de la Reforma Energetica Detras del Sector Petrolero

JEL: H27, H60 Palabras clave: ingresos petroleros, scal, Reforma Energetica, petroleo Autor: Veronica Michel Gutierrez Area : Energ a y Finanzas Publicas

Las discusiones sobre la Reforma Energtica 2013 estn en puerta y los agentes polticos han comenzado a compartir sus posturas y propuestas previas. Los temas especcos son diversos: cambiar el rgimen scal, transformar la estructura corporativa, dotar de autonoma, hacer modicaciones a la Constitucin, revisar las tarifas y subsidios, motivar y regular la transicin hacia energas renovables, entre otras. El presente boletn tiene el objetivo de proveer informacin acerca del sector petrolero y, en particular acerca de Pemex, para que el ciudadano comprenda qu inquietudes estn detrs de cada propuesta que se est generando. El anlisis est enfocado al mbito scal y econmico. Adems, dado que el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) es el nico que ha formalizado sus propuestas, se toman algunas de ellas como gua para abordar los puntos ms relevantes [3].

de Derechos). En 2012, sta fue de 902,891.7 millones de pesos (mdp) [7], equivalente al 55 % de los ingresos por ventas de bienes y servicios de toda la entidad o, bien, al 91 % del rendimiento de operacin. Por su parte, ese mismo ao se presupuestaron 252,319.5 mdp para actividades de produccin de hidrocarburos y derivados, mantenimiento de instalaciones y exploracin para descubrir yacimientos [2]; esto es, PEP pag 3.6 veces ms por concepto de Derechos que lo que recibi para inversin en el sector. Al observar las cifras anteriores, la pregunta que surge es si habr alguna proporcin de equilibrio entre ellas que permita crear y mantener una reciprocidad scal ms sana en el ujo de recursos entre el Gobierno Federal y la paraestatal.

El escollo est en que el monto de derechos a pagar est directamente relacionado con el valor de la produccin de crudo y gas natural, es decir, de su precio y su volumen. Por lo tanto, cuando aumentan los esfuerzos de produccin, el cobro de derechos 1. Cambiar el regimen scal de tambin aumenta, quiz dejando a Pemex an con menos recursos disponibles 2 y propiciando que se PEMEX. nancie con ms deuda. A tal respecto, en el 2012, Actualmente, la paraestatal est circunscrita a un sta sum el 38.9 % del nanciamiento total de Pemex esquema de obligaciones scales hacia el Gobierno (786,858.6 mdp) [7]. Federal que comprende las siguientes: a) Impuesto Especial Sobre Produccin y Servicios Por lo anterior, la propuesta ms natural y directa sobre enajenacin de gasolinas y diesel1 es disminuir las tasas de gravamen sobre produccin b) Impuesto al Valor Agregado petrolera, tal como lo propone el PRD. Ello podra ser c) Derechos sobre Hidrocarburos particularmente apropiado para los Derechos que se d) Impuesto sobre Rendimientos Petroleros cobran por la explotacin en Aguas Profundas y en el Aceite Terciario del Golfo 3 , pues son los campos de los En particular, los Derechos sobre Hidrocarburos, 2 A Mayo de 2013 Pemex reporta una utilidad antes de impuestos que se conforman de nueve diferentes, representan y derechos de 411,911 mdp y, despus de impuestos, una una extensa carga scal para Pemex Exploracin y prdida de 4,106 mdp [5] Produccin (PEP; organismo que tiene a cargo el pago 3 Se reere al Derecho Sobre Extraccin de Hidrocarburos, Dere1

Ms informacin revisar La estructura de impuestos a las gasolinas y al diesel en Mxico http://bit.ly/12jmFaP)

cho Especial Sobre Hidrocarburos y Derecho Adicional Sobre Hidrocarburos (artculos 257 Bis, Ter, Quter y Sptimus de la Ley Federal de Derechos)

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que depende que los niveles de produccin se recuperen en los siguientes aos (Se proyecta que en el 2026 estos campos participen con el 29 % de la produccin de crudo y 33 % de la de gas natural [9]) y, al mismo tiempo, los ms costosos de explotar (conformarn en promedio el 23.6 % de la inversin entre el 2012-2026). Sin embargo, hay otras opciones para permitir que Pemex retenga ms recursos. Otra propuesta del PRD es modicar el lmite mximo de deducciones permisibles para que la base gravable sea menor. Actualmente, la Ley Federal de Derechos establece que el Derecho Ordinario Sobre Hidrocarburos, el cual conforma alrededor del 80 % del total de derechos sobre hidrocarburos, se calcula como la diferencia entre el valor de la produccin de crudo y gas natural y las deducciones permitidas, multiplicada por la tasa del 71.5 %, sin que estas deducciones superen el costo de capital. El problema es que dicho costo de capital se contabiliza como el volumen de produccin del ao en curso, valorado a un precio jo que no se actualiza con el tiempo 4 , de modo que resulta siendo un monto relativamente pequeo. Por ejemplo, en el 2011 las deducciones permisibles para PEP sumaron 499,939.5 mdp, pero el costo de capital fue de 113,371.9 mdp, as que este ltimo fue el monto deducido [1]. Esto implica que los ingresos gravables de PEP crecen mucho ms que la deduccin permitida, por lo que la base gravable se ampla desproporcionalmente a travs de los aos. Pemex [6] estima que si se eliminara gradualmente este lmite mximo, podra mantener 68,000 mdp en promedio, cada ao entre 2013-2017 hasta que fuera eliminado por completo en el 2019. Ahora bien, ante una propuesta de reducir las tasas scales para Pemex es pertinente considerar tanto sus benecios, como sus costos. En cuanto a los primeros, se distinguen dos: primero, como se mencion, la paraestatal retendra ms recursos propios que podr invertir; segundo, se propiciara la disminucin de la dependencia scal que tiene el Sector Pblico sobre Pemex (actualmente es del 33 %). Por su parte, para estimar el costo de oportunidad es preciso
4

identicar los rubros del gasto federal que podran percibir menos fondos (Cuadro 1). En 2012, el 84.6 % de la recaudacin por Derechos sobre hidrocarburos se destina a la Recaudacin Federal Participable (RFP), es decir, se reparte a los ramos generales del gasto, a entidades federativas y a municipios segn las reglas de la Ley de Coordinacin Fiscal. Adems, hasta alrededor de un 12.9 % podra dirigirse al Fondo de Estabilizacin de los Ingresos Petroleros (que se explicar ampliamente ms adelante) y el resto se hace llegar a distintas instituciones en especco 5 .

2.

Autonom a presupuestal

El documento del PRD tambin incluye la propuesta de otorgar autonoma presupuestal a Pemex. Bajo este estado, el organismo podra hacer uso de sus propios recursos sin necesidad de que su presupuesto sea aprobado por la SHCP. Los resultados de una exibilizacin de este tipo en la gestin presupuestaria de Pemex se pueden estimar comparando los diferentes escenarios de su Plan de negocios 2013-2017, como lo muestra el Cuadro 2. Si no existiera la usual restriccin presupuestal de los ltimos aos, equivalente al 2 % del PIB, Pemex estima que elegira invertir 39,000 mdp ms que el escenario con la restriccin (diferencia entre escenario 1 y 3). Si se llegase a considerar favorable esta propuesta, es importante apuntalar que la autonoma presupuestaria deber suponer mayor eciencia en el destino y uso del capital nanciero, y no menor. Actualmente, es desconcertante que la asignacin de los recursos reeja ms ciertos compromisos ineludibles o inexibles que las necesidades del sector. Por ejemplo, el Presupuesto de Egresos de la Federacin 2013 (PEF) design 36,297.1 mdp a actividades de exploracin para descubrir yacimientos de hidrocarburos y 35,311.7 mdp a pago de pensiones y jubilaciones de la paraestatal. Se requiere crear mecanismos para que el uso de recursos de Pemex se efecte con mayor eciencia.

Especcamente, se calcula como el volumen de crudo y gas asociado, valorado a un precio de 6.5 dlares por barril, y el de gas no asociado, a un precio de 2.5 dlares por cada millar de pies cbicos (Ley Federal de Derechos, artculo 254).

Para ms detalle revisar el boletn La renta petrolera en las nanzas pblicas de Mxico http://bit.ly/14GBIwW)

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Cuadro 1: Destino de los derechos recaudados en el 2012.

Derecho

Destino

Proporcin del total de derechos sobre hidrocarburos en 2012 83.34 % 1.25 % 0.97 % 0.005 %

DOSH + DESH + DASH

Recaudacin Federal Participable

(DOSH + DESH + Municipios colindantes con litoral o frontera por los que se efecte la salida DASH) *0.0148 de hidrocarburos del pas. DEIME DEFIPE Conacyt e Instituto Mexicano del Petrleo para innovacin e investigacin. Auditora Superior de la Federacin Fondo de Estabilizacin de los Ingresos Petroleros. En su caso, nanciar programas y proyectos de inversin aprobados en el PEF, compensar los ingresos del Gobierno Federal y cubrir el costo de los combustibles para la generacin de electricidad. Fondo de Estabilizacin de los Ingresos de las Entidades Federativas. Comisin Nacional de Hidrocarburos

DSHFE + DSEH

12.88 %

DESEP DRSEEH

1.50 % 0.05 %

Fuente: Elaborado por CIEP con datos de la SHCP [11] y [13] Cuadro 2: Escenarios de inversin del Plan de Negocios de Pemex.
Meta de produccin de crudo (mbd promedio 2013-2017) 2,717 2,717 2,764 Inversin requerida (mdp promedio 2013-2017) 368,000 363,000 407,000

Escenario

Restriccin presupuestaria

Escenario 1 Escenario 2 Escenario 3

Superior al 2 % del PIB, nanciable mediante la capacidad de endeudamiento de PEMEX. Limitado al 2 % del PIB. Recursos extra presupuestales, sin lmites en el nanciamiento

Fuente: PEMEX [6]

3.

Ingresos Petroleros (FEIP). De acuerdo a la SHCP [12], ste es un deicomiso pblico administrado por la misma Secretara, que tiene la nalidad de aminorar el impacto sobre las nanzas pblicas y cubrir el gasto previsto en el PEF cuando los ingresos petroleros resulten menores a los estimados en la Ley de Ingresos de la Federacin (LIF). Est conformado por fondos provenientes principalmente de 1) el saldo acumulado Otro de los temas ms relevantes es la administracin de aos anteriores; 2) el derecho sobre hidrocarburos y fortalecimiento del Fondo de Estabilizacin de los

de El Fondo de Estabilizacion los Ingresos Petroleros y el para la Fondo de Estabilizacion en Infraestructura de Inversion Petroleos Mexicanosl

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El tema de reducir el subsidio a los precios del sector energtico estar presente en las discusiones debido a que est causando una extensa carga scal para el Gobierno Federal y una creciente ineciencia para los organismos paraestatales, Pemex y CFE. Respecto del subsidio a las ventas de gasolinas y diesel, su injerencia en las nanzas pblicas fue del tamao del 1.44 % del PIB en el 2012. Buscar su eliminacin de manera 7 Tambin existe el Fondo de Estabilizacin para la gradual sera benca en los siguientes aspectos : Inversin en Infraestructura de Petrleos Mexicanos 1) Contribuira al saneamiento scal del sector, en (FEIIPEMEX) cuyo objetivo es compensar la disminucin de los ingresos propios de Petrleos Mexicanos, trminos de recaudacin y planeacin. Con el rgimen asociada a valores bajos del precio del crudo mexicano actual, la volatilidad de los precios diculta precisar o de movimientos del tipo de cambio, en relacin a los el monto que tendr que aportar el Gobierno Federal. estimados por la LIF [8]. ste se integra con el 25 % En el presente ao se presupuestaron -48,895 mdp, del remanente de los ingresos excedentes determinados pero en los primeros cinco meses ya haba superado los segn el artculo 19 de la LFPRH. Al 31 de Diciembre -58,218 mdp. de 2012 el saldo que mostr fue de 1,353.5 mdp [11]. 2) Inducira a reducir el consumo de combustibles, lo Nuevamente, este monto es exiguo para sopesar los cual es benco para disminuir las emisiones de CO2, faltantes de ingresos para Pemex ante un escenario de as como reducir las importaciones de estos petrolferos descenso en el valor del petrleo, que no es irrealizable. y aumentar los ingresos netos de Pemex. 3) Mejorara la equidad distributiva al eliminar la actual condicin de regresividad sobre los hogares Por lo anterior, las propuestas en trminos de consumidores de combustibles. los fondos de estabilizacin caminan sobre la lnea de modicar el destino de los ingresos excedentes En cuanto a otros productos del sector energtico, petroleros para que reciban una mayor proporcin de las consideraciones para generar propuestas an no los mismos y la tasa de acumulacin sea ms alta. Tambin subrayan la preocupacin de reglamentar y son tan claras. Para ilustrar, el monto del subsidio transparentar el uso de estos recursos para asegurar que elctrico no es conocido con precisin y los estados se inviertan en actividades productivas o se acumulen nancieros de CFE no maniestan con claridad cmo para un uso estratgico en el futuro, en rubros como se fondea esta transferencia. Respecto del subsidio al pensiones, educacin y tecnologa. Adems, se busca gas LP, la participacin, hasta cierto punto oligoplica, aumentar la rentabilidad o rendimiento de dichos del sector privado en su comercializacin, tampoco ingresos para multiplicar su crecimiento y garantizar ha incentivado la transparencia de este esquema. Sin embargo, Pemex [6] estima que su eliminacin gradual mayor estabilidad. podra generarle un ahorro de recursos de 21,000 mdp anuales promedio entre 2013-2017.

para el fondo de estabilizacin 6 (DSHFE) y el derecho sobre extraccin de hidrocarburos (DSEH) y 3) 40 % del remanente de los ingresos excedentes segn el art. 19 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH). El saldo al 31 de Diciembre de 2012 era de 17,453.4 mdp [11], cantidad que evidentemente es insuciente para mitigar el riesgo cuando el 8 % del PIB est sujeto a la volatilidad del mercado petrolero.

4.

Tarifas y precios

Aunque en la Ley Federal de Derechos se establece nicamente que la recaudacin del DSHFE se destinar al FEIP, en la LIF de cada ejercicio scal se indica un monto mximo para ello y el resto se asigna a otros rubros. Incluso, en el 2010, 0 % de lo recaudado por el DSHFE lleg al FEIP.

Para mayor detalle sobre el subsidio a las gasolinas y al diesel consultar: La estructura de impuestos a las gasolinas y al diesel en Mxico http://bit.ly/12jmFaP y La recaudacin scal por enajenacin de gasolinas y diesel en Mxico http://bit.ly/1724tob

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5.

privada Comentarios nales Esquemas de Inversion y cambios constitucionales

Las propuestas referentes a la participacin del sector privado en actividades de exploracin y explotacin petrolera son diversas y se combinan en un amplio espectro de opciones que, principalmente, se clasican entre las que requeriran una reforma constitucional y las que no. En este apartado no se discuten dichas alternativas, sino se explica la importancia de atraer inversin privada al sector. El Gobierno Federal no puede seguir conando en que un alto precio de la mezcla mexicana, aun con baja produccin petrolera, generar los recursos sucientes para satisfacer las necesidades energticas y nancieras del pas. El auge del mercado petrolero en Estados Unidos es inminente, incluso ms si se aprueba la construccin de los ductos Keystone XL; ello podra causar una cada drstica de nuestras exportaciones de crudo hacia este pas (tendencia ya observable), el cual actualmente nos compra el 83 % de las mismas. Por su parte, los esfuerzos para aumentar la produccin van ms all de la capacidad actual de la paraestatal, no solo en trminos nancieros, sino tecnolgicos. Los pozos maduros estn por agotarse (Cantarell, que en el ao 2000 aport el 48 % de la produccin total de crudo, ahora participa con menos del 15 % [10]), por consecuencia, la produccin futura tiene que provenir de campos de los que an no se cuenta con completa informacin sobre su rendimiento, ni con la tecnologa adecuada para explotarlos, como es el caso del Proyecto Aceite Terciario del Golfo (ATG) y de Aguas Profundas. El riesgo implicado en la perforacin de pozos dentro de estos conjuntos es muy alto, lo cual ha retrasado su explotacin. Por ejemplo ATG contiene el 39 % de las reservas totales de hidrocarburos, pero actualmente slo aporta 1 % de la produccin [4]. Por esto, es oportuno que Pemex busque alianzas estratgicas con la iniciativa privada para que pueda adquirir tecnologa y conocimiento y, sobre todo, compartir los riesgos de exploracin. Para ello, es necesario que se creen los esquemas pertinentes que sean atractivos para las empresas.

La Reforma Energtica, acotada al sector petrolero, presenta diversas complejidades en todos los mbitos: poltico, scal, ambiental, econmico, nanciero, social, operativo, entre otros. Ello inevitablemente resultar en que las propuestas sean de variados matices y niveles. No obstante, como se ha sugerido en la presente publicacin, hay ciertos puntos clave que no debieran quedar fuera y, cuya proposicin nal debe elaborarse con fundamentacin rigurosa y un estudio apropiado del sector energtico y su interrelacin con las otras dimensiones mencionadas. Dichos elementos se resumen en los siguientes: 1) la exibilizacin o liberalizacin scal de Pemex; 2) la asignacin eciente de recursos para la paraestatal; 3) la acumulacin del FEIP; 4) el diseo de esquemas de participacin privada, adecuadamente regulados y acordes con el riesgo, rentabilidad y necesidades de cada campo de extraccin; y 5) la eliminacin gradual de los subsidios a los energticos. Es importante notar que estos no son independientes uno del otro, si no que el progreso en cada uno de ellos reforzar los resultados alcanzados por otro. Por ltimo, es imperante que la Reforma Energtica venga acompaada de una Reforma Fiscal exitosa en aumentar la recaudacin tributaria no petrolera, para que compense la exibilizacin en el rgimen scal de Pemex.

Referencias
[1] Auditora Superior de la Federacin. Pemexexploracin y produccin. derecho ordinario sobre hidrocarburos. Disponible en http://www.asf. gob.mx/Trans/Informes/IR2011i/Grupos/ Desarrollo_Economico/2011_0081_a.pdf, 2012. [2] Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas. Presupuesto de egresos de la federacin 2012. anlisis funcional programtico econmico del sector pblico presupuestario. Disponible en http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/ Paginas/PresupuestodeEgresos.aspx, 2012. Accesado el da 28 de Noviembre de 2012.

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[3] Partido de la Revolucin Democrtica. Propuesta de reforma energtica partido de la revolucin democrtica. Disponible en http://www.prd.org.mx/portal/ documentos/propuesta_energetica.pdf, year=2013. [4] Petrleos Mexicanos. Xix. chicontepec (aceite terciario del golfo). Disponible en http://www.pemex.com/index.cfm?action= content&sectionid=136&catid=11897, 2011.

POLITICAFINANCIERA/FINANZASPUBLICAS/ ITSSEFPDP/2012/cuarto_trimestre_2012/ Anexos%20de%20Finanzas%20P%C3%BAblicas% 204to.%20trim%202012.pdf, year=2012, note=Accesado el da 10 de Abril de 2013.

[12] Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Acuerdo por el que se establecen las reglas de operacin del fondo de estabilizacin de los ingresos petroleros. Publicado en el Diario Ocial de la Federacin http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/lyn_ presupuestarias/feip/reglas_operacion_ [5] Petrleos Mexicanos. Balance primario y balance fondo_estabilizacion_petroleo.pdf, 2007. nanciero de petrleos mexicanos y organismos subsidiarios (1993 a la fecha). Disponible [13] Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Ingresos en http://www.ri.pemex.com/index.cfm? presupuestarios del sector pblico. Disponible en action=content&sectionID=14&catID=12148, http://www.transparenciapresupuestaria. 2013. Accesado el da 8 de julio de 2013. gob.mx/ptp/contenidos/?id=5&page= Finanzas, dentro de Finanzas pblicas, y Principales elementos [6] Petrleos Mexicanos. de Sector Pblico, 2012. Accesado el da 11 de del plan de negocios de petrleos mexicadiciembre de 2012. nos y sus organismos subsidiarios 2013- 2017. Disponible en http://www.pemex.com/files/ content/pn_13-17_121107.pdf, 2013. [7] Petrleos Mexicanos. Reporte de resultados dictaminados al 31 de diciembre de 2012. Disponible en http://www.ri.pemex.com/index.cfm? action=content&sectionID=14&catID=12146, 2013. Accesado el da 20 de mayo de 2013. [8] Secretara de Energa. Reglas de operacin del fondo de estabilizacin para la inversin en infraestructura de petrleos mexicanos. Publicado en el Diario Ocial de la Federacin http://www.sener.gob.mx/res/Acerca_ de/ReglamentoFonIngPetro.pdf, 2008. [9] Secretara de Energa. Prospectiva de petrleo crudo 2012-2026. Disponible en http://goo.gl/ ztiFo, 2012. Accesado el da 21 de enero de 2013. [10] Secretara de Energa. Sistema de informacin energtica. Disponible en http://sie.energia. gob.mx/bdiController.do?action=temas, 2012. Accesado el da 24 de enero de 2013. [11] Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Anexo de nanzas pblicas cuarto trimestre 2012. Disponible en http://www.hacienda.gob.mx/

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