28/06/2006 RECURSO EXTRAORDINRIO 423.768 SO PAULO RELATOR RECTE.(S) ADV.(A/S) RECDO.(A/S) ADV.(A/S) : MIN.

MARCO AURLIO : MUNICPIO DE SO PAULO : FABIANA MEILI DELL' AQUILA : IFER ESTAMPARIA E FERRAMENTARIA LTDA : GABRIEL ANTONIO SOARES FREIRE OUTRO(A/S)

PLENRIO

JUNIOR

RE LAT RI O

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO O Primeiro Tribunal de Alada Civil do Estado de So Paulo acolheu pedido formulado em apelao, ante fundamentos assim sintetizados (folha 216):

TRIBUTO IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO Municpio de So Paulo Exerccio de 2002 Lei Municipal n 13.250/2001 que instituiu desconto ou acrscimo calculado sobre o valor venal do imvel Hiptese de progressividade Legislao baseada na Emenda Constitucional n 29/2000 Ocorrncia de alterao de clusula ptrea Inadmissibilidade Inobservncia da funo social da propriedade Ilegalidade reconhecida Recurso provido.

O Municpio de So Paulo, no recurso extraordinrio de folha 229 a 248, interposto com alegada base na alnea a do permissivo constitucional,

RE 423.768 / SP articula com a transgresso do artigo 156, 1, incisos I e II, da Carta da Repblica. Argumenta que a isonomia tributria e a necessidade de observncia de capacidade contributiva so requisitos indispensveis na elaborao e na aplicao de normas de direito tributrio. Ressalta que o artigo 156 da Lei Maior, com a redao da Emenda Constitucional n 29/2000, no ultrapassa os limites materiais contidos no artigo 60, 4, do Diploma Bsico e no aboliu direitos ou garantias individuais, at porque o suposto direito de s ser tributado progressivamente no caso dos impostos pessoais no existe (folha 239). Assevera que, entre as clusulas ptreas, no se inclui a vedao ao direito de se instituir imposto progressivo de natureza real. O recorrente sustenta que a instituio de alquotas diferenciadas em razo da localizao, do valor e do uso do imvel deu-se em respeito ao princpio da isonomia, pois se tributa desigualmente os que se acham em situao de desigualdade (folha 234), atendendo-se ao princpio da capacidade contributiva. Aduz que a progressividade dos impostos o melhor meio de se afastar as injustias tributrias: quem tem maior riqueza deve, em termos proporcionais de incidncia, pagar mais imposto do que quem tem menos, ou seja, alm de ser justa a norma, assume, desta feita, natureza 2

RE 423.768 / SP extrafiscal, proporcionando maior distribuio de rendas e justia social, tambm jurdica, na medida em que desiguala os desiguais, conforme suas desigualdades (folhas 237 e 238). Afirma que a citada Emenda Constitucional apenas explicitou regra que j estava implcita na Carta original, cumprindo os princpios de moralidade, de justia contributiva, segundo os quais os nus sociais distribuem-se conforme o patrimnio e a capacidade econmica do contribuinte. O Municpio prossegue, salientando que o fato de o artigo 145 da Constituio Federal preceituar que os impostos, sempre que possvel, tero carter pessoal e sero graduados segundo a capacidade econmica do contribuinte, no significa que est vedada a progressividade para impostos que, doutrinariamente, so conceituados como de natureza real. Alude deciso desta Corte quanto progressividade do Imposto Predial e Territorial Urbano luz da antiga redao do artigo 156 da Carta, quando se deixou claro que a alquota poderia ser progressiva em funo do adequado aproveitamento do imvel, de acordo com a poltica urbana estabelecida no plano diretor do Municpio, e ressalta que carter pessoal no sinnimo de tributo pessoal. Evoca ensinamentos de inmeros doutrinadores, procedendo transcrio de trechos que entende 3

RE 423.768 / SP pertinentes. Por fim, discorre sobre a progressividade tributria como meio para a realizao da funo social da propriedade e da justia social, destacando a ausncia de carter confiscatrio do imposto. A recorrida apresentou as contra-razes de folha 256 a 275, nas quais tece consideraes sobre a controvrsia, defendendo o acerto da concluso adotada pela Corte de origem. Argumenta que a edio da Emenda Constitucional n 29/2000 deu-se em desrespeito aos limites insertos no artigo 60, 4, da Constituio Federal e que o valor venal do imvel no suficiente para presumir-se a capacidade contributiva do proprietrio. Diz do carter confiscatrio do imposto progressivo e combate a tese do Municpio de que a progressividade serve para atender funo social da propriedade. A Procuradoria Geral da Repblica, no parecer de folhas 290 e 291, preconiza o conhecimento e provimento do recurso. o relatrio.

28/06/2006 RECURSO EXTRAORDINRIO 423.768 SO PAULO VOTO

PLENRIO

SENHOR

MINISTRO

MARCO

AURLIO

(RELATOR) Na interposio deste recurso, foram observados os pressupostos gerais de recorribilidade. A pea, subscrita por procurador do Municpio, restou protocolada no prazo assinado em lei. A notcia do acrdo atacado foi veiculada no Dirio de 3 de outubro de 2003, sextafeira (folha 226), ocorrendo a manifestao do inconformismo em 14 imediato, tera-feira (folha 229). A progressividade do IPTU tem merecido enfoques diversificados. Antes mesmo da Carta de 1988, a Corte assentou a necessidade de se ter presente o objetivo social do prprio tributo. Durante um bom perodo, prevaleceu o entendimento no sentido de se admitir a progressividade sem qualquer restrio, conforme dado depreender do julgamento do Recurso no Mandado de Segurana n 16.798, Primeira Turma, relator ministro Victor Nunes Leal. Apreciando o IPTU relativo ao Municpio de Americana, previsto na Lei municipal n 614/64, o relator, embora admitindo que o critrio de variao pudesse ser enquadrado como injusto, levou em conta dados objetivos direcionados a finalidade social relevante. Proclamou o Colegiado: Imposto territorial urbano. Incidncia progressiva. Lei municipal de Americana (So Paulo). Improcedncia da alegada inconstitucionalidade. Tal enfoque veio a merecer substancial modificao ainda sob a gide da Carta anterior. No julgamento do Recurso

RE 423.768 / SP Extraordinrio n 69.784, vencido o ministro Aliomar Baleeiro, no que conclua que a Constituio Federal em vigor e o Cdigo Tributrio no vedavam a progressividade do IPTU, a Corte acabou por adotar entendimento que foi estampado no Verbete de Smula n 589: inconstitucional a fixao de adicional progressivo do Imposto Predial e Territorial Urbano em funo do nmero de imveis do contribuinte.

Em vigor a Constituio Federal de 1988, o Plenrio julgou o Recurso Extraordinrio n 153.771 Dirio da Justia de 5 de setembro de 1997 - e, ento, assentou que nem mesmo o valor venal dos imveis poderia ser tomado em considerao pelo legislador municipal para introduzir a progressividade. A ptica prevalecente, a partir do voto do ministro Moreira Alves, embasou-se no carter real do tributo, no que ligado a bem imvel. Mesmo assim, o ministro Carlos Velloso, a partir da doutrina de Sacha Calmon e Mizabel Derzi, Geraldo Ataliba, Alcides Jorge Costa, entre outros, procurou demonstrar que todos os impostos podem ficar sujeitos capacidade econmica dos contribuintes. Prevaleceu a premissa de que o princpio da capacidade contributiva no guarda sintonia com impostos enquadrveis como reais. No voto proferido, o ministro Seplveda Pertence procedeu ao exame do artigo 145, 1, da Constituio Federal e se disse tentado a admitir, na linha do que sustentado por Roque e Elizabeth Carrazza, a tese de que a propriedade mobiliria de grande valor gera presuno juri et de juri de capacidade contributiva. em vigor. Recuou, todavia, a em face das de balizas que a constitucionais Preponderou concluso

progressividade do IPTU apenas seria possvel nos termos do artigo 182, 4, da Lei Mxima, presentes, assim, a destinao do imvel e o 2

RE 423.768 / SP planejamento urbano. De minha parte, ainda no perodo anterior Emenda Constitucional n 29/2000, assim sintetizei o convencimento sobre o artigo 145, 1, da Constituio Federal, no julgamento do Recurso Extraordinrio n 234.105: A meu ver, no temos no teor do dispositivo qualquer distino, qualquer limitao ao alcance do que nele se contm. O alvo do preceito nico, a estabelecer uma gradao que leve justia tributria, ou seja, onerando aqueles com maior capacidade para o pagamento do imposto.

Continuo convencido quanto a esse enfoque. O 1 do artigo 145 da Constituio Federal possui cunho social da maior valia, ao dispor:

1 Sempre que possvel, os impostos tero carter pessoal e sero graduados segundo a capacidade econmica do contribuinte, facultado administrao tributria, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimnio, os rendimentos e as atividades econmicas do contribuinte.

V-se a opo do constituinte em torno do que o ministro Victor Nunes Leal, no Recurso no Mandado de Segurana n 16.798, apontou como finalidade social relevante. O texto constitucional homenageia a individualizao. Determina que se atente capacidade econmica do contribuinte e esta h de ser examinada sob os mais diversos ngulos, inclusive

RE 423.768 / SP
o valor, em si, do imvel. Cumpre emprestar aos vocbulos da norma constitucional o sentido prprio e a descabe confundir a referncia capacidade econmica com a capacidade financeira, estando a primeira ligada ao todo patrimonial e a segunda a dados momentneos, referentes disponibilidade da moeda, liquidez. A tradicional dicotomia entre tributo pessoal e real cede ao texto da Carta da Repblica, apontada por Ulysses Guimares como o documento da cidadania. Essa premissa deve nortear a soluo de conflitos de interesse ligados disciplina da progressividade, buscando-se, com isso, alcanar o objetivo da Repblica, a existncia de uma sociedade livre, justa e solidria. Ento, h de se examinar o fundamento do acrdo proferido pela Corte de origem. Decidiu-se que a Emenda Constitucional n 29/2000 fez-se ao mundo jurdico margem do disposto no artigo 60 da Carta Federal, alcanando a clusula ptrea, ou seja, na dico prevalecente quando do julgamento do Recurso Extraordinrio n 153.771, a revelada pela impossibilidade de se ter como a nortear o IPTU a variao de alquotas, o valor venal dos imveis. A lei envolvida na espcie veio a ser editada ante a competncia do Municpio e luz do 1 do artigo 156 da Constituio Federal, na redao dada pela Emenda Constitucional n 29/2000. No texto primitivo, anterior Emenda, tinha-se o 1 sem a aluso ao valor do imvel e

RE 423.768 / SP
localizao e uso respectivos. Eis o preceito aditado pela Emenda Constitucional n 29/2000:

1 O imposto previsto no inciso I poder ser progressivo, nos termos de lei municipal, de forma a assegurar o cumprimento da funo social da propriedade.

H de se concluir, ante a interpretao sistemtica da Carta, o cotejo do 1 do artigo 156 com o 1 do artigo 145, sobre o alcance do que j consignado quanto extenso da referncia capacidade econmica do contribuinte e funo social envolvida, quando venha a ser considerada. A Emenda Constitucional n 29, conforme j assinalado, trouxe modificao substancial, afastando as premissas que levaram esta Corte a ter como imprpria a progressividade do IPTU. Ento, o artigo 156 ganhou, relativamente ao que se contm no 1, a seguinte redao:

Art. 156. Compete aos Municpios instituir impostos sobre: I - propriedade predial e territorial urbana; II (...) (...) 1 Sem prejuzo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, 4, inciso II, o 5

RE 423.768 / SP imposto previsto no inciso I poder: I ser progressivo em razo do valor do imvel; e II ter alquotas diferentes de acordo com a localizao e o uso do imvel 2 (...) (...)

A Lei municipal n 13.250, de 27 de dezembro de 2001, concretizou a previso constitucional. O tributo passou a ser regido de acordo com a destinao do imvel - se residencial, ou no -, variando sob tal ngulo as alquotas de 1% a 1,5%. Com relao ao valor venal do imvel, o legislador lanou mo dos critrios de desconto ao acrscimo, conforme o patamar existente, e a, em se tratando, no caso, dos imveis residenciais no valor venal de at R$ 50.000,00, viabilizou o desconto de 0,2% (dois dcimos percentuais). Acima de R$ 50.000,00 at R$ 100.000,00 - manteve, portanto, sem desconto o acrscimo -, alquota geral de 1%. Os imveis acima de R$ 100.000,00 at R$ 200.000,00 ficaram sujeitos ao acrscimo de 0,2% (dois dcimos percentuais), sendo que, para os enquadrados na faixa de 200.000,00 a 400.000,00, a alquota foi de 1,4% e, para os de valor superior a 400.000,00, de 1,6%, com acrscimo, dada a percentagem bsica, de seis dcimos. Relativamente aos destinados a outros fins que no o residencial, tambm se previu o desconto, para os imveis

RE 423.768 / SP
de at R$ 60.000,00, de 0,3%, os de R$ 60.000,00 a R$ 120.000 ficaram sujeitos a uma diminuio da alquota de 1,5% em um dcimo por cento, majorando-se em igual quantitativo os de R$ 120.000,00 at R$ 240.000,00 e em trs dcimos por cento os de valor superior a R$ 240.000,00. Eis a questo que se coloca Corte: possvel dizer-se que a Emenda Constitucional n 29/2000 veio a afastar clusula ptrea? Tenho como clusula ptrea toda e qualquer previso abrangida pela norma do artigo 60 da Constituio Federal. Se, prevendo o 4 do artigo 60 que no ser sequer objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir a forma federativa de Estado; o voto direto, secreto, universal e peridico; a separao dos Poderes; os direitos e garantias individuais, foroso concluir que textos da Carta passveis de serem enquadrados nos incisos do 4 em comento encerram clusulas ptreas. Ora, a Emenda Constitucional n 29/2000 no afastou direito ou garantia individual. E no o fez porquanto texto primitivo da Carta j versava a progressividade dos impostos, a considerao da capacidade econmica do contribuinte, no se cuidando, portanto, de inovao a afastar algo que pudesse ser tido como integrado a patrimnio. O que decidido pelo Tribunal de origem implica extenso, ao conceito de clusula ptrea, incompatvel com a ordem natural das coisas, com o preceito do 1 do artigo 145 e o do artigo 156, 1, na redao primitiva. Nem se diga que esta Corte,

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apreciando texto da Carta anterior Emenda n 29/2000, assentou a impossibilidade de se ter, no tocante ao instituto da progresso do IPTU, a considerao do valor venal do imvel, apenas indicando a possibilidade de haver a progresso no tempo de que cogita o inciso II do 4 do artigo 182 da Constituio Federal. Atuou o Colegiado, em primeiro lugar, interpretando o todo constitucional e, em segundo, diante da ausncia de explicitao quanto a se levar em conta, para social distribuio da carga tributria, outros elementos, como so o valor do imvel, a localizao e o uso. Em sntese, esses dados no vieram a implicar o afastamento do que se pode ter como clusula ptrea, mas simplesmente dar o real significado ao que disposto anteriormente sobre a graduao dos tributos. Da concluir no sentido de conhecer e prover o extraordinrio para afastar a pecha atribuda Emenda Constitucional n 29/2000 e, com isso, ter como harmnica com a Carta da Repblica, na redao decorrente da citada Emenda, a Lei do Municpio de So Paulo n 6.989, de 29 de dezembro de 1966, na redao imprimida pela Lei n 13.250, de 27 de dezembro de 2001. O provimento do recurso resulta na improcedncia do pedido formulado na inicial, ficando restabelecido o indeferimento da segurana, alis resultado de julgamento procedido pelo Juzo.