Anda di halaman 1dari 28

A.

Negara Kesatuan Republik Indonesia

Wacana tentang federalisme hampir hilang dari permukaan. Tetapi wacana


tentang Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) tidak pernah hilang dalam
kancah perdebatan tentang negara-bangsa Indonesia dan otonomi daerah.

Melalui revisi UU No 22/1999 yang disiapkan Depdagri, pemerintah berupaya


kembali memperteguh NKRI sebagai kerangka institusional (yang tidak bisa ditawar)
bagi otonomi daerah. Berpijak pada tafsir UUD 1945, pendukung NKRI menegaskan,
konsepsi otonomi daerah di Indonesia mengandung nilai unitaris dan nilai
desentralisasi teritorial. Nilai unitaris diwujudkan dalam pandangan, Indonesia tidak
akan mempunyai kesatuan pemerintah lain di dalamnya yang bersifat "negara".
Kesatuan pemerintah daerah merupakan hasil pembentukan pemerintah, bahkan
dapat dihapus pemerintah lewat proses hukum. Desentralisasi dimanifestasikan
dalam bentuk penyerahan atau pengakuan atas "urusan" pemerintahan, khususnya
yang terkait kepentingan masyarakat setempat. Kebijakan desentralisasi dilakukan
pemerintah, sedangkan penyelenggaraan otonomi daerah dilaksanakan pemerintah
daerah.

KONSEP NKRI yang ditonjolkan dalam naskah revisi UU No 22/1999 tentu


membawa implikasi terhadap desain desentralisasi, otonomi daerah, hubungan pusat-
daerah hingga akuntabilitas pemda. Bahkan penguatan NKRI cenderung mengarah
pada penegasan hierarki, resentralisasi, dan reduksi terhadap makna otonomi daerah.
Desentralisasi dan otonomi daerah tidak dipahami sebagai pengakuan terhadap
daerah dan pembagian kekuasaan-kewenangan, tetapi penyerahan wewenang
penanganan urusan pemerintah oleh pemerintah kepada daerah untuk menjadi
urusan otonomi daerah dalam kerangka NKRI. Maka, hak dan kewenangan telah
direduksi hanya menjadi "urusan" yang diserahkan pusat. Desentralisasi juga
direduksi menjadi sekadar pembentukan daerah dan penyelenggaraan otonomi
daerah.
Naskah revisi menegaskan pemilihan kepala daerah secara langsung, tetapi
logika demokrasi yang dibangun menjadi tidak konsisten saat akuntabilitas ditarik ke
atas. Kepala daerah maupun kepala desa tidak bertanggung jawab secara horizontal
maupun ke bawah, tetapi ke atas. Gubernur bertanggung jawab kepada Presiden
melalui Mendagri, Bupati/Wali Kota bertanggung jawab kepada Mendagri melalui
Gubernur, dan Kepala Desa bertanggung jawab kepada Bupati melalui Camat.

Maka, NKRI mengharuskan desentralisasi dan demokrasi lokal yang terkendali


dan terpusat. Menurut pendukungnya, peneguhan NKRI untuk memelihara integrasi
nasional (persatuan-kesatuan) tanpa diganggu separatisme maupun demokrasi lokal
yang kebablasan.

SEJAUH mana argumen itu bisa dipertanggungjawabkan? Kita harus belajar


pada sejarah dan pengalaman di negeri lain. Bagi saya memperdebatkan dua bentuk
negara (kesatuan versus federal) secara dikotomis, apalagi mendramatisasi NKRI,
tidak relevan lagi. Sejarah membuktikan, sentralisme NKRI untuk tujuan membangun
integrasi nasional justru yang menimbulkan bahaya disintegrasi. Perlawanan daerah
mulai dari Sumbar dan Sulsel, gerakan merdeka Aceh dan Papua, kemerdekaan
Timor Timur, sampai federalisme Riau, merupakan bukti kerapuhan sentralisme NKRI.

Di negara lain, faham negara kesatuan tidak dijadikan sebagai berhala.


Kebanyakan negara yang menganut sistem kesatuan menghadapi kuatnya tantangan
federalisasi atau devolusi. Devolusi telah berkembang menjadi bentuk baru distribusi
kekuasaan secara teritorial, yang menggabungkan antara desentralisasi dan
federalisme asimetris. Di banyak negara kesatuan, sebagian wilayah negara telah
disiapkan menjadi unit federal, tanpa mengubah bentuk negara dan daerah tidak
diubah menjadi negara bagian yang berdaulat. Sebagai contoh adalah devolusi di
Inggris, yang menempatkan Skotlandia, Wales, dan Irlandia menjadi unit federal,
sebagaimana Papua dan Aceh di Indonesia. Cina juga memberikan otonomi khusus
kepada Hongkong. Kasus Italia memperlihatkan, klaim federalisme yang
dipromosikan partai lokal Lega Nord telah mengusung proses inovasi desentralisasi
untuk membagi kekuasaan lebih besar dari pusat kepada daerah.
Lontaran kritik terhadap NKRI bukan berarti harus mengubah negara kesatuan
menjadi negara serikat (federal). Dikotomi kesatuan-federal harus mulai ditinggalkan
karena menghadapi tantangan pertarungan antara sentralisme-otoritarisme versus
desentralisasi-demokrasi. Isu pertarungan antara sentralisme-otoritarisme versus
desentralisasi-demokrasi sebenarnya lebih menonjol ketimbang dikotomi federal-
kesatuan.

Uni Soviet, misalnya, menerapkan sistem federal bergaya sentralistik-otoriter,


yang akhirnya dihancurkan kekuatan desentralisasi-demokrasi dan diikuti dengan
disintegrasi. Fakta ini memperlihatkan, penyebab disintegrasi Soviet bukan sistem
federalnya, tetapi formasi negara yang sentralistik-otoriter. Sementara pergolakan
melawan sentralisme-otoritarian juga meluas di banyak negara kesatuan di Asia, yang
diikuti perluasan desentralisasi-demokrasi. Cina, Korsel, Thailand, dan Filipina
merupakan contoh kasus. Indonesia mengikuti garis yang sama. Artinya, isu utama
bukan dikotomi negara kesatuan-federal atau peneguhan sentralisme melalui negara
kesatuan, tetapi bagaimana rebuilding the nation-state dan memperkuat
desentralisasi-demokrasi.

Pemerintah dan kalangan nasionalis tak perlu membuat fatwa secara dramatis
terhadap negara kesatuan dengan dalih untuk memperkuat integrasi nasional.
Tantangan Indonesia kini adalah bagaimana melakukan pembangunan kembali
terhadap nation-state melalui kontrak sosial baru antara pusat dan kekuatan lokal,
serta memperdalam desentralisasi guna memberi pengakuan terhadap lokalitas,
mengembangkan demokrasi lokal, memperbaiki dan mendekatkan pelayanan publik
kepada masyarakat lokal, mengembangkan potensi dan prakarsa lokal, serta
meningkatkan keadilan pembagian kekuasaan dan kekayaan antara pusat dan
daerah.

Konsepsi desentralisasi itu tentu belajar pada sejarah. Kita tahu, Indonesia
tidak lahir begitu saja sejak pergerakan nasional, sumpah pemuda, proklamasi,
maupun revolusi fisik 1945-1950. Sebelum ada Indonesia telah ada daerah-daerah
kerajaan otonom yang umumnya bergolak menentang kolonialisme.
Pembentukan Indonesia tidak diawali dengan penyatuan, apalagi penundukan,
terhadap daerah-daerah atau penyerahan cek kosong daerah-daerah terhadap RI.
Berbagai daerah yang amat beragam itu telah memberi dukungan penuh pada
pergerakan nasional hingga revolusi fisik mempertahankan Indonesia, dan mereka
secara sukarela bergabung (bersatu) pada Indonesia, yang disatukan oleh
kolonialisme Belanda sebagai musuh bersama (common enemy) dan negara-bangsa
Indonesia sebagai perekat bersama (common denominator). Dengan demikian,
pengorbanan, dukungan, kesukarelaan, kebersamaan, persatuan, dan kontrak sosial
semua daerah bekas jajahan Belanda di Nusantara mempunyai kontribusi besar
terhadap pembentukan RI.

Pemerintah tidak bisa mengabaikan sejarah itu dalam memaknai


desentralisasi. Desentralisasi tak boleh dimaknai berdasar teori-teori modern tentang
relasi antarstruktur pemerintahan. Desentralisasi bukan sekadar pembentukan
wilayah dalam kerangka NKRI, tetapi yang paling dasar adalah pengakuan terhadap
daerah (hak, identitas lokal, budaya, entitas politik, dan sumber daya ekonomi).
Pengakuan ini menjadi dasar pembagian (sharing) kekuasaan-kekayaan secara
seimbang dan adil antara pusat dan daerah.

Kini desentralisasi dan otonomi daerah bisa digunakan sebagai arena untuk
membangun kembali negara-bangsa Indonesia. Upaya besar ini tidak cukup
dilakukan hanya dengan pengelolaan isu-isu administratif (kewenangan, urusan,
keuangan, kepegawaian, pembinaan, pengawasan dan lain-lain), tetapi harus
ditempuh dengan kontrak sosial dan transformasi kultural yang lebih otentik.

Kita harus membuka wacana dalam ruang publik yang lebih dialogis.
Pemerintah harus bersedia belajar bersama dengan daerah dan masyarakat lokal.
Ketika berkuasa, Abdurrachman Wahid sebenarnya telah menempuh langkah-langkah
ini melalui perluasan wacana kritisnya tentang pluralisme, lokalitas, identitas lokal,
persatuan, dan seterusnya. Ke depan, semua wacana ini harus terus dikembangkan
sebagai bagian agenda transformasi kultural, seraya melampaui (beyond) isu-isu
administratif dalam otonomi daerah.
B. OTONOMI DAERAH

Salah satu produk reformasi adalah ditetapkannya otonomi daerah (Otda)


melalui penetapan UU Nomor 22/1999 tentang Pokok-pokok Pemerintahan di
Daerah. Otda tersebut telah dirancang untuk mengoreksi pola pembangunan yang
sentralistik sebagaimana di praktekkan selama Orde Baru. UU ini juga di rancang
sebagai langkah peningkatan partisipasi dan tanggung jawab daerah dalam proses
pembangunan di daerahnya sendiri dalam kerangka mewujudkan pembangunan
yang berkeadilan.

Hal menarik yang patut di cermati adalah adanya salah satu pasal yang
mengatur kewenangan daerah dalam pengelolaan wilayah perairan laut dalam
skenario Otda. Disebutkan dalam Pasal 10, bahwa daerah provinsi berwenang
mengelola wilayah laut sejauh 12 mil dari garis pantai, sementara daerah tingkat dua
(Dati II) berwenang mengelola wilayah laut sejauh 4 mil laut. Jenis kewenangan
tersebut mencakup peraturan kegiatan-kegiatan eksplorasi, eksploitasi, konservasi
dan pengelolaan kekayaan laut. Kewenangan tersebut terwujud dalam bentuk
pengaturan kepentingan administratif, pengaturan tata ruang, serta penegakan
hukum. Dengan demikian, jelas bahwa implementasi Otda membawa sejumlah
implikasi terhadap aktivitas pemanfaatan sumberdaya perikanan.

Pertama, sudah seharusnya daerah mengetahui potensi perikanan serta


batas-batas wilayahnya sebagai dasar meregulasi pengelolaan sumberdaya, seperti
penetuan jenis dan tipe kegiatan perikanan yang sesuai di daerahnya.

Kedua, derah dituntut bertanggung jawab atas kelestarian sumberdaya


perikanan dan kelautan di daerahnya itu. Ketiga, semakin terbuka peluang bagi
masyarakat lokal (nelayan) untuk terlibat dalam proses pengelolaan sumberdaya.
I. Batasan Desentralisasi / Otonomi

Desentralisasi adalah pelaksanaan tugas-tugas pemerintah pusat oleh


pemerintah daerah. Pomeroy dan Berkes (1997) dalam Nikijuluw V.P.H Tahun 2002
mendefinisikan desentralisasi sebagai penyerahan kekuasaan, wewenang, dan
tanggung jawab secara sistematis dan rasional dari pemerintah pusat kepada
pemerintahan yang secara vertikal ada di bawahnya atau kepada lembaga lokal dari
pemerintah pusat ke pemerintah provinsi pada kasus negara kesatuan.

Seterusnya, kepada pemerintah daerah atau lokal atau bahkan kepada


organisasi masyarakat. Pendekatan desentralisasi adalah pemerintah pusat
menyerahkan sebagian kekuasaannya kepada pemerintah yang ada di bawahnya
atau instansi pemerintah yang lebih rendah. Oleh karena itu otonomi lokal atau
otonomi daerah merupakan hal yang terpenting dalam proses desentralisasi.
Umumnya, kekuasaan dan wewenang pemerintah pusat dialihkan kepada
pemerintah daerah sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang ditetapkan
pemerintah pusat.

Selain definisi atau batasan desentralisasi tadi, definisi yang khas Indonesia
tercantum dalam Undang-undang No. 22 tahun 1999 (UU 22/99) tentang
Pemerintahan Daerah. Pada Bab 1 tentang Ketentuan Umum UU ini, paling sedikit,
ada tiga definisi yang menunjukkan penyerahan kekuasaan, wewenang, dan
tanggung jawab pemerintah pusat ke pemerintah daerah. Ketiga definisi tersebut
adalah :

(1) Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintahan


pusat kepada Daerah Otonom dalam Kerangka Negara Kesatuan Republik
Indonesia (NKRI). Daerah otonom yang di maksudkan di sini adalah kesatuan
masyarakat hukum yang mempunyai batas daerah tertentu yang berwenang
mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa
sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam ikatan NKRI.
(2) Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang dari pemerintah pusat kepada
gubernur sebagai wakil pemerintah dan/ atau perangkat pusat di daerah.

(3) Tugas Pembantuan adalah penugasan dari pemerintah pusat kepada daerah
dan desa, dan dari daerah ke desa, untuk melaksanakan tugas tertentu yang
disertai pembiayaan, sarana dan prasarana, serta sumberdaya manusia
dengan kewajiban melaporkan pelaksanaannya dan mempertanggung
jawabkannya kepada pihak yang menugaskan.

Kewenangan Pemerintah Pusat dalam Bidang Kelautan

1) Penetapan kebijakan dan pengaturan eksplorasi, konservasi, pengelolaan


dan pemanfaatan sumberdaya alam perairan di wilayah laut di luar
perairan 12 mil, termasuk perairan Nusantara dan dasar lautnya serta
Zone Ekonomi Ekslusif (ZEE) dan landasan kontinen.

2) Penetapan kebijakan dan pengaturan pengelolaan dan pemanfaatan


benda berharga dari kapal tenggelam di luar perairan laut 12 mil.

3) Penetapan kebijakan dan pengaturan batas-batas maritim yang meliputi


batas-batas daerah otonom di laut dan batas-batas ketentuan hukum
internasional.

4). Penetapan standar pengelolaan pesisir pantai dan pulau-pulau kecil.

5). Penegakan hukum di wilayah laut diluar perairan 12 mil dan di dalam
perairan 12 mil yang menyangkut hal spesifik serta berhubungan dengan
internasional.
Kewenangan Pemerintah Propinsi dalam Bidang Kelautan

1) Penataan dan pengelolaan perairan di wilayah laut Provinsi.


2) Eksplorasi , eksploitasi, konservasi dan pengelolaan kekayaan laut sebatas
wilayah laut kewenangan Provinsi.

3) Konservasi dan pengelolaan plasma nutfah spesifik lokasi serta suaka


perikanan di wilayah laut kewenangan Provinsi.

4) Pelayanan izin usaha pembudidayaan dan penangkapan ikan pada


perairan laut di wilayah laut kewenangan Provinsi.

5) Pengawasan pemanfaatan sumberdaya ikan di wilayah laut kewenangan


Provinsi.

Terdapat beberapa tantangan berkaitan dengan institusionalisasi Otda untuk


konteks wilayah laut, antara lain :

a. Belum adanya institusi/lembaga pengelola khusus yang menangani masalah


pengembangan pesisir dan laut. Implikasinya, tidak tersedianya instrumen
hukum perbatasan antar provinsi tersebut (RTRW, zonasi) untuk dapat
diketahui masyarakat luas, khususnya dunia usaha yang diharapkan dapat
menanamkan investasinya, serta pedoman bagi instansi di daerah (Tk I dan II)
dalam pengelolaan dan pengembangan wilayah laut guna peningkatan
kesejahteraan masyarakat.

b. Keterbatasan sumberdaya manusia (aparat pemerintahan) dalam bidang pesisir


dan laut yang terdidik dan terlatih. Sehingga kendala yang di hadapi adalah
kesulitan dalam pendayagunaan serta peningkatan perangkat instansi daerah
yang ada terhadap pengelolaan di wilayah pesisir dan 12 mil laut serta 4 mil
laut yang merupakan kewenangan kabupaten/kota. Sebagai contoh adalah
kesiapan regulasi tentang pemanfaatan lahan peisisir untuk kegiatan
pembangunan (pariwisata, permukiman dan lain sebagainya), pengaturan
pemanfaatan sumberdaya laut, pengaturan alur pelayaran; dan lain-lainnya.

c. Ketersediaan data dan informasi perikanan sangat terbatas. Dengan


pelaksanaan Otda yang memberikan otonomi terutama kepada kabupaten/kota,
maka tingkat kepatuhan kabupaten/kota untuk mengumpulkan dan megirimkan
data kepada provinsi, yang selanjutnya akan dikirimkan ke pusat, menjadi
rendah.

d. Terbatasnya wahana dan sarana dalam penerapan dan pendayagunaan


teknologi bidang perikanan. Akiibatnya, upaya penerapan ilmu pengetahuan
dan teknologi pengelolaan sumberdaya perikanan/SDL dalam usaha
meningkatkan kesejahteraan masyarakat, belum bisa terwujud.

Selain itu bersamaan dengan dikeluarkannya UU No. 22 tahun 1999, pemerintah


juga mengeluarkan UU No. 25 tahun 1999 tentang perimbangan Keuangan antara
Pemerintah Pusat dan Daerah. Dalam UU tersebut diatur bagaimanan perimbangan
keuangan antara pusat dan daerah, termasuk di dalamnya keuangan yang berasal
dari kegiatan perikanan di daerah. Pada Pasal 6 ayat 5 dikatakan bahwa
penerimaan negara dari sumberdaya alam.

II. Prospek Otonomi Daerah di Masa Mendatang

Beberapa waktu belakangan semenjak bergulirnya gelombang reformasi,


otonomi daerah menjadi salah satu topik sentral yang banyak dibicarakan. Otonomi
Daerah menjadi wacana dan bahan kajian dari berbagai kalangan, baik pemerintah,
lembaga perwakilan rakyat, kalangan akademisi, pelaku ekonomi bahkan
masayarakat awam. Semua pihak berbicara dan memberikan komentar tentang
“otonomi daerah” menurut pemahaman dan persepsinya masing-masing. Perbedaan
pemahaman dan persepsi dari berbagai kalangan terhadap otonomi daerah sangat
disebabkan perbedaan sudut pandang dan pendekatan yang digunakan.

Sebenarnya “otonomi daerah” bukanlah suatu hal yang baru karena semenjak
berdirinya Negara Kesatuan Republik Indonesia , konsep otonomi daerah sudah
digunakan dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah. Bahkan pada masa
pemerintahan kolonial Belanda, prinsip-prinsip otonomi sebagian sudah diterapkan
dalam penyelenggaraan pemerintahan.

Semenjak awal kemerdekaan samapi sekarang telah terdapat beberapa


peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang kebijakan Otonomi Daerah.
UU 1/1945 menganut sistem otonomi daerah rumah tangga formil. UU 22/1948
memberikan hak otonomi dan medebewind yang seluas-luasnya kepada Daerah.
Selanjutnya UU 1/1957 menganut sistem otonomi ril yang seluas-luasnya. Kemudian
UU 5/1974 menganut prinsip otonomi daerah yang nyata dan bertanggung.
Sedangkan saat ini di bawah UU 22/1999 dianut prinsip otonoi daerah yang luas,
nyata dan bertanggungjawab.

Otonomi Daerah yang dilaksanakan saat ini adalah Otonomi Daerah yang
berdasarkan kepada Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan
Daerah. Menurut UU ini, otonomi daerah dipahami sebagai kewenangan daerah
otonom untuk menatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut
prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat sesuai dengan peraturan
perundang-undangan.

Sedangkan prinsip otonomi daerah yang digunakan adalah otonomi daerah


yang luas, nyata dan bertanggung jawab. Kewenangan otonomi yang luas adalah
keleluasaan daerah untuk menyelengarakan pemerintahan yang mencakup
kewenangan semua bidang pemerintahan, kecuali kewenangan di bidang politik luar
negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, agama serta
kewenangan bidang lain yang ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah. Yang
dimaksud dengan otonomi nyata adalah keleluasaan Daerah untuk
menyelenggarakan kewenangan pemerintahan di bidang tertentu yang secara nyata
ada dan diperlukan serta tumbuh hidup, dan berkembang di daerah. sedangkan yang
dimaksud dengan otonomi yang bertanggung jawab adalah berupa perwujudan
pertanggung-jawaban sebagai konsekuensi pemberian hak dan kewenangan kepada
Daerah dalam wujud tugas dan kewajiban yang dipikul oleh Daerah dalam mencapai
tujuan pemberian otonomi, berupa peningkatan pelayanan dan kesejahteraan
masyarakat yang semkain baik, pengembangan kehidupan demokrasi, keadilan,
pemerataan, serta pemeliharaan hubungan yang serasi antara Pusat dan Daerah
serta antara Daerah dalam rangka menjaga keutuhan Negara Kesatuan Republik
Indonesia.

Prinsip-prinsip pemberian Otonomi Daerah dalam UU 22/1999 adalah :

1. Penyelengaraan Otonomi Daerah dilaksanakan dengan memperhatikan aspek


demokrasi, keadilan, pemerataan, serta potensi dan keanekaragaman Daerah.
2. Pelaksanaan Otonomi Daerah didasarkan pada otonomi luas, nyata dan
bertangung jawab.
3. Pelaksanaan Otonomi Daerah yang luas dan utuh diletakkan pada Daerah
Kabupaten dan Daerah Kota.
4. Pelaksanaan Otonomi Daerah harus sesuai dengan konstitusi negara sehingga
tetap terjamin hubungan yang serasi antara Pusat dan Daerah serta antara
Daerah.
5. Pelaksanaan Otonomi Daerah harus lebih meningkatkan kemandirian Daerah
Otonom, dan karenanya dalam daerah Kabupaten dan Daerah Kota tidak ada
lagi wilayah administratif.
6. Pelaksanaan Otonomi Daerah harus lebih meningkatkan peranan dan fungsi
badan legislatif Daerah, baik sebagai fungsi legislatif, fungsi pengawas maupun
fungsi anggaran atas penyelenggaraan Pemerintahan Daerah.
7. Pelaksanaan azas dekonsentrasi diletakkan pada Daerah Propinsi dalam
kedudukannya sebagai Wilayah Administratis untuk melaksanakan
pemerintahan tertentu yang dilimpahkan kepada Gubernur sebagai wakil
Pemerintah.
8. Pelaksanaan azas tugas pembantuan dimungkinkan, tidak hanya dari
Pemerintah kepada Daerah, tetapi juga dari Pemerintah dan Daerah kepada
Desa yang disertai dengan pembiayaan sarana dan prasarana, serta sumber
daya manusia dengan kewajiban melaporkan pelaksanaan dan
mempertanggungjawabkan kepada yang menugaskannya.

Dalam implementasi kebijakan Otonomi Daerah berdasarkan UU 22/1999 yang


dilaksanakan mulai 1 Januari 2001 terdapat beberapa permasalahan yang perlu
segera dicarikan pemecahannya. Namun sebagian kalangan beranggapan timbulnya
berbagai permasalahan tersebut merupakan akibat dari kesalahan dan kelemahan
yang dimiliki oleh UU 22/1999, sehingga merekapun mengupayakan dilakukannya
revisi terhadap UU 22/1999 tersebut.

Jika kita mengamati secara obyektif terhadap implementasi kebijakan Otonomi


Daerah berdasarkan UU 22/1999 yang baru berjalan memasuki bulan kesepuluh
bulan ini, berbagai permasalahan yang timbul tersebut seharusnya dapat dimaklumi
karena masih dalam proses transisi. Timbulnya berbagai permasalahan tersebut lebih
banyak disebabkan karena terbatasnya peraturan pelaksanaan yang bisa dijadikan
pedoman dan rambu-rambu bagi implementasi kebijakan Otonomi Daerah tersebut.
Jadi bukan pada tempatnya jika kita langsung mengkambinghitamkan bahkan
memvonis bahwa UU 22/1999 tersebut keliru.

Sebagian kalangan menilai bahwa kebijakan Otonomi Daerah di bawah UU


22/1999 merupakan salah satu kebijakan Otonomi Daerah yang terbaik yang pernah
ada di Republik ini. Prinsip-prinsip dan dasar pemikiran yang digunakan dianggap
sudah cukup memadai dengan kondisi dan kebutuhan masyarakat dan daerah.
Kebijakan Otonomi Daerah yang pada hakekatnya adalah upaya pemberdayaan dan
pendemokrasian kehidupan masyarakat diharapkan dapat mememnuhi aspirasi
berbagai pihak dalam konteks penyelenggaraan pemerintahan negara serta
hubungan Pusat dan Daerah.
Jika kita memperhatikan prinsip-prinsip pemberian dan penyelenggaraan
Otonomi Daerah dapat diperkirakan prospek ke depan dari Otonomi Daerah tersebut.
Untuk mengetahui prospek tersebut dapat dilakukan dengan menggunakan berbagai
pendekatan. Salah satu pendekatan yang kita gunakan disini adalah aspek ideologi,
politik, sosial budaya, dan pertahanan keamanan.

Dari aspek ideologi , sudah jelas dinyatakan bahwa Pancasila merupakan


pandangan, falsafah hidup dan sekaligus dasar negara. Nilai-nilai Pancasila
mengajarkan antara lain pengakuan Ketuhanan, semangat persatuan dan kesatuan
nasional, pengakuan hak azasi manusia, demokrasi, dan keadilan dan kesejahteraan
sosial bagi seluruh masyarakat. Jika kita memahami dan menghayati nilai-nilai
tersebut maka dapat disimpulkan bahwa kebijakan Otonomi Daerah dapat diterima
dalam penyelenggaraan kehidupan berbangsa dan bernegara. Melalui Otonomi
Daerah nilai-nilai luhur Pancasila tersebut akan dapat diwujudkan dan dilestarikan
dalam setiap aspek kehidupan bangsa Indonesia .

Dari aspek politik , pemberian otonomi dan kewenangan kepada Daerah


merupakan suatu wujud dari pengakuan dan kepercayaan Pusat kepada Daerah.
Pengakuan Pusat terhadap eksistensi Daerah serta kepercayaan dengan
memberikan kewenangan yang luas kepada Daerah akan menciptakan hubungan
yang harmonis antara Pusat dan Daerah. Selanjutnya kondisi akan mendorong
tumbuhnya dukungan Derah terhadap Pusat dimana akhirnya akan dapat
memperkuat persatuan dan kesatuan bangsa. Kebijakan Otonomi Daerah sebagai
upaya pendidikan politik rakyat akan membawa dampak terhadap peningkatan
kehidupan politik di Daerah.

Dari aspek ekonomi , kebijakan Otonomi Daerah yang bertujuan untuk


pemberdayaan kapasitas daerah akan memberikan kesempatan bagi Daerah untuk
mengembangkan dan meningkatkan perekonomiannya. Peningkatan dan
pertumbuhan perekonomian daerah akan membawa pengaruh yang signifikan
terhadap peningkatan kesejahteraan rakyat di Daerah. Melalui kewenangan yang
dimilikinya untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat, daerah akan
berupaya untuk meningkatkan perekonomian sesuai dengan kondisi, kebutuhan dan
kemampuan. Kewenangan daerah melalui Otonomi Daerah diharapkan dapat
memberikan pelayanan maksimal kepada para pelaku ekonomi di daerah, baik lokal,
nasional, regional maupun global.

Dari aspek sosial budaya , kebijakan Otonomi Daerah merupakan pengakuan


terhadap keanekaragaman Daerah, baik itu suku bangsa, agama, nilai-nilai sosial dan
budaya serta potensi lainnya yang terkandung di daerah. Pengakuan Pusat terhadap
keberagaman Daerah merupakan suatu nilai penting bgi eksistensi Daerah. Dengan
pengakuan tersebut Daerah akan merasa setara dan sejajar dengan suku bangsa
lainnya, hal ini akan sangat berpengaruh terhadap upaya mempersatukan bangsa dan
negara. Pelestarian dan pengembangan nilai-nilai budaya lokal akan dapat
ditingkatkan dimana pada akhirnya kekayaan budaya lokal akan memperkaya
khasanah budaya nasional.

Selanjutnya dari aspek pertahanan dan keamanan , kebijakan Otonomi Daerah


memberikan kewenangan kepada masing-msing daerah untuk memantapkan kondisi
Ketahanan daerah dalam kerangka Ketahanan Nasional. Pemberian kewenangan
kepada Daerah akan menumbuhkan kepercayaan Daerah terhadap Pusat.
Tumbuhnya hubungan dan kepercayaan Daerah terhadap Pusat akan dapat
mengeliminir gerakan separatis yang ingin memisahkan diri dari Negara Kesatuan
Republik Indonesia .

Memperhatikan pemikiran dengan menggunakan pendekatan aspek ideologi,


politik, sosal budaya dan pertahanan keamanan, secara ideal kebijakan Otonomi
Daerah merupakan kebijakan yang sangat tepat dalam penyelenggaraan
pemerintahan di daerah. Hal ini berarti bahwa kebijakan Otonomi Daerah mempunyai
prospek yang bagus di masa mendatang dalam menghadapi segala tantangan dalam
penyelenggaraan kehidupan bermasya-rakat, berbangsa dan bernegara.

Namun demikian prospek yang bagus tersebut tidak akan dapat terlaksana jika
berbagai kendala dan tantangan yang dihadapi tidak dapat diatasi dengan baik. Untuk
dapat mewujudkan prospek Otonomi Daerah di masa mendatang tersebut diperlukan
suatu kondisi yang kondusif diantaranya yaitu :

• Adanya komitmen politik dari seluruh komponen bangsa terutama pemerintah


dan lembaga perwakilan untuk mendukung dan memperjuangkan implementasi
kebijakan Otonomi Daerah.
• Adanya konsistensi kebijakan penyelenggara negara terhadap implementasi
kebijakan Otonomi Daerah.
• Kepercayaan dan dukungan masyarakat serta pelaku ekonomi dalam
pemerintah dalam mewujudkan cita-cita Otonomi Daerah.

Dengan kondisi tersebut bukan merupakan suatu hal yang mustahil Otonomi
Daerah mempunyai prospek yang sanat cerah di masa mendatang. Kita berharap
melalui dukungan dan kerjasama seluruh komponen bangsa kebijakan Otonomi
Daerah dapat diimplementasikan dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah

III. Kendala Implementasi Kebijaksanaan Otonomi Daerah di Indonesia

Selama hampir seperempat abad kebijaksanaan Otonomi Daerah di Indonesia


mengacu kepada Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok
Pemerintahan di Daerah. Otonomi Daerah disini diartikan sebagai hak, wewenang
dan kewajiban daerah untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri sesuai
dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Prinsip pelaksanaan Otonomi Daerah itu sendiri adalah Otonomi Daerah yang
nyata dan bertanggung jawab. Pada hakekatnya Otonomi Daerah disini lebih
merupakan kewajiban daripada hak, yaitu kewajiban Daerah untuk ikut melancarkan
jalannya pembangunan sebagai sarana untuk mencapai kesejahteraan rakyat yang
harus diterima dan dilaksanakan dengan penuh tanggung jawab.

Pelaksanaan Otonomi Daerah tersebut membawa beberapa dampak bagi


penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. Diantaranya yang paling menonjol adalah
dominasi Pusat terhadap Daerah yang menimbulkan besarnya ketergantungan
Daerah terhadap Pusat. Pemerintah Daerah tidak mempunyai keleluasaan dalam
menetapkan program-program pembangunan di daerahnya. Demikian juga dengan
sumber keuangan penyelenggaraan pemerintahan yang diatur oleh Pusat.

Beranjak dari kondisi tersebut timbul keinginan Daerah agar kewenangan


pemerintahan dapat didesentral-isasikan dari Pusat ke Daerah. Akhirnya tanggal 7
Mei 2001 lahirlah Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan
Daerah yang menegaskan kembali pelaksanaan Otonomi Daerah. Otonomi Daerah
disini diartikan sebagai kewenangan daerah otonom untuk mengatur dan mengurus
kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi
masyarakat sesuai dengan peraturan perundang-undangan.

Dengan lahirnya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tersebut maka


dimulailah babak baru pelaksanaan Otonomi Daerah di Indonesia. Kebijakan Otonomi
Daerah ini memberikan kewenangan otonomi kepada Daerah Kabupaten dan Kota
didasarkan kepada desentralisasi saja dalam wujud otonomi yang luas, nyata dan
bertanggung jawab.

Kewenangan Daerah mencakup kewenangan semua bidang pemerintahan,


kecuali kewenangan di bidang politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan,
moneter dan fiskal, agama, serta kewenangan bidang lainnya yang akan ditetapkan
dengan Peraturan Pemerintah.

Namun demikian lahirnya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tidak serta


merta dapat menyelesaikan permasalahan dominasi kekuasaan Pusat yang dirasakan
Daerah selama ini. Berbagai permasalahanpun muncul sebagai ekses implementasi
kebijaksanaan Otonomi Daerah tersebut. Sebagian pihak menganggap bahwa
kebijaksanaan Otonomi Daerah yang diatur oleh UU 22/1999 adalah kurang tepat,
sehingga perlu segera dilakukan revisi terhadap Undang-Undang tersebut.

Kendala-kendala yang dihadapi dalam mengimplemen-tasikan kebijaksanaan


Otonomi Daerah tersebut secara umum dapat kita klasifikasikan dari beberapa aspek
antara lain; aspek politik, aspek regulasi, aspek kelembagaan, aspek aparatur
pemerintahan baik Pusat maupun Daerah dan aspek masyarakat.

Dari segi aspek politik kebijaksanaan Otonomi Daerah sebenarnya sudah


mendapat dukungan secara nasional dengan ditetapkannya Undang-Undang Nomor
22 Tahun 1999. Namun demikian dalam perjalanan pelaksanaan UU tersebut
sepertinya kurang mendapat perhatian dan dukungan politik di tingkat nasional. Hal ini
terlihat dari belum dilakukannya penyesuaian beberapa Undang-Undang yang tidak
sejalan dengan kebijaksanaan Otonomi Daerah. Mengingat kebijaksanaan Otonomi
Daerah ini menyangkut seluruh aspek kehidupan dan penyelenggaraan pemerintahan
maka sudah seharusnya UU 22/1999 dijadikan acuan bagi Undang-Undang lainnya.

Sebagai tindak lanjut dari aspek politik tersebut adalah aspek regulasi atau
peraturan perundang-undangan. Undang-Undang Nomor 22/1999 sebagai regulasi
induk kebijaksanaan Otonom Daerah yang diamanatkan pasal 18 UUD 1945 tentu
harus diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah dan Keputusan Presiden serta
peraturan perundang-undangan lainnya. Untuk mengatur lebih lanjut tentang
kewenangan antara Pusat, Propinsi dan Kabupaten/Kota telah diterbitkan Peraturan
Pemerintah Nomor 25 Tahun 2000 tentang Kewenangan Propinsi Sebagai Daerah
Otonom, dimana PP tersebut memberikan kejelasan dari batasan kewenangan Pusat,
Propinsi dan Kabupaten/Kota.

Namun demikian regulasi implementasi kebijaksanaan Otonomi Daerah


tersebut masih sangat terbatas, padahal masih sangat banyak hal yang harus segera
diatur dengan Peraturan Pemerintah atau Keputusan Presiden. Disamping itu juga
terdapat inkonsistensi Pemerintah Pusat dalam mengeluarkan regulasi bagi
pelaksanaan kebijaksanaan Otonomi Daerah tersebut, seperti Keputusan Presiden
Nomor 10 Tahun 2001 tentang Pelaksanaan Otonomi Daerah di Bidang Pertanahan.
Keppres tersebut menganulir kewenangan di bidang pertanahan yang sudah menjadi
kewenangan Daerah dengan mengembalikannya menjadi kewenangan Pusat.
Dari aspek kelembagaan untuk mengimplementasikan kebijaksanaan Otonomi
Daerah mengharuskan adanya restrukturisasi kelembagaan pemerintahan baik di
Pusat maupun Daerah. Secara bertahap hal ini telah dilakukan antara lain dengan
melakukan peleburan terhadap instansi vertikal yang berada di Daerah menjadi
Perangkat Daerah serta pelimpahan pegawai negeri sipil Pusat ke Daerah. Namun
demikian dalam pelaksanaannya masih mengalami kendala yang disebabkan antara
lain perbedaan persepsi dalam menafsirkan regulasi yang ada. Sehingga timbulnya
ekses seperti pembentukan dan pemekaran organisasi Perangkat Daerah tanpa
memperhatikan kapasitas dan kondisi Daerah setempat. Hal ini juga mengakibatkan
timbulnya pembengkakan kebutuhan belanja pegawai.

Kendala berikut dalam implementasi kebijaksanaan Otonomi Daerah adalah


terbatasnya kapasitas sumber daya manusia aparatur baik di Pusat dan Daerah.
Keterbatasan kapasitas ini menimbulkan perbedaan persepsi dalam menafsirkan dan
memahami konsep dan semangat Otonomi Daerah. Kondisi ini akan menghambat
percepatan implementasi kebijaksanaan Otonomi Daerah. Sebagian di antaranya
merasa takut akan kehilangan kekuasaan dan sebaliknya sebagian lagi kebablasan
dalam menerapkan Otonomi Daerah. Kondisi SDM aparatur tersebut sebenarnya
tidak terlepas dari sistem kerja dan regulasi yang berlaku selama ini, sehingga
mengakibatkan mereka seperti kehilangan kreatifitas dan inovasi dalam
melaksanakan tugasnya.

Sedangkan dari aspek masyarakat sendiri kendala yang tampak adalah kondisi
masyarakat yang sudah cukup lama terabaikan. Berbagai program pemerintah
selama ini sebagian kurang menyentuh kepentingan masyarakat karena direncanakan
secara top down . Sehingga kebijaksanaan Otonomi Daerah tersebut disambut secara
beragam oleh masyarakat. Walaupun tanggapan masyarakat cukup beragam, namun
secara umum masyarakat cukup antusias dalam menymabut kebijaksanaan Otonomi
Daerah. Hanya saja sebagian kurang yakin apakah Pusat sudah spenuh hati dalam
mengimplementasikan kebijaksanaan ini.
Dari pengalaman melaksanakan kebijaksanaan Otonomi Daerah semenjak
Januari 2001 dapat disimpulkan beberapa kendala yaitu antara lain :

a. Belum memadainya regulasi atau peraturan pelaksanaan kebijakan Otonomi


Daerah
b. Terdapatnya inkonsistensi pemerintah pusat dalam melaksanakan
kebijaksanaan Otonomi Daerah
c. Belum terdapatnya persamaan persepsi dalam menafsirkan kebijakan Otonomi
Daerah dar berbagai kalangan
d. Terbatasnya kemampuan SDM dalam melaksanakan kebijakan Otonomi
Daerah.

Kendala-kendala tersebut akan dapat diatasi, jika semua komponen


bangsa turut memberikan dukungannya. Memvonis bahwa UU 22/1999 harus
segera direvisi merupakan suatu langkah yang kurang tepat. Hendaknya dilakukan
monitoring dan evaluasi yang komprehensif terhadap pelaksanaan kebijaksanaan
Otonomi Daerah tersebut. Mengingat waktu pelaksanaan UU 22/1999 yang kurang
dari satu tahun, kiranya akan lebih baik jika diupayakan dulu mengoptimalkan
implementasi kebijaksanaan Otonomi Daerah tersebut.

IV. Format Otonomi Daerah dan Dampaknya Terhadap Anggaran Pembangunan

Daerah

Jika kita membicarakan otonomi daerah maka hal ini tidak akan terlepas dari
membicarakan desentralisasi. Otonomi daerah sebenarnya bukanlah merupakan
barang baru dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah di republik tercinta ini.
Bahkan semenjak masa pemerintahan kolonial Belanda sudah dikenal adanya
otonomi daerah diantaranya sebagai diatur dalam Wethoundende Decentralisatie van
het Bestuur in Nederlandsch Indie yang lebih dikenal dengan Decentralisatie Wet
1903. Kemudian semenjak berdirinya Negara Kesatuan Republik Indonesia sampai
sekarang telah banyak undang-undang yang mengatur otonomi daerah tersebut,
diantaranya ; UU 1/1945, UU 22/1948, UU NIT 44/1950, UU 1/1957, Penpres 6/1959,
UU 18/1965, UU 5/1974 dan terakhir denganUU.22/1999.

Lebih dari dua dekade penyelenggaraan pemerintahan daerah di bawah UU


No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah menggunakan azas
dekonsentrasi, desentralisasi dan pembantuan. Pada masa itu dilak-sanakan prinsip
otonomi daerah yang nyata dan bertanggung jawab. Otonomi daerah dipahami
sebagai hak, wewenang dan kewajiban Daerah untuk mengatur dan mengurus rumah
tangganya sendiri sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Namun demikian otonomi daerah tersebut lebih mengarah kepada kewajiban
dibandingkan sebagai hak. Urusan-urusan yang menjadi urusan rumah tangga daerah
ditentukan oleh pusat bukan oleh daerah sendiri, sehingga urusan yang diserahkan
tersebut lebih menekankan kepada kewajiban daripada hak.

Sebagai akibat dari pelaksanaan otonomi daerah di bawah UU 5/1974 tersebut


ketergantungan daerah kepada pusat sangat besar. Daerah yang seharusnya
diberdayakan untuk mengurus rumah tangganya sendiri pada kenyataannya sangat
tergantung kepada juklak, juknis dan berbagai panduan lainnya yang dikeluarkan oleh
pusat. Sehingga boleh dikatakan pelaksanaan otonomi daerah selama ini ibarat
kepala dilepas tapi ekor dipegang .

Dalam rangka pemberdayaan daerah dalam memenuhi kebutuhan dan aspirasi


masyarakatnya maka pelaksanaan otonomi daerah di bawah UU 22/1999 telah
membawa angin segar. Lahirnya UU 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah
memberikan kewenangan yang sangat luas bagi daerah dalam seluruh bidang
pemerintahan kecuali kewenangan dalam bidang politik luar negeri, pertahanan
keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, dan bidang agama. UU 22/1999
menyatakan bahwa otonomi daerah merupakan kewenangan daerah otonom untuk
mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri
berdasarkan aspirasi masyarakat sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
Selanjutnya ke depan kita berharap pelaksanaan otonomi daerah di bawah UU
22/1999 ini akan dapat meningkatkan kapasitas daerah dalam mengatur dan
mengurus kepentingan dan aspirasi masyarakatnya. Karena daerah lebih memahami
kondisi dan karakter daerah serta masyarakatnya maka setiap kebijakan yang diambil
tentu akan lebih menyentuh kepentingan dan sesuai dengan aspirasi masyarakatnya.
Dengan kewenangan yang dimilikinya daerah akan lebih leluasa dalam menyusun
dan menetapkan kebijakan penyelenggaraan pemerintahan, pembangunan dan
pelayanan kepada masyarakat.

Pelaksanaan pembangunan daerah tentu saja tidak terlepas dari ketersediaan


dana untuk pembiayaannya. Pembiayaan bagi pelaksanaan pembangunan daerah
dituangkan dalam anggaran pembangunan. Selama ini anggaran pembangunan
daerah terbagi atas anggaran pembangunan yang termasuk dalam APBD dan
anggaran pembangunan yang dikelola oleh instansi vertikal di daerah.

Anggaran pembangunan daerah pada umumnya bersumber dari bantuan


pembangunan yang diberikan oleh pemerintah pusat. Bantuan pembangunan yang
diberikan oleh pusat kepada daerah terdiri atas bantuan umum dan bantuan khusus.
Bantuan umum pada prinsipnya merupakan dana yang diserahkan penggunaannya
kepada daerah dalam rangka pembangunan daerah, sedangkan bantuan khusus
penggunaannya ditetapkan oleh pemerintah melalui Inpres.

Dalam pelaksanaan bantuan umum tersebut pada kenyataannya pemerintah


pusat memberlakukan dua ketentuan yaitu diarahkan dan ditetapkan. Ditetapkan
maksudnya penggunaan dana tersebut telah ditetapkan khusus oleh pemerintah
pusat sehingga daerah hanya melaksanakan sesuai ketetapan tersebut. Sedangkan
pada penggunaan yang diarahkan, pusat menetapkan ketentuan dan batasan yang
harus diikuti daerah dalam penggunaan dana tersebut.

Kalau kita perhatikan kondisi tersebut secara seksama sebenarnya selama ini
program pembangunan daerah lebih banyak ditentukan oleh pusat daripada daerah
sendiri. Perencanaan pembangunan yang disusun daerah harus berada dalam
ketentuan atau batas-batas yang digariskan pusat. Batasan-batasan yang diberikan
oleh pusat tersebut kadang-kadang berbenturan dengan kepentingan dan kebutuhan
daerah sehingga dapat menyebabkan program pembangunan yang disusun tidak
menyentuh kebutuhan daerah dan masyarakat.

Disamping hal di atas pengalokasian anggaran pembangunan sektoral di


daerah yang dikelola oleh instansi vertikal sering tumpah tindih dengan program
pembangunan daerah yang dikelola oleh pemerintah daerah. Hal ini tentu saja
merupakan pemborosan anggaran pembangunan.

Melalui kewenangan yang diberikan oleh UU 22/1999 kepada daerah dalam


penyelenggaraan otonomi daerah maka berbagai kelemahan dalam penyusunan dan
pengelolaan anggaran pembangunan daerah diharapkan dapat disempurnakan.
Dengan kewenangan yang dimilikinya daerah dapat menyusun perencanaan
pembangunan yang sesuai dengan kebutuhan daerah dan aspirasi masyarakat.
Perencanaan pembangunan tersebut dapat disesuaikan dengan kebutuhan dan
kemampuan daerah.

Anggaran pembangunan yang disusun dengan memperhatikan keseimbangan


antara kebutuhan dan kemampuan daerah tentu akan lebih efektif dibandingkan
dengan anggaran pembangunan yang disusun dengan prinsip keseragaman antar
daerah. Anggaran pembangunan tersebut diharapkan dapat mengatasi terjadinya
pemborosan sebagai akibat program pembangunan yang tumpang tindih.

Secara ideal, jika pengelola keuangan daerah yang bersumber dari PAD, dana
perimbangan, pinjaman daerah dan lain-lain pendapatan yang sah merupakan
kewenangan daerah maka penggunaannya untuk anggaran pembangunan akan lebih
efektif. Pengalokasian dana tersebut ke dalam anggaran pembangunan tentu harus
berdasarkan pengkajian dan pertimbangan yang matang. Mustahil daerah akan
mengalokasikan sejumlah dana tanpa melalui perencanaan yang matang, karena hal
ini dapat menjadi pemborosan baik keuangan daerah.
Dalam tahap awal pelaksanaan otonomi daerah banyak daerah yang
mengalami shock akibat terbatasnya Dana Alokasi Umum (DAU) yang dapat
dialokasikan untuk anggaran pembangunan karena sebagian besar dana tersebut
terserap untuk anggaran belanja rutin. Hal ini antara lain karena selama ini dalam
penyusunan anggaran pembangunan dan anggaran rutin dalam APBD sudah ada
pedoman dan panduan dari pusat, sedangkan sekarang sepenuhnya menjadi
kewenangan daerah. Disamping itu jajaran instansi vertikal yang dulu menerima
anggaran pembangunan dari DIP APBN, setelah sekarang dilebur menjadi perangkat
daerah tidak lagi mengelola dana yang sama tetapi mengelola dana yang bersumber
dari APBD.

Tahun-tahun awal pelaksanaan otonomi daerah merupakan masa-masa yang


berat dan penuh tantangan bagi sebagain besar daerah dalam menyusun dan
mengelola anggaran pembangunan tersebut. Namun demikian kita harus yakin bahwa
hal ini akan dapat disempurnakan secara bertahap sehingga pada saatnya nanti
sejalan dengan peningkatan kapasitas SDM, keuangan, dan kelembagaan, daerah
akan mampu menyusun dan mengelola anggaran pembangunan sebagaimana yang
diharapkan.

Salah satu tujuan pembangunan daerah adalah untuk memacu pertumbuhan


ekonomi daerah. Sedangkan pertumbuhan ekonomi digunakan sebagai alat ukur bagi
keberhasilan pembangunan. Peningkatan dan pemerataan pertumbuhan ekonomi
selanjutnya akan mendorong peningkatan kesejahteraan masyarakat.

Pembangunan yang dilaksanakan untuk meningkatkan pertumbuhan ekonomi


daerah tersebut harus memperhatikan antara lain; kondisi ekonomi masyarakat yang
ada, potensi sumber daya alam dan manusia, dan infrastruktur yang tersedia. Dengan
mempertimbangkan aspek-aspek tersebut selanjutnya disusun perencanan
pembangunan daerah dalam rangka meningkatkan pertumbuhan ekonomi.

Sebagaimana telah dibahas di depan dengan kewenangan yang dimiliki daerah


untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat menurut prakarsa sendiri
berdasarkan aspirasi masyarakat dimungkin daerah untuk menyusun perencanaan
dan melaksanakan pembangunan yang sesuai dengan kebutuhan daerah.
Pembangunan daerah yang dilaksanakan tersebut tentu akan membawa prospek baik
bagi pertumbuhan ekonomi daerah.

Akhirnya untuk mencapai hal tersebut sangat dipengaruhi oleh kapasitas dan
partisipasi dari para stakeholders di daerah serta keseriusan dan kerelaan pusat
mmeberikan pembinaan dan dukungan. Tanpa keterlibatan para stakeholders dan
dukungan pusat tersebut akan sulit bagi daerah dalam melaksanakan pembangunan
menuju terwujudnya pertumbuhan ekonomi daerah.
C. PEMBERIAN OTONOMI KHUSUS KEPADA SUATU DAERAH DI INDONESIA

Dengan adanya perjanjian yang dibuat oleh pemerintah Indonesia terhadap


wilayah Daerah Istimewah Aceh agar mempunyai hak membangun sendiri daerahnya
tanpa campur tangan pemerintah menimbulkan kecemburuan sosial terhadap
berbagai daerah lainnya di Indonesia misalnya Papua dan Maluku. Kebijakan
pemerintah untuk membarkan D.I.Aceh mengembangkan daerahnya secara mandiri
itu disebabkan atau merupakan perjanjian yang dibuat pemerintah Indonesia dengan
pemerintah aceh yang dahulu disebut GAM (Gerakan Aceh Merdeka) di Helsinki
Findlandia. Perjanjian ini dbuat agar pihak GAM mau berdamai dengan pemerintah
Indonesia dan membatalkan usahanya untuk mendirikan negara sendiri dan berpisah
dari negara kesatuan republik Indonesia.

I. Otonomi Daerah yang Terjadi di Aceh

Jika dirunut, salah satu isu sentral yang mencuat, terkait negara kesatuan.
Saat itu ada pendapat, hasil perundingan Helsinki akan menjadi jalan kemerdekaan
bagi Aceh. Contoh yang sering dikemukakan, hasil perundingan Helsinki tidak
eksplisit menyebut UUD 1945 dan NKRI

Kecemasan itu menjadi catatan khusus penyusun RUU PA sehingga perlu


tepat dirumuskan posisi Aceh dalam NKRI. Hasil rumusan RUU PA terbaca dalam
Pasal 1 angka 1: "Aceh adalah daerah provinsi yang merupakan kesatuan
masyarakat hukum yang bersifat istimewa dan diberi kewenangan khusus untuk
mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat
setempat sesuai peraturan perundang-undangan dalam sistem dan prinsip NKRI
berdasar UUD 1945". Pasal 1 angka 4 RUU PA menguatkan rumusan itu,
"Pemerintahan Aceh adalah pemerintahan daerah provinsi dalam sistem NKRI
berdasar UUD 1945 yang menyelenggarakan urusan pemerintahan yang
dilaksanakan Pemerintah Daerah Aceh dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Aceh
sesuai dengan fungsi dan kewenangan masing-masing".
Jika dibaca cermat, rumusan Pasal 1 angka 1 dan angka 4 RUU PA merupakan
titik temu antara prinsip negara kesatuan dan hasil perundingan Helsinki. Frasa
terbuka "bersifat istimewa dan diberi kewenangan khusus untuk mengatur dan
mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat"
dikunci dengan frasa "sesuai peraturan perundang-undangan dalam sistem dan
prinsip NKRI berdasarkan UUD 1945".

Tidak hanya terbatas pada meletakkan otonomi khusus Aceh dalam NKRI,
Pasal 7 Ayat (1) RUU PA menggariskan, Pemerintahan Aceh dan kabupaten/kota
berwenang mengurus urusan pemerintahan dalam semua sektor publik kecuali
urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pusat. Dalam hal ini, kewenangan
pusat meliputi urusan pemerintahan yang bersifat nasional, politik luar negeri,
pertahanan, keamanan, yustisi, moneter, fiskal nasional, dan bidang agama.

Dengan demikian, tidak perlu ada kekhawatiran otonomi khusus akan


meruntuhkan NKRI. Apalagi, UUD 1945 melandasi pelaksanaan prinsip desentralisasi
yang tidak simetris (asymetrical decentralization) antara satu daerah dan daerah lain.
Prinsip itu ditemukan dalam Pasal 18 UUD 1945.

Berdasarkan penjelasan itu, isu luruhnya bangunan NKRI dalam RUU PA tidak
relevan. Yang jauh lebih rumit, keberatan dan penolakan terhadap RUU PA dari
sejumlah kalangan Tanah Rencong. Misalnya, aktivis Sentra Informasi Referendum
Aceh (SIRA) menilai RUU PA memangkas kewenangan Aceh terutama terkait
pembagian sumber daya alam dan migas (Kompas, 12/7). Bahkan, karena Jakarta
dianggap belum ikhlas memberi kewenangan kepada daerah, Jaringan Demokrasi
Aceh (JDA) menolak pengesahan RUU PA dan akan mempersoalkan hal itu melalui
mekanisme hak uji materiil.

Masalah itu bisa menjadi kian rumit karena beberapa substansi RUU PA
dipersoalkan sejumlah petinggi GAM. Misalnya, penggantian istilah "persetujuan"
menjadi "pertimbangan" dalam rencana persetujuan internasional dan pembentukan
UU oleh DPR, terkait pemerintahan Aceh. Tidak hanya itu, peluang pemerintah pusat
menetapkan norma, standar, dan prosedur serta melakukan pengawasan terhadap
pelaksanaan urusan yang dilaksanakan Pemerintah Aceh bisa mereduksi kekhususan
Aceh (Koran Tempo, 12/07).

Dari beberapa keberatan itu, catatan GAM perlu disikapi serius. Penyikapan itu
tidak terlepas dari posisi RUU PA saat ini yang tidak mungkin diubah. Yang paling
masuk akal dilakukan, meski tidak disebut dengan istilah "persetujuan", DPR harus
memerhatikan sungguh-sungguh tiap "pertimbangan" Dewan Perwakilan Rakyat Aceh
(DPRA). Jika itu bisa dilakukan, penggantian istilah "persetujuan" menjadi
"pertimbangan" tentu tidak akan menjadi penghambat dalam meneruskan proses
rekonsiliasi di Aceh.

Yang perlu disadari, saat perundingan Helsinki, perumusan naskah MOU


hanya berlangsung antara GAM-Pemerintah RI. Namun, ketika hasil perundingan
harus dituangkan dalam bentuk UU, kepentingan politik DPR menjadi faktor penting
yang harus dipertimbangkan GAM. Artinya, jika ada sebagian kecil hasil perundingan
Helsinki tidak terakomodasi dalam RUU PA, jangan dijadikan alasan untuk merusak
suasana damai yang telah terbangun.

Dalam situasi seperti sekarang, semua pihak harus saling mengerti dan
menerima. Misalnya, bagi semua elemen di Aceh, penyelesaian RUU PA harus
dijadikan kesempatan untuk menggenjot segala aspek pembangunan guna
menciptakan kesejahteraan masyarakat. Apalagi, sebagian materi RUU PA akan
dielaborasi lebih jauh dalam qanun. Kegagalan dalam merumuskan qanun amat
potensial menghancurkan sejumlah lompatan besar yang ada dalam RUU PA.

Sementara itu, pemerintah pusat tidak boleh lagi menggunakan kekuasaan


(seperti di daerah lain) untuk mereduksi sifat kekhususan yang diberikan kepada
Aceh. Tindakan represif terhadap qanun mesti dihindari. Jika pusat keberatan dengan
substansi qanun, sebaiknya dilakukan upaya nonrepresif. Bagaimanapun, dengan
tetap mengedepankan tindakan represif, penilaian bahwa pemerintah pusat tidak
ikhlas dan berupaya mereduksi kekhususan Aceh sulit untuk dihindari. Jika semua
pihak bisa saling memahami, RUU PA benar-benar akan menjadi fajar baru bagi
otonomi khusus di Aceh.