O repensar da educao no Brasil

JOS GOLDEMBERG

Brasil apresenta, de forma agravada, algumas caractersticas prprias de pases em desenvolvimento, entre as quais enorme desigualdade na distribuio da renda e imensas deficincias no sistema educacional. Esses dois problemas esto obviamente associados. No possvel, hoje em dia, aumentar substancialmente a renda mdia de adultos sem instruo, nem se consegue educar adequadamente crianas cujas famlias vivem beira da misria. Por isso mesmo, ao se traar uma poltica educacional, h de se evitar a posio simplista de que se pode resolver o problema da pobreza apenas abrindo escolas. Pobreza e ausncia de escolarizao so deficincias que somente podero ser superadas se enfrentadas simultaneamente, cada uma em seu lugar prprio.

O carter claramente utpico de muitas de nossas polticas educacionais, responsvel pelo seu fracasso, se deve, em grande parte, ao fato de no terem sido associadas a uma poltica social de longo alcance e no estarem aliceradas em uma clara conscincia dos obstculos econmicos, polticos e culturais que precisam ser enfrentados para a construo de um sistema educacional abrangente e de boa qualidade. Trata-se de tarefa difcil, mas no impossvel. confortador constatar-se que, hoje, no Brasil, a necessidade de garantir uma adequada educao bsica ao conjunto da populao e de oferecer oportunidades de escolarizao posterior a parcela crescente de jovens parece, finalmente, ter deixado de ser apenas afirmao retrica de boas intenes. O fato, por exemplo, de lideranas, tanto sindicais como empresariais, estarem preocupadas com as deficincias do nosso sistema educacional, revela-se um indicador seguro de que a educao est se constituindo, verdadeiramente, numa prioridade nacional. Que no tenha sido assim no passado, no pode ser explicado simplesmente pela constatao da ausncia de vontade poltica, como se esta pudesse ser constituda independentemente do contexto social. Para entender-se a possibilidade de formao desta vontade, necessrio perguntar em que condies a educao para todos passa a ser vista como

importante e necessria pela maioria da populao e, especialmente, pelas elites econmicas e polticas. Obviamente, a educao sempre foi considerada um bem em si, pelas oportunidades que oferece de enriquecimento cultural. Mas isso, por si s, no cria as condies para que a universalizao do acesso escola se transforme em prioridade das polticas governamentais. H duas outras razes bsicas que incentivam polticas pblicas no sentido de promover a educao em geral e, especialmente, a escolarizao bsica. A primeira delas reside na necessidade de preparao para a cidadania, incorporando vida nacional grandes massas da populao, dando a elas a instruo que lhes permita participar, tanto como eleitores, quanto como usurios dos servios oferecidos pela sociedade moderna. No mundo todo, a extenso da participao poltica e do acesso a benefcios sociais, que constituem o cerne da cidadania na sociedade moderna (democrtica ou no), esteve associada universalizao da educao bsica. Numa sociedade democrtica, essa universalizao torna-se ainda mais necessria, porquanto dela depende o acesso do eleitorado a informaes essenciais para a participao poltica plena e esclarecida. A segunda, que se vem manifestando com intensidade crescente, especialmente a partir da Segunda Guerra Mundial, reside na alterao do processo produtivo associada ao desenvolvimento tecnolgico, o qual exige mo-de-obra cada vez mais qualificada. Um sistema de educao bsica que atenda ao conjunto da populao hoje essencial ao desenvolvimento econmico. Se so estas as razes e condies para constituir uma vontade poltica que privilegie e valorize a educao, fcil entender por que, no Brasil, esta vontade um fenmeno tardio. Durante todo o sculo XIX, quando ampliava-se a cidadania e universalizava-se a educao bsica nos pases desenvolvidos, o Brasil permanecia uma sociedade escravocrata. Fomos o ltimo pas ocidental a abolir a escravido africana; a extenso da cidadania maioria da populao, constituda por escravos, ex-escravos e seus descendentes, s comeou a se colocar como problema real no incio deste sculo. A pesada herana da escravido tem conseqncias de longo prazo para a evoluo do sistema educacional porque cria problemas especficos para a extenso do acesso escola. De um lado, pelas mudanas de tradies, valores e hbitos exigidas de uma populao para a qual a

escola no faz parte da perspectiva normal de vida nem integra sua tradio cultural. De outro lado, pela resistncia das elites tradicionais em estenderem a cidadania a escravos e ex-escravos e, portanto, pela dificuldade em aceitarem e promoverem o ideal da escolarizao universal como fundamento das polticas pblicas. Da perspectiva econmica, a abolio tardia da escravido est associada manuteno de tecnologias primitivas e formas tradicionais de trabalho e dominao, assim como persistncia de uma economia de subsistncia em grande parte da zona rural. Para uma populao nessas condies, a escola no vista como instrumento para a melhoria da situao de vida. Da mesma forma, nas regies mais tradicionais do Brasil, na ausncia de um processo de industrializao, a escolarizao no constitui exigncia para o acesso ao mercado de trabalho urbano nem instrumento de mobilidade social, a no ser para camadas privilegiadas da populao. Foi apenas no Sul do pas que a imigrao europia consolidou uma outra tradio, num contexto cultural diverso. Os imigrantes trouxeram consigo uma valorizao da atividade educacional que conseguiu preservar-se e prosperar numa sociedade baseada no trabalho livre e na pequena propriedade. Mesmo no Sul, entretanto, em regies onde, pelo isolamento, a economia involuiu para uma agricultura de subsistncia, o analfabetismo tendeu a se generalizar. Apesar disso, o peso desta outra tradio explica as disparidades na qualidade do sistema educacional que opem o Norte ao Sul do pas. Ainda hoje no Norte e no Nordeste do pas que se concentram os bolses de analfabetismo. Mais recentemente, as migraes internas, que levaram milhes de habitantes das regies mais pobres e de economia tradicional para os estados mais desenvolvidos do Sudeste e do Sul, sobrecarregaram o sistema educacional destas regies, pela necessidade de absorver nmero crescente de crianas cujas famlias no tinham tradio anterior de freqncia escola. Quer no Norte, quer no Sul do Brasil, as dificuldades de universalizar a educao bsica foram certamente ampliadas pelo explosivo crescimento populacional que caracterizou o pas at muito recentemente. Tal fato implicou a necessidade de uma expanso acelerada e permanente do sistema escolar, no s para incorporar a populao que antes no tivera acesso educao formal, como para absorver o nmero cada vez maior de crianas. Face a tais dificuldades e impecilhos, h de se reconhecer o esforo

feito nas ltimas dcadas para universalizar a educao bsica, ao mesmo tempo em que se ampliava o acesso ao ensino mdio e superior. No deve ser subestimado o muito j conseguido no perodo que sucedeu Segunda Guerra Mundial, como ocorreu em vrios outros pases do Terceiro Mundo, os quais perceberam claramente a associao entre educao e desenvolvimento econmico e social. No Brasil, em 1950, apenas 36,2% das crianas de 7 a 14 anos tinha acesso escola. Em 1990, esse ndice havia atingido 88% (1). Como conseqncia desse esforo, a porcentagem de analfabetos na populao de mais de 15 anos caiu de 50,6% para 18,4% no mesmo perodo. Alm disso, o perodo de escolarizao obrigatria duplicou, passando de quatro para oito anos. A figura l indica o nmero e o percentual de matrculas nos diferentes nveis de ensino em 1989 e a tabela l fornece o nmero de matrculas e o percentual da respectiva faixa etria matriculada nas escolas.

Como os dados apresentados indicam (e poder ser comprovado nas anlises mais detalhadas no corpo deste trabalho), os maiores problemas quantitativos do sistema educacional no se situam no acesso educao bsica, ao contrrio da percepo comum, que transparece nas crticas mais generalizadas. As questes realmente preocupantes referem-se ao reduzido percentual de crianas que conseguem terminar a 8 srie, redundando, inclusive, no nmero relativamente pequeno dos que se matriculam no 2 grau. O nmero reduzido de matrculas no 2 grau constitui um problema grave por se tratar do nvel de ensino no qual seria possvel oferecer treinamento profissional para a grande parcela de jovens que no tm condies e/ou interesse em fazer um curso superior. A preparao para o trabalho, nesse nvel de ensino, poderia contribuir enormemente para a melhoria da qualificao da mo-de-obra e deve constituir uma prioridade da poltica educacional. No caso do ensino superior, embora o percentual da faixa etria de 20 a 24 anos matriculada no 3 grau seja de cerca de 10% portanto, muito inferior a de outros pases da Amrica Latina, como Argentina (39%) e Chile (18%) , revela-se relativamente elevado quando comparado ao nmero de estudantes que logra completar o 2. Com efeito, o ingresso no ensino superior representa cerca da metade dos concluintes do ensino mdio, considerado muito alto quando se analisa o que ocorre na Frana, por exemplo, onde tal percentual de 33%, conforme dados da Unesco. Desse modo, uma poltica de expanso do ensino universitrio s faz sentido se estiver associada ampliao do 2 grau a qual, por sua vez, depende do aumento de concluintes do l grau.

Os dados tambm indicam a importncia crescente da pr-escola no sistema educacional brasileiro, o que implica a prestao de um servio relevante, tanto do ponto de vista educacional quanto social, para a populao de baixa renda. Apesar do muito j conseguido, as deficincias do sistema educacional brasileiro constituem certamente um entrave para a modernizao da sociedade e precisamos reconhecer que: a qualidade do ensino, tanto pblico como privado e em todos os nveis , na maioria dos estabelecimentos, muito deficiente; apesar da quase universalizao do acesso escola que se logrou atingir, uma porcentagem demasiado pequena dos alunos consegue completar os oito anos de ensino bsico obrigatrio; o ensino de nvel mdio no consegue preparar adequadamente os estudantes para a universidade, nem para o ingresso no mundo do trabalho; a formao oferecida nas universidades no promove a qualificao que seria necessria; e a pesquisa , no mais das vezes, incipiente ou inexistente. Mas a crtica feroz que vem sendo feita ao nosso sistema de ensino, mesmo se justa, no deve nos impedir de reconhecer o muito j feito, e ser sobre esta base que o sistema pode e deve ser melhorado.

A responsabilidade do Poder Pblico para com a educao A legislao brasileira tem, reiteradamente, afirmado a responsabilidade do Poder Pblico para com a educao, particularmente no que diz respeito ao oferecimento de ensino bsico. A ltima Constituio, inclusive, tornou-o direito pblico subjetivo (Art. 208, VII, l). Que a legislao vem sendo cumprida na medida do possvel, pode ser comprovado com nmeros. Das 27 milhes e 500 mil crianas matriculadas em escolas de l grau de todo o pas (1989), 87,5% cursavam escolas pblicas gratuitas, mantidas com a receita de impostos (tabela 2). O percentual de atendimento em estabelecimentos pblicos, como se comprova, muito elevado para o l grau, atestando o cumprimento da legislao que obriga o Estado a universalizar, atravs do ensino pblico, a escolarizao bsica. A oferta relativa de vagas em estabelecimentos pblicos na prescola e no 2 grau tambm bastante alta, atingindo cerca de 70% das matrculas. Apenas no ensino superior a situao se inverte, predominando as matrculas no setor privado.

A responsabilidade do Poder Pblico para com a educao envolve recursos oramentrios vultosos. Em um pas como o Brasil, onde a maioria da populao situa-se nos limites da pobreza, o direcionamento de recursos do Estado para a rea da educao, como a da sade e as dos demais servios pblicos em geral, no s fator essencial para promover os desenvolvimentos econmico e social, como constitui importante instrumento para minorar a excessiva desigualdade na distribuio da renda. Considerando o montante do Produto Interno Bruto, no bem verdade que se gaste muito pouco com educao no Brasil. A Constituio Federal determina que, da receita de impostos, a Unio aplique pelo menos 18% em educao e os estados e municpios no menos de 25%. De modo geral, tal determinao tem sido respeitada, sendo inclusive responsvel pelo aumento dos recursos para a educao ocorrido a partir de 1989. A figura 2 indica os dispndios efetuados com educao no perodo entre 1986 e 1990, atingindo neste ltimo ano o montante de quase 20 bilhes de dlares. A figura 3 traduz esses dados em termos de percentuais do PIB. Como pode ser verificado, o percentual mais baixo ocorreu em 1988, quando mal ultrapassou 3%. Aps a vigncia da nova Constituio, subiu substancialmente, atingindo, em 1990, 4,21% do PIB, o que demonstra claramente a importncia da vinculao constitucional dos percentuais da receita de impostos para a educao como instrumento para aumentar os investimentos pblicos na rea. Para se ter idia mais clara do que isso representa, podemos fazer uma comparao com outros pases, tanto em termos de percentuais do

PIB como com relao no total das despesas pblicas. Os ltimos dados publicados pela Unesco esto reproduzidos na tabela 3. Infelizmente, os dados comparativos disponveis referem-se ao ano de 1988, que foi, no Brasil, justamente aquele de menor investimento relativo na educao desde 1986. Mesmo assim, em termos de percentuais do PIB, o Brasil coloca-se acima de ndia, Espanha e Colmbia (para no falar de Bangladesh), embora abaixo de Venezuela, Japo, Frana e Itlia e muito mais de Estados Unidos, Nicargua e Canad. A elevao do percentual brasileiro no , entretanto, tarefa fcil. Como se pode depreender da 2 coluna da tabela 3, o Brasil dos pases que dispende em educao um dos maiores percentuais de suas despesas pblicas (17,7%), apesar de tais dispndios representarem apenas 3,7% do PIB. Isso significa que a prioridade da educao como poltica governamental est firmemente inserida nos oramentos pblicos; mas, no s o PIB do pas relativamente modesto como o so, mais ainda, as receitas de impostos. Acresce a este fator negativo o fato do PIB ter-se mantido aproximadamente constante na dcada 1980/1990, apesar da populao esco-

lar crescer aproximadamente 2% ao ano, agravando portanto os problemas das escolas pblicas de l e 2 graus. Por estas razes, os recursos disponveis para a educao no so suficientes. Quo insuficientes o so, pode ser ilustrado por outro tipo de clculo. A figura 4, que discutiremos mais adiante, mostra terem sido os dispndios dos estados e municpios com educao, em 1989, de 10,7 bilhes de dlares, destinados essencialmente s escolas de l e 2 graus. Por outro lado, a contribuio direta da Unio para com esse nvel de ensino mnima. Dessa forma, se dividirmos aquele montante de recursos pelo nmero de alunos matriculados nas escolas pblicas naquele ano, aproximadamente 30 milhes, teremos uma despesa mdia de 350 dlares por ano, ou, de 30 dlares por ms, por aluno, valor que representa, grosso modo, o custo relativo do ensino pblico de l e 2 graus. Uma pesquisa realizada no MEC indica que, em 1988, esse custo variou de um mnimo de US$ 19,8 para escolas municipais de Alagoas a um mximo de US$ 308 para o Distrito Federal. Nmeros que devem ser comparados com as mensalidades escolares cobradas em escolas particulares tpicas; tomando-se uma amostragem de escolas de So Paulo, verifica-se situarem-se essas mensalidades entre 80 e 160 dlares, com valor mdio de 120 dlares, isto , quatro vezes maior do que o em escolas pblicas e privadas, podemos nos dar conta, portanto, de quo baixo o dispndio pblico por aluno, constituindo, naturalmente, uma das principais causas das dificuldades da educao brasileira.

dispnd

Chegamos assim situao na qual os dispndios pblicos com educao no Brasil so elevados em termos relativos, mas insuficientes em termos absolutos.

Ante tal situao de carncia, uma posio vem sendo defendida, a de que o Poder Pblico deveria diminuir os recursos alocados ao ensino superior, o qual atende s camadas mais favorecidas da populao, dando prioridade ao ensino fundamental. No caso do ensino superior, embora o Poder Pblico tenha uma participao relativa muito menor, em comparao com o que ocorre nos nveis anteriores de ensino, ele responsvel por cerca de um tero do total das matrculas (excludos os estabelecimentos municipais no gratuitos) (tabela 5).

Estima-se que a manuteno deste sistema pblico gratuito consuma mais de 20% dos recursos pblicos destinados educao (no apenas os oramentrios). Pesquisa realizada no MEC com dados dos Balanos Gerais da Unio e dos estados estima que 42,4% dos gastos da Unio com educao so destinados ao ensino superior. No conjunto dos estados o percentual de 15,2% (tabelas 6 e 7). H duas explicaes para o envolvimento do setor pblico com o ensino superior. A primeira, de natureza essencialmente poltica. A formao de nvel universitrio beneficia, basicamente, as camadas mais favorecidas da populao e as classes mdias, as quais tm maior acesso e maior influncia junto aos poderes pblicos e pressionam fortemente para a manuteno e expanso do ensino gratuito de 3 grau. A segunda diz respeito mais diretamente s necessidades da Nao. O desenvolvimento tecnolgico que se faz necessrio hoje em dia para o estabelecimento de uma economia competitiva exige recursos humanos altamente qualificados. O desenvolvimento econmico pressupe no s a capacidade de utilizar as tecnologias existentes mas de

adapt-las e de promover inovaes. No basta, para adquirir tal capacidade, a universalizao da escolarizao bsica, embora ela seja indispensvel. A formao cientfica em nvel superior igualmente necessria. Alm disso, o processo de desenvolvimento econmico e social exige tambm pessoal qualificado que possua outras competncias, como aquelas necessrias para gerir empresas privadas e servios pblicos. Uma sociedade complexa necessita, ainda, de recursos humanos capazes de elaborar as anlises sobre os rumos da economia e as condies de vida, sade e trabalho da populao; sobre as limitaes do sistema educacional e as distores do sistema poltico; sobre a dinmica do movimento sindical; sobre fluxos migratrios e o processo de urbanizao; sobre o impacto da transformao socioeconmica no meio ambiente. por isso que qualquer projeto de modernizao socioeconmica no pode prescindir de universidades capazes de desenvolver a pesquisa cientfica e formar o pessoal mais qualificado de que a Nao necessita. So esses fatos que justificam a destinao de recursos pblicos para a manuteno do ensino superior. O que pode e deve ser discutido o montante e o percentual dos recursos pblicos destinados a essa finalidade e, inclusive, se a gratuidade justificada em todos os casos. Tais questes sero tratadas de forma mais detalhada no decorrer do texto.

O papel diferencial da Unio, dos estados e dos municpios

Os dados globais que apresentamos so resultado da atuao das trs instncias do Poder Pblico: Unio, estados e municpios, os quais, entretanto, possuem responsabilidades e papis diversos. Esta responsabilidade diferencial traduzida em termos oramentrios. Determina a atual Constituio, no Art. 212, que: "A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de 18, e os estados, o Distrito Federal e os municpios 25%, no mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino". Dada a nossa estrutura tributria, disso resulta que quase a metade dos recursos pblicos destinados educao provm das aplicaes dos estados (tabela 8).

A figura 4 apresenta a evoluo dos dispndios com a educao realizados pela Unio, estados e municpios a partir de 1986. O que fica claro, neste quadro, a manuteno da importncia central dos estados no desenvolvimento do ensino, paralelamente ao aumento da participao relativa dos municpios a partir da nova Constituio.

Isso devido no s obrigatoriedade da aplicao dos 25% da receita de impostos, mas, inclusive, ao aumento da quota dos municpios na distribuio dos recursos globais. Dessa forma, a contribuio municipal, que sempre fora menor se comparada federal, ultrapassa-a a partir de 1989. A distribuio diferencial das contribuies financeiras reflete a importncia, para o sistema educacional, da atuao dessas instncias em termos da responsabilidade direta para com o ensino bsico. A tradio brasileira tem sido, efetivamente, a de atribuir a responsabilidade pelo ensino bsico aos estados e, secundariamente, aos municpios, reservando Unio papel fundamental no que diz respeito ao ensino superior. Dessa forma, sendo a escolarizao obrigatria o cerne de todo o sistema de ensino, cabe aos estados e municpios, especialmente ao primeiro, e no Unio, o papel central no desenvolvimento da educao nacional. A fora de tal tradio fica claramente expressa na tabela 9, na qual se constata que a Unio praticamente no atua de forma direta no ensino fundamental, atendendo apenas a 0,5% dos alunos; os estados so os grandes responsveis por esse nvel de ensino, com 57,2% dos alunos e os municpios atuam complementarmente, absorvendo cerca de 30% das matrculas.

Esta situao origina-se de opes realizadas ainda no sculo passado. Bem antes de se haver constitudo um sistema abrangente de ensino, quando as escolas eram poucas, o Ato Adicional de 1834 atribuiu aos municpios a responsabilidade pelo ensino primrio, semelhana da tradio norte-americana e europia. Tratava-se de medida aparente-

mente progressista, uma vez que entregaria populao local a responsabilidade pela educao das crianas. Mas, numa sociedade escravocrata, de grandes disparidades regionais e sem tradio de controles democrticos sobre os governos locais, o resultado foi o de, praticamente, desobrigar o Poder Pblico da responsabilidade para com o ensino. Foram os estados que acabaram assumindo a tarefa e, mesmo assim, o ndice de analfabetos na populao brasileira era, em 1920, de 65%. A municipalizao, todavia, permaneceu como um ideal para muitos educadores. Sua concretizao s ser plenamente possvel quando diminurem as excessivas desigualdades regionais e forem ampliados, tanto o interesse da populao pela escola, como sua capacidade de avaliar o ensino oferecido e de controlar os oramentos municipais. At hoje, apenas dois estados Paran e Santa Catarina lograram alcanar municipalizao eficaz, a qual est associada diversidade da tradio cultural da regio Sul do pas. Por outro lado, certamente seria invivel a centralizao excessiva, que consistiria em responsabilizar a Unio pelo ensino fundamental. O prprio tamanho do pas e suas heterogeneidades social e cultural atentam contra a eficcia de uma centralizao desse tipo. O papel da Unio, no que diz respeito escolarizao bsica obrigatria, deve residir, como hoje, no cumprimento de sua funo redistributiva. Uma das prioridades da poltica educacional deve consistir na institucionalizao, em nvel federai, de mecanismos eficientes, transparentes e socialmente justos de compensao das desigualdades locais e regionais, ao abrigo de polticas imediatistas ou meramente clientsticas. Se, em tese, adequado o princpio estabelecido pela atual legislao, de atribuir tanto aos estados como aos municpios a responsabilidade pela educao bsica pois no se pode prescindir da colaborao de ambos para lograr o atendimento mais amplo e mais eficiente das necessidades educacionais da populao , o sistema se ressente da falta de uma diviso mais clara de responsabilidades entre as duas instncias. De acordo com essa legislao, os recursos municipais devem ser destinados pr-escola e ao l grau, cabendo aos estados atuar no l grau e no nvel mdio. Ambos so desencorajados a investir em nveis de ensino superiores queles determinados como de sua responsabilidade bsica, enquanto estes no estiverem plenamente atendidos. A indefinio resultante da legislao reside na dupla responsabilidade de estados e municpios pelo l grau, e tem promovido a constituio de sistemas estaduais e municipais paralelos, sem que haja uma coordenao global. Na prtica, o cumprimento da injuno consti-

tucional de obrigatoriedade, por parte do Poder Pblico, de oferecimento do ensino bsico a toda a populao, acaba recaindo sobre os estados. As prefeituras, de fato, tm ampla margem de liberdade no direcionamento de seus recursos, sem necessariamente levar em conta a necessidade de universalizar o acesso ao ensino fundamental. Podem, por exemplo, optar por aumentar o nmero de pr-escolas, mesmo que haja deficincias graves na extenso da rede de l grau. Ou podem decidir concentrar seus recursos num nmero reduzido de escolas de l grau de melhor qualidade (inclusive pagando melhor os professores), mesmo quando os recursos do Estado so insuficientes para oferecer o ensino fundamental maioria da populao que no conseguir ingressar nas escolas municipais. A poltica estadual fica assim dependente de polticas municipais as mais variadas, cabendo-lhe suprir todas as necessidades que os municpios no podem ou no querem satisfazer. Uma melhor diviso de responsabilidades entre estas duas instncias se faz necessria para uma utilizao mais eficaz do conjunto de recursos disponveis para a educao. Na discusso da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, o Ministrio da Educao defendeu uma proposta neste sentido. Props que a responsabilidade pelo ensino fundamental ficasse a cargo dos estados, em colaborao com os municpios, cabendo a cada estado definir a forma de tal colaborao. Desse modo, o estado readquiriria seu papel de coordenador do sistema de ensino, definindo a responsabilidade dos municpios para com a universalizao dos oito anos obrigatrios de escolarizao, garantindo a prioridade desse nvel de ensino e deixando margem e espao para uma diferenciao das formas de colaborao, de acordo com as peculiaridades da situao de cada regio. A atribuio da definio das responsabilidades aos estados justifica-se tambm em funo da extrema variabilidade da capacidade e dos recursos municipais e da necessidade de coordenao por uma instncia superior. Na verdade, muitos dos municpios brasileiros so, de fato, extremamente carentes, e outras prioridades, s vezes mais urgentes, consomem praticamente todos os seus recursos. Diversos deles tm como nica receita o FPM (Fundo de Participao dos Municpios), cuja existncia, alis, tem encorajado a criao de novos municpios sem condies reais de oferecer os mais elementares servios populao. Por esse motivo, a ao dos estados, assim como a da Unio ainda to importante e deve ser mantida como, alis, determina o Art. 212 da Constituio.

A manuteno do ensino mdio, por outro lado, claramente atribuio da instncia estadual, a qual, de fato, a responsvel por 62,4% do total das matrculas e por 89,6% das matrculas no setor pblico (tabela 10).

A Unio, entretanto, tambm vem atuando diretamente nesse nvel de ensino, embora em escala reduzida, atravs de uma rede de escolas tcnicas e agrotcnicas federais, alm de cinco centros de educao tecnolgica, os quais oferecem, alm da formao em nvel mdio, tambm a formao em nvel superior. Esta rede de 2 grau consome cerca de 5,4% do oramento do MEC em termos de recursos do Tesouro. Dado o pequeno desenvolvimento do ensino tecnolgico no pas, justifica-se a iniciativa da Unio no sentido de ampli-lo, especialmente por se tratar de um tipo de formao potencialmente muito importante para a elevao do nvel de qualificao da mo-de-obra. Discutvel a questo de saber se a criao de escolas federais mantidas pela Unio constitui, na verdade, a melhor opo para estimular o ensino tecnolgico; ou se teria mais sentido uma atuao atravs do repasse de recursos para os estados. Tal questo ser retomada no decorrer do trabalho. Na diviso de responsabilidades pelos diferentes nveis do ensino pblico, estabelecida pela tradio e pela legislao, cabe prioritariamente Unio a manuteno do ensino superior. No desempenho dessa atribuio, o Governo Federal criou ampla rede de 54 instituies de ensino superior (IFES), que inclui escolas isoladas e universidades, oferecendo ensino gratuito e integralmente mantidas pelo MEC. O oramento do MEC reflete tal prioridade, pois

trs quartos dos recursos de que dispe, provenientes da receita de impostos, so dedicados a esse nvel de ensino. Entretanto, apesar do vulto dos recursos que o Governo Federal destina manuteno das IFES, elas atendem a menos de um quarto da populao matriculada no ensino superior (tabela 11).

A incapacidade da Unio em satisfazer demanda por ensino universitrio responsvel (pelo menos em parte) no s pela ampliao do ensino privado, mas tambm pelo aumento da rede de universidades pblicas estaduais, as quais atendem hoje a 13% das matrculas. Os municpios tm tambm atuado no sentido de criar estabelecimentos de nvel superior (geralmente escolas isoladas), apesar de restries da legislao, atravs de Fundaes, as quais operam como instituies de ensino privado (embora criadas por lei municipal) e subsistem, basicamente, atravs da cobrana de taxas escolares, no onerando de forma significativa o oramento destinado educao. Em termos de ensino superior, o que se verifica, portanto, a incapacidade da Unio em atender expectativa generalizada de satisfazer integralmente demanda social pela ampliao das universidades pblicas, e a necessidade de rever as possibilidades de atuao das diferentes instncias do Poder Pblico nesse nvel de ensino. Esse problema tem repercutido, inclusive, sobre a competncia normativa e de fiscalizao da Unio por abrir a possibilidade do Conselho Federal de Educao transferir, para os estados que mantm sistemas prprios de ensino superior, a responsabilidade pelo controle da rede privada no seu territrio.

As questes aqui tratadas e as opes existentes esto associadas a problemas gerais, que dizem respeito centralizao e descentralizao do sistema. Com referncia a esta questo, entretanto, uma das dimenses fundamentais relaciona-se descentralizao, que consiste em atribuir maior autonomia e maior responsabilidade s prprias escolas, problema tambm a ser retomado no decorrer do trabalho.

O papel e a funo do Ministrio da Educao no sistema educacional

O papel fundamental que deve caber ao Ministrio da Educao o de constituir uma instncia de formulao da poltica nacional, de orientao e coordenao dos sistemas de ensino, assim como o de redistribuio de recursos, de forma a compensar as disparidades locais e regionais, em benefcio da populao como um todo. Associado ao papel redistributivo, cabe-lhe tambm um papel supletivo, no sentido de atuar em reas nas quais estados e municpios no encontram condies ou recursos para satisfazer s necessidades do sistema educacional. O Ministrio possui dois instrumentos bsicos para cumprir suas funes. O primeiro o oramento; o segundo, sua competncia normativa. O oramento Como vimos, no conjunto dos recursos pblicos destinados educao, a participao federal de 26%, portanto bem menor que a dos estados (45,2%) e dos municpios (28,6) (Tabela 8). Entretanto, ao passo que estes ltimos esto dispersos, os recursos federais esto altamente concentrados em uma nica instncia decisria, o MEC, e tm, por isso mesmo, um peso muito grande dentro do sistema. A fonte principal dos recursos federais provm dos 18% da receita lquida de impostos que, por injuno constitucional, so destinados educao. A figura 5 indica a participao relativa do MEC nesses 18% da receita lquida dos impostos. Como se v, o Ministrio concentra mais de trs quartos desses recursos. Mas, conforme pode ser verificado na tabela 12, a alocao dessas verbas pelo Ministrio dirigida, em sua maior parte, para a manuteno das instituies federais de ensino superior.

O oramento aprovado em 1992 permite um clculo mais preciso quanto ao que possvel fazer, com os recursos do Tesouro, em termos de parcelas alocadas aos diferentes nveis de ensino, dada a rigidez das despesas (tabela 13).

A verdade que, com a responsabilidade pela manuteno das instituies federais de ensino superior, o Ministrio no tem recursos disponveis para investir nos demais nveis de ensino, a no ser atravs de incentivos alimentados por outras fontes. Este fato, entretanto, raramente levado em considerao pelos legisladores e pela populao. O centralismo do perodo autoritrio criou, na populao, a expectativa generalizada de que a Unio poderia expandir indefinidamente sua capacidade de atendimento s demandas sociais de que no se tratava de uma questo de estabelecimento de prioridades ante recursos escassos mas, simplesmente, de vontade poltica. Se houvesse presso suficiente e interesse em atender a essas demandas, os recursos surgiriam. Com a democratizao, a reorganizao do Estado e a prolongada recesso econmica, a realidade demonstrou ser muito diversa, mas isso no foi ainda inteiramente absorvido pela sociedade. A prpria Constituio de 1988 contribui para a permanncia de antigas expectativas. A Constituio foi aprovada em poca de euforia ps-regime autoritrio, em que tudo parecia possvel com a volta da democracia, e apresenta, por isso, um vis assistencialista chegando a assumir, s vezes, carter utpico. Em virtude dessa ocorrncia, ela promoveu grande aumento das responsabilidades da Unio, especialmente na rea da educao, ao mesmo tempo em que foram reduzidos substancialmente seus recursos, no s porque o pas ficou mais pobre, mas inclusive por terem sido aumentadas as transferncias de receitas para estados e municpios.

No caso da educao, criou-se, inclusive, situao de inviabilidade, em virtude do artigo 60 das Disposies Transitrias, segundo o qual "nos dez primeiros anos da promulgao da Constituio, o Poder Pblico desenvolver esforos, com a mobilizao de todos os setores organizados da sociedade e com a aplicao de, pelo menos, 50% a que se refere o Art. 212 da Constituio, para eliminar o analfabetismo e universalizar o ensino fundamental". O Art. 212 estabelece, como j se viu, que a Unio aplicar nunca menos de 18% da receita resultante de impostos na manuteno e desenvolvimento do ensino. A Unio aplica esses recursos principalmente atravs do Ministrio da Educao, que gasta mais de 75% do total do seu oramento na manuteno das instituies federais de ensino superior. Portanto, para cumprir o artigo 60, o Governo Federal precisaria, ou diminuir drasticamente o que se gasta com as 1FES, ou aumentar substancialmente as verbas do Ministrio da Educao. A primeira soluo invivel, pois mais de 90% dos recursos dirigidos para o ensino superior destinam-se ao pagamento de pessoal, o qual, graas mesma Constituio e s leis que se seguiram, goza de estabilidade e da garantia de irredutibilidade dos salrios. Aumentar os recursos do Ministrio tambm praticamente impossvel, devido s demandas de outros setores da rea social do Governo, como sade, transporte e habitao popular, ante os quais a educao j goza de situao privilegiada, por dispor de recursos vinculados. Os estados, atravs do Conselho de Secretrios de Educao principais interessados nos recursos adicionais da Unio , encaminharam uma representao ao Supremo Tribunal Federal para forar a Unio a cumprir o disposto no Art. 60 das Disposies Transitrias. O pretendido a declarao de inconstitucionalidade do oramento da Unio por no atender ao disposto no Art. 60, com o que concordou o Procurador Gerai da Repblica. O assunto ainda no foi resolvido, mas a defesa que o Governo Federal est fazendo passa por duas vertentes diferentes: a primeira que se deve entender por recursos do Poder Pblico, no Art. 60, a soma dos recursos dos municpios, estados e da Unio. Se aceita esta interpretao, no h dvida que se gasta em educao fundamental bem mais de 50% dos recursos totais dedicados educao. Argumentam alguns, contudo, ser essa uma interpretao falaciosa e que, mesmo se aceita, seria impossvel sua fiscalizao, a no ser a posteriori a segunda, que os 50% devem ser computados em termos do conjunto das verbas destinadas ao Ministrio da Educao, includos,

alm dos 18% dos impostos da Unio, recursos suplementares. Isto o que o Ministrio da Economia tem feito quando encaminha ao Congresso Nacional a proposta oramentria. Os recursos suplementares vm de duas fontes: Finsocial, que destina cerca de 7,5% dos seus recursos para a merenda escolar, e o salrioeducao, suprindo o Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educao (FNDE), dois teros dos quais se destinam diretamente aos estados (Quota Estadual) e um tero ao prprio MEC (Quota Federal), que a utiliza para corrigir disparidades regionais. Levando em conta tais recursos, o oramento total do MEC passa a ser o apresentado na tabela 14.

A verdade que, face a encargos que lhe foram atribudos por lei, por iniciativa do prprio Congresso, e consagrados na Constituio, o MEC no tem como, simultaneamente, atender ao Art. 112, na sua interpretao estrita, e manter as universidades federais, contando apenas com a sua participao na receita de impostos. Alis, em virtude da sua responsabilidade para com o ensino superior, a atuao do MEC nos demais nveis de ensino est quase que totalmente na dependncia dos recursos suplementares e esta realidade precisa ser reconhecida.

A competncia normativa e a necessidade de modernizao

O oramento constitui o instrumento mais eficaz de atuao poltica do Ministrio. atravs da distribuio criteriosa dos recursos que o MEC pode cumprir suas funes supletivas, redistributivas e, inclusive, as de coordenao do sistema. Para esta ltima finalidade conta, entretanto, com outros instrumentos, que derivam de suas atribuies normativas e se consubstanciam em decretos, instrues, projetos de lei enviados ao Congresso Nacional e regulamentaes burocrticas em geral. O Conselho Federal de Educao o principal organismo de regulamentao. Relativamente aos l e 2 graus, o instrumento fundamental do Conselho o estabelecimento do currculo mnimo, que deve garantir uma base uniforme na formao escolar em todo o territrio nacional. No ensino superior, alm do currculo mnimo, o Conselho conta ainda com o poder do credenciamento das instituies e o reconhecimento dos cursos. No caso de instituies de ensino que no so universidades, depende do Conselho, inclusive, a fixao do nmero de vagas. Ao longo dos anos e em funo da nossa prpria tradio burocrtica, tal instrumento normativo assumiu desmesurada importncia, em detrimento de outros, mais geis e mais eficazes. Criou-se, tanto em nvel federal como estadual, uma grande burocracia cuja primordial funo verificar o cumprimento das normas. Os defeitos de um sistema desse tipo so mltiplos. De um lado, privilegia uma forma de atuao do Estado que consiste em verificar a observncia dos aspectos legais e formais, em detrimento de avaliao dos problemas e do desempenho do sistema de ensino, estmulo a solues inovadoras, coordenao de esforos. De outro, torna todo o sistema extremamente rgido, exatamente pela multiplicao e crescente detalhamento das normas. Alm disso, num sistema como esse, que multiplica normas universais, vlidas para todo o sistema, impossvel a adequao de solues s peculiaridades regionais, locais e mesmo de cada bairro e de cada escola. Ambos os problemas ficam muito claros na questo do currculo mnimo, que tende a uma ampliao constante a ponto de no deixar margem para a flexibilidade necessria, assegurada em princpio. Finalmente, a multiplicao de controles burocrticos estimula excessiva concentrao de recursos e pessoal nos rgos de administrao e fiscalizao, em detrimento daqueles que exercem atividades-fim. A modernizao desse sistema, necessria para aumento da eficincia e melhor aplicao dos recursos pblicos, deve passar por uma drstica reduo do aparato normativo em benefcio de outros instrumentos de orientao e coordenao, associados aplicao dos recursos financeiros disponveis. Implica planejar o oramento de forma a canalizar auxlios financeiros para a soluo de problemas claramente defi-

nidos nos diferentes sistemas e nveis de ensino, atravs de critrios transparentes e objetivos. O uso do estmulo, em vez de normas, contribuiria enormemente para agilizar todo o sistema de ensino, privilegiando novas iniciativas, corrigindo distores, exigindo a anlise permanente dos problemas a serem enfrentados e das prioridades a serem estabelecidas. Modernizao deste tipo comeou a tomar forma no Ministrio da Educao, atravs de duas sries de iniciativas. Uma, interna, consistiu na reorganizao do sistema de distribuio de auxlios. No caso do ensino bsico, que certamente a grande prioridade educacional, esta reorganizao concentrou-se, particularmente, no FNDE e na FAE. A outra iniciativa, externa, consistiu num dilogo permanente com o Congresso Nacional, no sentido de promover a simplificao da legislao existente, evitando o detalhismo excessivo que constitui uma deformao bsica do sistema normativo. A discusso da Lei de Diretrizes Bsicas, ainda em curso, elemento fundamental dessa estratgia, que deve incluir a reduo dos poderes do CFE, a reformulao de sua composio e de sua rea de competncia, diminuindo as funes normativas e favorecendo sua atuao como rgo consultivo para formulao de polticas educacionais. Outro problema a ser enfrentado para a modernizao da ao do Estado diz respeito forma pela qual a Unio exerce sua funo supletiva. Dadas as carncias do nosso sistema educacional, deve realmente caber Unio uma atuao em aspectos ou setores relevantes do sistema educacional no cobertos satisfatoriamente pela iniciativa e com os recursos municipais e estaduais. A atuao direta do MEC na rea do ensino superior, por exemplo, tem este carter supletivo, e justifica-se plenamente em virtude da necessidade de canalizar recursos dos estados e municpios para a soluo dos problemas do ensino bsico. Foi em virtude tambm de uma atuao supletiva semelhante que o MEC passou a atuar na rea de educao tecnolgica de 2 grau. O problema reside no fato de tal atuao ter sido muito mais orientada no sentido de criar uma rede de escolas federais do que de incentivar, apoiar e financiar iniciativas estaduais. Assim, so criadas duas dificuldades. Em primeiro lugar, o peso da administrao de uma rede de estabelecimentos federais, cobrindo todo o territrio nacional, concentra ateno e esforos do MEC. Em vez de caracterizar-se como instncia de coordenao poltica e redistribuio de recursos, o MEC passa a administrar um sistema prprio, paralelo aos sistemas estaduais e municipais e, s vezes, em competio

com eles. Alm disso, sendo responsvel por uma rede de estabelecimentos prprios e cobrindo privilegiadamente dois nveis do sistema de ensino (o superior e o tcnico), o MEC concentra sobre si todas as presses municipais e estaduais para a expanso da rede, quando devia orient-las no sentido de suscitar iniciativas locais. Dessa forma, a possibilidade de atuar nos demais nveis fica seriamente prejudicada, pois sua rede prpria concentra todas as presses e consome todos os recursos e todos os esforos. A descentralizao do sistema deveria ser contemplada a mdio e longo prazo. Ante as imensas dificuldades polticas envolvidas e os prejuzos para o sistema de ensino que poderiam resultar de um desmantelamento da rede federal existente ou da sua estadualizao forada, uma orientao desse tipo deve ser gradual, contemplando a expanso do sistema atual, mais do que as instituies j sob a administrao do MEC.

A educao bsica

Analfabetismo e acesso escola No Brasil, at recentemente, a preocupao com o analfabetismo foi maior do que a com o ensino bsico. Periodicamente a imprensa anunciava (como o faz ainda hoje) ndices alarmantes de analfabetos, induzindo a campanhas de alfabetizao, dirigidas basicamente aos adultos que no sabiam ler nem escrever. Campanhas desse tipo raramente produzem resultados satisfatrios, porque so orientadas no sentido de combater os efeitos da falta de acesso escola e no a sua causa. O modo de erradicar o analfabetismo a garantia da universalizao do ensino fundamental pblico e gratuito, o que vem sendo feito ultimamente. Em termos de analfabetismo, est em andamento no Brasil uma revoluo silenciosa. Malgrado o que dizem as Cassandras sobre os problemas da educao no pas, os nmeros frios do recenseamento do IBGE mostram que a taxa de escolarizao, isto , o acesso das crianas de 7 a 14 anos escola, praticamente universalizou-se e, com isso, menor o nmero delas que chega idade adulta analfabeta.

 importante comprovar tal afirmao com dados. A figura 6 indica a evoluo da taxa de analfabetismo no Brasil. Tendo-se mantido estvel em torno de 65% nos dois primeiros decnios deste sculo, comeou a declinar a partir de 1920 e, de forma acelerada, depois da Segunda Guerra Mundial, para atingir, em 1990, pouco menos de 18,5% da populao, altamente concentrados nas faixas etrias acima de 40 anos. O analfabetismo tende, portanto, a desaparecer. A maioria da populao analfabeta de hoje, com mais de 40 anos, deveria ter ido escola na dcada de 50. Mas, poca, apenas 38% das crianas de 7 a 14 anos estavam matriculadas nos estabelecimentos de ensino toda a populao escolar era de apenas 3,8 milhes de crianas.

Esta foi exatamente a poca considerada como uma espcie de idade de ouro da escola pblica brasileira. Realmente, muitas daquelas 3,8 milhes de crianas tiveram a oportunidade de estudar em excelentes escolas estaduais ou mesmo federais, como o Colgio Pedro II, no Rio. Eram, na sua grande maioria, provenientes de famlias de classe mdia. Os filhos das famlias mais pobres simplesmente no iam escola e no tinham escolas para onde ir. A qualidade foi assim conseguida e mantida graas brutal excluso da populao pobre.

A universalizao do acesso comeou nesse perodo: em I960, 45% das crianas iam escola; em 1970, 67%; em 1980, 80% e em 1990, 88%. A figura 7 mostra a associao entre o declnio do analfabetismo e a progresso da universalizao do ensino fundamental.

1950

1990

Precisamos reconhecer que a existncia de 12% de crianas entre 7 e 14 anos fora da escola dado preocupante, como preocupante tambm a taxa de 18,4% de jovens e adultos analfabetos. Mas, para resolver tal problema, precisamos saber quem so essas crianas e esses adultos. A figura 8 nos d a idia dessa distribuio, assim como da elevada associao entre analfabetismo e pobreza. Como se v, o analfabetismo entre a populao de 10 a 14 anos residual nas famlias cuja renda familiar per capita, superior a dois salrios mnimos, quaisquer que sejam as regies onde vivam mesmo no Nordeste no atingem 3%. As taxas mais elevadas aparecem na populao mais pobre, na qual a renda per capita inferior a meio salrio mnimo. Nessa faixa de renda, para o Brasil em geral, o percentual de analfabetos cresce para 30%. Mas

no se trata de distribuio uniforme em todo o pas ao contrrio, h uma forte concentrao no Nordeste, onde 43% das crianas das famlias mais pobres so analfabetas, o que um dado alarmante. No Sudeste, por outro lado, considerando a mesma faixa de renda, o analfabetismo infantil e juvenil cai para 10%. Se considerarmos agora as crianas fora da escola, confirmamos os mesmos resultados. Dados anteriores da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), de 1988 (8), indicavam que, das crianas entre 7 e 14 anos, 81,2% estavam freqentando o 1 grau e 2,4% a pr-escola (figura 9), ou seja, 83,6% estavam na escola. Daquelas fora da escola, 3,6% estavam aguardando ingresso e provavelmente acabariam por matricular-se no l grau, embora com algum atraso; 7,5% j tinham freqentado a escola, mas haviam-na abandonado sem concluir a escolarizao bsica obrigatria; apenas os 5,3% restantes efetivamente estavam e provavelmente permaneceriam fora da escola 70% dessas crianas estavam localizadas no Nordeste rural. Analfabetos adultos e crianas sem escola localizam-se na mesma

regio, onde a extrema pobreza constitui certamente um problema mais srio e mais grave do que o analfabetismo, o qual conseqncia dessa situao de misria. Dessa maneira, pode-se concluir que a erradicao do analfabetismo e a universalizao do acesso escola no constituem objetivos a serem perseguidos uniformemente em todo o territrio nacional. No Sudeste, por exemplo, com um mnimo de incentivos, o problema ser resolvido, pois j est equacionado. A Unio, no seu papel supletivo e redistributivo, deve concentrar seus esforos no Nordeste rural pobre, onde no basta simplesmente construir escolas, mas tambm preciso combater a pobreza e minorar os seus efeitos atravs de auxlios como merenda escolar, da qual trataremos mais tarde. O papel da Unio nesses municpios fundamental, embora difcil, pois a pobreza da populao est freqentemente associada pequena participao poltica, incapacidade de controlar os oramentos municipais, ausncia de recursos das prefeituras e, inclusive, s vezes, ao desinteresse de prefeitos e vereadores. Como os problemas de acesso escola so localizados e especficos, a poltica do Ministrio da Educao, que de carter supletivo e

redistributivo, deve, portanto, ser dirigida de forma a atacar as questes mais graves. A primeira delas diz respeito aos bolses de pobreza, especialmente os da zona rural, os quais se concentram, em grande parte, no Nordeste. No se trata, neste caso, simplesmente de falta de escolas mas, inclusive, de deficincias na prpria organizao do sistema de ensino por parte das secretarias de Educao, que tendem a reproduzir e a perpetuar os problemas de escolarizao da populao. O reconhecimento do problema levou o Ministrio da Educao a negociar um emprstimo com o Banco Mundial destinado especificamente a melhorar o desempenho dessas secretarias e do sistema educacional como um todo. O emprstimo tem componentes importantes de treinamento e retreinamento de professores, de melhoria das condies fsicas de ensino e do material educacional, mas a sua finalidade principal estimular os estados a melhorarem o gerenciamento do sistema. E notrio que, em alguns estados do Nordeste, frao aprecivel dos recursos destinados educao (quer de origem estadual ou federal) no chega s escolas por uma variedade de razes: excesso de funcionrios administrativos; nmero elevado de professores fora da sala de aula lotados em outras reas do Governo; extrema ineficcia dos procedimentos burocrticos. A figura 10 ilustra esse problema, indicando os gastos relativos com a administrao e com o funcionamento das escolas em dois estados: So Paulo e Piau. Combinando tais problemas com a conseqente contratao indiscriminada de leigos, no de surpreender a ineficincia do sistema. Ocorrem situaes absurdas, como o excesso de funcionrios no sistema e falta de professores nas salas de aula. Por outro lado, o excesso de pessoal faz com que os salrios sejam baixos, impedindo a melhoria do nvel do corpo docente. A concesso do emprstimo do Banco Mundial est condicionada a esforos planejados pelos governos estaduais para a correo da situao, melhorando a eficincia do sistema. Dessa forma, o Ministrio da Educao adquire um instrumento de presso que no tem no presente, o qual lhe permitir atacar as causas do problema, em lugar de, simplesmente, procurar corrigir os sintomas.

A rede fsica das escolas pblicas A concluso da anlise que fizemos que, com exceo dos bolses de pobreza localizados no Nordeste rural e em algumas periferias urbanas, o problema central da educao bsica no Brasil no reside na falta de escolas. A universalizao do acesso est sendo feita e o analfabetismo est desaparecendo como conseqncia natural da escolarizao universal. Essa afirmao contraria as idias comuns a respeito do nosso sistema de ensino, mas pode ainda ser comprovada de outra forma: pelos dados referentes s escolas e salas de aula existentes no pas para o ensino pblico. Utilizando os dados da PNAD, verifica-se que havia no Brasil, em 1988, 227.192 escolas e cerca de 500 mil salas de aula para o ensino de l grau. Tomando-se o nmero de matrculas no l grau daquele ano, que era de cerca de 27 milhes de crianas, e dividindo-se o total pelas salas de aula existentes, obtm-se uma mdia (grosseira, verdade, mas significativa) de 54 alunos por sala. Considerando-se um mnimo de dois turnos nas escolas, como a tradio brasileira, e as crianas distribudas uniformemente, haveria 27 alunos por sala em cada perodo. Os problemas no se localizam, portanto, na falta generalizada de escolas, mas na sua distribuio. A tabela 15 indica a distribuio das escolas em funo do nmero de salas de aula que possuem e a tabela 16 nos d o nmero de matrculas de l grau nesses diferentes tipos de estabelecimento escolar. Como pode ser verificado, h um nmero demasiado grande de escolas de sala nica, que somam 60% de todos os estabelecimentos de ensino e abrigam 11% dos estudantes. Como era de se esperar, a maioria dessas escolas so estabelecimentos municipais localizados na zona rural. Escolas como estas no podem oferecer as oito sries de escolarizao obrigatria e constituem certamente um problema localizado que precisa ser enfrentado. Para a maioria da populao, entretanto, o problema do acesso a escolas mais completas no grave. Conforme a figura 10, 79% das crianas brasileiras estudam em estabelecimentos com mais de 150 alunos e outros 10% esto em escolas que possuem entre 51 e 150 estudantes; 12 milhes esto em escolas com mais de 10 salas de aula e outros sete em estabelecimentos que possuem entre seis e 10 salas (figura 11).

A situao desigual das escolas pode ser aferida a partir do nmero de turnos que elas possuem. Escolas que funcionam em apenas um turno (em geral, as de classe nica e com um s professor) representam 58% do total. Escolas desse tipo, portanto, no s oferecem uma escolarizao parcial, mas representam um subaproveitamento da capacidade fsica instalada. Por outro lado, 4,8% das escolas, geralmente as maiores, funcionam em trs ou quatro turnos. Estas escolas so freqentadas por 11 milhes de estudantes, isto , cerca de 40% do total de alunos. Estabelecimentos de ensino de trs turnos, em zonas urbanas, no configuram necessariamente uma situao de superlotao das escolas.

Quando o 3 perodo noturno, possvel, no mesmo prdio, oferecer de quatro a cinco horas de aulas diariamente a cada criana, o que, nas condies brasileiras, poderia constituir situao aceitvel. O problema se coloca quando h trs perodos diurnos, com ou sem noturno adicional. Nesses casos, o nmero de horas de aula fica seriamente prejudicado; nesses estabelecimentos que ocorre efetiva superpopulao. A superlotao de escolas tende a ocorrer nas periferias das grandes cidades e decorre dos movimentos de migrao interna. O crescimento s vezes explosivo de bairros perifricos, revelia de qualquer planejamento urbano, o responsvel pelo fato de haver, eventualmente, na mesma cidade, escolas com capacidade ociosa nas regies mais antigas e outras funcionando com quatro turnos nas regies mais novas. Na maioria dos municpios o problema acaba sendo resolvido com a construo de novos prdios escolares, o que no pode ser feito instantaneamente e, quando a populao cresce muito aceleradamente, mesmo com um bom planejamento, impossvel evitar deficincias temporrias no atendimento. Para que problemas temporrios no se transformem em permanentes preciso a manuteno de um fluxo regular de investimentos nos

prdios escolares. A Unio atua decisivamente na manuteno desse fluxo atravs dos recursos do FNDE, responsvel pela construo de cerca de 15 mil salas de aula por ano, o que representa 3% das salas existentes atualmente e corresponde ao crescimento populacional. Se h, de maneira geral, escolas suficientes e se a construo de novos prdios que vem ocorrendo tende a resolver o problema de necessidades localizadas e a acompanhar o crescimento da populao, h que se avaliar se os prdios so satisfatrios. Em meados da dcada dos 80, o MEC fez um levantamento do estado fsico da rede escolar com resultados desencorajadores: em 27% delas no havia gua corrente, em 50% faltava luz eltrica, giz e material didtico, e, em significativo nmero das escolas, at cadeiras e mesas. A fim de esclarecer a questo, o MEC realizou nova pesquisa, em 1992, distinguindo as escolas urbanas das rurais. Essa distino essencial, porque no se pode esperar que as escolas rurais tenham condies muito superiores s do ambiente no qual foram implantadas (como esgoto, por exemplo). J nas zonas urbanas, onde est concentrada a maioria dos alunos, a expectativa de que as escolas sejam melhores. Com efeito, o que a pesquisa mostrou encorajador, como verifica-se nas tabelas 17 e 18. Globalmente, 44% dos prdios escolares foram considerados timos e bons, e apenas 17% ruins ou pssimos; os demais (39%), considerados regulares. Em So Paulo, Rio Grande do Sul, Cear e Gois cerca de 60% foram classificados como timos ou bons. Mais ainda, nas reas urbanas de So Paulo, Rio Grande do Sul, Minas Gerais, Cear e Bahia, mais de 99% das escolas tm luz eltrica e abastecimento de gua, bem como esgotos. Instalaes sanitrias foram consideradas boas ou regulares em mais de 80% dos casos, exceto nas zonas rurais da Bahia, Cear e Minas Gerais. O quadro negro (e giz) existe em mais de 90% de todos os estados, mas faltam cadeiras e mesas em 10 a 25% dos casos, sobretudo nas reas rurais. Mais de 80% das escolas dispem de cozinha para preparo de merenda escolar. Em alguns poucos estados a situao pior, acompanhando a situao geral da populao. Generalizar o pior para todo o Brasil , contudo, incorreto. Em termos de quantidade e qualidade de prdios escolares, verifi-

ca-se que os problemas se concentram nas escolas de sala nica da zona rural e nas periferias das grandes cidades. Com relao primeira questo, o problema grave, porque, como vimos, pequenas escolas rurais, de uma ou duas salas, so incapa-

zes de oferecer a escolarizao completa de oito sries. Neste caso, dada a rarefao da populao, a soluo no se encontra em ampliar estas escolas, mas em oferecer condies para que crianas de uma rea mais extensa se concentrem em escolas maiores e mais completas. No incio de 1992, o MEC tentou, atravs de projeto de lei enviado ao Congresso, criar um programa de doao de nibus escolares para os municpios onde o problema se manifestasse com maior intensidade, permitindo que as crianas freqentassem escolas de oito sries situadas maior distncia. Infelizmente, a incompreenso dos deputados, que se recusaram a aceitar critrios objetivos para distribuio dos veculos, tornou o programa invivel, levando ao seu cancelamento. Mas, certamente, h necessidade de se voltar a propor soluo desse tipo para resolver os problemas da populao rural, que hoje concentra as taxas mais elevadas de analfabetismo e de falta de acesso escola. Outro problema que se apresenta o referente s periferias urbanas, onde as deficincias decorrem do intenso crescimento da populao causado pelas migraes internas, cuja tendncia, como vimos, serem resolvidos pelo ritmo normal das construes escolares.

Evaso e repetncia Se os indicadores relativos universalizao do acesso escola e diminuio do analfabetismo so animadores, os dados relativos ao percentual de crianas que completam as oito sries do ensino fundamental obrigatrio so ainda muito preocupantes. Houve, certo, algum progresso. Em 1981, apenas 16% dos alunos que haviam ingressado oito anos antes lograram completar o l grau. J em 1988, o percentual de concluintes elevara-se a 27% (figura 12). At recentemente, a baixa taxa de sucesso era atribuda, basicamente, ao problema da evaso escolar. Os trabalhos mais recentes colocam, na raiz do problema, o fenmeno da repetncia. Se se considerar como evaso o abandono precoce da escola aps um ou dois anos de freqncia, como se supunha antigamente, pode-se dizer que a taxa de evaso mnima. Os primeiros estudos realizados a partir da PNAD de 1982 indicavam que a evaso no ultrapassava 2,3% entre a l e a 2 sries. A repetncia, em compensao, era altssima, atingindo 52,4% (tabela 19).

Tais dados confirmam ser incorreta a idia muito generalizada de que h enorme nmero de crianas fora da escola de l grau em virtude

de evaso. Na realidade, a grande maioria das crianas ingressa na escola na idade correta e permanece nela, mas simplesmente no progride, ficando prisioneira da repetncia e inflacionando o nmero de matrculas na primeira srie. O abandono da escola se d, geralmente, aps a 4- srie, ou seja, depois de terminado o equivalente antiga escola primria; e somente ocorre depois de as crianas j terem permanecido aproximadamente oito anos no sistema. A tabela 20 indica o fluxo escolar, isto , acompanha as matrculas, srie por srie, em anos sucessivos. O mesmo faz a figura 13. Assim, havia seis milhes e meio de crianas matriculadas na l srie em 1978 (incluindo os repetentes). No ano seguinte, estavam na 2 srie pouco mais da metade, ou seja, trs milhes e seiscentos mil. Quatro anos depois, matricularam-se na 4 srie apenas dois milhes e quatrocentos mil, ou, 37,2% do contingente inicial.

O interessante ocorre no ano seguinte: as matrculas na 5 srie ultrapassam dois milhes e meio, isto , so maiores do que na 4,

indicando claramente haver represamento na 5 srie por elevado nmero de repetentes, os quais aumentam desproporcionalmente o nmero de matrculas. Exatamente o mesmo fenmeno ocorre com a l srie do 2 grau, na qual as matrculas tambm so superiores s da 8 srie do l grau no ano anterior. Aceitando-se o fato incontestvel de que as crianas esto na escola, a tabela 20 no pode mais ser interpretada como indicativa de alta evaso, mas de elevada repetncia. Por esses dados conclui-se que a populao envia os filhos escola e os mantm l. A escola, portanto, a responsvel pela questo: recebendo as crianas, incapaz de lhes transmitir o conhecimento e as habilidades necessrias para que consigam atingir a 8 srie em oito anos ou pouco mais. Tem-se tentado explicar tal fenmeno atribuindo a culpa do fracasso escolar s prprias crianas: carentes ou desnutridas, seriam incapazes de aprender. Entretanto, essas mesmas crianas que fracassam na escola, aprendem fora dela a sobreviver em durssimas condies, inclusive provendo a prpria subsistncia e, s vezes, at a das famlias (mesmo que, em alguns casos, por meios ilegais ou francamente criminosos). H, na verdade, duas razoes para esse fracasso: a inadequao do currculo e a incompetncia dos professores. Podemos admitir que crianas pobres, morando em favelas ou nas periferias urbanas, cujos pais no so escolarizados, em cujas casas no h material de leitura e muito menos lugar para estudar, tenham dificuldades em se adaptar a uma escola, um currculo e uma metodologia de ensino que pressupem todas essas condies, inclusive, informaes que as crianas pobres no possuem. Mas as centenas de experincias pedaggicas feitas pelos mais diferentes grupos (e com as mais diferentes metodologias) sempre conseguem melhorar substancialmente o rendimento escolar das crianas de baixa renda. O que caracteriza essas experincias serem feitas por professores motivados, aptos e orientados. Professores preparados e interessados podem adaptar currculos a situaes adversas. No se tem conseguido, porm, melhorar o rendimento para o conjunto do sistema (qualquer que seja a metodologia preconizada), uma vez que os professores so desinteressados, despreparados e mal pagos. O cerne da atual poltica educacional, portanto, reside em melhorar a qualidade do professor para melhorar a qualidade do ensino, dimi-

nuir a evaso e conseguir que a maioria das crianas brasileiras complete a 8 srie. Uma das iniciativas tomadas pelo Ministrio para melhorar a qualidade dos professores foi o amplo programa de educao distancia conduzido pela TV Educativa, que passou a dedicar grande parte da sua programao a esta atividade. A motivao e o preparo dos professores prendem-se a uma outra questo: a do contexto no qual trabalham. A ausncia de autonomia das escolas e o peso dos controles puramente burocrticos dificultam enormemente a criao de um ambiente no qual professores e diretores sintam-se responsveis pelo desempenho dos alunos. A melhoria do professor est associada melhoria da escola como um todo.

O Ministrio da Educao e a melhoria da educao bsica

O Governo Federal tem poucos instrumentos eficazes para promover a melhoria da educao bsica. Ele no diretamente responsvel pelo sistema pblico de l grau atribuio dos estados e municpios e, como j referido, a maior parte dos recursos do Tesouro alocados ao Ministrio da Educao destinada educao superior. Se o Ministrio dependesse apenas dessa fonte para influir na educao bsica, ele seria praticamente impotente. No o porque o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) coloca disposio do Ministrio recursos vultosos e de aplicao flexvel. Alm disso, a Fundao de Amparo ao Estudante (FAE) opera basicamente com recursos do Finsocial. A poltica de utilizao destes recursos constitui, portanto, o cerne da poltica federal para a educao fundamental. Com os recursos do FNDE e da FAE, o Ministrio conduz trs programas de grande alcance: distribuio de recursos para os estados e municpios para a melhoria da sua atuao; programa da merenda escolar; programa do livro didtico. A tentativa mais ambiciosa do Governo Federal consistiu, entretanto, no projeto dos CIACs. O objetivo era duplo atender defi-

cincia no nmero de escolas nas grandes periferias urbanas e promover o atendimento mais completo, em tempo integral, que permitisse diminuir as taxas de evaso e repetncia.

O FNDE e o salrio-educao O FNDE foi criado como fonte adicional ao financiamento do ensino: trata-se de uma contribuio patronal (2,5% da folha de pagamento das empresas) destinada ao financiamento do ensino de l grau, suplementando os recursos pblicos destinados manuteno e ao desenvolvimento desse grau de ensino. Tal contribuio chamada salrio-educao e constitui um Fundo com recursos considerveis: cerca de 1,5 bilhes de dlares por ano. Somente so isentos de contribuir para ele os rgos do prprio Poder Pblico e suas autarquias e instituies de ensino pblicas e privadas. O recolhimento dos recursos do salrio-educao pode ser feito de duas formas distintas, a critrio das empresas contribuintes: ao FNDE, passando, neste caso, a integrar o SME Sistema de Manuteno do Ensino de l grau; ao INSS, juntamente com os recolhimentos usuais da Previdncia Social; Ao longo dos anos, a preferncia por uma dessas formas tem variado; no presente, aproximadamente metade dos recursos ingressam em cada uma delas. Os integrantes do SME podem deduzir aplicaes em escolas prprias. A deduo calculada pelo custo de cada vaga (na realidade uma bolsa de estudos), cujo valor fixado pelo Ministrio da Educao. A empresa pode, tambm, adquirir vagas em escolas privadas de l grau ou indenizar seus empregados ou dependentes por despesas feitas para estudar. Um srio problema surgido com as dedues dos integrantes do SME refere-se dificuldade de fiscaliza-las, sobretudo mais recentemente, devido ao aumento destas dedues, as quais tm desfalcado o Governo Federal de recursos que seriam utilizados para fins redistributivos. Esta a principal razo pela qual o Ministrio da Educao se ope a tal sistemtica, defendida por representantes do setor privado. Do montante arrecadado em cada estado so creditados dois teros respectiva Secretaria de Educao, Quota Estadual, que repre-

senta cerca de um bilho de dlares. O tero restante a Quota Federal (cerca de 500 milhes de dlares) utilizado pelo Ministrio da Educao, que pode repass-lo a municpios, estados e at a entidades privadas devidamente credenciadas. No passado, juros e correo monetria dos recursos do FNDE eram usados arbitrariamente pelo Ministrio da Educao, para atividades culturais e at na rea universitria, mas leis mais recentes corretamente eliminaram esta liberdade. Com esses recursos, tanto da Quota Estadual quanto da Federal, constrem-se e reformam-se escolas, compram-se equipamentos escolares e treinam-se os professores. S para dar uma idia da importncia do FNDE, basta dizer que com seus recursos so construdas, por ano, cerca de 10 mil salas de aula, as quais correspondem ao crescimento necessrio para absorver o aumento anual da populao escolar brasileira (cerca de 2% ao ano) e corrigir as distores na distribuio das escolas e do nmero de salas de aula decorrentes da movimentao da populao. O Ministrio no tem qualquer atuao na distribuio da Quota Estadual e os estados que mais contribuem so os que mais recebem, como o caso de So Paulo. J relativamente Quota Federal, da qual o MEC pode dispor de acordo com seus prprios critrios, o bom senso indica que ela deveria ser distribuda para corrigir desequilbrios regionais, concentrando recursos nos estados e municpios mais pobres. Tal procedimento seria um poderoso instrumento de poltica educacional. O problema fundamental referente distribuio dos recursos do FNDE a demanda por recursos ser muito superior (cerca de duas a trs vezes) sua disponibilidade. Por outro lado, a prpria flexibilidade na aplicao dos recursos do Fundo, assim como o seu volume, tornam-no alvo de presses clientelistas, as mais diversas. Deputados e polticos em geral tentam direcionar a aplicao dos recursos de acordo com os seus interesses, o que feito de duas maneiras: ou obtendo do Ministro da Educao boa acolhida para suas propostas, ou incluindo no oramento da Unio emendas especficas para beneficiar determinados municpios. A experincia demonstra que os recursos tm sido alocados com a utilizao de critrios polticos, beneficiando municpios e estados de aliados do Governo, freqentemente no aqueles que apresentam maiores carncias de escolarizao obrigatria. A poltica que comeou a ser implantada no Ministrio da Educao j no final de 1991, e comeou a dar frutos em 1992, visava a alterar tal procedimento, estabelecendo critrios educacionais para a distri-

buio dos recursos e dando transparncia e objetividade a todo o processo. A primeira prioridade consistiu em atender os municpios mais pobres. Para evitar a manipulao poltica na distribuio, estabeleceram-se critrios objetivos para definir o grau de carncia: nmero de crianas na faixa etria de sete a 14 anos e renda per capita. E por isso que estados como a Bahia receberam, no primeiro semestre de 1992, cerca de Cr$ 80 bilhes da Quota Federal do FNDE, enquanto So Paulo, apenas cerca de Cr$ 20 bilhes. Foram criados comits de educadores em todos os estados, os quais, conhecendo bem a situao local, podiam recomendar o atendimento e dar prioridade s necessidades mais prementes. De modo geral, mesmo com critrios que eliminam o suprfluo, as necessidades so maiores do que os recursos disponveis. Assim, deu-se preferncia concluso de obras j iniciadas, recuperao dos prdios escolares e aquisio de equipamentos e material escolar indispensveis ao funcionamento das escolas. A construo de novas unidades e ampliao das existentes ficou condicionada comprovao de necessidades no atendimento. Esses procedimentos comearam a tornar impessoal a distribuio de recursos do salrio-educao; a intermediao de verbas, ou por prestgio poltico ou por interesse econmico, comeou a decrescer. E importante no subestimar a oposio poltica que medidas desse tipo suscitaram e continuaro a suscitar. A prtica poltica brasileira est demasiado impregnada pelo clientelismo e a obteno de maioria no Congresso para medidas do interesse do Executivo tem sido tradicionalmente negociada atravs de concesso de cargos ou de distribuio de recursos como os do FNDE. Mas tanto a moralidade da vida pblica como a eficcia da poltica educacional passam necessariamente pela modificao das prticas viciadas do passado, e a implantao de critrios objetivos e impessoais na alocao de recursos precisa ser efetivada. Outra medida tomada com relao aos recursos do FNDE encontrou menor resistncia e pode revelar-se como extremamente eficaz na promoo da melhoria da qualidade do ensino. Consistiu no redirecionamento dos recursos, tradicionalmente usados quase que exclusivamente na construo e reforma de prdios escolares, para contemplar tambm o treinamento de professores, privilegiando aes municipais ou intermunicipais de capacitao de recursos humanos, desde que articuladas com instituies formadoras em nveis mdio e superior.

O Ministrio procurou, ainda, contribuir para a melhoria salarial, que deve estar associada elevao da qualificao. No sendo (nem devendo ser) o pagamento dos professores de responsabilidade ou competncia da Unio, a atuao neste nvel deve ocorrer atravs de estmulos para que estados e municpios se empenhem nessa direo. Os recursos do FNDE passaram a desempenhar tambm esta funo, pois sua liberao envolveu uma negociao com governadores e prefeitos no sentido de associ-la ao estabelecimento de planos estaduais e municipais de carreira docente e melhoria salarial. Para auxiliar os projetos de aumento salarial, o MEC permitiu, inclusive, serem utilizados para tal fim os 30% da contraparte que municpios e estados deveriam oferecer para receber os recursos da Unio. Com a correta utilizao do FNDE, eliminadas as presses polticas sobre seu uso, h possibilidade de com ele serem feitos investimentos criativos, tanto na construo de escolas como na melhoria dos professores, os quais, na atual situao, esto se tornando o ponto de estrangulamento que impede a melhoria do ensino fundamental no pas.

A merenda escolar As deficincias do sistema escolar brasileiro e a pobreza da populao so fenmenos intimamente associados, que precisam ser considerados conjuntamente. Para aquela parte da populao brasileira realmente pobre, a educao dos filhos no a prioridade fundamental, mas o so a alimentao, a moradia e a sade. Para essas famlias, no basta o ensino ser gratuito preciso que a freqncia escola no represente um nus econmico adicional em termos de transporte e material didtico. Alm disso, se no houver proviso para a alimentao das crianas, muitas delas precisaro abandonar a escola para obter o seu prprio sustento. Um dos problemas do l grau, portanto, refere-se a que as escolas no podem ser apenas instituies de ensino, mas, freqentemente, precisam tambm ser restaurantes, ambulatrios e centros de assistncia social. O Art. 208, inciso VII, da Constituio estabelece que " o dever do Estado com a educao ser efetivado mediante a garantia de atendimento ao educando, no ensino fundamentai, atravs de programas suplementares de material didtico escolar, alimentao e assistncia sade".

A Unio tem desempenhado um importante papel nesta rea, no cumprimento de sua funo supletiva. Merenda escolar, atendimento mdico e livro didtico so alguns dos servios que o Ministrio da Educao presta na rea social, atravs da Fundao de Amparo ao Estudante (FAE). Mas a Constituio estabelece, tambm, no seu Art. 212, pargrafo 4, que " os programas suplementares de alimentao e assistncia sade sero financiados com recursos provenientes de contribuies sociais e outros recursos oramentrios". Isto significa que os 18% da receita da Unio, resultantes de impostos (descontadas as transferncias aos estados e municpios), no se destinam a cobrir tais atividades suplementares, sendo necessrios outros recursos para viabiliz-las. Foi o que se tentou fazer quando a lei estabeleceu que o Finsocial deveria ser a principal fonte de recursos para os programas da rea social. Essa dependncia dos programas com relao ao Finsocial passou a constituir um problema extremamente srio no momento em que a constitucionalidade desse imposto comeou a ser contestada e sua arrecadao diminuiu drasticamente. Alis, o mesmo ocorreu na rea da sade, cuja fonte de recursos a mesma. Existe correlao pronunciada entre a merenda escolar e os ndices de evaso e repetncia. Essa correlao mais forte nos estados e regies mais pobres (inclusive nas periferias das cidades ricas), onde, no raro, a criana vai escola principalmente para se alimentar. O Programa da Merenda Escolar, portanto, de grande importncia e precisa ser mantido, apesar da sobrecarga que representa para a administrao das escolas e do sistema de ensino. Por isso mesmo, a crise de financiamento do programa teve repercusses sociais muito profundas. Mas a crise contribuiu, tambm, para expor problemas estruturais do prprio programa e constituiu ocasio para rediscutir os seus objetivos e a sua eficcia. O primeiro problema diz respeito extenso que o programa deve assumir. Mesmo que recursos regulares e relativamente abundantes venham a ser restabelecidos, h de se perguntar sobre a necessidade e o interesse em colocar, como objetivo, o fornecimento de merenda a todas as crianas. A Constituio no o exige, pois apenas fala em programas suplementares. Atender a todas as crianas do Brasil, 200 dias por ano, custaria cerca de 2 bilhes de dlares. A deciso do Governo de atuar desta forma, tomada h alguns anos, no realista, porque so milhes as crianas que no necessitam merenda. Sucede, porm, que, lanada a

bandeira demaggica de fornecer merenda a todas as crianas, criam-se expectativas irrealistas, as quais originam reclamaes de toda ordem quando no so satisfeitas. Os recursos liberados efetivamente tm ficado muito aqum do referido valor. Pode-se sempre argumentar, como freqentemente feito, que melhor gastar dinheiro com a alimentao das crianas (mesmo que elas no o necessitem) do que desperdi-lo com outras atividades muito menos nobres; e, ainda, que os recursos seriam facilmente obtidos se acabasse com a corrupo, ou se diminusse o nmero de funcionrios pblicos ociosos, e assim por diante. Esse tipo de argumento basicamente equivocado, pois estabelece alternativas inteiramente abstratas, dependentes de uma evoluo poltica do pas que s ocorrer a longo prazo. O que deve ser decidido se melhor gastar um bilho de dlares para dar comida a todos, inclusive aos que no necessitam, ou se no seria a melhor soluo dispender parte deste dinheiro para aumentar a abrangncia do atendimento s crianas realmente necessitadas, melhorando o atendimento mdico, o fornecimento de material escolar, a promoo de atividades culturais e assim por diante. As medidas que foram tomadas durante a crise de financiamento foram eminentemente sensatas. Consistiram em dirigir os recursos existentes para as regies mais pobres (Norte e Nordeste). H, evidentemente, alunos carentes em todos os estados da Federao. No existem dvidas, porm, de que, percentualmente, o nmero de crianas carentes matriculadas nos estabelecimentos de ensino pblico nas regies mais ricas do pas menor. Alm do mais, h de se convir que, nessas regies, os governos estaduais e municipais dispem de melhores condies financeiras e econmicas para enfrentar situaes adversas. Solucionado o problema emergencial, h de se preservar um critrio seletivo para o programa, o que permitir que ele se torne menor, mas muito mais eficiente e eficaz, estabelecendo reas prioritrias de atendimento. O segundo problema que emerge na anlise da eficincia do programa diz respeito sua centralizao. O que se pergunta se no seria mais adequado Unio repassar os recursos e as responsabilidades pela merenda diretamente aos estados e municpios. H vantagens e desvantagens na centralizao. Uma das vantagens

reside na economia de escala que possvel desenvolver quando se centralizam as compras. Esta questo inclui outra, que a da oposio entre merenda formulada e alimentos frescos. A centralizao envolve, se no a exclusividade, pelo menos a preponderncia dos formulados. Uma refeio balanceada, com produtos frescos, adequada aos hbitos alimentares locais, certamente constituiria o ideal. Entretanto, bem mais fcil garantir que a refeio seja efetivamente balanceada utilizando os formulados, alm das vantagens paralelas de facilidade de estocagem e preparo que podem implicar considervel reduo de custos. Por outro lado, a prpria concentrao das compras e o volume dos recursos envolvidos cria possibilidades de corrupo muito grandes, alm de multiplicar os problemas da distribuio. A descentralizao completa da merenda simplificaria a administrao do programa e, em muitas regies, constituiria certamente uma soluo vivel. Ela teria, ainda, a vantagem de promover a aplicao local dos recursos, estimulando a economia municipal. Todavia, a experincia revelou que a grande maioria das prefeituras dos municpios mais pobres deixa de aplicar os recursos na merenda, ocasionando danos irreparveis e reflexo imediato no desempenho escolar, sobretudo em perodos de crise financeira ou devido a problemas polticos comuns em pocas de eleies. A questo da fiscalizao do uso dos recursos torna-se extremamente complexa e quase invivel. Por outro lado, como comum o atraso no repasse das verbas, o processo fica sujeito a descontinuidades constantes. A municipalizaco poderia, numa primeira fase, ser tentada em estados do Sul/Sudeste, cujos municpios esto mais aparelhados para assumir tal responsabilidade. Em outras regies, a estadualizao da merenda poderia ser um estgio intermedirio para se chegar, futuramente, municipalizao, mas deveria restringir-se aos estados que demonstrassem a capacidade administrativa de gerir um programa como este. Mesmo que essa estratgia fosse adotada, deveria ser examinada a convenincia de se manter, no MEC, um programa de distribuio direta de formulados, que poderia constituir a base da merenda, a ser complementada por estados e municpios, com alimentos locais frescos. Isto garantiria um mnimo, mas permitiria uma simplificao do programa, de tal sorte que o Ministrio pudesse, de forma mais eficaz, assumir a responsabilidade pela merenda integral nos municpios mais pobres e mais necessitados, em funo de critrios objetivos como renda mdia per capita. Num pas com a heterogeneidade do Brasil, devem ser evitadas

solues simplificadoras que consistem em estabelecer uma nica opo e uma nica alternativa. Na situao atual, no parece sensato abdicar do potencial que a Unio possui para corrigir distores e desigualdades regionais e locais, atravs de um servio federal.

O livro didtico O significado social e os problemas do Programa do Livro Didtico (e fornecimento de material escolar) so bastante semelhantes aos da merenda escolar. Sendo os recursos provenientes da mesma fonte (o Finsocial), o Programa do Livro Didtico foi, entretanto, ainda mais prejudicado pela crise de financiamento, em virtude da importncia central assumida pela merenda. No h dvida, entretanto, de que o fornecimento de material escolar constitui uma das medidas mais importantes para a melhoria da qualidade do ensino, pois pode suprir muitas das deficincias dos professores. Estudo recente, realizado sob o patrocnio do Banco Mundial em regies pobres do Nordeste, demonstrou que o investimento em material didtico o que produz os melhores e mais imediatos resultados em termos de aprendizagem. Alguma coisa tem sido efetivamente feita pelo Ministrio da Educao nesse sentido. Num perodo de seis anos 1986-1991 , foram distribudos gratuitamente aos alunos do l grau 220 milhes de livros, ou seja, uma mdia de 37 milhes por ano. Como existem cerca de 25 milhes de crianas neste grau de ensino, significa, idealmente, que cada um teria recebido pelo menos um livro do Ministrio da Educao. Para atender s suas necessidades educacionais, os alunos deveriam ter recebido trs livros. H, portanto, um problema fundamental do livro didtico no Brasil que quantitativo: apenas um tero dos livros necessrios est disponvel, obrigando os responsveis a uma verdadeira ginstica, para atender populao escolar. Parte deste esforo consiste em fazer livros resistentes, que possam ser usados durante trs anos, o que raramente se consegue. No s a durabilidade deles muito pequena, como h enorme variao na indicao feita pelos professores, de um ano para outro, tornando os livros antigos inaproveitveis. Alm disso, h outros problemas: o fluxo de recursos para a compra dos livros irregular, o que faz com que, s vezes, sejam distribudos no fim do perodo letivo. No passado, at a

distribuio dos livros era irregular, mas o problema foi solucionado encarregando-se os Correios e Telgrafos desta tarefa. Um problema adicional relaciona-se escolha dos livros; contrariamente ao que se faz em alguns outros pases, como o Japo, onde livros escolares so padronizados e existem, portanto, poucos ttulos, no Brasil h milhares deles e uma forte concorrncia entre as editoras. S para dar um exemplo, o catlogo de livros da FAE de 1992 possua 3.500 ttulos. O sistema centralizado, com poucos ttulos, tpico de sistemas autoritrios, mas o leque existente no Brasil no s conduz a uma fragmentao excessiva, como no tem sido capaz de garantir um mnimo de qualidade no contedo dos livros. O Ministrio da Educao no escolhe livros-texto, mas oferece um catlogo aos estados e municpios, no qual, de modo geral, os professores escolhem democraticamente os ttulos que desejam ver distribudos aos seus alunos. O sistema descentralizado de escolha tem a vantagem de evitar a possibilidade de corrupo que sempre est presente quando recursos muito vultosos dependem de decises dos escales burocrticos. Mas, nesse sistema, no h qualquer controle da qualidade dos textos oferecidos e, como muitos professores da rede so despreparados, nem sempre possuem condies para fazerem uma avaliao criteriosa do contedo dos livros. Na prtica, o que tem ocorrido algumas poucas editoras conseguirem ver seus livros adotados, atravs de marketing agressivo, ou, s vezes, por razes ideolgicas no ausentes na escolha feita pelos professores. Por outro lado, o fato da FAE ser o principal mercado de algumas grandes editoras cria certos problemas: quando os recursos so liberados, as editoras recebem grandes encomendas, apesar de ficarem ociosas o resto do ano. A produo rpida, bem como o desejo de atender o maior nmero possvel de alunos, afetam a qualidade. A soluo, neste caso, consistiria em regularizar o fluxo de recursos para a FAE e em institucionalizar um programa de avaliao do contedo dos livros didticos, atravs de comisses ad hoc, formadas por especialistas de competncia reconhecida.

Os CIACs e outras iniciativas

Como vimos anteriormente, no h, na realidade, falta de salas de

aula no pas, apesar do problema existir em algumas regies onde so particularmente intensos os problemas das migraes internas, associados exploso populacional dos grandes centros urbanos. Um exemplo a Grande So Paulo, na qual h um dficit de cerca de seis mil salas de aula (apesar de existir cerca de seis mil salas ociosas no interior do Estado). Esse problema cria a necessidade de introduzir mais de trs turmas por dia em cada sala, criando limitaes qualidade do ensino devido curta permanncia dos alunos na escola, agravando os problemas de repetncia e evaso para a populao mais pobre. O ideal, naturalmente, seria que os alunos permanecessem de seis a oito horas por dia na escola, como ocorre no exterior ou nas escolas de elite no Brasil; o Governo Collor tentou introduzir o perodo integral nas reas mais carentes atravs dos CIACs (Centro Integrado de Atendimento Criana). Procurou-se neles alm de uma escola criar o espao para educao artstica, cultural, esportiva e atendimento mdico-social. O plano inicial era o de construir cinco mil CIACs at 1994, que atenderiam, no mnimo, cinco milhes de crianas, com um nvel de ensino e atendimento social muito superior ao atual. O plano era claramente ambicioso demais. O custo de cada CIAC, com capacidade de educar mil alunos, era de dois milhes de dlares, de modo que o projeto inicial superava, em muito, a capacidade de investimento do Governo. Alm disso, a idia inicial era a de que o Governo Federal construsse os CIACs e os entregasse aos estados e municpios para operao, mesmo porque esta sua responsabilidade central na rea da educao. Entretanto, como o custo de operao de um CIAC muito mais elevado do que o de uma escola comum cerca de trs vezes maior prefeitos e governadores, percebendo o empenho do Presidente no sucesso do projeto, passaram a pressionar o Governo Federal a assumir tambm tais custos, o que acabaria por inviabilizar o programa, tanto do ponto de vista financeiro como administrativo. Alm disso, o programa enfrentou, desde o incio, muito ceticismo e resistncia, em parte justificados, devido a experincias educacionais anteriores fracassadas e ao carter excessivamente ambicioso do projeto. Algumas dessas crticas referiam-se criao de uma situao de injustia, pois o programa beneficiaria apenas parte da populao, deixando a maioria em escolas tradicionais. Na realidade, logo que o programa foi transferido para a responsa-

bilidade do MEC (inicialmente era coordenado pelo Ministrio da Sade), ele foi adaptado para atender tambm s demais escolas, melhorando suas instalaes fsicas com centro esportivo e outras benfeitorias. Esta ciaquizao das escolas comuns complementaria o trabalho do FNDE, o principal responsvel pela construo de prdios escolares em todo o pas. Alm disso, contemplou-se tambm ressuscitar a idia de escolaparque, transformando o tempo integral, de obrigatrio, em voluntrio. s aulas seriam concentradas num nico perodo e as atividades assistenciais, culturais, recreativas e de formao profissional ocorreriam em outro. Desta forma seria possvel duplicar o atendimento, mantendo duas turmas, pois o espao utilizado nesses dois tipos de atividade diverso. O programa dos CIACs no chegou a tomar forma definitiva em virtude da mudana de governo, mas constituiu uma das poucas tentativas, em nvel federal, de enfrentar com audcia o desafio de garantir a escolarizao bsica completa de oito sries para a populao mais pobre, oferecendo s crianas melhores condies de aprendizagem. Alm dos CIACs, outras tentativas tm sido feitas por diversos governadores e prefeitos para resolver os problemas da educao na sua esfera de competncia. Tanto no Rio de Janeiro como em So Paulo e Minas Gerais, as secretarias de Educao tm desenvolvido projetos para a melhoria do ensino fundamental. Assim tambm, muitas prefeituras. Uma das iniciativas mais interessantes est em andamento na cidade de Maring (Paran), onde o prefeito entregou a gesto de grande parte das escolas pblicas a cooperativas de pais e professores da rede pblica que recebem recursos da prefeitura atravs de um contrato de gesto, que remunera a escola de acordo com o nmero de alunos que efetivamente freqenta as aulas. Apesar da oposio corporativista dos sindicatos, a experincia parece bem-sucedida, tendo reduzido dramaticamente a taxa de evaso, principal problema do ensino pblico no pas. No h dvida que uma presena cada vez mais marcante dos municpios na rea de educao a direo a seguir para a soluo dos problemas atuais.

O ensino mdio O ensino de 2 grau

As atenes, tanto da opinio pblica como da imprensa e dos

educadores, tm estado muito mais voltadas para o ensino fundamental e o ensino superior do que para o 2 grau. Ao passo que naqueles dois outros nveis propostas inovadoras vm sendo apresentadas, o nvel mdio parece quase esquecido. Entretanto, considerando a necessidade de modernizao do pas, o ensino mdio tem um papel muito importante a desempenhar. Tanto nos pases desenvolvidos como naqueles que esto conseguindo superar rapidamente o subdesenvolvimento, afirmando-se como potncias econmicas, a expanso do ensino mdio foi um poderoso fator de qualificao da mo-de-obra para a realizao da revoluo tecnolgica. Esta qualificao no significa necessariamente ensino tcnico (embora este seja importante), mas processa-se tambm pela formao geral, aprofundando o domnio da lngua, da matemtica e das cincias. No caso do Brasil, onde o problema de qualificao para o trabalho muito srio e h enorme deficincia de profissionais de nvel mdio, a expanso e melhoria da qualidade do ensino do 2 grau precisa ser seriamente considerada. Tanto a legislao quanto a tradio atribuem aos governos estaduais a responsabilidade para com o ensino mdio. Como se v na tabela 21, os estados cumprem efetivamente esta atribuio, pois esto matriculados em estabelecimentos estaduais 62,4% dos estudantes, o que representa quase 90% das matrculas no setor pblico. A contribuio das escolas municipais e federais muito pequena (respectivamente 4,4% e 2,8%). O setor privado, entretanto, bastante importante neste segmento do sistema de ensino, cabendo-lhe 30,4% das matrculas. O contingente dos alunos de cerca de trs milhes e meio, o que pode ser considerado muito pequeno, por representar apenas 16,7% da faixa etria de 15 a 19 anos (tabela 22), em desfavorvel comparao com o percentual de pases desenvolvidos e em desenvolvimento: Mxico, 55%; Taiwan, 91%; Coria, 94%; Japo, 96% (9). Embora pequeno, esse percentual resultado de um crescimento significativo. H menos de 20 anos, em 1973, em todo o 2 grau havia pouco mais de 900 mil alunos, o que representava menos de 8% da faixa etria considerada. O desejvel seria a acelerao desse crescimento. O maior obstculo para a expanso do ensino mdio reside, entretanto, no nmero muito pequeno de alunos que consegue terminar o l grau, sem o qu no podem ingressar no nvel mdio.

Como mostra a tabela 23, as matrculas na 1 srie do 2 grau so em nmero superior ao de concluintes do ensino fundamental, e isso consistentemente, atravs dos anos. No h, portanto, falta de vagas no ensino mdio e uma expanso pode significar a criao de vagas ociosas. Mas necessrio encontrar uma justificativa para esse estranho fenmeno do aumento de matrculas na passagem de um grau para outro. A explicao dupla. Em primeiro lugar, o 2 grau absorve, alm dos egressos do 1 grau regular, tambm os concluintes do ensino supletivo. Mas o fator preponderante , muito provavelmente, a repetio do fenmeno j analisado no ensino fundamental: o represamento dos alunos na srie inicial pela repetncia, que est associado ao abandono da escola antes da concluso do curso.

O fenmeno no s existe mas est se agravando, o que extremamente preocupante. isso que nos demonstra a tabela 24.

Como se v nessa tabela, em 1973, de cada 100 alunos matriculados na 1 srie, 74 haviam concludo o curso trs anos depois. A taxa de concluso vai baixando consistentemente atravs dos anos, para atingir apenas 48 alunos menos da metade no grupo que ingressou em 1983 e deveria terminar o curso em 1986. O decrscimo da taxa de concluso indica que a expanso foi acompanhada por uma diminuio da sua eficincia e assinala a existncia de problemas muito srios no 2 grau. O que parece ter ocorrido que a expanso das matrculas impli-

cou uma diversificao da clientela, qual a organizao tradicional dos cursos no consegue atender. O problema tem a ver com o currculo e a preparao dos professores. A diversificao da clientela pode ser comprovada pelo fato de que 50% das matrculas no ensino mdio so no perodo noturno. Isto significa dever-se a expanso verificada, em grande parte, absoro de jovens que trabalham e, anteriormente, estavam excludos desse grau de ensino. Nos pases desenvolvidos, a expanso do ensino mdio est associada a um enriquecimento da populao, de forma a permitir a um nmero crescente de famlias postergar a entrada dos filhos no mercado de trabalho: o ensino mdio preponderantemente diurno e de tempo integral. No foi isso o que ocorreu no Brasil. Mas a escola brasileira, aprisionada em normas rgidas e uniformes, no diferencia, em termos da relao ensino-aprendizagem, entre jovens de classe mdia ou alta, que apenas estudam, e os que trabalham para garantir sua subsistncia e estudam noite. O problema dessas diferenas de classe, e das condies heterogneas de aprendizado que elas implicam, no certamente novo, nem est restrito ao 2 grau, mas particularmente grave nessa faixa etria, que aquela na qual se d o ingresso no mercado de trabalho formal. No passado, tanto no Brasil como nos pases avanados, o ensino mdio se dividiu claramente em duas vertentes: uma, de preparao para a universidade, cujo acesso ficava praticamente restrito s classes mdias e superiores; outra, profissionalizante, de carter terminativo, que recrutava nas classes trabalhadoras e formava uma mo-de-obra mais qualificada. No caso brasileiro, a vertente propedutica foi claramente preponderante e, enquanto se restringia s camadas mais favorecidas, foi possvel manter um ensino pblico de muito boa qualidade. A formao propriamente tcnica, por outro lado, no foi favorecida pelo setor pblico e jamais alcanou o nvel existente nos pases avanados. Voltaremos questo do ensino tecnolgico mais adiante, mas convm assinalar que foi a iniciativa privada, atravs do SENAI, quem ocupou o espao abandonado pelo setor pblico. O carter excludente de uma diviso desta natureza tem levado os pases de democracia consolidada, onde as escolas so bem melhores que as nossas, a contestar tal concepo pedaggica pelo seu carter elitista, propondo, para todo o ensino mdio, uma mesma base que valoriza a

formao geral. O ideal e oferecer a todos, simultaneamente, a oportunidade tanto para prosseguir nos estudos como para adquirir uma qualificao que lhes permita ocupar posies mais vantajosas no mercado de trabalho. No Brasil, essa mesma tendncia tem preponderado h j trs dcadas, mas com resultados muito insatisfatrios. A experincia mais ambiciosa consistiu na reforma educacional imposta de cima para baixo atravs da competncia normativa do Estado (como a maioria das reformas que tivemos), a qual obrigou o ensino de matrias profissionalizantes em todos os estabelecimentos de 2 grau. Essa profissionalizao obrigatria redundou num grande fracasso. A tendncia oposta, que acabou dominando, foi a de fortalecer uniformemente a formao cientfica e cultural, mas tambm no tem alcanado xito. O problema est em que no se igualam oportunidades oferecendo uma educao uniforme a uma populao escolar marcada por uma profunda desigualdade, tanto na sua formao anterior como nas condies de estudo que possuem. Disso s pode resultar ou a produo de uma desigualdade no desempenho escolar ou a deteriorao da qualidade do ensino. A soluo para o ensino mdio brasileiro deve contemplar sua diversificao para atender a uma clientela heterognea, sem com isso reinstalar a dicotomia rgida, existente no passado, entre cursos profissionalizantes, que excluem o acesso ao ensino superior, e cursos propeduticos, que o permitem. A experincia brasileira mais bem-sucedida nessa direo foi o antigo curso normal, que conseguiu, atravs de vrias geraes, formar um corpo de professores primrios bastante adequado s necessidades do ensino no pas. O antigo curso normal conseguiu, efetivamente, integrar (e no simplesmente justapor) a formao profissional a uma boa formao geral, e nisso residiu, certamente, muito do seu sucesso. As sucessivas reformas educacionais o descaracterizaram porque quebraram esta integrao. verdade que o sucesso dessa experincia no se deveu apenas ao seu contedo pedaggico. De um lado, o prestgio e os salrios razoveis dos professores permitiram o recrutamento de candidatos com um bom desempenho escolar anterior. De outro, a prpria restrio do acesso escola, na poca, exclua a parcela mais pobre da populao, aquela que exigia uma adaptao cultural maior ao ambiente escolar, tornando a tarefa do professor mais fcil e a pedagogia existente mais adequada.

Nenhuma dessas condies existe hoje. O desprestgio da profisso, associada aos baixos salrios, faz com que o recrutamento se d exatamente entre a populao mais pobre e de menor aproveitamento escolar. O resultado disso revelado pelas pesquisas sobre desempenho escolar realizadas pela Fundao Carlos Chagas, as quais demonstram que o pior desempenho ocorre justamente nos cursos de formao do magistrio. Ante a situao do ensino mdio, h que se perguntar o que a Unio pode fazer e tem feito a este respeito. Devemos reconhecer que a Unio tem feito muito pouco. Sua atuao direta est praticamente restrita ao ensino tecnolgico, do qual trataremos mais adiante. Nos demais segmentos, h uma grave omisso. A razo principal dessa restrio ou omisso reside na ausncia de recursos. Como mostramos anteriormente, as verbas do MEC, que tm como fonte os 18% dos recursos do Tesouro alocadas educao, so quase inteiramente dispendidas com o ensino superior, rea na qual, pela legislao atual, o Ministrio deve atuar preferencialmente. Por outro lado, o ensino mdio no conta com fontes de recursos adicionais, como o caso do ensino bsico, para o qual existe o FNDE. Dessa forma, tanto a funo supletiva da Unio como a redistributiva ficam seriamente prejudicadas, dificultando sua capacidade de promover uma renovao nesse nvel de ensino. Exemplo disso foram as dificuldades encontradas em 1991 e 1992 para aprovar um projeto das universidades do Rio de Janeiro, associadas na tarefa de promover a qualificao dos professores do 2 grau, uma vez que os recursos existentes no MEC estavam legalmente restritos aplicao no l grau. Uma ao puramente normativa, atravs do Conselho Federal de Educao ou de projeto de lei, seria inteiramente ineficaz se, paralelamente, no fossem garantidos recursos para a reciclagem dos professores e sua permanncia na rede de ensino. Desta forma, enquanto no se alterar a estrutura oramentria do MEC, a responsabilidade para com o 2 grau fica, de fato, inteiramente a cargo dos estados. A atuao da Unio no ensino regular de 2 grau pode se dar indiretamente, atravs de outra vertente: a formao de professores, nas universidades, para o ensino de nvel mdio, assim como para as quatro ltimas sries do l grau. As licenciaturas tm-se revelado extremamente insatisfatrias para

a formao de professores. H, certamente, a necessidade de uma ampla reviso desta rea, abandonando o modela de justapor matrias pedaggicas s de formao na rea especfica de conhecimento, sem entrosamento e sem conexo entre as duas partes. A SENESu chegou a iniciar gestes junto s universidades federais, no sentido de promover uma reviso das licenciaturas. A descontinuidade administrativa no permitiu, entretanto, o desenvolvimento deste projeto. Mas trata-se, sem dvida, de uma rea prioritria para a poltica educacional do pas. Para resolver tal problema, h que se promover uma ao conjunta da Unio, das universidades e das Secretarias Estaduais de Educao. Tanto quanto no ensino de l grau, o caminho consiste em oferecer aos futuros professores melhor preparo, criando oportunidades para o treinamento em servio; recompensando diferencialmente, atravs de melhores salrios, os docentes que apresentem maior qualificao e melhor desempenho; e aumentando a autonomia e a responsabilidade das escolas. A educao tecnolgica Nos pases desenvolvidos, as escolas tcnicas de nvel mdio ou superior constituem uma parte muito importante do sistema de ensino e desempenham um papel essencial na formao dos jovens sem vocao acadmica e na preparao de mo-de-obra qualificada para o mercado de trabalho. No Brasil, o ensino tcnico tem sido implantado com muita dificuldade e constitui uma parte nfima do sistema pblico. Contribui para isso, certamente, o fato de que a escolarizao de nvel mdio esteve tradicionalmente restrita, no pas, aos jovens de classes mdias e superiores, sem tradio familiar de trabalho manual. A implantao do ensino tecnolgico atravs do recrutamento nas classes trabalhadoras deve-se iniciativa do setor empresarial, o qual criou o SENAI e o SENAC. Essas instituies fornecem formao tcnica gratuita a jovens trabalhadores, em diferentes nveis e tipos de cursos. Foi em virtude da deficincia do setor pblico na rea de formao tcnica que o Ministrio da Educao, cumprindo sua funo supletiva, passou a atuar nesse campo do ensino, atravs de duas iniciativas.

A primeira consistiu na construo de escolas tcnicas e agrotcnicas de l grau. O programa foi formulado em termos de colaborao entre a Unio e os municpios; cabe ao MEC a construo e o equipamento das escolas, competindo aos municpios que as recebem mantlas e geri-las. A concepo correta, pois seria certamente impossvel para o MEC administrar diretamente uma rede de escolas que se pretendia muito ampla. Os resultados do programa, entretanto, no tm sido inteiramente satisfatrios, e as presses polticas tm contribudo muito para deformar os resultados. A construo dessas escolas tem sido, de fato, extremamente influenciada por presses polticas locais, cuja fora nem sempre coincide com uma avaliao objetiva da oportunidade e necessidade da iniciativa. Prefeitos que conseguem, atravs de apoio de deputados, a aprovao para uma dessas construes, so muitas vezes substitudos antes do trmino das obras e novos prefeitos raramente se interessam pelo sucesso de um empreendimento iniciado por um rival poltico. Alm do mais, municpios pobres lutam pela obteno dessas escolas, vistas como uma benesse da Unio, sem levarem em conta os custos posteriores de sua manuteno, muitas vezes demasiado elevados para os recursos das prefeituras. O levantamento parcial da situao desses estabelecimentos escolares, iniciado pelo MEC, revelou uma alta incidncia de escolas deterioradas ou abandonadas, o que representa um enorme desperdcio dos escassos recursos da educao. A segunda iniciativa do MEC consistiu na criao e manuteno de uma rede prpria de escolas tcnicas federais, que inclui hoje 19 estabelecimentos tcnicos e 37 agrotcnicos, em nvel de 2 grau. Alm disso, h cinco Centros Federais de Educao Tecnolgica, os quais, alm da formao em nvel mdio, oferecem tambm cursos em nvel superior. Estas escolas tcnicas federais foram inspiradas pelo sucesso das Fachhochschulen alems e constituem, aparentemente, uma iniciativa bem-sucedida, a julgar pela sua excelente aceitao e pela presso que o Ministrio recebe no sentido de ampliar a rede. A qualidade do ensino oferecido nas escolas tcnicas federais de grau tende a ser melhor que no comum da rede pblica. O mesmo 2 estudo da Fundao Carlos Chagas, referido anteriormente, indicou que os melhores ndices de desempenho escolar eram obtidos por alunos dessas escolas. Apesar disso, h problemas que precisam ser seriamente considerados. O primeiro deles reside no custo muito elevado das escolas tcni-

cas federais. O sistema todo atende a cerca de 100 mil alunos, emprega cerca de 10 mil professores e consome recursos da ordem de 230 milhes de dlares por ano, ou seja, 5,4% do oramento do MEC. O custo-aluno portanto de cerca de 2.300 dlares por ano, constituindo quase 10 vezes mais do que gasto na rede regular de ensino pblico. Parte da elevao do custo deve-se ao fato de que a construo e a instalao de escolas tcnicas, especialmente em termos de equipamento, so muito mais caras do que a das escolas comuns. Mas, no caso da rede federal, a razo principal para o custo to elevado reside no tamanho excessivo do corpo docente em relao ao discente. A mdia de alunos por professor de cerca de 10, isto , inferior ao de muitas universidades que aliam ensino e pesquisa. Em virtude do custo difcil contemplar uma ampliao de tal iniciativa, e o tamanho reduzido da rede impede que ela desempenhe um papel significativo na formao de mo-de-obra para o conjunto do mercado de trabalho brasileiro. Os 100 mil alunos das escolas federais representam muito pouco quando comparados aos do SENAI, o qual atendeu, em 1989, nas 270 unidades de ensino que mantm, cerca de l milho e 200 mil jovens, isto , 12 vezes mais. O SENAC, por outro lado, com 332 unidades escolares em 1604 municpios do pas, matriculou no mesmo ano l milho e 240 mil alunos, utilizando apenas 8.237 professores, instrutores e agentes de formao profissional. Outro problema das escolas tcnicas e agrotcnicas constitui um verdadeiro paradoxo e diz respeito clientela e ao aproveitamento dos egressos. Pelo fato mesmo de receberem recursos relativamente mais elevados do que as outras escolas pblicas de 2 grau e ministrarem ensino em tempo integral, as escolas tcnicas so capazes de oferecer melhor formao aos estudantes. Suas vagas, por isso mesmo, so disputadas por jovens provenientes das classes mdias, sem tradio de trabalho manual, muitos dos quais se dirigem posteriormente s universidades e no ao mercado de trabalho. As escolas tcnicas transformam-se assim em instituies de elite e encontramos situaes como a de escolas agrotcnicas, instaladas na zona rural, que precisam de nibus para transportar os alunos, residentes na zona urbana, cujas famlias no trabalham na agricultura. E verdade que, mesmo assim, as escolas tcnicas prestam um bom servio educacional. Mas dificilmente pode-se dizer que cumpram de maneira eficaz o seu objetivo central, que o de suprir o mercado de trabalho com tcnicos de nvel mdio. Finalmente, h de se considerar os problemas de ordem adminis-

trativa, que dizem respeito enorme dificuldade em gerir, de Braslia, um sistema de escolas cujo sucesso em formar mo-de-obra tecnicamente qualificada depende da agilidade de decises e do entrosamento com o setor produtivo local. Este problema, que j grave no caso das universidades, fica multiplicado no caso das escolas tcnicas, as quais no so autarquias nem fundaes, como aquelas, mas esto includas na administrao direta. Dessa forma, contrataes, dispensas, compra de material, manuteno de equipamentos, convnios com empresas, tudo precisa ser decidido em Braslia. A manuteno dessa estrutura rgida e do centralismo das decises , sem dvida, um fator que, impedindo qualquer agilidade por parte da direo da escola, contribui para a elevao dos custos e diminui a eficincia do sistema. Sem a agilidade necessria e com uma localizao que obedece antes a interesses polticos que s necessidades e possibilidades do mercado de trabalho, as escolas tcnicas dificilmente mostramse capazes de utilizar eficazmente, atravs do mecanismo de estgios, a capacidade instalada do parque industrial para o treinamento dos alunos. Muitas delas so inteiramente dependentes de oficinas prprias, as quais se tornam rapidamente obsoletas. So fatores como esses, geralmente ignorados pelos legisladores e pelas organizaes corporativas, que aconselham uma estadualizao da rede de escolas tcnicas, com o repasse correspondente de recursos. A municipalizao no seria aconselhvel, a no ser em casos especiais, em virtude da experincia em grande parte negativa das escolas agrcolas de l grau. O problema do ensino tcnico no pas extremamente importante e a Unio deve certamente colaborar para resolv-lo. Mas inteiramente irrealista esperar que ela possa faz-lo sozinha, atravs de escolas federais. Com os recursos atuais do Ministrio, j difcil manter a rede existente. No tem sido esta, entretanto, a compreenso do Congresso, que anualmente introduz emendas no oramento para o incio da construo de novas escolas tcnicas federais, sem prever recursos para sua concluso e, muito menos, para sua manuteno. J esto aprovadas mais de 200 novas escolas, parte das quais com construo iniciada mas sem qualquer previso de recursos para a continuidade das obras. O mais grave, entretanto, que, concludas essas escolas, o Ministrio certamente no poder mant-las ou administr-las.

As escolas particulares: o problema das mensalidades escolares

A atuao do Ministrio da Educao tem se concentrado no sis-

tema pblico, que atende grande maioria da populao. Alm disso, o controle e avaliao do ensino privado de l e 2 graus de responsabilidade dos estados. A ao da Unio neste sistema privado puramente normativa e sua influncia exercida, em grande parte, atravs da fixao do currculo mnimo. A fiscalizao, propriamente, cabe aos estados. A competncia do Ministrio da Educao deveria restringir-se a essa normatizao e avaliao. Mas em nenhuma destas duas reas a ao do MEC tem sido solicitada, e sim em outra: a do controle do valor das mensalidades escolares. A Constituio estabelece que o ensino livre iniciativa privada, cabendo ao Poder Pblico autorizar e avaliar sua qualidade, funes estas que cabem, em ltima anlise, ao Ministrio da Educao. A rigor, portanto, no cabe ao Estado envolver-se na questo do custo do ensino privado nem fixar mensalidades escolares, a no ser no mbito da poltica econmica do Governo. Entretanto, com a recesso econmica e as dificuldades encontradas por setores da classe mdia, usurios das escolas particulares, para fazer face ao aumento do valor das mensalidades, criou-se enorme presso por parte dos pais para que o Governo controlasse o preo cobrado por esses estabelecimentos. Inmeras tentativas tm sido feitas, atravs de leis e decretos, para fixar as mensalidades e determinar as formas de reajuste. O sucesso desses esforos no tem sido grande e, por isso, sucedem-se protestos dos alunos, dos pais e dos donos de escola. Mais recentemente, vm ocorrendo manifestaes pblicas e at ocupao de escolas. Na verdade, a forma correta de controle dos preos das escolas particulares pelo Poder Pblico deveria ser indireta, atravs da melhoria da rede pblica. Desse modo, se o ensino particular se torna demasiado caro, os pais transferem os filhos para as escolas estaduais ou municipais. As escolas particulares, ameaadas de perder a clientela, so foradas a manter as mensalidades em nveis compatveis com a renda da populao que atendem. No caso brasileiro, o problema reside numa questo de qualidade. As famlias de escolaridade mais alta querem oferecer aos seus filhos uma educao melhor do que aquela disponvel nas escolas pblicas. Mas gerir uma escola privada uma atividade econmica em que as mensalidades devem cobrir o custo do servio oferecido e, dentro de certos limites, o custo ser tanto mais alto quanto melhor o servio. Os pais procuram colocar os filhos nas melhores escolas privadas porque

acreditam que nelas que eles tero a melhor educao. Mas, paradoxalmente, desejam que, atravs de uma regulamentao do Poder Pblico, elas ofeream os seus servios por um preo muito reduzido. A nica soluo que satisfaria a todos, donos de escolas e pais, acabando com a verdadeira guerra que se instalou, seria a de que o Estado subsidiasse a matrcula dessas crianas. Mas isso significaria uma verdadeira privatizao dos recursos pblicos destinados educao, que no so suficientes hoje nem para melhorar substancialmente a qualidade da rede pblica. Beneficiando apenas alguns, tais medidas apenas aumentam a iniqidade do sistema, que o que se est procurando combater. Uma poltica educacional adequada deve ter claramente como prioridade a soluo definitiva para esse problema: a melhoria da escola pblica. Uma atuao fiscalizadora dos pais mais instrudos nas escolas mantidas pelo Poder Pblico, assim como sua colaborao no melhoramento das condies materiais e da programao cultural desses estabelecimentos, contribuiria enormemente para a melhoria da qualidade do ensino. H, entretanto, de se reconhecer um outro lado da questo, que reside no fato de ser impossvel solucionar o problema dessa forma a curto prazo. Tem-se argumentado, e verdade, que a educao no constitui um bem de mercado igual a qualquer outro. Como a sade, trata-se de um servio essencial. Por isso, ele precisa ser autorizado pelo Estado, tendo o carter de uma concesso pblica. isso que, na opinio dos pais, justificaria a fixao do valor das mensalidades pelo Poder Pblico. A atuao do Estado deve ocorrer para coibir abusos, mas isso no pode significar fixao de preos, o que s acarretaria a diminuio da qualidade desejada de incio. H, portanto, de se encontrar uma soluo equilibrada e de bom senso, que tenha claramente carter provisrio, pois seria de todo indesejvel a permanente interferncia do Estado na fixao de preos. As leis atuais (de ns 8170 e 8178, de 1991) so inadequadas. Elas estabelecem o seguinte procedimento para o clculo de mensalidades: no incio do ano, 45 dias antes das aulas comearem, as escolas fixam livremente seus preos; pais ou alunos tm 10 dias para recorrer; negocia-se e, se no h acordo, a questo vai Justia. Em agosto, as escolas podem repassar 30% da inflao acumulada (medida pelo INPC). Os aumentos salariais dos professores so repassados em 70% s mensalidades.

O resultado que os alunos comeam o segundo semestre com grandes aumentos (de 70% a 100%). No tendo recorrido no perodo estabelecido pela lei nem previsto o acumulo da inflao, os pais clamam pela interveno do Estado. Os donos de escola, por outro lado, reclamam dos prejuzos que tiveram durante o perodo em que no puderam efetuar reajustes. A soluo para tal problema est na utilizao de reajustes mensais baseados em indicadores da FIPE, da FGV ou outros. A regularidade dos aumentos mensais com base em um indicador pr-fixado, apesar de elevado, garantiu s escolas que o utilizaram (ilegalmente) poucas reclamaes. Reconhecendo que esta a linha natural para evitar conflitos, o Governo enviou, no comeo do ano passado, novo projeto de lei que, essencialmente, legaliza tal procedimento, mas no permite liberdade completa para fixao de mensalidades. A proposta exige que as escolas, ao fixarem livremente suas mensalidades (de acordo com a qualidade dos servios que oferecem), forneam uma planilha explicitando os custos que estas mensalidades cobriro. Da para frente, os reajustes sero automticos, de acordo com a evoluo dos itens que constam da planilha: salrios, despesas com luz, gua, limpeza etc. Parece-nos urgente que o projeto tenha andamento. Com as taxas de inflao correntes, escolas s podem manter a qualidade dos servios com reajustes mensais, como ocorre no resto da economia. O projeto de lei encontra-se na Comisso de Defesa do Consumidor e at hoje no teve andamento, apesar de vrias negociaes com os setores interessados. Aparentemente, h deputados que no confiam em planilhas e desejariam maior interferncia do Poder Pblico; por outro lado, outros, representando donos de escolas, que no desejam ver estabelecida regra transparente alguma, que permita verificar qual sua margem de lucro.

Concluso
A anlise e discusso contidas neste trabalho levam a um conjunto de concluses referentes ao sistema educacional brasileiro. No que se refere educao bsica, as prioridades para a ao esto bastante claras: diminuir a repetncia, especialmente nas sries iniciais, de forma a assegurar que acesso escola signifique, realmente, a universalizao

de uma escolarizao mnima de oito sries; ampliar o acesso ao 2 grau; melhorar a qualidade do ensino, de forma a fornecer populao uma formao adequada, tanto ao exerccio da cidadania como insero no mercado de trabalho. Para atingi-los torna-se necessria uma srie de medidas que envolve: treinamento de professores; melhoria da situao salarial dos docentes, associada ao desempenho; assistncia ao estudante, especialmente atravs da merenda escolar e material didtico para os que deles necessitam. O estabelecimento de prioridades, entretanto, no cria, por si s, as condies para a execuo da poltica. Esta depende da existncia de instrumentos de ao. No que diz respeito educao, ao mesmo tempo em que se espera do Governo Federal uma ao decisiva, que resolva todos os problemas do ensino, no se leva em devida conta que os instrumentos disposio do Ministrio so muito poucos e sua capacidade de atuao restrita, ainda mais porquanto a manuteno da rede escolar de responsabilidade dos estados e municpios, os quais possuem grande autonomia de ao. O Ministrio possui, verdade, ampla competncia normativa. Seria possvel, portanto, propor uma reforma educacional atravs do Conselho Federal de Educao. Atuar nesse sentido, entretanto, seria persistir na iluso tcnico-burocrtica (da qual partilham, alis, muitos educadores, polticos e boa parte da populao), acreditando que se possa criar uma nova realidade por decreto. A proposta da nova Lei de Diretrizes e Base da Educao Nacional, por exemplo, partilha dessa iluso, pois simplesmente decreta a obrigatoriedade de uma escolarizao completa e de boa qualidade para todos, prevendo ainda o atendimento integral na pr-escola, a ateno especial ao estudante que trabalha e aos excepcionais, alm de remunerao condigna para os professores, sem estabelecer prioridades e sem levar em conta os recursos disponveis. Ningum, em s conscincia, seria contra este ideal. Mas a idia de que os problemas reais sero resolvidos pela Lei tem como contrapartida a iluso de que, da em diante, a tarefa da sociedade organizada consiste simplesmente em cobrar do Executivo que execute o que foi decidido, como se o Governo tivesse uma varinha de condo que tornasse isso possvel.

O que deve ser feito, na rbita de ao do Ministrio, tentar dirigir de forma coerente os recursos de que dispe, privilegiando as regies mais pobres e utilizando-os como apoio s iniciativas estaduais e municipais que estejam claramente orientadas no sentido de atender s prioridades estabelecidas, com racionalizao dos gastos e melhoria do atendimento populao escolar; alternativamente, o Ministrio pode estabelecer essa racionalizao e melhoria do atendimento como prcondio para a concesso de recursos federais. Uma poltica educacional eficaz consiste, basicamente, num esforo de consistncia capaz de superar a tendncia fragmentao das iniciativas em aes tpicas e isoladas. Essa tendncia fragmentao, deriva, de um lado, da estrutura do sistema administrativo, o qual configura os instrumentos de ao atravs de programas independentes e autnomos e de rubricas oramentrias estanques: construo de escolas, auxilio para treinamento de professores, merenda escolar, livro didtico, TV Educativa. De outro lado, decorre do carter particularista das reivindicaes, as quais no se orientam no sentido de exigir prioridades claras e critrios transparentes de distribuio de recursos ao contrrio, consistem em presses para obteno de atendimento privilegiado a um ou outro Estado, municpio ou escola, ou ainda a clientelas polticas especficas (como ocorre no caso do Crdito Educativo e no valor das mensalidades escolares). Por isso mesmo, a constituio de uma vontade poltica capaz de promover a soluo dos problemas educacionais no pode ser confundida com a simples exigncia de que o Executivo atenda indiscriminadamente ao conjunto heterogneo das demandas. Notas
1 Este percentual inclui os que estavam freqentando a escola e os que a haviam freqentado, embora a tivessem abandonado. 2 No esto computadas as crianas que j haviam frequentado a escola mas abandonaramna antes dos 14 anos. Tambm excludo pequeno percentual de crianas com 7 anos que ainda freqentavam a pr-escola. 3 Inclui os estabelecimentos municipais no gratuitos e que so mantidos como instituies privadas comunitrias. 4 Como se trata de outra fonte (UNESCO), no h completa compatibilidade com os dados do MEC que utilizamos nas figuras anteriores. 5 Dados estimados. No incluem as seguintes Unidades da Federao: Acre, Rondnia, Paran, Santa Catarina, Bahia e Par.

6 Dados estimados. No incluem as seguintes Unidades da Federao: Acre, Rondnia, Paran, Santa Catarina, Bahia e Par. 7 A diferena na soma deve-se incluso das fraes omitidas na linha. 8 Conforme anlise de Srgio Costa Ribeiro, (Ribeiro Srgio Costa, A pedagogia da repetncia. Estudos Avanados v.12, n.5,1991). 9 Fonte: Dahlman & Frischtak, 1990. Neste trabalho, o autor contou com as contribuies de tcnicos e funcionrios do MEC, que prepararam muitos dos subsdios aqui utilizados, de assessores especiais, como o professor Dcio Leal de Zagottis e a professora Elisa Wolynec, que trabalharam em projetos especiais, e, particularmente, dos Secretrios Nacionais, que atuaram mais diretamente com ele: o professor Antnio de Souza Teixeira Jnior (Secretrio Executivo), o professor Paulo Elpdio de Meneses (Secretrio Nacional de Educao Bsica e Secretrio Executivo do FNDE), o professor Nagib Kalil (Secretrio de Educao Tecnolgica) e a professora Eunice Ribeiro Durham (Secretria Nacional de Educao Superior e Presidente da CAPES).

Resumo
Um panorama detalhado da educao no Brasil, examinando a atividade do Poder Pblico, analfabetismo, ensino bsico, evaso e repetncia, livro didtico, ensino mdio, entre outros aspectos da questo. No possvel resolver o problema da pobreza apenas abrindo escolas. Mais da metade dos recursos do Ministrio da Educao aplicada no ensino superior, o que contraria a Constituio Federal, que d prioridade ao combate ao analfabetismo e ao ensino fundamental. As prioridades do sistema educacional devem ser: diminuir a repetncia nas escolas, ampliar o acesso ao segundo grau e melhorar a qualidade do ensino. Para tanto preciso treinar professores, melhorar seus salrios em funo do desempenho e prestar assistncia ao estudante com merenda escolar e material didtico. A administrao pblica deve usar melhor os recursos disponveis, privilegiando as regies mais pobres e dando apoio as estados e municpios.

Abstract
A detailed over view of Brazilian Education, examining the Public Power activity, illiteracy, elementary education, evasion, failure, didatic books, high education, among other aspects of this matter. It is not possible to solve the poverty problem by creating new schools. More than half of the Ministry of Education resources is used in college and high level education, contrary to the Federal Constitution, which gives priority to the elementary school and the elimination of illiteracy. The priorities of the educational systems should be: reduce failure, extend the access to high school and improve the quality. In view of that it's necessary to train teachers, increase their salaries and give assistance to the students, providing snacks and books. The public administration must apply the resources in the pooer regions, giving support to the states and counties.

Jos Goldemberg, fsico, foi reitor da USP, secretrio nacional de Cincia e Tecnologia e ministro da Educao. professor visitante do Programa Educao Para a Cidadania do Instituto de Estudos Avanados (IEA) da USP., Palestra feita pelo autor em 3 de junho de 1993 no IEA-USP.