IV Congresso Anual da Associao Mineira de Direito e Economia

A Incorporao da Dimenso Institucional na Teoria Econmica1 Jorge Vianna Monteiro2

I. Introduo; II. O Contraponto Convencional e o Desafio da Variante da Public Choice: Anos de 1950 e 1960; III. O Entendimento da Crise Econmica de 2008-2012: Ou, Quo Inepta a Anlise da Crise Fora do Enquadramento Institucional.

I. Introduo As limitaes conceituais e analticas dos anos de 1920 e 1930, na ocorrncia da Grande Depresso: a precariedade da mtrica macroeconmica; o sentido equivocado da estratgia antidepresso (revoluo keynesiana); e a ausncia de uma metodologia de poltica econmica. A teoria quantitativa de poltica econmica (TQPE): Tinbergen & Frisch. A primeira iniciativa no mundo ocidental de se dispor de uma viso analtica do governo-como-unidade-de-controle. Ferramenta de clculo economtrico versus teoria de governo. A propsito, no incio dos anos de 1970 a TQPE era pioneiramente apresentada na graduao de Economia da PUC-Rio pelo professor de Poltica e Planejamento Econmico, o professor Isaac Kerstenetzky. II. O Contraponto Convencional e o Desafio da Variante da Public Choice: Anos de 1950 e 1960.
Consequncias no antecipadas da poltica econmica praticada at

meados dos anos de 1960: o otimismo quanto interveno econmica governamental, a aceitao generalizada da correo dos desvios de eficincia nos mercados por meio da atuao virtuosa do processo decisrio pblico (poltico). O contraponto acadmico do governo como um processo decisrio individual (ou monoltico) e movido pela benevolncia do bem estar coletivo: o programa de pesquisa da teoria das escolhas feitas fora do
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Roteiro de conferncia apresentada na abertura do IV Congresso da AMDE (Law & Economics), Belo Horizonte, 10 de Maio de 2012. 2 Economista da Monteiro & Monteiro Consultoria Econmica Ltda. Agosto de 1969-Dezembro de 2011: Professor Associado do Departamento. de Economia, PUC-Rio. Autor de Economia Constitucional Brasileira, (Editora FGV, 2004); Como Funciona o Governo: Escolhas Pblicas na Democracia Representativa, (Editora FGV, 2007); Governo & Crise: Escolhas Pblicas no Brasil e no Mundo, 2007-2011, (Editora FGV, 2011). Autor da carta econmica quinzenal, Estratgia Macroeconmica, desde Maro de 1993 e do blog Escolhas Pblicas (JorgeViannaMonteiro.blogspot.com), desde Dezembro de 2011. E-mail: contato@escolhaspublicas.com.

arranjo de mercado. O nascimento da public choice, especialmente por sua sistematizao em 1962 por Buchanan & Tullock. Poltica econmica e dficit de democracia o que s poderia ser detectado em um modelo econmico em que as instituies contam. Quem disse que inovar na rea acadmica no traz dissabores e autntica caa-s-bruxas? Para entender o sentido dessa questo, sugiro a leitura das memrias do Professor James Buchanan (Economics from the Outside In Better than Plowing and Beyond , 2007). Uma narrativa pessoal bem menos gloriosa: a tentativa mal sucedida de iniciar na PUC-Rio, no final dos anos de 1970, um Programa de Mestrado em Economia das Escolhas Pblicas. A reentrada da teoria de jogos na teoria econmica (agora, pela porta da Macroeconomia, na virada dos anos de 1970 e 1980). O jogo das escolhas pblicas de que participam: polticos, burocratas, juzes, grupos de interesses preferenciais e cidados-eleitores. O significado acadmico da atribuio do Prmio Nobel de Economia de 1986 (James Buchanan). A decorrente necessidade de responder a questes como: mas quais so as regras que vigoram nesse jogo?, como essas regras so determinadas?, quais so os mecanismos da articulao desse conjunto de regras?, o que determina a pura e simples quantidade dessas regras introduzidas no jogo? . As regras do jogo tratadas como sendo as instituies polticas, com as regras constitucionais definindo um sistema de sistemas (Vermeule, 2011; Buchanan, 2003). III. Prlogo ao Entendimento da Crise Econmica de 2008-2012: Ou, Quo Inepta a Anlise da Crise Fora do Enquadramento Institucional

A crise econmica atual decorre essencialmente da fragilidade das

instituies polticas traduzidas na limitada percepo de quo pouco efetiva era, de fato, a regulao econmica praticada na economia norteamericana e nos pases da Unio Europeia. A realidade do mercado norte-americano ps-Novembro de 2001 (quando a Enron Corporation, um gigante do setor de energia, faliu) parece no ter ensinado qualquer lio de precauo relevante aos reguladores do governo dos EUA, aos analistas econmicos e mesmo aos economistas acadmicos (Berman, 2008). Levando-se em conta esse ponto de vista, a crise de 2008 teria sua origem recuada para 2001. O otimismo quanto soluo do caso Enron acomodou o processo poltico nos EUA e no mundo em geral e, por outro lado, a trajetria dos desequilbrios nas contas pblicas em economias da zona do euro custou a chamar a ateno dos burocratas da Unio Europeia.
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Substantivamente esta seo envolve aspectos seletos de Jorge Vianna Monteiro, Governo & Crise: Escolhas Pblicas no Brasil e no Mundo, 20072011, (Editora FGV, 2011). Mind Sets dos Formuladores de Polticas

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Definio das Regras do Jogo

Poltica Econmica

[4] Desempenho Macroeconmico

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A Figura anexa reconhece vrias instncias de formulao de polticas: a escolha em [1], a instncia mais fundamental da formulao de poltica econmica, pois que define a moldura institucional-constitucional em que ela passa a operar. O sentido convencional de poltica econmica, isto : {[2][4]}, no pressuposto de que [1] seja estabelecido exogenamente ao jogo. Reforma econmica, que um conjunto de polticas operadas como {([1][2]) [4]} ou {[3][4]}, de tal modo que, para uma dada configurao desejvel3 de [4], possvel determinar a especificao apropriada (tima) das regras do jogo . A distino entre essas classes de estratgias acentuada pelo fato de que, por {[2][4]} ou {[3][4]}, possvel criar interferncias nos mercados, alimentando a ao de grupos de interesses. Uma correo desse efeito restringir a deliberao poltica, segundo princpios: na estratgia {([1][2])[4]} ou {[3][4]}, as escolhas de alternativas de poltica seriam feitas, levando-se em conta critrios de generalidade. No se permite a certos grupos privados se assegurarem benefcios, em detrimento de outros grupos, e o interesse geral fica mais bem contemplado (Buchanan, 2008: 178). {[2][4]}

Segundo a escala de preferncias dos policy makers. Uma estratgia de reforma pode ser representada na Figura anexa, pela inverso do sentido da seta [3], de tal modo que: {dado [4][1]}, isto , para valores e propriedades pr-especificadas dos resultados macroeconmicos, determina-se a arquitetura institucional ou de processos.
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ocorre no domnio da poltica majoritria que , por si mesma, discriminatria. 4 Na ausncia de restries (ou seja, tomando-se [1], como um dado na feitura de leis e polticas), invivel para os indivduos deixarem de tirar proveito de oportunidades, que lhes permitam elevar seus prprios nveis de bem-estar (Buchanan e Congleton, 1998: 69); a democracia leva a escolhas de poltica que geraram transferncias de renda e limitam o crescimento econmico. 5 A Figura anexa tambm mostra a transparncia com que se d a redefinio de regras em [1]: provvel que polticas definidas em [1] tornem-se autntica criptografia, por suas mltiplas ramificaes e seus vrios possveis propsitos. So indicadores adicionais6 dessa criptografia, que demanda grande especializao para o entendimento das regras e a adaptao de agentes pblicos e privados: enquadramento de 7 sub-reas (derivativos7, proteo do consumidor, regulao de firmas financeiras, estratgia para firmas que sejam muito grandes em tamanho, para serem d eixadas quebrar, direitos de acionistas; proprietary trading8; reteno de riscos em produtos financeiros complexos (ttulos de hipoteca, por exemplo).9
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O que no invalida que, uma poltica que altere regras do jogo, por um qurum de metade-mais-um dos legisladores, no possa ser rotulada de poltica econmica constitucional. 5 A reao crise pode ser perversa: aes como o TARP, Troubled Asset Relief Program, nos EUA, e desoneraes tributrias direcionadas a uns poucos setores de atividade industrial, no Brasil reforam o aspecto discriminatrio dessas transferncias de renda. 6 Tome-se a regulao financeira aprovada pelo Congresso dos EUA (15.7.10): um texto de 2 300 pginas (Congress Passes Financial Regulation Bill, New York Times, 15.7.10; House Passes Financial Overhaul; Senate Leaders Postpone Vote, Washington Post, 1.7.10: A10; Bill Passed in Senate Broadly Expands Oversight of Wall St., New York Times, 20.5.10). 7 Instrumentos financeiros que foram criados como redutores de risco, e so conhecidos em Wall Street, por hedging; com a crescente sofisticao e amplitude do uso desses instrumentos, os derivativos acabaram por se tornar, eles prprios, em novas fontes de risco. Para uma viso didtica do tema, ver Derivatives, New York Times: Times Topics, 21.5.10.. 8 Decises discricionrias, independentemente de gerar ou no benefcios para seus clientes. 9 Uma regra tem recebido ateno do lobbying dos bancos a regra Volcker. Essa regra tem o propsito de vedar a bancos, que operem sob clusula de seguro federal, operaes comerciais e de investimento de risco, quando os ganhos auferidos nessas operaes so de interesse exclusivo do prprio banco. a proibio de que os bancos apostem nos mercados, com seu prprio dinheiro. Fundamentalmente, busca-se reduzir a participao de atividade de alto risco, que possa provocar perdas elevadas em firmas que sejam centrais ao sistema financeiro; depois, a regra acaba com o uso de fundos de baixo custo, para subsidiar atividades de alto risco. Na medida em que tal restrio afeta a lucratividade de seu negcio, grandes firmas nesse
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Total de 434 emendas recebidas10 (no necessariamente encampadas pelo texto final aprovado pelo Congresso, em 15.7.10) na tramitao do conjunto das regras aprovadas pelos senadores o que sinaliza elevado grau de incerteza com que vrios dos elementos da nova regulao podem ser interpretados. Ademais, estima-se a necessidade de centenas de novas de regras subsidirias, sendo que 533 novas regulaes devero incidir sobre indivduos e pequenos negcios.11

mercado (tais como Goldman Sachs e Morgan Stanley) empreendem intenso lobbying, ao longo da passagem legislativa da reforma financeira. Um interesse dos bancos o de criar circunstncias individualizadas, em que a regra Volcker possa ser atenuada (House and Senate in Deal on Financial Overhaul, New York Times, 25.6.10). Ambiguidades intrnsecas regra Volcker so exploradas, de modo a subverter o prprio intento dessa regra (Volcker Rule Doesnt Come Without Cost, International Herald Tribune, 15.2.12: 20;Despite Reform, Banks Have Room for Risky Deals, New York Time, 25.8.10). Entre Janeiro de 2009 e Abril de 2010 (OpenSecrets.org: Center for Responsive Politics), quando da tramitao da reforma, o setor financeiro investiu cerca de US$ 600 milhes em lobbying, com o propsito de atenuar as novas regras regulatrias. Para narrativas didticas da intensa mobilizao de bancos e outros segmentos financeiros, relativamente s etapas da tramitao dessa nova regulao, ver Ex-Regulators Get Set to Lobby on New Financial Rules, New York Times, 27.7.10; A Lobbying Tempest Engulfs Financial Overhaul, Washington Post, 14.6.10, Giving In on Trading, Bank ers Turn to Other Losses, New York Times, 14.6.10, `Volcker Rule at Issue as Reform Bill Nears Finale, New York Times, 8.6.10. 10 Uma dessas emendas trata de um segmento at aqui intocado: quebrar a ligao direta em emissores de ttulos e as firmas do oligoplio de rating: Standard & Poors, Moodys e Fitch (Suddenly, the Rating Agencies Dont Look Untouchable, New York Times, 21.5.10). 11 Congress Passes Financial Regulation Bill, New York Times, 15.7.10.
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