Reflexiones sobre inversin social en Colombia

Pobreza en un concepto y el concepto de pobreza: notas para un enfoque integral

En el presente texto se analizan las implicaciones de cumplir el compromiso de inversin social en los grupos poblacionales ms vulnerables del pas, as como la incapacidad de concebir nuevas herramientas de planeacin y poltica pblica que superen la discusin del gasto pblico social y permitan dar paso a una inversin tendiente al desarrollo humano integral e incluyente.

WALFA CONSTANZA TLLEZ Candidata Ph.D. Facultad de Derecho y Ciencias Polticas Universidad de Nantes (Francia) Coordinadora de la maestra y de la lnea de investigacin en Finanzas Pblicas Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales

n las ltimas dos dcadas, el gasto pblico social (GPS) ha sido considerado por el Estado colombiano el mejor instrumento para canalizar recursos en el mbito nacional hacia los sectores ms vulnerables de la poblacin, as como la estrategia que potencia efectivamente el desarrollo econmico en zonas con indicadores de pobreza1. En tal sentido, el GPS hace evidente la capacidad real y tangible del Estado para generar bienes y servicios pblicos que permitan satisfacer las necesidades de sus gobernados, especialmente de los grupos poblacionales ms sensibles, el caso de la poblacin indgena, con especial nfasis de acuerdo con el actual plan nacional de desarrollo en los nios y las mujeres.

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La definicin de GPS que aparece en el Estatuto Orgnico del Presupuesto (EOP), en su artculo 412, recoge una medicin de dicho gasto fundada en el indicador de necesidades bsicas insatisfechas (NBI3), cuya metodologa considera pobres a la persona o familia que cumple al menos una de las caractersticas previstas por el modelo4,5. Es a partir de esta definicin e implementacin del gasto que el Estado colombiano ha dado sentido a la idea de bienestar social y ha simplificado los trminos de su accin. En la actualidad, el gobierno nacional concibe el GPS como una alternativa para proveer bienes y servicios a la sociedad. As lo ratifica en el Documento Conpes6 020/93, cuando define el gasto pblico social como aquella parte del gasto pblico que cumple con dos condiciones: 1) se refiere a bienes y servicios en cuya distribucin aplican los mecanismos
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La complejidad de la pobreza

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de mercado y existe, por algn motivo, exclusin y rivalidad, y 2) tiene un efecto directo sobre el nivel de vida de los hogares. As las cosas, el GPS afecta el bienestar y la redistribucin del ingreso, resultado de la forma heterognea de su asignacin y su proporcionalidad con la contribucin fiscal7. Es decir, se ha concebido como un instrumento a travs del cual el gobierno nacional busca redistribuir el ingreso para alcanzar estndares de bienestar de la sociedad en conjunto. No obstante, dicha visin del GPS est asociada a la forma en que tradicionalmente se ha medido y entendido la pobreza, esto es, como la insatisfaccin de necesidades bsicas pero dejando por fuera elementos vitales; tal es el caso de las variables de desarrollo humano que aportaron las reflexiones e iniciativas internacionales recogidas en el Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (Desc) de la ONU, en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) de la ONU, y en la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad, promovida desde el Foro Social de las Amricas. En suma, no hemos logrado ampliar ni actualizar el concepto de pobreza, de modo que la perspectiva del GPS hoy en Colombia sigue obedeciendo a los lineamientos del Consenso de Washington8 implementados en la dcada de los noventa, con un enfoque principal en el gasto en salud, educacin bsica y seguridad social, as como con una lectura que mide la pobreza en trminos de las carencias materiales y de ingreso, y olvidan aspectos de rdenes social, econmico, poltico, cultural y ambiental. Las personas se encuentran atrapadas en un crculo perverso: por la ausencia de oportunidades no pueden desarrollar sus capacidades y, por consiguiente, no pueden ejercer en forma efectiva sus derechos9. Hay que sealar que, en este contexto, la ausencia de oportunidades no slo se refiere a las deficiencias materiales para acceder de manera efectiva al mercado, tambin incluye los lmites para la libre expresin y la libertad de elegir lo que cada quien quiera ser y hacer (Amartya Sen, Premio Nobel de Economa 199810). Como lo expresa Sen, la medicin de la pobreza debera realizarse a partir de la evaluacin efectiva de las oportunidades, es decir, del consumo efectivo de bienes y la satisfaccin que stos generan a las personas. Podra decirse entonces que no basta, por ejemplo, con garantizar la educacin bsica, tambin es importante que las personas cumplan sus sueos de ser (su papel en la sociedad como persona) y de hacer (tener propiedades, un diploma, etc.). Desde el punto de vista de las capacidades, Sen se refiere al ingreso mnimo necesario para satisfacer los gastos bsicos representados por la canasta familiar, a partir de la cual se puede medir la lnea de pobreza. En este supuesto, es pobre todo aquel que no logra tener ingresos superiores a la lnea de pobreza, con los cuales, de otro modo, podra alcanzar el desarrollo de sus capacidades. En este orden de ideas, la utilizacin del ndice de necesidades bsicas insatisfechas como uno de los principales instrumentos para medir la pobreza en el pas y como base para identificar los sectores hacia los cuales debe dirigirse el GPS, puede resultar til a la hora de asignar recursos pero quizs menos eficiente a la hora de hacer efectivo el gasto social que realiza el gobierno.

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Desde el punto de vista normativo, la definicin y el alcance del gasto social en Colombia se han enriquecido con los lineamientos establecidos en la Constitucin Poltica (CP) de 1991, los fallos de la Corte Constitucional y las estrategias de gasto impartidas por cada plan nacional de desarrollo11; particularmente significativos han sido las contribuciones del artculo 366 de la Constitucin y la sentencia C-151 de 1995, de donde se desprende que en Colombia hay una preocupacin por definir y actualizar los alcances del GPS, a tono con los nuevos desafos de la globalizacin y la definicin ampliada de la pobreza y del desarrollo humano, ms all del suministro de bienes y servicios bsicos. En otras palabras, un enfoque que trasciende el suministro de servicios y bienes pblicos y que a cambio propugna la implementacin y garanta de derechos en materia de desarrollo humano y bienestar social. En efecto, las necesidades, cuando se satisfacen, dejan de serlo, mientras que los derechos nunca dejan de serlo. La obligacin estatal no llega slo hasta el restablecimiento de los derechos, sino que su obligatoriedad est tambin referida a su garanta, lo que implica evitar su vulneracin (Corredor, 2006)12 . En este esfuerzo, el gobierno present a consideracin del Congreso Nacional, en el ao 2003, un proyecto de reforma al Estatuto Orgnico de Presupuesto, en el que propona una nueva definicin del gasto pblico social. Tal propuesta no se aprob, pero s reflej una primera reflexin en materia de GPS, de acuerdo con la definicin que qued consignada en la ponencia radicada para segundo debate13. En opinin de la Contralora General de la Repblica (CGR), la metodologa de planeacin y ejecucin del GPS debe incidir positivamente en la disminucin de la pobreza, contribuir a la distribucin del ingreso y promover la formacin, expansin y renovacin del capital humano. Un desarrollo ampliado de este concepto ha sido el programa de clasificacin, medicin y seguimiento del gasto pblico social dirigido a la niez y adolescencia, desarrollado con el apoyo de la Unicef. A travs de dicha iniciativa, la Contralora propone incluir un segundo nivel de clasificacin y medicin del gasto social que permita conocer cunto se ha invertido en niez y adolescencia, pero teniendo en cuenta variables adicionales, como ciclo de vida, situacin de vulnerabilidad, etnia, gnero. En consecuencia, el reto del convenio es promover una clasificacin por finalidad poblacional que facilite la cuantificacin directa del gasto en niez y adolescencia, sin tener que recurrir a las estimaciones que hoy se realizan a partir de la programacin del presupuesto general de la nacin (PGN). De la misma manera, el Ministerio de Hacienda inici en el ao 2007 una evaluacin sobre la definicin y medicin del gasto social producto del fracaso en el Congreso del proyecto de ley del Estatuto Orgnico del Presupuesto. Adicionalmente, inici los ajustes necesarios en el Sistema Integrado de Informacin Financiera (SIIF), con el fin de evaluar la incorporacin de los nuevos clasificadores funcionales del gasto social, de acuerdo con lo establecido por los lineamientos del manual de estadsticas de finanzas pblicas del FMI (2001).
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Un debate enriquecido

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No obstante la legislacin vigente y la ambicin del Estado por definir y precisar el alcance de lo que es sujeto de GPS, persiste la diferencia de enfoques y de metodologas a la hora de planear, hacer seguimiento y clculo de los resultados obtenidos en esta materia. En general, existen diversos enfoques referidos a una preocupacin bsica en torno al indicador del NBI y las necesidades en salud, educacin y saneamiento bsico; es decir, una reflexin convencional sobre el gasto social, unido a bienestar social. Con todo, este enfoque de necesidades bsicas se basa en decisiones polticas y en consideraciones econmicas que, a la postre, pueden variar de acuerdo con el enfoque de la voluntad poltica de turno. Este diagnstico cambiara si se ampliara el alcance del GPS y se fundamentara en un enfoque donde los derechos econmicos, sociales y culturales fueran la base del desarrollo y objeto de derechos, deberes y obligaciones que los ciudadanos, como sujetos activos y poseedores de estos derechos, pueden reclamar su cumplimiento al Estado. La realidad puede ser an ms compleja y un reto mayor para el Estado colombiano cuando se busca una perspectiva de gnero y de infancia que supere los lmites impuestos por la ley en materia de GPS y que concilie esta visin con los derechos de los pueblos ms vulnerables, como es el caso de los indgenas, rom y afrodescendientes, y los derechos individuales de la mujer y de la niez. Es un hecho que estos dos grupos poblaciones de por s considerados objetivo especial de atencin en la inversin social prevista por el actual gobierno son ms sensibles de acuerdo con su pertenencia a un grupo tnico. Y frente a este hecho la definicin y la metodologa implementadas en GPS se han quedado cortas en su planeacin, aplicacin y seguimiento. Surge una pregunta final de esta reflexin, que antecede los anhelos de una poltica estatal con un enfoque hacia el desarrollo humano, y es la deuda que persiste por parte de los portadores de estas obligaciones respecto a la incomprensin de la clasificacin y distribucin de los recursos comprendidos como GPS. Esta pregunta se refiere a la forma como se planean y disean las polticas de inversin y gasto social, sin contar con los indicadores precisos para la toma de decisiones, seguimiento a la inversin y contabilizacin real de resultados. Por lo anterior, es evidente la necesidad de repensar la composicin del GPS, su asignacin sectorial y las prioridades all trazadas. Del mismo modo, es vital resolver la forma como el Estatuto Orgnico del Presupuesto define lo que es social y lo que no lo es, sobre todo frente a las nuevas demandas de inversin de carcter social que surgen por el conflicto armado y por los recientes eventos de orden ambiental. Por lo mismo, hay que diferenciar entre aquellos rubros cuya planeacin y ejecucin responden efectivamente a los bienes y servicios pblicos demandados por la poblacin, en su integridad, y aquellos que responden al quehacer de la gestin en lo pblico. As mismo, es importante incorporar a este ejercicio de reflexin la enorme influencia de la cooperacin internacional y las actividades de gestin que podran clasificarse dentro del rigor del gasto social, y que hoy son esfuerzos complementarios pero no integrales de la poltica social del pas.

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Al avanzar en la reflexin sobre lo que debe ser el GPS para Colombia se construirn, sin duda, los pilares de la otra mirada del bienestar social, medido ms all del crecimiento econmico que garantice el suministro de agua potable, educacin y vivienda. El enfoque trascender la visin que iguala el concepto de desarrollo con el crecimiento econmico hacia un concepto donde los ciudadanos son el centro y la finalidad misma del desarrollo. Es una forma de llevar a buen trmino los pilares de la Constitucin de 1991, donde se perfil un Estado social de derecho cuyas opciones de desarrollo pueden ser diversas pero con un objetivo principal: la construccin de una sociedad justa, igualitaria e incluyente.
Notas

1. Pobreza medida en los trminos ms utilizados por el gobierno colombiano para focalizar la poblacin con problemas sociales desde 1978, es decir, a travs del ndice de necesidades bsicas insatisfechas (NBI). 2. Segn el documento, el gasto pblico social es aquel cuyo objetivo es la solucin de necesidades bsicas insatisfechas de salud, educacin, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, programados tanto en funcionamiento como inversin. El presupuesto de inversin social no podr disminuir porcentualmente en relacin con el del ao anterior respecto al gasto total. La ley de apropiaciones identificar en un anexo las partidas destinadas al gasto pblico social incluidas en el Presupuesto de la Nacin (). 3. La metodologa de necesidades bsicas insatisfechas (NBI) permite evaluar las condiciones de infraestructura de vivienda, cobertura de servicios pblicos y niveles educativos. Estos aspectos representan una medida de la pobreza estructural, distinta de la que se obtiene a travs de los ingresos de la poblacin, la cual est relacionada con el empleo y las variables del ciclo econmico. En Esteban Nina, Santiago Grillo y otros (2007, junio). Cul es el mejor indicador de pobreza en Colombia para la orientacin del gasto pblico social? Revista Papel Poltico, vol. 12, N. 1. Universidad Javeriana, Facultad de Ciencias Polticas y Relaciones Internacionales, p. 124. 4. i) Hogares que habitan en viviendas inadecuadas; en este punto se analizan las carencias habitacionales referentes a las condiciones fsicas de las viviendas donde residen los miembros del hogar; ii) Hogares que habitan en viviendas sin servicios bsicos; en este punto se analizan las carencias de servicios de agua potable y eliminacin de excretas; iii) Hogares con hacinamiento crtico; se incluyen aquellos con ms de tres personas por habitacin (incluyendo sala, comedor y dormitorios y excluyendo cocina, bao y garaje); iv) Hogares con alta dependencia econmica; incluye aquellos donde hay ms de tres personas que dependen de una persona ocupada y en los cuales el jefe ha aprobado, como mximo, dos aos de educacin primaria; v) Hogares con inasistencia escolar; incluye aquellos con al menos un nio de 7 a 11 aos, pariente del jefe del hogar, que no asista a la escuela. 5. Manuel Muoz (1999). Los indicadores de pobreza utilizados en Colombia: una crtica. En Claudia Corredor (ed.). Pobreza y desigualdad: reflexiones conceptuales y de medicin. Universidad Nacional, Cinep, p. 139. 6. Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social, creado por la Ley 19 de 1958, cuya funcin principal es ser la mxima autoridad nacional de planeacin y organismo asesor del gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo econmico y social del pas. 7. Alberto Cardona (2010). Gasto pblico social Colombia 2000- 2010. Departamento Nacional de Planeacin (DNP), Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible (DDTS), p. 2, en http://www.dnp. gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=p2u1Td_tVhY%3D&tabid=108. 8. Eduardo Lora (2007, enero). La vulnerabilidad fiscal del gasto social: es diferente Amrica Latina? Documento de trabajo N.o 597, Banco Interamericano de Desarrollo, p. 4. 9. Consuelo Corredor (2008). Las polticas pblicas al servicio de los derechos. Sistema de promocin social DNP Cepal, Programa Prolder Cepal, p. 3. 10. Amartya Sen (2002). Desarrollo y libertad. Bogot: Editorial Planeta. 11. En materia de bienestar general, calidad de vida y prioridad del gasto pblico social, la Constitucin Poltica de 1991 seala en su artculo 366: El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin son finalidades sociales del Estado. Ser objetivo fundamental de su actividad la solucin de las necesidades insatisfechas en salud, educacin, saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos en los planes y presupuestos de la nacin y de las entidades territoriales, el gasto pblico social tendr prioridad sobre cualquier otra asignacin. As mismo, el artculo 350 de la CP precisa: La ley de apropiaciones deber tener un componente denominado gasto pblico social que agrupar las partidas de tal naturaleza, segn definicin hecha por la ley orgnica respectiva. Excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto pblico social tendr prioridad sobre cualquier otra asignacin. En la distribucin territorial del gasto pblico social se tendr en cuenta el nmero de personas con necesidades bsicas insatisfechas, la poblacin y la eficiencia fiscal y administrativa, segn reglamentacin que har la ley ().
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En el mismo sentido, el artculo 356 de la CP establece el financiamiento y el destino de los recursos del gasto pblico social a cargo de las entidades territoriales del pas, as: Salvo lo dispuesto por la Constitucin, la ley, a iniciativa del gobierno, se fijarn los servicios a cargo de la Nacin y de los Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de stos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestacin, se crea el Sistema General de Participaciones (SGP) de los Departamentos, Distritos y Municipios () Los recursos del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios se destinarn a la financiacin de los servicios a su cargo, dndoles prioridad al servicio de salud los servicios de educacin, prescolar, primaria, secundaria y media y servicios pblicos domiciliarios de agua potable y saneamiento bsico, garantizando la prestacin y la ampliacin de coberturas con nfasis en la poblacin pobre. La Constitucin Nacional precisa an ms la asignacin de funciones y recursos en materia de gasto pblico social para las entidades territoriales en Colombia al resaltar en su artculo 359: No habr rentas nacionales de destinacin especfica. Se exceptan: 1) Las participaciones previstas en la Constitucin en favor de los departamentos, distritos y municipio; 2) Las destinadas para inversin social. 3) Las que, con base en leyes anteriores, la Nacin asigna a entidades de previsin social y a las antiguas intendencias y comisaras. Estas precisiones constitucionales en materia de gasto pblico social se acompaan de las definiciones dadas por la Corte Constitucional, especialmente, en la sentencia C-151 de 1995, donde define la inversin social como aquella que se compone de recursos destinados a mejorar el bienestar general y satisfacer las necesidades de las personas, en especial de aquellos sectores sociales discriminados que por no haber tenido una equitativa participacin en los beneficios del desarrollo, presentan necesidades bsicas insatisfechas. () los gastos de inversin social no se oponen a los gastos de funcionamiento, siempre y cuando stos se efecten tambin en el sector social, pues el objetivo de la inversin y el gasto social en la Constitucin no es aumentar la produccin de determinados bienes fsicos como si stos fueran valiosos por s mismos sino mejorar el bienestar general y satisfacer las necesidades de las personas, en especial de aquellos sectores sociales discriminados (CN, art. 13) que por no haber tenido una equitativa participacin en los beneficios del desarrollo, presentan necesidades bsicas insatisfechas. 12. Consuelo Corredor. Ob. cit., p. 5. 13. Artculo 17. Gasto pblico social. Para efectos de la definicin y priorizacin a que hace referencia el artculo 350 de la Constitucin Poltica, constituyen gasto pblico social las apropiaciones que satisfacen los objetivos fundamentales de la actividad del Estado destinadas a la solucin de necesidades bsicas insatisfechas de salud, saneamiento bsico y ambiental, agua potable, educacin, deporte, vivienda, pensiones, los subsidios para servicios pblicos domiciliarios y para nutricin, de conformidad con lo que se defina en el respectivo Plan de Desarrollo. Con estas apropiaciones se prestar especial atencin a los sectores ms vulnerables de la poblacin ().

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Referencias citadas

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