LOS PRODUCTORES DE LADRILLOS ARTESANALES DE LA REGIN METROPOLITANA DEBEN RELOCALIZARSE. Miguel Angls Ch.

1 I Introduccin En 2004 trabaj durante ocho meses con los productores de ladrillos artesanales de Puente Alto, en el marco de un proyecto de fomento productivo de FOSIS. En ese lapso, fue posible constatar que el fomento productivo era slo uno de los aspectos de una trama social, econmica y cultural compleja. En el centro de ella, un grupo compuesto por unos cuarenta microempresarios (una microempresaria) orgullosos de su saber y de su historia de productores de la materia prima con lo cual se haba construido buena parte de la ciudad. Orgullosos tambin de ser los herederos de una tradicin que vena de padres, abuelos, tos, de un trabajo duro al extremo, el que sin embargo buscaban ansiosamente desde el mes de Septiembre de cada ao, ya que lo haban ejercido toda la vida. Este grupo vena percibiendo el declive de su actividad ocasionado por el reemplazo de sus ladrillos por productos ms baratos y a menudo ms eficientes y en todo caso ms adaptados a las exigencias del mercado. Se daban cuenta que su artesanal y tradicional modo de produccin se enfrentaba al rechazo social debido a la contaminacin que produca, que la mano de obra era ms escasa, que estaban aislados, que los hijos no estaban dispuestos a seguir en la actividad y que de alguna manera, no muy precisa en un comienzo, deban enfrentar esta situacin de profunda inseguridad personal y colectiva, para la cual no estaban preparados, y buscar nuevas alternativas. A medida que el proyecto de fomento se implementaba, se fue plasmando la necesidad de ir ms all y abordar las mltiples aristas del conjunto de la situacin en que se encontraban todos los ladrilleros de la Regin Metropolitana. As naci un proyecto de intervencin social, del cual se ejecut una pequea parte. Lo ms valioso de la experiencia, de la cual se pretende dar cuenta, es el proceso de construccin del proyecto, en el que participaron, a pesar de las dificultades, directa y activamente, varios de los actores centrales: organizaciones de microproductores, algunas agencias del Estado, universidades y consultores externos. En este proceso de construccin colectiva, se enfrentaron intereses y estrategias distintas, a veces complementarias, a veces contradictorias y hasta antagnicas. A pesar de ello, a travs de anlisis, consultas, conversaciones y reformulaciones de las ideas iniciales, se pudo construir un acuerdo que satisfizo las principales expectativas de los actores involucrados y que permiti hacer una propuesta de intervencin a la autoridad competente, la cual nunca dio una respuesta taxativa en sentido favorable o desfavorable, provocando el desencanto y la frustracin de los actores y el posterior abandono de la iniciativa. Sin embargo, la propuesta giraba en torno a una problemtica importante, contaba con el apoyo de organizaciones sociales
1

Alumno del Magister en Politicas Sociales y Gestion Local

94

representativas de los microempresarios del rubro, estaba precedida de una importante investigacin en terreno financiada por un organismo del Estado, contaba con apoyo de parte importante de la institucionalidad concernida por el problema y permita de manera armnica dar respuesta tcnica y poltica al conjunto de los problemas ms significativos presentes en la situacin. Se puede decir, entonces, que efectivamente se configuraba una situacin, en los trminos de Carlos Matus.2 Qu fall entonces? Qu aspectos no se tuvo presente en el diseo de la propuesta o por el contrario, era demasiado ambiciosa? Hubo errores polticos, o tcnicos?. Estas y otras preguntas surgen necesariamente desde el fracaso de la iniciativa. Se debe decir que no hay respuestas definitivas, porque, entre otras cosas no hubo la oportunidad de analizar colectivamente las razones del fallo, no obstante, algunos elementos de explicacin estn presentes en el artculo.

II La Situacin a Abordar. La produccin artesanal de ladrillos en la Regin Metropolitana presenta serias contradicciones con la normatividad medioambiental, originadas principalmente por la utilizacin como combustible para la coccin de ladrillos, de madera, aserrn, cuezco de frutas y deshechos de diversa ndole, incluidos neumticos en desuso. Todos ellos producen un nivel importante de contaminacin por gases y partculas en suspensin, en las inmediaciones de Santiago. Tales hechos han sido comprobados por distintas investigaciones y son de pleno conocimiento de las autoridades regionales y nacionales, tcnicas y polticas. El ao 2002, el gobierno ofrece una alternativa a la clausura pura y simple de las obras de ladrillo, a travs de la firma de un Convenio de Produccin Limpia, en el cual estos productores se comprometen a utilizar combustible limpio y eliminar por completo, el uso de maderas y deshechos. Este convenio es firmado inicialmente por los productores de Puente Ato y Quilicura, pero slo es implementado por los primeros. Los productores de otras comunas, tras las presiones ejercidas por la autoridad, lo firman en aos siguientes, pero no lo cumplen. El combustible elegido es el gas licuado y el proveedor es Gasco. Para usar el gas se disean y construyen (con la participacin de productores de Puente Alto) grandes estanques mviles y quemadores de gran potencia, los que son proporcionados por la compaa mencionada. Los productores que implementan las modificaciones sufren trastornos importantes en la produccin, especialmente en los costos, ya que el gas es ms caro que los deshechos, al mismo tiempo que se producen importantes prdidas, entre 10 y 20% de la produccin, por no saber como funciona la nueva tecnologa o por mal diseo de sta. Este aumento de costos interviene en el perodo post crisis, en el que los precios de venta han cado un 40%, que la demanda se mantiene baja y hay sobreoferta, con importantes stocks acumulados, lo que impide que los nuevos costos se traspasen a los precios de venta. En
2

Matus, Carlos Adis Seor Presidente, LOM Ediciones, Santiago, 1998

95

consecuencia, la situacin social de los productores que era de suma precariedad, se agrava con la introduccin de tecnologa limpia. De hecho, los productores ms pequeos han perdido todo su capital, estn endeudados y la competencia entre productores es feroz y a menudo desleal. Estudios medioambientales posteriores a la entrada en vigencia de los convenios de produccin limpia muestran que la eficiencia del gas para reducir la contaminacin no es la esperada. Simultneamente, el estudio y el anlisis de experiencias aplicadas en pases europeos muestran que la contaminacin no deriva del uso de la lea, sino de la tecnologa utilizada en la construccin de los hornos, que en el caso de los ladrilleros de la Regin Metropolitana, adems de producir gran contaminacin, provoca la prdida de ms del 80% de la energa utilizada. Los hechos sealados, situacin econmica de los productores, encarecimiento de los costos, imposibilidad de aumentar los precios de venta, ineficiencia energtica y econmica de la tecnologa explican la reticencia de los otros productores a firmar los convenios de produccin limpia y posteriormente a respetarlos. Por lo dems, el carcter mayoritariamente informal de los emprendimientos, la rotacin de los productores facilitada por los casi inexistentes costos de salida, la semi clandestinidad en que operan, la posibilidad de mudarse de un lugar a otro, permiten que su desobediencia prcticamente no tenga consecuencias negativas relevantes, para ellos. A raz de este incumplimiento masivo de la normatividad y el consiguiente fracaso de la poltica seguida, las autoridades exigen a la totalidad de los productores, antes del inicio de la temporada 2005, la firma de un Convenio de Produccin Limpia de segunda generacin, en el cual se garantice el cumplimiento de lo que en ese instrumento se estipula. Imposibilitados de seguir dilatando sine die el cumplimiento de las exigencias, los productores piden apoyo del Estado para buscar formas de responder a ellas, sin que signifique la desaparicin de toda o gran parte de la actividad, especialmente de los productores ms pequeos. La solicitud obedece a que la contaminacin ambiental que genera la actividad slo es posible resolverla por dos vas, que tienen en comn la necesidad de relocalizar la actividad en zonas distintas de las actuales. Una de ellas es el abandono de las localizaciones vigentes, prximas a los lugares de viviendas recientemente construidas o en vas de construccin y reinstalarse en lugares alejados de las zonas habitadas, reproduciendo la manera tradicional de producir; el otro camino es la implementacin, en los nuevos lugares de produccin, de hornos tecnolgicamente adecuados a las exigencias ambientales y eficientes energticamente, cuyo precio no est al alcance de los productores. Ambas son soluciones radicales, que constituyen una manera de reinventar aspectos esenciales de la manera de producir y de la propia cultura, para lo cual es necesario enfrentar y resolver ordenadamente el conjunto de las limitaciones estructurales y coyunturales que los aquejan, las que se relacionan con diversos aspectos de su prctica productiva, comercial, de organizacin, entre otros.

96

III El Contexto en que se Plantea el Problema El contexto que se considera a continuacin, excluye informacin general de tipo histrico, geogrfico, demogrfico, institucional sobre la Regin Metropolitana. El anlisis de contexto se sita en un nivel ms especfico, cercano e inmediato a la realidad en que operan los productores de ladrillos. En el nivel poltico general, importante en la interlocucin con el aparato estatal, se vive, especialmente al momento de presentar el proyecto, mediados de 2005, el fin del perodo de Lagos y la incertitudumbre respecto de lo que viene. Hay en consecuencia, una dbil voluntad de la administracin del Estado para comprometerse en iniciativas complejas, con una perspectiva de mediano plazo, con mltiples actores, nacidas desde la base, con resultados inciertos, con una fuerte exigencia de intersectorialidad. Los productores de ladrillos no tienen un nivel de organizacin que les permita influir de manera relevante frente a otros actores, estn ms bien dispersos en las distintas comunas, enfrentados entre ellos por la participacin en el mercado, sin liderazgos que los representen efectivamente, anclados en prcticas productivas y organizacionales centenarias, con escasa relacin con las formas modernas de produccin o distribucin, no tienen aliados importantes, estn alejados del mundo de la poltica y con una dbil insercin en la institucionalidad, dado el carcter masivamente informal de la actividad. En este perodo se llevan a cabo importantes inversiones inmobiliarias en varias de las comunas que acogen la actividad. Se construyen enormes conjuntos habitacionales y se transfieren terrenos a empresas inmobiliarias, donde en el futuro inmediato se va a construir. Por otra parte, el MOP impulsa la inversin en infraestructura vial y de recoleccin de aguas lluvia, parte de cuyos proyectos se realizan en los terrenos ocupados por las obras de ladrillos. Ambos procesos hacen que la permanencia en los lugares histricos de produccin sea inviable an en el corto plazo. Las principales comunas donde se realiza la actividad, Puente Alto y Quilicura, son al mismo tiempo las que acogen los proyectos de inversin inmobiliaria ms significativos. Por esta razn, esas Municipalidades presionan a los ladrilleros para que salgan de esos terrenos, dificultando de todas las maneras posibles su permanencia en ellos. El nico elemento de contexto favorable a los ladrilleros es que comienza a revertirse el ciclo de demanda del producto, fruto del crecimiento de la construccin, de acuerdos comerciales con empresas del retail para vender los productos y del aumento de la demanda de particulares. La mayor demanda permite aumentar los precios y comenzar a restablecer mrgenes operativos que dan viabilidad a la actividad. Simultneamente, a travs de un proyecto financiado por FOSIS, la Universidad de Chile hace estudios de calidad de los ladrillos, cuyos

97

resultados preliminares muestran ventajas comparativas importantes, respecto de otros productos utilizados, lo que eventualmente pudiera facilitar el acceso a otros mercados. En resumen, se puede decir que la coyuntura est marcada por la convergencia objetiva de intereses de tres poderosos actores: las empresas inmobiliarias, que buscan terrenos baratos en la periferia de la ciudad para llevar adelante importantes proyectos constructivos; los intereses del MOP por desarrollar obras de infraestructura que viabilicen estas zonas como alternativas inmobiliarias y se resuelvan problemas de anegamiento de otras zonas de la Regin Metropolitana; y en tercer lugar, los intereses de las Municipalidades por que dichos proyectos se lleven a cabo y transformen sus comunas, modernizndolas, con el consiguiente cambio en las estructuras socio-demogrficas y el pago de impuestos locales. En el marco de esta convergencia de intereses de actores poderosos, los productores de ladrillos tienen el apoyo de la Municipalidad de Pudahuel, de FOSIS, parcialmente de la CONAMA y de algunos funcionarios de nivel medio de algunas reparticiones pblicas concernidas. La Municipalidad de Pudahuel tiene una posicin de abierta aceptacin y apoyo efectivo a los productores, colocando recursos humanos en la preparacin y discusin del proyecto de relocalizacin y participando en procesos de capacitacin en conjunto con Sercotec. FOSIS ha financiado un estudio de caracterizacin de los productores de ladrillos de la RM, los estudios de calidad de los productos hechos por la Universidad de Chile y una experiencia de fomento productivo realizada con ladrilleros de Puente Alto. Otras Municipalidades como Melipilla y San Bernardo aceptan la instalacin de faenas de produccin en lugares alejados de la ciudad, sin comprometer algn tipo de ayuda. En este contexto, los ladrilleros presentan una solicitud de apoyo a la relocalizacin, la cual se discute en un comit compuesto por el Consejo Nacional de Produccin Limpia, CONAMA, Ministerio de Salud (Sesma), representantes de los productores, Municipalidades. Este mismo comit es el que hasta entonces haba tenido por misin el seguimiento del cumplimiento de los Acuerdos de Produccin Limpia. Lo que all se analiza es la posibilidad de relocalizar el conjunto de los productores en algn lugar fuera de la Regin Metropolitana, o al menos, suficientemente alejado de los lugares de habitacin, que permita disminuir radicalmente la incidencia de los factores negativos de la actividad. El trabajo del grupo aspira a encontrar soluciones poniendo el acento en los problemas medioambientales y no en los productores de ladrillos, sus trabajadores y familias, unas 8000 personas en total.

ACERCA DE LOS ACTORES: A) LOS PRODUCTORES DE LADRILLOS

98

Informacin general acerca de los productores de ladrillos de la R.M. Segn un estudio realizado en 20053, los productores de ladrillos de la Regin son 130. La gran mayora ha ejercido esta actividad por muchos aos, a menudo toda su vida productiva. Es un oficio de hombres, ya que slo aparecen dos mujeres en el universo, las que trabajan junto a sus parejas. Es una actividad con pocos requisitos de entrada, de modo que si bien se mantiene un ncleo estable de productores, la cantidad de ellos puede variar segn las condiciones del mercado. Alrededor de 1000 personas trabajan directamente en la produccin, a las cuales debe sumarse una cantidad similar de trabajadores indirectos, ocupados en los fletes, reparacin de herramientas, provisin de comidas, mantencin de los caminos, etc. La produccin de ladrillos es una actividad temporal que se desarrolla entre los meses de Octubre y Abril. La mayora de los productores realiza otros trabajos durante el invierno. Dado el bajo nivel educacional y de formacin tcnica, as como por la edad que tienen, los trabajos de invierno son precarios, mal pagados y al ser temporales, sin cotizaciones previsionales.

Productores de ladrillos fiscales segn comunas.

14

1 7

28

35

Buin Pudahuel

Maipu Pte. Alto

Melipilla Quilicura

Pirque SanBdo

Como se observa, las principales concentraciones de productores se encuentran en Puente Alto, Quilicura y San Bernardo.

ISM Consultores Asociados, Investigacin sobre oferta y demanda de ladrillos producidos por microempresarios de la Regin Metropolitana FOSIS, 2005. Toda la informacin cuantitativa utilizada, proviene de este estudio.

99

Distribucin de los productores segn produccin anual

500.000 10%

Mas de 500.000 8%

100.000 13%

400.000 20% 300.000 13%

200.000 36%

La produccin anual estimada de ladrillos en la RM es del orden de 35 millones de unidades. El 49% de los productores produce menos de 200.000 ladrillos anuales, los que en el mejor de los casos les asegura un ingreso anual de alrededor de $2.5 millones, o sea mensualmente unos $200.000, con lo que escasamente lograran llegar a la lnea de pobreza, por usar un indicador conocido. Slo el 18% de los productores supera los 500.000 ladrillos anuales, con lo que puede asegurar ingresos dignos para sus familias, a la vez que mantener o aumentar el capital de trabajo.

Distribucin de los productores segn edad

2% 25% 15% Entre 20 y 29 Entre 30 y 39 Entre 40 y 49 Entre 50 y 59 60 y mas 29% 29%

La edad promedio de los productores es de 51 aos. Un 54% tiene sobre 50 aos, el 25% tiene sobre 60 aos. Tan slo el 17% de ellos tiene menos de 40 aos.

100

Estos datos son relevantes, en la medida que la propuesta de relocalizacin supone cambios radicales en la produccin y en su organizacin.

Nivel educacional de los productores

11%

5% 0%

15%

19%

50%

a) Sin escolaridad d) Medio Incompleta

b) Basica incompleta e) Medio Completa

c) Basica Completa f) Tecnicos y otros

Se debe destacar el bajo nivel educacional de los productores. 65% de ellos no cuenta con escolaridad alguna o slo tiene escolaridad bsica incompleta (generalmente, el primer ciclo). Tan slo el 19%, ha completado la enseanza bsica y el 11% tiene enseanza media incompleta. A pesar de estos bajos niveles de escolaridad, la gran mayora de los no escolarizados tienen manejo bsico de lecto-escritura y operaciones matemticas bsicas, lo que es un requerimiento esencial del oficio. Ingresos de los productores. La produccin de ladrillos es temporal y transcurre entre los meses de Octubre y Abril. Es una faena dura y exigente en el plano fsico, puesto que se desarrollas en verano, a pleno sol, en jornadas de a lo menos diez horas y sin ninguna proteccin especial. Los trabajadores y los dueos de las obras no tienen ninguna cobertura de salud, no tienen contratos de trabajo, derecho a vacaciones, indemnizaciones, etc. Los productores que fabrican menos de 300.000 unidades por temporada, es decir, el 62% de ellos, reciben entre $135.000 y $250.000 mensuales. Aquellos que producen entre 300.001 y 500.000 unidades perciben un ingreso mensual de entre $365.000 y $435.000 mensuales y son el 30% del total. El 8% restante, que produce ms de 500.000 ladrillos percibe ingresos superiores a $700.000 mensuales. Se debe sealar que estos ingresos incluyen: sueldos autoasignados en las faenas de

101

produccin, utilidades de las microempresas y trabajos temporales realizados en invierno. Nivel organizativo de los productores de ladrillos. Los ladrilleros tienen un bajo nivel de organizacin. Slo los productores de Puente Alto han logrado constituir una organizacin que tiene vida real, la Asociacin Gremial de Productores de Ladrillos Artesanales de Puente Alto, fundada en 2002 como producto de las manifestaciones y tomas de calles de los productores, despus de una clausura de las obras dictada por la Municipalidad. La Asociacin tiene un funcionamiento regular, existencia legal y una vida asociativa que se revela en un alto nivel de participacin de los miembros en las actividades y ha jugado un rol significativo en los esfuerzos por agrupar a los productores de otras comunas. Este esfuerzo organizativo le ha trado a la Asociacin el reconocimiento de las instituciones gubernamentales y otros interlocutores. Los productores de otras comunas no tienen organizaciones representativas y los liderazgos son personales, a menudo ejercidos por los mayores productores. A raz de la exigencia de la autoridad de negociar y acordar un nuevo Convenio de Produccin Limpia, los microempresarios tratan de formalizar una Asociacin de Productores de la Regin Metropolitana que los habilite legalmente para dialogar y representar los intereses del colectivo. A pesar de los esfuerzos, la precariedad organizativa se manifiesta en la ausencia de relaciones estructuradas entre los distintos grupos de productores, la ausencia de una estrategia comn que de respuesta a los problemas que afectan al conjunto, en los intentos individuales o de pequeos grupos por negociar soluciones temporales a esos problemas, en las desconfianzas mutuas que los atraviesan, etc. De este modo, si bien los productores hacen parte de mesas de trabajo con instituciones de gobierno, las posiciones que all sustentan son de carcter bsicamente defensivo, representan a pocos productores (esencialmente a los de Puente Alto), no tienen un carcter tcnico que las haga viables y sobretodo no tienen respaldo de una fuerza organizada. Los funcionarios de gobierno conocen la situacin y se valen de ella para dilatar respuestas y manipular a los productores.

La percepcin y disposicin de los productores. Hay acuerdo entre ellos sobre el carcter real del problema medioambiental. Conocen con claridad las consecuencias de cocer los ladrillos de la manera como lo hacen y no discuten el derecho de las poblaciones vecinas a quejarse y del gobierno a exigirles soluciones. Adems, estn dispuestos a trasladarse a otros lugares en la medida que los ayuden y que los nuevos emplazamientos ofrezcan las condiciones necesarias para seguir con la actividad. Estn concientes del rechazo que experimenta la actividad y han desarrollado una cierta mentalidad de trinchera atacada por el enemigo.

102

Perciben que esta situacin de cambio pudiera traerles beneficios, pero sienten, al mismo tiempo, que es fuente de inseguridad y amenaza, especialmente porque ms all de la multas y peligro de clausura no ven otro tipo de respuesta por parte del gobierno. Con esos sentimientos contradictorios siguen produciendo de la manera en que lo han hecho por ms de un siglo, pagan las multas o reclaman frente a ellas, se esconden de los controladores y usan todos los subterfugios posibles. Dada su tradicin de productores individualistas en extremo, tienen profundas desconfianzas de lo colectivo, incluida su propia organizacin, lo que constituye una brecha difcil de superar y que juega en su contra. En cierto sentido esperan que sus demandas sean satisfechas en la mesa de conversaciones, sin que para ello sea necesaria su participacin. Tal como lo demuestra el grfico a continuacin, la posibilidad de radicarse en lugares distintos de los actuales no es un problema mayor y la gran mayora de los productores, en todas las comunas, est dispuesto a hacerlo. La explicacin de ello es que la actividad es semi nmade, en la medida en que su permanencia en cada lugar depende de la existencia de tierra para fabricar ladrillos. Cuando sta se acaba, despus de algunos aos de explotacin, deben trasladarse. Lo que es nuevo en la situacin actual es la necesidad de introducir cambios relevantes en la produccin y la manera de organizarse para ello. Esta es la principal fuente de inseguridad y de conflicto.

Porcentaje de productores dispuestos al traslado segn comuna

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0% Buin Maipu Melipilla Pirque Pudahuel Pte. Alto Quilicura San Bernardo

Como se insertan los distintos grupos en la situacin y las acciones que pueden emprender. A pesar de la heterogeneidad organizacional descrita y de las divisiones y desconfianzas que los atraviesan, los productores de ladrillos de Puente Alto ejercen, a travs de su Asociacin, y en particular de

103

algunos dirigentes, una cierta hegemona sobre el universo de productores. Para ampliar la representatividad, productores de diversas comunas acuerdan crear una Asociacin de carcter regional, que agrupe principalmente a los empresarios de Puente Alto, Quilicura, Maip y Pudahuel donde estn los grupos ms extensos y algunos dirigentes legitimados. La misin de esta asociacin regional es obtener los lugares de produccin adecuados a las normativas medioambientales y que aseguren la sustentabilidad de los emprendimientos, a cambio de abandonar sin problemas los actuales lugares de produccin y la garanta de producir efectivamente, de acuerdo a las normas. La estrategia definida inicialmente para lograr estos objetivos considera diversos aspectos: Dar forma definitiva a la Asociacin Regional con participantes de las distintas comunas donde se localizan las producciones. Tomar contacto con personalidades polticas (diputados y senadores) y con la Intendencia Metropolitana para exponer los problemas y solicitar apoyo; profundizar las relaciones con las instituciones que se han manifestado dispuestas a apoyar o que lo han hecho, como es el caso de Fosis y Conama; presionar a aquellas instituciones que no han respondido de acuerdo a lo comprometido, especialmente al Consejo Nacional de Produccin Limpia. Preparar con tcnicos espaoles, que han ofrecido su apoyo, una alternativa tecnolgica que pueda resolver o aminorar significativamente los problemas medioambientales generados en el proceso de coccin de los ladrillos, ala vez que garantizar una mayor eficiencia el proceso productivo. Esta propuesta est destinada a ser presentada como parte de las negociaciones. Preparar un pre proyecto con proposiciones referentes al traslado del conjunto de los productores a nuevas localizaciones, que incluya la habilitacin necesaria para la produccin y comercializacin de los productos, a la vez que asegure condiciones de trabajo y vida correctas a los productores, los trabajadores y a sus familias. Preparar un pre proyecto de acompaamiento al traslado que incluya formacin de los productores en asociatividad, gestin de sus empresas, nivelacin escolar y proponga un modelo de organizacin de la administracin colectiva de los nuevos emplazamientos.

LOS OTROS ACTORES. Dada la complejidad de la demanda presentada por los productores, hay una gran cantidad de actores, actuales o potenciales, que estn llamados a intervenir en su solucin. Ellos son esencialmente de carcter pblico, pero tambin semi-publico y privado. Los roles especficos de cada uno de ellos se analizan en el captulo subsiguiente, por lo que aqu se har solo la enunciacin de ellos.

104

Actores pblicos: Conama, Ministerio de Bienes Nacionales, Ministerio de la Vivienda, Ministerio del Trabajo, Ministerio de Obras Pblicas, Ministerio de Educacin, Fosis, Sercotec, Corfo, Sence, Municipalidades, Universidad de Chile, BancoEstado. Los actores ms especficos (Servicios o Seremas estn agrupados bajo sus respectivos ministerios) Actores pblico-privado: Consejo Nacional de Produccin Limpia. Actores privados: Cmara Chilena de la Construccin, Instituciones financieras. Los nudos crticos: las principales tensiones y desafos La exigencia de la autoridad de transformar la fabricacin de ladrillos artesanales en una actividad amigable con el medioambiente, no puede ser acatada por los productores. La respuesta de stos es una peticin de apoyo al gobierno, para poder resolver el problema medioambiental, al mismo tiempo que abordar los problemas estructurales de la actividad, que estn a la base de la imposibilidad de acatar las exigencias formuladas. Frente a esta demanda compleja, el gobierno dispone de programas y/o instrumentos sectoriales, que dan respuesta parcial a determinados aspectos contenidos en la solicitud hecha por los productores. Estructurar una respuesta global significa un importante trabajo intersectorial entre las instituciones estatales. Los efectos ms notorios de esta situacin son varios. Problemas con las autoridades centrales y locales. Problemas con los habitantes de las zonas aledaas y como combinacin de ambos, el aislamiento social y poltico de los ladrilleros. Competencia desleal entre los productores, puesto que slo algunos de ellos incurren en mayores costos por uso del gas, lo que profundiza de las divisiones internas. La necesidad urgente de abandonar sus lugares de produccin, para lo cual no estn preparados, y que visualizan que acarrear inevitablemente problemas comerciales por la prdida de clientes y problemas financieros por las futuras inversiones. Esta visin de futuro genera una creciente inseguridad. Conviene profundizar en la definicin del problema, puesto que como se ha sealado, es una demanda compleja, que encierra mltiples aspectos, en a lo menos, cuatro mbitos especficos, que comprometen la intervencin de diversos organismos pblicos, pblico-privados y privados: la relocalizacin, el fomento productivo, la asociatividad, la tecnologa. El mbito de la relocalizacin. Para encontrar una solucin adecuada se debe a lo menos: Buscar terrenos adecuados que satisfagan simultneamente la necesidad de resolver los temas medioambientales y las necesidades productivas y comerciales de los productores, eliminando en consecuencia los problemas con el sector inmobiliario, las municipalidades y el MOP.

105

Realizar estudios medioambientales necesarios para obtener la autorizacin, por parte de la CONAMA para destinar a usos industriales los terrenos propuestos. Diseo y ejecucin de la habilitacin necesaria que asegure un correcto funcionamiento de las faenas productivas. Diseo de programa de gestin asociativa de los nuevos terrenos, de modo de asegurar los derechos de todos los productores en igualdad de condiciones. El mbito del fomento productivo. Se debe apoyar en la bsqueda de soluciones a cinco problemas bsicos. Formalizacin de los productores, que en las nuevas instalaciones es imprescindible y permitir un desarrollo mayor de los emprendimientos. Desarrollo de gestin de mediano plazo, donde el objetivo es generar un proceso de transformacin de las prcticas empresariales a fin de facilitar la integracin de los productores a los mercados formales. Generacin de capital de trabajo, sin el cual no se puede abordar mayores producciones, de mejor calidad y en condiciones de empleo decente. Integracin a mercados formales, para lo cual se requiere apoyo para negociar con cadenas de distribucin de productos para la construccin, que no estn abastecidas en sus requerimientos en cantidad, calidad y oportunidad. Mejorar calidad y homogeneidad de los productos, que limitan su uso all donde los requisitos de clculo de distintas variables es imprescindible. Resolver estas limitaciones supone realizar estudios de caracterizacin de los productos, generar a partir de ellos procesos de estandarizacin y eventualmente generar una norma de calidad. En el mismo sentido es posible pensar en el desarrollo de nuevos productos complementarios (ladrillos decorativos para fachadas y otros usos) El mbito de la asociatividad. Se requiere apoyo en dos direcciones. Por una parte, el fortalecimiento de las organizaciones sociales de estos productores, y por otra, el desarrollo de agrupamientos productivos, que hagan ms eficiente la fabricacin y permitan responder a los requerimientos de volumen, calidad y oportunidad que plantean los mercados formales. Estos cambios necesarios se enfrentan a resistencias de los productores, dictadas desde su desconfianza, bajo nivel educacional y su prctica individualista. Se trata en sntesis de abordar con ellos un cambio cultural. El mbito de la tecnologa. Frente al diseo contenido en los Acuerdos de Produccin Limpia, de obligar simplemente a reemplazar el uso de combustibles sucios por el gas licuado, sin modificar aspectos esenciales como el tipo de horno utilizado, se requiere disear y construir otro tipo de horno, utilizando para ello tecnologa utilizada en Europa, que responde a normas medioambientales ms exigentes que la chilena, an con el uso de lea. Esta tecnologa permite economas de hasta un 80% del combustible utilizado, productos ms homogneos y menores prdidas. La

106

puesta en marcha de esta tecnologa requiere de inversiones iniciales significativas, las que no estn al alcance de los productores.

LA PROPUESTA TCNICA DE LOS PRODUCTORES DE LADRILLOS. La propuesta tcnica hecha por los productores de ladrillos al Consejo Nacional de Produccin Limpia pretende abordar simultneamente las exigencias medioambientales contempladas en la ley, con las exigencias comerciales necesarias para generar un proceso de renovacin de la actividad, que apunte a la sustentabilidad y desarrollo de sta. Con este propsito, los productores estn dispuestos a participar activamente en la evaluacin ambiental de las opciones de localizacin, donde se deben tener en cuenta las variables propias de una Declaracin de Impacto Ambiental, de modo que el lugar pueda recibir una clasificacin de zona industrial exclusiva. Estn concientes que es importante adems, considerar las clasificaciones de las zonas que circundan los eventuales nuevos emplazamientos porque, si bien la actividad productiva puede estar en zona industrial exclusiva, si en las proximidades hay una zona agrcola o residencial, se aplican tambin las normas de dichas zonas, lo cual se traduce en limitaciones ms estrictas para el ruido, el control de variables agrcolas u otros aspectos ambientales. Por lo tanto, el proyecto se preocupa de no estar emplazado en reas protegidas susceptibles de ser afectadas, tales como: Reserva Nacional, Reserva Forestal, Parque Nacional, Reserva de las Regiones Vrgenes, Monumento Natural, Santuario de la Naturaleza, Monumentos Histricos, Zonas Tpicas Pintorescas, Zonas o Centros de Inters Turstico Nacional, Zonas de Conservacin Histricas, reas de Preservacin Ecolgica contenidas en los instrumentos de planificacin territorial, Zonas Hmedas de importancia Internacional (sitios Ramsar). Por ello, el proyecto deber generar la cartografa a escala adecuada de los lugares retenidos, e indicar las medidas que se incorporarn en el Plan de Prevencin de Riesgos y en el Plan de Contingencias. Los productores saben tambin, que paralelamente, se deber hacer una revisin acerca de: Sismicidad, Geologa, Geomorfologa, Hidrologa, Hidrogeologa y Calidad de Aguas. Se deben recopilar y revisar los siguientes antecedentes: geomorfolgicos, geolgicos, hidrogeolgicos e hidrolgicos del rea de estudios. Tipos de suelos y/o rocas presentes en el rea de estudio para lo cual se requiere la cartas geolgicas del Sernageomin, tambin se debe investigar sobre vulnerabilidad de suelos y caractersticas hidrulicas de los acuferos. Flora y Vegetacin. El anlisis de estos componentes considera una descripcin biogeogrfica de la zona, segn el ecosistema y ecorregin en que se inserta el rea de estudio, considerando el grado de intervencin antrpica. Se debe realizar un reconocimiento visual del tipo de vegetacin

107

y especies herbceas presente en el sector de los proyectos, identificando para las primeras si se trata de especies nativas o exticas y su estado de conservacin. Fauna. El anlisis de este componente debe considerar una revisin bibliogrfica y de terreno de las especies de Fauna descritas para la zona de los proyectos, especficamente se considerar la macrofauna terrestre y area, y entre ellos reptiles y aves. Medio Socioeconmico y Construido. La descripcin socioeconmica considerar la cantidad y caractersticas de los grupos sociales relacionados con el rea de los proyectos, utilizando indicadores de: Localizacin, Demografa, Salud y Caracterizacin Socioeconmica. Se realizar un levantamiento de las actividades presentes en el entorno del rea de los proyectos, incluyendo tipo de uso de suelo (comercial, industrial y residencial) y la infraestructura presente. Los estudios se realizarn en base a la informacin de las encuestas CASEN, Censos y Plan de Desarrollo Comunal. Medio Cultural y Patrimonial. Considera la descripcin de los aspectos paisajsticos del rea de los proyectos, as como de los antecedentes patrimoniales arqueolgicos (prospeccin superficial y la caracterizacin preliminar de los sitios arqueolgicos). En el caso de encontrar restos arqueolgicos en la zona, se propondr la realizacin de pozos de sondeo y rescates arqueolgicos. Respecto del anlisis econmico de las opciones de eventuales localizaciones, se propone realizar una evaluacin de las incidencias en los costos de produccin de los nuevos factores intervinientes, tales como: el transporte de productos e insumos; la lejana de los clientes tradicionales y la necesidad de generar nuevas formas de comercializacin; el eventual ahorro en los arriendos versus la necesidad de establecer mecanismos de administracin colectivos de los nuevos emplazamientos; los costos generados por los procesos de mejoramiento y homogeneizacin de los productos, entre otros. Complementariamente a los dos aspectos sealados anteriormente, el proyecto elaborado por los productores identifica posibles mejoras a desarrollar por entidades pblicas tales como oferta de servicios (abastecimiento de agua potable, caminos de acceso, vivienda y educacin), programas de capacitacin y formacin, generacin de nuevos proyectos Fosis o Sercotec, y otros. Con una aproximacin radicalmente distinta a la forma como se ha procedido para lograr acuerdos de Produccin Limpia, los productores de ladrillos proponen que una vez concluidas las etapas anteriores, se elaboraren los trminos de un nuevo acuerdo, que contemple las condiciones de manejo del combustible e insumos, acordes con los requerimientos de un sistema de produccin limpia. En este nuevo acuerdo, se incluirn las bases de un contrato y reglamento del manejo operacional de los emplazamientos, de modo de asegurar el respeto de la legislacin medio ambiental segn la NCH 2797 Acuerdos de Produccin Limpia (APL)-Especificaciones.

IDENTIFICACIN DE LOS RECURSOS.

108

En este contexto, con los actores efectivos o potenciales delimitados, con un problema y una propuesta de solucin, construidos participativamente, resta por identificar los recursos necesarios que deben estar presentes en la solucin de los distintos aspectos contenidos en el problema. En otras palabras, como construir una oferta que pueda dar respuesta a la demanda de los productores de ladrillos. La oferta debe tomar en cuenta el carcter global de la demanda, en el sentido que contempla una amplia gama de factores, macroeconmicos, sociales, medioambientales y culturales, que interactan en la perspectiva de construir un modelo de microempresa que pretende dejar atrs la precariedad, la obsolescencia, el aislamiento y la ineficiencia, para integrarse a un sistema de produccin y distribucin que asegure a los propietarios, trabajadores y sus familias, un trabajo decente y una mejor calidad de vida. Para ellos, no se trata simplemente de dejar sus emplazamientos actuales e instalarse en otros y/o reemplazar los combustibles tradicionalmente utilizados. Se trata de encontrar soluciones a largo plazo, que refuercen la viabilidad y sustentabilidad de los emprendimientos. Esta exigencia presente en la demanda tiene a la base una cierta concepcin del fomento productivo hacia la microempresa, donde las debilidades de sta, no se explican causalmente desde una razn especfica, sino a un conjunto de causas que determinan su realidad. No se trata de la falta de capital, o de la insercin en mercados, o en atraso tecnolgico. Son todos esos factores y otros tantos, y las relaciones entre ellos, los que determinan la precariedad y marginalidad de las microempresas, a pesar del reconocimiento que se les hace por ser los empleadores de casi la mitad de los trabajadores chilenos.4 Se ha sealado la limitacin de los instrumentos sectoriales de intervencin social, de que dispone el Estado. La manera de resolverla es a travs de una accin fuertemente centrada en la bsqueda de sinergias, a travs de la intersectorialidad entre los servicios concernidos por los distintos problemas que componen la demanda. A continuacin, la propuesta de intervencin intersectorial contenida en el proyecto. SERCOTEC debiera ejercer la direccin y coordinacin del proceso de construccin de la oferta, por ser el organismo especializado en fomento productivo a la microempresa. Al mismo tiempo debiera establecer los contenidos de la capacitacin en gestin, a ser realizada por SENCE; implementar un programa de Capital Semilla especfico para los productores que lo necesiten y califiquen para ello, y hacerse cargo de la continuacin de los estudios sobre caracterizacin de los ladrillos artesanales, llevados a cabo por el IDIEM de la Universidad de Chile, con apoyo hasta entonces, de Fosis. El Consejo Nacional de Produccin Limpia interesado en generar condiciones de produccin respetuosas del medioambiente, a travs de los Convenios de Produccin Limpia ya descritos, debiera aportar los fondos necesarios para financiar los estudios pertinentes para encontrar los terrenos adecuados, las aprobaciones medioambientales y la
4

Chile Emprende La situacin de la Micro y Pequea Empresa en Chile Santiago 2005

109

forma futura de administracin colectiva. Este financiamiento puede hacerse con cargo a fondos para apoyo a la microempresa provenientes de la Comunidad Europea. CONAMA debiera dar asesora en la formulacin del proyecto de estudio medioambiental, y resolver con rapidez una vez ste terminado. CORFO debiera facilitar el accesos a los recursos necesarios para el desarrollo de nuevas tecnologas, con cargo a programas de apoyo a la innovacin. Para ello debiera introducir una mayor flexibilidad en las normas de atribucin de dichos fondos, especialmente en lo que dice relacin con los aportes monetarios de los microproductores. SENCE debiera asumir las tareas de capacitacin necesarias a la modernizacin de la gestin de las microempresas, a la vez que la preparacin de los productores y sus trabajadores, para la utilizacin de las nuevas tecnologas de produccin. Para cumplir esta funcin debiera redisear aspectos importantes de sus instrumentos, por cuanto, en el estado actual de sus programas, los microempresarios prcticamente no tienen acceso a la capacitacin. FOSIS debiera preparar un programa de apoyo a los trabajadores y sus familias en el caso de tener que trasladarse lejos de sus lugares de habitacin. Para estos efectos debiera coordinar con el Ministerio de Educacin y el Ministerio de Vivienda, las eventuales necesidades de plazas escolares para los nios y de vivienda de las familias, y sobretodo, impulsar iniciativas de fortalecimiento de las organizaciones de los productores, tanto para mejor resolver las exigencias de la nueva situacin a la que conduce el proyecto, como para que a travs de prcticas de asociacin puedan abordar el mercado de manera radicalmente diferente. Ministerio del Trabajo debera facilitar la utilizacin de fondos destinados a planes de empleo, de modo de generar empleos ms estables y mejor remunerados, a la vez que facilitar la constitucin de capital de trabajo de las microempresas, sobretodo en el perodo inicial de la instalacin y puesta en marcha de las nuevas tecnologas, dado que este puede ser un perodo de baja productividad y fuertes gastos, especialmente en mano de obra. Ministerio de Bienes Nacionales debiera buscar y proponer alternativas de terrenos disponibles, para ser traspasados a los productores, mediante contratos de comodato o de arriendo de bajo costo, a lo menos durante un perodo de asentamiento y consolidacin del proyecto, lo que se estima entre cuatro y seis aos. Ministerio de Obras Pblicas y/o SERVIU Metropolitano debieran resolver eventuales problemas de acceso a los terrenos retenidos, de modo de asegurar el aprovisionamiento en materias primas y la comercializacin de los productos, de manera eficiente. Ministerio de Educacin, a travs de Chile Califica debiera impulsar y realizar nivelacin escolar a microempresarios, trabajadores y sus familias. BancoEstado debiera participar en el otorgamiento de crditos flexibles para capital de trabajo u otras necesidades de inversin, complementarios a los fondos de Capital Semilla que pudiera aportar SERCOTEC.

110

Sector privado en primer lugar debiera dar su apoyo, a la propuesta de los productores de ladrillos, a travs de sus representantes en el Consejo Nacional de Produccin Limpia. Por otra parte, se debiera establecer un dilogo con la Cmara Chilena de la Construccin para encontrar nuevas utilizaciones de los ladrillos, para desarrollar los procesos de caracterizacin y mejora del producto, o para fabricar otros productos necesarios para la industria. Debiera tambin, establecerse una comunicacin con las grandes empresas distribuidoras de materiales de construccin, para comerciar los ladrillos a travs de esos canales, en condiciones adecuadas. A este respecto debe decirse que de los alrededor de 36 millones de ladrillos que se producen en la Regin Metropolitana, una muy baja proporcin de ellos se vende a travs del canal comercial que representan las tiendas de materiales de construccin. En la investigacin citada (ISM 2005) se constat que las cadenas de distribucin de materiales de construccin estaban dispuestos a adquirir alrededor de siete millones de ladrillos anualmente, pero no podan hacerlo dado el carcter informal de los productores, sus volmenes de produccin pequeos y la inexistencia de agrupaciones de productores que pudieran hacerse cargo de las demandas. El costo financiero de la intervencin propuesta, no fue calculado, pero cualquiera que fuera, resulta marginal o inexistente en el mediano plazo, puesto que si los productores se formalizaran y pagaran los impuestos que en la actualidad no pagan, el Estado recaudara del orden de $500 millones anuales. Es evidente, que en el espritu de la propuesta, la participacin de los productores de ladrillos est prevista en todas las instancias esenciales, de acuerdo a sus disponibilidades de tiempo y sus capacidades de anlisis tcnico.

CONCLUSIONES. 1.- Al comienzo del artculo se seala la necesidad de preguntarse por las razones que impidieron que el proyecto analizado se pudiera llevar a cabo. A lo largo de las pginas, se han esbozado respuestas posibles, que tienen que ver esencialmente con la dificultad de adecuar los instrumentos sectoriales y parciales de que dispone el Estado, a situaciones donde lo que se busca son respuestas integrales, que intervengan simultneamente sobre una diversidad de factores. Tales respuestas no estn instaladas en ninguna institucin, no existen, hay que construirlas. Este desafo depende en ltimo trmino de voluntades individuales, de funcionarios que obedecen al gobierno, tanto como a proyectos polticos o individuales, por lo que es difcil lograr todos los acuerdos necesarios, en los tiempos adecuados a las necesidades de quienes formulan las demandas.

111

El funcionamiento intersectorial obliga a las instituciones a ejercicios poco practicados, que tienen que ver con la adopcin de miradas y lgicas ajenas; con una disposicin a buscar alternativas creativas que a veces chocan con la rigidez administrativa; a mirar los problemas desde una ptica tcnico-poltica, donde lo central son las necesidades de quienes formulan las demandas; a abandonar la seguridad que otorgan los mtodos tradicionales y rutinarios de pensar y utilizar los instrumentos de planificacin e intervencin; a tomar riesgos personales e institucionales, en fin, a abandonar el manto protector de la prctica burocrtica. 2.- Se ha sealado tambin, en las lneas precedentes, la debilidad de la organizacin de los productores de ladrillos, de las mltiples contradicciones que los atraviesan en relacin a la comuna donde producen, al uso o no uso del gas, al tamao de sus producciones, etc. Tambin se ha hecho mencin de limitaciones estructurales y prcticas culturales que inhiben la participacin colectiva y el desarrollo organizativo. Se ha hecho referencia al aislamiento social y poltico en que viven, fruto de la percepcin que de la actividad tienen quienes se relacionan con ellos, o deben soportar humo, mal olor, polucin. El estado alcanzado en el desarrollo organizacional de los productores, al momento de las negociaciones, los limit de manera fundamental en su tarea de construir fuerzas, de ampliar las alianzas, de neutralizar opositores. Adicionalmente, al no ver avances significativos en los plazos que se dieron, se acentuaron las divisiones internas, los productores se tornaron ms pesimistas y se alejaron de los representantes. De este modo, la primera medida estratgica fijada, formar la Asociacin Regional de Productores no se pudo lograr, poniendo al desnudo las divisiones y falta de capacidad de interlocucin y persistencia de los ladrilleros, impidiendo adems, la construccin de alianzas ms amplias con diputados, senadores, partidos polticos, que se consideraban esenciales para el logro de sus objetivos. Ante la falta de interlocutores con fuerza real, los ejecutivos responsables del Consejo Nacional de Produccin Limpia que coordinaban la instancia colectiva donde se discuta el proyecto, dilataron las respuestas con argumentos formales, hasta provocar la desafeccin total de los pocos dirigentes que seguan adelante.

Este aspecto relativo a la fragilidad organizacional de los ladrilleros es el segundo aspecto que explica el fracaso, y que se complementa con el anterior, en la medida que en ausencia de una fuerza social que empuje a los organismos del Estado a modificar su manera de enfrentar los problemas sociales, tanto desde el punto de vista de su comprensin como de las respuestas a ellos, la burocracia tender a preservar sus prerrogativas, mantener sus rutinas, preservar sus enfoques sectoriales, sus pequeos o grandes enclaves de poder, su seguridad personal y su carrera.

112

3.- Las instituciones del Estado y los funcionarios estn tambin atravesadas por contradicciones de intereses, de posturas polticas, de concepciones respecto de quehacer y de cmo hacerlo. En el diseo de la propuesta de los productores de ladrillos, participaron de diversas maneras, funcionarios de distintas instituciones, incluso Directores de Servicios. La propuesta tuvo grados de acogida distintos en las diversas reparticiones. Algunas de ellas acogieron aspectos especficos, otras los rechazaron, otras no se pronunciaron. Es necesario contar con ello en las propuestas de intervencin, para flexibilizarlas, para incluir en la estrategia y la tctica propias, distintas alternativas de salida, y para comprender y prever la estrategia y la tctica de los otros actores involucrados en la situacin. Es posible que una de las limitaciones de los ladrilleros fue su incapacidad para reformular su estrategia a la luz de las distintas posiciones de los otros actores.

BIBLIOGRAFA 1. CHILE EMPRENDE (2005) La situacin de la micro y pequea empresa en Chile

113

2. DARQUEA SEVILLA, Gonzalo (1996), El plan local estratgico y participativo IULA/CELCADEL, Quito 3. ISM Consultores Asociados (2005) Consultora de apoyo en procesos tcnicos y de gestin con las microempresas productoras de ladrillos de la Regin Metropolitana Fosis 4. ISM Consultores Asociados (2005) Investigacin sobre oferta y demanda de ladrillos producidos por microempresarios de la Regin Metropolitana Fosis. 5. MATUS, Carlos (1972) Estrategia y plan Editorial Siglo XXI, Mxico MATUS, Carlos (1998) Adis Seor Presidente LOM Editores, Santiago 6. QUIROZ M. Teresa y MEDELLN L. Fernando (1998) Gua de planificacin y formulacin de polticas municipales de promocin de la equidad entre los gneros IULA/CELCADEL, Quito 7. SNCHEZ ALBAVERA, Fernando (2003) Planificacin estratgica y gestin pblica por objetivos ILPES, Serie Gestin Pblica, Santiago. 8. SILVA LIRA, Ivn (2003) Metodologa para la elaboracin de estrategias de desarrollo local ILPES, Serie Gestin Pblica, Santiago 9. TOKMAN, Vctor E. (2004) Una voz en el camino. Empleo y equidad en Amrica Latina: 40 aos de bsqueda FCE , Santiago 10. VALENZUELA, M. Elena, VENEGAS, Sylvia (2001) Mitos y realidades de la microempresa en Chile: un anlisis de gnero, Centro de Estudios de la Mujer, Santiago. 11. FOCUS. (2002) Desempeo econmico y viabilidad de la microempresa en Chile. 12. BRAVO, David; CRESPI, Gustavo; GUTIERREZ, Irma (2002) Desarrollo se escribe con PYME: el caso chileno. Desafos para el crecimiento Fundes Internacional, Santiago

114