POLTICAS SOCIALES Y LA POBREZA MODERNA

Mauricio Rosenblth1

1.

Introduccin

La situacin de Chile, en materia de pobreza e indigencia, constituye un escenario diferente y excepcional en el contexto latinoamericano. Durante la dcada pasada, la pobreza disminuy su incidencia del 38,6% en 1990 al 18,8% en el 2003. De manera complementaria, los hogares experimentaron un mayor poder adquisitivo derivado de los aumentos salariales, la menor cesanta, el incremento de las transferencias monetarias directas del Estado y una disponibilidad mayor de bienes y servicios a precios relativos ms bajos que en otras pocas, como consecuencia, principalmente, de los tratados de libre comercio. No obstante, un acucioso examen del recorrido hecho por el pas en los ltimos aos revela aspectos y fenmenos necesarios de poner en discusin. A partir de 1996, y pese a las altas tasas de crecimiento econmico y el notable aumento del gasto social registrado2, fue instalndose un fenmeno caracterizado por menores reducciones de la indigencia y la pobreza. En esta etapa, el dinamismo econmico y la creacin de empleos no surtieron el mismo efecto que a inicios de la dcada de los noventa. Se fue consolidando un ncleo de indigencia que ronda el 5% de la poblacin y que a primera vista, aparece como un ncleo duro, refractario de las polticas sociales. Luego sobrevino la crisis financiera de 1998, cuyos efectos econmico-sociales se dejaron sentir hasta el 2002, y que afianzaron la tendencia de desaceleracin en la reduccin de la indigencia y la pobreza. Con ello, afirmamos que la crisis econmica no es el nico factor responsable de que los indicadores de pobreza no hayan variado significativamente hasta estos das. Sin embargo, nuevos estudios3 revelaron que existe un elevado dinamismo en el fenmeno de la pobreza aunque su incidencia en la poblacin permanezca prcticamente inalterada. Estos nuevos hallazgos son el sustento de la llamada tesis del ascensor de la pobreza que intenta graficar lo que ocurre en materia de movilidad social ascendente y descendente debido a las nuevas (o no tan nuevas) vulnerabilidades sociales, las cuales se encuentran fuertemente vinculadas a las formas de estructuracin de los mercados laborales y las brechas de equidad social que persisten en el pas. Por otra parte, el balance de los ltimos 16 aos en materia de polticas sociales deja aspectos positivos y negativos. Si bien, persisti el paradigma de subsidiariedad del Estado en materia social establecido durante el rgimen militar, a partir de 1990 dicho planteamiento fue actualizado en sus
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Socilogo de la Universidad de Chile, Coordinador de la Unidad de Investigacin y Desarrollo de la Fundacin para la Superacin de la Pobreza. 2 Esto se evidencia en el aumento del gasto pblico entre los aos 1992 y 2001 de un 20,3% a un 23,5% del PIB, mientras que en el mismo perodo el gasto social creci de 12,5% a un 16,4%. 3 Existen al menos dos estudios publicados en esta lnea: Potencialidades y Oportunidades: un Enfoque Global de la Pobreza y su Superacin. Esta investigacin fue impulsada por la Fundacin para la Superacin de la Pobreza en colaboracin del el Depto. de Economa de la U de Chile. Su publicacin data de enero de 1999 y contiene un estudio PANEL de 625 hogares del Gran Santiago correspondientes a una submuestra de la encuesta CASEN 1994, las cuales fueron nuevamente encuestadas en el ao 1996. A partir de ella se obtuvo que el 59,3% de los hogares en situacin de pobreza encuestados en 1996, no lo eran en 1994. Por su parte, MIDEPLAN desarroll un proyecto de mayor escala el 2001 con una submuestra de hogares de la CASEN de 1996 en 4 regiones del pas y zonas urbanas y rurales. Fueron cerca de 4.800 hogares evaluados en sus movimientos ascendentes y descendentes respecto de la lnea de la pobreza. Entre otros resultados, arroj que aproximadamente un 76% de los hogares indigentes de 2001 no lo era en 1996. Existen otros estudios de movilidad de la pobreza aplicados a los beneficiarios del Programa PUENTE pero que no han sido publicados. Tambin se encuentra en proyecto el desarrollo de la tercera ola de la PANEL iniciada por MIDEPLAN para el mes de noviembre de 2006 y que est siendo impulsada por la Fundacin para la Superacin de la Pobreza y la Universidad Alberto Hurtado.

alcances operacionales, ya que la Concertacin de Partidos por la Democracia manifest su explcito compromiso en orden a resarcir la deuda social histrica con los segmentos que fueron ms castigados por las medidas de reestructuracin econmica y poltica vivida durante las dcadas anteriores. Se hizo una relectura del bienestar social y del mnimo de dignidad aspirable en el pas y que se expres, primeramente, en el aumento de los subsidios y el salario mnimo. Entre 1990-2004, aumentaron los impuestos y se increment el gasto social en un 287,4%4 como consecuencia de la poltica de crecimiento con equidad, lo que contribuy a reforzar las reas de educacin, salud y vivienda. Tambin se ensayaron enfoques nuevos (grupos prioritarios, territorio, vulnerabilidad social, teora de los capitales) que fundamentaron el desarrollo de programas experimentales de diverso tipo. Se cre una nueva institucionalidad, que si bien reforz la accin social del Estado, no logr constituir autoridad social5. Durante la dcada pasada, el paradigma subsidiario 6, que prevaleci durante los aos ochenta, fue actualizado a travs de la progresiva adopcin de enfoques y marcos conceptuales promocionales y habilitantes que han originado una suerte de poltica social de nuevo cuo, hbrida por momentos, ya que cuesta reconocer su ncleo identitario, en especial, cuando sus ejecutores se rehsan a ser clasificados en las coordenadas de subsidiaridad y solidaridad. Cabe destacar que al final del perodo estudiado se ha incorporado el denominado enfoque de derechos, el cual ha influido el diseo de algunas polticas, tales como, el Sistema de Chile Solidario y el Programa PUENTE en particular, que buscan garantizar el derecho a la proteccin en familias en extrema pobreza; o el Plan de Acceso Universal con Garantas Explcitas en Salud (AUGE), que comporta un interesante ejercicio de operacionalizacin del derecho a la salud, que considera garantas de acceso, calidad oportunidad y exigibilidad. Otro aspecto que destaca en el perodo 1990-2006, se refiere a las brechas sociales y su mantencin en el tiempo. Es cierto que, durante la dcada pasada, todos los chilenos mejoraron su nivel de vida, accedieron a ms bienes y servicios. Sin embargo, esto se vivi a ritmos muy diferentes dependiendo del sector socioeconmico de pertenencia. Tan distintos han sido esos ritmos, que finalmente las brechas sociales existentes entre los chilenos se han incrementado en casi todos los mbitos (ingresos, educacin, salud, calidad del empleo, calidad de las viviendas, etc), especialmente, al auscultar las diferencias de calidad en los bienes y servicios que se distribuyen en la poblacin. Esto es indicativo de una sociedad relativamente desintegrada y poco solidaria. De todas las debilidades de la poltica social chilena, quiz esta es la fundamental. No existen dispositivos econmicos, sociales o polticos para abordar las Brechas Sociales y tender a cerrarlas o incluso simplemente estabilizarlas.
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Fuente: Informacin de Sectores Sociales en Gasto pblico social regional y pas. Perodo 1990-2004. Ministerio de Planificacin. Santiago de Chile, Diciembre de 2005. 5 Segn la recientemente nombrada Ministra de MIDEPLAN, Clarisa Hardy, autoridad social significa disponer de una autoridad, en lo social, contraparte a la autoridad econmica, de modo de que sta internalice frente a cada decisin de poltica econmica los costos o impactos sociales que sus decisiones provocan, en el artculo Nueva conciencia al interior del modelo de Paul Walder, capturado en Revista Punto Final, Santiago de Chile. Ejemplar del 6 al 9 de agosto de 2004. 6 El enfoque de subsidiariedad del Estado sostiene que ste slo debe intervenir cuando los individuos no sean capaces de actuar por s mismos. El Estado no debe suplantar al individuo y no debe centralizar o monopolizar la accin social. Bajo este precepto la accin social del Estado slo se justifica cuando los individuos y hogares no pueden resolver sus necesidades de forma autnoma en el mercado, frente a lo cual el Estado subsidia para resolver el dficit. En general, este paradigma privilegia el subsidio a la demanda y no a la oferta. Cristian Larroulet, del Centro de Estudios Libertad y Desarrollo lo resume as: ....(el) principio de subsidiariedad, (...) seala que el Estado no debe intervenir en la solucin de aquellos problemas que pueden ser resueltos por las personas, ya sea individualmente u organizadas en lo que se llama la sociedad civil. Ello significa que el Estado debe cumplir slo sus roles fundamentales: justicia, seguridad, institucionalidad pblica, estado de derecho, equilibrio macroeconmico, y que debe dejar a la sociedad civil proveer la gran mayora de los bienes y servicios que un pas requiere en el artculo tica cristiana y polticas pblicas. Diario la Tercera. Santiago de Chile. 27 de marzo de 2005.

Cules son los principales desafos que se derivan de este anlisis?. Nuestra pobreza se encuentra mayormente alfabetizada, sin dficit calrico, con techo y mayor esperanza de vida. Es una pobreza que algunos han llegado a denominar moderna 7, es decir, fruto mismo de los procesos de modernizacin de nuestra sociedad. Por ello, su superacin exige soluciones de otra naturaleza a las comnmente implementadas en sociedades muy subdesarrolladas. La discusin y deliberacin poltica sobre estas materias requiere dar respuestas para un pas de desarrollo intermedio como el nuestro. 2. Evolucin de la Pobreza en Chile

Examinar la trayectoria del fenmeno de la pobreza en las ltimas dcadas obliga detenerse en una multiplicidad de factores tales como el desenvolvimiento econmico nacional e internacional, el rgimen poltico, el tipo de Estado, las polticas y programas sociales, el compromiso de la sociedad civil, entre otros muchos otros, y que han influido con mayor o menor intensidad en su evolucin. La manera de acercarse y estudiar la pobreza no es un detalle a la hora de hacer balances y diagnsticos. Ciertamente, cada mtodo de medicin y caracterizacin de la pobreza influye en la manera de entender y aprehender esta realidad. Frente a un fenmeno tan multifactico como la pobreza, quisimos iniciar esta seccin relevando el papel que han jugado las diversas mediciones de la pobreza en el anlisis, especialmente, cuando ste constituye lecturas de carcter histrico. Formas de medicin y caracterizacin de la pobreza y la desigualdad aplicadas en el pas. Los estudios de pobreza en el pas se remontan a varias dcadas atrs. A mediados de los aos setenta, se desarrollaron las primeras investigaciones de alcance nacional y con elevada representatividad estadstica. stas fueron fruto de la voluntad de organismos internacionales como CEPAL y tambin, de instituciones pblicas y universidades. Los mtodos de medicin de la pobreza aplicados oficialmente en el pas, han sido dos, cada uno con su propia forma de entender y aprehender la realidad. Cabe destacar que ambos forman parte del llamado enfoque absoluto. El primero, corresponde a la metodologa de las Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI), aunque algunos sostienen que slo constituye un acercamiento al mismo. Como sea, Chile fue uno de los primeros pases de la regin en aplicar (algunos) sus preceptos tcnicos. Existen anlisis disponibles para los aos 1970 1982 1992 y 2002. Los primeros informes sobre la extrema pobreza por NBI, fueron impulsados por la Oficina de Planificacin Nacional (ODEPLAN), en conjunto con el Instituto de Economa de la Pontificia Universidad Catlica de Chile. El primero de ellos se efectu en 1974 y fue conducido por Sergio Molina (PUC) y coordinado por Miguel Kast (ODEPLAN). Los ltimos, constituyen mediciones complementarias impulsadas por el actual Ministerio de Planificacin (MIDEPLAN). Esta metodologa relaciona la calidad de vida y la pobreza con variables de tipo ms permanente en el tiempo y no slo con el ingreso percibido en el corto plazo. Se le ha denominado como mtodo directo ya que ausculta el consumo efectivo de bienes y servicios en las dimensiones escogidas. Uno de sus mayores aportes es la construccin de mapas de pobreza donde se expresa territorialmente la pobreza y la distribucin de sus principales carencias infraestructurales. Indirectamente, refleja la
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Ver, La pobreza de los modernos, de Jos Bengoa. SUR Profesionales. Temas Sociales N3. Santiago de Chile 1995. La pobreza parece acompaar a la modernidad. Son dos conceptos que han caminado indisolublemente a lo largo de la historia moderna. Es verdad que siempre ha habido pobres, sin embargo, la modernidad produce un nuevo tipo de pobreza: pobres por atraso, a quienes el progreso va dejando atrs; y pobres por modernizacin, quienes son producidos por el propio desarrollo. Atrs queda un conjunto de poblacin sometida a la pobreza y adelante se producen nuevos pobres.

capacidad de los hogares de acceder a ciertos bienes durables como lo son la vivienda, sus condiciones de saneamiento y el equipamiento del hogar 8. Las dimensiones escogidas se centran casi exclusivamente en variables asociadas a la vivienda y no consideran otras variables relevantes en materia de educacin y capacidad econmica de los hogares. El segundo mtodo oficial, comprende la elaboracin de una Canasta de Satisfaccin de Necesidades Bsicas, y es el instrumento vigente para medir la pobreza en Chile. Su metodologa fue aplicada por primera vez en el pas por Oscar Altimir 9, quien en 1978, calcul la incidencia de la pobreza con informacin de ingresos del ao 1968. Defini una Canasta cuyos satisfactores y umbrales nutricionales se establecieron de manera muy normativa. Durante la dcada del ochenta, diversos investigadores elaboraron otras canastas con propsitos similares. Entre ellos destaca, el trabajo de Rodrguez en 198510 y Arstides Torche en 198711. La grfica que a continuacin se muestra, seala la incidencia de la indigencia que resulta de la aplicacin de la CSNB y el NBI. Ambas mediciones contrastan en sus resultados.

Fuente: FSP, en base a los estudios citados.

Las variables y criterios utilizados para estimar la extrema pobreza, en los mapas de 1970 y 1982, fueron: (i)Tipo de vivienda. (ii) Hacinamiento. (iii) Sistema de eliminacin de excretas. (iv) Equipamiento del hogar. Los umbrales para definir a una persona como extremadamente pobre se establecieron en base a la combinaciones de ciertas carencias crticas de las cuatro dimensiones recin sealadas: (i) Habita en todos los tipos de vivienda cuando existe hacinamiento (4 o ms personas por habitacin destinada a dormir). (ii) Habita en conventillo, mediagua o mejora, rancho, choza o ruca, vivienda mvil, sean de zona urbana o rural, con o sin equipamiento, si el sistema de eliminacin de excretas es malo (sin descarga) y sin hacinamiento. (iii) Habita en casa y departamento en zona urbana, sin equipamiento, con mal sistema de eliminacin de excretas y sin hacinamiento. (iv) Habita en vivienda de conventillo, mediagua o mejora, rancho, choza o ruca, vivienda mvil, con buen sistema de eliminacin y sin hacinamiento en la vivienda. 9 Ver La dimensin de la pobreza en Amrica Latina de Oscar Altimir. En: Cuadernos CEPAL N 27. Naciones Unidas. Santiago de Chile 1979. 10 Ver La distribucin del ingreso, empleo y poltica social en Chile. De J Rodrguez. ILADES. Santiago de Chile 1983. 11 Ver Distribuir el ingreso para satisfacer las necesidades bsicas, de Arstides Torche. en F.Larran (Ed.), Desarrollo econmico para Chile en democracia, Ediciones PUC. Santiago de Chile 1987.

Si bien, los datos de la serie no son estrictamente comparables12 el objetivo es ejemplificar las consecuencias de analizar la pobreza a travs de distintos indicadores. En 1990, CEPAL elabor una Canasta 13 nueva con informacin sobre los patrones de consumo de la poca. Las autoridades polticas y tcnicas del primer gobierno de la Concertacin de Partidos por la Democracia, adoptaron esta estrategia de medicin como oficial, ya que constitua una alternativa metodolgica ms sensible y discriminante ante situaciones de pobreza e indigencia, en especial en sociedades donde la satisfaccin de necesidades se realiza, fundamentalmente, adquiriendo bienes y servicios en el mercado, a partir de los ingresos del hogar. Dicha innovacin rige hasta nuestros das, y su valor es ajustado peridicamente segn la inflacin. Las mediciones disponibles y comparables corresponden a los aos 1987 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2003, gracias a la informacin de ingresos que se obtiene a travs de la Encuesta de Caracterizacin Social y Econmica Nacional (CASEN). Si bien ambos mtodos (NBI y CSNB) son parte del enfoque de pobreza absoluto, en Chile se asumi finalmente la segunda estrategia de medicin debido a que es ms sensible y discriminante ante situaciones de pobreza e indigencia, en especial en sociedades donde la satisfaccin de necesidades se realiza fundamentalmente adquiriendo bienes y servicios en el mercado a partir de los ingresos autnomos de los hogares. Complementariamente, las nuevas vulnerabilidades sociales surgidas tras la reestructuracin econmica de los aos setenta y ochenta fortalecieron el argumento de que la pobreza y la indigencia aparecen como fenmenos dinmicos cambiantes y coyunturales. Cabe agregar que a fines de la dcada del ochenta, si bien persistan en el pas dficit en reas de infraestructura (vivienda, eliminacin de excretas, hacinamiento, etc.), exista una marcada tendencia a la reduccin de la precariedad en esas reas. Las personas y familias, por tanto, podan contar con una vivienda slida, con saneamiento y acceso a establecimientos educacionales y sin embargo no disponer de ingresos suficientes para satisfacer sus necesidades de consumo frecuente no infraestructurales en reas como la nutricin, transporte, vestuario, comunicaciones, recreacin, salud, educacin, etc. En conclusin, en Chile la pobreza aparece sub-registrada a travs del NBI. Las nuevas precariedades y vulnerabilidades sociales vinculadas a la modernizacin de la sociedad y la estructuracin de los mercados laborales, son ms evidenciables a travs del mtodo de la lnea de pobreza, tambin llamado de ingresos. Cabe sealar que no se han hecho mediciones peridicas de pobreza relativa y/o subjetiva en el pas. Sin embargo, hemos querido demostrar las consecuencias de utilizar al menos uno de estos mtodos alternativos. El grfico adjunto muestra la incidencia de pobreza medida por CSNB (enfoque absoluto) y 40% del promedio de ingresos (enfoque relativo) en la serie 1990-2003.

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Las canastas de Altimir, Rodrguez y Torche son diferentes. Sin embargo, lo importante son las tendencias que marcan y las disimilitud de sus resultados al compararlas con el mtodo NBI. 13 Las canastas de Altimir, Rodrguez y Torche son diferentes. Sin embargo, lo importante son las tendencias que marcan y las disimilitud de sus resultados al compararlas con el mtodo NBI.

Fuente: FSP, en base a datos de la serie CASEN 1990 2003.

Mientras la pobreza computada por la CSNB se reduce progresivamente durante la dcada, la medicin de pobreza relativa no sufre variaciones significativas; inclusive tiende a intensificarse (levemente) en el segundo quinquenio de los noventa. Esto ocurre porque este ltimo mtodo, se basa en la distribucin de ingresos existente en el pas, la que ha permanecido prcticamente inalterable en los ltimos 20 aos. Por ltimo, sealar que con esta seccin se intent entregar un conjunto acotado de antecedentes para que el lector pondere, en su justa medida, los resultados evolutivos de la pobreza durante el perodo 1990 2006. El mtodo de la CSNB es incapaz de visibilizar la complejidad de la pobreza y, por lo tanto, sus resultados deben ser tomados con discrecin. No obstante lo anterior, tambin tiene virtudes y su origen est marcado por un duro debate cuyo basamento es rescatable: disponer de instrumentos
de medicin ms sensibles a los cambios coyunturales.

Con todo, se puede afirmar que la CSNB es un indicador que refleja parte importante del poder adquisitivo de los hogares, factor del cual depende la satisfaccin de necesidades bsicas aunque no es el nico14 - . Por ello, preferimos tomar los datos pobreza que emanan de estudios de ingresos, como informes expresivos o indicativos de que existen insuficiencias graves de ingreso. Tal atributo no es menospreciable, ya que los ingresos constituyen parte importante de la capacidad econmica de los hogares, la que es relevante y necesaria de auscultar. Lo que no puede ocurrir, es que confundamos este indicador expresivo de la pobreza y hagamos lecturas comprensivas de la misma a partir de l. De seguir esta segunda ruta, lo ms probable es que se privilegie solo una estrategia de suplemento de ingresos para resolver la pobreza. Para evitar ese camino sugerimos formular la siguiente pregunta: por qu existen personas y hogares que generan ingresos tan limitados que ponen en riesgo la satisfaccin de sus necesidades y el desarrollo de sus capacidades humanas elementales?.
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La satisfaccin de necesidades no se resuelve con el acceso a bienes y servicios. Tambin es necesario auscultar en el modo en que el hogar transforma esos bienes y servicios en calidad de vida y bienestar. En efecto, los hogares pueden disponer de los ingresos suficientes como para acceder y preferir una alimentacin sana y as evitar la subnutricin. Empero esto muchas veces no sucede. Inclusive, es frecuente que los individuos terminan consumiendo un exceso de grasas saturadas y caloras que provocan otros problemas nutricionales. Por lo tanto, el poder adquisitivo y, el ingreso en particular, constituye una de las dimensiones que debe ser analizada para determinar si un hogar realiza sus necesidades bsicas.

 Ciclos expansivos y contractivos de la economa chilena y su impacto en la evolucin de la pobreza. La evolucin econmica de la ltima dcada, ha estado marcada e influida por los procesos de cambio estructural que ha experimentado el pas durante los ltimos treinta aos. El conjunto de reformas econmicas y polticas implementadas durante el rgimen militar enfatizaron el crecimiento econmico liderado por las exportaciones. Todo esto tuvo un alto costo social inicial. Dicha reestructuracin requiri de la apertura de fronteras para aprovechar el comercio internacional, y un aumento significativo del ahorro y la inversin interna. Las polticas especficas que recomendaron los organismos internacionales con frecuencia tuvieron una fuerte influencia en el control y la reduccin (si no la eliminacin) de los dficit fiscales, tanto del gobierno central como de las distintas agencias gubernamentales, especialmente de las empresas y servicios pblicos, lo que en muchos casos implic una contraccin del gasto y el desarrollo de una poltica social ntidamente pro-cclica durante un perodo donde se presentaron dos crisis recesivas importantes (1975-1976 y 1982-1983) y niveles de cesanta muy elevados cercanos al 30%15. As, se inici un proceso de privatizacin de los activos y empresas estatales y, paralelamente, se flexibiliz el mercado laboral y se modific la legislacin laboral, lo que tuvo entre sus impactos ms visibles, la prdida sistemtica del poder e influencia que la organizacin sindical detentaran en perodos previos. Se trata de un perodo caracterizado por elevados niveles de pobreza, con un porcentaje importante de hogares que inician verdaderos procesos de descapitalizacin, debiendo vender parte importante de su patrimonio para poder sobrevivir, con servicios bsicos en mal estado y con baja inversin pblica 16. Un perodo que no slo atent contra la satisfaccin de necesidades bsicas y el ejercicio de los derechos socioeconmicos de las personas, sino tambin donde la represin poltica y la falta de un Estado de derecho
impedan la influencia y participacin de la ciudadana en la toma de decisiones.

Desde 1985 la economa inicia una senda de crecimiento sostenido abrindose con ello nuevas oportunidades de empleo y consumo. De manera prcticamente concomitante, en el plano poltico comienzan a fraguarse las condiciones para el retorno a la democracia, opcin que se consolida definitivamente luego del plebiscito de 1988. Ambos fenmenos combinados constituyen el teln de fondo del proceso de reduccin de pobreza verificado en los 90. Cabe destacar que entre 1990 y 1998 la economa chilena experiment un crecimiento promedio de 7.3%, impulsado especialmente por el incremento de la inversin externa y nacional y por la expansin de las exportaciones, en un contexto de disminucin y de reduccin de la tasa de desempleo. Sin embargo, el impacto de la crisis financiera de los mercados asiticos fren esta tendencia. Si se analiza la evolucin de la indigencia y la pobreza durante igual perodo, a la luz de la situacin econmica, de empleo y de remuneraciones del pas, se puede detectar una estrecha relacin entre superacin de la pobreza, disminucin de la desocupacin y aumento de las remuneraciones reales, por lo menos durante el primer cuatrienio del perodo17.

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Ver Logros y fracasos en la erradicacin de la pobreza: El caso de Chile, Alejandro Foxley. Santiago de Chile, Agosto de 2003.
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En Transformaciones de las pautas de consumo en una Dcada de Margarita Fernndez y Mauricio Rosenblth. En PET, Revista de Economa y Trabajo N 11. Santiago de Chile, 2001. 17 En Informe de seguimiento al objetivo del milenio: Erradicar extrema pobreza y el hambre; y propuestas complementarias. Fundacin para la Superacin de la Pobreza (FSP). Santiago de Chile. Mayo de 2004.

Ao 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Pib (1) 5,6 6,6 7,3 10,6 3,7 8,0 12,3 7,0 5,7 10,6 7,4 6,6 3,2 -0,8 4,2

Pib/Hte (1) 3,9 4,8 5,5 8,7 2,0 6,2 10,4 5,2 4,0 8,9 5,9 5,1 1,8 -2,1 2,8

Crecimiento y Desocupacin Tasa de Desocupacin (2) 10,4 9,6 8,0 7,1 7,4 7,1 6,2 4,5 5,9 4,7 5,4 5,3 7,2 8,9 8,3

IPC (3) 3,6 7,1 4,2 27,3 18,7 12,7 12,2 8,9 8,2 6,6 6,0 4,7 2,3 4,5

Var. ptos % Pobreza extrema (4)

- 4,5 - 4,1 - 1.2 -1,8 - 0.1 + 0. 1

Fuentes: FSP en base a (1) Banco Central, Anuario de Cuentas Nacionales 2001, Indicadores Econmicos y Sociales 1960 2000. (2) INE, Estadsticas de empleo y remuneraciones. (3) IPC variacin diciembre a diciembre (4) CASEN aos respectivos. Variacin en puntos porcentuales

Algunos especialistas, como Osvaldo Larraaga18. han llegado a afirmar que entre el 70% y 80% de la reduccin de la pobreza durante los primeros aos de la dcada se explica por el buen desempeo econmico del pas. No obstante, existen otras posiciones, como la esgrimida por Mauricio Olavaria 19 que, reconociendo el papel crucial que jug el crecimiento econmico en la reduccin de la pobreza, seala que tal relacin virtuosa no se presenta en cualquier contexto y requiere por una parte, de un Estado capaz de vincular ambos procesos con diversos instrumentos y polticas econmico-sociales; y por otro, de personas, familias y comunidades en condiciones de aprovechar las oportunidades brindadas por el elevado dinamismo econmico. En efecto, las personas que acceden a empleos productivos y salarios adecuados requieren, en su mayora, de cierto capital humano que ha sido erigido previamente y durante muchos aos; y eso supone dar crdito importante a la poltica social en educacin y salud. Otros pases20que muestran similares ndices de crecimiento no exhiben los xitos que se aprecian en el pas en materia social, y la diferencia estara marcada fundamentalmente por la presencia o ausencia de una fuerte y prolongada tradicin de polticas sociales. En esa direccin, se derriban algunos mitos: (i) No basta con un crecimiento acelerado mejorar la calidad de vida de la poblacin, inclusive, perodos de crecimiento econmico discreto pero acompaados de polticas sociales activas, permiten el desarrollo social y humano de un pas. Del estudio de Olavarra21 se desprende que el crecimiento acelerado es un fenmeno escaso en sociedades como la nuestra. Durante el siglo pasado, en promedio, Chile creci a tasas bastante bajas (2 a 3% promedio) siendo pocos y no muy prolongados los momentos de gran crecimiento. Entonces, se puede afirmar que las oportunidades generadas por un elevado dinamismo productivo o comercial se presentan de manera episdica o al menos cclica. Por lo tanto, no podemos esperar que la calidad de

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Ver Distribucin de ingresos y crecimiento econmico en Chile. Osvaldo Larraaga. Universidad de Chile. Santiago de Chile. 19 Ver Pobreza, Crecimiento y Polticas Sociales de Mauricio Olavaria, Documentos de trabajo N71. INAP. U de Chile 2002. 20 Ver Pobreza, crecimiento econmico y polticas sociales de Mauricio Olavaria. Universidad de Chile. Santiago de Chile 2005. El autor analiza el caso comparado de Chile, Costa Rica y Uruguay v/s Bolivia, Paraguay y Repblica Dominicana. 21 Olavarra Op. cit.

vida y el bienestar registren mejoras en esos escasos momentos de crecimiento acelerado y el resto del tiempo se espere como si se hibernara hasta que se presente otra dcada de oro. De hecho, lo que indica Olavarra es que Chile logr buenos ndices en materia de educacin, salud o saneamiento (comparado con pases vecinos) a pesar de que el dinamismo econmico no fue tan intenso como en la actualidad. Incluso, se puede afirmar que Chile (durante el perodo 1940 -1973) confirma una de las tesis recientemente esgrimidas por el Banco Mundial, en orden a que la superacin de la pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida pueden acelerarse si se distribuyen mejor los rditos del crecimiento en la poblacin, (aun cuando ste no sea muy elevado). Para ello es necesario sociedades con tradicin democrtica y slidas instituciones. El que un pas tenga a su poblacin comparativamente mejor educada y sana, depende de una larga tradicin de polticas sociales en esas materias. Polticas persistentes, sistemticas y que abarcan a un gran porcentaje de la poblacin. Las polticas de fomento del activo humano no pueden ser estrategias cortoplacistas, efmeras, tremendamente segmentadas e intersticiales. Solo una larga tradicin en polticas sociales permite que los niveles de instruccin se eleven y prevalezcan bajos los ndices de morbimortalidad. Para ello, el pas requiri una institucionalidad ad-hoc; es decir, una institucionalidad con enormes capacidades de gestin social y visin estratgica. No se trata de volver atrs, pero en definitiva este planteamiento constituye un reconocimiento al aporte de la poltica social anterior a 197322, en el entendido que su accin permiti forjar el capital humano necesario para que en el contexto de la dcada del noventa se pudiese crecer a esas tasas y las personas pudieran superar la pobreza en un porcentaje importante. En efecto, y volviendo a la dcada de los noventa, la poblacin experiment una mejora en sus condiciones de vida. Las mayores oportunidades de empleo coincidieron con una poblacin educada, relativamente sana y capacitada. Esta conjuncin se manifest en mayores ingresos debido al aumento de los ocupados en el hogar, el crecimiento en las remuneraciones o la expansin del crdito. Su poder adquisitivo se elev y coincidi con una mayor disponibilidad y oferta de bienes a precios relativamente ms bajos que en otros perodos. Adems, entre 1986 y 1997 se registr una fuerte cada de la
desocupacin, desde un 10,4% a principios del perodo hasta un 5,3% en 1997.

Evolucin de las Remuneraciones y Salario Mnimo Variaciones porcentuales Ao 1986 1987 1988
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Remuneraciones Reales Var. % Anual (1)*

Salario Mnimo Var % Anual (2) -4,81 -7,77 20,01

Aunque al final de dicho perodo tuvo efectos inflacionarios importantes. Cuando el gasto social crece sin considerar sus efectos en mbitos como la devaluacin de la moneda o ms precisamente la prdida de poder adquisitivo, puede provocar efectos negativos en la gobernabilidad democrtica.

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

4,23 5,21 5,11 2,69 1,29 2,91 2,37 0,70

11,97 16,12 2,47 0,69 5,38 0,61 4,98 2,55 3,31 7,16 8,21 6,52

Fuente: (1) INE, Estadsticas de empleo y remuneraciones. (2) Salario Mnimo al 30 de junio de cada ao, deflactado por la UF del 30 del mismo da *En el ao 1993 se efectuaron modificaciones al procedimiento de estimacin de este indicador, por lo tanto no son comparables los datos disponibles antes de ese ao con aquellos emanados a posteriori.

Las remuneraciones y el salario mnimo, luego de una fuerte cada en la dcada del 80 inician, junto con el advenimiento de la democracia, una trayectoria al alza. Por ejemplo, entre 1986 y el 2000, las remuneraciones crecieron a un promedio real anual de 3,4%. El ndice de remuneraciones present un importante aumento inicial, una posterior estabilizacin y a partir de 1997 una disminucin en su tasa de crecimiento, siendo el 2000 el ao con menor variacin positiva. El mayor crecimiento lo experiment el salario mnimo23. La importancia de los ingresos del trabajo ha sido un factor crtico en la superacin de la pobreza (medida por ingresos) y su relevancia ha crecido con el tiempo. En economas altamente privatizadas, donde el Estado interviene slo en algunos mbitos, y su actora en materia de bienestar social como proveedor de bienes y servicios bsicos transmuta a un modelo focalizador en algunos casos, regulador o de responsabilidad compartida, la satisfaccin de necesidades bsicas como educacin, vivienda, la salud, seguridad social, etc. pasa a ser costeada crecientemente por las familias y personas. En los hechos, esto ha supuesto una resignificacin del papel cumplido por los ingresos del trabajo en la conformacin del presupuesto familiar y la adquisicin y acceso a bienes y servicios especficos. Por eso, la disminucin de la cesanta, la baja inflacin y los reajustes salariales se reconocen como mecanismos bsicos para erradicar la pobreza por ingresos24.
Evolucin y dinmica de la pobreza durante los noventa.

Entre 1990 y 2003, la incidencia pobreza disminuy su incidencia en cerca de un 50%. Cabe sealar que dicho cambio se explica, fundamentalmente, para el caso de la indigencia, por lo ocurrido durante el bienio 1990-1992 donde 623.100 personas superan esa condicin. Ellos equivalen al 73,69% del total de personas que durante toda la dcada se elevan por sobre el umbral de la indigencia. Contrariamente, desde 1998 en adelante, se observan leves incrementos en el nmero de indigentes, que al ao 2000 suman 35.400 personas ms que en 1996, lo cual debe poner una luz de alerta. El ao 2003 arroja resultados tranquilizadores puesto que la incidencia de la indigencia se redujo a una tasa no registrada desde el perodo 1994 1996. Esto podra indicar una desactivacin en la tendencia al aumento del perodo 1998 2000, pero para estar seguros de ello habr que esperar la prxima CASEN cuya realizacin est proyectada para noviembre del presente ao. Ahora bien, volviendo a lo ocurrido durante los primeros aos de la dcada de los noventa, la reduccin acelerada de la indigencia (que en realidad inicia su perodo descendente en el trienio 1987
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En FSP Op. Cit. Ver, Documento de Trabajo N 2, Proyecto Actualizacin de la CSNB. Fundacin para la Superacin de la Pobreza. Santiago de Chile. Septiembre de 2001.

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1990) ha sido catalogada por muchos como la etapa de superacin fcil de la pobreza 25, porque los aumentos en los ingresos de las familias fueron realizados por efectos derivados del desarrollo econmico del pas y la disminucin de la cesanta. No obstante, es presumible que esos segmentos contaran con un capital humano y social sino adecuado, al menos consistente con la estructura de oportunidades que se configur por esos aos, al punto que tuvieron acceso a empleos e ingresos. Es altamente probable que un porcentaje importante de aquellos que superaron la pobreza a principios de los noventa fueran personas procedentes de familias que cayeron bajo la lnea de pobreza durante los difciles aos de la crisis de 1982-83. La tendencia iniciada en 1996 de reducciones discretas, e inclusive aumentos, en la incidencia de la pobreza contina hasta nuestros das. Como se dijo al inicio del documento, estos datos hicieron pensar en la presencia de una pobreza dura, refractaria de las polticas sociales26. Sin embargo, y gracias a la investigacin PANEL realizada por MIDEPLAN 27, se derrib el mito de que aquellos que viven en situacin de pobreza son un ncleo duro, aislado de la sociedad. Muy por el contrario, aparecen interesantes pistas sobre el dinamismo de la pobreza al registrar cmo los hogares ascienden y descienden entre las categoras de indigencia, pobreza no indigente y no pobreza. Esto se explica, fundamentalmente, por la influencia que ejercen ciertas variables como el empleo y la tasa de dependencia. El 76,1% de los indigentes y el 64% de los pobres no indigentes del 2001, no lo era en 1996, en circunstancias que la incidencia de la pobreza e indigencia se mantuvo prcticamente inalterada entre ambos aos. Esto debe llamar la atencin de las polticas pblicas y el anlisis de las nuevas vulnerabilidades asociadas a la consolidacin/maduracin del modelo de desarrollo adoptado por el pas.

Situacin de los Hogares 1996-2001 Porcentajes 2001 Indigentes Pobres no indigentes No pobres 1996 Indigentes Pobres no indigentes No pobres Total 1,0 1,3 2,0 4,3 1,9 5,0 7,0 14,0 1,8 9,2 70,7 81,7

Total 4,8 15,5 79,8 100,0

Fuente: MIDEPLAN. Dinmica de la pobreza: Resultados de la encuesta panel 19962001

En la tabla anterior, se muestra la trayectoria de hogares individualizados considerando su situacin socieconmica de inicio (1996) y final (2001). Del total de hogares comprendidos en la muestra, slo un 1% del universo poblacional se mantuvo en condiciones de indigencia desde 1996 al 2001.
Evolucin de los hogares por situacin de pobreza 1996-2001 Destino de los estratos de pobreza 1996 2001 Indigentes Pobres No pobres

1996
25

Total

Ver Chile equidad y exclusin de Jos Bengoa, en Temas Sociales N9, SUR profesionales. Santiago de Chile, octubre de 1995. 26 Ver Chile actual: anatoma de un mito de Toms Moulian. Coleccin Sin Norte, Universidad ARCIS, Lom editores. Santiago de Chile. Junio de 1997. 27 Ver Dinmica de la Pobreza: Resultados de la encuesta panel 1996-2001" Mideplan, Santiago de Chile, 2003.

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Indigentes Pobres No pobres Total

21,7 8,2 2,6 4,3

40,5 32,4 8,8 14,0

37,8 59,5 88,6 81,7

100,0 100,0 100,0 100,0

Fuente: MIDEPLAN. Dinmica de la pobreza: Resultados de la encuesta panel 1996-2001

Complementariamente, en la tabla es posible apreciar que, del total de hogares que en 1996 se encontraban en una situacin de indigencia, un 40,5% pas a ser hogar pobre no indigente, y slo un 37,8% pudo pasar a una situacin de no pobreza. Por su parte, del total de hogares no pobres en 1996, slo un 11,4% cay bajo la lnea de la pobreza. Al analizar los cambios crticos que registraron esos hogares durante el perodo (que acompaaron su ascenso/descenso) se encuentra la composicin del hogar y sus tasas de dependencia. En efecto, los hogares que salieron de la indigencia y que dejaron de ser pobres registran una disminucin de sus tasas de dependencia de 5,24 a 2,76 (casi la mitad). Por el contrario, en aquellas familias que no eran pobres en 1996 y que cayeron en la indigencia el 2001, la tasas de dependencia se elevaron de 2,96 a 6,54 (ms del doble). De manera consistente con lo anterior, los hogares que salieron de la indigencia y dejaron de ser pobres duplicaron la cantidad de ocupados en el hogar, y de forma contraria, aquellos que de la no pobreza cayeron en la indigencia, disminuyeron sus ocupados a menos de la mitad. Otro factor que resulta interesante, es la conformacin de nuevos hogares (que emigran) a partir de un hogar de origen en 1996 y que corresponde a hijos o familiares allegados que dejan el hogar y parten a constituir el suyo de manera independiente. Luego de la creacin del hogar que emigra, el 95,3% los hogares originales mejora su situacin econmica; y el 86,9% de los emigrantes tambin resulta beneficiado. A partir de lo anterior, y retomado la idea de los momentos difcil y fcil del proceso de superacin de pobreza en los 90, se puede afirmar que para enfrentar satisfactoriamente la superacin difcil de la pobreza se hace indispensable adoptar nuevos enfoques que den cuenta de las brechas de equidad que distancian a las familias y hogares de las estructuras de oportunidad. Solo as, se podrn construir instrumentos y estrategias eficaces. Este tipo de dinmica - que caracteriza el fenmeno de la pobreza en Chile - , no puede estar ausente en la fundamentacin diagnstica de las polticas y programas que se concreten para prevenir, superar o mitigar la pobreza, en especial al impulsar sistemas de proteccin social. El anuncio hecho hace unas semanas atrs por la Ministra de MIDEPLAN Clarisa Hardy en orden a modificar la ficha CAS o Familia, con el fin de disear un instrumento sensible a estas nuevas vulnerabilidades, va en la direccin correcta. De manera prcticamente concomitante con este dinamismo de la pobreza, el crecimiento economa manifiesta una calidad diferente. Segn estimaciones de Sergio De la Cuadra y la OIT, la capacidad de generacin de empleos durante el ltimo quinquenio es significativamente menor que aquella detectada a comienzos de la dcada del 90 (de 45.000 empleos por punto de PIB a 13.000 puestos de trabajo). Un estudio de trayectorias laborales (2003) del Ministerio del Trabajo 28 indican que el 77,9% de la fuerza de trabajo ha variado su condicin de actividad entre las categoras de ocupado, desocupado e inactivo en un perodo de 18 meses. Esto revela un patrn ocupacional altamente inestable. Asimismo, ms de la mitad de los contratos de trabajo durante el ao 2003 no superaron los 4 meses de plazo 29 En
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Ver Movilidad en el mercado de trabajo, anlisis de las trayectorias laborales, Mintrab, Observatorio Laboral N 13, Santiago de Chile. Junio 2004. 29 Informacin obtenida a travs de la Oficina de Seguro de Cesanta.

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esas circunstancias, las personas afectadas por la pobreza tienen pocas alternativas y oportunidades para iniciar procesos de desarrollo y capitalizacin adecuados. Cabe destacar tambin, que estos fenmenos podran ver, en el futuro, amplificados sus impactos en la pobreza, debido a las tendencias sociodemogrficas de envejecimiento y transformacin de la poblacin econmicamente activa30. Particularmente grave es, la situacin provisional del 60% de los cotizantes del sistema privado de pensiones, ya que las lagunas impositivas que registran no les permitirn ni siquiera acceder a un ingreso similar al salario mnimo actual. Sobre este punto, habr que analizar las propuestas y resultado de la denominada Comisin Marcel que debe evacuar prximamente una reforma al sistema previsional para enfrentar stos y otros problemas derivados del modelo de capitalizacin individual y la ausencia de un slido pilar pblico. Estos elementos, no hacen ms que reafirmar que se necesitar mucho ms que crecimiento econmico para superar pobreza en el pas de manera sustentable en el tiempo. En este sentido, la economa del empleo y el trabajo, desarrollo local, MIPEs y PIMEs, como tambin la estructura y carga tributaria, sern reas de debate ineludibles durante los prximos aos, y su tratamiento tcnicopoltico deber explorar aspectos hasta ahora trabajados muy superficialmente, por ejemplo, las formas en que los pobres se vinculan con el mercado del trabajo y el fortalecimiento de sus redes informales de transferencia de informacin laboral; rediscutir las modalidades de trabajo (dependiente, independiente; formal e informal) de los pobres y apostar a estrategias ms pertinentes y diversificadas que no tengan como nico desenlace las modalidades de autoempleo (las que han sido denominadas en el ltimo tiempo como microemprendimientos). Como lo dijramos anteriormente, las dificultades de la superacin de la pobreza moderna parecen estar muy vinculadas a las brechas sociales. El acceso a estructuras de oportunidades, entendidas como la probabilidad de disponer de educacin, salud, vivienda o trabajo de calidad, est fuertemente condicionado por los activos humano, social, patrimonial que han logrado acumular las personas y hogares. Sealamos tambin que durante la primera fase de los noventa, los activos de un segmento de importante de personas en situacin de pobreza fue consistente con la estructura de oportunidad de esos aos. Sin embargo, en el segundo quinquenio de los noventa y reforzado por la crisis econmica la estructura de oportunidades parece haber cambiado y actualizando sus exigencias a un punto tal que los activos de parte importante de la poblacin resultaron insuficiencias, se depreciaron con el tiempo y quedaron circulando en mercados laborales precarios. La paradoja est en que, para acumular y actualizar estos activos se requiere a su vez mantener un empalme permanente con esa estructura de oportunidades. En consecuencia, si se parte afuera o se debilitan los lazos que vinculan al hogar con esa oportunidades es muy difcil que se vuelvan a establecer nexos virtuosos31. A menos que se garantice esa estructura bsica que permite a los hogares desarrollar sus capitales humano, social, cultural, patrimonial, logren una mayor integracin y calidad de vida. Segn Rubn Katzman, la segregacin urbana ha reforzado esta inconsistencia entre oportunidades y activos. A diferencia de pocas pasadas, en vez de ser atrada por los centros urbanos e industriales, las personas de menor cualificacin terminan siendo expulsadas a la periferia urbana, sin actividades econmicas productivas que permitan su incorporacin a fuentes de trabajo formal y

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Ver CENSO 2002, Instituto Nacional de Estadsticas INE. En es sentido cabe recordar cules son los segmentos mayormente afectados por la pobreza y que auguran dificultades para restablecer esos vnculos. En el ao 2003, el indicador oficial de medicin de la pobreza arroj que el 18,8% de la poblacin del pas vive debajo de la lnea de $43.712, manifestndose con mayor intensidad en zonas rurales (23,8%); en nios, ya que el 50% aproximadamente de las personas que viven en la pobreza son menores de 18 aos; mujeres jefas de hogar, que se encuentran ms expuestas al desempleo y la inactividad. Adems, el 32,3% de las personas pertenecientes a las etnias originarias del pas se encuentra bajo la lnea de la pobreza.

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duradero. Esto menoscaba su adhesin a las formas convencionales de progreso social predominantes en la sociedad32. Esta segregacin produce un acceso segmentado a los servicios y bienes de la sociedad, genera y profundiza brechas que limitan su estructura de oportunidades, debilitan y deprecian sus activos, estn ms expuestos a mayores riesgos e inseguridad. As, la rotacin de la pobreza encuentra sus factores de generacin y persistencia en la segregacin territorial, que a su vez segmenta los sistemas educacionales y mercados laborales principalmente. La posibilidad de que en ese contexto, se actualicen o refuercen los activos resulta muy limitada. En el mbito educativo, la escolaridad promedio de los jvenes entre 15 y 24 aos del decil I, es de 9,3 aos (la ms alta de su segmento). Mientras que la escolaridad promedio de los adultos mayores del X decil es de 10,7 aos (la ms baja de su segmento). Es decir, los adultos mayores del dcimo decil recibieron ms educacin hace 50 aos atrs que los jvenes del primer decil en la actualidad. Segn estadsticas de Mideplan, entre 1 y 12 aos de estudios prcticamente no se aprecian variaciones significativas de ingreso. Recin con 13 aos o ms, se consigue un salario superior a los 200.000 mil pesos. Cabe destacar que la escolaridad promedio de los jvenes del primer decil es de 9,3, es decir, difcilmente podrn optar a un salario que les permita satisfacer adecuadamente las necesidades bsicas de su hogar. Hay una diferencia muy importante en materia de egreso del sistema educacional, pues mientras que la totalidad de los jvenes del quintil ms rico concluye su educacin media, cerca de la mitad del quintil ms pobre no lo logra. Casi el 76% de los jvenes que quedan fuera del sistema pertenece al 40% ms pobre de la poblacin33. Chile crece pero no distribuye bien los frutos de ese crecimiento. Los niveles de concentracin de la riqueza en Chile y la forma en que se distribuyen los ingresos, evidencian distancias cada vez ms grandes entre los grupos socioeconmicos extremos y entre los sectores medios y superiores. Considerada entre las peores de Amrica Latina, la distribucin de los ingresos en el pas no ha variado positivamente durante los ltimos diez aos34. La Poltica Social en Chile En general, el desarrollo social es visto como un proceso de cambio de una sociedad concreta que la aproxima a un cierto modelo deseable, que eleva los niveles de vida y el mejoramiento del acceso de la poblacin a los bienes y servicios disponibles. En ese sentido, las polticas y programas sociales son estrategias definidas racionalmente, entre diversos cursos de accin posibles, que permiten asignar recursos escasos de la manera ms eficiente para el logro de ciertos objetivos prefijados, en un perodo de tiempo determinado35. Por lo tanto, las polticas sociales surgen como una forma de creer que la intervencin deliberada en el proceso social permitir alterar la direccin del mismo en el sentido deseado. As, las polticas sociales han sido conceptuadas de modos diversos y se les ha asignado mltiples funciones especficas como por ejemplo: Construccin de identidad nacional; favorecer la
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En Seducidos y Abandonadas: el aislamiento social de los pobres urbanos de Rubn Katzman en Revista CEPAL N 75, Santiago de Chile. 2001. 33 Anlisis de la Fundacin para la Superacin de la Pobreza a partir de datos de la serie CASEN. 34 Comparativamente, en Chile el 40% ms pobre de la poblacin muestra una participacin (11,9% ao 2000) ms reducida en la distribucin de ingresos que sus homlogos de otros pases. Por ejemplo, el 40% ms pobre en el Uruguay obtiene el 21,6% del total, Costa Rica un 15,3%, Argentina un 15,4%, incluso Repblica Dominicana muestra una participacin conjunta de 14,5% en los dos primeros quintiles. Asimismo, las diferencias de stos con el decil ms rico de sus respectivos pases tambin son de menor envergadura que en Chile. 35 En Evaluacin de proyectos sociales de Ernesto Cohen y Rolando Franco. Siglo veintiuno editores. Mxico 1992.

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integracin social; reducir la desigualdad; crear actora socio-poltica; permitir el crecimiento econmico; compensar los dficit o externalidades negativas del modelo de desarrollo; permitir el ejercicio de derechos sociales, econmicos y culturales. Y cautelar la realizacin de los derechos de los pueblos. Dependiendo del nfasis de unas u otras, la actora del Estado en materia social recibe distintas denominaciones: mnimo, proteccin, de bienestar, subsidiario, hbrido36. Perodo Hbrido 1990 2006 A partir de 1990, la poltica social orientada a superar la pobreza experimenta cambios significativos en relacin a lo ocurrido durante la dcada de 1980. El principio de subsidiaridad es complementado con nuevos enfoques conceptuales y metodolgicos para incrementar el impacto de la intervencin social del Estado, sin abandonar el criterio de focalizacin del gasto. Todo esto bajo un contexto econmico relativamente holgado. Las coordenadas polticas de estos cambios se resumen en la estrategia de desarrollo crecimiento con equidad, basada en el crecimiento econmico, polticas sociales activas, y un incremento del gasto social que se financi gracias al aumento de los impuestos a las personas, empresas y al consumo, como tambin reduciendo la evasin tributaria de ciertos sectores como la agrcola-exportadora. Respecto a las Polticas Sociales orientadas a pobreza . A primera vista, el balance de los ltimos 14 aos en materia de polticas sociales resulta positivo ya que las personas y hogares, en general, mejoraron su ndice de bienestar material cuando se compara con la situacin reinante en 1990. Las sombras aparecen cuando se analizan las mejoras relativas, es decir, aquellas que comparan las diferencias entre los distintos estratos sociales. En trminos de enfoque, permaneci un principio de subsidiariedad en la accin social del Estado, se increment el gasto y tambin se adoptaron marcos conceptuales promocionales y habilitantes originando una suerte de poltica social de carcter hbrido. Estas polticas hbridas, en ningn caso siguieron un camino lineal durante la dcada. Su sinuosidad est dada por los cambios de nfasis, los aprendizajes acumulados y las modificaciones derivadas de los ciclos econmicos (expansivos (1985-1996 / 2004-2006) y constrictivos (19972000)). Durante los primeros aos de la dcada del noventa, la preocupacin por la pobreza y su superacin se expresa fundamentalmente a travs del refinanciamiento del denominado anillo central de la poltica social, a saber: educacin, salud, vivienda, trabajo/previsin y subsidios. De esta forma, se intent reparar, en parte, la gran deuda social mejorando los servicios y bienes bsicos dispensados a la poblacin que no logra acceder a ellos por la va del mercado. Sin embargo, el dficit acumulado de inversin en estas reas era muy elevado, por lo cual los efectos de un aumento en el gasto fueron menores a los esperados. La mayor parte de los recursos solo mitig el retraso y obsolescencia de infraestructura, insumos y remuneraciones del personal. A modo de balance, y para entregar una idea ms clara de los esfuerzos en materia de gasto, entre 1989 y el ao 2000 el gasto pblico y fiscal social 37 aument en todos los sectores, alcanzando un crecimiento promedio anual de 5,4 y 6,7%, respectivamente.

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Para analizar ms ver Una propuesta de tipologa de Polticas Sociales de Mariana Schkolnik & Josiane Bonefoy. UNICEF Stgo 1994. 37 El Gasto Pblico Social corresponde al gasto del Gobierno Central en funciones sociales. El Gasto Fiscal Social corresponde al gasto del Tesoro Pblico en funciones sociales (Ministerio de Hacienda).

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Crecimiento promedio anual y Crecimiento acumulado Gasto Pblico Social (GPS) y Gasto Fiscal Social (GFS) por Sectores 1989 2000 (%) Crecimiento. Prom. Anual Crecimiento acumulado GFS GPS GFS GPS Salud 11,4 8,3 226,4 135,4 Vivienda 8,7 3,9 151,5 52,7 Previsin 7,8 5,7 129,0 84,8 Educacin 9,7 9,3 176,0 165,0 Subsidios Monetarios 5,9 5,9 87,3 87,3 Otros (*) 15,5 11,7 389,0 238,7 Total 8,9 7,1 155,9 112,4 Gasto Total 6,7 5,4 96,5 78,9 Fuente: Ministerio de Hacienda (*) Corresponde principalmente a programas de inversin social orientado a grupos prioritarios. Sectores

Consistente con el nfasis otorgado a la inversin social, los sectores que registran los mayores incrementos son: educacin, salud, vivienda y el tem otros que agrupa una serie de programas de inversin social. Cabe destacar, que producto de las investigaciones y estrategias interventivas desarrolladas durante la dcada de los 80 por distintos centros de estudios independientes y ONGs (financiadas durante ese perodo por la cooperacin internacional) se forjaron marcos conceptuales nuevos y ensayaron formas de intervencin en pobreza que, con el retorno a la democracia, tuvieron cierto eco en las polticas y programas del Estado. En efecto, ste background y ms precisamente know how tuvo un campo de desarrollo en la denominada lnea de experimentacin, a cargo de instancias como FOSIS. Histricamente, la poltica social en Chile se haba estructurado en torno a la accin de ministerios sociales sectoriales que manejaban enfoques y prioridades diversas. Esta forma de operar obtur por mucho tiempo tratamientos ms integrales y especficos para la pobreza, bajo el entendido que sus factores de generacin y persistencia no podan ser abordados de manera segmentada y menos sin una adecuada contextualizacin sociocultural. As surgi la intervencin focalizada en grupos prioritarios38 que fueron considerados de modo especial debido a las vulnerabilidades especficas que los afectaban y las prcticas de exclusin que mermas sus oportunidades de desarrollo. Si bien el planteamiento detrs del enfoque de grupos prioritarios result convincente, en la prctica estas iniciativas fueron intersticiales y discontinuas, con igualmente serias dificultades de coordinacin que las exhibidas entre los ministerios sectorial. Cabe destacar tambin que, luego de la puesta en marcha de esta poltica surgi una institucionalidad ad-hoc (CONADI, FONADIS, SERNAM, INJUV, y ms recientemente SENAMA) y emanaron importantes lecciones y aprendizajes que han tenido diversos niveles de inclusin en las apuestas polticas posteriores. La oferta hacia los grupos prioritarios incluye, entre otros, programas de capacitacin y formacin para el trabajo, nivelacin de estudios, atenciones en salud, programas deportivos y recreativos, cuidado de nios de mujeres jefas de hogar, programas de prevencin consumo de drogas,
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La definicin de grupos prioritarios dentro de la poltica social de los aos 90, surge como una manera de reconocer la diversidad de causas y soluciones relacionadas con el fenmeno de la pobreza en nuestro pas; nios y adolescentes, mujeres, discapacitados, etnias, adultos mayores. Al ao 1989 se contabiliza un total de 191 dirigidos a estos grupos. De stos ms del 65% corresponde a programas que son en su totalidad de inversin social o que contienen componentes mayoritarios de inversin social. El segmento de programas asistenciales o con componentes preferentes de asistencialidad, constituye en tanto un 34,8%. MIDEPLAN, Comit de Ministros Social, Secretara Ejecutiva, Septiembre 1999, Caracterizacin de la Oferta Pblica dirigida a Grupos Prioritarios de la Poltica Social.

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de fortalecimiento organizaciones, etc. Predominan los programas que abordan el rea de educacin (28%), asociado fundamentalmente a acciones orientadas al grupo nios y jvenes. Le siguen en importancia el rea denominada de promocin social con un 13,1% y el rea de seguridad social con un 12,6%. Las reas de capacitacin e insercin laboral y de desarrollo productivo, representan, por otra parte, el 9,7 y 2,9 %, respectivamente. Un segundo momento que es reconocible abarca los aos 1997 2001. ste estuvo caracterizado por un enfoque territorial de intervencin, cuyos rasgos ms distintivos se sintetizan en: (i) el intento por disear estrategias territorialmente integradas y priorizadas, (ii) potenciando los recursos propios de las comunidades que habitaban esos territorios. Busc dar respuesta a las dificultades para realizar un trabajo intersectorial, coordinado e integral. Entre los instrumentos que fueron improntados por este enfoque se encuentra el Plan Nacional de Superacin de la Pobreza y las estrategias IRAL39. No obstante lo anterior, las acciones para enfrentar situaciones de pobreza territorial, finalmente, son ms bien escasas considerando la diversidad geogrfico-territorial de Chile. Estas acciones se focalizan, adems, en forma preferente en la llamada pobreza campesina-agrcola, que constituye slo una de varias expresiones de la pobreza rural del pas. A nivel urbano, se registraron dos acciones programticas con enfoque territorial de intervencin en pobreza: el Programa Integral de Pobreza Urbana, que se presenta muy focalizado territorialmente (de baja cobertura); y el Programa Chile Barrio, que se concentra especialmente en asentamientos precarios urbanos. Sin embargo, esta apuesta queda en entredicho debido entre otras razones a (i) la crisis interna que por esos aos experimenta MIDEPLAN, (ii) el cambio de nfasis en la agenda social del gobierno de la poca y, sin lugar a dudas, (iii) producto de las consecuencias de la crisis asitica que impuso otro tipo de prioridades y lgicas cortoplacistas. Este perodo estuvo marcado tambin por el cambio de gobierno (1999), que prioriza por polticas de incremento a los subsidios y el gasto en programas de empleo y contratacin. Por ltimo, se puede detectar un tercer perodo que se inicia el 2001 con la puesta en marcha del Sistema Chile Solidario y el Programa Puente. Ambos revelan la primaca de un enfoque de riesgo social (vulnerabilidad) bajo un discurso de restitucin de derechos que vincula dichas iniciativas a la definicin de mnimos sociales. Cabe mencionar que la puesta en marcha de esta estrategia no ha implicado necesariamente que las anteriores opciones (de grupos prioritarios y estrategias territoriales) hayan sido erradicadas de los planes y programas. Por cierto, coexisten. El Sistema Chile Solidario y, especficamente su componente 1 denominado PUENTE, nacen con el propsito de enfrentar la persistencia de la extrema pobreza, no permeable a los programas sociales convencionales y a las estrategias de intervencin pblicas existentes. Este sistema combina elementos de asistencialidad y promocin, y su propsito final es incorporar a las familias en extrema pobreza a la red de proteccin social del Estado, de manera garantizada y/o preferencial (segn sea el beneficio), lo cual supone la vinculacin, interaccin y readecuacin efectiva de toda la oferta programtica existente40. Su implementacin constituye, sin duda, un importante paso hacia delante por cuanto representa la institucionalizacin en el Estado de una poltica especfica de superacin de la extrema pobreza y, un avance en relacin a asegurar el goce de los derechos de proteccin social consagrados en la Constitucin y en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, ratificado por nuestro pas.
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La Inversin Regional de Asignacin Local (IRAL), decide sobre las comunas o agrupaciones de ellas en las que se concentrar la inversin. El Gobierno Regional focaliza territorialmente los fondos sectoriales, pero son los Municipios los encargados de asignar estos fondos a proyectos especficos. 40 En Intervencin en familias de extrema pobreza. MIDEPLAN, Santiago de Chile. 2004.

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Sin embargo, dadas las caractersticas que presenta en la actualidad la pobreza e indigencia en Chile, este sistema resulta ser una solucin parcial frente a fenmenos como la volatilidad de la pobreza, su alta rotatividad, el vnculo de este segmento con otras categoras sociales como los pobres no indigentes y los no pobres que han incrementado su vulnerabilidad social el ltimo tiempo. Se requiere pensar e implementar polticas y mecanismos (como parte de polticas sociales y econmicas integradas) que puedan abordar ms integralmente estos fenmenos, atacando las causas que los generan y hacen persistir. Desafos Toda esta re-capitulacin lejos de ser lo suficientemente exacta y exhaustiva, busca poner de relieve algunos aspectos emergentes de la realidad y que deben ser tomados en cuenta en la discusin pblica y entre los policy-makers: (i) la reduccin de la pobreza dura y la aparicin de una pobreza moderna, (ii) el aumento sustantivo del gasto social pero una reduccin en la tasa de absorcin de mano de obra por parte de la economa, (iii) un mejoramiento general del ndice de bienestar material de la poblacin pero a su vez se han mantenido o incluso ampliado las brechas sociales. Todos stos, constituyen los marcos de realidad para enfrentar la discusin de polticas sociales y agenda en pobreza. Pero cules son esas metas y objetivos que el pas debe asumir y que indudablemente debieran reordenar la ruta crtica que han de seguir las polticas sociales y econmicas durante los prximos aos para superar la pobreza? A nuestro juicio, los esfuerzos debieran estar centrados en el establecimiento de un Sistema de Garantas Sociales Explcitas equivalentes a umbrales de ciudadana debajo de los cuales el desarrollo humano de las personas se ve fuertemente limitado. Estos umbrales aseguraran la adecuada satisfaccin de necesidades bsicas, el desarrollo de capacidades humanas elementales y tambin el ejercicio de derechos econmicos, sociales y culturales. Comparten el mismo principio del Plan AUGE en salud, es decir, establecen condiciones de acceso, calidad, oportunidad y control en un conjunto acotado de dimensiones ligadas a los sectores de educacin, salud, vivienda, empleo, ingresos, previsin, participacin que el sistema pblico/privado debe resguardar y toda la ciudadana est en derecho de conocer y exigir. El sistema de garantas representa aquella estructura de oportunidades bsica que mencionbamos con anterioridad que, por una parte, reporta mejor calidad de vida; pero tambin permite incrementar los activos de las personas. Adems, las garantas deben ser definidas y operacionalizadas tomando en cuenta que la no pobreza supone la satisfaccin de necesidades bsicas, pero tambin un estado que potencia el desarrollo de las capacidades humanas, y supone una situacin donde los derechos civiles, polticos, socioeconmicos y culturales son restituidos y/o ejercidos por las personas. La nocin de garanta est al centro de la concepcin de derechos41. A partir de este enfoque, las personas que viven en situacin de pobreza, se convierten progresivamente en titulares de derechos sociales y econmicos. As el Sistema de Garantas Sociales constituye una forma de operacionalizarlos y hacerlos exigibles.

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La definicin de pobreza como vulneracin de derechos subsume los dos enfoques anteriores, es decir, de necesidades y capacidades por cuanto detrs de cada derecho existe una necesidad que busca ser garantizada en su satisfaccin y una capacidad que debe ser resguardada en su desarrollo y potenciacin. Por lo tanto, cuando un derecho es vulnerado, alguna necesidad no se est realizando y alguna capacidad humana se debilita. Para conocer ms el planteamiento de garantas sociales, se recomienda la lectura de Umbrales Sociales 2006. Una propuesta para la Futura Poltica Social. de la Fundacin para la Superacin de la Pobreza. Santiago de Chile. Agosto de 2005.

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Chile ya posee garantas explcitas42 pero stas se encuentran dispersas, no abarcan todos los mbitos bsicos, se encuentran operacionalizadas en grados diversos o se plantean umbrales muy por debajo de las necesidades actuales. El horizonte temporal para concretar (discutir, disear e implementar) este sistema no debiera extenderse demasiado. Pero, por cierto, al menos requiere de una necesaria deliberacin ciudadana que devenga en acuerdo pas y un claro compromiso de Estado. Ambos, expresados en marcos legales, institucionalidad ad-hoc, metodologas especficas y presupuesto.

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Para conocer ms el planteamiento de garantas sociales, se recomienda la lectura de Umbrales Sociales 2006. Una propuesta para la Futura Poltica Social. de la Fundacin para la Superacin de la Pobreza. Santiago de Chile. Agosto de 2005.

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