Historia Diplomtica y Poltica Exterior Argentina y Latinoamericana Comparada

Programa de contenidos
Unidad 1 1.1 Poltica Exterior y Diplomacia. Definiciones y caractersticas. 1.2 Concepto de Inters Nacional. Aplicaciones y objetivos 1.3 La toma de decisiones. Modelos. Variables del proceso de toma de decisiones. 1.4 La poltica exterior y la poltica interior. 1.5 Distintas posiciones historiogrficas sobre la Poltica Exterior Argentina. 1.6 La formulacin de Polticas. Actores gubernamentales y no gubernamentales 1.7 Estudio de caso: Aplicacin de los esquemas de Allison Allison, Graham, en La hechura de las polticas Luis Aguilar Villanueva (compilador). Miguel ngel Porra Grupo Editorial Mxico, 1996 Muoz Alonso, Alejandro, Poltica exterior e Inters nacional, en Cuadernos de pensamiento poltico, abril-junio, 2006 Tokatlian, Juan Gabriel, Carvajal Leonardo, Autonoma y poltica exterior: un debate abierto, un futuro incierto, en Afers Internacionals N 28, CIDOB, 1995 Sanchis Muoz, Jos, Historia Diplomtica Argentina, Eudeba, Buenos aires, 2010. Captulos I, II Dallanegra Pedraza, Luis, Poltica Internacional, Apuntes sobre Poltica Exterior Argentina en http://luisdallanegra.bravehost.com/index1.htm Unidad 2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 Antecedentes de la independencia del Ro de la Plata. Gran Bretaa y la independencia de las provincias argentinas (1810-1825) El proceso revolucionario. La Revolucin de Mayo. Los mini estados provinciales. La Guerra con Brasil: su influencia en la poltica interna. Las consecuencias. El bloqueo francs. El bloqueo anglo francs. La poltica exterior Rosas. Los debates econmicos. La Constitucin del 53. La Confederacin y Bs. Aires. Estudio de caso: Malvinas desde el descubrimiento hasta la ocupacin inglesa.

Escude Carlos, Cisneros, Andrs, Historia general de las Relaciones Exteriores de la Repblica Argentina, GEL, Bs. As., 1998. Fragmentos de Tomos I, II, III, IV y V. Puig, Juan Carlos; La Poltica Exterior Argentina y sus Tendencias Profundas en Revista Argentina de Relaciones Internacionales, n 1, Buenos Aires, 1975. Sanchis Muoz, Jose, Historia Diplomtica Argentina, Eudeba, Buenos aires, 2010. Captulos III, IV, V y VI Unidad 3

3.1 La guerra de la triple alianza: debates historiogrficos. Antecedentes y desarrollo. 3.2 La modernizacin econmica en la Argentina durante el perodo 1862-1880 3.3 Las RR EE de la Argentina durante el rgimen oligrquico: geopoltica y economa. 3.4 La Argentina y el sistema interamericano. Las relaciones con Chile. 3.5 Los pactos de Mayo de 1902. El tratado del ABC. E. Zeballos. La doctrina Drago 3.6 Las relaciones con Brasil. La cuestin de lmites en Misiones. El laudo Cleveland. 3.7 Las relaciones polticas y econmicas con Gran Bretaa y los EE UU hasta 1914. 3.8 Estudio de caso: la poltica exterior de Brasil 1890 - 1918 Escude Carlos, Cisneros, Andrs, Historia general de las Relaciones Exteriores de la Repblica Argentina, GEL, Bs. As., 1998. Fragmentos de Tomos VI, VII, VIII y X. Satas, Ral Hugo, Una poltica exterior argentina, Hyspamerica, Buenos Aires, 1987. Captulos 1 - 2 - 3 Paradiso, Jos, Debates y trayectorias de la poltica exterior argentina, GEL, Buenos Aires, 1993. Introduccin y cap. I Sanchis Muoz, Jos, Historia Diplomtica Argentina, Eudeba, Buenos aires, 2010. Captulos VII, VIII, IX y X Unidad 4 4.1 La neutralidad argentina en la 1a. Guerra Mundial. Poltica exterior de Yrigoyen. 4.2 Entre golpes y fraudes: La Argentina y Gran Bretaa. El Pacto Roca-Runciman 4.3 La neutralidad durante la Segunda Guerra Mundial. La presin norteamericana 4.4 La Nueva Argentina peronista: poltica, economa, sociedad y RREE. 4.5 La Tercera Posicin un nuevo modelo de insercin. 4.6 El Peronismo: las relaciones con EEUU, URSS y con Amrica Latina. 4.7 La revolucin libertadora. La alternativa Prebisch. Multilateralismo y Alineamiento. 4.8 Estudio de caso: la poltica exterior de Brasil 1930 - 1964 Llairo, M. Y Siepe, R., Argentina en Europa: Irigoyen y la Sociedad de las Naciones 1918-1920, Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 1991. (Resumen). Paradiso, Jos, Debates y trayectorias de la poltica exterior argentina, GEL, Buenos Aires, 1993. Captulos II, III, IV y V Bosoer Fabin, Generales y embajadores. Una historia de las diplomacias paralelas en la Argentina, Javier Vergara editor, Buenos aires, 2005. Captulos I y II Corigliaro, Francisco, La Neutralidad Acosada 1939-1945. La argentina frente a la segunda Guerra Mundial, revista Todo es Historia N 506 Sanchis Muoz, Jos, Historia Diplomtica Argentina, Eudeba, Buenos aires, 2010. Captulos XI, XIV y XV

Unidad 5

5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8

El desarrollismo. Modelo insercin. El pacto Pern-Frondizi. El rol de las FFAA. La revolucin cubana. Frondizi y Kennedy. Las Diplomacias paralelas. Illia. Las fronteras ideolgicas: la DNS. 1966: el gobierno y las FFAA. EBA y Pol. Ext. . El regreso de Pern. 3. Posicin en pocas revolucionarias: modelo de insercin. Juan Carlos Puig y el autonomismo ideolgico: los modelos alternativos. 1976-1983: La dictadura. Represin y violencia. La toma de decisiones. Viola, Galtieri: Chile y Malvinas. Bignone. Las relaciones con EEUU y la URSS Estudio de caso: La transicin en la poltica exterior de Chile

CICODI, Informe, Frondizi: Un nuevo modelo de insercin nacional. Disponible en www.cicodi.org Sanchis Muoz, Jos, Historia Diplomtica Argentina, Eudeba, Buenos aires, 2010. Captulos XVII y XVIII Paradiso, Jos, Debates y trayectorias de la poltica exterior argentina, GEL, Buenos Aires, 1993. Captulos V, VI Unidad 6 6.1 La democracia. Alfonsn: Las relaciones con Europa y con los Estados Unidos. 6.2 El conflicto por el Canal de Beagle. Malvinas. Las relaciones con Gran Bretaa 6.3 El realismo perifrico. La alineacin con los Estados Unidos de Amrica. 6.4 La desactivacin del Cndor II. Los conflictos limtrofes con Chile. El MERCOSUR 6.5 La poltica exterior de Fernando de la Ra. La crisis econmica. El aislamiento. 6.6 MERCOSUR, creacin desarrollo y estancamiento y del proceso de integracin. 6.7 Los principales temas actuales de la agenda exterior argentina. 6.8 Estudio de caso: El realismo perifrico un nuevo modelo de insercin? Paradiso, Jos, Debates y trayectorias de la poltica exterior argentina, GEL, Buenos Aires, 1993. Capitulo VII Meza Bernal Ral, Poltica Exterior Argentina: de Menem de la Ra Hay una nueva poltica? Disponible en http://www.scielo.br/pdf/spp/v16n1/12126.pdf Reficco, Ezequiel, Poltica Exterior y cultura poltica: el caso de la democracia argentina 1983-1995" , Revista Afers Intenacional N 32, CIDOB Sosa Alberto, La Poltica Exterior del Gobierno Radical. En www.amersur.org.ar Zabaleta Souto, Mariana, El sustento terico de la poltica Exterior de la administracin Menem, Documento de Trabajo N 2 del CEIEG, Jul. - 2004 Sanchis Muoz, Jos, Historia Diplomtica Argentina, Eudeba, Buenos aires, 2010. Capitulo XX

La hechura de las polticas

Luis Aguilar Villanueva

(compilador)

Miguel ngel Porra Grupo Editorial

Mxico, 1996

Este material se utiliza con fines exclusivamente didcticos

2. MODELOS CONCEPTUALES Y LA CRISIS DE LOS MISILES CUBANOS

GRAHAM T. ALLISON

La crisis de los misiles cubanos fue un acontecimiento crucial. En octubre de 1962, durante trece das, existi la probabilidad de que perecieran ms vidas humanas que nunca antes en la historia. De haber ocurrido lo peor, la muerte de cien millones de americanos, ms de cien millones de rusos y millones de europeos habra hecho parecer insignificante los desastres naturales y las crueldades humanas anteriores. Dada la probabilidad del desastre -que el Presidente Kennedy estim entre 1 de 3 y 3 de 3- se tiene la sensacin de que escapamos de milagro. 1 Este suceso simboliza un hecho central de nuestra existencia, aunque slo se pueda imaginar parcialmente. Si las decisiones y acciones de los gobiernos nacionales pueden desatar tales consecuencias, es necesario entonces que los estudiosos del gobierno y los mismos gobernantes piensen seriamente en estos problemas. Una mejor comprensin de la crisis depende en parte de una mayor informacin y de un anlisis ms riguroso de la evidencia existente. El presente estudio tiene, entre sus propsitos, contribuir a este esfuerzo. La crisis de los misiles sirve bsicamente de pretexto para una investigacin ms general. El estudio parte de la premisa de que una mejor comprensin de acontecimientos de esta clase requiere que los investigadores sean ms conscientes de la naturaleza de lo que ya traen en mente cuando comienzan su anlisis. Qu ve y juzga cada analista como importante es funcin no slo de la evidencia de los sucesos ocurridos sino tambin de las lentes conceptuales con que la examina. El propsito principal de este ensayo es explorar algunas de los supuestos fundamentales que emplean los analistas para estudiar los problemas de conducta gubernamental, especialmente en asuntos militares y de poltica exterior. El argumento general puede resumirse en tres proposiciones: 1. Los analistas piensan los problemas de poltica exterior y militar a partir de modelos conceptuales en gran parte implcitos, pero con consecuencias importantes para el contenido de sus afirmaciones. 2 Los anlisis actuales de poltica exterior no son ni sistemticos ni poderosos. Pero al examinar cuidadosamente las explicaciones de los analistas, aparecen varias similitudes fundamentales. Sus explicaciones muestran caractersticas bastante regulares y predecibles. Esta predecibilidad sugiere una subestructura. Las regularidades reflejan los supuestos del analista acerca de la naturaleza de las cuestiones, las categoras de definicin de los problemas, los tipos de evidencia relevantes y las condiciones determinantes de los hechos. La primera proposicin es que los conjuntos de supuestos constituyen marcos de referencia bsicos o modelos conceptuales, desde los cuales los analistas preguntan y responden: Qu ocurri? Por qu ocurri? Qu ocurrir? 3 Tales supuestos son centrales en las actividades de explicacin y prediccin. Al intentar explicar un suceso determinado, el analista no se limita a describir el estado del mundo que origin el suceso. La lgica de la explicacin exige distinguir las determinaciones importantes, decisivas del hecho. 4 Ms an, cuando

Publicado originalmente con el ttulo Conceptuals Models and the Cuban Missils Crisis, en The American Political Science Review, LXIII, no. 3, 1969, pp. 689-718. Traduccin al espaol de Margarita Bojalil. 1 Theodore Sorensen, Kennedy (New York, 1965), p. 705 2 En el intento de comprender problemas asuntos de poltica exterior, los analistas emprenden una serie de tareas relacionadas, pero distintas desde el punto de vista de la lgica: a) descripcin, b) explicacin, e) prediccin, d) evaluacin, e) recomendacin. Este ensayo se centra principalmente en la explicacin (y por implicacin, en la prediccin). 3 Este ensayo no sostiene que los analistas de poltica exterior hayan desarrollado alguna teora satisfactoria, probada empricamente, por sostener que las explicaciones proceden en trminos de modelos conceptuales implcitos. En este ensayo, cuando se usa la palabra modelo, sin calificativos, debe leerse esquema conceptual. 4 Para el propsito de este argumento tendremos que aceptar la caracterizacin de Carl G. Hempel de la lgica de la explicacin: una explicacin responde a la pregunta Por qu ocurri el fenmeno explicado? demostrando que el fenmeno fue consecuencia de circunstancias particulares, especificadas en C1, C2, C3, de acuerdo con las leyes L1, L2, L3. Al hacer notar esto, el argumento demuestra que, en las circunstancias dadas y segn las leyes de que se trata, se deba esperar que ocurriera el fenmeno; y es en este sentido que la explicacin nos permite comprender porque ocurri el fenmeno. Aspects of Scientific Explanation (New York, 1965), p. 337. Aunque se pueden distinguir diversos patrones de explicacin, a saber, Ernest Nagel, The Structure of Science: Problems in the Logic of Scientific

predomina la lgica de prediccin, los analistas deben dar cuenta brevemente de las distintas variables que determinan el suceso. Los modelos conceptuales son las redes que el analista hace pasar por todo el material con el fin de explicar una accin o decisin particular y que aprende a colocar en determinados estanques, a ciertas profundidades, para atrapar los peces que persigue. 2. No obstante diversas formas y variantes, la mayora de los analistas explican (y predicen) la conducta de los gobiernos nacionales en trminos de un modelo conceptual bsico, denominado aqu Modelo de Poltica Racional o Modelo I. 5 A partir de este modelo conceptual, los analistas intentan entender los sucesos como acciones ms o menos deliberadas de gobiernos nacionales unitarios. Para estos analistas, el objetivo de una explicacin es mostrar cmo una nacin o un gobierno pudo haber escogido la accin en cuestin, dado el problema estratgico que enfrentaba. Por ejemplo, al examinar el problema que planteaba la instalacin sovitica de misiles en Cuba, los analistas de modelos polticos racionales tratan de demostrar por qu ste era un acto racional desde el punto de vista de la Unin Sovitica, dados sus objetivos estratgicos. 3. Hay dos modelos conceptuales alternativos, que dan pie a una mejor explicacin y prediccin. En el presente estudio se denominan respectivamente Modelo de Proceso Organizacional, Modelo II, y Modelo de Poltica Burocrtica, Modelo III. Aunque el marco de referencia habitual es til para varios propsitos, es tambin evidente que se le debe complementar, si no sustituir, con los marcos de referencia que centran la atencin en la magnitud de las organizaciones y en los actores polticos involucrados en el proceso poltico. El corolario del Modelo I es que sucesos importantes tienen causas importantes. Por ejemplo, que organizaciones monolticas llevan a cabo grandes acciones por grandes razones. Este juicio se debe equilibrar con la apreciacin de que a) las entidades monolticas son cajas negras que tienen diferentes mecanismos en una estructura de toma de decisiones altamente diferenciada, y b) que las grandes empresas son la consecuencia de innumerables acciones pequeas, frecuentemente en conflicto, efectuadas por individuos ubicados en distintos niveles de sus organizaciones burocrticas, con diversas concepciones, slo parcialmente compatibles, acerca de los objetivos nacionales, los objetivos organizacionales y los objetivos polticos. Desarrollos recientes en el campo de la teora de organizaciones proporcionan las bases para el segundo modelo. Segn ste, lo que el modelo I considera en la categora de actos y elecciones son en realidad los productos de grandes organizaciones que funcionan de acuerdo con ciertos patrones de comportamiento. Al tratar el problema de los misiles soviticos en Cuba, el analista del modelo II trata de identificar las organizaciones involucradas y de revelar los patrones de conducta organizativa que originaron la accin. El tercer modelo se centra en la poltica interna de un gobierno. Los acontecimientos de poltica exterior no se entienden como elecciones ni como resultados. Se les clasifica como desenlaces de juegos distintos y sobrepuestos de negociacin entre jugadores con distintas posiciones jerrquicas en el gobierno nacional. Al confrontar el problema que planteaban los misiles soviticos en Cuba, el analista del modelo III busca revelar las percepciones, motivaciones, posiciones, poder y maniobras de los jugadores importantes que provocaron el desenlace. 6

Explanation, (New York, 1961), las explicaciones cientficas satisfactorias comparten esta lgica bsica. En consecuencia, la prediccin est implcita en la explicacin. 5 Esbozos anteriores de este argumento han provocado acaloradas polmicas acerca de los nombres adecuados para estos modelos. Si se eligen nombres del lenguaje comn se favorece la confusin tanto como la facilidad. Quiz sea mejor pensar en estos modelos como los modelos I, II y III. 6 En trminos estrictos, los resultados que estos tres modelos intentan explicar son esencialmente las acciones de gobiernos nacionales, es decir, la suma de las actividades de todos los individuos empleados por un gobierno cuyos actos pueden influir en una cuestin. Estos modelos no centran su atencin en un estado de cosas, es decir, en una descripcin completa del mundo, sino en la decisin e implementacin nacionales. Harold y Margaret Sprout establecen claramente esta distincin en Environmental Factors on the Study of International Politics, en James Rosenau, (editor), International Politics and Foreign Policy (Glencoe, Illinois, 1961), p. 110. Esta restriccin excluye las explicaciones que se basan principalmente en los trminos de las teoras de los sistemas internacionales. Sin embargo, esta restriccin no es estricta, ya que se han producido pocas explicaciones interesantes de sucesos en la poltica exterior en ese nivel de anlisis. Segn David Singer; La nacin-estado nuestro actor fundamental en las relaciones internacionales... es clara y tradicionalmente la que ms ha ocupado la atencin de los estudiantes occidentales y es la que domina todos los textos empleados en las universidades anglo-parlantes. David Singer, The Level of Analysis Problem in International Relations, Klaus Knorr y Sidney Verba (editores), The International System (Princeton, 1961). De igual manera, la revisin de Richard Brody de las tendencias contemporneas en el estudio de las relaciones internacionales encuentra que los investigadores han terminado por centrar su atencin en los actos de las naciones.

Una metfora central ilustra las diferencias entre estos modelos. La poltica exterior frecuentemente ha sido comparada con jugadas, secuencias de jugadas y juegos de ajedrez. Si uno estuviera limitado a mirar en una pantalla la proyeccin de las jugadas sin tener informacin acerca de cmo se movieron las piezas, uno deducira -como hace el modelo I- que cada ajedrecista mueve las piezas segn planes y maniobras dirigidas a ganar el juego. Pero, despus de mirar varias partidas, el observador serio podra imaginar un patrn de juego y considerar la hiptesis de que el jugador no es un individuo aislado, sino ms bien una alianza bastante laxa de organizaciones semi-independientes, que mueven cada una sus piezas segn procedimientos operativos, todos estandarizados. Por ejemplo, varios conjuntos de piezas podran moverse por turnos, cada uno segn una rutina, las torres del rey, los alfiles y los peones atacando sin cesar al adversario segn un plan fijo. Todava ms, el esquema de juego podra sugerir a un observador serio que ciertos jugadores especficos, con objetivos especficos, pero con poder igual sobre las piezas, estuvieran decidiendo las jugadas como resultado de una negociacin colegiada. Por ejemplo, la movida de la torre negra podra contribuir a la prdida de un caballo negro sin una ganancia equiparable para el equipo negro, pero la torre negra se convertira en el guardin principal del palacio en el otro lado del tablero. No es aqu el lugar para desarrollar y sostener plenamente un argumento tan general. 7 Las tres secciones siguientes simplemente delinean cada modelo conceptual, lo articulan en un paradigma analtico y, finalmente, lo emplean para formular una explicacin. Cada modelo es aplicado al mismo suceso: el bloqueo americano de Cuba durante la crisis de los misiles. Las explicaciones alternativas del mismo hecho ilustran las diferencias entre los modelos. 8 Una decisin crucial, tomada por un pequeo grupo de hombres en el contexto de amenaza extrema, es el caso del modelo de poltica racional por excelencia. Las dimensiones y factores que revelan los modelos II y III en este caso son por tanto particularmente sugerentes. La seccin final del ensayo discute cmo se pueden relacionar los tres modelos y cmo se pueden enriquecer para generar predicciones.

El Modelo I: Poltica Racional

ILUSTRACIN DEL MODELO DE POLTICA RACIONAL Dnde est la clave de la perplejidad que provoc el New York Times al dar la noticia del emplazamiento sovitico en Cuba de un sistema de misiles antibalstico? 9 La pregunta, como la plante el Times, buscaba averiguar qu objetivo persegua la Unin Sovitica al asignar cantidades de dinero tan grandes a este sistema de armamento, en el momento mismo que promova el relajamiento de la tensin entre las dos naciones. En palabras del presidente Johnson, la paradoja es que esto [el emplazamiento sovitico de un sistema de misiles antibalstico] suceda justo cuando existe abundante evidencia de que comienza a ceder el antagonismo recproco. 10 La cuestin preocupaba porque el emplazamiento sovitico de misiles antibalsticos, y la evidencia de las acciones soviticas en pro de una menor tensin entre ambas naciones, provocaban una interrogante que el modelo implcito expresara preguntando, qu objetivo podra tener en la mira el gobierno sovitico al haber escogido el desarrollo simultneo de estos dos tipos de accin? Esta pregunta es posible slo si el analista trata de estructurar los sucesos como elecciones intencionales de actores coherentes.

Esto es, todos se centran en el comportamiento de las naciones en algn aspecto. Con un inters comn por dar cuenta de la conducta de las naciones, existen prospectos de establecer un marco de referencia comn. 7 Para un mayor desarrollo y sustentacin de estos argumentos vase el estudio ms amplio del autor, Bureaucracy and Policy: Conceptual Models and the Cuban Missile Crises (publicado en 1971). En su forma abreviada, el argumento debe parecer demasiado parco. Los lmites de espacio obligaron a omitir muchas reservas y refinamientos. En la presente edicin, las explicaciones resultantes de los tres modelos para el estudio de caso del bloqueo americano a Cuba, en ocasin de la crisis de los misiles cubanos, estn agrupados en el Apndice de este volumen. (N. de E.). 8 Cada uno de los tres retratos instantneos de los casos despliega el trabajo de un modelo conceptual tal como se le aplica para explicar el bloqueo americano de Cuba. Pero estos tres cortes son ante todo ejercicios para la generacin de hiptesis ms que para la prueba de las hiptesis. Estos relatos pueden ser confusos, especialmente cuando se los separa de un estudio ms amplio. Las fuentes de estos relatos incluyen el registro pblico completo adems de un gran nmero de entrevistas con los que participaron en la crisis. 9 New York Times, 18 de febrero, 1967 10 Ibid

Cmo intentan los analistas explicar la colocacin de misiles soviticos en Cuba? La explicacin ms ampliamente citada de este hecho fue ofrecida por Arnold Horelick y Myron Rush, 11 sovietlogos de RAND, concluyeron que la introduccin de misiles estratgicos en Cuba fue motivada principalmente por el deseo sovitico de reducir... el gran margen de superioridad estratgica de los Estados Unidos. 12 Cmo llegaron a esta conclusin? Al estilo de Sherlock Holmes, seleccionaron varias caractersticas sobresalientes de la accin y las emplearon como criterio para probar la consistencia interna de las hiptesis alternativas acerca de los objetivos soviticos. Por ejemplo, la magnitud del despliegue sovitico y el emplazamiento simultneo de misiles de alcance intermedio ms caros, ms visibles, as como de misiles de mediano alcance, excluye una explicacin de la accin en trminos de la defensa de Cuba. Si este fuera el objetivo, se podra haber asegurado la defensa de la isla con un nmero mucho menor de misiles de mediano alcance. Su explicacin es un argumento que busca definir el objetivo, para despus interpretar los detalles del comportamiento sovitico como una eleccin maximizadora de valores. Cmo explican los analistas que ocurriera la Primera Guerra Mundial? Segn Hans Morgentbau, la Primera Guerra Mundial tuvo su origen exclusivamente en el miedo a que se alterara el balance europeo de poder. 13 En el periodo anterior a la guerra, la Triple Alianza guardaba un equilibrio precario con la Triple Entente. Si cualquiera de las dos combinaciones de poder llegaba a ganar una ventaja decisiva en los Balcanes, podra ganarla tambin en el balance de poder global. Este miedo, afirma Morgenthau, dio lugar a que Austria en julio de 1914, arreglara de una vez por todas sus cuentas pendientes con Serbia, e hizo que Alemania apoyara incondicionalmente a los austracos. El mismo miedo hizo que Rusia y Francia apoyaran respectivamente a Serbia y Rusia. 14 Cmo puede resolver Morgenthau este problema con tanta seguridad? Imponiendo a la informacin un perfil, racional. 15 Sostiene que el valor de este mtodo, consiste en que atribuye disciplina racional a la accin y crea una continuidad asombrosa en poltica exterior, haciendo que la poltica exterior americana, britnica o rusa aparezcan como momentos de una conexin inteligente y racional... a pesar de los diferentes motivos, preferencias y cualidades morales e intelectuales de los sucesivos estadistas. 16 El ensayo de Stanley Hoffman, Restraints and Choices in American Foreign Policy se centra tpicamente en las fuerzas profundas: el sistema internacional, la ideologa y el carcter nacional, que constituyen restricciones, lmites y anteojeras. 17 Slo en un segundo momento toma en cuenta las decisiones. Al explicar los hechos particulares, aunque hace hincapi en la presin de las circunstancias, se centra en las elecciones de las naciones. Explica la conducta americana en el Sureste de Asia como una eleccin razonable tendiente a degradar esta alianza concreta (SEATO) para dar preeminencia a la participacin directa de los Estados Unidos, bajo la restriccin de que uno se ata por sus propios compromisos y se compromete por sus propios errores. 18 Con mayor frecuencia, Hoffman descubre la confusin o la contradiccin en la eleccin de una nacin. Por ejemplo, explica la poltica de los Estados Unidos hacia los pases subdesarrollados como esquizofrnica. 19 Y llama reconstruccin imaginativa al mtodo que emplea para explicar las acciones como decisiones racionales (o irracionales). 20 La disuasin es el problema fundamental de la literatura estratgica contempornea. El libro Strategy of Conflict de Thomas Schelling formula varias propuestas sobre la dinmica de la disuasin en la era nuclear. Una de las propuestas ms importantes se refiere a la estabilidad en el balance del terror: en una situacin de mutua disuasin, la probabilidad de una guerra nuclear se reduce no por el equilibrio (la mera igualdad de la situacin) sino por la estabilidad del balance, es decir, por el hecho de que ningn contendiente puede, atacando primero, impedir al otro regresar el golpe. 21 Cmo sostiene Schelling su propuesta? La confianza en su tesis no se basa en el estudio inductivo de un gran nmero de casos sucedidos,
Arnold Horelick y Myron Rush, Strategic Power and Soviet Foreign Policy (Chicago, 1965). Basado en A. Horelick, The Cuban Missile Crisis: An Analysis of Soviet Calculations and Behavior, World Politics (abril, 1964). 12 Horelick y Rush, Strategic Power and Soviet Foreign Policy, p. 154. 13 Hans Morgenthau, Politics Among Nations (3a ed.; New York, 1960), p. 191. 14 Ibid., p. 192. 15 Ibid., p. 5. 16 Ibid., pp. 5-6. 17 Stanley Hoffmann, Daedalus (Otoo, 1962); reimpreso en The State of War (New York, 1965). 18 Ibid., p. 171 19 Ibid., p. 189. 20 De acuerdo con Robert Maelver; vase Stanley Hoffmann, Contemporary Theory in International Relations (Englewood Cliffs, 1960), pp. 178-179. 21 Thomas Schelling, The Strategy of Conflict, (New York, 1960), p. 232. A. Wohlstetter formul esta propuesta antes en The Delicate Balance of Terror, Foreign Affairs (enero, 1959).
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sino en dos clculos. En una situacin de equilibrio vulnerable existen valores tales que motivaran a un contendiente racional a atacar primero, por ejemplo para destruir las posibilidades de que el enemigo pase al contraataque. En un equilibrio estable, donde no importa quien ataque primero y cada uno tiene asegurada la posibilidad de atacar a su vez provocando daos inaceptables, ningn agente racional podra escoger una medida semejante (ya que esa opcin en realidad equivale a escoger el homicidio mutuo). Aunque este clculo gua implcitamente el pensamiento estratgico contemporneo, Schelling admite explcitamente que la teora estratgica descansa en un modelo. Afirma que el fundamento de una teora de la estrategia es el reconocimiento de un comportamiento racional (no slo un comportamiento inteligente), motivado por el clculo consciente de las ventajas, clculo que a su vez se basa en un sistema explcito de valores, con coherencia interna. 22 En estos ejemplos de la literatura reciente, sobresalen las similitudes entre analistas de distintos estilos cuando se les pide que ofrezcan explicaciones. Cada uno da por hecho que hay que explicar una accin, es decir, la realizacin de algn propsito o intencin. Cada uno da por hecho que la accin se escoge como una respuesta calculada a un problema estratgico. Para cada uno, la explicacin consiste en mostrar el objetivo que persegua el gobierno al ponerse en accin y cmo su accin era una opcin razonable, dados los objetivos de la nacin. Este conjunto de premisas es caracterstico del modelo de poltica racional. Afirmar que el modelo I es el marco de referencia habitual no implica negar las diferencias evidentes entre los intereses de los sovietlogos, los historiadores de la diplomacia, los tericos de las relaciones internacionales y los estrategas. Las diferencias entre los trabajos de Hans, Morgenthau, Stanley Hoffmann y Thomas Schelling no podan ser ms claras. Sin embargo, darse cuenta de hasta qu punto se basa cada uno en el modelo I revela las similitudes bsicas entre el mtodo de Morgenthau de representacin racional (rational reenactment), el de Hoffmann de reconstruccin imaginativa (imaginative reconstruction), y el de Schelling de solucin vicaria de problemas (vicarious problem solving). Y nos muestra el parecido de familia entre los estadistas racionales de Morgenthau, el jugador de ruleta de Hoffmann, y el terico de juegos de Schelling. 23 La mayor parte de los analistas (y de los legos) contemporneos trabaja predominantemente -aunque casi siempre de manera implcita- en los trminos de este modelo cuando tratan de explicar los asuntos exteriores. Es ms, que los sucesos en los asuntos exteriores sean los actos de las naciones parece un supuesto tan fundamental en la forma de pensar los problemas, que normalmente se ha pasado por alto este modelo subyacente: explicar un suceso en poltica exterior significa simplemente demostrar cmo pudo el gobierno haber escogido esa accin de manera racional. 24 Estos breves ejemplos ilustran cinco usos del modelo. No es posible aqu probar que la mayora de los analistas piensan en gran medida en trminos del modelo de poltica racional. Tampoco es posible ilustrar el rango de aplicacin del marco de referencia. Mi propsito es, ms bien, transmitir al lector una comprensin del modelo y un reto: dejarlo que examine la literatura que conoce mejor y que elabore su propio juicio. La caracterizacin general del modelo de poltica racional puede precisarse mejor al construirlo como un paradigma analtico en el sentido tcnico desarrollado por Robert K. Merton en los anlisis sociolgicos. 25 La sistematizacin de los supuestos, conceptos y enunciados bsicos de los analistas del modelo I mostrar claramente la fuerza caracterstica de este estilo de anlisis. Articular un marco de referencia en gran parte implcito es por fuerza caricaturizar. Pero la caricatura puede ser instructiva.

Schelling, op. cit., p. 4. Vase Morgenthau, op. cit., p. 5; Hoffmann, Contemporary Theory, pp.178-179; Hoffmann, Roulette in the Cellar, The State of War; Schelling, op. cit. 24 El estudio ms amplio examina varias excepciones a esta generalizacin. El excelente ensayo de Sidney Verba Assumptions of Rationality and Non-Rationnnality in Models of de International System no es tanto una excepcin sino ms bien un acercamiento a un problema algo distinto. Verba se centra en modelos de racionalidad e irracionalidad de estadistas individuales: en Knorr y Verba, The International System. 25 Robert K. Merton, Social Theory and Social Structures (Edicin revisada y ampliada; New York, 1957), pp. 12-16. Considerablemente ms dbiles que un modelo terico satisfactorio, los paradigmas representan un corto avance en esa direccin, ms all de los modelos conceptuales implcitos, ms flojos. Ni los conceptos ni las relaciones entre las variables se especifican tanto como para quede ellos se pueden deducir propuestas. Sin embargo, el anlisis paradigmtico encierra bastante promesa para clarificar y codificar los estilos de anlisis en la ciencia poltica. Cada uno de los paradigmas planteados aqu se puede representar rigurosamente en trminos matemticos. Por ejemplo, el modelo I se presta a la formulacin matemtica siguiendo las lneas del Behaviorai Theory of Rationality Models of Man (New York, 1957) de Herbert Simon. Pero esto no resuelve el problema ms difcil que es el del clculo y la estimacin.
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El Paradigma de la Poltica Racional I. UNIDAD BSICA DE ANLISIS: LA POLTICA COMO ELECCIN RACIONAL Los sucesos en asuntos exteriores son entendidos como acciones elegidas por la nacin o por el gobierno nacional. 26 El gobierno escoge la accin que maximiza las metas y objetivos estratgicos. Las soluciones a problemas estratgicos son las categoras fundamentales que permiten al analista percibir el hecho que requiere explicacin.

II. MARCO CONCEPTUAL A. Actor nacional. El agente es la nacin o el gobierno, concebido como un decisor racional unitario. Este actor tiene un conjunto de metas explcitas (el equivalente de una funcin de utilidad coherente), percibe el mismo conjunto de opciones y tiene una medida nica para estimar las consecuencias que resultan de cada alternativa. B. El problema. La accin se escoge como respuesta al problema estratgico que la nacin enfrenta. Las amenazas y las oportunidades que surgen en el mercado estratgico internacional hacen que la nacin acte. C. Seleccin estable. La suma de las actividades que los representantes de un gobierno emprenden para tratar un problema constituye lo que la nacin ha escogido como su solucin. La accin se entiende como una eleccin constante y estable entre desenlaces alternativos (en vez, por ejemplo, de muchas elecciones parciales inmersas en una corriente dinmica). D. La accin como eleccin racional. Los componentes incluyen: 1. Metas y objetivos. La seguridad nacional y los intereses nacionales son las categoras principales para definir las metas estratgicas. Los analistas rara vez traducen metas y objetivos estratgicos en una funcin explcita de utilidad; sin embargo, centran su atencin en metas y objetivos importantes y estiman de manera intuitiva los pros y los contras de los efectos secundarios. 2. Opciones. Los distintos cursos de accin, que se consideran pertinentes para abordar un problema estratgico, configuran la gama de opciones. 3. Consecuencias. La aprobacin de cada alternativa desencadenar una serie de consecuencias. Las consecuencias importantes conllevan beneficios y costos respecto de las metas y objetivos estratgicos. 4. Eleccin. La eleccin racional maximiza valores. El agente racional escoge la alternativa de accin cuyas consecuencias favorecen sus metas y objetivos.

III. ESQUEMA DOMINANTE DE INFERENCIA Este paradigma conduce a un esquema de inferencia como base analtica y punto de partida explicativo. Si una nacin lleva a cabo una accin determinada, es porque debe haber tenido fines para cuya realizacin la accin representa el medio ptimo. Con este punto de partida el misterio se aclara al revelar el esquema intencional subyacente, en el cual el suceso en cuestin es visto como un medio maximizador de valores.

Aunque una variante de este modelo podra fcilmente ser fortuita, este paradigma est planteado en trminos noprobabilsticos. En la estrategia contempornea, a veces se usa para predicciones una versin fortuita de este modelo; pero es casi imposible encontrar alguna explicacin de un suceso de poltica exterior que sea probabilstica una y otra vez. Las analogas entre el modelo I y e1 concepto de explicacin desarrollado por R. G. Collingwood, William Dray y otros revisionistas entre los filsofos que se ocupan de la filosofa crtica de la historia no son accidentales. Para un resumen de la posicin revisionista, vase Maurice Mandelbaum, Historical Explanation: The Problem of Covering Laws, History and Theory (1960)

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IV. PROPOSICIONES GENERALES La desgracia de la ciencia poltica es que raramente formula y pone a prueba sus proposiciones. El anlisis paradigmtico, en cambio, exige que los trminos del anlisis sean explcitos y la lgica de la explicacin sea rigurosa. Formularemos, solo para fines ilustrativos, alguno de los principios bsicos empleados por los analistas que usan este mtodo. El supuesto bsico de la conducta orientada a la maximizacin de valores genera las proposiciones fundamentales de la mayor parte de las explicaciones. Los principios generales pueden formularse como sigue: La probabilidad de que suceda una accin determinada surge de una combinacin de: 1) los valores y objetivos fundamentales, 2) los cursos de accin alternativos que se toman en consideracin, 3) los clculos de las diversas consecuencias que resultan de cada alternativa, y 4) la apreciacin neta de cada una de las diversas consecuencias. De aqu se deducen dos proposiciones ulteriores: A. La probabilidad de escoger una alternativa de accin se reduce y aumenta conforme a los costos, es decir, a medida que pierden valor las consecuencias esperadas o que disminuye la probabilidad de alcanzarlas. B. La probabilidad de escoger una alternativa de accin aumenta conforme se reducen los costos, es decir, a medida que aumenta el valor del conjunto de consecuencias o aumenta la probabilidad de lograrlas. 27

V. PROPOSICIONES ESPECFICAS A. La disuasin. La probabilidad de cualquier ataque se determina a partir de los factores considerados en la proposicin general. Combinada con afirmaciones de hecho, esta es la proposicin bsica de la sub-teora de la disuasin. 1) Un balance nuclear estable reduce la probabilidad de un ataque nuclear. Este enunciado se deriva del enunciado general, adems del hecho confirmado de que la capacidad de un segundo ataque altera los clculos del atacante potencial al aumentar la probabilidad y los costos de las consecuencias que podran resultar del contraataque. 2) Un balance nuclear estable aumenta las posibilidades de una guerra limitada. Este enunciado se deriva del enunciado general, adems del hecho confirmado de que, aunque aumenten los costos de un intercambio nuclear, un balance nuclear estable reduce significativamente la probabilidad de escoger tales consecuencias en respuesta a una guerra limitada. Por tanto, este conjunto de consecuencias pesa menos en el clculo. B. Postura de fuerza sovitica. La Unin Sovitica escoge la postura de fuerza (es decir, el emplazamiento de armas) como un medio para maximizar los valores de la doctrina militar y de los objetivos estratgicos soviticos. Este tipo de propuesta sustenta la inferencia del secretario de defensa Laird, quien a partir de la existencia de los 200 SS-9s (misiles intercontinentales) llega a la afirmacin de que no hay duda que los soviticos quieren tener la capacidad de atacar primero. 28

Variantes del Modelo de Poltica Racional. Este paradigma presenta las caractersticas del modelo racional en sus versiones ms finas. La moderna literatura de la estrategia usa este tipo de modelo. Los problemas y las presiones del mercado estratgico internacional hacen probable la ocurrencia de sucesos conflictivos. El actor internacional, que podra ser cualquier actor nacional, es simplemente un mecanismo maximizador de valores que pasa del problema estratgico a la solucin lgica. Las explicaciones y predicciones de la mayor parte de los analistas de asuntos exteriores son bsicamente variantes de este modelo puro. Todos buscan situar la accin dentro de un marco de referencia maximizador de valores, dadas ciertas restricciones. Sin embargo, puede ser til
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Este modelo es anlogo a la teora del empresario racional que se ha desarrollado extensamente en las teoras econmicas de la empresa y el consumidor. Estas dos propuestas especifican el efecto de sustitucin. Es absolutamente preciso refinar esta modelo y especificar las propuestas generales adicionales al traducirlo de la teora econmica. 28 New York Times, 22 de marzo, 1969.

identificar las distintas variantes del paradigma. La primera variante se centra en el actor nacional y su eleccin en el contexto de una situacin particular; en consecuencia, los analistas limitan an ms las metas, alternativas y consecuencias que toman en cuenta. Por ejemplo, 1) las inclinaciones nacionales o los rasgos de personalidad reflejados en un cdigo operativo, 2) el inters en ciertos objetivos, o 3) principios especiales de accin que recalifican y reducen las metas o las alternativas o las consecuencias. Se explica entonces el emplazamiento sovitico de ABMs, aludiendo a la obsesin por la defensa de los soviticos. Y una accin sovitica determinada se explica como expresin de una regla de accin especfica del cdigo bolchevique de comportamiento. 29 Una segunda variante se centra en el lder individual o grupo de lderes, entendindolos como un actor unitario que busca maximizar su funcin preferencial y cuyas caractersticas personales (o de grupo) pueden modificar las alternativas, consecuencias y reglas de eleccin. Cuando el involucramiento de los Estados Unidos en Vietnam es explicado como la consecuencia natural de los principios de poltica exterior de la administracin Kennedy-Johnson, la explicacin sigue esta variante. Por su parte, la tercera variante, ms compleja, admite que existen distintos actores dentro de un gobierno, por ejemplo, los halcones y las palomas, los militares y los civiles, pero intenta explicar (o predecir) un suceso aludiendo a los objetivos del actor victorioso. As, por ejemplo, algunas historias de la Guerra Fra identifican primero las fuerzas de la luz y las fuerzas de las tinieblas en el gobierno de los Estados Unidos, para explicar despus las acciones americanas como una consecuencia de las metas y percepciones de las fuerzas victoriosas de las tinieblas. Cada una de estas formas del paradigma clsico constituye una formalizacin de aquello en lo que los analistas confan implcitamente. En la transicin del modelo conceptual implcito al paradigma explcito, se ha perdido mucho de la riqueza de los mejores usos de este modelo. Pero el propsito al presentar de manera algo laxa los modelos conceptuales implcitos en un nivel explcito es revelar la lgica bsica de los analistas. Quiz algo de la artificialidad que rodea el enunciado del paradigma pueda borrarse tomando en cuenta algunas de las adiciones y modificaciones habituales empleadas por los analistas que predominantemente trabajan dentro del modelo de poltica racional. Primero, a lo largo de un documento, los analistas se desplazan de una variante del modelo bsico a otra, en ocasiones apropindose en trminos ad hoc de aspectos de una situacin que son lgicamente incompatibles con el modelo bsico. Segundo, en el curso de la explicacin de algunos sucesos, a veces los analistas se detienen en un acontecimiento particular sobre el que tienen mucha informacin y lo despliegan con tal detalle que se crea una impresin de aleatoriedad. Tercero, habiendo empleado otros supuestos y categoras al obtener una explicacin o prediccin, los analistas presentan su producto empaquetado en un convincente y limpio modelo de poltica racional. (Esta adaptacin es favorecida por los miembros de la comunidad de inteligencia cuya asociacin con los detalles de un proceso es considerable, pero perciben que al poner un acontecimiento en un marco de referencia racional ms amplio ser ms accesible para su audiencia). Cuarto, al intentar ofrecer una explicacin -particularmente cuando falla una prediccin racionalmente proyectada- se invoca la nocin de error. As, la falla en la prediccin de una brecha de misiles es cancelada como un error sovitico al no sacar ventaja de su oportunidad. Esta y otras modificaciones permiten a los analistas del modelo I una diversificacin mayor que la que podra sugerir el paradigma. Sin embargo, esencialmente estas adaptaciones son agregadas a la lgica bsica de estos analistas.

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Vase Nathan Leites, A Study of Bolshevism (Glencoe, Illinois, 1953)

Modelo II: el proceso organizacional

Para algunos propsitos, puede ser til caracterizar la conducta gubernamental como la accin escogida por un decisor racional unitario con capacidad de control central, completamente informado, y maximizador de valores. Pero esta simplificacin no debe llevarnos dejar de ver hecho de que un gobierno consiste en un conglomerado de organizaciones semifeudales, dbilmente enlazadas, cada una con su vida propia. Los lderes del gobierno se encuentran formalmente y, hasta cierto punto, de hecho, en la punta del conglomerado. Sin embargo los gobiernos perciben los problemas a travs de los sensores de sus organizaciones. Para definir sus alternativas de accin y calcular sus consecuencias, los gobiernos dependen de la informacin que procesan las organizaciones. Los gobiernos actan a travs de las rutinas operativas de las organizaciones. Se puede, por tanto, entender la conducta gubernamental segn un segundo modelo conceptual: menos como elecciones deliberadas de lderes y ms como producto de grandes organizaciones que funcionan conforme a determinados patrones de comportamiento. Con objeto de responder a una amplia gama de problemas, los gobiernos constan de grandes organizaciones entre las que se distribuye la responsabilidad de atender ciertas reas particulares. Cada organizacin se ocupa de un conjunto especial de problemas y acta de manera cuasi-independiente, pero son pocos los problemas importantes que caen exclusivamente en el mbito de competencia de una nica organizacin. En este sentido, cuando el gobierno trata cualquier problema importante su comportamiento refleja y es el producto de varias organizaciones, coordinadas parcialmente por los directivos gubernamentales. Los directivos pueden inducir pero no controlar el comportamiento de sus organizaciones. Para poder realizar rutinas complejas, es necesario coordinar la conducta de muchos individuos. La coordinacin requiere procedimientos operativos estandarizados, reglas de accin. Para estar seguros de que el comportamiento de cientos de personas podr conducir a una actuacin confiable, es necesario contar con programas establecidos. Si los once jugadores de un equipo de ftbol deben desenvolverse adecuadamente en cualquier circunstancia, cada jugador no debe hacer lo que cree que debe hacerse o hacer lo que el capitn le dice sobre la marcha que haga. Ms bien, cada jugador debe ejecutar los movimientos especficos de una jugada previamente estudiada y establecida, que el capitn simplemente invoca frente a una cierta situacin del juego. Un gobierno consta en un momento dado de varias organizaciones, cada una con un conjunto establecido de procedimientos y programas estandarizados de accin. Para tratar un asunto en alguna circunstancia particular, el comportamiento de las organizaciones -y por consiguiente, del gobierno- est determinado por rutinas establecidas con anterioridad a la cuestin. De todos modos, las organizaciones cambian. El aprendizaje lleva tiempo, es gradual. El cambio organizacional dramtico ocurre slo en respuesta a crisis importantes. Las capacidades organizacionales existentes condicionan tanto el aprendizaje como el cambio. Inspiradas en la teora de organizaciones, estas proposiciones genricas afirman simplemente tendencias. Cada una de las proposiciones debe ser limitada por condiciones del tipo si las otras cosas permanecen igual y bajo ciertas condiciones. En circunstancias particulares, las tendencias se mantienen ms o menos. En situaciones especficas, la pregunta importante es: ms o menos? En efecto, las organizaciones no forman una clase ms homognea que los slidos. Cuando los cientficos trataron de generalizar acerca de las propiedades de los slidos, lograron resultados similares. Los slidos tienden a expandirse cuando se calientan, pero algunos no lo hacen. Se requiere, por lo tanto, una categorizacin ms adecuada de los distintos elementos agrupados bajo el rubro de organizaciones. Por otra parte, el comportamiento de ciertas organizaciones particulares parece considerablemente ms complejo que el comportamiento de los slidos. Se requiere informacin adicional sobre las organizaciones concretas para especificar ms el conocimiento de sus tendencias. Con independencia de estas dos observaciones precautorias, la caracterizacin de la accin gubernamental como producto organizacional (organizational output) difiere sustancialmente del Modelo I. Por consiguiente los intentos de entender los problemas de poltica exterior desde este marco de referencia conducirn a explicaciones muy distintas. 30
La influencia de los estudios organizacionales sobre la actual literatura de asuntos de poltica exterior es mnima. Los especialistas en la poltica internacional no estudian la teora organizacional. La teora organizacional ha comenzado a estudiar a las organizaciones como decision-makers slo recientemente y todava no ha producido estudios conductistas de organizaciones de seguridad nacional desde una perspectiva de decision-making. Sin embargo, no parece probable que estos huecos vayan a permanecer vacos por mucho tiempo. Ha habido un progreso considerable en el estudio de la empresa comercial como organizacin. Los investigadores han comenzado a aplicar esta nueva comprensin a las organizaciones gubernamentales y se est extendiendo el inters en la perspectiva organizacional entre las instituciones y los individuos involucrados en operaciones gubernamentales. El enfoque de la decision-making representado por Richard Snyder, R. Bruck y B. Sapin, Foreign Policy Decision-Making (Glencoe, Illinois, 1962), utiliza revelaciones producto de la teora organizacional.
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El paradigma del Proceso Organizacional 31 I. UNIDAD BSICA DE ANLISIS: LA POLTICA COMO PRODUCTO DE UNA ORGANIZACIN Los sucesos de poltica internacional son producto de procesos organizacionales en tres sentidos. Primero, los sucesos son en realidad productos de organizaciones. Por ejemplo la participacin de China en la guerra de Corea -esto es, el hecho de que soldados chinos dispararan a soldados de las Naciones Unidas al sur del Yal en 1950- es la accin de una organizacin. Es la accin de hombres, soldados en pelotones que forman parte de compaas, que a su vez forman ejrcitos. Hombres que responden como rasos a los tenientes que son responsables ante los capitanes, que a su vez son responsables ante sus comandantes, fueron los que se adentraron en Corea, avanzaron contra las tropas enemigas y dispararon segn rutinas establecidas del ejrcito chino. Las decisiones de los dirigentes gubernamentales echan a andar las rutinas organizacionales. Los lderes del gobierno pueden tal vez recortar la actuacin de las organizaciones y decidir por alguna combinacin de sus productos. Pero la conducta est determinada en gran parte por procedimientos previamente establecidos. Segundo, las rutinas organizativas de despliegue de las capacidades fsicas son realmente las opciones disponibles para los dirigentes gubernamentales cuando enfrentan algn, problema. Slo la existencia de hombres equipados y entrenados como ejrcitos, susceptibles de ser transportados a Corea del Norte, hicieron que la entrada a la guerra de Corea fuera una opcin viable para los dirigentes chinos. Los dirigentes no siempre perciben el hecho de que los programas establecidos (equipo, hombres y rutinas que existen en un momento determinado) agotan el nmero de botones que pueden apretar. Pero en cualquier caso es fundamental que sea posible entender qu estn haciendo realmente. Tercero, los productos organizacionales estructuran la situacin y establecen los lmites que circunscriben la decisin de los dirigentes frente a cualquier asunto. Los rendimientos y productos plantean el problema, proporcionan la informacin y originan las primeras maniobras que van a definir el aspecto con el cual se presenta la cuestin a los dirigentes. Como ha observado Theodore Sorensen: Los presidentes rara vez, si acaso alguna, toman decisiones -particularmente en asuntos de poltica exterior- como si anotaran sus conclusiones en una pizarra limpia... Las decisiones bsicas, que delimitan sus elecciones, con demasiada frecuencia fueron tomadas previamente. 32 La estructura de la situacin y el aspecto de la cuestin -que estn determinadas por los productos organizacionales- hace que la eleccin formal de los lderes sea frecuentemente anticlimtica.

II. MARCO CONCEPTUAL A. Actores organizacionales. El actor no es una nacin o gobierno unitario monoltico. Es ms bien una constelacin de organizaciones que se enlazan sin mucha cohesin y en cuya punta se encuentran los lderes del gobierno. Esta constelacin acta en tanto ejecutan sus rutinas las organizaciones que la componen. 33 B. Problemas segmentados y poder fraccionado. A fin de atender las mltiples facetas de los asuntos de poltica exterior es necesario que los problemas se dividan y repartan entre varias organizaciones. Para evitar la parlisis, al poder principal debe corresponder la responsabilidad principal. Pero si las organizaciones pueden hacer cualquier cosa, gran parte d lo que hagan ser determinado dentro de la misma organizacin. Cada organizacin percibe problemas, procesa informacin y ejecuta una variedad de acciones casi autnomamente (en el marco de las amplias directrices de la poltica nacional). Los problemas
Se pudo formular este paradigma gracias a la orientacin e intuicin de Herbert Simon y tambin al modelo conductista de la empresa planteado por Richard Cyert y James March, A Behavioral Theory of the Firm (Englewood Cliffs, 1963). Sin embargo, aqu uno debe manejar las funciones menos rutinarias, menos cuantificadas de los menos diferenciados elementos de las organizaciones gubernamentales. 32 Tbeodore Sorensen, You Get to Walk to Work, New York Times Magazine, 19 de marzo, 1967. 33 Las organizaciones no son monolticas. El nivel adecuado de desagregacin depende de los objetivos de un trabajo de anlisis. Este paradigma est formulado teniendo en mente las organizaciones principales que constituyen el gobierno de los Estados Unidos. La generalizacin a los componentes principales de cada departamento y agencia debe ser bastante directa.
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desagregados en diversos factores y el poder fraccionado son los dos filos de una misma espada. Dividir un problema en factores permite que se preste una atencin ms especializada a las diversas facetas particulares de los problemas, cosa que sera imposible si los dirigentes del gobierno trataran de resolverlos por ellos mismos. Pero el precio de esta atencin mayor es aceptar una mayor discrecionalidad en la definicin de cules asuntos deben ocupar a la organizacin y de cmo deben programarse las respuestas de les, organizacin. C. Prioridades localistas, percepciones y cuestiones particulares. Tener la responsabilidad principal de un conjunto limitado de problemas favorece el localismo organizacional. Otros factores adicionales refuerzan esta tendencia: 1) la informacin a la que puede tener acceso la organizacin, 2) el reclutamiento de personal, 3) los cargos de los individuos dentro de la organizacin, 4) la presin de los grupos pequeos dentro de la organizacin, y 5) la distribucin de recompensas por parte de la organizacin. Los clientes (por ejemplo, grupos de inters), los aliados gubernamentales (por ejemplo, los comits del Congreso), y las contrapartes extranjeras (por ejemplo, el Ministerio Britnico de Defensa para el Departamento de Defensa, o la Secretara Britnica de Asuntos Exteriores para el Departamento de Estado) galvanizan este localismo. De esta manera las organizaciones tienden a desarrollar preferencias relativamente estables respecto de prioridades, percepciones y asuntos operativos. D. La accin como producto organizacional. La caracterstica ms prominente de la actividad de una organizacin es su carcter programado, es decir, la medida en que el comportamiento en cualquier caso particular sigue rutinas preestablecidas. En la produccin de resultados, la actividad de cada organizacin tiene caractersticas distintivas. 1. Metas: exigencias que definen una actuacin aceptable. Las metas operacionales de una organizacin rara vez se manifiestan en mandatos formales. Son ms bien, un conjunto de restricciones obligatorias que definen la actuacin aceptable. Entre las exigencias restrictivas es prioritaria la salud organizacional, definida usualmente en trminos de organismos adscritos y recursos asignados. El conjunto de exigencias surge de una mezcla de expectativas y demandas que suelen provenir de las otras organizaciones gubernamentales, de la autoridad reglamentaria, de los ciudadanos, de los grupos de inters fuertes y de las negociaciones dentro de la organizacin. Este marco de restricciones obligatorias representa una cuasi-resolucin de conflictos. Pero el conflicto entre metas alternativas siempre est latente; de ah que sea una cuasi-resolucin. Normalmente, las restricciones obligatorias se formulan como imperativos para evitar desastres e incomodidades. 34 2. Atencin secuencial a las metas. El conflicto entre las exigencias operacionales se resuelve con el recurso de la atencin secuencial. Al surgir un problema, las subunidades de la organizacin ms involucradas en el problema se encargan de tratarlo conforme a las restricciones obligatorias que suponen son las ms importantes. Cuando surge el siguiente problema, otro conjunto de subunidades se hace cargo, conforme a otro conjunto de restricciones. 3. Procedimientos operativos estandarizados Las organizaciones cumplen sus funciones superiores, como atender reas de problemas, monitorear informacin y preparar respuestas para contingencias probables, al realizar sus tareas menores, por ejemplo, al preparar presupuestos, producir reportes y desarrollar infraestructura. La ejecucin confiable de estas tareas requieren de procedimientos operativos estndares (de aqu en adelante POE). Los procedimientos estandarizados no cambian rpida o fcilmente. Sin estos procedimientos, no es posible realizar ciertas tareas concertadas. Pero, debido a ellos, el comportamiento organizacional suele ser inconvenientemente formal, lento e inapropiado. 4. Programas y repertorios. Las organizaciones deben ser capaces de ejecutar acciones cuidadosamente coordinadas. La actuacin segura requiere que existan conjuntos de POE ensayados para producir acciones especficas, por ejemplo, para luchar contra unidades enemigas o para contestar el telegrama de una embajada. Cada conjunto incluye un programa (entendido tanto en el sentido de teatro como de computacin) que la organizacin tiene listo para enfrentar una determinada situacin. La lista de programas que tiene que ver con un tipo de actividad, por ejemplo, el combate al enemigo, constituye un repertorio organizacional de acciones. El repertorio de programas es siempre limitado. Cuando las organizaciones estn motivadas, ejecutan bien los programas. Estos no se pueden cambiar fundamentalmente en cualquier
La estabilidad de estas restricciones depende de factores tales como las reglas para la promocin y la recompensa, los procedimientos presupuestales y de contabilidad y los procedimientos operativos ordinarios.
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situacin particular. Mientras ms compleja la accin y mayor el nmero de actores involucrados, ms importantes son los programas y los repertorios como factores determinantes del comportamiento organizacional 5. La necesidad de evitar la incertidumbre. A las organizaciones no les gusta calcular a distribucin de la probabilidad de sucesos futuros. Prefieren evitar la incertidumbre. Las organizaciones regulan las reacciones de los dems actores estableciendo con ellos ambientes negociados. El ambiente primario, las relaciones con otras organizaciones gubernamentales, se estabiliza con acuerdos sobre la reparticin del presupuesto, la delimitacin de reas de responsabilidad y la aceptacin de prcticas convencionales. El ambiente secundario, las relaciones con el mundo internacional, se estabiliza mediante el establecimiento de contratos (alianzas) y relaciones de club (Departamento de Estado de los Estados Unidos y la Secretara de Asuntos Exteriores del Reino Unido o el Tesoro de los Estados Unidos y el Tesoro del Reino Unido). Entre enemigos, los contratos y las prcticas convencionales aceptadas cumplen tambin una funcin similar; un ejemplo son las reglas del precario status quo al que se refera el presidente Kennedy en la crisis de los misiles. Donde el ambiente internacional contiene situaciones no negociables, las organizaciones enfrentan incertidumbres que tratan de controlar mediante el diseo de escenarios estndar de contingencias, para los que se preparan cuidadosamente. Por ejemplo, el escenario estndar para el Mando Tctico de la Fuerza Area implica el combate con aviones enemigos. Se disean los aviones y se entrena a los pilotos para enfrentar esta clase de problema. Que estos preparativos no sean tan trascendentes como las contingencias ms probables ha tenido poco impacto en el escenario. 6. La bsqueda dirigida a los problemas. Donde las situaciones no pueden ser identificadas como normales, las organizaciones emprenden una bsqueda. El estilo de bsqueda y la solucin estn determinados en gran medida por las rutinas existentes. La bsqueda organizacional de medidas alternativas se caracteriza por estar orientada a problemas: se centra en el descontento atpico que hay que evitar. Su estrategia intelectual es simple: se investiga primero el sntoma y despus se averiguan las alternativas disponibles. La investigacin descubrir tendencias que a su vez dependen de otros factores tales como el conocimiento especializado o la experiencia profesional y los patrones de comunicacin. 7. El aprendizaje y el cambio organizacional. Los parmetros del comportamiento de una organizacin persisten a lo largo del tiempo. Cuando tienen que responder a problemas extraordinarios, la investigacin y las rutinas de las organizaciones evolucionan, con el fin de asimilar las situaciones nuevas. De esta manera el aprendizaje y el cambio provienen en gran medida de los procedimientos existentes. Sin embargo, pueden ocurrir cambios abruptos en las organizaciones. Hay condiciones que hacen ms probables los cambios drsticos. 1) Periodos de festn presupuestal. Normalmente, las organizaciones devoran sus abundantes recursos presupuestales comprando artculos innecesarios. En este sentido, si estn comprometidos con el cambio, los dirigentes que controlan el presupuesto pueden usar los fondos extra para cambiar la organizacin. 2) Periodos prolongados de hambruna presupuestal. La hambruna de un solo ao normalmente no induce cambios en la estructura organizacional, aunque algunos programas pierdan eficacia, pero la hambruna prolongada impone reajustes organizativos importantes. 3) Fallas dramticas en la actuacin. El cambio drstico, en la mayora de los casos, ocurre en respuesta a desastres mayores. Cuando fracasan claramente los procedimientos y repertorios, las autoridades ajenas a la organizacin exigen cambios, el personal existente es menos hostil a la innovacin y los individuos comprometidos con el cambio reemplazan a los miembros clave de la organizacin. E. La coordinacin y el control central. La accin requiere descentralizar las responsabilidades y el poder. Pero los problemas cruzan las jurisdicciones de varias organizaciones. En consecuencia, la necesidad de descentralizacin choca directamente con la necesidad de coordinacin. (Los partidarios por una u otra cara de este dilema -la accin responsable implica el poder descentralizado vs la accin coordinada requiere un control central- son responsables en gran parte de las persistentes demandas por una reorganizacin gubernamental.) Tanto la necesidad de coordinacin como la importancia de la poltica exterior para el bienestar nacional hacen que los lderes del gobierno se ocupen de los procedimientos de las organizaciones entre las que se han distribuidos los problemas y el poder. Las propensiones y rutinas de cada organizacin pueden verse afectadas por la intervencin de los dirigentes del gobierno. Sin embargo, es prcticamente imposible la direccin central y el control sistemtico de la actividad organizacional. La relacin entre las 13

organizaciones y entre las organizaciones y los dirigentes gubernamentales depende significativamente de distintas variables estructurales: 1) la naturaleza- del trabajo, 2) las medidas y la informacin disponible a los lderes del gobierno, 3) el sistema de recompensas y castigos entre los miembros de la organizacin, y 4) los procedimientos de asignacin de los recursos humanos y materiales. Por ejemplo, en la medida en que las recompensas y los castigos sean distribuidos por las autoridades superiores entre los miembros de una organizacin, las autoridades pueden ejercer control sobre ellos, especificando los criterios con los que van a evaluar su desempeo. Estos criterios se convierten en exigencias y restricciones que delimitan la actividad de la organizacin. Pero la restriccin es un instrumento burdo de control. La intervencin de los dirigentes gubernamentales logra cambiar a veces la actividad de una organizacin en la direccin deseada, pero menos de lo deseable. Como declar Franklin Roosevelt, un maestro de la manipulacin de las organizaciones gubernamentales: El Tesoro es tan grande y tan vasto y sus prcticas estn tan arraigadas que encuentro casi imposible lograr la accin y los resultados que quiero... Pero el Tesoro no es comparable con el Departamento de Estado. Hay que vivir la experiencia de querer cambiar el pensamiento, las polticas y la accin de los diplomticos de carrera para saber qu cosa es realmente un problema. Pero el Tesoro y el Departamento de Estado juntos no son nada comparados con la Marina... Cambiar cualquier cosa en la Marina es como golpear un colchn de plumas. Golpeas con tu derecha y golpeas con tu izquierda hasta que quedas exhausto, y el maldito colchn sigue exactamente igual que antes 35 La experiencia de John Kennedy parece haber sido similar: El Departamento de Estado, declar, es un platn lleno de gelatina. 36 Y, para que la revolucin lograda por McNamara en el Departamento de la Defensa no sea considerada un vistoso contraejemplo, el reciente rechazo de la Marina a la intervencin de McNamara en la adquisicin de las armas navales, los F-IIIB, debera ser visto como un antdoto. F. Las decisiones de los dirigentes gubernamentales. La persistencia organizacional no excluye que cambie el comportamiento gubernamental, pues los lderes del gobierno estn a la cabeza del conglomerado de organizaciones. Muchas cuestiones importantes implican que ellos decidan qu organizaciones llevarn a cabo qu programa y dnde. De esta manera, la estabilidad en los localismos y los POE de cada una de las organizaciones es coherente con algunos cambios importantes en la conducta de los gobiernos. La gama de estas variaciones es empero definida por los programas organizacionales existentes.

III. ESQUEMA DE INFERENCIA DOMINANTE Si una nacin realiza hoy un cierto tipo de accin, es porque ayer sus organizaciones deben haber seguramente realizado (o haber establecido rutinas para efectuarla) una accin slo mnimamente diferente. En cualquier punto especfico del tiempo, un gobierno consta de un cierto conjunto de organizaciones, cada una con sus metas, programas, y repertorios. Las caractersticas de la accin gubernamental son consecuencia de las rutinas establecidas y de las elecciones que hicieron con anterioridad los dirigentes gubernamentales frente a diversos programas de accin, siguiendo la informacin que posean y estimando los desempeos de las rutinas de los programas. La mejor explicacin de la conducta de una organizacin en un tiempo dado t es t-1, y la prediccin de t+1 es t. El modelo II alcanza poder explicativo al descubrir las rutinas organizacionales y los repertorios que produjeron los resultados que incluyen los acontecimientos problemticos.

IV. ENUNCIADOS GENERALES Ya hemos establecido varias proposiciones generales. Para ilustrar con claridad el tipo de proposiciones que emplean los analistas del modelo II, formularemos algunas de ellas ms precisamente. A. Accin de la organizacin. La actividad de los POE y los programas no favorece una adaptacin flexible e inteligente a las cuestiones (en los trminos del analista). Los ms pequeos detalles de accin de las organizaciones estn determinados por las rutinas y no por las rdenes de los gobernantes.
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Marriner Eceles, Beckoning Frontiers (New York, 1951), p. 336. Arthur Schlesinger, A Thousand Days (Boston, 1965), p. 406

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l. Los POE son bsicamente rutinas para tratar con situaciones estndar. Las rutinas permiten que muchos individuos comunes y corrientes traten da tras da muchos casos sin pensar demasiado y en respuesta a estmulos bsicos. Pero esta capacidad regulada para lograr la ejecucin adecuada se paga con la estandarizacin. Si los POE son apropiados, la actuacin promedio es mejor que un enfoque idiosincrsico para cada caso (bajo el supuesto de lmites fijos de talento, tiempo y recursos). Pero casos especficos, particularmente los casos crticos, que carecen de caractersticas estndar, se manejan con frecuencia de manera inadecuada o aproximativa. 2. Un programa, es decir, una accin compleja seleccionada, entre un breve repertorio de programas, rara vez ha sido diseado a la medida de la situacin especfica en la que se va a ejecutar. En el mejor de los casos, el programa es simplemente el ms apropiado del repertorio existente. 3. Los repertorios existentes han sido elaborados para situaciones limitadas por sus propios intereses y en funcin de acontecimientos estandarizadamente posibles; por consecuencia, los programas a la mano para enfrentar una situacin concreta suelen resultar inadecuados. B. Flexibilidad limitada y cambio incremental. Las lneas importantes de la accin organizacional son rectas, es decir, el comportamiento en un determinado momento es apenas mnimamente diferente del comportamiento en t-1. Las predicciones ms simples son las que mejor funcionan: el comportamiento en t + 1 debe diferir en muy poco del comportamiento actual. 1. Los presupuestos de las organizaciones cambian incrementalmente, tanto con respecto a sus totales como con respecto a sus partidas interorganizacionales. Aunque las organizaciones podran dividir el dinero disponible cada ao repartiendo el pastel de una nueva manera (a la luz de cambios en los objetivos o en el ambiente), en la prctica las organizaciones toman como base el presupuesto del ao anterior y lo ajustan incrementalmente. Se deben limitar los pronsticos que precisan de cambios presupuestales importantes en un solo ao entre organizaciones o entre unidades dentro de una organizacin. 2. La inversin de las organizaciones no se detiene en el punto en que los costos objetivos sobrepasan a los beneficios. Los intereses de las organizaciones en los proyectos adoptados impulsan a proseguirlos bastante ms all de donde comienzan las perdidas. C. Factibilidad administrativa. La explicacin, el anlisis y la prediccin, para ser adecuadas, deben incluir la factibilidad administrativa como una dimensin importante. Hay un espacio considerable que los dirigentes escogen (o podran racionalmente escoger) y la implementacin ejecutada por las organizaciones. 1. Las organizaciones son instrumentos burdos. Los proyectos que requieren qu varias organizaciones acten con altos niveles de precisin y coordinacin no tienen muchas probabilidades de xito. 2. Los proyectos que exigen a las unidades organizacionales existentes salir de sus funciones habituales para realizar tareas no programadas previamente, rara vez se logran de la manera en que fueron diseados. 3. Los dirigentes gubernamentales pueden esperar que cada organizacin realice su parte en trminos de lo que la organizacin sabe hacer. 4. Los lderes gubernamentales pueden esperar informacin incompleta y distorsionada de cada organizacin acerca de su parte del problema. 5. Cuando la parte de un problema asignada a una organizacin es contraria a sus metas existentes, la organizacin se resistir a implementar la parte que le corresponde.

V. PROPOSICIONES ESPECFICAS 1. La disuasin. La probabilidad de un ataque nuclear est ms correlacionada con varios factores organizacionales que con el balance o el desbalance del poder o la estabilidad o la inestabilidad, a la manera de los estrategas del Modelo I. Excepto en el caso especial de que la Unin Sovitica llegara a tener la capacidad creble de destruir con un solo golpe a los Estados Unidos, la probabilidad de un ataque nuclear est definida en consecuencia por varios factores organizacionales y no tanto por la superioridad o la inferioridad de los EEUU.

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Primero. Si ocurre un ataque nuclear, ste resultar de la actividad organizacional de lanzar misiles a cargo de los miembros de un grupo especializado. Para ello es determinante el sistema de control del enemigo, es decir, los mecanismos fsicos y los procedimientos habituales que determinan quin puede lanzar los misiles y cundo. Segundo. Son los programas del enemigo para llevar sus fuerzas estratgicas a un status de alerta los que determinan la probabilidad de que ocurra un lanzamiento accidental. Al estallar la Primera Guerra Mundial, si el zar ruso hubiera entendido el proceso organizacional que desencadenaba su orden de movilizacin completa, se habra dado cuenta de que optaba por la guerra. Tercero. Los repertorios de las organizaciones fijan el margen de las opciones realmente posibles para los lderes enemigos. El men a disposicin del zar Nicols en 1914 tena dos platos fuertes la movilizacin total y la no movilizacin. La movilizacin parcial no era una opcin organizacional. Cuarto. Como las rutinas de las organizaciones disponen el tablero de juego, el actual emplazamiento de tropas entrenadas y armas nucleares es fundamental. Dado que es ms probable que estallen las hostilidades en Berln que en los dems escenarios de una guerra nuclear, son tan determinantes como el problema del balance los hechos del emplazamiento, entrenamiento y equipamiento nuclear tcnico de las tropas soviticas estacionadas en Alemania Oriental que va a influir en la manera como vean la cuestin los lderes soviticos al inicio de las hostilidades y en la manera como se implemente la opcin elegida. 2. La posicin sovitica de fuerza. La posicin sovitica de fuerza, es decir, el hecho de que tengan y emplacen ciertas armas en lugar de otras est determinado por factores organizacionales, tales como las metas y los procedimientos de los servicios militares existentes o las metas y los procesos de los laboratorios de investigacin y diseo, en el marco de los lmites presupuestales decididos por los dirigentes del gobierno. La fragilidad de la Fuerza Area sovitica en el aparato militar sovitico parece haber sido un elemento decisivo en el fracaso sovitico para disponer de una fuerza de bombardeo importante en los aos 1950 (razn por la que fallaron las predicciones de la inteligencia americana acerca de que exista una notable disparidad de bombardeo). Las fuerzas terrestres soviticas, cuyos objetivos y procedimientos excluyen una misin intercontinental, controlaron los misiles hasta 1960. Este hecho tuvo mucho que ver con la lenta acumulacin sovitica de ICBMs (razn por la que fallaron las predicciones norteamericanas de inteligencia acerca de una disparidad de misiles). Estos factores organizacionales (el control de los misiles de las Fuerzas Terrestres soviticas y la obsesin de los servicios de inteligencia por los escenarios europeos) hacen ms comprensible el emplazamiento sovitico de tantos MRBMs que podran destruir hasta tres veces los blancos europeos. Los recientes desarrollos armamentsticos, por ejemplo, las pruebas de un sistema de bombardeo fraccional orbital (FOBS) y descargas explosivas mltiples para los SS-9, muy probablemente reflejan la actividad e intereses de un conjunto de organizaciones soviticas de investigacin y desarrollo, ms que una decisin de los dirigentes soviticos de lograr un sistema de armamento para iniciar las agresiones. La atencin cuidadosa a los componentes organizacionales del establecimiento militar sovitico (Fuerzas de Misiles Estratgicos, Marina, Fuerza Area, Fuerzas Terrestres y Defensa Area Nacional), las misiones y sistemas de armamento con el que est relacionado cada componente (un sistema de armamento independiente atiende a la supervivencia como un servicio independiente), y las divisiones presupuestales existentes (que probablemente son ms o menos estables. en la Unin Sovitica, como suelen ser en todos lados) ofrecen mejoras potenciales en predicciones de mediano y largo plazo.

Modelo III: Poltica burocrtica

Los lderes que se encuentran a la cabeza de las organizaciones no son un grupo monoltico. Cada uno es, en derecho propio, un jugador en un juego central, competitivo. El nombre de este juego es poltica burocrtica: la negociacin a travs de canales regulados entre jugadores escalonados jerrquicamente en el gobierno. Se puede comprender entonces la conducta gubernamental de acuerdo con un tercer modelo conceptual: ya no como productos organizacionales, sino como desenlaces o resultados de juegos negociacin. En contraste con el modelo I, el modelo de poltica burocrtica no ve un actor unitario, sino muchos actores-jugadores, que no se centran en una cuestin estratgica nica sino en diversos problemas nacionales, que tampoco actan conforme a un conjunto coherente de objetivos estratgicos sino segn sus distintas concepciones de metas nacionales, organizaciones y personales. Se trata de jugadores que toman las decisiones del gobierno no segn el criterio de la eleccin racional, sino en ese estira y afloja que es la poltica. El aparato de cada gobierno nacional constituye una arena compleja de los juegos nacionales internos. Los dirigentes polticos a la cabeza del aparato, ms los hombres que ocupan posiciones en la punta de las organizaciones ms importantes, forman el crculo de los jugadores centrales. Ascender a este crculo asegura cierta independencia. La necesaria descentralizacin de las decisiones para poder actuar en el amplio 16

campo de los problemas de poltica exterior garantiza que cada jugador tenga una considerable discrecin. As el poder es compartido. La naturaleza de los problemas de poltica exterior permite desacuerdos fundamentales entre hombres razonables acerca de qu se debe hacer. Los anlisis predicen recomendaciones contrapuestas. Las distintas responsabilidades que pesan sobre los hombros de las diversas personalidades individuales favorecen las diferencias de percepciones y prioridades. Pero tratan cuestiones de primera importancia. Realmente importa qu hace la nacin. Una eleccin errada podra resultar en un dao irreparable. Los hombres responsables se sienten obligados a luchar por lo que ellos creen que est bien. Los hombres comparten el poder y no estn de acuerdo acerca de qu hay que hacer. Es decir, las diferencias importan. En este medio es absolutamente indispensable que la poltica (policy) se resuelva por polticas (politics). A veces el hacer nacional resulta del triunfo de un grupo sobre otros. Sin embargo, con mayor frecuencia los diferentes grupos al jalar en direcciones distintas producen una resultante que difiere de lo que alguien pretendi. Las piezas del ajedrez no se mueven simplemente por las razones que sustentan un curso de accin, ni por las rutinas de las organizaciones que facilitan una alternativa, sino por el poder y la habilidad de los promotores y opositores de la accin en cuestin. En esta caracterizacin se puede ver el vigor de la orientacin de la poltica burocrtica. Esta explicacin bastara si en un solo juego se determinaran las decisiones y si los problemas de poltica exterior surgieran como cuestiones discretas. Pero, la mayora de los asuntos, surgen poco a poco, por ejemplo, Vietnam o la proliferacin de armas nucleares, llegan fragmentados, un pedazo en un contexto, otro pedazo en otro. Cientos de asuntos compiten por obtener la atencin de los jugadores cada da. Cada jugador est obligado a centrarse en su cuota de asuntos para ese da, enfrentarlos y pasar a los que siguen. De esta manera, simultneamente la naturaleza de las cuestiones y el ritmo al que se realiza el juego, provocan que las decisiones y acciones del gobierno sean collages. Las elecciones de un solo jugador, los resultados de juegos menores, los resultados de juegos importantes y las metidas de pata todos estos pedazos, cuando son pegados sobre la misma tela, constituyen el comportamiento gubernamental frente a una cuestin. Concebir las medidas de seguridad nacional como desenlace poltico contradice tanto la imaginacin pblica como la ortodoxia acadmica. Se dice que las cuestiones vitales de la seguridad nacional son demasiado importantes para que se decidan segn juegos polticos. Deben estar por encima de la poltica. Acusar a alguien de jugar a la poltica en los asuntos de seguridad nacional es una acusacin muy seria. Lo que el convencimiento pblico demanda se ve reforzado por la inclinacin acadmica hacia la elegancia intelectual. La poltica interior es un desastre; ms an, segn la doctrina imperante, la politiquera carece de sustancia intelectual. Como tal, es materia de chismes para periodistas, y no de investigacin seria. Memorias ocasionales, ancdotas de relatos histricos y detallados estudios de caso demuestran lo contrario. Y la mayor parte de la literatura de poltica exterior descalifica a la poltica burocrtica. Ms que en ningn otro asunto, es enorme el abismo entre la literatura acadmica y la experiencia de los gobernantes. Paradigma de la poltica burocrtica 37 I. UNIDAD BSICA DE ANLISIS: LA POLTICA COMO RESULTADO POLTICO Las decisiones y acciones de los gobiernos son esencialmente desenlaces, resultados polticos. Son resultados porque lo que ocurre no ha sido escogido en tanto solucin a un problema, sino porque es
37 Este paradigma depende del pequeo grupo de analistas que han comenzado a llenar el hueco. Mi fuente principal es el modelo implcito en la obra de Richard E. Neustadt, aunque su atencin en la accin presidencial se ha generalizado a un inters en las medidas polticas como los resultados de la negociacin poltica entre varios jugadores independientes, entre los que el presidente no es ms que una superpotencia entre otros poderes menores pero dignos de consideracin. Como sostiene Warner Schilling, los problemas importantes son de una dificultad tal que las incertidumbres y diferencias con respecto a las metas, alternativas y consecuencias son inevitables. Esto hace necesario lo que Roger Hilsman describe como el proceso del conflicto y la formacin del consenso. Las tcnicas empleadas en este proces con frecuencia se parecen a aquellas que se usan en las asambleas legislativas, aunque la caracterizacin de Samuel Huntington del proceso como legislativo enfatiza demasiado la igualdad de los participantes y no la jerarqua que estructura el juego. Ms an, mientras que para Huntington es el ejecutivo quien define la poltica exterior (al revs de la poltica militar), este paradigma sostiene que las actividades que describe como legislativas son caractersticas del proceso por medio del que se realiza la poltica exterior.

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consecuencia de compromisos, coaliciones, competiciones y malentendidos entre diversos miembros del gobierno, cada uno de los cules observa diferentes aspectos de una cuestin. Son polticos, en el sentido de que la actividad que da origen a los resultados puede ser caracterizada como negociacin. Tomando el concepto de Wittgenstein de juego, la conducta nacional en asuntos internacionales puede entenderse como el resultado de juegos intrincados y sutiles, simultneos y sobrepuestos, entre jugadores cuyas posiciones, ordenadas jerrquicamente, constituyen el gobierno. 38 Estos juegos no se juegan al azar ni por placer. Estn estructurados por canales reguladores y los atareados funcionarios se ocupan de los asuntos bajo fuerza de fechas. Las movidas de este juego de ajedrez deben entonces explicarse en trminos de negociacin entre jugadores que poseen un poder separado y desigual sobre piezas particulares y que persiguen objetivos diferentes con sus distintas jugadas dentro de subjuegos distinguibles. II. MARCO CONCEPTUAL A. Jugadores en posiciones. El actor no es ni una nacin unitaria, ni un conglomerado de organizaciones, sino ms bien un cierto nmero de jugadores individuales. Los grupos de estos jugadores son los agentes de las decisiones y acciones gubernamentales particulares. Los jugadores son hombres que ocupan un puesto, que tienen una posicin. Los individuos se vuelven jugadores en el juego de la poltica de seguridad nacional al ocupar una posicin clave dentro del gobierno. Por ejemplo, en el gobierno de los Estados Unidos, los jugadores incluyen a los Jefes: el presidente, los secretarios de Estado, la Defensa y el Tesoro, el director de la CIA, los jefes de personal y, desde 1961, el asesor especial para Asuntos de Seguridad Nacional; 39 los funcionarios, a saber, el equipo de cada jefe; los indios, que son los funcionarios designados y el personal permanente de cada uno de los departamentos y dependencias del gobierno; los Jugadores ad hoc: actores que participan en el juego ms amplio del gobierno (especialmente los influyentes del Congreso), los miembros de la prensa, los portavoces de grupos de inters importantes (especialmente el establishment bipartidista de la poltica exterior dentro y fuera del Congreso), y los suplentes de cada uno de estos grupos. Otros miembros del Congreso, la prensa, los grupos de inters y el pblico forman crculos concntricos alrededor de la arena central -crculos que demarcan los lmites dentro de los cuales se realiza el juego. La capacidad de accin de los jugadores est definida por la posicin que ocupan. Las ventajas y desventajas con las que cada jugador juega en varios juegos, dependen de su posicin. Tambin depende de su posicin todo un conjunto de obligaciones en el desempeo de sus tareas. Las dos caras de esta moneda estn ilustradas en la posicin del moderno Secretario de Estado. Primero, formalmente y a veces de hechos, es el depositario principal del juicio poltico en las cuestiones poltico-militares de la poltica exterior contempornea y, en consecuencia, es uno de los consejeros personales ms importantes del presidente. Segundo, es el colega de otros consejeros presidenciales en los asuntos de poltica exterior, es decir, el Asesor Especial para Asuntos de Seguridad Nacional y los secretarios de Defensa y del Tesoro. Tercero, es el diplomtico estadounidense de ms alto rango para las negociaciones importantes. Cuarto, funge como voz del gobierno ante el Congreso, el pas y el mundo. Finalmente, es el Sr. Departamento de Estado o el Sr. Relaciones Exteriores, conductor de los funcionarios, portavoz de sus causas, guardin de sus

La metfora teatral del escenario, los papeles y los actores es ms comn que esta metfora de juegos, posiciones y jugadores. Sin embargo, la rigidez que connota el concepto de papel, en el sentido teatral de actores que recitan lneas establecidas y tambin en el sentido sociolgico de respuestas establecidas a situaciones sociales especficas hace ms til el concepto de juegos, posiciones y jugadores para este anlisis de participantes activos en la determinacin de la poltica nacional. Las objeciones a la terminologa sobre la base de que juego connota algo poco serio pasa por alto la aplicacin del concepto a los ms serios problemas en la filosofa de Wittgenstein y tambin en la teora contempornea del juego. La teora del juego normalmente trata acerca de juegos estructurados con mayor precisin, pero el examen de Wittgenstein del juego del lenguaje en el que los hombres usan palabras para comunicarse es bastante anlogo a este anlisis del juego menos especificado de la poltica burocrtica. Vase Ludwig Wittgenstein, Philosophical Investigations, y Thomas Schelling, What is Game Theory? en James Charlesworth, Contemporary Political Analysis. 39 La inclusin del asesor especial del presidente para Asuntos de Seguridad Nacional en la categora de los Jefes y no en la de los Funcionarios puede ser debatible. En realidad es un superfuncionario y tambin casi un jefe. Su posicin no tiene ninguna autoridad estatutaria. Depende especialmente de que sean buenas sus relaciones con el presidente y los secretarios de Defensa y Estado. Sin embargo, controla un curso de accin genuina. La decisin de incluirlo entre los jefes refleja mi opinin de que la funcin de Bundy se est institucionalizando.

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intereses, juez de sus disputas, superintendente de su trabajo, maestro de sus carreras. 40 Pero no es primero una cosa y luego la otra. Debe desempear todas estas funciones simultneamente. Su actuacin en una rea afecta su prestigio y poder en las otras. Su perspectiva especfica, resultante de su trabajo diario -la relacin de su departamento con otras oficinas del exterior- entra en conflicto con el encargo presidencial de ser el coordinador de las varias perspectivas discrepantes. Su necesaria cercana con el presidente limita la medida y la fuerza con la que puede representar y defender a su departamento. Cuando cede ante el secretario de Defensa en lugar de luchar por la posicin de su departamento -cosa que sucede con frecuencia- pone a dura prueba la lealtad de sus funcionarios. Cmo resuelve el secretario estos conflictos depende no slo de la posicin sino tambin de la personalidad del jugador que ocupa la posicin. Los jugadores tambin son personas, los metabolismos de los hombres difieren. El ncleo de la mezcla que es la poltica burocrtica corresponde a la personalidad. La manera como cada hombre se las arregla para aguantar la presin, el estilo bsico de actuar de cada jugador, la complementariedad o la contradiccin entre personalidades y estilos en los crculos cerrados de decisin son todos componentes esenciales de la mezcla que da origen a las polticas. Ms an, cada persona llega a ocupar su posicin con un bagaje que incluye su sensibilidad ante ciertas cuestiones, sus compromisos con varios programas, su actitud personal y sus deudas con varios grupos de la sociedad. B. Prioridades, percepciones y cuestiones particularistas. Las respuestas a las preguntas: Cul es la cuestin? y Qu hay que hacer? cambian segn la posicin desde donde se las considera. En efecto, los factores del localismo organizacional influyen tambin en los jugadores que ocupan las posiciones de mando de estas organizaciones. Para poder motivar a los miembros de su organizacin, un jugador debe identificarse con la orientacin de la organizacin en su conjunto. Los juegos en los que puede participar y las ventajas con las que juega acentan sus presiones. De esta manera, una vez que se conoce cules son las percepciones a las que un jugador se inclina en razn de la posicin que ocupa, es posible en muchos casos predecir con bastante certeza la por tura de un jugador. Pero su propensin por una cierta manera de percibir la realidad pasa por el filtro del acervo de recursos que los jugadores traen consigo a las posiciones. Para muchas predicciones, por lo tanto, es necesario conocer la susceptibilidad de un jugador a las presiones y los recursos que posee. C. Los intereses, las ganancias y el poder. Se juegan los juegos para determinar el resultado. Pero los resultados promueven o bloquean la concepcin que cada jugador tiene del inters nacional, de los programas especficos con los que est comprometido, del bienestar de sus amigos y la realizacin de sus intereses personales. Estos interese sobrepuestos constituyen las apuestas por las que se juega los juegos. La habilidad de cada jugador para jugar con xito depende de su poder. El poder, es decir, la capacidad de influir efectivamente en los resultados polticos, es una mezcla de por lo menos tres elementos: ventajas en la negociacin (derivadas de la posicin de autoridad y de sus obligaciones formales, del respaldo institucional, de los electores, de la experiencia y el status), la habilidad y voluntad de usar las ventajas en la negociacin, y las percepciones que los otros jugadores tienen de los primeros dos componentes. El poder invertido sabiamente otorga la reputacin de ser eficaz. La inversin desafortunada agota tanto las reservas de capital como la reputacin. Por esto cada jugador debe escoger las cuestiones en las que puede jugar con una probabilidad razonable de xito. De todos modos no es suficiente el poder de un jugador para garantizar resultados satisfactorios. Las necesidades y los miedos de cada jugador se extienden a muchos otros jugadores. El producto final es el ms intrincado y sutil de los juegos conocidos por el hombre. D. El problema y los problemas. No se encuentran soluciones a los problemas estratgicos con analistas distantes y concentrados framente en el problema. Por el contrario, las fechas lmite y la dinmica de los sucesos plantean problemas durante el desarrollo de juegos y exigen decisiones de los atareados jugadores que actan en contextos que modifican los aspectos del problema. Los problemas de los jugadores son a la vez ms estrechos y ms amplios que el problema estratgico. Cada jugador no centra su atencin en todo el problema estratgico, sino en la decisin que debe tomar aqu y ahora. Cada decisin comporta serias consecuencias no slo para el tratamiento del problema estratgico sino para las ganancias de la organizacin, as como para los beneficios personales y la reputacin de cada jugador. Por esto, suele ser my ancha la brecha que se abre entre los problemas que el jugador tiene que resolver y el problema que estudia el analista. E. Canales de accin. Los juegos de negociacin no proceden al azar. Los canales de accin, es decir, las vas establecidas para actuar segn los tipos de cuestiones, estructuran el juego preseleccionando a los jugadores ms importantes, determinando su entrada en el juego y distribuyendo las ventajas y
Richard E Neustadt, testimonio, Senado de los EE.UU., Comit de Operaciones Gubernamentales, Subcomit del personal de Seguridad Nacional, Administration of National Security, 26 de marzo, 1963, pp. 82-83.
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desventajas de cada juego. De manera ms decisiva, los canales determinan quien lleva la accin, esto es, los indios de cada departamento que se encargan de realizar lo que se decida. Es as que las decisiones de compra de armas se toman dentro del proceso establecido de presupuestacin anual; las peticiones de las embajadas para emprender una cierta accin se responden segn rutinas de consulta y autorizacin del Departamento de Estado, de Defensa y de la Casa Blanca. Cuando los militares solicitan instrucciones (respecto de la asistencia permanente, respecto de las operaciones durante la guerra), sus solicitudes son redactadas por el ejrcito en consulta con la oficina de los secretarios de Defensa y de Estado y con la Casa Blanca. Las respuestas a las diversas crisis son discutidas por la Casa Blanca, el departamento de Estado, el de Defensa, la CIA, y jugadores ad hoc; los discursos polticos importantes, especialmente los que pronuncia el presidente y tambin los de otros jefes, reciben autorizacin a travs de canales previamente establecidos. F. La accin como poltica. Las decisiones y las acciones del gobierno no son la eleccin calculada de un grupo unitario ni el resumen formal de las preferencias de los lderes. El contexto de poder compartido, con participantes que tienen juicios propios y diferenciados acerca de la importancia de ciertas elecciones, es el factor que determina que la poltica sea el mecanismo de decisin. Es preciso notar el ambiente en que se juega el juego: hay una tremenda incertidumbre acerca de qu hacer, acerca de la necesidad de hacer algo y acerca de las consecuencias de cualquier cosa que se haga. Ests caractersticas obligan a los hombres responsables a convertirse en jugadores activos. El ritmo de juego -cientos de cuestiones, numerosos juegos y mltiples canales- obliga a los jugadores a luchar para obtener la atencin de otros, para hacer que vean los hechos, para lograr que tengan tiempo de pensar seriamente en la cuestin mayor. La estructura del juego -el poder compartido por individuos con responsabilidades diversas- confirma el sentimiento de cada jugador de que los otros no ven mi problema y es necesario que los otros se convenzan de que la cuestin debe ser examinada desde un punto de vista menos localista. Las reglas del juego -aqul que dude pierde su oportunidad de jugar en este momento y aqul que no est seguro de su recomendacin ser superado por los que s estn seguros- presionan a los jugadores a tomar partido en cuestiones muy comprometidas y los empujan a jugar. Las recompensas del juego -la efectividad, es decir, el impacto en los resultados como la medida inmediata de la actuacin- favorece el juego rudo. As, la mayora de los jugadores llegan a pelear para obligar al gobierno a hacer lo correcto. Las estrategias y tcticas empleadas en estos juegos son bastante similares a las formalizadas por los tericos de las relaciones internacionales. G. Corrientes de resultados. Las decisiones o acciones gubernamentales surgen como collages formados por acciones individuales, por resultados de juegos mayores y menores, y por ciertas trampas y chapuceras. Se fabrican pieza por pieza resultados que jams habra escogido un actor y que jams habran surgido de la negociacin en un solo juego. Para entender el resultado, es preciso descomponerlo en sus partes.

III. PATRN DOMINANTE DE INFERENCIA Si una nacin ejecut una accin, la accin fue el resultado de la negociacin que se llev a cabo entre individuos y grupos dentro del gobierno. El resultado incluye entonces logros de grupos comprometidos con una decisin o accin, y consecuencias globales producidas por la negociacin efectuada entre grupos con posiciones bastante diferentes y con juego rudo. El poder de explicacin del modelo III se cumple al revelar que el estira y afloja entre varios jugadores, que tienen distintas percepciones y prioridades y que centran su atencin en diversos problemas, es el proceso que est al origen de los resultados que constituyen la accin.

IV. ENUNCIADOS GENERALES 1. Accin e intencin. La accin no presupone la intencin. Es excepcional que la suma de las conductas de los miembros de un gobierno ante determinada cuestin sea resultado de la intencin de un individuo o grupo. Ms bien individuos aislados, con intenciones diferentes aportaron piezas que terminaron por configurar un resultado distinto al que cada uno singularmente habra escogido. 2. El lugar que ocupas depende del lugar en que te sientas.. 41 Las diversas exigencias que presionan a cada jugador moldean sus prioridades, percepciones y cuestiones. Con respecto a algunas cuestiones, por ejemplo, presupuestos y decisiones de compras, la postura de un jugador particular se puede,
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Fue, creo, Don K. Price quien enunci primero este aforismo.

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predecir con certeza a partir de la informacin que se tenga respecto de su puesto (asiento). En la notoria controversia acerca de los B-36, nadie se sorprendi del juicio del almirante e Radford: el B-36, bajo cualquier teora de guerra, significa un mal negocio para la seguridad nacional, juicio contrario a la opinin del secretario de la Fuerza Area Symington, que deca que un B-36 con una bomba A puede destruir objetivos lejanos que las fuerzas de tierra tardaran aos en destruir. 42 3. Jefes e indios. El aforismo tiene tambin una aplicacin vertical. Las presiones sobre el presidente, los jefes, los funcionarios y los indios son bastante diferentes. Las cuestiones de poltica exterior que puede atender el presidente estn limitadas: en primer lugar por su agenda repleta, la necesidad de atender primero a lo que viene enseguida. Su problema principal estriba en averiguar cul es el aspecto principal de las cuestiones de rutina que reclaman su atencin, en tener libertad de accin hasta que el tiempo haya aclarado las incertidumbres y en evaluar los riesgos relevantes de su eventual accin. Los directivos de la poltica exterior atienden comnmente a la cuestin ms urgente del da, aunque puedan conseguir que el presidente y otros miembros del gobierno presten atencin a cuestiones que juzgan importantes. De lo que no pueden estar seguros es de que el presidente pagar lo que cueste y que los otros estn dispuestos a arriesgarse. Para ello, deben formar una coalicin de poderes realmente influyentes. Deben darle seguridad al presidente en su decisin sobre el curso de accin correcto. Sin embargo, son los indios quienes terminan por definir la mayor parte de los problemas, por especificar las alternativas e impulsar las propuestas. Los indios luchan con los indios de otros departamentos. Por ejemplo, las luchas entre la oficina de Asuntos de Seguridad Internacional del Departamento de Defensa y la oficina de Asuntos Poltico-Militares del Departamento de Estado son un microcosmos de la accin que se desarrolla en niveles superiores. Pero el problema principal de los indios es cmo lograr la atencin de los jefes, cmo lograr que se decida una cuestin y cmo hacer que el gobierno haga lo correcto. En la toma de decisiones polticas, por tanto, el problema hacia abajo es la disponibilidad de opciones: cmo mantener mi libertad de accin hasta que el tiempo desvanezca las incertidumbres. El problema hacia los lados es el compromiso: como hacer que otros se comprometan con mi coalicin; el problema hacia arriba es la seguridad: cmo darle al jefe seguridad para que haga lo que se debe hacer. Se puede parafrasear una aseveracin de Neustadt, aplicable a toda la escalera jerrquica, la esencia de la tarea de un funcionario responsable es inducir a otros para que vean que es necesario hacer lo que la propia evaluacin de sus responsabilidades especficas le exige hacer por sus propios intereses.

V. PROPOSICIONES ESPECFICAS 1. Disuasin. La probabilidad de un ataque nuclear depende bsicamente de la probabilidad de que el ataque aparezca como resultado de la poltica burocrtica del gobierno atacante. Primero, qu jugadores tienen el poder de tomar la decisin de lanzar un ataque? Si el poder real para desatar la accin de ataque est controlado por un individuo, entonces un juego menor o el juego central es el crucial. Segundo, aunque la confianza del modelo I en la disuasin nuclear parte de la afirmacin de que los gobiernos no buscarn el suicidio, el modelo III trae a la memoria precedentes histricos. El almirante Yamamoto, que dise el ataque japons a Pearl Harbor, expres sus clculos con exactitud: En seis meses o en un ao de guerra contra los Estados Unidos e Inglaterra los avasallar y podr mostrarles una cadena ininterrumpida de victorias; debo empero decirles que, si se prolongara la guerra por dos o tres aos, no tengo confianza alguna en nuestra victoria final. 43 Sin embargo Japn atac. Por lo tanto, se deben considerar tres preguntas. 1) Podra cualquier miembro del gobierno resolver su problema con el ataque? Qu patrones de negociacin podran encontrar su desenlace en el ataque? La diferencia principal entre un balance estable de terror y un balance dudoso puede ser que en el primer caso la mayora de los miembros del gobierno aprecian completamente las consecuencias del ataque y estn en guardia contra este desenlace. 2) Qu corriente de resultados podra llevar a un ataque? En qu punto de esa corriente se ubica la poltica del atacante potencial? Si los miembros del gobierno de los Estados Unidos hubieran sido sensibles a la corriente de decisiones que llev al ataque japons de Pearl Harbor, habran otorgado alta probabilidad al ataque. 3) De qu manera podran los errores de clculo y las confusiones ocasionar chapuceras y engaos que tuvieran

Paut Y. Hammond, Super Carriers and B-36 Bombers, en Harold Stein (edit.), American Civil-Military Decisions (Birmingham, 1963). 43 Roberta Wohlstetter, Pearl Harbor. Stanford, 1962, p. 350.

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como resultado un ataque? Por ejemplo, en una crisis o despus del comienzo de una guerra convencional, qu sucede con la informacin disponible y el poder real de los jugadores del juego central?

Conclusin Este ensayo obviamente ha abarcado ms de lo que ha profundizado. Se ha remitido el lector a obras con desarrollos y sntesis ms completas. 44 Sera inadecuado, sin embargo, terminar sin antes enunciar las varias implicaciones del razonamiento expuesto y sin plantear la pregunta acerca de las relaciones que guardan los modelos y sus derivados con la accin real ms all de la explicacin. Son cuatro, como mnimo, las implicaciones que pretenda alcanzar esta reflexin. Primero, comprobar la existencia de una pluralidad de marcos de referencia y demostrar que los analistas explican los hechos de manera muy distinta segn el modelo empleado. Esto implica que deberan tener mayor conciencia sobre los instrumentos que emplean. Se debe reconocer y explorar el efecto que estos anteojos tienen en la sensibilidad del analista para ver aspectos determinados de los hechos: su propensin a formular la interrogante de una manera y no de otra, su examen del problema conforme a ciertas categoras y no otras, su preferencia por determinadas clases de evidencia, y su tendencia a resolver los problemas usando un procedimiento y no otro. Segundo, el argumento implica tener una posicin ante el problema del estado del arte. Al aceptar la caracterizacin convencional del anlisis de poltica exterior -personalista, no acumulativo y a veces perspicaz- este ensayo rechaza el consejo que busca justificar desesperadamente la actual situacin de la disciplina, invocando la naturaleza de la empresa analtica, as como el reclamo del nuevo explorador que exige una teorizacin a priori de las nuevas fronteras y una incorporacin ad hoc de nuevas tcnicas. 45 Se exige como primer paso evaluar la produccin actual: examinar las explicaciones existentes, articular los modelos conceptuales que se emplearon en la explicacin, formular los enunciados bsicos, especificar la lgica de las diversas tendencias intelectuales y reflexionar sobre el planteamiento de los problemas. No es difcil insistir en la necesidad de contar de manera sistemtica con una mayor cantidad de informacin, pero el requisito preliminar de formular las preguntas con claridad y conforme a categoras y premisas de modo que sea posible procesar grandes cantidades de informacin, es todava un obstculo fundamental que es preciso superar en el estudio de los problemas ms importantes. Tercero, los paradigmas preliminares y parciales, aqu presentados, ofrecen una buena base para volver a examinar seriamente muchos asuntos de poltica exterior y militar. Los problemas tradicionalmente analizados en los trminos del modelo I pueden ser mejor explicados y anticipados si se procede segn los modelos II y III. 46 Para analizar totalmente un suceso segn los modelos II y III es necesario contar con una gran cantidad de informacin. Pero las mejoras son posibles, aun en los casos en que la base informativa es muy limitada. Consideremos el problema de predecir el comportamiento de las fuerzas estratgicas soviticas. A mediados de los aos 50, los clculos al estilo del modelo I daban lugar a predecir que, en poco tiempo, los soviticos produciran un gran nmero de bombarderos de largo alcance. Desde la perspectiva del modelo II, tanto la debilidad de la Fuerza Area en el aparato militar sovitico como la magnitud de las consecuencias presupuestales de tal armamento habran orientado a los analistas a ponerle un tope a esta prediccin. Todava ms, el modelo II habra podido formular un indicador para saber si suceda el incremento del armamento areo, a saber: las luchas que se habran desencadenado entre los servicios soviticos por lograr aumentos presupuestales importantes. A finales de los 50 y principio de los 60, los clculos del modelo I pronosticaron un emplazamiento inmediato, masivo de ICBMs soviticos. De nuevo, estudiar la cuestin desde el modelo II habra reducido este nmero porque, en el periodo anterior, los cohetes estratgicos estaban controlados por las fuerzas terrestres soviticas y no por un servicio independiente y, en el periodo posterior, la operacin habra exigido cambios masivos del presupuesto. Hoy en da, las consideraciones del modelo I conducen a que muchos analistas recomienden, como un acuerdo en las prximas negociaciones estratgicas con la Unin Sovitica, de no emplazar ABMs, adems predicen que es posible una negociacin exitosa. Desde el modelo II, la existencia
Bureaucracy and Policy. Prxima Publicacin, 1969 Por lo tanto mi posicin difiere bastante de ambos polos en el reciente gran debate acerca de las relaciones internacionales. Mientras que muchos tradicionalistas, de la clase que Kaplan ataca, adoptan la primera postura y muchos cientficos, de la clase que ataca Bult, adoptan la segunda, esta tercera postura es relativamente neutral con respecto a cualquier cosa que pueda provocar una disputa real. Vase, Hedly Bull International Theory: The Case for a Classical Approach; World Politics (abril, 1966); y Morton Kaplan, The New Great Debate: Traditionalism vs. Science in International Relations, World Politics (octubre, 1966). 46 Ahora se estn examinando varios problemas en estos trminos en el Grupo de Estudios Burocrticos acerca de la Burocracia y la Poltica del Instituto de Poltica de la Universidad de Harvard y en la Corporacin Rand.
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de un programa sovitico de ABMs en accin, la fuerza de una organizacin (Defensa Area Nacional) que controla los ABMs y el hecho de que un acuerdo para detener el emplazamiento de ABMs obligara al desmantelamiento virtual de esta organizacin hacen mucho menos probable un acuerdo de este tipo. La visin desde el modelo III sugiere que a) debe haber diferencias de opinin considerables entre las percepciones y prioridades de los dirigentes soviticos acerca de las negociaciones estratgicas; b) cualquier acuerdo afectar las bases del poder de algunos jugadores; y c) los acuerdos que no comporten severos cortes en las fuentes del poder de algunos jugadores importantes sern ms viables y ms factibles de negociar. Cuarto, la formulacin de paradigmas, aqu propuesta, es apenas un paso inicial. Como tal, deja sin respuesta una larga lista de preguntas fundamentales. En cualquier accin dada, un analista con imaginacin debera siempre ser capaz de construir una explicacin razonada de la eleccin realizada por el gobierno. Al imponer o relajar las restricciones del modelo de eleccin racional (como en las variantes del modelo I) los analistas pueden dar cuenta de cualquier accin como una eleccin racional. Pero la ocurrencia de esa accin se explica por las razones que declarara un actor racional para elegirla?, cmo puede forzarse al anlisis del Modelo I, para que haga contribuciones ms sistemticas acerca de la pregunta por los determinantes de los sucesos? La explicacin de t en trminos de t-1, segn el modelo II, es efectivamente una explicacin. El mundo es contiguo. Pero los gobiernos a veces realizan cambios abruptos. Se puede modificar un modelo de proceso organizacional para indicar dnde es probable el cambio? Si se presta la suficiente atencin se debera entender por qu tipos identificables de organizaciones conservan programas y POEs determinados y tambin cmo un administrador puede mejorar la actuacin de su organizacin. El modelo III nos cuenta un relato fascinante. Pero la complejidad del modelo es enorme, la cantidad de informacin que precisa es abrumadora, y muchos detalles de la negociacin pueden ser superfluos. Cmo se puede hacer ms simple y serio un modelo as? Obviamente, estos tres modelos no son alternativas mutuamente excluyentes. De hecho los paradigmas resaltan el nfasis particular del marco de referencia: qu destaca y qu deja fuera. En efecto, cada uno centra su atencin en una clase de variables archivando otros factores importantes bajo la clusula ceteris paribus. El modelo I se ocupa principalmente de los factores de mercado: las presiones e incentivos creados por el mercado internacional estratgico. Los modelos II y III centran su atencin en el mecanismo interno del gobierno que toma una decisin en un ambiente especfico. Pero se pueden analizar estas relaciones ms a fondo? Una sntesis adecuada necesitara construir una tipologa de las decisiones y las acciones, para identificar cules se podran estudiar mejor en los trminos de un modelo y no en otro. El comportamiento gubernamental no es sino un conjunto de factores relativos a los sucesos en la poltica exterior. La mayora de los estudiosos de la poltica exterior adoptan este enfoque (al menos cuando explican y predicen). Con todo, las dimensiones del tablero de ajedrez, la naturaleza de las piezas, y las reglas del juego -factores que consideran los tericos de los sistemas internacionales- constituyen el contexto en el que se mueven las piezas. Los resultados de poltica exterior obedecen al funcionamiento completo de unas determinantes Se pueden identificar las variables principales en ese funcionamiento? Se puede sugerir tanto una eficaz y parcial sntesis ad hoc de los modelos como un esbozo de sus usos para otras actividades adems de la explicacin, al generar predicciones a partir de cada modelo. La rendicin estratgica es un problema importante en las relaciones internacionales y en la historia diplomtica. La terminacin de las guerras es un rea nueva, en desarrollo, de la literatura estratgica. Ambos intereses llevan a los estudiosos a plantear una pregunta central: por qu se rinden las naciones en un momento determinado? Los historiadores diplomticos y los estrategas se apoyan en proposiciones implcitas con las que pueden proyectarse hacia adelante para formular predicciones. As, a riesgo de ser demasiado oportunista -y equivocado- la situacin actual (Agosto, 1968) presenta un caso de prueba interesante: Por qu y cundo se rendir Vietnam del Norte? 47 En resumen, los anlisis basados en el modelo I aseguran que las naciones se detienen cuando los costos pesan ms que los beneficios. Vietnam del Norte se rendir cuando se d cuenta de que prolongar la lucha slo puede generar costos adicionales sin tener la esperanza de ganancias que los compensen. Esta expectativa ser en gran parte consecuencia del ejercicio de fuerza por parte del lado dominante. 48 Las acciones de los Estados Unidos pueden aumentar o disminuir los costos estratgicos de Hanoi. El bombardeo de Vietnam del Norte aumenta el dolor y por lo tanto aumenta la probabilidad de la rendicin. Este enunciado y esta prediccin tienen un significado. Es cierto que permaneciendo iguales otras cosas- es
En respuesta a las recomendaciones de varios lectores, lo que sigue reproduce textualmente el trabajo expuesto en las reuniones de la Asociacin (Rand, p. 3919), en septiembre, 1968. Ernest R. May contribuy mucho a esta discusin. 48 Richard Snyder, Deterrence and Defense (Princeton, 1961), p. 11. Una presentacin ms general de esta postura se encuentra en Paul Keeskemeti, Strategic Surrender (New York, 1964).
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ms probable que las naciones se rindan si resulta negativo el balance estratgico de costo-beneficio. Las naciones rara vez se rinden cuando estn ganando. El enunciado especifica el margen dentro del cual se rinden las naciones. Pero por encima de este amplio margen, la pregunta importante es: por qu se rinden las naciones? Los modelos II y III centran su atencin en la mquina del gobierno por la cual el mercado estratgico internacional debe filtrarse para dar lugar a una rendicin. Estos analistas son notablemente menos optimistas acerca de la posibilidad de que la rendicin ocurra en el momento en que el clculo de costo-beneficio se vuelve negativo. Nunca en la historia (esto es, en ninguno de los cinco casos que he examinado) se han rendido las naciones en ese momento. La rendicin ocurre en algn momento posterior. El cundo depende del proceso de las organizaciones y de la poltica de los jugadores de los gobiernos -en tanto los afecta el gobierno contrario. Ms an, los efectos del poder victorioso sobre la nacin vencida no se pueden resumir adecuadamente como aumento o disminucin de los costos estratgicos. Imponerle costos adicionales a una nacin bombardendola aumenta las probabilidades de que se rinda. Pero tambin las puede reducir. Para apreciar el impacto de las acciones de una nacin sobre otra se requiere tener alguna idea de la mquina de gobierno sobre la que se ejerce la influencia o la presin. Para pronosticar con mayor precisin, los modelos II y III requieren tener una informacin mucho ms amplia acerca de las organizaciones y la manera de hacer poltica de Vietnam del Norte que la que est a la disposicin del pblico. Sin embargo, aun con una informacin pblica limitada, los modelos pueden ofrecer indicaciones muy sugerentes. El modelo II examina dos sub-problemas. Primero, haber perdido no es suficiente. El gobierno debe saber que el clculo estratgico de costo-beneficio es negativo. Pero ni las categoras ni los indicadores de costos y beneficios estratgicos son evidentes. Las fuentes de informacin sobre ambos suelen ser organizaciones cuyas prioridades y percepciones localistas no facilitan la informacin o clculos precisos. La evaluacin militar del desempeo militar, los clculos militares de factores como la moral del enemigo y las predicciones militares respecto de cundo se volver el viento en contra o cundo estaremos del otro lado normalmente son distorsionados. Estos problemas se agudizan en los casos de operaciones de guerrilla, descentralizadas en grado sumo, como en Vietnam. En consecuencia, se subestiman los costos estratgicos. Slo los costos sumamente visibles pueden influir directamente en los dirigentes sin pasar por el filtro de los canales organizacionales. Segundo, ya que las organizaciones son las que definen los detalles de las opciones y las que ejecutan acciones, la rendicin (y la negociacin) probablemente implique mucha torpeza en la primera etapa. Ninguna organizacin puede definir opciones o preparar programas para este acto traicionero. Por esta razn, las primeras iniciativas no se llevarn a cabo de manera coordinada con los actos de las otras organizaciones, por ejemplo, con las fuerzas militares, enviando seales contradictoras para el vencedor. El modelo III sugiere que la rendicin no tendr por qu ocurrir en el momento en que los costos estratgicos sobrepasen a los beneficios, pero tampoco tendr que esperar a que el grupo de dirigentes decida que se ha perdido la guerra. El problema se puede entender con mayor claridad en trminos de cuatro enunciados adicionales. Primero, los partidarios decididos de la guerra, cuyas carreras estn muy ligadas a la guerra, rara vez llegan a la conclusin de que los costos sobrepasan a los beneficios. Segundo, desde el inicio de una guerra, varios miembros del gobierno (particularmente quienes por sus responsabilidades son sensibles a problemas diferentes de la guerra, por ejemplo, planificadores econmicos o expertos en inteligencia) estn convencidos de que la empresa de la guerra es ftil. Tercero, la rendicin probablemente ser el resultado de un cambio poltico que refuerza el poder real de este grupo (y le aade miembros que cambiaron de bando) Cuarto, el curso de la guerra, particularmente las acciones del vencedor, pueden influir en las ventajas y desventajas de los jugadores del gobierno perdedor. As, Vietnam del Norte se rendir, no cuando cambie la voluntad de sus lderes, sino cuando haya en Hanoi un cambio de lderes (o un cambio de poder real dentro del crculo central.) De qu manera pueden afectar el juego en Hanoi los bombardeos, las amenazas, las promesas o las acciones americanas en el sur es algo sutil, pero no menos crucial. Estos tres modelos podran obviamente aplicarse a la rendicin de otros gobiernos y no slo al de Vietnam del Norte. Pero dejamos este ejercicio abierto al lector.

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POLITICA EXTERIOR ARGENTINA Tema 1 INTRODUCCION Es posible y necesario establecer categoras, tanto para el anlisis, como para la toma de decisiones, en poltica exterior. Para ello es preciso visualizarla dentro de la estructura en que tuvo o tiene lugar, o sea, el rgimen internacional, puesto que "slo puede desarrollarse una poltica cientfica si los materiales de la poltica se tratan en trminos de sistemas de accin" (1). Una visin basada en los acontecimientos o en los acuerdos que se han firmado, carece de perspectiva, toda vez que se conoce qu ocurri, pero no por qu ocurri. ALGUNAS DEFINICIONES Antes de hablar de la Poltica Exterior Argentina, resulta importante dejar en claro algunas definiciones. En primer lugar, hay que hacer una diferencia entre poltica exterior y diplomacia. En el primer caso, se hace referencia al accionar internacional resultante del desarrollo de objetivos propios, o de respuestas (reaccionar) a impactos externos. En el segundo, se considera la actividad vinculada al relacionamiento del Estado, o la negociacin de determinados temas o problemas; ms all de que esta actividad est vinculada a un proyecto de pas o a objetivos concretos. En segundo lugar, hay una clara diferencia entre poltica externa como "accin externa" y poltica externa como "solucin de problemas" (2). La primera es la resultante de la "accin" del Estado hacia el ambiente internacional, de acuerdo con objetivos preestablecidos, en funcin de un proyecto -explcito o no- y respaldado por el poder del que dispone -poder propio ms el de los aliados- (3). La segunda es la resultante de la "reaccin" -ad hoc- del Estado frente a "impactos" provenientes del ambiente internacional, -impactos no contemplados en el proyecto o en los objetivos-. En la generalidad de los casos, son los Estados poderosos los que tienen una poltica externa como accin externa -establecimiento de orden o de pautas de orden-, mientras que los dbiles tienen generalmente una poltica externa como solucin de problemas -reaccin frente a la suba o baja del precio de materias primas; problema de la suba o baja de la tasa de inters vinculado al tema deuda; etc.-. No obstante ello, los Estados poderosos pueden verse frente a circunstancias de "reaccin": v. gr.: el mundo industrializado frente al impacto OPEP; o EUA en el caso de la "Crisis de los Rehenes de Irn" en el perodo Carter. Lo que nos demuestra la posibilidad inversa. Los pases de la OPEP, aunque dbiles y subdesarrollados, produjeron una "accin" internacional, suficientemente importante como para modificar pautas de orden preestablecidas -no por ellos-. Lo mismo ocurri en el caso del Irn de Khomeini, dbil en cuanto a capacidad militar frente a la primer potencia militar del bloque occidental. No obstante ello, le cost la reeleccin a Carter y la continuidad en el poder al partido demcrata. PLANTEOS METODOLOGICOS La metodologa tradicional y dominante en la Argentina, sea para el anlisis como para la toma de decisiones, incurre en estos desaciertos. Los mtodos principalmente aplicados, sea histricamente o en la actualidad, podran catalogarse de: 1) historicista, 2) juridicista y 3) moralista. Estas metodologas, dan una perspectiva deformada dentro de la cual es totalmente imposible observar las tendencias profundas sobre las que transit y an transita la poltica exterior argentina. 1) El historicismo, muestra nuestras relaciones exteriores, pero carece de elementos para comprender las causas de la conducta internacional del pas. DEFINICIONES, ELEMENTOS, METODO, TENDENCIAS

Juan Carlos Puig (4) la denomina "idealista-literaria", ya que hay quienes piensan en una poltica exterior ideal, "deshacedora de entuertos". La Argentina habra sido as siempre la campeona de la libertad y la independencia de los Estados ms dbiles y habra desafiado, en base a principios puros, la altanera de los fuertes. A veces, la exposicin es decididamente literaria y, por momentos, romntica: una suerte de novela rosa con final feliz. El revisionismo, constituye un aporte valioso dentro de este enfoque. No obstante, metodolgicamente, ms all de que muestra perspectivas, que la historia oficial o clsica niega o no muestra, est falseado del mismo error. Consiste en suponer que la Argentina ha tenido dos polticas exteriores: la del entreguismo y la de afirmacin del ser nacional. Podra citarse gran parte de la literatura revisionista general al respecto pero, especficamente, cabe mencionar a Lucio M. Moreno Quintana (5). 2) El juridicismo hace pasar a la poltica exterior, por los acuerdos internacionales firmados. No considera al poder como un factor relevante. El derecho es el eje central. Esta visin, ingenua de por s, ya que los acuerdos se cumplen y aplican en la medida del poder de las partes firmantes (6), pretende mostrar una igualdad entre Estados en el contexto internacional, que es evidentemente inexistente. Esto es la resultante de la influencia del "idealismo normativo" que gener engendros como la Sociedad de Naciones para sostener proyectos de "gobierno mundial" que fracasaron totalmente en su intento por establecer la paz definitiva. Pareciera que el criterio de reformemos la ley, reformemos los organismos internacionales, celebremos un acuerdo, es la respuesta a todos los problemas que se viven. La paz, el orden dependen, bajo esta perspectiva, de acuerdos e instituciones internacionales. 3) El moralismo, observa un mundo del "deber ser". La poltica internacional y la poltica exterior, no dependen del poder del que se dispone, sea el propio ms el de los aliados que se consiguen, sino del amor a la paz, del respecto al derecho internacional. Esto muestra la diferencia entre las perspectivas "idealista" y la "realista". El realismo no es una teora, ni una corriente terica, sino una cosmovisin, una forma de observar a la realidad, diferente de la del "idealismo". Para el idealismo, la realidad es naturalmente anrquica y carente de lgica propia. Slo alcanzar un orden, en la medida en que se la "encapsule" en un marco jurdico-internacional perfecto. El realismo, por el contrario, cree qe la realidad tiene vida propia, una lgica y una "inteligencia" que debe comprenderse, para poder operar de la mejor manera sobre ella. La corriente juridicista abreva en la vasta fuente de los "principios que la cancillera argentina esgrimi como fundamento de diversas posiciones asumidas". As, el principio de "no intervencin", "el cobro no compulsivo de la deuda pblica", "la victoria no da derechos", "la solucin pacfica de los conflictos internacionales", etc.. Frente a estas perspectivas, errneas de por s, pero con un gran arraigo en la tradicin y en la cultura de la Argentina, se presenta la "visin estructural". En un trabajo prospectivo el mtodo bsico consiste en "tratar de identificar las tendencias ms importantes de largo plazo" (7). MI PROPUESTA 4) La perspectiva estructural considera a la realidad como una totalidad, a la vez que se ocupa e la "causalidad". La visin estructural es gIobalizadora y trata de discernir todas las variables tanto aceleradoras como reductoras que derivan del rgimen internacional imperante. En la Argentina, los "impactos" provenientes del contexto internacional, en el siglo XIX, promovieron un modelo de pas, el proyecto nacional decimonnico, que significaba el acoplamiento a la estructura imperial basada en el librecambio y la divisin internacional del

trabajo. En conexin con este modelo surgieron las grandes tendencias de nuestra poltica exterior. Hoy, se cambia Gran Bretaa por Estados Unidos, pero las "tendencias profundas" de la poltica exterior se mantienen constantes. Variables Condicionantes a la Poltica Exterior: Para llevar a cabo un anlisis del sistema mundial, haciendo uso del mtodo estructural-sistmico, desde la perspectiva de la poltica exterior de un pas (8), o para la toma e decisiones, se deben tener en cuenta las variables condicionantes a la posibilidad de desempeo de accin internacional de ese pas. VARIABLES A) OPERATIVAS

EXTERNAS AL ACTOR: 1) Orden internacional imperante Se hace referencia al sistema internacional y sus caractersticas vigentes en el momento en que est realizando el anlisis del comportamiento del pas en estudio y el orden que rige en ese sistema. 2) Principales potencias de rango mundial y/o regional con incidencia en el comportamiento y la insercin internacional del pas. Son aquellas que tienen algn tipo de incidencia en el comportamiento internacional del pas que se estudia. Por ej.: Gran Bretaa en el rango mundial durante el siglo XIX y primer cuarto del siglo XX, para el caso de Argentina; y Brasil en el rango regional. EUA y la CEE en el rango mundial para la Argentina en el perodo post 2da. Guerra Mundial, y Brasil y Chile en el rango regional.

INTERNAS AL ACTOR: 3) Potencial del pas. No slo se habla del potencial propio, medido en capacidad militar, recursos naturales, PBI, PBI per cpita, saldo del balance comercial y de pagos, capacidad de desempeo tecnolgico, etc.; sino tambin al de los aliados de ese pas en el tema de inters y en el momento del anlisis.

4) Grupos de Presin, Factores de Poder y Grupos de Inters. Tanto internos como externos al pas, que tienen incidencia en el mbito interno. Pueden ser: fuerzas armadas, iglesia, grupos empresariales, sector rural, sector comercial, subsidiarias de empresas transnacionales o multinacionales, banca privada, madres de Plaza de Mayo, ONGs, etc.. B) PSICOLOGICAS Las variables psicolgicas, a diferencia de las operativas, no pueden medirse cuantitativamente, pero son importantes, ya que indican "intencionalidad" y "direccionalidad" de quienes estn a cargo de la toma de decisiones. 5) Tradicin. Cuando se hace referencia a la tradicin, no se habla de la tradicin sociolgica del pueblo. Lo que nos preocupa es cmo tradicionalmente, el grupo gobernante ha decidido en los principales temas de inters del pas. Por ej.: Cmo se comport la lite gobernante en el tema Malvinas desde 1833 hasta la fecha. La tradicin ha sido: negociacin bilateral con Gran Bretaa; multilateral en foros internacionales como el Comit de Descolonizacin de la ONU o Asamblea General de la OEA y comunicados conjuntos con otros Estados al firmar tratados bi o multilaterales. El gobierno de Galtieri rompi la tradicin al invadir las Malvinas y con ello, llev a sus espaldas los laureles del xito o la carga del fracaso. Por ello la tradicin tiene una gran incidencia en la toma de decisiones, particularmente al momento del cambio de las mismas. 6) La Idiosincracia de la Elite Dirigente o Gobernante. Se refiere a la ideologa y la percepcin que el grupo gobernante tiene del sistema internacional, la forma en que el pas est inserto y las ventajas que obtiene de esa insercin; as como la forma en que se debe conducir el pas en lo interno y lo externo. En la Argentina la idiosincrasia de los gobiernos militares, radicales y peronistas ha sido distinta lo que ha provocado discontinuidad en las polticas. TENDENCIAS LAS CONSTANTES DE LA POLTICA EXTERIOR Y SU COHERENCIA. Las caractersticas centrales de la poltica exterior argentina son: 1) Insercin racional dependiente de la principal potencia de rango mundial; 2) indiferencia y/u oposicin a toda potencia alternativa a la principal potencia de rango mundial con la que se mantienen vnculos de dependencia; 3) Aislamiento salvo excepciones- en relacin con la regin latinoamericana y al Tercer Mundo; 4) indiferencia en relacin con el territorio que no constituya la pampa hmeda y el puerto de Buenos Aires y debilidad en la poltica territorial. 1) Insercin racional dependiente. Durante el siglo XIX y hasta fines de la segunda guerra mundial, Argentina tuvo una afiliacin a la esfera de influencia britnica. Salvo algunas excepciones, como la del primer gobierno del presidente Juan Pern, que intent encontrar una equidistancia entre capitalismo y comunismo a partir de su doctrina de la justicia social, con el objeto de ir construyendo una mayor autonoma de desempeo; en general los gobiernos mantuvieron una insercin racional dependiente, en este caso de Estados Unidos. La poltica exterior y la insercin internacional segn la percepcin- del presidente Menem, es absolutamente coherente con esta tendencia al manifestar explcitamente el significado que tiene para su gobierno y para la Argentina el vnculo "relaciones carnales" (?) para su Canciller Di Tella- con Estados Unidos. 2) Indiferencia y/u oposicin a toda potencia alternativa. Durante gran parte del siglo XIX la lite gobernante argentina tuvo una actitud de relativa indiferencia hacia Estados Unidos, adoptando luego una conducta de oposicin a partir de la Primera Conferencia Panamericana (1889/90), en defensa de los intereses de su "socio mayor" Gran Bretaa. Ms all de la aparente posicin nacionalista y pro latinoamericanista de los representantes argentinos ante la Primera Conferencia Panamericana, Quintana y Senz Pea, expresada en la culminacin del discurso de este

ltimo, cuando frente a la postura "monroista" del gobierno norteamericano de "Amrica para los Americanos" dijo "Sea Amrica para la Humanidad". Esta conducta de oposicin hacia Estados Unidos se extendi hasta fines de la segunda guerra mundial, en que el gobierno argentino se tuvo que poner de "rodillas" firmando el Acta de Chapultepec (1945), que le permitira ser miembro de Naciones Unidas. Desde el 30 en adelante, golpe de Estado de por medio, la poltica exterior argentina tuvo una, casi permanente, "poltica exterior paralela" dictada de manera directa siendo gobierno- o indirecta ejerciendo presiones- por parte de los militares argentinos que no eran ninguna excepcin respecto de otros latinoamericanos, salvo casos muy particulares, como los de Torrijos en Panam, Velazco Alvarado en Per, Ovando y Torres en Bolivia, que adoptaron conductas nacionalistas y de tomar distancia respecto de Estados Unidos. La "poltica exterior paralela" fue muy evidente, durante los gobiernos de Frondizi o de Illia. El gobierno de Menem ha tenido una poltica de relativa indiferencia respecto de Europa y Asia, particularmente Japn, como alternativas a la insercin racional dependiente de la segn la percepcin del gobierno argentinoprincipal potencia de rango mundial, Estados Unidos. Durante la etapa final de la Ronda Uruguay del GATT, el gobierno de Menem, en el contexto del Grupo de Cairns, liderado por Estados Unidos, manifest una expresa oposicin a la postura europea, particularmente francesa, en relacin con la negociacin en el sector agrcola. 3) Aislamiento en relacin con la regin latinoamericana y al Tercer Mundo. Desde la independencia, Argentina manifest una actitud de indiferencia y aislacionismo respecto de la regin y una conducta de oposicin a toda iniciativa para conformar agrupaciones, sea para la defensa o para el intercambio comercial. El "latinoamericanismo" de la Argentina se ha manifestado y manifiesta- como una actitud de pretendido"liderazgo" (?) ms que de actuar como un par o un socio. Argentina no respondi a la invitacin de Simn Bolvar para celebrar un Congreso Anfictinico en Panam (1826, Gobierno de Rivadavia), cuyo objeto central era crear una gran "Nacin de Repblicas" a partir de cuatro ejes: a) mancomunar esfuerzos frente a peligros comunes; b) establecer contactos para decidir conjuntamente frente a los conflictos; c) establecer un sistema que permita la conciliacin en casos de disputas; d) creacin de alianzas que permitan trazar la marcha de las relaciones de Amrica en el mundo (9). Tampoco asisti a las convocatorias hechas por el gobierno de Per, en 1847 (Primer Congreso Internacional Americano) (Rosas estaba a cargo de los asuntos externos de la Confederacin) y en 1865 (Segundo Congreso Internacional Americano) (Presidencia de Mitre), cuyos propsitos eran similares al de Panam. De la misma manera estuvo ausente del Primer Congreso Continental, convocado por el gobierno chileno en 1856 (Gobierno de Urquiza). Durante el gobierno del presidente Pern, hubo acercamientos, crendose incluso uniones aduaneras con Chile, Paraguay, Bolivia y Nicaragua; pero la actitud fue ms bien de liderazgo ms que de socio. Lo mismo puede decirse del gobierno de Videla, que hablaba de hacer de la Argentina "un puente entre el primer y el tercer mundo". El gobierno de Menem ha expresado permanentemente su pensamiento de liderar a la regin. La vinculacin latinoamericana del gobierno de Menem est dada, con Chile ms bien por el tema del conflicto en Hielos Continentales y con Brasil por el MERCOSUR, pensando ms en un rea de negocios que en una alianza para mejorar la insercin del pas y de la regin en el mundo. El inters largamente expresado por el ingreso al NAFTA, as como por un ALCA lo antes posible, muestran claramente la percepcin y actitud del gobierno de Menem, respecto de la regin, del MERCOSUR y la percepcin de cmo insertar a la Argentina en el mundo. 4) Indiferencia y debilidad en la poltica territorial. Basta con leer los escritos econmicos de Alberdi para concluir que esta ha sido y contina siendo- nuestra realidad, de una manera racional y planificada.

Alberdi planteaba que no haba que distraer las inversiones en aquellas partes del territorio que no fueran productivas a su criterio-; haba que concentrarlas en la pampa hmeda y en el puerto, ya que de ah salan los productos agrcolas que demandaba Europa, concentrada en su revolucin industrial y que por tal motivo haba disminuido su produccin agrcola, ya que los hombres del campo migraban hacia las ciudades en busca de mejores oportunidades. No haba que proteger la industria incipiente, costosa y de baja calidad que naca en el interior, Cuyo, Crdoba, Tucumn; convena importar los productos de Europa, particularmente Gran Bretaa, ya que eran e mejor calidad y ms bajo precio. El interior del pas se iba a desarrollar, al conectarse por los "caminos de fierro" traduccin literal de ferrocarriles "chemin de fer", del francs- con el puerto de Buenos Aires versin decimonnica del concepto "centro-periferia"-. Esta concepcin racionalizada del proyecto de pas que fue llevada adelante por la denominada "Generacin del 80" an tiene vigencia. No hubo gobierno durante este siglo, incluyendo el de Menem que diseara un nuevo proyecto de pas, ms all e la pampa hmeda, de los granos y la carne. La Argentina no ha tenido ni tiene una poltica territorial. Tiene una diplomacia de lmites; bastante dbil por cierto. La temtica territorial, la ha tratado ms bien desde una perspectiva diplomtica y militar, que poltica poltica de colonizacin del territorio y de asentimientos humanos- y econmica promociones industriales descentralizacin de la economa-. El gobierno de Menem no ha mostrado, ni por error un cambio en estas tendencias, as como ningn otro poltico, del oficialismo o de la "supuesta" oposicin. Argentina se debe un gran debate. En l, por sobre todo, tiene que discutir y decidir, qu clase de pas quiere ser.
DALLANEGRA PEDRAZA, Luis,"DEBATES", Vol. II, Ejemplar 5, Mayo de 1998, Editor Luis DALLANEGRA PEDRAZA. (1) Kaplan, Morton A., System and Process in International Politics, (New York, John Wiley & Sons, 1964). (2) Ver mi, La problemtica del Orden en (et al) "Geopoltica y Relaciones Internacionales" (Bs. As., Pleamar, 1981) pgs. 9-11. All hago la diferencia entre Poltica Exterior y Poltica Internacional de un Estado, aunque quiero significar lo mismo. Con la nueva terminologa, creo que resulta menos confusa la diferenciacin. Ver tambin mi Bases para una Poltica Exterior Argentina Independiente, en "GEOSUR". Montevideo, Vol. IV, No 43, Abril 1983, pgs. 19-29. (3) En este caso, el poder es la "medida del logro de los objetivos". La poltica exterior es, tambin, un instrumento para la formacin de poder, a travs de la generacin de alianzas u otros mtodos. (4) Ver sus "Doctrinas Internacionales y Autonoma Latinoamericana", (Caracas, Venezuela, Universidad Simn Bolvar, 1980). (5) Moreno Quintana, Lucio M., Poltica internacional de la Repblica Argentina (Buenos Aires, 1948). (6) Sera interesante ver a George Scelle, que plantea que el derecho internacional es la resultante de un "desdoblamiento funcional"; ya que a nivel interno, los gobiernos legislan segn las pautas constitucionales y a nivel internacional se transforman en colegisladores en tanto firman acuerdos internacionales ya que no hay un parlamento del mundo-, pero su aplicacin depende, individualmente del poder que cada Estado tiene. Ver sus "Thorie et practique de la fonction excutive en Droit lnternational en Recueil des cours de la lre Acadmie de Droit Interna tional (1936, I), tomo 55 y sus "Rgles gnrales du Droit de la paix", en Recueil... op. cit., (1933, IV), tomo 46, pgs. 657 y ss. (7) HERMAN KAHN y ANTHONY J. WIENER, The Year 2000 (New York, Macmillan, 1967), pg. 5. (8) Ubicacin como observadores desde el actor. De "abajo hacia arriba". (9) Garca, Eduardo A., La Poltica Internacional de la Repblica, (Buenos Aires, Emec, 1964), pgs. 27-31. Tambin Caicedo Castilla, Jos J., El Panamericanismo, (Buenos Aires, 1961), pgs. 3-21. Ver tambin mi "Relaciones Polticas entre Estados Unidos y Amrica Latina: Predominio "monroista" o "unidad" Americana?" (Bs. As., Edic. del Autor, 1994)

Tema 2

POLITICA EXTERIOR ARGENTINA

MODELO DE TOMA DE DECISIONES Los principios bsicos en la toma de decisiones comprenden: a) El Estado debe ser considerado como un actor en una situacin. Se presume que el Estado es el actor ms relevante en la toma de decisiones en el marco internacional, aunque se reconoce la existencia de otros actores relevantes, como los organismos internacionales gubernamentales y no gubernamentales, actores multinacionales y transnacionales. b) La accin del Estado es la accin realizada por los que actan en nombre del Estado. La accin del Estado es la de un grupo de hombres concretos. El Estado no es un actor racional; no es el Estado (entelequia jurdica) el que acta sino quienes lo representan (15). Se reconoce que resulta evidente que no todas las decisiones relevantes en materia de poltica internacional -al igual que en otras reas- se toman dentro del marco del Estado; por lo que no todos los decisores se ubican en el interior de ese marco institucional. Atendiendo a esta perspectiva es que debera considerarse como actor al: c) sistema poltico en su totalidad, no slo al Estado, en el sentido que este ltimo es un actor institucional mientras que aqul comprende a los actores que operan al interior y orientan y direccionan al Estado (16).

Atendiendo a estas consideraciones, debe tenerse en cuenta que el mecanismo de toma de decisiones comprende el nivel poltico, en el que se lleva a cabo el plan y los objetivos del gobierno de turno; el que puede como no continuar las lneas implementadas por gobiernos anteriores; el nivel burocrtico, compuesto por funcionarios de carrera, que no necesariamente responden a las polticas o la ideologa del gobierno de turno y a quienes les preocupa principalmente el cumplimiento de la normativa administrativa en la toma de decisiones; y los lobbies que aspiran a alcanzar que sus intereses sectoriales se vean comprendidos en la toma de decisiones; o a conseguir regulaciones que contemplen sus problemticas e intereses sectoriales.

Los Paradigmas de Allison En 1971 Graham Allison publicaba un libro (17) en el que expona la tesis de que acontecimientos, tales como la crisis de 1962 entre EUA y la URSS sobre emplazamientos misilsticos en Cuba podan ser explicados en tres formas substanciales distintas, segn el paradigma de comportamiento gubernamental que adopte el expositor. 1) En el primer paradigma, -utilizado con mayor frecuencia- la nacin figura como un actor unitario. En la bibliografa respectiva se suelen mezclar conceptos como nacin, Estado, gobierno, administracin y jefe del Poder Ejecutivo.. Se presupone que una sola entidad es capaz de tener ideales, de percibir intereses, reaccionar ante acontecimientos, trazar planes, tener metas, tomar decisiones, realizar actividades y seguir polticas, de igual modo que un individuo aislado. Se considera que el Estado es un actor racional como si fuera un todo coherente y uniforme; y no se tiene en cuenta que el Estado es, quien acta en su nombre. 2) El segundo paradigma est basado en el supuesto de que los actos de un gobierno no son efectuados por una nacin, sino por las organizaciones semiautnomas que constituyen el gobierno. Comprendera una pugna entr e oficinas, departamentos, secretaras, subsecretaras, ministerios, etc..; que tienen misiones estrechamente concebidas, repertorios limitados a sus objetivos, rutinas establecidas para dar respuesta a las situaciones o para llevar a cabo sus objetivos; y luchan por imponer su punto de vista de la realidad o sus intereses sectoriales; por lo que las decisiones se orientaran en el sentido de la resultante de esa pugna. 3) El tercer paradigma es titulado por Allison como la poltica gubernamental. Se concibe al gobierno, no como un Estado -primer paradigma- o como un conjunto de organizaciones en pugna -segundo paradigmasino como una competencia entre individuos o la imposicin de la personalidad ms relevante: Stalin, Kissinger, Mao Tse Tung, Pern, De Gaulle; etc... Estos tres paradigmas se encuentran presentes en toda toma de decisiones, y al comprender la generalidad de las situaciones, son utilizados para estudiar cualquier proceso de poltica exterior. Hay pases que orientan y transforman el sistema internacional a partir de sus objetivos de poltica interna y otros cuya poltica interna es la resultante de la incidencia del orden internacional vigente. Poltica Externa como Accin Externa Poltica Externa como Solucin de Problemas Lo que debemos definir previamente entonces, es qu entendemos por Poltica Exterior. En un mundo estratificado e interdependiente, donde las posibilidades de los Estados son distintas, en funcin de sus capacidades; las inserciones en las que se encuentran; la percepcin de su dirigencia; las alianzas que se construyen; las alineaciones o adscripciones a las que se pertenece; etc.; resulta difcil establecer una definicin de Poltica Exterior que sea vlida para todos los Estados por igual: hegemones y subordinados; poderosos y carentes de poder; desarrollados y subdesarrollados. En general, cuando se habla de las unidades componentes del sistema internacional, se habla en trminos de "actores" internacionales, ya que adems de los Estados, estn las empresas multinacionales, los organismos internacionales, los actores transnacionales, etc.. Sin embargo, creemos que no todos los Estados son actores internacionales. En realidad, muchos de ellos -la gran mayora- son "unidades adscriptas" segn un patrn funcional de funcionamiento del sistema (18). Entendemos por "actores" a aquellos que generan las "reglas del juego" o por lo menos tienen capacidad para modificarlas. Por lo tanto, las "unidades adscriptas" al carecer de capacidad para establecer las reglas del juego, o modificarlas - al menos en el corto o mediano plazo careceran, en principio, de Poltica Exterior.

No obstante, nos resulta complejo pensar las relaciones mundiales en trminos de que algunos Estados tienen Poltica Exterior y otros no. Por ello, establecemos una diferenciacin entre lo que denominamos "Poltica Externa como Accin Externa" de "Poltica Externa como Solucin de Problemas" . En el primer caso, la Poltica Exterior es la resultante de la "accin" que un Estado ejerce hacia el ambiente mundial -desde ya no se trata de una accin difusa, sino que est dirigida a un actor o conjunto de actores en particular- atendiendo a unos objetivos concretos en funcin de un proyecto de pas y un plan de gobierno. Desde ya, el ambiente internacional -los recipiendarios de esa poltica, que se hayan perjudicado/beneficiado- "reaccionarn" produciendo "contracciones" -o acciones de "simpata", como alianzas por ejemplo o apoyo a esas polticas, si se beneficiaron- orientadas orientadas a anular o evitar que las medidas adoptadas por el originador le produzca perjuicios. En el segundo caso (Poltica Externa como Solucin de Problemas), el Estado "reacciona" frente a un "impacto" que proviene del ambiente externo, que no estaba previsto entre sus objetivos, su proyecto de pas o su plan de gobierno; y por lo tanto, deber adoptar medidas para evitar que ese impacto perjudique sus intereses y/u objetivos (19). Desde este punto de vista, los "actores" tendrn generalmente "Poltica Externa como Accin Externa" y las "unidades adscriptas" tendrn "Poltica Externa como Solucin de Problemas". De todas formas, existen "actores" como los pases industrializados, que frente a la crisis petrolera provocada por el "impacto" de la OPEP, tuvieron una Poltica Externa como Solucin de Problemas, ya que debieron reaccionar frente a un impacto externo. Del mismo modo actu Estados Unidos durante el gobierno de Carter, frente a lo que se conoci como la "crisis de los rehenes de Irn"; la primera potencia de Occidente, que no pudo utilizar toda su capacidad nuclear frente a un Estado dbil, pero que tena un elemento estratgico, como los diplomticos norteamericanos como rehenes.
DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, Poltica Exterior Argentina, "DEBATES", Vol. III, Ejemplar 7, Abril del 2002, Editor Luis DALLANEGRA PEDRAZA.
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El libro de Conil Paz, Alberto y Ferrari, Gustavo, Poltica Exterior Argentina (1930-1962) (Buenos Aires, Crculo Militar, 1971), tambin editado por "Huemul", ha sido el clsico. Sus ediciones hace varios aos que estn agotadas y no han sido reeditadas, ni existe la perspectiva de que se lo haga. Lans, Archivaldo, escribi su De Chapultepec al Beagle, editado por Hispamrica, que es lo ms reciente, y llega hasta el gobierno de Alfonsn. Luego existen algunos libros, como el de Remorino, Jernimo, Poltica Internacional de la Argentina 1951-1955, editado por l mismo, que contiene un conjunto de documentos de su perodo, sin mayor anlisis. De Ruiz Moreno, Isidoro, Historia de las Relaciones Exteriores Argentinas (1810-1955) editado por Abeledo Perrot. La Poltica Exterior de la Repblica Argentina, editado en 1931 por la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Buenos Aires. Silva, Carlos Alberto, La Poltica Internacional de la Nacin Argentina, Editado por el Ministerio del Interior de la Nacin en 1946. Etchepareborda, Roberto, Historia de las Relaciones Internacionales Argentinas, editado por Pleamar en 1978; Ferrari, Gustavo, Esquema de la Poltica Exterior Argentina, editado por EUDEBA, en el que intenta mostrar las que el autor denomina "constantes", que ms bien son "tendencias defectuosas" de la Poltica Exterior Argentina; y algunos otros ms por el estilo, que constituyen fundamentalmente historias, o recopilaciones de acuerdos o tratados (perspectiva jurdica); pero en ningn caso anlisis del comportamiento de la Argentina en el contexto internacional, salvo el trabajo de Puig, Juan Carlos en Doctrinas Internacionales y Autonoma Latinoamericana, (Caracas, Univ. Simn Bolvar, 1980), en el que dedica un captulo especial a la Poltica Exterior Argentina, con una visin analtica, heurstica y estructural. Existen en los ltimos aos algunas incursiones en la materia, pero no llenan el vaco de anlisis causal que existe. Se tratan ms bien de descripciones del relaiconamietno externo del pas en diferrentes contexto regionales, o de algunos anlisis justificatorios a travs de metodologas dudosas, de la necesidad de una conducta dependiente, como agumento ventajoso para el desarrollo y la insercin del pas. (2) Lo mismo pasa en temas como Amrica Latina. (3) Gustavo Ferrari en su Esquema de la Poltica Exterior Argentina, (Buenos Aires, EUDEBA, 1981), pgs 1-28, plantea estas alternativas, como eje, tanto del anlisis, como de la toma de decisiones en la Poltica Exterior Argentina. (4) En realidad ste es un problema "filosfico". En paises como Argentina no se tienen en cuenta este tipo de problemas, ya que son considerados, por decirlo en trminos "elegantes", "divagaciones" intelectuales. No obstante ello, es importante la "cosmovisin" que uno tenga. Si uno cree que "lo normal" es que haya paz o convivencia pacfica en el mundo y que los conflictos son la resultante de determinado tipo de situaciones o conductas "anmicas", entonces proceder frente a la realidad y el mundo de una manera (perspectiva jurdico-tica o normativa) distinta que si cree que "lo normal" es que haya conflicto -claro que dentro de determinados parmetros de convivencia "conflictiva" aceptable- (perspectiva realista).

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Por ejemplo Galtieri "quejndose" de que el gobierno de EUA apoyaba a Gran Bretaa en la guerra de las Malvinas en vez de "cumplir" con el TIAR o la Doctrina Monroe -visin tica y jurdica-. Ongana diciendo en la Conferencia de Presidentes de Amrica de Punta del Este en 1967, que los problemas de desarrollo de Amrica Latina, eran problemas de seguridad militar y no econmicos; que si no se solucionaba el problema de la subversin, no se conseguira el desarrollo econmico en la regin -perspectiva tica-. Por dar algunos ejemplos. (6) Ver Morgenthau, Hans, La Lucha por el Poder y por la Paz, (Buenos Aires, Sudamericana, 1963), pgs. 23-24. En su cuarto principio del realismo poltico, se plantea el problema de los principios morales universales y las circunstancias de tiempo y de lugar. Hace referencia a la necesidad de la "prudencia" en trminos de "tica poltica". (7) El desarme unilateral, o la creencia de que el desarme trae la paz, son ejemplo de lo que queiero significar. (8) Sobre este tema ver Wolfers, Arnold, Laurence, W. Martin (Eds.) The Anglo-American Tradition in Foreign Affairs, (New Haven, Yale University Press, 1956), pgs. IX-XXVII. Tambin de Wolfers, Arnold, Statesmanship and Moral Choice, en "World Politics, Vol. I, No 2, Enero 1949, pgs. 175-195. Igualmente de Carr, E.H., The Twenty Years' Crisis (Londres, MacMillan and Co., 1939), Cap. 9. Coinciden en que el principal compromiso del Estado es con el bien y los intereses de su Nacin, ms que con la moral universal. (9) Volvemos al ejemplo de Galtieri intentando recuperar las Malvinas por medios blicos y empeorando las posibilidades de su recuperacin. (10) Ver PUIG, Juan Carlos La Poltica Exterior Argentina y sus Tendencias Profundas, en "Revista Argentina de Relaciones Internacionales" CEINAR, Enero-Abril (1975), Vol. I, No 1, pgs. 15-16. Del mismo autor, Doctrinas Internacionales y Autonoma Latinoamericana, (Caracas, Univ. Simn Bolvar, 1980). (11) Ferrari, Gustavo, en Esquema de la Poltica Exterior Argentina, (Buenos Aires, EUDEBA, 1981), pgs. 13-14, le llama "evasin por el derecho". (12) Esta visin de la realidad, en funcin del "deber ser" es un proceso a nivel mundial, al que la Argentina no escapa. Las relaciones internacionales, para esta perspectiva, son el derecho internacional. El "realismo poltico" existe como concepcin, pero no tiene poder como para imponer sus ideas. Hacia fines de la segunda guerra mundial, el realismo emerge fortalecido con Hans Morgenthau, y desplaza a la concepcin jurdico-idealista, que ha fracasado en su intento por imponer el orden y la paz mundial a travs de la Sociedad de Naciones. De ahora en ms, predominarn las corrientes que consideran que es importante explicarse los acontecimientos internacionales (y los internos) en funcin de la realidad tal cual es, ms all de cmo debera ser. La Argentina, no obstante, contina con su derrotero jurdico-idealista. (13) Ver Gustavo Ferrari, Esquema de la Poltica..., op. cit., pg. 13. (14) Ubicacin como observadores desde el actor. De "abajo hacia arriba". (15) Ver Snyder, Richard, Bruck, H. W. y Sapin, Burton, La gnesis de la toma de decisiones como enfoque del estudio de la poltica internacional, en Hoffman, Stanley, Teoras Contemporneas de las Relaciones Internacionales, (Madrid, Tecnos, 1963). (16) Ver Jaguaribe, Helio, Sociedad, Cambio y Sistema Poltico, (Bs. As., Paids, 1972). Tambin Easton, David, Esquema para el Anlisis Poltico, (Bs. As., Amorrortu, 1969). (17) Essence of Decision: Explaining the Cuban Misile Crisis, (Boston, Little Brown & Co.) (18) Este tema lo hemos tratado con bastante profundidad en nuestro La Problemtica del Orden en (et al) "Geopoltica y Relaciones Internacionales", (Buenos Aires, Pleamar, 1981), pgs. 8-13. (19) En nuestro La Problemtica del Orden, op. cit., pgs. 9-10, le llamamos Poltica Exterior de un Estado y Poltica Internacional de un Estado. Pero posteriormente cambiamos la forma de denominar ambas situaciones, ya que en su primera versin, se prestaba a confusin con Poltica Internacional, la ciencia que estudia las relaciones entre los Estados. No obstante, quiero significar lo mismo.

Tema 5 UN TEMA "NO DEBATIDO": EL INTERES NACIONAL DE LOS PAISES SUBDESARROLLADOS INTRODUCCION Hacer un anlisis de las relaciones internacionales, es estudiar la poltica exterior de los Estados que componen la comunidad internacional, y es, en ltima instancia, hacer un estudio de su capacidad de poder. Se puede hacer un diagnstico actual de la comunidad internacional en lo que hace a la situacin de las potencias que manejan el poder en el contexto mundial, y sus mbitos hegemnicos respectivos. Sin embargo, no es tan sencillo observar las tendencias que conllevan las distintas polticas de poder, hacia lo que puede ser en el futuro una nueva comunidad internacional. Esto, especialmente en cuanto al comportamiento de los pases subdesarrollados o actores intrahegemnicos o subordinados y sus polticas tendientes al logro de una mayor autonoma de decisin y desempeo.

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Estudiar la poltica exterior de cualquier Estado, incluso la de los Estados que tienen poco o ningn poder, es analizar los objetivos que stos persiguen. Me orientar a este anlisis, especialmente al estudio de los elementos de juicio que sirven de base a los objetivos de los Estados menos poderosos. El tema, ha sido estudiado para el caso de Estados Unidos, especialmente en el trabajo de Morgenthau sobre el Inters Nacional de los Estados Unidos (1). Este autor considera, desde el punto de vista del realismo poltico, que se puede construir una poltica exterior acentuando los elementos racionales de la realidad poltica que se nos presenta. As, bajo su punto de vista, la poltica exterior de un Estado deber referirse a la entidad fsica, poltica, cultural, denominada Nacin; de modo tal, que el contenido del inters nacional estar determinado por las tradiciones polticas y el contexto cultural total, a partir del cual, un Estado formular su poltica exterior. Considerando que la comunidad internacional est formada por naciones soberanas (2) que compiten entre s por el poder, la poltica exterior tendr como base mnima la supervivencia de la Nacin. Si para Morgenthau la supervivencia es la exigencia mnima del inters nacional, luego habra que preguntarse qu se entiende por supervivencia. En este sentido Raymond Aron(3) se plantea, que la supervivencia para una comunidad puede entenderse en el sentido que no perezcan los individuos pertenecientes a ella, lo que equivaldra a evitar el genocidio. En otro sentido, puede entenderse como que esa comunidad conserve su lengua, su cultura, religin, valores tradicionales, etc. Bajo esta segunda formulacin, una poblacin puede sobrevivir a una guerra, pero verse obligada a adoptar pautas culturales, religin, ideologa, economa, etc., de una potencia ocupante o subordinante. La historia ensea que, an sin que haya una guerra de por medio, una Nacin puede encontrarse sometida a la influencia cultural econmica o ideolgica de otra Nacin. Amrica Latina tiene su historia vinculada a la subordinacin y la dependencia de potencias extranjeras, en lo militar, lo ideolgico, lo poltico y econmico. Aqu interviene una nueva variable, muy importante para la definicin de una poltica exterior, que es el poder con que cuenta esa comunidad nacional; vale decir, la capacidad que tiene para implementar la poltica exterior frente a los intereses y potenciales de las dems comunidades nacionales. ELEMENTOS DEL INTERES NACIONAL Como primer principio, el inters nacional est vinculado a la pretensin de toda Nacin de actuar en el mbito de la comunidad internacional en forma autnoma e independiente, vale decir a la capacidad y posibilidad de afianzarse como Estado soberano. Esta capacidad y posibilidad, se encuentran condicionadas por distintos factores. Unos los denominaremos necesarios o permanentes, y otros sern de carcter variable. Como anteriormente dije, son elementos necesarios de una Nacin soberana todos aquellos aspectos vinculados con el territorio, los recursos naturales, los aspectos sociales que comprenden la cultura, la religin, la tradicin histrica, los valores. Todos estos en su conjunto, conformarn la poltica de la Nacin. Por lo tanto toda poltica exterior, se orientar a la proteccin de la identidad fsica, cultural econmica, etc., frente a la posible usurpacin de otros Estados (4). Son elementos variables, la ideologa poltica, ya que puede cambiar, o sufrir reorientaciones segn los gobiernos que detenten el poder dentro del pas. Las relaciones -o la correlacin- de poder en el contexto regional, continental y mundial. El grado de utilizacin de los recursos naturales; el desarrollo tecnolgico. Esta enumeracin no es taxativa ni excluyente. Cuando Morgenthau habla de los elementos variables del inters nacional, indica a aquellas personalidades cuyo peso poltico ejerce influencia considerable en el mbito de la Nacin, y que siguen una corriente poltica

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diferente o contraria a la de las autoridades establecidas. La opinin pblica, los intereses de grupo, la poltica de partido, etc. (5). Creo que sera ms correcto hablar de dos elementos fundamentales como base de la poltica exterior de una Nacin. Uno de ellos es el inters nacional, el cual est formado por elementos necesarios y elementos variables. El otro sera el inters particular, que a su vez se lo podra subdividir en el inters de aquellos actores intranacionales que actan en el mbito interno del Estado, y actores extranacionales que actan o tienen influencia en el mbito interno del Estado. Entre los primeros se puede mencionar a las Fuerzas Armadas, los grupos empresariales o asociaciones de empresarios, la banca, sindicatos, la Iglesia, los partidos polticos, otros grupos de presin. Entre los actores externos se encontraran principalmente los actores transnacionales, y otros Estados que pueden ejercer una influencia sobre la poltica interna o exterior del Estado en cuestin. EL INTERES NACIONAL ALTERNATIVO Para un Estado de bajo potencial, evidentemente el inters nacional estar estrechamente vinculado a su viabilidad nacional, vale decir a su capacidad para desarrollarse en forma relativamente autnoma (6). De modo tal que aquellos Estados subdesarrollados como los latinoamericanos por ejemplo, procurarn desarrollar a travs de los mecanismos de poltica exterior, el inters nacional mnimo, vale decir la supervivencia como Estados soberanos. Sin embargo, los Estados desarrollados o superdesarrollados, como Estados Unidos por ejemplo, cuya preocupacin ante la eventualidad de una tercera guerra mundial, puede ser la de sobrevivir, pero que en la actualidad no es esa su preocupacin, tendrn dentro del campo del inters nacional, aspiraciones de mucho mayor alcance. Al respecto, Raymond Aron, en sus crticas a Morgenthau, dice que una gran potencia no limita sus aspiraciones a sobrevivir, sino que procura un mundo en el que tenga el mximum de seguridad o de influencia. Aspirar a un mximum de seguridad, es querer tener el mximum de poder, vale decir, el mayor nmero de aliados y el menor nmero de enemigos. Lo que es vlido para Estados Unidos, una de las grandes potencias mundiales, lo es tambin para otras potencias, como la actual Unin Europea, Japn, China o Rusia. Plantearse un mundo desde la perspectiva de las grandes potencias, con un mximum de seguridad y de poder, sera una descripcin estructural de la comunidad internacional -sin olvidar el rol relevante y creciente que tienen los actores transnacionales de todo orden, que transgreden y debilitan el inters nacional-, sin embargo existen algunos aspectos que tienen que ver ms con el fondo de la cuestin y que llevaran a la explicacin de las posibles alternativas futuras para la comunidad internacional. PAZ Y PACIFICACION En el mbito de la comunidad internacional, como en el de toda comunidad, existen y debemos aprender a distinguir, los fines ltimos a que se aspiran y los medios. Hablar de fines ltimos y fines intermedios. Entre los primeros se puede distinguir a la paz; la aspiracin de un trato equitativo para todos los Estados (7). Los fines intermedios estn relacionados con la bsqueda de un mayor desarrollo, lograr un mayor poder, una mayor seguridad, conservar pautas culturales, ideolgicas, polticas, econmicas, etc. Si bien los fines ltimos se nos antojan utpicos e inalcanzables, no dejan de ser la aspiracin de toda Nacin. De todas formas, como anteriormente indiqu, la comunidad internacional est formada por naciones que compiten entre s por el poder. Vale decir, buscan a travs del poder lograr el mximo de seguridad, no slo para su supervivencia, sino tambin para sus aspiraciones, y esto lo buscarn a travs de alianzas o de la dominacin. En este sentido, al planteo de Morgenthau, de que el fin al que aspira toda Nacin es lograr poder o maximizar el que ya tiene, Raymond Aron le agrega la ideologa. Para Morgenthau, la ideologa es una manera de justificar la

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utilizacin del poder con fines de dominacin. Toda paz implica un orden, pero es evidente que todas las naciones procurarn que "ese orden" sea de acuerdo con los valores e intereses nacionales que ostenta. Cuando las actividades de una Nacin se han orientado a la imposicin de un orden, podemos decir que se ha logrado la pacificacin. Pero para que haya paz, ese orden debe ir acompaado de justicia(8). As, se puede hablar de la Pax Romana del perodo del imperio, o de la Pax Britnica durante el siglo pasado, de la Pax Norteamericana en el mundo occidental, o de la Pax Sovitica en el que fuera el bloque oriental. Durante la etapa del bipolarismo, se haba logrado un orden en la comunidad internacional; un orden fraccionado, ya que abarcaba sectores o bloques. Este orden no era caprichoso, porque estaba basado en los principios que sostenan las potencias hegemnicas. Pero de ninguna manera se puede aseverar que esa era la paz. Por el contrario, era una paz a la imagen y semejanza de los intereses de las potencias hegemnicas. El problema que se plantea en la comunidad internacional, es el logro de una justicia en trminos equitativos y distributivos, siendo que esta comunidad, a diferencia de los Estados, es descentralizada. El sistema internacional carece de un gobierno, de un parlamento, de un poder de polica que procure el cumplimiento de las leyes tratados, acuerdos internacionales- o imponga sanciones por incumplimiento y, por sobre todo, del control de la legitimidad de la aplicacin de esas sanciones. El poder de polica en realidad, lo ejercen los ms poderosos haciendo uso del marco institucional que han creado y que controlan (9). Es lgico entonces, que en una comunidad internacional descentralizada, el gobierno lo constituyen aquellos Estados que detentan un mayor poder y los recipiendarios son aquellos Estados que conforman sus sectores hegemnicos. INTERES NACIONAL Y POTENCIAL Ninguna Nacin tiene todos los recursos, ni ninguna Nacin ha desarrollado todos los recursos con que cuenta. En este sentido algunas naciones cuentan con suficientes recursos, ya sean naturales como tecnolgicos, otras tienen la capacidad de importar los recursos naturales y transformarlos y existe alguna categora de naciones que tienen gran cantidad y variedad de recursos naturales pero carecen de los medios econmicos (o tcnicos) para desarrollarlos. Consideramos como importante el hecho de que una Nacin cuente no slo con recursos naturales, sino tambin econmicos, polticos, militares, etc. Estos son los elementos que permiten conocer la medida del potencial de una Nacin. En funcin de los medios de que dispone cada Nacin y de su inters en lograr una ubicacin preponderante dentro de la comunidad internacional, se elaborarn los objetivos tanto nacionales como de poltica exterior. Si bien el fin ltimo al que pueden aspirar todos los actores de la comunidad internacional, es la paz o el logro de un trato equitativo para todos, el fin inmediato al que aspiran, est relacionado con el logro de un mayor desarrollo, o maximizar su poder para lograr una mayor capacidad de negociacin, sea a travs del desarrollo econmico o del aumento del potencial blico. Pero al carecer de todos los medios, o al menos de los medios adecuados o suficientes, lgicamente debern ceder en la consecucin de algunos fines para el logro de otros prioritariamente ms importantes en forma inmediata, sin perjuicio de desarrollarlos todos en las oportunidades en que sea factible. Para ejemplificar, y considerando la circunstancias de un Estado determinado en el contexto regional y el mundial, el logro de una ubicacin preponderante dentro de la comunidad internacional como objetivo principal, puede buscarlo por la va individual o por la va conjunta a travs de alianzas, sean stas militares o sistemas de integracin, o por asociaciones de productores de materias primas, etc. Si lo busca por la va individual, podr lograrlo fortaleciendo su capacidad econmica, o el aparato militar; en cuyo ltimo caso, deber distraer inversiones que podra haber utilizado en el desarrollo del campo o de la

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industria, la produccin pesquera, etc. Otro camino podra ser que busque un mayor desarrollo econmico, y para ello hacer inversiones en investigacin y desarrollo de modo tal de poder, en un principio innovar determinada tecnologa que importa y luego comenzar a producirla; al menos aquella que considera prioritaria. Si por otra parte elige la va conjunta, por considerarla ms rpida y efectiva, o porque su viabilidad nacional le impide el logro de un desarrollo por la va individual, evidentemente que deber establecer no slo una poltica de cooperacin con aquellos con los que se ale, sino que deber coordinar las polticas a desarrollar respecto de terceros Estados, de forma tal de maximizar la capacidad de desempeo y el poder de negociacin. En uno u otro aspecto, se procure por la va individual o por la va conjunta, todo Estado deber sacrificar el desarrollo de determinados objetivos por el desarrollo de otros que considere, oportunamente, como prioritarios, o deber adaptar sus propios objetivos a los del conjunto de Estados de forma tal que el inters nacional encuentre un punto de coincidencia con el inters del grupo, sin perjuicio de los propios intereses. Vale decir que ningn Estado ceder el desarrollo de los objetivos que hacen exclusivamente a su inters nacional por aquellos que tienen que ver con el inters del grupo, en tanto y en cuanto no redunde en un beneficio para s mismo, an existiendo un acuerdo o tratado internacional que establezca obligaciones en cualquier sentido y stas hayan sido en un principio asumidas. En todos los casos deber tenerse en cuenta, para la consecucin de los objetivos de poltica interna y exterior, el potencial del Estado, que est conformado por el propio potencial ms el potencial de los aliados y, por el otro lado, las relaciones de poder existentes en el contexto regional y en el contexto de la comunidad internacional. Es evidente que la prosecucin y el logro de unos objetivos, no tiene el mismo significado o posibilidad en un perodo de guerra fra, que en uno de coexistencia pacfica, en un sistema bipolar rgido que en uno flexible, en un sector del campo hegemnico donde la potencia hegemnica tiene intereses aunque no prioritarios a otro sector considerado como estratgico; en un sistema multipolar; etc.. En una palabra, aunque no en trminos absolutos, la poltica exterior de los Estados subdesarrollados no necesariamente seguir los principios de base dados por su inters nacional, sino que tendrn que basarla en un gran porcentaje en las circunstancias que dicta la poltica internacional segn las caractersticas del sistema internacional imperante, y el "orden" que reine en el contexto de la "gran comunidad". En ltima instancia, la medida de los objetivos de poltica exterior de cualquier Estado, est dada por su capacidad para desarrollarlos; vale decir por su potencial. INTERES NACIONAL, MORAL INTERNACIONAL Y VALORES NACIONALES Existe una escala de valores de carcter universal cuyo cumplimiento conforma el bien comn de la comunidad internacional. Por otra parte existen los valores nacionales basados en la "interpretacin" de lo que esa moral universal es. Los valores universales son base de los valores nacionales, lo que no implica que existan contradicciones cuyo motivo principal se vincula a la defensa del inters nacional. Uno de los valores universales es no matar, sin embargo en defensa del inters nacional, las naciones se arman y exigen de sus soldados que maten en defensa de la patria so pena de traicin a la misma en caso de negarse en las circunstancias necesarias. Esto no significa que las naciones adopten caminos equivocados o que adopten valores que vayan en contra de la moral universal, pero s seala que no todas las naciones pueden tener una escala de valores coincidentes. Cada Nacin tiene su ptica, o en otros trminos podemos decir que observa a la comunidad internacional y a las acciones de los Estados a travs del par de lentes de sus propios intereses. Estos ltimos se basan en las necesidades y aspiraciones de toda Nacin que elaborar sus objetivos sobre la base de esos elementos. Estos elementos son las circunstancias que est viviendo en un momento y un lugar determinados, a travs de los cuales se van formando los principios de moral nacional (10). No obstante ello, en la realidad, se puede observar que muchos gobiernos, orientan a sus pases, en funcin de intereses de pases dominantes, o de actores transnacionales, como los inversores, por ejemplo, ms que siguiendo al inters nacional.

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Un problema a determinar es, quin o quines determinan cules son los valores nacionales, a los que deber ajustarse el inters nacional. Anteriormente hablaba de actores intranacionales que actan en el mbito interno del Estado y actores extranacionales que actan en el mbito interno del mismo. Asimismo, habl de un inters nacional y de un inters particular basado en los intereses sectoriales, tanto intranacionales o extranacionales. Todo contendiente por el poder, sea ste intra o extranacional, que acte en el mbito interno de un Estado y que detente una determinada capacidad de poder (11) se arrogar la facultad de determinar cules son los valores nacionales a los que deber ajustarse el inters de la Nacin. La imposicin de un orden interno o de un orden internacional, determina la capacidad de una poblacin en el mbito interno o de una Nacin en el mbito internacional en lo que hace a la eleccin de sus valores nacionales. Los objetivos de poltica exterior, la eleccin de los valores nacionales, la capacidad de actuar en el mbito de la comunidad internacional, se encuentran muy vinculados al potencial del Estado. Lo que el poltico debe aprender necesariamente, es a no confundir inters nacional con "razn de Estado". La razn de Estado tiene que ver con la actividad que los supremos repartidores de autoridad o de poder tienen en el mbito interno del Estado, para lograr un determinado comportamiento o forma de vida de la poblacin. Es establecer un orden segn la ptica de aqullos que detentan el poder. En el mbito internacional, la razn de Estado tiene que ver con toda actividad que realiza un Estado en funcin de la ideologa de aquellos que manejan la poltica internacional o exterior de ese Estado. Por otro lado, siempre se considera que el inters nacional tiene que ver con el bien comn de la Nacin, vale decir, con la satisfaccin de las necesidades y las aspiraciones de todos los actores nacionales en trminos de justicia equitativa. No obstante, si uno observa la realidad, el inters nacional es la "resultante" de la convergencia y/o contradiccin de intereses sectoriales, y se orientar en el sentido del mayor poder. El poltico debe procurar el orden en el mbito interno, tanto como la mejor ubicacin del Estado bajo su gobierno en el mbito internacional, pero siempre buscando un equilibrio entre los diferentes intereses sectoriales, y procurando el inters nacional. Evidentemente esto estar dado no slo por su capacidad de conduccin, sino tambin por su posibilidad. EL INTERES NACIONAL Y EL ESTADO GENERADOR DE LA POLITICA EXTERIOR Siempre que se habla de poltica exterior, se lo hace en trminos de la poltica exterior de un Estado determinado, lo que es correcto desde el punto de vista objetivo. Sin embargo, para el anlisis de la poltica exterior, ya no es posible hablar en trminos globales, sino que es necesario tener en cuenta todo un espectro de elementos que determinan el contenido y la orientacin de una poltica exterior determinada. Corrientemente se ha considerado a la poltica exterior de cualquier Estado, como si ste, fuera un todo homogneo y coherente en lo que hace a la gnesis de las decisiones. En general, la poltica exterior es la del gobierno de turno y tiene continuidad o no, dependiendo de que los grandes temas que tiene que ver con el inters nacional, sean considerados como "polticas de Estado" independientemente de los gobiernos de turno. La gnesis de toda decisin en materia de poltica exterior, debe tener en cuenta dos elementos fundamentales, uno interno y el otro externo al Estado. En lo que hace a lo interno, tendr en cuenta el inters nacional, cuya base est dada por los valores nacionales, la satisfaccin de las necesidades nacionales, la utilizacin y defensa de los recursos nacionales, pero tambin la influencia de los factores de poder, los grupos de presin y los grupos de inters, que presionan permanentemente -hacen lobby- para orientar al inters global en funcin de sus aspiraciones sectoriales. Respecto del campo externo, se tendr en cuenta el potencial del Estado, al que se le suma el potencial de los aliados, los intereses nacionales de los dems Estados miembros de la comunidad internacional y el potencial de

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esos Estados, que convergen o divergen con este Estado. Esto determinar la capacidad y posibilidades de implementar la poltica exterior. Sin embargo, es necesario tener en cuenta que la poltica exterior, no es generada por un ente abstracto denominado Estado. Esto puede ser una evidencia, pero en la mayora de los casos presta a equvocos. La poltica exterior es elaborada por aquellos que en un momento determinado actan en nombre del Estado, sea cual fuere el tipo de gobierno que haya (12). Esto significa que, la poltica exterior, ms que basarse en el inters nacional que se podra llamar, por darle una nomenclatura, el inters nacional real, se basa en las percepciones e idiosincrasia de aqullos que se encuentran a cargo de la toma de decisiones. Si la poltica exterior, tiene que ver con el comercio exterior, la defensa nacional, la solucin de los conflictos de lmites, con la posicin del pas en organismos internacionales, con la posicin respecto de Estados de diferentes reas geogrficas, con la actitud a tomar respecto de distintas reas temticas, etc., evidentemente, tendrn que ver, en la gnesis de esas decisiones de poltica exterior, distintos departamentos o ministerios del Estado. En estos casos la poltica exterior se elaborar teniendo en cuenta la posicin tradicional del pas en las materias pertinentes, pero se agregar la posicin del partido gobernante la que ser tamizada por la interpretacin que los funcionarios de cada departamento o ministerio le den a esas pautas programticas. En materia de comercio exterior, los sectores empresariales tendrn sus intereses particulares en lo que hace a sacar ventajas de ese comercio, sea obteniendo crditos, o reducciones arancelarias o impositivas u orientando hacia determinados mercados sus productos, etc. De igual modo, en lo que hace a la defensa nacional, el departamento o ministerio de defensa tendr una ptica respecto de lo que es el inters nacional en materia de seguridad nacional; el sector financiero; el industrial; etc.. En definitiva, la generacin de las decisiones en materia de poltica exterior, tiene que ver con el inters de la Nacin, pero el contenido en s pasa por las personas que en ese momento determinado estn en el poder y la manera en que los diferentes sectores tienen capacidad de hacer lobby. Es importante destacar, que no necesariamente quin gobierna, detenta el poder del Estado. En un momento determinado puede estar en el gobierno un partido determinado, pero tener el verdadero manejo de la poltica del Estado -factores de poder- un grupo empresarial, o el sector sindical, o las Fuerzas Armadas, etc. Luego viene el proceso de elaboracin de las polticas, que pasa a travs de la gran burocracia departamental o ministerial, para pasar a las definiciones, las que estarn tamizadas, en primer lugar, por la posicin que ostenta el organismo generador -capacidad de influencia-, llmese ste secretara o ministerio de asuntos econmicos, o polticos, o de defensa, o de comercio, etc., y en segundo lugar, con los valores o con la interpretacin que de los valores nacionales hacen los funcionarios responsables de cada organismo. De modo tal que, toda poltica exterior tendr que verse con los valores e intereses provenientes de los actores internos que actan en el mbito interno del Estado y asimismo con los valores e intereses coincidentes o no, de los actores externos que actan en el mbito interno del Estado (13). Los intereses particulares de los distintos grupos, que ejercen por su parte una determinada presin con el propsito de identificar sus propios intereses al inters nacional, y las interpretaciones que los distintos rganos del Estado hacen del inters nacional, son condicionantes importantes de la orientacin de la poltica exterior del Estado.
(*) Trabajo publicado en "Revista Argentina de Relaciones Internacionales", CEINAR (Centro de Estudios Internacionales Argentinos), Buenos Aires, Vol. II, N 6, septiembre-diciembre de 1976. (1) MORGENTHAU, Hans J., "Otro gran debate": el inters nacional de los Estados Unidos, en American Political Science Review, vol. LXVI, N 4, dic. 1952, pgs. 961-68, Reproducido en Hoffman Stanley H., Teoras Contemporneas sobre las Relaciones Internacionales, Edit. Tecnos, Madrid 1963, pgs. 107-13. Asimismo, son importantes las crticas que a este trabajo le hace Raymond Aron desde el punto de vista de la sociologa de la historia. "En busca de una filosofa de la poltica exterior". En Revue Francaise de Science Politique, Vol. III, enero-marzo de 1953, pgs, 69-91, Reproducido en Hoffman Stanley H., op. cit., pgs. 115-26.

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(2) Dado el alto grado de trasnacionalidad del sistema mundial, el concepto de soberana ha quedado muy relativizado. Se puede hablar de soberana para el caso de pases como Estados Unidos, o la gran mayora e los europeos, Japn o China por ejemplo, pero qu se puede decir de Mxico en el contexto del Nafta o Irak y el constante intervencionismo norteamericano; la invasin de EUA a Panam, que result en la detencin y juzgamiento en tribunales norteamericanos del presidente panameo Noriega, al tiempo que en la Embajada norteamericana en Panam asuma el gobierno Endara; y as sucesivamente. (3) ARON, R. op. cit., pg. 122. (4) MORGENTHAU, H. op. cit., pg. 107. (5) MORGENTHAU, H. op. cit., pg. 108. (6) Sobre el tema de la viabilidad nacional, hay un estudio que Helio Jaguaribe realiz sobre Amrica Latina. En l establece una tipologa basada en dos parmetros principales, Uno considera el grado de viabilidad, y lo subdivide en aquellos Estados latinoamericanos que tienen una viabilidad individual relativa; los que tienen una viabilidad colectiva o conjunta, y aquellos Estados que actualmente son inviables, tanto individual como colectivamente. El otro parmetro est basado en el grado de desarrollo relativo, utilizando como variable, principalmente la tecnolgica, adems de las usuales variables econmicas. Jaguaribe Helio, Desarrollo Poltico: Sentido y Condiciones, edit. Paids, Bs. As. 1972, pg. 161 y ss. (7) En los trminos de la Carta de las Naciones Unidas, se establece la igualdad soberana de los miembros de la Organizacin. Esto no implica el trato equitativo entre los Estados, ya que sus poderes son distintos. (8) GOLDSCHMIDT, Werner, Introduccin al Derecho, la teora trialista del mundo jurdico y sus horizontes, edit. Depalma, Bs. As. 1968, pg. 535. Ver tambin ARON, Raymond, op. cit., pg. 125. (9) La forma en que el gobierno norteamericano maneja el Consejo de Seguridad para legitimar sus actividades militares en el Medio Oriente, es un buen ejemplo. (10) MORGENTHAU, Hans, op. cit., pg. 91. (11) ANDERSON, Charles W., Cambio Poltico y Econmico en la Amrica Latina, "El Sistema Poltico Latinoamericano", cap. IV, Edit. Fondo de Cultura Econmica, Mxico 1974, pgs. 102 a 131. (12) Al respecto es muy claro el trabajo de SNYDER, Richard, BRUCK, H. W. y SAPIN, Burton, "La gnesis de las decisiones como enfoque del estudio de la poltica internacional", en Hoffman Stanley, op. cit. pgs. 191 a 207. (13) Sobre el tema, ver el trabajo de MAY, Ernest R., Un caso ilustrativo del enfoque de la "poltica burocrtica": las relaciones entre Estados Unidos y la Argentina en el perodo 1942-1947. En "Relaciones Polticas entre Amrica Latina y Estados Unidos", J. Cotler y R. Fagen compiladores, (Bs. As., Amorrortu, 1974), pgs. 149-84.

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ALEJANDRO MUOZ-ALONSO

POLTICA EXTERIOR E INTERS NACIONAL

ORGENES DE LA IDEA DE INTERS NACIONAL

esde la aparicin, tras la Paz de Westfalia (1648), del moderno sistema de Estados, que hace de stos los grandes actores de las relaciones internacionales, la idea de inters nacional ha sido el criterio directivo de la poltica exterior. Sustituido el universo medieval por el pluriverso moderno, el mundo internacional se convierte en un hobbesiano estado de naturaleza, sin un poder superior que imponga el orden y la paz como, de alguna manera, haban sido durante la Edad Media el papa y el emperador, y se hacen necesarias unas reglas de comportamiento entre los Estados. Pero, ms all de esas reglas, e incluso contra ellas, los Estados soberanos se guan en sus relaciones con los otros por lo que entienden son sus propios intereses. No es una casualidad, desde luego, que, tras las primeras formulaciones del espaol Francisco de Vitoria, la aparicin del Derecho internacional sea prcticamente coetnea. En efecto, el libro del holands Hugo de Groot, conocido como Grocio, y que se considera como texto fundacional del Derecho de las relaciones entre Estados, De iure belli ac pacis (1625), es tambin de la misma poca. Al fin y al cabo,

Alejandro Muoz-Alonso es catedrtico de la Universidad San Pablo-CEU. Senador por Madrid.

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no es se el modo en que se comportan los hombres en sociedad? La nica, y no pequea, diferencia es que es, precisamente, el Estado el que impone y sanciona las reglas en su mbito de soberana, mientras que en el mbito internacional slo los acuerdos entre Estados, las convenciones voluntariamente aceptadas por ellos son la norma de comportamiento. Orgullosamente envueltos en el manto de su soberana, los Estados no admiten ningn poder superior a ellos mismos y, en cualquier caso, se reservan el derecho de interpretar las nacientes reglas de la legalidad internacional de la manera que estiman ms adecuada a sus propios intereses nacionales. La nueva idea del inters nacional desplazaba al concepto medieval del bien comn de la Cristiandad que, durante los siglos medievales, haba sido, al menos en la teora, el criterio regulador de las relaciones entre los reyes. Un criterio, por otra parte, violado frecuentemente por aquellos monarcas que se sentan suficientemente fuertes para desafiar este principio. Ya en los albores de la Edad Moderna, la nefanda alianza de Francisco I de Francia con la Turqua otomana o el saqueo de Roma por las tropas imperiales de Carlos V son ejemplos que muestran, a la vez, cmo perda vigencia la vieja idea medieval y cmo se impona con fuerza el criterio del inters nacional, tal y como lo conceban los monarcas absolutos del momento. Henry Kissinger ha subrayado cmo las primeras formulaciones de la idea de inters nacional aparecen relacionadas con otros conceptos, como el de raison dtat o el de balance of power. Para l, la balance of power reemplaza a la nostalgia de la monarqua universal con el consuelo de que cada Estado, al proseguir sus propios intereses egostas, contribuira de alguna manera a la seguridad y progreso de los otros. El propio Kissinger considera a Richelieu como la ms acrisolada expresin de este nuevo enfoque y cita su Testamento Poltico, donde, con un indisimulado cinismo, el cardenal escribe: En materias de Estado aquel que tiene el poder a menudo tiene tambin el derecho y aquel que es dbil puede slo con mucha dificultad evitar que se le considere equivocado en la opinin de la mayora de la gente. Una mxima sta concluye Kissinger raramente contradicha en los siglos siguientes (Kissinger, 1994, 58 y 65). En esta nueva idea del inters nacional, tal y como parece definida ms arriba, subyace ya la concepcin protoliberal de la armona preestablecida e inclu134
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so la famosa metfora de Adam Smith relativa a la mano invisible: al buscar cada uno su propio beneficio se trabaja indirectamente por el bien de todos, es decir, por el inters general. Como seala Charles A. Beard, autor de una de las obras pioneras sobre este tema (The Idea of National Interest, 1934), es slo en el siglo XVIII cuando comienza a configurarse la moderna idea de inters nacional, que desplaza a otros criterios de accin poltica, vigentes hasta entonces, como la voluntad del prncipe o la ya citada raison dtat. Los Estados del continente europeo, contiguos entre s en un espacio comparativamente pequeo, se enfrentan frecuentemente por cuestiones territoriales. De ah que den a las primeras formulaciones del inters nacional un contenido fundamentalmente militar, en el marco de una preocupacin prioritaria por la seguridad. Ah est la raz de posteriores conceptos como el de seguridad del Estado o seguridad nacional. La necesidad de tener que hacer frente, eventualmente, a otros Estados, con poder y capacidades similares o superiores, lleva a que un instrumento bsico de aquella primera poltica exterior basada en la idea de seguridad sea la poltica de coaliciones. Al fin y al cabo, se trata de una versin moderna de viejas mximas orientales, como la contenida en el Cdigo de Man: Mi vecino es mi enemigo; el vecino de mi enemigo es mi amigo. Francia, cuya supervivencia se ve amenazada por el cerco habsbrgico, pues su territorio nacional est rodeado por posesiones de la Casa de Austria, practicar con eficacia esa poltica: cuando el inters nacional lo exige se debe pactar hasta con el diablo y, por supuesto, con el infiel. Inglaterra, dadas sus peculiaridades geopolticas, derivadas de su situacin insular, da al inters nacional un contenido diferente, con prioridad para los aspectos comerciales. Esta vocacin comercial explica que Londres haga bandera permanente de la libertad de los mares, y de ah su preocupacin por contar con un poder naval, ms que suficiente, superior a cualquier otro. De ah tambin la inexistencia en Inglaterra de un ejrcito de tierra permanente y, en el mbito diplomtico, la idea de la balance of power, en virtud de la cual Inglaterra no forma parte de coaliciones permanentes con los Estados del continente y se mantiene aislada, salvo que se rompa el equilibrio entre ellos, en cuyo caso se coaligar con los ms dbiles contra el poderoso, como hizo en la guerras napolenicas.
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CONSOLIDACIN Y CRISIS DEL CONCEPTO DE INTERS NACIONAL EN EL SIGLO XIX

Es durante el siglo XIX cuando se perfila, de un modo ms elaborado, el concepto de inters nacional y son los anglosajones, primero los britnicos, despus los norteamericanos, quienes lo completan con trazos ms definidos. Las profundas semejanzas que se constatan entre Gran Bretaa y los Estados Unidos en estas reflexiones sobre la definicin del inters nacional y su carcter directivo a la hora de formular la poltica exterior, se deben no slo a razones culturales sino, sobre todo, en mi opinin, a los rasgos geopolticos que comparten: aislamiento y alejamiento de los puntos de friccin internacionales y ausencia casi total de fronteras con enemigos potenciales. Todava en plena guerra de independencia contra los britnicos, George Washington juzga con realismo las intenciones de su nuevo aliado, Francia, y sospechando que el rey francs slo pretende la derrota de Gran Bretaa para volver a apoderarse de Qubec comenta: Estoy plenamente dispuesto a tener los sentimientos ms favorables hacia nuestro nuevo aliado. Pero segn una mxima fundada en la experiencia universal de la humanidad, la confianza que se puede conceder a una nacin no va ms all del punto en el que comienzan sus intereses 1. Algunos aos despus, Stephen Decatur, hijo de un hroe de la marina norteamericana del mismo nombre, pronunciar una frase que se har clebre: Nuestro pas! En sus relaciones con las naciones extranjeras es deseable que siempre tenga la razn, pero es nuestro pas, tenga razn o no la tenga!. Es la famosa mxima Our country, right or wrong! que es una de las ms simples y ms conocidas expresiones de la doctrina del inters nacional como criterio de la poltica exterior 2. Pero la formulacin ms conocida de esta doctrina es la que har Palmerston, el Primer Ministro britnico en 1856: Hacer de los inte1 Cit. en Miller y Molesky (2004): Hay edicin francesa (2005), de cuya pgina 60 hemos extrado la referencia. 2 Ibidem. Pgina 106. Segn la Encyclopaedia Britnica el autor de la famosa frase habra sido Decatur padre, el hroe de la Marina.

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reses de nuestro pas el principio director [de nuestra poltica]. En otro momento pronunciar otra frase que tambin se ha hecho famosa: No tenemos aliados eternos ni enemigos permanentes Slo son eternos nuestros intereses y es nuestro deber seguirlos y defenderlos. Medio siglo despus, el secretario del Foreign Office, Sir Edward Grey, insistir en la misma idea: Los ministros britnicos del Exterior se han guiado por lo que estimaban que era el inters inmediato de este pas, sin hacer elaborados clculos para el futuro (Kissinger, 1994, 95-96). A partir de ah se explica que Gran Bretaa no haya sido partidaria, hasta el siglo XX, de sistemas de seguridad colectiva, ni de alianzas permanentes, prefiriendo lo que hoy se llamara coalitions of the willing, como fue el caso en las guerras napolenicas. Esta actitud britnica explica tambin el tpico del esplndido aislamiento y el remoquete de la Prfida Albin, antecedente de las diatribas actuales del antiamericanismo, en una lnea similar a las diatribas contra la Espaa imperial con las que se aderez la leyenda negra. Durante la segunda mitad del siglo XIX se producen una serie de cambios en la concepcin del inters nacional que tienen su origen en las transformaciones sociales, polticas y tecnolgicas y que ponen en crisis el concepto, tal y como se haba conformado en las dcadas anteriores. La creciente importancia del Parlamento en la determinacin de la poltica exterior, el incremento del nmero de ciudadanos con derecho a voto, con el establecimiento del sufragio universal masculino, la influencia cada vez mayor de la prensa y los comienzos de una cierta proto-globalizacin, que permite transmitir con mayor rapidez las informaciones y hace sensibles a las poblaciones por acontecimientos que se producen en territorios lejanos, influyen decisivamente en la idea del inters nacional. La creciente importancia de la opinin pblica, fuente de legitimidad de los Parlamentos que, a su vez, legitiman a los Gobiernos, determina la superacin de una idea clsica, dotada de una enorme resistencia, segn la cual la poltica exterior sera de la exclusiva competencia del rey, de modo que slo dependera de la voluntad del prncipe. Hasta en la Rusia zarista, el nico rgimen autocrtico que resiste todos los impulsos liberalizadores, se impone, como ha demostrado George F. Kennan, una opinin pblica que no es, ciertamente, la de los siervos campesinos pero s la de un considerable
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sector de personas que tienen poder para actuar, directa o indirectamente, influyendo en la reacciones y en las decisiones del Zar y de sus ministros responsables. Incluye Kennan entre estas personas, adems de algunos miembros de la familia imperial, a los altos funcionarios, ciertas figuras del clero, prominentes empresarios, miembros del alto mando del ejrcito y la armada y los ms destacados editores, publicistas y escritores 3. Si esto era as en aquella retrasada autocracia, puede imaginarse lo que era la fuerza de la opinin pblica en los pases ms avanzados de Europa occidental. En la formacin de esta opinin pblica tiene un peso cada vez mayor la creciente sensibilidad ante los horrores de la guerra. La Guerra de Crimea (1853-1856), cubierta por avezados corresponsales de guerra, transmite a las opiniones pblicas occidentales un relato de primera mano que no slo populariza ciertas acciones blicas, como la famosa carga de la Brigada Ligera en la batalla de Balaklava, sino que transmite los horrores de aquella contienda en la que murieron ms soldados por las enfermedades y las insuficiencias sanitarias que por la accin del fuego enemigo. Poco despus (1876) las opiniones europeas se estremecen por las llamadas atrocidades blgaras en las que mueren unos 12.000 blgaros, brutalmente asesinados por tropas irregulares turcas. Ya en el siglo XX tiene un efecto similar el llamado genocidio armenio, que todava colea. Muy pronto se empieza a percibir que pueden producirse casos de divorcio entre la opinin pblica y las instancias oficiales en decisiones relacionadas con la poltica exterior. Se trata de un problema que no es exclusivo de nuestra poca, pues ya fue planteado en la dcada de los ochenta del siglo XIX en un interesante y largo estudio, Public Opinin and Lord Beaconsfield (1875-1880), publicado en 1886 y cuyo autor es George Carslake Thompson. Este autor hace un anlisis, desde el punto de vista de la opinin pblica, de la llamada cuestin de Oriente, que enfrentaba entonces a los imperios zarista y otomano y que llevara al Congreso de Berln (1884-1885). Mientras la opinin pblica britnica mantena una postura pro-rusa y vea con satisfaccin el debilitamiento de los turcos, opresores de los cristianos ortodoxos que habitaban en los pases balcnicos, la poltica oficial
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Kennan (1989). Vid. especialmente el apartado Russian Opinion and the War Turkey, pginas 27-39.

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del Gobierno Disraeli (Lord Beaconsfield) era favorable a Turqua, tanto en aplicacin de la tradicin britnica de la balance of power que a la bsqueda del equilibrio se inclinaba siempre por la parte ms dbil del cualquier conflicto como porque la rivalidad ruso-britnica en Asia Central (lo que se llam el Gran Juego) y la cada vez ms preocupante proximidad rusa a los dominios britnicos en la India, dictaban a Whitehall el mantenimiento de la tradicional poltica de apoyo a Turqua, que haba incluso llevado a la Guerra de Crimea. Ya en el siglo XX, un autor clsico en los estudios de opinin pblica, Paul F. Lazarsfeld, volvi sobre la obra de Carslake Thompson y se pregunt hasta qu punto puede un Gobierno resistir a las presiones de la opinin pblica cuando existen signos inequvocos de que la poblacin en su conjunto no est de acuerdo con su poltica (Lazarsfeld, 1975, 627). La necesidad de contar con la opinin pblica se convierte desde entonces en un factor decisivo, y los historiadores norteamericanos subrayan que ni Wilson ni Roosevelt entraron en cada una de las guerras mundiales hasta que no educaron y convencieron a la opinin pblica.

NUEVOS CONTENIDOS DE LA POLTICA EXTERIOR Y NUEVO CONCEPTO DEL INTERS NACIONAL

Es, precisamente, durante la I Guerra Mundial y como reaccin a los relatos de las penalidades sufridas en los campos de batalla, cuando en el mundo anglosajn se empiezan a manejar, como justificantes de aquella terrible contienda, una serie de objetivos morales, que desbordan el concepto clsico de inters nacional que no se haba vaciado totalmente de los egosmos propios de la vieja razn de Estado. Se popularizan entonces ciertas frases que aluden a esos hipotticos objetivos morales, como la de hacer una guerra para acabar con todas las guerras o lograr un mundo seguro para la democracia. La paradoja, como seala Kissinger, es que ambos fines exigan la aniquilacin del enemigo. Precisamente, la entrada de los Estados Unidos en la guerra hace posible la necesaria y deseada victoria total, pero con fines muy alejados de los que eran habituales en Europa. Amrica desdeaba el concepto de balance of power y consideraba inmoral la Realpolitik. Los criterios de Amrica para el orden internaABRIL / JUNIO 2006

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cional eran democracia, seguridad colectiva y autodeterminacin (Kissinger, 1994, 219 y 221). La expresin de esa nueva concepcin del orden internacional ser los Catorce Puntos de Wilson. Segn esta concepcin, el inters nacional desaparecera sustituido por esos criterios morales, cuya custodia se encargara a la Sociedad de Naciones. Tras el fracaso de sta y despus de los horrores de la II Guerra Mundial, los Estados Unidos insistirn en su visin moral del orden internacional, que queda enmarcado en la nueva organizacin de las Naciones Unidas. La Carta de San Francisco es el documento fundacional de ese nuevo orden internacional, que habra dejado atrs el conflictivo concepto de inters nacional. Ni una sola vez aparece en el Prembulo de la Carta ni en su captulo I, Propsitos y principios, nada que aluda al inters nacional y s, por el contrario, frases tan significativas como no se usar la fuerza armada sino en servicio del inters comn. Pero en un orden internacional tan diferente del alumbrado por la Paz de Westfalia, pero en el que los Estados siguen siendo los actores principales por ms que, ciertamente, hayan visto erosionada su soberana o hayan puesto en comn cuotas de sta en organizaciones como la Unin Europea (UE), es imposible que desaparezca el inters nacional que, a veces, sin embargo, se presenta enmascarado. Como alguien escriba recientemente, a propsito de la actitud francesa en relacin con los conflictos internos en la misma UE: Dicen Europa, pero piensan Francia. En ese mbito institucional europeo, en el que se habla mucho de intereses europeos sin acabar de definirlos nunca, se evita cuidadosamente, en un claro alarde de hipocresa, referirse a los intereses nacionales que se suponen supeditados a los anteriores pero que, de hecho, siguen presentes y actuantes. Por otra parte, el concepto de legalidad internacional, que vendra a ser el sustituto del viejo concepto de inters nacional, se muestra equvoco y evanescente, haciendo referencia ms bien a una hipottica realidad virtual que a la realidad real de la poltica internacional. Quienes manejan este concepto suelen hacer una apresurada e inaceptable proyeccin del concepto de legalidad interior del Estado al mbito internacional, cuando es evidente que ambos conceptos son muy diferentes. La legalidad interior de un Estado elemento esencial del Estado de Derecho es fruto de un proceso jurdico de elabora140
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cin de la ley en el contexto del sistema de separacin de poderes y en el marco de una compleja y equilibrada arquitectura institucional y con el mximo de garantas, lo que no significa que en el proceso no haya elementos polticos. La legalidad internacional, por el contrario, sobre todo la que se plasma en resoluciones del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, es fruto de un proceso diplomtico, no legislativo, en el que las mayoras cambiantes en ese rgano y, desde luego, el peso abrumador de los miembros permanentes son los factores decisivos. Todos los participantes, adems, se mueven por muy concretos intereses nacionales, nunca explcitos y casi siempre disfrazados con la retrica internacionalista al uso. Por otra parte, sabemos que los juristas ms acreditados, de Max Weber a Hans Kelsen, han estimado que no hay Derecho si no existe la posibilidad de coaccin para imponerlo. Y lo cierto es que la coaccin, en el mbito internacional, no ha funcionado casi nunca satisfactoriamente y, muy a menudo, produce ms perjuicios que beneficios, cuando, por ejemplo, se plasma en sanciones o embargos que castigan a los pueblos pero no a los gobernantes y que, adems, al enfrentarse al arraigado concepto de soberana, erosionado pero no desaparecido, pierde su pretendida legitimidad. Adems, al coexistir en el mbito internacional, en pie de igualdad, Estados democrticos y no democrticos, los juegos de las mayoras y el mecanismo de veto imponen en ocasiones las soluciones menos democrticas que favorecen a los ltimos y consolidan la injusticia en el mbito internacional. Es lo que Irving Kristol, ya en 1983, llamaba la ilusin de que nos estamos moviendo hacia una eventual comunidad mundial. En un mundo as escribe la poltica exterior [la defensa de los propios intereses nacionales] dejara de existir y sera completamente reemplazada por una diplomacia encaminada a conciliar los intereses de todos. Nuestro Departamento de Estado concluye acta en la mayor parte de las ocasiones como si ese mundo estuviera ya al alcance de la mano, como si la diplomacia no fuera ya la sirvienta de la poltica exterior sino su ama (Kristol, 1983) 4. Todo esto pone de relieve que el concepto de inters nacional sufre actualmente una crisis patente, ya que se le asocia con las doctri4

Cit. en Russell (2002, 32-33).

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nas del realismo poltico y del llamado hard power, propicio a la solucin militar de los conflictos internacionales y basado, segn esos crticos, en una visin egosta de las relaciones internacionales. Los polticamente correctos defensores del soft power, del dilogo sin lmites, del multilateralismo y del apaciguamiento a toda costa, de la vigencia sin lmites de la supuesta legalidad internacional entendida e interpretada a su gusto, no aceptan el inters nacional como criterio para determinar las polticas exteriores y de defensa, ya que lo asocian con un supuesto unilateralismo, basado en una visin egosta y nacionalista de las relaciones internacionales. El inters nacional estara para quienes as piensan en los antpodas de una concepcin idealizada y utopizante de las relaciones internacionales, propia de ciertos sectores de la izquierda, que recientemente ha sido denominada buenismo 5. En los pases democrticos se discute cules son y cmo defender los intereses nacionales. El debate est siendo especialmente interesante en los Estados Unidos. Escuelas de pensamiento y partidos polticos proponen distintas visiones del inters nacional. Joseph S. Nye Jr. se ha ocupado especialmente de esta cuestin, en un intento de encontrar una va media entre quienes anteponen el inters nacional a cualquier otro planteamiento y quienes apuestan por un vago mundialismo. Cita entre los primeros a Condoleezza Rice, que durante la campaa presidencial de 2000 y en una lnea muy prxima al ya citado Kristol escriba: Debemos avanzar desde el slido fundamento (firm ground) del inters nacional y no desde el inters de una ilusoria comunidad internacional, y subrayaba que necesariamente existe un conflicto entre el servicio (pursuit) al inters nacional y los intereses de una ms que ilusoria comunidad internacional. Pero, inmediatamente, Nye aada que es muy improbable la reeleccin de los lderes demcratas que no logren tomar en cuenta los intereses de la nacin. Intentando una va intermedia, Nye, tras estimar que el fracaso en prestar el adecuado respeto a las opiniones de los otros, incorporando una amplia concepcin de la justicia en nuestro inters nacional, eventualmente puede llegar a perjudicarnos, llegaba a la conclusin de que los intereses globales pue5

Vid. Portero (2005).

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den ser incorporados en un concepto amplio y de largo alcance del inters nacional (Nye, 2002, 137-138) 6. El problema se complica si consideramos que se suele distinguir entre intereses vitales e intereses secundarios, y que hay acuerdo entre los expertos en el sentido de que el primero y ms importante de los intereses vitales es la supervivencia del Estado, que, en cualquier caso y situacin, exige el uso y aplicacin de todos los recursos diplomticos y de cualquier otra clase de los que disponga el Estado, incluido, si fuera necesario, el uso de la fuerza militar. Resulta difcil imaginar una situacin en la que estando en juego la supervivencia del Estado no se lograra alcanzar el consenso entre todas las fuerzas polticas para garantizar esa supervivencia. Pero, qu ocurre si, por azares de la poltica, contribuyen a la formacin de la voluntad del Estado grupos separatistas cuyo objetivo ltimo es, precisamente, debilitar y aniquilar al Estado? Sera preciso introducir aqu un concepto elaborado en Alemania como criterio para las relaciones entre el Gobierno federal y los Lnder: nos referimos al concepto de lealtad institucional, que, si falta, hace imposible cualquier debate sobre el inters nacional o sobre una supuesta poltica de Estado. Algunas de las vicisitudes que se han vivido en Espaa en estos ltimos aos nos demuestran, sin lugar a dudas, que no estamos refirindonos a hiptesis de escuela sino a situaciones que se pueden dar y, de hecho, se dan, por extrao que pueda parecer. En Espaa no existe un debate sobre los intereses nacionales, algo lgico en un momento en el que desde el Gobierno se est procediendo al desmantelamiento del Estado tal y como se configur en el sistema constitucional de 1978. En poltica interior, los intereses de los partidos nacionalistas se han impuesto sobre los intereses del Estado, lo que supone la disolucin del inters nacional. Y la poltica exterior del Gobierno de Rodrguez Zapatero ha abandonado el concepto de inters nacional como principio director de la esa poltica, sustituyndolo por los intereses ideolgicos de su partido y por retricas sin sentido como la llamada alianza de civilizaciones. El inters nacional ha desaparecido y slo queda el inters del PSOE, que se concreta en el monopolio indefinido del poder, utilizando cualquier instrumento o argumento que parezca adecuado para tal fin partidista.
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Tiene inters todo el captulo 5, titulado Redefining the Nacional Interest.

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BIBLIOGRAFA
Kennan, G.F. (1989): The Decline of Bismarcks European Order. Franco-Russian Relations 1875-1890. Princeton University Press. (1979). Kissinger, H (1994): Diplomacy.Simon & Schuster. Kristol, I. (1983): Reflections of a NeoConservative: Looking Back, Looking Ahead. Basis Books. NewYork. Lazarsfeld, P. F. (1975): Public opinion and the classical tradition, en Carlson, R.O. (editor):Communication and Public Opinion. Praeger. Miller, J. J. y Molesky, M. (2004): Our Oldest Ennemy. A History of Americas Disatrous Relationship with France. Doubleday. New York. (2005): Maudits Franais! Saint Simon. Paris. Nye, J.S. Jr. (2002): The Paradox of American Power. Why the Worlds Only Superpower cant go it Alone. Oxford University Press. Portero, F. (2005): Buenismo y alianza de civilizaciones en Puig, V. (coordinador): El fraude del buenismo. FAES. Russell, W. (2002): Special Providence. American Foreign Policy and how it Changed the World. Routledge. New York.

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Sanchis Muoz, Jose, Historia Diplomatica Argentina, Eudeba, Buenos aires, 2010. Capitulo 1

Capitulo 1 La conduccin y los objetivos de la Diplomacia

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El Presidente y el Congreso De acuerdo con las normas de la Constitucin Argentina y la tradicin del pas, la conduccin de las relaciones exteriores recae en el Poder Ejecutivo (Presidente de la Nacin y el ministro respectivo que l designa, hoy denominado Ministro de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto), con disposiciones constitucionales que rigen la intervencin del Poder Legislativo. A veces proceden independientemente, y otras, en forma conjunta. En su artculo 99, inciso 1, la Constitucin dispone que el Presidente es el jefe supremo de la Nacin, jefe del gobierno y responsable poltico de la administracin general del pas. Puede agregarse, como lo formulan los tratadistas, que inviste el carcter de principal actor en la conduccin de la poltica exterior y es garante del respeto a los tratados internacionales. Dentro de esas funciones ejerce la de representacin del pas ante los poderes externos. A este mandato general, la Constitucin agrega otros especficos: entre los que se refieren a temas diplomticos, el inciso 7 dispone que el Presidente nombra y remueve a los embajadores, ministros plenipotenciarios y encargados de negocios con acuerdo del Senado. Ms adelante, en dicho inciso especifica que por s solo nombra y remueve, entre otros, a los agentes consulares y los empleados cuyo nombramiento no est reglado de otra forma por la Constitucin. El inciso 11, siempre de ese articulo dispone que el Presidente concluye y firma tratados, concordatos y otras negociaciones requeridas para el mantenimiento de buenas relaciones con las organizaciones internacionales y las naciones extranjeras, recibe a sus ministros y admite sus cnsules; y el 15 establece entre sus atribuciones la de declarar la guerra y ordenar represalias con autorizacin y aprobacin del Congreso, as como las que se derivan de su carcter de Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas. El Presidente debe velar por el cumplimiento de los tratados internacionales (Art. 26) que segn la Constitucin reformada en 1994 tienen jerarquia superior a las leyes y hacer que no se invoquen disposiciones de derecho interno para no ejecutar aquellos (Art. 27). La propia Constitucin limita estas atribuciones presidenciales al disponer en su artculo 100 que el jefe de gabinete de ministros y los dems ministros secretarios, tendrn a su cargo el despacho de los negocios de la Nacion y

refrendarn y legalizarn los actos del Presidente por medio de su firma sin cuyo requisito carecen de eficacia. Al jefe de gabinete le corresponde, entre otras atribuciones, por encargarse de la administracin general del pas, efectuar nombramientos en la Administracin y ejercer las funciones y atribuciones que le delegue el Presidente de la Nacin. El presidente puede delegar en l funciones constitucionales.
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De acuerdo con lo dispuesto en el artculo 103, los ministros no pueden por s solos, en ningn caso, tomar resoluciones, a excepcin de lo concerniente al rgimen econmico y administrativo de sus propios departamentos. En lo que se refiere al Congreso, cabe destacar que el artculo 75 cita entre sus atribuciones, ciertamente importantes, en materias que se vinculan con las relaciones internacionales, las de establecer los derechos de importacin y exportacin (inciso 1), contraer emprstitos sobre el crdito de la Nacin (inciso 4), arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nacin (inciso 7), reglar el comercio con las naciones extranjeras (inciso 13), fijar lmites (inciso 15) y promover la inmigracin y la importacin de capitales extranjeros (inciso 18). El inciso 22 atribuye al Congreso aprobar o desechar tratados concluidos con las dems naciones y con las organizaciones internacionales, y los concordatos con la Santa Sede. En ese inciso se agrega en forma explcita que los tratados y concordatos tienen jerarqua superior a las leyes. A continuacin enumera una serie de tratados que tienen jerarqua constitucional, los que solo podrn ser denunciados, en su caso, por el Poder Ejecutivo nacional, previa aprobacin de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Camara. Los tratados que enumera este inciso se refieren a materias vinculadas con los derechos humanos, por lo que en el final de su texto dispone que los dems tratados y convenciones sobre estas materias que apruebe el Congreso requieran de la mayora citada para gozar de la jerarqua constitucional. En otros incisos que tratan temas de importancia, el 24 menciona entre las atribuciones del Congreso la de aprobar tratados de integracin, que deleguen competencias y jurisdiccin a organismos supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden democrtico y los derechos humanos. Establece tipos de mayora y plazos diferentes, segn se trate de tratados con pases de Latinoamrica, o con otros Estados. El inciso 25 establece que el Congreso autoriza al Poder Ejecutivo para declarar la guerra o hacer la paz. El 26 faculta a dicho poder para ordenar represalias y establecer reglamentos para las presas. El inciso 28 establece entre las atribuciones del Congreso la de permitir la introduccin de tropas extranjeras en el territorio de la Nacin y la salida de las fuerzas nacionales fuera de l. El artculo 75 inciso 32 da al Congreso la facultad

de "hacer todas las leyes y reglamentos" convenientes para el desempeo del gobierno. Cabe sealar que el Artculo 118 in fine establece como competencia del Congreso determinar por ley especial el lugar en que haya de seguirse el juicio por delitos contra el "derecho de gentes" (hoy sera en general el caso de los delitos contra la humanidad). Las normas y las prcticas La Constitucin establece las normas bsicas que, en general, son observadas en los temas de relaciones exteriores. No obstante, la costumbre y la necesidad de adaptacin a cambiantes realidades internacionales han dado origen a prcticas que significan algn apartamiento de aquellas normas. Siguiendo la enumeracin que se hiciera ms arriba de las propias disposiciones constitucionales, pueden sealarse, entre otras, las siguientes prcticas: - El Presidente nombra y remueve embajadores y ministros, con acuerdo del Senado, pero ese no es el procedimiento utilizado para la designacin o remocin de encargados (le negocios, que se instrumentan por disposicin ministerial, o por imperio de las circunstancias, al quedar de hecho a cargo de una representacin. En el caso de los agentes consulares, el Presidente solamente otorga patente a los cnsules generales. El resto de los funcionarios son nombrados por el ministro. - Muchos acuerdos o instrumentos internacionales, que no tienen la denominacin formal de "Tratados", pero que regulan materias de Importancia, no son suscriptos por el Presidente sino usualmente por el canciller. Incluso -en ocasiones- por funcionarios de su cartera o aun de otras, sin requerir en general el proceso de aprobacin legislativa. Ello sin mencionar las resoluciones y decisiones de organismos internacionales o regionales, en ocasiones de trascendencia para la poltica exterior, que obligan jurdica o moralmente al pas, que ha contribuido a la adopcin de la decisin con la intervencin de su representante o delegado. - La disposicin del Art. 103 tampoco es observada al pie de la letra, ya que el ministro de que se trate (y no solo en el caso de relaciones exteriores) toma resoluciones de sustancia y puede comprometer al pas en forma indudable. Se trata, puede colegirse, de una presuncin de la delegacin o apoyo del Presidente a ese desempeo. - En materia de emprstitos, promocin de inversiones extranjeras y deuda exterior, es evidente que la iniciativa y conclusin de este tipo de negociaciones est usualmente en manos del Ejecutivo. El Congreso refrenda -o no- esas negociaciones.

- En materia de integracin, las negociaciones -y avances- son graduales y, si bien se dictan leyes "marco" a su respecto, los distintos elementos de importancia que se van acordando, lo son, en general, por el procedimiento indicado ms arriba, sin intervencin directa del Presidente ni del Congreso. La Diplomacia directa
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El Presidente y el ministro de Relaciones Exteriores cuentan en la Argentina con un cuerpo de profesionales altamente capacitados, en el ministerio respectivo, o sea el cuerpo permanente del Servicio Exterior de la Nacin, como instrumento idneo para la instrumentacin de la poltica exterior que decidan los poderes del Estado (vase al respecto el Captulo 20). Pero los adelantos contemporneos en materia de comunicaciones y sobre todo de transportes, han facilitado el ejercicio de la diplomacia directa, que existi desde antiguo, pero en mucha menor medida; o sea la que se concreta en los contactos peridicos, tanto bilaterales como multilaterales, entre jefes de Estado o gobierno, cancilleres y otros altos funcionarios de las diversas carteras, as como de legisladores, gobernadores provinciales y otros. Las visitas oficiales se han multiplicado exponencialmente, tanto las que se realizan en el exterior como las que se reciben en el pas. La proliferacin de foros y organismos internacionales ha significado la multiplicacin de conferencias, reuniones y actividades, algunas de carcter permanente, tanto en el mbito global multilateral, como regional y subregional. Comprenden todos los niveles de representacin oficial y, en ocasiones, de otros sectores (empresarios, sindicales, organizaciones no gubernamentales, etc.). Sin embargo, esta conjuncin de mltiples expresiones de la diplomacia directa y de actividades multilaterales, no ha restado relevancia a la diplomacia tradicional de la Cancillera. Esta, adems de cumplir sus funciones de rigor en la diplomacia bilateral (incluida la actividad consular) y en lo multilateral, tiene que registrar y seleccionar el inmenso acopio de informacin que las referidas modalidades de la diplomacia moderna producen y dar prioridad a aquellas piezas o elementos que requieren especial dedicacin. Debe preparar, organizar y cuidar el desarrollo de visitas y contactos ms o menos "cumbre", hacer su seguimiento posterior y procurar una adecuada centralizacin y coordinacin de toda esa actividad de tan variada naturaleza. Siempre teniendo como objetivo de su accin, la defensa de los intereses del pas y la coherencia de la poltica exterior.

Los condicionamientos La conduccin de las relaciones exteriores, es probablemente, de todos los

aspectos de la poltica de una nacin, el que menos se ajusta a enfoques voluntaristas. Los pases, en su poltica exterior, estn grandemente condicionados (si bien no ineludiblemente determinados) por factores objetivos y determinantes externos e internos. La Argentina no escapa a esa situacin. Por supuesto, uno de los ms determinantes es el contexto internacional en el perodo de que se trate (Guerra Mundial, Guerra Fra o bipolaridad, podero multipolar, etc.). Es obvio sealar que toda poltica externa est condicionada adems por el ordenamiento jurdico internacional, o sea, el Derecho Internacional Pblico. En cierta medida tambin por la opinin pblica internacional, el momento y lo que algunos autores denominan la "sensibilidad internacional". Los condicionamientos geogrficos son importantes. La Argentina tiene un extenso territorio, lo que le asigna el rango de pas de mediano tamao, con diversidad de climas y variedad en su configuracin: un extenso litoral martimo, cadenas montaosas de importancia, ros navegables y grandes lagos. Puede agregarse a ello la fertilidad de gran parte de su extensin, la presencia de recursos minerales, forestales e ictcolas, incluso los que podran denominarse insumos estratgicos, y las facilidades que ofrece el territorio para los asentamientos humanos en materia de agua potable, vas navegables y posibilidades de fcil desplazamiento de personas y mercancas. El pas limita con cinco Estados, separados tanto por fronteras terrestres como por lmites fluviales. Otros condicionamientos de la poltica exterior son los que hacen a los recursos humanos. O se trata del propio recurso en s (cantidad de habitantes, origen tnico, edad y lugar de radicacin) o de los productos, voluntarios o no, de la actividad de la poblacin. Pesan en la historia las ideologas dominantes y la estructura poltica, econmica y social. Influyen adems, el desarrollo econmico, agrario e industrial, la extensin de la educacin en todos sus niveles, el estado de la salud pblica, la capacidad de la administracin pblica de gerenciar adecuadamente los asuntos comunitarios. Es importante la influencia de la opinin pblica y los medios de informacin, as como los partidos polticos, las entidades gremiales y agrupaciones sectoriales. A ello se ha agregado lo que hoy da se conoce como sociedad civil" o sea las actividades de grupos y organismos no estatales (ONO), activos en gran nmero, muchas de ellas de relevancia internacional. Muchos de esos factores efectan de mandas de mltiple naturaleza. Y por fin otros condicionamientos que en el anlisis tradicional se han computado como elementos importantes para las relaciones externas: la existencia de una industria fuerte, as como la potencia y calidad de las fuerzas armadas. Factores muy importantes para la determinacin histrica de la poltica exterior argentina han sido: - La ubicacin geogrfica del pas, lejos de los centros de poder mundial y de la mayor potencia en Amrica, creando, de hecho, cierto aislacionismo. Incluso la Cordillera de los Andes la separa tajantemente del vecino del oeste, su frontera

ms extensa. Ese factor, unido al de las facilidades del transporte martimo y a la relativa dificultad del transporte terrestre, determin en el pasado un flujo de relaciones preferentes con Europa occidental, origen tnico de la mayora de la poblacin, relaciones tambin favorecidas por la complementacin de la produccin econmica.
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- La falta de poblacin en el vasto territorio dio lugar a una firme y persistente poltica de fomento de la inmigracin, tarea en la que colaboraron decisivamente los consulados argentinos, sobre todo en la segunda mitad del siglo XIX y primera mitad del XX. En la actualidad, un fenmeno inverso, la emigracin de muchos argentinos en las ltimas dcadas, ha motivado una especial atencin de los consulados para esa masa de connacionales en el exterior. - La caracterstica tradicional del pas como productor masivo de productos bsicos, hizo que debieran y deban adoptarse polticas para asegurar la apertura y disponibilidad de mercados para las exportaciones de esos productos. - La contigidad de naciones con las que se mantenan rivalidades geopolticas de influencia en la zona y tambin disputas de lmites, determin lneas importantes de nuestra poltica externa. - La conjuncin de nuestra calidad de potencia mediana, con la lejana de la potencia mayor del continente y la influencia de pensadores principistas o pacifistas (Drago, Calvo, Alberdi y otros), dieron lugar a una poltica exterior que se expres en frmulas universalistas o latinoamericanistas antes que "interamericanas", anti intervencionistas, pacifistas, de adhesin a los principios del derecho internacional y su corolario, el recurso a soluciones jurdicas (arbitrajes y laudos) para resolver la mayor parte de los conflictos de lmites o territoriales. Tambin tuvo su expresin (con diferentes connotaciones) en la posicin neutralista durante las dos guerras mundiales. - La ocupacin britnica de las Malvinas hizo inevitable un aspecto reivindicativo de nuestra diplomacia, especialmente en el mbito multilateral. En cambio no formaron parte de los condicionamientos de la poltica exterior argentina otros factores que han afectado a muchos pases, tales como las tendencias imperialistas o de adquisiciones territoriales, o el haber sufrido guerras prolongadas que afectaran el solar patrio, ocupaciones extranjeras o desmembramientos territoriales traumticos. Tampoco aparecen en la historia diplomtica del pas alianzas o pactos, blicos o de otra naturaleza con otras naciones, destinados a fines de importancia en la poltica exterior, vinculados con terceros Estados. Medios de accin de la Poltica Exterior En una visin muy esquemtica, pueden indicarse:

- Instrumentos polticos: La diplomacia bilateral y unilateral. Cursos de accin: persuasin, coercin, bsqueda de coincidencias. - Instrumentos jurdicos: Acuerdos, convenios, tratados. Arbitraje, buenos oficios, mediaciones, etc.
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- Instrumentos econmicos: Control de cambios, restricciones y regulacin de los intercambios, manejo de crditos, ayuda exterior, entendimientos aduaneros, sanciones econmicas, utilizacin de bienes y servicios. ltimamente esta temtica est desarrollada en la dinmica de los procesos integracionistas y en la Organizacin Mundial de Comercio. - Instrumentos psicolgicos: Difusin de aspectos del pas, actividades culturales, propaganda. - Instrumentos militares: En forma pasiva, acumulacin de fuerzas y armamentos. En forma activa: despliegue, captura de personas, territorio, vehculos o aeronaves, etc. Constantes entre los objetivos de la Diplomacia Diferentes pocas han reclamado la adopcin de distintas polticas en lo exterior. Sin embargo, algunos objetivos o polticas, constantes en el tiempo, pueden sealarse como de naturaleza permanente en la accin externa argentina, aun cuando en ocasiones no fueran del todo respetados: - Defensa de la integridad territorial. - Oposicin a la intervencin externa en los pases latinoamericanos. - Esfuerzo por abrir y expandir mercados para los productos argentinos. - Sentido de pertenencia latinoamericana y, en el pasado, tendencias a influir hegemnicamente en ese mbito. - Relacin especial con Europa. - Adhesin al derecho internacional y al arreglo pacfico de las disputas. Vocacin pacifista. - Bsqueda del desarrollo econmico, a nivel internacional, por accin concertada. - Vocacin universalista. - Poltica inmigratoria abierta.

- En las ltimas dcadas y bsicamente a nivel multilateral, promocin de la democracia y los derechos humanos. Pero cabe sealar que poco se ha hecho, a nivel oficial e incluso acadmico, para definir adecuadamente y promover el "inters nacional", entendido este como aquel que debe ser promovido por un conjunto de polticas cuyo objetivo es constante y que debera ser comn a todos los gobiernos, a diferencia de polticas circunstanciales surgidas de factores coyunturales, impulsos ideolgicos o necesidades del momento. En verdad, el inters nacional no debe considerarse como una meta, sino como un presupuesto esencial de la poltica exterior. La teora tradicional es que el inters nacional comprende la independencia, la integridad territorial, el bienestar econmico y la seguridad militar, y en definitiva el desarrollo poltico, econmico, social y cultural de su pueblo. Por ltimo, debe recordarse que la compleja vida internacional tena como sujetos tradicionales desde la antigedad a los Estados. En el mundo contemporneo se han agregado los organismos internacionales, las asociaciones o grupos de Estados, en ocasiones las provincias o regiones, los organismos no gubernamentales, las empresas trasnacionales y los individuos. Ello ha hecho ms compleja la comprensin de la variedad de relaciones simultneas y ha acentuado la necesidad de una visin y una poltica exterior informada, responsable y coherente.

www.cidob.org

Afers Internacionals, nm. 28, pp. 7-31

Autonoma y poltica exterior: un debate abierto, un futuro incierto

Juan Gabriel Tokatlian* y Leonardo Carvajal H.**

El fin de la disputa integral entre EEUU y la URSS, y algunas apreciaciones sobre la construccin de un nuevo orden internacional como consecuencia de ello, hacen interesante y provocadora la pregunta sobre la vigencia o anacronismo de la polmica conceptual en torno a la autonoma en la poltica exterior de un pas perifrico como Colombia. Si se acepta la validez de los anlisis ms optimistas que caracterizan la estabilidad, el equilibrio, la cooperacin y el compromiso como elementos principales del nuevo ordenamiento mundial de la postguerra fra, el tratamiento del asunto de la autonoma sera claramente innecesario. Ella se entendera o bien como ya presuntamente alcanzada, o bien como irrelevante en un mundo ms interdependiente y menos asimtrico en el que no se es (ni se podra ser) autnomo, en el sentido de actuacin externa ms libre, holgada y sin ingerencias, expresas o sutiles, de otros actores estatales y no gubernamentales con mayores atributos de poder. Por otra parte, en una perspectiva diferente sobre la situacin del sistema global de los noventa, se estima que, si bien ha terminado la caliente disputa ideolgica tpica del eje esteoeste, no se ha resuelto ni reducido la desigualdad tradicional en la dimensin norte-sur. Si se asume esto ltimo, la relevancia y actualidad del debate en torno al asunto de la autonoma cobra ms sentido pues, de hecho, la historia no ha finalizado bajo el supuesto del acceso al espritu universal (en el sentido hegeliano, como lo reprodujo Fukuyama)1, y porque el predominio de la armona y el acuerdo en los asuntos internacionales an dista de materializarse de modo significativo, de manera equitativa y con alcance vasto. Ahora bien, con el propsito de iniciar la discusin en torno al tpico de la autonoma, parece prudente resaltar la diferencia entre conceptos y concepcin2. Cabe recordar que mediante los conceptos se busca evidenciar tentativa y adecuadamente la porcin de la

* Director del Centro de Estudios Internacionales, Universidad de los Andes, Santaf de Bogot. **Investigador del Centro de Estudios Internacionales, Universidad de los Andes, Santafe de Bogot.

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realidad que intentan definir. No como simple reflejo de esa realidad, sino demarcando los aspectos esenciales, fundamentales, generales y hasta contradictorios de las materias en consideracin. Dicha funcin sinttica de concepto demuestra el carcter dialctico y dinmico del mismo, ya que conjuga lo concreto y lo abstracto al mismo tiempo que encierra lo universal y lo singular. As, desde un punto de vista cognoscitivo, los conceptos pretenden resumir las propiedades primordiales de los fenmenos y procesos, expresando sus vnculos y relaciones; mostrando el nexo con la prctica humana concreta y la importancia de un continuo desarrollo de los mismos. Teniendo en cuenta lo sealado, podemos decir que: los conceptos podran ser denominados como generalizadores (como unidad de lo abstracto y lo general, y lo universal y lo singular), tal es el caso de la autonoma; los conceptos no son verdaderos o falsos de acuerdo a una nocin particular y simplista, sino que existen condiciones objetivas e intersubjetivas que permiten evaluar con cierta rigurosidad su pertinencia, naturaleza y alcance; los conceptos sintetizan en su seno lo terico y la praxis, allanando as el camino a una actividad prctico-crtica concreta; y, por ltimo, un mismo concepto generalizador, como el de autonoma, puede conducir a anlisis diversos segn el marco terico referencial y el sesgo implcito en su conceptualizacin3. En este ltimo caso, se estara haciendo referencia a las concepciones, que son las variaciones que existen al momento de interpretar un concepto. Por ende, el desacuerdo sobre el significado de la autonoma se encuentra en ese nivel de las concepciones: Cules son las variables que definen la autonoma? Qu cuanta de ciertas variables y requisitos se necesita para que un pas pueda ser considerado autnomo? Es posible o viable ser autnomo? Es la autonoma un valor deseable per se? Puede hablarse indistintamente de un mismo tipo de autonoma en y para los pases centrales y en y para los pases perifricos? A stos, podramos sumar otros tantos y ms interrogantes sobre las concepciones de autonoma; lo que con seguridad nos conduce a observar y detectar una generosa gama de respuestas y matice. Intentaremos hacer esto ltimo en este artculo. En trminos generales, y siguiendo a Lindley, autonoma significa, literalmente, autogobierno, autorregulacin, autodominio. As, ser autnomo implica tener el control de los propios asuntos. En ese sentido, para ser autnomo se requiere: contar con un autodesarrollo; una autoconciencia de que se acta con referencia a metas y propsitos propios; y una libertad de accin frente a los condicionamientos externos, con lo cual no se es autnomo cuando se est manipulado por otros o se est forzado a realizar algo contra la propia voluntad4. Pero, qu significa entonces y cmo entender en consecuencia la autonoma en la poltica internacional y en cuanto a pases de la periferia como Colombia?

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EL ASUNTO DE LA AUTONOMA Y LAS TEORAS DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES

El tema de la autonoma en poltica exterior puede abordarse, de manera introductoria, desde la ptica de algunas teoras de las relaciones internacionales5. Este tpico ha recibido atencin, por ejemplo, en el enfoque realista de los asuntos mundiales. Sintticamente, de acuerdo a esta aproximacin terica, los Estados -como agentes racionales y unitarios que defienden y promueven el inters nacional- son los actores principales y dominantes de las Relaciones Internacionales; que se caracterizan por la lucha por el poder -para cuyo manejo la fuerza es el instrumento ms eficaz y significativo- y por la separacin entre el mbito de lo interno (el espacio del orden y la autoridad) y lo externo (el territorio de la anarqua y la auto-ayuda)6. De ah que, como concluye Waltz, el poder suministra los medios para mantener la propia autonoma ante la fuerza que otros puedan esgrimir7. Ciertas claves comunes recorren los argumentos del realismo clsico (Morgenthau) y del realismo estructural (Waltz) en cuanto a la cuestin de la autonoma. Primero, sobresale no slo un referente estatal exclusivo como sujeto autonmico, sino tambin una versin fuerte del estatismo como punto de partida explicativo. Segn Skidmore y Hudson, en una perspectiva fuerte de lo estatal se asume una relativa unidad societal y una correspondencia de intereses y valores entre la sociedad y el Estado en torno a los asuntos de poltica exterior8. Segundo, queda implcito que tanto la definicin del inters nacional como el ejercicio de la autonoma se producen de modo unvoco y racionalmente por parte del Estadonacin. Por lo tanto, el Estado opera como una suerte de caja negra, con una orientacin autonomista perfectamente diagnosticada y calculada; la cual, a su vez, garantiza -per se e ipso facto- la defensa y promocin de un presunto inters nacional uniforme y rgido. Tercero, la nocin de autonoma y su praxis se analiza excluyentemente desde al ngulo de los actores (Estados) mayores o centrales del sistema global. Waltz es muy claro cuando en el captulo nueve -que es en el que se menciona la autonoma- seala a los grandes poderes y a los ms poderosos como las partes con capacidad de accin autonmica9. En este contexto, qu es la autonoma en el caso de los pases perifricos? La respuesta es sencilla y tajante: en un escenario internacional marcado por una pugna permanente por el poder entre poderosos con autonoma, la heteronoma definira la conducta de los actores menores del sistema10. A stos les correspondera racionalizar pragmticamente a su falta de autonoma y capitalizar al mximo sus escasas y bastante ocasionales posibilidades de insercin menos subordinada y dependiente en la poltica mundial. Desde otra orilla conceptual, la escuela interdependentista tambin aborda el tpico de la autonoma. En breve, para este enfoque de las relaciones internacionales se conjugan mltiples canales que vinculan las sociedades -con lo cual el Estado y los agentes no gubernamentales constituyen inicialmente referentes simultneos de anlisis- y diversas

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interconexiones entre lo interno y lo externo, al tiempo que la amenaza y el uso de la fuerza militar ya no dominan un entorno global intrincado y con una agenda amplia que requiere de la conformacin de coaliciones -a travs primordialmente de organismos internacionales- para su tratamiento meticuloso y su resolucin eficaz11. En esa direccin, diversos elementos cruciales identifican las tesis interdependentistas. En primer lugar, se contempla el hecho de que los actores mayores o centrales del sistema puedan disminuir su accionar autnomo. Para Kechane y Nye -quienes vislumbran y constatan la declinacin hegemnica relativa de los Estados Unidos en los setenta- la interdependencia reduce la autonoma12; es decir advierten la dificultad de Washington de comportarse unilateralmente imponiendo las condiciones y las regulaciones de un orden favorable a los intereses individuales y prioritarios de un solo hegemn. En segundo lugar, por conducto de la cooptacin selectiva y la integracin puntual de ciertos actores del Tercer Mundo a una economa capitalista internacionalizada y bajo los parmetros de un liderazgo mltiple (EEUU, Europa Occidental, Japn), es factible que los participantes menores o perifricos del sistema adquieran una incipiente y limitada autonoma en los asuntos globales13. La gravitacin estratgica de algunos pases (por su ubicacin geopoltica, por la posesin de recursos altamente valiosos para las economas centrales, por su influencia subregional, entre otras razones) ms la capacidad de las respectivas lites internas de establecer estrategias de vinculacin temtica (linkage politics) positiva para sus propios objetivos, elevan los mrgenes de maniobra y negociacin de aquellos; lo cual brinda la posibilidad de ejercitar un mnimo y bsico de autonoma en el mbito mundial. En tercer lugar, a pesar de plantear el surgimiento e incidencia de nuevos actores no gubernamentales y transnacionales -junto al Estado-nacin- en la poltica global, los interdependentistas retornan a las relaciones interestatales para analizar y explicar, respectivamente, la merma y el incremento de la autonoma de las diversas contrapartes en el escenario internacional. Por ello, a pesar de intentar la superacin del realismo en este aspecto conceptual-emprico de su aproximacin paradigmtica, un reconocido expositor de los argumentos interdependentistas indicaba en los ochenta: la premisa de que los actores principales en la poltica mundial son los Estados permanecer igual14. De lo anterior se deriva, entonces, que el sujeto autonmico para la interdependencia contina siendo el Estado. En forma concomitante, desde el plano de la economa poltica internacional -en sus diversas vertientes estructuralista, historicista y globalista- la autonoma es un elemento de anlisis relevante. De manera resumida, esta perspectiva apunta a comprender y explanar las Relaciones Internacionales como producto de la interaccin dinmica y recproca de factores internos y externos, polticos y econmicos, estatales y de clase, en la bsqueda de riqueza y poder15. La autonoma de los actores se evala a partir de la consideracin de las posibilidades de accionar independiente con que cuente un Estado a nivel domstico. De all, luego, se derivan conclusiones sobre su potencial autonmico en materia de poltica exterior. As entonces, la autonoma estatal hace referencia al espacio en el cual un Estado

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puede formular y perseguir metas que no sean simple reflejo de las demandas o intereses de grupos sociales, de clases o de la sociedad en general16. Ahora bien, el nexo clases sociales-autonoma estatal resulta fundamental. Para Stalling este vnculo requiere claridad y precisin explicativa: todo Estado requiere para su existencia contar con recursos materiales y apoyo poltico, con lo cual no puede haber autonoma plena del Estado respecto de los grupos dominantes porque son stos los que proveen los elementos polticos-materiales que garantizan dicha existencia; todo Estado debe mantener ciertos mrgenes de independencia frente a tales grupos dominantes con el objeto de adoptar decisiones que considera necesarias pero que afectan algunos sectores de aquellas clases, con lo que se pone de presente que la clase dominante no es monoltica ni presenta intereses homogneos y que los enfrentamientos en su interior son absolutamente normales; y la autonoma estatal se incrementa con el aumento de su capacidad organizacional y de sus recursos financieros17. Cabe agregar que al mayor poder infraestructural que, histricamente, le ha otorgado ms probabilidades autonmicas al Estado segn Mann18, se le hace imprescindible en el contexto mundial actual (y probablemente en el futuro), poseer y consolidar una capacidad cientfica-tecnolgica endgena y fuerte, sin la cual seguramente no se puede ni garantizar un ordenamiento interno equitativo y equilibrado, ni una insercin externa con potencialidad de autonoma19. A partir de lo anterior, se denotan dos lecturas de la autonoma para los pases perifricos en los diversos enfoques de economa poltica internacional. Por un lado, una concepcin acerca de que la autonoma -una especie de Autonoma con mayscula- es alcanzable slo a travs de una transformacin estructural y sistmica: abandonando el capitalismo y adoptando un modelo distinto y alternativo en lo social, econmico y poltico, con una configuracin interna notoriamente diferente a la existente en cuanto al bloque en el poder20. Por el otro, una comprensin de la autonoma como un fenmeno virtual, alcanzable bajo determinadas condiciones domsticas e internacionales: oportunidad, voluntad y capacidad se pueden conjugar para adquirir cierto grado de autonoma21. Al analizar con detenimiento y profundidad los tres enfoques tericos mencionados y su acercamiento al tema de la autonoma, se puede observar un fino hilo conductor que los liga. Con tenues variaciones, sutiles giros y notas particulares, dichos enfoques reflejan el pensamiento moderno que subyace en ellos: la autonoma aparece como posible, deseable y benfica y como practicable por el Estado. No se la ve como dificultosa, inviable y costosa, ni como ejercitable por diversos tipos de actores no gubernamentales. A partir de lo anterior, corresponde evaluar cul ha sido la perspectiva latinoamericana en torno a la autonoma.

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EL ASUNTO DE LA AUTONOMA EN LOS AUTORES LATINOAMERICANOS

ODonell y Linck: Las condiciones estructurales de la dependencia De acuerdo con la visin dependentista sobre el sistema internacional, las relaciones de dominacin del centro sobre la periferia se explicaban, durante los sesenta, en la medida en que la divisin internacional del trabajo otorgaba a los pases industrializados la produccin de bienes de capital y manufacturas, mientras a los Estados perifricos les corresponda el papel de proveedores de alimentos y materias primas. Esta situacin daba lugar a un intercambio desigual centro-periferia causado por una invariable depresin de los precios de los productos primarios en comparacin con el encarecimiento de las manufacturas. En consecuencia, la industrializacin de los pases perifricos era la estrategia que poda cambiar las condiciones de intercambio asimtrico, y por ende debilitar las estructuras generadoras de la dependencia por la va de una mayor participacin en los beneficios de los avances tecnolgicos mundiales. El modelo de desarrollo econmico que coadyuvara en la ruptura de los lazos de la dependencia se basara en la sustitucin de importaciones y el crecimiento hacia adentro. La dependencia es entendida, entonces, como resultado de la explotacin monoplica, la acumulacin tecnolgica de los pases centrales, el mantenimiento de patrones de consumo acordes con la situacin productiva de las economas dominantes, la generacin de tasas de desempleo estructural causadas por la introduccin de tecnologas con un fuerte sesgo ahorrador de mano de obra, entre otros tantos motivos. Sin embargo, desde esta interpretacin, son las empresas multinacionales las que representan el nudo gordiano del poder que explica centralmente la situacin de dependencia de los pases lationamericanos. La conjuncin de estos argumentos pona a los pases perifricos frente a lo que ODonell y Linck denominaron el dilema de hierro: la opcin por la dependencia sin divisas, con el consecuente estancamiento, o por la dependencia con divisas y el consiguiente crecimiento econmico con repercusiones en la profundizacin de la misma dependencia. En Amrica Latina, fue la escuela de la dependencia la introductora de una concepcin autonmica que otorgaba preeminencia a los elementos materiales como determinantes de la realidad subcontinental. La dominacin, planteaban Guillermo ODonell y Delfina Linck, es fruto de un capitalismo dependiente que slo puede crecer al precio de postergar a una vasta mayora y de agravar an ms nuestra dependencia22. Tomando como base tal definicin, la estrategia autonomista que se colige en estos autores es la ruptura de las condiciones capitalistas de dominacin. Es claro que si la dependencia es estructural (fundada en lo econmico) la estrategia autonomista debe buscar el quiebre ntido o el debilitamiento notorio de tales condiciones substantivas de dominacin centro-periferia. En efecto, ODonell y Linck argumentaban que la dominacin poda ser superada, y as alcanzar niveles de autonoma, por medio de una intensa y decisiva participacin social que generara: la transformacin radical del sistema interno de dominacin y la instauracin del socialismo.

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En otro plano, para ODonell y Linck la estrategia de una integracin (por esencia asimtrica) al sistema mundial no es considerada como generadora de mrgenes de accin autonmica sino, por el contrario, como causante de nuevos elementos de dependencia, pues es el argumento del dominante ha sido, es y ser el de la interdependencia, el de la armona de intereses, el de la integracin23. En suma, el recetario de corte econmico que plantean ODonell y Linck para revertir la dependencia, consta de estrategias como la cooperacin en materia comercial, el aumento del ahorro nacional, la promocin de exportaciones, la sustitucin de importaciones, entre otras tantas. En el marco de esta aproximacin al tpico de la autonoma en poltica exterior, el Estado aparece como el actor que fundamentalmente debe conducir las polticas de desarrollo que, a largo plazo, rompern los cimientos estructurales de dominacin. As, el Estado es el articulador y promotor de la estrategia industrialista por la autonoma. De lo contrario, el status perifrico y dependiente de una nacin sera eterno: la utopa nica de salvacin deba ser una incuestionable opcin radical. Jaguaribe: Alternativa autonmica e inviabilidad del Estado Nacional De acuerdo con Helio Jaguaribe, el sistema imperial que result de la segunda Guerra Mundial presenta caractersticas diferentes a las de formaciones imperiales anteriores. Por ejemplo, las dos superpotencias -los Estados Unidos y la Unin Sovitica- se presentaban formalmente como naciones tan soberanas como las dems, a pesar de superarlas ampliamente en recursos econmicos, tecnolgicos y militares. Adicionalmente, otro factor que diferencia el sistema imperial actual de los histricos, es que se preserva retricamente el estatus de los actores menores como naciones soberanas y autonmas24. La estratificacin internacional resultante del sistema interimperial presenta cuatro niveles en los que la capacidad de autodeterminacin es decreciente. En primer lugar, los pases ubicados en el nivel de primaca general poseen atributos como la inexpugnabilidad de su territorio nacional (principalmente por contar con capacidad disuasiva nuclear) y la capacidad de ejercer una supremaca mundial considerable. En el caso del sistema interimperial americano tal condicin es detentada por EEUU. Un segundo lugar, los Estados en un nivel de primaca regional pueden garantizar la inviolabilidad de su territorio y ejercer hegemona sobre unas reas y actuar preponderantemente en otras25. En tercer lugar, las naciones en el nivel de la autonoma, quienes a pesar de no poder garantizar la inexpugnabilidad de su territorio nacional, tienen los recursos para imponer severas penalidades -materiales y morales- a eventuales agresores. Asimismo, los pases que cuentan con el atributo de la autonoma se caracterizan por tener un holgado margen de autodeterminacin en sus asuntos domsticos y una capacidad de actuacin internacional independiente26. En este punto, el autor brasileo diferencia los conceptos de autonoma general, regional y sectorial. La autonoma general se ejerce globalmente. La autonoma regional es aquella que se restringe a un rea geogrfica especfica (por ejemplo, por pases como la India y Brasil), mientras la autonoma sectorial se lleva a cabo en el plano econmico en virtud

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de la posesin de ventajas comparativas en ciertas reas productivas (por ejemplo, por parte de algunos pases rabes con respecto a los hidrocarburos). En cuarto y ltimo lugar, en el nivel de dependencia se ubican la mayora de los pases. La actuacin de stos se encuentra condicionada por factores y decisiones externas (tomadas por Estados en los tres niveles anteriores), a pesar de contar nominalmente con el estatus de naciones soberanas. La relacin de dependencia no es impuesta coercitivamente por la potencia hegemnica central sino que es asumida por las lites locales a cambio de diversas ventajas de clase27. En este ltimo punto se observa que para Helio Jaguaribe el actor o conjunto de actores que impone las relaciones de dependencia y, a su vez, el agente recipiendario de tales acciones de dominacin no son necesariamente Estados. En tal sentido, las condiciones de dependencia se imponen a la periferia por parte de agentes estatales y no gubernamentales del centro; y pretenden favorecer intereses tanto pblicos como privados. As entonces, es claro que este autor no asume la existencia de un Estado monoltico que acta unitaria y racionalmente sino que, por el contrario, se presenta desagregado y segmentado, bien sea en el momento de imponer las condiciones de dependencia (en el caso de los actores al interior del Estado central), o en el instante de recibir tal imposicin (en el caso de los actores recipiendarios en el pas perifrico). Jaguaribe define una gama de variables estructurales y funcionales que determinan la posibilidad que tiene un actor internacional para acceder a una determinada autonoma. En primer lugar, las condiciones estructurales-habilitatorias son la viabilidad nacional y la permisibilidad internacional. Por una parte, se cuenta con viabilidad nacional si se dispone de un mnimo crtico de recursos humanos y naturales, cuya eficacia como instrumentos autonmicos depende de que se tengan en el pas altos niveles de integracin socio-cultural y altos patrones tico-educacionales. Por otra parte, la permisibilidad internacional hace referencia a las posibilidades -econmicas, militares o definidas por alianzas defensivas internacionales- que tiene un pas para neutralizar el riesgo proveniente de terceros pases. El calificativo de habilitatorio de estos requisitos autonmicos indica que son la condicin primera y bsica ms no suficiente para poseer autonoma. Por ello, en segundo lugar, hace falta complementar los anteriores requisitos con otros de carcter funcional-ejercitatorio. Estos presentan dos alternativas: o se posibilita la autonoma internamente mediante la autonoma tcnico-empresarial, o se logra consolidando unas relaciones intraimperiales generalizadas que garanticen trminos de intercambio favorables28. El punto que parece fundamental en este autor es su percepcin de que la prolongada carencia de autonoma de los pases perifricos ha sido la causa principal de que est en crisis el Estado-nacin -el esquema de organizacin social tpico de la modernidad. La explicacin sistmica a tal situacin se encuentra en el hecho de que los insumos (inputs) y productos (outputs) de los subsistemas nacionales han sido reemplazados por insumos y productos provenientes del pas central (reproducidos a nivel domstico principalmente por empresas transnacionales). De lo anterior se desprende el significado que cobra la nocin de autonoma en Jaguaribe: la capacidad del sistema nacional de dirigir y determinar

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el flujo insumos/productos entre los subsistemas29. A groso modo, el esquema que explica la dependencia perifrica es: como el subsistema econmico est bajo el control de las compaas transnacionales extranjeras, sus insumos cientfico-tecnolgicos pasan tambin a provenir de los pases metropolitanos. Con esto, el principal insumo que el subsistema econmico de una sociedad moderna recibe de su subsistema cultural, pasa a provenir del subsistema cultural de otra sociedad, que es la cntrica30. El efecto de la crisis del Estado-nacin es la prdida gradual de su sentido de proyecto colectivo, transformndose de un proceso para s en un proceso en s, bajo la forma de un mercado territorial que est determinado de afuera para adentro31. Esto conduce a plantear que, en la visin de Jaguaribe, el Estado-nacin no puede pervivir realmente -aunque es claro que contina existiendo formal y retricamente- a causa de la inexistencia actual de la piedra angular sobre la cual se fund y que es la razn fundamental de su esencia como forma organizativa moderna: la autonoma del sistema nacional. As, la continuidad de los Estadosnacionales no es viable, por cuanto su fundamento, la autonoma, tampoco es viable. De hecho y axiolgicamente, el Estado-nacional postula una autonoma a la que no logr tener acceso la inmensa mayora de los pases perifricos32. No obstante, el autor destaca la urgencia de pensar creativamente las alternativas autonmicas para Latinoamrica en un escenario que todava dejaba espacios o nichos de accin independiente si se daba el conjunto de requisitos internos que catalizara una prctica en favor de la autonoma. Puig: La importancia de la voluntad autonmica de las lites Los planteamientos de Juan Carlos Puig en torno al asunto de la autonoma se inscriben en su bsqueda por una caracterizacin rigurosa y refinada del rgimen internacional imperante en la poltica mundial desde los sesenta en adelante: la progresiva transnacionalizacin econmica y poltica, la erosin de la hegemona de las potencias, la emergencia de nuevas grandes potencias y la imposibilidad del uso de la fuerza nuclear como recurso de poder respecto de pequeos y medianos Estados, constituyen la matriz referencial de su anlisis. Este autor argumenta que la comunidad internacional funciona polticamente de la misma forma que las asociaciones nacionales. En desarrollo de relaciones de poder, se encuentran actores que adoptan decisiones (repartidores supremos), otros que las ejecutan (repartidores inferiores) y unos que las obedecen (recipiendarios). En esta visin, los gobernantes de las potencias mundiales son quienes toman formalmente las decisiones; los mandatarios de los dems Estados (junto con directivos de organizaciones internacionales y empresas transnacionales) son los encargados de ejecutarlas; y todos los habitantes mundiales las acatan. En suma, Puig concepta a la comunidad mundial como un sistema social que funciona como una sociedad domstica. En dicho esquema, las nociones de igualdad soberana y, por ende, de horizontalidad en las relaciones internacionales, son consideradas ficciones que encubren la existencia de estructuras jerrquicas en las que el poder fluye en direccin vertical, de arriba hacia abajo, de Norte a Sur, sin consideraciones nacionales o fronterizas.

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Sin embargo, Puig advierte que una aproximacin terica tal no descarta las posibilidades de actuacin autonmica para un Estado menor. Por el contrario, la perspectiva globalista permite comprender con claridad cules son las lneas de borde reales que existen en el rgimen internacional con respecto a la autonomizacin progresiva de los Estados perifricos33. Ms exactamente, las alternativas autonmicas de los pases subdesarrollados se basan en el hecho de que la aplicacin de las decisiones por parte de los gobernantes nacionales no se produce en forma sencilla, pues su ejecucin se ve limitada por las relaciones de poder existentes entre los grupos sociales recipiendarios de las determinaciones. De all que, la facultad formal de aplicarlas no coincide siempre con la posibilidad real de hacerlas cumplir. Por esta razn, todo proyecto autonomista requiere, para que lo sea autnticamente, movilizar recursos de poder34. Tras definir que la autonoma es la mxima capacidad de decisin propia que se puede tener, teniendo en cuenta los condicionamientos objetivos del mundo real35, Puig establece una gradacin de los estadios que pueden existir antes del acceso al nivel de mxima autodeterminacin. En primer lugar, la dependencia paracolonial se presenta cuando el Estado posee formalmente un gobierno soberano, pero se depende fundamentalmente de la estructura de poder de otro pas (que puede ser la metrpoli, la potencia dominante o el centro imperial). Se denomina para-colonial a esta situacin, porque el nico factor que diferencia a estos pases de las colonias es la posesin formal de un Gobierno soberano; por ejemplo, la economa del Estado para-colonial se desarrolla en funcin de los intereses del pas o grupo de pases dominantes. En segundo lugar, el estadio de la dependencia nacional se presenta cuando los grupos gobernantes racionalizan la situacin de subordinacin y se trazan objetivos propios con el fin de sacar el mximo beneficio de la situacin dependiente, en ocasiones con la pretensin de alcanzar mrgenes de accin autonmica en el futuro. Se trata de una situacin de dependencia consentida36. Lo que diferencia a esta situacin de la anterior es que, mientras en la dependencia para-colonial los grupos formalmente gobernantes actan como parte integral del pas central, en la dependencia nacional los grupos que ejercen el poder domstico real han racionalizado la situacin de sujecin respecto a la potencia dominante. En tercer lugar, el nivel de la autonoma heterodoxa consiste en un estadio en el que los grupos internos de poder buscan capitalizar al mximo los espacios que, por debilidades o errores, deja el pas o conjunto de pases dominantes. En este contexto, los grupos de poder internos han vivido un proceso de funcionalizacin progresiva que les permite identificarse como relativamente independientes respecto al centro de poder y, por lo tanto, tienen la capacidad de trazarse objetivos propios37. No obstante, dichos grupos reconocen la existencia de asuntos vitales, respecto de los cuales el pas perifrico tendr que actuar en consonancia con las pretensiones centrales. La crucialidad [de los temas] tiene que ver fundamentalmente con la disposicin de la potencia dominante a emplear todos sus recursos, incluso la fuerza, para obtener la obediencia38.

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En cuarto y ltimo lugar, el autor identifica la autonoma secesionista que se presenta cuando los grupos domsticos que detentan el poder en el pas perifrico deciden romper las relaciones con el pas central y obviar los intereses estratgicos de ste. El riesgo de esta eleccin reside en que, si el pas secesionista no cuenta con la suficiente viabilidad, ste podra -en el mejor de los casos- regresar a las condiciones de dependencia anteriores. Con ello se pone de presente que, para este autor argentino, ms importante an que el fin mismo de la autonoma, son los medios que se utilicen para alcanzarla. Si los canales que se siguen y los instrumentos de los que se hace uso son funcionales para alcanzar el objetivo, se asume que en tal caso la autonoma podra ser viable. En breve, la viabilidad autonmica se alcanza con la conjuncin de dos factores: la posesin de recursos suficientes mnimos (en la expresin de Jaguaribe) y, principalmente, la existencia de elites funcionales, o sea, decididas a emprender el camino de la autonomizacin39. A lo anterior debe sumarse la bsqueda crucial y el uso congruente de mecanismo de cooperacin estratgica con pares que estn persiguiendo el objetivo de la autonoma. De all que se refuerzan las opciones autonmicas individuales a travs de proyectos concertados ms amplios y plurales. Puig, entonces, rescata la importancia de la autonoma solidaria sobre la solitaria. Drekonja: Entre el alto y el bajo perfil Para Gerhard Drekonja, los comportamientos exteriores de los pases latinoamericanos -que no se pueden denominar propiamente polticas-, se han desarrollado en forma reactiva y no han seguido parmetros sistemticos40. Han evolucionado ms bajo el esquema del da a da, de apagar incendios, que con criterios definidos de estrategia y planificacin. Plantea el autor que dicha situacin defensiva y pasiva contrasta con las polticas activas y propositivas que presentaron, particularmente, los Estados del Cono sur desde mediados del siglo XIX y durante principios del XX. El activismo en poltica exterior cedi lugar a una conducta de tipo clientelista subordinada a posteriori de la Segunda Guerra Mundial, debido al muy modesto rol que se le concedi a Latinoamrica por parte de EEUU en el esquema internacional de la Guerra Fra41. El aporte particular de este escritor austraco a los anlisis sobre el asunto de la autonoma en poltica exterior latinoamericana, consiste en su tipologa de comportamiento de un Estado frente a la potencia hegemnica: poltica exterior clientelista en la que se renuncia (por incapacidad o por pragmatismo) a la actuacin autonmica en el entendido de que as se evita asumir los costos y riesgos de un alto perfil internacional; poltica exterior semiautnoma (de tipo reformista) en la que, tras reconocer los lmites de tolerancia del poder central, se decide actuar dentro del sistema, aprovechando oportunidades y coyunturas propicias42; y poltica exterior de desacople en la que prevalece la ruptura y la desobediencia frente al tradicional centro hegemnico: ste responde castigando la actitud secesionista del pas perifrico43. Con base en el esquema de Drekonja, podra hablarse de tres estrategias posibles para acceder a la autonoma: una autonoma de alto perfil que un pas latinoamericano busca actuando con lealtad frente a la potencia hegemnica del hemisferio; una autonoma

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de bajo perfil que se pretende alcanzar por la va de un reformismo moderado que sea tolerable para EEUU; y una autonoma de alto perfil que por sus altas probabilidades de ser considerada por los Estados Unidos como un acto de rebelda, puede tener como respuesta una fuerte pena impuesta por el hegemn regional. Como se observa, la concepcin de autonoma que trabaja Drekonja est determinada por la manera como el pas decide actuar frente al poder hegemnico. Nos encontramos frente a una autonoma que se define ms en el campo de las formas y no tanto en el terreno de los contenidos de la poltica exterior del pas perifrico. Es la percepcin que tenga el poder central a una determinada poltica exterior en su patio trasero, la que establece que en un momento dado se la califique como autonoma contestataria-rupturista (con merecimiento de castigo), semiautonoma (que se corresponde con tolerancia) o de dependencia consentida (con recompensa). En otras palabras, lo que se entiende por autonoma en un perodo o momento especfico, es determinado desde la potencia central. La teora del alto y bajo perfil como evidencia de una pretensin autonmica en poltica exterior es el punto neurlgico de los argumentos de Drekonja. A pesar de la afirmacin sobre la pasividad demostrada en su accionar internacional por los pases latinoamericanos en la segunda posguerra, el autor advierte la paulatina aparicin en la escena subcontinental de pases con un alto perfil en poltica exterior44, con las siguientes caractersticas: aceptacin del riesgo de disentir frente a EEUU; nfasis en torno a la cooperacin latinoamericana; atencin a la diversificacin de las relaciones diplomticas y comerciales; valoracin de la corriente tercermundista no alineada; importancia de la capacidad negociadora con base en la formacin de cuadros diplomticos y tcnicos; centralidad de la Cancillera en cuanto a la toma de decisiones en poltica exterior; y promocin de estructuras institucionales slidas. La opcin que Gerhard Drekonja presenta para los pases latinoamericanos es la bsqueda de la autonoma a pasos pequeos y bien meditados, aprovechando las coyunturas histricas45. Es propio de tal prudencia para alcanzar niveles de conducta internacional autonmica, esperar el momento ms propicio para imponer decisiones que, aunque impliquen un riesgo poltico, amplen la propia libertad de accin46. As entonces, el autor realiza una escogencia tericoprctica: seala su preferencia por un ejercicio autonmico incremental -aprovechando espacios y coyunturas propicias-, sistmico -sin desafos estratgicos y en el marco de las reglas del juego existentes- e internamente sustentable -los cambios internacionales ofrecen las oportunidades pero el entorno domstico (econmico, social, poltico e institucional) condiciona la potencialidad de una praxis con autonoma ms permanente o simplemente ocasional. Sin embargo, recientemente, y tras los acontecimientos que definieron el fin de la Guerra Fra, Drekonja ha introducido cambios profundos a sus planteamientos de comienzos de los aos ochenta. Sobre el concepto de la autonoma perifrica, dice que se hizo pedazos a consecuencia de la nueva situacin47. Para l, Latinoamrica, que entre tanto se ha aproximado nuevamente mucho a los Estados Unidos, tiene que elaborar una nueva frmula general en su poltica internacional48.

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Las perspectivas entusiastas que presentaba Drekonja en 1983 sobre las posibilidades autonmicas de algunos pases de Amrica Latina, no pueden ser hoy ms dramticas y oscuras: En mejores tiempos Latinoamrica disfrut dedicndose a pronunciar, durante tres dcadas, el discurso terico de su dependencia y lamentndose de estar en la periferia. Entretanto, fracasada con su industria sustitutiva de importaciones, oprimida por una deuda externa de 400.000 millones de dlares, despojada del valor econmico de la exportacin de reservas y ahora, despus de finalizada la Guerra Fra, privada tambin de su importancia estratgica en la alianza anticomunista, la regin est ah, desnuda y necesitada, y es realmente perifrica49. La nueva situacin, segn el autor, pone a Latinoamrica frente a una situacin compleja y difcil. La opcin de la autonoma perifrica ya no puede formar parte de las alternativas a seguir. La va de la autonoma secesionista se evapor por completo Las posibilidades revolucionarias de Amrica Latina se desvanecieron50. A ello se agrega que tampoco es factible ahora la estrategia tercermundista. En consecuencia, la autonoma -si es que todava no es una meta materialmente factible de alcanzar en poltica exterior- se logra actuando al lado de Estados Unidos. El objetivo presente y hacia el futuro puede calificarse de supremamente modesto: la dependencia consentida, porque la discusin sobre la autonoma perifrica pertenece al pasado51. All se sepulta un viejo ideal que ya no parece ni viable ni necesario52. Cepeda: Las fuentes materiales de la autonoma Para Fernando Cepeda, es posible para un pas alcanzar la autonoma en poltica exterior siempre que se cuente con recursos de respaldo autonmico (que es as como el autor denomina a la viabilidad autonmica). Dichos recursos son fundamentalmente de dos tipos: diversificacin del comercio exterior para que la economa perifrica sea cada vez menos dependiente de un solo centro hegemnico y mantenimiento de cuantas importantes de reservas internacionales en relacin con el promedio del mismo pas y de los pares regionales. En suma, las posibilidades de autonoma surgen de las posibilidades de respaldo53. Para apoyar sus planteamientos este autor se basa en la evidencia que suministra el gobierno de Alfonso Lpez Michelsen entre 1974 y 1978. Durante ese cuatrenio, se habra podido desarrollar una poltica exterior autnoma (en la que, por ejemplo, se restablecieron relaciones con Cuba y se particip activamente en las negociaciones Torrijos-Carter) gracias a la posesin de aquellos recursos que la hicieron viable. Por su parte, el gobierno de Belisario Betancur entre 1982 y 1983 representara un claro ejemplo de cmo una poltica exterior autonomista no tiene posibilidades de xito permanente si no coincide con perodos que garanticen el respaldo material. En efecto, la administracin Betancur traz como meta esencial de su poltica exterior una mayor autonoma relativa para el pas. Por ello, busc distanciarse de los Estados Unidos y acercarse a los pases del Tercer Mundo y a la Internacional Socialista, entre otros. Sin embargo, argumenta Cepeda, dichas pretensiones se pusieron en seria duda a causa del

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acuerdo que, por falta de recursos reales de apoyo, tuvo que firmar su gobierno con el Fondo Monetario Internacional. Este hecho, signific el final de la autonoma en el campo econmico, al tiempo que la poltica exterior se fue quedando sin respaldo econmico54. En definitiva, del sustento econmico depende que las aspiraciones autonmicas se queden en el plano de lo retrico o se logren consolidar efectivamente. Las fuentes de la autonoma son los atributos materiales especficos. Primero se debe, entonces, alcanzar la autonoma econmica y luego de ello, sta se extiende a la esfera poltico-diplomtica. Con estos argumentos, el autor colombiano pone en fuerte entredicho la funcionalidad que para la autonoma de un pas implican las posturas retricas en poltica exterior -que incluso son consideradas arriesgadas pues pueden empeorar las condiciones de dependencia. As, Fernando Cepeda plantea que la prudencia y la cautela deben retomar su papel como virtudes cardinales de la diplomacia colombiana y la ambicin por el liderazgo debe ceder su lugar a la eficacia as el precio sea el bajo perfil55. Este llamado a la moderacin y la previsin implica que se requiere de un clculo del riesgo mucho mayor por parte de los pases perifricos en el ejercicio potencial de su autonoma. La acumulacin de recursos de poder material contribuye a un uso de la autonoma, mientras la agrupacin de elementos discursivos de influencia sin sustento econmico puede conducir a un aumento de la dependencia. Pardo y Tokatlian: Una aproximacin heterodoxa En un texto publicado en 1968, Rodrigo Pardo y Juan Gabriel Tokatlian intentan otro acercamiento a la cuestin de la autonoma56. Al iniciar el abordaje de este asunto resulta esencial para ellos responder a dos interrogantes: Quin es el agente autonmico? y Cul es el agente recipiendario de la accin autnoma? Estas preguntas ponen de presente la necesidad de desagregar al Estado con el objeto de establecer la naturaleza del sujeto autonmico y con el propsito de evitar la reificacin del Estado-nacin. En ese sentido, los dos escritores identifican tres pautas para evaluar analticamente el concepto: el asunto de la autonoma debe ser un instrumento de anlisis y no una simple creacin abastracta; el necesario debate en torno a la autonoma no debera girar alrededor de cuestiones genricas pues sta se ejerce frente a tpicos especficos que pueden no ser permanentes ni encontrarse en la misma ubicacin en la agenda internacional de un pas; y la nocin de autonoma no es esttica dado que aquella es siempre relativa y la posibilidad de su ejercicio resulta de un proceso dialctico que afecta al sujeto y al objeto de referencia en momentos histricos dados y que puede expandirse o reducirse de acuerdo con condiciones estructurales o coyunturales57. Dicha variacin puede darse a causa de una transformacin en el rgimen interno (por ejemplo, de uno democrtico a otro autoritario) o en los regmenes internacionales (por ejemplo, de la Guerra Fra a la postguerra Fra). Con base en lo anterior, Pardo y Tokatlian definen la autonoma relativa como la capacidad de un actor social de maximizar su poder negociador real o potencial vis a vis con otro actor social en un(as) rea(s) temtica(s) especfica(s), asumiendo cuatro condiciones: la posesin de determinados atributos de poder en dicha(s) rea(s) temtica(s); la

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existencia de intereses en conflicto entre ambos actores; la manifestacin de una voluntad concreta para ejercer esa capacidad; y el reconocimiento consciente de los riesgos envueltos en el esfuerzo por incrementar su poder decisional ms independiente58. Como se observa, en esta definicin subyacen algunos elementos que ameritan un anlisis ms detallado. Primero, los autores parecen tener una visin acotada de la autonoma. Esta no se ejerce globalmente (ni por un Estado monoltico, ni a nombre de un inters nacional uniforme, ni en referencia a un solo asunto comprehensivo), sino sectorialmente, tanto en trminos de actores, cuestiones y momentos. Segundo, se coloca el acento en el contenido y no en la forma en cuanto a la praxis autonmica. Ms all del tipo -alto o bajo- y del nivel moderado o contestatario- de perfil de una conducta externa con vocacin o posibilidad de autonoma, lo fundamental es concretar la acumulacin de recursos de poder y asegurar el aumento de la capacidad negociadora de un determinado agente. Se presume la persistencia y recurrencia del conflicto, pero no para exacerbarlo sino para manejarlo mejor y en aras del incremento de la autonoma de un actor perifrico. Tercero, existe un llamado implcito a rehuir una aproximacin retrica frente a la autonoma. La satisfaccin subjetiva y el protagonismo discursivo en poltica exterior no pueden confundirse con una ampliacin substantiva de la autonoma, ni con el logro de presuntos espacios y mrgenes de insercin que eventualmente deberan ser cubiertos y respondidos con actos y no con palabras. En breve, Pardo y Tokatlian buscan introducir un enfoque eclctico para entender el fenmeno de la autonoma: combinan variables estructurales y funcionales; matizan su perspectiva de economa poltica internacional con elementos realistas; eluden la identificacin excluyente del Estado como actor exclusivo con mayor o menor autonoma mientras incorporan en su anlisis otros agentes no gubernamentales con voluntad y capacidad autonmica; y muestran un sesgo voluntarista aunque reconociendo los lmites y condicionamientos del sistema global. Escud: Los peligros del alto perfil Carlos Escud aporta a la controversia en torno a la autonoma a partir de su conceptualizacin acerca del realismo perifrico59. El autor introduce dos aspectos interesantes a tener en cuenta. En primer lugar, para l, los pases perifricos (como los de Latinoamrica), por sus precarias condiciones polticas, econmicas y estratgicas deben abandonar las prcticas confrontacionistas en su poltica exterior. La opcin por la confrontacin slo debe ser un recurso extremo a utilizar cuando los intereses materiales del pas estn en entredicho y por lo tanto se pone en peligro el bienestar de la poblacin. En suma, la conducta externa de un pas perifrico debe tener un perfil lo ms bajo posible, y debe adaptar sus objetivos polticos a los de la superpotencia dominante en su regin, a menos que dicha adaptacin tenga costos materiales tangibles. La experiencia histrica de pases como ambas Alemanias, Japn e Italia despus de la segunda Guerra Mundial, y Canad, Australia y Nueva Zelanda durante toda su historia, parece ilustrar la funcionalidad para el progreso de una poltica exterior de bajo perfil en el caso de pases perifricos y/o vulnerables60.

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En segundo lugar y consecuente con el punto anterior, la nocin de autonoma debe reconceptualizarse y redefinirse, tomando como marco de referencia la capacidad real de confrontacin del pas y los costos que el Estado con pretensiones autonmicas puede asumir. Para Escud, la autonoma no es libertad de accin. La libertad de accin de casi todo Estado mediano es enorme y llega al lmite de la autodestruccin, y no sirve por lo tanto como definicin de la autonoma61. Estos argumentos encuentran su justificacin ltima en una razn de carcter social. Este autor argentino plantea que buscar la autonoma contestataria tomando como base el honor, la dignidad y el orgullo es tpico de una suerte de elitismo perverso, pues esos valores son inevitablemente ms importantes para quienes tienen su pan asegurado que para quienes no lo tienen (porque es claro que) los costos materiales de una poltica orientada hacia el honor y la dignidad son ms graves para quienes no tienen qu comer. Los duelos de honor eran cosa de hidalgos y no de plebeyos: en general, las grandes masas tenan y tienen otras urgencias, y las polticas basadas en la dignidad sirven bsicamente para satisfacer la vanidad de las lites62. Expandiendo su argumentacin contra las pretensiones autonmicas de tipo confrontacionista este escritor plantea que el nacionalismo es una sutil arma de explotacin de clases porque, al engendrar lealtades y fanatismos en las clases bajas, facilita el dominio y control de esas clases a travs de la ideologa y sin apelar a la fuerza63. Por ello, el autor concentra su atencin en plantear que el verdadero beneficio que deberan recibir las grandes masas nacionales que viven en situaciones de extrema pobreza en los pases perifricos, no debe ser de carcter subjetivo o puramente simblico sino, por el contrario, fundamentalmente material: El modesto beneficio que obtienen los ms pobres de una buena balanza comercial es mucho ms relevante, para ellos, que la modesta cuota de orgullo nacionalista que pueden obtener de una poltica exterior dispuesta a aceptar costos materiales o riesgos de costos futuros en aras de la dignidad o el honor de la nacin64. Lo anterior pone en evidencia la necesidad que percibe Escud de despolitizar el contenido y las metas de la poltica exterior de un pas del Tercer Mundo. Para l, los intereses polticos en materia de comportamiento externo no conducen a ningn aumento de autonoma. Lo verdaderamente productivo (en trminos de beneficio material para la nacin) es la defensa de los intereses econmicos externos, que son los nicos intereses exteriores autnticos65. La despolitizacin de la poltica exterior de un pas perifrico es considerada imperativa y debe ser el resultado de reconocer que la gran potencia difiere cualitativamente de un Estado como el nuestro en que una gran potencia tiene intereses polticos globales, mientras nosotros no los tenemos66. Resumiendo, la libertad de accin se preserva mediante: el no enfrentamiento con la potencia hegemnica regional; manteniendo un bajo perfil en poltica exterior; y aceptando pragmticamente (que es el sentido que tiene la palabra realismo en Escud) actuar al lado del pas con mayor poder poltico y econmico. Todo esto, en reconocimiento de que ello facilita el accionar externo del pas perifrico y posibilita alcanzar niveles ptimos

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de crecimiento, desarrollo e intercambio comercial que pueden mejorar las condiciones materiales de existencia de las mayoras poblacionales. Desde la ptica del realismo perifrico, la autonoma se mide en trminos de los costes relativos de hacer uso de la libertad de accin que, segn Escud, poseen todos los Gobiernos. Este punto es relevante porque segn plantea el autor, en muchas ocasiones los Gobiernos latinoamericanos y del Tercer Mundo en general confunden la autonoma que de hecho poseen con su uso exhibicionista y confrontacionista. Es preciso saber distinguir entre la autonoma en s misma y el uso que a sta se le da67. Subyace a esta argumentacin la conviccin de que la polmica en torno a la autonoma no debe partir de la existencia o no de tal atributo (pues es innato a todos los pases), sino de la forma como ella se utiliza, y, por ende, de cmo se mantiene, se incrementa o, en el peor de los casos, se pierde. En ese sentido, cuando una accin internacional o domstica incrementa el poder o bienestar del pas puede hablarse de inversin de autonoma. Contrariamente, se refiere al consumo de autonoma cuando el comportamiento de un pas apunta a la demostracin exhibicionista de que uno no est bajo el tutelaje de nadie68. La autonoma que conceptualiza Escud en su versin del realismo perifrico es una cuya existencia no es fuente de problemas en trminos de definicin genrica e inicial. Lo que produce dificultades y tensiones es el uso que se hace de ella. En esa direccin, dicha autonoma, para el autor, se preserva o aumenta con polticas de corte pragmticomaterial que consulten los lmites factuales del accionar externo y que a la vez se proponga alcanzar metas objetivas (en sentido material). La misma autonoma se pierde o se la pone en peligro con el diseo y ejecucin de polticas exteriores idealistas que hacen caso omiso de las realidades (materiales) internacionales y que se trazan prioritariamente metas simblicas o subjetivas. Consciente de las dificultades que una poltica exterior inspirada en su realismo perifrico puede tener, o mejor, de su verdadera eficacia material para un pas, Escud afirma que su esquema es difusamente funcional. Para ello introduce un diferenciador entre lo que denomina la macrorelacin bilateral y la microrelacin con la potencia hegemnica. La vigencia de los principios del realismo perifrico en la macrorelacin ayuda a eliminar los obstculos polticos para buenas microrelaciones Pues es en las microrelaciones donde se juegan los autnticos intereses del pas ms dbil, por lo cual en este mbito el ms dbil no debe hacer concesiones gratuitas69. Lo teorizado en el realismo perifrico slo puede dar garanta de una buena macro-relacin con la potencia hegemnica regional. Puede garantizar la forma de la relacin pero no el fondo de la misma. Esto es, puede aclimatarla globalmente pero no puede asegurar su efectiva operacionalizacin en cuestiones especficas. Escud considera que lo mximo que racionalmente corresponde hacer a un Estado perifrico es afirmar la fluidez a nivel de la macrorelacin. Lo que ocurra finalmente en el marco de la relacin puntual (o microrelacin) no depende de las decisiones en poltica exterior del pas subordinado.

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A partir de sus planteamientos, Atilio Born y Roberto Rusell buscan rebatir los fundamentos del realismo perifrico de Escud. Inicialmente, Born establece70 que entre el extremo del alineamiento irrestricto y el confrontacionismo estril queda abierto un gran espacio para practicar una poltica exterior autnoma y digna; que las divergencias con las potencias hegemnicas (EEUU en el caso de Amrica Latina) son de carcter objetivo y por ello no pueden solucionarse con simples cambios de perfil en la poltica exterior: que en el sistema internacional, plagado de estructuras asimtricas, la lucha por la autodeterminacin y la soberana son experiencias de la vida cotidiana y condicin sine qua non, para la propia supervivencia de la nacin71; y que es equivocado privilegiar slo los aspectos materiales como objetivos autonmicos de poltica exterior, pues los aspectos culturales y simblicos son igualmente cruciales. En forma simultnea, Roberto Rusell plantea, en el marco de lo que denomina su opcin a favor de un neoidealismo perifrico, que, primero, es necesaria una clara diferenciacin entre lo que es deseable y posible en materia de poltica exterior en el caso de pases perifricos, y en ese sentido, rechaza las polticas de alto perfil en asuntos que no amenacen intereses vitales del actor menor del sistema en trminos de principios72. Segundo, el acceso al desarrollo es la nica va que permite a estos pases reducir significativamente sus sensibilidades y vulnerabilidades externas. Y tercero, es una falacia considerar que, salvo casos de inters material, el enfrentamiento con la potencia hegemnica regional es funcional a la autonoma del pas perifrico. Una posicin tal, dice Rusell, conduce a una pasividad en poltica exterior que slo se limita a dejar a la potencia central la iniciativa. Adems, el inters material es un criterio por s solo muy restringido para definir polticas exteriores y determinar objetivos. En trminos generales, se podra decir que tanto Born como Russell, con importantes matices y diferentes nfasis, creen que la lucha por la autonoma se desenvuelve fundamentalmente en el plano de los principios. La autonoma se disminuye o se incrementa en la media en que le pas se trace unos principios supremos no transables, a partir de los cuales el inters nacional en general y los intereses materiales en particular puedan ser alcanzados. En otras palabras, siempre que una poltica exterior pretenda como meta la defensa de una serie de principios (en esencia ideales pero con manifestaciones y repercusiones especficas en lo concreto), y lo logre de manera efectiva, lo dems -los intereses materiales- se alcanzar de modo concomitante.

UNA BREVE REFLEXIN FINAL

Este recorrido conceptual en torno al asunto de la autonoma nos permite tener un panorama ms detallado y preciso sobre los supuestos tericos y los postulados prcticos que han guiado las distintas conceptualizaciones en esta materia. En forma concomitante, se descubren muchos vacos e interrogantes en el tratamiento de dicho tpico. A manera de conclusin, parece relevante mencionarlos.

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Con algunos matices, ciertas diferencias y pocas excepciones, la unidad de anlisis primordial al evaluar la cuestin de la autonoma todava parece ser el Estado. Ello evidencia que el referente esencial para explicar la conducta o el accionar autonmico de un actor contina siendo el esquema interestatal con su premisa central Westfaliana: la poltica mundial se caracteriza por la existencia de soberanos iguales que buscan su supervivencia mediante la auto-ayuda en un sistema anrquico73. La presuncin de autonoma en ese escenario contribuye a la auto-identificacin, asegura una separacin frente a los otros y reivindica una especie de particularismo nacional distintivo, infranqueable y superior. En ese contexto, se desdibuja el fenmeno de una gradual erosin del moderno sistema de Estado-nacin y el correlativo incremento de fuerzas y agentes cuasi-estatales, no-estatales, post-estatales o semi-estatales en el terreno global74. Paralelamente, de modo implcito se reivindica la prevalencia de una supuesta autonoma real (relativa o total, segn la perspectiva) en medio de un acelerado proceso de transnacionalizacin funcional, cuando lo que parece consolidarse con gran intensidad es una transnacionalizacin estructural que torna cada vez ms nominal la presunta autonoma; en especial para los actores (tanto estatales como no gubernamentales) ms dbiles y menos recursivos de la poltica mundial. Asimismo, el sesgo estatalista utilizado para entender la autonoma en los asuntos internacionales tiende a reificar -directa o indirectamente, segn el caso- la categora Estado-nacin y con ello acariciar la nocin de que la soberana absoluta, el aislamiento poltico y la autarqua econmica son an posibles y constituyen una alternativa viable para preservar o maximizar el comportamiento autonmico. Ahora bien, conviene ser cauto y riguroso para no caer en disyuntivas categricas y simples: el dilema no es Estado absoluto o Estado obsoleto, sino observar y analizar cules rasgos y espacios de potencial y/o relativa autonoma poseen (o les quedan a) los pases en medio de un profundo proceso transicional de transformacin sistmico. En un contexto global donde las tendencias a la heteronoma se expanden y multiplican, qu sentido tiene hablar entonces de autonoma de los pases perifricos? Esta pregunta inquietante e intrincada pude abordarse desde el ngulo de las aspiraciones y los objetivos, y desde la ptica de los intereses y las necesidades. Por un lado, los actores menores del sistema tradicionalmente han buscado de modo ms o menos asertivo, con mayor o menor vehemencia, ampliar la autonoma de sus respectivos pases frente a los actores ms poderosos. La validez de ese intangible que es el sueo autonmico tiene su explicacin parcial en dos fenmenos. Primero, la existencia de una secular asimetra estructural que ha motivado el intento de superarla. Segundo, el recurrente impulso progresista que, casi obstinadamente, no acepta lo que Hirschman ha llamado las tres tesis reactivo-reaccionarias principales: la tesis de la perversidad por la cual toda accin deliberada para mejorar algn rasgo del orden poltico, social o econmico (por ejemplo, las deficiencias en autonoma) slo sirve para exacerbar la condicin que se desea remediar (en este caso, la dependencia); la tesis de la futilidad por la cual todas las tentativas de transformacin (por ejemplo, en la direccin de una mayor autonoma) no logran hacer mella; y la tesis del riesgo por la cual el costo del cambio (por ejemplo, en favor de la no dependencia) es demasiado alto75.

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Por otro lado, la experiencia histrica, como la describe con brillantez de Romilly a partir de los griegos, muestra que la hegemona de las naciones se preserva no slo con una poltica tanto activa como generosa frente a los otros, sino tambin evitando recortar la autonoma de stos76. En breve, aceptar la autonoma de las contra-partes es funcional a los intereses y necesidades a largo plazo de los actores ms poderosos del sistema77. As entonces, tato como meta de los pases perifricos como por conveniencia de los pases centrales, la autonoma relativa an tendra sentido y significado mientras se produce un trnsito epocal hacia un esquema posmoderno crecientemente heternomo. Finalmente, con mayor o menor hincapi, los diversos autores considerados hacen referencia a los fundamentos materiales de la autonoma. Como restriccin o como recurso, se plantean las posibilidades de ms o menos autonoma en funcin de la posesin (o falta) de determinados atributos econmicos (productivos, financieros, comerciales, tecnolgicos). Como bien lo ha indicado Strange, el poder deriva de tres fuentes: de la fuerza, de la riqueza y de las ideas78. En el caso de los pases perifricos y en relacin a un potencial comportamiento autonomista, cabe preguntarse: qu otro instrumento distinto a una riqueza material o econmica, que no se detenta de manera significativa ni abundante, puede brindar cierto poder relativo que eleve las posibilidades autonmicas de un actor (estatal o no gubernamental) ubicado lejos del centro del sistema global? La fuerza -en esencia militar- no parece la fuente ms adecuada ni prctica por lo costoso, peligroso y hasta estril de pretender la generacin de un podero blico sostenible. Sin embargo, en el terreno de las ideas -en la doble direccin de ideas como conocimiento e ideas como imaginacin- es probable identificar un territorio no explorado suficientemente por parte de los pases perifricos, en particular de Latinoamrica. Tal como lo evidencia Amsden para el caso de los pases de industrializacin tarda en el sudeste asitico, una capacidad tecnolgica vigorosa, una distribucin del ingreso ms equitativa y una intervencin cualitativa del Estado coadyuvaron a superar gradualmente la dependencia y a potenciar una mejor posicin relativa de esas naciones en el concierto internacional79. Este ejemplo, a manera de analoga, nos sirve para afirmar que el saber y el conocimiento aplicado, sumados a la creatividad imaginativa y al despliegue de nuevos criterios, modelos y nociones podra recibir ms atencin a los fines de tener en cuenta que en las ideas descansa una crucial fuente de poder no muy contemplada ni ejercitada en Amrica Latina. All sobresale un desafo, una alternativa de no imitacin mimtica de ideologemas intiles (como el neoliberalismo), una oportunidad para disear y practicar un proyecto potencialmente autonmico distinto y audaz80.

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NOTAS 1. Ver, Fukuyama, Francis; The End of History and the Last Man, New York: The Free Press, 1992. 2. Ver, Lindley, Richard; Autonomy, New Jersey: Humanities Press International, 1988. 3. Ver, Tokatlian, Juan Gabriel; Es nueva la nueva poltica exterior latinoamericana?, en Drekonja, Gerhard y Tokatlian, Juan G. (eds.), Teora y prctica de la poltica exterior latinoamericana, Bogot: CEREC/CEI-UNIANDES,1983, pp. 163-166. 4. Ver, Lindley, Richard; op. cit.. El autor sintetiza en esta triple caracterizacin de la autonoma, los aportes en particular de Emmanuel Kant, David Hume y John Stuart Mill. 5. Un tratamiento resumido y general del tema de la autonoma de los pases perifricos desde la perspectiva de los diversos paradigmas de las Relaciones Internacionales se encuentra en, Potter, David; The Autonomy of Third World States within the Global Economy, en McGrew, Anthony G. y Lewis, Paul G., et al., Global Politics, Cambridge: Polity Press, 1992. 6. Ver, en especial, Morgenthau, Hans; Poltica entre las naciones, Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1986 (3. edicin). 7. Waltz, Kenneth N.; Teora de la poltica internacional, Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1988, p. 283. 8. Skidmore, David y Hudson, Valerie M.; Establishing the Limits of State Autonomy: Contending Approaches to the Study of State-Society Relations and Foreing Policy-Making, en Skidmore, David y Hudson, Valerie M. (eds.). The Limits of State Autonomy, Societal Groups and Foreing Policy Formulation, Boulder: Westview, 1983, p. 7. 9. Ver, Waltz, Kenneth N.; op. cit., pp. 283-307. 10. En torno a la heteronoma en poltica mundial ver, Onuf, Nicholas y Link, Frank F.; Anarchy, Authority, Rule, en International Studies Quarterly, Vol. 33, n. 2, 1989. 11. Ver, en especial, Kechane, Robert O. y Nye, Joseph S.; Poder e interdependencia. La poltica mundial en transicin, Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1988. 12. Ibid., p. 23. 13. Ver, el Captulo I sobre La teora de la interdependencia frente a la teora realista, en Pardo, Rodrigo y Tokatlian, Juan G.; Poltica exterior colombiana: De la subordinacin a la autonoma?, Bogot: Tercer Mundo Editores/Ediciones UNIANDES, 1988. 14. Kechane, Robert O.; Theory of World Politics: Structural Realism and Beyond, en Kechane, Robert O. (ed.), Neorealism and Its Critica, New York: Columbia University Press, 1988, p. 183. 15. Esta definicin, que modifica y amplia la caracterizacin de Gilpin sobre la economa poltica internacional (ver, Gilpin, Robert; U.S. Power and the Multinational Corporation, New York; Basic Books Inc., Pub., 1975) se utiliza en Tokatlian, Juan G.; The Political Economy of Colombian-U.S. Mancodiplomacy: A Case Study of Colombian Foreign Policy Decision-Making, 1978-1990. (Disertacin Doctoral, Ph.D., The Johns Hopkins University, Baltimore, Maryland, 1990). 16. Skoopol, Theda; Eringing the State Back in: Strategies of Analysis in Current Research, en Evans, Peter B. et al., Bringing the State Back in, Cambridge: Cambridge University Press, 1985, p. 8.

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17. Ver, Stallings, Barbara; International Lending and the Realtive Autonomy of the State: A Case Study of Twentieth-Century Peru, en Politics and Society, n. 14, 1985. 18. Ver, en particular, Mann, Michael; The Autonomous Power of the State: Its Origins, Mechanisms and Results, en Hall, John A. (ed.); States in History, New York: Basil, Blackwell Ltd., 1986 y Mann, Michael; States, War and Captialism, New York: Basil Blackwell Ltd., 1988. 19. Sobre este aspecto, ver, Tokatlian, Juan G.; La estrategia de la ruptura: El lugar de la ciencia y la tecnologa en la poltica exterior de Colombia, en Texto y Contexto, n. 20, enero-junio 1993. 20. Ver, por ejemplo, Frank, Andre G.; Latin America: Underdevelopment or Revolution, New York: Monthly Review Press, 1989. 21. Ver, entre otros, Johnson, Paul M.; The Subordinate States and Their Strategies, en Triska, Jan F. (ed.); Dominant Powers and Subordinate States, Durham: Duke University Press, 1986. 22. ODonell, Guillermo y Linck, Delfina; Dependencia y autonoma, Buenos Aires: Amorrortu Editores, 1973, p. 12. 23. Ibid., p. 80. 24. Segn Jaguaribe, entre las razones por las que las superpotencias mantienen formalmente la condicin soberana de tales pases se encuentran la evasin de compromisos resultantes de la administracin de los asuntos internos de esas naciones y el mantenimiento de la ficcin jurdica de los lmites fronterizos para evitar migraciones masivas. Jaguaribe, Helio; Autonoma perifrica y hegemona cntrica, en Estudios Internacionales, n. 45, 1979. 25. Por ejemplo, en referencia a la URSS, Jaguaribe planteaba que era hegemnica en Europa Oriental mientras ejerca presencia preponderante sobre pases y subregiones como la India, Indochina, Cuba y algunos Estados africanos. El ejemplo de pas con primaca regional que presenta el autor es China. 26. Segn Jaguaribe, en este nivel se encontraban, por ejemplo, Japn y algunos pases de Europa Occidental. 27. Ibid., pg. 94. 28. La posibilidad de los pases perifricos para fundar la autonoma con base en la autonoma tcnica y empresarial, choca con el obstculo -prcticamente insalvable segn Jaguaribe- de unas empresas transnacionales que monopolizan las innovaciones tecnolgicas y saturan los mercados nacionales de los pases perifricos reproduciendo en ellos los estilos de consumo centrales. La repercusin directa de esto ltimo sobre las posibilidades autonmicas de la periferia es que se disminuye la capacidad de ahorro interno -y por tanto de inversin nacional- al estimula el uso de productos importados. 29. Jaguaribe concibe cuatro subsistemas nacionales: participacional, cultural, econmico y poltico. Estos son interdependientes pues se proveen mutuamente de insumos y productos. 30. Jaguaribe, Helio; op. cit., p 118. 31. Ibid., p. 117. Adicionalmente, para el autor, el desaparecimiento del sentido macropoltico de la nacin torn importantes otra vez las subculturas regionales. Ibid., p. 118. 32. Ibid., p. 118. 33. Juan Carlos Puig, Doctrinas internacionales y autonoma latinoamericana, Caracas: Instituto de Altos Estudios de Amrica Latina en la Universidad Simn Bolvar, 1980, p. 145. 34. Ibid., p. 148. 35. Ibid., p. 148.

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Autonoma y poltica exterior: un debate abierto, un futuro incierto

36. Concepto utilizado por Pea, Flix; Argentina en Amrica Latina, en Criterio, n. 10, 1970 y Moneta, Carlos J.; Un modelo de poltica exterior, en Anlisis, n. 532, 1971. 37 Para Puig, Juan Carlos, la disfuncionalidad -es decir, lo contrario a la funcionalizacin- de las lites se explica en el hecho de que ellas actan como correas de transmisin al nivel domstico, del poder de los sectores dominantes de los pases centrales. Por tal motivo, desde el punto de vista terico, cada vez ms advertimos que el fenmeno de la dependencia es en gran medida estructural en sentido humano, no en sentido material. Puig, Juan Carlos; op. cit., p. 148. 38. Ibid., p. 153. 39. Ibid., p. 154. 40. Drekonja, G.; Retos de la poltica exterior colombiana, Bogot: CEREC/CEI-UNIANDES, 1983 (2. edicin). 41. Segn algunos autores, una poltica exterior activista disminuye relativamente la dependencia e incremente un comportamiento internacional un tanto ms independiente. Ver, al respecto, Elgstrom, Ole; Active Ecreig Policy as a Preventive Strategy against Dependency, en Cooperation and Conflict, n. XVI, 1981. 42. Drekonja, Gerhard; op. cit. Segn el autor, este tipo de poltica exterior conduce -o pretende alcanzar- a la autonoma perifrica. 43. Este tipo de poltica exterior pretende lograr la que Puig, Juan Carlos, denomina autonoma secesionista. 44. Los pases con alto perfil en su poltica exterior segn Drekonja son: Mxico, Venezuela, Brasil, Argentina y, como casos especiales, Cuba y Granada (hasta 1983). 45. Ibid., p. 36. 46. Ibid., p. 45. 47. Ver el trabajo de Drekonja, Gerhard; Autonoma perifrica redefinida: Amrica Latina en la dcada de los noventa, en Documentos Ocasionales CEI, n. 31, julio-septiembre, 1983. 48. Ibid. 49. Ibid. 50. Ibid. 51. Ibid. No obstante este panorama pesimista, Drekonja enuncia que por los tpicos del narcotrfico, el medio ambiente, el desarrollo postergado y las democracias asediadas por la pobreza. Latinoamrica dispone de un poder caos que Washington debe tener en cuenta. Esto ltimo lleva a pensar que Drekonja cree ahora en la posibilidad que tiene Amrica Latina de disminuir los costos de la dependencia (ntese que ya no se pretende alcanzar la autonoma) va el camino del eslabonamiento negativo; algo que a largo plazo no parece ni prctico ni funcional. 52. Como dijera Borges en La Biblioteca de Babel, A la desaforada esperanza, sucedi, como es natural, una depresin excesiva. Borges, Jorge Luis; Ficciones, Madrid: Alianza Editorial, 1991 (18 reimpresin). 53. Cepeda Ulloa, Fernando; Comentario (a la ponencia El inters nacional y el ingreso a los No Alineados de Marco Palacios), en Palacios, Marco (comp.); Colombia no alineada, Bogot: Biblioteca Banco Popular, 1988, p. 77. 54. Cepeda Ulloa, Fernando; La lucha por la autonoma: La gran encrucijada de la poltica exterior de Betancur, en Muoz, Heraldo; (comp.), Amrica Latina y el Caribe: Polticas exteriores para sobrevivir, Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1986, p. 210.

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55. Ibid., p. 235. 56. Pardo,Rodrigo y Tokatlian, Juan Gabriel; op. cit. 57. Ibid., p. 93. 58. Ibid., p. 94. 59. Escud, Carlos; La poltica exterior de Menem y su sustento terico implcito, en Amrica Latina Internacional, Vol. 8, n. 27, enero-marzo, 1991. Sin embargo, fue Rusell quien acu originalmente la nocin de realismo perifrico. l considera que Escud utiliza el trmino realismo con el sentido ms vulgar del concepto, esto es, como una conducta que se atiene a la observacin atenta de las situaciones concretas y de las fuerzas efectivas sociales y polticas, sin consideracin a cualquier tipo de sentimentalismos o ideologas. Ver, Rusell, Roberto; El neoidealismo perifrico: Un esquema para orientar la poltica exterior de los pases del Cono Sur en la posguerra fra, Amrica Latina Internacional, Vol. 8, n. 29, julio-septiembre, 1991, p. 440. 60. Carlos Escud, op. cit., p. 396. 61. Ibid. 62. Ibid., p. 400. 63. Ibid. 64. Ibid., p. 401. 65. Ibid. Un criterio semejante era reivindicado hace una dcada por el actual ministro de Comercio Exterior de Colombia, Juan Manuel Santos, quien afirmaba en 1983 en momentos en que el Gobierno del presidente Belisario Betancur vinculaba al pas al Movimiento No Alineado: en la poltica exterior deben privar los intereses econmicos por encima de los polticos. Por qu? Porque tales intereses son los que se reflejan directamente en el bienestar de un pas. Por tal motivo los intereses econmicos son los que ms defienden los Gobiernos (As entonces) la adhesin de un pas a una organizacin internacional debe buscar la defensa de los propios intereses nacionales (Por lo tanto) volviendo a la premisa de que los intereses econmicos deben privar en la poltica exterior de cualquier pas, se podra decir que a Colombia no le conviene el ingreso a los No Alineados. Santos, Juan Manuel; Intervencin (en la mesa redonda: La actual poltica internacional de Colombia), en Palacios, Marco; op. cit., pp. 94-99. 66. Escud, Carlos; op. cit. 67. Ibid., pp. 396-397. 68. Ibid., p. 397. 69. Ibid., p. 405. 70. Born, Atilio; Las desavenencias del realismo perifrico, en Amrica Latina Internacional, Vol. 8, nm. 29, julio-septiembre, 1991. 71. Ibid., p. 439. 72. En efecto, para Rusell la cuestin de los principios es relevante en materia internacional y por ello defiende las prcticas de la que denomina idealpolitik. Ver, al respecto, Rusell, Roberto; op. cit. 73. Miller, Lynn H.; The Westphalian Paradigm: The More It Remains the Same, the More It Changes, en Gonick, Lev. S. y Weisband, Edward (eds.), Teaching World Politics. Contending Pedagogies for a New World, Boulder: Westview, 1992, p. 29.

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75. Luke, Timothy W.; From the Flows of Power to the Power of Flows: Teaching World Politics in the Informationalizing World system, en Ibid. 74. Ver, Hirschman, Albert O.; Retricas de la intransigencia, Mxico D.F.: Fondo de Cultura Econmica, 1991, pp. 17-18. 76. Romilly, Jacqueline de; The Rise and Fall o States According to Greek Authors, Ann Harbor: University of Michigan Press, 1991, p. 67. 77. Este punto coincide con lo que para Helio Jaguaribe es su tercer alternativa de hegemonismo cntrico que denomina de tipo ecumnico y consiste en una deliberada autolimitacin de la condicin cntrica. Tal alternativa, est en conflicto con las visiones de corto plazo de los intereses cntricos, pero los optimiza a largo plazo. En este esquema hegemnico de tipo ecumnico, el centro toma la decisin de proceder en forma gradual a la creacin de subcentros en las diversas regiones del sistema y en distribuir crecientes responsabilidades a tales subcentros, incrementando en las periferias la extensin y l grado de consenso de apoyo al sistema. Jaguaribe, Helio; op. cit., p. 122. 78. Strange, Susan; States and Markets, New York: Basil Blackwell Ltd., 1988, p. 23. 79. Ver, Amsden, Alice H.; A Theory of Government Intervention in Late Industrialization, en Putterman, Louis y Rueschemeyes, Districh (eds.); State and Market in Development Synergy or Rivalry?, Boulder: Lynne Rienner Pub., 1992. 80. Cabe recordar lo que Castoriadis seal con sencilla lucidez y valorando la libertad y la reflexin: La autonoma no es un cerco sino que es una apertura. Castoriadis, Cornelius; Los dominios del hombre: Las encrucijadas del laberinto, Barcelona: Editorial Gedisa, 1988, p. 212.

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Historia de las Relaciones Exteriores Argentinas

Obra dirigida por Carlos Escud y Andrs Cisneros Fragmentos seleccionados de: PARTE I LAS RELACIONES EXTERIORES DE LA ARGENTINA EMBRIONARIA (18061881) Tomo I: Conceptos: La formacin del Estado y la construccin de la identidad
1800-1999: De la quiebra de la identidad a una nueva integracin

Emprender una historia de las relaciones internacionales de la Argentina durante el siglo XIX plantea un grave problema metodolgico grave que es al mismo tiempo un desafo intelectual. Cmo tratar las relaciones "internacionales" de un pas antes de que sea una "nacin" (1) y, ms todava, antes de que tenga siquiera un Estado, cualquiera sea la definicin politolgica de ste? Por cierto, no se trata meramente del hecho formal y jurdico de que comenzamos nuestro relato y recorrido antes de la Independencia, sino fundamentalmente de que despus, y durante dcadas, las provincias argentinas no poseyeron ninguno de los elementos que definen un Estado, ya que no exista un monopolio de la fuerza legtima ni de la acuacin de moneda. Por otra parte, tampoco estaba clara la definicin de la jurisdiccin territorial del futuro Estado argentino, ni definidas sus fronteras. El espacio geogrfico considerado era, por as decirlo, voltil. El Virreinato del Ro de la Plata, en su antiguo dominio, estaba llamado a desmembrarse, y la extensin de los Estados resultantes sera en gran medida el resultado del accidente histrico. Perfectamente pudo haber surgido un Estado mesopotmico incluyendo a la Banda Oriental; Formosa, Misiones, Chaco y partes de Corrientes pudieron haber sido paraguayas, o por el contrario, Uruguay y Paraguay pudieron haber sido integrantes del Estado argentino. Lo que antecede no es un mero razonamiento contrafctico. En la prctica, durante dcadas result prcticamente imposible deslindar las relaciones entre los Estados hispanoparlantes del Cono Sur, de sus asuntos "internos", precisamente porque no constituan sociedades suficientemente diferenciadas. El caso ms claro es el del Uruguay y Argentina. Durante mucho tiempo, en las guerras civiles, los bandos en pugna de un "pas" contaron con estrechos aliados en el otro. Un ejemplo ilustrativo de esta situacin lo constituye la muerte de Marco M. de Avellaneda, el "mrtir de Metn", ejecutado en Salta por rdenes del oriental Oribe, al rebelarse contra Rosas. Estos aliados dependan el uno del otro para su enconada lucha contra el adversario "interno", de manera que las fronteras entre estos Estados resultaban irrelevantes en relacin a los profundos enfrentamientos polticos internos. En cierta medida, una situacin similar ocurri con el Uruguay y el sur del Brasil: ni siquiera entre los mundos luso e hispano-parlante estaba claro el deslinde. Con tanta ms razn, como separar ntidamente los asuntos internos del Noroeste argentino de los bolivianos durante la dictadura de Santa Cruz en el Altiplano? Y como separar los asuntos internos del Per de los de Bolivia durante ese perodo? Esto a su vez significa que, al menos durante el siglo diecinueve, no podemos tratar las relaciones "internacionales" de la Argentina en forma autnoma, desvinculadas del contexto mayor de la realidad histrico-poltica del Cono Sur. Cualquier tratamiento del tema que no reconozca que durante dcadas despus de la independencia formal, nos encontrbamos an

con Estados embrionarios, que no haban terminado de conformarse ni gobernaban sociedades que entre s pudieran diferenciarse con claridad, adolece de graves defectos. La incomprensin de este fenmeno ha sido en muchas ocasiones el producto de las mitologas historiogrficas que se acuaron posteriormente, para legitimar la existencia de cada uno de los futuros Estados como realidades jurdicas diferenciadas, merecedoras de la lealtad absoluta de sus poblaciones. Por consiguiente, la periodizacin empleada en esta historia de las relaciones internacionales debe reflejar el lento proceso de gestacin de los Estados del Cono Sur. En algunas instancias, estos Estados embrionarios (o si se quiere, sus caudillos y/o lites) trataron de dominar a otros, antes de que las partes en conflicto pudieran ser consideradas verdaderamente como pases separados, y menos a estar cerca de conformar una "nacionalidad". No obstante, como era de su mayor inters obtener reconocimiento internacional, an cuando pocos Estados establecidos los consideraran seriamente como pares, procedieron a adoptar los smbolos y la retrica de los Estados-naciones, inculcndolos a sus poblaciones como si fueran sagrados, de tal modo que los Estados y las "naciones"existieron primero mucho ms en un plano simblico que en la estricta realidad. Hacia 1880, muchos de los objetivos de aquellos Estados se haban alcanzado. Los pases de la regin haban logrado consolidarse y adquirir algn grado de estabilidad territorial y poltica. As, haban empezado a integrarse con xito en la economa mundial a travs de lo que Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto llamaron "desarrollo dependiente" (2). Esta categora conceptual fue de importancia para comprender los mecanismos por medio de los cuales esos nuevos Estados de las regiones perifricas se vincularon con las economas centrales. Desde 1880 y hasta 1940 los pases del Cono Sur avanzaron hacia una mayor importancia internacional, basada en el esquema descripto. Pero la Segunda Guerra Mundial trajo aparejado un cambio en la estructura del mundo, que conspir en trminos de igualdad formalcontra esa relativa paridad que los tres pases ms importantes del Cono Sur estaban logrando frente a las grandes potencias. Por supuesto, no se intenta afirmar que estos Estados estuviesen alcanzando una efectiva paridad, en un plano de poder poltico, con dichas potencias, sino simplemente sealar que por su grado de organizacin haban obtenido ya un completo reconocimiento internacional. Estos pases podan interactuar, en la poca mencionada, desde una mayor paridad con las grandes potencias que la que existe hoy, en parte debido a las enormes distancias geogrficas con el resto del mundo, y sobre todo a que la comunicacin, el transporte y la tecnologa militar no se haban desarrollado an lo suficiente como para tornar irrelevantes a esas distancias. Con la Segunda Guerra Mundial y ms tarde con la Guerra Fra, el mundo se convirti en bipolar. En el transcurso de la Guerra, los Aliados (democrticos y comunistas) se opusieron al Eje nazi-fascista; durante la Guerra Fra, el bloque capitalista se enfrent al bloque comunista. Con ambas polarizaciones, los pases del Cono Sur cayeron bajo la rbita del poder hegemnico que les tocaba en suerte en funcin de su ubicacin geogrfica en el Hemisferio Occidental. En ese contexto, incluso los desafos al poder hegemnico estuvieron marcados por una asimetra cada vez mayor entre las grandes potencias y la periferia, de modo que el costo de las diferencias se agigant. Prueba elocuente de ello fue el costossimo boicot econmico y poltico infligido a la Argentina por los Estados Unidos, como consecuencia de nuestra neutralidad durante la Segunda Guerra Mundial. Sin caer en la exageracin, puede decirse que dicho boicot arruin la economa argentina y caus un gravsimo dao a su sistema

poltico (3). No bastaba con oponerse a la potencia hegemnica para evitar su dominio. Incluso los desafos "exitosos" (as evaluados en tanto impedan el logro de los objetivos norteamericanos) resultaban con frecuencia victorias prricas, en las que los costos (para un pas como la Argentina) de conseguir algn fracaso de la poltica norteamericana, eran muy superiores a los que deba pagar Estados Unidos por este mismo fracaso. De lo expuesto se desprende que la situacin bipolar necesariamente impuso algn grado de satelizacin estructural a estos pases, que fue independiente de la voluntad de sus Estados, pues emergi como consecuencia de la nueva distribucin de poder a nivel planetario. No es lo mismo un mundo con bombas nucleares, satlites espas y misiles intercontinentales, surcado por sistemas informticos y de telecomunicaciones, dominados a lo sumo por un puado de centros de poder, que el mundo anterior, en el que no pesaban estas tecnologas. La nueva subordinacin relativa se produjo, adems, bajo la desfavorable circunstancia de que, una vez terminada la Segunda Guerra, la regin latinoamericana entera y especialmente el Cono Sur perdi relevancia para los intereses estratgicos de la superpotencia occidental, que se concentraron en Europa Occidental. Los esfuerzos norteamericanos de ayuda al extranjero se dirigieron a esa regin clave para la lucha contra el bloque sovitico, y Amrica Latina termin relegada a una prioridad remota. En este proceso, Brasil, que fue tradicionalmente un aliado del poder hegemnico, estaba mucho mejor ubicado que la Argentina, que haba sido por lo general poco amistosa con el pas del Norte, mientras que Chile se ubicaba en un lugar intermedio. Previsiblemente, durante el perodo que denominamos "de satelizacin forzosa", hubo diversas resistencias a las pretensiones del poder dominante, tanto desde la derecha como desde la izquierda del espectro poltico de estos pases. Pero como ya se advirti, la mayora de estos intentos de resistirse a la hegemona norteamericana se caracterizaron por las grandes prdidas que sufrieron los pases dbiles del Cono Sur, que no tuvieron contrapartida en los Estados Unidos, an cuando el gobierno de la superpotencia no fuera capaz de imponer su voluntad sobre el pas que, en uno u otro momento, lo desafiaba. Era una tpica confrontacin de costos desiguales. Con el fin de la Guerra Fra y la consolidacin de los nuevos regmenes democrticos del Cono Sur, presenciamos lo que podramos llamar un cambio cualitativo en las polticas externas de estos pases. El liderazgo de los Estados Unidos tiende a ser aceptado con mucha menor resistencia, justo en el momento en que se genera una convergencia entre los pases del Cono Sur a travs de proyectos de integracin econmica subregional. Paralelamente, se puede sostener que la importancia internacional de estos pases, que haban sufrido una cierta movilidad descendente desde 1942 (fecha de la bipolarizacin del mundo, con el ingreso de los Estados Unidos en la Guerra Mundial), comenz a aumentar de nuevo a partir de 1989, al punto que el crecimiento econmico y el flujo de capitales, hechos posibles por el MERCOSUR, puso a la Argentina, Brasil y Chile entre el grupo privilegiado de grandes mercados emergentes. Es as como, en 1997, los Estados Unidos exportaron ms a Brasil que a China, ms a la Argentina que a Rusia y ms a Chile que a la India. Los pases del Cono Sur recuperaron una insercin internacional capaz de generar rpidos progresos econmicos, a partir de una novedosa actitud de cooperacin entre s y con el orden mundial existente. Una poltica que acepta las reglas del juego, renuncia a las confrontaciones del pasado, y que en el caso del Brasil se consolid recin con el advenimiento de la presidencia de Fernando Henrique Cardoso. A diferencia de perodos anteriores en los que el poder del Estado haba sido el objetivo

primordial de las polticas exteriores, la era posmoderna trajo consigo polticas exteriores cuyo objetivo ltimo es el desarrollo econmico y consiguientemente el bienestar de la gente. Esta revolucin en materia de poltica exterior puso al Cono Sur de Amrica en los mismos niveles de convivencia civilizada en que se encuentran los Estados Unidos y el Canad, por un lado, y las naciones de la Unin Europea por otro, y muy por encima de la mayor parte del resto de Europa. En 1998, con las detonaciones nucleares de la India y Pakistn, qued dra2mticamente claro que mientras la poltica exterior argentina haba sido la artfice de la desnuclearizacin de un continente, otro continente se nuclearizaba, generando ingentes peligros para la paz mundial (4). Hacia fines del milenio, por lo tanto, nuestro pas pas a estar en la vanguardia de la paz y la convivencia internacional. Este feliz presente fue el producto de los largos y dolorosos procesos que se describirn a lo largo de esta Historia General de las Relaciones Exteriores Argentinas. Como veremos, los comienzos de la Argentina naciente no slo pueden ser calificados de difciles: fueron tambin una aventura hacia lo desconocido. Nuestro pas naci a partir de la voluntad de un Cabildo que slo se representaba a s mismo, en el contexto del vaco de poder producido por la prisin de Fernando VII y la invasin napolenica de Espaa, que volva inexorable un cambio, y que depositaba el futuro en las manos de quienes tuvieran el coraje, la fuerza y la fortuna de imponerse al abismo que se abra a sus pies. Esos fueron los hombres y mujeres de Buenos Aires.
Definiciones provisorias
(1)

Antes de comenzar con nuestra historia deben formalizarse algunas definiciones operacionales provisionales, que cobran relevancia en el contexto de lo expresado anteriormente respecto de la paradoja de historiar las relaciones internacionales de Estados que, en el momento en que comienza el relato, eran embrionarios y de ningn modo representaban autnticas nacionalidades diferenciadas. A medida que en los captulos siguientes desarrollemos nuestra temtica, perfeccionaremos estas definiciones. Definiremos provisoriamente a una "nacin" como una poblacin asentada en un territorio, casi siempre unida por un lenguaje y una cultura, con un sentido de identidad diferenciado de otras "naciones". A veces, una nacin puede comprender slo parte de un Estado, o puede extenderse ms all de las fronteras de un Estado individual (2). Si seguimos esta definicin, que es la ms tradicional y la presentada por todas las enciclopedias y diccionarios de relaciones internacionales, en los hechos la mayora de los pases no pueden considerarse "naciones" (3), y es por ello que en captulos venideros de este primer tomo continuaremos reflexionando sobre este paradojal tema (insatisfactoriamente tratado por uno de nuestros coautores, Carlos Escud, en su obra El realismo de los Estados dbiles). Por "pas" entenderemos una unidad territorial inter-"nacionalmente" reconocida que se gobierna a s misma. No es lo mismo que "nacin", al menos si nos ajustamos a la definicin de "nacin" de arriba. Sin embargo, la prosa de los mismos diccionarios de relaciones internacionales que definen "nacin" en estos trminos, emplea el vocablo "pas" como sinnimo de "nacin" contradiciendo sus propias definiciones en su discurso cotidiano. En realidad, si se exigiera coherencia la palabra "internacional" debera abolirse y sustituirse por "interestatal". Por "ciudadana" o "pueblo" entenderemos a la poblacin que reside legalmente en un pas, independientemente de que el pas dado coincida o no con una "nacin". Ciudadana es un concepto jurdico vinculado a la filosofa liberal del contrato social, mientras "nacin" es

un concepto antropolgico. Por "Estado" entenderemos el conjunto de instituciones pblicas que regulan la vida de un pas, con el monopolio de la fuerza armada legtima y de la acuacin de moneda. Por "gobierno" entenderemos una administracin transitoria del Estado. Por lo tanto, nacin, Estado y gobierno no son la misma cosa, aunque la convencin (y confusin) lingstica lleve a las mismas Naciones Unidas a utilizar los trminos como sinnimos. Por "inters nacional" entenderemos los intereses de largo plazo de la ciudadana de un pas. Por "intereses del Estado" entenderemos los intereses de largo plazo del conjunto de instituciones que conforman al Estado. Por los "intereses del gobierno" entenderemos los intereses de corto plazo de una administracin, que por momentos pueden coincidir, pero tambin pueden divergir sustancialmente de los intereses de la ciudadana, o an de los intereses del mismo Estado (que se miden en un plazo ms largo). Y este concepto se distinguir de otro an ms estrecho, el de "los intereses del estadista", que no siempre coinciden con los del pueblo, la ciudadana, o el Estado. Puede pensarse que ste es un extrao modo de comenzar un estudio sobre la historia de las relaciones internacionales de la Argentina, pero en realidad es la nica manera razonable de hacerlo, ya que al comienzo de nuestra historia la Argentina no era una nacin ni exista an una cosa tal como el Estado argentino. Comenzaremos con nuestra investigacin histrica a principios del siglo XIX, cuando los pases que eventualmente se convertiran en la Argentina, Brasil, Chile, Bolivia, Paraguay y Uruguay apenas si tenan un mercado, carecan de un Estado consolidado, y se encontraban muy lejos de configurar verdaderas "nacionalidades" diferenciadas, cualquiera sea el significado de esto ltimo. No obstante ello, la mayora de los autores que han tratado el tema escriben sobre "las nuevas naciones sudamericanas", dando por sentado que existan tales naciones. Al hacer esto, abandonan quiz sin quererlo el necesario rigor politolgico, para plegarse a mitologas funcionales al Estado que fueron surgiendo en estos pases a lo largo de su historia. En trminos histricos, una mitologa puede servir como dato, pero difcilmente como basamento para un desarrollo cientfico sostenible. Tomemos por caso a la Argentina. En 1810, cuando el primer gobierno autnomo se estableci en Buenos Aires (encabezado por Cornelio Saavedra, un boliviano), el actual territorio argentino no slo estaba dividido en cuatro jurisdicciones (las Intendencias de Buenos Aires, Crdoba y Salta, ms la Gobernacin de Misiones), con grandes diferencias entre s en trminos de sus intereses polticos y econmicos, sino que stas pronto iban a participar de una continua lucha entre s e incluso al interior de s mismas. A lo largo de estas luchas que duraran media centuria, subdividindose en unas quince provincias que a partir de 1820 comenzaron a ser reconocidas legalmente. Como se ver en mayor detalle en nuestro Captulo 1, el derecho hispanoamericano reconoca soberana a la Corona y, de un modo subsidiario, a las ciudades con cabildo, formalmente fundadas (los "pueblos", en el lenguaje de los documentos de la poca). Quebrado el poder de la Corona, las capitales de Intendencia rehusaron reconocer el derecho de Buenos Aires a liderarlas y, a su vez, las ciudades subordinadas a las capitales de Intendencia rechazaron el derecho de stas a mandarlas. Surgi una verdadera crisis de legitimidad y de legalidad. Por ejemplo, en 1811 Jujuy y Tucumn se rebelaron contra Salta, y Mendoza se rebel contra Crdoba; en 1824 Santiago del Estero se independiz de Salta, y en 1826 La Rioja hizo lo propio frente a Crdoba. El Estado y la Nacin, tal como hoy los concebimos, claramente no existan. Pero para recordar

esto, es preciso tener presente qu queremos decir con "Estado" y qu queremos decir con "nacin". Por otra parte, como lo sealara el coronel Rmulo Flix Menndez (4), de un total de 2,8 millones de kilmetros cuadrados que tiene hoy la Argentina, en 1810 por lo menos 1,8 millones eran dominados por tribus indgenas que no reconocan la autoridad de ningn Estado, federal ni provincial. Adems, Formosa, Candelaria (Misiones) y Santo Tom (Corrientes) eran parte de la jurisdiccin del Paraguay, a la vez que todo el Sur ms all de la lnea de fortines en la provincia de Buenos Aires, y ms all del ro Bo-Bo en Chile, era territorio indgena, res nullius (es decir, abierto a la conquista) desde la perspectiva de los Estados europeos. Durante muchas dcadas, pues, no slo no exista un Estado supraprovincial que vinculara institucionalmente a las provincias, sino que la jurisdiccin territorial del conjunto de las provincias estaba en duda y en un permanente flujo. La Argentina competira con Chile por los territorios indgenas del Sur, y con Paraguay por territorios toba-guaranticos del Noreste, a la vez que Chile competira con Bolivia y Per por territorios del litoral del Pacfico. Como veremos en el Captulo 3, y tambin en posteriores tomos de esta obra, en la conquista de los territorios del Sur, Chile gan una temprana ventaja sobre la Argentina, debido a su rpida organizacin nacional, que le permiti colonizar el Estrecho de Magallanes en 1843, en tiempos en que la desunin argentina impeda toda competencia, como as tambin una expansin hacia el Sur. Sin embargo, entre 1860 y 1880 esta ventaja fue descontada por la Argentina gracias al brillante doble gambito de Mitre y Roca. Requisito fundamental fue la unin de las provincias alcanzada despus de Pavn. Luego, en su expansin y consolidacin territorial hacia el Noreste, producto de la guerra de Mitre contra el Paraguay, la Argentina se adelant a la expansin de Chile hacia el Norte, producto de la Guerra del Pacfico. Al producirse sta, Roca aprovech para lanzar su Conquista del Desierto cuando el grueso de las fuerzas chilenas estaban concentradas en el Norte. Resultado: un tratado de lmites que reparti los territorios sureos de una manera que se aproximaba a la percepcin de lo que deba ser su divisin natural cordillerana en la dcada de 1820, antes de quecon la fundacin de Fuerte Bulnes (luego Punta Arenas) en la dcada de 1840Chile se adelantara a la Argentina en su proceso de expansin hacia el Sur. El desenlace resuena a justicia salomnica, aunque fue el producto de la ms fiera competencia, hecho inevitable en los asuntos de Estado. Recin entonces estuvo consolidado el Estado argentino tal como hoy lo concebimos. Recin a partir de entonces dejamos de tratar con una temtica embrionaria, al estudiar las relaciones inter-"nacionales" del Estado argentino. El resultado, sin embargo, fue excepcional porque se evit la guerra entra la Argentina y Chile, convirtiendo a estos pases en los nicos en el mundo entero que, compartiendo una frontera tan extensa, nunca libraron una guerra entre s. De este modo, en un lento proceso que culmin hacia 1881 con el tratado de lmites, los territorios del Sur fueron colonizados exitosamente por la Argentina y Chile, en lo que fue la continuacin del proceso de la Conquista comenzado por Espaa, pero esta vez bajo la autoridad y el poder de estos dos nuevos Estados hispano-parlantes del continente americano. El Mapa A, extrado del atlas histrico Anchor (5), nos muestra con claridad los exitosos procesos de expansin territorial argentino, brasileo y chileno, a expensas de Estados contiguos y de los dominios indgenas. A su vez, el Mapa B, "Las Conquistas Territoriales de las Provincias Unidas del Ro de la Plata hasta junio de 1816", nos retrotrae a los orgenes, para ilustrar la magnitud de la epopeya que condujo a la consolidacin del Estado argentino que hoy conocemos. Este fue el punto de partida real, muy poco auspicioso y muy diferente a

las mitologas grandilocuentes difundidas en nuestras aulas escolares. Porque nosotros abordamos nuestra temtica en estado embrionario, cuando el Estado no era un Estado y la nacin no era una nacin, debemos manejar nuestro vocabulario con mucho cuidado si es que nuestro discurso va a tener un significado sustantivo. De ah la importancia de comenzar con definiciones operacionales que encorsetan nuestro pensamiento dentro de la lgica propia de la ciencia social positivista. Este punto de partida metodolgico, adems, ser un eje normativo que nos permitir recordar siempre la diferencia entre una poltica exterior diseada para servir al ciudadano, y una diseada para servir a un Estado deshumanizado y hambriento de poder (casi siempre a expensas de la gente). La Argentina no siempre tuvo una poltica exterior ciudadano-cntrica. En realidad, no la tuvo casi nunca hasta 1989. Pero como hemos visto, esto no quiere decir que no se hayan cosechado grandes xitos en perodos anteriores. La lucha por la consolidacin del Estado, que como dije culmin hacia 1881 con la firma del tratado de lmites con Chile y la conquista de la parte argentina de la Patagonia, fue muchas veces cruel y sacrific vidas, bienes y tambin valores morales, pero fue exitosa en trminos de los objetivos que se propuso, y adems nos dio el punto de partida a partir del cual podemos pensarnos a nosotros mismos como comunidad. La derrota del indgena y el paraguayo no fue humanitaria ni loable, pero es irrevocable y es slo a partir de ella que ser "argentino" puede significar lo que hoy significa. Sin esos sucesos no tendramos identidad, de la misma manera en que nosotros, los argentinos actuales, no existiramos siquiera sin la conquista espaola de Amrica y los posteriores procesos inmigratorios que fueron forjando nuestra identidad actual. No podemos ni queremos condonar crmenes de lesa humanidad, ni mucho menos elevarlos al nivel de conductas deseables, pero tampoco podemos caer en la mitologa pueril que niega la obvia y cruel verdad de que los norteamericanos, brasileos, chilenos y argentinos actuales existimos en parte, y somos como somos, gracias a luchas como sas. Describiendo esta secuencia dialctica, Charles Tilly elev al nivel universal de la poltica y de la organizacin de las sociedades, un axioma brillante: la guerra hizo al Estado y el Estado hizo la guerra. Asumir estos hechos es propio de la madurez intelectual sin la cual no conseguiremos ser un pueblo grande y maduro. Finalmente, una nacin.Y este pueblo grande y maduro, que como todos es hijo del pecado, est ahora en condiciones de contribuir a la paz del planeta, y lo ha hecho ya desnuclearizando un continente con la poltica exterior posmoderna adoptada a partir de 1989. As son las paradojas propias de la condicin humana. El pecado original no inhabilita para la virtud futura, pero a eso ya lo saban Adn y Eva.

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Historia de las Relaciones Exteriores Argentinas Obra dirigida por Carlos Escud y Andrs Cisneros Fragmentos seleccionados de: PARTE I LAS RELACIONES EXTERIORES DE LA ARGENTINA EMBRIONARIA (1806-1881) Tomo II: Desde los orgenes hasta el reconocimiento de la independencia formal.
El Cono Sur hispanoparlante antes de la Independencia Con seguridad, en los muchos casos a lo ancho y largo de Hispanoamrica en que la Independencia signific la guerra tanto civil como extranjera y, por aadidura, en el marco de un inmenso territorio con importantes conflictos de intereses y divisiones econmicas, la cada del Estado colonial resultaba inevitable, y este colapso retroaliment la anarqua y el caos. Tal fue por cierto el caso de la Argentina. En esa especie de caos primigenio que sigui a la crisis de la Independencia en la regin del Ro de la Plata, la idea de conformar un Estado unificado nunca fue totalmente abandonada por las clases dirigentes. Sin embargo, ninguna de las provincias o regiones estaba dispuesta a renunciar a la opcin de una independencia provincial o regional, si es que no se consegua estructurar una federacin compatible con sus intereses. La unin "nacional" es decir, la posibilidad de crear un Estado con potestades supraprovinciales, fuera o no una autntica "nacin"tena un significado diferente para cada una de las regiones, intereses y facciones en conflicto, y estos significados no eran fijos sino que estaban sujetos a una continua sucesin de cambios, de acuerdo con el flujo de las realidades econmicas y polticas. Examinando este proceso, en el que no exista nada parecido a una nacin ni a un Estado "nacional", y donde hasta cierto punto ni siquiera haba un mercado, resulta incluso difcil definir el concepto de pertenencia a un Estado determinado, por la falta de una definicin de la jurisdiccin territorial de referencia. Ciudadano de qu? Ni siquiera estaba claro el significado del vocablo "argentino", que como lo revelaron las investigaciones de Angel Rosenblat (1), hasta la dcada de 1820 estaba ms cerca de significar "porteo" que de designar una identidad ms amplia. Y de acuerdo con Jos Carlos Chiaramonte, en aquellos primeros tiempos el nombre de "Argentina" slo era aplicado en referencia a una jurisdiccin mayor a la de Buenos Aires, cuando se daba por supuesto que ese territorio se encontraba bajo la gida de dicha ciudad (2). Esa "Proto-Argentina" era una especie de Buenos Aires-Plus, Buenos Aires ms el territorio circundante que Buenos Aires estuviera en condiciones de controlar. Chiaramonte recupera una deliciosa ancdota de Jos Mara Paz, quien cuenta en sus memorias que una hija del general Ignacio lvarez Thomas (peruano de Arequipa, pero Director Supremo Interino de una Buenos Aires independiente) le haba dicho a su sirvienta: "T, Gertrudis, eres argentina y no debes emplearte en servicio de una familia provinciana, pues eres mejor que ella" (3). Los lvarez se consideraban "argentinos" por haberse "avecindado" en Buenos Aires. En cambio, un nativo de Crdoba que no viviera y poseyera casa en Buenos Aires era cordobs (siempre que poseyera casa en Crdoba, es decir, fuese "vecino"), y era asimismo "espaol americano", pero no "argentino", concepto reservado para los vecinos de Buenos Aires y sus inmediaciones. Como se dijo anteriormente, el movimiento independentista estuvo claramente asociado con los intereses de Buenos Aires, y este fue un obstculo tanto para la independencia como para la unificacin. Las tendencias centrfugas que siguieron a 1810 degeneraron en conflictos armados crnicos entre ciudades que concentraban poder, soberana y un sentido de identidad. Las provincias emergieron como el mbito territorial propio de estas ciudades-estado. Los caudillos no fueron sino los hombres fuertes de los mltiples mini-estados existentes. Y los conflictos con Buenos Aires eran inevitables en tanto sta (como otras capitales del desmembrado ex-Imperio) aspiraba a heredar y monopolizar el antiguo poder espaol. Fracasado el Congreso Constituyente de 1824-27, qued oficialmente establecido que las provincias eran Estados soberanos independientes sujetas al Derecho de Gentes en sus relaciones entre s (4). Las verdaderas identidades vigentes siguieron siendo, pues, como en los tiempos coloniales, la estrictamente local y la mayor, de Hispanoamrica, pero an era difcil hablar con propiedad de argentinos, peruanos y venezolanos en el sentido actual de estos trminos. Pero esta

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configuracin identitaria y cultural era un obstculo para la consolidacin de los Estados embrionarios, que emergiendo de una ciudad-estado exitosa (como Buenos Aires, Lima o Caracas), abarcaban tanto territorio como les permita su fortuna poltica y militar. Era imperativo, por lo tanto, generar nuevas identidades, ajustadas a las jurisdicciones territoriales de los Estados incipientes, y para lograr ese objetivo era imprescindible destruir las identidades ms antiguas. A lo largo de dos siglos, pues, una identidad hispanoamericana comn que en cierta forma puede conceptuarse como una nacionalidad (limitada, por supuesto, a los criollos, y no abarcativa de las tribus indgenas), fue sometida a un proceso de destruccin intencional: el imperativo de poltica cultural era justificar la existencia de los Estados independientes, separados entre s a pesar de su artificialidad (o quiz precisamente por ella). Para ello haba que adoctrinar al ciudadano sobre las virtudes propias y los vicios del Estado contiguo. Esto se realiz con considerable xito. Este xito, sin embargo, se convirti en indeseable cuando, en un nuevo contexto interestatal (el actual), las dirigencias de los Estados de la Amrica latina comenzaron a percibir la necesidad de auspiciar integraciones regionales. Frente a este proyecto, los enemigos de la cooperacin e integracin pero amigos de las hiptesis de conflicto militar entre Estados vecinos podan apelar al exitosamente generado nacionalismo artificial, para predicar sobre los peligros de dicha cooperacin. Y a esta problemtica se relaciona, por cierto, el prximo desafo que enfrenta la Amrica latina en general, el Cono Sur en particular, y ms especficamente nuestra Argentina: reconstruir la identidad comn previamente destruida, con la incorporacin a la misma del antiguo adversario lusoamericano, Brasil. Este es el lazo histrico que estructurar la presente Historia General de las Relaciones Exteriores Argentinas. El nuestro ser un periplo que partir de la identidad comn primigenia de Hispanoamrica; pasar por el proceso de su destruccin; por las guerras y las hiptesis de conflicto con los vecinos; por nuestra insercin en el mundo como Estado individual, a veces cooperando y otras confrontando con grandes potencias ajenas a la regin latinoamericana, pero siempre a partir de un proyecto poltico limitado a los estrechos lmites de la Repblica Argentina; hasta llegar finalmente a la percepcin de la necesidad de recrear la identidad comn perdida, con la inclusin de Brasil, y generar un proyecto de integracin serio, el Mercosur. Comenzaremos esta historia con el estudio de las circunstancias que dieron lugar a la Independencia de las repblicas sudamericanas. Divisiones y divergencias de intereses en el Cono Sur hispanoamericano a principios del siglo XIX Nuestro punto de partida no puede ser otro que el del Virreinato del Ro de la Plata, la unidad jurisdiccional del Imperio Espaol de la cual emergeran eventualmente cuatro Estados independientes, entre ellos, por supuesto, la Repblica Argentina. Nuestro virreinato fue fundado en 1776 por la Corona Espaola debido a la necesidad de contrarrestar la competencia territorial portuguesa en los extremos sureos de los imperios espaol y portugus. La fundacin del virreinato (que inclua a los actuales Estados de Bolivia, Paraguay, Uruguay, y llegaba hasta lo que es hoy la Argentina al norte de la Patagonia) contribuy a una reorientacin hacia el Atlntico (es decir, hacia Buenos Aires) de las economas del Tucumn, Cuyo, Bolivia y Chile, todas las cuales haban estado previamente relacionadas primariamente con el Per, centro mximo de inters espaol (1). Como puede advertirse, la fundacin del virreinato no obedeci a la importancia econmica de Buenos Aires, sino a motivos estratgicos. Por cierto, la economa bonaerense no hubiera podido ser ms primitiva. El territorio conquistado de lo que actualmente es la provincia de Buenos Aires se limitaba a una pequea franja costera en su regin noreste. Debido a la intensa resistencia indgena, esta situacin no cambiara mucho por varias dcadas. Hacia 1816 slo haba unos 327 propietarios de tierras, y la mayor parte de la produccin ganadera provena de la caza de ganado silvestre por parte de indios y gauchos nmades, sin empleo formal. Segn la hiptesis de H.S. Ferns, el gran desafo argentino del siglo XIX fue disciplinar esta mano de obra rural anrquica, que tenda a desaparecer como fuerza de trabajo organizada cada vez que fue necesario movilizarla para nutrir a los ejrcitos en las guerras externas e internas, y que adquiri un inters creado en la guerra permanente, ya que sta le devolva su libertad primigenia y le abra posibilidades de ascenso social antes desconocidas (2). Mientras tanto, la ciudad de Buenos Aires, que era desde principios del siglo XVIII el centro de importacin de esclavos para el extremo sur del Imperio Espaol, creci rpidamente como consecuencia del establecimiento del nuevo virreinato. Se desarroll una clase comercial, alimentada por la nueva inmigracin espaola. Esta clase comercial dominaba el comercio con lo que posteriormente sera Bolivia, que se conoca como el Alto Per. As los comerciantes de Buenos Aires pudieron desarrollar un beneficioso comercio de exportacin al Alto Per, a cambio de metlico de ese origen. Las provincias que estaban al norte de Buenos Aires en la ruta altoperuana tambin vendan sus mulas, lanas, cueros y vagones al

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Alto Per, mientras que las provincias ubicadas al oeste vendan trigo, uvas y alfalfa a dicha regin. Algo de este comercio (especialmente el trigo y el vino) sera desplazado despus de 1778 por reformas econmicas que favoreceran la competencia espaola. Las provincias ubicadas al este del virreinato (el llamado Litoral, incluyendo la Banda Oriental) tambin se desarrollaron considerablemente durante la segunda mitad del siglo XVIII. Se beneficiaron con la inmigracin de trabajadores de las antiguas misiones jesuticas, ubicadas hacia el norte de esa regin. Los indgenas locales no eran guerreros como aquellos que se encontraban ms al sur, y si bien ellos tambin se dedicaban al saqueo, eventualmente se convirtieron en los intermediarios del comercio clandestino de las colonias espaolas con el Brasil portugus, que contribuy a la expansin de la produccin ganadera. Aunque Montevideo era la capital natural de estas provincias litoraleas, encontr difcil la competencia con la mayor riqueza mercantil de Buenos Aires. Ms hacia el norte encontramos una dura competencia entre las antiguas misiones jesuticas y Paraguay. Luego de la expulsin de los jesuitas en 1767, las misiones, que estaban organizadas como comunidades indgenas, se pusieron en contacto clandestino con colonizadores espaoles, y su poblacin decreci rpidamente, en su mayor parte debido a las migraciones de indgenas hacia el sur. Las Misiones continuaron con su produccin de algodn, exportando textiles primitivos y yerba mate, cuyo uso los jesuitas haban difundido por una vasta regin que llegaba hasta Quito. Pero su produccin decreci, y esto benefici a la competencia paraguaya, que gan antiguos mercados jesuitas y tambin sali gananciosa de la promocin de la produccin de tabaco llevada a cabo por Espaa. En Paraguay, el idioma dominante, usado tanto por los indios como por los mestizos, era el guaran, a pesar del contexto de una cultura casi totalmente hispanizada. Este factor diferenciaba al Paraguay de otras subregiones del virreinato. Por otra parte, la mayora india y mestiza estaba bajo la dominacin de una lite criolla que se perciba a s misma como tnicamente espaola. En contraste, en las Misiones exista una sociedad indgena que rpidamente sufra un catastrfico colapso. Gran parte del comercio del Litoral, sin embargo, estaba dominado por comerciantes de Buenos Aires, ya que a los comerciantes locales les faltaba capital y tenan deudas con los comerciantes porteos. La ms importante exportacin al exterior era el cuero, mientras que las carnes saladas eran en su mayor parte vendidas al Brasil para el consumo de esclavos. No obstante, el centro econmico y poblacional ms importante del Virreinato del Ro de la Plata era el Alto Per, el cual (al decir de Tulio Halperin Donghi) se haba convertido en una suerte de subcolonia de Buenos Aires por orden de la Corona (3). El propsito de crear esta subcolonia era dotar al virreinato --que fuera establecido, como ya se dijo, por consideraciones estratgico-militares-- con recursos financieros propios para su sustento. La economa altoperuana estaba dominada por la minera, principalmente la de Potos y Oruro. La agricultura local provea a la demanda generada por esa minera. Los indgenas estaban sometidos al trabajo forzoso en las minas, bajo la institucin de la mita. Los centros comerciales altoperuanos, de los cuales el ms importante era La Paz, tambin se desarrollaron durante la segunda mitad del siglo XVIII. Con la llegada del siglo XIX esta economa comenz a decaer rpidamente, debido en primer trmino a la imposibilidad de conseguir mercurio, un insumo de la minera importado desde Espaa, y luego por el gradual agotamiento de las mismas minas. Y los indgenas, muchos de los cuales se haban organizado en comunidades propias, tenan que pagar con su trabajo por la manuntencin de ambas lites: la espaola (dividida en "peninsular" y "americana") y la indgena. La lite indgena era usada por los espaoles para mantener su sistema de dominacin y generalmente era odiada ms que los mismos espaoles. Este era el caso en donde quiera que hubiese una alta densidad de poblacin indgena. A veces, los jefes indgenas eran convocados por las autoridades coloniales a gobernar sus propias comunidades. Al igual que en Quito, los indgenas del Alto Per utilizaban sus lenguajes nativos, quechua y aymar, y la mayor parte de ellos no entenda el castellano. Del otro lado de los Andes, en el valle central de Chile, que no era parte del Virreinato del Ro de la Plata sino una capitana que formalmente estaba bajo la jurisdiccin de Lima aunque en la prctica era casi autnoma, se produjo un considerable crecimiento a fines del siglo XVIII y principios del XIX. Creci la produccin y exportacin de metales preciosos. Esta era su principal riqueza, sin embargo. Lima era el mercado tradicional para el trigo chileno, y Per sufra una crisis severa, debido en parte a que la creacin del Virreinato del Ro de la Plata haba sacado de su domino al Alto Per y su plata. Consecuentemente, la demanda de trigo chileno decay, lo que impidi la expansin de la produccin de ganado en Chile. El mismo problema se daba con la exportacin de cebo chileno al Per. Al mismo tiempo, los cueros chilenos perdieron en la competencia con los de Buenos Aires debido a la ventaja geogrfica de estos ltimos. Sin embargo, la poblacin hispanizada de la capitana chilena creca, y el rea que sta dominaba creca tambin, de manera lenta pero segura, a la vez que la frontera con los recalcitrantes araucanos ceda. La estructura de propiedad chilena se caracterizaba por el latifundio, y los

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campesinos trabajaban sus pequeas parcelas individuales a la vez que simultneamente cultivaban la propiedad del terrateniente. Como seala Halpern Donghi, tanto si tomamos como unidad de anlisis al Cono Sur hispano-parlante como a la unidad mayor de la Amrica espaola, el panorama completo de la regin es paradjico en tanto haba simultneamente una cierta unidad y una enorme fragmentacin en pequeas regiones. La colonizacin se concentr en ncleos aislados que estaban separados entre si por desiertos, por obstculos naturales, y por una falta de dominio efectivo sobre grandes territorios que no estaban autnticamente conquistados. Estas tierras indgenas eran como un mar que rodeaba a las muchas islas de hispanizacin. El transporte de un centro a otro implicaba un esfuerzo tan grande que a veces tanto como el 10 por ciento de los habitantes de una pequea ciudad como Mendoza constituan una poblacin flotante dedicada al transporte de carretas, reduciendo as enormemente la ya reducida fuerza de trabajo. En verdad, la produccin relacionada con el transporte de carreta era un sector importante en algunas de las economas provinciales, como por ejemplo la del Tucumn. En parte gracias a estos esfuerzos, antes de producirse la crisis de la Independencia exista una integracin limitada dentro del Imperio, que nos permite establecer un curioso paralelo con la Europa del siglo XV: encontramos una multitud de pequeas economas situadas muy lejos unas de otras y conectadas por un costoso sistema de rutas comerciales. Estas unidades compartan no slo su conexin con la metrpoli sino tambin su cultura y lenguaje. En el Captulo 1, se describen significativos paralelos entre el orden medieval en Europa y la situacin hispanoamericana anterior a la Independencia. Es por ello que no es arriesgado afirmar que con la ruptura de lazos con Espaa, la emergencia de "Estados-naciones" en Hispanoamrica no era necesaria ni "natural". Los futuros Estados sudamericanos tenan ms en comn con la Europa cristiana del Medioevo, donde haba prevalecido un sistema paneuropeo occidental que en algunos aspectos era ms inclusivo que el sistema interestatal que gan sancin legal con la Paz de Westfalia de 1648. Como afirma Robert N. Burr (4), en la Amrica hispano-parlante se desarroll un sistema interestatal similar al de la Europa post-Westfalia, en lugar de un sistema ms integrado de encadenamientos de mando al estilo de la Europa feudal, no porque uno fuera mejor que el otro en esas circunstancias, sino porque formaba parte de la cultura de las lites locales, que nunca pudieron imaginar otra cosa. Y como tambin se dijo anteriormente, los Estados que emergieron como consecuencia no eran "naciones" (como tampoco lo eran los Estados de la Europa feudal), a pesar de que lucharon con fuerza (y con xito) para disfrazarse de tales. Por estos motivos, pas mucho tiempo antes de que un hispanoamericano nacido en Caracas fuera verdaderamente "extranjero" en Santiago de Chile. Por el contrario, un hombre nacido en Buenos Aires poda llegar a ejercer funciones pblicas en Chile, y luego nuevamente en su ciudad natal, sin que se lo considerara una anomala. Hay ejemplos muy ilustrativos de este fenmeno, como el de Andrs Bello, que habiendo nacido en Venezuela, represent primero al grupo revolucionario de su provincia en Londres; luego al gobierno independiente de Venezuela en Inglaterra; ms tarde, tambin en Londres, a otros gobiernos hispanoamericanos adems del suyo; y finalmente se mud a Chile, dnde le toc ser el arquitecto de la primera poltica exterior estable de ese Estado. Casos anlogos (entre muchos) son el presidente de la Primera Junta revolucionaria de Buenos Aires, Cornelio Saavedra, que era boliviano; el director supremo interino de las Provincias Unidas del Ro de la Plata, general Ignacio lvarez Thomas, peruano de Arequipa; el primer embajador de Bolivia en Buenos Aires, nacido cordobs, el den Gregorio Funes; y el fundador del Colegio Militar boliviano, que no fue sino el exiliado Bartolom Mitre, all por los mismos tiempos en que Domingo F. Sarmiento era funcionario chileno. Para comprender cabalmente por qu fenmenos como los mencionados, que hoy nos parecen tan anmalos, eran entonces moneda corriente, hay que enfatizar que cuando decimos que las diversas jurisdicciones y comarcas de la regin tenan en comn lengua, religin, costumbres y un pasado en gran medida compartido, estamos sintetizando una verdadera multitud de caractersticas comunes de orden cultural, econmico y social, que ayudaban a cimentar una identidad a travs de un contexto social y una experiencia histrica que eran en gran medida compartidas: 1. Entre estos factores, la omnipresencia de la Iglesia y sus rdenes, que era comn a la regin entera, era uno de los ms relevantes. Su poder no era slo cultural, poltico y social, sino tambin econmico. 2. Adems, (dejando de lado grupos radicalizados) en el mbito cultural durante siglos fue preponderante la influencia de los pensadores espaoles. La gente instruida lea lo mismo en toda Hispanoamrica (5). Esta situacin gener un clima cultural de grandes similitudes en todo el mundo colonial, contribuyendo a conformar identidades comparables, a partir de races comunes. 3. Otra experiencia compartida fue el carcter y la evolucin de los mercados de la regin. Un elemento de dicha experiencia fue el monopolio comercial, que adems de establecer una nica va de entrada, uniform

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los productos con que toda Hispanoamrica se abasteca (exceptuado el contrabando). Las restricciones a la entrada de libros afect a todo el Imperio americano. Adems, la regin comparti graves vicisitudes, no siendo la menor la catstrofe demogrfica del siglo XVII, provocada por la sobrexplotacin de la poblacin indgena. Desde Mxico a Tucumn, la agricultura debi ser reemplazada por la cra de ganado debido a la escasez de mano de obra. Las comunidades indgenas agrarias, de las cuales los espaoles haban obtenido rentas y trabajo, fueron a veces sustituidas por las haciendas espaolas, manejadas directamente por los peninsulares. Pero el mismo decrecimiento de la poblacin limitaba la produccin de las haciendas debido al insuficiente mercado de consumo. Y el trabajo no era libre sino forzado: aun donde haba nominalmente trabajo libre, las deudas de los peones con sus terratenientes anulaban esta libertad. El verdadero trabajo asalariado requiri siglos para desarrollarse. En este plano, como veremos, la situacin del Ro de la Plata era particularmente primitiva, pero era tan slo un caso extremo de un fenmeno que en menor medida y con variantes locales se haba registrado en varios momentos y lugares de la historia de Hispanomerica. 4. Otro aspecto comn a toda la Amrica espaola era la diferenciacin social en trminos de casta, que creci en relevancia cuando el perodo colonial llegaba a su ocaso. En algunas regiones, como la andina, las diferencias de castas eran paralelas a las diferencias econmicas, pero ste no fue siempre el caso. Por el contrario, all donde la movilidad econmica gener la posibilidad de suprimir las diferencias de casta, los derechos diferenciales de las castas fueron acentuados por las lites dominantes, con el propsito de estabilizar la sociedad. As, hasta la crisis de la independencia, el acceso a la administracin, el ejrcito y la Iglesia del estrato urbano ms bajo fue vedado, a la vez que el ascenso econmico conseguido a travs de otros medios careca de relevancia social en ese contexto cultural. 5. Otra caracterstica comn a la Amrica espaola luego de las reformas borbnicas de 1778 fue el resentimiento hacia los espaoles nativos, quienes inmigraron en gran nmero como consecuencia de estas reformas, y tendieron a desplazar a los criollos blancos y a los mestizos de las posiciones ms codiciadas, en un contexto en el cual la franja media de la poblacin (la que se encontraba entre los muy ricos, que eran muy pocos, y la inmensa mayora, que sobreviva en condiciones de extrema pobreza) era verdaderamente muy pequea. 6. Finalmente, especialmente despus de la separacin de las dos coronas, gran parte de la regin comparta un enemigo comn en el lusoparlante, con quien las reiteradas guerras haban ayudado a plasmar una diferencia. Sin embargo, no debe olvidarse que exista en Hispanomrica una divisin esencial entre los territorios hispanizados y los que an estaban bajo la hegemona de la cultura indgena local. Este clivaje no tiene paralelos en la Europa medieval ni en la moderna. Este hecho torna tanto ms artificiales los esfuerzos y pretensiones de separar y distinguir las nacionalidades hispanoamericanas entre s al momento de la crisis de la Independencia. Exista una extrema diversidad en el grado de arraigo que la cultura espaola haba adquirido en el vasto territorio sometido a la soberana de Espaa. Haba tambin una extrema desigualdad en la densidad de la poblacin. Hacia el final del siglo XVIII casi la mitad de los trece millones de habitantes oficialmente reconocidos vivan en Mxico, e incluso all se concentraban en Anahuac. Para ilustrar esto, uno podra recordar una ancdota contada por Halpern Donghi, de un obispo de la provincia de Crdoba, en el Virreinato del Ro de La Plata, quien se pregunt a s mismo si la extremadamente poco densa poblacin de su dicesis no era demasiado exigua como para hacer posible la disciplina social, sin la cual no era posible la lealtad poltica al soberano ni la lealtad religiosa a la Iglesia. En otras palabras, el caos exista en potencia, y era el poder espaol lo que temporariamente impeda que se enseoreara sobre aquellas tierras. Eso pronto cambiara. La especificidad del Brasil Lusoparlante En algn sentido, el Brasil es el equivalente no de un Estado hispanoamericano sino de la misma Hispanoamrica: es la totalidad del Imperio Portugus en Amrica, sin desmembramientos. Las races de la emergencia de una identidad "nacional" brasilea son una cuestin opinable. Algunos expertos la ubican hacia 1654, cuando los holandeses fueron expulsados del Noreste luego de 25 aos de ocupacin, o an antes, en las exploraciones del interior brasileo por los bandeirantes de Sao Paulo, y en los tempranos conflictos con Espaa en el Ro de la Plata. De acuerdo a Leslie Bethell, sin embargo, fue en la segunda mitad del siglo XVIII cuando emergi en Brasil (como tambin en las colonias espaolas e inglesas de Amrica) un sentido de identidad ms preciso y generalizado entre algunos sectores de la oligarqua blanca nacida en Amrica. Estos brasileos, cuyos viajes a Europa se haban hecho ms frecuentes, criticaban el sistema mercantilista, la

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excesiva tributacin y la limitada disponibilidad y alto precio de los productos manufacturados extranjeros. Esto gener la percepcin de un creciente conflicto de intereses, tanto poltico como econmico, con Portugal, como as tambin conciencia del retraso y la debilidad de la metrpoli lusitana. La corona portuguesa tena pocas fuerzas y apenas unos 2000 militares en Brasil, muchos de cuyos oficiales (y la mayora de la tropa) eran nacidos all. No obstante, los portugueses dominaban muchos de los puertos, as como el comercio del Atlntico. Sin embargo, y en la opinin de Bethell, estas diferencias entre los portugueses y la oligarqua brasilea no deben exagerarse. Por muchas razones, Brasil tena lazos ms cercanos con su metrpoli que Hispanoamrica. Entre los diversos factores que explican las diferencias entre las circunstancias de las colonias luso e hispano-parlantes pueden incluirse los siguientes: 1. La oligarqua brasilea estaba menos firmemente arraigada en Brasil que la hispanoamericana en sus respectivos territorios. 2. Exceptuando el difundido uso de esclavos, el gobierno colonial portugus era menos opresivo que el espaol. Portugal gobernaba a travs de la oligarqua local en un grado mayor que Espaa. 3. Brasil no posea universidades ni prensa escrita. Esto significaba que la oligarqua local iba a Portugal a estudiar, y de este modo los lazos entre las lites colonial y metropolitana se reforzaban en Coimbra. Era el mismo esquema del sistema colonial britnico. Espaa hizo lo contrario. 4. La economa esclava generaba temor en la oligarqua. Los esclavos representaban alrededor de un tercio de la poblacin, y en algunas regiones y ciudades conformaban la mayora. 5. La economa brasilea de la segunda parte del siglo XVIII estaba orientada hacia la exportacin. Dependa del comercio transatlntico, y esto generaba una interdependencia entre los comerciantes coloniales y los metropolitanos. 6. Brasil dependa del comercio esclavista de Portugal. 7. En Brasil haba poco comercio interno en comparacin con Hispanoamrica, lo que por el momento haca menos viable la independencia. 8. El monopolio comercial portugus estaba menos celosamente guardado que el espaol, perjudicando menos a las lites locales. 9. Las reformas imperiales de Portugal eran de menor alcance que las espaolas y resultaban menos amenazadoras para los intereses locales. 10. Portugal tena en ese momento un liderazgo ms ilustrado que el espaol. Haba un gran contraste entre Manuel Godoy, el incompetente y corrupto jefe de ministros de Carlos IV desde 1792 en adelante, y don Rodrgo Sousa Coutinho, quien, aunque reaccionario, reconoca las ventajas de una limitada liberalizacin econmica. La revolucin norteamericana haba mostrado la vulnerabilidad de los imperios. Como antdoto, Sousa Coutinho se ocup de que se designara a brasileos en altas posiciones de gobierno, no slo en Brasil sino tambin en el mismo Portugal. Como consecuencia de estos factores, hubo slo dos rebeliones significativas contra los portugueses en la segunda mitad del siglo XVIII. El movimiento de la inconfidencia mineira de 1788-89 fue sin duda el ms serio, e involucr algunos de los hombres ms ricos y poderosos de la regin de Minas Gerais. Comenz como una protesta contra la tributacin arbitraria pero pronto se convirti en anticolonialista en sus objetivos. Sin embargo, el movimiento fracas totalmente en inspirar protestas similares en otras regiones. Contrariamente a la inconfidencia mineira, la conspiracin de Baha de 1798 fue un movimiento mucho ms radical, que tuvo el objetivo de producir un levantamiento armado de mulatos, negros libres y esclavos. En la ciudad de Salvador los blancos eran superados 5 a 1, y la clase dominante aplast la rebelin con la energa que el miedo a veces inspira. Por lo dems, la oligarqua de Baha estaba ms apegada al esclavismo y al sistema comercial prevaleciente, debido al auge del azcar y a la prosperidad general de la dcada de 1790. No obstante, los blancos criticaban al sistema colonial y expresaban resentimiento por la tributacin abusiva y el mercantilismo. Pero las reformas de Sousa Coutinho consiguieron moderar muchos de estos sentimientos. Por otra parte, en fecha tan temprana como 1803, Don Rodrgo haba sugerido que si Portugal llegaba a entrar en una guerra europea, y muy especialmente, si Napolen invada Portugal, antes que arriesgar la prdida del Brasil (a raz de una posible rebelin interna o de la probable usurpacin de algn rival europeo), el prncipe regente Don Joao debera mudarse all con su corte y establecer "un grande y poderoso imperio" en Amrica del Sur (1). Por razones estratgicas y comerciales, el gobierno britnico estaba a favor de una accin semejante en el caso de una invasin francesa. Cuando en junio de 1807 Napolen decidi invadir Portugal en su intento por destruir el comercio britnico con Europa, y dio un ultimtum al prncipe regente exigiendo el cierre de sus puertos a los barcos ingleses, el canciller britnico

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George Canning formul una contra-amenaza: si don Joao obedeca a Napolen, Inglaterra destruira la armada portuguesa (como ya lo haba hecho con la danesa) y tomara asimismo al Brasil. Pero si en cambio Don Joao no se renda a Napolen, Gran Bretaa mantendra vigente su obligacin de proteger a la casa de Braganza. Ms an, en octubre de 1807 Canning ofreci en secreto la proteccin britnica si Don Joao decida mudarse temporariamente al Brasil. Para los portugueses la decisin era difcil, y por un tiempo Don Joao intent complacer tanto a Canning como a Napolen. Pero cuando a fines de noviembre Francia invadi Portugal, entre 10 y 15 mil miembros de la corte lusitana se embarcaron hacia Brasil con la proteccin de la armada britnica. Desde el punto de vista del inters britnico, sta era una situacin positiva: era factible esperar que los mercados brasileos se abrieran a su comercio, y que a travs del Brasil, los productos britnicos llegasen a Hispanoamrica, neutralizando las consecuencias del fracaso de las invasiones inglesas de 1806-07 en el Ro de la Plata. Como recuerda Bethell (2), Lord Strangford escribi entonces: "He conseguido que Inglaterra establezca con el Brasil una relacin de soberano a sbdito, y que pueda exigir obediencia como pago por su proteccin". Si sta era la situacin, qu cosa era el Brasil? A quin perteneca? Al igual que Hispanoamrica, el Brasil se encontraba surcado por profundas divisiones regionales, sociales, econmicas y raciales. Estaban los portugueses y sus protectores britnicos, la oligarqua blanca criolla, los esclavos, los indgenas, los mestizos cazadores de indios, etc. Coexistan el cinturn azucarero, el sertao, los intereses mineros y los intereses de los ganaderos sureos; estaban tambin los productores y los comerciantes, generalmente defendiendo intereses contrapuestos. Si en una colonia como la Presidencia de Quito podemos simplificar la realidad diciendo que la "nacin quechua" estaba dominada por la minora hispanizada, la sociedad brasilea presentaba una complejidad mucho mayor. De slo una cosa podemos estar seguros: no era una "nacin", aunque s fue un Estado donde hubo una continuidad institucional total entre la era colonial y la era independiente. En Brasil, con la Independencia no hubo crisis severa ni ruptura institucional. No obstante, al igual que los otros Estados que emergan en la Amrica del Sur, se disfraz de nacin, ya que esta era una forma de legitimar su estructura de poder. Hecho esto, el Brasil se convirti en el mayor actor del sistema interestatal que iba a desarrollarse en la Amrica meridional. La destruccin social de la protonacionalidad hispanoamericana Los mitos de prdidas territoriales de los Estados hispanoparlantes de la Amrica meridional Si un extraterrestre estudioso pero desprevenido y algo ingenuo fuera a aterrizar en el hemisferio occidental terrqueo, y emprendiera el estudio de los manuales escolares de geografa de los pases hispanoparlantes de la Amrica del Sur, al llegar a los captulos generalmente nominados de "geografa histrica" comprobara que casi todos estos pases registran enormes prdidas territoriales a lo largo de su historia. Si su curiosidad intelectual lo llevara a comparar y sumar las prdidas de cada uno de ellos, se enfrentara al asombroso descubrimiento de que dicha suma es varias veces mayor a la masa continental de la Amrica meridional, segura seal de que un agujero negro de la historia chup territorios, o de que los terrqueos de esta parte del planeta sufren de algn desconocido trastorno mental (1). En efecto, uno de los datos ms interesantes sobre la cultura poltica de los Estados hispanoparlantes de la Amrica del Sur es que la historia oficial de todos ellos aduce haber perdido territorios. En la Argentina, todos estn familiarizados con las prdidas territoriales supuestamente sufridas por el pas a lo largo del siglo XIX (Mapa 1), y casi todos tienen noticias de que los prfidos chilenos justifican sus aspiraciones expansionistas con un falso mapa de prdidas territoriales propias (Mapa 2) (2), que incuamente atribuyen a una presunta expansin argentina. Tambin es conocido el moderado lamento brasileo por la prdida de la "provincia cisplatina", queja que desde el Ro de la Plata se explica en trminos del maligno y bien documentado expansionismo luso-brasileo, que forma parte del folklore local en medida no menor que la perversin chilena. Pocos argentinos, sin embargo, estn familiarizados con las fantsticas prdidas territoriales paraguayas (pas que segn sus textos padeci diez dolorosas desmembraciones a lo largo de su historia). El Paraguay original, segn los paraguayos, ocupaba la mayor parte del continente sudamericano, era conocido en Espaa como la "Provincia Gigante de Indias", y estaba baado por un ocano que se llamaba indistintamente "Atlntico" o "Mar del Paraguay" (Mapa 3) (3). Como se ver en el mapa correspondiente, el Paraguay original abarcaba las entraas del Amazonas, gran parte de los litorales del Pacfico y el Atlntico Sur, y toda la Argentina actual, incluida Tierra del Fuego. Similar es el caso del Per, que segn los textos peruanos tambin abarc originalmente la mayor parte de la Amrica meridional y la totalidad de su litoral occidental, desde el istmo centroamericano hasta Tierra del Fuego, pasando por todo el territorio actual de la Argentina, Uruguay, Paraguay, Bolivia, Chile, Ecuador,

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Colombia y gran parte del Brasil. Un desgraciado sino, no obstante, condujo a la prdida paulatina pero segura de la mayor parte del territorio de este glorioso Per primigenio, que (contradictoriamente con otros mitos de la peruanidad) no era creacin de incas u otros indgenas americanos sino de reyes y conquistadores espaoles, Mapa 4 (4). Los bolivianos, mucho ms modestos, slo presumen de haber perdido las dos terceras partes de su territorio original, pasando de aproximadamente tres millones de kilmetros cuadrados a tan slo un milln, Mapa 5 (5), como consecuencia de la iniquidad de todos sus vecinos (includa la Argentina), cada uno de los cuales llev a cabo una artera y sistemtica tarea de despojo, aunque ninguno tanto como Chile, blanco predilecto de las frustraciones bolivianas. No obstante la relativa modestia de las prdidas que lamentan los bolivianos, sus reclamos son los ms violentos de todos los de la Amrica del Sur. Los textos escolares del pas del Altiplano virtualmente azuzan a sus ciudadanos a lanzarse al ataque sobre Chile. El siguiente prrafo, extrado de un texto oficial de la enseanza secundaria que lleva el significativo ttulo de El Mar Boliviano, ilustra la virulencia de los sentimientos que el Estado intenta sembrar en el ciudadano de ese pas:"Este libro est destinado a los estudiantes y busca hacer comprender con facilidad toda la magnitud de nuestra tragedia, los recursos vedados que utiliz Chile para llevar adelante su guerra de despojo, y la incapacidad de nuestros gobernantes para frenar las maniobras del enemigo, la felona de ste y el uso y abuso que hizo de la fuerza para extender su territorio aprovechndose del vecino, para usufructuar sus riquezas y crecer gracias a ellas " Posiblemente no sea coincidencia que el Estado que ms odio instila en sus habitantes contra los de Estados contiguos, sea uno donde ms del sesenta por ciento de la poblacin cotidianamente habla quechua o aymar, y donde aun otro segemento amaznico se relaciona en otras lenguas indgenas. Se requiere de un cemento muy especial para mantener unidas a estas gentes con las poblaciones criollas de Santa Cruz de la Sierra,Tarija, Sucre y Beni, en torno del mismo Estado hispanizado. Estn unidos no por el amor, sino por resentimientos compartidos aunque artificiales, alimentados por un Estado que requiere del odio a Chile para subsistir. Como se apreciar en el Mapa 6 (7), las prdidas territoriales venezolanas son an ms modestas que las bolivianas. Sus textos slo registran la amputacin de Guyana, y usurpaciones relativamente pequeas de parte de Colombia y Brasil. Y todava ms modestos son los colombianos, quienes a pesar de haber perdido Panam, y de haber sido alguna vez el centro de la Gran Colombia (que inclua a Ecuador y Venezuela), no introducen mapas de prdidas territoriales histricas en sus manuales escolares. En cambio, el Ecuador presenta la peculiaridad de que no slo lamenta prdidas territoriales gigantescas, sino que adems posee un territorio imaginario. En lo que se refiere a las prdidas, y como se ver en el Mapa 7 (8), dicho pas presume de haber sido una vez biocenico: su territorio abarcaba una suerte de ancho corredor que naca en su actual litoral en el Pacfico y penetraba en el corazn del continente, siguiendo el curso del ro Amazonas hasta su desembocadura en el Atlntico. Al igual que otros homo sapiens sudamericanos, los ecuatorianos tambin lamentan prdidas frente a todos sus vecinos, pero en su caso el blanco preferido de sus frustraciones es el Per, pas con el que mantienen un litigio que lleg a la violencia varias veces en este siglo. Como consecuencia de dicha disputa, el nico mapa de circulacin legal en el Ecuador es uno que incluye, como parte de ese pas, un tringulo de territorio que penetra en el Amazonas y que segn la interpretacin de todo el resto del mundo es peruano, incluyendo el emplazamiento de la muy peruana ciudad de Iquitos (9). Aqu ya ingresamos al reino del territorio imaginario. Debido a esta poltica, la imagen mental que tiene el ecuatoriano del mapa actual de su pas es diferente (y ms importante) que la que tiene todo el resto del mundo. Este peculiar fenmeno tiene tambin correlatos en la Argentina y en Chile, por la inclusin del ficticio sector antrtico chileno en los mapas del Chile contemporneo, y del llamado sector antrtico argentino, en el mapa argentino actual. Es as como sus respectivos Estados alientan a ecuatorianos, argentinos y chilenos a vivir en un mundo de irrealidad, creyendo en ficciones que nunca se concretarn. Los mapas 8 y 9 muestran los territorios imaginarios chileno y argentino, que por agregacin de la Antrtida ubican a las sureas ciudades de Punta Arenas y Ushuaia como puntos centrales de Chile y la Argentina. Finalmente, el caso uruguayo es interesante porque no slo registra prdidas propiamente dichas (frente al Brasil), sino que adems los textos escolares de ese pas intentan justificar el tamao relativamente pequeo de su territorio desarrollando una teora respecto de lo que "debi ser" Uruguay: un Estado basado en la Liga de Artigas cuando sta alcanz su mxima extensin, incluyendo las actuales provincias argentinas de Misiones, Corrientes, Entre Ros, Santa Fe y Crdoba (Mapa 10) (10). Ms an: la marcada similitud cultural entre el Uruguay y la regin rioplatense de la Argentina impuso a los uruguayos la necesidad poltica de esforzarse denodadamente por diferenciarse, lo que origin largos prrafos en sus textos de historia dnde se enfatiza la vileza portea, responsable de instigar la invasin portuguesa de la Banda Oriental en 1816. Hay muchos otros mitos sobre el origen del Estado y la

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nacionalidad, que se incorporaron a las historias oficiales y a los textos escolares. En Ecuador, por ejemplo, la fundacin de la "nacionalidad" local se atribuye a la cultura chorrera, que se extingui hace alrededor de 2000 aos. Fue ungida como tal porque -debido a factores que nada tienen que ver con la configuracin del Ecuador actual- su extensin territorial correspondi aproximadamente a la de este Estado sudamericano, a la vez que la cultura inca fue desechada porque se considera un imperialismo peruano, tan vil como el posterior imperialismo espaol, que es el verdadero origen de este Estado hispanoamericano. Que no haya coincidencia entre el territorio abarcado por los indios chorrera hace dos milenios, y el inmenso territorio biocenico supuestamente perdido por el Ecuador de tiempos coloniales, no parece molestar a los constructores y difusores de mitos ecuatorianos. Tampoco les incomoda que entre los chorrera y los incas hayan medidado varias culturas indgenas de caractersticas muy diversas y dominios territoriales muy diferentes, de modo que no existe continuidad alguna entre aquel arcaico pasado y estructuras de dominacin ms recientes: los mitos fundacionales pueden ser tan arbitrarios y contradictorios como bajo sea el nivel de desarrollo intelectual de la poblacin que los consume. Las funciones polticas de los mitos fundacionales La historia que se acaba de narrar, as contada en toda su dimensin comparativa, tiene ribetes caricaturescos capaces de hacer sonrojar hasta a un nacionalista convencido de sus propios mitos fundacionales, ya que si se desnuda el ridculo de los mitos de los otros, salta a la vista tambin que nuestros propios mitos habrn de parecerles risibles a nuestros vecinos y al resto del mundo. La suma de las presuntas prdidas territoriales de estos pases justifica el dicho de Gabriel Garca Mrquez, de que su realismo mgico no es literatura sino periodismo. La Amrica del Sur no tiene dimensiones tan colosales, y los agujeros negros histricos que chupan territorios son un fenmeno natural hasta ahora no registrado. Si todas las historias oficiales no pueden tener un fundamento emprico, si necesariamente alguien est "equivocado", no es posible y hasta probable que lo estemos todos? Y a quin sirven o sirvieron estos mitos? Cules fueron sus funciones polticas, para pensar el problema en trminos mannheimianos, de sociologa del conocimiento?(1) Para comprender estos fenmenos, debemos remontarnos a la realidad imperante en los tiempos en que todos los pases hispanoparlantes de la Amrica del Sur formaban parte de una misma unidad poltica centrada en la Corona de Espaa. Ciertamente, cuando nuestra historia comienza a principios del siglo XIX estos pases no eran Estados diferenciados entre s, ni mucho menos "naciones". Como lo sugiri Andrs Cisneros en la Introduccin metodolgica, el Imperio espaol en Amrica era una suerte de archipilago de islas de hispanizacin, en un ocano indgena de etnias y lenguas diversas. Las islas hispanizadas, desde Mxico hasta Buenos Aires, tenan en comn todo lo que en Europa se requerira para definir una nacionalidad: lengua, religin, cultura, historia, y en medida variable (segn el grado de mestizacin) tambin raza. Cuando gracias a Napolen Bonaparte, la metrpoli sufri un colapso absoluto, el archipilago hispanizado debi necesariamente desmembrarse en soberanas varias, porque ningn centro hispanoamericano tena el poder necesario para mantener unido un territorio contiguo tan vasto. En tales circunstancias, la falta de diferenciacin entre las poblaciones de los diferentes Estados embrionarios represent un grave problema, ya que el desmembramiento conducira necesariamente a la competencia por territorios, al conflicto y a la guerra, y para movilizar grandes contingentes de hombres a una muerte probable, o para cobrar los tributos necesarios para costear tales movilizaciones, cada centro de poder deba intentar generar una legitimidad que otorgara cierto grado de obligatoriedad moral a los sacrificios impuestos por la nueva "patria" local. Dicha legitimidad requera la generacin de una identidad propia y diferenciada para la poblacin bajo la jurisdiccin de cada centro de poder. Y como exista un exceso de elementos en comn entre los elementos hispanizados de los diferentes centros de poder, uno de los principales problemas que debieron enfrentar estos Estados incipientes fue el de construir diferencias. La construccin de identidades "nacionales" pas, en la Amrica espaola, por esta construccin de diferencias en un universo cultural donde lo que sobresala no era la diferencia sino lo mucho que se comparta (2). Haba que convencer a la gente local de que el habitante de la jurisdiccin contigua a la propia era diferente. Pero como hacerlo si hablaba la misma lengua, profesaba la misma religin y tena la misma historia? La nica alternativa disponible era adoctrinar a la gente sobre el carcter naturalmente codicioso, desleal, violento y expansionista de ese chileno, paraguayo o boliviano en apariencias tan similar a uno, pero moralmente tan execrable (3). No obstante, durante varias dcadas despus de 1810 lo que haba en comn era tan poderoso que un venezolano en Chile poda ser un forastero, pero no un extranjero. Es por ello que (como ya lo seal A. Cisneros) ocurri con frecuencia que un prohombre nacido en el territorio de uno de

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los nuevos Estados hispanoamericanos primero sirviera a ese Estado y luego terminara al servicio de otro. Esto fue posible hasta un poco ms all de mediados del siglo XIX, cuando la protonacionalidad panhispanoamericana an no haba sido totalmente quebrada, cuando la gente local todava no pensaba en trminos de nacionalidades hispanoamericanas separadas entre s, cuando incluso el concepto mismo de "nacionalidad" era un invento romntico reciente y "moderno". Como antes arguy Cisneros, un importante nmero de rasgos comunes contribuyeron a la generacin de una identidad hispanoamericana que se anclaba en una experiencia que hasta cierto punto era comn a toda la regin, y cuyo origen ltimo era el hecho nada insignificante de compartir idioma, religin y origen histrico. Por cierto, dentro de la Amrica espaola, no haba diferencias de identidad claras entre las poblaciones de los Estados embrionarios que iran emergiendo en torno de los diferentes centros urbanos importantes. En todos los Estados hispanoamericanos la construccin de diferencias, que terminara por convertir a los ciudadanos de los diversos nuevos Estados en extranjeros entre s, se consigui a travs de varios mecanismos de adoctrinamiento, entre ellos el sistema educativo y el servicio militar obligatorio. Existiendo tal exceso de cosas compartidas, la principal diferencia no poda ser sino la virtud propia y la malevolencia ajena. Con esta imagen se destruy aquella protonacionalidad panhispanoamericana de los tiempos de la Independencia, y de este modo emergieron nuevas identidades locales, inventadas desde un poder poltico que en forma relativamente contingente (es decir, sin vnculos causales con fenmenos identitarios previos) haba logrado el dominio sobre determinada jurisdicin territorial. Lamentablemente, estas identidades no podan construirse a travs de definiciones positivas. Fue la construccin social del carcter vil del Estado y poblacin de las unidades polticas contiguas y autnomas lo que permiti la emergencia de los diversos "nosotros", que hoy nos permiten hablar de las "nacionalidades" argentina, uruguaya, paraguaya, chilena, boliviana, peruana, ecuatoriana, venezolana y colombiana, como diferenciadas entre s. Y as emergieron los mitos de colosales prdidas territoriales descriptos en el acpite anterior, siempre inculpados a la ambicin de los Estados contiguos, y casi todos basados en alguna jurisdiccin histrica con capital en la ciudad que luego fue capital de un Estado "nacional". Dichas jurisdicciones podan ser absolutamente tericas (alguna cdula real que otorgaba a un conquistador un gigantesco territorio que jams lleg a dominar ni conocer siquiera), o podan tener algn fundamento histrico ms firme (el Virreinato del Ro de la Plata, si exluimos la Patagonia, que nunca figur en los mapas espaoles como parte del mismo). Los mitos de prdidas territoriales siempre estn basados en la mxima extensin que alguna jurisdiccin terica o real del pasado alguna vez alcanz: de all se resta el territorio actual del Estado en cuestin, y se obtiene el cmputo de cunto fue perdido debido a la iniquidad de Estados contiguos. Y por otra parte, estos mitos de prdidas territoriales jams se compadecen del hecho de que el Estado actual cuyas "prdidas" se computan, casi nunca es el Estado sucesor directo de la jurisdiccin histrica en la que est basado el mito: un caso evidente es el del Virreinato del Ro de la Plata, que antes de convertirse en los Estados de Argentina, Uruguay, Paraguay y Bolivia, se disgreg en tantas soberanas como ciudades haba en l, para luego pasar por un proceso de aglutinacin de soberanas urbanas en soberanas provinciales, y finalmente, despus de varias dcadas, culminar con la consolidacin de Estados semejantes a los que hoy conocemos, que no son los "herederos naturales" del Virreinato, sino emergentes soberanos nuevos, estructurados en torno a instituciones nuevas, que no son la continuacin histrica de las instituciones coloniales. Qu es una nacin? Si nos dejamos guiar por los escritos de la mayora de los historiadores (argentinos) de las relaciones internacionales argentinas, hubo una nacin argentina desde el momento mismo de la proclamacin de la Independencia. Isidoro Ruiz Moreno (h.), por ejemplo, apela simultneamente al trmino "nacin" y al mito de las prdidas en trminos tpicos: "La gran nacin sucesora del Virreinato del Ro de la Plata est ya mutilada; no es la misma que midi por el norte el paso marcial de Belgrano; no es la misma cuyas armas asent al oriente el general Alvear y cuyas naves llevara al sur el intrpido Brown; no es ya la misma cuyos lindes trazara al occidente la espada fulgurante de San Martn (...). Una tras otra hemos visto desgajarse (...) las ramas del corpulento virreinato. Locura fuera tratar de recogerlas" Este segundo mito, el de una nacin y una nacionalidad que existieron por lo menos desde 1816 (y quiz desde siempre, como la Francia eterna, en algn mundo platnico de las "patrias"), tambin es susceptible de un anlisis mannheimiano y tambin posee funciones polticas evidentes: si el Estado argentino se plasm recin

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en 1860 (como argiremos ms adelante), y la "nacin" emergi an ms tarde, no slo podra surgir una angustiosa crisis de identidad en muchos argentinos que estn patriticamente convencidos de las grandes verdades de la argentinidad, sino que rpidamente se acuara una pregunta inquietante: a quin le fueron usurpadas la Islas Malvinas en 1833? La respuesta obvia y correcta es que le fueron usurpadas al Estado de Buenos Ayres, del que la Repblica Argentina es el legtimo Estado sucesor, pero esta respuesta es demasiado compleja para el adoctrinamiento cotidiano de las aulas escolares. En realidad, desde algn punto de vista la nacin es un mito incluso en el presente. En un pas como la Argentina, donde hay una gran heterogeneidad tnica y cultural entre las distintas regiones geogrficas, y donde gran parte de la poblacin posee orgenes inmigratorios diversos, todo concepto "objetivo" de nacin, como el utilizado en la definicin provisional desarrollada por Cisneros en la Introduccin metodolgica, resulta inaplicable. Si la "nacin" es una poblacin humana con un sentido de identidad desarrollado, "relacionada con un territorio y unida por un lenguaje y una cultura comn" diferenciados de otras naciones, reconocindose que "una nacin puede comprender parte de un Estado, coincidir con el territorio de un Estado o extenderse ms all de las fronteras de un Estado individual", como lo hacen todos aquellos que optan por un concepto "objetivo" de nacin, entonces (como veremos) la Argentina no puede y nunca pudo considerarse tal cosa. Esta situacin no es de manera alguna excepcional, ya que la gran mayora de los pases estn constituidos por mosaicos multitnicos que no son, propiamente hablando, naciones (2). Ms an, siguiendo a Benedict Anderson (3), todas las naciones, an las ms homogneas, son construcciones sociales o "comunidades imaginadas". Por cierto, la mitificacin de la correspondencia entre "nacin" y "Estado" es no slo universal sino que se encuentra profundamente arraigada en la terminologa de la disciplina cientfico-social de las Relaciones Internacionales. La nacin se identific con el Estado porque a partir de mediados del siglo XIX la ideologa romntica del nacionalismo se convirti en la hegemnica en la mayor parte del mundo. A partir de entonces, presuponer que todos los Estados son "naciones" se convirti en una ficcin funcional para la legitimacin de los Estados, su orden interno, y tambin el orden inter-"nacional" (que en realidad es apenas un orden interestatal). Negar la correspondencia entre Estado y nacin se volvi subversivo durante mucho tiempo; un tab incluso para intelectuales "libres". Adnde ira a parar un intelectual ecuatoriano que difundiera el hecho obvio de que Ecuador es en todo caso un Estado binacional, con un segmento de poblacin hispanizada y otro segmento quechua-parlante, y que durante la mayor parte de su vida independiente el Estado ecuatoriano se ha dedicado a la tarea de adoctrinar a los indgenas quechua-parlantes de la regin de la sierra para hipnotizarlos con la idea de que tienen ms en comn con los mestizos hispanizados de la regin de la costa que con sus primos hermanos quechua-parlantes del Cuzco peruano? Y adnde ira a parar el intelectual peruano que hiciera idntico argumento respecto de la "nacionalidad" compartida por los indgenas de Cuzco y Quito, y su diferenciacin frente a la asimismo compartida nacionalidad de los mestizos de Lima y Guayaquil? El caso argentino es menos dramtico, pero aun as, no est claro que, "objetivamente", un bonaerense tiene ms en comn con un uruguayo que con un chaqueo? Que un correntino tiene ms en comn con un paraguayo que con un salteo? Que un jujeo tiene ms en comn con un boliviano que con un mendocino? Que (aunque no lo perciba) un mendocino tiene ms en comn con un chileno de Santiago que con un correntino? La combinacin de la heterogeneidad regional, con el continuado parentesco tnico y cultural de varias provincias con las poblaciones de Estados vecinos, hace extremadamente problemtica la definicin de la Argentina como una nacin, si el concepto se define en trminos objetivos. Estas palabras pueden sonar provocativas a un pblico argentino no especializado, pero en realidad, hoy por hoy, distan de ser revolucionarias. Son varios los tericos del nacionalismo que, adoptando concepciones relativamente objetivistas de la nacin, llegan a conclusiones similares para enormes regiones del planeta. Ernest Gellner, por ejemplo, nos dice: "Las naciones, como los Estados, son una contingencia, no una necesidad universal. Ni las naciones ni los Estados existieron en todos los tiempos ni en todas las circunstancias. Ms an, las naciones y los Estados no representan a la misma contingencia. El nacionalismo sostiene que nacieron el uno para el otro, que el uno sin el otro es incompleto y constituye una tragedia. Pero antes de que fueran el uno para el otro, cada cual debi emerger, y la emergencia de cada cual fue contingente e independiente de la emergencia del otro. El Estado, ciertamente, emergi sin la ayuda de la nacin. Algunas naciones han emergido sin las bendiciones de su propio Estado. Aunque es ms debatible que la idea normativa de nacin, en su sentido moderno, no presuponga la previa existencia del Estado" (I). Para Gellner, el caso latinoamericano es en s mismo una clara violacin del "principio nacional" que presupone que a cada "nacin" (definida en trminos objetivos de etnia y cultura) le corresponde un Estado

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(especialmente dada la contigidad de estos Estados, que los hace diferentes al caso de, por ejemplo, Gran Bretaa y Nueva Zelanda). Naturalmente que dicho autor (que es un crtico de estas nociones simplistas con que gran parte de la poblacin del planeta ha sido adoctrinada desde mediados del siglo XIX) reconoce este "principio" como parte de una normativa de la ideologa del nacionalismo, que tiene todo que ver con la historia de las ideas, pero que en el mundo real raramente se constata en forma clara. No obstante, el paradjico problema consiste en el hecho de que, aunque "objetivamente" una pretendida nacin no sea tal cosa, su poblacin a menudo se comporta como si lo fuera. Si el nacionalismo es un objeto de estudio de especial inters para varias disciplinas, lo es debido a su sorprendente capacidad para movilizar enormes contingentes de poblacin hacia la destruccin y la muerte, de una manera slo comparable a la forma en que en determinadas circunstancias histricas lo puede el fanatismo religioso. Incluso cuando no moviliza masas a la muerte, el nacionalismo continuamente demuestra su vitalidad en circunstancias en que se puede afirmar que "objetivamente" una supuesta nacin no existe. Objetivamente la nacin argentina es puro cuento, pero son pocos los porteos que, frente a un afiche de la Subsecretara de Turismo de la Nacin que porta una foto de las cataratas del Iguaz junto con el lema "primero lo nuestro", se percatan del hecho de que en realidad esas cataratas son mucho menos "suyas" (es decir de algn modo propias de los porteos) que la bienamada Colonia del Sacramento, que queda del otro lado del ro en territorio uruguayo. El tipo de gente, la cultura, la misma musicalidad de la lengua, por cierto que todo excepto un hecho jurdico que es antropolgicamente irrelevante, hace de Colonia parte de una misma "nacin" objetiva que Buenos Aires, a la vez que Puerto Iguaz es parte de otra nacin (hispanoguarantica) bastante diferente. Qu tienen de "nuestras" las cataratas del Iguaz? Pagamos menos impuestos que un paraguayo al visitarlas? Nos sale ms barato el pasaje? Obviamente no. Para un porteo, estn en una tierra lejana habitada por un pueblo extico. Pero el afiche surte efecto, porque los mecanismos de adoctrinamiento que permiten a porteos y misioneros imaginar que son parte de una misma nacin, que es diferente de las naciones uruguaya y paraguaya, son sorprendentemente exitosos. La primera persona del plural, uno de los mayores misterios del predicamento humano, emerge muchas veces cuando objetivamente el "nosotros" tiene poco fundamento, a la vez que otras muchas veces no llega a surgir aun cuando las diferencias entre dos pueblos que se perciben mutuamente como enemigos son perceptibles slo para ellos mismos (tngase por caso el de servios y croatas). Por cierto, tal como lo postul Benedict Anderson, quiz mucho ms importante que intentar definir objetivamente a las naciones es comprender que, subjetivamente, la nacin se imagina, y que es ste el fenmeno de mayor relevancia emprica. No importa qu factores unan a una poblacin, si dos segmentos de la misma se imaginan irremediablemente enajenados. No importa qu factores separen a una poblacin, si sus integrantes se imaginan parte de un mismo pueblo con un destino en comn. Lo que mueve al fanatismo y a veces a la muerte reside en la pertenencia que se imagina, no en la etnicidad "verdadera"; en lo subjetivo, no en lo objetivo. Es as que, aunque el tpico porteo de clase media siente un desprecio racista por el correntino guaran-parlante, ambos estuvieron sometidos a los mismos mecanismos de adoctrinamiento, en este caso efectivos, y ambos se imaginan como parte de un mismo "nosotros". Por ello, cuando la seleccin argentina de ftbol se enfrenta a la paraguaya, el correntino fantica y un poco patticamente alienta al equipo argentino con fervor, contra una seleccin paraguaya que "objetivamente" lo representa mucho mejor. De modo anlogo, el porteo gritar el gol marcado por el correntino contra un equipo uruguayo, olvidando por un rato su desprecio racista, porque el valor simblico de la casaca argentina hace emerger en l toda la potencia del "nosotros" que fue educado para imaginar. Y en este sentido la "nacin argentina" existe, no porque posea una realidad antropolgica objetiva, sino porque gracias a los mecanismos de adoctrinamiento que a lo largo de muchas dcadas implant el Estado argentino, todos los habitantes de su territorio la imaginamos, de modo que lleg a ser lo que Anderson llama una "comunidad imaginada" (II). La segmentacin de la Amrica espaola y la emergencia de Estados embrionarios El caos y la anarqua, sin embargo, sobrevinieron antes que la idea de "nacionalidades" hispanoamericanas diferenciadas asomara siquiera a la mente de nuestros compatriotas. Como ya se sugiri, estas provincias no estaban preparadas para una Independencia que se produjo ms como consecuencia de la guerra en Europa que como emergente de procesos polticos, econmicos y sociales locales. Ms an, para el pensamiento rioplatense inmediatamente anterior a la crisis napolenica, el inters local era equivalente al metropolitano. Jos Carlos Chiaramonte documenta con escritos de la poca el error de pensar que la etapa final del perodo colonial fue una suerte de preparacin para la Independencia (1). En verdad, Napolen fue mucho ms que el

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contexto en el que se gest el movimiento independentista: en tanto l derrot a Espaa, fue l el Libertador. Sin l, San Martn no hubiera sido otra cosa que un buen oficial espaol, y los colores celeste y blanco seran slo lo que fueron en su origen: los colores de los reyes borbnicos de Espaa, los del bienamado Fernando VII, es decir, los de una familia extranjera, y no los de la bandera de varios pases hispanoamericanos. En cambio, con Napolen pero sin San Martn, alguien hubiera llenado su lugar y hecho algo similar, aunque seguramente no igual. En tal sentido, el contraste entre la independencia hispanoamericana y la angloamericana no podra ser ms marcado, en tanto las "trece colonias" tenan un nivel de desarrollo econmico que haca casi natural y necesaria su independencia frente a Gran Bretaa. En el caso del Ro de la Plata, dicho subdesarrollo era particularmente marcado. Elocuentes indicadores del carcter primitivo de nuestra organizacin econmica y social antes de la Independencia se presentan en los ya clsicos libro de H. S. Ferns y Aldo Ferrer. Segn Ferns, en la primera mitad del siglo XVIII la explotacin ganadera estaba exclusivamente basada en la caza de ganado por parte de gauchos nmades e indgenas, que vendan los cueros, registrndose disputas entre los gauchos santafecinos, los indios y el Cabildo de Buenos Aires, por el derecho a sacrificar ganado en la Banda Oriental. En alguna ocasin el Cabildo se uni con los indgenas para excluir a los cordobeses de esta actividad. Hacia fines del XVIII se haban alcanzado algunos progresos en la organizacin econmica, pero estaban limitados a la pequea franja de territorio pampeano conquistado a los indgenas, que hacia el Sur apenas tocaba la baha de Samboronbn, dnde haba alrededor de tres centenares de explotaciones ganaderas de diversos tamaos. Y aun estos progresos eran bien modestos debido a la escasa poblacin. En la formulacin de Ferrer: "A fines del siglo XVIII (...) un capataz y diez peones podan atender una estancia con 10.000 cabezas de ganado. La superficie de tal explotacin no sera seguramente inferior a las 15 o 20.000 hectreas. (...) La densidad de poblacin en las zonas rurales ocupadas de la regin pampeana deba ser de alrededor de un habitante cada 500 hectreas. A la poca del Censo Nacional de 1869 la poblacin de las zonas rurales de la Provincia de Buenos Aires era todava de slo un habitante cada 100 hectreas. Aunque la demanda internacional de cueros aumentara, una organizacin econmica tan rudimentaria no poda satisfacerla. Adems, las condiciones econmicas se prestaban a un estilo de vida nmade que, para los desposedos, era ms atractivo que nada ofrecido por las sociedades europeas ms avanzadas, cuya incipiente revolucin industrial era bastante insalubre para el trabajador, y cuyas fuerzas armadas reducan la tropa a carne de can. Por lo tanto, incluso el europeo llegado a las pampas cambiaba de estilo y mentalidad. Observa Ferns: "La abundancia de campos y el consiguiente efecto sobre la disciplina social a que los europeos estaban acostumbrados eran cosas que podan observarse en forma corriente en el siglo XIX. 'Se ha pintado de manera completamente errnea', declaraba el general Leveson Gower, 'a las gentes de este pas. Son perezosos hasta el grado extremo y obtienen alimentos a tan bajo costo que no quieren trabajar'. Whitelocke observ el efecto disolvente del medio social en el ejrcito britnico. 170 hombres del Regimiento 71 haban desertado y 'cuando ms conocen los soldados la multitud de cosas que el pas ofrece y los fciles medios de adquirirlos, es mayor ... el mal'. (...) Ni el gaucho ni el inmigrante europeo trabajaban de acuerdo con los conceptos europeos del trabajo (3)." Esto signific que en un primer momento, aunque subsistieran las "castas", era difcil identificar clases sociales en el sentido moderno y/o marxista del concepto. El nmade no era un dependiente del que pudiera extraerse plusvala, y por lo tanto era escasa la acumulacin de capital posible, cosa que inhiba el desarrollo. A remediar este mal apuntaba el decreto del 30 de agosto de 1815, que divida en propietarios y peones a todos los habitantes de las llanuras, imponiendo la obligacin de portar una cdula de empleo a los peones. Pero estos y otros esfuerzos se vieron desbaratados una y otra vez por la necesidad de movilizar a los gauchos para la guerra. La paradoja consiste en que la jurisdiccin que fue la vanguardia del proceso que condujo a la Independencia de estas provincias, Buenos Aires, era tan subdesarrollada que careca de un verdadero mercado laboral. Esto se agrav porque las medidas tomadas para disciplinar esa fuerza de trabajo, que privaron a los gauchos de su primigenia libertad, los convirtieron en rebeldes reales o potenciales. Ganar el favor de los gauchos era casi un requisito de xito poltico, y esa fue una de las causas del auge de los caudillos. El problema era tanto ms grave porque la campaa no tena representacin en las instituciones polticas de entonces, y porque para aquella cultura poltica ni siquiera deba tenerla. Aunque hubo algn intento por cambiar este estado de cosas, la gente del campo no tuvo derecho al voto durante las primeras dcadas posteriores a la crisis de la Independencia. El Estatuto Provisional de 1815 concedi el voto a la campaa, pero

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frente a las fuertes resistencias que produjo, este nunca ejercido derecho fue anulado por el Estatuto de 1816, lo que ocasion la algaraba de San Martn, que pensaba que slo deba votar "la parte principal del pueblo". Por otra parte, para el derecho hispanoamericano el habitante de la campaa no tena participacin poltica a no ser que fuera propietario de una casa en la ciudad, ya que slo las ciudades formalmente fundadas tenan entidad poltica. No sorprende pues que los gauchos no fueran amigos del orden. Como escribiera Ferns, el gran desafo poltico-social del siglo XIX argentino fue el disciplinamiento de stos, que tenan un inters creado en la guerra permanente, porque les daba no slo mayor libertad sino tambin oportunidades de ascenso que no tenan cuando imperaba la paz. Halperin Donghi nos cuenta sobre fenmenos parecidos en otras regiones de la Amrica espaola, donde las guerras de la Independencia posibilitaron el nombramiento de los primeros generales mestizos. Estas oportunidades estaban abiertas tanto entre los "patriotas" como entre los "realistas", y la plebe se encarnizaba tanto con unos como con otros cuando alguno de los bandos en pugna era derrotado. Los estratos populares no eran naturalmente patriotas ni realistas; estaban con el ganador, y se nutran de la anarqua y la guerra. Los ejrcitos realistas eran casi tan locales como los patriotas, y la guerra entre ambos, ms que de liberacin, era una guerra civil interminable que no hubiera durado tanto como dur de no ser por esta circunstancia: despus de Napolen, el poder propiamente peninsular en Amrica era muy exiguo. Cuando la Independencia estuvo asegurada, la guerra continu: guerra entre los Estados incipientes y guerra al interior de esos Estados. Como ya lo puntualizaran A. Cisneros y O. Oszlak, existe una dificultad esencial en tratar con temticas que se encuentran en estado embrionario, y este es un problema metodolgico que la historiografa frecuentemente deja de lado, especialmente si se trata de historiar las relaciones internacionales. El empleo de las categoras y conceptos que generalmente usamos para designar las dimensiones de una sociedad compleja, como el Estado, el mercado, las relaciones de produccin, las clases sociales, etc., suele presuponer que estas dimensiones estn desarrolladas por lo menos hasta el punto de tener un perfil reconocible. Cundo es que una nacin se convierte en nacin? En qu momento de su desarrollo se convierte una estructura de dominacin propiamente en un Estado? Cundo es que unas relaciones primitivas de intercambio se convierten en un mercado reconocible? Cmo se lidia con estas realidades cuando an se encuentran en un estado embrionario? Siguiendo a Oszlak (4), la existencia de un Estado presupone al menos tres condiciones: 1. La capacidad de proyectar poder, obteniendo reconocimiento en un sistema interestatal como unidad "soberana"; 2. La capacidad de institucionalizar la autoridad y de monopolizar los medios de coaccin dentro de un territorio, y 3. La creacin de instituciones pblicas diferenciadas y funcionales. Si agregamos el calificativo de "nacional" al concepto de "Estado", entonces su existencia tambin presupone, por lo menos, la generacin de una identidad colectiva ("imaginada"), asociada a las instituciones y a la autoridad definitorias de ese Estado. La emergencia de este polifactico fenmeno es el producto de procesos largos y complejos. Cuando las colonias hispanoamericanas rompieron con Espaa, no se convirtieron sbitamente en "pases" diferenciados entre s. La mayora de los movimientos emancipadores tuvieron un carcter municipal y fueron originariamente limitados a la ciudad en donde la autoridad colonial tena su residencia. Por ejemplo, en el caso de lo que ms tarde se convertira en Argentina, el Mapa 11 (5) ilustra la oposicin encontrada en la mayor parte del pas por la Primera Junta "patritica" elegida en Buenos Aires, nos referimos a lo que ms tarde denominaramos Argentina, Chile, Bolivia, Paraguay y Brasil, hablar de una "nacionalidad" significa legitimar un concepto extremadamente exclusionista, que elige cerrar los ojos ante la realidad de unas tribus que seran eliminadas lenta pero inexorablemente, una vez conquistados sus territorios. Por otra parte, limitando nuevamente el panorama a lo que eventualmente sera la Argentina, el (7) presenta una visin ms clara de la frontera indgena, que se encontraba muy cerca de la capital virreinal de Buenos Aires. Ms del 80 por ciento del territorio de la futura provincia de Buenos Aires era territorio indgena en 1810. Y los Mapas 14 y 15 nos ilustran, respectivamente, la evolucin (6) nos ilustra hasta qu punto cuando Aires en 1810. Este mapa es tan solo una buena ilustracin del alcance del poder del embrionario Estado independiente en el momento fundacional de la futura repblica: legalmente, su alcance jurisdiccional era menor an, limitado al del propio del Cabildo de la Ciudad de Buenos Aires. En dicho mapa pueden identificarse no solamente los centros urbanos que tenan una posicin contraria a la actitud independentista de Buenos Aires, sino que se puede apreciar el vasto territorio al norte y al sur que no se encontraba bajo el control de ningn Estado. Por otra parte, es importante aclarar que la pretensin de que el territorio que legtimamente le corresponda al Estado en formacin era otra, mayor (tpica de los manuales de la enseanza argentina, y de los torpes intentos por historiar las relaciones exteriores del pas), carece por completo de

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fundamento objetivo, y no es ms que una justificacin ideolgica para su ulterior expansin. Ninguna ley natural o histrica establece que el territorio de la Repblica Argentina debi alcanzar el actual, debi ser mayor o de algn modo diferente del actual: los Estados ocupan el territorio que las circunstancias les permiten, en la medida (variable) en que ocupar territorio sea el objetivo de sus dirigencias. Los Estados no tienen destino ni lmites naturales. A su vez, considerando los territorios indgenas, el Mapa 12Mapa 13de la lnea de fronteras en la provincia de Buenos Aires desde 1774 hasta 1887, y la expansin de los lmites oficiales de Santa Fe desde 1527 hasta 1886 (8), demostrando cun adecuada es la metfora de Halpern Donghi sobre el "archipilago" hispanoamericano. Santa Fe, por ejemplo, se expandi hacia el oeste, hacia el norte y hacia el sur. Como puede observarse en el mapa, el lmite establecido por Estanislao Lpez en 1819 era mucho ms modesto que el del gobernador Fraga en 1858, pero aun entonces quedaban por ganar extenssimos territorios, no slo hacia el norte (dominado por indgenas) sino tambin hacia el sur. Lo que desde 1886 (durante la gestin del gobernador Jos Glvez) es el Departamento General Lpez, en el sur de Santa Fe, era antes de esa fecha una suerte de tierra de nadie entre Santa Fe y Buenos Aires. Hasta muy avanzado el siglo XIX aun el territorio abarcado por las provincias tradicionales de la Repblica careca de lmites interprovinciales precisos: las provincias eran literalmente "islas", sin lmites colindantes. Hacia el noreste y hacia el sur del pas actual, la cuestin indgena tuvo una resolucin muy tarda. En la provincia de Buenos Aires, por ejemplo, la frontera estuvo sobre el ro Salado hasta que Martn Rodrguez y posteriormente Rauch tomaron posiciones al sur, en Dolores, Azul, Tandil y Baha Blanca. Pero con la cada de Rosas y la desaparicin de los subsidios a los indgenas aliados (que detenan los avances araucanos desde el lejano sur), se produjo un gran retroceso, de modo que en 1855 la frontera estaba muy atrs de la de 1826. En 1877 todava no se haba recuperado el lmite de 1826. Se requerira de la campaa de Roca para dominar todo el territorio actual de la provincia de Buenos Aires. Y como veremos ms adelante, recin hacia 1917 todo el terrritorio que se reconoce inter-"nacionalmente" como argentino estara bajo el control del Estado argentino. Los indios sojuzgados, por supuesto, no eran "indios argentinos", como cree la gente sencilla de la Patagonia (gracias a un estupidizante adoctrinamiento escolar). La construccin social de la "Argentina" fue muy posterior a la organizacin tribal de esos indgenas, y en su caso la conquista no fue obra de Espaa, sino del novsimo Estado argentino. Est de ms decir que lo dicho arriba no responde a un activismo de derechos indgenas. La cuestin que aqu nos concierne no es tica sino emprica y conceptual. La nacionalidad es un concepto muy problemtico para muchos pases latinoamericanos (y del mundo entero, como bien lo seal Walker Connor) por diversas razones. Una de ellas es que algunos pases, como los ejemplos ya presentados del Ecuador y el Per, son claramente binacionales. Otro ejemplo del carcter problemtico del concepto de nacionalidad es Brasil. No slo muestra una tremenda diversidad regional, sino que incluye la cuenca del Amazonas, cuyos casi 5 millones de kilometros cuadrados tienen una densidad de poblacin que hoy llega apenas a los 1,46 habitantes por kilmetro cuadrado. Las zonas ms remotas de esta cuenca son apenas controladas por el Estado brasileo. Como es de conocimiento comn, las tribus indgenas son todava masacradas all por delincuentes y/o elementos locales que el Estado no puede controlar. En la sede de las Naciones Unidas de Ginebra se presenta peridicamente un proyecto de "Declaracin de Pueblos Indgenas" cuyo ltimo borrador, tratado pero no aceptado en 1993, inclua una demanda por la independencia de pueblos como el Yanomani, del Amazonas, frente a los Estados que ejercen soberana sobre ese territorio. Obviamente, nada hay ms lejos de nuestra intencin que apoyar a semejante proyecto: el nico sentido de esta referencia es sealar que, si a fines del siglo XX an es contrario a todo sentido comn pensar que la tribu Yanomani es parte de la "nacin" brasilea (y que los mayas de Chiapas son parte de la "nacin" mexicana), con tanta ms razn es vlido afirmar que los pases hispanoamericanos estaban lejos de constituir nacionalidades a principios del XIX. Estas tribus no slo son "objetivamente" diferentes a los brasileos lusoparlantes y a los mexicanos hispanoparlantes: ni siquiera se "imaginan" a s mismas como parte de la comunidad "imaginada" de Mxico o Brasil. Por cierto, si las nacionalidades mexicana y brasilea actuales son tan problemticas como se seala arriba, imagnese cmo sera la de los territorios que ms adelante se convertiran en Mxico, Brasil o Argentina en la poca en que se rompieron los lazos coloniales con Espaa y Portugal. En primer lugar considerese el clivaje entre el territorio hispanizado (o lusitanizado) y el territorio indgena. En segundo lugar considerense los diferentes clivajes dentro del mismo territorio hispanizado (o lusitanizado). Los intereses de los comerciantes de la ciudad de Buenos Aires y de los productores rurales de la regin templada que tenan la posibilidad de integrarse en el mundo del mercado, se encontraban completamente en contraposicin con los intereses de los productores de las regiones subtropicales, quienes tenan muchas

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menos oportunidades de competir en el mercado mundial y preferan un desarrollo hacia adentro. Los intereses de Buenos Aires eran tambin contrarios a los de los dems centros urbanos porque a travs de su control del puerto de Buenos Aires, la capital del Virreinato del Ro de la Plata controlaba la aduana, que era de lejos la principal fuente de divisas de todo el territorio que eventualmente conformara la Argentina. Por ello, con la Independencia fue inevitable que la tendencia hacia la regionalizacin se acentuara. Esto llev al conflicto y a la guerra civil. En este sentido, el contraste con la relativa homogeneidad del valle central de Chile es significativo. Un Estado -tal vez incluso un Estado-nacin- se consolid en Chile central mucho antes que en las provincias argentinas, simplemente porque este territorio comparativamente pequeo fue homogneamente hispanizado y estaba bien protegido geogrficamente por los Andes hacia el Este, el desierto de Atacama hacia el Norte y el ocano Pacfico hacia el Oeste, mientras que hacia el Sur slo haba indgenas sin capacidad expansiva. En el caso brasileo, el aparato burocrtico y militar de la Corona portuguesa, que fue heredado por el Imperio, fue el mecanismo a travs del cual el orden se mantuvo dentro de los territorios que haban sido efectivamente lusitanizados. A pesar de los clivajes econmicos y de los conflictos generados dentro del Brasil lusitanizado, la unidad poltica fue preservada gracias a las circunstancias por las que la monarqua fue transferida a Brasil. La monarqua, que sobrevivivi a la Independencia hasta 1889, fue por largo tiempo factor de estabilidad poltica para un Estado brasileo que a pesar de su fragilidad existi mucho antes que el argentino. Por cierto, las instituciones estatales, que en el caso del Virreinato del Rio de La Plata fueron destruidas por la crisis de la independencia, sobrevivieron en Brasil, ya que la crisis independentista se evit gracias a la temporaria transferencia de la metrpoli del Imperio Portugus al Brasil. Para Buenos Aires, en cambio, la independencia de 1810 signific no slo la guerra con Espaa sino tambin con las jurisdicciones del Interior. Contrariamente, para Brasil la independencia de 1822 fue casi un arreglo familiar, sin ilusiones republicanas, y con una estructura imperial y esclavista que contrastaba fuertemente con la ideologa de los revolucionarios de Buenos Aires, que en fecha tan temprana como 1813 declararon la libertad de vientres. Por cierto, la invencin de la Argentina entra dificultades gigantescas. La emergencia de una soberana "argentina" Por otra parte, si las identidades superpuestas generadoras del "nosotros" eran, hacia el momento de la crisis de la independencia, la lugarea junto con la de espaol americano (o de espaol peninsular, que era una identidad compatible con la de lugareo si el individuo estaba formalmente avecindado en una ciudad hispanoamericana como propietario), no es menos cierto que la soberana recaa, de hecho y de derecho, en el rey y en la ciudad. Las unidades administrativas (audiencias, intendencias, gobernaciones) no eran depositarias de soberana. Jos Luis y Luis Alberto Romero documentaron el hecho de que las autoridades depositarias de soberana en toda Hispanoamrica eran primero el monarca y luego los ayuntamientos (2). Y Chiaramonte documenta cmo en la semntica de la poca, "pueblo" significaba "ciudad", de donde surge que cada vez que en algn documento de poca se dice que al estar preso el Rey, la soberana era reasumida por los "pueblos", se quera decir en las ciudades (y no en el virreinato, ni siquiera en las intendencias), a la vez que por "ciudad" se entenda un asentamiento humano formalmente fundado (deba tener cabildo) y reconocido por el Rey como tal, con determinado "estado" y privilegios. Es por ello tambin que en el Reglamento de la Divisin de Poderes emitido por la Junta Conservadora en 1811 se hablaba de "las ciudades de nuestra confederacin poltica". No obstante, las ciudades capitales de intendencias y de virreinatos inmediatamente pretendieron el derecho a ejercer jurisdiccin sobre las ciudades menores, y de all emergi el primer conflicto y la ms radical segmentacin de Hispanoamrica, que luego sera corregida por sucesivas amalgamas de soberana (de la ciudad a la provincia -un pedazo de intendencia-, y mucho ms adelante, de la provincia a la repblica, eventual Estado-nacin), aunque sin jams regresar a la unidad de tiempos coloniales. Dice Chiaramonte: "El conflicto entre un supuesto de pueblos iguales que habran reasumido la soberana, visin que animaba a la mayora de las ciudades hispanoamericanas, y otro fundado en la excepcionalidad de las sedes de las antiguas autoridades coloniales, supuesto que animaba a las capitales como Mxico, Caracas, Bogot, Buenos Aires o Santiago de Chile, llenar (...) las primeras etapas de la Independencia (3)". Pero el conflicto no se limitaba a la relacin entre una capital de virreinato y las dems incluidas en su jurisdiccin, sino que se repeta en el nivel de la relacin entre capitales de intendencia y ciudades subordinadas. Fue precisamente este conflicto el que condujo a la formacin de las provincias, que no fueron sino desmembramientos de las intendencias. Los cabildos, en su afn de romper los lazos que los ataban a su capital intendencial, hicieron suyo el principio del derecho de los pueblos a autogobernarse en ausencia de la

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autoridad central, que por otro lado contaba en el Ro de la Plata con un antecedente tan remoto como la real cdula de 1537, otorgada a los vecinos de Asuncin. Este principio, muchas veces puesto en prctica en el perodo colonial, fue utilizado sucesivamente por la Junta de Montevideo y por la de Buenos Aires en mayo de 1810, en este ltimo caso asumiendo el gobierno en nombre del monarca preso por Napolen hasta que ste retornara a la corona espaola. Tambin lo aplic el Cabildo de San Salvador de Jujuy, cuyos oficios y los de su diputado Juan Ignacio de Gorriti, elevados a la Junta Grande el 19 de febrero, el 4 de mayo y el 19 de junio de 1811, reflejaban claramente el alcance del espritu localista. En el primero se solicitaba que en el nuevo sistema de gobierno a establecerse, la ciudad de Jujuy y su jurisdiccin fuera "reputada como una pequea repblica que se govierna a si misma", regida por su propia constitucin, adems de la general, y por sus propias autoridades con todas las facultades que corresponden a los intendentes (4). Poco despus, con motivo de la creacin de las juntas principales y subordinadas, Gorriti reclam "la absoluta igualdad de derechos de todos los pueblos" y la autonoma de cada ciudad. Los regmenes provinciales fueron surgiendo paso a paso. Quiz la primera manifestacin autonmica fue la recin mencionada (por la que Jujuy se resista a estar subordinada a Salta, capital de la intendencia). El mismo ao, Mendoza manifest su aspiracin frente a Crdoba, y Tucumn y Tarija frente a Salta. Hacia 1813 la Banda Oriental, liderada por Artigas, ya se comportaba cabalmente como una provincia autnoma (5): aspiraba a una asociacin mayor, pero conservando la soberana provincial. A la vez, las tendencias autonomistas de varias futuras provincias se reafirmaron en la Asamblea de dicho ao. Con mayor retraso, en 1824 Santiago del Estero sent su posicin autonomista (frente a Salta) y en 1826 lo hizo La Rioja (frente a Crdoba). En un primer momento, la pretensin de autonoma no era sino una manifestacin de lo que el den Gregorio Funes (cuyo pensamiento en este sentido era muy similar al de Artigas) llamaba "nuestra antigua Constitucin", una ley suprema no escrita que estableca la soberana de las ciudades, y fue en torno a cada una de stas que se instituy el rgimen provincial a partir de 1820. A su vez, Asuncin evolucion rpidamente hacia la independencia total (reconocida por Belgrano en 1811), lo que ilustra la variedad de situaciones locales frente a la gran cuestin de la centralizacin de la autoridad. La capital del viejo virreinato estaba pues enfrentada a las capitales de las intendencias en su proyecto centralizador, a la vez que las capitales de intendencia se enfrentaban a las ciudades subordinadas. Este conflicto se reflej en los rganos que sucesivamente intentaron imponer su autoridad en la regin. La Primera Junta fue el adalid del proyecto centralizador de Buenos Aires, pero en 1811 la ms representativa Junta Grande (o Junta Conservadora) reconoci la soberana de las ciudades, slo para ser repudiada luego por el Primer Triunvirato, que restableci el principio centralista, a la vez que ste fue rechazado en el Interior, dnde la tendencia era a no aceptar la primaca del Cabildo de Buenos Aires sobre los dems cabildos. El primer gran cambio en esta configuracin de intereses se produjo cuando en 1816, el Directorio y un amplio segmento de la opinin pblica portea llegaron a la conclusin de que el proyecto centralista era demasiado costoso para Buenos Aires, y que a sta tambin le convena la autonoma. Este fue el punto de partida del "federalismo" porteo, que tanta importancia cobrara pocos aos despus. No obstante, este movimiento debi enfrentarse al Cabildo, que denodadamente se opuso a la abdicacin propuesta y que logr imponerse, a pesar de lo cual los hechos de 1820 revirtieron este resultado, reforzando las tendencias autonomistas de Buenos Aires. El tema del federalismo porteo desemboca en forma directa en otra de las paradojas semnticas de la Argentina y su historia, en tanto aqu "federalismo" fue sinnimo de autonomismo. El vocablo "federal" adquiri un significado casi opuesto al que tiene en Estados Unidos, donde es sinnimo de "nacional" y hace referencia a una "federacin" en la que, aunque manteniendo un alto grado de autonoma, cada Estado de la Unin cedi la parte ms sustantiva de su soberana al gobierno central, de modo que ste adquiri jurisdiccin directa sobre los ciudadanos de los diferentes Estados. En la Argentina, la Confederacin nunca dej de ser lo que los diccionarios especializados definen como tal: una asociacin de Estados soberanos, donde no haba un gobierno central que tuviera jurisdiccin directa sobre los habitantes de las provincias, cuyos gobiernos podan acatar o desestimar los dictados de los diversos organismos que sucesivamente pretendieron organizar su unin. Las provincias no slo continuaron teniendo sus propios ejrcitos y acuando su propia moneda, sino que (como veremos ms adelante) incluso la delegacin de las relaciones exteriores en el gobernador de Buenos Aires fue ms ficcin que realidad. Hasta por lo menos 1853, la Confederacin Argentina no fue un Estado unificado, y entre 1853 y 1860 fue un Estado diferente del Estado de Buenos Aires. No obstante, gran parte de esta realidad ha sido ignorada flagrantemente por la mayor parte de la historiografa, muy especialmente la de las relaciones exteriores argentinas, y en cambio la tendencia ha sido atribuir la anarqua y la fragmentacin al fenmeno del caudillismo, cuando en realidad la

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relacin causal fue la inversa, y el caudillismo fue el resultado necesario de una fragmentacin inevitable. Este equvoco, como todos los que hemos mencionado aqu, cumpla una funcin poltica, que en este caso fue la de contribuir a justificar el mito de la antigedad de la nacionalidad, y el de la continuidad entre el Estado virreinal y el eventual Estado argentino (en los hechos fundado recin en 1860). Era importante mostrar que el Estado sucesor del Virreinato del Ro de la Plata era el Estado argentino, ya que eso legitimara irredentismos territoriales e incluso expansiones, como la producida frente al Paraguay con la Guerra de la Triple Alianza de 1865-70 (6). Toda ganancia frente a Chile, Paraguay o Bolivia (recurdese tambin la Puna de Atacama) era legtima porque al fin y al cabo, Paraguay y Bolivia "hubieran debido pertenecer" a la Argentina ya que sta era el nico legtimo Estado sucesor del virreinato, y porque Chile se expandi "ilegtimamente" hacia el norte y hacia el sur. A la vez, para poder concebir a la Argentina como el legtimo Estado sucesor, haba que establecer la continuidad histrica entre un Estado y otro, y para establecer esta continuidad haba que suponer que la Confederacin Argentina haba sido un Estado. Sin este mito, la pretensin de ser el nico Estado sucesor legtimo no cerraba, y sin ella tampoco cerraba el irredentismo territorial, ni podan justificarse moralmente las ganancias. Pero no slo no haba sido un Estado la Confederacin, sino que ms an, la retencin de soberana de parte de las provincias implicaba que stas eran sujetos de derecho internacional. Naturalmente que los centralistas se opusieron a aceptar tal cosa, y pretendieron que los diputados a los congresos fuesen ms que simples portadores de instrucciones de las provincias que representaban, otorgando as al congreso potestades "supraprovinciales". Pero reiteradamente, las demandas de los centralistas fracasaron. Aunque la Asamblea de 1813 dictamin que los diputados no podan obrar en comisin y eran "diputados de la nacin", esta pretensin no poda imponerse a las resistencias provinciales y qued en pura expresin de deseos solemnemente enunciada. La discusin continu en el Congreso de Tucumn y hubiera podido desembocar en la formacin de un Estado unificado si la Constitucin de 1819 hubiera tenido xito, ya que se hubiera establecido el principio de un diputado por cada veinticinco mil habitantes, en vez de representaciones "por razn de ser pueblos". Como dice Chiaramonte, este principio electoral hubiera creado un solo espacio soberano en todo el mbito "nacional". Pero con el fracaso de esta Constitucin, la soberana volvi a revertirse en las ciudades, o a lo sumo en cada uno de los Estados provinciales que emergi de la crisis de 1820 (7). Y esta realidad se agudiz con el fracaso del Congreso de 1824-1827, donde el ciclo se repiti. Despus de largos debates, en abril de 1826 se volvi a aprobar el principio de que los diputados lo seran de la nacin y no de las provincias a las que representaban, las que careceran del derecho de remover sus diputados del Congreso. Pero como de hecho la Junta de Representantes de Crdoba separ del Congreso a los diputados que haban votado por ese principio, el mismo qued sin efecto prctico. Por el contrario, qued demostrado que la soberana efectiva era de las provincias: importaba poco que un grupo de diputados conspirara para tener un Estado unificado, si el poder real se radicaba en cada capital provincial, y desde all haba una negativa a delegar la soberana al Congreso. Por cierto, a partir de la disolucin del Congreso en agosto de 1827, se adopt explcitamente el lenguaje del Derecho de Gentes para las relaciones entre las provincias, y se acept que los diputados tenan la calidad de "agentes diplomticos". Y por los motivos que se expusieron, a partir de esta instancia la misma Buenos Aires sera la principal defensora de los derechos soberanos de las provincias. En efecto, los representantes de las provincias tendran potestades diplomticas en el Pacto Federal de 1831, y en las diversas reuniones interprovinciales sostenidas hasta 1853. Ilustrativo de ello es la cita de Chiaramonte, que cita a su vez a Ravignani, quien recuerda que cuando Flix de Ugarteche presidi la comisin encargada de revisar el Tratado de 1831 para su ratificacin, aclar en su informe que: "...la comisin al considerar el presente tratado, no haba perdido de vista que los pueblos de la Repblica en su actual estado de independencia recproca, se hallaban en el caso de otras naciones igualmente independientes; y por lo tanto, les eran aplicables los principios generales del derecho de las naciones". Este prncipio se hizo explcito una y otra vez, como en el caso de la Comisin Representativa del Pacto Federal, donde se record en 1832 "que este cuerpo era meramente diplomtico (8)". Y para evitar confusiones terminolgicas, consgnese que en la poca la palabra "repblica" (que se utilizaba para referirse al conjunto de las provincias "confederadas") no significaba un Estado unificado. Es por eso que en 1835 Felipe Arana poda hablar de "la Repblica de las Provincias de la Confederacin Argentina"(9), una autntica confederacin, como se dijo, en la que ningn rgano supraprovincial poda tomar decisiones que afectaran directamente a la poblacin de una provincia, sin el beneplcito del gobierno de esa provincia. Las provincias eran Estados soberanos, de hecho y de derecho. Fue recin a partir de 1853 que emergi un espacio ampliado de soberana, aunque ste an no inclua al Estado de Buenos Aires, ni mucho menos a los territorios ganados

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posteriormente con la Guerra de la Triple Alianza, la Conquista del Desierto y la anexin de la Puna de Atacama. No obstante, como una cosa es la creacin del Estado y otra cosa bien distinta son las conquistas del mismo, puede decirse firmemente que un frgil Estado argentino naci en 1860, cuando Buenos Aires finalmente se sum a las dems provincias argentinas. Este Estado no fue el sucesor del Virreinato del Ro de la Plata sino una realidad jurdica nueva, producto de una sucesin de amalgamas posteriores a la total segmentacin de la vieja jurisdiccin colonial. Por otra parte, una identidad comn a los pueblos de dicho Estado estaba an lejos de estar consolidada. Por cierto, como observara Esteban Echeverra en 1846, la nacin para un correntino era Corrientes, para un cordobs era Crdoba, y para un gaucho era el hogar en que naci. Echeverra deca que la nacin era una abstraccin incomprensible para ellos, que no podan percibir "la unidad de la repblica simbolizada por su nombre (10)." Pero Echeverra mitificaba al hablar de esa unidad, que no exista, y su discurso tan solo reflejaba un proyecto normativo que habra de fructificar posteriormente, gracias en parte a sus esfuerzos. Tambin Juan Bautista Alberdi incurri en mitificaciones antropomorfas sobre la "nacin", cuando escribi (en 1838) que "ella" (la Repblica Argentina) no sabe de federales y unitarios; ni de porteos, cordobeses y santiagueos, sino que slo sabe de argentinos (11). Con la cada de Rosas, los escritos de Alberdi se mostraron an ms explcitos en la postulacin de una nacionalidad argentina preexistente, refirindose por ejemplo al restablecimiento de "la nacionalidad de tradicin (12)". Ciertamente, la Generacin del '37 fue la precursora ideolgica efectiva del proceso de invencin de la Argentina, a travs de lo que Chiaramonte llama "una actividad conscientemente dirigida a construir un sentimiento de nacionalidad por medio de un lenguaje que la postula (13)". Y esa mitificacin quedara consagrada con las obras de una generacin posterior, principalmente las de Bartolom Mitre y Vicente Fidel Lpez, quienes "acometieron la tarea de fortalecer el sentimiento nacional argentino presuponindolo ya existente en 1810 (14)". Por cierto, como se ver en el captulo siguiente hasta 1853 las provincias argentinas eran soberanas al punto de tener relaciones exteriores autnomas, acordando tratados y a veces estructurando alianzas con Estados ajenos a lo que eventualmente sera la Argentina que hoy conocemos. Quizs el caso ms claro fue el de la alianza entre Entre Ros y Brasil contra Buenos Aires, que derroc a Rosas. Fue esa una guerra en qu triunf Brasil sobre la Argentina? Claramente no, porque la Argentina an no exista como Estado unificado. La alianza entre el estado de Entre Ros y el Brasil triunf sobre el gobierno constituido de Buenos Aires, creando las condiciones para generar la amalgama supraprovincial que en la dcada siguiente se convertira en la Repblica Argentina.

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Historia de las Relaciones Exteriores Argentinas Obra dirigida por Carlos Escud y Andrs Cisneros Fragmentos seleccionados de: PARTE I LAS RELACIONES EXTERIORES DE LA ARGENTINA EMBRIONARIA (1806-1881) Tomo III Los mini-Estados provinciales del Ro de la Plata en tiempos de las guerras contra el Brasil y contra la Confederacin peruano-boliviana.
Antecedentes de la guerra contra el Imperio del Brasil La situacin en la Banda Oriental: los efectos de la ocupacin portuguesa y brasilea Desde 1816 la Banda Oriental haba sido ocupada por fuerzas militares que respondan a la corte de Portugal instalada en Brasil. La derrota de las fuerzas de Artigas en Tacuaremb, en enero de 1820, marc el fin de la resistencia oriental contra la invasin lusitano-brasilea. El barn de la Laguna, general Carlos Federico Lecor, al mando de las tropas invasoras, logr contar con la adhesin tcita o explcita de la oligarqua montevideana, integrada por grandes hacendados, comerciantes, saladeristas, y contrariada en sus intereses econmicos por la revolucin popular artiguista. En julio de 1821 una asamblea constituida por orientales adictos a los dominadores portugueses resolvi la incorporacin de la Provincia Oriental al Reino Unido de Portugal, Brasil y Algarbe -o Algarve- con el nombre de Provincia Cisplatina. Mientras Lecor no pudo disponer del control de la Banda Oriental, procur asegurarse la adhesin del patriciado montevideano mediante el otorgamiento de altos cargos administrativos o ttulos nobiliarios. A partir de 1820, una vez sometido el territorio oriental por parte de las fuerzas lusitano-brasileas, Lecor debi atender el reclamo de los antiguos hacendados desposedos de sus tierras y ganados por el Reglamento artiguista de 1815. Al mismo tiempo, deba contemplar tambin a los estancieros criollos que prestaron su apoyo a la dominacin portuguesa. El problema de las tierras resultaba sumamente delicado pues no todos los beneficiarios del Reglamento artiguista de 1815 podan ser desposedos, ya que ello conducira a la formacin de un amplio frente antiportugus (1). Lecor opt por limitar la distribucin de tierras y ganado entre oficiales y soldados portugueses a la parte norte del territorio oriental, que se convirti en una inmensa reserva ganadera de la capitana de Ro Grande do Sul. Por otra parte, Lecor reconoca la propiedad de los terratenientes con ttulos legtimos "de buena fe", y exiga a los poseedores sin ttulo ni comprobante la regularizacin de su situacin previo pago de composicin. No obstante los esfuerzos de Lecor, sus disposiciones generaron situaciones ambiguas e irritativas que produjeron interminables disputas legales sobre la legitimidad de la posesin de tierras por parte de tal o cual sector, disputas en las cuales Lecor terminaba siendo el rbitro. Estas situaciones conflictivas fueron un importante caldo de cultivo para el deseo de emancipacin de los orientales frente a los brasileos. Como lo explica Alfredo Castellanos en su Historia Uruguaya: Los propietarios de las tierras confiscadas en 1815 pero no repartidas, las recobraron salvo que hubieran sido ocupadas por los portugueses. En caso de haber sido repartidas, la situacin de los donatarios vari en funcin de diversos factores: muchos no pudieron probar su posesin de "buena fe" por haber perdido los recaudos extendidos conforme al Reglamento artiguista, o no haberlos obtenido en tiempo debido a la invasin portuguesa en 1816; en cuyo caso perdieron sus tierras a manos de sus antiguos propietarios desposedos, pasando en el mejor de los casos a la condicin de arrendatarios o aparceros de stos, o, en peor situacin, de peones. Algunos se ampararon en certificados expedidos por los otrora jefes y caudillos artiguistas por entonces al servicio del invasor, como Rivera, Julin Laguna, Manuel Durn, Manuel Pintos Carneiro; de este modo conservaron sus tierras, y estrecharon lazos de dependencia personal con aqullos a la manera de la "hueste" feudal (2). Por cierto, la situacin rural de la Banda Oriental a partir de la ocupacin portuguesa fue ms grave y conflictiva que durante el dominio espaol, debido a la poltica adoptada en esta materia por el general Lecor, que al fin de cuentas no satisfizo enteramente a ninguno de los intereses en pugna: no todos los

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hacendados recobraron las tierras de que fueron desposedos en 1815, ni todos los donatarios artiguistas conservaron las suyas (...). Los reducidos integrantes del "club" del Barn de la Laguna constituyeron una casta superprivilegiada que provoc los celos y descontentos de quienes no disfrutaban de iguales favores no obstante su adhesin al rgimen. As se fue engendrando un sordo rencor de buena parte de la oligarqua terrateniente, particularmente de los "vicentinos" espaoles desengaados de la esperada restitucin de estos dominios a la Corona espaola, as como de sus propiedades territoriales, como se haban prometido de la invasin portuguesa; tambin el odio ancestral del campesino oriental contra el "portugo" depredador e intruso contribuy a mantener latente el espritu de rebelin que explotar en forma casi unnime en la Cruzada Libertadora de 1825 (3). Pero la ocupacin portuguesa no slo provoc tensiones en las actividades rurales de la Banda Oriental. Tambin se generaron dificultades en el comercio de importacin y exportacin de puertos como Montevideo. Si bien con la ocupacin portuguesa fueron habilitados varios puertos sobre el Ro de la Plata y el Uruguay, y se reinici el trfico mercantil montevideano bloqueado por la guerra martima entre las fuerzas de Artigas y las de Buenos Aires, el nuevo florecimiento de este trfico mercantil implic que las casas de comercio criollas y espaolas que reiniciaban sus actividades tras el impasse del ciclo artiguista debieran soportar una fuerte competencia con casas portuguesas y brasileas (4). Asimismo, las tensiones entre comerciantes orientales y brasileos tuvieron un ingrediente adicional con el establecimiento en 1821 de nuevos impuestos martimos y el aumento de otros ya existentes. Estas medidas tenan por objeto favorecer el intercambio del territorio oriental con el Brasil, en detrimento del comercio entre Montevideo y las provincias vecinas del Litoral. Constituyeron un golpe duro para los saladeristas y comerciantes criollos, que, por ejemplo, no podan introducir sus cueros en Montevideo, deban pagar licencias para pasar ganado en pie al Brasil, y estaban sujetos al pago de fletes, mientras que tanto los comerciantes portugueses y brasileos en territorio oriental como los agentes de casas comerciales en Ro de Janeiro disfrutaban de privilegios y proteccin frente a los artculos competitivos extranjeros. Estas medidas estaban dictadas en el marco de una poltica proteccionista del comercio, la navegacin y los saladeros brasileos, y convirtieron al puerto de Ro Grande en el centro de exportacin y depsito de los productos de la campaa oriental (5). Adems, gracias a la paz lograda por el tratado del Cuadriltero de 1822 entre Buenos Aires, Corrientes, Santa Fe y Entre Ros, la primera de estas provincias logr acrecentar su trfico con Inglaterra en detrimento del puerto de Montevideo. Para colmo, los comerciantes montevideanos no slo debieron soportar la competencia contra los brasileos sino tambin el pago de pesadas contribuciones para sostener el aparato imperial, lo que hizo que los comerciantes y hacendados orientales fueran perdiendo su adhesin inicial al dominio portugus. En sntesis, la presencia lusitano-brasilea en el territorio oriental gener una serie de tensiones en torno de las actividades pastoriles y comerciales, que afectaban los intereses de hacendados y comerciantes orientales. Estos factores objetivos hicieron que la mayora de los orientales -aun aqullos que en un principio tuvieron una actitud colaboracionista hacia el invasor- desearan librarse del yugo lusobrasileo. Esta decisin fue tomando forma como consecuencia de la conjuncin de una serie de acontecimientos. Uno de ellos fue la crisis de poder que soportaba la propia corte portuguesa en Brasil, agudizada con la ruptura de los vnculos entre Lisboa y Rio de Janeiro por el Grito de Ipiranga en septiembre de 1822. Como consecuencia de ste, las tropas de ocupacin de la Provincia Cisplatina -integradas por contingentes portugueses y brasileos- se dividieron en dos bandos. Uno de ellos era denominado de los "imperiales", y estaba conformado por el grueso de las tropas de ocupacin, que era de origen brasileo y a cuyo frente estaba el general Lecor, que era partidario de apoyar la figura del emperador Pedro I y por ende, la independencia del Brasil. El otro bando, denominado "lusitano" o de los "talaveras", estaba conformado por el resto de las tropas, de origen portugus, cuya unidad ms destacada era la divisin de "Voluntarios Reales" al mando del brigadier Alvaro da Costa de Souza Macedo, que segua fiel al rey portugus dom Joao VI y por lo tanto no reconoca ningn cambio poltico. Alvaro da Costa se hizo fuerte en Montevideo con las tropas que le eran adictas, mientras que Lecor se situ en Maldonado, ciudad a la que ste, utilizando las facultades que le confera su cargo de capitn general, elev al status de capital. Desde Maldonado, Lecor se dirigi a Montevideo para poner sitio a las fuerzas portuguesas comandadas por da Costa. El general Lecor estaba al tanto de los contactos entre los cabildantes montevideanos y las provincias rioplatenses litoraleas. Como veremos despus en mayor detalle, a fines de agosto de 1823 Lecor contest enrgicamente los intentos del gobernador entrerriano Lucio Mansilla de apoyar la defeccin oriental, actitud que violaba las clusulas del tratado de Neutralidad, amistad y buena armona firmado precisamente a fines de 1822 entre el

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capitn general de la Provincia Cisplatina y el gobernador de Entre Ros. A su vez, el gobernador entrerriano Mansilla contest a Lecor el 29 de agosto de 1823 en trminos suficientemente ambiguos como para convencer al capitn general de la Provincia Cisplatina que, ms all de las objeciones y/o dilaciones manifestadas por los vecinos de la otra orilla del Plata a la causa de los orientales, la posibilidad futura de un movimiento revolucionario oriental con ayuda de las Provincias Unidas no era una hiptesis desdeable. Por otra parte, el orden imperial brasileo tambin estaba mal preparado para una guerra en torno a la cuestin oriental. Apoyado en el ejrcito pero mal arraigado en el territorio imperial, Pedro I aparentemente crea necesitar una guerra victoriosa. Pero este belicismo encontraba poco respaldo en los sectores urbanos conservadores -los portugueses que dominaban el pequeo y mediano comercio de los puertos y los funcionarios herederos de la mentalidad del antiguo rgimen-. En cambio los liberales -sobre todo los hacendados de Ro Grande do Sul, dueos de buena parte de la campaa de la Banda Oriental- eran partidarios de una guerra que satisficiera sus intereses econmicos regionales. Paralelamente, los sucesos ocurridos en Brasil y las divergencias surgidas entre las tropas de ocupacin portuguesas y brasileas en la Provincia Cisplatina dividieron al pblico oriental en orientales brasileos y orientales portugueses. Sobre esta divisin de las opiniones orientales existen divergencias de interpretacin entre los autores que investigaron el tema. Para el coronel Juan Beverina, orientales "brasileos" y orientales "portugueses" procuraban por igual liberar a la Banda Oriental del yugo brasileo y para ello esperaron pacientemente el apoyo de Buenos Aires y del resto de las Provincias Unidas del Ro de la Plata. Por su parte, Adolfo Saldas ofrece una visin ms sofisticada respecto de esta divisin. Saldas afirma que los orientales brasileos seguan al barn de la Laguna y sostenan la anexin de la Provincia Oriental al nuevo Imperio brasileo, mientras que los orientales portugueses que acaudillaba don Alvaro da Costa estaban a favor del abandono de la ocupacin lusitano-portuguesa en la provincia oriental. Para Saldas, ninguno de los bandos deseaba la reincorporacin de la Banda Oriental a las Provincias Unidas, pero los orientales portugueses eran conscientes de que la ayuda material de la otra orilla resultaba clave para sus planes independentistas. El general Lecor tena de su parte a notables orientales que, como Lucas Obes, Nicols de Herrera, Ro, Garca Ziga y otros, fueron los principales protagonistas de la ocupacin portuguesa de la Banda Oriental en 1816. Saldas subraya que por su parte el general portugus da Costa acaudillaba un fuerte partido popular, engrosado con los orientales que estuvieron emigrados en Buenos Aires y que a la sombra de esta bandera perseguan la independencia de la provincia Oriental, a cuyo efecto queran -y necesitaban- comprometer a las Provincias Unidas en la guerra con el Brasil (6). Por estos tiempos se form en Montevideo una sociedad patritica secreta de tipo masnico denominada de los "Caballeros Orientales", con la finalidad de trabajar por la liberacin de la Banda Oriental de los "poderosos intrusos" de Portugal y Brasil. Asimismo, segn las declaraciones de 1817 del propio secretario del Cabildo montevideano Francisco Solano Antua, este grupo de orientales se perciba como parte integrante de las Provincias Unidas del Ro de la Plata. En efecto, Antua nos cuenta que: Cuando el Brasil se erigi en imperio independiente de Portugal, pensaron los buenos hijos de este pas que era llegada la oportunidad de sacudir el yugo que nos oprima, y volver a integrar la Repblica Argentina, a la que habamos pertenecido. Con tan importante objeto establecimos en 1822 una sociedad poltica secreta que se denomin de "Caballeros Orientales (7)". Por cierto, las declaraciones publicadas en los peridicos del perodo muestran que numerosos caudillos y polticos provenientes tanto de la Banda Oriental como de las Provincias Unidas se autoperciban recprocamente como hermanos de la comunidad rioplatense, enfrentados en su identidad como tales y como hispanoamericanos al enemigo portugus y/o brasileo. As, los rganos de propaganda de la sociedad de los "Caballeros Orientales", como El Pampero, hablaban del "despotismo imperial" y de: un fuerte, impetuoso e irresistible viento (el pampero) que se acerca bramando a nuestras playas desde un pueblo moderno, sin duda, entre los otros pueblos, pero antiguo y grande por la importancia y solidez de sus instituciones (Buenos Aires) (...) (8). Por su parte, el oriental Juan Antonio Lavalleja afirmaba a travs de un volante: Orientales!!! Las provincias hermanas slo esperan vuestro pronunciamiento para protegeros en la heroica empresa de reconquistar vuestros derechos. LA GRAN NACION ARGENTINA de que sis parte, tiene un sumo inters en que seis LIBRES, y el CONGRESO que sigue sus destinos no trepidar en seguir los vuestros. Todo depende de vuestra decisin (9). Los "Caballeros Orientales" de Montevideo procuraban utilizar el antagonismo entre Lecor y Alvaro da Costa a favor de sus planes de emancipacin. La posibilidad de que el general da Costa, al mando de las

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fuerzas portuguesas, entregase la ciudad de Montevideo al brasileo barn de la Laguna alarmaba al Cabildo Representante de dicha ciudad, pues entenda que la ocupacin de la ciudad y del puerto de Montevideo por parte de las fuerzas imperiales aumentara las dificultades para el xito del alzamiento oriental. Y los temores de los cabildantes montevideanos no eran infundados: el 18 de noviembre de 1823 Lecor y las tropas brasileas pasaron a controlar Montevideo, mientras que las fuerzas de da Costa se embarcaron hacia Portugal. Nuevamente cabe sealar que existen divergencias sobre las causas del retiro de la guarnicin portuguesa de la capital oriental. De acuerdo con la interpretacin del coronel Juan Beverina, consciente el general Lecor y prevenido por sus agentes y aun por la misma prensa de Montevideo de las maquinaciones conjuntas de los cabildantes orientales y las provincias de Santa Fe, Entre Ros y Mendoza en su contra, decidi ganar de mano a los orientales y asegurar a su favor la situacin de la Provincia Cisplatina. Para conseguir este objetivo, Lecor atac a las fuerzas portuguesas del general da Costa acantonadas en Montevideo. Finalmente derrotado, da Costa escuch las proposiciones de Lecor referentes a un arreglo sobre la base de la entrega de la plaza de Montevideo a los brasileos a cambio del libre embarco de las fuerzas portuguesas para la metrpoli (10). Adolfo Saldas nos ofrece otra versin de este desenlace: Alvaro da Costa y los portugueses situados en Montevideo vieron que la adhesin que les haban prestado los orientales de la plaza obedeca nicamente al propsito de liberarse de los brasileos liderados por Lecor. Por otra parte, el rey de Portugal consider la segregacin de Brasil como un hecho consumado y promulg el dictamen de la comisin diplomtica de las Cortes de Lisboa, la cual desde abril de 1822 haba aconsejado se hiciera retirar de Montevideo las tropas portuguesas, dndoles el destino que se juzgase conveniente. En consecuencia, el general Alvaro da Costa habra celebrado un arreglo con el barn de la Laguna en virtud del cual el general portugus se embarc hacia Lisboa con las fuerzas fieles al rey, y Lecor qued con los brasileos en posesin de Montevideo (11). Sea cual fuere la versin correcta, lo cierto es que Lecor y las fuerzas brasileas consolidaron su dominio sobre la Provincia Cisplatina. Esto fue un balde de agua fra para las expectativas de rpida emancipacin de los orientales, quienes insistieron en utilizar la nica alternativa que les quedaba: buscar apoyo en la otra orilla del Plata. Consciente de esta realidad y de la necesidad de contar con la cooperacin de las Provincias Unidas, la oligarqua urbana comenz a buscar a travs del Cabildo de Montevideo auxilios para librarse de la presencia portuguesa. Como se ver, los enviados orientales encontraron una recepcin reticente en Buenos Aires y una respuesta ms clida que la portea, pero igualmente poco efectiva, en Santa Fe. Ante la reticencia del gobierno de Buenos Aires a cooperar con el Cabildo montevideano, ste decidi forzar a travs de una declaracin del 29 de octubre de 1823 una resolucin portea a favor de la independencia oriental. Con el fin de sensibilizar al gobierno de Buenos Aires, la declaracin del Cabildo montevideano estableca en su artculo 3: Esta Provincia Oriental del Uruguay no pertenece, ni debe, ni quiere pertenecer a otro Poder, Estado o Nacin que la que componen las Provincias de la antigua unin del Ro de la Plata, que ha sido y es una parte, habiendo tenido sus diputados en la Soberana Asamblea General Constituyente desde el ao 1814, en que se sustrajo enteramente del dominio espaol (12). Curioso era el arbitrio al que recurra el Cabildo de Montevideo para impedir que Montevideo cayese en poder de las fuerzas brasileas. Invocando el pasado comn con las Provincias Unidas como integrantes del Virreinato del Ro de la Plata, los cabildantes montevideanos no tomaron en cuenta dos obstculos. El primero era que el Cabildo de Montevideo no representaba a todo el pueblo oriental -realidad que haba sido ya aducida por el ministro Rivadavia para justificar la falta de cooperacin del gobierno de Buenos Aires con el proyecto de emancipacin oriental-. El segundo, no menos relevante, era el hecho de que el gobierno de Buenos Aires no tena atribuciones para aceptar un acto sin fuerza legal y sin tener el previo respaldo de las dems provincias del Ro de la Plata (13). No obstante las reticencias de Buenos Aires y la exasperante lentitud del resto de las Provincias Unidas en cooperar con la causa de la emancipacin oriental, las ya descriptas tensiones econmico-sociales creadas por la ocupacin luso-brasilea hacan tanto de Montevideo como de la campaa oriental una bomba que poda explotar ante el menor chispazo. Aunque el Imperio del Brasil segua contando con la adhesin de figuras significativas en el territorio oriental y sobre todo en Montevideo -cual era el caso de uno de los ms importantes seguidores de Artigas, Fructuoso Rivera, que segua ostentando su ttulo nobiliario imperial-, esta adhesin a la causa imperial era claramente oportunista y estaba sujeta a un profundo desgaste, como lo demostrara el rpido respaldo de la mayora de los orientales a la expedicin de los Treinta y Tres.

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La reticencia de los caudillos provinciales a apoyar la causa de la emancipacin oriental Como ya se ha visto, a fines de 1822, alentados por la independencia del Brasil y las divergencias existentes entre las tropas de ocupacin de la Provincia Cisplatina, los vecinos de Montevideo y de su campaa y, casi simultneamente, el Cabildo de aquella ciudad se dirigieron a los gobiernos de Buenos Aires y Santa Fe a travs de sus enviados el teniente coronel Toms de Iriarte y Domingo Cullen, pidiendo a ambos gobiernos cooperacin material en pro del levantamiento oriental contra las fuerzas de ocupacin portuguesas y brasileas. Cabe destacar el hecho de que los vecinos y el Cabildo de Montevideo no se dirigieron en demanda de auxilio a los gobiernos de Entre Ros y Corrientes, ambos ligados a los de Buenos Aires y Santa Fe por el tratado del Cuadriltero del 25 de enero de 1822. En el caso de Entre Ros, la causa de esta abstencin intencionada estribaba en que su gobernador, el general Lucio Mansilla, temeroso de que las fuerzas portuguesas y brasileas se proyectaran hacia Entre Ros, haba firmado el 11 de diciembre de 1822 con el capitn general de la Provincia Cisplatina, general Lecor, un tratado de "neutralidad, amistad y buena armona". Este tratado, ratificado por el gobernador entrerriano el 22 del mismo mes, estableca que: ambos Gobiernos se obligan a no dar auxilio alguno, directa ni indirectamente, a los caudillos y dems personas que se hallan refugiados, o que en adelante se refugiaren en cualquiera de los dos territorios, por haber conspirado contra el orden y la tranquilidad pblica, impidiendo toda agresin que intenten hacer con fuerza armada. Ambos Gobiernos respetarn la lnea de lmites de los dos territorios, y se obligan a no traspasarla con fuerza armada, por ningn motivo, durante la amistad y buena armona que prometen guardar, conservar y mantener por todos los medios posibles; ni mezclarse, directa ni indirectamente, en las disensiones polticas interiores que puedan suscitarse en cualquiera de dichos territorios (1). La vigencia de este tratado impuls a los disidentes uruguayos a creer (errneamente) que no podran contar con el auxilio entrerriano. En cuanto a la provincia de Corrientes, los disidentes orientales prescindieron de enviar un delegado all ya que supusieron que ella seguira el ejemplo de las otras provincias firmantes del tratado del Cuadriltero, debido a que, por su pequea importancia y su situacin geogrfica ms alejada respecto de la Provincia Cisplatina, ajustara su proceder a la conducta que le indicasen las provincias de Buenos Aires y Santa Fe. Como se vio en un captulo anterior, la diputacin oriental, integrada por Luis Eduardo Prez, Romn de Acha y Domingo Cullen suscriba el 13 de marzo de 1823 con el ministro santafesino Juan Francisco Segu una alianza ofensiva-defensiva. Los dos artculos fundamentales expresaban: Art. 1. La Provincia de Santa Fe mediantesu gobierno solemniza con la Honorable diputacin del Exmo Cabildo Representante de Montevideo, una liga ofensiva y defensiva contra el usurpador extranjero Lecor y dems satlites americanos que ocupan el territorio oriental, reconociendo el dominio y prestando obediencia al insurgente e intruso emperador Pedro I. Art. 2. En su virtud llevar la voz en esta guerra bajo recprocos acuerdos con la representacin montevideana; pondr cuantos medios estn a sus alcances, incitar las provincias hermanas a la cooperacin y auxilio y organizar el ejrcito santafesino del norte, nombrando jefes y dems oficiales subalternos practicando todos los dems actos conducentes al logro de la libertad absoluta de la provincia oriental, con la brevedad que reclama su peligroso estado, concilindolo con el obligatorio compromiso con Buenos Aires para expedicionar en combinacin contra los brbaros del sud (2). Estos artculos fueron ratificados por Lpez al da siguiente. Pero el tratado cont adems con ciertos artculos reservados: 1. Sern gratificadas las provincias concurrentes contra los invasores portugueses, en proporcin a sus auxilios, con trminos para el pago que estipular en el silencio de la paz, gozando la de Santa Fe un duplo proporcional por el mrito contrado, en ser la primera en decidirse y consiguientes mayores trabajos como que encabeza la empresa sufriendo la incomodidad de sus multiplicados pormenores; 2. Con el fin de obviar dificultades odiosas, conseguido el fin de que se proponen los contratantes quedan arregladas las gratificaciones a 300 pesos por cada 100 hombres soldados de los auxiliares con sus oficiales y a 6000 la de Santa Fe rebajando solamente los desertores; 3. Los jefes de cada divisin provincial con la suma de 1.500 pesos y 3.000 el de Santa Fe que manda en Jefe el ejrcito no siendo el gobernador de la provincia. Firman Juan Fco Segu, Luis E. Prez, Domingo Cullen, Romn Acha. (Santa Fe, Marzo 14 de 1823). Ratificada Estanislao Lpez, marzo 15 (3). Es innecesario reiterar que tanto el tratado entre Entre Ros y los brasileos como esta liga de Santa Fe y Montevideo ilustran, una vez ms, que las Provincias Unidas en este perodo no constituan un Estado sino una configuracin de mini-Estados desunidos y que representaban una realidad jurdico-poltica diferente de

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aquella que posteriormente habra de dar nacimiento al Estado argentino que hoy conocemos. Cumpliendo con la parte pblica del tratado, Lpez dirigi a los gobiernos de provincia una circular el 21 de marzo de 1823 incitndolos a colaborar en la campaa. Bernardino Rivadavia, ministro del gobernador de Buenos Aires Martn Rodrguez, comenz a alarmarse con las actitudes del gobernador santafesino. Puso todo tipo de excusas, advirtiendo incluso a las provincias sobre las posibles consecuencias de un enfrentamiento con un enemigo tan poderoso como los portugueses. As escriba Rivadavia a Mansilla, gobernador de Entre Ros: Cualquier paso que se de (...) por una o por otra de las provincias en favor de aquella recuperacin, puede comprometerles a todas en compromisos difsiles y esto sin haberse consultado con anterioridad la opinin de cada una lo que causara una responsabilidad enorme (...) (4). En cumplimiento de lo acordado el 13 de marzo, el gobernador santafesino Lpez dirigi el 21 de marzo de 1823 una circular a los gobiernos de Entre Ros, Corrientes, Crdoba, Mendoza, Santiago del Estero y otras provincias, excitando su patriotismo para que ayudasen a los orientales a recuperar su libertad, recordando que la Banda Oriental haba pertenecido a las Provincias Unidas y alcanzado con ellas su emancipacin del dominio espaol. Sobre todo seal a Buenos Aires que los trminos del tratado del Cuadriltero le haban impuesto la obligacin de contener, junto con los dems suscriptores, cualquier invasin extranjera que amenazara la integridad del territorio nacional. No era acaso la Banda Oriental todava parte del territorio nacional? Buenos Aires pareca desconocerlo (5). No obstante los esfuerzos de Lpez, casi ninguna de las otras provincias se manifest dispuesta a secundar la accin de Santa Fe en favor de los orientales. Mendoza y Entre Ros fueron la excepcin. La primera, aunque financieramente exhausta por los grandes sacrificios realizados en las campaas emancipadoras de Chile y Per, ofreci los productos de su suelo, "en obsequio de la libertad de nuestros hermanos orientales, que gimen en cadenas bajo el yugo portugus". Por su parte, el gobierno de Entre Ros, haciendo caso omiso del reciente tratado de Neutralidad, amistad y buena armona firmado con el barn de la Laguna, acept seguir la actitud de apoyo a los orientales del gobierno de Santa Fe. Esta conducta del gobernador entrerriano Mansilla provoc en abril de 1823 una nota de agradecimiento del Cabildo de Montevideo. A su vez, el gobernador Mansilla, creyendo que poda convencer a Lecor de la legitimidad de los reclamos de los disidentes orientales, le dirigi una nota el 30 de mayo de 1823. En ella, Mansilla, a nombre tambin de los dems gobernadores, manifestaba la ilegalidad del acto de incorporacin de la Provincia Cisplatina al Imperio del Brasil y la conveniencia de que las tropas de ocupacin evacuasen aquel territorio, para evitar que se produjese un conflicto armado. La respuesta de Lecor no se hizo esperar. El 16 de junio mostr a travs de una carta su indignacin por la conducta de Mansilla, quien con su actitud violaba el pacto firmado entre ambos. Asimismo Lecor sealaba claramente a Mansilla que no estaba dispuesto a ceder a los deseos de los orientales, advirtiendo que hara respetar los lmites e integridad del Imperio. Por su parte, el 22 de abril de 1823 el gobernador de la provincia de Corrientes, Juan Jos Blanco, expres sus reticencias a la circular del gobernador de Santa Fe del mes anterior. Si bien Blanco reconoca el derecho de los orientales a aspirar a su libertad, llamaba a su colega Lpez a la prudencia, preguntndose: Y cules son las fuerzas con que las Provincias de Santa Fe, de Entre Ros y de Corrientes pudieran dar principio a la campaa? (...) Apurados los recursos de las tres Provincias, no pueden pasar a la Banda Oriental mil quinientos hombres equipados y en disposicin de hacer un servicio activo con la celeridad y energa que deben requerir los planes, ya de ataques parciales o totales. (...) El perodo de la presente guerra no debe suponerse corto. El carcter de ella y los intereses del nuevo Imperio son causas demasiado poderosas que deben prolongarla ms all de nuestros clculos, porque el enemigo tiene en su interior administracin muchos elementos de poder, (...). (...) Puede V. S. persuadirse de que una fuerza vencedora no procura toda la ulterioridad que debe dar la victoria, con el doble ttulo que el nuevo emperador har valer para ocupar el territorio que le haba declarado la guerra? No parece, pues, prudente dar principio a una empresa que pone en peligro la suerte de unos pueblos que, aunque gozan de los derechos de la libertad nacional, padecen an la desolacin que causaron la anarqua y la guerra civil (6). Vale remarcar que en su alocucin, el gobernador de Corrientes enarbolaba ante su colega santafesino dos argumentos que seran estrictamente verdaderos: primero, el carcter prolongado de una guerra entre las Provincias Unidas y el Imperio del Brasil, y segundo, las dificultades polticas internas de las primeras, factor que llevaba al gobernador correntino a pensar que la guerra contra el Imperio era una opcin contraproducente por partida doble: la victoria imperial no slo descartara la posibilidad de reincorporar la Banda Oriental a las Provincias Unidas del Ro de la Plata, sino que tambin le otorgara al Brasil el pretexto necesario para anexar el territorio de las mismas Provincias Unidas a su dominio.

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Pero las esperanzas vertidas por los orientales en estos tratados no pudieron concretarse inmediatamente. Es llamativo el oficio que remite el Cabildo de Montevideo el 14 de agosto de 1823, angustiado por la falta de noticias respecto de la expedicin santafesina: el Cabildo Representante faltara su deber si dejase de manifestar al Seor Gobernador de Santa Fe que ha llegado el trmino de nuestras esperanzas, y que si no le es posible hacer pasar algunas fuerzas el [al] Uruguay en todo este mes hasta mediados del proximo venidero, el cabildo se ver forzado principiar una guerra incierta y tal vez desordenada para contener algun tanto los males que v sobre s y corresponder dignamente a su confianza en el depositada (...) (7). Lpez responda el 28 de agosto a la nota del Cabildo montevideano alegando que no haba sido posible arbitrar los medios prometidos: Las tropas de mi mando ya se hallaran en la Banda Oriental si los recursos convenidos se hubiesen colocado en la aptitud disponible que reclama la celeridad de la empresa (...) (...) En esta virtud el tratado celebrado producir los efectos que nos propusimos si los medios que entonces se facilitaron no retardan los momentos al logro de los dignos objetos detallados en sus honrosos comisionados y despues tendran lugar las reclamaciones de V.E. (...) (8). En sntesis, y no obstante el entusiasmo inicial de los gobiernos de Santa Fe y Entre Ros a la causa de los orientales, estos gobiernos no se apresuraron a cumplir lo pactado con el Cabildo de Montevideo, argumentando entre las causas de su dilacin las frecuentes invasiones de indios en el sur de Santa Fe, los compromisos del tratado del 25 de enero de 1822 contrados entre los gobiernos de Santa Fe y Buenos Aires para erradicar los malones, y la escasez de recursos materiales y humanos de Santa Fe y Entre Ros para auxiliar a las tropas revolucionarias orientales con la celeridad requerida por la situacin. Esta reticencia evidenciada por las cuatro provincias signatarias del tratado del Cuadriltero -Buenos Aires, Santa Fe, Entre Ros y Corrientes- debilitaba el plan de los disidentes orientales y facilitaba el control de la Provincia Cisplatina por parte de las fuerzas del general Lecor. La expedicin de los Treinta y Tres Orientales A pesar del escaso compromiso evidenciado por Buenos Aires y las provincias del Litoral para contribuir a la causa de la emancipacin oriental, los emigrados de la Banda Oriental residentes en Buenos Aires no cesaban de trabajar por ella y slo esperaban el pronunciamiento oficial del gobierno para ejecutar sus planes. Entre el grupo de emigrados orientales que se encontraban en Buenos Aires figuraban algunos de los iniciadores de la expedicin de los Treinta y Tres: Juan Antonio y Manuel Lavalleja, Manuel Oribe, Pablo Zufriategui, Simn del Pino, Manuel Melndez y Luis Ceferino de la Torre. Con exclusin del ltimo, que se dedicaba al comercio, todos los dems eran jefes y oficiales que haban hecho la guerra al enemigo portugus a las rdenes de Artigas, y algunos de ellos -como Juan Antonio Lavalleja- haban estado despus al servicio de los invasores de la Banda Oriental (1). Los emigrados orientales gozaban en Buenos Aires de una serie de ventajas. Primero, estaban libres de los peligros que la preparacin del movimiento hubiese encontrado en el mismo territorio oriental. Segundo, eran apoyados por los sectores belicistas dentro del Congreso, los medios de prensa, los entonces desocupados jefes militares del ciclo independentista y el partido popular de Dorrego. Adems, estaban motivados por el entusiasmo evidenciado por la opinin pblica portea. De acuerdo con el coronel Juan Beverina, dos circunstancias a principios de 1825 intervinieron para acelerar la decisin de los emigrados orientales. La primera fue la noticia de la victoria de Ayacucho sobre las tropas realistas, recibida y festejada en Buenos Aires con entusiasmo delirante. Se despert con vigor un sentimiento entre los porteos que confunda en una nica execracin a los antiguos dominadores, ya fuesen espaoles, ya portugueses, y a los descendientes de estos ltimos, los brasileos, que perpetuaban en el Ro de la Plata la odiada dominacin sobre la Banda Oriental, territorio considerado por el pblico porteo como una parte integrante de las Provincias Unidas. La segunda circunstancia fue la comprobacin de la lentitud de la labor del Congreso General Constituyente en lo tocante a la cuestin oriental. Los miembros del Congreso retardaban el momento de tomar una resolucin en el problema que tanto preocupaba a los emigrados de la tierra de Artigas (2). Saldas nos cuenta con detalle los planes previos a la expedicin de los Treinta y Tres Orientales por parte de los emigrados orientales. Uno de estos emigrados, el general Juan Antonio Lavalleja futuro jefe de la expedicin de los Treinta y Tres- declar en la reunin de amigos de Anchorena que estaba resuelto a invadir la provincia oriental obtuviese o no los recursos necesarios del gobierno de Buenos Aires. Formaba parte de la reunin el entonces coronel Juan Manuel de Rosas, antiguo amigo de Lavalleja, que

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haba convenido con Juan Jos y Nicols de Anchorena, entre otros ricos propietarios, que adelantaran los recursos pecuniarios para ese objeto. Lavalleja agreg en dicha reunin la necesidad de que un hombre de ciertas condiciones se trasladase al teatro de accin -es decir, la campaa oriental- y pusiese en actividad a los caudillos influyentes de dicha campaa con el fin de que stos apoyasen eficazmente el desembarco de los Treinta y Tres emigrados. Todos los participantes de la reunin se fijaron en Rosas, quien justific su viaje a Santa Fe, Entre Ros y la Banda Oriental con el pretexto de la compra de campos. En el territorio oriental, Rosas entreg al coronel Fructuoso Rivera una carta de Lavalleja (3). El propio Rosas atestigu por escrito su participacin en la empresa de los Treinta y Tres: Recuerdo, (...) la parte que tuve en la empresa de los 33 patriotas. (...) Ello era una trampa armada a las autoridades brasileras en esa Provincia (la Oriental) para que no sospecharan el verdadero importante objeto de mi viaje, que era conocer personalmente la opinin de los patriotas, comprometerlos a que apoyasen la empresa, y ver el estado y nmero de las fuerzas brasileras. As proced de acuerdo en un todo con el ilustre general don Juan Antonio Lavalleja; y fui tambin quien facilit una gran parte del dinero necesario para la empresa de los 33 (...) (4) Tambin tuvo importante rol en la organizacin de la expedicin Pedro Trpani, un oriental establecido en Buenos Aires a partir de la entrada de las fuerzas brasileas en Montevideo a comienzos de 1824. Trpani se instal con un saladero en las afueras de Buenos Aires, primero como socio y luego como sucesor de los primeros saladeristas de este lado del Plata, los ingleses Staples y McNeice (5). Asimismo, los grandes hacendados porteos como los Lezica, Larrea, Riglos, Alzaga, Fragueiro, Marn y Panelo, adems de los mencionados Anchorena, contribuyeron con los preparativos logrando reunir la suma de 16.000 pesos (6). As, el dilema del gobierno de Buenos Aires y del Congreso General respecto de qu actitud tomar en la cuestin de la Banda Oriental se resolvi abruptamente con la aparicin de una expedicin coordinada por particulares: la expedicin de los Treinta y Tres orientales iniciada en abril de 1825. Organizada a la vista del gobierno de Buenos Aires y del Congreso y con apoyo de ciudadanos argentinos, sta deba cumplir una doble funcin: provocar en la corte de Ro de Janeiro la percepcin de una abierta violacin de la neutralidad por parte del gobierno de las Provincias Unidas, y obligar a ste a tomar una resolucin a favor de sus intereses y prepararse para los actos de represalia que el Imperio pudiera llevar a cabo (7). Los Treinta y Tres Orientales partieron de San Isidro el 11 de abril y desembarcaron el 19 del mismo mes en la playa de la Agraciada. En la Banda Oriental obtuvieron el respaldo de Fructuoso Rivera -hasta ese momento al servicio de Brasil- y de la poblacin de la campaa. Poco a poco toda la provincia se fue alzando en armas contra la ocupacin brasilea, mientras desde Santa Fe, Entre Ros y Corrientes partidas de gauchos en incesante aflujo cruzaban el ro Uruguay para sumarse a la patriada, ilustrando una vez ms que no exista ninguna distincin de nacionalidad entre los nativos de estas provincias. En el resto del ao 1825 los acontecimientos se sucedieron, presagiando una guerra ya inevitable contra el Imperio. Los avances de Lavalleja fueron sorprendentes: asegurada la adhesin de Rivera, se dirigi a San Jos y de all march hacia Montevideo, causando sorpresa en las tropas del general Lecor, que se guarecieron en el reducto fortificado de la ciudad, que qued sitiada en mayo. Lavalleja estableci su cuartel general en la villa de la Florida, donde se organiz un gobierno provisorio en junio. El 20 de agosto se reuni tambin aqu un Congreso que design a Lavalleja gobernador y capitn general de la provincia y declar -el 25- su incorporacin a las Provincias Unidas. Las victorias de Rivera en Rincn de las Gallinas en septiembre y de Lavalleja sobre las tropas gachas riograndenses en la batalla de Sarand en octubre fueron contundentes. Estos acontecimientos dieron cada vez mayor fuerza a los partidarios de la guerra en Buenos Aires. Hacindose eco de la presin popular, ya en los primeros das de mayo de 1825 Las Heras dispuso la formacin de un ejrcito de Observacin bajo el mando del general y ex gobernador de Buenos Aires Martn Rodrguez. Este ejrcito fue ubicado sobre el ro Uruguay, tericamente para custodia y defensa de la Mesopotamia, en la prctica con el objetivo de seguir los acontecimientos y estar listo para obrar en el momento oportuno. El comienzo de la guerra entre las Provincias Unidas del Ro de la Plata y el Imperio del Brasil La guerra fue declarada al Imperio el 1 de enero de 1826. El Congreso -dominado por Agero y su faccin belicista- tom una serie de disposiciones, entre ellas la autorizacin al gobierno para gastar hasta dos millones de pesos (ley del 31 de diciembre de 1825) y retener todo el metlico existente en el Banco de Descuentos (9 de enero de 1826); el pedido de presentacin de los oficiales retirados, la puesta a disposicin del gobierno de Buenos Aires de todas las tropas de las provincias, la orden de internar a los sbditos

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brasileos a veinte leguas de la costa, y la autorizacin de las actividades de corso (ley del 2 de enero de 1826). Asimismo, el general y ex gobernador de Buenos Aires Martn Rodrguez fue nombrado comandante en jefe con instrucciones de cruzar el ro Uruguay y esperar refuerzos en la localidad oriental de San Jos. El Congreso, a peticin del gobierno, nombr brigadieres del ejrcito de las Provincias Unidas a los orientales Juan Antonio Lavalleja y Fructuoso Rivera. Se coloc en estado de defensa la costa sur de la provincia de Buenos Aires y se encarg a Juan Manuel de Rosas la vigilancia de esta regin para evitar un desembarco brasileo. Ante la fuerza de los acontecimientos, a comienzos de enero de 1826 el gobernador Las Heras emiti una enrgica proclama donde afirmaba: El Emperador de Brasil ha dado al mundo la ltima prueba de su injusticia y de su poltica inmoral inconsistente con la paz y seguridad de sus vecinos. Despus de haber usurpado de una manera la mas vil e infame que la historia conoce, una parte principal de nuestro territorio; despus de haber cargado sobre nuestros inocentes compatriotas el peso de una tirana tanto mas cruel, cuanto eran indignos y despreciables los instrumentos de ella; despus que los bravos Orientales han desmentido las imposturas en que pretendi fundar su usurpacin, no solo resiste todos los medios de la razn, sino que la moderacin de las reclamaciones contesta con el grito de guerra; insulta e invade nuevamente, y con la furia de un tirano sin ley y sin medida rene cuantos elementos puede arrancar de sus infelices vasallos para traer la venganza, la desolacin y la muerte sobre nuestro territorio. (...) Que los pueblos brasileros tengan en nosotros un ejemplo; y que las Repblicas aliadas vean siempre las banderas de las Provincias Unidas del Ro de la Plata flamear la vanguardia en la guerra de la libertad. (...) Bravos, que habis dado la independencia nuestra Patria! Descolgad vuestras espadas. Un rey, nacido del otro lado de los mares insulta nuestro reposo y amenaza la gloria y el honor de nuestros hijos. A las armas, compatriotas! A las armas (1)!" Esta proclama de Las Heras constituye un documento sumamente interesante pues -como la declaracin anteriormente citada del Cabildo montevideano del 29 de octubre de 1823- refleja fielmente la existencia de una idea de comunidad hispanoamericana y de un pasado comn virreinal rioplatense, donde el Imperio del Brasil era percibido como el enemigo externo comn. Esta idea de pertenencia comn a un pasado virreinal e hispanoamericano fue invocada cada vez que Buenos Aires se enfrent a conflictos donde necesit conseguir el respaldo del resto de las Provincias Unidas. Rosas, por ejemplo, la utiliz para conseguir la adhesin de los caudillos provinciales en los casos del bloqueo francs y anglofrancs. De este modo, la percepcin de un enemigo comn permiti a las Provincias Unidas autopercibirse como tales. Por otra parte, debe subrayarse que con el inicio de la guerra contra el Imperio de Brasil culmin dramticamente la "feliz experiencia" de 1820-1824, cuando la provincia y el gobierno de Buenos Aires conocieron la expansin econmica y la paz. Esta guerra amenazaba anular los logros econmicos, polticos y administrativos de la "feliz experiencia" y, particularmente, destrua el esfuerzo del gobierno del general Martn Rodrguez y su ministro Rivadavia por eliminar el predominio militar tanto en la lista de gastos como en la vida poltica del Estado porteo. Como seala Halpern Donghi: Los veteranos del anterior ciclo guerrero salen de sus retiros para revestir sus uniformes; el general Alvear, paria poltico desde 1815, (...) ve culminar su retorno a la respetabilidad con el cargo de general en jefe del ejrcito que luchar contra Brasil; tras de l son numerosos los oficiales del perodo independentista que retornan a la actividad y al goce de sus haberes (2). El gobierno de Buenos Aires reforz su ejrcito en la costa del Uruguay, hizo construir algunas bateras sobre el Paran bajo la direccin del mayor Martiniano Chilavert, y confi a Guillermo Brown el mando de una pequea flota, la que se aument algunos meses despus por una suscripcin de los ciudadanos pudientes, entre ellos Juan Manuel de Rosas. Esta ltima medida resultaba urgente ya que el Imperio dominaba los ros de la Plata, Uruguay y Paran, haba fortificado la Colonia y la isla de Martn Garca, y haca efectivo el bloqueo a travs de una escuadra poderosa. A su vez y tras la declaracin de guerra, el Imperio de Brasil se apresur a reforzar sus tropas en la Provincia Oriental y declar bloqueados todos los puertos de las Provincias Unidas. Asimismo, el Imperio preparaba una invasin por la costa sur de Buenos Aires y tena contactos con algunos caciques de indios hostiles a Buenos Aires desde la ltima expedicin del general Rodrguez. En los hechos, la provincia de Buenos Aires llegaba hasta el ro Salado; el resto era territorio indio, los que con sus saqueos eran una constante amenaza. Los contactos entre las fuerzas imperiales y los caciques indios formaban parte del plan brasileo de apoderarse de Baha Blanca y Patagones y convencer a los indios de que penetrasen en Buenos Aires. De este modo, el gobierno porteo debera distraer hombres y recursos. Al enterarse de la intencin del Imperio, el gobierno de Buenos Aires

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envi a fines de 1825 al coronel Juan Manuel de Rosas para que se trasladase a la costa sur de la provincia de Buenos Aires y se valiese de su influencia sobre los caciques para impedir que stos se aliasen con los imperiales. La misin de Rosas era urgente, pues las autoridades de Patagones haban apresado a cuatro oficiales que haban bajado de una corbeta imperial ubicada en ese puerto del sur bonaerense. Rosas reforz las defensas de Patagones, que no pudieron ser vencidas por las fuerzas del Imperio en este frente de la costa sur bonaerense. Rosas finalmente consigui la promesa de los caciques de que no se aliaran con el Imperio sino que reconoceran la autoridad de las Provincias Unidas, a travs de un tratado firmado en diciembre de 1825. Salvada momentneamente la amenaza de invasin imperial en el frente de la costa sur de la provincia de Buenos Aires, a partir de ese momento el teatro de las operaciones terrestres y martimas qued circunscripto al mbito rioplatense, territorio oriental y sur de Brasil. El desarrollo de la guerra con el Brasil en el frente poltico interno Por las razones que se han apuntado a lo largo del captulo, la perspectiva de una larga guerra era doblemente catastrfica para las Provincias Unidas: por la crisis poltica que se desarroll en forma paralela al conflicto y por la voluntad britnica de imponer la paz con el doble objetivo de retomar los contactos comerciales interrumpidos y evitar el derrumbe del rgimen imperial, que implicaba la desaparicin de un vasto espacio que representaba para Gran Bretaa el ms importante de los mercados consumidores latinoamericanos (1). La mayora de los miembros del Congreso haban empujado a las Provincias Unidas a la guerra con el Brasil. Pero estaban muy presentes en el recuerdo las secuelas de la reciente lucha por la independencia, y en la medida que el conflicto se prolongaba dejaba de servir como factor de cohesin y pasaba a ser un factor acelerador de los conflictos internos previos (2). Cuando Rivadavia regres de Europa, a fines de octubre de 1825, demostr inmediatamente no estar de acuerdo con la poltica de Las Heras por cuanto la consideraba demasiado complaciente con las provincias del Interior. Adems, en un viraje poltico, el ex ministro se manifest dispuesto a forzar la declaracin de guerra contra Brasil. La posicin asumida por Rivadavia ha quedado reflejada en una carta del den Funes dirigida a Bolvar, del 26 de octubre de 1825, y que adems ilustra sobre la falta de unanimidad en la percepcin acerca de la posicin de Inglaterra frente a la posibilidad de la guerra entre las Provincias Unidas y Brasil. Deca el den Funes: Acaba de llegar de la Europa el ex ministro Rivadavia (...) Desde su primera entrada empez a promover que era preciso hacer pblicamente la guerra al Brasil. No ha influido poco este concepto para que los tmidos del Congreso se decidieran por la resolucin que llevo apuntada (reconocer a la provincia Oriental como integrante del pas, lo que se hizo el 25 de octubre). De estos antecedentes ser muy oportuno sacar esta consecuencia: luego, no fue exacto el concepto que nos hizo concebir el Ministro Garca (...) en orden a que la Corte de Londres mirara con sumo desagrado la guerra que se hiciese al Brasil. En efecto, seor, fueron equivocadas estas ideas (...) Yo he descubierto que el Ministro Canning aun rehus entrar de mediador en nombre de su Corte (...) (3) El den Funes se reuni luego con el propio Rivadavia, de lo cual tambin dio cuenta en carta de fines de noviembre a Bolvar. Segn Funes, Rivadavia haba explicado a Canning la necesidad de la guerra para obtener la restitucin de la Banda Oriental, si sta no era evitada por la mediacin del gobierno britnico. El ministro Canning le haba contestado que su gobierno "no haba querido hacer uso de ella, a pesar de que todo le indicaba un prximo rompimiento, por no dejar este ejemplo de injerencia en las disensiones de los Estados americanos; pero que se le prevendra lo conveniente a sir Charles Stuart". El den agregaba que tambin Garca haba cambiado de opinin y que pensaba que "en nada se desagrada a la Inglaterra con esta guerra, siempre que el Emperador no convenga en la restitucin (4)". En opinin de Sierra, el belicismo de Rivadavia -opuesto antes a tal tendencia- tuvo que haber sido influido por alguna seguridad de que Gran Bretaa no permitira que la guerra cambiara significativamente la situacin americana. Por otra parte, el viraje actuaba en favor de sus aspiraciones de quedar al frente del pas, dado que la guerra era popular (5). Halpern Donghi tambin sostiene que en el discurso ante sus electores, Rivadavia hizo suya la poltica de guerra y seal que en la lucha estaba comprometido "el ser nacional". Afirm adems que "el Ro de la Plata debe ser tan exclusivo de estas provincias como su nombre: a ellas les es mucho ms necesario, y sin la posesin exclusiva de l, ellas no existiran (6)". Lo cierto es que Rivadavia consigui lo que probablemente haba planeado con sus sostenedores al dejar su cargo de ministro y antes de su viaje a Europa: obtener su designacin como autoridad central y mxima de las Provincias Unidas. As, el Congreso General cre por ley el cargo de Presidente de las Provincias Unidas del Ro de la Plata, el 6 de febrero de 1826,

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otorgndoselo a Rivadavia al da siguiente (7). Valentn Gmez justific la resolucin en el hecho de que el gobierno de Buenos Aires haba pedido ser relevado de sus funciones nacionales por considerarlas incompatibles con las provinciales, y en la necesidad de intensificar la accin debido a la guerra con Brasil. Si bien la medida estaba en parte inspirada en las presiones britnicas para la instalacin de un Poder Ejecutivo representativo de las Provincias Unidas, la premura con que se llev a cabo fue motivo de sospecha para los contemporneos no identificados con la poltica oficial. Parece ser que debi existir alguna combinacin entre Dorrego, Alvear y Bolvar para imposibilitar la ascensin de Rivadavia. El den Funes, que conoca la combinacin, expresaba en carta a Sucre lo siguiente: Ponderando en sumo grado los problemas inminentes de la guerra, la faccin dominante del Congreso acaba de instalar con la mayor precipitacin un Poder Ejecutivo nacional, perpetuo en la persona de D. Bernardino Rivadavia. Ha sido en vano alegar razones para que se aguardase la llegada de muchos diputados de los pueblos que estaban en camino, o prximos a estarlo. Todo se atropell y se gan una eleccin unnime. En mi juicio no han sido los peligros de la guerra la causa de esta repentina precipitacin, sino el que la eleccin se hiciese antes de que llegue el general Alvear, a quien se le supone ya conexionado con el Sr. Libertador (Bolvar). Yo nada s sino por presunciones sobre este asunto, y hubiese deseado que la eleccin cayese en l; pero todo se nos ha frustrado. No est distante de creer que Rivadavia, con sus satlites el cannigo Gmez y el cura Agero procuren colocarlo en el Ministerio de Guerra, o darle mando en el ejrcito (8). Es decir que la eleccin sorpresiva de Rivadavia pudo ser hasta cierto punto consecuencia del temor a la influencia que Bolvar poda adquirir si Alvear era el elegido. Por ltimo, a travs de Valentn Gmez y de Santiago Vzquez, Alvear fue convencido de aceptar el ministerio de guerra, lo cual segn Toms de Iriarte fue una traicin a Bolvar (9). Rivadavia organiz su nuevo gobierno de manera de atender las necesidades de la guerra y funcionar a la vez como maquinaria de partido, para realizar su predilecta administracin centralizada. Ofreci a Garca el ministerio de relaciones exteriores, que ste no acept probablemente por no querer compartir un gabinete con Agero y por estar en desacuerdo con los planes constitucionales del presidente. En su reemplazo, Rivadavia nombr al general Francisco Fernndez de la Cruz. Como ministro de gobierno fue designado Julin Segundo de Agero, eterno rival de Garca y el ms violento de los miembros del partido belicista. El ministerio de guerra y marina le fue ofrecido, como ya se dijo, al general Alvear y para el de hacienda fue nombrado Salvador Mara del Carril. La extraa alquimia entre Agero y Rivadavia (una alianza impensable en otros tiempos) fue posible como consecuencia de un gambito poltico del presidente, que decidi sacrificar su conviccin pacifista a los efectos de hacerse popular con una opinin pblica belicista y de este modo reunir la fuerza militar necesaria para enfrentarse a los caudillos provinciales que liderados por el gobernador de Crdoba, general Juan Bautista Bustos, se oponan al proyecto de Constitucin centralista de 1826 impulsado por Rivadavia. A los pocos das de su nombramiento el presidente Rivadavia present al Congreso un proyecto de ley declarando a la ciudad de Buenos Aires capital del Estado nacional, demarcando su jurisdiccin y nacionalizando sus establecimientos. Con el resto del territorio de la provincia de Buenos Aires -que tambin pasaba a depender del gobierno central- se crearan posteriormente dos provincias. El proyecto dio motivo a una larga discusin en el Congreso, e incluso Juan Manuel de Rosas, como representante de los hacendados de la campaa, envi al Congreso un memorial de protesta seguido de ms de mil firmas. No obstante, la ley fue aprobada el 4 de marzo y el 7 un decreto del presidente dejaba cesante al gobernador Las Heras y disolva la Junta de Representantes. Las Heras pudo haber resistido la medida pero opt por exiliarse en Chile. Sin embargo, estos proyectos del presidente Rivadavia -la capitalizacin de Buenos Aires y la Constitucin de 1826, sancionada por el Congreso en diciembre de ese ao- chocaron contra la realidad. Aunque la prosecucin de la guerra con Brasil contaba con el respaldo de la opinin pblica portea y del Congreso, Rivadavia no logr convencer a los caudillos provinciales, que aferrados a un tenaz sentimiento localista no aceptaron sus proyectos centralistas, percibidos como un nuevo intento de Buenos Aires por imponer su voluntad sobre el resto de las provincias del Ro de la Plata. La Constitucin centralista de 1826 haba sido aprobada por las tres cuartas partes del Congreso, pero, cuando fue enviada por el presidente a los gobiernos provinciales, fue rechazada por las provincias del Litoral, Norte e Interior y slo aceptada por Tucumn y la Banda Oriental. Esto hizo que la opinin pblica y la prensa de los sectores federales de Buenos Aires, ya mal predispuestas con Rivadavia por la cuestin de la capitalizacin de Buenos Aires, responsabilizaran al gobierno y al general en jefe Alvear de la inaccin en que permaneca el ejrcito tras la poco decisiva victoria de Ituzaing sobre las fuerzas imperiales. En realidad, esta inaccin se deba a que cada da se haca ms difcil dotar, equipar y

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sostener un ejrcito cuya formacin misma dependa de la voluntad de los gobernadores y jefes de provincias, reacia a las figuras de Rivadavia y Alvear. Por otra parte, el gobierno de Rivadavia adopt tambin en la Banda Oriental medidas de neto corte centralista, tales como el desplazamiento de Lavalleja y su reemplazo en el cargo de gobernador por Joaqun Surez, medida adoptada por una Sala de Representantes orientales donde predominaban los elementos unitarios (o prorivadavianos) porteos. Esta misma Sala de Representantes aprob la Constitucin de 1826, rechazada por todos los gobiernos provinciales del Ro de la Plata a excepcin de Tucumn. Los representantes orientales tambin aceptaron la designacin de numerosos porteos unitarios para cargos judiciales y administrativos. Todas estas medidas adoptadas entre 1826 y 1827 fueron generando una sorda rivalidad entre el gobierno de Buenos Aires y sus adictos orientales, por un lado, y Lavalleja y la mayora de los caudillos de la Banda Oriental, por el otro. Esta rivalidad habra de desembocar en el golpe de Estado del 13 de octubre de 1827 por el que Lavalleja reasumi el cargo de gobernador de la Provincia Oriental y disolvi la Sala de Representantes. Ms an, la reaccin a estas medidas del gobierno de Rivadavia gener en algunos orientales una corriente de opinin a favor de la independencia absoluta de su provincia. Este sentimiento secesionista o independentista de un importante sector oriental fue denunciado por el ministro de gobierno de las Provincias Unidas, Julin Segundo de Agero, y fue mencionado por el enviado britnico lord John Ponsonby en varios de sus informes oficiales, como el que mand a Canning el 20 de octubre de 1826: De todo lo que puedo deducir de este estado de cosas, concluyo que los orientales estn tan poco dispuestos a permitir que Buenos Aires tenga predominio sobre ellos como a someterse a la soberana de S.M.I. el emperador. Ellos luchan contra los brasileos, pero es para rescatar a su pas y librarse ellos mismos de una asfixiante esclavitud, no para colocarse bajo la autoridad de Buenos Aires; y, si el emperador fuera alguna vez desalojado de la Banda Oriental, los orientales estaran igualmente prontos a luchar contra Buenos Aires por su independencia, como lo hacen ahora con el Brasil (10). En este crtico contexto de repudio de los caudillos provinciales a la autoridad central de Buenos Aires, y ante la perspectiva catastrfica de una larga guerra para las Provincias Unidas tras la poco decisiva victoria de Ituzaing, Rivadavia envi en 1827 a Ro de Janeiro al desplazado ex ministro Manuel Jos Garca como enviado oficioso, con el objetivo de buscar una rpida paz con el Imperio. El presidente no poda luchar al mismo tiempo contra las fuerzas del emperador brasileo y contra las de los caudillos provinciales y la de los sectores disidentes de Buenos Aires. Pero la vergonzosa derrota de Ituzaing obligaba a Pedro I a salvar el prestigio imperial exigiendo al enviado Garca la devolucin de la Banda Oriental o la continuacin de la guerra. A fines de mayo de 1827, y repitiendo la historia de 1817 con Artigas, Garca firm un convenio por el cual el gobierno porteo entregaba la Banda Oriental al Imperio del Brasil. Cuando Garca regres con este convenio firmado, el gobierno de Rivadavia se encontraba tambaleante frente a la oposicin de los caudillos provinciales. Ms all de sus convicciones personales y quizs buscando algn rdito poltico, Rivadavia solicit al Congreso -ante la sorpresa de Garca- el rechazo de la Convencin Preliminar de Paz. El Congreso, dominado por los elementos belicistas, rechaz el tratado el 25 de junio de 1827 y dos das despus, Rivadavia renunci. La cada de Rivadavia implicaba la derrota del partido unitario y el fracaso del rgimen presidencial. Reconociendo su falta de apoyo popular, el Congreso dict el 3 de julio una ley en virtud de la cual deba designarse un presidente provisorio que gobernara hasta la reunin de una Convencin Nacional. Esta deba nombrar al presidente permanente y aceptar o rechazar la Constitucin de 1826. La ley adems ordenaba la restitucin de la ciudad de Buenos Aires a la provincia y el restablecimiento de las autoridades de sta. El 5 de julio, el Congreso eligi presidente provisorio a Vicente Lpez y Planes. En cumplimiento de la mencionada ley, Lpez reinstal la Junta de Representantes de la provincia de Buenos Aires, la cual, el 12 de agosto, design gobernador a Manuel Dorrego. Poco despus, Lpez present su renuncia ante el Congreso. Este la acept, declar nuevamente en vigencia la Ley Fundamental, encomend al gobierno de Buenos Aires la conduccin de la guerra y las relaciones exteriores y luego se declar disuelto. El coronel Manuel Dorrego, jefe de la oposicin federal de Buenos Aires al gobierno de Rivadavia y por ende partidario de la guerra con el Brasil, sera paradjicamente el encargado de arribar a una paz con el Imperio. Este desenlace fue resultado de la tenaz presin britnica, de los propios apoyos de Dorrego y de un consenso pblico, que comenz a percibir una paz decorosa como la mejor solucin para una guerra que ya no se poda ganar.

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Las misiones de Manuel de Sarratea y lord Ponsonby Manuel de Sarratea fue enviado a Londres por el ministro Garca como encargado de negocios y se present ante el ministro George Canning en noviembre de 1825 solicitando la intervencin de Su Majestad Britnica en el conflicto entre Buenos Aires y el Imperio del Brasil. Canning tema que el conflicto entablado entre el Imperio y Buenos Aires desembocara en un entendimiento de las repblicas hispanoamericanas para eliminar la nica monarqua del continente, cuya permanencia interesaba a Londres. Como respuesta a las gestiones de Sarratea, a principios de 1826 (ya declarada la guerra con el Brasil) Gran Bretaa resolvi designar a lord John Ponsonby como mediador entre Buenos Aires y Ro de Janeiro. El nombramiento de Ponsonby revelaba que Gran Bretaa estaba interesada en resolver pacficamente la crisis oriental. Resulta interesante reproducir en las propias palabras de Ponsonby su juicio sobre la cuestin oriental y cmo deba ser resuelta. Para el enviado britnico, el nico camino posible para una paz duradera en la regin rioplatense era la independencia de la Banda Oriental, pues juzgaba que los orientales no aceptaran ni la autoridad imperial ni la portea. Deca Ponsonby a Canning en octubre de 1826 respecto de esta cuestin: Parece ser que el nico remedio para los males presentes, es colocar una barrera entre las partes contendientes y la idea sugerida en mis instrucciones, esto es, la independencia de la Banda Oriental, parece ser la ms oportuna: yo creo que la nica de posible andamiento; pero, para hacer efectiva esa frmula, ser necesario que Inglaterra garanta a los beligerantes la libre navegacin del Ro de la Plata y, tambin al tercero: el nuevo estado a crear. Sin esta salvaguardia, cualquier paz que pudiera ser suscrita, no sera ms que una tregua; y, con ella, yo imagino ambas seguras y permanentes, porque esos intereses y temores que, de otro modo, llevara a las partes a la renovacin de las hostilidades, en la primera oportunidad, perdern completamente su fuerza, cuando el Brasil no tenga medios de herir a Buenos Aires en sus grandes intereses, ni tampoco de daarle, mayormente, y Buenos Aires no abrigue temores de que su existencia o su prosperidad pueden correr riesgo por el bloqueo de su nico canal de comunicacin con Europa. (...) De todo lo que puedo deducir de este estado de cosas, concluyo que los orientales estn tan poco dispuestos a permitir que Buenos Aires tenga predominio sobre ellos como a someterse a la soberana de S. M. I. el emperador. Ellos luchan contra los brasileos, pero es para rescatar a su pas y librarse ellos mismos de una asfixiante esclavitud, no para colocarse bajo la autoridad de Buenos Aires; y, si el emperador fuera alguna vez desalojado de la Banda Oriental, los orientales estaran igualmente prontos a luchar contra Buenos Aires por su independencia, como lo hacen ahora con el Brasil. La firme conviccin que aliento acerca de estos hechos es la que me infunde tanta confianza en la frmula sugerida, que no slo promete positivos beneficios a la repblica, librndola de una guerra de carcter civil, consecuencia a mi juicio, de la anexin de la Banda Oriental a Buenos Aires, pero que tendra la positiva ventaja, si se utilizara, de aliviar el estado de todas sus dificultades presentes y asegurarle una nueva era de prosperidad (1). En la primera etapa de la misin de John Ponsonby, que se extendi desde mayo de 1826 hasta mayo de 1827 -fecha de la firma de la Convencin Preliminar de Paz, luego rechazada por las Provincias Unidas-, su actividad mediadora se desarroll en Ro de Janeiro y Buenos Aires. Dicha etapa se caracteriz por una posicin muy intransigente del Imperio de Pedro I, que contrast con una actitud ms flexible del gobierno de Rivadavia. Lord Ponsonby no tuvo xito en sus gestiones en Ro de Janeiro entre mayo y fines de agosto de 1826: ninguna de las soluciones juzgadas aceptables por Londres fueron admitidas por el emperador. Es decir que Pedro I, a travs del ministro de relaciones exteriores brasileo vizconde de Inhambup, rechaz tanto la opcin del retorno del territorio oriental a las Provincias Unidas contra indemnizacin de stas al Imperio -alternativa barajada por los enviados del gobierno de Rivadavia- como la de constitucin de la Banda Oriental en un Estado independiente -hiptesis barajada por el gobierno britnico-. En su lugar, el ministro Inhambup present una contrapropuesta inaceptable para el gobierno de Rivadavia: que las Provincias Unidas reconocieran la incorporacin del "Estado Cisplatino" al Brasil como provincia del Imperio. En compensacin, Montevideo sera declarado puerto libre para todas las naciones, y de abrigo para los buques de las Provincias Unidas sin pagar derechos. El enviado John Ponsonby se quej amargamente de la dureza de la posicin imperial, contrastndola con la flexibilidad del gobierno porteo en una nota del 11 de agosto de 1826 enviada al vizconde Inhambup: (...) Si las proposiciones presentadas, una por el gobierno del Brasil y la otra por el gobierno de La Plata, fueran minuciosamente examinadas, se encontrara que la de este ltimo gobierno contiene en s los elementos necesarios para la existencia de la mediacin, es decir, el principio de transaccin: ofrece dar algo en retribucin de lo que desea recibir. La proposicin del Brasil, por el contrario, exige todo y no ofrece nada

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en cambio, y, por consiguiente al excluir la idea de concesin, hace imposible la mediacin. (...) La Gran Bretaa se ha empeado intilmente y, ahora, es ftil la esperanza de que una amistosa intervencin pueda alcanzar resultado, porque decididamente el Brasil es contrario a toda transaccin (2). Ante la negativa imperial lord Ponsonby lleg a Buenos Aires a mediados de septiembre de 1826 y tuvo su primera entrevista con el presidente Rivadavia el 20 de ese mes. La contrapropuesta imperial fue rechazada de plano por ste. No obstante, Ponsonby concluy que la parte que deba ceder era el gobierno porteo, debido esencialmente a dos razones: porque estaba peor preparado para una guerra prolongada que el del Brasil, y porque la estabilidad interna del gobierno de Buenos Aires preocupaba menos a Londres que la del gobierno del Brasil, principal mercado de Amrica del Sur para los intereses britnicos. Adems Ponsonby vea el gobierno republicano de Rivadavia como dominado por el nimo salvaje de la plebe (percepcin curiosamente opuesta a la de la de los historiadores argentinos que suelen identificar a Rivadavia como el representante de una elite insensible a las apetencias populares). El demoledor juicio de Ponsonby sobre la figura de Rivadavia queda claramente expresado en una carta del enviado britnico a Canning del 20 de octubre de 1826: Me causa algo ms que disgusto la ceguedad del presidente, frente a los verdaderos intereses de su pas. El ha sido, en algunos casos, un competente administrador de los asuntos de la repblica y ha contribuido mucho a dar una conveniente direccin a sus nuevas energas, as como ha sido el autor de muchas importantes y benficas leyes y reglamentos internos; pero, como poltico, parece carecer de las cualidades requeridas. El alent y apoy el desenfrenado y necio estallido de la multitud, del que proviene el verdadero origen de esta desastrosa guerra. El descuid (metido en la guerra) prepararse debidamente para llevarla adelante con probabilidades de xito; esto es, cuando el ro estaba libre. Desde entonces, ha dirigido los mayores esfuerzos del gobierno a las operaciones por tierra, sin ver que era por los medios navales, nicamente, que poda evitar el golpe mortal dirigido al estado, el nico golpe de muerte que el Brasil puede infligirle. El ha sostenido la guerra recurriendo a un sistema de papel moneda de la peor naturaleza (que ya amenaza romperse en sus manos), habiendo retirado previamente de Londres (por un acto insensato) los asuntos financieros de este pas, que estaban en manos de Alexander Baring, para entregarlos a Messrs. Hullet y Ca., de quienes l no puede esperar ayuda en sus apremiantes necesidades. Y, ahora, mantiene, en la forma ms obstinada, una poltica belicosa, de la que no puede esperar ningn resultado seguro, obedeciendo creo, a las instigaciones del orgullo, aun contrariando sus propias opiniones (3). A principios de octubre de 1826 Ponsonby envi a Manuel Jos Garca, entonces enviado extraordinario ante la corte de Londres, un Memorndum de las Bases Generales para una conversacin de Paz entre Su Majestad Imperial y las Provincias Unidas del Plata, que contena doce puntos, entre ellos: a) la independencia de la Banda Oriental; b) el compromiso del Imperio de Brasil y del gobierno de Buenos Aires de no intervenir en el territorio oriental y de estorbar en dicho territorio la intervencin de otra potencia, europea y americana; c) la garanta del convenio por parte de los gobiernos de Provincias Unidas y Brasil por el trmino de quince aos contados a partir de la celebracin del acuerdo; d) el desmantelamiento de las fortificaciones de Montevideo y Colonia; e) el retiro de las fuerzas brasileas y de las Provincias Unidas del territorio oriental luego de la demolicin de las fortificaciones de Montevideo y Colonia, y f) el cese de hostilidades por mar y tierra a partir de la ratificacin de este memorndum. A su vez, Garca pas el proyecto al presidente Rivadavia, quien insisti ante Ponsonby que Gran Bretaa se comprometiera a garantizar la libre navegacin del Ro de la Plata y todos los puntos del futuro tratado, pues el presidente no confiaba en el gobierno brasileo. Esta cuestin retras el proceso de negociacin, pues de acuerdo con las instrucciones de Ponsonby Londres no estaba dispuesto a garantizar el rgimen de libre navegacin en el Ro de la Plata. No obstante esta dificultad, Rivadavia, acosado por un tormentoso frente interno, suplic a Ponsonby que no diera por terminada la gestin mediadora. Pese a que la marcha de la guerra no haba sido desfavorable a las Provincias Unidas, pocos meses despus de la batalla de Ituzaing el gobierno de Rivadavia, jaqueado por la oposicin de los caudillos provinciales, necesitaba la paz con ms urgencia que el emperador Pedro I. La fallida misin Garca y sus consecuencias Con el objeto de finiquitar cuanto antes la guerra, el presidente Rivadavia resolvi enviar a Ro de Janeiro al doctor Manuel Jos Garca. Un factor que motiv a Rivadavia a tomar esta decisin fue la luz verde emitida por el ministro ingls en Ro de Janeiro Robert Gordon a John Ponsonby y al ministro de las Provincias

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16 Unidas Francisco Fernndez de la Cruz respecto de que el emperador Pedro I estara dispuesto a negociar la independencia de la Banda Oriental. No obstante al llegar a Ro de Janeiro en mayo de 1827 Garca choc contra la tozudez del emperador, que afectado en su prestigio por la derrota en la batalla de Ituzaing del 20 de febrero de 1827, slo poda aceptar una paz cuyos trminos reflejaran las mximas aspiraciones brasileas. Pedro I haba jurado ante el Senado no tratar la paz con las Provincias Unidas y continuar la guerra hasta que la Provincia Cisplatina "quedara libre de invasores". Ante esta situacin, Garca procur regresar a Buenos Aires pero el ministro Gordon lo convenci de que se entrevistara con las autoridades imperiales y buscara una frmula de acercamiento. El negociador del gobierno porteo, pasando el lmite de sus instrucciones que slo le autorizaban a admitir la creacin de un Estado Oriental independiente, se contact con el marqus de Queluz, el vizconde de San Leopoldo y el marqus de Maaio, y al cabo de tres entrevistas, firm el 24 de mayo de 1827 una Convencin Preliminar de Paz por la cual el gobierno de las Provincias Unidas renunciaba a sus derechos sobre la Banda Oriental y la dejaba en manos del Imperio, se comprometa al pago de una indemnizacin de guerra y al desarme de la isla Martn Garca. Cuatro meses despus de Ituzaing, el delegado de las Provincias Unidas aceptaba los planteos imperiales. Esta actitud claudicante de Garca se deba al temor que el ministro comparta con los hombres de Buenos Aires respecto de las consecuencias internas de la continuacin de la guerra con el Imperio. La posibilidad de que la autoridad central se derrumbara y se vieran forzados a entregar su poder a caudillos del Interior, que ellos consideraban salvajes, los estremeca, y era un mal que queran evitar a cualquier precio (1). Garca se sorprendi por la indignacin que sus gestiones provocaron ante quienes eran, segn su ptica, los principales beneficiarios de la paz: el presidente Rivadavia y el Congreso. La convencin firmada fue el punto de partida de una lluvia de injurias contra su gestor y la gota final que precipit la cada de Rivadavia. Por otra parte, Ponsonby tena razn al percibir a Buenos Aires como el lado ms dbil del conflicto. En una carta dirigida al ministro George Canning el 4 de junio de 1827, sealaba la debilidad interna del presidente de las Provincias Unidas frente a los caudillos provinciales y presagiaba el fin del gobierno de Rivadavia con estas palabras: Las provincias estn animadas de la mayor hostilidad contra el presidente y esa actitud se dirige contra l. Yo creo que ellas estn deseosas de permanecer unidas con Buenos Aires y de autorizar al gobierno local de esa ciudad a encargarse de las relaciones exteriores de la repblica, si el gobierno pasa a otras manos. Mi opinin es que, tanto la realizacin de la paz como el definitivo rechazo de las tentativas de hacerla, traer consigo una crisis inmediata y que el seor Rivadavia ser probablemente obligado, por medios pacficos o violentos, a abandonar su cargo (2). La segunda etapa de la misin Ponsonby A partir del fracaso de la misin Garca, lord Ponsonby reanud su actividad mediadora, que en esta segunda etapa cont con tres vrtices de negociacin: la Provincia Oriental, Buenos Aires y el Imperio del Brasil. En la Provincia Oriental, y como repudio a los intentos de control porteo, se produjo el golpe de Estado de Juan Antonio Lavalleja el 12 de octubre de 1827, que restableci al caudillo en el cargo de gobernador de la provincia. Poco tiempo despus, Lavalleja deleg el cargo de gobernador en Luis Eduardo Prez para continuar las operaciones militares contra Brasil. El enviado britnico lord Ponsonby, consciente de que la independencia de la Banda Oriental era la nica frmula posible de paz, debi convencer a Lavalleja para que tambin la aceptara. Como los caudillos provinciales de la otra orilla, Lavalleja vea originalmente a la Banda Oriental como una provincia que formaba parte del Ro de la Plata aunque sin subordinarse a Buenos Aires. Sin embargo, las acciones centralistas del gobierno de Rivadavia fueron haciendo germinar en aqul y en algunos patriotas orientales un deseo de independencia basado en un fuerte rechazo a la dominacin tanto imperial como portea. Pero esta creciente identificacin de Lavalleja y los caudillos orientales con la idea de la independencia absoluta de la Banda Oriental no se dio sin vacilaciones, pues el primero pareca no comprender las ventajas de dicha solucin: por un lado, las Provincias Unidas se desprendan de una provincia valiosa y por el otro, la Banda Oriental quedara en situacin de tal vulnerabilidad que podra ser fcilmente retomada por el Imperio, en cuyo caso ya no contara con la ayuda de las Provincias Unidas para su defensa. Una carta de Lavalleja a Trpani de abril de 1827 ilustra al respecto: Comprendo que la Banda Oriental podra mantenerse, por s sola, como un estado libre; pero, mi amigo, no puedo concebir por qu la repblica se esfuerza por separar de su liga una provincia que puede considerarse la ms importante de todas. Sea como fuere, si la paz es obtenida por ese medio y los tratados no son

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perjudiciales a esta provincia sino que, por el contrario, le asignan un digno lugar, soy de la opinin que la independencia ser una ventaja para nosotros. Lo que deseo es que el emperador del Brasil nos d una garanta de que no nos declarar la guerra, por cualquier ftil pretexto, obligndonos a luchar solos (1). En otra carta, de Ponsonby a Gordon, de marzo de 1828, el primero contrastaba la intransigente actitud inicial del gobernador Dorrego con la actitud colaboracionista del oriental Lavalleja, afirmando que: es necesario que yo proceda, sin un instante de demora, y obligue a Dorrego, a despecho de s mismo, a obrar en directa contradiccin con sus compromisos secretos con los conspiradores y que consienta en hacer la paz con el emperador. (...) Es a Lavalleja a quien deberemos la paz, en gran parte al menos. Creo que nunca la hubiramos alcanzado por medios correctos sin su cooperacin, (...) (2). En el acuerdo hilvanado entre Ponsonby y Lavalleja tuvo un papel muy importante Pedro Trpani, emigrado oriental, saladerista residente en Buenos Aires y uno de los organizadores de la expedicin de los Treinta y Tres. Este posea contactos tanto con Ponsonby como con Lavalleja, y era partidario de la independencia oriental como solucin al conflicto blico (3). Pero la voluntad de Ponsonby y Lavalleja de independizar a la Banda Oriental choc con la reticencia del gobierno de Buenos Aires a negociar la paz sobre la base de esa independencia. El gobernador Dorrego, que no estaba dispuesto a renunciar a la Banda Oriental, intent boicotear la vinculacin entre Lavalleja y Trpani, que perciba como la expresin misma del intento de independizar el territorio oriental. Para obtener la independencia absoluta de la Banda Oriental como base de las negociaciones de paz, Ponsonby y el ministro britnico en Ro de Janeiro Robert Gordon decidieron comisionar en marzo de 1828 a J. Fraser, miembro de la legacin britnica en Ro, para negociar con Lavalleja en Cerro Largo. Fraser traa nuevas bases de negociacin propuestas por el emperador brasileo, que establecan: a) la independencia de la Banda Oriental; b) la no incorporacin a otro estado del nuevo Estado oriental, y c) la entrega de las plazas fuertes de Colonia y Montevideo a los orientales. Lavalleja acept estas bases. Un informe de J. Fraser al embajador Gordon del 13 de abril de 1828 deca: Fue en este lugar, excmo. seor, que entregu sus cartas en manos del general Lavalleja. Las ley detenidamente y, por repetidas veces, me asegur que estas proposiciones deban satisfacer a todos los habitantes de la Banda Oriental, pues que les aseguraban la realizacin de los propsitos por los cuales haban batallado durante tres aos. (...) y concluy asegurndome que escribira de inmediato al gobierno de Buenos Aires, recomendndole enrgicamente la inmediata aceptacin de las mismas. En caso de que surgieran algunas objeciones, me declar que l mismo tomara sobre s el removerlas. (...) En la misma nota se mencionaban los estrechos contactos de Lavalleja con Trpani y los temores del gobernador de Buenos Aires Dorrego y del gobernador de la Provincia Oriental Luis Prez respecto de la relacin entre ambos. Fraser deca: (...) La manera embarazada de explicarse Lavalleja, me hizo comprender que haba all individuos de quienes tena motivos de sospecha, y no tard mucho en saber que una persona, de nombre Vidal, acababa de llegar de Buenos Aires, nominalmente como superintendente de una rama del comisariado, pero, en realidad, para vigilar los movimientos del general; y ms tarde supe, en Durazno, que este hombre era un amigo ntimo del general Dorrego y que haba sido mandado por l para informarse del objeto de mi viaje y tambin para inducir al general Lavalleja a adoptar alguna medida que diera pretexto para retirarlo del comando. (...) Sal para Durazno el da 3 y llegu all el 6 del corriente. (...) All encontr al seor Trpani, quien me mostr la carta original de usted al general Lavalleja y me renov, de parte del mismo, las ms solemnes protestas de que estaba decididamente en favor de la paz; hasta me asegur que, si fuera necesario, Lavalleja tratara separadamente con el emperador. El seor Trpani es nativo de Montevideo e ntimo amigo del general Lavalleja; goza de gran aprecio en Buenos Aires y es muy respetado por sus compatriotas. El gobernador, temiendo su influencia sobre el general declar embargadas todas las embarcaciones en el puerto de Buenos Aires. Este embargo lo consigui eludir el seor Trpani y se diriga al ejrcito, cuando se le detuvo en el Durazno, por la intervencin gratuita del diputado gobernador de la Banda Oriental. Don Luis Prez, que actualmente ejerce ese empleo, es un hombre de muy escasos alcances y ha sido ganado a los intereses del coronel Dorrego; se ha alarmado ante la idea de que el emperador dar una constitucin a la Banda Oriental, habiendo odo decir que era su intencin la de transformar la provincia en una monarqua. Felizmente, no ejerce la ms mnima influencia en el pas (4). Este trabajoso acuerdo enhebrado entre Ponsonby y Lavalleja va Trpani y Fraser estuvo a punto de quebrarse por los planes de Fructuoso Rivera, un oriental que estaba distanciado de Lavalleja y deseaba combatir al Brasil con apoyo de los caudillos de las Provincias Unidas. Entre abril y mayo de 1828 la

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conquista de las Misiones (que haban estado en manos de las fuerzas imperiales) por parte de Rivera comprometi la suspensin de hostilidades acordada entre las Provincias Unidas y Brasil, mientras se realizaban las tratativas de paz. Dispuesto a apoyar las gestiones de Ponsonby, Lavalleja envi fuerzas al mando de Manuel Oribe para impedir la invasin de Rivera al territorio brasileo (5). Por otra parte, la gestin de Manuel Dorrego, que como sabemos, despus de la cada de Rivadavia y de la gestin provisional de Vicente Lpez, asumi el gobierno de Buenos Aires, no fue sencilla. A la oposicin de los seguidores de Rivadavia y los integrantes del viejo Partido del Orden, que haban perdido el poder, se sum la de los caudillos provinciales, especialmente la del gobernador de Crdoba Juan Bautista Bustos quien deseaba para s la direccin de los asuntos internos y externos de las Provincias Unidas y boicote la tentativa de Dorrego de convocar una Convencin Constituyente en Santa Fe en julio de 1828. Respecto de la cuestin oriental, y como consecuencia lgica del estrepitoso fracaso de la misin Garca, el gobernador Dorrego -que adems haba militado entre los partidarios de la guerra durante los gobiernos de Las Heras y Rivadaviainicialmente tuvo una posicin mucho ms intransigente que la que haban tenido sus antecesores. El nuevo gobernador de Buenos Aires estaba en contra de la idea sostenida por Ponsonby y Lavalleja de negociar la paz con Brasil sobre la base de la independencia absoluta de la Banda Oriental. Dorrego confiaba en la posibilidad de derrotar al Imperio con la ayuda de los emigrados brasileos enemigos del emperador, que desde Buenos Aires tramaban una expedicin en su contra. Pero Dorrego debi ceder ante el peso de la realidad: el fracaso de la mediacin colombiana en la guerra, la indefinicin de las operaciones militares tanto terrestres como navales, la imposibilidad de contar con respaldo del Banco Nacional dominado por los intereses britnicos y los miembros del viejo Partido del Orden y del grupo rivadaviano que eran acrrimos enemigos de Dorrego, el fracaso de las negociaciones con las tropas mercenarias del Imperio tendientes a debilitar las fuerzas imperiales y aun a secuestrar a Pedro I, y, finalmente, las crecientes presiones britnicas provenientes del agente lord Ponsonby y de la comunidad mercantil inglesa para que Buenos Aires llegase a un rpido acuerdo con Ro de Janeiro. Por ello, finalmente autoriz el envo del general Toms Guido y del ministro de guerra Juan Ramn Balcarce a Ro de Janeiro a negociar sobre la base de la independencia absoluta. Pero los planes del oriental Fructuoso Rivera en contra del Brasil y la conquista del territorio misionero por dicho caudillo le dieron nimo a Dorrego para intentar negociar bajo condiciones diferentes. Redact entonces nuevas instrucciones para sus enviados ordenando tratar sobre la base de una independencia temporaria despus de la cual la Provincia Oriental debera decidir a cul de los dos estados quera incorporarse (6). Los plenipotenciarios, desconcertados por el cambio de frente, contestaron a su gobierno el 18 de agosto comunicando sus observaciones, entre ellas que haban comprobado que el gobierno brasileo rechazaba toda independencia temporaria de la Banda Oriental. Adems daban sus razones para el rechazo de los argumentos con que pretenda justificarse el cambio de conducta, sealando que los tumultos de las tropas alemanas haban sido dominados y que los progresos de la campaa de Rivera solo servan para que los orientales tuvieran la certeza de tener ms derechos para conquistar su independencia. Por estos y otros motivos declaraban su oposicin a las nuevas instrucciones (7). Por otra parte, un ao despus de la desdichada negociacin de Garca, el emperador brasileo, abrumado por los problemas internos que acarreaba la guerra contra las Provincias Unidas -entre ellos la inflacin, la resistencia de los brasileos al reclutamiento, y la incorporacin de mercenarios poco confiables a las tropas imperiales-, pareca resignado a renunciar a la Banda Oriental. As, la interaccin de tres factores: la actitud firme de los plenipotenciarios porteos en atenerse a las bases ya convenidas, la situacin del emperador y la actitud de Rivera -que decidi obedecer al gobierno de la Banda Oriental y no retener las Misiones- permiti que las tratativas prosiguieran. La negociacin se llev a cabo sobre trminos que previamente Gran Bretaa haba hecho aceptar por las partes en conflicto. A regaadientes, agotados por el esfuerzo de una guerra prolongada, el gobierno de Buenos Aires y el Imperio del Brasil se decidieron a sellar la paz. El Tratado del 27 de agosto de 1828 convirti a la provincia Oriental en un Estado independiente. Los beligerantes aceptaban garantizar la estabilidad interna de la nueva Repblica Oriental del Uruguay por slo cinco aos. Algunos en Buenos Aires -entre ellos el gobernador Dorrego- pensaban que, pasado ese lapso, la tierra oriental podra ser reincorporada pacficamente a las Provincias Unidas. Adems, segn el tratado un nuevo conflicto entre las Provincias Unidas y el Imperio del Brasil slo podra desembocar en una guerra pasado un perodo de preaviso. Gran Bretaa no ofreca garanta alguna del cumplimiento de las partes con los trminos del tratado, pero su participacin en la gestacin de ste dejaba a la diplomacia britnica en libertad de defender sus estipulaciones o ignorar las violaciones a las mismas, segn lo que considerara oportuno.

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Consecuencias de la guerra para Las Provincias Unidas El Tratado Preliminar de Paz de 1828 no trajo una paz verdadera, aunque logr terminar con las hostilidades entre las Provincias Unidas y el Brasil. En las palabras de Ferns: Con la primavera se produjo la paz entre la Argentina y el Brasil y la Banda Oriental se hizo independiente. La paz, segn haban supuesto durante largo tiempo los diplomticos y comerciantes britnicos, inaugurara una floreciente era de comercio, inversiones e inmigracin. Pero no iba a ocurrir tal cosa. Comenz, en cambio, un cuarto de siglo de estancamiento comercial, de repudio de las deudas, de tensin poltica y de agostadas esperanzas. La paz internacional en el Ro de la Plata acarre la guerra civil en la Argentina (1). Segn Miguel Angel Scenna, el desenlace del conflicto, si bien puede considerarse deportivamente como un empate, en realidad fue una derrota de relevantes consecuencias para las Provincias Unidas. La prdida de la Banda Oriental implic la renuncia de stas a una provincia que posea un puerto como Montevideo, el nico en las Provincias Unidas capaz de competir y servir de freno al poder de Buenos Aires. Segn esta lnea de pensamiento, la coexistencia de Montevideo y Buenos Aires hubiera sido una garanta de verdadero federalismo (2). Esta interpretacin, tpica de las que responden al mito de prdidas territoriales argentinas, puede cuestionarse con la reflexin de que la prdida para el Imperio era infinitamente ms humillante: las fuerzas brasileas haban sido expulsadas de la Banda Oriental, a pesar del mayor podero brasileo y a pesar de que la ocupacin de 1816-17 pareca prcticamente un hecho consumado cuando en 1825 comenz la reconquista con la expedicin de los Treinta y Tres. Ms all de este debate, lo cierto es que la coexistencia de Buenos Aires y Montevideo en un mismo Estado hubiera sido siempre problemtica, aun sin contabilizar el mayor podero brasileo en el hipottico y contrafactual caso de haberse apostado, desde Buenos Aires, a una continuacin de la guerra en aras de un final victorioso. Buenos Aires no deseaba compartir nada con Montevideo desde un status de igualdad. Desde pocas muy tempranas, ambas ciudades rivalizaban entre s por el control exclusivo de sus hinterlands: el Ro de la Plata, la campaa oriental y el litoral occidental. En su momento, y dados los fracasos de los sucesivos gobiernos porteos para anular la insurreccin artiguista, el Directorio y el Congreso hicieron la vista gorda ante la invasin de la Banda Oriental por parte de las tropas portuguesas en 1816-17 con tal de sacarse de encima el problema que representaba Artigas y su pretensin de formar una "Liga de los Pueblos Libres" con las provincias del Litoral. Y a partir de 1828 el gobierno de Buenos Aires encontr una ms satisfactoria solucin de compromiso para el conflictivo tema de la Banda Oriental, que le sirvi para terminar una guerra con el Imperio brasileo para la que no estaba preparado. Con la renuncia a la Banda Oriental, Buenos Aires crea cerrar un frente de conflicto y a la vez consolidar su perfil exportador, demostrando buena voluntad hacia Londres y su comunidad mercantil con influyentes representantes en el Ro de la Plata. Pero el transcurso del tiempo demostrara las fallas del Tratado de 1828: la Banda Oriental, aunque tuviese el status de Estado independiente, seguira gravitando como si fuera una provincia ms de las Provincias Unidas en la poltica interna y exterior de stas. La letra de un tratado no poda por s misma separar el entrelazamiento de intereses, alianzas y solidaridades personales forjadas entre caudillos de las Provincias Unidas y la Banda Oriental durante todo el perodo colonial y a lo largo de los ciclos independentista y artiguista. Las alianzas del oriental Oribe con el bonaerense Rosas, del oriental Fructuoso Rivera con el general antirrosista Jos Mara Paz, como se ver en captulos posteriores, no reconocan las fronteras estipuladas por la letra de ste ni de ningn otro tratado. En consecuencia, el territorio oriental sigui siendo, como lo fue en la etapa independentista y artiguista, la manzana de la discordia en el Ro de la Plata. Por su parte, y como consecuencia de estas alianzas entre caudillos tejidas desde ambas orillas del Plata, tanto Buenos Aires como Montevideo seguiran siendo refugios de los disidentes opuestos respecto del gobierno de turno. Para Scenna, hasta las omisiones del Tratado Preliminar de Paz obraron en contra de las Provincias Unidas. El Tratado de 1828 no deca una palabra sobre fronteras. Quedaba abierta una larga discusin sobre el deslinde uruguayo-brasileo, de la que Ro de Janeiro sacara buen partido. Tampoco se habl de las Misiones Orientales, que no formaban parte de la Banda Oriental y se las dej en poder de Brasil. Y para completar, en 1826, en vsperas de la guerra, Ro de Janeiro haba elevado a la categora de encargado de negocios a su cnsul en Asuncin, reconociendo tcitamente la independencia del Paraguay. En el Tratado no se dijo nada de la cuestin paraguaya y la espina qued clavada para el gobierno de las Provincias Unidas. Pero como es tpicamente el caso con las interpretaciones que alimentan el mito de las prdidas territoriales, esta argumentacin omite el significativo hecho de que la independencia del Paraguay (luego rechazada inocuamente por Rosas) ya haba sido reconocida por Belgrano en su tratado de 1811. Otra consecuencia de la guerra contra el Brasil fue la

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cuestin del Alto Per, planteada cuando el estallido del conflicto era inminente. Cuando el lugarteniente bolivariano general Antonio Sucre entr en el Alto Per y convoc a la celebracin de un Congreso de Provincias Altoperuanas, stas proclamaron su segregacin de las Provincias Unidas en julio de 1825. Ante esta situacin, y en vsperas de guerra con el Brasil, el gobernador Las Heras obr con prudencia. Por ley del Congreso del 9 de mayo de 1825 se resolvi invitar a las provincias altoperuanas a integrar el Congreso Constituyente, pero, en caso de que hubieran tomado alguna disposicin en otro sentido, se las dejaba en libertad de accin, lo cual implicaba un reconocimiento de su independencia. Lo que buscaba Las Heras con esta estrategia era una alianza con Simn Bolvar para enfrentar al Brasil, alianza que, como ya se vio, no pudo fructificar. El saldo fue que qued reconocida la independencia de cuatro provincias altoperuanas a las que pronto se sum una quinta, Tarija, que no figuraba en la lista original de Sucre pero que Bolivia se apresur a anexar con el beneplcito de sus representantes. Al contrario de lo que plantean los cultores del mito de las prdidas territoriales, este desenlace quizs haya sido ptimo en las circunstancias, dado que las Provincias Unidas no estaban en posicin de imponer la unin del Alto Per por la fuerza, una unin, adems, que dada la configuracin de intereses econmicos era contra natura. Desde 1810 el Alto Per nunca haba sido controlado por Buenos Aires, y fue afortunado que esta realidad de hecho haya podido plasmarse jurdicamente sin necesidad de una injusta y seguramente perdidosa guerra contra los bolivianos, que sin duda tenan derecho a su autodeterminacin. En otro plano, la paz con el Brasil abri una perspectiva llena de nubarrones para el gobernador Manuel Dorrego. El fin de la guerra dej en libertad de accin a un ejrcito muy identificado con las viejas tentativas de organizacin nacional desde Buenos Aires. El ejrcito de las Provincias Unidas se senta humillado adems por una paz que consideraba bochornosa. Tanto Juan Manuel de Rosas como Julin Segundo de Agero le advirtieron claramente a Dorrego las nefastas consecuencias del Tratado Preliminar de Paz. El primero le deca al entonces gobernador: Ser tan ventajoso como usted dice el tratado celebrado con el Brasil; pero no es menos cierto que usted ha contribuido a formar una grande estancia con el nombre de Estado del Uruguay. Y esto no se lo perdonarn a usted. Quiera Dios que no sea el pato de la boda en estas cosas. Por su parte Agero, adverta la futura suerte del gobernador Dorrego: "Nuestro hombre est perdido: l mismo se ha labrado su ruina (3)". Por cierto, Rosas y Agero no se equivocaron en su pronstico. En diciembre de 1828, pocos meses despus de la firma del Tratado Preliminar de Paz entre Buenos Aires y el Imperio de Brasil, Dorrego cay fusilado por los hombres del general Juan Galo de Lavalle. Con el fusilamiento de Dorrego se abri una lucha abierta entre dos personajes claves. Por un lado, Lavalle, brazo armado de los viejos integrantes del Partido del Orden, que utilizaron con oportunismo el descontento de la opinin pblica portea y de los militares que regresaban de la guerra y consideraban deshonrosa la paz de 1828. Por el otro, el estanciero Juan Manuel de Rosas, quien, como Dorrego se apoyaba en los sectores populares de la campaa bonaerense y a partir de 1829 pas a ser la figura central de las Provincias Unidas del Ro de la Plata. Consecuencias de la guerra para el Brasil Una de las consecuencias ms relevantes del enfrentamiento entre Buenos Aires y el Imperio de Brasil fue el severo desgaste del prestigio de la autoridad imperial. El resultado del conflicto, tan alejado de las esperanzas del emperador Pedro I, lo dej prcticamente sin sustento frente a la sociedad. La guerra contra las Provincias Unidas haba llevado al incremento del reclutamiento, muy resistido por los brasileos. Ante este inconveniente, Pedro I opt por un remedio que result peor que la enfermedad: recurri al aporte de tropas mercenarias extranjeras para reforzar el reclutamiento. Esta decisin result desastrosa pues produjo un motn de varios miles de mercenarios irlandeses y alemanes en Ro de Janeiro en julio de 1828, que debi ser sofocado de una forma humillante para el prestigio de la autoridad imperial: hubo que recurrir a la ayuda de unidades navales francesas e inglesas. La guerra con Buenos Aires adems interrumpi el suministro de mulas y ganado de Ro Grande do Sul a Sao Paulo, Minas Gerais y Ro de Janeiro, regiones cuyas economas sufrieron un fuerte deterioro por la subida de los precios de las mulas y del ganado a fines de la dcada de 1820. La falta de participacin en el poder de los grupos dominantes de Minas Gerais, de Sao Paulo y de algunos sectores de Ro de Janeiro, se combinaron con el odio popular a Pedro I. Finalmente, el emperador Pedro I abdic en abril de 1831 en favor de su hijo Pedro, proclamado emperador como Pedro II. Pedro I debi resolver dos problemas pendientes luego de la guerra con las Provincias Unidas: uno, la situacin creada en el reino de Portugal con la muerte de Juan VI. Este factor otorgaba a Pedro I de Brasil -que a la vez

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era Regente de Portugal- la posibilidad de acceder al trono lusitano. Pero esta posibilidad de reunir las dos coronas era rechazada por los brasileos, de modo que Pedro I opt por ceder la corona portuguesa en favor de su hija Mara, que fue coronada en Portugal como Mara II, y poco despus destronada por un movimiento absolutista. El otro problema pendiente era el estado de las relaciones con Gran Bretaa tras el reconocimiento de la independencia brasilea por parte de Londres en 1825. Durante la guerra con las Provincias Unidas, el Imperio firm un tratado comercial con Inglaterra en agosto de 1827 que prcticamente convertan a Brasil en una factora britnica. Pero estos acuerdos incluan la supresin del trfico de esclavos negros, una clusula sumamente sensible para los intereses de los dueos de grandes plantaciones en Brasil. La importancia del azcar y del caf para la economa brasilea impuso la necesidad de olvidar los acuerdos con Inglaterra, con lo que la cuestin de la esclavitud pas a ser un tema muy conflictivo en las relaciones entre Londres y Ro de Janeiro. Como en el caso de las Provincias Unidas, el Imperio brasileo era un mosaico de mini-Estados separados por la distancia fsica, las caractersticas regionales e incluso culturales de sus respectivas poblaciones. El gacho riograndense poco tena en comn con el mineiro, el paulista o el bahiano. Justamente de la peculiar regin de Ro Grande do Sul, parecida geogrfica y culturalmente al territorio oriental o a las pampas bonaerenses, provendra una revolucin separatista y de orientacin republicana, la de los farrapos (harapos). Esta revolucin de los farrapos fue conducida por el estanciero Bento Gonalves da Silva, que era un verdadero mulo riograndense del caudillo oriental Juan Antonio Lavalleja o del bonaerense Juan Manuel de Rosas, en el sentido de que era un hacendado con fuerte influjo sobre la poblacin campesina. Gonalves da Silva procuraba enfrentar el poder imperial separando a Ro Grande del Brasil, y unindolo al Uruguay. Con ese objetivo, da Silva entr en tratos justamente con Lavalleja. Este ltimo no deseaba que Uruguay fuera fronterizo con Brasil y prefera la presencia de un Estado tapn entre Brasil y el Uruguay, que poda ser la regin de Ro Grande hecha repblica, o bien Ro Grande sumada a la provincia oriental. Las tratativas entre Gonalves da Silva y Lavalleja y da Silva y Rosas, junto con la declaracin de la revolucin de los farrapos en septiembre de 1836, son datos que demuestran que en esta etapa, ms que hablar de historia argentina convendra hablar de una compleja historia rioplatense.

Fragmento del Tomo III de Historia de las RREE de Escude y Cisneros

Malvinas
El sistema internacional y las Islas Malvinas El espaol Hidalgo Nieto sostiene que los espaoles guardan silencio respecto del tema del descubrimiento. A diferencia de los ingleses, la discusin de los derechos espaoles no tiene como argumento central el descubrimiento. Segn la interpretacin espaola, sus derechos a las islas derivan de un ttulo anterior y superior al mencionado, el de las bulas pontificias . Estas eran comunes durante la Edad Media. Su fundamento era el siguiente: segn San Agustn, el mundo era propiedad de Dios, por lo tanto, el Papa, en su calidad de vicario de Dios en la tierra, poda otorgar legalmente tierras desocupadas a los monarcas cristianos siempre que el fin fuera convertir a los indgenas paganos. Por ejemplo, el rey de Inglaterra, Enrique II acept esta doctrina cuando se apoy en la donacin que el Papa Adrin le hizo para justificar la conquista de Irlanda . La concesin papal del 4 de mayo de 1493, bula Inter Caetera, promulgada por el Papa Alejandro VI asign tanto a la corona de Castilla como a la de Portugal todas la tierras e islas del mar, descubiertas y por descubrir en el futuro, ms all de una lnea imaginaria que divida al mundo en esferas de colonizacin y derecho. Por lo misma ambas partes se comprometan a no entrar en el territorio de la otra con propsitos de descubrimiento, comercio, o conquista. Dicha divisin sufri posteriores revisiones por el Tratado de Tordesillas del 3 de junio de 1494 entre Espaa y Portugal (4). Era claro que la bula conceda a los reyes espaoles derechos de soberana sobre los territorios americanos, inclusive las Malvinas, al mismo tiempo que los comprometa a una labor misionera y colonizadora en dicha esfera. Una consecuencia importante de dicho tratado es que a travs de l, la concesin papal adquiri el carcter de derecho positivo internacional entre las dos coronas (5). Sin embargo, la situacin se complic dado que la asignacin a Espaa de derechos exclusivos supuestamente fijos la enfrentara con el resto del mundo en su afn por sostenerlos. Por ello, Espaa no consideraba que fuera necesario mantener una ocupacin efectiva para garantizar la validez de sus derechos. No obstante, aunque el principio de las bulas era aceptado como un instrumento del derecho internacional hacia fines del siglo XV y parte del XVI, la situacin haba comenzado a cambiar con la Reforma. Por ella, los prncipes no catlicos desconocieron la autoridad papal, y por ende, el monopolio hispano-portugus sobre Amrica. Esto coincida tambin con el ascenso de potencias navales como Inglaterra y Holanda. As, el derecho internacional martimo se fue desarrollando como consecuencia de la ruptura de la unidad cristiana bajo la tutela del Papa en Roma. A partir de ese momento, como sostiene Gustafson, "la soberana no era [ms] un atributo teolgico, sino poltico (6)". De ahora en adelante era concedido por los monarcas y dependa del reconocimiento de otros monarcas. Posteriormente, en el siglo XVIII, se haban adherido a esta visin Francia y otros estados catlicos. De este modo, se estableci un nuevo principio segn el cual "la prioridad en el descubrimiento, seguida de la ocupacin hecha en nombre de un prncipe soberano, en virtud de una concesin regular, deba servir de base a la colonizacin (7)". No obstante, en la prctica en muchos de los reclamos prevaleci el uso de una ocupacin simblica, por medio de marcas o cruces (8). A pesar de estos cambios en el derecho internacional, Goebel afirma, que para cuando los derechos basados en bulas papales fueron definitivamente dejados de lado, Espaa ya haba perfeccionado suficientemente sus ttulos sobre el Nuevo Mundo por ocupacin (9). Aunque las Malvinas no se convirtieron en un problema de la poltica internacional sino hasta mediados del siglo XVIII, el conflicto por su soberana fue una pequea parte de la puja entre Espaa e Inglaterra por la preeminencia en Europa y el control de los imperios coloniales que se desarroll con un resultado adverso para Espaa, desde la destruccin de la Armada de Felipe II en 1588 (10). La lucha se centr en el control econmico del hemisferio occidental, nico medio, aparte de la colonizacin por la cual las nuevas potencias martimas (Holanda, Inglaterra, y luego Francia) podran beneficiarse de las riquezas americanas. El eje del problema estaba en que "el acuerdo de no comerciar con las Indias Espaolas operara de una forma tal que constituy en mares cerrados no slo su litoral sino, tambin los mares adyacentes a ellas (11)". Pero, como "Inglaterra rechazaba la idea que Dios o Clio hubieran otorgado legalmente a Espaa el monopolio del comercio dentro del territorio especificado por el Papa Alejandro VI (12)", durante los prximos ciento cincuenta aos, la diplomacia espaola estuvo dedicada a tratar de mantener la disposicin monoplica frente al desafo ingls. Al mismo tiempo, las potencias intentaron regular sus relaciones mutuas con la firma de tratados. As, comenz a desarrollase el derecho internacional (13). En el caso de los tratados que los espaoles firmaron con otras potencias europeas donde se hace referencia a las colonias americanas, dedican parte de su articulado a prescribir la norma de exclusividad de navegacin y comercio que haba sido en principio sancionada por la bula. En ellos se regula, tambin, los casos de excepciones concretas (permisos) a ella (14). Los tratados fueron sometidos a revisiones peridicas debido a su incumplimiento por cambios en las relaciones de fuerza y/o situacin estratgica de las partes. La construccin de un entramado colonial entre las coronas de Espaa e Inglaterra comienza con el tratado de Madrid de 1604. Este extenda los derechos comerciales a sbditos ingleses a los lugares donde ya ejercan esa actividad antes de la guerra (15). Un artculo as garantizaba derechos comerciales adquiridos, mientras que para los ingleses esto les dara derecho a establecerse en nuevas reas. El problema consista en que no se saba con exactitud cuales eran los alcances del comercio "anteriores a la guerra". Para los ingleses, esta concesin inclua las Indias (16). Por este motivo, se observa que en todos los tratados donde esta clusula se repite, se mantiene una vaguedad tal que finalmente beneficiaba la expansin del comercio britnico, tanto legal como ilegal. El artculo fue renovado en el Tratado de Madrid de 1630. Ms tarde, para concluir la Guerra de los Treinta Aos, Espaa y los Pases Bajos firmaron el 30 de enero de 1648 el

tratado de Mnster. En su artculo 5 especificaba cuales eran las posesiones de ambos estados en Amrica. El siguiente artculo estableca respecto de las Indias Occidentales que los sbditos de cada estado se abstendran de transitar y navegar en "todos los puertos, localidades, y lugares" provistos de fortificaciones o puestos y "todos los otros posedos por una u otra parte". Goebel interpreta que este artculo apuntaba a limitar a los holandeses en el acceso no slo a sus puertos sino tambin a las costas deshabitadas o en manos de nativos (17). En este caso, la prohibicin de comerciar en los lugares deshabitados era categrica. El tratado de Madrid del 23 de Mayo de 1667 es importante en la relacin entre las coronas espaola e inglesa. El mismo reconoca a los ingleses el derecho a sus posesiones en Amrica, equiparando sus derechos con los obtenidos por los holandeses en Mnster. No obstante, el comercio con las colonias espaolas fue reinstalado en forma vaga (18). Poco despus, el acuerdo conocido como Tratado Americano firmado en Madrid el 18 de julio de 1670 especific mayores precisiones sobre el tratado de 1667 y en su artculo 8 nuevamente se establecen las restricciones al comercio para quienes no son sbditos de la corona espaola (19). Por su parte, el "Rey de la Gran Bretaa, y sus herederos y sucesores, gozarn, tendrn y poseern perpetuamente, con pleno derecho de soberana, propiedad y posesin, todas las tierras, provincias, islas, colonias y dominios situados en la India Occidental, o en cualquier parte de Amrica, que el dicho Rey de la Gran Bretaa, y sus sbditos, tienen y poseen al presente...". Se observa que no se especifican cuales eran las posesiones en la regin de Inglaterra en ese momento (20). A pesar de la vigencia de estos tratados, el comercio ilegal (contrabando) y las actividades de los corsarios britnicos constituan actos regulares, aprovechando la dificultad que presentaba a la armada espaola ejercer el control sobre las vastas aguas de estas latitudes (21). El siguiente tratado que consolida el reconocimiento de un sistema colonial en Amrica, es el conocido genricamente como de Utrecht, que pone fin a la Guerra de Sucesin Espaola en 1713. En realidad, se trata de un grupo de tratados que en conjunto apuntaban a frenar el podero francs en Europa y a preservar el orden colonial espaol de los avances de ese reino. En total fueron tres los tratados de inters para este tema, el de Asiento de Negros -26 de marzo-, el de Paz y Amistad -13 de julio-, y el de Comercio -9 de diciembre (22)-. Por el primero, los britnicos obtuvieron el monopolio del trfico de esclavos en la Amrica espaola y el acceso a unas parcelas de tierra en algunos puertos y localidades del interior por treinta aos. Esta fue una concesin temporaria. Adems, se autorizaba anualmente a la entrada a dichos puertos de una nave de esa bandera. El artculo 8 del Tratado de Paz restableci el status quo comercial e impidi que algunos territorios espaoles pudieran pasar a ser controlados por los franceses. Esta medida fue apoyada por Gran Bretaa, temerosa del crecimiento de la influencia francesa en los territorios espaoles (23). Finalmente, el Tratado de Comercio ratificaba a los dos anteriores. Las consecuencias legales de este grupo de tratados pueden resumirse en que se restableci el sistema previo a la guerra, con la excepcin de que el trfico de esclavos pas entonces a manos de los britnicos y se ampli el envi del buque de permiso anual. Muy importante fue el hecho que el contrabando fue declarado ilegal y que no recibira apoyo oficial por parte de Su Majestad Britnica, por lo tanto cualquier medida adoptada por Espaa para combatirlo sera aceptada. Por ltimo, haba sido sancionado en los tratados que el acceso a los mares circundantes a las posesiones espaolas en Amrica Central y del Sur continuaba cerrado, con la excepcin del transporte de esclavos (24). El Tratado de Sevilla del 9 de noviembre de 1729 reafirma, en lneas generales, la vigencia de los tratados anteriores (25). No obstante, a pesar de haberse asegurado la renovacin de sus privilegios comerciales, los ingleses no quedaron muy satisfechos. Tambin, a pesar de que en todos ellos se haba sancionado la teora de los mares cerrados, no se haban definido lneas de demarcacin, lo cual gener conflictos y roces entre los buques britnicos y los guardacostas espaoles. Hacia finales de la dcada del 1730 arreciaron las quejas de comerciantes britnicos a su gobierno por el excesivo celo que las autoridades espaolas en Amrica ponan en el registro de sus buques. Con el propsito de ganar las elecciones, la oposicin al Gobierno de Su Majestad aprovech una de esas quejas para enervar a la opinin pblica (26). Esta gan y comenzaron los aprestos militares. Como era de esperarse, la guerra por razones comerciales entre Espaa e Inglaterra estall nuevamente en combinacin con la Guerra de Sucesin Austraca. Un nuevo tratado entre ambas coronas, la Paz de Aquisgrn (Aix-la-Chapelle) del 20 de octubre de 1748, puso fin a la contienda, aunque no resolvi definitivamente las diferencias entre ellas. Esta paz confirm por cuatro aos ms el tratado del Asiento y, para los espaoles era restituido el status quo ante bellum respecto del tema de la navegacin. En el contexto de este enfrentamiento las Islas Malvinas cobraron relevancia estratgica. Los ingleses prepararon una expedicin que se dirigira a los Mares del Sur para atacar Buenos Aires y dando la vuelta al Cabo de Hornos, las costas del Pacfico hasta enlazar con otra expedicin en Panam. La primera estaba al mando del Almirante Anson zarp de las Islas Britnicas en 1740. La expedicin padeci grandes sufrimientos por lo que Anson suspendi el proyecto de Panam y se dirigi en cambio hacia las aguas de las Filipinas. Finalmente, retorn con un importante botn, pero diezmada, a Inglaterra en 1744 (27). La importancia de estos sucesos en relacin con las Malvinas surge del relato de la expedicin que se public en Inglaterra inmediatamente despus del regreso de la misma. El autor del texto fue el capelln de la expedicin, Richard Walter. En la obra se relatan las penurias sufridas durante el paso por el Cabo de Hornos. En el captulo siguiente se hacan algunas recomendaciones para facilitar su pasaje. Se afirma que dichas sugerencias provenan del propio Anson. El almirante propona que era prioridad absoluta para Inglaterra poseer una base naval algn punto al sur de Brasil dadas las caractersticas del comercio martimo espaol y los rigores del cruce del Atlntico al Pacfico. Sugiri que estas podran ser la isla Pepys o las Malvinas (28). Adems, la guerra haba demostrado que cualquier operacin contra las colonias espaolas al sur del Ecuador eran casi imposible si no se contaba con una base naval cercana que permitiera sostener la campaa (29). Para 1749 Anson era el oficial ejecutivo principal del Almirantazgo y orden la preparacin de una expedicin para cumplir con su sugerencia y explorar la factibilidad de las Malvinas como estacin naval. Para esta tarea haban

comenzado a alistarse dos fragatas. Pero el embajador espaol en Londres supo de los preparativos y protest ante el Gobierno porque, sostuvo, la armada britnica no tena derecho a estar all. As, por primera vez, las Malvinas entraron a ser objeto de discusin diplomtica. Continu luego un largo intercambio entre los gobiernos. Inglaterra justific sus preparativos por el hecho que la expedicin tena un carcter cientfico. Los espaoles se mantuvieron firmes, respondiendo que ellos podan satisfacer cualquier necesidad de informacin cientfica. Ante la negativa y resolucin espaola, Inglaterra desisti de la empresa (30). Sin embargo, la respuesta britnica fij su posicin contraria, aunque acept momentneamente el reclamo espaol: Su majestad britnica no podra bajo ningn concepto aceptar el razonamiento del ministro espaol como su derecho a enviar buques para descubrimiento y exploracin de las partes del mundo an desconocidas y despobladas, dado que este es un derecho indudablemente abierto a todos. No obstante, como su Majestad Britnica estaba deseosa de demostrar a su Majestad Catlica su gran complacencia en asuntos donde los derechos y ventajas de sus propios sbditos no estaban involucrados en forma inmediata e ntima, ha consentido dejar por el momento de lado cualquier proyecto que pudiera ensombrecer a la corte de Madrid (31). Gustafson sostiene que este prrafo claramente demuestra que no hay reconocimiento por parte britnica del derecho exclusivo a la navegacin que le caba a Espaa en el rea y que su predominio era slo temporal. En esa oportunidad, Espaa tuvo poder suficiente para sostener sus reclamos (32). Desde ese momento hasta 1764, no vuelven a aparecer las islas Malvinas en la agenda diplomtica de estos pases. Mientras tanto, ambos estados preparaban la firma de un tratado comercial que se concluy en octubre de 1750 (33). Por este acuerdo, Su Majestad Britnica cedi al rey de Espaa sus derechos al asiento de negros y al navo de permiso. A cambio, la corona espaola pag cien mil libras esterlinas como compensacin a la Compaa del Mar del Sur (inglesa). Caillet-Bois hace notar que mientras en el artculo 5 de dicho tratado "el rey de Espaa permita a los sbditos ingleses tomar y recoger sal en la isla de Fortudos sin impedimento alguno...", no se hace ninguna mencin explcita a las Islas Malvinas, sobre las cuales los britnicos se haban mostrado interesados. En este caso, la diplomacia de Londres tampoco haba sido exitosa (34). Al menos desde el punto de vista de los tratados, las islas se mantenan fuera del alcance britnico. Es importante sealar que cuando se produce el incidente de las Malvinas en 1767, estn vigentes todos los tratados anglo-espaoles firmados desde 1667, pues cada uno de ellos restablece la vigencia del anterior. En ellos se reconocan esferas de influencia y el derecho exclusivo a la navegacin de Espaa. Sin embargo, la trayectoria general de todos ellos es, segn lo sealan amargamente los analistas espaoles, que en cada uno "Espaa cede ms en beneficio de Inglaterra, que, poco a poco, con buenas o con malas razones y hechos, va incrementando su podero martimo, su prestigio internacional y la extensin de sus colonias (35)". Durante los aos de paz, como legalmente era imposible adquirir colonias en la esfera de influencia espaola, los estados martimos se contentaron primero con practicar un activo contrabando con ellas. Luego, cuando el poder espaol decreci, estos estados se volvieron ms audaces y buscaron ocupar el mismo territorio y romper con la exclusin de navegacin. El incidente de las Malvinas surge en este ltimo perodo (36). *** La Guerra de los Siete Aos (1756-1763) haba concluido catastrficamente para Francia que perdi casi todo su imperio colonial a manos de los ingleses. A Espaa tampoco le haba ido bien, especialmente en Norteamrica. All, tambin a manos de los ingleses, perdi Florida y todas las posesiones al este del Mississippi. De inmediato, Francia intent comenzar a reconstruir su imperio colonial a expensas de Espaa y el gobierno de aquel pas consider entre otras propuestas, colonizar a las Malvinas (37). Para emprender la tarea, se ofreci Antoine Louis de Bougainville, a quien las islas le eran familiares por las historias de los navegantes y por haber ledo el libro de los viajes de Anson. Con el consentimiento de su gobierno, Bougainville prepar una expedicin que zarp de St. Mal el 15 de septiembre de 1763. El 31 de enero del ao siguiente arribaba a las islas. En la isla Soledad fund la primera colonia en las Malvinas, Puerto Louis, el 17 de marzo de 1764. Con fecha 5 de abril de 1764 toma posesin formal de las islas en nombre del rey Luis XV. Hacia principios del ao siguiente, la colonia alcanzaba los 150 colonos. La noticia del asentamiento de una colonia francesa en las islas disgust y preocup a la corte espaola que visualiz el peligro potencial que significaba. Si Espaa autorizaba la colonia en el Atlntico Sur, seguramente los britnicos seguiran el ejemplo y se abrira la regin al enemigo. Recurdese que Espaa haba logrado detener una expedicin "cientfica" britnica hacia aquellas aguas en 1749. En septiembre de 1764, Espaa comenz las negociaciones con Francia. El gobierno francs accedi rpidamente a las peticiones espaolas y sugiri a dicho gobierno que negociase directamente con Bougainville. As lo hicieron en agosto de 1765. En abril de 1766, el marino francs acept como indemnizacin de Espaa el pago de una suma de 618.000 libras tornesas para su compaa. Es importante resaltar que algunas fuentes sealan que la corona espaola en realidad compr sus derechos sobre las islas a Francia. Las fuentes espaolas niegan que el pago haya sido en calidad de compra y lo explican como un resarcimiento a los empresarios franceses (38). A partir de entonces los franceses nunca ms reclamaron derecho alguno sobre las islas. El 1 de abril de 1767 Espaa se hizo cargo formalmente de Puerto Luis e, inmediatamente cambiaron su nombre por el de Puerto Soledad. La nueva colonia pas a depender de la gobernacin de Buenos Aires, en ese momento ocupada por Francisco P. Bucareli. Fue designado gobernador de la nueva colonia Felipe Ruiz Puente. De esta forma, los espaoles agregaron a sus derechos, adems del reconocimiento francs, los reconocidos por Francia basados en ser los primeros ocupantes. Ello mejor, desde el punto de vista del derecho, el reclamo espaol sobre las islas. Mientras, los ingleses tampoco haban perdido su inters por las islas (39). El 21 de junio de 1764, es decir, tres meses

despus de la fundacin de Puerto Luis, parti de Inglaterra una expedicin bajo el mando del comodoro John Byron a bordo de la nave Dolphin. Esta vez, la expedicin fue preparada en el mayor secreto para evitar los reclamos espaoles (40). En enero de 1765, Byron arrib a las islas y estableci una base en un lugar que bautiz como Puerto Egmont, en la parte noreste de la isla Gran Malvina (41). Segn Goebel, Byron escribi: "Tomo posesin de este puerto y de las islas adyacentes en nombre de su Majestad el Rey Jorge III de Gran Bretaa, y las nombr Islas Falkland (42)". El comodoro se limit a explorar las costas vecinas y no tuvo noticias sobre la existencia del asentamiento francs. En junio de 1765 llegaron a Inglaterra las noticias del xito de Byron y dado su entusiasta informe, se decidi enviar otra expedicin con el fin de establecer una colonia permanente (43). El 8 de enero de 1766 arrib a Puerto Egmont la segunda expedicin britnica bajo el mando del capitn John Macbride. Los ingleses continuaron ignorantes de la presencia francesa en las islas hasta que en marzo de 1766, le informan a Macbride de la existencia del establecimiento francs (44). Finalmente, el 2 de diciembre de 1766, los ingleses encuentran el asentamiento francs. En febrero de 1768, con posterioridad al traspaso de la colonia francesa a Espaa, la corte espaola orden a Bucareli combatir y expulsar cualquier asentamiento britnico (45). En noviembre de 1769 los espaoles e ingleses se encuentran. En febrero de 1770, una fragata espaola, al mando de Fernando de Rubalcava localiz finalmente Puerto Egmont. Se cruzaron amenazas entre l y el capitn ingls, Hunt. Ambos reclamaban para su propio rey los derechos de posesin de las islas y se acusaban mutuamente de ocupar territorio que no les corresponda y se ordenaban la evacuacin inmediata. Para poner fin a la situacin, Bucareli organiz desde Montevideo una fuerte expedicin para expulsar a los britnicos y la puso al mando de Juan Ignacio de Madariaga (46). Sus rdenes eran terminantes (47). El 4 de junio el escuadrn espaol se present ante Puerto Egmont y luego de intercambiar mensajes con los ingleses y de no obtener una respuesta favorable decidi actuar. El 10 de junio Puerto Egmont se rindi luego de alguno disparos. Cuando la noticia lleg a Inglaterra todo el hecho se transform en una cuestin de honor y no de derechos. Para agosto de 1770, Inglaterra y Espaa estaban preparndose para la guerra. Francia se mostraba dubitativa respecto de apoyar a Espaa, a lo que estaba obligada de acuerdo con el Pacto de Familia (48). Ante la duda francesa, Espaa comenz a ceder y ofreci negociar sobre los hechos y no sobre la soberana. Gran Bretaa se mostraba an difcil. Entonces, el rey de Francia recomend a Carlos III, rey de Espaa que aceptara el compromiso de reponer las posesiones britnicas como eran antes del 10 de junio de 1770. Finalmente, algunos sostienen que a cambio de una "promesa secreta" de que salvando su honor Gran Bretaa evacuara las Malvinas, Carlos cedi y acept devolver Puerto Egmont. El 22 de enero de 1771 firmaron una declaracin Inglaterra y Espaa. En ella Su Majestad Catlica se comprometa "a dar rdenes inmediatas, a fin de que las cosas sean restablecidas en la Gran Malvina en el Puerto denominado Egmont exactamente al mismo estado en que se encontraban antes del 10 de junio de 1770 (49)". Pero agrega que: el compromiso...de devolver a S.M. Britnica el Puerto y Fuerte de Puerto Egmont no pueden ni debe afectar, de ninguna forma, la cuestin del derecho anterior a la soberana de las Islas Malvinas tambin llamadas Falkland. Por su parte el rey ingls aceptaba la Declaracin "como una satisfaccin por la injuria hecha a la Corona de Gran Bretaa (50)". Respecto del tema de la promesa secreta ha corrido mucha tinta (51). No cabe duda que el tema del acuerdo secreto es controvertido. Para un autor tan importante como Goebel esta promesa existe porque no slo fue trasmitida por miembros del Gobierno de Su Majestad como North o Rocheford a los embajadores de Espaa y Francia, sino que el propio rey Jorge III insinu al embajador espaol, Masserano, la ratificacin real de las promesas de aquellos (52). Quienes sostienen que tal acuerdo tcito existi se basan slo en los dichos de los embajadores de las cortes de Espaa y de Francia. Pero no se ha hallado testimonio escrito desde el lado oficial britnico y adems, nunca fue emitida ni admitida pblicamente por ese gobierno. Por otra parte, quienes posteriormente han negado su existencia slo han podido probar que dicha promesa --de haber existido-- no fue ni pblica ni oficial (53). A pesar de la negativa oficial, el informe Field de 1928 (elaborado en el Foreign Office) reconoce que: La creencia de que tal compromiso secreto fue realizado ha sido decididamente afirmada tanto por historiadores britnicos como por espaoles, que han descripto esas transacciones (54). Sin embargo, y ms all de la interminable discusin sobre el presunto acuerdo secreto, el acuerdo pblico alcanzado entre ambas potencias en 1771 fue duramente atacado por la oposicin parlamentaria al gobierno britnico, especialmente en el artculo de aceptacin de la reserva de los derechos espaoles arriba mencionado. El ministro North defendi la decisin del gobierno diciendo que los espaoles haban adquirido una roca desolada y que la haban devuelto tan desolada como ellos [los britnicos] la haban encontrado (55). Para mejorar su defensa el gobierno encarg a Samuel Johnson la redaccin de un opsculo en donde se explicaba la posicin del gobierno (56). Este documento refrendado por el gobierno ingls de ese momento es notable por muchos motivos, y fue posteriormente ignorado. En l argumenta lo siguiente: en primer trmino, que el honor de Su Majestad haba sido restaurado, que las islas carecan de valor para la Corona, excepto a riesgo de convertirse en "una estacin para comerciantes contrabandistas, para proteccin del fraude, y un receptculo del robo". Esas islas como colonia "nunca llegarn a ser independientes, porque nunca sern capaces de automantenerse". Finalmente, se pregunta que obtuvo la Corona. La respuesta es: una triste y melanclica soledad, una isla postergada para uso humano, tormentosa en invierno, y rida en verano; una isla que por no habitarla ni los salvajes del sur han dignificado... En cuanto a los derechos ingleses basados el primer descubrimiento y primer asentamiento, confiesa que en base a las pruebas existentes tales afirmaciones pertenecen ms a la confianza que a la certeza. Por ltimo, el documento, refrendado

por el gobierno ingls de ese momento, reconoce el derecho exclusivo de navegacin que le cabe a Espaa en el Mar del Sur: Es bien sabido que las prohibiciones al comercio extranjero son, en esos pases [Mar del Sur], como mnimo rigurosas, y que ningn hombre no autorizado por el Rey de Espaa puede comerciar excepto por el uso de la fuerza o hurtadillas. Cualquier ganancia para ser obtenida debe serlo por la violencia de la rapia, o el fraude. El conflicto qued as resuelto y Espaa fij su posicin respecto del tema de la soberana en la ya citada declaracin. Para algunos esta declaracin disminuy los derechos de Espaa. Por ejemplo, Metford sostiene que "la accin espaola de restaurar el status quo ha incomodado a sucesivas generaciones de defensores del caso argentino (57)". Gustafson explica que al obtener nuevamente Puerto Egmont, Inglaterra haba conseguido el reconocimiento tcito de sus derechos y en consecuencia, el status quo no haba sido restaurado (58). Pero a favor de Espaa aade que el documento agrega que "todas las cosas sern inmediatamente restauradas a la situacin precisa en que estaban antes del 10 de junio de 1770 (59)". Lo cual incluira tambin los derechos, aunque entonces eran discutidos. Habr que esperar tres aos ms, con el abandono ingls de Puerto Egmont, para que Espaa consolide sus derechos. A modo de conclusin de ste incidente, parece adecuado reproducir la evaluacin sobre el mismo que hace al trmino de su libro Gil Munilla: "Reducido desde su planteamiento a una situacin de hecho, en donde las consideraciones jurdicas no haban tenido ningn lugar, la evacuacin [de 1774] resolva el problema sin insistir en el aspecto legal". Ms adelante afirma que "el conflicto [anglo-espaol de 1770-71] tiene una enorme transcendencia en las relaciones diplomticas de Espaa con Francia e Inglaterra" y enumera, a continuacin, repercusiones para la poltica continental y no para la colonial: la poco feliz actitud de Francia respecto del Pacto de Familia, los intentos ingleses por romper el Pacto y, especialmente, el cambio de actitud de Espaa hacia Francia. La sola excepcin es su comentario de que el incidente incentiv el inters de la Corona por las Colonias en general (60). Hacia fines de 1773, la situacin financiera de Inglaterra y su cambiante poltica interna llev al Gobierno a decidir la evacuacin de Puerto Egmont. En diciembre, el teniente Clayton recibi ordenes de levantar la estacin en las Malvinas. Cuenta Gustafson que Clayton tambin recibi instrucciones de que "previo a su partida de las islas Falkland, debe poner mucho cuidado en erigir apropiadas marcas y seales de posesin en las partes principales del fuerte e islas, como en las pertenencias de Su Majestad (61)". Por este acto, el gobierno ingls del momento por lo menos demostraba que las islas eran costosas de mantener y/o poco importantes. El 20 o el 22 de mayo de 1774 los britnicos abandonaron Puerto Egmont (62). Al hacerlo dejaron una placa de plomo en la cual estaban inscriptas las siguientes palabras: Sepan todas las naciones, que las islas Falkland, con este fuerte, los almacenes, desembarcaderos, puertos naturales, bahas y caletas a ellas pertenecientes, son de exclusivo derecho y propiedad de su ms sagrada Majestad Jorge III, Rey de Gran Bretaa, Francia e Irlanda, Defensor de la Fe, etc. En testimonio de lo cual, es colocada esta placa, y los colores de Su Majestad Britnica dejamos flameando como signo de posesin por S. W. Clayton, Oficial Comandante de las Islas Falklands. A.D. 1774 (63). Luego de la evacuacin definitiva de este asentamiento, no se intent ninguna nueva fundacin inglesa ni tampoco volvi a discutirse la cuestin de la soberana o los derechos espaoles (64). A partir de ese momento, desde Puerto Soledad, Espaa ejerci la administracin absoluta e ininterrumpida del archipilago hasta febrero de 1811. Durante ese perodo, actuaron 18 gobernadores (65). En un principio, la principal tarea de los gobernadores de las islas fue la de inspeccionar anualmente Puerto Egmont, con el objeto de verificar que los britnicos no se haban reinstalado. No obstante, el lugar continu siendo visitado por loberos y balleneros de ese pas a los que posteriormente se les agregaran los norteamericanos (66). A comienzos de 1780, dada la situacin de guerra que se viva por la intervencin espaola en apoyo de los rebeldes de Amrica del Norte, el Virrey Vrtiz orden a uno de los buques que partan para el abastecimiento y relevo de las islas arrasar a los restos del exasentamiento67). Anualmente zarpaba desde el puerto de Montevideo una expedicin de aprovisionamiento. Adems, en previsin a amenazas portuguesas o inglesas, dicho puerto contaba con una fragata de guerra que deba relevar a otra similar con estacin permanente en las islas (68). Un signo de la decadencia espaola fue que a medida que transcurra el tiempo, la unidad naval iba decreciendo en porte hasta llegar a ser una simple sumaca (69). En las islas no haba colonos y la poblacin permanente consista en oficiales, tropa y presidiarios (70). Las condiciones de vida en las islas eran precarias. Prevaleca la monotona y el clima era muy riguroso. Sus pobladores dependan en gran medida de la llegada anual de los pertrechos y abastecimientos. Sin duda, el mantenimiento de dicha estacin era costoso para la Corona pero su posicin estratgica lo justificaba. La actividad ms importante continu siendo la navegacin y exploracin de las costas de las islas para evitar los asentamientos no autorizados. Adems, rutinariamente se trabajaba en el mantenimiento de la artillera (71). Durante ese perodo en las islas se vivieron momentos de alarma conforme evolucionaba la situacin internacional (72). El 25 de octubre de 1790 Inglaterra y Espaa firmaron la Convencin de Nootka Sound o de San Lorenzo. Esta tendra importantes efectos sobre los ttulos legales de la ltima sobre las Malvinas. Con el tratado se puso fin a un nuevo enfrentamiento entre ambos reinos por motivos coloniales. Paradjalmente, este conflicto se haba originado en Amrica del Norte. En 1789, tanto Inglaterra como Espaa dispusieron establecerse en Nookta Sound (cerca de la isla de Vancouver, en el norte de la costa del Pacfico). All, ambos Estados competan por asentamientos en las costas del actual Canad. Espaa se estableci primero y apres dos buques de bandera inglesa. De inmediato comenzaron las

reclamaciones diplomticas que fueron acompaadas por aprestos blicos. Sin embargo, Espaa deba enfrentarse sola contra Inglaterra (73). Por lo tanto, acept las negociaciones con Inglaterra y debi hacer grandes concesiones. La Convencin estipulaba en su artculo 3 la devolucin a los britnicos de sus posesiones en Nookta Sound, se les entregaba un pago como reparacin por los daos sufridos, y adems se acordaba la restauracin de cualquier propiedad capturada sobre la costa noroccidental de Amrica del Norte a partir de abril de 1789 por cualquiera de los contendientes. Tampoco se poda molestar o perturbar a los respectivos sbditos, ya sea que estuvieran navegando o pescando en el Ocano Pacfico o en los mares del Sur; o que hubieran desembarcando en las costas de estos mares an no ocupadas (74). Sin embargo, se establecieron restricciones que fueron provistas en los tres artculos siguientes. As, el artculo 4 estableca textualmente que: Su Majestad Britnica se compromete a tomar drsticas medidas para prevenir la navegacin y pesca por parte de sus sbditos en los Ocano Pacfico, o Mares del Sur, que puedan constituirse en pretexto para el comercio ilcito con los establecimientos espaoles; y con esto en vista, se ha estipulado adems expresamente, que los sbditos britnicos no navegarn ni pescarn en los dichos mares a una distancia menor de diez leguas martimas de alguna parte de las costas ya ocupadas por Espaa (75). El artculo 5 sostiene que los sbditos de cada potencia tendrn libre acceso y el derecho de comerciar en los lugares restituidos en las costas noroccidentales de Amrica del Norte y en cualquier otro establecimiento surgido desde abril de 1789, o que pudieran surgir en el futuro. La tercera restriccin contenida en el artculo 6 fue la ms importante: Se ha convenido tambin con respecto a las costas tanto orientales como occidentales de la Sudamrica y a las islas adyacentes, que los sbditos respectivos no formarn en lo venidero ningn establecimiento en las partes de estas costas, situadas al Sur de las partes de las mismas costas y de las islas adyacentes ya ocupadas por Espaa . Queda entendido que los respectivos dichos sbditos conservarn la libertad de desembarcar en las costas e islas all situadas, con el propsito de pesca, o de levantar cabaas u otras construcciones temporales que sirvan solamente para estos propsitos. Este artculo fue limitado en duracin por una provisin secreta que slo entrara en vigor en tanto otra potencia no estableciera un asentamiento (76). Por medio de este tratado, los britnicos vieron satisfechos sus objetivos de comerciar con el Pacfico, navegar libremente por los mares del Sur y, pescar o cazar a ms de diez leguas de las costas ya ocupadas por Espaa. Asimismo, slo poda instalarse temporalmente en las zonas deshabitadas de la Patagonia para facilitar la caza y la pesca. El tratado signific el fin del derecho exclusivo espaol de navegacin en el Pacfico, y la concesin del derecho a pescar en ambas costas de Sudamrica, terminando tambin con el reclamo de mares cerrados en estas regiones. No obstante estas concesiones espaolas, es importante destacar que el derecho britnico a colonizar fue reconocido slo en la costa noroccidental de Norteamrica y que en las restantes partes del Imperio Espaol slo se admiti el derecho a pesca y navegacin a partir de cierta distancia de la costa. Ambas partes se comprometieron a no establecer nuevas colonias en los ocanos Pacfico Sur y Atlntico sur y aquello que ya estaba ocupado permanecera en status quo (77). De esta forma se afirma que los britnicos, finalmente, reconocieron formalmente los derechos espaoles a ocupar las Islas Malvinas, tierras en la que stos estaban establecidos desde 1767. Adems, los britnicos se comprometieron a no establecer nuevas colonias en la regin. Goebel seala que la Convencin fue el quid pro quo por el cual Espaa abandon el privilegio exclusivo de navegacin y pesca (78). Como consecuencia de ello, el mismo autor interpreta que aunque se asumiera "que para esas fechas, los britnicos mantenan vivos sus reclamos sobre el archipilago, estos expiraron por el tratado que impeda cualquier posible perfeccionamiento del reclamo por posesin real (79). Por lo visto anteriormente, se puede afirmar que a partir del momento en que los britnicos abandonaron Puerto Egmont, Espaa ejerci soberana plena en las Islas Malvinas y mares adyacentes, limitando las actividades de pesca de otras naciones. Ms tarde, por la firma de la Convencin, los britnicos aceptaron y reconocieron formalmente los derechos espaoles en esas regiones por medio de la Convencin. Esto queda ratificado plenamente por una minuta y un informe del Foreign Office, respectivamente del 18 de julio de 1811 (de la autora de Ronald Campbell) y del 29 de febrero de 1928 (de la autora de John W. Field). En el ltimo de stos se sostiene: El 28 de octubre de 1790 se firm una Convencin entre este pas y Espaa cuyo artculo 6 estableca que ninguna de las partes deba en el futuro realizar ningn establecimiento en las costas al este u oeste de Amrica del Sur, o islas adyacentes, al sur de las partes de esas mismas costas e islas entonces ocupadas por Espaa (...). Por este artculo es evidente que Gran Bretaa estaba excluida de ocupar cualquier parte de las Islas Falkland. Este Tratado fue abrogado en octubre de 1795, cuando Espaa declar la guerra contra Gran Bretaa. Sin embargo, fue revivido por el artculo 1 de los artculos adicionales al Tratado de Amistad y Alianza entre Gran Bretaa y Espaa del 5 de julio de 1814, que fue firmado en Madrid el 18 de agosto de 1814 (80). Por lo tanto, queda establecido que segn la percepcin oficial britnica de la dcada de 1920, los ttulos britnicos anteriores a 1774 haban perdido su validez en 1790, de donde la supuesta legitimidad de la posterior toma de las Malvinas de 1833 debe basarse en otros argumentos (por ejemplo, que la Argentina no era el Estado sucesor de Espaa en esas tierras). Para el tiempo de la Revolucin de Mayo, el gobernador de Montevideo, Gaspar de Vigodet, resolvi concentrar las fuerzas militares para enfrentar el levantamiento y orden evacuar la estacin de las Malvinas. En enero de 1811, el ltimo gobernador espaol de las islas, Pablo Guilln, cumpli con las rdenes y evacu el personal, caones, documentos y otras

pertenencias. Al igual que los britnicos aos antes, coloc una placa de plomo en el campanario de la capilla con la siguiente inscripcin: Esta isla con sus Puertos, Edificios, Dependencias y cuanto contiene pertenece a la Soberana del Sr. D. Fernando VII Rey de Espaa y sus India, Soledad de Malvinas 7 de febrero de 1811 siendo gobernador Pablo Guilln (81). Dos das ms tarde los espaoles zarparon y abandonaron las islas con el propsito de volver, luego de 37 aos de ocupacin indiscutida del archipilago. El perodo 1811-1833 Con la partida del personal espaol de Puerto Soledad las islas quedaron nuevamente deshabitadas (1). Para el historiador norteamericano J.C.J. Metford, durante los prximos diez aos las islas se convertiran en res nullius (2). Durante ese tiempo, las Malvinas slo fueron visitadas por buques balleneros de diversas nacionalidades en bsqueda del refugio que ofreca su recortada geografa costera. Recin en 1820 el gobierno de las Provincias Unidas realiz una demostracin de soberana enviando a la fragata Herona, al mando del coronel Daniel Jewett (de origen norteamericano), a tomar posesin de las islas. El 6 de noviembre de 1820, Jewett, desde Puerto Soledad (ex-Puerto Louis), formaliz la posesin de las Malvinas en nombre del gobierno del Ro de la Plata (3). El oficial actuando en nombre del gobierno de Buenos Aires ocup las islas invocando el principio de uti possidetis. Este principio, segn lo entendan los estados latinoamericanos a principios del siglo pasado, defina la soberana territorial en base a los antiguos lmites administrativos coloniales (4). Los juristas europeos y norteamericanos no aceptan, en general, este principio. Para ellos el criterio de soberana esta dado por la ocupacin efectiva del territorio (5). A partir de la accin de Jewett, los buques extranjeros de la zona fueron informados que se encontraban en territorio de las Provincias Unidas. Por lo tanto, estaba prohibido pescar y cazar en las islas. En caso contrario, los infractores seran enviados a Buenos Aires para ser juzgados (6). Segn Perl, esta declaracin tiene implcito un problema: el lmite sur del Virreinato del Ro de la Plata nunca haba sido especificado, por lo que los reclamos de dominio de las Provincias Unidas hacia el sur corran el peligro de convertirse en ilimitados (7). Es importante sealar que la noticia de la toma de posesin por la Argentina fue publicada tanto en Espaa como en los Estados Unidos en agosto de 1821. Este hecho no gener la protesta de Gran Bretaa (8). En 1825 este pas firm un Tratado de Amistad, Comercio y Navegacin con las Provincias Unidas y a la vez reconoci su independencia, y en ambos actos tampoco se hizo referencia alguna a la ocupacin de las islas por parte del estado sudamericano (9). En 1823, para reforzar la soberana, fue nombrado Pablo Areguati como gobernador (10). Al mismo tiempo, el mismo gobierno concedi Jorge Pacheco y a su socio Luis Vernet (francs naturalizado argentino) el derecho a explotar ganado vacuno y pesca en la Isla Soledad (11). Un primer intento de Pacheco por establecerse en las islas fracas. El segundo intento, realizado personalmente por Vernet, tuvo xito en 1826 (12). De modo que hasta esta fecha no haba existido un establecimiento de las Provincias Unidas en las islas. Poco ms tarde, a principios de 1828, a raz de un informe enviado a Buenos Aires por Vernet, el gobierno de Buenos Aires le concedi el derecho exclusivo de pesca en las aguas adyacentes y ampli la concesin de Pacheco (13). La colonia fue declarada libre de tributos excepto para el mantenimiento de las autoridades locales (14). El 10 de junio de 1829, Vernet fue nombrado con el cargo de Primer Comandante Poltico y Militar de las islas. El texto del decreto es importante porque en l se exponen claramente los presupuesto del gobierno del Ro de la Plata que justifican la posesin del archipilago: Cuando por la gloriosa revolucin del 25 de mayo de 1810 se separaron estas provincias de la dominacin de la Metrpoli, la Espaa tena una posesin material en las islas Malvinas, y de todas las dems que rodean al Cabo de Hornos, incluso la que se conoce bajo la denominacin de Tierra del Fuego, hallndose justificada aquella posesin por el derecho del primer ocupante, por el consentimiento de las principales potencias martimas de Europa y por la cercana de estas islas al Continente que formaba el Virreynato de Buenos Aires, de cuyo Gobierno dependan. Por esta razn, habiendo entrado el Gobierno de la Repblica en la sucesin de todos los derechos que tena sobre estas Provincias la antigua metrpoli, y de que gozaban sus virreyes, ha seguido ejerciendo actos de dominio en dichas islas, sus puertos y costas a pesar de que las circunstancias no han permitido ahora dar a aquella parte del territorio de la Repblica, la atencin y cuidados que su importancia exige, pero siendo necesario no demorar por ms tiempo las medidas que pueden poner a cubierto los derechos de la Repblica, hacindole al mismo tiempo gozar de las ventajas que pueden dar los productos de aquellas islas, y asegurando la proteccin debida a su poblacin; el Gobierno ha acordado y decreta: Artculo 1: Las islas Malvinas y las adyacentes al Cabo de Hornos en el Mar Atlntico, sern regidas por un Comandante Poltico y Militar, nombrado inmediatamente por el Gobierno de la Repblica... (15) Resumiendo, la Argentina fundamentaba sus derechos en cuatro puntos, a saber, que Espaa posea las islas previamente, que esta posesin haba quedado justificada por el derecho de ocupacin, que las principales potencias martimas as lo haban reconocido, y finalmente, que las islas en cuestin se hallaban prximas al territorio del antiguo virreinato (16). Por este acto, Vernet se haba convertido en funcionario de un estado encargado de hacer cumplir las leyes del pas. Paradjicamente, al mismo tiempo que el gobierno argentino nombraba a Vernet gobernador, en las islas Britnicas otros ingleses haban comenzado a interesarse nuevamente por las Malvinas. Segn Ferns, en julio de 1829 un ciudadano ingls llamado Beckington envi una carta al Primer Ministro, Lord Aberdeen. En ella solicitaba al gobierno de Su

Majestad que estableciera una colonia en las islas (17). A los argumentos estratgicos tradicionales se le agregaron otros (18). Una vez ms, se sealaba la gran importancia de stas "para fortalecer el poder naval britnico". Adems "ofrecan una base que permitira eliminar las actividades de corsarios y piratas". Finalmente, "facilitara la pesca de la ballena". A ello, un teniente de la Royal Navy agreg, "la ventajosa posicin de las islas Malvinas para acrecentar el trfico martimo australiano (19)". Ante el nombramiento de Vernet, el gobierno de Su Majestad reaccion (20). Lord Aberdeen inmediatamente orden a Woodbine Parish, cnsul general britnico, protestar ante el gobierno de Buenos Aires y para ello envi cuidadosas instrucciones. La protesta deba sustentarse en que las acciones del gobierno de Buenos Aires haban sido "cumplidas sin referencia a la validez de las pretensiones que Su Majestad constantemente afirm a la soberana de las islas (21)". Dichas instrucciones incluyen, tambin, los verdaderos motivos de la decisin: El Gobierno ingls se d cuenta de la importancia creciente de stas las islas; los cambios polticos ocurridos en Sud Amrica y la naturaleza de nuestras relaciones con los diversos Estados de que se compone, unido a nuestro extenso comercio en el Ocano Pacfico, hacen altamente deseable la posesin de algn punto seguro donde nuestros buques puedan abastecerse y, si es necesario, carenarse. En la posibilidad de hallarnos empeados en una guerra en el Hemisferio Occidental, tal estacin sera casi indispensable para poder continuarla con xito... La protesta formal contra la ocupacin argentina de las Malvinas fue finalmente elevada por Parish al ministro de relaciones exteriores Guido el 19 de noviembre de 1831. Segn resume Goebel el documento, las Provincias Unidas asumieron "una autoridad incompatible con los derechos de soberana de su Majestad Britnica sobre las islas Falkland". Ms an, "estos derechos no haban sido invalidados por la evacuacin de las fuerzas de su Majestad en 1774, dado que esta medida se haba tomado a los efectos de generar economas, cuando se efectu la evacuacin se haban dejado marcas de posesin, y se haban observado todas las formalidades que indicaban los derechos de propiedad, as como la intencin de reanudar la ocupacin (23)". En el momento del reclamo britnico la caza de focas haba alcanzado un grado tal de depredacin que Vernet a partir del 30 de agosto de 1829 comenz a comunicarle a los capitanes de los buques pesqueros en el rea las nuevas disposiciones por medio de una circular (24). Es importante recordar que se le haba otorgado a Vernet el derecho exclusivo de la caza de focas, por lo que una disminucin en las loberas afectaba directamente sus intereses. Por este motivo, las actividades deban cesar de inmediato bajo amenaza de ser apresados y enviados a Buenos Aires para ser juzgados. Se dice que los pesqueros extranjeros parecan no tomar el aviso seriamente. Bajo estas circunstancias, se produce la captura de tres buques pesqueros norteamericanos, Harriet, Superior y Breakwater, por parte de las autoridades argentinas en las islas (25). Este incidente ha cobrado gran importancia histrica porque el proceso culmina con la ocupacin britnica de las islas (26). Finalmente, slo el primero fue enviado a Buenos Aires junto con los documentos probatorios necesarios para el juicio. En l tambin se embarc Luis Vernet y su familia. El Harriet arrib a Buenos Aires el 19 de noviembre de 1831. Dos das despus, el cnsul de los Estados Unidos, George W. Slacum, present un reclamo al gobierno argentino por la captura y detencin de las naves norteamericanas (27). Desde el inicio de la crisis, los Estados Unidos sostuvieron como ejes principales de su reclamo, primero, no reconocer a Vernet como funcionario del gobierno argentino, por lo que sus acciones fueron calificadas como meros actos de piratera. En segundo trmino, reivindicaron la libertad de accin de las naves pesqueras de ese pas en todo el Atlntico Sur, desconociendo soberana y derechos exclusivos de pesca como los acordados entre Espaa y Gran Bretaa, con exclusin de otras naciones (28). Existe en algunos estudiosos de ese perodo una tendencia a enfatizar que el agravamiento del conflicto entre ambos estados americanos se debi ms a los rasgos de personalidad e impericia de los representantes norteamericanos y a las caractersticas de la diplomacia inaugurada por el presidente de ese pas, Andrew Jackson, que a la naturaleza misma del hecho. Es decir, que se debi ms a un problema de actitudes que de principios (29). As, Goebel califica a Slacum como "una persona sin experiencia diplomtica y absolutamente sin tacto o juicio (30)". El historiador ingls, H. S. Ferns secunda la opinin anterior caracterizando al estilo de Slacum como el producto de la creencia que "el elemento esencial de la diplomacia era afirmar, en el lenguaje ms destemplado posible, los derechos, naturales y evidentes por s mismos, del pueblo de los Estados Unidos a cazar y pescar donde quisieran (31)". En nuestra opinin, Metford presenta una visin ms precisa de la naturaleza del problema, "lamentablemente para Vernet, los asuntos de los Estados Unidos en Buenos Aires estaban en manos de ...Slacum, quien estaba indignado ante la visin de naves de los Estados Unidos bajo arresto por fuerzas de un gobierno por el cual pareca tener poco respeto (32)". Ms adelante veremos en las opiniones del cnsul a que se refiere Metford con "poco respeto". El texto del reclamo del cnsul se basaba en las declaraciones del capitn del Harriet, Gilbert Davison. Slacum se mostr consternado por el hecho de que un buque norteamericano dedicado al comercio pacfico fuera capturado y preguntaba al gobierno de Buenos Aires si ste tena intenciones de reconocer dicha captura (33). Al mismo tiempo, el cnsul, informaba al Departamento de Estado de su pas (34). Cuatro das mas tarde, el ministro de relaciones exteriores, Toms de Anchorena, le respondi que el asunto era estudiado por el Ministerio de Guerra y Marina y que posteriormente sera elevado para su consideracin del Gobierno (35). Slacum no se sinti satisfecho con la respuesta de Anchorena e insisti en que la nota era una protesta formal (36). La respuesta de Anchorena fue que la investigacin estaba en curso. Adems no reconoci a Slacum con capacidad o poderes para tratar los asunto concernientes a ambos gobiernos (37). Goebel califica la repuesta como fra (38). Para Slacum esta fue una respuesta insatisfactoria y tom contacto inmediatamente con el capitn Silas Duncan de la corbeta U.S.S. Lexington, presente en el puerto de Buenos Aires, y juntos acordaron proteger los intereses de los ciudadanos norteamericanos dedicados a la pesca y posibilitar la

continuacin de sus actividades comerciales. El cnsul norteamericano inform al gobierno argentino que la corbeta navegara hacia las Malvinas el da 9 de diciembre si la propiedad de su pas no era restituida (39). Goebel califica a la nota del diplomtico norteamericano como "desmedida" e "insultante (40)". Este ultimtum es considerado por aquel como el pico de la indiscrecin del norteamericano (41). A ello se le agrega el comportamiento del Capitn Duncan, quien fuera de los canales de la diplomacia tradicional, exigi la rendicin inmediata de Vernet para ser enjuiciado como ladrn y pirata (42). La situacin entre los Estados Unidos y el gobierno de Buenos Aires llev al acercamiento entre el cnsul norteamericano con el representante de Gran Bretaa. El cnsul ingls, Parish, se reunin con Slacum y le inform que las Provincias Unidas no tenan derechos sobre las islas y que Gran Bretaa nunca haba renunciado a sus derechos sobre las mismas (43). De acuerdo con Goebel, esta informacin tuvo el efecto de endurecer la posicin del norteamericano (44). El cnsul Slacum neg la existencia del decreto de nombramiento de Vernet y aconseja a su gobierno la conveniencia de "aumentar inmediatamente nuestras fuerzas navales en este Ro [de la Plata (45)]". El 28 de diciembre de 1831, enarbolando bandera francesa, la corbeta Lexington arrib a Puerto Soledad. Una partida desembarc y destruy el asentamiento, tomando prisioneros a la mayora de sus habitantes. El da 8 de febrero de 1832 el buque norteamericano arrib al puerto de Montevideo con seis de los prisioneros engrillados y otros en calidad de pasajeros. Todos fueron luego liberados en el puerto. Antes de abandonar las islas, Duncan haba declarado a stas libres de todo gobierno (res nullius). La noticia de las acciones de Duncan en las Malvinas produjo indignacin en el gobierno de Buenos Aires, quien respondi a travs de una proclama pblica del 14 de febrero de 1832 que el gobierno se comprometa encontrar una satisfaccin ante tal acto (46). Al mismo tiempo, el gobierno de Buenos Aires protest ante el cnsul norteamericano Slacum, solicitando que ste fuera reemplazado y suspendi nuevos contactos con l (47). En las cartas siguientes, Slacum expone al Secretario Livingstone otra prueba que, en su opinin, muestra la debilidad de los ttulos argentinos. Esta es la decisin de Vernet de no capturar naves de bandera britnica, dado que el gobernador no se senta lo suficientemente seguro de apresar buques del mismo pas con que se disputaba el territorio (48). En una segunda carta su lenguaje se vuelve ms crtico respecto de los reclamos de las Provincias Unidas y parece condenarlas a no poseer el territorio en litigio basndose en las caractersticas despticas de la nueva nacin (49). Con respecto al cambio de representante norteamericano, Gustafson, sostiene que "si el gobierno [argentino] esperaba un tratamiento mejor por parte de otro funcionario norteamericano, estaba equivocado (50)". En su mensaje anual del 6 de diciembre de 1831, el presidente, Jackson, mencion el incidente de la captura del Harriet, calificndolo de pirtico, perpetrado por un grupo que "pretendi" responder a la autoridad de Buenos Aires. La versin de lo sucedido haba llegado al presidente a travs del relato de la tripulacin de uno de los pesqueros que participaron del incidente, el Breakwater. En esas circunstancias, el presidente inst al Congreso a preparar una fuerza naval para proteger los intereses de los ciudadanos norteamericanos en mares del sur (51). Para ese entonces, el gobierno de los Estados Unidos envi un nuevo representante al Ro de la Plata. Francis Baylies fue encargado de asegurar la aceptacin de la libre navegacin y pesca en las aguas circundantes y el uso de las facilidades, refugio y proteccin que las islas pudieran brindar por parte del gobierno argentino . En este caso, para Goebel, el nuevo diplomtico tampoco "era temperamentalmente adecuado" para llevar adelante las negociaciones (52). La gestin de Baylies agrav los errores de Slacum, "cuando intent hacer admitir a[l ministro] Maza que el gobernador Vernet era un pirata (53)". Sin embargo, en una carta "private & confidential" al Secretario Livingston, Baylies reconoce la existencia del decreto, conferido por el gobierno de Lavalle por intermediacin del General Mansilla (54). De gran inters es que en la misma misiva evala las caractersticas del gobierno y habitantes de la argentina. Es importante transcribir el prrafo completo: Seor, es una verdad y una tristeza que la gente de estas regiones no tiene idea de ese sentimiento que nosotros llamamos amor al pas- la tarea de gobierno es un trabajo y sus cargos son considerados como una clase de empleo para enriquecerse- una suerte de licencia para recibir sobornos. No hay ni consistencia, ni estabilidad, o libertad en esa Repblica Argentina- Las revoluciones de esta gente son insurgencias- su saber son la chicanera y el engao (chicanery and trick)- su patriotismo una jactancia, su libertad una farsa- una tribu de Indios bien organizada tiene mejores nociones de ley nacional, derechos populares y poltica interna (55). En la visin de este diplomtico, en esa poca, los argentinos eran considerados inferiores a una tribu de indios norteamericanos en cuanto al conocimiento de la ley, derechos y principios de poltica. Finalmente, sostiene que sus opiniones no estn basadas en prejuicios sino que son secundadas por el "Seor Fox [representante ingls], por cada francs inteligente y an por el representante del Brasil quienes [segn el norteamericano] califican a los miembros del Gobierno como brbaros (56)!". Como era de esperarse, su gestin culmin con la ruptura de las relaciones diplomticas entre ambos pases durante los siguientes once aos (57). De acuerdo con Gustafson, durante todo este perodo la Argentina trat de ejercer soberana sobre las islas al mismo tiempo que estaba organizando su vida poltica. A diferencia de los juicios vertidos por los representantes norteamericanos, para l, la existencia de "anarqua en reas remotas durante el perodo formativo de un pas no necesariamente conduce a la prdida de soberana nacional" y por lo tanto, "las Malvinas no eran indiscutidamente res nullius luego del incidente del Lexington (58)". Segn Ferns, el representante de los Estados Unidos comunic a Henry Fox, nuevo representante britnico en Buenos Aires, que su gobierno "estaba dispuesto a reconocer la soberana britnica" a cambio del reconocimiento de derechos de libre pesca (59). Entre tanto, el gobierno de Buenos Aires nombr como nuevo gobernador de las Malvinas al Mayor Esteban Mestivier,

con el objeto de establecer una colonia penal (60). ste, acompaado por 25 soldados, viaj en la goleta Sarand y se hizo cargo del gobierno de las Malvinas el da 15 de noviembre de 1832. Nueve das despus, la misma nave, al mando de Jos Mara Pinedo, parti para realizar un viaje de inspeccin por los mares y costas de la regin. El nombramiento de un nuevo gobernador y el envo de un buque armado a las islas fue calificado por el representante de Estados Unidos no slo como un acto "ineficaz" sino tambin considerado como una "negacin directa" de los reclamos de Gran Bretaa (61). La caracterizacin de "ineficaz" no puede sorprender, ya que en diciembre se haba producido en Puerto Soledad un levantamiento de los soldados que haba culminado con el asesinato del gobernador Mestivier. La nave argentina, al regresar a Puerto Soledad, puso fin a la sublevacin. Por otra parte, Baylies tambin conjeturaba que esta medida obligara a Gran Bretaa a actuar decisivamente dado que sta "no podr renunciar a un derecho de carcter tan elevado y tan bien fundado como el suyo en favor de esta pequea (petty) nacin [Argentina] para que sea utilizada con fines de piratera (62)". El juicio de Baylies era tan rotundo que ya vuelto a los Estados Unidos predice que "cualquier colonia que emanare de Buenos Aires y se establezca en las Falklands, se convertir inevitablemente en pirata (63)". Segn algunos comentaristas, hacia fines del ao 1832 la situacin fue considerada como propicia por los ingleses para restablecer su dominio sobre las islas (64). En agosto de 1832 el Almirantazgo britnico solicit al Foreign Office enviar al almirante de la zona sudamericana, con el fin de ejercer el derecho de soberana de la corona sobre las islas. El Primer Ministro Palmerston acept (65). Gran Bretaa buscaba reafirmar un derecho que, segn su interpretacin, estaba claramente establecido. Gustafson seala al proceso como "fluido", en donde el problema resida, en ese momento, en que "las islas no eran res nullius, sino que no estaban claramente reconocidas por la comunidad internacional como bajo la soberana de un estado (66)". Esta situacin fluida ayudara a los ingleses. El 20 de diciembre de 1832 arrib a Puerto Egmont la corbeta Clio y ms tarde se le unira el buque de Tyne (67). Segn Goebel, el capitn del primero, Comandante Onslow, adems de fijar un aviso de posesin, intent reparar las ruinas del viejo fuerte (68). Ms tarde, el 2 de enero del ao siguiente, la corbeta ancl frente a Puerto Soledad. El comandante Onslow inform a Pinedo que haba arribado para ejercer los derechos de soberana sobre las islas en nombre de Su Majestad Britnica. Segn una orden escrita, Pinedo debera arriar la bandera argentina al da siguiente y reemplazarla por la inglesa (69). Al no cumplirla, los britnicos lo hicieron por l. Finalmente el da 5 de enero de 1833, Pinedo y unos cuantos habitantes abandonaron las islas a bordo de la nave Sarand (70). Sin embargo, dado la importancia de este evento, creemos que es oportuno citar en detalle y comparar dos relatos sobre lo que aconteci. En primer lugar presentaremos el punto de vista argentino en lo que se considera una precisa versin: Como corresponda, Pinedo mand a uno de sus oficiales en visita de cortesa a la nave inglesa y a cambio recibi una intimacin para arriar el pabelln argentino y desocupar las islas, no haba estado de guerra. Pinedo, en un primer momento, reaccion como corresponda. La situacin que enfrentaba era difcil; su buque era muy inferior desde el punto de vista blico, al ingls, aunque poda hacer una defensa honrosa por algn tiempo, pero tena otros inconvenientes. La gente que tena a su bordo [Sarand] era en su mayora inglesa y solamente unos pocos eran criollos. El segundo de a bordo, el teniente Elliot, era estadounidense. Consult a todos, los ingleses manifestaron que cumpliran con su deber; el prctico que se desempeara como tal, pero no combatira. Los cinco grumetes... dijeron que combatiran y la tripulacin, que era de unos 80 hombres, manifest que seguiran las rdenes que se le dieran. Empez entonces Pinedo a ejecutar su plan [de defensa]...le di armas para los 18 soldados que estaban en la guarnicin de tierra y se dispuso a cumplir sus instrucciones...Pero a medida que pasaba el tiempo, la fe de Pinedo fue decayendo. A las 9 de la maana del 3 de enero de 1833 los ingleses desembarcaron, primero izaron en un mstil que traan la bandera inglesa luego arriaron la nuestra, la plegaron pulcramente y se la enviaron a Pinedo para que se la llevase. El 5 de enero Pinedo, con unos cuantos habitantes a bordo, abandon las islas y puso proa a Buenos Aires (71). El punto de vista ingls ser presentado en el relato de un participante, el propio comandante Onslow, que inform a sus superiores el 19 de enero de 1833: LLegu [a Puerto Soledad] el 2 de enero de 1833, y encontr un destacamento bajo bandera de Buenos Aires, con veinticuatro soldados, y tambin una goleta nacional de guerra [la Sarand] bajo la misma bandera. Present mis respetos al comandante de la goleta [Pinedo], quien me inform que era el comandante en tierra y mar. Le inform cortsmente el objeto de mi misin, le ped que embarcara sus fuerzas y que arriara su bandera, ya que l estaba en una posesin que perteneca a la Corona de Gran Bretaa. Al principio l asinti, a condicin de que yo pusiera lo mismo por escrito, lo que hice, meramente manifestando lo que haba comunicado verbalmente, viz., que vena a estas islas a ejercer el derecho de soberana sobre ellas, y declin cualquier posterior comunicacin escrita sobre el tema. En la misma maana del tres, a las 5 a.m., l me visit, para pedirme le permitiera dejar flameando la bandera de Buenos Aires en tierra hasta el Sbado 5, da en que finalmente se ira llevando consigo la fuerza y a los colonos que expresaron el deseo de dejar la Isla. Le dije que su pedido era inadmisible, y que deba cosiderar que estaba en un puerto que perteneca a Gran Bretaa. Viendo que vacilaba, y que era reacio a quitar la bandera, inmediatamente desembarqu, ic la bandera nacional, y orden que se bajara la otra envindola con un mensaje corts a la goleta nacional (72). Se observa que ambos textos se complementan. Se ve que, entre los participantes, hubo intercambio de cortesas. Por supuesto que en este caso, los britnicos se hallaban respaldados por una potencia de fuego decisiva. Cuando el gobierno argentino supo de lo acontecido en las islas, el ministro de relaciones exteriores Maza cit a su

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despacho al representante britnico, quien nada saba an. Segn aquel, "el gobierno de Buenos Aires no poda ver en ellos sino un gratuito ejercicio del derecho del ms fuerte...para humillar y rebajar a un pueblo inerme e infante (73)". Segn Metford, Gran Bretaa justific sus acciones en base a tres argumentos: 1. ella continuaba con la jurisdiccin que haban ejercido durante el siglo XVIII; 2. que nunca haba reconocido derecho alguno del gobierno de Buenos Aires a los nombramientos de Vernet y Mestivier; 3. las islas se haban convertido en res nullius, bajo ninguna autoridad, tanto por el abandono de la islas en 1811, como por la destruccin del asentamiento de Vernet por los norteamericanos en 1831. En consecuencia, ello permita la ocupacin por parte de cualquier poder que pudiera sostenerla (74). A partir del 17 de junio de 1833 se estableci el patrn de discusiones diplomticas entre ambas pases para los aos sucesivos. En esa fecha, Manuel Moreno, representante argentino ante el gobierno ingls, present la protesta de su gobierno en la forma de un largo documento escrito tanto en ingls como en francs (75). Principalmente, la "Protesta", como se la conoce, desarrolla los fundamentos ya expuestos en el controvertido decreto de nombramiento de Vernet del 10 de junio de 1829. Las Provincias Unidas del Ro de la Plata, como comunidad poltica independiente, reconocida por Gran Bretaa y otros estados, sucedi a Espaa en los derechos territoriales de sta en esa jurisdiccin. Las Malvinas haban sido claramente patrimonio de la Corona espaola. Por lo tanto, dado que la soberana espaola sobre las islas haba cesado por la independencia de sus territorios en Amrica, Gran Bretaa no tena derecho a reclamo alguno, "por derechos ya extinguidos (76)". La respuesta britnica tard en llegar. Seis meses ms tarde, 8 de enero de 1834 Palmerston le respondi a Moreno. En lo fundamental, el ministro ingls reitera que los derechos de Su Majestad Britnica nunca se extinguieron, porque su Majestad Catlica haba restablecido el asentamiento ingls en 1771 y que al abandonar Puerto Egmont, por causas de austeridad, se haban dejado seales de la pertenencia a la Corona Britnica (77). A partir de los hechos y de las opiniones de los actores resulta fcil visualizar esta circunstancia como una en la que un pas en formacin reclamaba como propio un territorio cuya situacin an no se haba resuelto plenamente. Gran Bretaa y Espaa se haban enfrentado por las islas en el siglo anterior, aunque la primera no consider que valieran una guerra. Con la desaparicin de Espaa de la escena y su reemplazo por un estado en formacin y por lo tanto frgil, con ttulos dbiles, y contando con el apoyo de los Estados Unidos, fue sencillo reclamar nuevamente el territorio para si, sin arriesgarse a un enfrentamiento serio. As, "el ttulo fue transferido a Gran Bretaa porque sta conquist las islas y ha mantenido sin interrupcin su control sobre ellas (78)". Con respecto al desarrollo de stos acontecimiento, algunos autores, como Gustafson, agregan que, histricamente se critica a los Estados Unidos por no haber aplicado la Doctrina Monroe frente a la accin britnica de enero de 1833. Sin embargo, la inaccin norteamericana parece demostrar que ste pas consideraba al territorio de las islas no como una nueva colonia (79). Para Metford, esto demostrara tambin que los Estados Unidos nunca tom en serio los reclamos argentinos (80). Los analistas norteamericanos tambin sostienen que los Estados Unidos considera a la doctrina Monroe como una declaracin de poltica a la que puede renunciar unilateralmente (81). Otras explicaciones de ndole ms pragmtica pueden ser, por una parte, que el inters vital de los Estados Unidos al enunciar dicha poltica estaba en la parte norte de hemisferio y, por otra, el poder de disuasin que posea la Royal Navy (82). Resumen y conclusin Hemos visto que el descubrimiento de las islas no ha sido establecido an claramente. Hasta ahora es posible afirmar que en el ao 1600 una parte de sus costas fue avistado y sealado por navegantes holandeses (Sebald den Weert). Sin embargo, segn la donacin Papal (Bula) todas las islas ubicada en esa regin pertenecan a Espaa. Por supuesto que esto no fue reconocido por las nuevas potencias martimas, vidas por construir su propio imperio colonial, Holanda y Gran Bretaa. Hasta aproximadamente mediados del siglo XVIII las Islas Malvinas slo estaban incluidas en el enfrentamiento ms global entre Inglaterra y Espaa. La primera intentaba romper la exclusividad de navegacin y comercio de la segunda sobre sus posesiones, mientras sta luchaba para sostener sus derechos exclusivos. Pero fue Francia quien inici la carrera por la ocupacin, recin a mediados del XVIII. Es en ese entonces que las Islas se convierten en el foco de atencin de la diplomacia anglo-espaola. Su posicin estratgica fue reconocida. El pico de la tensin se alcanza en 1770-71. Pero en 1774 Gran Bretaa abandona Puerto Egmont, aunque sostiene que nunca abandon sus derechos sobre las islas. Espaa queda, finalmente, en posesin absoluta del archipilago y establece una estacin naval. En 1790, se produce un suceso que tendr importantes consecuencias para los derechos espaoles. A cambio de la libre navegacin y comercio en los mares del Sur y la exclusividad de asentamientos en las costas de norteamrica, con la Convencin de San Lorenzo Inglaterra reconoce los derechos de las posesiones espaolas en las costas de Sudamrica e islas adyacentes, concepto en el cual se inclua a las Malvinas. De este modo, a lo largo de 47 aos (1764-1811) Espaa ocup ininterrumpidamente las islas perfeccionando sus derechos. Estos eran impecables. Sin embargo, por los movimientos independentistas en Amrica se vio en la necesidad de abandonar dicha posesin, que esperaba fuera temporalmente. As entran en juego los hipotticos derechos sucesorios de las Provincias Unidas del Ro de la Plata, quien invocando el principio de uti possidetis reclam la soberana sobre esos territorios. Las potencias del momento no estaban dispuesta a reconocer tal derecho, especialmente los Estados Unidos y Gran Bretaa. Para ambas, el abandono de las islas por Espaa las convirti en terra nullis. Cuando el gobierno de Buenos Aires intent establecer una colonia y controlar las aguas circundantes, desafiando sus intereses, estas reaccionaron. Pareciera que especialmente Gran Bretaa (una potencia naval con vastos intereses estratgicos) no pudo permitir que un estado joven y casi anrquico ocupara aquel territorio estratgico, que haba disputado a Espaa (en su momento una importante potencia) con tanto ahnco. ( )
(Historia de las RREE - Obra completa on line - Disponible en el sitio del Cari.org)

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Historia de las Relaciones Exteriores Argentinas Obra dirigida por Carlos Escud y Andrs Cisneros Fragmentos seleccionados de: Tomo IV Juan Manuel de Rosas y sus conflictos con estados provinciales y extranjeros Obra desarrollada y publicada bajo los auspicios del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI), en el contexto de las tareas de su Centro de Estudios de Poltica Exterior (CEPE).
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Algunas caractersticas de la evolucin poltica y econmica de las provincias argentinas hacia la poca de los bloqueos Antes de avanzar en la materia de esta parte de nuestra obra, dedicaremos este captulo a sintetizar la evolucin conosurea de la poca, abordando primero el caso argentino y luego los de Brasil y Chile. Slo despus estaremos en condiciones de tratar sobre bases ms slidas los bloqueos francs y anglofrancs, y posteriormente los procesos que condujeron a la cada de Rosas. Como sabemos, la relacin con Gran Bretaa fue un condicionante fundamental en las primeras dcadas de independencia poltica de las provincias argentinas. Una vez superada la crisis de la independencia, en Gran Bretaa existi un gran optimismo con respecto al Ro de la Plata. Pero a pesar de que este optimismo persista en 1825 (el ao del tratado angloargentino), sus bases no eran demasiado slidas. En 1824 las exportaciones britnicas al Ro de la Plata llegaron a ms de un milln de libras esterlinas. Los inversores en Londres haban absorbido los ttulos de Buenos Aires por un valor nominal de un milln de libras. Los hombres de negocios britnicos en Buenos Aires tambin haban realizado inversiones en un banco argentino. Sin embargo, 25 aos despus, es decir en 1850, el valor de las exportaciones britnicas a la Confederacin Argentina era de menos de un milln de libras, y solamente durante un ao, en 1849, haba sido superior al de 1824. En aos malos como 1827 y 1845, las exportaciones britnicas no haban alcanzado siquiera las 200.000 libras, colocando el promedio del perodo en aproximadamente 700.000 libras. Durante el perodo transcurrido entre el reconocimiento y la construccin del primer ferrocarril de larga distancia (1863), la Confederacin Argentina era para Gran Bretaa un mercado bastante menor que Brasil, no tan bueno como Chile, y de ninguna manera comparable a Australia. En esos aos el comercio britnico con la Confederacin Argentina se desarroll a un ritmo menor que con el resto del mundo (1). No obstante, desde la perspectiva local, el comercio ingls tena importancia si se lo considera comparativamente con el de otros pases. Ortiz seala que en 1849 las exportaciones britnicas eran de 35 millones de francos, en tanto las francesas haban alcanzado los 15 millones y las procedentes del norte de Europa, de los Estados Unidos y de Brasil eran de 5 millones cada pas. Los productos provenientes de Gibraltar, Espaa y el Mediterrneo alcanzaban slo los 3 millones (2). Para enfrentar la situacin de anarqua que sucedi a la Revolucin de Mayo (3) y adaptarse al mercado rioplatense, los comerciantes extranjeros -y especialmente los britnicos- establecieron casas mercantiles en Buenos Aires, al igual que en otras ciudades de Sudamrica. Las operaciones de las casas mercantiles britnicas en el Ro de la Plata databan de la invasin inglesa de 1806, pero el cambio poltico producido a partir de mayo de 1810 implic para muchos comerciantes extranjeros la posibilidad de lanzarse a nuevos emprendimientos comerciales. Se abri as, entre 1810 y 1820, la etapa llamada "aventurera", donde el mercado rioplatense ofreca de manera pareja tanto oportunidades como riesgos -quizs ms riesgos que oportunidades-, y en que las casas comerciales britnicas de importacin-exportacin acometieron la eficaz jugada de introducir sus bienes directamente a las provincias del Interior en vez de venderlos en Buenos Aires. Ir hacia el Interior implicaba remontar los ros Paran y Uruguay o bajar hacia Ensenada y cruzar a Colonia en el Uruguay. Implicaba tambin evitar los obstculos engendrados por los disturbios civiles, por los conflictos entre Buenos Aires y Montevideo, por la necesidad de obtener licencias especiales, y requera asimismo sortear mltiples dificultades en las comunicaciones y en las operaciones de intercambio con los eventuales consumidores. Los hermanos britnicos John Parish y William Robertson fueron los arquetipos de esta etapa aventurera, bastante lucrativa al comienzo, en la que los comerciantes britnicos intercambiaban en el Interior productos manufacturados por productos vinculados al sector ganadero, tales como pieles, cueros, lanas y carne secada al sol. Como se ha

visto en el Captulo 5, gracias al uso del trueque y/o de metlico como formas de pago, y a la existencia de precios competitivos para los productos manufacturados que ofrecan a cambio de los productos pecuarios, los Robertson establecieron los inicios del comercio de productos de cuero en el Interior. Hacia 1820 concluy la etapa aventurera: el comercio del Interior se torn menos lucrativo para los comerciantes britnicos debido a la creciente competencia de los comerciantes locales, que comprendan mejor que los britnicos las complejidades del ambiente poltico interno. A partir de este momento los britnicos concentraron sus energas en el comercio de importacin-exportacin, menos riesgoso y ms lucrativo que el comercio en el Interior. Desde la dcada de 1820 en adelante, los comerciantes porteos incrementaron su presencia en el Interior, ocupando el espacio que dejaban vacante sus colegas britnicos. El puerto de Buenos Aires pas a ser el intermediario entre la produccin del Litoral y del Interior por un lado, y la proveniente de los mercados europeos por el otro. Los comerciantes britnicos en Buenos Aires procuraron los productos del Interior ya no en forma directa sino financiando expediciones al Interior, y a travs de otros exportadores, de comerciantes porteos, o de los dueos de saladeros y barracas (4). Como resultado de su adaptacin a la anrquica realidad del primer decenio de vida independiente del Ro de la Plata, los comerciantes extranjeros -y especialmente los britnicos- procuraron cubrirse de los problemas econmicos derivados de la inestabilidad del sistema poltico rioplatense a travs de su vinculacin con polticos locales influyentes, en la forma de sociedades. Por ejemplo, David Curtis De Forest, un norteamericano que se benefici con el comercio ilegal en el Ro de la Plata, form sociedad en 1810 con su colega espaol y miembro de la Junta de Mayo, Juan Larrea. Ms tarde De Forest form una compaa con un amigo cercano del director supremo Juan Martn de Pueyrredn, obteniendo proteccin contra los comerciantes criollos. Las prcticas de De Forest no eran inusuales, ya que las sociedades con hombres cercanos al gobierno provean a los comerciantes britnicos de un paraguas protector que inhiba los efectos negativos de la inestabilidad poltica y econmica rioplatense. Por ejemplo, a principios de la dcada de 1850, la casa britnica de Nicholson, Green & Co. incorpor como socio a Norberto de la Riestra, quien lleg a ocupar el cargo de ministro de hacienda en el Estado de Buenos Aires en la dcada siguiente. Desde dicho cargo en el gobierno, de la Riestra protegi los intereses mercantiles britnicos, amparndolos de los problemas derivados de las luchas entre el Estado bonaerense y la Confederacin. Por cierto, estas sociedades de casas mercantiles britnicas con prominentes polticos locales resultaban ventajosas para impulsar los negocios comerciales en Buenos Aires, en el inestable marco de la primera mitad del siglo XIX, cuando la plaza portea todava era escasa en capital y crdito. Pero a la vez las sociedades resultaban altamente riesgosas porque la bancarrota, enfermedad o muerte de uno de los socios automticamente disolva la sociedad y cada socio se volva responsable de las deudas de negocios de sus colegas. Tambin la eventual liquidacin o el fracaso de la sociedad comercial generaba serios inconvenientes, aun cuando todos los socios estuviesen vivos, pues estas alternativas podan obligar, por ejemplo, a que un socio se viese forzado a vender su propiedad personal para redimir las deudas de negocios de sus colegas (5). Otros efectos de la situacin anrquica rioplatense tanto en trminos polticos como econmicos, como el alto costo de vida y la inestabilidad monetaria (6), impulsaron a los comerciantes britnicos y sus casas mercantiles en Buenos Aires a asumir una diversidad de funciones, que iban desde la importacin de bienes manufacturados y la exportacin de productos rioplatenses, a la extensin del crdito a los viajeros, la venta de barcos, la bsqueda de eventuales mercados, e incluso la informacin sobre la situacin poltica y econmica del Ro de la Plata (7). Las casas comerciales britnicas de importacin-exportacin asumieron un rol protagnico en el sistema de distribucin comercial del Ro de la Plata. Como vendedores al por mayor de bienes importados y agentes de produccin, dichas casas de importacin-exportacin ocuparon un lugar que muy pocos comerciantes locales pudieron compartir, pues los miembros de las mismas operaban a menudo como comerciantes de comisin, acordando en forma directa con los fabricantes en el Reino Unido el valor de los bienes que vendan en el mercado rioplatense. Pero tambin las casas comerciales britnicas se dedicaron a la venta al por menor de bienes al pblico -aunque este rubro declin en importancia luego de la dcada de 1820-, incentivando a los vendedores ambulantes a distribuir productos importados a las provincias del Interior, a informar del estado de los mercados provinciales, y a recoger los productos de dichas provincias para su exportacin. Los servicios de embalaje y embarque tambin formaban parte de las funciones desarrolladas por las casas mercantiles en Buenos Aires. Durante la primera mitad del siglo XIX, y con el fin primordial de amortiguar los efectos de la inestabilidad poltica y econmica del mercado rioplatense, las casas mercantiles britnicas de importacinexportacin tuvieron bajo su dominio la doble funcin del agente-corredor y del comerciante, roles que pasaron a diferenciarse mucho ms tarde, con la organizacin de la Bolsa de Valores en 1854 (8). En sntesis, las casas mercantiles de exportacin-importacin tuvieron un papel precursor dentro de un sistema comercial

rioplatense que durante la primera mitad del siglo XIX adoleca de muchas falencias: falta de estabilidad poltica, inflacin, escasez de crdito y capital en el mercado de Buenos Aires, alto costo de vida, enormes distancias entre Europa y el Ro de la Plata -exacerbadas por la lentitud del sistema de navegacin a vela (9)-, malas condiciones de comunicacin entre Buenos Aires y los eventuales mercados del Interior, demoras en las operaciones de carga y descarga en el puerto de Buenos Aires (10) y problemas de infraestructura en ste, como la imposibilidad de los buques de acercarse a la costa por los bancos de arena (11). Adems, cabe sealar que el xito comercial alcanzado por los ingleses se debi a su cabal comprensin de las necesidades del mercado rioplatense, a diferencia por ejemplo de los franceses que pretendan introducir artculos suntuarios. Los productos ingleses alcanzaron una difusin tal que viajeros de mediados del siglo XIX pudieron decir que haban observado a los gauchos vestidos enteramente con prendas de fabricacin inglesa y que muchos establecimientos de campo tenan la casi totalidad de los artculos de uso comn de procedencia inglesa (12). Pero la apertura del comercio internacional tambin trajo sus problemas. Por ejemplo desorganiz la agricultura incluso en Buenos Aires, donde hubo una creciente escasez de cereales, frutas, productos de granja y aceites vegetales: es decir, de todos los productos que requeran mano de obra y trabajo. Los brasileos ganaron el mercado del azcar, los norteamericanos el de la harina, y los franceses y espaoles penetraron el mercado del vino. Los comerciantes britnicos trajeron hasta cargas de pickles y dulces, junto con sus importaciones de lana y algodn. Ferns nos recuerda que en 1820 en Buenos Aires medio kilo de manteca costaba ms que una oveja, y un huevo costaba ms que cualquiera de los anteriores. Por cierto, el largo estado de guerra haba desarraigado e incorporado al ejrcito una parte sustancial de la pequea clase campesina. Adems, las ventajas competitivas del comercio de cueros y carnes, que eran los ms lucrativos y los que exigan menos fuerza de trabajo, conspiraban contra los intereses agrcolas. La mayor inversin de capital extranjero en el Ro de la Plata era la de Baring Brothers. La deuda era de un milln de libras. Los intereses anuales eran de unas 65.000 libras, aproximadamente 13% del ingreso de la provincia de Buenos Aires en 1824. Para una economa tan primitiva, la carga era realmente pesada (13). Sin embargo, no habra sido imposible cumplir con una deuda de ese monto si las premisas en que se basaron Bernardino Rivadavia y los promotores de la operacin hubiesen sido correctas. Estas eran que las expensas militares podran reducirse, y que si bien las rentas aduaneras no aumentaran, al menos tampoco disminuiran. Lamentablemente, ste no fue el caso, principalmente debido a la guerra contra el Brasil, y la provincia de Buenos Aires no pudo pagar a sus acreedores. Por otra parte, segn las interesantes hiptesis de Ferns la revolucin que derroc al poder espaol gener en las provincias argentinas una sociedad excepcional, que estaba dominada por una clase de "personas ricas que eran pobres", ya que eran ricas en tierras pero no en capital. Con el paso del tiempo se volvieron a la vez ms ricas y ms pobres. Adquirieron ms tierras pero se endeudaron. Dependan de la importacin de capital. Contrariamente a las sociedades europeas, las provincias argentinas no posean una abundante poblacin a la que las clases dominantes pudieran obligar a trabajar productivamente, y tampoco posean maquinarias que pudieran sustituir a la fuerza de trabajo. De tal modo la clase dominante argentina dependa de comunidades extranjeras tanto para la obtencin de capital como de mano de obra, y era por lo tanto una clase endeudada y dependiente. Pero no obstante, y tal como lo seala Ferns, en la Argentina el poder poltico corresponda siempre a esa clase terrateniente endeudada. Esta era una situacin muy distinta a la existente en los Estados Unidos, Canad o Australia; inclusive en Amrica del Sur existan muy pocos casos paralelos. En la mayora de los pases era una clase acreedora, no una clase endeudada, la que posea el poder poltico. En las economas agrarias previas a la Primera Guerra Mundial los ms poderosos eran los banqueros, los hombres de negocios y los capitalistas del ferrocarril. Pero en la Argentina era la clase rural la que determinaba la poltica del Estado, otorgando a las polticas crediticias, comerciales y monetarias caractersticas inusuales, que no eran tpicas del siglo XIX y principios del XX (14). Asimismo, la embrionaria Argentina de esa poca fluctuaba entre los extremos de no tener ningn banco, o de tener bancos con una legislacin que era extremadamente laxa o bien ignorada, inclusive por las mismas autoridades del Estado. Como sostiene Ferns (que fue sin duda el ms importante maestro de las relaciones econmicas argentinas del siglo XIX), visto con perspectiva de largo plazo la Argentina se at al libre comercio durante un perodo ms largo que Gran Bretaa, y en muy pocas comunidades de crecimiento tan rpido hizo el Estado tan poco por la industrializacin como en el pas del Plata. La clase endeudada que dominaba la Argentina viva en el lujo, mientras que los que llevaban la pesada carga del desarrollo eran los trabajadores (tanto argentinos como inmigrantes), los arrendatarios y (paradjicamente) los capitalistas extranjeros. Esta era la configuracin de fuerzas sociales que estaba en vas de formacin en los tiempos de la guerra con el Brasil (15). Gran Bretaa estaba interesada en la paz y en el libre comercio. El emperador del

Brasil estaba interesado en impedir el control argentino del sistema fluvial del Plata-Paran, y en contrarrestar la amenaza revolucionaria enfrentada internamente por su propio Estado a travs de una victoria militar sobre las fuerzas revolucionarias del Ro de la Plata. La flota brasilea era capaz de imponer un "bloqueo estricto" a Buenos Aires (que implicaba que los britnicos aceptaran el bloqueo como "legal" y que por lo tanto no lo romperan). Pero, como sabemos, las fuerzas argentino-uruguayas derrotaron al ejrcito brasileo en Ituzaing. Luego de la batalla, las fuerzas brasileas fueron cercadas en Montevideo, que las fuerzas del Ro de la Plata no pudieron tomar debido a su posicin atrincherada. En esas circunstancias, el gobierno de Buenos Aires alent la revolucin en Rio Grande do Sul y hasta cierto punto alent a Bolvar y Sucre a lanzar un ataque republicano contra Brasil, aunque a la vez temiera a estos caudillos hispanoamericanos. Pero hacia principios de 1826 Bolvar le asegur a Gran Bretaa que Colombia no atacara a Brasil. Por su parte, el gobierno de Buenos Aires acept a Colombia como mediador, desactivando de esta forma las facciones argentinas favorables a la continuacin de la guerra que haban depositado sus esperanzas en un posible ataque colombiano sobre Brasil. A su vez, Gran Bretaa limit su rol a exigir la libre navegacin del sistema fluvial del Ro de la Plata-Paran. Rehus dar garantas territoriales a cualquiera de las partes, y sostuvo que la mejor resolucin del conflicto era la independencia uruguaya. Como ya vimos, la guerra finalmente termin a principios de 1828, cuando la efectividad del bloqueo brasileo se anul. A partir de 1827 los Estados Unidos se haban aprovechado de la poltica britnica de bloqueo estricto, para penetrar comercialmente en el Ro de la Plata. Pero hacia 1828 los britnicos ya no estaban dispuestos a soportar esto. A su vez, el emperador de Brasil se mostr ms dispuesto a aceptar la independencia uruguaya. Esta solucin, que figura en el tratado de paz de 1828, fue el origen legal de la independencia uruguaya. Sin embargo, fue por varias dcadas una solucin artificial en cuanto la Banda Oriental segua siendo parte natural del sistema poltico y social de las provincias argentinas. Con la independencia, las fuerzas revolucionarias del Uruguay comenzaron a atraer a los caudillos de Santa Fe y Entre Ros. Para Buenos Aires, un Uruguay independiente se convirti en una amenaza an mayor que el emperador del Brasil. Mientras tanto Rivadavia, que haba sido designado presidente en 1826 en la rivera occidental del Plata, renunci en 1827. Lo sucedi Vicente Lpez como presidente provisional, quien convoc a elecciones en la provincia de Buenos Aires y design a Juan Manuel de Rosas como comandante de la milicia. Una vez que Manuel Dorrego fue elegido gobernador, Lpez renunci a su cargo y el Congreso Nacional se disolvi, desapareciendo as nuevamente el gobierno central. Manuel Dorrego firm la paz con Brasil. Los estancieros, los gauchos y los pequeos fabricantes de las provincias eran los que se haban beneficiado en mayor grado de la guerra. Las inversiones britnicas haban cesado y el comercio casi se haba interrumpido. Pero en trminos generales la economa no se perjudic tanto como habra de esperarse debido a la reactivacin de las actividades antes perjudicadas por la competencia extranjera. Hacia fines de 1828 las tropas de Buenos Aires se retiraron del Uruguay, como haba sido pactado. En diciembre de 1828 el general Juan Lavalle -que a su vuelta del Uruguay haba acampado fuera de Buenos Aires- destituy al gobernador Dorrego. Lavalle consigui un apoyo limitado de los franceses, pero luego de la ejecucin de Dorrego hubo un levantamiento contra l, y la Legislatura provincial eligi como gobernador a Juan Manuel de Rosas en 1829. Su rgimen dur 21 aos. Rosas se apoy en la Iglesia, en la milicia gaucha, y en las clases bajas y medias. Bajo Rosas se produjo una creciente transformacin social en las provincias argentinas: a travs de la distribucin de tierras, el gaucho se convirti en jornalero rural y a veces en propietario. De manera lenta pero segura se desarroll una fuerza de trabajo rural. La distribucin de la tierra cre unidades de produccin viables. La incorporacin de nuevas tierras a travs de la expansin de la frontera india increment las posibilidades de produccin. Se comenz a desarrollar comercialmente la cra de ovejas (16). Dejando de lado problemas que en la poca se vivieron como relativamente secundarios, como la invasin britnica de las Islas Malvinas de 1833 (tratada por separado en esta obra) y algunos conflictos entre confesiones religiosas, durante la primera parte de la hegemona de Rosas el problema ms importante de las relaciones angloargentinas fue el incumplimiento del pago de la deuda de la Confederacin Argentina. Ms adelante, en un segundo subperodo, el principal conflicto girara en torno a la libre navegacin de los ros. El incumplimiento del pago de la deuda a Gran Bretaa fue inevitable debido a varios factores: a) el agotamiento de las minas que quedaban en territorio argentino; b) el balance comercial desfavorable durante las dcadas de 1830 y 1840; c) el hecho de que la venta de tierras pblicas no constituyera una importante fuente de ingresos (como ocurra en los Estados Unidos), ya que en la Confederacin Argentina la distribucin de la tierra era usada polticamente para garantizar el apoyo al gobierno; y d) la falta de un rgimen efectivo de impuestos a la propiedad rural (17). Sin embargo, la actitud del gobierno britnico hacia el incumplimiento del pago se mostr realista y flexible, y los plazos de pago fueron convenientemente pospuestos, de manera que esta

cuestin nunca se convirti en una fuente grave de inestabilidad. En cambio, surgieron importantes dificultades diplomticas con Francia. El gobierno de Buenos Aires estaba en contra de firmar un tratado con Francia similar al que haba firmado con Gran Bretaa en 1825. Consecuentemente, desde 1834 en adelante se deterioraron las relaciones. Francia adopt una poltica de alianza con los enemigos internos de Rosas, y de uso de la fuerza en combinacin con esa oposicin. Una poltica semejante los haba conducido a establecer un protectorado en Tahit y a la anexin de Argelia. No obstante, no exista una poltica francesa clara con respecto al Ro de la Plata, ya que dentro de Francia misma exista un conflicto de intereses entre las clases comerciales y las castas militares respecto de esta remota regin del mundo, que impeda la formulacin de una poltica coherente. Como se ver con ms detalle en otro captulo, fue una nimia cuestin sobre las prdidas de un cartgrafo francs en sus transacciones con el gobierno de Buenos Aires lo que precipit la crisis entre el gobierno de Rosas y Francia.

Las relaciones entre el gobierno de Buenos Aires y Francia durante la dcada de 1830 El origen del conflicto con Francia se remontaba a una ley de la provincia de Buenos Aires sancionada en abril de 1821. Esta haba extendido la obligacin del servicio militar a los extranjeros "propietarios de bienes races o tiendas, que tuviesen profesin liberal o que ejerciesen arte mecnica", y en general a todos los extranjeros que hubiesen residido ms de dos aos consecutivos en la provincia de Buenos Aires. Los primeros en reclamar contra esta ley fueron curiosamente los britnicos, por intermedio del comandante de corbeta de guerra D.H. O'Brien. No obstante las presiones britnicas, el gobernador de Buenos Aires Martn Rodrguez no concedi a O'Brien la exencin solicitada. Incluso, en 1829, Martn Rodrguez (gobernador delegado de Lavalle) se dispuso a aplicar otra ley de 1823, que estableca el servicio de los extranjeros transentes en las milicias, en casos de inminente peligro. Pero los ingleses ya contaban en este momento con la exencin impuesta a su favor por el tratado angloargentino de 1825, firmado pocos das antes del reconocimiento britnico de la independencia del Ro de la Plata (1). Consciente de las ventajas que otorgaba el tratado de 1825 a la comunidad britnica residente en Buenos Aires, el representante francs en dicha ciudad intent obtener del gobierno del general Juan Ramn Balcarce la negociacin de un acuerdo concebido en el espritu del tratado firmado con Gran Bretaa. No obstante, la posibilidad de concretar un acuerdo de estas caractersticas se vio seriamente condicionada por los sentimientos de xenofobia provenientes de los sectores federales de Buenos Aires -y no tanto, como sostienen dogmticamente algunos autores, del propio Rosas, que ms que xenfobo era esencialmente un pragmtico-. Un primer indicio de xenofobia tuvo lugar durante la breve lucha entre el general Juan Lavalle y el futuro gobernador Juan Manuel de Rosas en mayo de 1829. En dicha ocasin, el almirante francs vizconde de Venancourt, apostado frente a la ciudad de Buenos Aires, se aprovech de las dificultades de Lavalle para exigir, por medio de una demostracin de fuerza, la promesa efectuada por Lavalle de que los residentes franceses en el Ro de la Plata no seran obligados a prestar el servicio de las armas. El almirante francs apres toda la flota portea, poniendo en libertad a centenares de presos polticos. Este acto francs caus indignacin en la poblacin de Buenos Aires y la promesa de Lavalle fue repudiada tan pronto Rosas se hizo cargo del gobierno (2). En 1830 se multiplicaron los roces entre Buenos Aires y Pars. El gobierno de Rosas dispuso, en una clara demostracin de repudio a los episodios de 1829, el enrolamiento de extranjeros -inclusive franceses-, haciendo caso omiso de la oposicin de Venancourt. A pesar de los reclamos del cnsul francs y del propio almirante Venancourt, la respuesta del ministro de relaciones exteriores Toms Manuel de Anchorena fue categrica: los franceses deban cumplir la ley de 1821 respecto de la cuestin de las milicias pues no estaban amparados por un tratado como el firmado con Inglaterra. No obstante, la ley de 1821 haba dejado de aplicarse en la prctica, como lo reconoci el mismo Anchorena en las sesiones de la Cmara en 1838 (3). Ante las crecientes dificultades con Buenos Aires, el rey Luis Felipe de Orleans, llegado al trono como consecuencia de la revolucin de julio de 1830, concedi el reconocimiento de la independencia a las repblicas sudamericanas como un medio de obtener del Ro de la Plata ventajas similares a las que gozaba la comunidad britnica en dicha regin. Pero esta decisin en realidad debilit la posicin francesa en Amrica latina. Los franceses se encontraron entonces en la humillante necesidad de solicitar concesiones comerciales en el Ro de la Plata sin tener nada que ofrecer a cambio, pues ya haban reconocido la independencia sin que mediara un tratado similar al de 1825, que concediera ventajas comerciales o de otro orden. En consecuencia, los franceses obtendran ventajas comerciales en este rincn sudamericano, pero al muy alto precio de la lucha y el bloqueo (4). La decisin del reconocimiento fue

comunicada por el cnsul francs W. de Mendeville al ministro Anchorena el 6 de diciembre de 1830. Un sntoma de las dificultades en aumento entre Buenos Aires y Pars tuvo lugar en ocasin del rechazo del gobernador Rosas al primer encargado de negocios enviado al Ro de la Plata luego del reconocimiento francs, M. de la Forest, por la actuacin que el agente francs haba tenido en Chile y su intervencin en la guerra peruano-boliviana. Desde 1832 la representacin francesa en Buenos Aires qued vacante. Luego ocurrieron los incidentes con los Estados Unidos y con Inglaterra que terminaron con la ocupacin britnica de las islas Malvinas en 1833. Como respuesta a este ltimo episodio, el general Balcarce inici conversaciones con el cnsul Mendeville, que fueron continuadas por Viamonte y su ministro Toms Guido, hasta lograr la firma de un tratado de amistad y comercio con Francia en 1834, que estableca la exencin del servicio militar para los habitantes de la Confederacin Argentina residentes en Francia y los residentes franceses en el Ro de la Plata, junto con el tratamiento recproco de nacin ms favorecida. No obstante los esfuerzos del ministro Guido, cuando en junio de 1834 la Legislatura de Buenos Aires consider el proyecto del tratado francoargentino, el encargado de negocios britnico predijo con razn que el mismo no prosperara. El aserto del diplomtico britnico se vio confirmado, ya que los entusiastas xenfobos de la Cmara se negaron a ver lo que el propio Rosas, en un claro sntoma de su espritu pragmtico, perciba con notoria claridad: el hecho de que un tratado francoargentino, que siguiese el espritu del angloargentino de 1825, constitua un medio eficaz de reprimir los impulsos de imperialismo del gobierno francs (5). A partir de 1834, y ms claramente desde 1838, las relaciones entre Pars y Buenos Aires empeoraron. Desairado por el gobierno porteo, el gobierno francs dej de empearse en obtener un tratado francoargentino. Adopt la poltica de aliarse con los enemigos de Rosas y de emplear la fuerza para conseguir sus objetivos en el Ro de la Plata. Sin embargo, stos no estaban claramente definidos. En la monarqua orleanista pesaban desde el Parlamento las presiones provenientes de los sectores nacionalistas, los partidos de centro con Thiers y Guizot y la derecha legitimista. A estas presiones se agregaba, como agravante para el gobierno orleanista, el choque de intereses entre los sectores militares y los mercantiles respecto de la conveniencia de adoptar o no una poltica imperialista por parte de Pars. Y el gobierno francs se hallaba en el centro de esa tormenta interna (6). Al progresivo endurecimiento del gobierno de Luis Felipe de Orleans se sumaba la actitud adoptada por la diplomacia rosista, que era percibida como ofensiva por un gobierno francs acosado internamente por los sectores nacionalistas, partidarios de la expansin imperial. Esta actitud por momentos insolente del gobierno de Rosas qued reflejada en la negativa del mismo a discutir cuestiones diplomticas con el vicecnsul Aim Roger, quien interpret esta actitud de Buenos Aires como un insulto a su persona y a su patria. El incidente Rosas-Roger se agrav en 1837. En lugar de solicitar a Pars las credenciales diplomticas que Rosas le exiga puntillosamente, present una serie de reclamaciones. La ms importante era la presentada por la viuda de un impresor suizo llamado Csar Hiplito Bacle, colocado bajo proteccin francesa y que haba fallecido mientras cumpla una condena por conspirar contra el gobierno de Rosas vendiendo planos a Bolivia y actuando en connivencia con los unitarios refugiados en ese pas. Otras dos reclamaciones se referan a individuos obligados a prestar el servicio de las armas en el ejrcito de la Confederacin Argentina. Una tercera tena por objeto el caso de un cantinero francs incorporado al ejrcito de Rosas llamado Pedro Lavi, que haba sido encarcelado durante seis meses por apoderarse de bienes del Estado. Otra de las reclamaciones se refera a los perjuicios sufridos durante 1821 por el ciudadano francs Blas Despouy en su comercio. Los mritos particulares de estas reclamaciones nunca fueron objeto principal de discusin debido a que Rosas haba decidido no considerarlos a no ser con un agente diplomtico debidamente acreditado (7). Las interminables idas y venidas diplomticas entre Rosas y Roger mostraban claramente que se podra haber llegado a un acuerdo pero que ninguna de las partes tena la voluntad de hacerlo. En el caso del gobierno de Rosas, porque estaba irritado con la actitud amenazante del cnsul francs, aliado a sus enemigos internos, que no dejaba al Restaurador de las Leyes ningn espacio para negociar con la diplomacia orleanista. En el caso del cnsul Roger, la puerta de la negociacin con Rosas estaba cerrada porque no poda olvidar las afrentas del gobierno de Buenos Aires. La actitud de Rosas justificaba, en la ptica de Roger, la adopcin de una poltica internacional claramente expansionista por parte de Pars, que adems contaba con aliados en el Ro de la Plata (8). La diplomacia francesa se lanzaba al conflicto directo con el gobierno de Rosas confiada en su capacidad para doblegar al dictador y establecer los trminos del reordenamiento poltico que seguira a su victoria. Para lograr este objetivo, los franceses procuraban utilizar en su provecho las luchas locales. Por su parte, el gobierno de Buenos Aires estaba demasiado acostumbrado a or de boca de las potencias extranjeras amenazas de bloqueos que luego no se concretaban seriamente. Por esta razn, la diplomacia portea crea improbable que un conflicto violento estallara entre los gobiernos de

Buenos Aires y Pars a partir de reclamaciones francesas poco precisas y de carcter muy limitado. Debido a este razonamiento, la diplomacia rosista le otorg poca importancia al lenguaje cada vez ms violento del vicecnsul Aim Roger y del contraalmirante Louis Leblanc, con cuya aparicin en escena recomenzaba para el Ro de la Plata la diplomacia de las caoneras. En este sentido, el bloqueo del puerto de Buenos Aires, concretado por la escuadra francesa el 28 de marzo de 1838, result un baldazo de agua fra para una Cancillera portea que no se esperaba una respuesta tan enrgica de Francia. Por otra parte, el bloqueo francs pareca complicar las perspectivas de Rosas en la Banda Oriental, pues oblig a la renuncia del presidente uruguayo Manuel Oribe, aliado de Rosas, y puso al frente del gobierno a Fructuoso Rivera, vinculado a elementos antirrosistas tanto unitarios como federales (9). El 24 de marzo de 1838 el contraalmirante francs Leblanc apareci con su escuadra frente a Buenos Aires presentando tres reclamaciones para cuya respuesta satisfactoria daba al gobierno de Buenos Aires el exiguo plazo de dos das: 1) deba suspenderse la aplicacin de la ley del servicio militar a los sbditos franceses y garantizrseles el tratamiento de nacin ms favorecida hasta tanto se concertase un tratado; 2) deba reconocerse el derecho de los sbditos franceses a obtener indemnizacin por los perjuicios ocasionados por el gobierno de Buenos Aires; y 3) deba ser sometido a juicio de inmediato el cantinero francs Pedro Lavi, acusado de robo por el gobierno de Buenos Aires (10). John H. Mandeville, el ministro britnico en Buenos Aires, presion a Rosas para que contestara que no haba sbdito francs alguno que estuviera prestando servicio en el ejrcito contra su voluntad y ofreciera adems explicaciones adecuadas sobre las otras dos reclamaciones, pero los intentos del Foreign Office fueron intiles. Rosas replic con arrogancia que las cuestiones pendientes quedaran sin discutir si se le intimaba en forma militar a aceptar reclamaciones que encontraran poca dificultad en ser admitidas de ser presentadas por persona debidamente autorizada para tratar con ellas (...) Exigir sobre la boca del can privilegios que solamente pueden concederse por tratado es a lo que este gobierno -tan insignificante como se quiera- nunca se someter (11). Rosas y la fragmentacin del federalismo Hacia 1838 el federalismo haba sido profundamente transformado por el influjo de Rosas. Por cierto, el orden rosista, reflejo de la hegemona de Buenos Aires sobre el resto del pas, poco tena que ver con las aspiraciones originarias de los caudillos federales. Es ms: en medida creciente, estos sectores federales tendan a identificar el manejo centralizado de las relaciones exteriores de la Confederacin Argentina como la causa del estallido de los numerosos conflictos internacionales de la etapa rosista. Para las provincias del Norte, la guerra contra la Confederacin Peruano-Boliviana haba sido consecuencia de la influencia creciente del gobierno de Rosas, y los caudillos norteos teman que el conflicto entre Rosas y Francia impusiera nuevos sacrificios a esa castigada regin. En Buenos Aires y el Litoral, la causa del choque con Francia era vista como un resultado del creciente autoritarismo de Rosas en el gobierno de Buenos Aires. Segn la ptica de estos sectores federales porteos y litoraleos, los residentes extranjeros formaban el nico sector de la poblacin portea capaz de reaccionar ante el poder rosista y era su reaccin la que haba desembocado en el bloqueo francs (1). La oposicin ms seria a la poltica de enfrentamiento con Francia adoptada por el gobierno de Rosas provena de las provincias del Litoral, especialmente de Santa Fe y Corrientes, cuyos intereses comerciales se vean perjudicados por el control monoplico que Buenos Aires ejerca tanto sobre la Aduana como sobre la navegacin de los ros Paran y Uruguay. El descontento de las provincias del Litoral alimentaba en el cnsul francs Roger la esperanza de que Rosas deba sucumbir a la oposicin que se vena congregando en su contra. El principal cabecilla de este movimiento contra Rosas era Domingo Cullen, gobernador delegado de Santa Fe, quien no ocultaba sus simpatas por los franceses. Cullen consigui que el gobernador de Santa Fe, Estanislao Lpez, lo enviara a Buenos Aires a responsabilizar a Rosas por comprometer la integridad de la Confederacin Argentina en una guerra con Francia, conflicto cuya causa radicaba en agravios y leyes de inters exclusivo de la provincia de Buenos Aires. Cullen lleg a amenazar a Rosas con que las provincias del Litoral le retiraran la facultad de dirigir las relaciones exteriores si ste no llegaba a un pronto acuerdo con Francia. Contaba para ello con la adhesin del gobernador de Corrientes, Genaro Bern de Astrada, y los de Crdoba y Santiago del Estero. Pero cuando Rosas conoci la propuesta de Cullen se enfureci, pues el Restaurador no poda aceptar que alguien interfiriese en su carcter de encargado de las relaciones exteriores. Finalmente, el 19 de mayo de 1938, se produjo la misteriosa muerte del gobernador Lpez de Santa Fe (2), y Cullen debi partir a su provincia para dominar la situacin, aunque no tard en caer en desgracia tras ser acusado de negociar con los franceses el levantamiento del bloqueo. Cullen se dirigi entonces a la provincia de Santiago del Estero donde pidi asilo. Pero desde aqu comenz a

establecer relaciones en el interior para enfrentar a Rosas. En enero de 1839 Fructuoso Rivera le escriba diciendo: Importa que V. se ponga de acuerdo con los gobiernos de todas las provincias argentinas que estn dispuestas a sacudir el yugo que les ha impuesto un tirano astuto y falaz. Supongo que V. habr recibido mis anteriores que le remiti nuestro comn amigo don Blas Despouy, y que a ms habr tenido noticias mas por el gobierno de Corrientes. Mucho convendr que yo reciba sus cartas circunstanciadas para que me sirvan de gua, y poder por este medio desenvolver mi plan y operaciones consiguientes; as es que no omita V. cosa alguna de importancia, muy especialmente de sus relaciones y disposiciones con los gobiernos del interior con quienes es menester ponernos de acuerdo (...) (3). Este movimiento que se gestaba en el interior en combinacin con Rivera y los unitarios exiliados en Montevideo se inscriba dentro del conjunto de conspiraciones e insurrecciones que se fraguaron contra el Restaurador entre 1838 y 1840, poca del bloqueo. Figuraron entre stos la declaracin de guerra de la Banda Oriental y de Corrientes a fines de 1838; la conspiracin de Maza, descubierta a principios de 1839 en Buenos Aires; la invasin de Lavalle a Buenos Aires, Entre Ros y Santa Fe de 1839 y 1840; la desercin de La Madrid en 1840, etc. A principios de 1839, ya dueo del gobierno de la Banda Oriental, Rivera decidi entenderse con los santafesinos para impulsarlos a levantarse contra Juan Pablo Lpez, gobernador de Santa Fe adicto a Rosas. El 11 de febrero Santiago Oroo inici el levantamiento en Coronda, pero al no recibir la ayuda de Rivera el movimiento fracas. Sin embargo, la rebelin pareca extenderse ms all de Santa Fe. En efecto, el 14 de febrero estallaba en la localidad cordobesa de El To una sublevacin, encabezada por el comandante Jos Manuel Salas. Tanto Oroo como Salas despus de algunos enfrentamientos armados contra las fuerzas del gobernador de Crdoba Manuel Lpez fueron obligados a huir hacia el norte, recibiendo en la provincia de Santiago del Estero el apoyo del comandante del fuerte de Abipones, Domingo Rodrguez. Al mismo tiempo en Catamarca se sublevaba Pedro Nolasco Rodrguez, jefe de la oposicin de Crdoba y desterrado all por revoltoso. De esta manera, el movimiento revolucionario comprenda a Santa Fe, Crdoba, Catamarca y Santiago del Estero. No obstante, sus efectos no fueron eficaces a raz del abandono en que dej Rivera a los revolucionarios y debido a la falta de una cabeza dirigente que le diera coordinacin al mismo. Cabe sealar por otro lado la actitud ambivalente a que debieron apelar algunos gobernadores para sobrevivir en medio de tales acontecimientos. Un ejemplo es la del gobernador de Santiago del Estero, Felipe Ibarra, quien desarrollaba un doble juego a la espera de que la situacin se definiera y pudiese obtener un mayor rdito poltico. Desde su provincia y bajo su mirada, Cullen intervena en el movimiento de Crdoba con la pretensin de quitar a Manuel Lpez del poder, al mismo tiempo que el gobernador Ibarra aseguraba a Rosas no slo su lealtad personal sino tambin la falsedad de las supuestas maniobras de Cullen (4). La doble poltica de Ibarra qued confirmada al recibir ste a un enviado de Rivera, Juan Pablo Doubou, quien sali de Montevideo el 25 de enero de 1839 en una de las embarcaciones que efectuaban el bloqueo, munido de cierto poder que le haba dado Rivera para tratar con los gobiernos de las provincias. Doubou lleg primero a Santa Fe; tarde para encontrar a Cullen que haba sido derrotado. El 18 de febrero llegaba a Santiago del Estero y se entrevistaba con Ibarra, Cullen y Bonifacio Albornoz (capitn de la escolta de Ibarra). En la entrevista Doubou manifest que se propona gestionar la separacin de las provincias de la dependencia del encargado de las relaciones exteriores; aseguraba el apoyo de los franceses y de la Banda Oriental y sostena que los franceses no aspiraban a otra cosa que a que Rosas dejase el gobierno por las vejaciones que les haba hecho, y ser considerados por los gobiernos como de las naciones ms privilegiadas. Peda que si no se decidan a tomar parte activa contra el encargado de las relaciones exteriores, al menos permanecieran neutrales (5). Al da siguiente, Doubou remita correspondencia desde a Tibaud, Martigny, Baradese, Leblanc y Rivera, ponindoles en conocimiento de la buena acogida de Ibarra, pero sealando la falta de eficacia de su cometido por no contar con credenciales adecuadas. Por su parte, Ibarra no dio cuenta de la entrevista a Rosas, quien se enter de los hechos al interceptar la correspondencia del enviado de Rivera. Doubou continu su rumbo a Crdoba y Mendoza, pero al llegar a esta ltima fue interceptado por los partidarios del Restaurador y apresado el 15 de abril de 1839. Remitido a Rosas fue fusilado el 21 de agosto de 1839. La noticia del apresamiento de Doubou lleg a Santiago a poco de sabido el fracaso de los revolucionarios Rodrguez, Salas y Oroo contra las fuerzas de Manuel Lpez en Las Caas, a fines de marzo de 1839. A la vez el gobernador delegado de Crdoba comunicaba este triunfo a Rosas, informndole sobre la participacin de las provincias vecinas en la conspiracin (6). Esto colocaba al gobernador Ibarra en situacin comprometida, por lo cual ste a partir de entonces se empe en hacer desaparecer cualquier duda sobre su fidelidad a Rosas. Para ello

decidi adoptar medidas respecto de los rebeldes que haban participado en el movimiento contra Manuel Lpez y sobre todo aclarar que aqullos no eran representativos de la opinin pblica de toda la provincia (7). Finalmente Ibarra cedi ante los pedidos de captura que caan sobre Domingo Cullen. El 4 de junio ste fue remitido a Rosas engrillado, siendo fusilado al mes siguiente. La ambigedad de Ibarra llev poco despus a los gobernadores del norte a una confusin, pues stos creyeron ver en el gobernador santiagueo un miembro ms de la Liga del Norte (1840). Adems de esta oposicin de los caudillos provinciales, cabe consignar que dentro de las huestes del orden rosista se daba el progresivo apartamiento de un grupo intelectual que, tras haber aspirado en un primer momento a transformarse en la conciencia crtica del federalismo, pas con el tiempo a formar parte de la oposicin al gobierno de Rosas. Este grupo, conocido como la Nueva Generacin o Generacin de 1837 y encabezado por Esteban Echeverra, haba intentado, bajo la influencia de la revolucin romntica europea, renovar la cultura e ideologa poltica del Ro de de la Plata. La autodefinicin de "Nueva Generacin" por parte de estos jvenes aluda tanto a las caractersticas que los separaban de sus predecesores unitarios -por ejemplo, sus ideas respecto de cmo organizar un pas todava inexistente- como a las que tenan en comn con ellos -por ejemplo, su pertenencia a la clase letrada-. Los integrantes de la Nueva Generacin eran jvenes provenientes de familias que ocupaban un lugar privilegiado en el orden rosista: el padre de Vicente Fidel Lpez era alto magistrado, el de Rafael Corvaln era edecn de Rosas, y Juan Bautista Alberdi era protegido del gobernador de su provincia, Alejandro Heredia. En un primer momento, los integrantes de esta Nueva Generacin se autoasignaron el papel de guas doctrinarios del federalismo, adoptando una postura crtica tanto respecto de Rosas -al que durante aos le reprocharon sobre todo no haber sabido elegir juiciosamente a sus consejeros- como de los grupos dirigentes federales (8). Como fuerza opositora a la autoridad de Rosas, la Nueva Generacin intent canalizar a su favor las disidencias que el federalismo rosista provocaba, no slo para derrocar a Rosas sino para heredar su poder. En este sentido el bloqueo francs pareca abrir una oportunidad inmejorable. Pero tanto los antiguos unitarios como los federales disidentes de la poca de Balcarce vacilaban en utilizar al mximo las posibilidades que el bloqueo ofreca respecto de una alianza con el gobierno orleanista. Para ambos grupos, la alianza con el enemigo francs en tiempo de guerra les pareca una aventura deshonrosa y peligrosa. Sobre todo para los antiguos unitarios, que haban podido acumular una vasta y no demasiado positiva experiencia en el trato con las potencias hegemnicas. Por su parte, los jvenes de la Nueva Generacin no compartan los pruritos de los unitarios respecto de las alianzas con potencias extranjeras. Haba que asegurar el triunfo de las fuerzas de la civilizacin, demasiado escasas en el Ro de la Plata, mediante el apoyo a la nacin abanderada de dichas fuerzas, Francia. Esta alianza, til para vencer a Rosas, lo sera tambin para consolidar la hegemona local de una minora que gracias a ese apoyo externo se transformara en mayora dentro del escenario rioplatense (9). Pero esta alianza entre los disidentes porteos antirrosistas (los viejos unitarios, los federales moderados de poca de Balcarce y los jvenes de la "Nueva Generacin"), Rivera en la Banda Oriental y el gobierno de Francia, fue menos slida en los hechos de lo que los disidentes rioplatenses hubieran deseado. El bloqueo francs revel con su aparicin las fisuras en el federalismo bonaerense. En mayo de 1838, cuando el Poder Ejecutivo puso en conocimiento de la Legislatura portea el conflicto con Francia, inesperadamente se escucharon en ella voces que invitaban a la prudencia (10). Para dar una imagen de cohesin en el frente federal que en realidad no exista, La Gazeta Mercantil iba a responsabilizar a "cuatro (diputados) unitarios impos, asesinos feroces de la libertad de Amrica, de todo orden y sosiego pblico, que poco tiempo les resta para ser degollados por los libres en las calles de Buenos Aires", a pesar de que no haba unitarios en la Legislatura. En julio de 1838 pudo descubrirse una conspiracin, en la que estaba complicado (junto con algunos oficiales a media paga) un veterano jefe de frontera, Zelarrayn. El episodio, urdido por intrigas de agentes del caudillo oriental Fructuoso Rivera, fue discretamente liquidado por el gobierno de Rosas. Zelarrayn pereci vctima de la ley de fuga y sus compaeros fueron indultados. Por el momento nada deseaba menos el gobierno de Rosas que poner de manifiesto las fisuras del frente interno (11). No obstante la presencia de estas grietas internas en el federalismo, Rosas se las ingeni para utilizar a su favor la crtica coyuntura planteada por el bloqueo francs. A pesar del descontento inicial contra el rgimen rosista generado por el bloqueo -factor que la diplomacia francesa intent capitalizar-, Rosas revirti estas disidencias iniciales colocndose en el rol de defensor de la soberana e integridad territorial de la Confederacin Argentina, entelequia que le serva para apuntalar su influencia sobre el resto de los caudillos provinciales y denigrar a sus enemigos -unitarios o federales disidentes- que aparecan como "conspiradores" o "anarquistas" que atentaban contra dicha integridad territorial. Como en el caso de la guerra contra la Confederacin PeruanoBoliviana, Rosas esgrimi el argumento hobbesiano del orden. A pesar del tenaz sentimiento localista reinante

en las provincias, este argumento resultaba efectivo para congregar a los caudillos federales en las filas rosistas cada vez que apareca un enemigo supuestamente anarquizante. Justamente ah resida el secreto del rosismo: permanentemente inventaba enemigos para mantenerse vivo. El desarrollo del bloqueo francs Luego de bloquear el puerto de Buenos Aires a partir del 28 de marzo de 1838, en lo que rest de ese ao las acciones francesas ms importantes fueron: 1) la derrota del entonces presidente oriental Oribe, por parte de Rivera coaligado con los franceses en la batalla del Palmar en junio; 2) la detencin por parte de los franceses de la escuadra del gobierno de Buenos Aires al mando del almirante Brown mientras intentaba abandonar Montevideo en septiembre; y la captura de la isla de Martn Garca en octubre por una fuerza compuesta por marineros franceses y fuerzas riveristas; 3) en el mismo mes, la renuncia de Oribe gracias a los auxilios prestados por los franceses a Rivera y el posterior embarque del ex presidente a Buenos Aires, donde Rosas lo recibi como presidente legtimo del Uruguay, desconociendo la autoridad de Rivera, y 4) la formulacin, en diciembre, de una alianza ofensiva y defensiva, celebrada entre los agentes franceses, el nuevo presidente oriental Rivera y el gobernador correntino Bern de Astrada, cuya finalidad era "remover del mando de la Provincia de Buenos Aires y de toda la influencia en los negocios polticos de la Confederacin Argentina, a la persona de don Juan Manuel de Rosas" (1). Este episodio ilustra una vez ms lo que es ya un leit motiv de esta obra: en qu medida las provincias argentinas no eran an nada parecido a un Estado consolidado, con alianzas poltico-militares que cruzaban fronteras artificiales e inestables. La accin francesa estaba orientada a la resolucin de la vieja controversia de 1829-1830: obtener la igualdad de derechos de los residentes franceses con los sbditos britnicos en el Ro de la Plata, entre ellos el derecho de eximirlos del servicio militar. Personalmente Rosas no tena inconvenientes en aceptar estas demandas. Slo que el centro del conflicto no estaba en torno de la concesin o no de estas demandas. La naturaleza del conflicto paulatinamente iba desembocando en un enfrentamiento cada vez ms abierto entre sectores locales, en el que el gobierno francs se encontraba cada vez ms dispuesto a intervenir. Planteado el conflicto con Francia en estos trminos crticos, es decir, como yuxtapuesto a una guerra civil que amenazaba la existencia misma del orden rosista, Rosas no poda negociar ni hacer concesiones que aparecieran como impuestas por otros sectores de su partido, colocados en la vereda de la disidencia. Al mismo tiempo, Rosas no comprometi con actos irreparables la posibilidad de negociar con Pars una vez derrotados sus rivales internos, lo que hubiera sido suicida para un Ro de la Plata que estaba modelando una embrionaria imagen internacional. Descartando hbilmente estos extremos, Rosas confiaba en que, si resista en forma pasiva y por un tiempo suficientemente prolongado la agresin francesa y la de sus enemigos internos, la voz de la razn transmitida desde la diplomacia de Londres terminara por hacerse or en Pars (2). Fiel a esta poltica, la diplomacia portea procur a partir del bloqueo francs un decidido acercamiento a Gran Bretaa a travs de la emisin de una serie de gestos dirigidos al Foreign Office. Entre dichos gestos -destinados a obtener la disposicin britnica a oficiar como factor de contrapeso frente a la creciente intervencin francesa en los conflictos del Ro de la Plata- el gobierno de Rosas firm el tratado contra la trata de esclavos cuya negociacin Mandeville haba solicitado en vano durante aos; retom la costumbre, tan grata a los ojos de los agentes britnicos, de hacer examinar por estos ltimos los proyectos de declaraciones y resoluciones oficiales; y volvi a proclamar que el tratado de 1825 era la base de la existencia internacional argentina y que el pas guardaba eterno agradecimiento por los servicios prestados por Gran Bretaa a su independencia. Yendo an ms all, Rosas asegur ante el ministro Mandeville y el comodoro Sullivan, jefe naval ingls, "que si el peso de la soberana se hace demasiado gravoso para la joven nacin, a nada aspira ms sinceramente que a depositarlo a los pies del trono britnico". Esta declaracin no fue tomada sino como una extravagante muestra de cortesa, porque tanto Rosas como sus interlocutores britnicos no ignoraban que semejante obsequio no era deseado por Gran Bretaa (3). Aunque las pruebas de amistad de la cancillera portea con el Foreign Office no tuvieron contrapartida importante a corto plazo, Rosas esper con paciencia los resultados de su poltica internacional, redefinida a partir del bloqueo francs. Esta nueva poltica exterior, ejecutada desde la cancillera por Felipe Arana, era radicalmente distinta de la efectuada por su antecesor en el primer gobierno de Rosas Toms Manuel de Anchorena. Este ltimo, vocero de un perfil hostil al gobierno francs y a sus residentes en el Ro de la Plata, haba ofrecido a Francia ms de un pretexto para su intervencin. Como consecuencia de este giro en la poltica exterior rosista, los residentes extranjeros en el Ro de la Plata dejaron de ser utilizados como instrumentos de extorsin, para pasar a ser voceros de una poltica internacional favorable al acercamiento del gobierno de Buenos Aires con las potencias extranjeras.

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Por cierto, la perseverancia de la Cancillera portea en esta poltica de acercamiento a las grandes potencias no le ahorrara a Rosas nuevas intervenciones extranjeras, pero s hara posible ponerles fin mediante acuerdos honorables para el gobierno del Ro de la Plata (4). A partir de 1839 Gran Bretaa comenz a estar cada vez menos dispuesta a contemplar en silencio la accin francesa en el Ro de la Plata -toma de la isla Martn Garca y acciones en Uruguay y en el Ro de la Plata, e incendio de depsitos y embarcaciones-. Preocupado por sus intereses comerciales en el mbito rioplatense, el gobierno ingls presion al francs para que adopte una actitud ms prudente en el Ro de la Plata. El ministro britnico Mandeville estaba dispuesto a ofrecer sus buenos oficios entre Pars y Buenos Aires, ya que el comercio britnico sufra grandes perjuicios y la perspectiva del triunfo del partido francfilo en ambas orillas del Plata bastaba para provocarle serias alarmas. Las presiones del gobierno britnico y los ataques del propio Parlamento francs a la poltica exterior que encarnaban Roger y Leblanc obligaron al gobierno orleanista a redefinir su poltica respecto de Rosas (5). No obstante, el gobierno francs sigui acariciando por algn tiempo planes de desembarco de tropas en Buenos Aires, para abandonarlos de inmediato y decidirse por la reduccin del conflicto a sus dimensiones originales, en torno del estatuto de los franceses residentes en Buenos Aires y el buen derecho de algunos de ellos a indemnizaciones. En ese terreno ms restringido Rosas estaba decidido a ceder todo lo que fuese necesario, siempre que estas concesiones no implicasen humillaciones peligrosas para su popularidad. Negociando o cediendo en puntos de la agenda que ya no le interesaban, el Restaurador esperaba lograr la victoria sobre sus adversarios locales -Rivera, Lavalle, la Nueva Generacin-, triunfo del que dependa su propia supervivencia. Adems, como ya se dijo, la alianza entre el gobierno de Francia y los opositores internos a la gestin de Rosas era menos slida de lo que pareca a simple vista. El primer xito importante en trminos de la conformacin de un frente antirrosista fue la celebracin de una alianza dirigida contra Rosas, entre Montevideo, dominado por el caudillo oriental Fructuoso Rivera, y el gobernador de Corrientes Genaro Bern de Astrada, que no ocultaban sus simpatas por Pars. A fin de asegurarse el levantamiento del bloqueo para el comercio de su provincia, Bern de Astrada se vio obligado, el 6 de marzo de 1839, a anunciar pblicamente su secesin de la Confederacin Argentina, y repudiar su anterior aprobacin a la poltica de Rosas. No obstante, la conformacin de este frente antirrosista del Litoral apoyado por Francia tuvo corta vida pues no se produjo el levantamiento de las dems provincias que los coaligados antirrosistas prevean a partir del pronunciamiento de Astrada. El gobernador Pascual Echage de Entre Ros se neg a seguir el ejemplo de su colega correntino, aun despus de que cinco unidades de guerra francesas remontaran el ro Paran con el fin de apoyar a Corrientes y Entre Ros frente al Buenos Aires rosista, y venci por completo a Bern de Astrada en la batalla de Pago Largo. Las intrigas francesas no encontraban eco en el territorio de la Confederacin. Rosas supo sacar provecho de las actividades navales francesas y las intrigas de los unitarios en las distintas provincias, invocando el sentimiento nacionalista de los caudillos provinciales a travs de un hbil manejo de la propaganda. Por indicacin expresa de Rosas, todo peridico adicto al rgimen llevaba el encabezamiento "Mueran los salvajes unitarios". Los medios de prensa enarbolaban la idea de patriotismo y proclamaban "Odio eterno a los parricidas unitarios, vendidos al inmundo oro francs!" "Odio y venganza en el pecho de todo federal contra los incendiarios esclavos de Luis Felipe!"(6) De este modo, la intromisin francesa, lejos de debilitar el poder rosista, contribuy a consolidarlo al exacerbar sentimientos patriticos en las distintas provincias de la Confederacin, proyectando una imagen de Rosas como defensor de la integridad territorial y la soberana nacional. La falta de resultados concretos en la estrategia del cnsul Roger de intervencin en el Ro de la Plata y los ataques del Parlamento al gobierno francs, obligaron a ste a redefinir la poltica francesa respecto del rgimen rosista. Como resultado de este giro de Pars hacia una poltica ms austera, el 24 de julio de 1839 parti del puerto francs de Toulon, la escuadra cuyo jefe, el almirante y ministro de marina barn de Mackau, deba hacer la paz o -de ser imposible- proseguir la guerra contra Buenos Aires. Para ese entonces haba alcanzado el cargo de primer ministro Adolfo Thiers, quien haba sido representante elocuente del partido de la guerra en el Ro de la Plata. No obstante, este dctil poltico estaba dispuesto a dejar en el olvido el perfil problico de su etapa opositora en el Parlamento. Adems, Palmerston haba enviado al canciller francs un memorndum con toda la informacin que posean sobre la intervencin de los franceses en el Ro de la Plata, al mismo tiempo que se anunciaba que Gran Bretaa, Prusia, Rusia y Austria apoyaran al sultn de Turqua contra el protegido francs de Medio Oriente, frente al cual Francia haba adoptado una poltica similar a la aplicada en el Ro de la Plata. En parte y como consecuencia de la evidente determinacin de Gran Bretaa frente al expansionismo francs, las instrucciones que llevaba consigo Mackau reflejaban fielmente el cambio en la poltica internacional francesa: el ministro deba repudiar enrgicamente la existencia de obligaciones especiales de Francia hacia sus aliados en el Ro de la Plata. As, rpidamente

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Mackau desenga al gobierno oriental de Rivera, sealando que el gobierno francs no se consideraba ligado por los "actos personales de sus representantes" (7). El tratado del 29 de octubre de 1840, firmado por el canciller Arana y el barn de Mackau, contena una serie de clusulas referidas a los aliados de Francia en el Ro de la Plata. Sin embargo, la vaguedad de su contenido mostraba que en lo esencial el gobierno francs se desentenda de estos aliados. En consecuencia, el tratado reflej un claro triunfo de Rosas sobre sus enemigos internos. En el tratado Arana-Mackau cada Estado conceda al otro la condicin de nacin ms favorecida, con una excepcin muy interesante en el artculo sexto segn la cual Francia no pretendera los derechos civiles y polticos que en el futuro pudieran reconocerse a los ciudadanos de otros Estados sudamericanos. Asimismo, si bien se prometa amnista a los individuos de la Confederacin Argentina que depusiesen las armas en un plazo perentorio, se exclua de dicha amnista a los jefes o aquellos individuos cuya presencia en el pas "fuese incompatible con el orden y la seguridad pblica". Por otra parte, si bien el gobierno de Buenos Aires se comprometa a respetar la independencia del Uruguay, ese compromiso estaba seriamente limitado al excluirse aquellos casos en que estuviesen afectados "los derechos naturales, la justicia, el honor y la seguridad de la Confederacin Argentina". Era muy evidente que la situacin en que quedaba el Ro de la Plata (con una guerra declarada por Montevideo a Buenos Aires a instancias del gobierno de Francia), autorizaba al gobierno de Rosas a actuar en el territorio oriental sin violar sus nuevos compromisos con el gobierno francs (8). Adems de las previsiones sealadas en el prrafo anterior, destinadas ms a salvar el decoro del gobierno francs que a ofrecer reales garantas a Rivera, a la Nueva Generacin y a todos aquellos que haban cometido el error de aceptar su alianza, el tratado de octubre de 1840 marcaba la liquidacin de la aventura polticomilitar emprendida en 1838: el bloqueo fue anulado y la isla de Martn Garca y los barcos capturados fueron devueltos al gobierno de Buenos Aires. No obstante, el tratado Arana-Mackau contemplaba en su contenido el cumplimiento de los objetivos iniciales que haban estimulado el bloqueo francs: se pag indemnizacin a los residentes franceses en el Ro de la Plata, y Francia recibi a partir de ese momento el trato de nacin ms favorecida. En los hechos, estas concesiones equivalan a otorgar a los residentes franceses en Buenos Aires todos los privilegios de los que ya gozaban los britnicos, entre ellos la exencin de toda obligacin militar. El transcurso del bloqueo en el Ro de la Plata muestra cmo el gobierno de Rosas abandon un perfil inicial reticente a la penetracin extranjera por una poltica de acercamiento a las potencias hegemnicas. Pero paradjicamente, no iba a ser Francia la principal beneficiaria de este cambio en la poltica internacional rosista: por lo contrario, el prestigio francs -tanto en el Ro de la Plata como a nivel internacional- disminuy luego del bloqueo. Era la presencia britnica la que se iba a afirmar cada vez ms slidamente. Apostando discretamente al gobierno de Rosas, la diplomacia britnica no se haba hecho ms popular que en las dcadas anteriores, pero s se tornaba ms temible para sus adversarios. Como consecuencia de esta realidad, Mandeville se transform en una nueva versin de lord Strangford: hombre de consejo del gobierno de Montevideo a la vez que pas a ser un referente clave en las decisiones del de Buenos Aires. Efectos econmicos y polticos del bloqueo francs en el Ro de la Plata Mantenido desde marzo de 1838 hasta octubre de 1840, el bloqueo francs demostr ser mucho ms efectivo que el aplicado por el gobierno brasileo durante la guerra de 1826-1828. Su impacto sobre la economa de la Confederacin Argentina, reflejado en efectos tales como el cese del comercio de ultramar, la cada vertiginosa de la recaudacin impositiva, y la adaptacin, en algunos casos drstica, de los precios de artculos de consumo a la coyuntura de crisis (1), no tard en evidenciarse. Ante esta delicada situacin y decidido a mantener una poltica de saneamiento de las finanzas y estabilidad econmica, el gobierno de Rosas en un principio procur evitar la emisin monetaria, recurriendo a mtodos alternativos como el crdito y la colocacin de ttulos en pago de deudas, que terminaron en manos de los comerciantes. Tambin el Estado rosista recurri a la venta de tierras pblicas. Pero el escaso rdito de esta solucin (que entre 1837-1840 slo cubri un 2,44% del total de recursos financieros) oblig a las autoridades de Buenos Aires a volver a la emisin de papel moneda para sufragar sus gastos. Se repeta de este modo la perversa frmula de los aos de guerra con Brasil: la combinacin de los efectos del bloqueo con los de la exagerada expansin del circulante (2). El gobierno de Rosas apel tambin a extremas medidas de austeridad. El 27 de abril de 1838 se comunicaba al inspector general de Escuelas, a la presidenta de la Sociedad de Beneficencia y al rector de la Universidad que deban solicitar a los alumnos el pago de una cuota para el sostenimiento de los respectivos cursos o cerrar los colegios. Asimismo se ordenaba a los administradores del hospital de Hombres y de Mujeres que recurrieran a la suscripcin voluntaria. Un mes ms tarde se modificaba la recaudacin de la

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contribucin directa, se elevaban los contratos enfituticos y el papel sellado. Para contrarrestar el bloqueo se resolvi suspender un decreto del 4 de marzo de 1836 que gravaba los productos de ultramar que fueran trasladados al interior, y se disminuyeron los derechos de los productos de importacin que durante el bloqueo fueran introducidos en la provincia (3). Esto ltimo constituy un intento por inducir a los ingleses a no respetar el bloqueo, los que por otra parte no aplicaron la doctrina del bloqueo estricto. Asimismo, el bloqueo francs influy significativamente en la vida comercial portea, pues para disgusto de los comerciantes de Buenos Aires ayud al crecimiento del puerto de Montevideo. No obstante, Reber seala que -con la expresa excepcin del bloqueo anglofrancs- los bloqueos no fueron suficientemente prolongados y/o efectivos como para significar una amenaza real a aquellas casas mercantiles que posean una slida posicin financiera (4). El boom exportador que se produjo apenas terminado el bloqueo tambin permiti la rpida recuperacin de los comerciantes. Los efectos del bloqueo francs se extendieron a toda la economa urbana, afectando inclusive a sectores alejados del comercio de exportacin, como el de la construccin. Mientras dur, el encarecimiento de productos importados de consumo masivo, como yerba, azcar, galleta y tabaco, golpe inclusive a los sectores ms populares. Los efectos del bloqueo tambin se hicieron sentir en los sectores urbanos medios dependientes del sector privado (fundamentalmente el comercio), que estaba en contraccin. A su vez, los sectores urbanos menos favorecidos buscaron un alivio en el enrolamiento, tendencia que se reflej en la suba de gastos en cuerpos militares y en una espiral inflacionaria que alejaba toda posibilidad de estabilizar la economa de la Confederacin. Esta era una consecuencia lgica del funcionamiento del orden rosista, en tanto dicho orden defina a amigos y enemigos a travs de la guerra, ms que por medio de la adhesin a principios ideolgicos. En este orden que, al decir de Tulio Halpern Donghi, era de "guerra permanente", el bloqueo francs se yuxtapona a mltiples frentes de conflicto dentro y fuera del territorio de la Confederacin Argentina (cabe recordar que en 1837 el gobierno de Rosas entr en guerra contra la Confederacin PeruanoBoliviana). La "guerra permanente", como elemento definitorio del orden rosista, permita identificar enemigos, otorgando cohesin a un orden que en la prctica era muy laxo y que se uniformaba a travs de la lealtad o deslealtad de los caudillos provinciales hacia el cintillo punz, smbolo por antonomasia del federalismo rosista. Entre 1835-1836 y 1837-1840, el promedio anual de remuneraciones militares aument en 86,49%, y el de gastos en vestuario y armamentos en 367,14%. Estas cifras demuestran hasta qu punto la guerra formaba parte del funcionamiento del rgimen de Rosas (5). Por otra parte, las consecuencias del bloqueo francs sobre las clases propietarias pueden diferenciarse en funcin de la prosperidad relativa de cada terrateniente y hacendado. Para los ms fuertes, que venan adquiriendo tierras pblicas desde 1832, el bloqueo abri una oportunidad (si bien forzosa) de hacer una pausa en la matanza de ganado para exportar, y aprovechar el comps impuesto por el bloqueo para ahorrar e invertir en tierras vacas. En cambio, los hacendados menores, que no disponan de recursos suficientes para esperar el trmino del bloqueo, se vieron obligados a vender carne a precio de liquidacin, lo que implic que los sectores populares de la ciudad de Buenos Aires pudieran contar con carne barata a pesar de la inflacin del papel moneda, aunque al costo del deterioro de la campia bonaerense. En este sentido, hubo una estrecha relacin entre los perniciosos efectos econmicos del bloqueo francs, y el alzamiento de los Libres del Sur de 1839, que represent mayormente a estancieros ms dbiles (6). De tal manera, el rgimen de Rosas, que era un hacendado que haba llegado al poder con el respaldo de las clases propietarias en 1829 y que haba adoptado medidas favorables a los intereses de stas, se vio obligado a distanciarse de una parte de este sector a partir de 1839, cuando la Revolucin de los Libres del Sur puso de manifiesto el hartazgo de los hacendados menores con el bloqueo. Tras aplastar este alzamiento, y hasta los ltimos das de su rgimen, Rosas pas a respaldar slo a aquellos terratenientes y hacendados que le dispensaran una lealtad sin reticencias. En otras palabras, el rgimen de "guerra permanente" impuesto por Rosas se volvi an ms extremo en sus exigencias de lealtad despus del bloqueo francs. Reflejo inequvoco de esta actitud fue el embargo de bienes de los propietarios disidentes, mecanismo que le permiti al gobierno de Rosas requisar ganados y caballos, mantenerlos en tierras embargadas y pblicas, cubrir las necesidades de un ejrcito movilizado, y prescindir de la compra de productos rurales en el mercado. Otra consecuencia de esta poltica fue la ampliacin de la fuerza de trabajo absorbida por el Estado, particularmente la de peones rurales para el cuidado del ganado requisado (7). Por lo dems, el cuadro econmico-financiero, que caracteriz los aos del bloqueo francs y los inmediatamente posteriores al mismo, estuvo conformado por los siguientes rasgos: 1) Se produjo una cada en los ingresos de los sectores medios urbanos, factor que fren el comercio importador. 2) Tras el levantamiento del bloqueo, se produjo un incremento de las exportaciones pecuarias (las exportaciones del Ro de la Plata en los aos 18421844 excedieron a las importaciones en 40,69%, y mientras stas slo crecieron 20% en comparacin con el

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trienio anterior, las exportaciones lo hicieron en 102%. 3) Se desencaden una crisis en la vinculacin entre el gobierno de Rosas y los terratenientes, que condujo al paulatino reemplazo de stos por los representantes del comercio importador-exportador, como los aliados privilegiados del rgimen. 4) Al igual que en los difciles aos de la independencia, el comercio britnico tuvo un papel importante en la provisin de artculos de vestuario al rgimen rosista (rubro que en el perodo 1841-1844 represent 9,23% del total de las exportaciones britnicas al Ro de la Plata) (8). 5) No obstante lo recin apuntado, se registraron tambin fuertes daos a los intereses comerciales y financieros britnicos, por lo que la intervencin no se limit a una cuestin exclusivamente bilateral entre Buenos Aires y Pars sino que lleg a adquirir un carcter francobritnico. Por otra parte, desde un punto de vista estrictamente poltico, y como se dijo, el tratado AranaMackau del 29 de octubre de 1840 constituy un triunfo para Rosas. El gobernador desafi a una gran potencia europea durante ms de dos aos, logr la paz en condiciones ms favorables que las exigidas por el cnsul Roger, desacredit a sus opositores -los emigrados unitarios, los federales moderados, los jvenes emigrados de la Generacin del 37, los caudillos provinciales disidentes, y el caudillo oriental Rivera- debido a sus vinculaciones con potencias extranjeras, y qued con las manos libres para resolver cundo y cmo intervenir en los asuntos internos del Uruguay (9). Adems, el conflicto otorg al orden rosista un medio eficaz para revertir la fragmentacin del federalismo y generar una cohesin sin precedentes en aquella poca. Dicha cohesin fue alimentada por el conflicto con un enemigo externo y con sus aliados internos. Como en el caso del enfrentamiento con la Confederacin Peruano-Boliviana, Rosas utiliz argumentos nacionalistas para desacreditar tanto a los viejos unitarios como a los federales que se oponan a su proyecto. Dichos argumentos debilitaron una no muy slida alianza entre los disidentes internos y Francia. Rosas pas a convertirse en paladn de la lucha contra "el invasor francs y sus aliados", los que eran presentados bajo la doble acusacin de traidores a la integridad territorial y a la causa federal (10). La poltica britnica y francesa frente a Rosas previa al nuevo bloqueo Volviendo atrs, la consecuencia ms importante del tratado Arana-Mackau es que dej al gobierno de Rosas en libertad de accin para continuar la lucha en Uruguay, donde los emigrados unitarios provenientes de Buenos Aires y otras provincias de la Confederacin Argentina continuaban defendiendo la plaza de Montevideo contra los ataques del caudillo oriental Manuel Oribe. Asimismo, estos disidentes antirrosistas, en connivencia con Rivera, fomentaban con la ayuda externa de Francia e Inglaterra la segregacin de las provincias de Entre Ros y Corrientes del territorio de la Confederacin (1). A la vez, el caudillo oriental Fructuoso Rivera procuraba el apoyo de Brasil mediante el proyecto de formar una federacin, en la cual Rivera ocupara el cargo de virrey (2). Rivera invocaba el apoyo del Imperio del Brasil ante la posibilidad de un nuevo ataque de Rosas y sus aliados, quienes, como ya vimos, tras sucesivas victorias sobre las fuerzas antirrosistas, controlaban casi todo el territorio de la Confederacin Argentina salvo el Litoral, donde dominaban las fuerzas del general Jos Mara Paz (3). Por cierto, el conflicto con la Banda Oriental no tard en reanudarse. Ante un decreto de Rivera que obligaba a los barcos que navegaban por el Uruguay a presentarse en el puerto de Higueritas, Rosas decret en enero de 1841 el bloqueo de Montevideo, y design como jefe de su escuadra al almirante Guillermo Brown. De esta manera, Rosas comenzaba a ayudar a Oribe contra Rivera en la lucha por el poder que stos sostenan en su pas. El gobierno ingls no tard en reaccionar. Poco antes de dejar su cargo, en junio de 1841, Palmerston dio instrucciones al ministro britnico en Buenos Aires para proponer un acuerdo pacfico entre Rosas y Rivera. Mandeville aprovech la oportunidad para intentar concertar tratados ventajosos para Inglaterra en la tierra oriental. Hacia fines de 1841, viaj a Montevideo a negociar un tratado similar al acuerdo angloargentino de 1825. En esta circunstancia, inesperadamente, el canciller uruguayo Vidal pidi que Gran Bretaa estableciera un protectorado en el Uruguay. Pero los britnicos se negaron, alegando que la responsabilidad sera demasiado grande. No obstante, la mediacin britnica no prosper. Rosas exiga dos condiciones para aceptar la mediacin de Londres: el reconocimiento de Oribe (en ese momento jefe del ejrcito rosista que persegua al general Juan Lavalle en el Interior argentino) como presidente del Uruguay, y el destierro del primer mandatario uruguayo Fructuoso Rivera. Obviamente, ambas condiciones resultaban inadmisibles para Rivera. Por otra parte, Rosas declar desde el principio que su partido convertira al Ro de La Plata en un matadero, un desierto, un caos antes de negociar con Rivera, y que l mismo morira en los brazos de sus colaboradores si intentaba una reconciliacin (4). Esta expresin, que los hechos demostraron ser autntica, representa una actitud desaprensiva frente a los costos de la guerra que se reitera en lugares y momentos histricos muy diferentes entre s, a la vez que hay otras instancias histricas, tambin muy diversas, en las que prima la actitud opuesta,

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de negociacin y de adjudicacin de un enorme valor a la vida y a la propiedad. Veinte aos ms tarde, por ejemplo, el dictador paraguayo Francisco Solano Lpez pele contra sus enemigos sin intentar una reconciliacin hasta que casi no qued ningn varn sano de ms de 11 aos en el pas. Serbios, croatas y bosnios musulmanes han demostrado una disposicin parecida en los ltimos aos, bastante opuesta a la mentalidad de un "Estado comercial" a la cual los ingleses se acercaban, en tiempos de Rosas, en medida mucho mayor que los argentinos y uruguayos de entonces. La disposicin a pelear hasta la ltima gota de sangre antes que negociar, sin importar el dao y las prdidas, no podra ser comprendida por los argentinos de hoy da (aunque tal vez pueda ser mejor comprendida por vietnamitas, salvadoreos, nicaragenses o ex yugoslavos). Cuando se propuso la mencionada mediacin entre Rosas y Rivera, ste dominaba el territorio uruguayo y la provincia argentina de Corrientes, y tena un dominio parcial sobre Entre Ros. Esta era la situacin cuando Vidal propuso que el Uruguay se convirtiera en un protectorado britnico. El comercio britnico con Montevideo creca ms rpidamente que con Buenos Aires, y hasta la comunidad britnica de Buenos Aires estaba comenzando a alejarse de Rosas y a preferir a Rivera, creyendo que ste era un mejor protector y promotor del comercio exterior, y que probablemente ganara la guerra. As, el nuevo canciller britnico Aberdeen comenz a desarrollar una tendencia favorable al gobierno uruguayo. El ministro uruguayo en Londres presion para acercar los vnculos, y Aberdeen le replic que Gran Bretaa y Francia podran recurrir a la fuerza en sus tratos con Rosas. Por cierto, el nuevo gobierno de Sir Robert Peel se mostraba muy interesado en ganar el apoyo de las clases mercantiles e industriales que seguan daadas (as como los asalariados) por la depresin de 1836-37, y no estaba dispuesto a tolerar desafos al principio del libre comercio dentro de su esfera de influencia. Previamente, cuando en 1835 Rosas haba lanzado una poltica proteccionista con el objetivo de reconciliarse con los intereses de los pequeos comerciantes de las provincias del Interior, el gobierno britnico no haba puesto objeciones. Pero ahora la situacin poltica era muy diferente: todo se encaminaba hacia una confrontacin. Por otra parte, los hombres de negocios britnicos haban sido testigos de cmo el desarrollo comercial del ro Mississippi haba producido enormes riquezas y beneficios, y pensaron que esto mismo podra ser logrado con otros grandes sistemas fluviales del continente, como el Ro de la Plata, el Amazonas y el Orinoco. En diciembre de 1841 el Foreign Office britnico produjo un memorndum sobre el comercio britnico que enfatizaba dos puntos diferentes: la necesidad de nuevos mercados, y los efectos nocivos que los desrdenes polticos de Sud Amrica tenan sobre el comercio. El creciente inters de Gran Bretaa por la expansin del comercio por va fluvial lleg justo cuando en el Ro de la Plata se aplicaba una poltica proteccionista, generando un agudo conflicto de intereses. Los puertos fluviales de Santa Fe, Corrientes y Entre Ros estaban cerrados al comercio extranjero. De hecho, y de acuerdo con las estimaciones de Ferns, estos puertos hubieran aportado muy poco al comercio britnico. Pero sbitamente en Gran Bretaa todos comenzaron a creer que era terriblemente importante que existiera la libre navegacin en el sistema del Ro de la Plata-Paran. Simultneamente Rosas estaba cada vez ms convencido de que era muy importante que Buenos Aires controlara el comercio exterior, en parte para ganarse el apoyo de los intereses mercantiles de la capital, y en parte como forma de forzar al Paraguay a convertirse nuevamente en parte de la Confederacin Argentina. Ferns sostiene que no existe prueba convincente alguna de que la libre navegacin ms all de Buenos Aires hubiese sido realmente relevante para el comercio britnico, ni de que el proteccionismo hubiese daado de verdad los intereses britnicos en la Argentina, Uruguay y Brasil. Pero esto se convirti en parte del sistema de creencias de las personas que estaban a cargo de la poltica britnica. As como existen momentos histricos en que todo es interpretado desde el punto de vista de la lucha de clases, de la religin, de la tecnologa o del sexo, en la dcada de 1840 todo se explicaba en trminos de laissez-faire (5). Por cierto, a lo largo de esta obra veremos una y otra vez cmo la ideologa puede influir sobre los acontecimientos hasta el punto de invalidar las expectativas emergidas de teoras o modelos que slo tienen en cuenta variables estructurales. En la opinin de Ferns, el mencionado memorndum del Foreign Office contena los grmenes de todos los errores cometidos durante los siguientes aos por los britnicos. Sugera que se deba ofrecer secretamente ayuda al gobierno de Montevideo, para posibilitar la obtencin de un tratado con el Uruguay que le garantizara al comercio britnico los privilegios y proteccin que Gran Bretaa buscaba de los tratados comerciales. "Ayuda" de hecho implicaba el envo de una pequea fuerza, suficiente para la defensa de Montevideo. Esto implicaba un cambio completo respecto de la previa poltica de Palmerston. En realidad el memorndum no representaba una poltica britnica, pero su contenido de alguna forma lleg a los comandantes navales britnicos en el Ro de la Plata. De hecho, esto implic el fin de la neutralidad y el uso de la fuerza. Y el error principal fue pensar que el objetivo propuesto requerira una "fuerza pequea" (6). De modo que para conseguir la paz en el Ro de la Plata, Aberdeen pidi

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ayuda no slo al gobierno uruguayo sino tambin a Francia. A estos efectos, en febrero de 1842 los britnicos le aseguraron a los franceses que Gran Bretaa no se convertira en el protector del Uruguay, e invitaron a Francia a realizar una mediacin conjunta que traera la paz y hara posible la apertura de los ros al libre comercio. En marzo, Aberdeen le dijo a los ministros britnicos que si pese a sus esfuerzos Rosas se rehusaba a una mediacin e insista en una guerra injustificada por razones personales que daara los intereses britnicos, el gobierno de Su Majestad podra recurrir a otras medidas para remover los obstculos al libre comercio. Por el lado francs, ante el complicado panorama planteado en la Banda Oriental y a pesar de que el gobierno de Guizot estaba decidido a no intervenir nuevamente en asuntos polticos internos del gobierno de Rosas, las relaciones de sus representantes con el Restaurador eran cada vez ms tirantes. En abril de 1842 varios sbditos franceses fueron objeto de violencias durante un estallido de fanatismo popular en Buenos Aires dirigido contra todos aqullos sospechosos de simpatizar con la causa unitaria. Deca el ministro britnico Mandeville que su colega francs "haba efectuado crticas ligeras aunque tal vez no muy desacertadas sobre la administracin de justicia de la Capital", mientras que Felipe Arana se quejaba con igual derecho de que las naves francesas daban asilo a todos los fugitivos de Buenos Aires (7). Las relaciones se volvieron an ms tirantes a fines de 1842 y las perspectivas de que el caudillo oriental Oribe -aliado de Rosas- invadiese el Uruguay provocaban pnico entre los miembros de la colectividad francesa en dicho pas. Por otra parte, las palabras de Aberdeen transmitidas por su ministro en el Uruguay, segn las cuales en ltima instancia Gran Bretaa y Francia podran recurrir a la fuerza, tuvieron consecuencias desafortunadas. Como sostiene Ferns, Aberdeen no desconcert a Rosas, pero s a su propio ministro, que crey que el gobierno britnico estaba dispuesto a enviar las fuerzas necesarias para llevar a cabo su amenaza. No caben dudas de que la intervencin de Gran Bretaa y Francia en el Ro de la Plata fue considerable. En un determinado momento hubo ms de cincuenta barcos de guerra y ms de 6.000 hombres en el estuario, lo que hizo posible que Montevideo pudiera soportar un sitio terrestre por nueve aos, aunque esto no fue suficiente para derrocar a Rosas. Mientras las instrucciones de Aberdeen se encontraban en camino, Rosas hizo que la reconciliacin fuera imposible consintiendo el asesinato, por parte de su organizacin parapolicial -la Mazorca- de muchos miembros de la oposicin, tal como haba sucedido en 1839 durante la intervencin francesa. Cuando el ministro britnico Mandeville fue a ver a Rosas para protestar, los asesinatos se interrumpieron, lo que fue interpretado como prueba de que el Restaurador posea por lo menos la influencia necesaria como para prevenirlos. Aberdeen continu presionando. Mandeville debi dirigirse a Montevideo a negociar un tratado con Rivera. Cuando a su vuelta, en junio de 1842, se encontr con Rosas, ste le seal que dicho tratado sera una forma de apoyar a sus enemigos. El ministro le contest que no slo negociara un tratado con Rivera, sino que cuando el ministro francs llegara, Gran Bretaa y Francia propondran una mediacin para terminar con la guerra, y que el rechazo de parte de Rosas podra ser fatal para l y su gobierno. La respuesta de Rosas fue sorprendentemente franca: dijo que saba muy bien que Gran Bretaa sola, sin necesidad de Francia, podra tomar Buenos Aires. Pero, y despus qu sucedera? Las guerrillas rodearan la ciudad, que pronto debera rendirse debido al hambre. Dijo que l no posea la opcin de hacer la paz con Rivera, as como Luis Felipe no tena la opcin de ratificar el tratado de abolicin de la esclavitud. Las obligaciones contradas con Oribe y con su partido lo llevaban ineludiblemente a hacer la guerra a Rivera. Ms an, Rosas agreg que si algn da llegaba a perder la influencia que tena sobre el pueblo, faltara toda seguridad para la vida de los extranjeros en el pas. Rosas termin diciendo: "No existe aqu una aristocracia que apoye al gobierno. La opinin pblica y las masas gobiernan, y si en algo no las complazco, como ser en la guerra contra Rivera, estoy perdido" (8). Obviamente, Rosas no poda negociar con el caudillo oriental Rivera como hubiese querido Aberdeen, pues esta decisin implicaba perder espacio frente a sus enemigos internos aliados a las fuerzas riveristas -unitarios, federales "crticos" de la Generacin del '37, y caudillos provinciales disidentes respecto del rosismo-. No obstante, el ministro britnico persisti en ir a Montevideo a negociar su tratado. Cuando regres se encontr con un ambiente anglfobo. A pesar del mal ambiente, a fines de agosto de 1842, el ministro britnico Mandeville y el recin llegado ministro francs Comte de Lurde hicieron su propuesta de mediacin conjunta. Rivera ya la haba aceptado sobre la base de la integridad territorial de las dos repblicas, pero su actitud no era seria ya que poco tiempo despus el oriental intent incluir a la provincia de Corrientes en su parte del trato. Ms an, en aquel momento las provincias de Santa Fe y Entre Ros se unieron a Rivera, Corrientes y sus aliados secesionistas del sur de Brasil. Tambin en 1842 el libertario italiano Giuseppe Garibaldi se pas al servicio de Rivera, luego de haber servido a los aliados en Rio Grande do Sul contra el Imperio. El flujo de alianzas entre fronteras era pues muy intenso, demostrando una vez ms que en este perodo an no estamos

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tratando con las relaciones interestatales de Estados consolidados. Para hacer ms difcil an la aceptacin del armisticio, el comandante naval de Rosas Guillermo Brown atac y destruy la flota de Montevideo al mando de Garibaldi en agosto de 1842. Hacia fines de octubre Oribe atraves Entre Ros para posicionarse contra las fuerzas de Rivera. En noviembre, la propuesta de mediacin conjunta fue presentada a la Legislatura por Rosas y vehementemente rechazada. Por la calle la multitud gritaba: "Muerte a Rivera! Muerte a sus amigos!" Quince das despus, el 6 de diciembre de 1842 Oribe y sus aliados argentinos aplastaron a Rivera y sus aliados argentinos en la batalla de Arroyo Grande. Ms de mil soldados de Rivera desertaron para irse con Oribe, quien march a Montevideo e inici el sitio de la ciudad (16 de febrero de 1843) defendida por el general argentino Jos Mara Paz. A su vez, el almirante Brown se prepar para atacar Montevideo por mar, una vez declarado por Rosas el bloqueo restringido a partir del 1 de abril. Mandeville y de Lurde escribieron a los comandantes navales britnico y francs para proteger a la poblacin extranjera de Montevideo. En ese momento, Mandeville cometi lo que l mismo consider un terrible error. En respuesta a una carta del subsecretario de asuntos extranjeros del gobierno uruguayo, le comunic que no poda comprender la razn por la que las fuerzas anglofrancesas que supuestamente haban zarpado de Europa en octubre an no haban llegado. Esto gener la equivocada impresin de que Inglaterra y Francia estaban preparadas para acudir en ayuda de Rivera. Esta promesa levant enormemente la moral de las fuerzas de Montevideo que estaban resistiendo a Oribe. Entre 80 y 90% de la poblacin eran extranjeros, y ms de la mitad de las tropas terrestres tambin. El general Jos Mara Paz comenz a organizar una legin extranjera para defender la ciudad. Las fuerzas navales francesas y britnicas negociaron con Brown, quien accedi a no bombardear la ciudad pero s, en cambio, a bloquearla. A su vez, Oribe no se atrevi a atacar Montevideo, as que el estancamiento continu. En resumen, las instrucciones de Aberdeen y las interpretaciones de Mandeville llevaron a la prolongacin de la guerra y no a la paz (que era lo que buscaban). Mandeville se dio cuenta de su error y comenz a retirarse rpidamente hacia una postura neutral. Pero el comodoro Purvis, comandante de las fuerzas navales britnicas, comenz a actuar de manera completamente opuesta, en contra de Rosas y Oribe, desconociendo el bloqueo. El ministro Arana le hizo saber a Mandeville que si Purvis no finalizaba con sus acciones hostiles, se consideraran responsables a los residentes britnicos en Buenos Aires de los actos de su gobierno. Mandeville le escribi a Purvis para advertirle que estaba llevando adelante acciones hostiles contra un Estado con el que ni Francia ni Gran Bretaa estaban en guerra, y que podra estar haciendo peligrar a los sbditos britnicos residentes en Buenos Aires. Como consecuencia, Purvis detuvo sus acciones por un tiempo. Al poco tiempo result obvio que el gobierno britnico no ayudara al de Montevideo ms de lo que Mandeville y Purvis ya haban hecho, y que Gran Bretaa no entrara en guerra contra Rosas. Aberdeen castig a Mandeville por haber interpretado la clusula de "tal vez apelar a la fuerza", como una certeza del envo de tropas britnicas, que desorient a los partidarios de Rivera. En agosto de 1843, Aberdeen reconoci el derecho del gobierno de Buenos Aires a bloquear el puerto de Montevideo, desautorizando de esta forma a Purvis. Sin embargo, los intereses britnicos presionaron a Aberdeen a "hacer algo" respecto de la guerra. Durante 1844 ste envi un nuevo equipo de diplomticos al Ro de la Plata y sugiri que Francia hiciera lo mismo. Intent tambin conseguir la cooperacin de Brasil, pero esto era an prematuro en vista de los problemas del Imperio en Ro Grande (9). Mientras tanto la guerra del Ro de la Plata continuaba. Un nuevo presidente fue "electo" en Montevideo mientras en la campaa el gobernante de facto era Oribe, a quien todava le faltaba artillera pesada y el coraje de atacar directamente la ciudad. El bloqueo rosista no era realmente efectivo, por lo que la posibilidad de que Montevideo se rindiera era remota. Por otra parte, como se ver ms adelante, Rosas tuvo xito en su coqueteo con el gobierno de los Estados Unidos, que le dio su apoyo moral. Rosas utiliz con habilidad este apoyo, con el que maniobr para dividir a la comunidad britnica y separarla de la francesa. En 1844 acept realizar pequeos pagos por el prstamo de 1824, y tambin comenz a aceptar demandas financieras francesas. La presin de los intereses britnicos en Montevideo era an grande, pero haban perdido poder debido a las prdidas sufridas por la guerra. Por otra parte, tambin como resultado de la guerra y para gran beneficio de los hombres de negocios de Porto Alegre, el ganado haba sido trasladado de las pampas uruguayas a Rio Grande do Sul, en donde se realizaba su matanza. Ms tarde result evidente que los intereses comerciales que haban presionado al gobierno britnico a bloquear Buenos Aires y los puertos uruguayos bajo el poder de Oribe estaban relacionados con el trfico de Rio Grande, y queran ver el trfico del Ro de la Plata cerrado al comercio para su propio beneficio. Esta complejidad tripartita, de los intereses britnicos en Buenos Aires, en Montevideo y en Rio Grande, y sus efectos sobre la situacin geopoltica y militar, es de un considerable inters conceptual, y volveremos sobre ella al final de este captulo. Por otra parte, Buenos Aires era an un puerto libre y 1844 fue un buen ao para el comercio

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britnico, alcanzando casi 800.000 libras en importaciones de ese origen. As, los intereses comerciales en el Ro de la Plata comenzaron a alinearse nuevamente con Buenos Aires. Tambin influy en esta fase del proceso la todava moderada actitud de los franceses, algunos de cuyos dirigentes realmente apreciaban a Rosas. No obstante estos elementos positivos, y continuando con la comedia de errores britnicos, Aberdeen escogi a las personas equivocadas para suceder a Mandeville y Purvis. En 1844 el secretario del Foreign Office se encontr bajo la influencia de los intereses de Liverpool vinculados a Montevideo. Le dio a sir William Gore Ouseley, el nuevo ministro destinado a Buenos Aires, firmes instrucciones de invitar a su colega francs a declarar de manera conjunta que si en cierta fecha el apoyo argentino a las fuerzas de sitio no era retirado, los comandantes de las escuadras navales britnica y francesa recibiran instrucciones de conseguirlo por la fuerza. Cuando Ouseley lleg a Buenos Aires, el general Urquiza, en aquel momento partidario de Rosas, haba eliminado totalmente al ejrcito de Rivera en la batalla de India Muerta, a fines de marzo de 1845, quedando el ltimo fuera del juego. Oribe estaba nuevamente sitiando Montevideo, sin ningn tipo de desafo de retaguardia. Las fuerzas navales britnicas y francesas se retiraron para dar lugar a la accin de las fuerzas de Buenos Aires. El 13 de abril Brown comunicaba a los jefes navales francs e ingls que el bloqueo riguroso haba sido establecido. Fue en ese preciso momento que Ouseley lleg y orden que no se permitiera la toma de Montevideo. Los polticos de esta ciudad, nuevamente esperanzados, suspendieron sus negociaciones de rendicin frente a Oribe, que estaban bajo supervisin norteamericana. Ouseley y el nuevo enviado francs, barn Deffaudis, ordenaron a sus fuerzas navales impedir el asalto final a Montevideo, y para lograrlo desembarcaron fuerzas. Ouseley personalmente dudaba de la sabidura de esta poltica y le escribi a Aberdeen dicindole que el comercio de Montevideo nunca compensara las prdidas del comercio de Buenos Aires. Sin embargo, continu con su poltica y se prepar a ayudar al general Paz, que estaba en Entre Ros intentando derrotar a los partidarios de Rosas. Entre tanto, las dudas que el mismo Ouseley le haba expresado a Aberdeen en julio (antes de favorecer la guerra con Buenos Aires) llegaron a Londres e hicieron que Aberdeen pensara dos veces, en aquello que ya era una sucesin de torpezas que ilustraba hasta qu punto el factor humano y la limitacin de la tecnologa de las comunicaciones propia de la poca condicionaban estas relaciones entre Estados. Al recibir los comentarios de Ouseley, Aberdeen orden una estricta neutralidad con respecto a los asuntos uruguayos. Pero otra vez, las instrucciones llegaron tarde. A fines de julio de 1845 la escuadra de Brown fue apresada por la flota anglofrancesa y el 18 de septiembre sta declar el bloqueo a Buenos Aires. El desarrollo del bloqueo anglofrancs (1845-1849/1850) Como se dijo, luego de la captura de la escuadra de la Confederacin por la flota anglofrancesa, sta declar el 18 de septiembre de 1845 un nuevo bloqueo a Buenos Aires. Los hechos que llevaron a esta decisin se desarrollaron de la siguiente manera: el 17 de junio Ouseley y Deffaudis enviaron una nota a Rosas exigiendo la suspensin de las hostilidades en la Banda Oriental. El 24 de junio renovaron su demanda, sin obtener respuesta, y el 8 de julio cada uno de los comisionados present otra nota exigiendo la evacuacin del territorio oriental por las tropas argentinas y el retiro de la flota argentina del puerto de Montevideo. Rosas respondi entonces que previamente deba ser reconocido el bloqueo a Montevideo y aceptarse la mediacin del representante norteamericano Brent. El 21 de julio Ouseley manifiest que la insistencia de Arana en dichas exigencias, que haban sido consideradas inaceptables, mostraba el poco deseo de conciliacin de Rosas. Decididos ya a la intervencin, los comisionados otorgaron a Rosas un plazo de diez das para retirar sus fuerzas del ejrcito sitiador de Montevideo, solicitando sus pasaportes en caso de no cumplimiento de la medida. Estos les fueron entregados el 30. Una vez en Montevideo, los comisionados dirigieron una nota al gobierno porteo el 4 de agosto expresando que su misin tena por objetivo resguardar la independencia de la Repblica del Uruguay. Por otro lado, el mismo da de la presentacin del ultimtum -21 de julio- se inici la captura de la escuadra de Brown, la que se termin de realizar los primeros das de agosto. Como Rosas no respondi al ultimtum, los mediadores comunicaron el 18 de septiembre la declaracin del bloqueo fluvial, extendido a los puertos ocupados por Oribe en el Uruguay. La toma de la escuadra fue considerada por el gobierno de Buenos Aires como la iniciacin de hostilidades sin que mediara una previa declaracin de guerra (1). A su vez, aprovechando la ausencia de la flota argentina, apoyado por las autoridades de Montevideo y previamente a la declaracin del bloqueo por la diplomacia anglofrancesa, Garibaldi prepar una expedicin de unos treinta barcos para dirigirse a Corrientes a fin de otorgar ayuda militar al general Paz y entablar contactos comerciales. Bombarde y tom Colonia (30 de agosto), ocup la isla de Martn Garca (5 de

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septiembre), saque Gualeguaych (19 de septiembre), y continuando hacia el norte por el ro Uruguay atac Fray Bentos, Bopicu y Paysand, donde encontr resistencia. Luego pas a Concordia, donde fue rechazado, y por ltimo atac la ciudad de Salto. Al declarar el bloqueo, los representantes diplomticos de Francia e Inglaterra invocaban los perjuicios que ocasionaba la guerra civil rioplatense en el comercio internacional, as como las prdidas sufridas por los sbditos de sus respectivas nacionalidades residentes en el Ro de la Plata. Tambin objetaban la supuesta obligacin de los residentes franceses de revistar en los ejrcitos de la Confederacin Argentina, y la presencia de las tropas rosistas en el ejrcito sitiador de Montevideo, comandado por el oriental Oribe. Finalmente, los enviados diplomticos Ouseley y Deffaudis hicieron graves cargos al gobierno de Rosas sobre la falta de seguridad personal debida a la accin de la Mazorca. Pretendan adems dar carcter de Estados nacionales soberanos a las provincias de Entre Ros, Corrientes y Santa Fe (2). Esto ltimo se halla confirmado en un memorndum de julio de 1845, en que Ouseley comunicaba a su gobierno las posibilidades que permitiran las medidas coercitivas: poda abrirse la navegacin de los ros hasta el Paraguay, posiblemente tambin hasta Bolivia, prestar ayuda al general Paz y fomentar la secesin de Corrientes y Entre Ros de la Confederacin (3). Luego los comisionados tambin convinieron en reconocer la independencia del Paraguay (4). Esta pretensin de dar carcter de Estados nacionales soberanos a las provincias de Entre Ros, Corrientes y Santa Fe, ms all de que se trata de una nueva manifestacin del leit motiv de nuestro estudio, esto es, que la Argentina no era propiamente un Estado en el perodo tratado, constitua por parte de los diplomticos britnicos y franceses un desafo directo al poder rosista. Cabe sealar que no obstante la aprensin que Ouseley y Deffaudis sentan por el gobierno de Rosas, este sentimiento no era compartido por el resto del cuerpo diplomtico extranjero residente en Buenos Aires -es decir, los representantes de Estados Unidos, Cerdea, Brasil, Bolivia y Portugal. Estos representantes desmintieron a travs de declaraciones pblicas los graves cargos efectuados por Sir William Ouseley y el barn Deffaudis, sealando que sus respectivos sbditos eran respetados en sus personas y bienes, sin verse obligados a incorporarse a las tropas regulares ni a las milicias. As, William Brent, representante de los Estados Unidos, desconoci el bloqueo anglofrancs, y el barn de Mareuil, encargado de negocios de Francia en la capital de la Confederacin Argentina, intent un arreglo pacfico entre los gobiernos de Buenos Aires y Montevideo, aceptado con variantes por las autoridades porteas pero rechazado por las de Montevideo (5). Por su parte, los graves cargos efectuados por Ouseley y Deffaudis contra el gobierno de Rosas fueron considerados por la Sala de Representantes de la Provincia de Buenos Aires. Los debates sobre esta cuestin resultan sumamente ilustrativos respecto de la inequvoca adhesin de la Sala a la actitud adoptada por Rosas frente al bloqueo anglofrancs (6). Tambin los residentes britnicos y franceses en el Ro de la Plata aportaron su grano de arena a la hora de oponerse al bloqueo: la abrumadora mayora de ellos firmaron un memorial donde se peda el cese del mismo (7). Por otra parte, a mediados de octubre una flotilla dirigida por el capitn ingls Charles Hotham estaba preparada para zarpar y navegar el ro Paran a los efectos de proteger una optimista caravana de ms de 100 barcos mercantes que planeaban comerciar en Entre Ros, Corrientes y Paraguay. La expedicin zarp el 17 de noviembre de 1845. Rosas orden al general Lucio Mansilla fortificar un recodo del Paran y establecer all varias bateras. En este lugar, denominado la Vuelta de Obligado, tuvo lugar el 20 de ese mes un combate en el que finalmente las fuerzas britnicas y francesas se abrieron camino por la fuerza, luego de encontrar una decidida resistencia en una fila de barcos encadenados que intent detener su paso. En este combate la comunidad britnica de Buenos Aires pele del lado de Rosas, contra los britnicos y los franceses. Aunque las fuerzas anglofrancesas siguieron adelante, la operacin fue un fracaso poltico y comercial; las ventas britnicas fueron muy escasas y algunos barcos volvieron con su carga completa. Luego de alcanzar el Paraguay, la expedicin inici el regreso, llegando a Montevideo el 14 de julio de 1846. Las misiones diplomticas. El levantamiento del bloqueo Mientras tanto, en medio de una intensa crisis poltica que conducira a la escisin del partido conservador y al surgimiento de los liberales (1), en Gran Bretaa la opinin comercial comenz a girar en contra de la mediacin forzada de Aberdeen. El comercio britnico con Buenos Aires haba sufrido un colapso catastrfico. Adems, surgi un nuevo tipo de protesta contra la poltica en el Ro de la Plata. Una delegacin de hombres de negocios le present un memorial al Foreign Office alegando que -tal como ya se mencionaralas personas que haban presionado por una intervencin no se encontraban vinculadas con el comercio del Ro de la Plata sino con el de Ro Grande do Sul. Frente a estas presiones, la diplomacia britnica comenz a modificar su actitud respecto del bloqueo. El 4 de marzo de 1846, Aberdeen orden el retiro de la escuadra de Hotham del ro Paran. Por su parte, Guizot tambin dio la orden de retirada. En mayo del mismo ao,

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Aberdeen hizo saber a Ouseley que se haba excedido en el cumplimiento de las instrucciones del Foreign Office respecto de asegurar la pacificacin en el Ro de la Plata. En esos momentos aparece la figura de T.S. Hood, quien haba sido cnsul britnico en Montevideo y que por sus buenas relaciones con Rosas y Oribe crea poder lograr un acuerdo. El ministro ingls convenci a su colega francs de encomendar a Hood la misin en representacin de los dos pases. Cuando Hood lleg a Montevideo se encontr con una situacin difcil. Haba habido algunos roces entre los mediadores y Rivera, que haba vuelto a la ciudad, decidido a prescindir de los primeros y a llegar a un acuerdo para una accin conjunta con Brasil y las provincias del Litoral. El 26 de julio de 1846, Hood llegaba a Buenos Aires. El 28 de julio Rosas aceptaba las bases con algunas modificaciones, el 11 de agosto daba su aprobacin Oribe, tambin con modificaciones, y el 27 del mismo mes aceptaba el gobierno de Montevideo. Hood deba pasar las bases a los mediadores para que stos redactaran el tratado. Pero entonces surgi el problema pues el barn Deffaudis no acept la fecha fijada para levantar el bloqueo ni la aprobacin por el supuesto ministro del gobierno de Oribe. En realidad la misin fracas por la falta de aclaracin en las instrucciones de Hood acerca de quin deba ser reconocido como gobierno de la Repblica Oriental. Rosas culp a los mediadores por no haber ordenado el levantamiento del bloqueo y pidi a Aberdeen el relevo de Ouseley. El 11 de septiembre Hood comunicaba a Arana el rechazo de las bases por los mediadores. Rosas respondi que era necesario que Inglaterra y Francia se pusieran de acuerdo en las instrucciones a sus representantes (2). Por su parte, la actitud de Aberdeen sigui evolucionando, y este cambio se consolid cuando Palmerston regres al Foreign Office en julio de 1846 (3). Este estaba convencido de que la poltica britnica en el Ro de la Plata haba sido un gran error de principio a fin. Los britnicos y franceses ordenaron el regreso de sus ministros Ouseley y Deffaudis. El almirante britnico en el Ro de la Plata tambin fue reemplazado, y se orden neutralidad frente al conflicto uruguayo. Pero Palmerston quera rescatar el tratado de 1825 y, si era posible, abrir los ros a la libre navegacin y al comercio. Orden que las tropas britnicas dejaran inmediatamente Montevideo, pero no orden el levantamiento completo del bloqueo naval. Le dio instrucciones a su enviado, lord Howden, ministro en el Brasil, de cooperar con el nuevo enviado francs, conde Walewski, en la negociacin con Rosas de un acuerdo que asegurara la independencia del Uruguay. Tambin los jefes navales fueron reemplazados: Le Prdour reemplaz a Lain y Herbert, amigo personal de Rosas, a Inglefield. Ya a mediados de 1846 haban comenzado las tentativas de paz. No obstante, el bloqueo de Buenos Aires se arrastr hasta 1848, pero bloqueados porteos, bloqueadores europeos y sitiados montevideanos hallaron un ingenioso modus vivendi que satisfizo a todos: pese al bloqueo, barcos ultramarinos podan llegar a Buenos Aires previo paso y pago de derechos por Montevideo (4). Los britnicos tenan motivos ulteriores para no interrumpir el bloqueo unilateralmente. Palmerston tema que los franceses aprovecharan la oportunidad de establecer una colonia o una base en la regin, as que aprob las instrucciones de Howden que autorizaban al comandante en el Ro de la Plata a tomar Colonia en caso de que los franceses ocuparan Montevideo. La continuacin del bloqueo de Buenos Aires no era solamente para alentar el libre comercio, sino tambin para contener a los franceses y hacerles aceptar el acuerdo sobre la base del status quo anterior. Por su parte, el conde Walewski y lord Howden llegaron a Buenos Aires con un da de diferencia a mediados de mayo de 1847. El 14 presentaron a Rosas un proyecto de convencin general al que Arana hizo una serie observaciones en su contrapropuesta. Los comisionados sealaron diversos problemas con sta pero Arana en su respuesta del 13 de junio insisti en todos los puntos, lo que fue interpretado como sntoma de la predisposicin de Rosas a obstaculizar todo acuerdo. El 29 de junio lord Howden anunciaba la paralizacin de las negociaciones. La dificultad mayor era la referida a la navegacin de los ros. Rosas argumentaba que la independencia del Uruguay no era una cuestin europea, que el ro Paran se encontraba en territorio argentino, y que aunque el ro Uruguay era compartido por Uruguay y la Confederacin Argentina, de ninguna manera era una cuestin de europeos. Howden no acept estos argumentos pero su comportamiento posterior fue equivalente a una aceptacin. Una vez fracasadas tambin sus tentativas con el gobierno de Montevideo, y pese a los deseos de Walewski, Howden dio instrucciones a Herbert (15 de julio de 1847) para el levantamiento del bloqueo sobre la base de que el mismo era daino para el comercio y que en realidad no haba nada que valiese la pena defender en Montevieo. Luego de esto, ambos comisionados dispusieron su regreso. Los franceses an tentados por Montevideo continuaron manteniendo una pequea fuerza y apoyando a los polticos colorados (5). Al conocerse en Francia la decisin de Howden, Guizot pidi explicaciones. Palmerston respondi que el bloqueo haba dejado de ser una medida de coercin para transformarse en un medio de obtener recursos para el gobierno de Montevideo, por lo que aconsejaba a su colega levantarlo. Guizot a pesar de sus discrepancias expres su deseo de ponerse de acuerdo sobre el tema, lo cual fue tomado por Palmerston como base para un

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nuevo entendimiento. De ste result la siguiente misin representada por Robert Gore y el barn Gros, que provocara problemas al ministerio de Guizot, por el abandono en que dejaba a los sbditos franceses en Montevideo, y que puede considerarse como una de las causas de la cada de aquel (6). En marzo de 1848 llegaban ambos representantes a Montevideo que se encontraba en situacin crtica. Las rentas de la Aduana se haban agotado, los habitantes estaban cansados de la lucha, Florencio Varela haba sido recientemente asesinado y Garibaldi estaba a punto de embarcarse. El gobierno de Montevideo acept inmediatamente las bases que se le propusieron pero en cambio Oribe demor su respuesta ante su obligacin de consultar con Rosas. Este le orden romper toda negociacin y retirar toda propuesta de paz. La razn ltima era que Rosas no estaba dispuesto a dejar el papel de rbitro de la situacin, pero adems las noticias sobre la revolucin de 1848 en Europa le permitan pensar que los diplomticos necesitaran nuevas instrucciones. Gore tambin aprovech la situacin de falta de instrucciones de su colega para dar por terminada la intervencin inglesa (lo mismo que haba hecho Howden) y dejar a los franceses librados a sus propios medios. El barn Gros entonces otorg al gobierno de Montevideo un tratado de subsidios y pocos das despus (16 de junio de 1848) orden el cese del bloqueo a Buenos Aires, dejando para la escuadra francesa la misin de impedir las comunicaciones entre Oribe y la Confederacin (7). Por su parte, Rosas pareca empecinado en empeorar las relaciones. Como respuesta a la misin encargada a la flota francesa, el gobernador prohibi la comunicacin entre los buques franceses e ingleses con los puertos de la costa argentina. Se neg adems en julio de 1848 a reconocer al cnsul britnico y en septiembre expuls al representante de Cerdea que haba quedado a cargo de los asuntos britnicos y franceses. En Montevideo la situacin era tambin muy seria pues al retirar Le Prdour las fuerzas de Martn Garca, Colonia cay en poder de Oribe y se resinti la defensa de la capital. Por este motivo se produjo una emigracin de franceses hacia Buenos Aires. Un ministro del gobierno de Montevideo lleg a proponer un protectorado anglofrancs por tiempo indeterminado. Palmerston respondi que la idea no era viable y que no era conveniente que continuaran recibiendo subsidios de los franceses. El gobierno de Montevideo buscara entonces la alianza con las provincias del Litoral, Paraguay y Brasil (8). Inglaterra decidi el envo de una nueva misin en la persona de Henry Southern. Este no recibi instrucciones puntuales, debiendo concentrarse en tratar de obtener la remocin de las trabas al comercio y el arreglo de las cuestiones por daos a los sbditos britnicos, sin referirse al asunto de Montevideo. Lleg en octubre de 1848 y fue bien recibido por Rosas porque haba sido recomendado por Mandeville. No obstante, Rosas no accedi a reconocerlo en su carcter de plenipotenciario, pero el enviado hbilmente pas por alto esto y algunas expresiones de Rosas a la Sala. A travs de la amistad con Manuelita y aprovechando el mal concepto que Buenos Aires tena de los franceses, Southern consigui llegar a un principio de arreglo con Arana a principios de 1849, cuyas bases eran similares a las rechazadas por la misin Howden-Walewski. Luego que Oribe aprobara los artculos que le correspondan, Arana le comunic a Southern que poda enviar el tratado a Inglaterra para su ratificacin (24 de abril). No obstante, la aprobacin de ste se demor porque Inglaterra quera que la finalizacin de la intervencin se hiciera simultneamente con Francia (9). Southern acept la mayora de las posiciones de Rosas. Inglaterra se desentenda de la responsabilidad de terminar con los problemas de Montevideo. Se reconoca la soberana argentina sobre los ros. Rosas acept el retiro de sus fuerzas del Uruguay slo despus que los franceses hubieran desarmado a los extranjeros, evacuado el territorio y firmado un tratado de paz (10). El objetivo era impedir que los franceses ganaran posiciones importantes en Uruguay, y evitar una guerra a travs de su combinacin con Brasil, con Paraguay y con soldados uruguayos desplazados. Rosas fue reconocido como un hombre no liberal que a pesar de todo garantizaba mejor el orden que sus enemigos, y que en ltima instancia estaba mejor predispuesto que ellos a defender los derechos de los extranjeros. Mientras tanto, el gobierno de Buenos Aires ordenaba al ministro en Londres, Manuel Moreno, llevar a cabo una reclamacin por ciertos actos de Gran Bretaa en la Patagonia y Magallanes. Pero adems se instruy al ministro para que ofreciera, a los seores Baring y accionistas del emprstito, la posibilidad de comprar al gobierno argentino el derecho exclusivo por 15 aos sobre el guano de todas las islas patagnicas, el salitre, yeso, metal y pesca de anfibios. La cantidad abonada iba a ser colocada a cuenta del emprstito de 1824. Tambin se orden reiniciar los pagos mensuales de ste, suspendidos a raz de la intervencin (11). Las medidas mencionadas provocaron muy buena impresin en Londres y a fines de agosto fue aprobada la convencin. Consecuentemente el 24 de noviembre de 1849 se firmaba en Buenos Aires el tratado Arana-Southern. Este fue ratificado inmediatamente por la reina Victoria y por Rosas recin en mayo de 1850. En febrero de 1850, Gran Bretaa evacu la isla de Martn Garca, devolvi los buques de guerra porteos que haba tomado, restaurndolos a su condicin original, y le rindi tributo a la bandera de la Confederacin Argentina en el ro. En privado, Rosas acord retirar sus fuerzas del Uruguay tan pronto como

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los franceses desarmaran a los extranjeros que haban estado luchando junto a las fuerzas coloradas. A su vez, en enero de 1849 haban comenzado tambin las gestiones de pacificacin del jefe naval Le Prdour (12). A principios de abril ste lleg a un acuerdo con Arana y Rosas que prometi someter a la consideracin de su gobierno y que era un xito para la diplomacia de Rosas. El almirante se dispuso entonces a negociar una convencin similar con Oribe. Logrado esto, ambos proyectos fueron remitidos a Francia. Mientras tanto, a fines de mayo de 1849 se acordaba en Montevideo un armisticio por 6 meses. En Francia la consideracin del tratado se demor debido a la cerrada oposicin del sector belicista de la Cmara gala, apoyado por Thiers. Este sostena que no deba abandonarse Montevideo al poder de Rosas, e inclusive llegaba a solicitar la adopcin de acciones enrgicas contra el gobierno de Buenos Aires, argumentando que Inglaterra haba intentado deliberadamente destruir los intereses de Francia en el Ro de la Plata y que Rosas se haba burlado de los franceses (13). Pero los partidarios de la paz contaban con los informes enviados por Le Prdour que ponan nfasis en la prosperidad que en esa poca tena Buenos Aires. Se suspendi entonces el tratamiento de los tratados y se decidi mandar a Le Prdour un emisario con nuevas instrucciones. Al mismo tiempo era reforzada la escuadra en previsin de acciones blicas, lo que provoc algunas dificultades al almirante (14). No obstante las negociaciones se llevaron a cabo y superadas las diferencias, y previa aprobacin de Oribe, el 31 de agosto de 1850, se firm en Buenos Aires el tratado Arana-Le Prdour. A su vez, el 13 de septiembre se acordaba una convencin similar con Oribe. El tratado contena una relativa moderacin respecto de las anteriores posiciones de Rosas. Se levantaba el bloqueo de los puertos orientales, se devolvan recprocamente los barcos tomados y la isla de Martn Garca; Francia saludara al pabelln argentino, se reconoca la navegacin del ro Paran como interior de la Confederacin y la del ro Uruguay como interior y a la vez comn con el Estado oriental. En la convencin con Oribe se establecan iguales condiciones con las diferencias propias de ese Estado. Los tratados fueron enviados a Pars pero nuevamente su ratificacin sufri postergacin, y sta luego se hizo innecesaria al conocerse la evolucin de los acontecimientos en el Ro de la Plata (15). Efectos econmicos del bloqueo anglofrancs Halpern Donghi encuentra una serie de diferencias entre el bloqueo proclamado conjuntamente por Francia e Inglaterra en 1845, y el establecido aos atrs por Francia (1). La primera consiste en que el frente interno del rgimen rosista se encontraba mejor consolidado que en 1838, a pesar de la permanencia de la crisis oriental como teln de fondo. La segunda diferencia es que el nuevo bloqueo perdi relativamente pronto su eficacia pues las fuerzas bloqueadoras no prohibieron el comercio de Buenos Aires con Montevideo, que se reinici a pesar de que la ltima se encontraba sitiada por las fuerzas porteas y que con ello Rosas perjudicaba a sus aliados orientales. Asimismo, un examen del intercambio entre Londres y el Ro de la Plata demuestra que los efectos del bloqueo anglofrancs sobre el mismo no fueron demasiado duraderos. Las exportaciones rioplatenses a Gran Bretaa bajaron de 988.000 libras esterlinas en 1845 a 250.000 en 1846, y las exportaciones britnicas a dicha regin mermaron, en esos mismos dos aos, de un monto de 592.000 libras esterlinas a 182.000. Pero ya en 1847 importaciones y exportaciones alcanzaron 82,77% y 68,52% de las de 1845 (2). El comportamiento de los precios de artculos de origen local como carne, trigo, leche, cueros salados, velas, etc. tambin fue diferente en ambos bloqueos. Al contrario de lo ocurrido durante el bloqueo francs, tendieron a bajar durante el bloqueo anglofrancs (con la excepcin de los productos textiles del Interior). La estabilidad en los precios del trigo y la leche durante los aos del bloqueo 1845-1848 reflej la existencia de un sistema de abastecimiento de la ciudad portea que no fue afectado por la leva, a diferencia del bloqueo anterior. Y aun en el caso de productos importados como el azcar y el arroz, tambin puede percibirse una diferencia entre ambos bloqueos. En el caso del azcar, durante el bloqueo de 1838-1840 haba subido un porcentaje promedio de 339,35% (con un pico del 994,16%), mientras en los aos del bloqueo anglofrancs se registr un aumento promedio de apenas el 154,40% (con un pico del 272,58%). En cuanto al arroz, mientras entre 1838-1840 se haba incrementado en un promedio de 244,13%, con un pico de 682,12%, en el bloqueo de 1845-1848 el porcentaje de aumento promedio fue de 138,73%, con un pico de 304,62%. Incluso la emisin monetaria fue mucho menor en los aos del bloqueo anglofrancs que en el bloqueo previo: entre fines de 1844 y 1848 creci en 92,02%, es decir menos de la mitad del aumento registrado en 1838-1840 Otra distincin entre los dos bloqueos consisti en el impacto de los gastos militares en la economa de la Confederacin. El bloqueo decretado por Francia en 1838 implic para Buenos Aires volver a armar un ejrcito para actuar fuera del territorio de la provincia. En cambio al producirse el segundo bloqueo, Buenos Aires no haba desmovilizado el ejrcito formado en los aos del bloqueo francs, e incluso haba utilizado la

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etapa interbloqueos para reequiparlo y volver a crear una marina de guerra. Si bien se registr un importante aumento de los gastos militares entre 1845 y 1848 frente a 1841-1844 (las remuneraciones militares aumentaron en 41,85% y los gastos en armamentos y vestuario en 72,37%), este aumento no fue tan pronunciado como en el caso del anterior bloqueo (4). Por su parte, Miron Burgin seala que tanto el bloqueo francs como el anglofrancs distorsionaron la poltica comercial proteccionista que el gobierno de Rosas menos por conviccin ideolgica que por conveniencia poltica- haba establecido con la ley arancelaria del 18 de diciembre de 1835 (5), y que haba sido recibida positivamente por las provincias. Ya el bloqueo francs demostr la escasa capacidad de la economa de la Confederacin para satisfacer la demanda de productos manufacturados, y el 31 de diciembre de 1841 Rosas hiri mortalmente la poltica proteccionista que l mismo haba establecido al permitir la importacin de artculos cuyo ingreso estaba vedado por la ley arancelaria de 1835. Los artculos que por dicha ley figuraban en la lista de importaciones prohibidas podan ingresar a la Confederacin previo pago de un derecho de 17%. Esta decisin no tuvo punto de retorno: el gobierno de Buenos Aires no volvi al sistema proteccionista establecido en 1835. Si bien fueron repuestas las tasas arancelarias vigentes en ese ao y se acordaron privilegios a las industrias por perodos de hasta diez aos, estos privilegios nunca llegaron a definirse, y la lista de importaciones prohibidas se aboli poco despus de levantado el bloqueo. Por su parte, el bloqueo anglofrancs oblig al gobierno de Rosas a reducir los impuestos a las importaciones en una tercera parte. Concluido en la prctica en 1848, Rosas restableci tarifas aduaneras que no resultaron eficaces por la ruina del sistema monetario provincial y por la merma de la capacidad de consumo de la poblacin. Es ms: la tarifa encareci an ms el costo de vida, deteriorando los niveles de las clases medias y bajas. A su vez, las economas provinciales se perjudicaron por la dificultad del mercado de Buenos Aires para absorber la produccin del Interior (acrecentada por la cada de la capacidad adquisitiva de los sectores medios y populares urbanos y rurales porteos debido al bloqueo), y por la exigencia de pagar en efectivo las importaciones porteas provenientes de las provincias -factor que entorpeca y haca poco lucrativo el intercambio comercial entre stas y Buenos Aires- (6). Burgin aade que si bien el bloqueo anglofrancs no pudo privar a la economa de la Confederacin de los artculos de primera necesidad -por la abundancia de alimentos- y demostr ser poco efectivo en la prctica -porque la flota sitiadora no tena los recursos suficientes para patrullar la extensa costa del territorio de la Confederacin, y porque el ro Paran estaba bajo control de Rosas-, la victoria obtenida por el rgimen rosista sobre las diplomacias britnica y francesa lo fue a costa de la prdida del equilibrio econmico y social de la provincia de Buenos Aires. Al igual que Halpern Donghi, Burgin distingue los efectos diferenciales del bloqueo en las distintas capas sociales de dicha provincia, utilizando los siguientes trminos: No hay duda de que el bloqueo los golpe fuertemente (a los hacendados), pero apenas concluidas las hostilidades no slo se resarcieron de sus prdidas sino que cosecharon beneficios complementarios con los rebaos multiplicados y acumulados durante el perodo de obligada inactividad. Aunque parezca paradjico, los estancieros se enriquecieron precisamente por haber estado la provincia temporalmente fuera de contacto con los mercados de ultramar. La inflacin no afect seriamente su posicin econmica, ya que tenan el capital invertido en mercaderas y en tierras. Los comerciantes eran mucho ms vulnerables. Perdieron trabajo y se vieron obligados a asumir los riesgos que suelen acompaar a la inflacin. Pero se adaptaron rpidamente al nuevo ambiente econmico y sin esfuerzos exagerados recuperaron su lugar en la economa provincial despus de terminadas las hostilidades. Las verdaderas vctimas fueron las clases media e inferior. Los pequeos comerciantes y artesanos de la ciudad, los chacareros de los distritos rurales, los empleados del gobierno y los obreros, fueron los que afrontaron los embates de la lucha en defensa de la integridad poltica del pas. Gracias a la buena voluntad de estas clases para reducir su nivel de vida a lo ms necesario, pudo el gobierno contemplar con relativa complacencia el cierre del puerto de Buenos Aires. La recompensa de su sacrificio fue el empobrecimiento, acentuado por el alza de los precios y la disminucin de los ingresos reales. Concluye Burgin: Las flotas francesa e inglesa no pudieron imponer la capitulacin, pero trastornaron el equilibrio econmico y social de la provincia. Sembraron semillas de descontento entre las desarticuladas y pasivas multitudes de la poblacin portea, que siempre haban sostenido fielmente a Rosas y esperado pacientemente la prometida recompensa. No hubo recompensa alguna, y cuando son la hora decisiva la poblacin volvi la espalda al Restaurador de las Leyes (7). No obstante los perjuicios provocados por el bloqueo anglofrancs, Halpern Donghi seala la existencia de una situacin cmoda del fisco al finalizar el mismo, consecuencia de la nueva pujanza de la economa. Dicha prosperidad fiscal estaba basada en la expansin del comercio externo y un equilibrio mayor entre

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exportaciones e importaciones. La adecuacin entre la economa pastoral y el momento econmico mundial permitieron la consolidacin de la economa exportadora que benefici al rgimen rosista. Halpern atribuye a ste un xito financiero y econmico: "un xito basado en la insercin -ms completa que en cualquier momento del pasado y (aunque resulte sorprendente) del futuro- de la economa portea en un sistema de divisin internacional del trabajo, que impone una concentracin extrema en el sector primario-exportador" (8). Incluso asevera que la expansin de las exportaciones e importaciones que tuvo lugar en 1849-1850 no fue posible slo debido a la economa pastoril portea sino tambin a la gravitacin de las restantes provincias en el comercio exterior argentino, aunque esto no pueda medirse exactamente. No obstante la hegemona de Buenos Aires sobre el Interior se mantena, reflejada en el tributo fiscal que extraa de las dems, en las medidas tomadas por las provincias limitando su comercio con los pases vecinos, y en la imposicin del papel moneda de Buenos Aires (9). Por ltimo, siguiendo a Horacio Giberti, corresponde mencionar los beneficiosos efectos que paradjicamente brind el bloqueo anglofrancs a la regin mesopotmica y particularmente a los ganaderos entrerrianos, ya que stos podan comerciar directamente con las potencias europeas sin intermediacin portea. Durante los aos del bloqueo, las aguas de los ros Paran y Uruguay fueron testigo del trnsito comercial de naves francesas e inglesas que traan mercaderas manufacturadas y a cambio se llevaban cueros, tasajo, astas, cerdas, tabaco y yerba. Este sbito impulso a la ganadera entrerriana pareci esfumarse con el fin del bloqueo, pues ambas potencias reconocieron el control de Rosas sobre la navegacin de los ros mesopotmicos (10). Con el fin del bloqueo anglofrancs pareca que la hegemona comercial portea ya no enfrentara competidores, en su doble funcin de receptora del intercambio con las provincias del Litoral e Interior y como intermediaria del comercio con el mercado exterior. A partir de 1848 esta tendencia se acentu con la cada del intercambio entre las provincias litorales y el Estado oriental -que operaba como centro del comercio de trnsito-. Pero los ganaderos entrerrianos, que desde los aos del bloqueo anglofrancs eran los representantes de una economa en ascenso, no estaban dispuestos a aceptar el yugo porteo en forma pasiva. De tal modo, conectada a travs de lazos comerciales y diplomticos con Brasil y la Banda Oriental, Entre Ros se transform en los ltimos aos del rosismo en la competidora de Buenos Aires. En el caso de la economa correntina, a lo largo de la dcada de 1840 tambin se registr un notable incremento de los vnculos comerciales con Brasil, especialmente desde el momento que, durante la administracin de Joaqun Madariaga, ambos gobiernos reforzaron sus vnculos polticos, que tenan un fuerte sesgo antirrosista (11). Entre octubre y diciembre de 1845, los correntinos exportaron a Sao Borja un total de 1.471 cabezas de ganado, 425 arrobas de yerba y 140 arrobas de pelo de caballo. A pesar de los conflictos entre rosistas y antirrosistas que entorpecan el trfico sobre el Uruguay, estas exportaciones estimularon la tendencia ascendente que vena perfilndose desde las dcadas anteriores respecto de las existencias ganaderas de la provincia (12). Si tomamos en cuenta los ingresos fiscales del gobierno correntino -donde el rubro de ms peso era el derivado del comercio exterior-, puede afirmarse que el bloqueo anglofrancs repercuti favorablemente en el comercio de la provincia, ya que dichos ingresos se elevaron de $13.150 en 1844 a 431.449 dos aos despus, ya en pleno bloqueo, incremento que en el caso correntino pasaba a ser casi milagroso (13). Si bien el bloqueo anglofrancs no gener los beneficios esperados por los comerciantes extranjeros, desde la ptica de los correntinos y sus colegas del Alto Plata el bloqueo puso en evidencia el enorme deseo de los actores de esta regin por conservar los ros abiertos. Despus del bloqueo, las relaciones entre Buenos Aires y los dems actores del Alto Plata seran cada vez ms tirantes. Por cierto, las cifras de expansin de las exportaciones e importaciones de la Confederacin rosista correspondientes a 1849 y 1850 no slo demuestran el lugar privilegiado que ocupaban los productos de la actividad ganadera -especialmente los derivados del ovino como la lana y el sebo- (14). Tambin reflejan el creciente aporte de las provincias litoraleas en el comercio exterior de la Confederacin rosista (15). Justo Jos de Urquiza, uno de estos ganaderos entrerrianos beneficiados durante los aos del bloqueo, sera el portavoz del descontento de este sector frente a la poltica de Buenos Aires. Urquiza, dejando a un costado su lealtad personal a Rosas, no estaba dispuesto a echar por la borda sus lucrativos negocios y el futuro mismo de la economa entrerriana de la poca. Se acercaba el fin del rgimen rosista. Slo faltaba que se terminara de tejer una red de alianzas que involucrara los intereses polticos y econmicos de todos los actores de la regin rioplatense que estaban afectados adversamente por la poltica de Rosas, portavoz de los intereses de Buenos Aires: Brasil, Entre Ros y Corrientes, la Banda Oriental, y el Paraguay. Consecuencias polticas del bloqueo anglofrancs

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En lo poltico, las consecuencias ms importantes del segundo bloqueo fueron: a) la prdida de prestigio de Francia en los asuntos del Ro de la Plata; b) la demostracin de la ineficacia del bloqueo como instrumento de presin para asegurar los intereses de ambas potencias europeas en esta regin, realidad que la diplomacia britnica supo ver con antelacin a la francesa; c) la afirmacin de la autoridad de Rosas sobre el territorio de la Confederacin Argentina; d) la permanencia de una situacin inestable en la Banda Oriental caracterizada por la pugna Oribe-Rivera, que se saldara recin con la cada del rosismo; y e) la emergencia, con el fracaso de la misin de Toms Guido, de una clara amenaza al orden rosista de parte del Imperio de Brasil, una vez que a partir de 1845 ste pudo superar su guerra civil contra los republicanos de Ro Grande do Sul. Por cierto, en diciembre de 1849, y apenas se tuvo conocimiento en Ro de Janeiro de la firma del tratado AranaSouthern, el barn de Jacuhy invadi con fuerzas brasileas el territorio uruguayo. Esta invasin se concret con el acuerdo de los disidentes antirrosistas que defendan Montevideo, subsidiados por Francia. En febrero de 1850 Rosas protest al Imperio de Brasil por la invasin, y en diciembre de dicho ao Buenos Aires rompa relaciones con Ro de Janeiro. Por su parte, Urquiza supo entrever que el taln de Aquiles del poder de Rosas era Brasil. Como veremos en un captulo prximo, a travs de la alianza con Brasil el otrora caudillo rosista de Entre Ros pronto finiquit un orden que por dcadas triunf sobre disidentes int2ernos y externos, demostrando una vez ms en qu medida la Argentina distaba an de ser un Estado consolidado. Por cierto, el anlisis del tema del bloqueo anglofrancs muestra que la poltica interna e internacional del gobierno de Rosas fue una compleja yuxtaposicin de guerra civil interna e intervenciones extranjeras. En esta conflictiva situacin, donde resulta sumamente complicado distinguir -por la ausencia de un Estado nacional argentinoqu cuestiones corresponden a la poltica interna y cules a la poltica exterior, las facciones en pugna se alimentaban de la guerra. El orden rosista fue un orden sostenido por alianzas de facto con los caudillos provinciales, pero estas alianzas se nutran con -y tenan su razn de ser en- el conflicto. Estas lealtades personales se presentaban en el discurso poltico como si se tratara de bandos homogneos diferenciables e irreconciliables entre s (la Santa Federacin contra los Salvajes Unitarios). Sin embargo, eran todo lo contrario: se trataba de alianzas muy frgiles y cambiantes que respondan a intereses facciosos e incluso personales (1). Esta lucha estaba ocupando el vaco dejado por la desaparicin y posterior fragmentacin del virreinato del Ro de la Plata. Es ms: la inestable red de lealtades y enemistades personales que se conformaba -las que unan a Rosas con el uruguayo Oribe; a los emigrados unitarios con el uruguayo Rivera; a Rosas con Urquiza que luego lo abandonara pactando con las fuerzas del Imperio de Brasil- estaba tambin ocupando, de manera imperfecta, la ausencia de un Estado nacional. En consecuencia, el examen de estas lealtades personales cambiantes revela que las mismas no pueden ser entendidas por el historiador o el lector comn si se miran a travs de la lente del conflicto de unitarios y federales tan tradicional en los textos escolares. Esta lente oscurece ms que ilumina el anlisis histrico. Cmo logran comprenderse las disidencias al poder rosista por parte de los caudillos federales del Litoral, como, por ejemplo, Domingo Cullen o Juan Pablo Lpez en Santa Fe? Cmo se logra entender el fracaso de la revolucin en Entre Ros, proyectada por el caudillo oriental Rivera aliado con los emigrados antirrosistas residentes en Montevideo y el caudillo entrerriano Lpez Jordn, fracaso debido a las desinteligencias personales entre Jordn, apoyado por dichos emigrados, y Rivera? No eran acaso Jordn y Rivera antirrosistas (o adherentes a la causa unitaria en la jerga tradicional de los textos escolares)? Cmo se comprende el Pronunciamiento de Urquiza contra Rosas y la alianza del caudillo entrerriano con el Imperio de Brasil para derrocar al hombre fuerte de la Confederacin? No son acaso Urquiza y Rosas federales en los trminos escolares convencionales? La respuesta es que estas disidencias pueden comprenderse si se logra captar el carcter faccioso e incluso individualista que explica este proceso de rpida improvisacin de alianzas que fcilmente se rompen. Alianzas frgiles y cambiantes que no se pueden entender si tomamos las categoras de unitario y federal como si fueran homogneas. Adems de este nivel de lucha facciosa o personal (definida en nuestro primer captulo como "caudillo-cntrica"), existan diferencias regionales que deben tenerse en cuenta entre Buenos Aires, el Litoral y el Interior. En otras palabras: ser federal en Buenos Aires no implicaba lo mismo que serlo en el Interior o el Litoral. Federalismo en el Interior era sinnimo de proteccionismo. Federalismo en el Litoral implicaba librecambismo con libre navegacin de los ros interiores y ganancias de la Aduana compartidas entre las provincias litoraleas y Buenos Aires. Por ltimo, federalismo en Buenos Aires significaba como en el Litoral librecambismo, pero con la navegacin de los ros interiores y las divisas de la Aduana bajo control de la capital portea. Estas diferencias regionales explican el respaldo inicial de las provincias litoraleas a la intervencin anglofrancesa contra el gobierno de Rosas. Pero Rosas logr poner de su lado a los caudillos provinciales federales disidentes, invocando pragmticamente un vago pero no obstante vigente sentimiento de

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nacionalismo, resabio del pasado comn de pertenencia de las provincias del Litoral, Interior y Buenos Aires al ex Virreinato del Ro de la Plata y a una para-nacionalidad panhispanoamericana. Por ltimo, y como prueba contundente de lo imprecisos y relativos que pueden llegar a ser los trminos unitario y federal aplicados a esta etapa temprana de la historia argentina, vale citar las cartas que intercambiaron el caudillo de La Rioja Facundo Quiroga con Juan Manuel de Rosas. El 12 de enero de 1832, desde Tucumn Quiroga le dijo a Rosas: "Usted sabe, porque se lo he dicho varias veces, que yo no soy federal, soy unitario por convencimiento". Rosas contest el 28 de febrero del mismo ao que: "aun (...) siendo federal por ltimo convencimiento me subordinara a ser unitario, si el voto de los pueblos fuese por la unidad" (2). Claro testimonio del pragmatismo de dos personajes que vivieron en una poca marcada por la intolerancia y las lealtades personales. Finalmente, el perodo estudiado se presta para reflexionar sobre la irrelevancia relativa de este no-Estado y esta no-nacin que era la Confederacin Argentina (y la regin platense en general), para los intereses ms vitales de una gran potencia como Gran Bretaa. Este hecho se refleja inmejorablemente en la cantidad extraordinaria de errores britnicos acumulados en la poltica britnica hacia Rosas. Hablamos, por supuesto, de errores en trminos de los medios que los britnicos eligieron para conseguir sus propios objetivos declarados. Sera gracioso contar la cantidad de errores que documenta Ferns. Este fenmeno probablemente no emerja tan slo de la ineficiencia y de las limitaciones de aquellos tiempos en trminos de las comunicaciones y el transporte, sino tambin del hecho de que en el Ro de La Plata los intereses britnicos eran de un valor lo suficientemente marginal como para reducir el costo de errar a casi nada. Semejante acumulacin de errores probablemente no se hubiese cometido en la poltica britnica hacia un pas que se considerara relevante para los intereses britnicos desde el punto de vista econmico y estratgico. Esta cuestin conceptual queda clara cuando pensamos en lo que Harry Ferns nos dice en la pgina 278 de su obra: (...) En Enero Louis Lucas entreg (al Foreign Office) en nombre de una delegacin de hombres de negocios (britnicos) una convincente refutacin de todas las quejas anteriores. En el documento, Lucas alegaba que la gente que urga a la intervencin no estaba relacionada con el comercio del Ro de la Plata. Cierto Sr. Holland, que haba estado muy activo para obtener que, en inters de la paz Buenos Aires y Montevideo fueran bloqueadas, era, segn Lucas, un hombre de negocios de Rio Grande do Sul y por lo tanto tena mucho inters personal en ver cerrado el Ro de la Plata. Sera prcticamente imposible que un comerciante aventurero que representaba intereses marginales y perifricos fuera capaz de engaar al gobierno britnico, inducindolo a realizar una accin violenta y contraproducente para sus intereses dominantes, contra un Estado que fuera realmente relevante para sus intereses centrales. Es incluso improbable que -en el caso de la poltica hacia un Estado relevante- una operacin de esta ndole pudiera ser efectuada con xito por intereses privados britnicos mucho ms importantes que los que representaba el seor Holland. Aunque la poltica es con frecuencia la expresin de intereses privados, intereses tan marginales como los representados por Holland raramente logran dictar la poltica de una gran potencia. Pero el caso de que se trata era en s mismo tan marginal (en el contexto de la poltica exterior de alcance planetario del Imperio Britnico de mediados del siglo XIX); el Ro de la Plata era tan remoto y la poltica hacia el mismo tan poco relevante para los intereses vitales de ese Imperio, que pudo darse el caso de que intereses menores y marginales como los de los comerciantes britnicos vinculados a Rio Grande do Sul generasen percepciones equvocas que dieran cabida a una poltica que en realidad era contraproducente para los intereses britnicos en su conjunto. Pero el costo de errar para Gran Bretaa frente al Ro de la Plata era muy bajo, y sta es precisamente la razn por la que, temporariamente, intereses marginales fueron capaces de ejercitar su influencia sin control (3). Ms all de estas reflexiones, es importante destacar que con el fin del bloqueo las relaciones econmicas entre Gran Bretaa y la embrionaria Argentina se intensificaron. En 1849 las exportaciones britnicas a la Confederacin alcanzaron un pico. La inmigracin comenz a fluir; y Rosas comenz a hablar de progreso econmico, lo que marcaba un cambio en su estado de nimo e incluso quizs en la cultura popular. Pero como lo expresa Ferns, su misin ya haba sido consumada. Las provincias argentinas se preparaban para una nueva era.

Historia de las Relaciones Exteriores Argentinas

Obra dirigida por Carlos Escud y Andrs Cisneros

Fragmentos seleccionados de: Tomo V: 1852-1860: Dos Estados Argentinos, dos polticas exteriores Obra desarrollada y publicada bajo los auspicios del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI), en el contexto de las tareas de su Centro de Estudios de Poltica Exterior (CEPE).

Las relaciones exteriores con los pases europeos y con los pases vecinos

Introduccin

Como ya se dijo en el captulo anterior, la cuestin de las relaciones exteriores con las potencias extranjeras fue relevante para el gobierno de la Confederacin. De alguna manera ste deba encontrar la frmula para contrarrestar el poder de Buenos Aires, basado en la solidez de su economa por el control del puerto y de la aduana. Cuando las noticias de la secesin de la provincia de Buenos Aires respecto de la Confederacin y la consiguiente formacin de dos "Estados" llegaron a conocimiento de los gobiernos de los principales pases de Europa y de Estados Unidos, stos decidieron otorgar credenciales dobles a los nuevos agentes destinados a la zona y se dej a criterio de los diplomticos la decisin de ante quin o de qu modo haran la presentacin correspondiente. Los intereses comerciales en juego que los representantes extranjeros tenan obligacin de proteger adems de las condiciones de la ciudad de Buenos Aires, en comparacin con la provinciana Paran, fueron, como ya se sealara, factores que inclinaron a los diplomticos y cnsules a preferir fijar su residencia en la capital portea. Prueba de ello fue el caso del nuevo ministro francs Auguste Le Moyne, quien lleg al Ro de la Plata a fines de 1853 acreditado ante los gobiernos de Buenos Aires y Paran. Inmediatamente fij su residencia en la ciudad portea y cuando fue invitado por las autoridades de Paran a trasladarse a sta respondi "que no poda dejar la Ciudad a menos que se lo ordenase su propio gobierno" (1). En realidad el desaire de Le Moyne fue deliberado porque en lugar de acudir personalmente para la ratificacin de los tratados de comercio y navegacin envi a Paran a su secretario. El gobierno de Paran se neg a recibir a ste (2). A fines de 1854, se produjo el arribo de un nuevo ministro norteamericano tambin con la doble representacin. Luego de una corta visita a Paran para hacer la presentacin de sus credenciales e intercambiar la ratificacin de los tratados de navegacin y comercio, estableci su residencia en Buenos Aires. El caso del representante brasileo acreditado ante el gobierno de Justo Jos de Urquiza fue semejante. Luego de la revolucin de septiembre permaneci en Buenos Aires, y, si bien no tena carcter oficial, mantena con el gobierno porteo y especialmente con el ministro de relaciones exteriores una relacin amistosa, ocupando un lugar de privilegio en los actos oficiales. La situacin se oficializ a principios de 1855, cuando Brasil nombr un encargado de negocios ante el gobierno de Buenos Aires. Por ltimo, el encargado de negocios britnico, Robert Gore, quien fue expulsado de Buenos Aires a principios

de 1853, se estableci en Montevideo y slo muy de vez en cuando se trasladaba a Paran (3). Consciente de la situacin planteada y con el agravante de sus escasos recursos, el gobierno de la Confederacin tuvo que trabajar en todos los frentes posibles para consolidar su posicin.

Las relaciones con Gran Bretaa

La misin Hotham-Saint Georges (agosto de 1852) Cuando en Londres se percibi como inminente la cada de Rosas, sir Charles Hotham -jefe britnico de la batalla de Obligado, en ese momento knight de la Orden del Bao y almirante de la Real Armada- escribi al conde de Malmesbury, reemplazante de Palmerston en relaciones exteriores, que haba llegado el momento de romper con el tratado Arana-Southern y conseguir que los vencedores de Rosas "abrieran el sistema Plata-Paran a la libre navegacin de las naciones martimas" (1). A su vez, luego de la victoria de Urquiza en Caseros, ste mantuvo dos entrevistas con el representante britnico Robert Gore. En la segunda de ellas, el general entrerriano explicit para alegra del diplomtico britnico "planes para el desarrollo de los recursos de este magnfico y rico pas; la apertura de los ros a todas las naciones, pudiendo los navos navegar libremente por los ros y descargar y cargar sin tener que hacer escala previamente en Buenos Aires (...)" (2). No obstante, el Reino Unido prefiri enfocar sus gestiones diplomticas para obtener la apertura de los ros como una consecuencia de la guerra de 1845. Para ello, el Foreign Office se puso en contacto con el ministerio de relaciones exteriores francs. De este modo, a principios de mayo de 1852 una misin anglofrancesa integrada por Charles Hotham y el caballero Michel de Saint-Georges (secretario de Deffaudis durante el bloqueo anglofrancs de 1845) parti hacia Buenos Aires con el objetivo de borrar los acuerdos Arana-Southern y Arana-Lepredour. A mediados de agosto los comisionados anglofranceses llegaron a Montevideo. En la entrevista de Hotham con Urquiza y su ministro Luis J. de la Pea se habl de la libre navegacin, que a juicio del almirante ingls deba completarse promoviendo la inmigracin. "Traiga inmigrantes de todas las clases y pases, pero dando preferencia a los de raza sajona; neutralizar el espritu combativo de sus paisanos y as usted habr hecho lo mejor: se interesarn en el comercio y olvidarn las ambiciones", aconsej Hotham. Urquiza, influido por las Bases de Alberdi, apoy en forma entusiasta las afirmaciones de Hotham: "Lo haremos seor; lo haremos as. Yo lo entiendo igualmente; ste deber ser un pas comercial y con libre navegacin (3).

Las relaciones con Gran Bretaa

La negativa britnica ante el proyecto urquicista de erigir una repblica mesopotmica Como ya se mencionara, en septiembre de 1852 y ante el avance de la disidencia portea, Urquiza volvi a su viejo sueo de separar la Mesopotamia del resto de la Confederacin Argentina. Urquiza encomend a su hijo Digenes que expusiese al almirante ingls Charles Hotham, que estaba en Montevideo, su proyecto de erigir una repblica mesopotmica. El entonces director provisorio de la Confederacin Argentina crea poder obtener el respaldo britnico por dos razones: porque la divisin de las ex colonias espaolas haba sido un objetivo constante de la poltica de Londres desde los tiempos de lord Strangford, y debido a que esta idea de secesin de la Mesopotamia le haba sido sugerida por Ouseley en 1846. Pero los pronsticos de Urquiza fallaron. No era lo mismo un desmembramiento territorial en 1846, que tena chance de control ingls, que uno en 1852, donde las oportunidades ms grandes las tena Brasil, el gran vencedor de Caseros y la principal potencia en el Ro de la Plata. En la perspectiva del Foreign Office, obsesionado con la idea de contener a Brasil, la nueva republiqueta mesopotmica tena el riesgo de repetir el destino del Estado Oriental, ttere del poderoso Imperio brasileo. Hotham se opuso categricamente al proyecto de Urquiza, explicando a su hijo Digenes: "nosotros estamos (...) interesados en mantener a la Confederacin Argentina en su estado actual (...) y nos opondremos por todos los medios que nuestra influencia moral pueda darnos a esta quiebra y separacin" (1). Paradjicamente el rechazo britnico a su proyecto oblig a Urquiza a abandonar la idea de una repblica mesopotmica y a continuar con sus planes de organizacin de toda la Confederacin reunida, los cuales -a pesar de la ausencia de Buenos Aires- luego culminaron con xito.

Las relaciones con Gran Bretaa

La mediacin de los representantes britnico, francs y norteamericano ante la inminencia de guerra entre la Confederacin y el Estado de Buenos Aires. Los tratados de libre navegacin de julio de 1853 El servicio de informaciones britnico se mostr alarmado ante la tensin ascendente entre los gobiernos de Paran y Buenos Aires. Hotham, Saint-Georges y el encargado de negocios de Estados Unidos, John Pendleton, visitaron al gobernador porteo Valentn Alsina, el 4 de noviembre de 1852, con el objetivo de "expresarle (...) la alarma y ansiedad que invadan al cuerpo comercial (y) requerirle (...) que declarara en lenguaje franco si era o no intencin del gobierno provisional empezar una guerra civil contra el general Urquiza" (1). Alsina ofreci una muy poco tranquilizadora respuesta a los comisionados extranjeros, pues les dijo que: el gobierno (...) no tena intencin alguna de invadir la Provincia de Entre Ros sino meramente cumplir la promesa que haba hecho al General Urquiza de mandar de vuelta las Tropas del Ejrcito Aliado, y al mismo tiempo el Gobierno de Buenos Aires no poda responsabilizarse de las consecuencias una vez que esas tropas desembarcaran (...) (2). Ante las vagas palabras de Alsina, los tres comisionados volvieron a visitar al gobernador porteo el da 7 del mismo mes, solicitndole "Paz, paz, en cualquier forma". Pero la lucha entre porteos y confederados se inici de todos modos. Al respecto, Hotham hizo a Malmesbury una descripcin interesante de la intransigencia de los hombres de gobierno porteos, sus ex aliados en los tiempos de la batalla de Obligado: Durante mucho tiempo he estado tratando con esta gente (Alsina y los suyos) y los conozco positivamente. Si llega el tiempo en que el gobierno de Buenos Aires se encuentre sin una sombra de esperanza, puede ser que se atiendan a consejos; pero en tanto piensen que tienen una caa para asirse se van a engaar a ellos mismos, creern que pueden flotar y prolongarn una crisis peligrosa al pas y desastrosa al comercio europeo (3). Tras el fracaso de las fuerzas porteas en Concepcin del Uruguay frente a las tropas correntinas, y una vez obtenida la seguridad de que Urquiza no caera, Hotham y Saint-Georges viajaron junto con Pendleton a Paraguay para convencer a su presidente Carlos Antonio Lpez de las ventajas de la apertura de los ros al libre comercio. Luego de muchas negociaciones finalmente firmaron un arreglo satisfactorio con Lpez. En marzo de 1853 estaban de vuelta en Buenos Aires con intenciones de firmar un tratado similar con Urquiza. El representante norteamericano en Ro de Janeiro, Robert Schenck, se traslad al Ro de la Plata para colaborar con su colega en las tratativas (4). En abril de dicho ao, Urquiza consult a los representantes extranjeros acerca de la posibilidad de bloquear Buenos Aires. Hotham le dijo que Gran Bretaa no se opona a la idea, pero a cambio de un tratado internacional de libre navegacin, planteando la situacin en los siguientes trminos: Una navegacin libre por decisin unilateral, como el decreto de Urquiza de agosto pasado o la ley de Buenos Aires de octubre, podan revocarse por voluntad de sus dictantes. Pero un tratado internacional sera un compromiso irreversible (5). Con estas palabras, Hotham pona los puntos sobre las es. Pero nada se avanz en lo concerniente a un tratado internacional de libre navegacin, porque la aprobacin del bloqueo por Hotham produjo un cisma en la colonia britnica residente en la ciudad portea, afectada en forma directa por esta medida. Se constituy una Sociedad de Extranjeros, presidida por un hombre de negocios britnico, Wilfrid Latham, para pedir por el levantamiento del bloqueo. Pero el el presidente de la Comisin de Comerciantes Britnicos se neg a afiliarse a aqulla y Hotham trabaj para contrarrestar sus actividades porque la consideraba un instrumento del gobierno porteo (6). Ante el progresivo desmoronamiento, hacia fines de junio y principios de julio de 1853, de las fuerzas confederadas encargadas de sitiar a Buenos Aires, conducidas por Hilario Lagos y corrompidas por el dinero proveniente del gobierno porteo, Urquiza busc desesperadamente el respaldo de Londres para

finiquitar su enfrentamiento con dicho gobierno. El director provisorio de la Confederacin solicit sin traumas la intervencin de Londres "con las armas que su gobierno tiene a su disposicin en el Ro de la Plata, a fin de prevenir las hostilidades que se hacen en nombre de una autoridad que Su Excelencia no reconoce ni puede reconocer" (7). Hotham rechaz el pedido de Urquiza. El director provisorio entonces decidi recurrir al ministro brasileo Silva Pontes, pensando en una intervencin imperial como la que se haba efectuado en el Estado Oriental al calor de los tratados de octubre de 1851, firmados entre las autoridades imperiales y el oriental Andrs Lamas, que le otorgaban al Imperio el derecho de intervencin en territorio oriental (8). En su desesperacin por conseguir el cierre de la guerra con Buenos Aires, Urquiza procuraba extender a la Confederacin Argentina el alcance de los tratados de 1851 -que convertan a la Repblica de Uruguay en un protectorado brasileo-. Pero la respuesta de Silva Pontes fue idntica a la del comisionado ingls: "por sus instrucciones deba guardar la ms estricta neutralidad en el conflicto argentino" (9). El director de la Confederacin Argentina decidi entonces retirarse y dejar a Buenos Aires por su lado. El 10 de julio solicit a Hotham que llevara su propuesta de negociacin al gobierno porteo. El comisionado ingls aprovech la circunstancia para recordar a Urquiza el tratado de libre navegacin, hubiera o no arreglo con la disidencia portea. Incluso inform a Saint-Georges, Schenck y Pendleton de la excelente oportunidad para firmar acuerdos de libre navegacin que abra la prolongacin del conflicto entre Buenos Aires y Paran. Pendleton, de acuerdo con Hotham, expres en su informe del 24 de julio de 1853: "era una ocasin apropiada para proponer una mediacin entre las partes, con vistas, primero a llegar a un acuerdo pacfico, si posible, y en caso de que esto pudiera o no ser hecho, a firmar un tratado, con el Director, en lo relativo a la navegacin de los ros" (10). En opinin de Jos Mara Rosa, ya fuera porque los comisionados extranjeros desconfiaron de la postura flexible de Urquiza, o porque quisieron aprovechar sus difciles circunstancias, stos exigieron al director de la Confederacin la firma de un tratado de libre navegacin como condicin previa a cualquier tipo de mediacin. H.S. Ferns y James R. Scobie, en interpretacin diferente, consideran que Urquiza buscaba obtener un tratado que garantizase el libre trnsito al comercio extranjero en los ros interiores argentinos, de manera que Gran Bretaa, Francia y los Estados Unidos se vieran obligados a proteger la libre navegacin en el caso de que la provincia de Buenos Aires intentara cortar las comunicaciones de la Confederacin con el exterior. Lo cierto fue que, por una razn u otra, Urquiza acept y firm el 10 de julio, en la localidad de San Jos de Flores, junto a Hotham y Saint-Georges un documento redactado por los comisionados ingls y francs, que estableca el reconocimiento por parte de la Confederacin de la libre navegacin. En el artculo 1 se estableca que la Confederacin Argentina en el ejercicio de sus derechos soberanos permite la libre navegacin de los ros Paran y Uruguay en toda la parte de su curso que le pertenezca, a los buques de todas las naciones, sin sujeccin nicamente a las condiciones que establece este tratado y a los reglamentos sancionados o que en adelante sancionare la autoridad nacional de la Confederacin. En el artculo 2 se dispona que los ciudadanos de ambos pases podan libremente acudir con sus buques y cargas a todos aquellos parajes, puertos y ros en sus respectivos territorios hasta donde se permita llegar a los buques y cargas de cualquier otra nacin, incluyndose en esta liberalidad "a los navos de guerra de ambas naciones". En otros artculos se estableca la clusula de nacin ms favorecida, no pudiendo existir tratamiento aduanero diferencial; la no fortificacin de la isla Martn Garca y el trfico libre del Plata y sus afluentes aun en el caso de guerra entre Estados, provincias o repblicas ribereos. Se reservaba al Brasil, Paraguay y Uruguay el derecho de adherir a estos tratados, en el caso de estar dispuestos a aplicar los mismos principios "a las partes que les corresponde de los ros Paran, Uruguay y Paraguay" (11). De este modo, Inglaterra y Francia lograban por la va diplomtica revertir el resultado de los tratados AranaSouthern y Arana-Lepredour. Ese mismo da 10 de julio de 1853, los comisionados Hotham, Saint-Georges, Schenck y Pendleton discutieron con Urquiza los trminos de la mediacin, y convinieron sus puntos esenciales: fin de la guerra entre la Confederacin y Buenos Aires, reconocimiento de las autoridades porteas y de su autonoma poltica, retiro de las tropas sitiadoras, pago de una indemnizacin por parte de los sitiados. El sitio a Buenos Aires termin el 13 de julio, anudndose un acuerdo entre las autoridades porteas, los comisionados extranjeros y Urquiza, que rpidamente estall en escndalo al ser conocido pblicamente en Buenos Aires y en San Jos de Flores. En la capital portea, el descontento fue contra los ministros que

salvaban a Urquiza y para colmo lo indemnizaban. En Flores hubo malestar porque Urquiza haca abandono de quienes se haban jugado por su causa.

Las relaciones con Gran Bretaa

La deuda con la casa Baring Como se ha visto, otro objetivo de la diplomacia britnica luego de la cada de Rosas era el pago del emprstito contrado con la casa Baring Brothers. Pero esta cuestin no era tan prioritaria para el gobierno ingls como el caso de la libre navegacin. Malmesbury, al igual que Palmerston, no tena inconveniente en que se utilizara el poder de Gran Bretaa para imponer el libre comercio, pero no mostraba la misma disposicin para asegurar las inversiones britnicas en el exterior. No obstante, el Committee of Bondholders indujo a Thomas Baring a enviar un representante ante Urquiza para concluir este tema, para lo cual fue designado el mayor Ferdinand White, quien zarp en mayo de 1852. Sir Thomas era escptico de los resultados que pudiese obtener White en su misin, pero no poda dar marcha atrs sin que bajasen los ttulos del emprstito, que se cotizaban en bolsa (1). Al hacer escala en Ro de Janeiro, White tuvo oportunidad de conversar con Henry Southern, ahora ministro britnico ante la Corte brasilea. Este qued extraado al conocer la suba de los bonos de Buenos Aires en Londres, por considerar que no haba razn para ello. Afirm adems que la cada de Rosas haba aventado toda posibilidad de cobrar dicha deuda. Southern admita que Urquiza poda llegar a concluir un arreglo para conseguir el apoyo forneo para su rgimen, pero no consideraba factible que el nuevo hombre fuerte durara mucho, y tampoco confiaba en su plataforma liberal y progresista. No obstante Southern entreg a White cartas de recomendacin para amigos en Buenos Aires (2). White se encontr a su llegada a Buenos Aires con Robert Gore, quien le explic que su misin era inoportuna y que pasara mucho tiempo antes de que pudiera llegarse a un arreglo satisfactorio. El pesimismo del representante britnico estaba basado en un dato de la realidad: la autoridad de Urquiza, aunque vencedor en la batalla de Caseros, no estaba para nada afirmada y no poda generar confianza en los agentes diplomticos. White comenz por contactarse con las personas conocidas del representante britnico en Ro de Janeiro, pero no tuvo con ellas ningn resultado satisfactorio. La revolucin de septiembre de 1852, que separ a Buenos Aires del resto de la Confederacin, y la conviccin de White de que el gobierno secesionista contaba con los medios para llegar a un arreglo hicieron que el agente se dirigiera al gobernador Valentn Alsina. Pero en ese momento el gobierno porteo tena todos sus recursos destinados al conflicto con la Confederacin y no estaba dispuesto a considerar la deuda extranjera. White lleg a la conclusin de que no obtendra el efecto deseado y se prepar para partir (3). Sin embargo, antes de retirarse, White recibi la visita de un grupo de hombres de negocios britnicos de Buenos Aires que se acerc con varias propuestas para un arreglo. Entre ellos White nombra en su Diario a Samuel Lafone -un personaje anatemizado por la dictadura rosista-, Edward Lumb y Daniel Gowland. Aparentemente todas las propuestas, menos la de Gowland, tenan algo en comn: exigan nuevas inversiones britnicas. Pero tanto White como los directores de la Baring Brothers tenan perfectamente en claro que la inversin de ms dinero en Buenos Aires dependa del hecho de que las autoridades se hicieran cargo del total de lo adeudado. H.S. Ferns describe la situacin en estos trminos: Baring Brothers no quera convertirse en el medio de inducir a un grupo de capitalistas britnicos a compensar a otro grupo de colegas compatriotas (ste era el punto esencial de la proposicin tendiente a obtener un nuevo emprstito para pagar el viejo), ni tampoco estaba dispuesto a inducir a inversores connacionales a crear empresas en una comunidad cuyas autoridades no consideraban el proceso acumulativo como algo sagrado y por encima de toda violacin. White y sus principales no conceban el problema como un proceso social, segn tendemos a verlo ahora, sino como una cuestin moral (4). No obstante, antes de dejar el Ro de la Plata en 1853, White ya tena sus dudas sobre el carcter moral del emprstito mismo. Estas provenan de haberse enterado de las comisiones cobradas por lo promotores originales, Robertson y Castro. White y los comerciantes de Liverpool pensaban que, siendo Buenos Aires la provincia ms importante

en trminos econmicos del pas, Gran Bretaa deba llevar adelante una poltica de apoyo a aqulla. Pero el Foreign Office no estaba de acuerdo con esto. Si bien decidi enviar a un vicecnsul -Frank Parish, el hijo de sir Woodbine-, no acept reconocer la independencia de Buenos Aires. Por el momento el objetivo britnico continu siendo tratar de que Buenos Aires se reincorporara a la Confederacin (5). En enero de 1854 arribaba a Buenos Aires un nuevo comisionado de la casa Baring, James Giro, con una carta de introduccin de lord Clarendon, que haba reemplazado a Malmesbury en el Foreign Office y estaba interesado en cerrar el pago del emprstito Baring. Despus de un ao de tratativas de Giro y Parish, el ltimo inform que el dinero no se cobrara mientras el gobierno de Buenos Aires creyera que "el Gobierno de Su Majestad consideraba la demanda como una operacin comercial" (6). Con la llegada al ministerio de hacienda del gobierno de Buenos Aires de Norberto de la Riestra -antiguo empleado de la firma Nicholson, Green y Ca., de Liverpool- a comienzos de 1855, Giro esperaba un cambio de la situacin a favor de Londres. De la Riestra comenz a doblar la entrega mensual a los tenedores de bonos, pero en octubre Giro le hizo saber que "el aumento de los pagos mensuales no era un arreglo", y adems protest por la venta de tierra pblica hipotecada en garanta del emprstito. Atendiendo a los reclamos del enviado britnico, en marzo de 1856 de la Riestra prometi a Giro el pago total del crdito Baring "en forma progresiva", alternativa que Giro rechaz (7). Evidentemente, prometiendo cargar con el emprstito Baring, Buenos Aires buscaba el apoyo de Inglaterra en su lucha contra Urquiza, consciente de la falta de recursos por parte del gobierno de la Confederacin.

Las relaciones con Gran Bretaa

Un triunfo diplomtico de la Confederacin: la misin Alberdi a Londres y a Pars (julio-diciembre de 1855) El gobierno de la Confederacin no tena recursos para ofrecer algn plan de pago a Londres como lo haca el Estado de Buenos Aires. Pero estaba dispuesto a ganarle de mano al ltimo obteniendo el reconocimiento britnico. Juan Bautista Alberdi haba sido nombrado, como sabemos, ministro plenipotenciario de la Confederacin ante los gobiernos de Inglaterra y Francia, con la misin de aclarar la confusin existente respecto de las pretensiones de autonoma de Buenos Aires. Pas primero por los Estados Unidos, donde pudo conversar con el secretario de Estado Caleb Cushing y el presidente Franklin Pierce, y obtuvo seguridades de que ese pas nunca reconocera la independencia de la provincia de Buenos Aires (1). Con cartas de recomendacin norteamericanas para la corte de St. James, Alberdi parti para Londres donde arrib en julio de 1855. No pudo entrevistar al canciller Clarendon inmediatamente porque ste se encontraba en Francia, resolviendo los problemas relacionados con el fin de la guerra de Crimea. Cuando Alberdi pudo reunirse con el canciller britnico en septiembre de 1855, el primero contaba con un nuevo suceso perjudicial para Buenos Aires y que no dej de utilizar como carta de negociacin: la polmica entre el gobernador Alsina y el ministro brasileo Amaral, efectuada el 28 de junio de dicho ao, por el cruce de buques de guerra brasileos a travs del Paran, ante el cual el jefe del gobierno porteo protest. El enviado de la Confederacin aprovech entonces para demostrar que su gobierno, a diferencia del porteo, no haca cuestin respecto de si los buques de guerra que surcaban el Paran tenan caones o no. Como consecuencia de la polmica Alsina-Amaral o del poder de conviccin de Alberdi, Clarendon dio al enviado de la Confederacin la seguridad de "que la poltica del gabinete britnico en el Ro de la Plata, ser la misma que hasta aqu en orden de no reconocer ms gobierno nacional argentino, que el ejercido hoy por V.E. en nombre de la Confederacin" (2). Adems Clarendon prometi tratar de unificar la poltica britnica con la francesa en el Ro de la Plata. En consecuencia aconsej al gobierno britnico retirar a su encargado de negocios de Buenos Aires y sugerir al gobierno francs la misma actitud. El gobierno francs no fue tan receptivo a los argumentos de Alberdi como lo haba sido el gobierno britnico. Mariano Balcarce, yerno de San Martn, se haba ocupado de los asuntos de Buenos Aires en Europa desde la poca de Rosas y era en ese momento agente no oficial del gobierno porteo. Las considerables inversiones francesas en la provincia de Buenos Aires y los numerosos franceses residentes en ella hacan que el gobierno francs deseara mantener relaciones diplomticas con el gobierno porteo. No obstante la presin de Londres y los compromisos de Francia con Inglaterra derivados de su alianza en la guerra de Crimea hicieron que Francia decidiera un cambio en su poltica en el Ro de la Plata. En febrero de 1856 se dieron rdenes de llamar a Auguste Le Moyne de Buenos Aires y de acreditar un nuevo ministro, Charles Lefebvre de Bcour, ante el gobierno de la Confederacin (3). Alberdi haba ganado una importante batalla contra el Estado de Buenos Aires, aunque no la guerra.

Haba obtenido la retirada de los diplomticos acreditados ante el gobierno de Buenos Aires y haba logrado el consentimiento de los Estados Unidos, Gran Bretaa y Francia para reconocer a la Confederacin como el nico gobierno soberano de la Argentina. Alberdi permanecera en Europa como ministro de la Confederacin ante Inglaterra y Francia hasta 1860, y se ocupara adems de negociar los tratados con Espaa -como se vio en el captulo anterior- y con el Vaticano.

Las relaciones con Gran Bretaa

La misin Christie (junio de 1856) Robert Gore -el representante britnico en el Ro de la Plata desde la poca de Rosas- se haba trasladado a Montevideo luego de que el gobierno de Buenos Aires desconociera su condicin de cnsul y de diplomtico y lo expulsara en enero de 1853, a raz de una protesta que aqul presentara por la distribucin de armas y municiones a sus connacionales. En la capital oriental muri repentinamente en agosto de 1854, quedando la representacin vacante. Cuando Alberdi lleg a Londres en julio de 1855, todava no haba sido designado su reemplazante, lo cual facilit las gestiones de aqul para que el nuevo representante britnico fuera acreditado slo ante el gobierno de Paran. A poco de culminar la misin del vizconde de Abaet en Paran -febrero-marzo de 1856- (sta se tratar en el apartado correspondiente a Brasil), lleg apresuradamente el nuevo ministro ingls William Dougal Christie. El representante britnico tena instrucciones de averiguar qu haba sido conversado entre Abaet y Urquiza. Por intermedio de Salvador Mara del Carril, supo que la idea inicial de la misin de Abaet luego desechada por los tratados Berges-Paranhos de abril de 1856- era gestar un tratado entre el Imperio y la Confederacin en contra de Paraguay. Este dato no dejaba de alarmar al Foreign Office, pues rompa con la poltica de equilibrio que Londres propugnaba en el Ro de la Plata, tendiente a frenar un mayor crecimiento de Brasil. Del Carril fue elocuente con Christie. Este ltimo comentaba confidencialmente al canciller Clarendon que El vicepresidente me explic que la Confederacin, no obstante el tratado, no haba hallado ninguna actitud amistosa en el gobierno de Paraguay (...) que si Brasil estaba determinado a declarar la guerra al Paraguay, no faltaran buenas razones para que la Confederacin hiciera causa comn con el Brasil (1). El representante britnico realiz luego una visita a Buenos Aires en diciembre de 1856. Si bien aqul evit todo contacto oficial, mantuvo conversaciones informales con polticos porteos como Norberto de la Riestra y Dalmacio Vlez Srsfield. Christie recibi de ellos disculpas por el procedimiento aplicado a Gore en enero de 1853. Pero a pesar de este progreso en las relaciones con el gobierno porteo, durante el tiempo que el enviado britnico permaneci en Buenos Aires continu apoyando los planes de Urquiza tendientes a reincorporar esta provincia a la Confederacin (2). En Buenos Aires, la eleccin de Valentn Alsina como gobernador haba reforzado la tendencia antiurquicista. No obstante, antes de dejar la capital portea Christie se entrevist con l e inform que todava haba alguna posibilidad de que se lograra un entendimiento entre los dos gobiernos en pugna (3). El enviado britnico volvi a Paran a mediados de junio de 1857 en momentos en que se haba producido un cambio en la posicin del gobierno de la Confederacin. Christie imput este cambio a Santiago Derqui, cuya influencia en el gabinete se haba visto incrementada. Adems el agente britnico estaba disgustado porque el gobierno de la Confederacin no haba respondido favorablemente a dos asuntos que interesaban a los britnicos: la protesta diplomtica por los aranceles diferenciales y las pretensiones financieras de los sbditos britnicos (4). A tal punto lleg el fastidio de Christie que en su informe del 28 de junio aconsej a Clarendon un "giro" respecto de la actitud a tomar con la Confederacin. En l deca: si el gobierno nacional prosigue con esa poltica tendiente a perpetuar la desunin, o si por una causa cualquiera la separacin de Buenos Aires parezca hacerse permanente, el Gobierno de Su Majestad no tardar en verse obligado a considerar la necesidad de una revisin de la poltica que prosigui hasta este momento esperando apresurar la unin con el apoyo moral que otorg al Gobierno Nacional (...) Creo que M. Lefebvre se prepara para hablar en trminos idnticos (5).

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El giro de la diplomacia britnica hacia el Estado de Buenos Aires La falta de receptividad a los pedidos del enviado britnico en Paran contrastaban con la nueva disposicin adoptada por el gobierno porteo. En junio de 1857 llegaba a Buenos Aires un tercer agente de la casa Baring, George White, dispuesto a volver a Londres con el pago de la deuda. Norberto de la Riestra, que haba conservado la cartera de hacienda portea con el arribo al gobierno de Valentn Alsina, aceptaba ahora pagar intereses por los servicios atrasados, cuestin que haba sido la manzana de la discordia entre de la Riestra y Giro y causa del fracaso de la misin de ste. Por cierto, el cuadro de situacin era complicado para el gobierno porteo: la llegada de Alsina al gobierno de Buenos Aires fue repudiada por el gobierno de Paran, que confiado en una alianza con Brasil, estaba decidido recurrir a las armas contra la disidencia portea. Este cuadro obligaba a las autoridades porteas a adquirir a cualquier precio el apoyo ingls. De la Riestra acept el plan de White: los intereses vencidos se canjearan por bonos pagaderos anualmente a un inters del 1, 2 y 3% segn los plazos. Bonos diferidos por 15.000.000 de libras, garantizados por la entrada de la aduana, cubriran la deuda. Para el 27 de septiembre de 1857, White inform a Christie que "el negocio est virtualmente concluido" (1). No obstante los problemas con el gobierno de Paran, Christie se decidi a tomar la iniciativa de invitar a Urquiza y a Alsina a negociaciones conjuntas. Pero los sondeos al efecto realizados en Buenos Aires no fueron bien recibidos. Alsina hizo saber a Christie que se acusaba a Urquiza de connivencia con las invasiones de indios al sur de la provincia de Buenos Aires. Ante la falta de respuesta de Buenos Aires, Urquiza decidi entonces proponer negociaciones directas. El 9 de diciembre de 1857, el ministro del interior Derqui dirigi una nota oficial de carcter conciliador. Se ofreca la cooperacin en la defensa contra los indios y se invitaba a la provincia a analizar la Constitucin de 1853. La respuesta de Buenos Aires fue escueta: no se consideraba apropiado por el momento revisar la constitucin y en todo caso se aceptara el envo de un representante de la Confederacin para discutir los problemas. Urquiza hizo saber a Christie que estaba muy disconforme con la respuesta de Buenos Aires. Christie propuso entonces una entrevista entre Urquiza y Alsina a bordo de un buque de guerra britnico, pero Urquiza dej la respuesta en manos del vicepresidente del Carril, en quien en ese momento delegaba el mando (2). A su vez, un hecho todava ms disfuncional que la actitud del gobierno de Buenos Aires ante los intentos mediadores de Christie fue el anuncio de que Francia recibira a un agente diplomtico de Buenos Aires, reconociendo de ese modo la soberana internacional portea. Francia haba desempeado un papel pasivo durante el apoyo activo proporcionado por Gran Bretaa a la Confederacin durante los aos de 1856 y 1857. Pero a comienzos de 1858, el canciller francs haba expresado a Mariano Balcarce, representante no oficial del gobierno porteo en Pars, que si su gobierno deseaba acreditarlo como agente diplomtico, sera recibido por Napolen III. La documentacin le fue enviada a Balcarce inmediatamente de conocida en Buenos Aires la disposicin del gobierno francs (3). La ruptura entre el gobierno de la Confederacin y el de Buenos Aires pareca inminente. El vicepresidente del Carril, partidario de una solucin pacfica con Buenos Aires, consider que el nombramiento diplomtico de Balcarce pona fin a las negociaciones. Adems Urquiza haba declarado repetidamente que "en la eventualidad de que Buenos Aires se declarase independiente o ejecutara cualquier acto equivalente a una declaracin de independencia, empleara inmediatamente la fuerza" (4). Incluso, el contexto de las desavenencias entre ambas partes se complic todava ms con la rivalidad entre del Carril y Derqui por alcanzar el apoyo de Urquiza para la candidatura a la presidencia de la Confederacin. De acuerdo con Jos Mara Rosa, la influencia inglesa buscaba el acercamiento con Salvador Mara del Carril, cuyo grupo era partidario de la unin con Buenos Aires. Del Carril, amigo de Alsina en el exilio y amigo de Rivadavia, era un hombre bien visto en Buenos Aires. En cambio, el grupo vinculado a Derqui explotaba el despecho de Urquiza con los porteos y fomentaba la disidencia entre ambos Estados. Pero segn Gorostegui de Torres y Ruiz Moreno, la existencia de negociaciones entre Derqui y Mitre a espaldas de Urquiza demostrara que las posiciones "derquistas" y "carrilistas" que seala Rosa no eran tan lineales desde el punto de vista ideolgico. Mas bien configuraban posturas bastante confusas, dispuestas a cambios estratgicos, ms de acuerdo con las cambiantes necesidades de la coyuntura poltica que de las convicciones ideolgicas. De acuerdo con el anlisis de Rosa, la influencia inglesa favoreca a del Carril pues aqulla buscaba desde noviembre de 1857 el acercamiento a Buenos Aires. La diplomacia britnica habra decidido dar la

espalda a Urquiza por varias razones: la posibilidad de una alianza entre ste y Brasil, que amenazaba la poltica de equilibrio britnico; la presin de los tenedores de bonos, agradecidos a Buenos Aires; y el rechazo del Congreso de la Confederacin a los reclamos de Christie por los daos sufridos por los residentes ingleses en las guerras civiles, que se haban aunado a los de italianos y franceses (5). La inclinacin britnica en favor de Buenos Aires se hizo explcita en agosto de 1859 cuando lord Russell reconoci a dicho Estado como beligerante con todas las leyes de la guerra y dio instrucciones de protestar enrgicamente contra el cierre de los puertos por parte del gobierno de Paran a los buques que hubiesen hecho escala en Buenos Aires (6).

Las vinculaciones con la Santa Sede

Como en los casos de los dems gobiernos europeos, las relaciones del gobierno de la Confederacin con la Santa Sede no fueron por cierto una excepcin a la regla general de desesperada bsqueda por el reconocimiento externo. As, ya en marzo de 1854 Urquiza obtuvo del delegado apostlico en Ro de Janeiro, monseor Viera Borges, un Pro-Vicario Apostlico para el gobierno de Paran, en la persona del delegado eclesistico Jos Leonardo Acevedo. Asimismo, Urquiza logr del Congreso el 25 de septiembre de 1855 un decreto para que se iniciaran los trmites de la creacin de la dicesis del Litoral, que comprendera las provincias de Entre Ros, Corrientes y Santa Fe. Para reforzar su peticin, Urquiza nombr a Salvador Gimnez, cnsul pontificio en Montevideo, como agente confidencial del gobierno de la Confederacin Argentina cerca de su Santidad Po IX. El decreto de su nombramiento expresaba que el gobierno estaba "decidido a promover por todos los medios ordinarios el arreglo definitivo de la Iglesia Catlica Argentina; a remediar por las vas constitucionales las necesidades que en todo orden la aquejan y a estrechar los vnculos de filial amor y respeto que la unen con el Padre Comn (...)". Tiempo despus, el 18 de abril de 1857, Urquiza nombraba como enviado extraordinario y ministro plenipotenciario ante la Santa Sede a Juan Bautista Alberdi, que sumaba esta misin a las otras que tena asignadas ante los gobiernos de Francia e Inglaterra. Alberdi logr la ereccin de obispados y provisin de vacantes, presentando a la Santa Sede un memorial en el que describa la situacin precaria de la Iglesia Argentina (1). Si bien Urquiza no logr que todos sus objetivos se materializaran, consigui que el Vaticano ordenara en 1857 al delegado apostlico Marino Marini trasladarse a la ciudad de Paran. Una vez arribado a su destino, ste comunic su nombramiento como delegado apostlico al vicario capitular de Buenos Aires, Mariano Jos de Escalada, el 23 de febrero de 1858, aclarndole que su jurisdiccin abarcaba la dicesis de Escalada y el Estado de Buenos Aires. Monseor Marini hizo entrega a Urquiza de una carta autgrafa del papa Po IX, fechada el 10 de septiembre de 1857, en que ste presentaba a su delegado (2). Al poco tiempo, de las conversaciones de monseor Marini con el gobierno surgi el plan de creacin de la dicesis del Litoral. El 4 de agosto de 1858 monseor Marini resolvi separar de la dicesis de Buenos Aires a las provincias de Entre Ros, Corrientes y Santa Fe, conformando con ellas el Vicariato Apostlico Paranaense. La resolucin fue comunicada a monseor Escalada, quien se pronunci de acuerdo. El 17 de agosto Urquiza present al Papa al presbtero Luis Gabriel Segura y Cubas como candidato para ocupar la dicesis cuando se resolviera su ereccin cannica (3). Adems el gobierno de Urquiza intent conseguir de la Santa Sede la celebracin de un concordato, para lo cual envi a Roma, en reemplazo de Salvador Gimnez, a Juan del Campillo, como enviado extraordinario y ministro plenipotenciario en misin especial ante el Santo Padre. Del Campillo lleg a su destino en los primeros das de 1859, pero pero debi dar por terminada su misin en febrero de 1860 sin lograr su objetivo. De acuerdo con Sanguinetti, el fracaso de la misin del Campillo ante las autoridades de la Santa Sede se debi tanto a problemas del papado, vinculados a la accin de las logias masnicas en el contexto de la lucha por la unificacin italiana, como al criterio de los altos dignatarios de la Iglesia, renuente a firmar un concordato "con un gobierno que no contaba con el beneplcito general, en una repblica dividida y anarquizada (4)". El nuevo presidente Santiago Derqui, en su primer mensaje al Congreso, dio cuenta de lo ocurrido con la misin del Campillo: Nuestro Ministro Plenipotenciario cerca de la Santa Sede, encargado de negociar un concordato que determine con precisin las relaciones entre la Iglesia y el Estado, ha vuelto de su misin sin haber conseguido llenar todos los objetos encomendados a su reconocida inteligencia. La situacin de Roma, en estos momentos es probable que haya influido poderosamente en el mal xito de una negociacin tan importante, sin abandonar

la esperanza de que el Gobierno argentino llegue ms tarde a entenderse con el de Su Santidad sobre los puntos que han impedido con el ms profundo pesar de los conflictos que afligen actualmente al magnnimo corazn de Po IX (5).

Brasil

La "diplomacia del patacn" Durante la revolucin de septiembre de 1852 en Buenos Aires -uno de los desafos iniciales contra la autoridad de Urquiza-, las autoridades imperiales observaron una actitud que puede calificarse como de "neutralidad activa". Negaron categricamente la ayuda solicitada por su aliado, el vencedor de Caseros, pues para el Imperio la divisin del territorio argentino en dos Estados rivales resultaba acorde con su poltica hegemnica en el Ro de la Plata, acentuada tras la cada de Rosas. Obsesionada con la idea de una eventual reconstruccin del ex virreinato por la consolidacin del poder de Urquiza o de las autoridades porteas, la diplomacia brasilea procur explotar a su favor la guerra entre Buenos Aires y la Confederacin, estudiando los sucesos y los hombres para inclinarse donde estuviesen las ventajas (1). En el caso del gobierno de Paran, las autoridades imperiales procuraron aprovechar el taln de Aquiles de la Confederacin -su angustia financiera- ofreciendo patacones a cambio de ventajas especficas. Esta estrategia de la diplomacia imperial ha sido denominada por la mayora de los autores la "diplomacia del patacn". Empeado en no ceder los privilegios obtenidos con los tratados precedentes a Caseros, y con la cada de su principal obstculo -Rosas-, el Imperio no consinti ninguna situacin en el Ro de la Plata que pudiese amenazar las ventajas conseguidas. En este contexto, a principios de 1855, la escuadra brasilea, comandada por el almirante Pedro Ferreira de Oliveira remont el Paran, decidida a demostrar la fuerza frente a las autoridades paraguayas. El Imperio no requiri un permiso previo para penetrar con una flota de guerra en dicho ro, jurisdiccin de Buenos Aires, por lo cual gener una cuestin con el gobierno porteo. Su ministro de gobierno Valentn Alsina mand el 28 de junio de 1855 una nota de protesta a la legacin brasilea. El ministro Amaral contest con ambigedad: "Brasil tiene derecho a navegar los ros en cuyos afluentes posee puertos". Alsina le retruc que sin autorizacin Brasil no poda, y el ministro brasileo, despojndose esta vez de sutilezas diplomticas, le contest que los hechos demostraban que s poda (2). Finalmente, el entredicho fue solucionado diplomticamene con las explicaciones aportadas por el ministro Amaral. No obstante, el episodio fue debatido durante todo ese ao por sus implicaciones: la hegemona brasilea en el mbito del Ro de la Plata y el escaso inters del Imperio en el eco que sus acciones podan tener en los Estados rioplatenses. A su vez, Juan Mara Gutirrez, ministro de relaciones exteriores de la Confederacin, se crey a mediados de 1854 en el deber de inquirir la causa de la invasin brasilea a la Repblica Oriental. Despus de todo, la Confederacin era garante de la independencia oriental por el tratado de 1828. Como no haba ministro brasileo en Paran, y como claro sntoma de displicencia de la diplomacia imperial, la respuesta demor un ao en llegar. El 2 de julio de 1855, el nuevo ministro brasileo en la Confederacin Amaral hizo una vaga referencia al cruce del ro Paran por parte de las naves imperiales, afirmando que Brasil haba ordenado el cruce de Oliveira en enero de dicho ao debido a que "desde mucho tiempo atrs estableci como base de su derecho pblico la libre navegacin de un ro comn por los ribereos", y aclarando que era suya la parte superior del Paran y Paraguay. Tambin afirm Amaral que Brasil respetaba "la soberana e independencia de los Estados vecinos" (3).

Brasil

La misin del vizconde de Abaet ante la Confederacin (febrero-marzo de 1856) Despus de los pactos de convivencia de diciembre de 1854 y enero de 1855, el Imperio resolvi terminar los tratados pendientes con la Confederacin desde los aos inmediatamente anteriores a Caseros. Crea necesario y oportuno dar este paso, dado que el acercamiento de los gobiernos de Buenos Aires y Paran implicaba la latente pero no descartable posibilidad de reunificacin, y esta alternativa poda ser peligrosa para los intereses brasileos en el Ro de la Plata. Tambin debe tenerse en cuenta que Paraguay se estaba volviendo una amenaza para las autoridades imperiales, que vean complicarse por culpa del presidente

Carlos Antonio Lpez la poltica pacientemente enhebrada desde 1851. Jos Mara Rosa explica el alcance del "problema Paraguay" para la diplomacia brasilea, en los siguientes trminos: La repblica guaran con su numerosa poblacin, riqueza fuera de sobornos, ejrcito suficiente y, sobre todo, espritu celosamente nacionalista madurado en los aos de aislamiento, era un hueso difcil de roer. Poda ser un peligro tan grande como el de la Confederacin de Rosas, con el agravante que entre los argentinos pudo encontrarse auxiliares y en Asuncin se haca ms difcil. De all las tres medidas tomadas (...) adquirir armamentos para un ejrcito que expedicionara por tierra desde Ro Grande, retirar a Pereira Pinto de Montevideo para evitar complicaciones europeas e inducir a Urquiza (y en Brasil se saba la manera) a tomar posicin junto al Imperio (1). En otras palabras, las autoridades imperiales contaban con un poderoso incentivo para atraer al gobierno de Urquiza: los patacones. El gobierno de la Confederacin, plagado de problemas econmicos, necesitaba del apoyo imperial. Las autoridades del Imperio, de comn acuerdo con las de la Confederacin, decidieron entonces enviar un ministro plenipotenciario a Paran, Paulino Limpo de Abreu, vizconde de Abaet. La llegada del vizconde de Abaet y sus contactos con Urquiza provocaron vivos comentarios en Buenos Aires. El ministro imperial haba arribado a la capital de la Confederacin en los das del fracaso de la gestin negociadora de Juan Bautista Pea y de la ruptura de los tratados de convivencia. Estas circunstancias daban pie a las conjeturas y sospechas en uno y otro bando, alimentadas desde la prensa. As, el peridico porteo La Tribuna denunciaba el propsito de una alianza defensiva y ofensiva entre la Confederacin y el Imperio. Vale advertir que la opinin de este peridico tena una cuota de verdad: Urquiza deseaba respaldarse en el Imperio en su lucha contra la disidencia portea. Pero las autoridades imperiales no estaban a favor de ninguna de las dos partes. El mantenimiento del statu quo definido en trminos de la diplomacia de Ro inclua tambin el de las hostilidades entre Buenos Aires y Paran.

Brasil

El tratado secreto de Paran (7 de marzo de 1856) A fines de febrero de 1856 se iniciaron las conferencias entre el vizconde de Abaet y el ministro de relaciones exteriores de la Confederacin Argentina, Juan Mara Gutirrez. Ambos discutieron respecto del proyecto presentado por el vizconde de Abaet, cuyo contenido reeditaba en buena parte los tratados firmados por Lamas en 1851. Abaet haba llegado en el momento preciso para obtener ventajas de la Confederacin. El gobierno de sta atravesaba un momento difcil: Buenos Aires haba protestado por las incursiones de Jos Mara Flores y Jernimo Costa, cuyas fuerzas respondan al gobierno confederado, y el ejrcito de Mitre persegua a Flores ocupando territorio santafesino. El gobierno de Paran estaba dispuesto al acercamiento con el Imperio y a concederle lo que fuese a cambio del precio de anular la disidencia portea. Por su parte, el Imperio quera asegurar su posicin predominante en el equilibrio de poder rioplatense. Urgido el gobierno de Paran por la necesidad de contar con la alianza de Ro de Janeiro y de sus patacones contra el Estado de Buenos Aires, no surgieron dificultades para aceptar la postura brasilea. De este modo, la negociacin se cerr rpidamente: el tratado de amistad, comercio y navegacin fue firmado el 7 de marzo de 1856, y el 25 de junio se canjearon las ratificaciones. Por este Tratado de Paran, que se conserv en secreto, ambas partes se comprometan "a no apoyar directa o indirectamente la segregacin de porcin alguna de los territorios de la otra, ni la creacin en ellos de gobiernos independientes, en desconocimiento de la autoridad soberana legtima respectiva" (artculo 2). As quedaban condenadas las tendencias separatistas de Ro Grande y de Buenos Aires. Por los artculos 3 y 5, las autoridades del Imperio y la Confederacin "confirman y ratifican el reconocimiento de la independencia del Paraguay y se obligan a defender la independencia e integridad de la Repblica Oriental conforme a las estipulaciones de la convencin de 1828". Por el artculo 4 de este Tratado, ambos firmantes consideraban atacada la independencia uruguaya en los casos que posteriormente se establecieran con su gobierno, lo que implicaba admitir que podra no llegarse a un acuerdo. La conquista declarada y la intervencin poltica extranjera en el cambio o eleccin de un gobierno se sealaban como casos de ataque a la independencia, y en consecuencia de defensa de las partes

contratantes, prescindiendo del consentimiento del gobierno defendido. Las dems estipulaciones del tratado firmado en Paran eran copias textuales del tratado de Lamas. Establecan las relaciones de comercio y navegacin entre el Imperio y la Confederacin sobre la base de la "perfecta igualdad y benvola reciprocidad", incorporando el principio de la "nacin ms favorecida". Declaraban expresamente los artculos que constituan contrabando de guerra. Mantenan la libre navegacin de los ros, anteriormente estipulada por Urquiza, incluso en el caso de que estallara la guerra entre cualquiera de los estados del Ro de la Plata o sus confluentes. El tratado de Paran fue mantenido con carcter reservado en las cancilleras pero su firma fue celebrada con fiestas pblicas. No obstante, ms all de estas expresiones de jbilo, la alianza entre Urquiza y el Imperio contra Buenos Aires no se concret en 1856. Contra los deseos de Urquiza, la hbil diplomacia imperial nunca estara dispuesta a ello: el respaldo militar del Imperio al presidente de la Confederacin podra fortalecerlo y convertirlo en un nuevo Rosas. Ya con Caseros haba sido bastante. Tampoco se concret una alianza entre la Corte de Ro y Urquiza contra Paraguay, pues desde la ptica imperial la posibilidad de una guerra paraguayo-brasilea se diluy con la misin de Jos Bergs a Ro de Janeiro, pues ste firm con el ministro Jos Mara da Silva Paranhos los tratados de amistad y navegacin del 6 de abril de 1856. El primero de stos postergaba la discusin de lmites por seis aos y el ltimo admita el cruce de las caoneras imperiales. El Imperio no tuvo momentneamente necesidad de respaldarse en Urquiza. El saldo de las negociaciones de 1856 fue demasiado pobre para el gobierno de la Confederacin, que haba negociado con el Imperio a cambio de prcticamente nada (1).

Chile

La situacin de impasse entre la Confederacin Argentina y Chile. El tratado de amistad, comercio y navegacin (1855-1856) La revolucin chilena de 1851 y la anarqua que sigui en la Argentina a la derrota de Rosas en Caseros impusieron a la disputa de lmites una obligada suspensin. Pero apenas se consolid el orden al oriente de los Andes, Antonio Varas, quien haba quedado impresionado por los documentos descubiertos por Amuntegui, se propuso utilizar las gestiones pendientes sobre la celebracin de un tratado de comercio para reparar los traspis que los gobiernos chilenos venan dando desde 1822 -stos hacan referencia al sucesivo desinters por los territorios patagnicos y magallnicos- y retrotraer los lmites de ambos pueblos al uti possidetis de 1810 (1). A principios de 1855 la Confederacin Argentina design como encargado de negocios en Chile a Carlos Lamarca, con plenos poderes para negociar y suscribir un tratado de paz, amistad, comercio y navegacin. El 30 de agosto de dicho ao el representante de Chile, Diego Jos Benavente, y el enviado argentino firmaron un convenio que fue ratificado por ambos gobiernos el 30 de abril de 1856 (2). La cuestin de lmites se incluy como complemento del artculo XXXIX, que deca lo siguiente: Ambas partes contratantes reconocen como lmites de sus respectivos territorios los que posean como tales al tiempo de separarse de la dominacin espaola el ao 1810 y convienen en aplazar las cuestiones que han podido o pueden suscitarse sobre esta materia, para discutirlas despus pacfica y amigablemente sin recurrir jams a medidas violentas, y en caso de no arribar a un acuerdo, someter la decisin al arbitraje de una nacin amiga (3). Segn Encina, la Argentina haba obtenido el aplazamiento que deseaba, y Chile haba logrado retrotraer sus derechos al estado que tenan en 1810. Quedaba, para el historiador chileno, invalidada legalmente la larga serie de errores e imprevisiones cometidos por su pas entre 1822 y 1849 pero no borrado el efecto moral de ellos. En opinin de Vicente Sierra, mantener los lmites en la posicin que estaban en 1810 significaba sealar que la solucin del problema deba hallarse en la legislacin espaola sobre el tema, que era la tesis que defendieran de Angelis, Vlez Srsfield y Rosas, pero justamente esto significaba derivar la cuestin a un terreno sumamente contradictorio. El tratado fue adems uno de los primeros en establecer el recurso de arbitraje en Sudamrica.

REVISTA ARGENTINA DE RELACIONES INTERNACIONALES - 1975 - N 1

LA POLITICA EXTERIOR ARGENTINA Y SUS TENDENCIAS PROFUNDAS

Juan Carlos Puig
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1. Introduccin Es posible caracterizar categorialmente, desde el punto de vista histrico, nuestra poltica exterior? La pregunta no slo tiene un inters acadmico -de suyo muy importante-: constituye adems un punto de partida insoslayable para comprender nuestro desarrollo poltico internacional y para apreciar debidamente el factor sicolgico en el anlisis de las nuevas decisiones vinculadas a lo externo, especialmente en la, referido a la asociacin latinoamericana. La "tradicin", en efecto, que deriva de un pasado histrico acumulativo representa una de las variables sicolgicas ms importantes que confluyen para producir una decisin (1). Kenneth Bouldng, uno de los primeros en estudiar el tema en el campo de las relaciones internacionales, dice: "Debemos reconocer que las personas cuyas decisiones determinan las polticas y acciones de las naciones, no responden a los hechos objetivos de la situacin. Es lo que pensamos que el mundo es y no lo que realmente es, lo que determinar nuestro comportamiento" (2). Y, en verdad, es posible establecer categoras de captacin de nuestra poltica exterior. Para ello es preciso visualizarla dentro de la estructura en que tuvo lugar, o sea, el rgimen internacional, puesto que "slo puede desarrollarse una poltica cientfica, si los materiales de la poltica se tratan en trminos de sistemas de accin" (3). Una. Visin simplemente historicista o juridicista, hasta ahora predominante sin embargo en el anlisis de nuestras relaciones internacionales, dar una perspectiva deformada dentro de la cual es totalmente imposible avizorar las tendencias realmente categoriales y profundas. El revisionismo, en cambio, constituye un aporte valioso dentro de este enfoque. Permiti comprender muchos fenmenos de nuestra poltica exterior por haberlos estudiado dentro de la estructura del rgimen internacional de la poca en una de sus aspectos: la accin del imperialismo britnico (4). Sin embargo, la visin estructural es globalizadora y debe tratar de discernir todas las variables tanto aceleradoras como reductoras que derivan del rgimen internacional. En la Argentina, los impulsos provenientes de la realidad internacional promovieron todo un modelo de pas, el proyecto nacional decimonnico, que significaba su acoplamiento a la estructura imperial basada en el librecambio y la divisin internacional del trabajo. En conexin con este modelo surgieron las grandes tendencias de nuestra poltica exterior. 2. poca colonial. En realidad el "proyecto nacional del siglo XIX" comenz a estructurarse en los tiempos coloniales. As, el Reglamento del Comercio Libre del 12 de octubre de 1778, la autorizacin para comerciar con colonias extrajeras y neutrales, etc. A partir de este cambio de poltica ocurrieron dos cosas. Por una parte, comenz la explotacin ganadera en gran escala: por otra, se produjo la decadencia de las industrias autctonas (5). En efecto, cuando las exportaciones de cuero y de carnes saladas se vieron favorecidas por las diversas medidas librecambistas, comenz a producirse una transformacin econmico-social, al principio imperceptible: luego, decidida e irreversible. Antes, las extensiones de tierra realengas

eran inmensas: en ellas pastaban enormes cantidades de ganado cimarrn y podan asentarse sin temor los que deseaban ocuparlas sin ttulo legal. Las propiedades, si bien en manos de poca gente, tenan extensiones muy grandes. Sus limites eran confusos: la mayor parte de los propietarios "no conocan la extensin de sus tierras ni eran capaces de distinguir las tropas de su ganado' (6). As, la poblacin de las campaas, el gaucho, poda subsistir sin necesidad de trabajar. El problema de su manutencin era ms bien "considerado como un juego, lleno de emociones seductoras para esos caracteres fuertes y brbaros" (7). Pero el aumento de la importancia del comercio ganadero trajo consigo una explotacin brutal de las riquezas naturales. Las vacadas disminuyeron considerablemente y el ganado cimarrn, cuya cantidad ha sido frecuentemente exagerada, fue extinguindose insensiblemente (8). Comenz entonces la persecucin del gaucho, incmodo vecino de los hacendados, y el hecho natural de la matanza de reses para la propia manutencin pas a constituir uno de los peores delitos: el cuatrerismo. Comenz a insinuarse la presin de los grandes intereses ganaderos que se consolid despus de la Revolucin. Esta fue decididamente librecambista. No se innovaba, ya que -como- vimos- sa era la poltica econmica que haba tenido principio de ejecucin durante la colonia. Justamente en 1809 el virrey Cisneros haba autorizado el comercio libre y directo con Gran Bretaa. La apertura del comercio exterior demostr que tambin se encontraba vido de carnesalada o como charque, con destino a las colonias de esclavos. La carne, que antes serva de alimento a los perros cimarrones, comenz a ser `lo ms importante del novillo. Muy pronto "hubo que discutir si la seguiran comiendo gratis los gauchos del litoral o si deba ser vendida en provecho de los hacendados a los propietarios de esclavos del Brasil, frica y las Antillas" (9). Ocioso resulta decir que esta discusin sera resuelta en favor de los hacendados: el sistema de matar vacas sin otro cargo que la entrega del cuero al estanciero, iba a sustituirse por el trabajo de unos meses en la salazn para comprar luego, con el jornal recibido, la carne, y sta al precio marcado por los consumidores del extranjero. As se explican todas las medidas poltico-econmicas tomadas posteriormente: las leyes sobre "vagos" en la campaa, que comienzan con el decreto del gobernador Oliden del 30 de agosto de 1815 (10), las de reparto de tierras, la misma de enfiteusis, etc. (11) En cuanto a la decadencia de las industrias autctonas, ello es consecuencia tambin de la, orientacin librecambista. Bajo forma artesanal haban florecido durante el Virreinato: vinos; frutas secas, tejidos de algodn, harinas, carretas; hasta embarcaciones, se producan. La decadencia tuvo lugar a fines del siglo XVIII, cuando la' introduccin ilegal o clandestina cada vez ms acentuada de gneros extranjeros hizo imposible la competencia en calidad y precios (12). Se produjo as como era de esperar, el colapso de la manufactura colonial y la industria quedo relegada al aprovechamiento y transformacin de los productos naturales. En primer lugar los ganaderos y luego los agrcolas, de all la gran importancia la industria saladeril, que va a tener un predominio absoluto hasta las postrimeras del siglo XIX y se va a continuar naturalmente en la industria frigorfica. Con razn ha podido decir Dorfmann: "Comprobamos que en lo fundamental la industria argentina nace estrechamente ligada al campo, supeditada casi por completo a las actividades bsicas que presiden el desenvolvimiento de la economa nacional. Transformacin de las Carnes o sub-productos -con el exclusivo propsito de poder comercializarlos sin adentrarse en su-ulterior aprovechamiento-, la molienda del trigo y la elaboracin de la caa y de la vid; he aqu

las cuatro ramas de actividad industrial que, en 1895, abarcaban la portentosa mayora de capitales nacionales" (13). 3. Accin del grupo rivadaviano El grupo rivadaviano (14) fue el primero que trat de orquestar racionalmente tantas medidas dispersas. A la ley de enfiteusis y a las leyes y decretos sobre trabajo obligatorio de los "vagos", se unieron el Tratado de Paz Amistad, Comercio y, Navegacin con Gran Bretaa y el emprstito Baring Brothers (15). Pero singularmente reveladora es la poltica aduanera que deliberadamente tuvo un propsito fiscal y no proteccionista. En este sentido, es muy interesante el debate que tuvo lugar en la Cmara de Representantes el 30 de octubre de 61823 el propsito de la Ley de Aduana que estableca un impuesto del 25% a la mercanca de origen extranjero. El seor Anchorena se opuso a la aplicacin discriminada del gravamen y sugiri que "se prohba absolutamente la introduccin, con especialidad de calzados y _ropas hechas", porque de otra forma se ocasionara la ruina de los artesanos locales. El seor Agero replic con argumentos librecambistas ("se establecera un monopolio por el que se vera estrechado el pueblo a comprar malo y caro") y basndose en que de todas maneras el contrabando hara inefectiva la prohibicin ("si se prohiba la introduccin, se abra la puerta al contrabando, el cual no podra contenerse en una costa tan dilatada y abierta") (16). Segn el dictamen de la Comisin de Hacienda, cuyo criterio priv finalmente como era de esperar no se vicia impunemente lo que esta en la naturaleza de las cosas. Nuestra provincia premia extraordinariamente a los hombres y a los capitales que se emplean en los ramos de la ganaderos y_-luego agrcolas. De aqu la gran industria que le es peculiar, y distraerlos de ella a importancia de la industria saladeril, que va a tener los objetos privilegiados sera desenterrar monopolios de otro tiempo" (17). 4. Proyecto alberdiano Treinta aos ms tarde, Alberdi impulsor de la institucionalizacin del proyecto- habra de reproducir los mismos argumentos para justificar la insercin perifrica: "La Aduana proteccionista es opuesta al progreso de la poblacin porque hace vivir mal, comer mal pan, beber mal vino, vestir ropa mal hecha, usar muebles grotescos, todo en obsequio de la industria local, que permanece siempre atrasada por lo mismo que cuenta con el apoyo de un monopolio que la dispensa de mortificarse por mejorar sus productos. Qu inmigrante sera tan estoico para venir a establecerse en un pas extranjera en que es preciso llevar vida de perros con la esperanza de que sus bisnietos tengan la gloria de vivir brillantemente sin depender de la industria extranjera? Independencia insocial y estpida de que slo puede ser capaz el salvaje. Cuanto ms civilizado y prspero es un pas, ms necesita depender del extranjero. Desgraciadamente para nosotros por esta regla la Inglaterra necesita doblemente de la Amrica del Sur, que nosotros de la Inglaterra'[...] Qu nos importa a nosotros que la bota que calzamos se fabrique en Buenos Aires o en Londres? (18). Y, en las Bases, tratando de demostrar por qu el aislacionismo y proteccionismo norteamericanos eran indicados para el pas del Norte, pero no para nuestra patria: "Desmembracin de un Estado martimo y fabril, los Estados Unidos tenan la aptitud y los medios de ser una y otra cosa, y les convena la marcha contra la concurrencia exterior, por medio de exclusiones y tarifas. Pero nosotros no tenemos fbricas, ni marina, en cuyo obsequio debamos restringir con prohibiciones y reglamentos la industria y la marina extranjera, que nos buscan por el vehculo del comercio" (19).

En verdad toda la elaboracin alberdiana est impregnada de europesmo: inmigracin, tratados, navegacin, capitales. Es la conciencia subyacente de que no hay otra posibilidad de insercin vital para la Argentina, al menos -como diramos ahora- para asegurar su despegue. Estaba en lo cierto? Verdaderamente era imposible para la Argentina seguir el camino que llev a los Estados Unidos a lograr una autonoma creciente en el campo internacional? Trataremos de contestar a este interrogante para nosotros crucial.
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5. Estados Unidos en el siglo XIX Es cierto que Estados Unidos surgi a la vida independiente como pas perifrico. La estratificacin mundial de la poca no le ofreca otra opcin. Sin embargo, hay que confesar que su situacin asumi ciertos rasgos caractersticos que lo diferenciaban de los dems pases del continente. En primer lugar, aunque sin duda muy atrasada con respecto a los pases industriales europeos, era cierto que posea la experiencia manufacturera y martima. Inclusive, los astilleros estadounidenses, an en la poca colonial, fabricaban buques a costos menores que los britnicos (20). Adems, su comercio internacional era ms diversificado; no slo espacialmente, sino tambin -y sobre todo desde el punto de vista material: "El tabaco, el arroz, el ndigo, el trigo, la harina, la carne, el pescado, el ron, las pieles y la madera encontraban mercados en Inglaterra, el continente europeo, frica, las Indias Occidentales..." (21). Contaba con una poblacin mucho ms homognea, adiestrada' en las tareas que se desarrollaban normalmente en los pases europeos, y en general, tenan un ndice de alfabetizacin satisfactorio, dado el estndar de la poca. Luego, la inmigracin y la expansin_ territorial contribuyeron a afianzar las ventajas con que contaba al comenzar su vida independiente. As, 'la agricultura, en todas sus formas, se benefici con la extensin de las tierras cultivadas y con el aumento del nmero de trabajadores y consumidores. Chicago, que era una aldea en 1830, un cuarto de siglo despus fue uno de los mercados de trigo mayores del mundo, y una de sus compaas de ferrocarriles aada cada mes 3.000 habitantes a lowa, mientras las-mquinas agrcolas, construidas en gran cantidad, salan de sus fbricas a recorrer el Medio Oeste". En el extremo noroeste se agrandaban los huertos de manzanos de Dragn, mientras el "rey algodn" se difunda en todas las llanuras meridionales [...]. La industria, por el contrario, pas aos difciles por la renovada competencia europea, pero los aranceles proteccionistas y el crecimiento de la poblacin devolvieron el vigor a las jvenes industrias en los puertos del Atlntico, que de all se extendieron hacia el interior de Pensilvania y .hacia los Grandes Lagos. La cantidad de obreros aument, procedentes muchos de ellos de los ambientes liberales europeos, lo que facilit la formacin de las primeras organizaciones sindicales [...]. Fueron sobre todo las empresas constructoras de medios de transporte las que experimentaron mayor auge, desde los carreteros fabricantes de "goletas de la pradera" hasta los constructores de balleneros y clippers, mientras no aparecieron los talleres de vas frreas y los astilleros donde se construyeron los barcos de hierro y, ms tarde, los acorazados de la guerra de Secesin" (22). 6. La generacin del 80 Toc a las hombres de la generacin del 80 concretar la realizacin del proyecto as pergeado. Cierta es que contribuyeron a esta concrecin factores favorables: el extraordinario flujo de la corriente inmigratoria y la guerra de Secesin en Estados Unidos que culmin con el triunfo del Norte industrialista y empuj a Gran Bretaa a incrementar su abastecimiento en otros pases perifricos.
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Hacia 1910 -al conmemorarse el Centenario la Argentina se haba convertido en el pas perifrico que ms progresos haba realizado y que ostentaba los ndices de crecimiento ms alto del mundo. Como dice Ciapuscio, "la Argentina del Centenario -celebrado por Lugones en su "Oda de los Ganados y las Mieses"- cumpla los sueos de sus fundadores. El proyecto nacional de la Constitucin de 1853 poda visualizarse en el trfico de buques y ferrocarriles, en el desembarco incesante de inmigrantes, en las obras pblicas, en el comercio, en la edificacin urbana, en la alfabetizacin y el progreso agrario" (22'). Pero, en cambio, era el pas que mantena lazos ms estrechos con Europa, especialmente con Gran Bretaa, que era su abastecedor y al mismo tiempo su cliente ms importante as como su mercado financiero por antonomasia. 7. Caracterizacin de las tendencias En el marco global de referencia que se ha .elaborado, es posible ahora discernir cules fueron las tendencias profundas y significativas de la poltica exterior argentina. Ellas se derivan, por una parte, de la estructura del rgimen internacional y, a la vez, de la insercin razonada que elaboraron estadistas y pensadores en ese mismo rgimen. A nuestro entender pueden conceptualizarse as: a) Afiliacin a la esfera de influencia britnica. b) Oposicin a Estados Unidos. c) Aislamiento respecto de Amrica Latina. d) Debilidad de la poltica territorial (23). Trataremos de exponerlas sintticamente a continuacin:

I - Influencia Britnica 8. Dependencia nacional La influencia britnica en las decisiones de nuestra poltica exterior ha dado origen a una abundante literatura (24) y tiene casi un carcter axiomtico (25). Por lo dems, la bibliografa extranjera, y an la britnica, confirma este punto de vista (26). Lo que cabe sealar es que esta afiliacin a la esfera britnica que, obviamente, involucraba la dependencia, fue una afiliacin racionalizada y nacional, en el sentido que por lo menos, desde el punto de vista econmico y social, se trataba de obtener el mayor provecho posible de la situacin perifrica. En cuanto al aspecto poltico, tambin significaba un esfuerzo por poner alguna limitacin al influjo de la Potencia dominante. Desde el ngulo visual britnico, Ferns expone este tema de la siguiente forma: "Al afirmar que la diplomacia britnica en l Ro de la Plata entre los aos 1852 y 1862 tuvo xito, es menester no atribuir demasiada significacin a la palabra. Puede considerarse que la diplomacia britnica tuvo xito en cuanto contribuy a fomentar las oportunidades comerciales buscadas por los intereses britnicos influyentes. Pero de ello no hay que inferir que la diplomacia britnica ejerciera un exclusivo poder de decisin o que se basara de manera preponderante en la fuerza. Por el contrario, la diplomacia britnica hubo de participar hbilmente en la poltica de la comunidad argentina, ya prestando un reducido apoyo a determinados intereses, ya privando a otros de este limitado apoyo, siempre cuidadosa de no comprometer sin reservas o absolutamente

la pequea fuerza de influencia que Gran Bretaa posea con una determinada faccin y siempre decidida a conservar las apariencias de no intervencin" (27). No pretenderemos agotar este tema en sus mltiples manifestaciones histricas. Nos limitaremos a sealar en episodios importantes las caractersticas de esta influencia. 9. Revolucin de Mayo: El reconocimiento de la independencia
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Vimos anteriormente (32) cmo se perfilaban en los ltimos tiempos coloniales las tendencias librecambistas. La Revolucin de Mayo no hizo ms que confirmarlas: "Las consecuencias econmicas inmediatas del acto poltico del 25 de Mayo fueron un signo del creciente poder de los varios intereses locales. Al cabo de tres das se levant la prohibicin que pesaba sobre el comercio con extranjeros. Al cabo de quince das se redujeron los impuestos de exportacin que gravaban los cueros y el sebo, del 50% de su valor al 7,5%, y al cabo de seis semanas se levant la prohibicin de exportar metlica" (28). Aunque al principio los derechos de importacin se mantuvieron y an aumentaron, la instauracin del Triunvirato hizo posible un establecimiento mas seguro de los intereses britnicos. Los impuestos de exportacin e importacin quedaron reducidos y en algunos casos abolidos. Sin, embargo, el reconocimiento de la independencia por parte de Gran Bretaa y de Estados Unidos demoro bastante. En ambos casos circunstancias polticas dilataron la adopcin de una medida que vastos sectores de opinin dentro de esos pases consideraba imprescindible. As, en Estados Unidos, la prdica de Henry Clay en favor de los nuevos pases latinoamericanos hallaba oposicin en las esferas gubernativas que tramitaban un tratado con Espaa respecto de la cesin de la Florida (30). En Gran Bretaa, la oposicin provena de la tendencia conservadora y anti republicana embanderada en la poltica de la Santa Alianza. En ambos casos, el reconocimiento se produjo cuando los obstculos desaparecieron por s mismos: la derrota definitiva de Espaa en Amrica, la solucin del problema de la Florida entre Espaa y Estados Unidos, y el fracaso de las pretensiones espaolas de obtener el apoyo de la Pentarqua para recuperar las colonias. El 16 de abril de 1821 se produjo el reconocimiento por parte de Portugal; el 4 de mayo, lo haca el gobierno de Estados Unidos y, finalmente, el 15 de diciembre de 1823, el gobierno britnico. 10. Nuevas manifestaciones Luego del reconocimiento, la influencia poltica se hizo sentir tal vez con mayor nfasis, que la econmica, a la cual de todas maneras ya nos hemos referido anteriormente. La atraccin que ejerca la rutilante estrella britnica, y las consecuencias que de ella derivaban desde el punto de vista de la seguridad de los gobiernos con respecto a las posibilidades de reconquista por parte de Espaa hizo que las sugerencias britnicas fueran escuchadas. A veces se lleg hasta a pedir la proteccin britnica, como lo hizo Carlos Mara de Alvear, director supremo, en nota a Lord Strangford, representante britnico en Ro de Janeiro, del 25 de enero de 1815: "En estas circunstancias solamente la generosa nacin britnica puede poner un remedio a tantos males, acogiendo en sus brazos a estas provincias que obedecern a su gobierno y recibirn sus leyes con el mayor placer, porque conocen que es el nico medio de evitar la destruccin del pas, a que estn dispuestos antes que volver a la antigua servidumbre y esperan la sabidura de esa nacin una existencia pacifica y dichosa [...] Inglaterra, que ha protegido la libertad de los negros en la

costa de frica, no puede abandonar a su suerte a los habitantes del Ro de la Plata en el momento que se arrojan sus brazos generosos" (31). Woodbine Parish, designado en octubre de 1823 cnsul de Su Majestad Britnica en Buenos Aires y que permaneci en nuestro pas casi una dcada fue distinguido singularmente por el gobierno argentino: "Cuando estaba a punto de partir de Buenos Aires, se le concedi la ciudadana de las Provincias Unidas y una ley le acord a l y a sus descendientes el derecho de incorporar en las armas de su familia las armas de la Repblica Argentina" (32). 11. La guerra con el Brasil Este conflicto, que comenz por la declaracin de guerra del Imperio del 10 de diciembre de 1825, ofrece una buena oportunidad para comprender lo que decamos anteriormente sobre la dependencia nacional. Las actividades blicas traan como consecuencia el bloqueo del puerto de Buenos Aires y con ello un perjuicio considerable al comercio britnico a la sazn de gran importancia (33), y por eso motivaron la intervencin britnica. Sin embargo, cuando el ministro ingls, lord Ponsonby, quiso presionar en favor de una paz negociada sobre la base del mantenimiento de la hegemona brasilea en la "Provincia Cisplatina" (a lo que habra conducido la misin de Manuel Jos Garca al firmar el convenio preliminar de paz, de 1827), la respuesta fue negativa. Se prosigui la guerra y el 'final fue la independencia de la Banda Oriental, una' solucin sin duda poco satisfactoria, pero que distaba bastante del primer intento. 12. Conflictos con Francia y Gran Bretaa Durante el perodo rosista nuestro pas mantuvo dos graves conflictos con potencias europeas. El primero, con Francia a raz de la detencin de sbditos franceses -Csar Hiplito Bacle y Pedro Lavi- y de la exigencia argentina de que los extranjeros prestaran servicio militar. El segundo, con Francia y Gran Bretaa, por el apoyo prestado por el gobierno de Rosas al general Manuel Oribe que, nuevamente, traa perjuicios al comercio debido al sitio de Montevideo. En todos estos conflictos, se lleg a la solucin mediante tratados que significaban en gran medida la aceptacin de las posiciones sustentadas por la Argentina. As, el tratado Mackau-Arana, del 29 de Octubre de 1840, y los tratados Arana-Southern, con Gran Bretaa, del 24 de Noviembre de 1849 y Arana-Lepredour, con Francia, del 31 de Agosto de 1850. En ambos tratados se reconoca que la navegacin de los ros era interior de la Confederacin Argentina y estaba sujeta exclusivamente a sus leyes y reglamentos. 13. Doctrinas Elizalde y Tejedor En diversos perodos las autoridades argentinas contestaron negativamente a reclamaciones britnicas. En 1863, por la ley de nacionalidad que estableci el principio del ius soli y, por consiguiente, adjudicaba nacionalidad argentina, a los hijos de ingleses nacidos en nuestro territorio. La respuesta de Rufino de Elizalde, a la sazn ministro de relaciones exteriores, afirma que "el gobierno argentino no admite el principio de que no pueden derogarse las leyes de la Repblica, porque sa sera una limitacin a su soberana que no tiene el derecho de pedrsele por ningn Gobierno extranjero (34). Con motivo de perjuicios sufridos por sbditos britnicos ora con motivo de levantamientos armados, ora por malones de indios, hubo consultas y reclamaciones por parte de diplomticos britnicos en 1871 y 1872. En respuesta a una presentacin del ministro britnico, nuestro ministro de relaciones exteriores, Carlos Tejedor, sostuvo tambin la tesis de que "los extranjeros, desde

que entran a un pas, estn sujetos a sus leyes y autoridades. Esas leyes no son iguales en todas partes pero, sea como quiera, favorables o no al extranjero,- le obligan igualmente. El extranjero, en consecuencia, para el ejercicio de sus derechos, como para las quejas, civiles como criminales, a que se crea con derecho, tiene que dirigirse como los ciudadanos a esas autoridades, invocar esas leyes, y esperar y acatar las resoluciones de aqullas. De otro modo el cuerpo de extranjeros sera un Estado en otro Estado, una monstruosidad poltica" (35).
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14. Caso del Banco de Londres del Rosario Este episodio tambin es muy significativo (36). En 1876 se haba dictado en la provincia de Santa Fe una ley que ordenaba la conversin en oro de las emisiones de papel moneda autorizada por el gobierno provincial. Como el Banco de Londres y Ro de la Plata de la ciudad de Rosario no cumpli con la ley, el gobierno dispuso la detencin del gerente, el embargo por 50.600 pesos oro y la liquidacin inmediata de la sucursal. El gerente someti el asunto al representante diplomtico ingls y ste reclam oficialmente por la medida, basndose en que el banco era una sociedad britnica, pues haba sido constituida en Londres. Bernardo de Irigoyen, canciller a la sazn, refut esta apreciacin y puntualiz los reales trminos de la controversia en una nota del 23 de junio de 1876, dirigida al ministro britnico en Buenos Aires, cuyos trminos ms importantes son los siguientes: "Su Seora menciona la visita que se sirvi hacerme acompaado del doctor Quintana, el 24 del mes pasado, y como su seora hace referencia a incidentes de ella, me permitir alguna rectificacin para alejar todo recuerdo equivocado. Fue el objeto de aquella visita, segn lo manifest el doctor Quintana, informarme de las dificultades ocurridas en el Rosario con la sucursal del Banco de Londres y de la detencin o arresto de su gerente. Y reconociendo, sin duda, que en el estado de este asunto no poda tomar intervencin el Gobierno nacional, se limit a expresar el deseo de que, en mi carcter de ministro de relaciones exteriores, interpusiera mis buenos oficios, como su seora dice en su nota, a fin de que se notificasen las disposiciones dictadas. Entend que su seora y el doctor Quintana se referan principalmente al arresto del seor Behn, que cre era en ese momento el incidente que ms les preocupaba, y me manifest diferente a los deseos de ambos. Continuando la conversacin, el seor Quintana expuso a nombre de su seora, que una caonera inglesa haba salido para el Rosario y, al escuchar estas palabras, que llamaron mi atencin, declar que este incidente era un embarazo para que yo ejerciese interposicin de de ninguna clase, pues no poda exponerme a falsas interpretaciones. Su seora se sirvi significarme entonces que el viaje de la caonera tena por nico objeto recibir a su bordo, en depsito, los caudales del Banco de Londres, y no encontrando satisfactoria esta explicacin, expuse que los caudales del Banco de Londres estaban tan seguros en una caonera inglesa como en cualquier punto del territorio nacional en que existan autoridades nacionales. Su seora, despus de un momento, dijo que, en vista de la seguridad que yo tena, poda suspender el viaje de la caonera y, librando por mi parte a su seora la resolucin de aquel punto, resolv conservarme en mi primera declaracin. Despus de esto, su seora dispuso que el buque no partiera, y entonces hice un telegrama al seor ministro de gobierno de Santa Fe, el que me respondi avisndome que el seor Behn estaba ya en libertad, y que las dificultades con el Banco de Londres no se complicaran, pues haba depositado en el banco provincial, en cumplimiento de rdenes que se le haban impartido,

una suma equivalente a la emisin que tena en circulacin y que estaba obligado a convertir, por haberse ordenado la liquidacin. [ ...] Pero en el estado del asunto no es posible al Gobierno nacional tomar intervencin oficial. El Banco de Londres es una sociedad annima a la que han dado existencia las leyes de Santa Fe. Si ha tenido lugar alguna infraccin de ellas, si el Banco ha sufrido perjuicio, si piensa que algunos funcionarios de aquella provincia han extralimitado sus atribuciones, tiene expeditos todos los caminos legales para demandar y obtener reparacin, La Constitucin y las leyes de Santa Fe y las leyes nacionales facilitan ampliamente todos los recursos ante los tribunales para la defensa ntegra de los derechos y de los intereses particulares. Y slo cuando hay denegacin de justicia, y cuando esos caminos, abiertos por la ley, son cerrados o notoriamente entorpecidos por los encargados de aplicarla, puede venir un asunto que afecta intereses extranjeros a la discusin diplomtica. (...] Su seora manifiesta en su ltima nota que el procedimiento de las autoridades del Rosario constituye una de las ms graves ofensas contra los sbditos de un pas amigo, y debo ocuparme rpidamente de este punto. El Banco de Londres es una sociedad "annima; es una persona jurdica que slo existe con fines determinados. Las personas jurdicas deben su existencia exclusivamente a la ley del pas que las autoriza y, por consiguiente, no hay en ellas nacionales ni extranjeros; no hay individuos de existencia material, con derecha a proteccin diplomtica. La sociedad annima es una persona moral enteramente distinta de los individuos que contribuyeron a formarla y, aunque sea formada exclusivamente por ciudadanos extranjeros, no tiene derecho a proteccin diplomtica, porque no son las que se ligan. Ascianse simplemente los capitales bajo forma annima, lo que importa, como la palabra lo indica, no haber nombre, nacionalidad ni responsabilidad individual comprometida"" (37). 15. Doctrina Drago He aqu otro episodio que, contemplado desde el atalaya que nos hemos impuesto, aclara bastante el panorama. Como es sabido, Luis Mara Drago, ministro de Relaciones Exteriores en 1902, enunci el principio del cobro no compulsivo de las deudas pblicas, en una nota dirigida a nuestro embajador en Washington, Garca Mrou. La nota haba sido emitida con motivo de la intervencin armada de Gran Bretaa, Alemania e Italia en Venezuela y reclamaba adems la injerencia de Estados Unidos en el conflicto a fin de garantizar la integridad territorial venezolana en base a la doctrina de Monroe. Llama la atencin que un pas dependiente de Gran Bretaa adopte una aptitud tan enrgica de defensa de otro Estada frente a la metrpoli comn. La explicacin, que ha sido cuidadosamente fundamentada por Alberto Coni Paz, radica en que la Argentina era el pas deudor ms importante de Gran Bretaa y el gobierno tema -tal vez con razn que pudiera producirse en la Argentina una intervencin britnica similar a la venezolana (38). Pero esta misma actitud confirma la tesis de la dependencia racionalizada.

II - RELACIONES CON ESTADOS UNIDOS 16. Indiferencia, aislamiento y oposicin Tambin en este perodo comenz a advertir se el delineamiento de otra de las tendencias que hemos tipificado: la poca importancia de las relaciones con Estados Unidos, que a veces llegaron hasta la oposicin. Lo puso de manifiesto John Forbes, que durante once aos fue, primero agente comercial y luego secretario de legacin y encargado de negocios de Estados Unidos en Buenos Aires. Como dice Peterson: "Los funcionarios pblicos admiraba a Inglaterra; el pueblo saludaba a sir Woodbine Parish, primer cnsul ingls en el Ro de la Plata, con mucha mayor cordialidad que a Rodney (el ministro estadounidense). La conciencia de estos hechos suscit en Forbes desconfianza y amarguras. Forbes se quej a su gobierno de que los ingleses lo trataban con hostilidad mortal y violenta oposicin y que Gran Bretaa obtena del pas todas las ventajas de la dependencia colonial. Apenas haba un dirigente argentino de cierta categora, escribi, que no estuviera bajo la influencia inglesa" (39). 17. Razones profundas y adicionales: cuestin Malvinas y comercio exterior La explicacin profunda de esta actitud, por lo menos indiferente, con respecto a Estados Unidos, que tambin se mantuvo coherentemente a travs del tiempo, radica en su congruencia con el proyecto nacional. Evidentemente, la aceptacin de la influencia europea, significaba como alternativa inevitable la desconexin con Estados Unidos. Por otra parte, este pas, si bien mantena una rivalidad continua con Gran Bretaa, aun con respecto a -Amrica Latina (40), no posea un potencial razonable para desafiarla, en especial en los extremos del continente. Por otra parte, el intercambio comercial -aunque favorable para la Argentina hasta llegar a fines de siglo-, era de poca monta en comparacin con el europeo. A veces, medidas discriminatorias adoptadas por Estados Unidos envenenaron inclusive este aspecto de las relaciones. As ocurri, por ejemplo, con las tarifas proteccionistas de 1867 en Estados Unidos que perjudicaron notablemente las posibilidades de exportacin argentinas. Como dice Peterson: "Hasta 1867, el comercio entre los dos pases se haba movido sin mayores restricciones provocadas por leyes aduaneras locales. Pero cuando los proteccionistas norteamericanos afirmaron su control, una vigorosa combinacin de criadores de ovejas y de fabricantes de tejidos logr una tarifa prohibitiva contra la importacin de lana cruda, que era la exportacin principal de la Repblica Argentina. Las nuevas tarifas excluyeron virtualmente este artculo de los' mercados norteamericanos, en una poca en que Inglaterra, Francia e Italia lo admitan libremente" (41). Pero tambin desde el punto de vista poltico-diplomtico, la situacin no fue especialmente favorable. Ello se debi particularmente al episodio de las Malvinas. Fue en efecto debido a la accin de un buque de guerra norteamericano, el "Lexington", al mando del comandante Silos Duncan, que se arras el establecimiento argentino en Malvinas, se desmantel la isla, se destruyeron sus poblados y se encarcel algunos habitantes. La posterior ocupacin de las islas por Gran Bretaa parecera haber sido decidida aprovechando el conflicto planteado y sus repercusiones. Como dice el mismo Peterson, aunque "es un tema de conjeturas" si la destruccin de la colonia argentina influy o no sobre la accin britnica, "los agentes ingleses en Washington y Buenos Aires saban que las relaciones entre las dos pases eran tensas. Y sin duda dieron por supuesto que los Estados Unidos no iban a impedir una ocupacin inglesa y no apoyaran a los argentinos" (42).

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18. Confrontacin poltica con Estados Unidos en el panamericanismo. Pero fue en el seno del panamericanismo donde se advirti con claridad la operatividad de esta tendencia. La Primera Conferencia Panamericana (Washington, 1889-1890)' convocada por el gobierno norteamericano con el propsito, entre otros, de promover una unin aduanera continental, fracas debido fundamentalmente a la oposicin argentina (43). No lleg a ninguna decisin con respecto a los temas econmicos, salvo en lo que respecta a la creacin de una Oficina Comercial de las Repblicas Americanas (que fue el embrin de la Unin Panamericana), cuyas funciones de todas maneras, eran bien modestas: se limitaban a la recoleccin y publicacin de informaciones comerciales, leyes aduaneras, reglamentos consulares y estadsticas comerciales . Adems se estableci slo por diez aos. Justamente, debido a la necesidad de decidir qu actitud adoptar a la expiracin del plazo, se convoc a la Segunda Conferencia Panamericana (Mxico, 1902), a la que siguieron una serie de reuniones inocuas, tanto econmica como polticamente, por lo menos hasta llegar a la 1 Guerra Mundial (43'). III - AISLAMIENTO CONTINENTAL 19. El sentido del aislamiento. Actitud ante los Congresos de Panam y de Lima Luego de concluidas las guerras de la emancipacin, que provocaron un movimiento de solidaridad explicable por las circunstancias, comenz a delinearse una poltica de aislamiento poltico en Amrica Latina. No es que no se mantuvieran lazos, a veces muy estrechos desde el punto de vista diplomtico, cultural y de poltica concertada en algunos temas comunes. Lo que se quiere significar es que tales relaciones nunca fueron bien acogidas en cuanto planteaban esquemas asociativos permanentes. Esto se ve con claridad en las respuestas negativas o el poco favor que se dispens a las propuestas de confederacin latinoamericana. Fue as como la invitacin de Bolvar para concurrir al congreso de Panam fue recibida con poco entusiasmo, primero por Rivadavia, y luego por Las Heras. La Asamblea General Constituyente autoriz al gobierno a enviar das representantes, pero no se cumpli sino muy tardamente. Se design a Jos Miguel Daz Vlez, residente en el Alto Per, pero ste no concurri al congreso. En 1847, el gobierno del Per tom la iniciativa de organizar en Lima un congreso, llamado despus americano, al que asistieron Bolivia, Chile, Ecuador, Nueva Granada y Per. La Argentina fue nuevamente Invitada, pero el gobierno rechaz la invitacin. "Las extraordinarias circunstancias en que se encuentra la Repblica -se deca en la respuesta- no le permiten ocuparse de este asunto que por su magnitud e importancia, exige seria y profunda meditacin y calma". Las "extraordinarias circunstancias" que mencionaba Rosas eran la intervencin armada de Francia y Gran Bretaa. Justamente la convocatoria del Congreso responda a la necesidad de establecer una solidaridad efectiva para esos casos! ... (44). 20. Tratado continental El Tratado Continental, firmado el 15 de setiembre de 1856 en Santiago de Chile, siendo partes contratantes este pas, Per y Ecuador, estableca una suerte de garanta contra la agresin. Al ser requerida la adhesin argentina, Urquiza la rehus y, en su mensaje al Congreso aclar las razones: "Fue invitado el Gobierno para cooperar a la instalacin de un Congreso con el objeto de sentar las bases de unin americana. Altamente de Acuerdo en cuanto al pensamiento de un Congreso Americano basado en los principios de la civilizacin y necesidades de las pueblos en la actualidad, no obstante, crey por su parte, al menos, que no era llegada la oportunidad para su realizacin" (45).

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A pesar de esta negativa, algunos aos ms de tarde, el gobierno de Per, a travs de su ministro en Buenos Aires, Buenaventura Seoane, insistira en obtener la adhesin argentina. El resultado fue un intercambio epistolar bastante cido. En la segunda nota sobre el tema, enviada el 22 de noviembre 1862 por el entonces canciller, Rufino de Elizalde se expresaba terminantemente: "La unin americana con los propsitos y en la forma que se pretende crear y se ha pretendido antes de ahora, es imposible y es inconveniente. La unin de los pueblos de Amrica tiene que ser obra de la accin de su legislacin y de los tratados parciales fundados en sus intereses reales..." (46). 21. Segundo Congreso Americano En 1864, le ocupacin de las Islas Chinchas, por parte de Espaa provoc una nueva convocatoria, iniciativa que tom Per. La Argentina, sin apartarse de su poltica tradicional, destac un observador, carente de poderes para incorporarse al cuerpo y suscribir tratado o compromiso alguno. El observador era Sarmiento, designado ministro plenipotenciario ante el gobierno de Estados Unidos, aunque tambin llevaba la misin de presentar cartas credenciales ante los gobiernos de Chile y de Per. Sarmiento, sin embargo, se incorpor al Congreso en contra de la opinin del gobierno, lo que motiv posteriormente agrias reconvenciones del presidente Mitre (47). 22. Relaciones no solidarias: La poltica de poder regional Por eso es que nuestras relaciones con los Estados latinoamericanos, inclusive con los vecinos, deben considerarse desde el ngulo visual de la poltica de poder regional y no desde la perspectiva de una solidaridad continental o regional. La competencia con el Brasil fue una confrontacin de carcter hegemnico, en la que Gran Bretaa tuvo siempre bastante que ver. As, por ejemplo, a pesar de los conflictos sostenidos con Gran Bretaa, Rosas gozaba del apoyo britnico. Aparentemente, su derrocamiento no debe imputarse a la presin de este pas. Como dice Ferns, "la cada del general Rosas dej al gobierno britnico en una posicin aislada. Hasta ltimo momento los agentes diplomticos britnicos en Buenos Aires haban considerado a Rosas la ltima alternativa al caos y no estaban preparados para derrocamiento del dictador". Henry Souther, el ministro, estaba tan convencido de la necesidad de Rosas y de su rgimen que le era abiertamente adicto, hasta el punto de que suscit el rumor de que el dictador lo haba sobornado. Para l, Rosas era un genio que posea l solo el secreto de de gobernar un pueblo inquieto y turbulento. Urquiza, en cambio, segn la estimacin de Souther, era el responsable de actos sanguinarios y caprichosas ms all de cuanto se haya odo del gobierno de una raza blanca" (48). Tal vez sea tambin la poltica de poder regional uno de los ingredientes ms importantes que explique la guerra de la Triple Alianza. Por una parte, se registraba una aspiracin cada vez mayor por parte del Paraguay a participar en la poltica regional; por otra, una creciente influencia argentina en los asuntos uruguayos (apoyo a la fraccin de Venancio Flores), lo que -segn los paraguayos podra alterar el equilibrio de poder en el Plata. IV - DEBILIDAD DE LA POLITICA TERRITORIAL 23. Despreocupacin y negligencia Con la excepcin de la poca de Rosas, en la que se dio una gran importancia a los problemas territoriales vinculados con el litoral (Banda Oriental, Paraguay), no hubo en todo el

perodo una preocupacin genuina y generalizada por la preservacin de la heredad argentina. El mismo Rosas trat con bastante displicencia la cuestin Malvinas, Patagonia y Alto Per (el problema de Tarija). La poltica que seguimos en materia territorial, fue de extrema debilidad. Virtualmente, todos los conflictos de lmites y las cuestiones territoriales afrontadas por la Repblica se resolvieron en su detrimento. Hay quienes lo atribuyen a la negligencia de los rganos encargados de manejarlos (ejemplo: nuestro fracaso en el arbitraje de Misiones que, sin embargo, los brasileos consideraban "causa perdida") (49) y se debi fundamentalmente a la inadecuada presentacin del caso ante el rbitro (50). Lo que en el fondo se advierte, empero, es una despreocupacin generalizada respecto de estas cuestiones, como si realmente no importara a la Argentina perder territorio, ms an, como si ello fuera beneficioso para el pas. Lo propio ocurri con el conflicto de lmites con Chile, en que los territorios litigiosos fueron prcticamente divididos entre los dos pases. Pero lo interesante de sealar es que la decisin fue previamente puesta en conocimiento de ambos gobiernos y aceptada oficiosamente por stos (51). Esta tendencia permite comprender, al menos, algunas posiciones mantenidas por el pas, aparentemente incongruentes, y por cierto, sumamente criticadas. As, por ejemplo, cuando luego de resultar triunfadores en la guerra con el Paraguay, en lugar de imponer la solucin al conflicto de lmites, manifestamos, en nota del canciller argentino, Mariano Varela, al gobierno paraguayo "que la victoria no da derecho a las Naciones aliadas para declarar por s, lmites suyos, los que el Tratado de la Triple Alianza seala" (27 de diciembre de 1869) (52). Sin perjuicio de abundar ms adelante en consideraciones respecto de la explicacin de esta caracterstica de nuestra poltica exterior y su conexin con las dems, nos permitimos adelantar que en los conflictos que se plantearon por problemas territoriales se trataba- siempre de superficies inhspitas, lejanas, ridas, de ninguna manera aptas para la explotacin agrcola ganadera, que era el eje del proyecto nacional argentino en el siglo XIX.

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V POLITICA EXTERIOR ARGENTINA: COHERENCIA Y CRTICA 24. Coherencia interna y externa Estamos ahora en condiciones de apreciar la coherencia de las tendencias entre s y con el modelo elegido. La oposicin a Estados Unidos era congruente con nuestra afiliacin a Europa. Mientras rigi la pax britnica, Estados Unidos era un pas menor que pretenda realizar ganancias imperceptibles que fueran toleradas por el centro del poder mundial (53), Pero a veces la competencia fue ardua. As ocurri a todo lo largo del siglo XIX en relacin con la lucha de influencias sobre Amrica Latina, resuelta siempre en los momentos cruciales en favor de Gran Bretaa; fue recin a fines del siglo pasado cuando comenz a admitirse la preponderancia estadounidense en Amrica Central. Lo ocurrido as en la Conferencia de Washington tiene sus explicaciones profundas. La pretensin estadounidense de convertir a Amrica Latina en un mercado natural y privilegiado para la absorcin de sus manufacturas (54), (a la sazn la industria norteamericana no poda competir con la europea) fracas en gran medida debido a que Gran Bretaa no estaba dispuesta a permitir intrusos en su coto de caza (55).

La Argentina (que ya haba adoptado la "gran decisin") era el pas al que corresponda naturalmente defender esa posicin (56). Tambin el aislamiento con respecto a Latinoamrica es congruente con los aspectos internacionales del "proyecto". Los Estados de la regin. 'no haban encontrado ubicacin inteligente en la periferia y, de todas maneras, la frrea distribucin del poder mundial entre los pases del "Concierto europeo" no admitan una solidaridad poltica operativa entre los pases perifricos. Gran Bretaa, por cierto, no era ajena a los sucesivos fracasos de estas tentativas de entendimiento poltico latinoamericano. Y finalmente la despreocupacin por el mbito territorial tambin encaja perfectamente en el esquema.' A qu preocuparse por algunos kilmetros cuadrados de territorio inhspito si la pampa ubrrima, con inmensas posibilidades inexplotadas, ofreca un mbito natural de expansin para un pas productor de alimentos? Lo esencial era asegurar tranquilidad en las zonas bajo cultivo -he aqu una de las razones de las campaas del desierto- y no distraer esfuerzos en regiones que a la postre iban a ser un peso muerto por su carcter de improductivas (57). 25. Razones adicionales La ubicacin estratgica y geopoltica de la Argentina explica tambin secundariamente nuestra insercin perifrica y la oposicin a los Estados Unidos. Estbamos en los confines del mundo, lo que exclua en ese tiempo toda posibilidad de papel protagnico pero, al mismo tiempo, estbamos lo suficientemente alejados de Estados Unidos como para no temer una accin represiva directa. No nos encontrbamos en la situacin de Mxico, "tan lejos de Dios y tan cerca de Estados Unidos". Desde el punto de vista econmico, las praderas naturales invitaban a la explotacin agrcola ganadera, y por ello mismo era inevitable la imposibilidad de un intercambio compensatorio con Estados Unidos. Por el contrario, sabido es que nuestro comercio exterior era "triangular"; vendamos a Gran Bretaa y con el saldo favorable de ese comercio comprbamos a otros pases, especialmente a Estados Unidos. Las grandes distancias y la escasa potencialidad argentina en la poca en que se produjeron las iniciativas de unin latinoamericana tambin coadyuvaron a *nuestro aislamiento (58). Y as, podra abundarse en otras razones adicionales. 26. Crtica Sin embargo, desde el ngulo visual de la poltica exterior el proyecto merece crticas, tanto intrnsecas como extrnsecas. a) Crtica interna La ms importante consiste en haber concebido el "proyecto" como algo inmutable y definitivo. En otras palabras, no haber ido preparando el camino para una progresiva autonomizacin del pas, que permitiera pasar, por lo menos, de la dependencia nacional a la autonoma heterodoxa (59). El tema latinoamericano tambin pudo ser objeto de un mayor inters poltico, sin necesidad de llegar en ese momento a la asociacin. Y, por fin, de ninguna manera se justific nunca la displicencia de que hicimos gala en nuestra poltica territorial (60). En verdad, nada impeda haber adoptado una determinacin ms previsora. No para expandirse a costa de los vecinos, sino para evitar la prdida de la propia heredad.

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b) Crtica externa Pero la crtica ms incisiva que puede hacerse radica en que ella sigui aplicndose en sus lineamientos bsicos, an cuando las bases que la justificaron en sus primeros momentos haban cambiado fundamentalmente. Ello ocurri en la primera guerra mundial, acontecimiento histrico que seal el fin de una poca histrica y quien sabe si no el de la fase metalfera del cuaternario. Sin embargo, sus consecuencias en el aspecto que nos preocupa pasaron inadvertidas para los hacedores de nuestra poltica exterior. Evidentemente, la generacin del 20 no hizo un adecuado anlisis (prospectivo? ) de las repercusiones del fenmeno, que fueron nada menos que la decadencia de Europa, la declinacin de Gran Bretaa como centro econmico y financiero del mundo y el ascenso de Estados Unidos al "status" de gran potencia mundial. Por consiguiente, el replanteo de nuestra poltica exterior, anclada en la potencialidad de un Estado cuyo ocaso comenzaba era obligado. Salvo algunos injertos a veces muy afortunados, seguimos aferrados al esquema clsico y ello nos impidi luego secundariamente adoptar en su debido momento decisiones oportunas: bases de entendimiento con Estados Unidos, proteccionismo para nuestra industria incipiente en un momento en que ello era factible) (61), diversificacin del mercado de absorcin tradicional. Pero lo que es mucho ms grave an, dificult nuestra insercin al producirse la Segunda Guerra Mundial en la realidad poltica internacional del momento.

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NOTAS
(1) PUIG, Juan Carlos, Estructura y funcionamiento del rgimen internacional, en '"Revista de la Escuela de Comando y Estado Mayor de la Fuera Area Argentina" (1973), N 67, pgs. 109 y 110. (2) 80ULDING. Kenneth, National ]magas and International Systems, en 'The Journal of Conflict Resolution" (1959), 1.111, pgs. 120 y 121. (3) KAPLAN, Morton A., System and Procass in International Politics (New York, John Willy & Sons, 1964), pg. 4. ' (4) Cf. especialmente MORENO QUINTANA, Lucio M., Poltica internacional de la Repblica Argentina (Bue nos Aires, publicacin N 1 del Instituto de Derecho Internacional, 1948). (5) Para tener una idea de la prodigiosa evolucin experimentada por el comercio exterior del Virreinato con la ordenanza de comercio libre, basta recordar que hasta 1778 (fecha en que se dict dicha ordenanza) la exportacin anual de cueros se calculaba en ciento cincuenta mil. A partir de esa fecha alcanz los ochocientos mil. Despus de la paz de Versalles (1784) se llegaron a exportar un milln cuatrocientos mil cueros. LEVENE, Ricardo V. Riqueza, industrias y comercio durante el Virreinato, en Historia de la Nacin Argentina (Buenos Aires, 1940), 2da. ed., vol. IV, la. seccin, pg. 262. (6) ORIA, Jorge S., Problemas de economa social (Buenos Aires, 1937), pg. 134. Cf. CONI, Emilio A., La verdad sobre la enfiteusis de Rivadavia (Buenos Aires, 1927), pg. 11. (7) GARCIA, CIA, Juan A., La ciudad indiana (Buenos Aires, Ed. La Cultura Popular, 1937). pg. 32. (8) "'Las matanzas sin freno y sin control del ganado cimarrn -dice Con- acabaron bien pronto con l y en 1718 puede considerarse ya extinguido, determinando una verdadera escasez que preocup seriamente a las autoridades platenses", La agricultura, ganadera e industrias hasta el Virreynato, en Historia de la Nacin Argentina, 2a, ed., vol. IV, la. seccin, pg. 265. (9) ALVAREZ, Juan, Estudia sobre las guerras civiles argentinas (Buenos Aires, 1914), pg. 98. (10) Segn este decreto, todo hombre de campo que no acreditara ante el Juez de Paz tener propiedades sera reputado sirviente y quedaba obligado a llevar papeleta de su patrn visada por el Juez de Paz cada tres meses, so pena de conceptursele vago. Los as declarados vagos sufriran cinco aos de servicio militar; o dos aos de conchabo obligatorio la primera vez, y diez la segunda en caso de no resultar aptos para el servicio. Ibdem, pg. 85. (11) La bibliografa sobre el particular es vasta, comenzando por el famoso trabajo de AVELLANEDA, Nicols, Estudio sobre las leyes de tierras pblicas (Buenos Aires, 1915). Adems, GALLI PUJATO, Juan Manuel, El problema de la tierra y la colonizacin nacional (Buenos Aires, 1950); CAPLAN, Benedicto, La poltica y la economa de produccin y circulacin durante la Independencia, en "Anuario del Instituto de Derecho Pblico". (Rosario, 1939), t. II; CARCANO, Miguel Angel, Evolucin histrica del rgimen de la tierra pblica, (Buenos Aires, 1925); ODDONE, Jacinto R., La burguesa terrateniente argentina, (Buenos Aires, 1936), 2a. ed; FRIZZI de LONGONI, Hayde, Rivadavia y la economa argentina (Buenos Aires, 1947) (adems de las obras ya citadas). Lo que resulta interesante de destacar (en relacin con la ptica revisionista de que hablbamos en la Introduccin) es que el gobierno de Rosas no cambia la orientacin profunda. Hay, cierto es, una poltica de mayor dignidad nacional; pero no, como diramos ahora, un cambio de estructuras. Sigue la orientacin librecambista y el pensamiento de que el pas debe ser un buen productor agropecuario. (12) As por ejemplo, la vara de algodn nacional vala de 2 a 2 reales y medio; la inglesa, 1 real; los ponchos nacionales, 7 pesos, los ingleses, 3 pesos (en 1806). ALVAREZ, op. cit., pg. 23. (13) OORFMANN, Adolfo, Historia de la industria argentina (Buenos Aires, 1942), pg. 163. (14) As denominado por BAGU, Sergio, El plan econmico del grupo rivadaviano 1811-1827 (Rosario, Univ. Nac, del Litoral, 1966). Sus figuras ms importantes fueron Rivadavia y Julin Segundo de Agero ("son los hombres -al decir de Bag- que le dan su tnica y su continuidad", pg. 10). (15) V. la obra de FITTE, Ernesto J., Historia de un emprstito (Buenos Aires, Emec, 1962). (16) BAGU, Sergio, op. cit., pg. 212 a 216. (17) Ibdem, pg. 212. Por eso es que no pueden suscribirse algunas de las conclusiones de Bag en el sentido de que el grupo se mostr "empecinado hasta el momento de su bancarrota poltica en defender el sentido nacional en lo econmico y en las relaciones con el coloso imperial" (pg. 110). A menos que el empecinamiento se entienda en sentido retrico. Cmo mantener el "sentido nacional" si se orquestaba la estructura de la depedencia?. Como el mismo Bag lo reconoce, "frente al Imperio Britnico su impotencia es dramtica. Descubren su juego diplomtico tempranamente, pero, por ms que se desgarren las vestiduras, no pueden impedir que triunfen, con la generalizada complicidad, activa o pasiva; de todos los grupos de intereses econmicos que actuaban enn la provincia de Buenos Aires, en la Capital de la Nacin y dems provincias" (pg. 109). (18) ALBERDI, Juan B., Sistema econmico y rentstico de la confederacin Argentina, segn la Constitucin de 1853, en "Obras

Completas" (Buenos Aires, 1886), t. IV, pgs. 304 y 305. (19) ALBERDI, Juan B., Bases (Santa Fe, Castellvi, 1963), pg. 33. (20) PRATT, Julius W., A history of United States foreign policy, 2a. ed. (Englewood Cliffs, N.. J., Prentice-Hall, 1965), pg. 29. El tonelaje de la marina mercante estadounidense era incluso respetable para la poca y decorosamente comparable con el de Gran Bretaa. Segn datos de R IPPY, J. Fred, "era de 1.383.739 toneladas en 1801, de 2.137.174 en 1810, de 1.920.251 en 1820 y de 1.787.663 en 1830 en tanto que el de la marina mercante britnica habla seguido esta evolucin: 4.586.069, 5, !5n (''69, 5.959.334 y 5.696.592, respectivamente. La rivalcad entra Estados Unidos y Gran Bretaa por Amrt ca Latina (1808-1830), trad. Guillermina y Alberto-de Pla (Buenos Aires, Eudeba, 1967), pg. 188. (21) PRATT, Julius W., Op. cit., pg. 29. (22) DROZ, Jacques; GENET, Lucan; VIDALENC, Jean, La poca contempornea..., pgs. 527 y 528. (22') CIAPUSCIO, Hctor O. P., El "proyecto nacional" del siglo pesado, en "Lineamientos de un Nuevo Proyecto Nacional" (Buenos Aires, 1969), pg. 148. (23) En su interesante artculo sobre Constantes en la poltica exterior argentina, FERRARI, Gustavo, al citar un trabajo anterior nuestro, en que habamos ya sealado estas cuatro tendencias, agrega otras: pacifismo, evasin medio del Derecha y moralismo. Creemos que estas .. stantes no son propiamente categoriales. Argumentos :,,rdicos y morales se esgrimen generalmente en poltica exterior para justificar conductas cuyos mviles nada tienen que ver con la explicacin pblica. En cuanto al pacifismo, tambin fue una ideologizacin destinada a fundamentar conductas que derivaban necesariamente de las tendencias ya apuntadas. De todas maneras, el autor no se encuentra del todo convencido de su carcter de "constante" ya que, segn afirma, y es lo correcto, "La Argentina no fue siempre pacifista" ("Economic Survery"', N 1370, 27 de febrero de 1973). (24) Basta recordar algunas de las obras de la segunda generacin nacionalista que ya "atacan el sistema bsico de creencias" IMIGUENS, Jos E., Consenso y disenso en z opinin pblica Argentina. 1968, pg. 41. As, de SCALABRINI ORTIZ, Ral, Poltica britnica en el Ro de la Plata y de IRAZUSTA, Rodolfo y Julio, La Argentina y el imperialismo britnico (Buenos Aires, Tor, 1934). (25) Al investigar aspectos parciales de nuestras relaciones con el exterior hemos encontrado no pocos elementos de juicio al respecto. As con relacin a la cuestin antrtica, nuestra bsqueda en archivos result descorazonadora para el propsito que nos guiaba, pero altamente confirmatoria de la "tendencia". Algunos datos pueden ser interesantes. En 1906 el Asesor Tcnico de la Compaa Argentina de Pesca que era al mismo tiempo Director de Armamentos del Ministerio de Marina, solicit en la legacin britnica una concesin de tierras en Georgia del Sur. En 1906 y 1907, notas elevadas a la Cancillera por el ministra britnico en Buenos Aires reiterando la soberana britnica sobre las Orcadas no son contestadas. Por nota de fecha 18 de marzo de 1909, el entonces ministro de relaciones exteriores -Victorino de La Plaza, luego Presidente de la Repblica- acusa recibo de una nota del encargado de negocios britnico, quien lee haba transmitido - la su pedidol - un- ejemplar de Falkland Islands Gazette en los trminos siguientes: 'Tengo el agrado de acusar recibo de la nota de S.S. fecha 20 de febrero ppdo., a la cual se sirve acompaar un folleto titulado Falkland Islands Gazette conteniendo un decreto por el que se declara a las South Orkneys dependencia de las Islas Falkland. Al agredecer la atencin de S.S. me es grato renovarle las seguridades de mi consideracin ms jistinguida. Para mayores datos sobre el particular y las respectivas fuentes, ver nuestro libro La Antrtida Argentina ante el Derecho, (Buenos Aires, Cepalma, 1960), pgs. 198 a 204. (26) Cabe mencionar especialmente la obra de FERNS. NS, H. S., Britain and Argentina in tha Ninoteanth Century (Oxford Ciarendon Press, 1960), con abundante bibliografa especfica. El libro de KELLY, David, The Ruling Few or The Human Background tu Dipl omacf (Londres, Hollis & Carter, 1952) es tambin muy significativa. El autor haba sido embajador de Gran Bretaa en Buenos Aires durante la Segunda Guerra Mundial. (27) FERNS, H. S., op. cit. pg. 296. (28) Ibdem, pg. 75. (29) Ibdem, pg. 85. (30) Los detalles de las gestiones realizadas en Estados Unidos y de los factores que influyeron en la decisin estadounidense, pueden verse en PETERSON, Harold F., La Argentina y los EE.UU. 1810.1960 (Buenos Aires, Eudeba, 1970), traduccin Patricio Canto y Denisa Rivero, pgs. 15 a 92. (31) Cit.. por RUIZ MORENO, Isidoro, Historia de las relaciones exteriores argentinas (Buenos Aires, Perrot, 1961), pg. 330. (32) FERNS, H. S., op. cit, pg. 124; (33). El comercio con Gran Bretaa era de lejos el ms importante de la Argentina. V. sobre el particular: Ferns, op. cit., pg. 91 y siguientes. En 1822 las importaciones de origen britnico alcanzaban a S 5.730.952, en una importacin total de $ 11.267.622, o sea el 50,9%. Brasil, el segundo exportador al Ro de la Plata, tena un 12,5% y a EE.UU., el tercero, a muy poca distancia del segundo le corresponda el 12%. (34) SILVA, Carlos Alberto, La poltica internacional de la Nacin Argentina (Buenos Aires, 1948), pg. 442. (35) MORENO QUINTANA, Lucio M., Poltica internacional de la Repblica Argentina (Buenos Aires, 1948), pg. 44, SILVA, Carlos A., op. cit., pg. 453 y 454. (36) Los pormenores del caso estn relatados en el interesante artculo de GALLO, Ezequiel, El gobierno de Santa Fe vs. el Banco de Londres y Ro de la Plata, en "Revista Latinoamericana de Sociologa" (1971), t. VII, N2 y 3. (37) SILVA, Carlos Alberto, op. cit., pgs. 462 y 463. (38) CONIL PAZ, Alberto, Historia de la doctrina Drago (Buenos Aires, en prensa). 139) PETERSON, op. cit., pgs. 98 y 99. (40 V, la interesante obra de RIPPY, J. Fred, la rivalidad entre Estados Unidos e Inglaterra por Amrica Latina. (41) PETERSON, op. cit., pg. 178. (42) Ibidem, pgs. 128 y 129. (43) En un libro estadounidense se encuentra una vvida descripcin de los entretelones de esta Conferencia y de los albores del panamericanismo: MC. GANN, Thomas F., Argentina, Estados Unidos y el sistema i caramericano 1880-1914 (Buenos Aires, Eudeba. 1960). Para seguir el proceso del panamericanismo en sus connotaciones polticas y con relacin a nuestro pas, v. nuestra obra len colaboracin con COLOMBO IMAZ, Delia e IRURETA, Hugo, Historia poltica contempornea 1914-1939 (Buenos Aires, 1968) y THOMAS, A. V. N. La Organizacin de los Estados Americanos (Mxico, 1968) trad. Armando Arrangoiz. (44) (v.) PUIG, Juan Carlos len colaboracin con COLOMBO IMAZ, Delia e IRURETA, Hugo), op. cit., pg. 64. (45) SILVA, Carlos A., op. cit. pg. 24. (46) LASCANO, Victor. Amrica y la politice argentina (Buenos Aires, Perrat, 1930). Pg. 31. (47) "He leda con atencin su papelada -Ie deca MITRE en su primera carta del 10 de diciembre de 1864- el Congreso Americano y la reunin de plenipotenciarios, as como sus cartas en que procura explicar usted la parte embrollada del negocio. Desde luego, le har presente una cosa, y es que todos los que figuran en esos negocios estn en su papel y representan, efectivamente, un inters, una idea, una poltica de su pas, todos menos usted. Aparece usted como miembro del Congreso Americano, al cual no ha sido usted enviado y, sin embargo que, a puerta cerrada, dice que no tiene poderes, procede en l como tal miembro, y ostensibleme nte acredita la idea de que la es en realidad por no despopu)arizarse con las limeas... (Ibidem. pg. 48, Apndice). Y en la segunda carta, del 24 de marzo de 1865: "Si en mi correspondencia confidencial he sido con usted franco y tal vez brusco, ha sido precisamente porque estaba resuelto a 'n0 reprobar ostensiblemente la conducta que usted observe, cualquiera que ella fuese. Al proceder as consultaba el decoro de su puesto, y mis deberes como amigo, no obstante que por mi parte me quedaba un sentimiento y era que usted, arrastrado por la corriente de los sucesos, siguiese una conducta que comprometa la seriedad de mi gobierno y mi crdito como gobernante. A esto aluda la posdata de mi letra que usted no ha interpretado bien. Era decirle de la manera ms amigable y ms indirecta: Haga usted cualquier poltica, pero no a costa de su gobierno ni de sus amigos" (pg. 60). (48) FERNS, ola. cit., (pg. 290). (49) V. RUSSOMANO, Gilda CORREIA MEYER. A obra do Barao do Ro Branco na demarcayao territorial do Brasil (Coinbra, 1967), pg. 30. (50) (Cl`) SANZ, Luis S., La cuestin de Misiones. Ensayo de su historia diplomtica (Buenos Aires, Librera Ed. de Cs. Econmicas,

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1957), especialmente pgs. 81 y sig. (51) El ltimo arbitraje de Ra Encuentro -al facilitar la compulsa de la documentacin de la pocapermiti en efecto, comprobar fehacientemente que los gobiernos argentinos aceptaron y an promovieron en 1904 una solucin de compromiso con Chile (V. nuestro Estudios de Derecho y poltica internacional, Buenos Aires, Depalma, 1970), pgs. 187 y sig. As, por ejemplo, en el informe narrativo preparado por sir Thomas Holdich, miembro del tribunal, se da a entender que fue enviado a recorrer los territorios litigiosos, no slo para ese efecto, presidiendo la Comisin Tcnica, sino tambin para tratar oficiosamente con ambos gobiernos. "En ambos casos -dice- qued satisfecho con llegar al convencimiento de que exista un deseo sincero y acendrado de tener una solucin para la cuestin limtrofe tan rpidamente como fuera posible, an al precio de "considerables concesiones" (Memoria chilena, Anexos, pg. 55). Tambin la expresa claramente la Contra-memoria argentina: "Fue recin despus de haber comenzado el arbitraje cuando quienes tenan que ver con l fueron enterados, separada mente por cada parte, que cada una de ellas aceptaria, y hasta can verdadero agrado, una solucin de compromiso, en forma de laudo" (pg. 174). (52) RUIZ MORENO, Isidoro, op. cit.. (53) El proceso, con agudas observaciones acerca de las lneas de borde existentes ha sido analizado por MES K, Frederik, en su libro Manifest Destiny and Mission in American History: A Reinterpretation (New Yark, Knopf, 1963). Con especial referencia a Amrica Latina, v. FRED RIPPY, J., La rivalidad entre Estados Unidos y Gran Bretaa por Amrica Latina (1808-1830) (Buenos Aires, Eudeba, 1987) trad. Guillermina y Alberto de Pie y, del mismo autor, Latn America in World Affairs (New York, 1928) . (54) Hay que tener presentes los puntos que integraban el Temario a considerar por la Conferencia de Washington: Medidas destinadas a la formacin de una unin aduanera americana... Establecimiento de comunicaciones ms frecuentes entre los puertos de los distintos Estados americanos... Establecimiento de un sistema uniforme de pesas y medidas... Adopcin de una moneda de plata comn... v. SILVA, Carlos Alberto, La poltica internacional de la Nacin Argentina (Buenos Aires, 1946), pgs. 44 y 45. (55) Cf. el respecto la obra de Me. GANN, cit. passim. (56) Las mismas manifestaciones, oficiales eran bien explcitas al respecto. Nuestro gobierno nombr delegados a Roque Senz Pea y Manuel Quintana. En las instrucciones que recibieron se expresaba: "La formacin de una liga aduanera americana envuelve a primera vista, el propsito de excluir a. Europa de las ventajas acordadas en su comercio. Tal pensamiento no puede ser simptico al gobierno argentino que bajo ningn concepto querra ver debilitarse sus relaciones comerciales con aquella parte del mn adnde enviamos nuestros productos y de donde recibimos capitales y brazos'. (Roque Senz Pea. ' fidamentar el voto argentino contrario al proyecto de unin aduanera, pronunci un discurso que conclua con la clebre frase, "Amrica para la humani- . dad". Dejando de lado los alardes retricas, tambin fue muy revelador. Algn prrafo merece ser transcripto: "No me faltan afecciones, ni amor por la Amrica; me falta desconfianza e ingratitud para la Europa, y no olvido que all se encuentra Espaa, nuestra madre contemplando con franco regocijo el desenvolvimiento de sus viejos dominios bajo la accin de los pueblos generosos y viriles que heredaron su sangre; que all est Italia, nuestra amiga y la Francia nuestra hermana..." Lo interesante es sealar que esta retrica subsisti en nuestras alocuciones interamericanas. Todava en 1938 (Conferencia de Lima), el Canciller Cantilo afirmaba en su discurso: "Sentmons estrechamente solidarios con la Europa por la inmigracin que de ella recibimos y que tanto ha contribuido a nuestra grandeza, por los capitales europeos que fomenta ron nuestra produccin agropecuaria, nuestros ferrocarriles y nuestras industrias..." (57) mismo Alberdi, en un prrafo muy significativo, deca: "En Amrica el vasto territorio es causa dedesorden y atraso: l hace imposible la centralizacin del gobierno y no hay Estado ni nacin donde hay ms de un solo gobierno. El terreno es nuestra peste en Amrica, como lo es en Europa su carencia..." Memoria sobre la conveniencia y objetos de un Congreso General Americano (Santiago de Chile, 1844). (58) Interesante resulta sealar que justamente son estos dos argumentos los que fundamentalmente esgrime Mariano Moreno' para desechar la iniciativa de Martnez de Rosas. V., SILVA, Carlos Alberto. op. cit., pg. 10 y 11. (59) PUIG, Juan Carlos, La vocacin autonomista en Amrica Latina. Heterodoxia y secesionismo, en "Revista de Derecho Internacional y Ciencias Diplomticas" (1971), t. XX, Nos. 39140. (60) Lo propio podra decirse tambin con relacin a algunos aspectos de su implementacin. Por ejemplo, en lo que respecta a la distribucin de la tierra. A diferencia de Estados Unidos y Canad, las leyes de tierra no fueron como la Homestead Act o los Land Grant Colleges'que permitieron en esos pases la atraccin de agricultores y la formacin de una clase media de pequeos propietarios rurales. V. al respecto DAME, Hartley F., Argentin t A Violent Political System?, en "World Affairs", t. 131, (1968), pgs. 27 y sig. (61) Como ocurri por ejemplo con otros paises que hablan desarrollado una industria durante la Primera Guerra Mundial. Tal lo ocurrido en Australia que, por eso, nos adelant en el proceso de desarrollo. Ver el interesante artculo de DIEGUEZ, Hctor l., Argentina y Australia: Desarrollo comparado, en "Desarrollo econmico" (1969), t. 32, pgs. 551 y sig.

Sanchis Muoz, Jose, Historia Diplomatica Argentina, Eudeba, Bs As, 2010

Captulo IV Desde la Independencia hasta la asuncin de Rosas (1816-1829)

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Situacin del territorio y de las instituciones locales Los cambios polticos acaecidos en el antiguo Virreinato del Ro de la Plata se produjeron bsicamente a partir de la voluntad del Cabildo de Buenos Aires, en una situacin de vaco de poder producida por la prisin de Fernando VII y las invasiones napolenicas en Espaa. La independencia formal se declar posteriormente, a raz del contexto europeo y como resultado emergente de procesos sociales y polticos locales. En 1810, cuando el primer gobierno autnomo se estableci en Buenos Aires (encabezado por Cornelio Saavedra, nativo de la actual Bolivia), el actual territorio argentino estaba dividido en cuatro jurisdicciones: las Intendencias de Buenos Aires, Crdoba y Salta, ms la Gobernacin de Misiones. Cada una de estas jurisdicciones tena diferentes intereses polticos y econmicos, lo que produjo disputas entre ellas, y en el interior de las mismas. A lo largo de estos conflictos, el territorio fue subdividindose en provincias con caractersticas propias. A su vez, cada una de las regiones apoyaba la idea de lograr una independencia nacional, pero que esa independencia no socavara a sus poderes regionales ni les restara influencia en la conduccin de las relaciones polticas y econmicas tanto entre las regiones como hacia las dems Estados. Esta fragmentacin, fruto de tendencias autonmicas, favoreci el fenmeno del caudillismo. As pues, durante dcadas no existi en forma permanente un Estado supra provincial afirmado que vinculara institucionalmente a todas las provincias. La jurisdiccin de las provincias estaba en permanente flujo, y no constituyeron un Estado hasta por lo menos la cada de Rosas. Ms aun, lo que se denomina la Repblica Argentina, que emergi de la amalgama entre la Confederacin y el Estado de Buenos Aires, no naci propiamente hasta 1860. Por otra parte, la Argentina competa con Chile por los territorios del sur y con Paraguay por los territorios del Noroeste. Chile tambin rivalizaba con Bolivia y Per por territorios del litoral del Pacfico. Independencia de las Provincias Unidas en Sudamrica Con ese ttulo se encabeza el Acta de la Independencia, suscripta en Tucumn el 9 de julio de 1816 en el Congreso de las Provincias Unidas. Por ella se inviste del carcter de una nacin libre e independiente (las Provincias Unidas de Sud Amrica) de Fernando VII, sus sucesores y metrpoli. Los firmantes del acta fueron 29 diputados, encabezados por Francisco Narciso Laprida, diputado de San Juan, presidente del Congreso. Cabe sealar que de esos 29, cinco diputados representaban provincias del Alto Per, o sea la actual Repblica de Bolivia.

Sugestivamente, al proceder al juramento formal (21 de julio) los diputados agregaron al lenguaje del Acta de la Independencia: "independiente del rey Fernando VII, sus sucesores y metrpoli" las palabras "y de toda otra dominacin extranjera", frmula sin duda referida al peligro de una inminente invasin portuguesa. El Congreso aprob el 29 de octubre un manifiesto proyectado por el presbtero Antonio Senz destinado a justificar ante las naciones del orbe la Declaracin del 9 de Julio.
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Constitucin de 1819 El Congreso General Constituyente, luego de declarar la independencia en 1816, se traslad a Buenos Aires y se aboc a la tarea de declarar una Constitucin que rigiese los destinos de las Provincias Unidas. Esta Constitucin fue aprobada el 23 de abril de 1819 por el Congreso. Fue jurada el 25 de mayo de 1819. Con la cada del Director Rondeau en la batalla de Cepeda (1820), se disuelve el Congreso y caduca la Constitucin de 1819; la primera de nuestro pas, resistida por las provincias por su carcter unitario. La epopeya libertadora en Chile El entonces coronel Jos de San Martn se dedic desde 1815 a preparar en Cuyo un fuerte ejrcito con el objeto de defender a la regin de un ataque desde Chile, y despus, tomar la ofensiva. Luego de una intensa tarea de organizacin, en -enero de 1817 San Martn dirigi sus fuerzas -ahora Ejrcito de los Andes- de ms de cinco mil efectivos, al cruce de la Cordillera en varios puntos. Luego de varios combates menores, el ejrcito patriota bati a los realistas en Chacabuco (12 de enero de 1817). San Martn y el lder chileno O'Higgins entraron en Santiago dos das despus. San Martn tena instrucciones -que cumpli fielmente- de no dar la impresin de afn de conquista en Chile, sino de invitacin a un esquema poltico comn, o en todo caso a concertar una alianza amistosa. En ese orden de cosas, propici la designacin de Bernardo O'Higgins como director provisional de Chile y declin los ofrecimientos para asumir l mismo un cargo dirigente. Prosiguieron las acciones militares, en general favorables a los patriotas, que fueron completando la ocupacin del territorio, y luego del contraste de Cancha Rayada (19 de marzo) San Martn obtuvo la victoria decisiva de Maip (5 de abril). Los realistas abandonaron el pas, embarcndose hacia Per. No obstante agudas dificultades de financiacin, y las intimaciones para que el Ejrcito de los Andes volviera al territorio argentino a intervenir en las confrontaciones internas, San Martn no cej en su preparacin para la invasin de Per. Gestiones posteriores a la declaracin de la Independencia En el contexto de la situacin que enfrent, Pueyrredn concentr sus mayores esfuerzos en materializar, a travs de la conduccin de San Martn, la liberacin del dominio espaol de Chile y Per. El director Pueyrredn ademas, desarroll una intensa labor en cuanto a las relaciones externas. Se interes vivamente por obtener el

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reconocimiento y el apoyo de los Estados Unidos, pas que poda suministrar apoyo monetario, buques de guerra y armamento, adems de lo que significaba su respaldo diplomtico. En tal sentido remiti una nota amistosa en febrero de 1817, en la que tuvo que desautorizar al entonces agente confidencial de las Provincias Unidas en los EE.UU. teniente coronel Martin Thompson. Este haba desobedecido sus instrucciones de realizar gestiones solo en forma confidencial, y el gobierno norteamericano finalmente lo declar persona no grata. Pueyrredn inform al nuevo presidente americano James Monroe de los xitos de las armas patriotas, lo que fue confirmado por el cnsul americano en Buenos Aires, Halsey. Pueyrredn comision entonces a Manuel H. de Aguirre como agente en los Estados Unidos y el gobierno norteamericano, por su parte, envi como comisionado para actuar como agente especial en las Provincias Unidas, Chile y Per a W G. D. Worthington. En esa instancia, la actitud norteamericana era de extrema prudencia por estar en tratativas con Espaa para la adquisicin de la Florida, por lo que no deseaba enemistarse con la antigua metrpoli. Por su parte Aguirre insista en pedir el reconocimiento de las Provincias Unidas como Estado independiente y libre, enfatizando las afinidades histricas y de principios entre ambas naciones. En el congreso norteamericano Clay abog a favor de reconocer a nuestro pas y prestarle el apoyo consiguiente. Al cnsul americano se le pidi que se retirara de Buenos Aires por gestiones que fueron consideradas inaceptables. Por consideracin especial a su pas de origen, se le levant la orden de expulsin pero finalmente el Secretario de Estado lo retir. Los Estados Unidos enviaron una delegacin para que informara con ms amplitud sobre la situacin en las Provincias Unidas y Chile, y los emisarios llegaron en febrero de 1818 a Buenos Aires en la fragata Congress. Los informes de los comisionados americanos fueron completos al describir el pas y sus instituciones e informaron datos estadsticos de la poblacin y de las fuerzas armadas. Incluso contuvieron reseas muy concretas sobre las actividades del caudillo Artigas. El ms favorable de los informes fue el del comisionado Caesar Rodney que incluy una descripcin pormenorizada de las provincias y de los hechos histricos acaecidos desde 1810, enfatizando la cordial recepcin a la delegacin norteamericana en todos los mbitos del pas. El presidente Monroe, en su mensaje al congreso de noviembre de 1818 se refiri a varios contenidos de los informes mencionados. Sin embargo, Estados Unidos continu con su poltica de estricta neutralidad para no malquistarse con Espaa. Terminada satisfactoriamente la negociacin con ese pas, el presidente Monroe envi al Congreso un mensaje el 8 de marzo de 1822 aconsejando el reconocimiento de la independencia de las Provincias Unidas, Venezuela y Nueva Granada, Chile, Per y Mxico. El 25 de mayo de 1822 Estados Unidos reconoci oficialmente la independencia de la Argentina, si bien la inauguracin de las relaciones diplomticas se produjo en octubre de 1824, cuando Carlos Mara de Alvear present sus credenciales ante el presidente James Monroe. Por otra parte, el director Pueyrredn mantuvo correspondencia muy efusiva con Simn Bolvar, jefe del Estado de Venezuela, con el que as comenzaron las vinculaciones amistosas.

En Chile, proclamado director supremo el general O'Higgins, en febrero de 1817, el gobierno de Buenos Aires design a Toms Guido como su representante, con lo cual se iniciaron las relaciones diplomticas entre las dos naciones ya independientes. Por su parte, Chile acredit como ministro plenipotenciario en Buenos Aires a Miguel Zaartu. El 12 de diciembre de 1818 el congreso de las Provincias Unidas reconoci la independencia de Chile, con lo cual se aventaron las versiones relativas a ambiciones argentinas sobre el territorio trasandino.
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Cuando los liberales espaoles llegaron al poder en 1820, procuraron arribar a un acuerdo con los revolucionarios americanos, lo que era difcil dada su insistencia en no reconocer la independencia de estos territorios. En 1823 los comisionados espaoles Pereyra y de la Robla suscribieron el 4 de julio en Buenos Aires una Convencin Preliminar aceptando en principio la independencia, un armisticio y un calendario para la normalizacin de las relaciones. El gobierno de Buenos Aires despach a Flix de lzaga para convencer a Bolivia que aceptase la convencin y a Las Heras al Per para idntica gestin con el virrey De la Serna; ambos fracasaron en el intento y la cada de los liberales en Espaa (diciembre de 1823) puso fin al proyecto. Luego del Acta de Rancagua (2 de abril de 1820) en que el Ejrcito de los Andes respald los planes de San Martn aun contra las instrucciones de Buenos Aires, este fue ungido, tambin por los chilenos, como Generalsimo del Ejrcito Unido (6 de mayo) que atacara el Per. Al norte de Amrica del Sur, Bolvar haba liberado a Colombia de los realistas luego de su victoria en Boyac (agosto de 1819). Los ejrcitos realistas en el continente estaban separados entre s, y adems el 1 de enero de 1820 el general liberal espaol Rafael de Riego sublev a su ejrcito en Cdiz, para oponerse al absolutismo de Fernando VII, y la divisin ideolgica tambin se traslad a las fuerzas realistas en Amrica. La sublevacin de Riego impidi, adems, el desplazamiento a Amrica de un numeroso y fogueado ejrcito destinado a batir las fuerzas patriotas. San Martn zarp de Chile con su flota el 20 de agosto de 1820, desembarcando cerca de Pisco, en el Per, el 13 de septiembre. Tras contactos con las autoridades realistas, que solo ganaron tiempo, se desarroll una campaa por tierra y por mar, que result en importantes victorias de Arenales, lugarteniente del Libertador. Aumentadas las adhesiones a la revolucin en todo el pas, asumi el mando realista, como virrey el liberal La Serna, pero las tratativas con l no prosperaron, pues los patriotas exigan la plena independencia de Per. Reanudando las hostilidades, las autoridades de Lima nombraron Protector a San Martn, y este entr en la capital, proclamando la independencia el 28 de julio de 1821. Ante la inexistencia de un lder peruano indiscutido, San Martn acept el gobierno como "Protector del Per", hasta el fin de la guerra. La guarnicin realista de El Callao se rindi (19 de septiembre) y entre tanto San Martn haba dictado un estatuto provisional, instaur un Senado, y adopt diversas medidas de bien pblico.

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El Libertador continuaba con su conviccin de que para garantizar la independencia americana deba ofrecerse una monarqua constitucional a un prncipe europeo y proyect enviar emisarios con tal fin. Bolvar con su triunfo en Carabobo (junio de 1821) asegur la independencia de Venezuela, y en Ecuador, las fuerzas colombianas reforzadas por peruanos y argentinos obtuvieron las victorias de Riobamba y Pichincha, bajo el mando de Sucre. La situacin en Per era de inmovilidad, con los realistas en Cuzco y el Alto Per, y San Martn en la costa. El ejrcito patriota comenz a perder efectivos, que se reembarcaban y San Martn consider necesario entrevistarse con Bolvar para aunar esfuerzos. El venezolano estaba en ese momento en el apogeo de su poder. En la entrevista de Guayaquil entre ambos libertadores (julio de 1822), San Martn desech la alternativa de enfrentarse con Bolvar, pues ello solo beneficiara a los realistas. En consecuencia decidi que la obra fuera completada por Bolvar, y cedi a este la conduccin de la guerra. Vuelto a Lima, San Martn renunci a su cargo el 20 de septiembre, y se embarc para Chile y el posterior exilio. Tras episodios blicos desfavorables, los patriotas peruanos solicitaron la venida de Bolvar (septiembre de 1823), que luego de algunos contrastes triunf en Junn (agosto de 1824), con la ayuda de tropas argentinas. Por su parte su lugarteniente Sucre, con su victoria en Ayacucho (9 de diciembre de 1824), puso fin a la guerra de independencia en Amrica del Sur. Relaciones con Europa Las relaciones con los pases europeos aparecan como complicadas, dada la solidaridad de las dinastas con la corona espaola. Pueyrredn busc un acercamiento con Francia y lo hizo ante el coronel Maler, representante de aquel pas en la corte de Ro de Janeiro, al que propuso nombrar un agente consular en Buenos Aires para mejorar las relaciones comerciales. Este hizo notar a sus autoridades que los ingleses y los americanos tenan cnsules en Buenos Aires para hacer respetar sus intereses y proteger a sus barcos, lo que no suceda con los franceses. Maler, pues, coincida con el inters de nombrar un agente en Buenos Aires, pero mantuvo una estricta neutralidad con referencia a las acciones del gobierno argentino. El gobierno francs no consider prudente nombrar un agente, pero sugiri que lo hicieran conjuntamente los comerciantes franceses que se encontraban en Buenos Aires e indic el nombre de Antonio Francisco Leloir, de entre ellos, para tal cargo. Londres reconoci la independencia de las Provincias Unidas del Ro de la Plata en diciembre de 1823 y se firm el Tratado de Amistad, Comercio y Navegacin en febrero de 1825. En ese instrumento jurdico no formul reclamos o reservas sobre el legado histrico de la nueva Repblica, la cual a partir del 10 de junio de 1820 haba hecho efectivo el control poltico sobre las Islas Malvinas y otros territorios insulares en el Atlntico Sur. El 6 de noviembre de 1820 haba sido izada por primera vez la bandera argentina en las Islas Malvinas por el nuevo gobierno de las Provincias Unidas del Ro de la Plata, como reafirmacin de su derecho a las anteriores posesiones espaolas. Misin de Valentn Gmez

Las negociaciones para establecer una monarqua en el Ro de la Plata, con el objeto de evitar una posible accin de recuperacin por Espaa, fueron proseguidas por el marqus D'Osmond, embajador francs en Inglaterra. La misin francesa en el Ro de la Plata estuvo a cargo del coronel Hilario Le Moyne, que en septiembre de 1818 lleg a Buenos Aires.
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El director Pueyrredn lo recibi en secreto y hablaron sobre el establecimiento de una monarqua a favor del duque de Orleans. El cannigo Valentn Gmez march a Francia para negociar el cese de la guerra con Espaa y escuchar propuestas. Arribado a Pars, supo que el gobierno francs deseaba que Espaa reconociese la independencia de sus antiguas colonias. Acerca del candidato al trono rioplatense, el nombre del duque de Orleans fue reemplazado por el del prncipe de Luca, sobrino de Fernando VII, que no conform a Gmez. El Congreso de Buenos Aires consider en principio la idea, pero manifest que Francia deba obtener el consentimiento de las potencias, tramitar el matrimonio del prncipe con una infanta del Brasil y darle las fuerzas necesarias para rechazar el ataque de las expediciones que proyectaba enviar Espaa. Estas pretensiones no fueron consideradas por Francia y el proyecto no prosper. Relaciones con la Iglesia. La reforma eclesistica El gobierno se sinti heredero de la tradicin regalista de los Borbones, y Bernardino Rivadavia fue el ms activo proponente de medidas concretas, por lo que decidi adoptar drsticas medidas de reforma. Fundndose en el aparente desorden y la desvinculacin con Roma que los acontecimientos revolucionarios haban causado en el clero y en las rdenes regulares, se dispuso en 1822, la incautacin de muchos bienes del clero, la abolicin del fuero eclesistico, la organizacin civil del cabildo eclesistico, el cierre de los conventos de las rdenes regulares y otras medidas similares. La opinin pblica y la poblacin misma se dividieron tajantemente sobre estos temas; monseor Medrano formul una enrgica protesta y fue destituido. Desde entonces, las relaciones con la Iglesia fueron difciles y sujetas tambin a los vaivenes de la poltica. El emprstito Baring Las dificultades financieras se hicieron sentir duramente durante los gobiernos de Rodrguez y Las Heras. Ante la insuficiencia del capital interno se recurri un emprstito exterior, que se contrat en Londres el 7 de julio de 1824 con la firma Baring Brothers & Co. Esta empresa ya haba realizado operaciones similares con Mxico y Brasil. Las condiciones eran severas habida cuenta de la situacin y escasez de garantas que presentaba el pas. La deuda total era de un milln de libras, y de esa suma deducidos gastos, amortizaciones e intereses el pas recibi 570.000. El emprstito iba a solventar la construccin del puerto, obras sanitarias en Buenos Aires, y otras inversiones. Sin embargo, la guerra con Brasil y los vaivenes de la poltica interna

transformaron la operacin en un fracaso, y para el pas en una carga que tuvo que soportar durante casi un siglo. Presidencia de Rivadavia Constitucin de 1826
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El Congreso argentino sancion en febrero de 1826 la Ley de Presidencia, transformando as al Poder Ejecutivo, y en ese cargo eligi a Bernardino Rivadavia (7 de febrero 1826). El Presidente no contaba con apoyos suficientes, sobre todo en las provincias. El Congreso, pese a que la mayora de las provincias se inclinaban por el rgimen federal, sancion la Constitucin Nacional el 26 de diciembre de 1826, de contenido unitario atenuado (rgimen que preferan San Martn, Lucio Mansilla y otros personajes de la poca). Las provincias, en su mayora, rechazaron la Constitucin, y la suerte de Rivadavia se sell con el fracaso de la misin de Garca en Brasil. La Guerra con Brasil (1825-1828) Desde 1813 las fuerzas portuguesas actuaban en territorio de la Banda Oriental, alegando en 1816 su propsito de pacificar la regin, donde Artigas se haba levantado contra las autoridades espaolas, como consecuencia de los sucesos de 1810 en Buenos Aires. Las tropas portuguesas lograron eliminar la presin artiguista en 1820, con el triunfo en la batalla de Tacuaremb. Portugal haba acordado con el Directorio porteo la accin en la Banda Oriental con el fin de neutralizar la oposicin artiguista, sin que implicara para Buenos Aires reconocer derechos de posesin sobre dicho territorio, y el ministro portugus Villanova declar en 1818 que la ocupacin sera provisoria. Los portugueses continuaron ocupando la Banda Oriental luego de la derrota de Artigas. Esa situacin, por ende, encontr resistencia en Buenos Aires. Juan Martn de Pueyrredn, que estaba ocupado ayudando a San Martn en su expedicin libertadora a Chile y Per, envi a Nicols de Vedia en misin ante Carlos Federico Lecor, jefe de las fuerzas portuguesas de ocupacin, a quien pidi sin xito el retiro de las tropas imperiales. Antecedentes inmediatos a la guerra con el Brasil A fines de 1820 los brasileos haban logrado ocupar casi todo el territorio de la Banda Oriental. Bernardino Rivadavia, en su cargo de ministro de Gobierno y de Relaciones Exteriores de Martn Rodrguez, intent llevar a cabo una conciliacin con los portugueses por medios pacficos, que contrast con el deseo de los caudillos provinciales (en particular Estanislao Lpez, de Santa Fe), que eran partidarios de la lucha directa. En esa situacin Rivadavia dirigi un llamado a las provincias para que apoyaran la poltica nacional de bsqueda de una solucin pacfica, pero estas no respondieron positivamente. Ante esa situacin, Rivadavia se convenci de que se impona la necesidad de lograr por las armas que el emperador aceptara un acuerdo. No obstante estas circunstancias, Portugal haba reconocido la independencia argentina (abril de 1821).

Congreso Cisplatino En julio de 1821 el general portugus Lecor, barn de La Laguna, jefe de las fuerzas ocupantes, convoc a un Congreso en Montevideo con diputados que le eran adictos, en el que se resolvi la incorporacin de la Banda Oriental al Reino Unido de Portugal y Brasil y Algarves con el nombre de Provincia Cisplatina. El Cabildo de Montevideo declar posteriormente nula esa incorporacin, y afirm su pertenencia a las Provincias Unidas del Ro de la Plata, el 29 de septiembre y 3 de noviembre de 1823. Un ao ms tarde, cuando el rey de Portugal Juan VI regres a Lisboa, su hijo Pedro 1 resolvi permanecer en Amrica y proclam la independencia de Brasil, incluyendo a la provincia Cisplatina. La proclamacin provoc enfrentamientos entre partidarios de Juan VI y de Pedro 1, incluso en la Banda Oriental. Sin embargo, los patriotas orientales sentan que sus lazos histricos con Espaa y su sentido de pertenencia a las Provincias Unidas del Ro de la Plata, les impedan pertenecer a Brasil, y el descontento general hizo que muchos se trasladaran a la otra orilla del Plata. A la vez, tambin vean como poco atrayente someterse a la jurisdiccin de Buenos Aires, con la que exista una rivalidad tradicional; no obstante ello, por razones histricas, econmicas e idiomticas preferan, entre las dos alternativas, esta ltima. Misin Valentn Gmez (1823) Rivadavia decidi enviar en misin a Ro de Janeiro al presbtero Jos Valentn Gmez, el 24 de julio de 1823, con dos objetivos prioritarios. El primero era la evacuacin de las fuerzas de Brasil de la Banda Oriental y lograr que lo reconociese como parte integrante de las Provincias Unidas del Ro de la Plata. El segundo objetivo consista en establecer un cuerpo de normas para aplicar a las relaciones entre los dos pases. La misin no tuvo xito pues Brasil se neg a retirarse de la Banda Oriental. Misin de Rivadavia En 1824, con el gobierno de Juan Gregorio de las Heras,i el ministro de gobierno, Rivadavia, emprendi una misin a Inglaterra para que ese pas interviniera en el conflicto con Brasil (gobernado por Pedro 1) respecto de la Banda Oriental. El secretario de relaciones exteriores George Canning expres que Rivadavia "exiga como un derecho algo a lo que poda aspirar como un privilegio". As qued de manifiesto que las pretensiones de Rivadavia no coincidan con la voluntad de Inglaterra, aunque con posterioridad la posicin britnica cambiara al verse el pas afectado econmicamente por el conflicto. Congreso Constituyente de 1825 Mientras tanto, en Buenos Aires se reuna un Congreso Constituyente de las Provincias Unidas, en el que se discuti la posibilidad de bloquear a Brasil, que no solo mostraba aspiraciones de expansin sobre la Banda Oriental sino tambin de cruzar el Ro de la Plata para ingresar en el territorio de las Provincias Unidas. Dicha posibilidad, sin embargo, no se concret. Ese Congreso, el 23 de enero de 1825, deleg la representacin de las relaciones

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exteriores de las provincias con los gobiernos extranjeros, en las autoridades de la Provincia de Buenos Aires. Preparativos para la expedicin A principios de 1825 el coronel uruguayo Juan Antonio Lavalleja, que anhelaba la liberacin de su tierra del yugo brasileo, se asil en Buenos Aires y pidi apoyo al gobernador general Juan Gregorio de Las Heras; este le neg formalmente el auxilio pues vea el peligro de entrar en una guerra con el Imperio del Brasil. A pesar de esta expresin formal, Las Heras consinti implcitamente los preparativos que desde la Argentina se hacan para combatir a los brasileos.
1. Gregorio de las Heras asumi el cargo de reemplazo de Rodrguez el 2 de abril,

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Los 33 Orientales El grupo de uruguayos exiliados en Buenos Aires, con el apoyo de luilriotas argentinos identificados con la causa, parti desde la costa de San Isidro en abril de 1825 rumbo a la Provincia Cisplatina. Los miembros de la expedicin, conocida como la de "los 33 Orientales" desembarcaron en La Agraciada y convocaron a los patriotas uruguayos para rebelarse frente a las tropas brasileas. Alternativas del enfrentamiento: Congreso de la Florida (Uruguay) El general brasileo Lecor envi sus tropas al mando de Fructuoso Rivera para reprimir a los insurrectos. Sin embargo, Rivera se pas al bando de las fuerzas libertadoras, que fueron engrosndose con patriotas uruguayos. Lavalleja convoc a un Congreso en Villa de la Florida, que el 25 de agosto de 1825 declaraba la independencia de la Banda Oriental del rey de Portugal y del Emperador de Brasil. A su vez, se acord la incorporacin de dicha provincia a las Provincias Unidas del Ro de la Plata, "a que siempre perteneci por los vnculos ms sagrados que el mundo conoce". El Congreso design a Lavalleja como gobernador y capitn general y a Toms Javier Gomensoro como representante ante el Congreso de Buenos Aires, quien fue reconocido con ese carcter el 25 de octubre. Como resultado de los enfrentamientos militares, Rivera y Lavalleja obtuvieron triunfos sobre los brasileos, como los de Rincn de Haedo (24 de septiembre de 1825) y Sarand (12 de octubre de 1825). El 25 de octubre el Congreso de Buenos Aires acept a la Provincia Oriental "incorporada de hecho a la Repblica de las Provincias Unidas del Ro de la Plata, a que por derecho ha pertenecido y quiere pertenecer, obligndose a su defensa y seguridad". Al mismo tiempo el gobernador Las Heras resolvi crear un Ejrcito de Observacin al mando del general Martn Rodrguez. Este quedara al mando de las

fuerzas de la Banda Oriental, Entre Ros y Corrientes. El cnsul brasileo protest ante la medida, pero no se atendieron sus quejas; si bien Las Heras prefera resolver pacficamente el conflicto, pes el hecho de que el Congreso fuera partidario de la accin armada. Lavalleja fue designado gobernador de la Banda Oriental. Declaracin de guerra
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La situacin en la Banda Oriental produjo que el emperador de Brasil Pedro 1 declarara la guerra a la Argentina el 16 de diciembre de 1825. Diez das ms tarde orden el bloqueo del Ro de la Plata con una gran flota. La Argentina declar la guerra a Brasil el 1 de enero de 1826, y desde entonces se libraron batallas por tierra y agua entre ambos pases. Buenos Aires llev la mayor parte de la carga de la guerra, aunque recibi ayuda de varias provincias. Acciones navales y terrestres Guillermo Brown, al frente de una improvisada escuadra argentina, muy inferior en nmero a la brasilea, triunf en los combates de los Pozos (junio de 1826) Juncal y Carmen de Patagones (febrero de 1827). En esa ltima plaza patagnica las fuerzas locales repelieron un intento de invasin brasilea. En Quilmes, Brown debi retirarse ante la superioridad brasilea, pero recuper Martn Garca, y sus naves llegaron hasta Ro de Janeiro. En tierra, el Ejrcito Republicano (as llamado) al mando de Alvear logr sucesivas victorias. Lavalle derrot a los brasileos en Bacacay, y el general Lucio Mansilla venci en la batalla de Omb. Finalmente Alvear logr el triunfo de la decisiva batalla de Ituzaing (febrero de 1827), a la que siguieron victorias en Camaca y Yerbal. Al retiro de Alvear este fue sucedido por Lavalleja, y luego por Jos M. Paz. Rivera recuper las misiones orientales. Gestiones diplomticas durante la guerra En Buenos Aires no todos estaban a favor de la guerra. Entre ellos se encontraba el ministro de Relaciones Exteriores y de Gobierno de Rivadavia Manuel J. Garca 2 quien insinu al cnsul britnico Parish una mediacin para evitar la contienda. Sin embargo, el gobierno britnico quiso actuar solo cuando el bloqueo comenz a afectar sus intereses econmicos. El gobierno britnico envi a lord Ponsomby a Ro de Janeiro para conversaciones con el emperador, y en septiembre de 1826, el enviado ingls lleg a Buenos Aires con el mensaje de que Pedro 1 no aceptaba la propuesta de paz. La idea de transformar la Banda Oriental en un Estado independiente, separndola de las Provincias Unidas, comenzaba a ser una de las alternativas consideradas, en especial por Inglaterra y Brasil, que se aplicara al fin luego de la guerra.
2. Garca fue nombrado ministro de Gobierno y Relaciones Exteriores durante la gestin de Las Heras, y conserv el cargo durante la gestin de gobierno siguiente de Rivadavia. Desde 1815, como plenipotenciario, y por varios aos, haba operado en Ro para evitar una alianza entre los reyes de Espaa y Portugal. En 1825 haba negociado el Tratado de Comercio y Navegacin con Gran Bretaa.

Misin Manuel J. Garca Rivadavia fue elegido Presidente por el Congreso y haba asumido en febrero de 1826. El Presidente envi a Manuel Jos Garca, su ministro de Relaciones Exteriores, para negociar un acuerdo de paz, basado en la idea de lord Ponsomby: el Imperio deba devolver la Banda Oriental o, en caso de que esto no se consiguiera, reconocer a esa provincia como un Estado independiente. Sin embargo Pedro 1 anunciaba su intencin de no dejar las armas hasta que la provincia uruguaya fuese reconocida como parte integrante de Brasil. Pedro 1 consideraba que la situacin anrquica de la Argentina, reflejada en la oposicin de los caudillos al gobierno de Rivadavia, no garantizaba al gobierno argentino la posibilidad de sofocar los movimientos que desde la Banda Oriental amenazaban al territorio de Brasil. No obstante ello, el emperador entreg a Garca una propuesta de negociacin redactada por l mismo. La propuesta estableca entre otras cosas que la Repblica Argentina deba reconocer la integridad territorial e independencia de Brasil, completada con la incorporacin de la Provincia Cisplatina, adems, deba pagar los gastos de la guerra al Imperio de Brasil, entregar la Isla Martn Garca, y asegurar la libre navegacin de los ros que desaguan en el Plata. En contraposicin a esta propuesta, Garca present otra -que no se ajustaba a sus instrucciones- por la cual el gobierno de Buenos Aires renunciaba de un modo claro a sus derechos y pretensiones sobre la Provincia Cisplatina y la reconoca como parte del Brasil. El acuerdo inclua adems la renuncia por parte de la Argentina a toda reivindicacin ulterior que pudiera suscitarse y una indemnizacin por los daos causados por los corsarios argentinos. Estos trminos fueron aceptados por el gobierno de Brasil. En Buenos Aires caus repudio unnime el conocimiento de los trminos del acuerdo propuesto por Garca. Rivadavia rechaz el acuerdo y desautoriz a su enviado. La situacin en Buenos Aires se hizo insostenible pues el episodio desprestigi a Rivadavia y este renunci a la presidencia, lo que le fue aceptado el 30 de junio de 1827. Fue reemplazado provisoriamente por Vicente Lpez y Planes el 5 de julio, quien renunci el 17 de agosto. Mientras tanto las acciones blicas estaban detenidas pero el bloqueo continuaba. Como Gran Bretaa se vea afectada, lord Ponsomby presion enrgicamente al emperador para que pusiera fin a la guerra. Fin de la guerra Restablecida la Junta de Representantes en Buenos Aires, design a Manuel Dorrego gobernador de la provincia de Buenos Aires (12 de agosto) y responsable del manejo de las relaciones exteriores de la Nacin.' En ese momento Gran Bretaa se ofreci como mediadora para poner fin al conflicto, lo que fue aceptado por Dorrego y el emperador de Brasil. Dorrego nombr en junio de ese ao como plenipotenciarios argentinos en Montevideo a los generales Juan Ramn Balcarce y Toms Guido.

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Convencin de paz entre la Argentina y Brasil Como resultado de la mediacin inglesa, la Argentina y Brasil firmaron el 28 de agosto de 1828 una Convencin Preliminar por la cual la antigua Provincia Cisplatina se converta en un Estado libre e independiente. Los gobiernos de la Argentina y Brasil se comprometieron tambin a defender su independencia e integridad. Gran Bretaa garantizaba por quince aos la libre navegacin del Ro de la Plata. En octubre, los gobiernos intercambiaron las ratificaciones del documento, mientras las fuerzas de los dos pases se retiraban del territorio oriental.
3. El Congreso que se haba reunido desde 1825 y haba sancionado en diciembre de 1826 la Constitucin Nacional, se disolvi el 18 de agosto de 1827.

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Al finalizar la contienda las guerras civiles asolaban al pas. Ratificado el acuerdo de paz, el general Paz, que haba quedado a cargo del Ejrcito Republicano por la renuncia de Lavalleja, se dispuso a regresar a Buenos Aires. Los soldados que volvan arribando al puerto de Buenos Aires durante el mes de noviembre de 1828 estaban irritados por los trminos de la paz y disconformes con el trato que haban recibido. Por ello el 31 de octubre las tropas apoyaron a Lavalle (unitario) en contra del gobernador Dorrego. El 1 2 de diciembre los soldados de Lavalle derrocaron al gobernador en Navarro y das ms tarde lo fusilaron por orden del propio general. El resto de las tropas lleg con Paz, en enero de 1829. El general unitario adopt una actitud similar a la de Lavalle y derroc al gobernador de Crdoba -su provincia natal- Juan Bautista Bustos, antiguo compaero suyo de las guerras de independencia. Derrotado militarmente, Lavalle en abril de 1829, en convenio con Rosas (jefe de las fuerzas federales) accedi a designar de comn acuerdo como gobernador provisorio de la provincia de Buenos Aires al general Juan Jos Viamonte quin asumi en agosto de 1829. Este convoc a la Junta de Representantes, que en diciembre nombr a Rosas gobernador con facultades extraordinarias. En abril de 1829 y a raz de la incorporacin a filas de sbditos franceses, una escuadrilla francesa al mando del Vizconde de Venancourt se apoder de naves argentinas. Lavalle accedi a eximir a los franceses del servicio militar, y las naves fueron devueltas. Mientras tanto la Banda Oriental daba sus primeros pasos independientes. Las circunstancias internas en territorio argentino, ms la habilidad de la diplomacia britnica, hicieron que no fuera posible aprovechar las victorias terrestres. El deseo argentino de conservar la provincia oriental choc con la pertinacia brasilea en retener el territorio que ya consideraban incorporado al imperio. El resultado fue la creacin de un Estado intermedio, lo que daba al Plata un estatus internacional, conveniente a los intereses de la potencia mediadora. Congreso de Panam El 22 de junio de 1826 se reuni en Panam un congreso organizado por Simn

Bolvar. En dicha ocasin intent reunir a todas las naciones del continente. Sin embargo no concurrieron los gobiernos de Brasil, Estados Unidos (sus delegados se retiraron de la reunin) y Chile as como tampoco los representantes de la Argentina. No obstante ello, el gobierno argentino design a dos representantes, que no llegaron a asumir sus funciones: Manuel Jos Garca (renunci a su designacin) y Jos Miguel Daz Vlez (que debi ocuparse de la guerra argentino-brasilea), y propuso al Congreso -sin xito- una alianza defensiva y ofensiva entre todos los pases del continente. Creacin de Bolivia Las guerras de la independencia en territorio sudamericano finalizaron, luego de la batalla de Ayacucho (9 de diciembre de 1824) con la paz de Ayacucho, por la que los espaoles reconocieron la independencia del Per y se comprometieron a retirarse del territorio americano. Desde el Alto Per, los realistas haban atacado y ocupado Salta y Jujuy. Si bien se retiraron posteriormente de esas plazas, volvieron a producirse invasiones hasta 1821. Al producirse la paz de Ayacucho, el general realista Olaeta se neg a acatarla. Bolvar envi al general Sucre para someterlo. Muerto Olaeta en un motn, Sucre convoc a una asamblea que proclam el Estado independiente de Bolvar, ms tarde llamado Bolivia (1825). El nuevo Estado comprenda las cuatro gobernaciones del Alto Per, que hasta entonces haban formado parte de las Provincias Unidas del Ro de la Plata. El inters del gobierno argentino de obtener el apoyo de Bolvar para un eventual frente contra Brasil dio lugar a la poltica de condescendencia frente a la segregacin territorial.

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Capitulo V Rosas en el poder. Conduccin de la poltica exterior. Los conflictos regionales y con poderes europeos. Las Malvinas (1829-1853)
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Primer gobierno de Rosas El primer perodo como gobernador de Buenos Aires de Juan Manuel de Rosas, del Partido Federal (8/12/1829 al 16/12/1832) tuvo caractersticas moderadas, no as el segundo (17/3/1835 al 4/2/1852). En su primer mandato la junta de Representantes lo design "Restaurador de las Leyes e Instituciones". En su segundo gobierno, la Legislatura lo nombr gobernador con "facultades extraordinarias y la suma del poder pblico". Las provincias confiaron a Rosas el manejo de las relaciones exteriores, lo que le sirvi para consolidar su poder como suprema autoridad en el pas. Aplic el rigor a todo aquel que se opusiera a su visin de lo que deba ser la Confederacin Argentina, denominacin del pas a partir del Pacto Federal de 1831.'
1. Las provincias de Buenos Aires, Santa Fe y Entre Ros firmaron el 4 de enero de 1831 el Pacto Federal en la ciudad de Santa Fe. Corrientes se adhiri en agosto del mismo ao, y las dems provincias lo fueron haciendo paulatinamente: Mendoza, Crdoba y Santiago del Estero en agosto; La Rioja en octubre; Tucumn, San Juan, San Luis y Salta en julio de 1832; Catamarca en septiembre de ese ao, y finalmente] Jujuy, una vez separada de Salta, en diciembre de 1834. Por otro lado, la llamada Liga Unitaria, fundada por el general unitario cordobs Jos Mara Paz, fue perdiendo peso poltico cuando las provincias del litoral adhirieron al Pacto Federal.

Las provincias signatarias del Pacto se constituan en alianza ofensiva y defensiva para resistir toda invasin extraa y declaraban en vigor los pactos anteriores que aseguraban las autonomas provinciales. El Pacto Federal fue el nico vnculo de unin de las provincias hasta 1853, ao de la sancin de la Constitucin. En la Confederacin Argentina, cada provincia tuvo su propia constitucin y gobierno, y los asuntos generales eran resueltos por el gobernador de la provincia de Buenos El pas se vio afectado por un periodo de guerras civiles, con diversas alternativas en cuanto a su intensidad y extensin, que dur ms de veinte aos. Muchos opositores o simplemente no partidarios de Rosas debieron exiliarse en los pases limtrofes. Rosas, si bien caudillo del bando federal, fue cuestionado por algunos hombres de ese partido, pero principalmente enfrent la oposicin del Partido Unitario. El mapa poltico del pas sufri frecuentes transformaciones, y la guerra y la persecucin de los adversarios en los dos bandos fueron particularmente sangrientas. Tambin se demor por varias dcadas la definitiva organizacin del pas. Mientras tanto en Europa se daban las luchas entre las dinastas histricas agrupadas en la Santa Alianza y los movimientos liberales y reformistas, lo que repercuti en las formas de la poltica exterior de la poca. Entre los dos gobiernos de Rosas se sucedieron las gobernaciones del general Juan Ramn Balcarce (17/12/1832 al 2/11/1833), y de los interinos, Juan Jos Viamonte (3/11 al 31/12/1833) y Manuel Vicente Maza (1/3/1834 al 6/3/1835).

Situacin de la Confederacin Durante el gobierno de Rosas se produjeron diversos conflictos regionales en especial con respecto a territorios que haban pertenecido al Virreinato del Ro de la Plata (Alto Per, Paraguay y la Banda Oriental). Muchos de los enfrentamientos se relacionaron con el hecho de que las provincias se comportaban como entidades soberanas o cuasi soberanas, no solo frente a las dems, sino tambin respecto de otros Estados, En particular, ello se vio reflejado en el manejo de las relaciones exteriores, ya que si bien este haba sido asumido por Rosas, en la prctica fueron las provincias quienes decidieron delegarlo (o no) al gobernador de la provincia de Buenos Aires.2 Aires, como encargado de las relaciones exteriores. Por el mismo pacto se creaba una Comisin Representativa de las provincias signatarias, integrada por un representante de cada una de ellas. Sus facultades consistan en celebrar tratados y declararla guerra, movilizar tropas e invitara las dems provincias, cuando estuviesen en plena libertad y tranquilidad, a reunirse bajo el rgimen federal y arreglar por medio de un congreso general federativo la administracin del pas. La comisin declar la guerra a la Liga Unitaria pero no lleg a reunirse en un congreso federal.
2. Incluso Crdoba tuvo su propio ministro de Relaciones Exteriores.

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Se originaron as varias situaciones de tensin, principalmente producidas por el sistema econmico en la Confederacin, que beneficiaba a Buenos Aires en detrimento del resto del pas .3 La libre navegacin de los ros interiores era imperiosamente reclamada por Entre Ros y Corrientes; las provincias del norte pretendan asegurarse el comercio con Bolivia y Per, y Cuyo consideraba vital para sus intereses las relaciones de la regin con Chile. Otro factor que contribuy a la inestabilidad regional fue la imprecisin de los lmites jurisdiccionales de algunas reas de la Confederacin. Por otro lado, algunas provincias tambin intentaron anexionarse a, y/o vincularse estrechamente con otros Estados para lograr lo que consideraban mejores condiciones econmico-polticas. Situacin en el perodo 1832-1835 El perodo comprendido desde el momento en que Rosas abandona el poder hasta que lo retoma, corresponde a los gobiernos de Balcarce, Viamonte y Maza. El general Juan Ramn Balcarce (17/12/1832 al 2/11/1833) era federal y coincida con Rosas respecto de la necesidad de ejercer facultades extraordinarias para gobernar. Rosas pens que Balcarce sera el continuador de su obra y por eso le prometi colaboracin en su gobierno. Poco antes de terminar su gestin, Balcarce, con el apoyo de Rosas, comenz la llamada campaa al desierto, que tuvo como objetivo poner a disposicin de la poblacin en general y principalmente para uso de la ganadera, aquellas tierras que ocupaban las tribus indias no asimiladas, y empujndolas hacia el sur, impedir tambin los malones y depredaciones que llevaban a cabo. En 1833, el gobierno de Chile, que saba del propsito de Rosas de operar contra los aborgenes de la Pampa, comunic al gobierno de la Confederacin que el ejrcito

chileno estaba dispuesto a colaborar en ese sentido incursionando hasta los ros Neuqun y Ro Negro; si bien ello habra sido aceptado en principio, no fue concretado.4 La ofrecida colaboracin chilena entraaba riesgos ciertos, ya que ese pas pretenda expandirse por la Patagonia argentina. En ese entonces -como consecuencia de la poca atencin que asignaba el gobierno al sur del pas-, varios gegrafos y marinos chilenos exploraron los pasos, valles y ros de la zona obteniendo datos que les serviran para futuras reclamaciones limtrofes.
3. Por su control de la aduana y de los ros interiores. 4. Ruiz Moreno Isidoro, Historia de las Relaciones Exteriores Argentinas.

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La gestin de Balcarce fue breve por los conflictos que surgieron dentro del Partido Federal, dividido entre el grupo de los doctrinarios (llamados por sus adversarios "lomos negros" o "cismticos"), que queran regularizar definitivamente las instituciones de la provincia y sancionar la Constitucin Nacional, y los denominados "federales netos" o "apostlicos" que pretendan afirmar la sola autoridad personal de Rosas como caudillo indiscutido del partido. Luego de Balcarce, asumi como gobernante de transicin el general Juan Jos Viamonte (3/11 al 31/12/1833), quien debi hacer frente a una delicada situacin poltica interna, por las tensiones entre los dos grupos rivales del Partido Federal. Viamonte renunci y la Junta de Representantes nombr gobernador a Rosas, quien no acept el cargo porque no le ofrecan las facultades extraordinarias que crea que eran esenciales para gobernar la provincia. La junta eligi sucesivamente a tres candidatos para el cargo de gobernador, todos afectos a Rosas; sin embargo ninguno acept la propuesta. Por ello la Junta estableci que si al llegar el 1 de octubre no se haba nombrado a un gobernador, asumira provisoriamente el presidente de la Legislatura. En ese carcter asumi Manuel Vicente Maza (1/3/ 1834 al 6/3/1835)5, sobre quien influa en gran medida Rosas. Respecto de las relaciones exteriores de los tres gobiernos, persisti la misma situacin de todo el perodo, caracterizada por las tensiones provinciales y con varios de los pases limtrofes, algunas de cuyas alternativas se exponen en los prrafos respectivos.
5. Muri asesinado por elementos rosistas, en su despacho de la Legislatura, en 1839, presumiblemente porque su hijo se haba rebelado contra el Restaurador.

Conflicto en el Noroeste Desde principios de la dcada del 30 el territorio de la Puna de Jujuy b (en ese entonces parte de la provincia de Salta) procur lograr su autonoma respecto de esa provincia. Para esto, las autoridades de la Puna de Jujuy haban iniciado contactos para considerar su eventual anexin a la Repblica de Bolivia (entonces gobernada por el mariscal Andrs Santa Cruz), lo que pareci ser avalado posteriormente por todo el territorio jujeo. Las autoridades jujeas consideraron que la anexin les favorecera santo desde el punto de vista econmico como poltico, sobre todo teniendo en cuenta la

poca atencin que la Legislatura saltea prestaba a los problemas de ese territorio. El gobierno de Bolivia tena intereses econmicos y polticos con relacin a la regin, por lo que favoreci la campaa para alentar la anexin y por ende oponerse al gobierno de Buenos Aires (Rosas). Tambin dio proteccin a los que emigraban de la Confederacin y apoy a los bandos armados antirrosistas. 7
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Salta, que tena como gobernador a Pablo de la Torre, en principio no era partidaria de la autonoma de Jujuy pero menos an admita la posibilidad de la anexin a Bolivia. El comandante general de Armas de Tucumn Alejandro Heredia present a Rosas en noviembre de 1834 8 sus denuncias de que Jujuy e incluso Salta, en contacto con el gobierno boliviano de Santa Cruz, tenan planes secesionistas . 1 Ello llev a Heredia a suceder a Facundo Quiroga (gobernador riojano), y a ser considerado por Rosas como un aliado importante. Heredia, por su parte, deseaba controlar el Noroeste de la Confederacin. Como consecuencia de estas circunstancias, las fuerzas rosistas del bando federal (que constituan la Liga del Litoral) iniciaron los preparativos para intervenir en la regin. En noviembre de 1834 la provincia de Jujuy se separ de Salta, pero dentro de la Confederacin, y nombr como primer gobernador al coronel espaol Jos Mara Fascio, quien recibi apoyo de elementos unitarios emigrados y del gobierno boliviano. La provincia desde entonces conserv la autonoma respecto de Salta, lo que fue considerado como una situacin aceptable, respecto de las pretensiones anteriores que incluan la anexin a Bolivia.
6. La Puna de Jujuy no debe confundirse con la Puna de Atacama. La Puna de Jujuy es una gran meseta a travs de la cual la jurisdiccin de Jujuy se comunicaba directamente con los mercados bolivianos. Contaba con recursos naturales, oro, salitrales y ovinos, y un gran nmero de poblacin aborigen. 7. Cabe aclarar que tanto Bolivia, como tambin Chile y la Banda Oriental fueron refugios de los perseguidos por Rosas y sus partidarios, lo que produjo quejas por parte del gobierno de Buenos Aires. 8. Tucumn y Catamarca tambin pertenecan a Salta. 9. De la Torre y Heredia eran federales pero rivalizaban en cuanto al control del Noroeste.

Situacin en Cuyo En la regin cuyana10 (que abarca las actuales provincias de San Luis, San Juan y Mendoza) existieron proyectos secesionistas y otros que tambin desafiaban la autoridad de Rosas. La regin pretenda obtener mayores ventajas econmicas comerciando con Chile. Los gobernantes de la zona intensificaron los vnculos con el Estado trasandino, lo que les permiti concretar sus proyectos en mayor o menor medida. En este caso, las vinculaciones se concretaron con el gobierno chileno de Joaqun Prieto (1831-1841). La provincia de San Juan tuvo disidencias con Rosas desde la etapa del gobierno del teniente Hiplito Pastoriza (diciembre de 1830 a marzo de 1831). En ese entonces se haba sancionado una ley provincial (del 21/12/1830) por la que la provincia ordenaba al gobierno de Buenos Aires que cesara en la conduccin de sus relaciones exteriores. La decisin expres los deseos de autonoma de la provincia y la no aceptacin de las atribuciones de Rosas dentro de la Confederacin. Por otra parte, en Mendoza, durante la gobernacin de Pedro Molina, el antirrosista

Jos I. Calle dirigi una carta a Diego Portales (hombre influyente del gobierno chileno) en la que le expresaba los deseos de que Chile anexara las provincias de Mendoza y San Juan; pero la iniciativa no tuvo eco. Otro acontecimiento que muestra la autonoma de las provincias y su desconocimiento de la autoridad de Rosas respecto de la conduccin de la poltica exterior, tuvo lugar en el ao 1835, cuando las provincias de Mendoza y San Juan firmaron un tratado de comercio con Chile. Si bien el gobierno de Buenos Aires interpret que la firma del acuerdo por parte de esas provincias desafiaba a su autoridad, no pudo ocuparse de la cuestin debido a los diversos frentes de conflicto del momento.
10. Territorio de la antigua Intendencia de Cuyo, que fue disuelta en 1820.

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Segundo gobierno de Rosas Conflicto en Corrientes: Las polticas de alianzas antirrosistas Alianza entre Uruguay y las provincias La Banda Oriental, convulsionada desde su independencia por los enfrentamientos de Lavalleja y Rivera primero, y luego los ocurridos entre Rivera y Oribe, fue un motivo de preocupacin para Rosas, pues Rivera era contrario al gobernador de Buenos Aires, y aspiraba a controlar la regin mesopotmica. Oribe, en cambio, era aliado de Rosas. El gobernador correntino Genaro Bern de Astrada form una alianza en 1838 en contra de Buenos Aires, con el gobierno uruguayo de Fructuoso Rivera, quien anunci el envo de fuerzas militares para luchar contra la autoridad rosista, lo que encontr repercusiones favorables en las provincias de Santiago del Estero (gobernada por Juan Felipe Ibarra), Catamarca (gobernada por Jos Cubas), y La Rioja (gobernada por Toms Brizuela), todas ellas disconformes con la poltica econmica de Buenos Aires. La decisin de Rivera pareci verse favorecida por la situacin de caos que se produca mientras tanto en Tucumn tras el asesinato del gobernador (rosista) Alejandro Heredia, el 12 de noviembre de 1838. Bern de Astrada organiz el denominado Primer Ejrcito Libertador contra la tirana de Rosas y firm un tratado con la Repblica del Uruguay de alianza ofensiva y defensiva. El acuerdo tena la finalidad de "remover del mando de la provincia de Buenos Aires y de todos los negocios polticos de la Confederacin Argentina, la persona de don Juan Manuel de Rosas", y fue firmado el 31 de diciembre de 1838 por el representante argentino Manuel Olazbal y el ministro del gobierno uruguayo Santiago Vzquez. Ante dicha situacin, Rosas comenz a planear la intervencin de fuerzas entrerrianas comandadas por el gobernador federal Pascual Echage. El 24 de febrero de 1839 el gobierno uruguayo, influido por la Comisin Argentina (grupo formado en Montevideo por personalidades argentinas antirrosistas emigradas), declar la guerra a Rosas. Dos das despus, lleg a Buenos Aires el comunicado de Bern de Astrada anunciando tambin su declaracin de guerra. No obstante el apoyo expresado por Rivera y la Comisin Argentina de Montevideo al gobernador correntino, este tuvo que enfrentar a las fuerzas rosistas sin ningn tipo de

asistencia. Vencido en la batalla en Pago Largo el 31 de marzo de 1839, Bern de Astrada muri en combate. Luego de la derrota de Pago Largo, en octubre de 1839 el antirrosista correntino Pedro Ferr se entrevist con el general Juan Lavalle, quien haba organizado la guerra contra Rosas desde el Uruguay. El 25 de noviembre de 1839 Ferr fue elegido gobernador de Corrientes y reanud la lucha comenzada por Bern de Astrada formando el Segundo Ejrcito Libertador contra Rosas. Entretanto, Echage invadi el territorio oriental, desatando la denominada Guerra Grande. Fue derrotado por Rivera en la batalla de Cagancha el 29 de diciembre de 1839 y, luego del contraste, las fuerzas entrerrianas regresaron a su provincia. Al ao siguiente, Ferr form el denominado Tercer Ejrcito Libertador de Corrientes contra la tirana, y design a Jos Mara Paz como jefe del Ejrcito de Reserva. A su vez, busc una nueva alianza con el gobierno de Rivera, y envi en misin diplomtica a Juan Baltasar Acosta. Como resultado de estas gestiones, revalidaron el tratado del 31 de diciembre de 1838 entre Corrientes y la Repblica del Uruguay. No obstante el envo de la misin por parte de Ferr, este vea con cierta desconfianza el inters oriental en el litoral. El 27 de agosto de 1840 se firm una Convencin por la cual se prevea que Rivera mantuviera "relaciones amistosas con las provincias argentinas que combaten contra el tirano Juan M. de Rosas" y entablara y concluyera "las negociaciones que fuesen necesarias con los agentes franceses". Sin embargo, Corrientes y Uruguay rompieron su alianza el 17 de agosto de 1841. El gobierno de Uruguay se justific expresando que la inclusin en el ejercito correntino del general ngel M. Nez no era de su agrado, y Ferr expres su disgusto ante lo que consider un escaso compromiso a la hora de brindar apoyo militar, por parte de ese pas. En noviembre de 1841, las fuerzas correntinas, en esta ocasin al mando de J. M. Paz, apoyadas con refuerzos del ejrcito de Lavalle se enfrentaron con las rosistas, comandadas por Echage, triunfando Paz en la batalla de Caaguaz (28 de noviembre de 1841). De ese modo se aseguraba la continuacin del gobierno antirrosista en Corrientes. Alianzas provinciales con Paraguay El antagonismo entre Corrientes y Rosas continu, ya que la provincia se comportaba como un Estado autnomo y mostraba un continuo rechazo a aceptar el control de la aduana y ros interiores por parte de Buenos Aires. La oposicin de la provincia al rgimen volvi a quedar reflejada en los acuerdos que celebr con Paraguayo el 31 de julio de 1841, uno sobre comercio y otro provisional de lmites. El primero inclua, entre otras, una disposicin que contemplaba que "los hijos de ambos Estados sern considerados como naturales de uno y otro pas para el uso libre de sus derechos". El otro, era un tratado de lmites que enumer los territorios fronterizos que pertenecan a ambas partes, demarcando as un lmite internacional. La firma de los acuerdos significaba para Rosas un desafo manifiesto a su

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autoridad, pues no solo constitua un desconocimiento a su pretensin de conducir las relaciones exteriores, sino tambin una actitud contraria a su postura de no considerar al Paraguay como un pas independiente. Actividades de los opositores a Rosas
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Por otra parte, los correntinos continuaron con su poltica de alianzas antirrosistas. El 5 de noviembre de 1841, el gobernador Ferr celebr un pacto secreto con su par santafesino Juan Pablo Lpez, ex rosista. El acuerdo se denomin Pacto de Las Saladas, y estableci una alianza defensiva y ofensiva contra Rosas. Jos Mara Paz, convertido en gobernador de Entre Ros en marzo de 1842, no comparti las ideas respecto de cmo llevar a cabo la guerra conjuntamente con los gobernadores de las provincias de Santa Fe (Juan Pablo Lpez) y Corrientes (Ferr), aliados con Rivera. En particular, Paz crey que Rivera pretenda dominar la guerra y liderar a las provincias, por lo que se retir de la alianza. Abandon la capital provincial, y al poco tiempo justo Jos de Urquiza, partidario del gobierno de Buenos Aires, fue restablecido en el poder. Seguidamente en Corrientes se form el Cuarto Ejrcito Libertador contra la tirana rosista, que pele junto con Rivera contra las tropas de
11. En ese momento el gobierno de ese pas estaba a cargo dedos cnsules: Antonio Lpez y Mariano Roque Alonso.

Entre Ros, conducidas por el oriental Manuel Oribe y Urquiza. Ferr fue derrotado en la batalla de Arroyo Grande, el 6 de diciembre de 1842, y reemplazado como gobernador por el federal rosista Pedro Dionisio Cabral. Un ao despus, Cabral tuvo que abandonar su cargo debido a una incursin de emigrados antirrosistas, dirigida por los hermanos Joaqun y Juan Madariaga. Desde entonces los Madariaga dominaron la poltica correntina en contra del bando rosista de la provincia, y firmaron un nuevo tratado de comercio y navegacin con Paraguay (el 2 de diciembre de 1844), desconociendo la autoridad de Rosas. La provincia de Entre Ros no volvi a confrontarse con Corrientes pues estaba concentrada en la lucha contra Rivera en el frente oriental. Conflictos internacionales. La guerra contra la Confederacin Peruano Boliviana. Situacin en Bolivia En Bolivia (anterior territorio del Alto Per perteneciente al Virreinato del Ro de la Plata) el gobierno recay en 1829 en el general Andrs Santa Cruz quien haba luchado en los ejrcitos realistas. El nuevo gobernante fue elegido por el Poder Legislativo con el cargo de gobernador vitalicio, que sin embargo solo conserv hasta 1839. Sus planes de expansin territorial se asemejaban al ideal bolivariano respecto de la formacin de un gran Estado continental. Por ello trat de aprovechar a favor de su objetivo la debilidad de las unidades polticas externas lindantes para sumarlas a su gida de poder. Estas unidades polticas fueron en especial las provincias del Noroeste de la Confederacin Argentina y territorios de Chile y Per. Acorde con sus objetivos, Santa Cruz dio asilo a todos aquellos antirrosistas que

emigraban de la Confederacin y apoy a los gobiernos provinciales que se negaban a aceptar la autoridad del gobernador de Buenos Aires. Concretando sus planes de expansin, en 1836 conquist Per y form la Confederacin Peruano-Boliviana por medio de un decreto del 28 de octubre de ese ao. Actitud de Rosas
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En el curso de los acontecimientos que revelaban el afn expansionista de Santa Cruz, Rosas reclam primeramente al general boliviano por sus acciones desestabilizadoras en el Noroeste de la Confederacin, pero este ltimo le respondi que no haba en ese territorio ninguna autoridad nacional, por lo que no atenda a las reclamaciones. Cuando lleg a Buenos Aires la noticia de que Santa Cruz haba constituido la Confederacin Peruano-Boliviana, Rosas pens que deba intervenir, pues su frente opositor se vea entonces ampliado con la formacin de la nueva unidad poltica. Tambin Chile percibi que era una amenaza y que se deba tomar una decisin militar al respecto. Intentos de negociacin Al percibir el peligro inminente de una guerra, Santa Cruz envi una nota al ministro de Relaciones Exteriores de Rosas, Felipe Arana, el 27 de octubre de 1836, solicitando una entrevista con Rosas. Arana le contest recin un mes despus, expresando que no haba habido tiempo para poner en conocimiento de Rosas su carta, debido a las urgentes atenciones que ocupaban el tiempo del gobernador. Santa Cruz intent que Gran Bretaa mediara en la situacin para evitar una guerra, y lograr que Rosas aceptara a la Confederacin Peruano-Boliviana como una nueva unidad poltica. Como resultado de ello, el ministro ingls en Buenos Aires envi un memorndum a Rosas en el que expresaba su oposicin a una guerra contra la Confederacin Peruano Boliviana. Consideraba tambin que ningn pas tena derecho de intervenir en los asuntos internos de otros, y que la unin de aquellos pases en una Confederacin era un acto justo. Al final del memorndum instaba al gobierno de Rosas a reconsiderar con calma su posicin respecto de comenzar una guerra. Tambin ofreca su mediacin en caso de necesidad. El gobierno de Rosas expres que aceptara la mediacin britnica siempre y cuando se respetaran ciertas condiciones, entre las cuales se encontraban: la libertad de accin a Per para que decidiera o no su incorporacin a Bolivia, la restitucin de Tarija a la Confederacin Argentina 12 y la aprobacin por parte del gobierno de Chile de los resultados que se obtuviesen de la mediacin britnica. Sin embargo los intentos de negociacin y mediacin no prosperaron; Santa Cruz no aceptaba esas condiciones.
12. El territorio de Tarija haba sido reclamado por la Argentina con anterioridad a esa fecha, sin obtener respuestas favorables. Tarija esta ubicado actualmente en el sur de Bolivia y al norte de la frontera con la provincia argentina de Jujuy.

Rosas consider que una guerra contra Santa Cruz le posibilitara no solo eliminar la amenaza boliviana creada por sus intenciones de expansin y por su apoyo a los

elementos antirrosistas, sino tambin lograr en el interior de la Confederacin la cohesin suficiente para contrarrestar los desafos a su autoridad. Para esto aviv la idea del peligro inminente provocado por el gobierno de Santa Cruz y la necesidad de que este fuera desplazado por la fuerza conjunta de las provincias norteas, principalmente Salta, Jujuy y Tucumn.
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El gobernador de Tucumn Alejandro Heredia, por su parte, adems de considerar la guerra como un medio para eliminar la amenaza del gobierno de Santa Cruz, contempl la oportunidad de recuperar los territorios de Tarija y Chichas, que haban sido incluidos en el momento de la independencia en el territorio del Alto Per, es decir, Bolivia. El gobierno chileno de Diego Portales (1830-1837) tambin estim que la guerra era necesaria para evitar el avance territorial de Bolivia, y sobre todo conveniente para consolidar la supremaca comercial de Chile, que competa con el centro comercial limeo. Como resultado de las motivaciones que tenan los gobiernos de la Confederacin y de Chile, se form una alianza de hecho para luchar contra el gobierno de Santa Cruz. Acontecimientos previos al enfrentamiento El 13 de febrero de 1837, el gobierno de Rosas declar por decreto el cierre de toda comunicacin comercial, epistolar y de cualquier gnero entre los habitantes de la Confederacin Argentina, y los de Per y Bolivia, y que aquellas personas que pasaren del territorio argentino hacia la Confederacin Peruano-Boliviana seran consideradas traidoras a la patria. Ante dicha situacin, el gobierno de Santa Cruz envi una carta a Rosas, en la que ofreca su amistad y se refera a la prescindencia del gobierno boliviano en la poltica interna de la Confederacin Argentina. Sin embargo, el enviado fue apresado e incomunicado por el gobierno de Rosas. El 16 de mayo de 1837 Rosas design como general en jefe del Ejrcito a Alejandro Heredia, con el ttulo de "General en Jefe del Ejrcito Argentino Confederado de Operaciones contra el tirano Gral. Santa Cruz", y design como comandante de la reserva al general Lucio N. Mansilla. Por su parte, el gobierno de Santa Cruz nombr como jefe de las operaciones en la frontera argentina al general Otto Phillips Braun. El 19 de ese mismo mes Rosas dio a conocer la declaracin de guerra al gobierno de Santa Cruz, "y sus sostenedores", acompaada de un manifiesto con las causas que la motivaban. Chile, por su parte, haba declarado la guerra el 24 de diciembre del ao anterior. Desarrollo de la guerra La contienda se caracteriz por enfrentamientos encarnizados y directos que se llevaron a cabo entre soldados que en muchas ocasiones se cambiaron de bando o abandonaron el campo de batalla para regresar con sus familias. Ello se debi a que los habitantes de la regin del Noroeste, chilenos, bolivianos y argentinos, que actuaron en los campos de batalla- se perciban a s mismos como ciudadanos de un lugar comn, pues los unan las costumbres y principalmente, lazos familiares. Por

eso muchos consideraron a la guerra como una cuestin ajena a sus intereses y quehaceres. Adems, en numerosas ocasiones, los hermanos o parientes de una misma familia fueron enrolados en ejrcitos contrarios, lo que, sumado a la situacin econmica desfavorable, 13 provoc deserciones y momentos crticos. Respecto de la dimensin militar, en un primer momento las provincias del norte argentino se vieron afectadas por su inferioridad estratgica, pues solo contaban con recursos escasos y adems no haban recibido la ayuda esperada de las otras provincias ni de Rosas. Los ejrcitos de la Confederacin Peruano-Boliviana cruzaron la frontera y ocuparon las localidades jujeas de Cochinoca y Humahuaca, entre otras. Seguidamente derrotaron a las fuerzas argentinas en las batallas de Iruya y de Cuyambuyo (conocida como batalla de Montenegro por los bolivianos), el 11 y 24 de junio de 1838. Luego de esta primera parte de la guerra, desfavorable para la Confederacin Argentina, las fuerzas chilenas (dirigidas por Manuel Blanco Encalada) derrotaron a las fuerzas de Santa Cruz en la batalla de Yungay, el 20 de enero de 1839. Esta derrota produjo la cada de Santa Cruz y su inmediato exilio a Europa. Un mes despus Per se separaba de la Con federacin Peruano-Boliviana.
13. La situacin desfavorable tambin se debi al bloqueo francs (

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Intentos de negociacin durante la guerra Santa Cruz haba intentado llegar a un acuerdo con Heredia para terminar con los costosos enfrentamientos. La negociacin fue iniciada por el lder boliviano, quien envi una carta a Heredia hacia mediados de 1838 con una propuesta de paz; que, sin embargo, no lleg a buen trmino. Uno de los impedimentos cruciales fue que Santa Cruz primero envi como representante al general en jefe Otto Braun pero despus design a Napolen Bonetti, hecho que termin con la posibilidad de negociacin, pues Bonetti haba sido procesado por la Confederacin con anterioridad, como traidor y criminal fugado a Bolivia. Bonetti fue encarcelado para ser juzgado por los presuntos delitos cometidos. Consecuencias de la guerra El resultado de la guerra, si bien negativo en el aspecto militar para la Confederacin Argentina, fue que Chile logr la eliminacin de Bolivia como amenaza territorial y poltica para la regin. Como consecuencia, adems se preserv la integridad territorial de la Confederacin, superadas las tentativas de separacin y desmembracin ocurridas en tiempo de Santa Cruz. A pesar de ello, Tarija qued bajo jurisdiccin boliviana, as como tambin Chichas; la Confederacin Argentina no efectu reclamos al respecto. Situacin posblica de las provincias norteas El 12 de noviembre de 1838, Alejandro Heredia fue asesinado por el coronel unitario Gabino Robles, lo que provoc un vaco de poder e inestabilidad en el norte. Adems, en Salta, la legislatura reemplaz a Felipe Heredia (hermano de Alejandro) por

un nuevo gobernador que no perteneca a la ortodoxia rosista. Mientras tanto, en las dems provincias del noroeste tambin se conformaban gobiernos que no tenan un perfil federal neto, a la vez que aumentaba la agitacin contra el gobernador de Buenos Aires. Sin embargo no hubo intentos de desmembracin territorial por parte de las provincias, aunque si varias de ellas desconocieron posteriormente a Rosas como encargado de las relaciones exteriores.
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Relaciones entre la Confederacin Argentina y Bolivia luego del conflicto A pesar de que, luego de la guerra, en Bolivia se produjo un cambio de gobierno, las relaciones con la Confederacin continuaron siendo de tension y desconfianza, pues desde aquel pas seguan conspirando las fuerzas antirrosistas. El ministro Arana reclam y exigi a las autoridades bolivianas que revirtieran su actitud de apoyo o tolerancia, pero ello no produjo modificaciones en la conducta del pas vecino. Tensiones con Paraguay La cuestin con ese pas surgi, principalmente, debido a que Rosas consideraba a Paraguay como una de las provincias de la Confederacin y, por lo tanto, entenda que deba ser anexada. Respald su posicin en los antiguos lmites del Virreinato y en el Tratado de 1811, que estableca una alianza conjunta ofensiva y defensiva contra Espaa. El gobierno paraguayo no quiso someterse al de la Confederacin, por lo que Rosas le neg la navegacin a travs de los ros que le daban salida al Atlntico. Bolivia, Uruguay y Brasil haban reconocido la independencia del Paraguay 14 lo que produjo irritacin en el gobierno de Rosas. A esto se sum el hecho de que el gobierno de Asuncin ayudara a los elementos antirrosistas. En 1845 Paraguay se ali con Corrientes y le envi una expedicin de ms de mil hombres como ayuda al esfuerzo blico para doblegar a Rosas. A pesar de la ayuda paraguaya, Corrientes no pudo vencer a las fuerzas federales y la expedicin regres al pas de origen sin que Rosas interpusiera reclamos o tomara nuevas medidas. Rosas estimaba que para anexar a Paraguay primero tena que contar con un gobierno aliado en Uruguay, lo que se produjo en 1851, cuando triunf el sitio de Oribe a Montevideo. Consider que esa coyuntura le permitira (por medio de la diplomacia o de las armas) instar a Paraguay a la eleccin de un gobierno afn a la Confederacin, que estuviera a favor de la integracin paraguaya a esta. Rosas estimaba que por esa va, la incorporacin del Paraguay se hara sin mayores problemas. Sin embargo, las presiones de las fuerzas antirrosistas, que terminaron desplazando del poder a Rosas en 1853, no permitieron la concrecin del proyecto.
14. De los gobiernos europeos, solo el austriaco la haba reconocido. Francia y Gran Bretaa an no haban definido su posicin, para no agudizar las disidencias con Rosas .

Incidente con Brasil (1845) Brasil consideraba al gobierno de Rosas como peligroso y amenazante para el equilibro de la regin, entre otros factores porque buscaba anexar al Paraguay, que haba

sido reconocido ya por Brasil como pas independiente. El gobierno de Ro de Janeiro expres su rechazo a las polticas de Rosas de varias maneras. Entre otras, negndose a reconocer el bloqueo que Rosas haba impuesto a Montevideo en 1845, como as tambin enviando pasaportes al Uruguay para que los generales Rivera, Paz, Pacheco y Obes (antirrosistas) se asilaran en la regin brasilea de Ro Grande.
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Estas actitudes generaron tensin en las relaciones de los dos gobiernos, lo que se exacerb en 1845, cuando el gobierno brasileo envi al vizconde de Abrantes en misin especial a Inglaterra y Francia, para procurar concretar la triple intervencin del Brasil y de aquellos dos pases, con el fin de resolver la situacin poltica en el Ro de la Plata. Ambas potencias europeas decidieron proceder con su intervencin en el Ro de la Plata pero sin el Brasil. La misin Abrantes, que se atribuy a iniciativa del gobierno imperial, hizo que Toms Guido, ministro y encargado de negocios argentino en Ro, instara a Brasil a respetar la independencia del Uruguay y a protestar por la intervencin y la ocupacin franco-britnica de Montevideo, Colonia, y Salto. Escribi artculos periodsticos, logrando que, tras el retiro ingls, el gobierno imperial protestase por medio de su encargado de negocios en Montevideo, por el bloqueo francs. Guido estaba convencido de que los brasileos crean que, sin intervencin europea, la Argentina y Uruguay declararan la guerra a Brasil. Desde el Estado de Ro Grande se produjeron depredaciones en Salto y Tacuaremb, as como amenazas sobre toda la regin, lo que deriv en la ruptura de relaciones diplomticas de la Confederacin con el Imperio en septiembre de 1850, retirndose Guido de su cargo en Ro. El 1 de mayo de 1851 se produjo el pronunciamiento de Urquiza contra el gobierno de Buenos Aires y consolidado en el poder el caudillo entrerriano, en el mismo ao form una alianza con otras provincias, Brasil y las fuerzas antirrosistas de Montevideo (las de los exiliados y Rivera) para derrocar a Rosas. Como respuesta a las presiones contra el rgimen de la Confederacin, el 18 de julio Rosas le declar la guerra a Brasil. Un ao ms tarde la alianza de Urquiza y las provincias y fuerzas antirrosistas, con Brasil y Uruguay,15 se enfrent con Rosas en la batalla de Caseros. Rosas fue derrotado el da 3 de febrero de 1852 y se refugi en Gran Bretaa. Relaciones con Chile El 22 de septiembre de 1843 Chile ocup una punta del Estrecho de Magallanes, y fund Puerto Bulnes. Al ser el estrecho un canal biocenico, la Argentina tambin tena derechos en la zona; por ello caba la posibilidad de una reclamacin. Ella se produjo cuatro aos despus, en diciembre de 1847, y fue contestada por las autoridades chilenas manifestando que Chile tena derechos no solo en el terreno de la colonia que haba establecido en Magallanes, sino tambin con respecto a todo el Estrecho y a las tierras adyacentes a este. Sarmiento (exiliado en Chile) public un artculo" con respecto a la reclamacin de diciembre de 1847, donde se refera al establecimiento chileno en Magallanes y expresaba que Rosas haba consentido tcitamente durante aos la realizacin de ese hecho sin protestar ni alegar derecho alguno en contrario. En Buenos Aires, el periodista de Angelis y el jurista Vlez Sarsfield colaboraron con el canciller Arana en la redaccin de las notas argentinas. Rosas, sin embargo, no dio nuevos pasos en el

seguimiento de su reclamo.
15. En la batalla de Caseros, Urquiza procur que las tropas brasileas tuvieran la menor intervencin posible, pero Brasil desempe un importante papel financiero. 16. Crnica, 11 de marzo de 1849.

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Conflicto con Francia: el bloqueo de 1838 La intervencin francesa en el Ro de la Plata fue una consecuencia de la poltica del rey Luis Felipe, que pretenda disputarle a Gran Bretaa el predominio en territorios del ultramar. La monarqua francesa quiso adems expandir su comercio y conquistar nuevos mercados, como forma de aumentar tambin el prestigio del pas. Si bien Francia procur hacerlo en las provincias del Ro de la Plata, estas no eran un mercado prioritario para ese pas. La decisin de hacer el bloqueo se debi principalmente a razones de prestigio y presencia militar. Rosas haba procurado organizar un ejrcito permanente reclutando la mayor cantidad posible de hombres (entre otras causas, debido a que las provincias eran reacias a enviar soldados a las rdenes de Buenos Aires). Para ello se sancionaron leyes por las cuales se obligaba a todo extranjero residente en la provincia de Buenos Aires a formar parte del ejrcito. El entonces encargado del consulado francs reclam ante las autoridades de Buenos Aires por algunos nacionales de su pas que estaban en prisin (a causa de las persecuciones polticas) y por los que deban prestar servicios en el ejrcito. Rosas respondi al encargado del consulado negndole su derecho a reclamar por carecer de investidura diplomtica, y expres que los residentes en el pas deban someterse a sus leyes tanto en las ventajas como en las cargas; agregaba adems que no haba tratado con Francia que obligara al pas a apartarse de esa ley general. Luego de la contestacin de Rosas, el contralmirante francs Leblanc fue quien continu con las reclamaciones, y exigi a Rosas que suspendiera los efectos de la ley respecto de los franceses, y que indemnizara a Francia por los perjuicios causados a sus sbditos. Adems, lo amenaz con represalias en caso de que la respuesta fuese negativa. El canciller de la Confederacin, Arana, contest al contralmirante francs que si con anterioridad no haba tratado con un funcionario consular menos lo hara con un jefe militar que amenazaba con el uso de la fuerza. Leblanc reaccion declarando el bloqueo de Buenos Aires y todo el litoral argentino, que se extendi desde marzo de 1838 hasta octubre de 1840. Asimismo los franceses ocuparon la Isla Martn Garca a principios de 1839. Si bien el gobierno de la Confederacin Argentina elev una protesta alegando la ilicitud del bloqueo por no existir declaracin de guerra, e informando que no quedaban ciudadanos franceses en las milicias excepto algunos voluntarios, Francia continu aplicando la medida coactiva; 17 ello redund en un aumento de precios internos y en la necesidad de utilizacin de fondos de otros sectores distintos de las rentas aduaneras."
17. En ese entonces la medida constitua una prctica generalizada de Francia, que bloqueaba tambin a Mxico,

Ecuador y Chile.

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El bloqueo francs sobre el Ro de la Plata fue levantado con la firma del acuerdo entre el barn francs de Mackau y Felipe Arana (conocido como Acuerdo AranaMackau), suscripto el 20 de octubre de 1840. Estableci la devolucin de la Isla Martn Garca a Buenos Aires, el desagravio para el pabelln argentino, la exencin del servicio militar a sbditos franceses, el tratamiento de nacin ms favorecida a Francia y adems, que "el gobierno de Buenos Aires respetar la independencia de Uruguay, sin perjuicio de sus derechos naturales toda vez que lo reclamen la justicia, el honor y la seguridad de la Confederacin Argentina". Conflicto con Gran Bretaa y Francia: el bloqueo de 1845 En 1842 el gobierno uruguayo de Rivera procur la paz con Rosas mediante la gestin de mediacin del ministro ingls, Juan Enrique Mandeville. Rosas propuso que Oribe se convirtiera en presidente del Uruguay (en ese momento el caudillo oriental era jefe del ejrcito que persegua a Lavalle en el interior argentino) y el destierro de Rivera, lo que fue considerado como inadmisible para este. Por ello, la gestin de mediacin no prosper. Seguidamente Rivera decret que todos los barcos que navegaban por el Uruguay tenan que presentarse en el puerto de Higueritas. Rosas decidi bloquear por agua a Montevideo para evitar el avance de Rivera y consolidar el poder de su aliado Oribe en el territorio, mediante la accin de los ejrcitos por tierra. El bloqueo estuvo a cargo del almirante Guillermo Brown. Por su parte, Rivera recibi el apoyo del italiano Giuseppe Garibaldi. Francia e Inglaterra (sobre todo esta ltima pues se vea perjudicada comercialmente) pidieron a Rosas el retiro de la escuadra y del ejrcito de Montevideo sin obtener una respuesta favorable. Los representantes enviados a Buenos Aires en 1845 fueron el barn Deffaudis (francs) y William Gore Ousley (ingls), quienes procuraron llegar a una solucin por medios pacficos.
18. La casi totalidad de los ingresos fiscales provenan de la aduana y la medida aplicada por Francia perjudicaba en gran modo al fisco de Buenos Aires.

Sin embargo, los anglo franceses, ante el fracaso de las negociaciones, utilizaron sus fuerzas para apresar el 2 de agosto de 1845 a la flota de Brown. A pesar de ello, las tropas de Rosas y de Oribe continuaron sitiando Montevideo. Las gestiones de Ousley y Deffaudis prosiguieron, pero Buenos Aires se neg a levantar el sitio y retirar sus fuerzas de Montevideo. Como represalia, la flota anglo francesa declar el bloqueo de Buenos Aires el 18 de septiembre de 1845, y el 11 de octubre ocup la Isla Martn Garca. 19 Entre tanto haban comenzado las negociaciones entre los franceses, los unitarios exiliados agrupados en la Comisin Argentina y caudillos antirrosistas, tales como el santafesino Domingo Cullen, para planear cmo se llevara a cabo la remocin de Rosas. El bloqueo de Buenos Aires produjo algunos enfrentamientos entre las fuerzas rosistas y las anglo francesas, con el triunfo de estas ltimas en el combate de la Vuelta de Obligad 020 del 20 de noviembre de 1845. No obstante el enfrentamiento entre la Confederacin Argentina, Francia y Gran

Bretaa, no hubo declaraciones de guerra ni interrupciones de las relaciones diplomticas. Sin embargo, como consecuencia del conflicto, el Ro de la Plata continu bloqueado por las fuerzas anglo francesas. Otros intentos de arreglo
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Gran Bretaa y Francia percibieron que la gestin Ousley Deffaudis haba sido un fracaso, y decidieron enviar a Buenos Aires en 1846 al representante britnico Thomas Samuel Hood (ex cnsul britnico en Montevideo) quien actuara como gestor por ambos gobiernos para lograr las bases de un acuerdo pacificador. La propuesta de Hood incluy el levantamiento del bloqueo de Buenos Aires y la devolucin de la Isla Martn Garca y de los barcos argentinos apresados. Prevea adems una amnista general y una nueva eleccin para el Estado oriental.
19. El hecho de que el titular del Foreign Office Britnico fuese Aberdeen (desde 1841 a 1846), influy en las medidas enrgicas que tom Gran Bretaa respecto de Buenos Aires. A partir de 1846, el puesto lo ocup lord Palmerston, que era partidario de soluciones ms moderadas. En su gestin se lleg a un arreglo pacifico y se levant el bloqueo. 20. Punto sobre el ro Paran fortificado por las fuerzas de Buenos Aires, que fue caoneado y dominado por la escuadra anglo francesa.

Sin embargo, las partes no lograron ponerse de acuerdo porque a ltimo momento Hood propuso que Oribe fuera nombrado ministro de Relaciones Exteriores de la Banda Oriental, descartndolo como titular del Poder Ejecutivo. Ante el fracaso de la gestin de Hood, Francia y Gran Bretaa designaron en 1847 a dos nuevos comisionados, el ingls John Hobart Caradoc, lord Howden, y al conde francs Alejandro Colonna Walewski. Las instrucciones, que fueron similares para ambos, prevean la firma de un tratado, sobre las bases de la propuesta Hood, entre los gobiernos de Buenos Aires, Montevideo, Oribe, Francia e Inglaterra. Esta vez el acuerdo incluira a Rivera y Oribe. Lo principal era que deba garantizarse la independencia de la Banda Oriental, y la libre navegacin de los ros Paran y del Uruguay. Las discusiones relativas a este ltimo punto produjeron el fracaso de la gestin, pues Rosas no estaba dispuesto a permitir la libre navegacin de naves extranjeras por esos ros. A pesar de que lord Howden consider terminada su gestin sin resultados, pidi a su gobierno el levantamiento del bloqueo de Buenos Aires. Un tercer intento de negociacin se realiz en 1848, con las gestiones del barn Gros y de Robert Gore, quienes obtuvieron de Oribe el beneplcito para llegar a la paz por medio de una accin conjunta. Sin embargo, Rosas desaprob la actitud de Oribe, pues crey que la propuesta implicaba reconocer el derecho de intervencin. De todos modos, el movimiento poltico producido en Francia, en 1848 produjo la suspensin de la gestin de los representantes europeos. El levantamiento del bloqueo Despus de la revolucin de 1848, Francia cambi de gobierno y de poltica, y Gran Bretaa se asoci a esa postura, lo que favoreci la posibilidad de llegar a un acuerdo con Rosas. Adems, influyeron sobre el gobierno britnico los reclamos de los comerciantes de ese pas, residentes en Buenos Aires, que se vean perjudicados por el bloqueo. En virtud de ello, Gran Bretaa decidi levantarlo. Ello se formaliz en el Acuerdo Southern-Arana, firmado entre el representante britnico y el ministro

argentino el 24 de noviembre de 1849. Por el mismo Gran Bretaa reconoci la soberana de los ros, evacu la Isla Martn Garca, devolvi los buques de guerra porteos que haba tomado, y rindi tributo a la bandera de la Confederacin Argentina. Con Francia se firm el acuerdo que puso fin al bloqueo, el 30 de agosto de 1850, entre el representante Le Prdour y Arana. Por medio del acuerdo tambin se devolvieron recprocamente los barcos tomados y se restituy la Isla Martn Garca; Francia saludara al pabelln argentino, se reconoca la navegacin del ro Paran como interior de la Confederacin, y la del ro Uruguay como interior y a la vez comn con el Estado Oriental Las Malvinas El primer gobernador argentino en las Islas Malvinas fue Luis Vernet, nombrado en el cargo el 10 de junio de 1829. En agosto de ese ao notific a los capitanes de las embarcaciones pesqueras en el rea que cesaran las operaciones de explotacin de especies (ballenas, elefantes marinos y lobos marinos) bajo pena de arresto y juicio en Buenos Aires. En julio de 1831 fueron confiscadas dos embarcaciones estadounidenses, y ello gener el reclamo del cnsul del pas del Norte. Adems, como represalia, la fragata norteamericana Lexington, al mando del capitn de navo Siles Duncan, apoyada por otro navo, lleg a las Malvinas (Puerto Soledad) el 28 de diciembre de 1831, destruy las instalaciones argentinas y dispers a los pobladores. Esta actitud de presencia norteamericana en la zona provoc preocupacin a los ingleses, que se propusieron tomar el archipilago por la fuerza. El ministro de Relaciones exteriores en Buenos Aires insisti en la reparacin e indemnizacin por los actos de la Lexington en 1831, y otro reclamo similar se realiz en 1833. Con el fin de asegurar el dominio argentino sobre las islas australes, Rosas nombr como nuevo gobernador al mayor Esteban Jos Francisco Mestivier, quien se hizo cargo del gobierno de las islas el 15 de noviembre de 1832. Poco despus envi a la goleta Sarand, al mando del capitn Jos Mara de Pinedo, con rdenes de retomar posesin de la isla Soledad y dems adyacentes hasta el cabo de Hornos. La goleta ahuyent a los pesqueros extranjeros, que violando las normas fijadas cazaban lobos marinos. Mestivier fue asesinado al llegar a Puerto Soledad, por pobladores amotinados, y sustituido a fines del ao 1832 por el capitn Pinedo. En esas circunstancias, el 2 de enero de 1833 se present en Puerto Soledad la corbeta inglesa Clo, al mando del capitn John James Onslow quin manifest que tomaba posesin de las islas en nombre de Su Majestad Britnica; Onslow devolvi la bandera celeste y blanca a la goleta Sarand e iz la britnica. Pinedo, en inferioridad de condiciones, no opuso resistencia. La Argentina protest el 16 de enero de 1833 ante el encargado de negocios de Gran Bretaa en Buenos Aires, Philip G. Gore, expresando en una nota que el hecho se interpretaba como un insulto inferido al pabelln y a la dignidad argentina. 21 La protesta fue reiterada el 22 de enero y el 17 de junio del mismo ao en Londres por parte del ministro plenipotenciario de las Provincias Unidas ante Gran Bretaa, Manuel Moreno. Cinco aos despus el gobierno de Buenos Aires envi al ministro argentino en Londres, Manuel Moreno, una nota con fecha 21 de noviembre de 1838 con las instrucciones a seguir respecto de la ocupacin. Estas incluan la exploracin por

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parte del ministro -y procurando que no trascendiera- a fin de conocer si haba disposicin de Su Majestad Britnica para llegar a una transaccin, que incluira cancelar la deuda pendiente del emprstito argentino y aceptar la ocupacin britnica de las islas. No hay documentacin fehaciente de si el ministro realiz alguna gestin, pero s que el 20 de marzo de 1844 el ministro de Hacienda de Rosas, Manuel Insiarte, reiter el ofrecimiento de las Islas Malvinas al comisionado en Buenos Aires de la casa acreedora Baring Brothers, lo que fue rechazado por la entidad britnica.
38 21. Desde entonces y no obstante los reclamos realizados por la Argentina, los britnicos continuaron con la ocupacin efectiva hasta la fecha, salvo un breve perodo entre el 2 de abril y el 14 de junio de 1982, durante el cual las islas fueron recuperadas por la fuerza.

Relaciones con la Santa Sede (1829-1835) Cuando Juan Jos Viamonte ejerci el cargo de gobernador de la provincia de Buenos Aires envi correspondencia al Papa el 8 de octubre de 1829 manifestando la conveniencia de firmar un concordato y propuso a su vez la designacin como obispos a los monseores Estanislao Zavaleta y Mariano Medrano. El Papa contest expresando que elega a Medrano y el gobierno porteo lo hizo jurar ante escribano para asumir el cargo. En su juramento se comprometa a guardar, cumplir y hacer cumplir las leyes, estatutos, usos, costumbres y reglas del Estado. Durante el gobierno de Balcarce se estableci un decreto por el que las relaciones con la Santa Sede deban regirse por nuevos acuerdos, pues el patronato de Indias haba terminado con el dominio espaol. El 27 de febrero de 1837 Rosas dict un decreto que estableci que ninguna persona o autoridad civil de la provincia de Buenos Aires poda reconocer el valor o dar conformidad a los documentos pontificios recibidos despus del 25 de mayo de 1810 que no tuvieran el debido pase o exequtur de la autoridad encargada de las relaciones exteriores de la Repblica.

Historia de las Relaciones Exteriores Argentinas Obra dirigida por Carlos Escud y Andrs Cisneros Fragmentos seleccionados de: Tomo VI Desde la incorporacin de Buenos Aires hasta el tratado de lmites con Chile

La guerra del Paraguay

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Las causas de la guerra Uno de los aspectos ms polmicos de la Guerra de la Triple Alianza es la identificacin de sus causas, existiendo relevantes diferencias de interpretacin. Algunos historiadores (el caso del britnico Pelham Box, la corriente liberal argentina o el paraguayo Cecilio Bez) centran su anlisis causal en la conducta del rgimen de Francisco Solano Lpez, presentndolo como un gobierno poco prudente respecto de su poltica en el Ro de la Plata. De este modo, Lpez sera el responsable del estallido de la Guerra de la Triple Alianza. Otros, en cambio, (el revisionismo argentino con Jos Mara Rosa y Miguel Angel Scenna) responsabilizan de la guerra al Imperio del Brasil -y particularmente a los intereses ganaderos de Ro Grande- por su poltica intervencionista en el Uruguay, causa eficiente del conflicto con Paraguay pues el intervencionismo brasileo en Uruguay, respaldado por la Argentina, afectaba el equilibrio del rea rioplatense que el rgimen de Solano Lpez estaba dispuesto a defender. La lnea de este razonamiento implica que Lpez decidi intervenir en la crisis oriental temiendo una futura intervencin conjunta argentino-brasilea en territorio paraguayo. Otra causa alegada por el revisionismo es la existencia de problemas limtrofes pendientes de Paraguay con la Argentina y Brasil, disputas territoriales no solucionadas y que tenan clave econmica (el reclamo argentino en Misiones y el Chaco Central, el del Imperio en el norte y noreste de Paraguay, reas ricas en yerbales)agravadas por el problema de la fortaleza de Humait para la libre navegacin del ro Paran. Tambin figura en el enfoque revisionista como factor causal de la guerra la presin de la diplomacia britnica para que Lpez abriera su economa, que llev al ministro britnico en Buenos Aires y Asuncin, Edward Thornton, a dar luz verde a la poltica mitrista contra Lpez y los blancos uruguayos. Otro factor que aparece en los revisionistas argentinos y en historiadores como el oriental Luis Alberto de Herrera o el paraguayo Cecilio Bez como un detonante de la Guerra de la Triple Alianza es la crisis oriental, y, en el caso especfico de Bez, el poder de sugestin de la diplomacia oriental sobre Solano Lpez para que ste adoptase una actitud intervencionista en la crisis entre blancos y colorados, respaldando a los primeros en nombre de la defensa del equilibrio en el Ro de la Plata. De acuerdo con esta lnea argumental que centra su causalidad en la crisis uruguaya, ante la intervencin argentino-brasilea a favor de los colorados, los blancos que estaban en el gobierno uruguayo decidieron ir en busca de Lpez, quien intervino como garante del equilibrio amenazado en el rea rioplatense. (1) Finalmente, Halpern Donghi y McLynn desechan las argumentaciones anteriores como causas directas de la Guerra de la Triple Alianza. Para ellos, el expansionismo brasileo, los recelos del rgimen paraguayo de Francisco Solano Lpez, la crisis interna oriental expresada en la lucha entre blancos y colorados, los intereses econmicos de Ro Grande, seran ms bien factores estructurales que operaban en el panorama rioplatense. Pero el gatillo que hizo estallar el conflicto fue para ambos autores la actitud de la diplomacia mitrista respecto de Paraguay, vinculando la Guerra de la Triple Alianza con el proceso de formacin y consolidacin del Estado nacional argentino, objetivo ste al que Mitre apunt. (2)
Versin argentina liberal: el rol expansionista de Lpez

Para la escuela liberal -sobre todo en la versin de Bartolom Mitre como historiador y en la de los columnistas de su diario La Nacin-, el rgimen paraguayo representaba la violacin de la libre navegacin de los ros y de la "libertad" que defenda el partido mitrista. Asimismo, los autores de extraccin liberal empezando obviamente por el propio Mitre- presentan el rgimen de Lpez como un "rgimen tirnico y expansionista" que tuvo por objetivo enfrentar y amenazar los intereses de la Repblica Argentina, como lo haban hecho sus antecesores desde los tiempos de la Revolucin de Mayo. Por oposicin, Mitre presenta al Imperio del Brasil como un "rgimen democrtico" que no tena deseos de expansin territorial. En el anlisis del mitrismo, la Argentina no tena deseos expansionistas, adoptando respecto de la crisis oriental una postura neutral. De este modo -y de acuerdo con este enfoque- Flores obr por su cuenta en los sucesos de abril de 1864. Segn Ramn J. Crcano, miembro de la Academia Nacional de la Historia y tambin representante de

este enfoque liberal, existen dos responsables en los sucesos que tuvieron lugar en el Estado oriental y que desencadenaron la Guerra de la Triple Alianza contra Paraguay: el mariscal Francisco Solano Lpez y el expansionismo brasileo. Respecto del primer factor, sostiene que Lpez "considera destruido el equilibrio del Ro de la Plata con la cada de Paysand, la ocupacin militar de Montevideo, y la imposicin de la presidencia del general Flores por las armas imperiales (...). (1) Respecto del segundo, el desprecio de las autoridades imperiales por la protesta de Lpez contra el ultimtum brasileo al gobierno oriental y la intervencin de Ro de Janeiro en territorio uruguayo para derribar a los "blancos" del gobierno de Montevideo, resultan factores que segn Crcano movieron a Lpez al enfrentamiento con Brasil. El historiador liberal presenta al almirante brasileo Tamandar y al mariscal paraguayo Lpez como dos personajes convencidos de que haba llegado el momento de la guerra. El primero crea as interpretar mejor el pensamiento del emperador brasileo. A su vez Lpez estaba resuelto a defender el equilibrio rioplatense amenazado por la injerencia brasilea en territorio oriental. Incluso Crcano cita una frase expresada por Francisco Solano Lpez que reflejaba este convencimiento de que la guerra contra Brasil, que tanto haba rehuido su padre Carlos Antonio, era inevitable: "Si no pegamos ahora (...) tendremos que ir a las manos con Brasil en algn otro momento menos conveniente para nosotros". (2) Solano Lpez estaba persuadido de que no poda asegurar la independencia paraguaya, ni la fijacin de sus lmites con Brasil y la Argentina, ni el dominio de los ros, sin enfrentar y vencer al Imperio. Deca Solano Lpez: "Soy soldado, y tengo que declarar la guerra a Brasil. Es preciso hacerme respetar por las Repblicas vecinas, dando una leccin al Imperio". (3) Crcano, como en su tiempo el propio Mitre, subraya la actitud de neutralidad argentina respecto de la Guerra de la Triple Alianza: (...) Argentina no altera su postura inicial. Rehusa reiteradamente participacin en la contienda y renueva gestiones por la paz. Procura conservarse en su neutralidad, que algunos llaman de forma, y consolidar la unidad nacional todava incipiente y movible. Esta actitud no le impide afirmar su condicin y simpatas por Brasil, como alta expresin de orden y cultura americana. Est resuelto a colaborar moralmente para terminar la guerra, en la seguridad de mantenerse intacta la independencia e integridad de Uruguay. (...) El general Mitre recin asciende a la presidencia de la nacin pacificada y unida, pero todava no consolidada. Empieza a organizar los diversos resortes de gobierno. No tiene todava bien establecidas las aduanas, ni el rgimen financiero, ni el orden econmico. La nacin carga con un presupuesto de $ 8.300.000 oro, y una fuerte, pesada deuda exigible. Las provincias viven en la mayor estrechez. Sus pocas industrias son rudimentarias y el comercio de importacin y exportacin muy reducido. Aparte de las razones polticas, se impone al pas la neutralidad en la guerra de Paraguay por la situacin precaria de su administracin y economa general. El gobierno no est en condiciones de distraer hombres y recursos fuera de la nacin, pues en ella se sienten an los fogonazos de la guerra civil. La necesidad imprescindible de observar la neutralidad y mantener la paz est en la conciencia, el sentimiento y las conveniencias del presidente general Mitre y del pueblo que gobierna.(...) (4) Asimismo, Crcano presenta tanto a Mitre como a Urquiza como opuestos a la guerra y partidarios de la neutralidad argentina. Dice Crcano: Urquiza (...) Quiere salvar la unidad nacional, la obra de Caseros y Pavn. Escribe al presidente Mitre, sosteniendo la neutralidad y la paz delante del conflicto con el Imperio. Nunca la guerra, porque es impopular y resistida. Comunica al presidente (Mitre) las cartas del mariscal (Lpez). Enva varias veces a Benjamn Victorica para informarle ampliamente sobre la situacin. Gestionar un subsidio para reforzar el presupuesto de Entre Ros, es la razn ostensible del ltimo viaje. Obtiene una subvencin de diez mil pesos fuertes por mes. Se publica de todas formas para demostrar la buena amistad solidaria.(...) Ms tarde enva a Salvador Mara del Carril (...) Demuestra la necesidad de la paz y los peligros de la guerra. Hay que mantener firme la neutralidad para sujetar las facciones internas, pero desde el momento que la Repblica sufra una agresin extranjera, la espada de Caseros se pondr bajo las rdenes del vencedor de Pavn. Prevalece el sentimiento nacional sobre las pasiones bravas. (5) Por otra parte, el texto de Crcano pareciera implicar que el presidente Mitre apel a una variante argentina de la "diplomacia del patacn" imperial -a la que resultaba tan permeable Urquiza- con el fin de obtener del caudillo entrerriano una alianza crucial para mantener el orden tan difcilmente gestado en Pavn.
Versin revisionista argentina: el rol expansionista del Imperio y el inters de Paraguay por mantener el equilibrio rioplatense El enfoque revisionista, sobre todo el de Jos Mara Rosa, percibe en los esfuerzos armamentistas del rgimen paraguayo de Solano Lpez una actitud defensiva ante el expansionismo brasileo. Inters de expansin que en realidad se expres desde los tiempos de la colonia. Para los revisionistas, el conflicto se debi esencialmente a los manejos combinados de las diplomacias imperial y britnica. Esta ltima, irritada contra un rgimen que tena una economa cerrada que no otorgaba oportunidad a las inversiones ni a la libre

navegacin, procur destruir la autosuficiencia paraguaya contando con el brazo armado de la Argentina y Brasil aliados. Jos Mara Rosa afirma que los brasileos inicialmente percibieron la Guerra del Paraguay como un conflicto gestado por ellos mismos para coronar su poltica de hegemona iniciada en Caseros y aun aos antes. Tardamente reconocieron que la alianza con el gobierno de Mitre gestada en el campamento de Flores en las Puntas del Rosario, el 18 de junio de 1864, fue el factor que movi a las autoridades imperiales a invadir la Repblica Oriental y acarre la reaccin del Paraguay y por consiguiente la desastrosa Guerra de la Triple Alianza. A diferencia del caso brasileo, Rosa opina que las provincias argentinas nunca supieron por qu fueron a la guerra contra Lpez. Los mitristas s lo saban. La Guerra de la Triple Alianza constitua un costo aceptable a cambio de destruir las montoneras provinciales y el rgimen de Solano Lpez, "el Atila de Amrica", fuerzas que constituan serias amenazas al precario orden mitrista. Otro investigador, Miguel Angel Scenna, cercano a la lnea interpretativa de Jos Mara Rosa respecto de las causas de la Guerra de la Triple Alianza, sostiene que Mitre se ali a Brasil de acuerdo con el principio de las "fronteras ideolgicas". De la mano de su canciller "probrasileo" Rufino de Elizalde, el gobierno argentino pasaba a ser aliado de un rgimen imperial supuestamente liberal aunque esclavista, en contra de un Paraguay "que era nuestro antemural, es cierto, pero que se rega por un rgimen autoritario, refractario al liberalismo. (1) Si se enfoca la atencin hacia el papel jugado por el Imperio del Brasil desde la ptica revisionista de Rosa, los objetivos de la diplomacia imperial desde los tiempos de la colonia fueron la anexin de la Banda Oriental a su territorio y desde 1811 la desmembracin del antiguo Virreinato del Ro de la Plata. Segn Rosa, al "separatismo" fomentado por Brasil desde 1811, Rosas haba respondido con un "separatismo" dentro del Imperio, exteriorizado en sus contactos con la insurreccin de los farrapos de Ro Grande entre 1835 y 1845 y luego con las agitaciones localistas de diversas partes del Imperio.(2) Rosa sostiene que hacia 1848 los socialistas brasileos tomaban al gobierno de Rosas como ejemplo de una "repblica popular sin clases y sin esclavos". La insurreccin de los socialistas praieros de Pernambuco demostr la conexin de sus hombres con Rosas. El choque entre la "estrategia disgregadora interna" de Rosas -que busc aliados entre los republicanos de Ro Grande- y la "estrategia disgregadora externa" del Imperio que procur alianzas con elementos antirrosistas o caudillos federales disidentes- se produjo a partir de fines de 1850, cuando las negociaciones encabezadas por el ministro argentino en Ro de Janeiro, Toms Guido, haban fracasado. Segn Rosa, la firma de los tratados del 12 de octubre de 1851, que convertan la Banda Oriental prcticamente en un protectorado brasileo, y la batalla de Caseros (febrero de 1852) -que termin con el rgimen de Rosas percibido como un enemigo mortal para el Imperio por sus contactos con elementos republicanos y por su deseo de "reconstruir el Virreinato del Ro de la Plata"- abrieron un perodo de hegemona brasilea. El arquitecto de este proyecto hegemnico brasileo haba sido Honorio Hermeto Carneiro Leao, jefe del gabinete saquarema o conservador, tambin llamado marqus de Paran por su labor decisiva en lograr la alianza con Urquiza para obtener el preciado objetivo de derrocar a Rosas. Carneiro Leao ocup la jefatura del gabinete en 1853 y muri en 1856. A partir de su muerte se sucedi un perodo de incertidumbre poltica (llamada "la sombra del Paran") que desemboc en la formacin del gabinete dos velhos (de los "viejos"), encabezado por el hbil marqus de Olinda -que haba estado alejado de la accin poltica por los manejos de Hermeto-. Olinda tuvo la sagacidad de conseguir el apoyo de los jvenes luzias o republicanos sin comprometer el respaldo de los conservadores, a travs de una sutil combinacin de una poltica de expansin territorial -que entusiasmaba a los primeros- con una que evitase reformas socioeconmicas -las cuales implicaban el alejamiento de los conservadores-. La cartera de negocios extranjeros fue ocupada por el marqus de Abrantes, viejo personaje conocido cuyos manejos diplomticos en Francia e Inglaterra procuraron vanamente, en 1844, la participacin brasilea en un posible bloqueo anglofrancs contra el rgimen rosista. En la dcada del 60 Abrantes tendra por bandera la expansin sobre territorio oriental. Primero, reclam "por la violacin de derechos y bienes de los sbditos brasileos residentes en el Estado Oriental". (3) Despus, el 25 de junio de 1861, envi al presidente oriental Bernardo Prudencio Berro perteneciente al partido blanco- una nota exigiendo inmediatas reparaciones "por los repetidos ultrajes". (4) Ms tarde se movilizaron tropas sobre la lnea de frontera. A fines de 1862 imperiales, mitristas y colorados tenan dispuesta la eliminacin del partido blanco gobernante en Uruguay. En abril de 1863, parti la expedicin colorada de Venancio Flores, desde Buenos Aires y financiada por Mitre -o al menos, acota Rosa, por los mitristas, si se otorga crdito a sus declaraciones acerca de la "neutralidad" hacia la cuestin oriental efectuados ante el presidente paraguayo Solano Lpez-, y poco despus los ejrcitos de tierra y mar imperiales cruzaron la frontera. Presionado por los hombres belicosos de Ro Grande, el gabinete liberal brasileo ira adoptando paulatinamente posiciones crecientemente intervencionistas, poltica que llevara al derrumbe del gobierno blanco. El enfoque revisionista suma al expansionismo brasileo otro factor causal en la Guerra de la

Triple Alianza: el rol jugado por la diplomacia britnica. Jos Mara Rosa subraya el inters del ministro ingls en Buenos Aires y Asuncin, Edward Thornton, respecto de la guerra contra Paraguay en los siguientes trminos: 1. Si Thornton empuj la guerra, no quisieron los ingleses que sta llegase al extremo de la hecatombe. Una expedicin blica que destruyese las fortificaciones de Humait, los altos hornos de Ibicuy, la fundicin de Asuncin, estableciese un gobierno democrtico y abriese Paraguay a las mercaderas de Manchester y al capitalismo britnico, bastaba a su propsito. No contaron con el herosmo de los paraguayos. Cuando las cosas se extremaron en 1867, quisieron los diplomticos ingleses llegar a una "paz honrosa" con el exilio de Francisco Solano y los correspondientes tratados de amistad, comercio y navegacin con Inglaterra. Lpez renunci a salvarse a ese precio. El Paraguay de Lpez era un escndalo en Amrica. Un pas bastndose a s mismo, que nada traa de Inglaterra y se permita detener a los hijos de ingleses, como en el caso Canstatt con el pretexto de infringir las leyes del pas, debera necesaria y urgentemente ponerse a la altura de la Argentina de Mitre. Como la Home Fleet se vea trabada por los caones de Humait para dar a los paraguayos la consabida leccin de urbanidad, quedaba la tarea a cargo de los vecinos.
Halpern Donghi: la vinculacin entre la Guerra de la Triple Alianza y la consolidacin del Estado

nacional argentino Por su parte, el historiador argentino Halpern Donghi seala claramente la ntima vinculacin entre la guerra del Paraguay y el proceso de construccin del Estado nacional argentino bajo el liderazgo -no exento de conflictos internos- del liberalismo mitrista porteo: (...) la victoria liberal de 1861, como la rosista de veinte aos antes, slo puede consolidarse a travs de conflictos externos. Es de nuevo, como entonces, el entrelazamiento entre las luchas facciosas argentinas y uruguayas el que conduce a ese desenlace. (...) (...) Los autonomistas (...) urgen a Mitre a que lleve a la Argentina a la guerra al lado del Brasil, confiando en que, al lanzar a la nacin a una empresa inequvocamente facciosa, obligarn finalmente a Urquiza a salir de esa pasiva lealtad que lo ha caracterizado luego de Pavn. Precisamente por eso, Mitre busca evitar que la entrada en guerra parezca resultado de una decisin libre de su gobierno. Cuando Lpez decide atacar a Corrientes luego de que le ha sido denegado el paso de sus fuerzas por territorio argentino en Misiones, logra hacer de la entrada de la Argentina en el conflicto la respuesta a una agresin externa; sin perder su origen y motivacin facciosos, la participacin argentina adquiere una dimensin nacional. Urquiza se apresura a proclamar (ms explcitamente que nunca en el pasado) su solidaridad con la nacin y su gobierno; jactanciosa, pero no infundadamente, Mitre podr por su parte proclamar que est recogiendo los frutos de una gran poltica. (...) (1) Como puede observarse tanto Halpern Donghi como los revisionistas estn de acuerdo en que el posicionamiento de Urquiza luego de Pavn fue colocarse del lado mitrista en la guerra contra Paraguay y darle la espalda a los caudillos provinciales federales, opuestos a la idea de luchar contra el rgimen de Francisco Solano Lpez.
Versin oficial de la diplomacia brasilea. Nabuco: el papel no intervencionista del Imperio. La

responsabilidad de las facciones orientales en la crisis poltica uruguaya El anlisis del diplomtico e historiador brasileo Joaqun Nabuco, testigo de las negociaciones diplomticas imperiales, contrasta notoriamente con el del revisionismo argentino e incluso con el de algunos de sus connacionales -tal el caso del historiador brasileo Teixeira Soares citado por Rosa- respecto de la adjudicacin de intenciones de anexin territorial por parte del Imperio en la Banda Oriental. Nabuco -quien por cierto defiende la postura oficial del Imperio- plantea categricamente respecto de la cuestin del Estado Oriental: Desde la guerra del dictador argentino Rosas, cuando impedimos que Montevideo cayese en poder de Oribe, fue la cuestin del Estado Oriental del Uruguay el ms importante y peligroso problema de la poltica exterior. No ambicionbamos su anexin, ni queramos mezclarnos en sus negocios internos, siendo nuestro nico propsito tener una frontera tranquila y segura, para lo que era condicin esencial la completa independencia de aquel Estado. La poltica internacional (escribe el barn de Ro Branco, partidario de este pensamiento) creada por el partido conservador y principalmente por el ministro Paulino de Souza, vizconde del Uruguay, consista entonces, como todava hoy (1875), en mantener la independencia de los dos Estados amenazados por la ambicin argentina: el Paraguay y el Uruguay. (1) A diferencia del planteo de Jos Mara Rosa y Miguel Angel Scenna, entre otros autores revisionistas, que presentan la poltica exterior de Brasil como expansionista y que por ende tena como uno de sus mviles la intervencin y anexin del Estado Oriental, Joaqun Nabuco presenta al Imperio como no intervencionista -ste en todo caso intervena como garante del equilibrio en la regin rioplatense-, y a su vez como expansionista la poltica exterior del gobierno de Buenos Aires. Esta percepcin lleva a Nabuco como a muchos funcionarios de la diplomacia brasilea de la

poca a afirmar como mvil permanente del pas vecino (...) la esperanza de rehacer algn da dentro de los lmites de la cuenca del Plata, ya que no en totalidad, el antiguo virreinato. An suean con los Estados Unidos de la Amrica del Sur muchos hijos de Buenos Aires, en quienes la tradicin de un pasado y una literatura comunes, pesan todava con la misma fuerza que sobre la generacin de mediados de siglo, contempornea del sitio de Montevideo. (2) Prosigue Nabuco su argumentacin en los siguientes trminos: (...) desde 1828 la independencia del Estado oriental fue asunto de la mayor importancia para el Brasil, mientras que la Argentina no renunci a la idea de la unin con Montevideo hasta mucho ms tarde (...) La prueba de que muri enteramente en el espritu brasileo la idea de la anexin de la influencia en Montevideo nos la da completa la historia del perodo que sigui la cada de Oribe, cuando los dos partidos, es decir, casi todos los hombres de Montevideo solicitaban, ora alternada, ora simultneamente, la intervencin brasilea ofrecindonos toda suerte de ocasiones de hacer del Estado oriental una dependencia poltica del Imperio. A todo resisti nuestra falta de ambicin. (...) La dificultad de la poltica brasilea en Montevideo consista en que, de una parte, el Brasil deseaba abstenerse de toda accin en los asuntos de la Repblica, y de otra necesitaba tener en ellos mano suficiente para afianzar la estabilidad del gobierno. (...) Paulino de Souza (vizconde del Uruguay) formul esta poltica en el Senado en 20 de septiembre de 1853: "La ocupacin de 1817 no fue un remedio, ni en tales circunstancias poda serlo. Tampoco lo fue la incorporacin, ni lo poda ser; sera peor que el mal; es contraria a nuestros intereses as como a tratados solemnes. Cul era, por tanto, el remedio? Qu poltica convena adoptar? La de cooperar a la pacificacin de aquel Estado, ayudar al establecimiento y consolidacin en l de un gobierno legal; colaborar en la obra de su regeneracin, reorganizar su hacienda, consolidar el orden y la independencia y destruir con algunos aos de paz la influencia de los caudillos. Cortbase el mal de raz. Esa fue la poltica de los tratados de 12 de octubre". (3) Cabe notar el contraste entre esta explicacin de Nabuco acerca de los tratados del 12 de octubre de 1851 en los que el oriental Andrs Lamas tuvo un rol significativo- supuestamente guiados por un inters brasileo en "pacificar" la lucha facciosa en la Banda Oriental, y la oprobiosa calificacin del revisionismo argentino a los mismos tratados, como "inicuos" gestores de la hegemona brasilea, al convertir al Estado oriental en un apndice del gobierno brasileo -enfoque este ltimo en el cual Lamas pasa a ser un "traidor" al "inters nacional oriental"Partiendo de la idea de la ausencia de un inters expansionista o de anexin del territorio oriental en el caso de Brasil, Nabuco afirma que la intervencin del Imperio en la cuestin oriental no tena su origen en las autoridades brasileas sino en el inters de las facciones blancas y coloradas orientales en utilizar la intervencin imperial como medio de dirimir sus disputas internas. Dice al respecto Nabuco: Exceptuado Lamas, no tenamos un solo amigo en la poltica oriental, ni podamos tenerle, porque a todos ramos sospechosos, y los que se nos mostrasen fieles haban de despertar las suspicacias de la democracia local y vendran a quedar inutilizados por la influencia argentina. En una palabra: todos nos llamaban, todos nos queran, pero cada uno para s, y como nuestra misin de neutrales nos haca indiferentes a tales requerimientos particulares, era tan fcil y cmodo stos llamarnos, como volvernos la espalda. (...) La poltica de la intervencin no tuvo nunca origen brasileo, sino que fue concebida por los partidos y los estadistas del Uruguay, siendo pedida siempre con vivas instancias por los gobiernos de ambos bandos; fue uno de esos recursos fciles en apariencia, de que los partidos prefieren valerse en perodos de descomposicin, antes que resignarse a sacrificios de amor propio personal, que el arreglo de sus discordias costara. (4)
Historiografa uruguaya: Luis Alberto de Herrera

El historiador uruguayo Luis Alberto de Herrera aporta tres tipos de causas para explicar la guerra contra el rgimen paraguayo de Solano Lpez. Seala como causa "ocasional" la guerra civil oriental y "las complicaciones de la invasin trada a nuestro territorio por las tropas imperiales aliadas al general Flores". Pero a esta causa ocasional agrega Herrera las "causas orgnicas, fundamentales": Consisten ellas en la hostilidad histrica de Buenos Aires y del Brasil a la repblica mediterrnea. Simplemente sealan prrafos de esa prevencin agria la cuestin de lmites con la Confederacin y la cuestin lmites con el Imperio, el temor naciente que inspiraba el desarrollo militar del Paraguay; y la sorda irritacin de los poderosos vecinos en presencia de esa altiva nacionalidad interior que no se haba sometido, en cincuenta aos de vida libre, a sus imposiciones autoritarias (las del Imperio del Brasil) (...).

Finalmente, Herrera cita "otros estmulos de orden local" para explicar la guerra de la Triple Alianza: El Imperio distraa la atencin nacional, apagaba las veleidades disgregativas de Ro Grande y afirmaba el trono de la casa reinante, postergando la temida liberacin de los negros. En cuanto a la Repblica Argentina las ventajas domsticas eran semejantes. El porteismo consolidaba, como lo consolid, su triunfo sobre el federalismo y la rebelin interior; hera en la cabeza la semiautonoma de Urquiza al frente de Entre Ros y Corrientes; y creaba un ideal nacional, vencedor de las facciones (...) (1) Para el oriental Herrera, -como para los argentinos Scenna, Rosa y Halpern Donghi-, el gobierno de Paraguay intervena en defensa del equilibrio poltico del Ro de la Plata (...) El Imperio poda cercenarle pao territorial y ya antes haba intentado llevarle la guerra; y la Argentina, por no ser menos, tambin le pleiteaba lmites, despus de haberle cerrado, a cal y canto, por ms de cuarenta aos, la libre navegacin del Ro Paran. En su origen la lucha intestina que se desarrollaba en nuestro pas no mereci la atencin decidida del gobierno paraguayo. Este fue su gran error (...) Pero cuando se hizo notoria la proteccin del gobierno del general Mitre a los revolucionarios uruguayos, perfilndose la ntima solidaridad material que a ellos lo unan, el presidente Lpez empez a alarmarse y de ah arranca su corts interpelacin diplomtica al gobierno de Buenos Aires (...). Para probar su aserto de que Lpez tom cartas en la cuestin oriental luego de la invasin de Flores en abril de 1863, Herrera cita una sugestiva carta del presidente paraguayo Solano Lpez a su colega argentino Mitre fechada el 21 de octubre de 1863, donde el primero deca: La presente la recibir V.E. por el "Tacuar" que se estacionar en ese puerto y el de Montevideo principalmente, por si, dadas las circunstancias que hoy concurren en el Ro de la Plata, llega ser conveniente la presencia de este buque en aquellas aguas (...). (2) En sntesis, los enfoques historiogrficos uruguayo y paraguayo coinciden en privilegiar en su explicacin de las causas de la Guerra de la Triple Alianza las actitudes intervencionistas del gobierno de Mitre y del Imperio brasileo respecto de la guerra civil oriental entre blancos y colorados. Dicha injerencia alteraba el equilibrio de poder en el escenario del Plata y por ende preocupaba al rgimen paraguayo de Solano Lpez. Otro factor explicativo que aparece con fuerza en los escritos de historiadores paraguayos y orientales es el temperamento irascible y poco negociador del presidente paraguayo. En los casos de las historiografas paraguaya y brasilea, se pondera una variable sumamente interesante para completar este rompecabezas de las relaciones rioplatenses: el rol jugado por la diplomacia de blancos y colorados para arrastrar a Solano Lpez a una guerra contra el emperador Pedro II y el gobierno de Mitre.
Iniciacin de las hostilidades por parte del gobierno paraguayo (noviembre de 1864). La

misin Paranhos (diciembre de 1864). La resistencia de las fuerzas orientales "blancas" en Paysand (6 de diciembre de 1864 - 2 de enero de 1865) El 12 de noviembre de 1864 -incitado por la diplomacia del gobierno blanco segn Bez, tal vez contando con el respaldo verbal de Urquiza segn Jos Mara Rosa-, Paraguay inici las hostilidades. (1) Desde su campamento de Cerro Len, el presidente Francisco Solano Lpez orden al Tacuar el apresamiento de un vapor brasileo, el Marques de Olinda, que llevaba al nuevo presidente del Mato Grosso, Carneiro de Campos, con hombres y material de guerra con el objetivo de reforzar las defensas del alto Paraguay. El vapor brasileo y los materiales de guerra fueron incautados y aprisionados sus tripulantes. El ministro brasileo en Asuncin, Vianna de Lima, protest por el "inslito hecho", reclamo que el canciller Jos Berges respondi irnicamente diciendo que Paraguay obraba con el mismo derecho que haba ejercido Brasil al ocupar territorio oriental. La guerra comenzaba. Vianna de Lima pidi y obtuvo sus pasaportes. El Marques de Olinda pas a reforzar la escuadra paraguaya destinada a invadir el Mato Grosso. Las fuerzas de Cerro Len recibieron rdenes de escalonarse en la frontera sur para cruzar el Paran con o sin permiso del gobierno de Mitre, a fin de liberar de brasileos el territorio oriental. (2) La iniciacin de las hostilidades por parte del rgimen paraguayo llen de jbilo al gobierno uruguayo que al fin contaba con un aliado- y de consternacin al Imperio -que no esperaba la ofensiva de Solano Lpez-. El gabinete Furtado se encontr descolocado frente a Lpez: no tena ejrcito para enfrentarlo, la economa brasilea estaba en crisis y la alianza de Mitre corra peligro de naufragar. Furtado, consciente del difcil momento que atravesaba el gobierno imperial, recurri a Jos Mara Paranhos, vizconde de Ro Branco, quien en 1851 haba gestionado con Urquiza la cada de Rosas. El jefe del gabinete imperial otorg amplios poderes a Paranhos, con el fin de obtener una cooperacin clara del gobierno argentino frente al

gobierno de Lpez. (3) Paranhos lleg a Buenos Aires el 2 de diciembre y tent a Mitre ofrecindole el mando supremo de la guerra contra el Paraguay. Logr obtener del presidente argentino que la isla Martn Garca sirviese de base de operaciones navales a los brasileos y tambin armas del arsenal de Buenos Aires para abastecer a las fuerzas de Tamandar y destruir la resistencia blanca oriental en Paysand, liderada por Leandro Gmez. Paysand se resisti al ataque combinado de las fuerzas del oriental Venencio Flores, las milicias riograndenses y la escuadra imperial conducida por el comandante Tamandar. Fue bombardeada entre el 6 y el 9 de diciembre hasta que dicha escuadra agot sus municiones. Paranhos insisti en la toma de Paysand para eliminar el frente sur antes de la llegada de los paraguayos. Un nuevo bombardeo con armas obtenidas en Buenos Aires provoc la rendicin de la plaza el 2 de enero de 1865. Vale destacar que tanto el gobierno de Montevideo como los elementos antimitristas en la Argentina -provenientes tanto del liberalismo autonomista o "crudo" como del federalismo de las provincias- cantaron loas a la "heroica Paysand". Carlos Guido Spano dej en Buenos Aires su poesa para irse a luchar por la ciudad sitiada. Encontr en Concepcin del Uruguay a Jos Hernndez, que tambin haba decidido cambiar la pluma por la espada, pero junto a Olegario Andrade, Francisco Fernndez y muchos otros debieron observar desde all la cada de la ciudad uruguaya. Slo Rafael Hernndez, hermano del anterior, lleg a incorporarse a las fuerzas de Leandro Gmez. La gente de Concepcin del Uruguay quera dar su sangre por la "causa de Paysand". Era esto un resabio del viejo "sentimiento cultural rioplatense" de los tiempos de la colonia y presente durante buena parte de la historia independiente argentina, donde figuras de uno y otro lado del ro combaten juntos y tejen y destejen alianzas facciosas? Al parecer, era ms fuerte la identificacin de las provincias mesopotmicas con Uruguay que con el Imperio, aun contra los caprichosos designios de la poltica exterior del mitrismo, que pretenda borrar de un plumazo la lgica facciosa y construir la unidad nacional incluso al costo de la alianza con el Imperio y la guerra contra el Paraguay. Mientras Paysand estaba dispuesta a resistir ante las fuerzas brasileas, en Montevideo el ministro Antonio de las Carreras realiz un acto simblico pero muy cargado de contenido poltico: orden a travs de un decreto del 14 de diciembre de 1864 la destruccin pblica por el fuego de los cinco tratados del 12 de octubre de 1851 firmados por Andrs Lamas en Ro de Janeiro y que convertan al Estado oriental en un cuasiprotectorado brasileo. Dicha quema se concret cuatro das despus. Por otro lado, desde Asuncin y Paran se generaron vanas presiones para forzar la intervencin de Urquiza, muy ocupado en momentos del ataque a Paysand en un negocio de venta de 30.000 caballos de su propiedad a Manuel Osorio, futuro marqus de Erval y jefe de la caballera imperial, quien, por expresa orden de Paranhos, los adquira al generossimo precio de 13 patacones cada uno. Paranhos saba muy bien como neutralizar al jefe de los federales argentinos. Comenta Pandi Calgeras la peculiar actitud de Urquiza olvidando por un negocio de caballos a Paysand y a las promesas efectuadas al presidente paraguayo Lpez, con las siguientes palabras en portugus: Nao exista em Urquiza o estofo de um homem de Estado: nao passava de um condottiere (...) permeneceu inativo por tanto. De fato, assimm le traa a todos. Cuida ao Brasil o tornar inofensivo. Urquiza, embora inmensamente rico tinha pela fortuna amor inmoderado: o general Osorio, o futuro marqus de Erval conheca-Ihe o frao e deliberou servir dle. (4) De esta manera, Paysand cay bajo las fuerzas imperiales sin que Urquiza, contra las expectativas de Solano Lpez , hiciera nada por evitarlo. La heroica resistencia de Paysand enardeci los nimos en la otra orilla. En la provincia de Entre Ros, el coronel Manuel Navarro -el protagonista del "pronunciamiento antimitrista" de Nogoy en 1863escribi indignado a Urquiza: "Acabamos de saber con profundo sentimiento la toma de Paysand y la muerte de sus principales jefes (...) Los amigos creemos y esperamos que V.E. no podr mirar con calma los brbaros crmenes de los brasileros". (5) En la propia ciudad de Buenos Aires, el final de Paysand agrav an ms la escisin del liberalismo porteo, escisin que la guerra del Paraguay convertira en un abismo. As, incluso un liberal de pura cepa como Hctor Varela elogi el coraje de Leandro Gmez en un artculo de La Tribuna correspondiente al 2 de enero de 1865, comentario ste que gener una dura rplica del propio Mitre desde La Nacin Argentina al da siguiente: La gran cuestin para nosotros no es saber si Leandro Gmez le tiene miedo a las balas. Es saber lo que mejor le conviene a la Libertad y a la Civilizacin en el Ro de la Plata. Quiroga, el Chacho, Lpez Quebracho, el frayle Aldao eran hombres muy valientes Qu ha dado su valor a la civilizacin de los pueblos argentinos? (6)

 Lpez solicita permiso para atravesar territorio argentino (enero-febrero de 1865)

Urquiza solicit a Mitre por carta del 29 de diciembre de 1864 la autorizacin para que el ejrcito paraguayo pudiese cruzar por el territorio de Misiones para dirigirse a la Repblica Oriental, segn haba convenido con Solano Lpez. Mitre le respondi el 9 de enero de 1865 denegando dicho permiso. Lpez decidi entonces solicitar oficialmente el trnsito al gobierno de Mitre por nota del 14 de enero de 1865. Jos Mara Rosa sugiere que hubo interferencia inglesa en el arribo de la solicitud paraguaya a manos de Mitre, pues Luis Caminos, el encargado de llevarla, debi embarcarse en el vapor ingls Ranger, pero por razones poco claras su capitn se neg a transportarlo. (1) Caminos qued demorado en Asuncin debido a la imposibilidad de utilizar un buque paraguayo por la iniciada invasin de las fuerzas de Lpez al Mato Grosso brasileo. El emisario paraguayo lleg a Buenos Aires recin el 5 de febrero, cuando el ejrcito brasileo se acercaba a Montevideo, el presidente Aguirre haba renunciado y el nuevo gobierno oriental negociaba la rendicin de la capital. La respuesta del canciller Rufino de Elizalde al gobierno paraguayo se concret el 9 de febrero de 1865. Negaba el permiso al cruce de las fuerzas de Lpez por territorio argentino "fiel a sus intereses de neutral", argumentando que "no es absolutamente necesario, no hay motivo imperioso que lo haga forzoso e indispensable", debido a que entre Paraguay y Brasil exista una amplia zona fronteriza donde cruzar las fuerzas sin necesidad de atravesar territorio argentino. En cambio, no se haca objecin al trnsito fluvial: Puede acordarse por agua a los beligerantes, sean o no ribereos, de los ros que van a pasar y aun no mediando tratados que lo concedan, sin que por eso tenga que dar forzosamente el trnsito terrestre. (2) En nota de la misma fecha, tal vez inspirada por el diplomtico britnico Edward Thornton, ministro ingls en Buenos Aires y Asuncin, Rufino de Elizalde peda explicaciones al gobierno paraguayo por los movimientos de tropas cerca de la frontera, y solicitaba se aclarase el rumor "que se hace circular de que este ejrcito viene en marcha para pasar por territorio argentino en operaciones contra Brasil y su aliado el brigadier Flores, jefe de la revolucin Oriental". (3)
Las primeras operaciones: la ocupacin paraguaya del Mato Grosso (diciembre de 1864) y la

la capitulacin de Montevideo (20 de febrero de 1865) Iniciada la guerra contra Brasil por parte del gobierno paraguayo en noviembre de 1864, el objetivo de Lpez era la liberacin de la Repblica Oriental, pero esta operacin estaba condicionada a la libertad de trnsito por el territorio -entonces despoblado- de las Misiones argentinas. Mientras tanto, el presidente paraguayo dispuso la ocupacin del Mato Grosso. Tras una corta campaa, las fuerzas de Lpez ocuparon esa provincia brasilea que no estaba preparada para afrontar la invasin. Al mismo tiempo, en el frente oriental, Paranhos desde Buenos Aires y el alto comando militar brasileo en la Banda Oriental (Joao Propicio, Tamandar, Osorio) preparaban el ataque contra Montevideo. Incluso se produjo la intervencin del ministro ingls Lettson para conseguir del presidente oriental Aguirre su retiro. Dicha intervencin en el conflicto oriental no fue pasada por alto en los informes del encargado de negocios francs en Montevideo Maillefer, quien coment que "el Brasil se ha introducido tan resueltamente en esta va (la guerra) tan desastrosa para todos y para s, porque cuenta con la tolerancia britnica y el apoyo de sus almirantes". (1) En oposicin a la diplomacia britnica, un buque de guerra norteamericano, el Onward, estacionado en Montevideo "parece hacer poco caso del bloqueo y se asocia de buen grado a las demostraciones antibrasileas". Los norteamericanos, en el contexto de la Guerra de Secesin, simpatizaban con la causa de la "liberacin de los esclavos", y, por ende, sentan antipata por las autoridades imperiales. (2) No obstante, la presin britnica, encarnada en Lettson, consigui sus frutos: el 15 de febrero el Senado oriental design como reemplazante de Aguirre al "pacifista" Toms Villalba, quien negoci la capitulacin de Montevideo con Paranhos. A su vez, la capitulacin implic el relevo del ltimo como jefe de la misin imperial en el Plata, pues sus superiores no deseaban esta alternativa negociadora, ya que la misma implicaba el reconocimiento de Flores como jefe de los orientales. Tamandar y Propicio deseaban en cambio la toma violenta de la capital oriental, que los convertira en dueos de Montevideo. Finalmente, Venancio Flores fue elegido "gobernador provisorio" el 20 de febrero de 1865 y dispuso la guerra en contra del Paraguay.

 Declaracin de guerra del Paraguay al gobierno argentino (18 de marzo de 1865). Su

ocultamiento por parte del ltimo. La ocupacin de Corrientes (abril de 1865). Lpez convoc al Congreso Nacional paraguayo a partir del 15 de febrero. Este cuerpo aprob las medidas de Lpez adoptadas contra Brasil, otorg al presidente el grado de Mariscal de los Ejrcitos Patrios y confirm la creacin de la Orden del Mrito. En su anlisis de la actitud del gobierno de Mitre respecto del gobierno paraguayo, la comisin parlamentaria hizo una interesante diferenciacin entre el mitrismo y el resto de las provincias argentinas, la cual qued explicitada en el correspondiente informe al Congreso. Afirmaba ste que la guerra era el resultado de "las maquinaciones de los porteos (...) porque lejos est la mente de esta comisin al confundir al pueblo argentino con esa fraccin demaggica de Buenos Aires". El 18 de marzo el Congreso aprob el informe y autoriz por ley al presidente Lpez a declarar la guerra "al actual gobierno de la Repblica Argentina". Lpez promulg la declaracin y sta fue publicada en El Semanario el 23 de marzo. Finalmente, los motivos alegados por el presidente Lpez en su nota del 29 de marzo para declarar la guerra contra el gobierno de Mitre fueron los siguientes: 1 La negativa del gobierno de Buenos Aires conceder el trnsito inocente por su territorio de las tropas paraguayas que llevaban la guerra al Brasil. 2 La proteccin prestada por el mismo gobierno la revolucin del general Flores en el Estado Oriental, para derrocar su gobierno legtimo. 3 Connivencia del gobierno argentino con el Imperio del Brasil para que ste se apoderara del Estado Oriental, hecho que perturbaba el equilibrio poltico del Ro de la Plata. 4 Tolerancia del presidente Mitre para la formacin de una legin paraguaya en Buenos Aires, destinada a unirse al ejrcito brasileo. 5 "Empero el gobierno de V.E. (de Mitre) no juzg todava suficiente este proceder hostil ilegal para realizar los fines de su poltica con el Paraguay: la calumnia y los insultos la nacin y gobierno paraguayo no le detuvieron, y los rganos oficiales de la prensa portea abundan en producciones tan soeces insultantes que en ningn tiempo la ms desenfrenada licencia y abuso en ningn pas supo producir". 6 El pedido de explicaciones hecho al gobierno de la Asuncin acerca de la reunin de fuerzas nacionales en la orilla izquierda del Paran. 7 Los insultos y las calumnias de la prensa oficial portea al Paraguay y su gobierno. (2) Por lo que se desprende del texto de declaracin de guerra al gobierno argentino emitido el 29 de marzo de 1865, al gobierno de Lpez le afectaban sustantivamente las opiniones de los peridicos de Buenos Aires acerca de su rgimen. La reorganizacin de la Guardia Nacional: el nacimiento del Ejrcito Nacional argentino El gobierno de Mitre quedaba mal parado ante la declaracin de guerra de Lpez, ya que no estaba suficientemente preparado para afrontar semejante compromiso blico. Los medios con que contaba se reducan al ejrcito integrado por las unidades de lnea y la Guardia Nacional en servicio activo, los que sumaban un total de 6000 hombres, distribuidos en distintas partes del territorio argentino con el objetivo de prevenir levantamientos internos y custodiar la frontera con el indgena. Debi entonces Mitre recurrir a medidas especiales, pues estas fuerzas apenas bastaban para cumplir su objetivo especfico. Se orden la movilizacin de la Guardia Nacional en todo el pas, reforzada con el reclutamiento en Entre Ros y Corrientes de 10.000 soldados que se pondran al mando de los generales Urquiza y Cceres. Se dispuso adems la creacin de un ejrcito de operaciones a travs de la contribucin de las provincias, que permitira en teora organizar 19 batallones de 500 hombres con los contingentes de Guardias Nacionales de cada una de ellas, nmero luego ampliado a 25.000. Pero estas medidas tropezaron con dificultades: la impopularidad de la guerra contra el Paraguay dificult el reclutamiento de hombres, y se dieron numerosos casos de deserciones, tales como la sublevacin, en noviembre de 1866, de un contingente de fuerzas acantonadas en la provincia de Mendoza con el objetivo de reponer las bajas aliadas producidas en Curupayt, y un episodio similar en Entre Ros, que culmin con el desbande de 8000 soldados de caballera reunidos por Urquiza. En el segundo ao de su presidencia, Mitre cre un ejrcito nacional, compuesto originariamente de 6.000 efectivos, que afront la defensa de la frontera con el indio y la represin de las montoneras provinciales. La presencia de dicho ejrcito nacional no elimin automticamente las guardias nacionales mantenidas por las provincias, ya que el gobierno central no contaba an con el suficiente poder para

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extirpar este caro resabio de la autonoma provincial. (3) El ocultamiento de la declaracin de guerra por parte del gobierno de Mitre y la ocupacin paraguaya de Corrientes (abril de 1865) Producida la declaracin de guerra por parte del gobierno de Lpez y consciente del sentimiento proparaguayo que animaba a ms de un caudillo provincial, la diplomacia mitrista procur ocultar la mencionada declaracin. Luego, una vez que la misma tomase estado pblico, se la presentara como una "lucha de la libertad contra la tirana" o como "la agresin del Atila de Amrica, que ambicionaba conquistar a la Argentina y haba ofendido en plena paz su pabelln". Por cierto, la demora en dar la noticia buscaba tener algo ms de tiempo para generar un clima de opinin pblica favorable al mitrismo y servira, en caso de producirse un ataque, para presentarlo como fuera de las reglas del derecho internacional. No obstante, y a pesar de los esfuerzos de Mitre y su gabinete, la declaracin de guerra fue rpidamente conocida. La estrategia fue aplicada por Mitre de inmediato, al denunciar la captura de dos buques correntinos, el Gualeguay y el 25 de Mayo, por parte de cinco navos de guerra paraguayos, accin que tuvo lugar el 13 de abril. Curiosamente el episodio no haba generado resistencias en la ciudad de Corrientes, la cual fue ocupada con toda tranquilidad por las fuerzas de Lpez. En realidad los correntinos no consideraban a los paraguayos como invasores. Es ms, con el consentimiento tanto del consejo municipal correntino como del jefe de las fuerzas invasoras, el general paraguayo Wenceslao Robles, tres vecinos de Corrientes -Vctor Silvero, Teodoro Gauna y Sinforoso Cceres- tuvieron a su cargo la administracin de la zona ocupada. Vale destacar que Silvero era amigo personal de Solano Lpez y comparta su pensamiento respecto de Mitre, y Gauna haba sido muchos aos ministro en la provincia. (4)1 No obstante la aceptacin correntina de la presencia paraguaya en dicha provincia del Litoral, el presidente argentino decidi explotar polticamente estos hechos para aunar la opinin de mitristas y antimitristas en Buenos Aires, presentando los mismos como "un agravio al pabelln nacional". Adems, en otra curiosa demostracin de alianza con el orden mitrista, Urquiza -a contrapelo de los jefes militares y caudillos de su provincia- se ofreci a Mitre escribindole que "ha llegado el momento en que las palabras deben hacer lugar a los hechos. Nos toca combatir de nuevo bajo la bandera (la brasilea, acota Jos Mara Rosa) que reuni en Caseros a todos los argentinos". (5) Lo curioso de la ocupacin paraguaya de Corrientes del 13 de abril es que no era percibida como una agresin por las supuestas vctimas -es decir, por los correntinos- y s lo era por los porteos. Era la excusa ideal que Mitre buscaba para poder justificar la guerra contra Lpez ante el antimitrismo dentro y fuera de Buenos Aires y constitua en s mismo el elemento aglutinador que Mitre tanto necesitaba para evitar una mayor escisin del liberalismo porteo. Incluso fue la excusa para que el presidente argentino tuviera a los residentes extranjeros de su parte, tal como comentaba el diario Standard en su editorial correspondiente al 8 de abril de 1865: El elemento extranjero es de gran influencia, y ahora se ha pronunciado unnimemente en favor del presidente Mitre y de la causa argentina. Si Buenos Aires hubiera declarado primero la guerra, el caso hubiera sido exactamente inverso. Pero Lpez ha infringido todos los usos de las naciones civilizadas al tomar la flota e invadir el territorio argentino antes de toda declaracin de guerra. El presidente Mitre es un mimado de la buena fortuna, porque nada pudo hacerlo ms popular que la coyuntura presente. (6) El tratado secreto de la Triple Alianza (mayo de 1865) El 1 de mayo de 1865, Francisco Octaviano de Almeida Rosa -reemplazante de Paranhos e integrante del partido liberal brasileo-, Carlos de Castro -canciller del gobierno de Venancio Flores- y Rufino de Elizalde -canciller del de Mitre- firmaron en Buenos Aires el tratado de alianza que permanecera secreto debido a sus comprometedoras clusulas. Los aliados se comprometan a respetar la independencia, soberana e integridad del Paraguay. Los objetivos de guerra establecidos eran los siguientes: por el artculo 11, quitarle a Paraguay la soberana de sus ros; por el 14, responsabilizar a Paraguay de la deuda de guerra; y por el 16, repartir el territorio en litigio o exclusivamente paraguayo entre la Argentina y Brasil. Mitre tomara el Chaco paraguayo hasta la Baha Negra y el Imperio el rea fronteriza hasta el ro Apa por el lado del ro Paraguay y hasta el Igurey por el Paran. Por el artculo 3 la direccin de los ejrcitos aliados quedaba a cargo de Mitre, tal como se lo haba prometido Paranhos en octubre de 1864, y por los artculos 6 y 7, la guerra no se detendra hasta la cada de Lpez . Esta se haca contra el presidente y no contra el pueblo paraguayo, cuyos miembros eran admitidos por los aliados para incorporarse a una Legin Paraguaya que luchase contra la "tirana" de Lpez. (1) Se firm tambin un protocolo adicional, tambin secreto, que estableca lo siguiente: 1) demolicin de las fortificaciones de Humait; 2) desarme de Paraguay y reparto de armas y elementos de guerra entre los aliados; y 3) reparto de trofeos y botn que se obtuvieran en territorio paraguayo. (2)

 La evolucin de la guerra

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Entretanto, el ejrcito del general Robles, luego de ocupar Corrientes, se dirigi hacia el sur por la costa del ro Paran hasta alcanzar Goya. Otra columna, al mando del teniente coronel Juan Estigarribia, cruz Misiones y bordeando el ro Uruguay hacia el sur ocup Paso de los Libres y Uruguayana. Sin embargo, ambas columnas, demasiado alejadas de sus bases y sin el esperado apoyo de Urquiza, debieron detener su marcha. Finalmente, la columna del Uruguay fue derrotada en Yatay (agosto de 1865) por Flores y los ocupantes de Uruguayana debieron rendirse ante los brasileos. Ante este resultado, el presidente Lpez orden a la columna de Goya el repliegue al territorio paraguayo. La ciudad de Corrientes fue recuperada en noviembre y el ejrcito aliado se reuni all preparado para llevar la lucha al territorio del enemigo. Es interesante sealar que a poco de comenzada la guerra, Urquiza intent llegar a un acuerdo con el jefe de las fuerzas paraguayas, Wenceslao Robles, para derrocar al "tirano Lpez" y evitar a la sociedad paraguaya la guerra pronuncindose con un ejrcito de 22.000 hombres. (1) Robles no acept. No queda claro si fue por cuestin de principios, de temor a que los suyos no siguieran sus pasos o porque Lpez lleg a enterarse de la maniobra de Urquiza. La cuestin fue que Robles fue fusilado por Lpez, y Urquiza mantuvo su alianza con Mitre, acentuando su descrdito ante los caudillos federales. En el segundo ao de la guerra, los aliados pasaron a la ofensiva. El 16 de abril de 1866, el general Mitre al frente de un ejrcito de 60.000 hombres cruz el Paran por el Paso de la Patria y se intern en territorio paraguayo en direccin al reducto fortificado de Humait. El 2 de mayo, los paraguayos simularon una firme defensa de Estero Bellaco, seguida de un repliegue estratgico. Mitre orden la persecucin y ocup la loma de Tuyut, donde qued rodeado por el enemigo. El 24 de mayo los paraguayos lanzaron su ataque y el sangriento combate dej 14.000 muertos paraguayos y 4.000 de los aliados. La artillera brasilea salv al ejrcito aliado. Pero los atacantes no fueron perseguidos y pudieron llegar ordenadamente a Humait. En el mes de julio, se produjeron dos nuevos combates: Yatayt- Cor y Boquern, que terminaron con la retirada de los paraguayos, pero con grandes bajas en ambos bandos. Ante el curso desfavorable de la guerra, Lpez, decidido a capitular, convoc a Mitre a una entrevista en Yatayt- Cor, el 12 de septiembre de 1866. El encuentro dur varias horas pero no se lleg a ningn acuerdo. Lpez se neg a aceptar las clusulas del tratado de la Triple Alianza exigidas por Mitre. La situacin sera decidida por las armas. Mitre resolvi entonces el asalto a la fortaleza de Curupayt, que se llev a cabo el 22 de septiembre. Luego de que la escuadra brasilea bombardeara durante varias horas la plaza, la infantera fue lanzada al ataque, pero debido a que las defensas paraguayas estaban intactas los atacantes fueron diezmados. En el campo quedaron ms de 10.000 soldados aliados, mientras los paraguayos sufrieron menos de 100 bajas. Despus de este desastre, sigui un perodo de inmovilidad blica muy prolongado, hasta noviembre de 1867, perodo en el cual Lpez tampoco atin a adoptar una actitud ofensiva aprovechando las bajas aliadas. Slo de Brasil llegaban refuerzos en forma de esclavos "liberados", actitud sta fuertemente criticada por algunos peridicos "neutralistas" del Imperio que alegaban que "los cafetales de San Pablo se quedaban sin brazos serviles, y la hecatombe de los esteros paraguayos significara ms tarde o ms temprano la ruina econmica y social del Imperio". (2) Del Estado Oriental no llegaba nadie: su escaso aporte al inicio de la guerra haba sido reducido a 800 hombres en 1866 y a 300 al ao siguiente. Los dems haban muerto, desertado o vuelto a su patria. En septiembre de 1866 Venancio Flores se haba vuelto a Montevideo para no regresar ms al escenario de los esteros paraguayos. Por su parte, Mitre dej Paraguay a principio de febrero de 1867 debido a las montoneras y al propio consejo de las fuerzas imperiales, que no le tenan demasiada simpata. Caxias asumi el comando en jefe en su reemplazo. Durante la ausencia de Mitre (9 de febrero al 31 de julio de 1867), Caxias aprovech para avanzar hasta Tuy Cu, con 50.000 soldados casi todos brasileos. Luego de reasumir la conduccin de la guerra, el 3 de noviembre de 1867 el general argentino sufri otra gran derrota en Tuy-Cu (o segunda batalla de Tuyut), en la cual 8000 paraguayos derrotaron a 50.000 aliados. Luego de este nuevo desastre y debido a que los brasileos se sentan dueos casi exclusivos de la guerra -ya que slo del Imperio llegaban refuerzos y armas-, stos conminaron a Mitre a volverse a Buenos Aires y no regresar al campo de batalla. Sin Mitre, las fuerzas imperiales forzaron el paso de Humait (19 de febrero de 1868), lograron entrar en Asuncin (5 de enero de 1869) y liquidaron la guerra al encerrar a Lpez en Cerro Cor (1 de marzo de 1870).
Los efectos de la guerra en la poltica interna argentina

Un serio obstculo al que se enfrent el gobierno de Bartolom Mitre durante el transcurso de la guerra de la Triple Alianza fue la dificultad para reclutar voluntarios para la misma. Estos deban formar "contingentes" provinciales para incorporarse luego al ejrcito nacional. Emilio Mitre, encargado del contingente de Crdoba,

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escribi el 12 de julio de 1865 que enviaba a "los voluntarios atados codo con codo". A su vez Julio Campos, gobernador de La Rioja impuesto por el mitrismo tras el asesinato del "Chacho" Pealoza, informaba al presidente Mitre el 12 de mayo: "Es muy difcil sacar hombres de la provincia en contingentes para el litoral, porque es tal el pnico que les inspira el contingente, que a la sola n oticia que iba a sacarse, se han ganado a las sierras y no ser chica la hazaa si consigo que salgan". (1) En realidad, no era pnico lo que sentan estos hombres, acostumbrados a la guerra, soldados en Cepeda, Pavn y tantas otras batallas. No desertaban por miedo, como lo demostraran poco despus al incorporarse a las montoneras dirigidas contra Mitre a las rdenes de Felipe Varela o Juan Sa. Simplemente no queran ir a la guerra contra Lpez. Voluntarios de Crdoba y Salta se sublevaban al llegar a Rosario ni bien les quitaban las maneas que los tenan controlados. Por su parte, el gobernador Maubecin, de Catamarca, encargaba 200 pares de grillos para el contingente de su provincia. Urquiza, unido a Mitre y encargado de dirigir las operaciones en Entre Ros y Corrientes, tampoco lograba tener eco. Lpez Jordn le explic claramente las causas de su rebelda por escrito, dicindole: Usted nos llama para combatir al Paraguay. Nunca, general; se es nuestro amigo. Llmenos para pelear a porteos y brasileros. Estamos prontos. Esos son nuestros enemigos. Omos todava los caones de Paysand. Estoy seguro del verdadero sentimiento del pueblo entrerriano. (2) Asimismo, Urquiza sufri el desbande de toda la divisin de Gualeguaych, seguida por todas las dems en noviembre de 1865 en las mrgenes del arroyo Toledo. Comenta al respecto Fermn Chvez: "Esta vez se trata de una rebelin abierta contra toda orden de don Justo, cuya energa de esa noche nada pudo hacer contra la actitud decidida de los soldados antiliberales". (3) Mas all de los esfuerzos del mitrismo por disfrazar la guerra del Paraguay como una guerra nacional, donde se enfrentaban la "Libertad" contra la "Tirana", o contra el "Atila de Amrica", como calificaba el presidente argentino Mitre a su colega paraguayo Lpez, lo cierto es que sta era una guerra inmensamente impopular en las provincias argentinas. La guerra se prolongaba, y ms all del optimismo de la frase de Mitre prometiendo al comienzo del conflicto "en seis meses en Asuncin", a los dos aos, y no obstante la superioridad numrica y de armamentos de las fuerzas aliadas, stos slo haban penetrado veinte leguas en territorio paraguayo, y a costa de muchas prdidas. Dos factores importantes acentuaron an ms la impopularidad de la guerra: la repercusin pblica del tratado hasta entonces secreto de la Triple Alianza y el desastre que signific la batalla de Curupayt para las fuerzas aliadas. Respecto del primer factor, el texto del tratado se public por primera vez en Londres, el 2 de marzo de 1866 en el Libro Azul britnico. Era un golpe del Foreign Office dirigido contra el Imperio que termin siendo un garrote para el mitrismo por su negativa repercusin interna. Liberales dentro y fuera de Buenos Aires se unieron a las voces del federalismo para expresar su repudio al tratado y a la guerra en general. En Buenos Aires el peridico La Amrica reprodujo el texto ntegro en los nmeros correspondientes al 5 y 6 de mayo de 1866. Dirigan el diario Miguel Navarro Viola y Carlos Guido y Spano. Adolfo Alsina, gobernador de Buenos Aires y representante del liberalismo autonomista o "crudo", aprovech la oportunidad para unirse al coro de disidentes y decir en un mensaje a la Legislatura: La guerra brbara, carnicera y funesta, y la llamo as porque nos encontramos atados a ella por un tratado tambin funesto ... sus clusulas parecen calculadas para que la guerra pueda prolongarse hasta que la Repblica caiga exnime y desangrada. En el Congreso, otro representante del liberalismo porteo, Flix Fras denunciaba que en el asunto oriental La neutralidad nos prescriba no soplar el fuego e impedir que se extendiera a este lado de las fronteras... no fue sa nuestra conducta... la neutralidad no fue cierta, a pesar de haberla prometido el gobierno argentino. El fuego de la sedicin fue atizado por nosotros. (4) A su vez, el diario porteo La Amrica sac el 23 de julio de 1866 un editorial cuyo ttulo era "La paz es el nico camino de salvacin", en el cual peda el cese de hostilidades contra Lpez en abierta oposicin al tratado de la Triple Alianza de mayo de 1865. Deca dicho editorial: El pueblo tiene siempre un admirable instinto para distinguir lo que le favorece o le daa. Intuitivamente rechaz la alianza con el Brasil, mucho antes de haber estudiado los peligros que ella presentaba, y cuando an no eran conocidas las indignas y vergonzosas estipulaciones del Tratado. Hoy el pueblo clama uniformemente por la paz, y bastar ese clamor para probar que la paz no es slo una necesidad y una conveniencia, sino tambin el nico camino de salvacin. (5) Por su parte, la noticia del desastre de Curupayt corri como reguero de plvora por el territorio argentino. Slo La Nacin Argentina y otros diarios de tendencia mitrista presentaron a Curupayt como una derrota "argentina", tratando de ocultar su real magnitud en cuanto a nmero de bajas. La mayora de los medios aplaudieron abiertamente el triunfo paraguayo y condenaron el tratado que los haba puesto bajo las rdenes del Imperio, evidenciando as un pensamiento antibrasileo a la vez que proparaguayo. Nuevamente, era esto resabio de un sentimiento de pertenencia comn a la

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cultura hispanoamericana, a la vez que de diferenciacin respecto de Brasil, heredero de la cultura portuguesa, percepcin sta que tena sus races en el pasado virreinal? Miguel Navarro Viola escribi su folleto Atrs el Imperio en Buenos Aires, y Carlos Guido y Spano juzgaba en El Gobierno y la Alianza que "la alianza es de los gobiernos, no de los pueblos". Por su parte, El Eco de Entre Ros, peridico de Paran, en enero de 1867 felicitaba el nombramiento de Telmo Lpez como general del ejrcito paraguayo, en cuyas filas estaba combatiendo desde el inicio de la guerra, as como lo haba hecho antes en el ejrcito oriental contra Flores y los brasileos. La reaccin del mitrismo no se hizo esperar: Rawson orden el cierre de El Eco y de tres peridicos entrerrianos ms: El Porvenir y El Pueblo de Gualeguaych, y El Paran, de la capital homnima, argumentando su decisin en que "han tomado una decisin incompatible con el orden nacional y con los deberes que al gobierno nacional incumben en pocas como la presente". (6) 2 A medida que la guerra contra Solano Lpez se prolongaba, el nmero de disidentes frente a la poltica de Mitre creca, incorporndose a los mismos muchos liberales autonomistas que haban abrazado la causa de luchar contra el "Atila de Amrica", como Mitre sola llamar a Lpez. A pesar de las presiones en su contra, Mitre mantuvo su postura belicista, tal como quedara confirmado en su mensaje al Senado de la Nacin el 1 de mayo de 1868. En dicha alocucin, el presidente argentino justific la participacin argentina en la guerra contra Solano Lpez con las siguientes palabras: Esta guerra que nosotros no hemos buscado, no hemos deseado (...) era fatalmente inevitable por la naturaleza del poder desptico e irresponsable del gobierno de Paraguay, que constitua una amenaza perpetua de sus vecinos por la aglomeracin de elementos militares que concentraba en su territorio, militarizando su poblacin en masa para perturbar nuestra paz, fomentando nuestras divisiones; por las cuestiones econmicas sobre la libertad de la navegacin de los ros y del comercio a que haba dado origen su poltica restrictiva y exclusivista; y finalmente, por la reivindicacin de nuestros lmites legtimos y naturales (...).
Juan Bautista Alberdi y su oposicin a la guerra contra el Paraguay A medida que se

prolongaba, la guerra del Paraguay gener la oposicin del autonomismo liberal a los manejos de poltica exterior del gobierno de Mitre. Pero dentro del coro de voces disidentes, se destac la de Juan Bautista Alberdi, quien tena serios distanciamientos con la diplomacia mitrista tanto en el tema de la guerra de la Triple Alianza como en el intento de revocar el artculo 7 del tratado con Espaa, en el cual Alberdi haba tenido un rol protagnico. Respecto de la guerra de la Triple Alianza, Alberdi sostena : Todo conspira hoy da en favor del restablecimiento de la unidad nacional argentina. Desde luego, la necesidad de salvar su independencia o su libertad exterior, la nica libertad local o verdadera que haya conocido el pas desde que se emancip de Espaa. Esta libertad, es decir, su independencia, est comprometida por la alianza que la convierte en un feudo del Brasil. Para rescatar la libertad del Paraguay el gobierno del general Mitre empe la de su pas en un montepo brasilero. Con las necesidades de la poltica exterior, conspiran, en igual sentido, las de la paz interna, que no podr existir jams mientras falte un gobierno que tome la capacidad real de protegerla donde nicamente existe, que es en la centralizacin de las facultades de todo el pas argentino. A la voz de esas necesidades se agrega la doctrina de los ejemplos exteriores, tanto de Europa como de Amrica. Todas las confederaciones propenden hoy a transformarse en naciones ms o menos unificadas. (...) La Repblica Argentina (...) tendr necesidad de buscar en la unidad nacional la fuerza de que necesita para tenerse al nivel de sus vecinos, porque todos ellos son estados unitarios. Condenarse a la federacin mal entendida es hacer el negocio de sus vecinos que no quieren otra cosa. Colocada entre Chile, Bolivia, el Paraguay, el Brasil y el Estado Oriental, pases todos unitarios por la constitucin de sus gobiernos, la Repblica Argentina ha tenido la inconcebible idea de darse por ley de gobierno un sistema de divisin y fraccionamiento que debilita y esteriliza sus grandes recursos de poder, hasta hacerle el Estado ms dbil de cuantos la circundan. (...) la necesidad de salvar la independencia nacional por la concentracin de todo el poder argentino en la ciudad de Buenos Aires. La simple capitalizacin de esta ciudad sera, segn la mente de Rivadavia, todo lo que el pas necesita para librarse del ascendiente preponderante del Brasil. Con ese solo arreglo resolvera de un golpe tres problemas que interesan a su existencia: el de su paz interna, el de su grandeza local y el de la independencia nacional, comprometida hoy da

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por la alianza que la revoca virtualmente. (1) Alberdi lanz duras crticas al tratado de la Triple Alianza firmado en mayo de 1865, analizando su contenido artculo por artculo. Por ejemplo, Alberdi sealaba que: la guerra es hecha (art. 7) contra el gobierno actual y no contra el pueblo del Paraguay; pero no es el general Lpez sino el Paraguay quien deber pagar los cien millones de pesos fuertes, que los aliados haran sufragar a ese pas, por los gastos y perjuicios de la guerra, segn lo declaran en el artculo 14 del tratado. Se comprometen los aliados a respetar la independencia y soberana del Paraguay (art. 8); y para probar todo lo que este respeto tiene de sincero, se arrogan el derecho soberano de quitarle el gobierno que l se ha dado, y de imponerle el que le agrade a los aliados (art. 6). (...) El tratado pretendera hacer creer que la guerra es hecha contra el gobierno del general Lpez; pero cabalmente no ser este gobierno sino los gobiernos futuros, creados bajo el influjo de los aliados, los que habrn de firmar los tratados en que se obliguen a entregarles la mitad del suelo de su patria, la totalidad de las rentas pblicas del Paraguay, sus vapores de guerra, sus depsitos militares, de destruir sus fortificaciones, maestranzas y arsenales militares. (...) Dice el tratado (art. 11), que la guerra es hecha para asegurar la libre navegacin de los afluentes del Plata. En favor de quin esa libertad? En favor de los ribereos, es decir, de los aliados. Es lo que siempre pretendieron Buenos Aires y el Brasil (...) (2) Tambin Alberdi lanzaba sus dardos contra los artculos del protocolo adicional al tratado de la Triple Alianza, atacando el nudo argumental de la justificacin mitrista de la guerra contra Lpez. Deca Alberdi que, la guerra es hecha en nombre de la civilizacin, y tiene por mira la redencin del Paraguay, segn dicen los aliados; pero el artculo 3 del protocolo admite que el Paraguay, por va de redencin sin duda, puede ser saqueado y devastado, a cuyo fin da la regla en que debe ser distribuido el botn, es decir, la propiedad privada pillada al enemigo. Y es un tratado que pretende organizar una cruzada de civilizacin, el que consagra este principio! (...) (3) Alberdi entenda que la guerra contra Paraguay constitua la continuacin de las guerras civiles argentinas. En dos sucesivos folletos, titulados respectivamente "Las disensiones de las repblicas del Plata y las maquinaciones del Brasil" (mayo de 1865) y "Los intereses argentinos en la guerra del Paraguay con el Brasil" (junio de 1865), Alberdi analizaba las causas del conflicto contra Solano Lpez y su relacin con la poltica interna argentina, atacando abiertamente al Imperio del Brasil y al gobierno de Mitre y defendiendo la posicin paraguaya. Vale citar al respecto, algunos pasajes de "Las disensiones de las repblicas del Plata y las maquinaciones del Brasil", donde Alberdi deca: El Paraguay representa la civilizacin, pues pelea por la libertad de los ros contra las tradiciones de su monopolio colonial; por la emancipacin de los pases mediterrneos; por el noble principio de las nacionalidades; por el equilibrio no slo del Plata, sino de toda la Amrica del Sud, pues siendo todas sus repblicas, excepto Chile, pases limtrofes del Brasil, cada victoria del Paraguay es victoria de todas ellas, cada triunfo del Brasil es prdida que ellas hacen en la balanza de poder americano. La campaa actual del Paraguay contra las pretensiones retrgradas del Brasil y Buenos Aires es la ltima faz de la Revolucin de Mayo de 1810. Levantando el estandarte y hacindose campen de las libertades de Amrica interior, esta joven repblica devuelve hoy a las puertas del Plata la visita que le hizo Belgrano en 1811. (4 En el otro folleto anteriormente mencionado, "Los intereses argentinos en la guerra del Paraguay con el Brasil ", Alberdi conceba la guerra del Paraguay como una continuacin de las guerras civiles argentinas. Afirmaba al respecto: En todo tiempo los opositores liberales contra el poder de Buenos Aires, buscaron su apoyo natural en la resistencia de los pueblos litorales e interiores (argentinos o no), contra el absolutismo de Buenos Aires, que pretendi avasallarlos. Se puede decir que la alianza con el Paraguay es una de las tradiciones de la libertad argentina, de veinticinco aos a esta parte. En ningn tiempo la presencia del Paraguay en suelo argentino fue considerada como afrenta hecha a su honor. Cuando el general Rosas le dio esta calificacin en 1846, el ilustre general Paz la desminti estrechando la mano del Paraguay en Corrientes, como aliado de libertad. Todos los argentinos liberales de ese tiempo obraron como Paz; los que no con la espada, lo hicieron con la pluma, con sus votos y simpatas. A ninguno le ocurri pasarse a las banderas del general Rosas, ni a este general le ocurri esperar que sus opositores acudiesen a su defensa, solo que usaba del resorte que hoy le imita el general Mitre, de parapetarse detrs de la dignidad nacional, del honor de la Repblica. Rosas fue ms feliz en el sofisma, pues no se apoy en el extranjero para defenderse del extranjero. El no crey que era un medio de defender la dignidad del pueblo argentino, el constituirlo en puente, en asno, o en suizo del Brasil. (...) As, a la vieja excusa del general Rosas o del localismo de Buenos Aires, transformada y apoyada en la alianza del Brasil, los actuales patriotas argentinos responden con la vieja causa nacional apoyada en la alianza del Paraguay como en 1846. Tras qu

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propsito, con qu miras? Siempre lo mismo que de cincuenta aos a esta parte: conseguir garantas de orden estable, de seguridad para todos, de libertad sin excepciones. Los buscan hoy en los mismos hechos en que antes los buscaron: en la libertad fluvial o comercio directo para los pases litorales e interiores sin sujecin ni dependencia a los de fuera que los explotan y empobrecen; en la institucin de un gobierno, de una nacin, de un tesoro, de una patria para todos los argentinos, en lugar de dos gobiernos, dos pases, dos tesoros, dos crditos, dos patrias, dos patriotismos, dos destinos y la guerra sirvindoles de ley fundamental, que es lo que el general Mitre nos ha dado como organizacin poltica de la Repblica Argentina. Si nuestras ideas conspiran contra semejante orden de cosas, no conspiran en favor del Paraguay y contra la Repblica Argentina, sino, todo lo contrario, en favor de la Repblica Argentina contra el poder que la tiene desmembrada y confiscada y que hoy emplea las armas del Brasil para proteger la duracin y estabilidad de ese atentado. (5) Continuaba Alberdi diciendo: La poltica actual del general Mitre no tiene sentido comn si se la busca nicamente por su lado exterior. Otro es el aspecto en que debe ser considerada. Su fin es completamente interior. No es el Paraguay, es la Repblica Argentina. (...) No es una nueva guerra exterior; es la vieja guerra civil ya conocida, entre Buenos Aires y las provincias argentinas, sino en las apariencias, al menos en los intereses y miras positivos que la sustentan. Pero cmo! -se dice a esto- No est ya restablecida la unin de la Repblica Argentina? No ha contribuido la misma guerra a estrechar y consolidar esa unin? Eso dice Mitre, bien lo s; veamos lo que hace en realidad. Qu unin quiere para los argentinos? La unin en el odio contra el amigo que ahora cinco aos puso en paz honorable a Buenos Aires vencida, con las provincias vencedoras. Por el general Lpez, como mediador, est firmado el Convenio de noviembre, que es la base de la organizacin actual de la Repblica Argentina. Los que hallaron preferible la mediacin del Paraguay a la de Francia e Inglaterra, son los que llevan hoy la guerra a ese pueblo a ttulo de brbaro! (...) La unin decantada deja en pie toda la causa de la guerra civil de cincuenta aos, a saber: la renta de las catorce provincias invertida en la sola provincia de Buenos Aires. (6) En febrero de 1866, Alberdi public "Crisis permanente en las repblicas del Plata", donde preguntaba: Busca la guerra la reivindicacin de territorios argentinos -del Chaco, por ejemplo? (...) Del de Misiones? Eso y todo el de Paraguay, agregados a la Repblica Argentina, no compensarn el mal que resulta para ella instalar el Brasil en la embocadura del Ro de la Plata. Se dirige la guerra a la reivindicacin ulterior de todo el Paraguay a ttulo de antigua provincia argentina; es decir, al restablecimiento del territorio que comprendi el Virreynato de Buenos Aires? Los que quieren la monarqua en Amrica oyen con cierto placer esta palabra de restablecer el virreynato de la Plata, porque creen que significa el restablecimiento de aquella forma de gobierno. A cuenta de esa ilusin, son indulgentes para todas las faltas del gobierno argentino. Se equivocan enteramente. No se trata sino de la reorganizacin de la Repblica Argentina con los territorios de que constaba el Virreynato. Es capaz el General Mitre de esa idea misma? Si en el General Rosas es quimrica, en el General Mitre es ridcula, pues Buenos Aires, que es el instrumento con que cuenta el presidente argentino para operar la restauracin colosal, es cabalmente el que ha desmembrado el antiguo territorio argentino, suscitando las segregaciones de Bolivia, de Montevideo y del Paraguay, por errores e intereses locales mal entendidos, que son hasta hoy mismo la base de su poltica. (...) Ser la libertad fluvial lo que llevan al Paraguay, por las armas, Buenos Aires y el Brasil? (...) Es el monopolio fiscal de la yerba lo que van a destruir los argentinos por las armas, en el Paraguay? Es 1 otra curiosidad ver a los argentinos derramar su sangre para abolir un monopolio que no pesa sobre ellos, y abolirlo en servicio de la provincia de Buenos Aires, que les tiene monopolizada toda su renta pblica, todo su crdito, todo su comercio directo, toda su vida poltica. (...) Ser la civilizacin el inters que lleva a los aliados al Paraguay? A este respecto sera lcito preguntar si la llevan o van a buscarla cuando se compara la situacin de los beligerantes. (7) 1

Historia de las Relaciones Exteriores Argentinas Obra dirigida por Carlos Escud y Andrs Cisneros Fragmentos seleccionados de: Tomo VII

Captulo 36: Las relaciones con Chile

Las percepciones argentina y chilena en torno al conflicto limtrofe
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La opinin pblica argentina lleg a estar crecientemente polarizada en torno a la disputa limtrofe. Chile era percibido como un estado agresor por la faccin "internacionalista" en expansin. Los "internacionalistas" incluan en sus filas a distinguidas personalidades tales como Roque Senz Pea, quien haba prestado servicios en el ejrcito peruano durante la guerra del Pacfico, Indalecio Gmez y Estanislao Zeballos. Los dos ltimos pregonaban la adopcin de una lnea dura hacia Chile (1). Otra faccin, opuesta a la anterior, estaba formada por el ex presidente Bartolom Mitre, Carlos Pellegrini y otros sectores estrechamente ligados a la economa de exportacin-importacin. Estos hombres perciban que una guerra contra Chile podra retardar el progreso econmico de la Argentina y afectar su comercio exterior (2). Para estos hombres, el sendero de la Argentina hacia la grandeza estaba escrito en clave econmica. A medida que pasaran los aos, la Argentina crecera y se volvera cada ao ms rica y poderosa, hasta que la nacin trasandina dejara de constituir un problema. Del otro lado de los Andes, los chilenos perciban a su vecino con emociones variadas, las cuales recorran todo el espectro posible, desde la envidia hasta el desprecio y desde la complacencia presumida hasta el miedo (3). De acuerdo con Encina, la mayora de los intelectuales chilenos -con la expresa excepcin de Miguel Amuntegui, Adolfo Ibez, Vicente Prez Rosales y algunos mscombatieron abierta o disimuladamente el empeo del gobierno chileno por defender sus derechos en la Patagonia. En este sentido, los casos de Jos Victorino Lastarria o Benjamn Vicua Mackenna resultan evidentes. Este ltimo desarroll por ms de diez aos una tenaz campaa contra los ttulos chilenos en la regin patagnica, que culmin con su gran discurso en el Senado, y con su libro titulado precisamente "La Patagonia". Entre los banqueros, capitalistas y terratenientes, la idea de una ruptura con la Argentina por la Patagonia era percibida como irracional. En cuanto a la opinin pblica, inicialmente sta fue indiferente a la cuestin, para aos ms tarde ser captada por los argumentos a favor del enfrentamiento entre los dos pases (4). En opinin de Rauch, la victoria de Chile sobre las naciones andinas en la guerra del Pacfico inflam el espritu nacionalista de la opinin pblica chilena. Si antes de 1879, el progreso econmico de Chile condujo a que sus habitantes se percibieran a s mismos como "la Inglaterra de Sudamrica", su victoria sobre las naciones andinas hizo creer a los chilenos que se haban ganado el apodo de "la Prusia de Sudamrica" (5). Muchos de los que visualizaban a su nacin en el rol de Prusia en 1870, perciban a su vez a la Argentina en el papel de la Francia Sudamericana, corrupta y motivada por la codicia comercial, y que poda ser abrumada por el poder chileno. Estaban tambin aquellos chilenos que crean a su pas superior a la Argentina en virtud y poder y que deseaban ir a la guerra para comprobarlo (6). Los resultados obtenidos en la guerra del Pacfico por cierto haban acentuado la percepcin de autoimportancia. As, los diplomticos chilenos adoptaron posturas caracterizadas por su rudeza, enraizadas en la idea de que su ejrcito, el mejor despus del de Prusia, y su marina, la segunda despus de la britnica, podan derrotar fcilmente a las fuerzas argentinas (7). Por su parte, los argentinos revisaron sus propias percepciones respecto de Chile. Su admiracin por el progreso de la nacin vecina propio del pasado fue reemplazado por un sentimiento de creciente sospecha, particularmente luego de los incidentes ocurridos con los navos Jeanne Amlie y Devonshire. Hacia 1890, la Argentina haba logrado la estabilidad institucional, un prerrequisito para el desarrollo econmico (8). Segn Rauch, la Argentina no tema al poder militar de Chile, como sugieren los historiadores chilenos (9). Como las ms elementales reglas de la prudencia aconsejaban vigilancia sobre el agresivo vecino del oeste, el gobierno argentino comenz a regirse por un viejo proverbio, si vix pacem para bellum.

 La convencin de 1888 y la declaracin Zeballos-Matta de 1889. La divergencia

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entre los criterios de las "altas cumbres" y del "divortium aquarum" 2 Como consecuencia de los mutuos temores (ambos pases percibieron curiosamente que el tratado de 1881 implicaba prdidas territoriales), hasta 1888 no se lleg a una convencin sobre demarcacin y peritos para delimitar en el terreno lo acordado en el tratado. Dicha convencin fue firmada el 20 de agosto de 1888 en Santiago de Chile por el ministro de relaciones exteriores de Chile, Demetrio Lastarria, y el enviado extraordinario y ministro plenipotenciario argentino, Jos Evaristo Uriburu (1). Se estableca en ella el procedimiento para el nombramiento de los dos peritos a que se referan los artculos 1 y 4 del tratado de lmites de 1881. Cada uno de estos peritos poda tener una comisin asesora con igual nmero de miembros, y deban ejecutar en el terreno la demarcacin de las lneas indicadas en los artculos 1, 2 y 3 del tratado de lmites. En caso de no arribar a un acuerdo, deban comunicarlo a sus respectivos gobiernos, para que stos procedieran a designar al tercer perito, quien deba resolver la controversia. La convencin Lastarria-Uriburu fue ratificada por ley N 2488, y el canje de las ratificaciones de la misma se hizo efectivo el 11 de enero de 1890. Consecuentemente, el gobierno argentino nombr como perito al ingeniero Octavio Pico y el de Chile a Diego Barros Arana. No obstante, cada pequeo avance en la relacin bilateral deba enfrentarse con nuevos obstculos. En virtud del ofrecimiento de acciones de una compaa en Londres para la adquisicin de veinticuatro leguas de tierra sobre el ferrocarril de Chubut a Baha Blanca, el gobierno de Chile orden a su representante en Buenos Aires, Guillermo Matta, reclamar por lo que perciba como un avance argentino en territorio litigioso. Para sortear este obstculo, el canciller argentino Estanislao Zeballos y el ministro chileno Matta formularon en 1889 una declaracin recproca, que estableci que todo acto de uno u otro gobierno que extendiera su jurisdiccin hasta la parte de la cordillera de dudoso dominio, por no haberse trazado su lmite, no afectara los resultados de la demarcacin que se iba a realizar. Esta declaracin tuvo carcter general, aplicable a toda la frontera en litigio con Chile desde Bolivia a la isla Navarino. Segn Carrasco Domnguez, estaba destinada a "a establecer un status quo en la regin fronteriza no definida, restando valor a los actos de las partes ejecutados con anterioridad a la demarcacin definitiva, pero posterior a los arreglos correspondientes sobre lmites" (2). De acuerdo con lo estipulado por el tratado de 1881 y la convencin de 1888, en 1892 se reunieron los peritos argentino y chileno, pero no lograron ponerse de acuerdo. El perito chileno, Diego Barros Arana, formul, en enero de 1892, la teora del divortium aquarum, o sea, la separacin entre los ros que van al Atlntico y los que desembocan en el Pacfico, y pretendi imponerla a su colega argentino, Octavio Pico, como criterio previo al comienzo de la tarea de demarcacin. Por su parte, Pico se mantuvo firme en su postura de defender como criterio la lnea de las ms altas cumbres, independientemente de su continuidad como lnea divisoria de aguas. Pico sostuvo que la cordillera de los Andes era la barrera natural entre los dos pases. La divergencia esencial en torno del criterio a ser utilizado en los trabajos de demarcacin provoc la suspensin de las negociaciones entre ambos peritos. Por otro lado, la tensin entre Buenos Aires y Santiago vena siendo estimulada desde los medios de prensa. Un informe del ministro chileno en Buenos Aires, de fines de 1887, detallaba el apoyo de la prensa argentina a una expedicin enviada a la Patagonia, que supuestamente haba descubierto tres ros, cuyo origen estaba en territorio argentino y que desembocaban en el Pacfico, y que por lo tanto otorgaban a la Argentina puertos sobre dicho ocano. Si bien no crey en la existencia de estos ros, el representante chileno estuvo convencido de que los medios de prensa argentinos respaldaban la idea de puertos en el Pacfico, para presionar a las autoridades de la Casa Rosada a tomar una decisin en ese sentido (3). Esta presin dio resultado, pues las autoridades argentinas rechazaron el criterio chileno del divortium aquarum, a fin de no renunciar a un potencial acceso al Pacfico (4).
1. El texto de la convencin es el siguiente: Los gobiernos de la Repblica de Chile y de la Repblica Argentina, animados del comn deseo de dar ejecucin lo estatuido en el tratado celebrado por ambos en 23 de julio de 1881, con arreglo la demarcacin de los lmites territoriales entre uno y otro pas, han nombrado sus respectivos plenipotenciarios saber:

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Su Excelencia el Presidente de la Repblica de Chile, al seor don Demetrio Lastarria, ministro de relaciones exteriores. Y Su Excelencia el Presidente de la Repblica Argentina, al seor doctor Jos E. Uriburu, su enviado extraordinario y ministro plenipotenciario en Chile. Quienes, debidamente autorizados al efecto, han acordado las estipulaciones contenidas en las clusulas siguientes: I. El nombramiento de los dos peritos que se refieren los artculos 1 y 4 del tratado de lmites de 1881, se har por los gobiernos signatarios dentro del trmino de dos meses, contados desde el canje de las ratificaciones de este convenio. II. Para auxiliar los peritos en el desempeo de sus funciones, cada uno de los gobiernos nombrar tambin en el mismo plazo cinco ayudantes. El nmero de estas podr aumentarse en proporcin idntica por una y otra parte, siempre que los peritos lo soliciten de comn acuerdo. III. Los peritos DEBERAN ejecutar en el TERRENO, la demarcacin de las lneas indicadas en los artculos 1, 2 y 3 del tratado de lmites. IV. Pueden, sin embargo, los peritos confiar la ejecucin de los trabajos comisiones de ayudantes. Estos ayudantes se nombrarn en nmero igual por cada parte. Las comisiones ajustarn sus procedimientos las instrucciones que les darn los peritos, de comn acuerdo y por escrito. V. Los peritos debern reunirse en la ciudad de Concepcin de Chile, cuarenta das despus de su nombramiento, para nombrarse de acuerdo sobre el punto puntos de partida de sus trabajos, y acerca de los dems que fuere necesario. Levantarn acta por duplicado de todos los acuerdos y determinaciones que tomen en esa reunin, y en el curso de sus operaciones. VI. Siempre que los peritos no arriben acuerdo en algn punto de la fijacin de lmites sobre cualquiera otra cuestin, lo comunicarn respectivamente sus gobiernos, para que estos procedan a designar el tercero que ha de resolver la controversia, segn el tratado de lmites de 1881. VII. Los peritos podrn tener, voluntad del respectivo gobierno, el personal necesario para su servicio particular, como el sanitario cualquiera otro; y cuando lo estime conveniente para su seguridad, podrn pedir una partida de tropa cada uno de los dos gobiernos, nicamente al de la nacin en cuyo territorio se encontraren; en el primer caso, la escolta deber constar de igual nmero de plazas por cada parte. VIII. Los peritos fijarn las pocas de trabajo en el terreno, instalarn su oficina en la ciudad que determinaren, pudiendo, sin embargo, por comn acuerdo, trasladarla de un punto otro, siempre que las necesidades del servicio as lo aconsejaren. Cada gobierno proporcionar al perito que nombre y sus ayudantes, los elementos y recursos necesarios para su trabajo; ambos pagarn en comn los gastos que ocasionen las oficinas y el amojonamiento de los lmites. IX. Siempre que quede vacante alguno de los puestos de perito ayudante, el gobierno respectivo deber nombrar el reemplazante en el trmino de dos meses. X. La presente convencin ser ratificada, y el canje de las ratificaciones se har en la ciudad de Santiago en la de Buenos Aires, en el ms breve plazo posible. (...). Texto de la convencin Lastarria-Uriburu, Santiago de Chile, 20 de agosto de 1888, en Ernesto Quesada, La poltica chilena en el Plata, Buenos Aires, Arnoldo Moen, 1895, pp. 348-349. 2. Germn Carrasco Domnguez, El arbitraje britnico de 1899-1903. Sus aspectos procesales, Santiago, Andrs Bello, 1968, p. 168, n. 43; Isidoro Ruiz Moreno, Historia de las relaciones exteriores argentinas (1810-1955), Buenos Aires, Perrot, 1961, p. 231. 3. Guillermo Matta al ministro de relaciones exteriores de Chile, Buenos Aires, 11 de octubre de 1887, Legacin de Chile en el Plata, 1887-1888, cit. en Robert N. Burr, By Reason or Force. Chile and the Balance of Power in South America, 1830-1905, Berkeley, University of California Press, 1967, p. 185. 4. Memorndum citado en Luis Vicente Varela, La Repblica Argentina y Chile: historia de la demarcacin de sus fronteras (desde 1843 hasta 1899). Obra escrita con motivo del arbitraje pendiente ante su majestad britnica, apoyada en los documentos inditos del Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores de la Repblica Argentina, 2 vols., Buenos Aires, 1899, I, pp. 256-258, n. 115, fuente a su vez citada en R.N. Burr, op. cit., p. 186. Los escasos avances en materia de demarcacin

A pesar de la firma del protocolo de 1893, el saldo en materia de demarcacin entre 1893 y 1896 fue sumamente limitado, debido a la falta de acuerdo entre las comisiones demarcadoras argentinas y chilenas respecto del lugar donde deban ser colocados los mojones provisorios. Una carta proveniente de Santiago y fechada el 4 de febrero de 1895 comenta al respecto: Las comisiones argentinas no pueden entenderse con las de Chile sobre el lugar en que los mojones provisorios deben ser colocados. Aqullas desean, conforme al Tratado de Lmites, el encadenamiento andino, las otras persisten en buscar la divisin de las aguas en los ramales o bifurcacin del macizo. Tengo noticias detalladas de que esto acontece con las comisiones del centro, entre Tinguiririca y el Planchn, en donde parece presentarse clara, desde el Santa Elena, una

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desviacin occidental del cordn central. Con la opinin de la divisin de las corrientes, las seales vendran a quedar colocadas frente del lmite natural, en Tiburcio y Vergara por ejemplo, pero la simple vista hace sospechar, segn me dice quin puede saberlo, que estos pasos se hallan en una formacin secundaria y hasta geolgicamente diversa de los Andes verdaderos (1). El contenido de esta carta resulta sumamente relevante porque ilustra sobre los problemas que se presentaban a los peritos argentino y chileno para demarcar el terreno, y que no lograron ser removidos por las aclaraciones del protocolo de 1893. Al comentar el balance de las tareas de demarcacin durante el ao 1895, Dupouy Grez reafirma esta dificultad, sosteniendo que ningn progreso haca la comisin demarcadora que el ao anterior haba levantado los hitos de Las Damas y Santa Elena, dado que los Comisionados argentinos, al no encontrar en las diferentes partes de la cadena divisoria de las aguas una conexin orogrfica que correspondiese a su concepcin del encadenamiento principal de los Andes, no saban cmo proceder (2). En sntesis, pocos avances se realizaron en la tarea de demarcacin durante los aos 1894 y 1895, y ningn progreso durante 1896 (3). La resolucin de la disputa limtrofe se presentaba en ese momento como muy remota. Las divergencias y vacilaciones de los peritos argentino y chileno se hicieron extensivas a los medios de prensa de ambos pases. En el caso de la prensa argentina, la responsabilidad en los desacuerdos sobre las tareas de demarcacin recay en el perito y los comisionados chilenos, dado que stos pretendan armonizar la teora del divortium aquarum con el texto de los tratados, aun a costa de mutilarlos o alterarlos. De acuerdo con esta ptica, el doctor Francisco P. Moreno, en un largo artculo publicado en La Nacin, los das 3, 4 y 5 de febrero de 1896, sostena, pretendiendo interpretar fielmente el contenido del tratado de 1881 que: La cordillera de los Andes, en su encadenamiento principal, es nuestro lmite, y no veo dificultades insuperables que puedan impedir la demarcacin de esa cadena, dada la constitucin fsica de la cordillera que no puede ser equivocada con los accidentes orogrficos que la rodean (4).
La solicitud del arbitraje britnico

A pesar de los obstculos, los gobiernos de Buenos Aires y Santiago pusieron en funcionamiento la opcin del arbitraje como alternativa para resolver sus diferencias. El 23 de noviembre de 1898, los representantes diplomticos de Chile y la Argentina en Londres, en cumplimiento del compromiso contrado por el acta tercera del 22 de septiembre del mismo ao, dirigieron comunicaciones oficiales al secretario de Estado del Foreign Office, marqus de Salisbury, solicitando formalmente "la accin arbitral del Gobierno de Su Majestad" (1). El 6 de diciembre de 1898 la legacin de Chile en Londres hizo llegar al Foreign Office, en doce documentos traducidos al ingls, los tratados, protocolos, acuerdos y actas firmados con la Argentina en relacin al litigio limtrofe. Ms tarde, el 28 de febrero de 1899, la diplomacia chilena agreg como antecedente un extenso mapa que cubra los puntos en discusin, diseado a escala 1:1.010.592, preparado por la Oficina de Lmites en Santiago. Por su parte, el 17 de enero de 1899, la legacin argentina en la capital britnica remiti al Foreign Office un plano de tres hojas preparado por Francisco P. Moreno, perito de la Repblica Argentina, "como ilustracin para la mejor investigacin de los motivos de la controversia", junto con copias, legalizadas y traducidas al ingls, de los tratados, protocolos, acuerdos y actas firmados entre la Argentina y Chile. A su vez, el 7 de diciembre de 1898, el jefe del Departamento de Amrica del Sur del Foreign Office, Sir Francis H. Villiers, emiti un informe con recomendaciones para la organizacin y procedimientos del tribunal arbitral que habra de constituirse para el estudio del litigio limtrofe argentino-chileno. Dicho tribunal estara compuesto de tres miembros, y los nombres sugeridos por Villiers eran los del coronel Sir Thomas H. Holdich, el mayor-general Sir John Charles Ardagh y el de Lord Macnaghten o Lord Davey. El 16 de diciembre de 1898, el secretario de Estado del Foreign Office, marqus de Salesbury, se dirigi a los ministros argentino y chileno en Londres, comunicndoles que Su Majestad la Reina Victoria haba aceptado que el Gobierno Britnico actuara como rbitro en la disputa limtrofe entre la Argentina y Chile. El camino de la mediacin haba comenzado. El tribunal

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arbitral celebr su primera sesin el 27 de marzo de 1899, en el Foreign Office y con la exclusiva asistencia de sus miembros. La segunda sesin tuvo lugar el 8 de mayo, en el mismo lugar, y a ella asistieron, adems de los miembros del tribunal arbitral, las representaciones de Chile y la Argentina. Por Chile participaron Domingo Gana, ministro en Londres; Alejandro Bertrand, ingeniero jefe de la comisin chilena de lmites; y Vctor Eastman, secretario de la legacin de Chile. Por la Argentina lo hicieron Florencio L. Domnguez, ministro en Londres; Francisco P. Moreno, perito del gobierno argentino; Manuel A. Montes de Oca, consejero de la legacin argentina; y Vicente J. Domnguez, secretario de dicha legacin. La tercera sesin se celebr en el Foreign Office el 9 de mayo, con la asistencia de los mismos participantes que en la sesin anterior. En ella el secretario Vctor Eastman procedi a la lectura de la exposicin chilena, consistente en la traduccin de un folleto redactado por el perito Diego Barros Arana, que trataba en forma ilustrada el material de la cuestin limtrofe argentino-chilena. La cuarta sesin tambin tuvo lugar en el Foreign Office dos das despus -11 de mayo-, contando con los mismos asistentes, y consistiendo en la continuacin de la lectura por parte del secretario Eastman de la exposicin chilena y la rplica a dicha exposicin por parte del ministro argentino en Londres, Florencio L. Domnguez. Este expuso, como haba hecho Eastman, los antecedentes de la cuestin de lmites, explicitando la posicin argentina sobre la demarcacin de la frontera en litigio, por la lnea de altas cumbres o el encadenamiento principal de la cordillera de los Andes (2). La quinta sesin del tribunal arbitral se concret el 6 de julio de 1899, con la exclusiva asistencia de sus miembros y con el nico objetivo de tomar nota, aprobar y firmar las actas de las sesiones segunda, tercera y cuarta.
La carrera armamentista naval entre la Argentina y Chile

Como consecuencia de la disputa limtrofe argentino-chilena, se inici, a fines de la dcada de 1880, una carrera armamentista. Fue una suerte de versin sudamericana de la "paz armada" europea, que cobr particular mpetu a partir del enfrentamiento entre los criterios hidrogrfico (divisorias de aguas) y orogrfico (altas cumbres), representados respectivamente por los peritos Diego Barros Arana, chileno, y Octavio Pico, argentino, en enero de 1892, encargados de delimitar en el terreno las ambiguas estipulaciones del tratado de 1881. Ya a mediados de 1893, el ministro de guerra y marina del presidente Luis Senz Pea, general Julio Victorica, expuso en el Congreso algunos detalles sobre el estado de los armamentos y las compras argentinas de municiones, armas porttiles y artillera. Haciendo referencia a las dificultades de los comisionados argentinos para conseguir armamentos en Europa, provocadas ex profeso por las comisiones brasilea y chilena, "las que llegaron a ofrecer fuertes sumas de dinero a los fabricantes de nuestros fusiles si rescindan los contratos celebrados con nuestro gobierno", Victorica conclua con optimismo que "la Repblica Argentina es hoy el poder militar mejor armado de la Amrica del Sur" (1). De una fuerza defensiva fluvial, la flota argentina evolucion hasta convertirse en una flota ocenica, capaz de competir con la chilena. Los gobiernos argentinos de Luis Senz Pea (1892-1895) y Jos Evaristo Uriburu (1895-1898) dedicaron especial atencin a la marina de guerra, a fin de paliar la situacin de inferioridad naval respecto de Chile. Con el fin de crear una escuadra de mar poderosa, ambos gobiernos procedieron a incorporar nuevos cruceros acorazados, agregando, al 25 de Mayo" (1891), los siguientes: el 9 de Julio (1893), el Buenos Aires y el Garibaldi (1896), el San Martn (1897), el Belgrano y el Pueyrredn (1898). A estos cruceros de guerra se sum la fragata Sarmiento en 1898, destinada a la instruccin de los futuros oficiales de marina. La nueva flota argentina cont adems con la incorporacin de cuatro destructores de 340 toneladas de desplazamiento, el Santa Fe y el Misiones, en 1896, y el Entre Ros y el Corrientes, en 1897. A stos deben agregarse los transportes Chaco, adquirido en 1894, de 8700 toneladas de desplazamiento, y Guardia Nacional y Pampa, en 1895, de 6500 y 8700 toneladas, respectivamente. Tambin por ley 3450, del 30 de noviembre de 1896, se iniciaron las obras del Puerto Militar (hoy Puerto Belgrano), cuyas primeras instalaciones se habilitaron en 1902 (2). Entre 1898 y 1899, en reemplazo de la vieja e inadecuada estacin de torpedos ubicada en el ro Lujn, se construy una nueva estacin naval en Ro Santiago, localidad cercana a La Plata, capaz de acomodar

las amplios torpederos incorporados a inicios de la dcada (3). Como consecuencia de las numerosas adquisiciones efectuadas entre 1895 y 1898, la escuadra naval argentina aument sensiblemente. De acuerdo con los cuadros del almirante Juan A. Martn, en 1895 la flota chilena aventajaba considerablemente a la argentina; hacia 1898, en cambio, la Argentina casi haba alcanzado a Chile

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A diferencia de estos cuadros del almirante Martn, que muestran que el poder naval argentino estaba cerca del chileno hacia 1898, un informe indito presentado por el Ministerio de Guerra y Marina a la Cmara de Diputados, en septiembre de dicho ao, atribua a la Argentina 53.350 toneladas mtricas contra 42.792 de Chile, y una neta superioridad argentina en caones de grueso, mediano y pequeo calibre, y en tubos lanzatorpedos. El informe conclua con las siguientes palabras: "En esta comparacin se toman en consideracin los buques de lnea y destroyers; si se agregara a stos los acorazados de ro, caoneras, buques auxiliares y transportes de ambos pases, resultara mucho mayor an la superioridad nuestra" (5). La divergencia entre este informe y los cuadros del almirante Martn quizs se deba al ingreso del acorazado Pueyrredn, de 8.000 toneladas mtricas, que lleg al Ro de la Plata el 1 de septiembre de 1898. Este acorazado figuraba en el informe del Ministerio de Guerra y Marina, pero no en los cuadros del almirante Martn. Precisamente, en 1898, se gener en el gobierno chileno una preocupacin debido a la adquisicin por la Argentina de los cruceros Garibaldi. Consciente y temeroso de que la posesin de esas cuatro unidades homogneas alterase el equilibrio de poder a favor de su vecina, el canciller chileno orden al embajador de su pas en Berln, Ramn Subercaseaux, presionar al gobierno italiano a fin de bloquear la entrega de esos barcos a la Argentina. Subercaseaux fue desairado, recibiendo la respuesta de que esos barcos estaban disponibles para todas las naciones, incluida Chile. Los esfuerzos de los diplomticos chilenos por detener la entrega de estos barcos demostraran el hecho de que su gobierno perciba que Chile haba perdido supremaca naval en el Cono Sur. La situacin sin embargo no se modific, y Roca, dos aos ms tarde, adverta al embajador chileno que la Argentina estaba dispuesta a contrabalancear cada adquisicin naval chilena con la compra del doble de barcos de guerra que el gobierno de Santiago decidiera incorporar. Lo que Roca no dijo era que cada barco que la Argentina adquirira no slo implicara un nmero mayor de unidades, sino que stas invariablemente seran ms poderosas que la previa orden de compra chilena. De este modo, la respuesta argentina al navo chileno Chacabuco fue inmediata: dos cruceros Garibaldi de ms, ms grandes y rpidos que los cuatro adquiridos anteriormente. Estos barcos fueron el Rivadavia y el Moreno (6). Durante el famoso "abrazo" entre los presidentes argentino y chileno, Roca y Errzuriz, que tuvo lugar en el estrecho de Magallanes el 15 de febrero de 1899, la flota argentina tuvo oportunidad de lucirse ante su par chilena. La llegada de los navos argentinos produjo en Santiago sentimientos entremezclados de admiracin y aprensin por los progresos efectuados por el pas vecino (7). Segn Rauch, quien

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sigue a su vez los datos estadsticos del citado almirante Martn, ya para 1901 la flota argentina era superior a la chilena (8). La preocupacin chilena por el rearme de su vecina tuvo tambin su manifestacin en Washington, donde el ministro chileno, Carlos Morla Vicua, se acerc al jefe de Inteligencia de la marina norteamericana, Thomas Snowden, para comprobar el grado de disposicin del gobierno norteamericano respecto de vender a Chile dos barcos de guerra de 10.000 toneladas. Adems, el gobierno chileno hizo una curiosa oferta al de Estados Unidos: adquirir dos barcos de batalla modelo "Indiana" a un precio que exceda ampliamente el costo de los mismos. El hecho resultaba doblemente singular, dado que este modelo haba demostrado tener importantes deficiencias en cuanto a diseo y construccin, que eran ampliamente comentadas en el mundo entero por la prensa naval. Por lo tanto, el inters de Chile por adquirir estos barcos de guerra modelo "Indiana" constitua un sntoma del alto grado de desesperacin que dominaba a la clase gobernante chilena respecto de la cuestin naval (9). Cuando las autoridades de Estados Unidos rechazaron la curiosa oferta chilena, el gobierno trasandino utiliz los fondos de sus propias reservas de oro, y orden la compra de dos navos de guerra de 11.000 toneladas cada uno. Por su parte, el gobierno argentino adquiri dos navos de guerra tambin, pero de 15.000 toneladas, y adems, seis destructores del tipo "Nembo". Como consecuencia de esta serie de adquisiciones, la Argentina consolid su superioridad naval respecto de su vecino. Para muchos, la cuestin limtrofe entre ambas naciones pasaba a ser una cuestin de segundo orden frente a la otra cuestin en juego: cul de las dos naciones tendra la supremaca en Sudamrica (10). Luego del laudo Buchanan de 1899, se haba cerrado la disputa argentino-chilena en torno a la Puna de Atacama, pero el problema limtrofe en la zona de la cordillera de los Andes sigui pendiente del arbitraje de la reina Victoria, cuya tarea se prolong desde marzo de 1899 hasta enero de 1901, fecha de la muerte de sta, que la sorprendi sin que hubiese alcanzado una decisin acerca del conflicto. Mientras las representaciones argentina y chilena en Londres trabajaban activamente en la elaboracin y presentacin de sus respectivas memorias, el clima de tensin entre Buenos Aires y Santiago se agravaba, impulsado por los sectores belicistas de uno y otro lado de los Andes y que incentiv la ya en curso carrera armamentista (11). En estas circunstancias iba a producirse la intervencin de la diplomacia britnica, la cual era comprensible dado que este pas no slo tena considerables inversiones en la Argentina y Chile, sino que tambin era el socio comercial ms importante y el principal acreedor de ambas naciones del Cono Sur. La llegada de lord Gerard Lowther marc un nuevo captulo en la controversia argentinochilena. Lowther y su colega en Buenos Aires, William Barrington, haban sido autorizados por el secretario de asuntos exteriores britnico, lord Landsdowne, para ofrecer los buenos servicios de Su Majestad Britnica a los gobiernos de la Argentina y Chile. En su entrevista inicial con Lowther, en abril de 1902, el canciller chileno Eliodoro Yez manifest la preocupacin oficial acerca de una posible interferencia argentina en las cuestiones del Pacfico y remarc las intenciones pacficas de Chile. El diplomtico britnico le respondi que exista una contradiccin entre el espritu pacfico declamado por el canciller y la adquisicin de barcos de guerra. Por su parte, Barrington se contact con el gobierno argentino, e inform que Buenos Aires estara dispuesta a cancelar sus recientes compras de barcos de guerra si Chile acordaba hacer lo mismo (12) . No obstante el optimista mensaje enviado por Barrington al Foreign Office, la superioridad naval en s misma constitua un punto importante que ninguno de los dos pases estaba dispuesto a resignar. Finalmente, a travs de negociaciones posteriores, se lleg a un acuerdo mutuo de reduccin de las fuerzas navales, que consisti en la desactivacin de 3 navos, 2 cruceros argentinos y 1 viejo barco de guerra chileno, el Prat. No obstante, segn Rauch, esta situacin dej a la Argentina en la posicin de superioridad naval que haba disfrutado desde 1898 (13). Asimismo, el ejrcito argentino haba alcanzado un alto grado de preparacin, e incluso de sofisticacin, atestiguado por el ministro de guerra del gobierno de Roca, coronel y luego general Pablo Riccheri, egresado de la Escuela de Guerra de Blgica, y elegido como titular de la cartera de guerra por el presidente Roca en julio de 1900 (14). Por otro lado, el clima de conflicto y la amenaza de guerra entre la Argentina y Chile gener importantes efectos econmicos y polticos internos en el caso argentino. Entre los primeros,

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vale destacar la prolongacin, en 1899, del ferrocarril desde Baha Blanca hasta la confluencia de los ros Limay y Neuqun, ramal comercialmente improductivo por entonces, pero que se construy, segn Julio Argentino Roca, "obedeciendo a miras puramente estratgicas" (15). Tambin se encar la construccin de una lnea telegrfica que uniera Buenos Aires con la regin patagnica. Su necesidad fue reconocida a partir de la firma del tratado de 1881, pero la obra cobr impulso luego del viaje de Roca al estrecho de Magallanes. Fue iniciada desde Baha Blanca y su tendido lleg hasta cabo Vrgenes, siendo concretada en 1902 (16). Por cierto, este clima de conflicto entre la Argentina y Chile provoc consecuencias econmico-financieras y polticas. Entre las primeras cabe mencionar la misma crisis de 1890 o crisis Baring, que Carlos Pellegrini atribuy al perverso efecto combinado de diez aos de carrera armamentista frente a Chile y la mala administracin del gobierno de Miguel Jurez Celman. Entre las consecuencias polticas, la ms evidente fue la reeleccin de Roca, sealado como conductor indiscutido para una eventual guerra con el pas trasandino (17).
El encuentro de los presidentes Roca y Errzuriz (15 de febrero de 1899)

Como una forma de demostrar que se haba elegido el camino de la paz, dado que haban sido dados los pasos iniciales en Londres para la realizacin del arbitraje de Su Majestad Britnica, se acord un encuentro entre los presidentes Roca y Errzuriz en el estrecho de Magallanes, en febrero de 1899 (1). Existen divergencias de interpretacin respecto de quin parti la iniciativa de la entrevista entre ambos presidentes. Para algunos autores se debi a Roca, partidario de eliminar el largo diferendo bilateral a travs del dilogo directo. Para otros, en cambio, la idea parti de Francisco P. Moreno, y fue acogida favorablemente por Roca. Sin embargo, para El Diario, de Buenos Aires, la iniciativa surgi de Chile, por su deseo de convenir entre ambos pases "el condominio poltico internacional con proyecciones geogrficas". Por su parte, La Nacin, en su editorial del 18 de enero de 1899, sugiri que no sera ajena al encuentro de los presidentes la larga visita realizada a Roca, el da anterior, por el nuevo ministro de Chile en Buenos Aires, Du Putron, en un momento en que una violenta revolucin en Bolivia y la posibilidad de una intervencin chilena en el Altiplano impulsaban a la diplomacia chilena a buscar una conciliacin con la Argentina, y as cerrar -o al menos postergar- un frente de conflicto para las autoridades de Santiago. En esta misma lnea de razonamiento, La Prensa sostuvo que la entrevista tena por objeto realizar la aspiracin de Chile de que la Repblica Argentina la dejara en completa libertad de accin para resolver a su manera sus problemas con Per y Bolivia, an sin definicin despus de la guerra sostenida con ambas naciones en 1879 y en la que resultara victoriosa. Ms all de la discusin sobre el origen de la entrevista entre los presidentes argentino y chileno, lo cierto fue que durante la segunda administracin de Roca se puso de manifiesto la voluntad de acercamiento con el gobierno de Chile. Claras demostraciones de esto fueron las decisiones de apelar al arbitraje de la reina britnica, para resolver una parte de la cuestin limtrofe, y de aceptar el laudo Buchanan, sobre la Puna de Atacama.
La aceleracin de las tensiones

Los esfuerzos de acercamiento no implicaron, sin embargo, el cese de la carrera armamentista entre ambos pases. Como ya se dijo, las autoridades argentinas compraron dos acorazados, el Moreno y el Rivadavia, de 8.000 toneladas, a los astilleros genoveses de Ansaldo. A su vez, los astilleros Vickers Sons and Maxims y Armstrong construyeron en Gran Bretaa dos naves, Libertad y Constitucin, de 12.000 toneladas. Para comienzos de 1902, el gobierno argentino tena cerrado el contrato para la compra de dos acorazados ms, pero de 15.000 toneladas cada uno. En ese momento, la guerra entre ambos pases pareci estar ms cerca que el entendimiento. Por otro lado, las tensiones se vieron agravadas por incidentes fronterizos, protagonizados por ambos pases, en reas litigiosas que estaban bajo arbitraje de la Corona britnica. El 30 de marzo de 1898, el ministro de Chile en la Argentina, Joaqun Walker Martnez, protest por la fundacin del pueblo de San Martn de los Andes, que haba llevado a cabo el general Rudecindo Roca en el valle del Lcar. Walker Martnez sostuvo que esos avances argentinos violaban lo estipulado en el acuerdo Zeballos-Matta de 1889, por el cual ambas naciones se haban comprometido a abstenerse de realizar actos que implicasen una

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desviacin del contenido del tratado de 1881 (1). El ministro de relaciones exteriores argentino, Amancio Alcorta, le replic al representante chileno Walker Martnez que los "avances" argentinos en la zona del lago Lcar eran lcitos debido a que esa zona estaba dentro de la jurisdiccin argentina. Ese territorio haba sido ocupado con efectividad por la Argentina mucho antes del acuerdo ZeballosMatta de 1889, por cuanto desde 1881 se haban realizado operaciones militares contra los indios, y desde 1883 el gobierno argentino haba establecido fortines militares, campos de labranza y aduanas en el lago Lcar -ubicado al este de los Andes y cuyas aguas corren hacia el Pacfico-, sin que las autoridades chilenas -an involucradas en la resolucin de la guerra contra Per y Boliviaprotestaran por estos avances. El establecimiento del fuerte Maip, en marzo de 1883, para someter a una tribu de indios desde entonces bajo dependencia de las autoridades argentinas, era puesto como ejemplo en los argumentos presentados por Alcorta en su rplica a Walker Martnez. Cabe hacer notar que el fallo britnico de 1902 termin por otorgar a la Argentina el dominio del valle del ro Lcar (2). En mayo de 1900, las autoridades de Santiago se enteraron de la presencia de un destacamento de soldados argentinos que haban ingresado al rea de los lagos Lcar y Pirihueico, que Chile consideraba propia y que estaba sometida a la resolucin arbitral. Los soldados argentinos ingresaban en dicho territorio, ejecutando actos de dominio y cobrando contribuciones a los lugareos. El 25 de mayo de dicho ao, un miembro de la comisin de demarcacin chilena envi a su gobierno un informe en el que indicaba que las tropas argentinas pertenecientes al tercer cuerpo de caballera haban ocupado un sector ubicado a 40 kilmetros de la localidad de San Martn de los Andes. Estas "invasiones" argentinas al rea del lago Lcar provocaron las protestas de la cancillera chilena a las autoridades de Buenos Aires, y una interpelacin en la Cmara de Diputados sobre la cuestin, efectuada por el ahora legislador chileno, Joaqun Walker Martnez, y que fue respaldada por la prensa trasandina (3). Debido a la firme actitud argentina, la cancillera chilena instruy al ministro chileno en Buenos Aires, Carlos Concha, para que reclamara nuevamente la cuestin ante las autoridades de Buenos Aires, sosteniendo que las ocupaciones de los territorios en litigio "no pueden exhibirse ni alegarse como ttulos legtimos de dominio ante el rbitro" (4). En los meses de julio y septiembre de 1900, Concha se dirigi a la cancillera argentina reclamando por las intervenciones, y solicitando del gobierno el trmino de dichas incursiones y la sancin de los responsables. En octubre del mismo ao, el canciller argentino Amancio Alcorta respondi que las investigaciones ordenadas por su gobierno "demostraban que nada especial haba ocurrido en la zona disputada, motivo de la reclamacin chilena" (5). A las reclamaciones de las autoridades chilenas, el gobierno argentino argument que las incursiones de estas fuerzas tuvieron por objeto proteger la zona de robos y asaltos. Tambin sostuvo que las incursiones de sus fuerzas armadas se efectuaban detrs de la lnea de altas cumbres y por ende en territorio argentino. En la visin chilena, las autoridades argentinas se autoarrogaban la soberana de un territorio en litigio. Asimismo, las autoridades de la Casa Rosada aprovecharon la ocasin para reclamar del gobierno chileno concesiones de ste a particulares, en la zona de Ultima Esperanza, actitud que violaba el status quo de terrenos en litigio y sometidos a arbitraje.
El camino hacia un entendimiento

No obstante la creciente hostilidad entre las autoridades de Buenos Aires y Santiago en los aos transcurridos desde el encuentro presidencial de febrero de 1899 y la firma de los Pactos de Mayo en 1902, hubo una serie de factores que permitieron evitar la opcin blica. Uno de estos factores fue la intervencin britnica en el litigio limtrofe. La cancillera chilena envi instrucciones a su ministro en Londres, Domingo Gana, para activar la mediacin de Londres, a fin de evitar que la situacin de Chile se complicara por la presencia de elementos extremistas belicistas en Buenos Aires y Santiago, que mantenan en excitacin a la opinin pblica y a los cuales no eran ajenos otros pases limtrofes (casos de Bolivia y Per) (1). Por el lado argentino, el banquero porteo Ernesto Tornquist, consciente de los enormes costos econmicos del mantenimiento de la "paz armada" entre los gobiernos de la Argentina y Chile, trat de provocar la mediacin inglesa a travs de dos grandes

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casas europeas, Baring y Rothschild. El objetivo de Tornquist fue el de lograr que el Foreign Office impartiera instrucciones a sus representantes en Santiago y Buenos Aires, y por esta va se obtuviese de los gobiernos de Chile y la Argentina la cancelacin de las adquisiciones de barcos en Londres y Roma respectivamente. A pesar de la inicial negativa del Foreign Office y de Rothschild a intervenir en una cuestin tan privativa de los gobiernos argentino y chileno como la de adquirir o no barcos, la insistencia del jefe de la Baring convenci a Rothschild para que solicitara al Foreign Office su intervencin. La cancillera britnica acept intervenir, pero puso como condicin el previo consentimiento de los gobiernos argentino y chileno a sus gestiones. Por su parte, Tornquist logr cumplir con la condicin exigida por el Foreign Office, consiguiendo la aceptacin oficial de los gobiernos argentino y chileno a la mediacin britnica (2). Por el lado britnico, existi, segn el especialista chileno Carrasco Domnguez, una creciente preocupacin de Londres por las derivaciones de una posible guerra entre la Argentina y Chile. En particular, los miembros del Tribunal Arbitral expresaron su reconocimiento tanto respecto de la dificultad de que Chile y la Argentina resolvieran por s mismos sus divergencias, como de la necesidad de enviar un grupo de reconocimiento britnico que ejecutara la demarcacin para resolver el difcil litigio (3). A su vez, Ferrari sostiene que se ha exagerado la importancia del rol britnico en el arreglo entre los dos gobiernos del Cono Sur, existiendo incluso referencias a una suerte de "compensacin hegemnica" de las autoridades norteamericanas a las britnicas por su retiro del Caribe de acuerdo con el tratado Hay-Pauncefote; no obstante, existen indicios de que el gobierno del Reino Unido pidi permiso al presidente Theodore Roosevelt para mediar en el conflicto argentino-chileno (4). Un segundo factor que incidi en la firma de los Pactos de Mayo de 1902 fue la bsqueda por parte de las diplomacias argentina y chilena de una entente o poltica de alianza. Pero este objetivo tuvo alcances distintos para las autoridades de Buenos Aires y Santiago. La estrategia argentina fue obtener una alianza con Chile para aislar a Brasil en Sudamrica. El objetivo chileno, a diferencia del argentino, fue el de crear una alianza en la cual Chile fuese un igual entre sus dos grandes socios -Argentina y Brasil-. La idea chilena fue crear un bloque que integrase a las tres potencias subregionales. Esta coalicin, en la perspectiva de las autoridades de Santiago, podra llegar a convertirse en el rbitro de las cuestiones sudamericanas y podra contrabalancear la influencia norteamericana. No obstante, la estrategia de alianza tripartita tropez con numerosas dificultades. En 1908, las autoridades chilenas enviaron al canciller Zeballos un proyecto de tratado que hablaba de "alianza defensiva" y de "limitacin de las fuerzas navales" entre la Argentina, Brasil y Chile, pero el ministro de relaciones exteriores argentino se neg a negociar un tratado de alianza en el que tambin fuera incluido Brasil. Recin en 1914, y por pedido norteamericano, la Argentina, Brasil y Chile actuaron de comn acuerdo para mediar en el conflicto entre los gobiernos de Mxico y Estados Unidos (5). Otro factor que contribuy a la desaceleracin del tenso clima generado entre los gobiernos de la Argentina y Chile fue la visita, en agosto de 1899, del presidente argentino Julio A. Roca a su colega brasileo Manuel J. Campos Salles. Segn Scenna, si bien fue consciente de que no obtendra nada concreto de Itamaraty, el mandatario argentino procur un acercamiento que cerraba un segundo frente, y poda dejar, al menos en algunos sectores del gobierno chileno, cierta duda acerca de un eventual pacto argentinobrasileo. No hubo pactos entre Buenos Aires y Ro de Janeiro, pero la visita de Roca fue correspondida por el presidente brasileo en octubre de 1900, cuando Campos Salles visit Buenos Aires. Al menos, estos mutuos contactos argentino-brasileos sirvieron para que la prensa chilena bajara sus decibeles problicos en contra del gobierno argentino (6). Un cuarto factor que permiti arribar a un acuerdo entre las autoridades de Buenos Aires y Santiago fue el reemplazo de la mayora de los actores claves en la negociacin diplomtica entre ambos pases por figuras partidarias de un acercamiento bilateral. Hacia 1902, y en menos de dos meses, se produjeron las renuncias del ministro argentino en Santiago, Epifanio Portela (reemplazado por Jos Antonio Terry), y de los cancilleres argentino y chileno, Amancio Alcorta y Eliodoro Yez, quienes fueron sustituidos en sus cargos por Joaqun V. Gonzlez y Jos Francisco Vergara Donoso. El nico que permaneci en su cargo fue el ministro chileno en Buenos Aires. Incluso se registr un importante influjo del entonces

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vicepresidente Norberto Quirno Costa, quien suaviz las rgidas instrucciones impartidas antes de morir por el canciller Amancio Alcorta al ministro plenipotenciario argentino en Santiago Jos A. Terry. Estos cambios fueron relevantes, dado que, por el lado argentino, el ministro en Chile Portela se haba caracterizado por una posicin obstruccionista a cualquier acuerdo con las autoridades de Santiago. Por el lado chileno, el nuevo canciller Vergara Donoso no produjo los recelos que Yaez provocaba en Buenos Aires, desde el irritante incidente en torno a las actas de sendas y de policas (7). El quinto factor que hizo su aporte para lograr el entendimiento bilateral fue la influencia del general Bartolom Mitre y su diario La Nacin, dirigido hacia 1902 por Emilio Mitre, que contrarrest las campaas belicistas de otros medios, como el caso de La Tribuna. (8) Tanto La Nacin como El Pas adoptaron en esos das una orientacin pacifista y antiintervencionista en los asuntos pendientes de la guerra del Pacfico. El 9 de abril de 1902, un editorial de La Nacin, titulado "El da siguiente del fallo", rechaz los argumentos de los sectores belicistas argentinos respecto de la "necesidad" de la guerra con Chile, sosteniendo que: "la Repblica Argentina no es parte en las cuestiones del Pacfico, ni tiene ningn negocio que hacer en ellas, a menos que su propia seguridad, ahora o ms adelante, se viese amenazada". (9) Estas palabras reflejaron por cierto la tendencia proatlntica predominante en los sectores moderados de la elite argentina, encabezados por los ex presidentes Bartolom Mitre y Carlos Pellegrini, que estuvieron mucho ms preocupados por las fructferas vinculaciones econmicas con Europa que por la proyeccin argentina hacia las costas del Pacfico. En otros editoriales, La Nacin intent calmar los temores existentes acerca del poder chileno, sealando que el control de los nitratos de Per y los puertos de Bolivia, por parte de las autoridades de Santiago desde la guerra del Pacfico, no constitua una amenaza para la Argentina. Sostuvo que Chile no poda buscar deliberadamente el desmembramiento de Per y Bolivia, sin ser detenido en sus propsitos por la tenaz oposicin de ambas naciones, y la segura intervencin de Estados Unidos y Brasil. Si tal alternativa se concretara, entonces la Argentina debera adoptar la poltica ms conveniente a sus intereses. Mientras tanto, La Nacin postulaba la conveniencia de aceptar la paz con Chile sobre la base de la superioridad o al menos la paridad naval argentina, y tomar ventajas de la situacin de paz para desarrollar sus propios recursos, dejando que Chile resolviera la cuestin del Pacfico. Los editorialistas de El Pas otorgaron argumentos adicionales a la tesis general pacifista sustentada por La Nacin. En primer lugar, sostuvieron la dificultad de justificar una intervencin argentina en el rea del Pacfico, ya que la Argentina se haba opuesto a la norteamericana en la guerra del Pacfico. En segundo lugar, subrayaron la idea de que la intervencin argentina en el Pacfico tendra el efecto de una accin imperialista. Los columnistas de El Pas preguntaron a sus lectores en qu medida "Brasil considerara con indiferencia una poltica imperialista que tendera a hacer de Argentina el rbitro de todas las cuestiones en Amrica". Por ltimo, el peridico afirm que "(es) una obligacin de honestidad poltica ... que Per y Bolivia no se engaen ... en la creencia que la poltica argentina puede estar basada en y dirigida por consejos y pasiones irreflexivas" (10).
Los pactos de Mayo de 1902

A pesar de que la poltica moderada hacia Chile, impulsada por los ex presidentes argentinos Mitre y Pellegrini, cont con adherentes tanto dentro como fuera del gobierno argentino, incluyendo al nuevo ministro argentino en Santiago, Jos Antonio Terry, la negociacin que llev a los Pactos de Mayo fue sumamente trabajosa. Los gobiernos de ambos pases se recelaron mutuamente. Las autoridades argentinas no miraban con simpata el expansionismo territorial chileno en el rea del Pacfico, luego de la victoriosa guerra emprendida contra los gobiernos de Per y Bolivia. Por su parte, los hombres de gobierno chilenos temieron el inters argentino en el Pacfico, rea vital para el gobierno de Santiago, y por ello presionaron para que los convenios que se firmasen tuvieran alguna referencia explcita a esta inquietante cuestin. Consciente de que la llamada "clusula del Pacfico" deba ser incluida de alguna forma en las negociaciones para que el gobierno chileno llegara a algn tipo de acuerdo con el argentino, el ministro argentino en Chile, Jos Antonio Terry, logr insertar esta

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cuestin en los convenios a firmar, bajo la forma de acta preliminar al tratado de arbitraje (1). Las autoridades de Buenos Aires estuvieron bsicamente preocupadas por la cuestin de la limitacin de armamentos. Creyeron que la insistencia chilena, respecto de otros acuerdos fuera del de la citada limitacin, constitua en realidad una estrategia dilatoria del gobierno chileno con el objetivo de completar los barcos de guerra que estaban bajo construccin. Los pactos de Mayo, finalmente firmados el 28 de mayo de 1902 en Santiago por el canciller chileno Jos Francisco Vergara Donoso y el embajador argentino en la capital chilena Jos Antonio Terry, comprendieron cuatro instrumentos principales: el acta Preliminar, el tratado general de Arbitraje, la convencin sobre Limitacin de Armamentos Navales, y otra acta solicitando al rbitro que fijase los hitos demarcatorios sobre el terreno. El acta o clusula Preliminar, o de Santiago, o del Pacfico, estableci la renuncia expresa e incondicional del gobierno de la Argentina a las expansiones territoriales, mientras que el de Chile lo hizo de manera condicionada, "salvo las que resultaren del cumplimiento de los tratados vigentes o que ms tarde se celebraren" (2). El tratado general de Arbitraje design a Gran Bretaa como rbitro y le otorg amplias facultades. Si alguna de las partes firmantes llegaba a romper sus vnculos con Su Majestad Britnica, la segunda opcin era el gobierno de la Confederacin Suiza. El plazo establecido de vigencia del tratado establecido fue de diez aos, con tcita renovacin por perodos de diez aos, si no se lo denunciaba seis meses antes del vencimiento (3). La convencin sobre Limitacin de Armamentos Navales dispuso, en la primera parte de su artculo 1, que los gobiernos argentino y chileno renunciaban a adquirir los buques que tenan en construccin y a realizar nuevas adquisiciones. En la segunda parte del mismo artculo, ambos gobiernos se comprometan a disminuir sus escuadras, objetivo para el que ambas partes deban seguir negociando con el fin de lograr una "discreta equivalencia". La disminucin se hara en el plazo de un ao. Por el artculo 2, los dos gobiernos se comprometan a no aumentar sus armamentos navales durante cinco aos, sin previo aviso de dieciocho meses. Otros artculos prohiban las enajenaciones a que diera lugar la convencin a pases que tuvieran gestiones pendientes con las partes, y disponan la postergacin de la entrega de los respectivos buques en construccin, a fin de facilitar la transferencia de los contratos pendientes. Finalmente, por el artculo 5 de dicha convencin, las ratificaciones de la misma deban ser canjeadas en la ciudad de Santiago en el plazo de sesenta das. Esta convencin no inclua clusula de prrroga automtica (4). No obstante, el 24 de julio de 1902, Vergara Donoso y Terry, reunidos en la capital trasandina, decidieron de comn acuerdo prorrogar por sesenta das el plazo estipulado en el artculo 5 de la convencin sobre Limitacin de Armamentos Navales (5).
El debate sobre los pactos de Mayo en la poltica interna argentina

Las posteriores aclaraciones a los pactos de Mayo sin embargo no consiguieron acallar las voces discordantes en ambos pases. En la Argentina, aqullos fueron el punto de partida para uno de los ms apasionados debates sobre la poltica exterior. En l participaron las figuras polticas ms encumbradas de la Argentina: Carlos Pellegrini, Indalecio Gmez, Joaqun V. Gonzlez, Jos Figueroa Alcorta, Manuel Quintana, Luis Mara Drago, Miguel Can, Rmulo S. Nan, Adolfo Mugica, Victorino de la Plaza, Estanislao S. Zeballos, Luis V. Varela, y Adolfo F. Orma, entre otros, nmina a la que cabe aadir el papel clave jugado por Bartolom Mitre y su diario La Nacin , en defensa de los pactos de Mayo, en oposicin al tambin matutino La Prensa. Uno de los principales representantes de estos sectores contrarios a los pactos firmados por Terry y Vergara Donoso fue el diputado Indalecio Gmez, quien, como su colega Estanislao Severo Zeballos, era partidario de una poltica que otorgara a la Argentina una presencia continental. En abierta crtica a los pactos de Mayo, sostuvo que los pactos simbolizan la decadencia de un pueblo que ha perdido sus energas y su rumbo (...) Se proclama la poltica de no-intervencin como nico principio internacional en Sudamrica... Aadir que me parece contradictorio decir por una parte que la Repblica Argentina debe profesar la poltica de su engrandecimiento poltico y econmico y condenarla por otra a no intervenir -y si su engrandecimiento es detenido por la poltica hostil de un estado, o debe renunciar

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a su engrandecimiento o debe intervenir para remover el obstculo? Los pueblos que tienen una poltica internacional no pueden inhibirse de intervenir cuando la sienten justamente contrariada (1). En una asamblea reunida en el teatro Victoria, Indalecio Gmez rechaz enfticamente el compromiso argentino de no intervencin, estipulado por los pactos de Mayo: Intervenir por una causa justa o un inters legtimo y para un fin noble; no intervenir por motivos o pretextos injustos y para objetos menguados; tal es el principio. (...) La Argentina no puede renegar de su tradicin ni desmentir su historia. Ella ha sido en Amrica el arcngel de la independencia y est llamada a ser la fuerza justiciera, generosa y grande que haga primar en el continente los principios de la justicia y de la verdad (2). Por cierto, estas palabras de Indalecio Gmez son un acabado ejemplo de la idea de "destino manifiesto" presente en la clase poltica argentina. Gmez atac los pactos de Mayo como "lesivos a la soberana nacional", criticando en el tem de la limitacin de armamentos la exclusiva mencin de la escuadra argentina, entonces el arma principal, y "el olvido de que, en nuestra Constitucin, la fijacin de las fuerzas es facultad del Congreso" (3). Carlos Pellegrini escribi a Indalecio Gmez, objetando los ataques del ltimo a los pactos de Mayo en la conferencia del teatro Victoria. Dijo Pellegrini en rplica a Gmez: Usted afirma que los proyectos de tratados con Chile, que discutimos, imponen una limitacin a nuestra soberana. Es indudable, y se es, justamente, el propsito de todo tratado; pues stos son convenios entre pueblos soberanos, para poner condiciones o limitaciones al ejercicio de su soberana, con propsitos de inters comn. (...) Cuando dos naciones celebran un tratado o contrato, se imponen recprocamente la obligacin de hacer o no hacer algo; esta obligacin que contraen es, indudablemente, una limitacin a su soberana, pero es por un acto de su espontnea voluntad que implica el ejercicio mismo de esa soberana, en otras palabras: slo celebran tratados los pueblos soberanos. (...) En nuestro Tratado de Lmites con Chile hemos reconocido su jurisdiccin y soberana sobre el Estrecho de Magallanes y sus costas, que forman hoy parte del territorio chileno, pero Chile se ha comprometido, con nosotros, a no fortificar esas costas; lo que importa una importante limitacin de su soberana territorial. (...) En cuanto a las clusulas mismas que usted condena, al leerlo podra deducirse que se trata de un pacto unilateral, de algo que afecta slo a la Repblica, y que hay alguna declaracin u obligacin que no sea recproca, pues usted no se apercibe que todos sus comentarios sobre el alcance y trascendencia de ciertas declaraciones, que usted aplica a la Repblica Argentina, pueden aplicarse igualmente a Chile. En efecto, la Repblica Argentina declara solemnemente que no pueden tener cabida en su nimo propsitos de expansiones territoriales, y con esta declaracin, usted afirma que la Repblica Argentina contrae con Chile el compromiso, no simplemente moral sino jurdico, de no extender su territorio fuera de los lmites de su actual posicin.(...) Y bien, doctor Gmez (...) tendremos que Chile ha declarado solemnemente que no abriga tampoco propsitos de expansiones territoriales, y con esta declaracin ha contrado con nosotros el compromiso, no simplemente moral sino jurdico, de no extender su territorio fuera de los lmites de su actual posesin (...) Su importancia (la de las clusulas de los Pactos de Mayo) no est en la declaracin argentina de que no abriga propsitos de expansin territorial, que no tuvo ayer, ni tiene hoy ni puede tener nunca, pues eso lo sabe Chile y el mundo entero y es una consecuencia de nuestra inmensa extensin territorial; su importancia verdadera es que haya hecho esa declaracin Chile, que era acusada de tener como nico objetivo de su poltica internacional, ese propsito de expansin territorial, que encerraba una amenaza para sus vecinos. (...) Usted niega mi postulado, base de la poltica internacional que defiendo, de que la Repblica Argentina no tiene intereses comprometidos en las costas del Pacfico y afirma que, por el contrario, tenemos en el Pacfico un gran inters poltico, que es detener el crecimiento de Chile, en la medida compatible con nuestra seguridad, y esto slo lo podemos conseguir, segn usted, estableciendo o mejor continuando la solidaridad con Per y Bolivia.

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No, doctor Gmez; la Repblica Argentina jams puede abrigar una poltica de horizontes tan limitados. Por el contrario, nuestro inters y nuestro deseo debe ser que todos esos pueblos que nos rodean crezcan y se engrandezcan. En medio y ms alto que todos ellos, se elevar siempre la Repblica Argentina, si su pueblo merece la herencia que ha recibido y si sabe utilizarla para triunfar en las nobles y pacficas luchas del progreso. El poder y la grandeza de las naciones, no depende slo de la extensin de su territorio, sino de esas grandes cualidades de raza, que han hecho de una pequea isla el ms grande imperio de la tierra. Usted afirma que esta poltica de prescindencia y no intervencin nos ha dejado solos en Amrica. La verdad es todo lo contrario, doctor Gmez. Absorbidos por esta obsesin del Pacfico, preocupados por el destino de Tacna y Arica, hemos dedicado a aquellos conflictos toda nuestra atencin, todas nuestras energas y todos nuestros recursos, y hemos descuidado, por completo, nuestros grandes intereses en las costas del Atlntico y as mientras nos esforzbamos por intervenir en las costas lejanas del Pacfico, buscando contactos con el Per, dejbamos que aqu a nuestra espalda, se crearan y estrecharan vnculos que no nos eran favorables. La verdadera poltica americana, la nica que har honor a Sur Amrica, lavando su nombre del estigma que sobre l ha cado y colocndolo a tal altura que obligue el respeto y la consideracin del mundo, es aquella que vincule la accin y el sentimiento de las tres repblicas: brasilea, argentina y chilena, en el solo y supremo anhelo de su engrandecimiento. No necesitamos para ello ser aliados; nos bastar ser amigos, sinceramente amigos, sin recelos ni desconfianzas que traben nuestra accin y nuestros esfuerzos, pues como usted bien lo ha dicho, doctor Gmez, lo que consagra y garantiza la paz fecunda, no son los pactos y protocolos, sino el sentimiento y voluntad de los pueblos. Permtame, para terminar, doctor Gmez, que insista en creer que para alcanzar todos estos altsimos propsitos, nuestro pas necesitaba ante todo dedicar todas sus energas a su regeneracin poltica y econmica y que esto no ser jams posible bajo las exigencias de la paz armada, que convierte a la nacin en un inmenso campamento donde slo se oyen ruidos de armas y voces de mando (4). Asimismo, entre los integrantes de la nueva generacin que adoptaron una actitud crtica hacia los pactos de Mayo, figuraron muchos jvenes que militaron en las filas de la Unin Cvica Radical, el partido opositor al conservadurismo roquista, smbolo de la vieja generacin del Ochenta. Entre estos jvenes, que hicieron suyas las enrgicas declaraciones de Zeballos y Gmez en contra de los pactos de Mayo, podemos mencionar a Vicente C. Gallo, Toms Le Bretn, Leopoldo Melo, Fernando Saguier, Jos N. Matienzo, Luis Roque Gondra, Carlos Rodrguez Larreta, Mariano Demara, Eleodoro Lobos, Rmulo S. Nan, Adolfo Mugica y Horacio Beccar Varela, entre muchos otros (5).
El fallo britnico (20 de noviembre de 1902)

Los pactos de Mayo llegaron en forma casi simultnea con el laudo arbitral de la corona britnica. A causa de la muerte de la reina Victoria, el arbitraje haba pasado a su hijo y heredero Eduardo VII, segn se convino en Santiago de Chile, el 22 de mayo de 1902. En su carcter de rbitro, Eduardo VII pronunci su laudo el 20 de noviembre de 1902, sobre las cuatro regiones en litigio: regin del paso de San Francisco, cuenca del lago Lcar, inmediaciones de los lagos Nahuel Huapi y Viedma, y regin adyacente al seno de la Ultima Esperanza. El fallo de Su Majestad Britnica estableci lo siguiente: Artculo 1- El lmite en la regin del Paso de San Francisco ser formado por la lnea divisoria de las aguas, que extiende desde el hito ya erigido en ese paso hasta la cumbre del cerro denominado Tres Cruces. Artculo 2- La hoya del lago Lcar se adjudica a la Repblica Argentina. Artculo 3- Desde el Paso de Prez Rosales, cerca de la parte norte del lago Nahuel Huapi, hasta las inmediaciones del lago Viedma, el lmite pasar por el monte Tronador, y desde all hacia el ro Palena por las lneas de divisin de aguas determinadas por ciertos puntos obligatorios que hemos fijado sobre los ros Manso, Puelo, Futaleuf y Palena o Carrenleuf, adjudicando a la Argentina las hoyas superiores de dichos ros, aguas arriba de los puntos que hemos fijado, incluyendo los valles de

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Villegas, Nuevo, Cholila, Colonia 16 de Octubre, Fro, Huemules y Corcovado; y a Chile las hoyas inferiores aguas abajo de dichos puntos. Desde el punto fijo sobre el ro Palena, el lmite seguir el ro Encuentro hasta el pico llamado Virgen, y desde all a la lnea que hemos fijado cruzando el lago General Paz, y desde all por la lnea divisoria de las aguas determinada por el punto que hemos fijado sobre el ro Pico, desde donde ascender a la divisoria principal de las aguas del continente sudamericano en la loma Baguales, y seguir dicha lnea divisoria de las aguas hasta una cumbre cuya denominacin local es La Galera. Desde este punto seguir ciertos tributarios del ro Simpson (o brazo austral del Aisn), que hemos fijado y alcanza el pico llamado Ap-Ywan, desde donde seguir la lnea divisoria de las aguas, determinada por un punto que hemos fijado en un promontorio de la ribera norte del lago Buenos Aires. La hoya superior del ro Pico queda as adjudicada a la Argentina y la inferior a Chile. Toda la hoya del ro Cisnes (o Fras) se adjudica a Chile, y tambin toda la hoya del Aisn, con la excepcin de un trecho en las cabeceras del brazo sur que incluye una estancia llamada de Koslowskey, que se adjudica a la Argentina. La continuacin ulterior del lmite queda determinada por lneas que hemos fijado cruzando los lagos Buenos Aires, Pueyrredn (o Cochrane) y San Martn, quedando as asignadas las porciones occidentales de las hoyas de estos lagos a Chile, y las porciones orientales a la Argentina, encontrndose sobre los cordones divisorios los elevados picos llamados monte San Lorenzo y FitzRoy. Desde el monte Fitz-Roy hasta el monte Stokes la lnea fronteriza ha sido ya determinada. Artculo 4- Desde las inmediaciones del monte Stokes hasta el paralelo 52 de latitud sur, el lmite seguir primeramente la divisoria continental de las aguas, determinada por la sierra Baguales apartndose de esta ltima hacia el sur para cruzar el ro Vizcachas hacia el monte Cazador en la extremidad sureste, de cuya montaa cruza el ro Guillermo, y se junta nuevamente con la divisoria continental de aguas al oriente del monte Solitario, siguindola hasta el paralelo 52 de latitud sur; desde cuyo punto el resto de la frontera ha sido ya demarcado por acuerdo mutuo entre los Estados respectivos. (...) (1) El Tribunal prescindi pues de los tratados vigentes entre ambos pases por considerarlos ambiguos, y busc una solucin que juzg equitativa. De acuerdo con el laudo britnico, sobre 94.000 kilmetros cuadrados en disputa, se adjudicaron 54.000 kilmetros cuadrados a Chile y 40.000 a la Argentina (2). Errzuriz Guilisasti sostiene que Chile obtuvo mayor cantidad de tierras que la Argentina, pero que la extensin territorial otorgada a sta abarcaba regiones ms utilizables y de mejor porvenir (3).
Las relaciones argentino-chilenas en el contexto del ABC

Hasta principios de 1914, los recelos y desconfianzas mutuas primaron en las relaciones entre la Argentina, Brasil y Chile, a pesar del acuerdo argentino por negociar un tratado de alianza con Chile, que incluy a Brasil en 1908; del alejamiento, en ese mismo ao, de Estanislao Zeballos, impulsor del armamentismo argentino frente a Brasil; del cambio de presidentes en 1910 en la Argentina, Brasil y Chile; de la muerte, en 1912, del barn de Ro Branco, impulsor de la carrera armamentista brasilea frente a la Argentina; y de los esfuerzos chilenos entre 1910 y 1912 por ver cristalizada una alianza entre los tres pases sudamericanos. No obstante, a principios de 1914 se dio una situacin inesperada: el gobierno norteamericano solicit los buenos oficios de la Argentina, Brasil y Chile para mediar en el conflicto desatado entre la Casa Blanca y Mxico. El sueo chileno de una entente del ABC, por tantos aos postergado, pareci convertirse en realidad impulsado por la solicitud del gobierno norteamericano. A esto se sum otro factor que ayudaba a disipar los recelos entre las tres potencias subregionales: la cancelacin, por parte del gobierno de Brasil, de la compra del tercer dreadnought, actitud que estableca una paridad de facto entre los poderes navales argentino, brasileo y chileno (1). Luego de la ocupacin de Veracruz, en abril de 1914, por las fuerzas norteamericanas, los representantes de Chile, la Argentina y Brasil se encontraron junto a las partes litigantes en Niagara Falls (Canad). En un primer momento, la reunin pareci apuntada a concretar

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la mediacin conjunta de los tres pases latinoamericanos, estimulados por el propio presidente norteamericano Woodrow Wilson, quien haba manifestado que la diplomacia norteamericana de continuo intervencionismo haba quedado atrs. Sin embargo, dicha mediacin conjunta no pas de ser una ilusin, ya que la administracin Wilson pretendi, durante la reunin de Niagara y posteriormente, dominar no slo el curso de los acontecimientos polticos internos mexicanos, sino el de los de todos los pases de la regin, a travs de una estrategia que David Sheinin denomina "diplomacia de control" (2). Segn Sheinin, a principios del siglo XX, el gobierno norteamericano orquest la mencionada "diplomacia de control", procurando integrar a los pases sudamericanos Argentina incluida- en un sistema panamericano dominado por Estados Unidos. Dicha estrategia reflej el ascenso de Estados Unidos como potencia imperial en la regin, y busc impulsar el crecimiento industrial norteamericano. Durante las dcadas de 1910 y 1920, el imperialismo norteamericano se expandi hacia los estados de Sudamrica, cuyo mayor poder relativo respecto de las dbiles naciones de Amrica Central y el Caribe hizo que la Casa Blanca adoptara en sus casos formas mucho ms sutiles que las utilizadas con los ltimos, donde la intervencin militar directa fue moneda corriente. En el caso argentino, el fracaso de la promesa de una economa diversificada, y la expansin del capitalismo norteamericano como abastecedor de productos manufacturados al mercado argentino fueron factores vinculados a esta "diplomacia de control" y al ascenso de la influencia econmica norteamericana en la Argentina, especialmente notoria a partir de los aos de la Primera Guerra. Segn Sheinin, la compra de barcos de guerra norteamericanos por parte de la Argentina en 1910, y la Conferencia de Niagara Falls en 1914 fueron ejemplos de esta "diplomacia de control" previos a la guerra. Para el mencionado autor, la participacin argentina, brasilea y chilena en la mediacin del conflicto norteamericano-mexicano fue una prueba contundente de la eficacia de la "diplomacia de control" del gobierno norteamericano. Bajo la administracin de Wilson, llegado al poder en 1913, se adopt inicialmente una nueva variante del Corolario Roosevelt, consistente en demandar estabilidad a los gobiernos de la regin, y colocar la adopcin de un rgimen democrtico como condicin para el reconocimiento diplomtico. En este contexto, la presencia en Mxico del rgimen del general Victoriano Huerta, llegado al poder luego de la cada del gobierno liberal-popular de Francisco Madero y el asesinato de ste por parte de los sectores militares, representaba un serio escollo para la administracin norteamericana. Frente al problema, el presidente Wilson plane al principio la intervencin militar, tomando Veracruz y amenazando llegar a la propia ciudad de Mxico. Pero, temiendo los efectos de una prolongada aventura militar, las autoridades del Departamento de Estado tomaron en cuenta la opinin del embajador argentino en Washington, Rmulo S. Nan, quien ofreci como alternativa la mediacin tripartita de argentinos, brasileos y chilenos (el llamado ABC) para resolver la pugna, desatada en Mxico, entre el rgimen militar de Victoriano Huerta y el jefe de los insurgentes constitucionalistas, Venustiano Carranza. El propio Nan particip en la mediacin del ABC, junto a Eduardo Surez Mugica por Chile, y Dominicio da Gama por Brasil. Contra los deseos del embajador Nan, la mediacin del ABC pronto demostr ser tan slo una mscara de mediacin multilateral, que ayudaba a ocultar los reales planes del gobierno norteamericano para desestabilizar el rgimen de Huerta en Mxico. La conferencia entre las partes litigantes, los mediadores y los representantes norteamericanos se celebr en terreno neutral, en la ciudad de Niagara Falls, en la provincia de Ontario, Canad, durante mayo y junio de 1914. La mediacin del ABC constituy un medio de controlar las tensiones internas mexicanas, a travs de una fachada artificial de negociacin multilateral encabezada por "poderes" regionales, que en definitiva ocultaba la poltica de intervencin unilateral norteamericana en Mxico. De hecho, el propio gobierno de Estados Unidos se encarg de sabotear los propsitos de mediacin del ABC. Durante los dos meses en que tuvo lugar la conferencia, las autoridades norteamericanas, por un lado, mantuvieron la ficcin de una efectiva mediacin multilateral y, por el otro, adoptaron una serie de esfuerzos diplomticos unilaterales tendientes a desestabilizar el rgimen de Huerta. Entre stos se contaron los contactos secretos de John Lind, representante del Departamento de Estado norteamericano, con la faccin revolucionaria mexicana ms aceptable para el gobierno de Wilson, la

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de los constitucionalistas de Venustiano Carranza (3). Las divergencias respecto de la mejor salida para la crisis interna mexicana evidenciaron tanto las limitaciones del margen real de maniobra de los miembros del ABC, como las diferencias existentes entre stos y la ptica del gobierno norteamericano. La primera de estas diferencias estuvo vinculada a la exigencia norteamericana de la renuncia de Huerta, como paso previo a cualquier negociacin. El canciller argentino Jos Luis Murature se sinti particularmente molesto con la insistencia norteamericana en buscar la remocin de Huerta del gobierno mexicano. Das antes de la conferencia de Niagara Falls, Murature anticip correctamente la contradiccin inherente a la inflexible postura de la administracin Wilson, advirtiendo al embajador Nan que el dogmatismo del presidente norteamericano socavara los esfuerzos de mediacin del ABC en la crisis mexicana. Sin embargo, Murature no adopt una actitud de confrontacin hacia las autoridades norteamericanas respecto de la remocin de Huerta (4). Finalmente, hacia fines de mayo de 1914, los delegados del ABC aceptaron la exigencia norteamericana y, a su vez, plantearon a los representantes mexicanos que la renuncia de Huerta era la nica forma de prevenir un caos poltico en Mxico. Huerta acept la propuesta ya que su poder estaba evidentemente debilitado por la presin norteamericana. Las exigencias norteamericanas de que Huerta renunciara al gobierno mexicano, y que Carranza y los constitucionalistas asumieran al poder en su reemplazo desvirtuaron la esencia del esfuerzo mediador del ABC, demostrando sus limitados alcances. El gobierno de Wilson demostr, desde el inicio del proceso, su preferencia por una de las partes en conflicto. Para Wilson, Carranza deba ser el reemplazante del rgimen de Huerta, y la utilidad del ABC deba limitarse a la consolidacin de ese objetivo. Pero en la opinin de los miembros del ABC, este candidato no era neutral, y constitua una amenaza a la estabilidad poltica mexicana. Los tres delegados latinoamericanos buscaron entonces un candidato "neutral" a las partes en conflicto, es decir no identificado con el rgimen de Huerta ni con los constitucionalistas de Carranza, para ocupar un gobierno provisional. Este fue Pedro Lascurin. Como era de esperarse, los norteamericanos, identificados con Carranza, se opusieron a Lascurin como candidato al gobierno mexicano. Al no lograr un respaldo efectivo de parte de los norteamericanos, ni de los constitucionalistas mexicanos encabezados por Carranza -que nunca aceptaron el cese del fuego exigido por los miembros del ABC como paso previo a la mediacin-, los tres diplomticos latinoamericanos optaron por votar un receso indefinido para unas negociaciones que nunca tuvieron el oxgeno necesario. Por cierto, la cada de Huerta se dio ms all de la Conferencia de Niagara Falls y fue un xito de la "diplomacia de control" norteamericana, ejercida en forma paralela a esta conferencia. El principal objetivo norteamericano al participar de la Conferencia no fue el de mediar entre las partes en conflicto, como quisieron los miembros del ABC, sino el de remover del poder a Huerta. Una vez logrado ese objetivo, las autoridades norteamericanas buscaron digitar al futuro sucesor en el gobierno mexicano, desvirtuando la esencia del proceso mediador del ABC. Mientras los delegados argentino, brasileo y chileno consideraron la conferencia de Niagara Falls como la oportunidad para un esfuerzo importante de mediacin internacional que otorgara prestigio a cada uno de sus pases, lo cierto fue que el gobierno norteamericano se embarc en una decidida poltica unilateral de acercamiento a los revolucionarios mexicanos, demostrando que la conferencia de Niagara Falls fue un simple espejismo funcional a los intereses norteamericanos. Al convencer a las naciones del ABC de participar de esta conferencia, el gobierno norteamericano introdujo una nueva tctica en su estrategia de control diplomtico en la regin. La mediacin de Niagara Falls fue la primera conferencia interamericana donde la hostilidad norteamericana a un gobierno latinoamericano -el rgimen de Huerta en Mxico- fue legitimada por la accin de otras repblicas latinoamericanas. A travs de sus esfuerzos de mediacin, los representantes del ABC otorgaron legitimidad a la intervencin militar norteamericana e indirectamente contribuyeron a la cada de Huerta y al fortalecimiento de Carranza como su sucesor (5).

Captulo 37: Las relaciones con Brasil

Introduccin

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De acuerdo con la historiadora Alicia Vidaurreta, la poltica exterior del gobierno de Julio A. Roca retom la lnea de la desarrollada por Bartolom Mitre, especialmente en lo que respecta a su proyeccin hacia al Atlntico y a la bsqueda de un acercamiento con el gobierno de Brasil (1), pensado en buena medida como un contrapeso a una eventual alianza brasileo-chilena. En el frente del Pacfico, Roca mantuvo la neutralidad, iniciada por su predecesor Nicols Avellaneda, respecto de la guerra que enfrent a Chile con Per y Bolivia entre 1879 y 1883. El acercamiento del gobierno de Roca al de Brasil no estuvo exento de obstculos, ya que ni las autoridades argentinas -a pesar de su declarada actitud de no injerencia en las cuestiones internas de los pases vecinos- ni las brasileas fueron ajenas a los sucesos internos que tuvieron lugar en las naciones menores en el frente atlntico del Cono Sur: Uruguay y Paraguay. Estados menores pero a la vez vitales en trminos de la puja argentino-brasilea por la hegemona del frente atlntico subregional.
Algunos problemas que afectaron el comercio bilateral

En 1885, una ley brasilea que elevaba los derechos de importacin sobre el tasajo y sebo argentinos provoc el reclamo del gobierno de Roca, invocando la clusula de nacin ms favorecida, segn el artculo 6 del tratado de 1856, pero el gobierno brasileo sostuvo que no haba habido ningn propsito de violar el tratado. Agreg adems que para que la clusula invocada por las autoridades de Buenos Aires fuera aplicable, deban existir tres condiciones: igualdad, reciprocidad y compensacin. Debido a que, segn la opinin oficial brasilea, el gobierno argentino no haba cumplido ninguno de esos tres requisitos, no tena derecho a reclamo (1). Facilitado en gran medida por las an no delimitadas fronteras de los ros Paran y Uruguay, el contrabando fluvial desde Uruguay, Paraguay y Brasil, destinado al mercado argentino, haba registrado un importante incremento. El gobierno argentino adopt entonces un conjunto de medidas, entre ellas la prohibicin del comercio entre los puertos argentinos y los puertos ribereos de las naciones limtrofes, por medio de embarcaciones sin cubierta y sin arboladura, cuya capacidad fuese menor de diez toneladas de registro. Esta medida extrema gener, en 1891, un reclamo del representante de Brasil en Buenos Aires, por considerar que la misma violaba la plena libertad de navegacin de los ros, garantida al Brasil desde los tiempos del gobierno de Urquiza. El reclamo brasileo no prosper, dado que realmente estas embarcaciones en ros angostos eran el vehculo del contrabando. Las autoridades argentinas replicaron a las brasileas que reglamentar policialmente el comercio no implicaba impedir la libre navegacin y alterar el contenido del tratado, sino limitar y combatir el contrabando . El tercer problema, de carcter sanitario-comercial, estall en 1891, cuando apareci la fiebre amarilla en el puerto de Santos y se propag desde all a otras regiones del Brasil. Ante esta epidemia, el gobierno argentino resolvi declarar como afectado dicho puerto y como sospechosos los dems. Las autoridades brasileas protestaron contra esta medida, declarando que la misma violaba una convencin sanitaria vigente y que afectaba el comercio bilateral. Pero la propagacin de la fiebre amarilla en territorio argentino demostr que las medidas adoptadas eran correctas (3).
La propuesta argentina de mediacin conjunta al Brasil para frenar la guerra del

Pacfico El xito de Chile en la guerra del Pacfico, de la que este pas pareca no salir extenuado (como pensaban que sucedera Mitre y Rawson) comenz a preocupar a la Argentina. Chile posea poderosas fuerzas armadas, sus habitantes compartan la conciencia colectiva del triunfo y las rentas del salitre y del guano hacan el futuro del pas promisorio. Estas consideraciones llevaron a la Argentina a observar con inters la conferencia de Arica, a la que Estados Unidos haba logrado llevar a los beligerantes, en octubre de 1880 (1). La reunin fue un fracaso, pero tuvo la virtud de hacer pblico el precio que Chile exiga para la paz. Acusando a los aliados de haber ocasionado la guerra, Chile peda una indemnizacin, por el costo total de la misma, de 20 millones de dlares.

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Peda tambin la cesin a Chile de todo el litoral boliviano y la provincia peruana de Tarapac. Adems demandaba el derecho a ocupar las provincias peruanas de Tacna y Arica, hasta que los derrotados aliados hubieran pagado la indemnizacin, y exiga la desmilitarizacin del puerto de Arica. Per y Bolivia se negaron a hacer concesiones territoriales, pero se mostraron dispuestos a considerar un arbitraje respecto de la indemnizacin. Chile no acept tal arbitraje y la conferencia se levant. Mientras Chile apuraba los preparativos para la toma de Lima, sus enemigos utilizaron los duros trminos chilenos para lograr la paz, como base de una gran campaa propagandstica en su contra (2). El fracaso de la conferencia de Arica llev al gobierno argentino a impulsar la accin diplomtica, debido a su preocupacin por el poder adicional que Chile lograra si obtena los territorios que pretenda de los vencidos. La campaa se inici el 9 de noviembre de 1880, cuando el canciller argentino Bernardo de Irigoyen inici gestiones ante el gobierno de Brasil, invitndolo a una mediacin conjunta. Como las pretensiones de Chile eran para ese entonces pblicas, la mediacin conjunta propuesta por la Argentina constitua un apoyo a la posicin de Per y Bolivia. La aceptacin por parte de Brasil hubiera sido un golpe a la posicin chilena (3). Pero la cancillera brasilea estaba resuelta a no aceptar mediacin alguna que no fuera solicitada por ambos beligerantes. No obstante, estimul al canciller argentino para que se explayase en sus propsitos, y al mismo tiempo inform verbalmente y en forma privada al gobierno chileno de la gestin argentina, reiterndole la conveniencia de apresurar las maniobras militares para la definicin de la guerra. Una tercera nota del ministro Irigoyen, presentada a la cancillera brasilea el 25 de diciembre, descontaba el xito de la mediacin en vista de la renuncia espontnea del gobierno chileno a toda exigencia territorial, que el gobierno argentino entenda poda concluirse de la circular chilena enviada a los pases extranjeros (4). La Argentina propuso a Brasil que ambos gobiernos apoyaran "todas las proposiciones que tiendan a alcanzar la paz con la excepcin de aqullas que pudieran ofender el honor nacional de las partes interesadas o las privase de sus derechos de soberana y propiedad" (5). Consecuentemente, las bases de paz que propondran la Argentina y Brasil seran las siguientes: 1. Pago de los gastos originados en la guerra, que sern determinados por comisiones mixtas; 2. Devolucin de propiedades y bienes particulares; 3. Indemnizacin de perjuicios causados por la guerra; 4. Garantas para la conservacin de la paz y para el pago de las sumas que se adeuden; 5. Sometimiento al arbitraje de una potencia imparcial de todas las cuestiones que dieron lugar a la guerra y de las que se originaren con motivo de los tratados de paz (6). El gobierno brasileo aplaz la respuesta a la nota argentina hasta el 29 de enero. En tanto, su ministro en Santiago reiteraba al presidente Pinto que apresurase la campaa a Lima (7). Al recibir las noticias de las victorias chilenas de Chorrillos y Miraflores, que implicaban la toma de Lima, la cancillera brasilea prepar la respuesta a la nota argentina. El 29 de enero de 1881, el canciller brasileo deca al ministro argentino en Ro, Luis Domnguez: A ser ciertas las noticias recibidas del Pacfico por el telgrafo -y parecen que lo son-, ya no hay beligerantes en condiciones de or consejos de paz y de discutir los medios de llegar a ella de modo conveniente para ambas partes, sino vencedores que consiguieron completamente el resultado de sus esfuerzos, y vencidos llevados a la extremidad de no poder prolongar la resistencia. An ms, no hay en el Per gobierno con quien puedan tratar las potencias deseosas de ayudarlo en su infortunio. Mudadas as enteramente las circunstancias, en vano discutiran los gobiernos del Brasil y de la Repblica Argentina las bases de su humanitario procedimiento, como antes lo preparaban; y, si el gobierno argentino juzga todava practicable algn acto semejante, sera necesario que lo adapte al caso presente. Habiendo tomado l la iniciativa, aguarda al gobierno de Brasil la manifestacin de su pensamiento (8). Considerando que la reticencia de Brasil poda derivar de la cuestin de lmites pendiente entre la Argentina y Chile, la cancillera argentina orden a Domnguez, el 7 de febrero de 1881, que reiterara al gobierno brasileo la declaracin sobre la seguridad "de que nuestra cuestin de lmites con Chile sera resuelta pacficamente, aos ms o menos, por el reconocimiento de nuestros claros derechos";

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y el 23 de marzo lo instruy para que insistiera en la mediacin. La cancillera brasilea contest la nota argentina tres meses despus, el 15 de julio de 1881, con una nueva evasiva. El 28 de agosto, incentivado por una falsa informacin del ministro boliviano en Ro de Janeiro, Irigoyen volvi a insistir ante la cancillera imperial con el ofrecimiento de simples buenos oficios, pero no obtuvo respuesta (9). La diplomacia brasilea evidentemente prefera la opcin de que sus vecinos ms inmediatos, Bolivia y Per, salieran de la guerra del Pacfico lo ms debilitados que fuera posible. Por el contrario, un Chile fortalecido era funcional a su tradicional relacin con la vecina del sur. No obstante el poco xito alcanzado, los intentos de la Argentina por lograr una mediacin colectiva continuaron hasta mediados de 1883, hacindose extensivos a otros pases sudamericanos.
Las divergencias limtrofes sobre Misiones: el tratado de 1885

Adems de las cuestiones limtrofes pendientes con Chile, la Argentina tena problemas con Brasil respecto de los lmites de la regin misionera. Durante la administracin de Nicols Avellaneda, mientras el ejrcito argentino estaba ocupado en la conquista del Desierto, y la cuestin capital, que enfrentaba a la provincia de Buenos Aires contra el gobierno nacional, pareca no tener fin, Brasil dispuso la creacin de colonias militares dentro del territorio misionero en litigio, un cuadriltero enmarcado por los ros Pepir-Guaz, San Antonio, Chapec y Chopn. El gobierno argentino reaccion ante el avance brasileo, creando, durante la administracin de Roca, el territorio nacional de Misiones, hecho que tuvo lugar en 1881 o 1882 segn los autores (1), y que fue realizado con el mismo criterio de soberana territorial que haba guiado la fundacin de las gobernaciones del Chaco en 1872, y de la Patagonia en 1878. La creacin de la gobernacin de Misiones gener molestias en las autoridades brasileas, y provoc nuevas negociaciones sobre la cuestin de lmites en la frontera este, aceptadas por el canciller Victorino de la Plaza. Pero a este intercambio de declaraciones sucedi una situacin de impasse en la cuestin misionera, la cual recin se super a partir de fines de 1884. Con la llegada del nuevo representante brasileo, Leonel M. de Alenar, se reiniciaron las negociaciones que tuvieron su desenlace en el tratado del 28 de septiembre de 1885, firmado en Buenos Aires por el ministro brasileo y el canciller argentino Francisco J. Ortiz. Por el mismo, las partes se comprometan a buscar una solucin amistosa, disponindose el reconocimiento del territorio en litigio y la exploracin y estudio de los cuatro ros que lo comprendan: los ros PepirGuaz y San Antonio, y los dos situados al oriente de ellos, conocidos en el Brasil por los nombres de Chapec y Chopim y que los argentinos denominaban Pequiri-Guaz y San Antonio Guaz. Cada pas deba nombrar una comisin de igual nmero de miembros y ambas formaran la comisin mixta que deba efectuar los trabajos. La comisin fue integrada por Jos Ignacio Garmendia, por la parte argentina, y el barn de Capanema, por la brasilea (2). Los resultados se conocieron recin en 1889. De este modo, y no obstante la existencia de dificultades en torno a la disputa sobre el territorio misionero, el gobierno de Roca estuvo dispuesto a acercarse a Brasil como una forma efectiva de contrarrestar el creciente poder militar de Chile, que adems estaba fortaleciendo su presencia en el Pacfico a costa de Bolivia y Per. Slo el acercamiento a las autoridades de Ro de Janeiro posibilitara a la administracin roquista, que perciba a Chile como un poder militar superior al de la Argentina, plantear desde una posicin de mayor fuerza las difciles negociaciones con las autoridades de Santiago por la cuestin limtrofe. Dentro de esta estrategia de acercamiento a Brasil, promovida tanto por Roca como por su sucesor Miguel Jurez Celman, se inscribieron actitudes tales como el reconocimiento del nuevo gobierno republicano, que reemplaz al cado Imperio brasileo en noviembre de 1889 (la Argentina fue el primer pas en reconocer al nuevo rgimen republicano); el izamiento de la bandera brasilea en la nave de guerra La Argentina; la decisin de celebrar el da 8 de diciembre como fiesta nacional por "el advenimiento de la Repblica de los Estados Unidos del Brasil", y las negociaciones tendientes a lograr un acuerdo argentino-brasileo en las disputas limtrofes sobre el territorio de Misiones (3). Como contrapartida, Brasil apoy el proyecto de arbitraje presentado por la delegacin argentina en la Primera Conferencia Interamericana en Washington, en 1889. En la comunicacin enviada por los delegados argentinos, Roque Sanz Pea y

Manuel Quintana, al ministro de relaciones exteriores, Estanislao S. Zeballos, ambos representantes sostuvieron que "la actitud de ambos pases desautoriz los viejos rumores que han venido circulando sobre hostilidades secretas del Brasil para con la Repblica Argentina (...)" (4).
El tratado de arbitraje de 1889

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Como fruto del acercamiento entre las autoridades de Buenos Aires y Ro de Janeiro, el 7 de septiembre de 1889, en la legacin imperial en Buenos Aires, el canciller interino, Norberto Quirno Costa, firm con el plenipotenciario del Brasil, barn de Alenar, un tratado sobre las Misiones orientales, que estipulaba el arbitraje del presidente norteamericano en caso de fracasar el arreglo directo entre las partes. Se fijaba para el ltimo un plazo de 90 das, a partir de la presentacin de las memorias y los planos de las comisiones respectivas. El artculo 5 sealaba que "la frontera ha de ser constituida por los ros que la Repblica Argentina o el Brasil han designado, y el Arbitro ser invitado a pronunciarse por una de las Partes como juzgase justo, en vista de las razones y de los documentos que produjeren". Tanto Scenna como Ferrari consideran inexplicable la actitud del ministro argentino, teniendo en cuenta que el rbitro aceptado representaba en ese momento a un pas aliado de Brasil, competidor econmico y adversario poltico de Argentina (1). Al llegar a la cancillera argentina pocos das despus de la firma del tratado de septiembre de 1889, Estanislao S. Zeballos trat de evitar el recurso arbitral en el conflicto en torno de Misiones, y procur la solucin por las negociaciones directas. Fue en este contexto que el gobierno argentino se apresur a reconocer en diciembre de dicho ao a la naciente Repblica de Brasil. Finalmente Zeballos y su colega brasileo, Quintino Bocayuva, se avinieron a firmar el tratado de Montevideo del 25 de enero de 1890. Es notorio que en dicho acuerdo triunfaba la tesis argentina. Su artculo I estableca lo siguiente: La frontera de las Repblicas de los Estados Unidos del Brasil y de la Repblica Argentina, en el territorio litigioso de las Misiones, comienza en la boca y margen derecha del Chapec o Pequir Guaz, sobre el Uruguay, atraviesa el divortia acquarum del Iguaz y del Uruguay, entre Campo Er y Campo Santa Ana, en el punto medio de la distancia entre el establecimiento de Coelho, en el primer Campo y el puente del paso del ro de Santa Ana, en el camino a la Sierra de la Factura , segn el mapa de la Comisin mixta exploradora del mismo territorio, y termina en la boca y margen izquierda del Chopn sobre el Iguaz. Entre cada uno de los puntos extremos y el central ser trazada la lnea de frontera aprovechando los mejores lmites naturales y salvar las poblaciones de una u otra Nacin que encuentre en su trayecto, siendo constituida por lneas rectas solamente, donde fuere inevitable. Quedarn en la posesin exclusiva del Brasil, y en todo su curso, los mencionados ros Chapec y Chopn (2). Pero el tratado Zeballos-Bocayuva fue rechazado por el Congreso brasileo debido al repudio que sufriera en el debate pblico que sigui a su publicacin, y en el que tomaran parte todos los medios de prensa brasileos, el ex emperador, los antiguos miembros de gabinete, y los tcnicos que haban intervenido en la cuestin de lmites (3). El gobierno argentino dio entonces instrucciones a su ministro en Ro de Janeiro para suscribir con el gobierno brasileo una declaracin sometiendo el litigio de Misiones al arbitraje, como haba quedado convenido antes del arreglo directo, y a comunicar la resolucin al presidente de Estados Unidos.
El laudo Cleveland sobre Misiones (1895)

El laudo arbitral del presidente norteamericano Stephen Grover Cleveland, pronunciado el 5 de febrero de 1895, result favorable a los intereses brasileos. De acuerdo con la solucin propuesta por el rbitro, "el lmite es formado y debe ser establecido por y sobre los ros Pepiri (tambin llamado Pepiry-Guaz) y San Antonio, a saber: los ros que el Brasil ha designado en su alegato y documentos que ha sometido a mi examen, como constituyendo el lmite y precitado sistema denominado del Oeste" (1). En el fallo se aclaraba que los ros sealados como lmite eran los mismos reconocidos como lmite en 1759 y 1760, por la comisin mixta nombrada, de acuerdo al tratado de 1750 entre Espaa y Portugal, para trazar el lmite entre las posesiones espaolas y

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portuguesas en Sudamrica (2). Inmediatamente despus de conocer el fallo arbitral, el gobierno argentino hizo saber al de Brasil que estaba dispuesto a dar cumplimiento al mismo. Por su parte, Zeballos, tradicionalmente etiquetado por la historiografa brasilea como un representante "antibrasileo" de la clase poltica argentina, justific en esta ocasin el resultado del laudo Cleveland con las siguientes palabras: el culto de la historia exige afirmar que el Brasil tena razn en la cuestin de Misiones. As lo demostraron al gobierno argentino el general Garmendia y el ingeniero Virasoro, peritos de lmites que al explorar el terreno comprobaron el error de hecho con que Espaa haba sostenido esta cuestin contra Portugal (3). Por cierto, el fallo Cleveland gener sentimientos de disconformidad en algunos sectores cercanos al gobierno argentino. Tal el caso del poltico y escritor Miguel Can, quien en carta a Martn Garca Merou (ministro plenipotenciario en Washington a partir de enero de 1896) sostuvo que: Cuando tuve conocimiento que imbcilmente habamos puesto en manos del presidente de los Estados Unidos, cerca de 1500 leguas, para que las regale a su cliente el Brasil escrib... a Roque Senz Pea que estaba en Washington ... ambos estuvimos de acuerdo. Me hizo el efecto de la Francia aceptando como rbitro, en una cuestin surgida con el gobierno local de la India, a Inglaterra (4). Adems, Can no tuvo reparos en calificar la actitud argentina de derivar el conflicto misionero al arbitraje norteamericano como el "absurdo mayor de nuestra poltica" (5). Para poner en marcha el laudo Cleveland del 5 de febrero de 1895, el 9 de agosto del mismo ao, se firm en Ro de Janeiro un protocolo, luego reconsiderado por otro del 1 de octubre de 1898. Finalmente el 6 de octubre de 1898, el ministro argentino Epifanio Portela y el canciller brasileo Dionisio E. de Castro Cerqueira firmaron en la capital brasilea un tratado para establecer la lnea divisoria internacional. En sus artculos principales, ste sealaba lo siguiente: Artculo 1. La lnea divisoria entre la Repblica Argentina y el Brasil comienza en el ro Uruguay frente de la boca del ro Cuareim y sigue por el thalweg de aquel ro hasta la boca del ro PepirGuaz. La margen derecha u occidental del Uruguay pertenece a la Repblica Argentina y la izquierda u oriental al Brasil. Artculo 2. De la boca del ro Pepir-Guaz la lnea sigue por el lveo de ese ro hasta su cabecera principal, donde contina por el terreno ms alto hasta la cabecera principal del ro San Antonio, y de ah por su lveo hasta su embocadura en el ro Iguaz, de conformidad con el laudo proferido por el Presidente de los Estados Unidos de Amrica. Pertenece a la Repblica Argentina el territorio al Oeste de la lnea divisoria en toda la extensin de cada uno de los dos ros y de la lnea que divide el terreno ms alto entre las cabeceras de los mismos ros. Pertenece al Brasil el territorio que queda al este. Artculo 3. De la boca del ro San Antonio la lnea sigue por el thalweg del ro Iguaz hasta su embocadura en el ro Paran, perteneciendo a la Repblica Argentina la margen meridional o izquierda del mismo Iguaz y al Brasil la septentrional o derecha. Artculo 4. Las islas del Uruguay y del Iguaz seguirn perteneciendo al pas indicado por el thalweg de cada uno de esos ros. (...) Adems cada una de las partes contratantes nombrara una comisin demarcadora. Ambas constituiran una comisin mixta que, en el plazo de seis meses a partir del canje de ratificaciones, hara la demarcacin de la frontera an no demarcada (6).
El enfrentamiento Zeballos-Ro Branco y la competencia armamentista argentino-

brasilea No obstante el intento de acercamiento del gobierno de Roca a las autoridades de Ro de Janeiro, stas procuraron embarcarse en un proceso de militarizacin que posicionara ventajosamente a Brasil en el contexto de equilibrio de poder del Cono Sur. Cabe advertir que los acuerdos sobre limitacin

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del poder naval, establecidos entre los gobiernos de la Argentina y Chile en mayo y julio de 1902 y enero de 1903, no comprendieron a las autoridades brasileas. Este factor fue hbilmente explotado por el canciller del Brasil, el poderossimo Jos Mara da Silva Paranhos hijo, barn de Ro Branco (1), para llevar a cabo un importante incremento de armamentos navales que form parte de un plan de poltica exterior que tuvo por objetivo el engrandecimiento brasileo. Otros aspectos de este plan fueron la expansin territorial, el estrechamiento de las relaciones con el gobierno Estados Unidos, el ascenso de las misiones diplomticas brasileas al nivel de embajada y la obtencin del primer cardenal sudamericano. Este plan de engrandecimiento del poder naval brasileo fue denunciado en la Argentina por Estanislao S. Zeballos, caracterizado por la historiografa brasilea como la "encarnacin de las tendencias brasilfobas" en la Argentina (2). Zeballos ocup la Cancillera entre noviembre de 1906 y junio de 1908, llamado por el presidente Jos Figueroa Alcorta (1906-1910) (3). A decir verdad, no fueron las autoridades de Buenos Aires las que reaccionaron primero ante el rearme brasileo sino el gobierno chileno, ligado junto al argentino a un sistema de desarme naval. El aviso chileno condujo a una serie de reuniones en Buenos Aires. En una de ellas, efectuada en la casa del presidente Manuel Quintana antes de su muerte, Figueroa Alcorta haba sealado: "no podemos permitir que otro pas sudamericano nos aventaje en poder naval. Ningn sacrificio nos debe detener" (4). As, hacia principios del siglo XX, el Cono Sur fue escenario de un interesante juego de alianzas, cuyos principales protagonistas en discordia fueron los cancilleres Zeballos y Ro Branco. Dicha competencia argentino-brasilea cont con dos instrumentos: la bsqueda de aliados en los pases del Cono Sur, que se ubicaron dentro de la rbita de una u otra potencia subregional, y la carrera armamentista. Estos instrumentos apuntaron a su vez a dos objetivos: la supremaca subregional y el aislamiento del contrincante. Respecto del primer instrumento -la bsqueda de aliados-, los gobiernos de Bolivia y Paraguay se acercaron a las autoridades argentinas e incluso pidieron la mediacin del presidente Figueroa Alcorta en el conflicto fronterizo pendiente, factor que incomod a Ro Branco. Por su parte, el gobierno uruguayo se acerc a la esfera de influencia brasilea y suscribi con el canciller Ro Branco un tratado de lmites. En el marco de esta pugna con Brasil por la supremaca subregional, y aun a pesar del conflicto limtrofe pendiente con Chile, Zeballos no tuvo reparos en buscar la alianza con las autoridades trasandinas con el objetivo de contrarrestar las hbiles maniobras del barn de Ro Branco. As, entre 1906 y 1909, los gobiernos de Brasil y la Argentina entraron en un juego de competencia diplomtica, a la vez que procuraron por separado el acercamiento con Chile. Un ejemplo de esta particular tendencia se dio en 1906, en ocasin de un terremoto que devast a Chile. Este cataclismo fue la oportunidad para la diplomacia argentina, que expres su buena voluntad hacia las autoridades de Santiago, enviando provisiones y un monto efectivo de 250.000 dlares. Ro Branco intent contrarrestar la estrategia argentina, procurando colocar una cua entre la Argentina y Chile. Cuando el canciller brasileo percibi que sus intentos haban fracasado, concentr sus energas en continuar con el programa naval, a fin de disputarle a las autoridades argentinas el dominio de la costa atlntica (5). Los rasgos de esta poltica de alianzas del canciller argentino (y de su contrincante brasileo) surgen claramente de las propias palabras de Zeballos, vertidas en una carta a Roque Senz Pea, ministro argentino en Roma, en la que le informaba de su renuncia al ministerio: A usted le habr causado una gran sorpresa mi renuncia como a m mismo. Le dar algunos detalles ... Tena unas pruebas escritas y firmadas por el mismo barn de Ro Branco de que se prepara a agredir a la Repblica Argentina, una vez que tenga su supremaca naval absolutamente asegurada, son sus palabras. En presencia de esta situacin desarroll un plan poltico de diplomacia defensiva para aislar al Brasil y robustecer el ambiente moral de nuestro pas, ya que no podamos contar con armamentos. Mi plan diplomtico haba dado su xito, estbamos aliados con Chile, en una forma defensiva. Este tratado, no le debe sorprender; en realidad, es un tratado que tiene por objeto presionar a Chile y a la Argentina, unidos ante el Brasil, para pedirle a este pas la limitacin de armamentos ... Vnculos

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anlogos he estrechado con el Paraguay y Bolivia ... Por otra parte Chile, haba pedido ya al Brasil, confidencialmente, que nos cediera parte de su escuadra (6). Por cierto, un factor que agrav las tensiones entre la Argentina y Brasil fueron sus polticas divergentes hacia Estados Unidos. La diplomacia brasilea intent, en los primeros aos del siglo XX, consolidar su posicin como potencia sudamericana "sobre las bases de una limitada aceptacin de la Doctrina Monroe" (7). El gobierno de Brasil haba negociado el libre acceso para sus exportaciones de caf en el mercado norteamericano, a cambio de la obtencin de una tarifa preferencial para el trigo norteamericano en el mercado brasileo. Esta estrategia comercial fue percibida por la diplomacia argentina como una maniobra para impedir la colocacin de trigo argentino en Brasil. En su informe anual correspondiente al ao 1906, el ministro britnico en Buenos Aires seal que "la Repblica Argentina est indudablemente celosa de la atencin de Brasil hacia el gobierno norteamericano" (8). El segundo instrumento de la competencia argentino-brasilea - la carrera armamentista- tuvo su expresin ms importante en la llamada "diplomacia de los acorazados", como se ver a continuacin.
La "diplomacia de los acorazados" (1908-1914)

Entre aproximadamente 1908 y el inicio de la Primera Guerra Mundial, la singular etapa en la historia de las relaciones argentino-brasileas, caracterizada por una importante carrera armamentista -particularmente pronunciada en el mbito naval-, ha sido denominada como la "diplomacia de los acorazados". Fue una suerte de "paz armada" entre las autoridades de Buenos Aires y Ro de Janeiro, estimulada por la mutua desconfianza. Por cierto, resulta imposible comprender esta carrera armamentista sin vincularla al contexto mundial, con rasgos tales como la gran competencia naval entre la Grand Fleet britnica y la Hocheseeflotte alemana; y el influjo del darwinismo social y de las doctrinas del almirante Alfred Thayer Mahan sobre la poltica de expansin naval de las potencias europeas y extraeuropeas (casos de Estados Unidos y Japn), todo lo cual alcanzaba a las potencias medianas sudamericanas entonces exitosas econmicamente como la Argentina, Brasil y Chile. A estos influjos tericos, que permitieron otorgar a las polticas expansionistas un sentido misional (cuyo ejemplos fueron el "Destino Manifiesto" norteamericano y su variante argentina) (1), se agreg el estimulante efecto que en la carrera armamentista de las tres potencias conosureas gener la competencia entre los astilleros de Gran Bretaa, Estados Unidos, Alemania, Francia e Italia, para obtener los contratos navieros de estos pases sudamericanos (2). Por el lado argentino, Zeballos estuvo convencido de que las autoridades brasileas preparaban la guerra contra la Argentina. Su prdica se exacerb cuando en 1906 las autoridades de Ro de Janeiro adquirieron tres acorazados tipo dreadnought, el ms avanzado en aquel momento. Con esta decisin, el gobierno brasileo quebr a su favor el equilibrio naval sudamericano y pas a representar una amenaza para las autoridades de Buenos Aires. Partiendo del supuesto de que el gobierno brasileo se estaba armando para preparar una guerra contra la Argentina, Zeballos plante la necesidad de lograr la superioridad naval argentina. Una vez lograda sta, las autoridades argentinas deban atacar a Brasil, con la ayuda de los dems pases del Cono Sur. Incluso Zeballos propuso, al gobierno de Chile, la alianza de las escuadras argentina y chilena para imponer al gobierno de Brasil la paridad de sus fuerzas navales (3). Por su parte, Ro Branco continu la tradicional poltica exterior del Brasil, en el sentido de evitar cualquier tipo de alianza subregional liderada por el gobierno argentino que cercara a Brasil. Incluso, desde su posicin de fuerza, dio seales de pretender consolidar un pacto entre las tres potencias del Cono Sur (Argentina, Brasil y Chile) liderado por las autoridades de Ro de Janeiro, objetivo que busc a travs del juego diplomtico y no por medio de la guerra (4). A su vez, valindose del acercamiento argentino-chileno como consecuencia de los pactos de Mayo y del laudo arbitral britnico de 1902, el ministro Zeballos propuso a las autoridades de Ro de Janeiro el reparto de los dos dreadnought (5) encargados por el canciller brasileo en Gran Bretaa (uno para Brasil y otro para la Argentina), exigencia que Ro Branco nunca estuvo dispuesto a cumplir. A fines de 1908,

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en su campaa proselitista ya fuera del ministerio, Zeballos continuaba exigiendo el mencionado reparto, en los siguientes trminos: Si el Brasil ama la paz, si es amigo de la Repblica Argentina, si no se arma para imponrsele en la accin diplomtica o militar, concluya en un da, en una hora, la negociacin diplomtica iniciada por m, para dividir entre nuestros dos pases amigos, su nueva escuadra. Cdanos de una vez un "dreadnought" y algunos otros cascos, ya que reconoci en mayo (1908) cuando teman mi accin que era posible pactar la equivalencia naval sobre esa base (6). Al quedar clausurada la opcin de una alianza argentino-chilena para imponer a las autoridades de Brasil una limitacin de su podero naval, el ministro de relaciones exteriores argentino plane una guerra preventiva contra las autoridades de Ro de Janeiro, animado por el excelente estado en que se encontraban en ese momento de su historia tanto la marina como el ejrcito argentinos. El canciller Zeballos present su plan ante los hombres del gobierno argentino el 10 de junio de 1908, el cual inclua un ultimtum a Ro Branco, instndolo a la divisin de la escuadra con la Argentina. Adems, el plan de Zeballos comprenda la movilizacin de la escuadra argentina y de 50.000 reservistas del ejrcito, e incluso la idea de una eventual "ocupacin de Ro de Janeiro" (7). Segn Zeballos, el plan fue aprobado por unanimidad por el gabinete, convinindose en que el canciller deba presentar la documentacin secreta y el plan de exposicin al Congreso para solicitarle los fondos a los efectos de la movilizacin. A pesar de su carcter reservado, el plan y lo tratado en la reunin de gabinete fue publicado al da siguiente por La Nacin, medio abiertamente hostil a Zeballos, recibiendo entonces la oposicin de algunos sectores del gobierno y de la opinin pblica argentinos (8). A este factor se sum una discreta intervencin de la diplomacia britnica en contra de Zeballos, percibido como un elemento de disturbio en la paz subregional (9). Ante la creciente oposicin a la figura del canciller, el presidente Figueroa Alcorta decidi trasladarlo, a fines de junio de 1908, del mbito del Ministerio de Relaciones Exteriores al de Justicia e Instruccin Pblica, hecho que fue el detonante de su renuncia (10). Un informe del representante italiano en Buenos Aires, conde Macchi di Cellere, seal que la cada del ministro produjo satisfaccin en las autoridades de Ro de Janeiro y Montevideo, mientras que los representantes de Chile, Paraguay y Bolivia expresaron a di Cellere su desagrado y preocupacin por el futuro (11).
El telegrama cifrado N 9

Ya fuera del ministerio, Zeballos continu con su campaa en favor del rearme argentino y en contra de la poltica de Ro Branco. Hizo declaraciones pblicas, revelando entretelones de las negociaciones; y trat de probar que la intencin del canciller brasileo era aislar a la Argentina de los dems pases sudamericanos, cuando ste denunci que la Argentina proyectaba la recreacin del virreinato. En un artculo de su Revista de Derecho, Historia y Letras, Zeballos revel la existencia de un telegrama cifrado de Ro Branco -el N 9-, que habra sido cursado a las embajadas brasileas en varios pases americanos, con un contenido claramente discriminatorio hacia las autoridades argentinas. El ex canciller solicitaba adems la formacin de un tribunal internacional formado por tres diplomticos europeos para que interviniese en el caso. En la versin denunciada por Zeballos, el texto del telegrama N 9 contena las siguientes instrucciones de la Cancillera brasilea: 17 de junio de 1908, a las 6,57. N 9, quarta 17. Ponto. Apenas haya sido removido Zeballos proceda. 1 Hacer comprender al gobierno conveniencia de suspender temporalmente los tratados en trmite con la Argentina, esperndose para ms adelante grandes ventajas. 2 Interesar al gobierno para que preste su atencin a nuestro proyecto jurdico sobre el Plata, en cambio de las negociaciones que tiene con el Per en trmite para la definitiva posesin de la provincia... "demostrndole que el Brasil ser un aliado poderoso" en el Atlntico, como Chile en el Pacfico, asegurando as la paz en las dos mrgenes y el dominio seguro contra todo evento. Esto debe ser tratado confidencialmente sin dar ni anticipar un carcter oficial, "en la forma y modo de nuestra diplomacia como V.E. sabe hacer"; y aparentar indiferencia por la cada del canciller argentino, haciendo resaltar de paso nuestra influencia.

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3 Apuntar la conveniencia de disuadir al Per y Bolivia que sigan con la Argentina, en contra de los intereses chilenos, y procurar de la prensa que empiece a mostrar recelos por los grandes proyectos de armamentos del gobierno argentino, casi sin causa aparente. Propalar las "pretensiones imperialistas" del gobierno argentino en los centros polticos y sus pretendidos avances de dominio sobre Bolivia, Uruguay y Paraguay y nuestro Ro Grande.(...) 4 Demostrar bien el hecho de que debido al "carcter voluble" de los argentinos, ellos no tienen, en tiempo alguno, estabilidad en la poltica interna y externa, y que la ambicin de figurar los desmoraliza, sacrificando el mrito, como sucede en la actualidad, con descrdito de sus estadistas, sin reparar los perjuicios que irroga la falta de seriedad que tanto los caracteriza. Es indispensable aprovechar la oportunidad de este momento. Inmediatamente, Ro Branco dio a publicidad una supuesta versin oficial del telegrama N 9, dirigido a la legacin brasilea en Santiago de Chile, y del cual Zeballos habra obtenido copia. Dicha versin, sustancialmente distinta de la de Zeballos, deca lo siguiente: En Ro, jueves 17 de junio 1908, 6 hs. 57' p.m. N 9, jueves 17. Quiera descifrar con el Sr. Gama este despacho. 1 Acabo de ser informado de que, despus de las conferencias entre los ministros Zeballos y Cruchaga, le fueron enviadas instrucciones al Sr. Anadn, de acuerdo con el pensamiento del seor Cruchaga. 2 Sobre el proyecto del tratado poltico, aparte de las modificaciones que tendramos que proponer, debo declarar desde luego, y conviene decrselo a ese gobierno, que no creemos que la opinin est suficientemente preparada en Buenos Aires para un acuerdo con el Brasil, y lo consideramos inconveniente mientras el Dr. Zeballos sea ministro. Los diarios por l inspirados han hecho una campaa de falsas noticias, con el fin de despertar, como han despertado, viejos odios contra el Brasil, Chile, Argentina, pero s separar de un gobierno de que forma parte un ministro que tenemos motivos para saberlo, es nuestro enemigo. Su propsito, como lo dijo a sus ntimos, no era promover la triple alianza, Brasil, Chile, Argentina, pero s separar a Chile del Brasil. 3 Cuando subi al gobierno, Brasil haba sido solicitado por el Paraguay para promover la solucin, aqu, de la cuestin de lmites Paraguay-Bolivia. Bolivia, desde 1903 solicitaba nuestros buenos oficios por nota. Record a las dos partes la conveniencia de ser la cuestin sometida al arbitraje de representantes del Brasil, Argentina y Chile. La intervencin de Zeballos prodjose en seguida, pero para excluir a Brasil y Chile y de eso se jact en el diario "La Prensa". Desde entonces contina tratando de indisponernos con los vecinos Uruguay y Paraguay, atribuyndonos perfidias y planes de conquista. Su discurso, en la Junta de Notables es un tejido de invenciones con el fin de hacer odioso al Brasil. 4 Siempre vi ventajas en una cierta inteligencia poltica entre Brasil, Chile y Argentina, y record varias veces su conveniencia. En el apndice al 2 volumen de la reciente obra de Vicente C. Quesada, "Memorias Diplomticas", encontrar mi carta de 1895 al ministro Gorostiaga sobre eso; pero la idea no est madura en la Repblica Argentina. Ha habido all hasta un retroceso estando apartados del gobierno y hostilizados todos nuestros mejores amigos. Adems de publicar su versin del telegrama, Ro Branco instruy al nuevo ministro brasileo en Buenos Aires, Domicio Da Gama, presionar al, a la vez, nuevo canciller argentino, Victorino de la Plaza, a fin de obtener una disculpa por el agravio que le haba sido inferido, aunque recomendando prudencia. Da Gama era partidario de una ruptura inmediata, pero en Brasil existan ya algunos sectores polticos cansados de las actitudes del canciller Ro Branco y que sostenan que era necesario ms cautela (3).
Las relaciones argentino-brasileas despus del alejamiento del canciller Zeballos

En diciembre de 1908, el secretario de Estado norteamericano Elihu Root propuso al gobierno brasileo que dividiera sus grandes acorazados con el argentino, pero esta propuesta ni siquiera fue

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considerada por las autoridades brasileas (1). Dada la resistencia brasilea a repartir en forma salomnica dos de los tres dreadnoughts encargados por Ro Branco y recibidos en 1910 -el Minas Gerais y el Sao Paulo-, las autoridades argentinas decidieron seguir los pasos brasileos y, en enero de 1910, adjudicaron los contratos para la fabricacin de dos dreadnoughts a astilleros norteamericanos. En 1915, la Argentina recuper su supremaca naval al incorporar los acorazados Moreno y Rivadavia, de 27.500 toneladas cada uno. Para impedir que Brasil construyera un tercer acorazado (el Ro de Janeiro), el sucesor de Figueroa Alcorta en la presidencia argentina, Roque Senz Pea (1910-1914), envi en 1911 dos misiones a Ro de Janeiro. Una de ellas, de carcter pblico, fue encomendada al embajador extraordinario Manuel A. Montes de Oca. La otra fue de carcter privado, y estuvo a cargo de Ramn J. Crcano, un diplomtico con firmes amistades en Ro de Janeiro. Pero en las gestiones entre Crcano y las autoridades brasileas, no se firm nada. Si bien Crcano obtuvo la renuncia verbal del canciller brasileo a la construccin del tercer dreadnought, en sus memorias omite decir que el barn de Ro Branco encarg otra nave en su lugar, el Riachuelo (2). Estas misiones de Montes de Oca y Crcano a la capital brasilea reflejaron por cierto la intencin del presidente Senz Pea de buscar un entendimiento con el gobierno de Brasil. Segn Scenna, Senz Pea procur, a travs del acercamiento con las autoridades de Ro de Janeiro, la formacin de un bloque subregional compacto que se opusiera al poder en expansin de Estados Unidos, en sintona con la "poltica atlntica y probritnica" de los gobiernos argentinos, impuesta por la dependencia econmica y cultural respecto de Europa (3). Dos nuevas misiones fueron enviadas a la capital brasilea en 1912, una oficial, a cargo del ex presidente Julio Roca, y la otra, reservada, encomendada a Norberto Quirno Costa. Pero ese ao muri Ro Branco, el impulsor de la rivalidad argentino-brasilea en materia de armamentos, quien fue reemplazado en la cancillera brasilea por Lauro Mller, partidario de una poltica ms discreta que la de su antecesor. La desaparicin de Ro Branco implic en gran medida el fin de la diplomacia de los acorazados, que concluy en junio de 1914. En consecuencia, el 1 de julio de dicho ao, el entonces canciller argentino, Jos Luis Murature, pudo comunicar a la Cmara de Diputados en sesin secreta que, por fin, el gobierno brasileo haba renunciado a la construccin de su tercer acorazado (4).

Historia de las Relaciones Exteriores Argentinas Obra dirigida por Carlos Escud y Andrs Cisneros Fragmentos seleccionados de: Tomo VIII y Tomo X

Captulo 40: Las relaciones polticas con Gran Bretaa (1880-1930)

Introduccin
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Las relaciones bilaterales entre la Argentina y Gran Bretaa han sido captulo obligado en los estudios sobre poltica exterior argentina. No obstante, han sido las relaciones econmicas las que concentraron la atencin de los analistas. Poco se sabe sobre las relaciones poltico-diplomticas entre ambos pases, ms all de ciertas secuencias o episodios de esta vinculacin mencionados en algunas compilaciones. Todo parece indicar, o al menos esa es la impresin despus de consultar los fondos del Public Record Office, que la escasa importancia concedida a las relaciones polticas argentino-britnicas es un reflejo de las propias prioridades establecidas por ambos pases a su agenda internacional. Durante el perodo 1886-1914 la documentacin correspondiente a la poltica comercial y a las relaciones econmicas es abrumadoramente ms voluminosa que la que se refiere a cualquier otro aspecto de las relaciones bilaterales. Tan es as, que en 1913 el representante britnico acreditado en Buenos Aires, Reginald Tower, haciendo un balance de las relaciones entre ambos pases hasta su acreditacin, afirmaba que el 75 por ciento de la correspondencia con el gobierno argentino estaba destinada a abordar problemas de trfico comercial, y que salvo en el caso de que una revolucin pudiese interrumpir esos intercambios comerciales, se daba por supuesto que ni la naturaleza del gobierno, ni la composicin del gabinete tenan inters alguno para los gobiernos de Su Majestad (1). Consultados los Embassy and Consular Archives para el perodo y los Suplementos a la Correspondencia General, los de la Colonial Office y otros departamentos de emigracin relacionados con la correspondencia de las Falkland Islands, y los fondos bajo la signatura de Argentina Political, se puede afirmar que las relaciones polticas ocuparon un captulo si no menor, s supeditado al curso de las relaciones comerciales. De hecho, durante el perodo que nos ocupa, los enviados britnicos no parecan estar muy interesados en los acontecimientos de la poltica argentina que no estuviesen directamente relacionados con los intereses econmicos, y no ser hasta 1906 cuando aparezcan informes anuales en los que la poltica nacional y las relaciones de la Argentina con terceros pases ocuparn un lugar destacado. Hasta entonces los informes diplomticos se ajustan a sucesos como las elecciones presidenciales, los cambios en el gobierno o conflictos de trascendencia como la revolucin del 90, lo cual obedece a las propias prioridades establecidas por los gobiernos britnicos. Lo cierto, no obstante, es que entre 1886 y 1914 y con una incidencia desigual los temas centrales de las relaciones polticas entre ambos pases fueron: los conflictos de soberana en la Patagonia y el Atlntico Sur; los problemas relacionados con la emigracin de sbditos ingleses a la Argentina, y en concreto de galeses a Chubut; y la preocupacin y competencia de Gran Bretaa con otras potencias por la influencia en el Cono Sur, sobre todo en lo que respecta a los Estados Unidos y a las Conferencias Panamericanas. Debido al enorme arco temporal que abarca este captulo, hemos resuelto dividir en tres fases el examen de las vinculaciones polticas angloargentinas entre 1880 y 1930. La primera comprende desde la llegada de Roca al gobierno (1880) hasta 1914, fecha del inicio de la Primera Guerra Mundial. La segunda abarca los aos de la guerra (1914-1918), coincidentes en la Argentina con los gobiernos de Victorino de la Plaza y el primer tramo del gobierno radical de Hiplito Yrigoyen (1916-1922). Finalmente, la tercera fase, entre los aos 1918 y 1930, comprende la primera posguerra hasta la crisis econmica mundial de 1929 y sus efectos. En la Argentina, esta fase coincide con la ltima parte del primer gobierno de Yrigoyen, la gestin de Marcelo T. de Alvear (1922-1928), y el segundo gobierno de Yrigoyen (1928-1930), finalizado abruptamente por el golpe militar de septiembre de 1930.

 La primera fase (1880-1914) El bajo perfil de las relaciones polticas angloargentinas

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Dentro del perodo bajo estudio, la primera fase de las relaciones polticas entre la Argentina y Gran Bretaa (1880-1914) se caracteriz por una abierta contraposicin entre el relevante nivel de las relaciones econmicas angloargentinas y el bajo nivel de los vnculos polticos entre Buenos Aires y Londres. Un primer factor explicativo de este contraste fue precisamente el hecho de que las inversiones britnicas en la Argentina alcanzaran su punto culminante en la dcada de 1880 y los vnculos polticos angloargentinos trataran de acompaar esa expansin econmica, procurando estimularla sin obstaculizar las fuerzas de mercado. Otro factor que indudablemente influy fue la propia actitud de las autoridades britnicas hacia el continente americano luego de la guerra de Secesin norteamericana (1861-1865), la cual apunt a una disminucin de los compromisos polticos britnicos en dicha regin. Como sostiene Ferns, aun en las colonias britnicas de Amrica del Norte, las autoridades de Londres adoptaron una actitud de bajo perfil poltico, llamando a dichas colonias a depender de sus propios recursos. De acuerdo con esta poltica de bajo perfil, se retiraron las tropas britnicas de Canad y en 1871 el tratado de Washington sirvi para fijar la poltica britnica de no incurrir en acciones que pudiesen provocar un conflicto serio con el gobierno de Estados Unidos (1). En la Argentina, esta poltica britnica de bajo perfil tuvo su primera prueba en 1880 cuando, en el contexto de la lucha por la sucesin del presidente Nicols Avellaneda y la compra de armamentos por parte de la milicia bonaerense, la carga del buque britnico S.S. Plato fue confiscada por naves de la armada argentina. Cuando la noticia lleg a Londres, la actitud del Foreign Office y del embajador britnico en Buenos Aires Egerton fue de total prescindencia. En una carta privada a sus superiores, Egerton sostuvo que el envo de tropas contra las autoridades argentinas era un acto ilegal. Ilegal porque el gobierno argentino era una autoridad soberana que mantena relaciones pacficas con las autoridades britnicas. Admita que la inestabilidad poltica, el bloqueo del puerto de Buenos Aires por parte del gobierno nacional, y las depredaciones de la milicia de los gauchos de la campaa de Buenos Aires liderados por un desertor del ejrcito nacional, el coronel Jos Inocencio Arias (2), eran factores que perjudicaban a los sbditos britnicos. Pero estas prdidas no justificaban en la ptica de Egerton ninguna intervencin del gobierno britnico en la Argentina, sosteniendo que el envo de tropas era ilegal y ofendera innecesariamente el orgullo de las autoridades argentinas. En vez de la intervencin directa, Egerton adopt una poltica de negociaciones para aliviar las penurias de los sbditos britnicos en la Argentina (3). Otro ejemplo cabal de la poltica de bajo perfil adoptada por las autoridades de Londres fue la actitud de stas ante el estallido de la "crisis Baring" o crisis de 1890 y sus calamitosos efectos en los inversores britnicos. Ferns sostiene que, contra lo que podran sugerir las teoras marxistas o hobsonianas sobre el imperialismo -y agregamos a stas los enfoques dependentistas latinoamericanos-, la crisis no se resolvi a travs del poder poltico ejercido por los gobiernos de los pases inversores (4). Por el contrario, desde el inicio hasta el fin de la crisis de Baring, las autoridades britnicas mantuvieron una actitud de estricta prescindencia respecto de las drsticas medidas adoptadas por el gobierno de Carlos Pellegrini para solucionar la misma, algunas de las cuales afectaron a empresas britnicas, tales como la adopcin de un impuesto del 2% sobre los depsitos en bancos extranjeros y del 7% a los beneficios de las compaas extranjeras. La City londinense y otros sectores econmicos descontentos con las medidas de Pellegrini presionaron al gobierno britnico para que interviniera en la poltica interna argentina. As, el gerente del Banco de Londres en Buenos Aires, Pritchard, viaj a Inglaterra y sostuvo una entrevista con el subsecretario del Exterior de la Corona, James Fergusson. Las expresiones de Pritchard, extradas del informe enviado por Fergusson al canciller Robert A. Cecil, marqus de Salisbury, fueron las siguientes: "La condicin de la Argentina se halla en tal estado que slo la intervencin de otras potencias puede establecer un buen gobierno y lo ms efectivo de todo sera que, de acuerdo con otras, alguna potencia interviniera estableciendo un gobierno provisional". El canciller ingls, al concluir la lectura del informe que le enviara Fergusson con las expresiones de Pritchard, anot al pie del mismo con tinta roja: "Sueos!". Salisbury

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nuevamente se encarg de desmentir los rumores de intervencin oficial inglesa en la crisis argentina hacia fines de julio de 1891, a travs de un discurso efectuado en Mansion House, donde sostuvo: Hemos sido presionados, seriamente presionados (...) para que asumamos el papel de rbitro compulsivo en las disputas que se registran en Amrica del Sur (...) Hemos sido tambin seriamente presionados para que nos dediquemos a sanear las finanzas argentinas. Sobre ninguno de estos puntos el Gobierno de Su Majestad se halla dispuesto en modo alguno a asumir las funciones de la Providencia (5). Las autoridades del Foreign Office investigaron y comprobaron que las drsticas medidas adoptadas por Pellegrini eran aplicadas por igual a todas las compaas extranjeras. Al no existir discriminacin, estas disposiciones no violaban los tratados angloargentinos firmados desde 1825 en adelante, por lo cual aqullas optaron por la actitud de prescindencia. Ferns seala que la crisis Baring no fue una crisis entre los gobiernos argentino y britnico. Cada uno contribuy a la solucin dentro de su propia comunidad, sin llegar a la confrontacin o la negociacin recproca en cuanto autoridades soberanas (6).
La primera fase (1880-1914) El apego de la diplomacia argentina al derecho internacional

y al principio de no intervencin: la Doctrina Drago La actitud prescindente del Foreign Office respecto de la situacin de las empresas britnicas en la Argentina comenz a cambiar luego de la crisis de 1890. La participacin del gobierno britnico en el rescate de la casa Baring y su preocupacin por evitar el pnico en el mercado monetario londinense demostraron una actitud oficial de intervenir y comprometerse activamente con el destino de las empresas britnicas en la Argentina. Con el paso del tiempo, se dio una creciente influencia del gobierno britnico en problemas especficos que afectaron a tales empresas, tendencia que alcanz sus puntos culminantes en las gestiones que condujeron a la misin D' Abernon de 1929 y a la firma del tratado Roca-Runciman de 1933. Sin embargo, esta creciente influencia del gobierno de Londres no lleg nunca al extremo del uso de la fuerza (1). Evidentemente los intentos de intervencin durante la etapa rosista haban dejado su recuerdo en la diplomacia britnica. A pesar de que el gobierno britnico nunca recurri al extremo de intervenir por la fuerza para dirimir supuestos problemas con el argentino en este perodo, los numerosos ejemplos de intervencionismo del primero en el mundo, durante la ltima dcada del siglo XIX y principios del XX (2), llevaron al ltimo a considerar estrategias que fortalecieran la vulnerable posicin argentina como pas deudor. El gobierno argentino adopt, en este sentido, dos estrategias aparentemente contradictorias que apuntaron a fortalecer su posicin internacional: la primera, el desarrollo del poder militar y la modernizacin de las fuerzas armadas, especialmente a partir de la poca de conflictos lmitrofes con Chile; y la segunda, el afianzamiento de la paz a travs del fortalecimiento del derecho internacional y la institucionalizacin de prcticas entre gobiernos, como el arbitraje. As, en abril de 1896 los gobiernos de la Argentina y Chile firmaron una convencin con el objeto de solucionar sus controversias por la va del arbitraje, confiado a la reina de Gran Bretaa (3). La vehemente defensa del principio de no intervencin por parte de la diplomacia argentina en este perodo fue otro ejemplo de esta segunda estrategia. La Argentina intervino como rbitro en la disputa territorial entre los gobiernos de Venezuela y Gran Bretaa por la posesin de la Guayana britnica en 1891. Esta gestin oficiosa fue solicitada por el gobierno venezolano, pero no prosper debido a la interrupcin de las relaciones diplomticas entre los gobiernos de Gran Bretaa y Venezuela (4). Otra importante ocasin donde la diplomacia argentina intent colocar un escudo protector contra un intervencionismo generalizado de las grandes potencias europeas fue en 1902, cuando estall la crisis entre el gobierno venezolano del dictador Cipriano Castro y los de Gran Bretaa, Alemania e Italia. Las potencias europeas utilizaron la intervencin armada como medio de presin para cobrar la deuda que Venezuela tena con los bancos de estos pases. Como consecuencia de su agresiva poltica en el Caribe y el istmo de Panam, era evidente que los Estados Unidos no se interpondran en el camino de los pases arriba mencionados si stos decidan actuar severamente contra Venezuela. El

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ministro de relaciones exteriores argentino, Luis Mara Drago, alarmado por los efectos potenciales de esta agresiva intervencin conjunta de las grandes potencias en la regin, en una nota con fecha 29 de diciembre de 1902 dirigida al ministro argentino en los Estados Unidos, Martn Garca Mrou, hizo una extensa exposicin de la posicin del gobierno argentino frente a los sucesos de Venezuela, la cual Garca Mrou deba transmitir al gobierno norteamericano. Drago sostena en ella, a modo de corolario de la Doctrina Monroe, que "la deuda pblica (de un estado americano) no puede dar lugar a la intervencin armada, ni menos a la ocupacin material del suelo de las naciones americanas por una potencia europea (5)". El contenido de esta nota tom luego el nombre de Doctrina Drago. El argumento legal de Drago se basaba en el concepto de soberana y los derechos de los gobiernos soberanos reconocidos en el uso y el derecho internacional, entre ellos el principio de no intervencin. Segn la doctrina del jurista, estos derechos no podan ser menoscabados por causa de deudas pblicas. Para reforzar su posicin, Drago utiliz ejemplos de la actitud de prescindencia de algunos polticos britnicos respecto de la cuestin del cobro de las deudas de pases latinoamericanos. As, en su artculo "State Loans and their Relation to International Policy", Drago cit la declaracin de Henry Campbell-Bennerman en la Cmara de los Comunes britnica en febrero de 1903, que deca lo siguiente: Me atrevo a decir que nada podra ser ms desatinado que siquiera aparentar la aceptacin de la doctrina, si merece el nombre de tal, de que cuando nuestros compatriotas invierten en empresas riesgosas en pases extranjeros y fracasan es nuestro deber rescatarlos. Todo el que invierte dinero en un pas como Venezuela sabe qu est haciendo. Supongo que no sera demasiado preciso afirmar que los grandes riesgos siempre implican altos dividendos, pero s resulta mucho ms preciso si invertimos los trminos: los dividendos altos generalmente implican riesgos grandes. Pero si todo el poder del Imperio Britnico tiene que respaldar al inversor, su riesgo desaparece y los dividendos deberan ser reducidos concomitantemente (6). Con esta estrategia, Drago intent alcanzar a la vez dos objetivos: hacer explcita la oposicin del gobierno de Estados Unidos a la intervencin europea en Amrica y definir la Doctrina Monroe en trminos de prescindencia del propio intervencionismo norteamericano en la regin. En un principio el gobierno norteamericano intent eludir la aprobacin de la Doctrina Drago, pero luego el tema de la intervencin obtuvo su lugar en conferencias internacionales. Por su parte, el gobierno britnico respondi a este avance diplomtico del gobierno argentino con el habitual bajo perfil de este perodo: respald la Doctrina Monroe, por una parte, y evit la aprobacin o negacin de la Doctrina Drago, por la otra (7).
La primera fase (1880-1914) Los reclamos de soberana en el Atlntico sur

Los problemas de soberana, que en ms de una ocasin enfrentaron a ambos pases en las dos ltimas dcadas del siglo pasado y en las primeras del presente, se cieron a los territorios en el Atlntico Sur y en concreto a las Islas Malvinas -sobre las que la Argentina mantendra constantes reivindicaciones-, las Orcadas del Sur, las Georgias del Sur, las Sandwich del Sur, las Shetlands del Sur y la Tierra de Graham. Desde 1885 hasta 1914 las estrategias argentina y britnica, en lo que a los territorios disputados se refiere, se mantuvieron en lneas generales constantes. Los gobiernos argentinos reclamaban con frecuencia lo que consideraban como parte del territorio nacional, al tiempo que intentaban por distintos medios mantener o acrecentar su presencia -real y simblica- en la zona. As surgi la guerra de mapas y los problemas relacionados con la instalacin de observatorios meteorolgicos en algunas de las islas en disputa. Por su parte, los britnicos se mantuvieron impertrritos en la idea de que la soberana en los territorios del Atlntico Sur no estaba sometida a consideracin y que "la discusin estaba cerrada (...) y ellos (los asesores de Su Majestad) no consentiran en reabrir el asunto (1)". Dado la importancia que reviste para la Argentina, este tema ser tratado en captulo aparte.

Captulo 41: Las relaciones polticas con Estados Unidos (1880-1930)

Introduccin

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En el caso de las relaciones polticas entre la Argentina y Estados Unidos, hemos dividido el largo perodo transcurrido entre 1880 y 1930 en las siguientes fases: a. una primera fase, que abarca los aos 1880 a 1900, caracterizada por el inicio del enfrentamiento argentino a los esfuerzos panamericanistas norteamericanos, tendencia que se reflej claramente en el ataque de la delegacin argentina al proyecto del secretario de Estado norteamericano James Blaine de construir una zona de libre comercio hemisfrica durante la Primera Conferencia Panamericana de Washington en 1889; b. una segunda fase, desde 1900 hasta el inicio de la Primera Guerra Mundial en 1914, caracterizada por la adopcin por parte del gobierno norteamericano de una "diplomacia de control" en los pases sudamericanos -entre ellos la Argentina-, acorde con su creciente presencia econmica en los mercados de estos pases; c. una tercera fase, que abarca los aos de la Primera Guerra (1914 a 1918), donde el gobierno y los actores econmicos de Estados Unidos experimentaron un ascenso de su influencia sobre las autoridades argentinas tanto en trminos de la "diplomacia de control", como de la primaca como abastecedor de productos manufacturados en detrimento de sus competidores britnicos y alemanes; y d. una cuarta fase, que comprende los aos transcurridos desde el fin de la Primera Guerra (1918) hasta la crisis de 1929 en Estados Unidos y el golpe militar de septiembre de 1930 en la Argentina. Dichos aos fueron los de apogeo de la primaca regional econmica y poltica norteamericana.
La primera fase (1880-1900): el europesmo (o hispanoamericanismo) argentino

versus el panamericanismo norteamericano Los antecedentes del panamericanismo Durante la dcada de 1880, un tema clave de la agenda poltica en las relaciones entre los gobiernos de Buenos Aires y Washington fue el esfuerzo puesto en prctica por la diplomacia norteamericana en pos de la unidad panamericana. En opinin de Connell-Smith, el hecho estuvo vinculado con el surgimiento de Estados Unidos como potencia mundial, y su decisin de ejercer su hegemona sobre la Amrica latina (1). Segn este autor ha sido un mito cuidadosamente cultivado sostener que el sistema interamericano, establecido en toda forma como resultado de la conferencia de Washington, se basa en los ideales de Simn Bolvar, y que Bolvar es el padre del panamericanismo. Tal mito sirve de mucho a los intereses de quienes en los Estados Unidos y en la Amrica latina ansan promover el panamericanismo (2). Bolvar se preocup por la unidad hispanoamericana y estuvo lejos de favorecer un sistema que comprendiera a los Estados Unidos y a la Amrica latina y que excluyera a Europa, pues busc el apoyo de Inglaterra para su Liga Hispanoamericana (3). El Congreso de Panam de 1826 -la primera de las conferencias hispanoamericanas ocurridas durante el siglo XIX antes del establecimiento del sistema interamericano- fue propuesta por Simn Bolvar a fin de formar una confederacin de estados hispanoamericanos. Luego hubo otras tres conferencias similares: el Primer Congreso de Lima (diciembre de 1847 a marzo de 1848); el Congreso Continental, celebrado en Santiago de Chile (septiembre de 1856); y el Segundo Congreso de Lima (noviembre de 1864 a marzo de 1865). Todas estas conferencias fueron esfuerzos de las naciones asistentes para hacer frente a amenazas externas. En un primer momento, stas fueron por parte de Espaa y sus aliados, lo que ocurri en 1826 y 1847. Luego fue el temor a la poltica expansionista de Estados Unidos, demostrada en su guerra con Mxico y por las actividades filibusteras de William Walker en la Amrica Central, una de las causas de la reunin del Congreso Continental. Por ltimo, nuevamente la amenaza proveniente de Espaa, a raz de la ocupacin de las islas Chincha peruanas, llev a la reunin del Segundo Congreso de Lima. Segn Connell-Smith,

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las circunstancias reinantes en la ltima de estas "conferencias polticas" ilustra el dilema a que se enfrentaban las naciones latinoamericanas por esos das: si los Estados Unidos eran lo bastante fuertes para hacer cumplir la Doctrina Monroe, su podero sera una amenaza a su independencia, y si eran muy dbiles, muy probablemente la amenaza vendra de Europa (4). Una caracterstica importante de estas conferencias fue el reducido nmero de pases que participaron de ellas. Pocos de los estados hispanoamericanos se hacan presentes. Estados Unidos estuvo generalmente ausente pero no fue el nico, ya que ninguno de los otros estados no hispnicos asisti a ellas. Hait no fue tenido en cuenta, y Brasil, aunque invitado al Congreso de Panam, no lo fue -al igual que Estados Unidos- por Bolvar. De la misma manera, la Argentina no tom parte en estas reuniones, iniciando un larga tradicin de rechazo a vnculos internacionales interhemisfricos ms estrechos (5). Otro rasgo de estas conferencias fue que hicieron evidente la enorme dificultad existente para alcanzar alguna concrecin en la prctica del ideal de la unidad latinoamericana. A la falta de unin para hacer frente a las amenazas de agresin externa, se sum el hecho de no poder lograr el establecimiento de un mecanismo para resolver las disputas entre ellos. As, si bien estas reuniones no lograron hacer avanzar a las naciones latinoamericanas en el camino de la cooperacin internacional, sentaron un precedente para cuando los Estados Unidos decidieran poner en ejecucin su concepto, completamente diferente, del panamericanismo (6). El esfuerzo panamericanista encabezado por el gobierno norteamericano a fines de la dcada de 1880 tuvo por objeto promover el comercio hemisfrico y desarrollar procedimientos para la resolucin pacfica de disputas entre los pases de la regin. Reflej los intereses de los hombres de negocios estadounidenses, que haban descubierto interesantes posibilidades inversoras en la regin. Tambin contribuy a la emergencia de este intento panamericanista la idea de las autoridades de Washington de reunir a toda Amrica latina en una sola organizacin bajo el liderazgo norteamericano, evitando otras influencias exteriores y procurando revitalizar el contenido de la Doctrina Monroe en un sentido acorde a los intereses del gobierno y de los actores privados norteamericanos. Por cierto, esta visin panamericanista norteamericana (7) albergaba serios problemas que no tardaron en generar irritacin en las relaciones con las autoridades de Buenos Aires. En primer lugar, la aplicacin de la Doctrina Monroe de 1823 y de la visin panamericanista en la dcada de 1880 por parte de las autoridades norteamericanas gener polticas contradictorias hacia Amrica latina. Mientras la Doctrina Monroe (8), con su lema "Amrica para los americanos", fue en la prctica una poltica unilateral que justific la intervencin norteamericana en el rea del Caribe, el panamericanismo, al menos en el plano del discurso, estuvo basado en la idea de igualdad y cooperacin entre Estados Unidos y los pases de la regin, integrantes del llamado "Nuevo Mundo". No obstante, aunque los delegados norteamericanos en las conferencias panamericanas entre 1889 y 1930 postularon en el discurso polticas de cooperacin norteamericana con los pases de la regin, especialmente en lo relativo a comercio internacional, en la prctica los gobiernos norteamericanos impulsaron una tendencia hacia el intervencionismo unilateral en vez de la cooperacin multilateral (9). Asimismo, el panamericanismo norteamericano tuvo otro inconveniente. Al excluir en su visin las vinculaciones con Europa, choc en forma inevitable con el enfoque europesta de la elite argentina, sector para el que la conexin con Europa era la quintaesencia de su xito econmico y su insercin en el mundo. En consecuencia, el panamericanismo norteamericano de la dcada de 1880 fue inaceptable para la elite argentina, opuesta a un esquema de unidad regional cuyo centro estuviera en Washington y no en Buenos Aires. Esta actitud de la elite argentina contraria al panamericanismo norteamericano segua en realidad una lnea de pensamiento bastante tradicional en la historia argentina, ya claramente trazada en uno de los intelectuales ms importantes de la llamada etapa de la Organizacin Nacional (1853-1862): Juan Bautista Alberdi. En Alberdi, la idea de una unin americana fue la de una entidad de alcance regional, que no inclua a Estados Unidos y que s incorporaba a Europa. En este sentido, el americanismo alberdiano fue, como el profesado por muchos de los hombres de gobierno de la Argentina embrinica previa a la conformacin del Estado nacional, un americanismo de orientacin europesta o inspirado por un vago sentimiento hispanoamericanista. Este sentimiento reflej, por una

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parte, cierto grado de nostalgia por un ya irreversible pasado virreinal. Por la otra, llev al estado argentino, tanto en su fase embrinica como en la de estado nacional consolidado, a evadir compromisos permanentes con pases americanos, que pudieran atentar contra la independencia en el margen de accin externa de dicho estado, o contra los lazos econmicos, polticos y culturales existentes entre ste y las naciones europeas. En el pensamiento de Alberdi, como en el de sus predecesores Mariano Moreno o Bernardino Rivadavia, los vnculos con Europa eran la garanta de la prosperidad y de la autarqua de las naciones hispanoamericanas. En la percepcin de Alberdi, mientras Europa era la fuente de la esperanza y el poder de Amrica latina, Brasil y Estados Unidos eran los focos de amenaza a las naciones hispanoamericanas (10). Como fiel representante de una tradicional actitud autrquica, hispanoamericanista y proeuropea, Alberdi se opuso terminantemente a la Doctrina Monroe, prenunciando el camino de la confrontacin con el gobierno de Estados Unidos, que siguieron los delegados argentinos ante la Primera Conferencia Panamericana en Washington en 1889 (11).
La primera fase (1880-1900): el europesmo (o hispanoamericanismo) argentino

versus el panamericanismo norteamericano La Primera Conferencia Panamericana (Washington, 1889): el comienzo de la confrontacin entre la Argentina y Estados Unidos El secretario de Estado, James Gillespie Blaine, ya en 1881 haba propuesto al gobierno norteamericano su idea de una unin aduanera entre las naciones americanas para mejorar las comunicaciones entre Amrica del Norte y del Sur como medio para asegurar ventajas a Estados Unidos sobre sus competidores europeos. No obstante, las posibilidades de la propuesta de Blaine duraron lo que dur la gestin del presidente James Garfield, asesinado en julio de 1881; el nuevo secretario de Estado, Frederick Frelinghuysen, la desech. Blaine tampoco cont con el respaldo del Congreso ni de la opinin pblica norteamericana debido a la falta de inters comercial y de inversiones en la regin, y a la inexistencia de una fuerza militar local con voluntad de ejercer un rol imperial en la regin. Recin hacia fines de la dcada de 1880 se observ en el Congreso y ejecutivo una mayor inclinacin a ejercer un rol de liderazgo regional (1). Los esfuerzos hacia la unidad panamericana tambin fueron incentivados por el agente consular norteamericano en Buenos Aires, Hinton Rowan Helper, quien mediante cartas dirigidas a influyentes y memoriales al Congreso, busc apoyo para la construccin de un ferrocarril panamericano que deba extenderse desde la Baha de Hudson hasta el estrecho de Magallanes. En 1886, el agente consular logr que se aprobara una ley autorizando la celebracin de una conferencia para estudiar la intensificacin de las relaciones comerciales entre los pases de la regin. En buena medida, fueron los esfuerzos de Helper los que contribuyeron a la celebracin de la Primera Conferencia Panamericana en 1889 con su agenda de temas tan diversos (2). Por otra parte, en 1889, y de acuerdo con un cambio de prioridades en la poltica exterior norteamericana, Blaine regres al Departamento de Estado y encontr que su proyecto tena respaldo en el Congreso. El objetivo del proyecto de Blaine era crear una unin aduanera que facilitara el comercio entre las naciones del hemisferio y dejara a los europeos en posicin de inferioridad. Para lograr este objetivo, la delegacin norteamericana presentara un conjunto de propuestas buscando establecer pesos y medidas comunes, una unidad monetaria comn, un mecanismo judicial para resolver conflictos, una red de transporte y la creacin de una oficina central que recolectara y distribuira informacin de inters para todos los miembros americanos. El progreso en cualquiera de estos temas mejorara la posicin de Estados Unidos en la regin respecto de sus competidores europeos. A decir verdad, la delegacin norteamericana no estuvo preparada para un debate profundo sobre estas propuestas y especialmente no lo estuvo para enfrentar la oposicin de los delegados argentinos, quienes, desde la misma sesin de apertura de la Primera Conferencia Panamericana en Washington de 1889, se esforzaron en oponerse a cualquier iniciativa de la delegacin norteamericana (3). Las posibilidades potenciales de este primer congreso panamericano se redujeron a un duelo tenaz entre la iniciativa panamericana impulsada por los

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representantes norteamericanos (John B. Henderson, William Trescott, Andrew Carnegie y Clement Studebaker, entre otros) y la cerrada oposicin de los delegados argentinos (Manuel Quintana y Roque Senz Pea). Vicente G. Quesada, que era ministro en Washington desde 1885, decidi no participar de la conferencia. El nudo del desacuerdo argentino-norteamericano estuvo en la mencionada propuesta del secretario Blaine para la creacin de una unin aduanera panamericana, finalmente rechazada por la misma comisin de la conferencia que deba considerarla (4). Dicho comit calific la propuesta de Blaine como utpica e irreal, dados los obstculos inherentes al intento de vincular repentinamente en este plan de unin aduanera a naciones con economas muy distintas. En reemplazo del proyecto de unin aduanera hemisfrica propuesto por Blaine, los delegados de la comisin sugirieron la firma de tratados de reciprocidad comercial bilaterales o multilaterales que, en la medida en que se extendieran gradualmente entre los pases de la regin, hicieran en algn momento posible la conformacin de un rea de libre comercio, idea presente en la propuesta norteamericana original. Esta segunda propuesta fue firmada por los delegados de Brasil, Nicaragua, Venezuela, Colombia, Mxico y Estados Unidos (5). Los representantes de la Argentina y Chile, miembros del comit que haba rechazado la propuesta de unin aduanera presentada por el secretario Blaine, tampoco aceptaron esta segunda propuesta. Senz Pea, apoyado por su colega chileno, sostuvo que la conferencia slo tena facultades para aprobar o rechazar la unin aduanera, no para analizar la posibilidad de desarrollar tratados de reciprocidad que apuntasen a la creacin de una zona de libre comercio. Presentaron en cambio un breve y categrico informe: "Est resuelto que la propuesta de una unin aduanera entre las naciones de Amrica ha sido rechazada (6)". No obstante los norteamericanos lograron que la recomendacin de reciprocidad se aprobara. La mocin argentina que buscaba el rechazo de una unin aduanera ya rechazada no lleg a votarse (7). Sin embargo, aunque los resultados de ambas votaciones sobre reciprocidad comercial terminaron siendo favorables a Estados Unidos en los guarismos, la idea de Blaine de una cooperacin econmica hemisfrica, objetivo primario de la conferencia, no alcanz la unanimidad necesaria como para acallar las voces disidentes e imponerse. En este sentido, la estrategia argentina logr su objetivo primordial: trabar el proyecto de Blaine. Un prrafo aparte merecen los argumentos presentados por el delegado argentino Roque Senz Pea para refutar la propuesta norteamericana de unin aduanera interamericana. En el momento en que los representantes norteamericanos plantearon en la conferencia el propsito de constituir un Zollverein americano, Senz Pea dijo que "las repblicas hispanoamericanas viven de sus productos y de sus materias y necesitan de todos los mercados del mundo para el desarrollo y progreso comercial de sus respectivos pueblos", agregando que "Amrica se inclina a mantener y desarrollar las relaciones con todos los estados y la doctrina debe ser: Amrica para la Humanidad (8)". En sus declaraciones, Senz Pea exalt el libre comercio existente entre "algunas naciones americanas y Europa, un slido intercambio entre reas productoras de materias primas y centros manufactureros". Pero seal enfticamente que "intentar garantizar el libre comercio a travs de mercados no intercambiables o no complementarios sera una lujuria utpica y una ilustracin de esterilidad (9)". Finalmente, atribuy al gobierno de Estados Unidos haber fracasado, a causa de su sistema tarifario, en lograr un comercio intercontinental en la medida necesaria para las naciones latinoamericanas (10). Desde la ptica de Senz Pea, la iniciativa de una unin aduanera iba contra las "naturales" leyes del mercado y del libre comercio. Incluso el delegado argentino hizo el comentario de que la reciprocidad comercial planteada en la propuesta norteamericana poda ser interpretada no en trminos de reduccin tarifaria (como argumentaba la delegacin norteamericana) sino como tarifas de represalia (11). Otra cuestin considerada en la Conferencia de Washington fue la posibilidad de uniformar los derechos portuarios. Una comisin integrada por los representantes de Estados Unidos, Venezuela y Chile propuso a los miembros de la conferencia la abolicin de los derechos portuarios con el objetivo de estimular el comercio y la navegacin interamericanos. Las recomendaciones del comit no fueron apoyadas por la delegacin argentina, cuya mocin fue la de preservar a cada nacin el derecho de recaudar las cargas portuarias que juzgase conveniente. Vale considerar que la economa argentina posea en ese momento un

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amplio intercambio comercial, pero no una marina mercante propia, y, por lo tanto, dependa de los beneficios derivados de las cargas portuarias. La estrategia argentina tuvo xito, ya que los derechos portuarios permanecieron sin cambio. Incluso los representantes de Venezuela y Chile, que haban firmado la primera recomendacin con Estados Unidos, terminaron percibiendo la cuestin al modo argentino (12). Un tercer punto de discordia entre las delegaciones argentina y norteamericana en la Conferencia de Washington fue el vinculado con los procedimientos sobre arbitraje en conflictos regionales. Ambos pases desearon en este punto un rol directivo. Mientras la representacin argentina favoreci una forma moderada de arbitraje, que respetase la igualdad jurdica y la autonoma de los Estados, rechazando todo tipo de intervencin, la norteamericana estuvo a favor de un sistema de arbitraje compulsivo, con un tribunal permanente y obediente a los dictados de las autoridades de Washington. La propuesta argentina, al plantear el respeto por la autonoma de los Estados, result ser ms atractiva que la norteamericana para los pequeos pases latinoamericanos, cuyo apoyo busc la delegacin encabezada por Senz Pea. Incluso se suscit en este punto una curiosa convergencia de las posiciones argentina y brasilea, cuyas delegaciones acordaron presentar en conjunto un plan de arbitraje en procura de debilitar la posicin norteamericana, partidaria de un arbitraje permanente y compulsivo que, en la lectura de ambos pases sudamericanos, representaba un "peligro" para la "soberana" de los pases de la regin (13). El 19 de abril de 1890 concluy la Conferencia de Washington. Con el cierre de la misma se terminaba tambin una dcada de la historia argentina marcada por las realizaciones y logros de la orgullosa "generacin del ochenta". Los hombres de esta generacin lograron la organizacin nacional, cerraron la cuestin capital, expandieron las fronteras hacia el sur tras la Conquista del Desierto y adems, en poltica exterior, se animaron a desafiar a las autoridades de Estados Unidos. Si bien este desafo se revel a largo plazo contrario a los intereses materiales argentinos, esto slo apareci claramente a partir de 1914. En las dcadas de 1890-1900 y 1900 a 1914, la economa argentina vivi sumida en un espejismo de grandeza que ocult su vulnerabilidad estructural. En esas dos dcadas excepcionales, resisti con xito el cimbronazo de la crisis Baring e incluso, durante la misma, las exportaciones de granos se expandieron a un ritmo sin precedentes. Un comercio exterior en ascenso y relativamente diversificado, vinculado a los mercados europeos, pareci dar la razn a la optimista y orgullosa visin de los hombres de la "generacin del ochenta", que los llev a desafiar a la delegacin norteamericana en la Conferencia de Washington. As, el proyecto de Blaine de una unin aduanera hemisfrica no prosper por la cerrada oposicin de los delegados argentinos. Ante los ojos de los latinoamericanos, fue la Argentina, y no Estados Unidos, el pas que qued en la Primera Conferencia Panamericana como el "campen de Amrica (14)". Segn lo planteado por la mayora de los autores dedicados a este tema, el propsito de la delegacin argentina en la Conferencia de Washington fue bsicamente el de proteger los intereses comerciales argentinos con Europa, oponindose a cualquier iniciativa norteamericana que pudiera cercenar la libertad de accin, u obligara a los pases latinoamericanos a adoptar medidas de seguridad que no fuesen del agrado de las autoridades argentinas. En este sentido, los delegados argentinos continuaron la lnea autrquica respecto de proyectos panamericanistas- y a la vez europesta que iniciaron los hombres de la Revolucin de Mayo y que explicit Juan Bautista Alberdi en sus distintos escritos sobre poltica exterior argentina. Frente al slogan "Amrica para los americanos" de la Doctrina Monroe, que la delegacin norteamericana intent reeditar en esta Primera Conferencia Panamericana, Roque Senz Pea lanz su clebre frase "Amrica para la Humanidad". Por cierto, la posicin argentina en la Conferencia Panamericana de 1889, tan opuesta a cualquier intento multilateral en donde Estados Unidos ejerciese el liderazgo regional en detrimento de la influencia europea en Amrica, fue coherente con la imagen que la clase gobernante argentina tena de su pas. Guiados por el xito econmico del modelo primario-exportador, los lderes argentinos necesitaban en ese entonces establecer un rol de la Argentina como socio comercial de Europa -cuya influencia era considerada vital por la elite argentina en tanto era la llave de su xito econmico-, rol claramente opuesto a los deseos de Estados Unidos. As, la oposicin de los representantes argentinos a la propuesta

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norteamericana implicaba hasta cierto punto los siguientes supuestos: a) el bienestar argentino dependa de relaciones fluidas y abiertas con las naciones europeas, mercado principal de las exportaciones argentinas; b) la Argentina no tena ni necesitaba de relaciones estrechas con el resto de Amrica latina; c) la Argentina era en algn sentido superior a los dems pases de la regin; d) Estados Unidos representaba un competidor para los intereses argentinos; y e) la Argentina, dado su progreso material, igualara o sobrepasara el nivel de capacidad econmica de Estados Unidos (15). Mientras Blaine tuvo puesta la mira en alguna medida que favoreciera el comercio hemisfrico, quedaba claro que el inters argentino estaba en el comercio con Europa y no con la regin. Senz Pea atac la poltica proteccionista del gobierno norteamericano y su desatencin hacia los mercados sudamericanos, y adems acus a Blaine de tener la intencin de convertir en vasallos econmicos a Estados soberanos. Exalt la intimidad de las relaciones con Europa e invoc el liderazgo argentino en la regin (16). De esta manera, durante buena parte de la dcada de 1890, la diplomacia argentina mantuvo su actitud de hostilidad hacia la idea panamericana impulsada por el gobierno norteamericano. En una inequvoca demostracin de esta actitud, luego de 1891, el gobierno de Luis Senz Pea, argumentando razones de economa, se neg a pagar la contribucin anual de 700 dlares que la Argentina deba para el mantenimiento del Bureau Comercial o Bureau Regional de las Repblicas Americanas (17), agencia considerada por las autoridades argentinas como "una filial del Departamento de Estado (18)". Ratificando su actitud hostil, la Argentina se alej del Bureau entre 1892 y 1898 (19). En numerosas ocasiones, el gobierno argentino mostr su abierta discordancia con el norteamericano. Cuando el secretario Blaine intent la disminucin de las barreras aduaneras por medio de tratados bilaterales de reciprocidad, las autoridades argentinas mantuvieron su postura de que no poda haber reciprocidad mientras hubiera aranceles sobre la lana en los mercados norteamericanos (20). Cuando la administracin de Stephen Grover Cleveland (1885-1889 y 1893-1897) invoc la Doctrina Monroe para intervenir en la controversia anglovenezolana de 1895, los argentinos sintieron temor y desconfianza por el ascendente poder norteamericano. Carlos Pellegrini, apoyado por una prensa argentina francamente anglfila, atac el uso de la Doctrina Monroe por parte de las autoridades de la Casa Blanca para reanudar la poltica comercial agresiva de Blaine. Idntica reaccin se registr cuando la administracin sucesora de la de Cleveland, la de William McKinley (1897-1900), intervino en las cuestiones internas de Cuba en 1897. Las poderosas comunidades italianas y espaolas en la Argentina criticaron a travs de reuniones en masa y artculos periodsticos este nuevo ejemplo de expansionismo norteamericano. Dos figuras de la clase dominante argentina, Paul Groussac y Roque Senz Pea, expresaron, en sus respectivas opiniones acerca de la guerra desatada entre los gobiernos de Estados Unidos y Espaa por Cuba, su "amor" hacia la Madre Patria y su "odio" hacia Estados Unidos. Senz Pea sostuvo que el gobierno norteamericano buscaba destruir no slo la autoridad espaola en Cuba, sino toda autoridad nativa. Con perspicacia, Senz Pea subray que "la Doctrina Monroe se pronunci contra la intervencin, pero su pronunciamiento se hizo con reservas mentales (...) reservando la intervencin norteamericana (21)".
La segunda fase (1900-1914): el inicio de la "diplomacia de control" por parte del

gobierno de Estados Unidos La Doctrina Drago versus el Corolario Roosevelt A pocos meses de terminada la Segunda Conferencia Panamericana en Mxico, hacia fines de 1902, las costas de Venezuela fueron bombardeadas por unidades navales de Gran Bretaa y Alemania, a las que se agregaron las de Italia. El objetivo de esta intervencin conjunta fue exigir el cobro de las deudas del gobierno venezolano pendientes con particulares europeos. Aunque dicha intervencin supuso de hecho un desafo a los contenidos de la Doctrina Monroe ("Amrica para los americanos"), el gobierno norteamericano la justific con el llamado "primer Corolario Roosevelt", que limitaba la aplicacin de la doctrina a los casos de adquisicin de territorio en Amrica por parte de una potencia no americana, y respaldaba la intervencin de potencias extrarregionales originada por el cobro de

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deudas como la efectuada por las potencias europeas en Venezuela. Debido al apoyo norteamericano hacia los agresores europeos, el dictador venezolano Cipriano Castro (1899-1908) opt por aceptar las condiciones de los ltimos el 1 de enero de 1903. El 13 de febrero, Castro reconoci a travs del protocolo de Washington la justicia de los reclamos europeos, pagando algunas deudas de inmediato y otras a travs de comisiones, establecindose en garanta hasta el 30 % del ingreso de las aduanas de La Guayra y Puerto Cabello, lo que fue percibido por agentes belgas. Mientras tanto, la llegada a Buenos Aires de la noticia de la intervencin europea en Venezuela gener un "clima de histerismo", segn las palabras del propio canciller argentino Luis Mara Drago. A los ojos de por lo menos algunos sectores de la europeizada lite argentina, la injerencia de las potencias europeas fue percibida como una amenaza a la regin. En el Congreso, la intervencin de Gran Bretaa, Alemania e Italia en Venezuela gener la divisin en dos grupos: el de aquellos sectores partidarios de efectuar una declaracin de solidaridad sudamericana y el de los proclives a no adoptar ninguna medida que pudiera generar tensiones en los lucrativos vnculos argentinos con Europa. Por el lado de los medios de prensa, los primeros das de la intervencin europea en Venezuela reflejaron preocupacin. La Prensa, peridico cuyos editoriales evidenciaron un punto de vista generalmente hostil al gobierno norteamericano, apel con reservas a la Doctrina Monroe, explicitando que los estados latinoamericanos haban ganado su independencia sin Estados Unidos, y que deban retenerla sin la ayuda de la gran potencia americana. Tampoco el matutino ahorr crticas a la intervencin europea, sealando que las naciones latinoamericanas deban denunciarla. Incluso dicho diario lleg a acusar al gobierno de Roca de aislacionismo, clamando por la formacin de un bloque americano, sugiriendo en el editorial del 21 de diciembre de 1902 una "Sudamrica para los sudamericanos". Por su parte, La Nacin de Bartolom Mitre, aunque generalmente menos hostil hacia Estados Unidos que La Prensa, adopt con relacin a la intervencin europea en Venezuela un punto de vista similar. El 13 de diciembre de 1902, rechaz tanto la actitud europea como la interpretacin de la Doctrina Monroe como instrumento legal que confera a Estados Unidos el derecho de intervenir en una nacin con serios problemas financieros como el caso de Venezuela. Mientras tanto, el diario de Carlos Pellegrini, El Pas, calific a la Doctrina Monroe como una "ficcin", y llam a una accin conjunta de la Argentina, Brasil y Chile. Hacia fines de diciembre de 1902, El Pas acus al gobierno de Estados Unidos de tener "la intencin de crear un protectorado en Amrica Latina". En cambio El Economista llam al gobierno argentino a no intervenir en la cuestin venezolana ni en ninguno de aquellos temas de agenda en donde no estuvieran en juego intereses econmicos argentinos (1). En esas circunstancias, Luis Mara Drago, ministro de relaciones exteriores argentino entre agosto de 1902 y julio de 1903, prepar una nota, protestando por los sucesos de Venezuela, con fecha 29 de diciembre de 1902 y dirigida al ministro argentino en Washington, Martn Garca Merou, para que ste la presentara al gobierno norteamericano. La nota incluy lo que ms tarde se dio en llamar la Doctrina Drago. El argumento central de esta doctrina sostiene que "la deuda pblica no puede dar lugar a la intervencin armada, ni menos a la ocupacin material del suelo de las naciones americanas por una potencia europea (2)". La postura del canciller argentino constituy en este caso un respaldo al texto de la Doctrina Monroe y a la vez una fuerte crtica hacia las prcticas intervencionistas en la regin, tanto de origen europeo como estadounidense. En el citado despacho del 29 de diciembre de 1902 Drago, sostuvo los siguientes argumentos: (...) Entre los principios fundamentales del Derecho Pblico Internacional que la humanidad ha consagrado, es uno de los ms preciosos el que determina que todos los Estados, cualquiera que sea la fuerza de que dispongan, son entidades de derecho, perfectamente iguales entre s y recprocamente acreedoras, por ello, a las mismas consideraciones y respeto. El reconocimiento de la deuda, la liquidacin de su importe, pueden y deben ser hechos por la nacin, sin menoscabo de sus derechos primordiales como entidad soberana, pero el cobro compulsivo e inmediato, en un momento dado, por medio de la fuerza, no traera otra cosa que la ruina de las naciones ms dbiles y la absorcin de su Gobierno con todas las facultades que le son inherentes por los fuertes de la tierra. Otros son los principios proclamados en este Continente de Amrica. "Los contratos entre una nacin

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y los individuos particulares son obligatorios, segn la conciencia del soberano, y no pueden ser objeto de fuerza compulsiva -deca el ilustre Hamilton-. No confieren derecho alguno de accin fuera de la voluntad soberana". Los Estados Unidos han ido muy lejos en ese sentido. La enmienda undcima de su Constitucin estableci, en efecto, con el asentimiento unnime del pueblo, que el Poder Judicial de la nacin no se extiende a ningn pleito de ley o de equidad seguido contra uno de los Estados Unidos por ciudadanos de otro Estado, o por ciudadanos o sbditos de un Estado extranjero. La Repblica Argentina ha hecho demandables a sus provincias y aun ha consagrado el principio de que la nacin misma pueda ser llevada a juicio ante la Suprema Corte por los contratos que celebra con los particulares. Lo que no ha establecido, lo que no podra de ninguna manera admitir, es que, una vez determinado por sentencia el monto de lo que pudiera adeudar, se le prive de la facultad de elegir el modo y la oportunidad del plazo, en el que tiene tanto o ms inters que el acreedor mismo, por que en ello estn comprometidos el crdito y el honor colectivos. (...) El reconocimiento de la deuda pblica, la obligacin definida de pagarla, no es, por otra parte, una declaracin sin valor porque el cobro no pueda llevarse la prctica por el camino de la violencia. (...) El cobro militar de los emprstitos supone la ocupacin territorial para hacerlo efectivo y la ocupacin territorial significa la supresin o subordinacin de los gobiernos locales en los pases a que se extiende. Tal situacin aparece contrariando visiblemente los principios muchas veces proclamados por las naciones de Amrica y muy particularmente la Doctrina de Monroe con tanto celo sostenida y defendida en todo tiempo por los Estados Unidos, doctrina a que la Repblica Argentina ha adherido antes de ahora. (...) Lo nico que la Repblica Argentina sostiene y lo que vera con gran satisfaccin consagrado con motivo de los sucesos de Venezuela, por una nacin que, como los Estados Unidos goza de tan grande autoridad y podero, es el principio ya aceptado de que no puede haber expansin territorial europea en Amrica, ni opresin de los pueblos de este Continente, porque una desgraciada situacin financiera pudiese llevar a alguno de ellos a diferir el cumplimiento de sus compromisos. En una palabra, el principio que quisiera ver reconocido, es el de que la deuda pblica no puede dar lugar a la intervencin armada, ni menos a la ocupacin material del suelo de las naciones americanas por una potencia europea (3). En su nota enviada al gobierno de Estados Unidos, Drago demostr dos elementos fuertemente interrelacionados: el primero, su explcito respaldo a la Doctrina Monroe y su preocupacin por la intervencin europea en Venezuela -preocupacin que Drago comparti con muchos miembros de la elite argentina de la poca, entre ellos el propio presidente Roca-. El segundo, que el uso de la fuerza contra Venezuela implicaba una ocupacin territorial, alternativa contraria a la Doctrina Monroe. En este sentido, la Doctrina Drago respald el uso de la Doctrina Monroe. Fue una apertura hacia una poltica multilateral basada en el concepto regional de hemisferio occidental, una extensin de los principios de Monroe y de las esperanzas de James Gillespie Blaine y Domingo Faustino Sarmiento en la colaboracin interamericana (4). Pero las sugerencias de Drago llegaron en un momento poco oportuno para el gobierno norteamericano, ya que la administracin de Theodore Roosevelt (19011909) adopt un internacionalismo de "lobo solitario", una suerte de nuevo Destino Manifiesto, perfil de poltica exterior que tuvo como rasgos la salida del aislacionismo norteamericano y la bsqueda de nuevos mercados y oportunidades para inversiones y seguridad en el poder naval, objetivo acorde con una economa norteamericana en plena expansin (5). En una clara manifestacin del esfuerzo del gobierno norteamericano por justificar ante las autoridades argentinas la insoslayable contradiccin existente entre el contenido de la Doctrina Monroe y su efectiva aplicacin, contradiccin evidenciada en el apoyo de Washington a la intervencin de las potencias europeas en Venezuela, el secretario de Estado norteamericano John Hay coment sugestivamente al embajador argentino Garca Merou, que: Sin expresar asentimiento ni disentimiento con las doctrinas hbilmente expuestas en la nota del Ministro argentino de Relaciones Exteriores, de fecha 29 de diciembre 1902, la posicin general del gobierno de los Estados Unidos en este asunto est indicada en recientes mensajes del Presidente (Roosevelt). El Presidente declar en su mensaje al Congreso de 3 de diciembre de 1901, que por la

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doctrina Monroe "no garantizamos a ningn estado contra la represin que pueda acarrearle su inconducta, con tal que esa represin no asuma la forma de adquisicin de territorio por ningn poder no americano". En armona con el anterior lenguaje, el Presidente anunci en su mensaje de 2 de diciembre de 1902: "Ninguna nacin independiente de Amrica debe abrigar el ms mnimo temor de una agresin de parte de los Estados Unidos. Corresponde que cada una de ellas mantenga el orden dentro de sus fronteras, y cumpla sus justas obligaciones con los extranjeros. Hecho esto, pueden descansar en la seguridad de que, fuertes dbiles, nada tienen que temer de intervenciones externas". Abogando y adhiriendo en la prctica en las cuestiones que le conciernen, al resorte del arbitraje internacional para el arreglo de las controversias que no pueden ajustarse por el tratamiento ordenado de las negociaciones diplomticas, el gobierno de los Estados Unidos vera siempre con satisfaccin que las cuestiones sobre la justicia de los reclamos de un estado contra otro que surjan de agravios individuales o de obligaciones nacionales, lo mismo que las garantas para la ejecucin de cualquier laudo que se dicte, sean equilibradas a la decisin de un tribunal de rbitros imparciales, ante el cual las naciones litigantes, las dbiles lo mismo que las fuertes, pueden comparecer como iguales, al amparo del derecho internacional y los deberes recprocos (6). En su respuesta al ministro de relaciones exteriores argentino, el secretario John Hay dej de lado prudentemente toda aprobacin o desaprobacin de la Doctrina Drago. Pero pronto qued evidenciado que la interpretacin que el canciller y jurista argentino hizo de la Doctrina Monroe nada tena que ver con la del gobierno norteamericano, ms cercana al intervencionismo unilateral con disfraz panamericanista que a un panamericanismo de alcance amplio como el que propuso Drago. Nuevamente, y paradjicamente debido al expreso respaldo de la Doctrina Drago a la Doctrina Monroe, las diferentes prioridades de las polticas exteriores argentina y norteamericana impidieron un acercamiento entre ambas naciones bajo el signo del panamericanismo. Como sostiene Peterson, La respuesta de Roosevelt a una propuesta argentina que podra haber llevado a una genuina panamericanizacin de la doctrina de Monroe fue su corolario unilateral. Drago no fue rechazado abiertamente, pero la singular oferta argentina en favor del panamericanismo se vio bruscamente frustrada y debi ser retirada sin demoras. No importa qu lado eligieran, cara o cruz, los argentinos parecan destinados a enfrentar la rivalidad norteamericana (7). En la opinin de Sheinin, el "Corolario Roosevelt" form parte de una ideologa imperial del gobierno norteamericano que extendi la visin de Destino Manifiesto desde la zona del Caribe hacia las naciones de habla hispana a lo largo del hemisferio. Mientras Estados Unidos adopt la forma de control directo en la Cuenca del Caribe, la estrategia utilizada para el Cono Sur fue la de la "diplomacia de control". La aplicacin de ambas formas de control imperial norteamericano demostraron una enorme continuidad a lo largo de las dos primeras dcadas del siglo XX, desde la administracin de Theodore Roosevelt hasta las de Howard Taft y Woodrow Wilson. En ese lapso, una combinacin de prejuicio racial, sentido modificado de Destino Manifiesto y expansin econmica sald las diferencias partidarias en el gobierno de Washignton en funcin de una poltica de largo plazo que apuntase a la estabilidad de los intereses norteamericanos en Amrica latina. El "Corolario Roosevelt" demostr el abismo que, en la prctica, separ a la Doctrina Monroe de la Doctrina Drago (8). Curiosamente, en agudo contraste con el desinters de la administracin Roosevelt hacia la propuesta de Drago, la opinin pblica norteamericana dio a sta un apoyo entusiasta. Los peridicos ms representativos, desde Boston a Los Angeles y desde Minnepolis hasta Atlanta, expresaron su aprobacin a la Doctrina Drago. Por ejemplo, un redactor de The North American Review afirm que "Nuestro Departamento de Estado debe abstenerse, de aqu en adelante, de dar su ayuda a los acreedores locales cuando se trate de cobrar deudas corrientes de los gobiernos de los pases de Amrica Latina". Para el Harper's Weekly, la nota de Drago sealaba "el comienzo de una poca" en las relaciones entre Buenos Aires y Washington, dado que la Argentina nunca haba aceptado oficialmente la Doctrina Monroe. Estas alabanzas de los medios de prensa norteamericanos hicieron creer a las autoridades argentinas que su voz estaba siendo oda en el mundo (9). En Buenos Aires la nota de Drago despert un clima de optimismo similar al generado en Estados Unidos. En su

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mensaje anual de 1903, el entonces presidente Julio Argentino Roca manifest su satisfaccin por el hecho de que la nota del canciller argentino no hubiera cado en el vaco, a pesar de que el gobierno de Estados Unidos no haba realizado pronunciamiento alguno respecto del nudo del pensamiento de Drago, es decir, respecto de la poltica a seguir frente a un cobro compulsivo de la deuda pblica de un pas (10). El propio Drago public un libro en el que reprodujo los recortes de diarios norteamericanos que Garca Merou le haba enviado con profusin (11). Por su parte, los editorialistas del diario La Nacin estuvieron convencidos de que el apoyo popular en Estados Unidos a la Doctrina Drago "habra de llevar eventualmente al gobierno norteamericano a declararse francamente a favor de nuestra doctrina (12)". Pronto este optimismo inicial de los medios de prensa argentinos y norteamericanos dio paso a la realidad, mostrando la distancia que separ en los hechos a la Doctrina Drago de la Doctrina Monroe y su versin aggiornada, el Corolario Roosevelt. Si bien el gobierno norteamericano incorpor el principio de la Doctrina Drago de la no intervencin europea por motivos de deuda en los pases latinoamericanos, las autoridades de Washington no estuvieron dispuestas a ceder su propio derecho de intervencin. Debido a ello, prefirieron seguir su propia poltica con respecto al cobro compulsivo de la deuda pblica. De acuerdo con el Corolario Roosevelt, el control y custodia norteamericanos en el rea del Caribe, fortaleciendo a gobiernos impotentes, prevendra las insolvencias financieras que podan justificar el uso de la fuerza. As, los acuerdos de la administracin norteamericana con el gobierno de la Repblica Dominicana, punto de partida de intervenciones posteriores en el rea del Caribe, no dejaron ningn espacio para la colaboracin argentina o interamericana (13). Vale aclarar que el Corolario Roosevelt no gener inicialmente indignacin en la clase poltica argentina. Aunque un sector del periodismo, encabezado por el diario La Prensa, adopt una posicin crtica respecto del intervencionismo norteamericano, La Nacin y otros peridicos influyentes se mostraron elogiosos (14). Por el lado norteamericano, el propio presidente Roosevelt inici un camino tendiente a reconocer en forma parcial la doctrina Drago, citando las opiniones del ex ministro de relaciones exteriores argentino en su mensaje al Congreso de 1906, gesto que Drago agradeci solicitando a la legacin norteamericana que se transmitiera su reconocimiento al mandatario norteamericano. Adems, en la Tercera Conferencia de Ro de Janeiro de 1906, la delegacin de Estados Unidos apoy una resolucin que invitaba a examinar el punto del cobro compulsivo de la deuda pblica -cuestin clave de la doctrina Drago-, en la Segunda Conferencia Internacional de La Haya de 1907. Otro gesto de aparente reconocimiento del gobierno norteamericano a los esfuerzos de Drago fue el de asegurar la representacin de los estados latinoamericanos en la Conferencia de La Haya. Entre los delegados por la Argentina, estuvieron justamente Luis Mara Drago y Roque Senz Pea. Sin embargo, estos gestos de aparente reconocimiento de la administracin Roosevelt a la doctrina argentina fueron slo superficiales. El gobierno norteamericano no tuvo la menor intencin de apoyar la doctrina Drago en su versin original. Mediante una serie de acciones, los representantes de Washington pusieron en evidencia sus reservas para aprobar el proyecto argentino, especialmente en las cuestiones vinculadas a la prohibicin absoluta de toda intervencin y la propuesta para su cumplimiento multilateral (15). Finalmente, en la Conferencia de La Haya de 1907, la delegacin de Estados Unidos propuso una versin moderada de la doctrina Drago, por la que la renuncia al uso de la fuerza para obtener el pago de la deuda estaba condicionada a la aceptacin de una solucin arbitral por la nacin deudora. El delegado estadounidense Horace Porter present la proposicin que lleva su nombre, que expresaba: Artculo 1- Las potencias contratantes convienen en no recurrir a la fuerza armada para el cobro de "deudas contractuales" al Gobierno de un pas por el Gobierno de otro pas, como debidas a sus nacionales. Sin embargo esta estipulacin no podr ser aplicada, cuando el Estado deudor rechace o deje sin respuesta un ofrecimiento de arbitraje, o en caso de aceptacin, haga imposible el establecimiento del compromiso, o despus del arbitraje deje de conformarse a la sentencia pronunciada. Artculo 2- Queda, adems, convenido que al arbitraje mencionado en el prrafo segundo del artculo precedente, ser sometido a los procedimientos previstos en el ttulo IV, captulo 3 de la Convencin de La Haya para el arreglo pacfico de los conflictos internacionales. La

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sentencia arbitral determinar, salvo los arreglos particulares de las partes, el tiempo y el modo de pago (16). El jurista argentino reaccion contra semejante distorsin de su proyecto original con un extenso discurso cuyos dos ltimos prrafos expresaban lo siguiente: En un momento memorable la Repblica Argentina proclam la doctrina que excluye del Continente americano las operaciones militares y la ocupacin de territorios, derivadas de emprstitos de Estado. Aun cuando se apoya en consideraciones muy serias y muy fundamentales, se trata de un principio de poltica, y de poltica militante, que no puede ser, y que no admitiramos que fuera discutido ni votado en esta Asamblea. Lo enuncio, sin embargo, para reservarlo expresamente, y para declarar en nombre de la Delegacin Argentina, que ella entiende mantenerlo como doctrina de su pas en toda la integridad del despacho de 29 de diciembre de 1902, que nuestro Gobierno dirigi a su representante en Washington, con ocasin de los sucesos de Venezuela. Con esa reserva, que ser debidamente consignada, y que versa sobre la deuda pblica o deuda nacional proveniente de emprstitos de Estado, la delegacin argentina aceptar el arbitraje, rindiendo as nuevo homenaje al principio que tantas veces su pas ha consagrado (17). La Proposicin Porter fue objeto de reservas por once estados participantes de la Conferencia de La Haya, entre ellos la Argentina. En la sesin del 27 de julio de 1907, la delegacin argentina vot en favor de la Proposicin Porter, con dos reservas: 1) En lo que respecta a las deudas provenientes de "contratos ordinarios" entre el nacional de un Estado y un Gobierno extranjero, no se recurrir al arbitraje sino en el caso especfico de la denegacin de justicia por las jurisdicciones del pas del contrato, que deben ser previamente agotadas. 2) Los "emprstitos pblicos" con emisiones de bonos, que constituyen la deuda nacional, no podrn dar lugar, en ningn caso, a la agresin militar ni a la ocupacin material del suelo de las naciones americanas (18). Result evidente la renuencia de la mayora de los dirigentes latinoamericanos a la admisin del derecho a hacer uso de medidas de fuerza; por ello ni la Argentina ni ningn otro estado sudamericano ratific la proposicin (19). Vale agregar que la aplicacin de la doctrina Drago tambin hall limitaciones en el mismo Ministerio de Relaciones Exteriores argentino. En las instrucciones otorgadas por la Cancillera a la delegacin argentina enviada a la Tercera Conferencia Panamericana de Ro de Janeiro en 1906, la doctrina fue considerada como destinada a una aplicacin mundial, y no hemisfrica. Este cambio en la posicin original de la doctrina provoc el rechazo de Drago a participar del cnclave de Ro.

Capitulo VIII Organizacin nacional: apertura, inmigracin, expansin. Los lmites con Chile. Relaciones con Europa, las Amricas y Asa. Conflicto con el Vaticano (1880-1898)
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El pas organizado En 1880 el pas comenz a transitar un perodo de estabilidad institucional y poltica, con libertades y garantas constitucionales, no obstante las reiteradas intervenciones del gobierno a las provincias y la ausencia de resortes de una democracia integral. El acceso a los cargos pblicos fue prerrogativa de la clase dirigente, en diferentes facciones segn el perodo. En este perodo comienza a actuar en la vida pblica la llamada generacin del 80, de personalidades destacadas, que dieron forma a la Argentina moderna. Esta situacin imper hasta 1912, ao de sancin de la Ley Senz Pea (del voto universal, secreto y obligatorio, pero solo masculino) que fue resultado de las presiones de los grupos que bregaban por los derechos polticos de la generalidad del pueblo, en especial la Unin Cvica Radical, partido poltico fundado para respaldar estrictamente las normas constitucionales. La economa argentina estuvo beneficiada por un contexto exterior favorable y sustentada por las exportaciones de carnes y cereales, principalmente, y por la recepcin de capitales y productos industriales por parte de las grandes economas desarrolladas, sobre todo de Gran Bretaa. Cabe recordar que, en la poca, dominaban el escenario internacional unos pocos pases europeos, y entre estos Gran Bretaa se ubicaba como el primer Estado industrial con capacidad expansiva y como cabeza de un vasto imperio. Francia y otros pases europeos tambin haban construido imperios ultramarinos. La extensin de vas frreas a travs del territorio nacional fue fun. cional a la explotacin de nuevas tierras para el cultivo y para el traslado de los productos hacia el puerto de exportacin. A este panorama de desarrollo se sumaron millones de inmigrantes que se incorporaron a la masa de trabajadores que se requera, en especial para el agro, construccin de infraestructura y trabajos ferroviarios.' Se calcula que entre 1881 y 1914 ms de 4.000.000 inmigrantes arribaron a la Argentina; estimndose que los italianos fueron alrededor de 2.000.000; 2 los espaoles, 1.400.000; los franceses, 170.000 y los rusos, 160.000, entre otros. Si bien en su gran mayora provenan de esos pases, tambin fue significativo el nmero de inmigrantes alemanes, polacos y levantinos. El enorme porcentaje de inmigrantes, sobre todo en la Capital y algunas provincias, signific cambios de importancia en la estructura social y econmica del pas. La percepcin de su papel internacional por parte de la clase dominante argentina estaba condicionada por sus vnculos culturales y econmicos con los pases europeos. La relacin con los pases latinoamericanos era, en cambio, de menor entidad.

De todas formas, el grupo gobernante tom en esta poca conciencia de la creciente importancia del pas en el contexto internacional y expresaba optimismo y confianza en s mismo, sino directamente arrogancia. La caracterstica ms destacada de las relaciones exteriores argentinas a fines del siglo XIX fue la creciente amplitud de las vinculaciones con los pases del continente as como tambin de Europa, e incluso del Asia (Japn). La insercin internacional del pas tambin se vio reflejada en las gestiones para solucionar diversos conflictos que surgieron en la regin y para resolver de manera definitiva las cuestiones limtrofes que quedaban pendientes. La representacin argentina acreditada en Europa se integraba con dos sedes diplomticas: en Inglaterra, a cargo del doctor Manuel R. Garca, y en Francia, constituida por don Mariano Balcarce. El cuerpo diplomtico en los gobiernos americanos, estaba compuesto por dos Encargados de Negocios en el Uruguay y Paraguay; mientras que para Estados Unidos, Per y Bolivia se designaron dos Enviados Extraordinarios y Ministros Plenipotenciarios; as como un Ministro Residente para Brasil. Durante los primeros aos del nuevo gobierno se produjeron alunas modificaciones en el cuerpo diplomtico, a tal punto que para 1882 ya existan nuevas Legaciones incorporadas en Italia, Chile, Colombia y Venezuela. De tal modo, en este mismo ao, el cuerpo diplomtico argentino se distribuy en siete Legaciones en Amrica y tres en Europa. Desde 1880 se sucedieron los presidentes Julio Argentino Roca, desde el 12 de octubre de ese ao hasta la misma fecha de 1886; Miguel Jurez Celman, desde el 12 de octubre de 1886 hasta el 6 de agosto de 1890; Carlos Pellegrini, que gobern desde esa fecha hasta el 12 de octubre de 1892; Luis Senz Pea, desde el 12 de octubre de 1892 al 12 de enero de 1895 y Jos Evaristo Uriburu desde el 23 de enero de 1895 al 12 de octubre de 1898. Presidencia de julio Argentino Roca (1211011880 al 12/10/1886) Tras la derrota de las fuerzas de la provincia de Buenos Aires (Tejedor) opuestas a la candidatura de Roca, este asumi la Presidencia, e inmediatamente se sancion la ley que declar Capital Federal a la ciudad de Buenos Aires. Los lmites con Chile Desde los tiempos de la independencia los lmites entre Chile y la Argentina no haban sido sealados con precisin, y en general se consider que la Cordillera de los Andes constitua el lmite natural entre las dos naciones. En 1877 los pases firmaron un acuerdo que estableci como lmite la lnea de las altas cumbres que divida las aguas, pero no fue ratificado por Chile.

El 23 de julio de 1881 se firm en Buenos Aires el Tratado de Lmites -finalmente ratificado- que estableci que la lnea fronteriza correra por las cumbres ms elevadas de la Cordillera de los Andes que dividen las aguas y pasara por entre las vertientes que se desprenden a un lado y otro. El tratado tambin previ que las dificultades que pudieran suscitarse respecto de la sealizacin se resolveran amistosamente por dos peritos, nombrados uno por cada parte, con la decisin de un tercer perito en caso de discrepancia. El tratado de 1881 fue uno de los ms importantes que firm la Argentina pues precis no solo el lmite ms extenso que tiene el pas, sino tambin reafirm (aunque sin decirlo explcitamente) la soberana nacional sobre toda la Patagonia al este de la Cordillera (territorio pretendido en el pasado por Chile). Luego de la firma del tratado surgieron varios conflictos relativos con el trazado del lmite y las interpretaciones divergentes que ambos pases hacan de ciertas disposiciones. Como consecuencia de ello se firmaron posteriormente otros acuerdos y se busc aplicar diversos mtodos de solucin pacfica. Frontera con Bolivia Si bien el lmite con Bolivia se haba establecido de acuerdo con el principio de uti possidetis (se poseer al momento de la independencia lo que se ha posedo antes de ella), los dos pases consideraban que deba definirse con mayor precisin y de manera definitiva. El primer paso que haban dado en ese sentido fue la firma de un tratado de Amistad Comercio y Navegacin en 1865, que estableci que los lmites seran arreglados por una comisin especial. El tratado no entr en vigor pues no fue ratificado por Bolivia. En 1872 y 1884 se formularon proyectos para firmar un protocolo demarcatorio de lmites, pero no prosperaron. Interrupcin de las relaciones con la Santa Sede La promulgacin de las leyes de registro civil -que reemplazaba a los registros eclesisticos- y la de educacin comn, laica y obligatoria (Ley1420) de julio de 1884 gener un intenso debate en la sociedad y tensiones en las relaciones entre el gobierno y las autoridades eclesisticas locales. Las leyes, que las autoridades consideraban acordes a los tiempos, modificaban instituciones y prcticas tradicionales. El obispo de Crdoba, Jernimo E. Clara, fustig a las autoridades nacionales y provinciales por la sancin de las leyes laicistas, contando con el apoyo del delegado apostlico (internuncio) monseor Lus Mattera, quien adems se traslad a Crdoba para apoyar a Clara en sus campaas contra la nueva legislacin.' En algunos diarios se publicaron artculos referidos a lo que consideraban manera indiscreta de proceder del internuncio, y como consecuencia de ello monseor Mattera present una queja por escrito al gobierno exigiendo retractacin y excusas oficiales

(septiembre 1884). La respuesta del gobierno consisti en la devolucin de la nota a Mattera, acompaada del pasaporte con la indicacin de un plazo de veinticuatro horas para que hiciese abandono del pas.
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Desde entonces las relaciones oficiales con la Santa Sede quedaron interrumpidas y se reanudaron recin en la segunda presidencia de Roca. Gestiones argentinas en la Guerra del Pacfico (1880-1882) En abril de 1879 el gobierno de Chile declar la guerra a Bolivia y a Per y ocup Tarapac, Tacna y Arica. En 1881 las tropas chilenas llegaron hasta Lima y permanecieron all hasta 1883. Al ao siguiente finaliz la contienda y como consecuencia Chile anex gran parte del territorio boliviano privando a ese pas del acceso al Pacfico. Asimismo ocup el territorio peruano de Tarapac. Tacna y Arica quedaron tambin en su poder. Durante el desarrollo de la guerra, Roca decidi iniciar gestiones para detener la confrontacin y lograr el restablecimiento de la paz en la regin. La alternativa de mediar constitua un gran reto para la Argentina ya que Chile no quera ceder en sus pretensiones de ocupacin territorial. Roca consider prudente proponer a los pases en conflicto una mediacin argentino-brasilea. Para ello envi dos notas al gobierno de Brasil, el 9 y 10 de noviembre de 1880. Sin embargo, la propuesta no prosper pues el gobierno brasileo no era entonces partidario de proponer la mediacin a menos que fuese solicitada por las partes en conflicto. Debido a ello, el gobierno argentino intent concretarla de manera conjunta con el resto de los pases de Amrica, sobre todo con aquellos donde tena representantes acreditados. Para tener una mejor comunicacin con los gobiernos de Amrica del Sur y lograr ms apoyos para su iniciativa, Roca nombr el 25 de abril de 1881 a Miguel Can como ministro para las legaciones que en ese momento se instituan en Colombia y Venezuela. Su primera misin consisti en lograr la colaboracin de esos pases para mediar en el conflicto. Como resultado de las gestiones de los representantes argentinos se logr el apoyo concreto de los gobiernos de Venezuela, Colombia y Paraguay para realizar la mediacin colectiva. En Ecuador no se pidi colaboracin pues la Argentina no tena representantes acreditados y respecto de Brasil, no se pudo revertir la actitud negativa a participar de una mediacin. Este factor, sumado a dificultades en las comunicaciones, influy para que la mediacin finalmente no se concretara. Contrapropuesta de buenos oficios El 15 de julio de 1881 lleg una nota desde Brasil en la que se dejaha constancia de las causas de la demora para contestar las notas que la Argentina haba enviado. El

gobierno brasileo mencionaba el hecho de que Per haba solicitado los buenos oficios de Gran Bretaa, Francia e Italia, en tanto que Bolivia haba pedido a Brasil su mediacin. En la nota, el gobierno brasileo propona a la Argentina llevar a cabo gestiones de buenos oficios para acercar a las tres naciones enfrentadas.
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El gobierno argentino acept la propuesta y el canciller Bernardo de Irigoyen lo comunic a la cancillera brasilea el 28 de agosto. Dado que transcurrieron ms de cuarenta das sin ulteriores gestionnes por Brasil, el presidente Roca estim que la dilacin que mostraba ese pas no deba entorpecer las gestiones y por ello, envi a Jos E. Uriburu a Lima, los primeros das de diciembre, con instrucciones para recomponer la paz. Mientras tanto, se produjo un hecho inesperado que cambi la direccin de los acontecimientos. El nuevo presidente de Estados Unidos, James A. Garfield, haba designado como secretario de Estado a James J. Blaine, y este ofreci la mediacin de su pas a los del Pacfico, que la aceptaron. El ministro estadounidense acreditado en Santiago escribi un memorando en el que se manifest desfavorable a la poltica chilena de anexin territorial. Irigoyen dio instrucciones a Uriburu para que se sumara a las gestiones de buenos oficios del ministro estadounidense, pero no as a las de mediacin. En esas fechas el presidente Garfield fue asesinado y asumi en su reemplazo Chester A. Arthur. El nuevo presidente de Estados Unidos cambi las instrucciones de la misin, admiti la anexin chilena del territorio de Tarapac y presion a Per para que la aceptara. En esas circunstancias se hizo imposible para la Argentina unirse a esa gestin, pues contrariaba su concepcin de los principios del derecho internacional. Por otro lado, la mediacin de Arthur no tuvo mayores resultados pues las presiones ejercidas por el ministro chileno Cornelio A. Logan lograron quitar efectividad a la participacin estadounidense. A principios de 1882 la Argentina haba perdido toda esperanza de concretar una mediacin o buenos oficios junto con Brasil y alej gradualmente su atencin del conflicto. Presencia chilena en Antofagasta Por otro lado, en 1884 se haba producido una epidemia de clera en el norte argentino y las tropas chilenas, con la aparente excusa de establecer un cordn sanitario, penetraron en territorio argentino y llegaron hasta la regin de Antofagasta. El gobernador de Salta pidi al gobierno nacional la defensa de su jurisdiccin pues estaba amenazada por las tropas chilenas que ocupaban algunas zonas. En consecuencia, el presidente solicit al ministro argentino en Chile, Jos Evaristo Uriburu

que pidiera explicaciones al gobierno de ese pas por la situacin. Sin embargo, Uriburu no consider oportuno pedir explicaciones pues consider que la accin de las fuerzas chilenas no constitua una ocupacin y que el territorio de Antofagasta mencionado por el gobernador de Salta era la regin martima chilena antiguamente conocida como Cobija. Ello fue trasmitido al ministro de Relaciones Exteriores argentino, Ortiz, quien interpret que el gobernador salteo haba actuado inducido por confusiones geogrficas. La Argentina no realiz reclamaciones y las tropas de Chile permanecieron en el territorio del pas. En ese momento la Argentina evit la posibilidad de que el conflicto escalara porque el contexto internacional no le era favorable; Chile haba obtenido superioridad respecto de Bolivia y Per como consecuencia de la guerra del Pacfico, y Buenos Aires pasaba por un momento de relaciones tensas con Brasil. La cuestin dio lugar a dos actas firmadas en Santiago (2/11/1898), que inclusive con la participacin del ministro de EEUU. en la capital argentina, remitieron los problemas a una conferencia posterior en Buenos Aires. Divergencias con Brasil por el lmite en Misiones Antecedentes La cuestin del lmite en la zona de Misiones se remontaba a los t iempos coloniales. En 1750 Espaa y Portugal haban firmado un acuerdo por el que se estableci una comisin mixta que se encargara de (ijar el lmite internacional en dicha zona, luego de la realizacin de exploraciones. La comisin estableci que el lmite eran los ros Pepir z y San Antonio; por lo tanto, el territorio ubicado al este de los ros pertenecera a Portugal, y el territorio ubicado al oeste a Espaa. Si bien la cuestin del lmite con Misiones debi ser considerada luego de la independencia de las Provincias Unidas del Ro de la Plata, las conversaciones oficiales con Brasil referidas al tema comenzaron recin en 1876. En ese ao el ministro plenipotenciario de Brasil, barn Aguilar de Andrade -acreditado en Uruguay, pero en misin en Buenos Aires- se reuni con Bernardo de Irigoyen (canciller de Nicols Avellaneda) y ambos expresaron las posiciones de sus respectivos pases. La Argentina manifest que los lmites del territorio de Misiones eran los ros que los argentinos llamaban San Antonio Guaz y Pepir Guaz situados al oriente de los ros San Antonio y Pepir Guaz, conocidos en Brasil por los nombres de Chopn y Chapec. La Argentina sostuvo que para evitar dificultades deba omitirse toda referencia a las exploraciones de la comisin mixta surgida del acuerdo entre Espaa y Portugal de 1750. Adems, sugiri solucionar la cuestin mediante arbitraje. Brasil, en cambio, sostuvo su tesis apelando al uti possidetis, o sea, a la demarcacin limtrofe de los tiempos coloniales de los ros San Antonio y Pepir Guaz.

Entre 1876 y 1885 se produjeron acontecimientos que pusieron de relieve la falta de acuerdo entre ambos pases respecto del lmite. Brasil cre colonias en el territorio ubicado entre los ros San Antonio, Pepir Guaz (Chopn y Chapec) y, por su parte, el gobierno argentino cre en 1882, el "territorio nacional de Misiones" que inclua a ese sector. Ello gener protestas por parte de Brasil y el inicio de nuevas negociaciones, que no produjeron avances. Acuerdos para llegar a una solucin El 28 de septiembre de 1885 se firm en Buenos Aires un acuerdo entre la Argentina y Brasil que estableci que las partes se comprometan a buscar una solucin amistosa para acordar definitivamente el lmite internacional en la zona de Misiones, as como a explorar y estudiar los ros Pepir Guaz y San Antonio, y los dos situados al oriente de ellos. Roca vio que el acuerdo era un medio de acercamiento amistoso a Brasil y a su vez le serva para contrarrestar el aumento de poder de Chile, que estaba fortaleciendo su presencia en el Pacfico a costa de Bolivia y Per. La cuestin del lmite se resolvi definitivamente en 1895. Tensiones con Uruguay En 1882 se realizaron en Uruguay elecciones -de dudosa transparencia-, en las que result ganador Mximo Santos, perteneciente al Partido Blanco. Desde entonces algunos miembros del Partido Colorado uruguayo se trasladaron a Buenos Aires y al Litoral, y comenzaron a organizar desde all actividades para desplazar del cargo a Santos. El presidente de Uruguay hizo reclamos a Roca por tolerar dichas acciones en el territorio argentino. Las protestas se reiteraron con ms nfasis cuando llegaron noticias a Uruguay de que dos generales orientales preparaban desde la Argentina una revolucin contra Santos. En medio de la tensin que se origin por estos hechos, Roca solicit a los gobernadores de Entre Ros, Corrientes y Buenos Aires que tomaran medidas para impedir la accin de los emigrados uruguayos. Sin embargo, estos continuaron con sus actividades y apoyaron a la revolucin denominada "del Quebracho", de 1886 que tuvo como objetivo derribar al gobierno de Santos. El gobierno de Uruguay logr vencer los revolucionarios y Roca le envi una carta de congratulaciones para reafirmar que no se opona a su gestin. Para mostrar nuevamente que la posicin oficial argentina no era opositora al gobierno uruguayo, Roca envi ese ao a Benjamn Victorica n fin de afianzar las relaciones, superndose as las tensiones entre las dos naciones. Relaciones con Paraguay Habiendo denunciado el Paraguay el tratado de paz que haba firmado con la Argentina (1876), se firm entre ambos pases el tratado de amistad, comercio y

navegacin el 31 de enero de 85. Las martes se concedieron mutuamente la clusula de la nacin ms favorecida, y amplios derechos a sus ciudadanos en materias civil y comercial. Presidencia de Miguel Jurez Celman (12/10/1886 al 6/8/1890)
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Con el apoyo de Roca result electo presidente Jurez Celman, acompaado en la vicepresidencia por Carlos Pellegrini. Durante su presidencia, la Argentina tuvo una importante participacin en los mbitos internacionales, incluso en el nuevo foro de las conferencias americanas. Se firmaron dos tratados con Uruguay, uno para aplicar el arbitraje a aquellas cuestiones que no pudieran ser resueltas por medio de negociaciones, y otro para facilitar la exportacin e importacin de ganado. Congreso Sudamericano de Derecho Internacional Privado Tuvo lugar en la ciudad de Montevideo y se desarroll desde agosto de 1888 hasta febrero de 1889. Si bien se discutieron temas jurdicos, la reunin tuvo un contenido poltico de importancia, ya que varios pases procuraron formar un grupo de oposicin a las polticas que Estados Unidos pretenda aplicar en la regin. Asistieron a la reunin el presidente Jurez Celman y el canciller Norberto Quirno Costa. Como resultado del encuentro se firmaron varios tratados relativos al derecho penal internacional, y a la propiedad literaria y artstica, entre otros. Primera Conferencia Panamericana (1889/1890-Washington) El ciclo de conferencias panamericanas que se extendi hasta mediados del siglo XX se inaugur con la reunin en Washington que comenz a fines de 1889 y dur hasta principios de 1890. Se denomin Conferencia Internacional de Estados Americanos, y la invitacin fue realizada por el secretario de Estado Blaine, a todos los pases del continente. La Argentina design como representantes a Roque Senz Pea y Manuel Quintana. Vicente G. Quesada (ministro en Washington), no particip directamente en la reunin. Asistieron a la conferencia dieciocho de los diecinueve Estados americanos entonces existentes. La Repblica Dominicana fue el nico ausente. Durante el encuentro, la delegacin de Estados Unidos propuso establecer una unin aduanera continental con aranceles externos comunes, libre comercio interno, formas de institucionalizacin jurdico-polticas e iniciativas culturales conjuntas, entre otros proyectos. Tambin quiso incorporar el establecimiento de mecanismos de arbitraje obligatorio entre las repblicas americanas.

Dichas propuestas no contaron con una aceptacin amplia por parte de las dems delegaciones, que vieron como amenazante la intencin estadounidense de liderar el bloque y liberalizar a su conveniencia el comercio. Especficamente, el pas de norte pretenda restringir la importacin de productos competitivos y obtener la liberalizacin para la entrada de sus productos en el mercado latinoamericano.
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La clase dirigente argentina estaba culturalmente vinculada con Europa, y era con ella y no con los Estados Unidos con quien quera afianzar su acercamiento. Adems, la Argentina tena una produccin competitiva respecto de ese pas. La participacin de Senz Pea y Quintana, en tal sentido, fue decisiva para rechazar la idea de un zollverein (unin aduanera) propugnado por los EE.UU. Se aprob, por iniciativa argentina y de Brasil, el principio del recurso al arbitraje, que significaba una crtica implcita a las expansiones territoriales de Chile. En la Conferencia se cre la Oficina Comercial de las Repblicas Americanas, que tena la funcin de compilar y publicar peridicamente informaciones de inters comercial: aranceles aduaneros, reglamentos Mobre navegacin e intercambio, tratados de comercio, estadsticas, etc. Sera el rgano central y permanente de las Conferencias Panamericanas. Se decidi, finalmente, continuar con la celebracin peridica de Conferencias de los pases americanos. Relaciones con Brasil, el lmite de Misiones En 1885, la Argentina y Brasil crearon una comisin mixta para que explorara y delimitara los cuatro ros y el territorio entre estos. Durante la gestin de Jurez Celman se firm el Tratado de Arbitrar con Brasil (7/9/1889), por el cual el territorio de Misiones se sometera nl arbitraje del Presidente de Estados Unidos, para el caso en que el arreglo directo entre las partes no prosperara. 13 Tratado Zeballos-Bocayuva para el arreglo directo No obstante la firma del acuerdo, el canciller argentino Estanislao /rballos seal las ventajas de arribar a una solucin por medio de negociaciones directas. De acuerdo con estas apreciaciones Zeballos firm, el 2 5 de enero de 1890, con su colega brasileo Quintino Bocayuva, el tratado de Montevideo que divida la zona en litigio en dos sectores, estableciendo como lmite los ros Chapec y Chopn. Si bien la Argentina lo ratific no entr en vigencia pues fue rechazado -por amplia mayora- en la Cmara de Diputados del Brasil (en ese pas se haban producido la cada del rgimen imperial y convulsiones polticas). Normalizada la situacin en Brasil, el gobierno argentino dio instrucciones a su representante diplomtico Enrique B. Moreno, para que invitase al gobierno de Ro a resolver el litigio aplicando el arbitraje, tal cual haba sido establecido en el acuerdo de 1889, a lo que accedi Brasil.

La Argentina fue representada ante el rbitro norteamericano por Estanislao S. Zeballos, y Brasil por Jos Mara da Silva Paranhos, barn de Ro Branco. El rbitro se pronunci en 1895, durante la presidencia de Jos E. Uriburu. Relaciones con Chile
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Convencin Zeballos-Matta El canciller Estanislao Zeballos y el representante chileno en Buenos Aires Guillermo Matta formularon en 1889 una declaracin estableciendo que todo acto de uno u otro gobierno que extendiera su jurisdiccin hasta la parte de la Cordillera de dudoso dominio por no haberse trazado su lmite, no afectara los resultados de las demarcaciones a realizar. Sealamiento del lmite En 1888 se nombraron, de acuerdo con la Convencin LastarriaUriburu, los peritos y comisiones demarcadoras para comenzar con los trabajos de sealamiento del lmite, conforme a las disposiciones del tratado de 1881. Sin embargo, a poco tiempo de que los trabajos comenzaran a realizarse quedaron interrumpidos (1890), porque entre las comisiones surgieron diferencias respecto de la ubicacin del punto del que dependa el resto de la demarcacin. Con posterioridad tambin surgi una nueva diferencia debido a que el ingeniero chileno Barros Arana pretendi determinar la lnea del divortium aquarum antes de trazar los puntos principales del lmite como criterio, en lugar de la lnea de las ms altas cumbres. Estas cuestiones hicieron que la demarcacin del lmite quedara pendiente. Incidente diplomtico con Alemania En abril de 1887 en la localidad santafesina de Colastin se produjo un incidente entre el comisario local y un marinero alemn de apellido Metzlaff, en el que este result muerto. El gobernador de la provincia de Santa Fe, Juan M. Cafferata, separ del cargo al comisario por su responsabilidad en la muerte del marinero y le inici un juicio. Sin embargo, al poco tiempo el comisario fue restableCiklo en sus funciones sin que la justicia se expidiera. El ministro alemn en Buenos Aires reclam por el hecho y como consecuencia, el gobernador de Santa Fe ofreci a la viuda de Metzlaff el pago de una indemnizacin, que no fue aceptada por ella. Adems, el ministro alemn expres que la pena por el homicidio no se cumpla simplemente con el pago de una indemnizacin y que el gobierno nacional deba reparar debidamente la muerte del marinero alemn. El Presidente solicit en varias oportunidades al gobernador de Santa Fe que administrara debida justicia respecto del caso, pero este no tomo medida alguna durante

los tres aos posteriores. El canciller Zeballos comunic al gobernador santafesino la necesidad de heparar del cargo al comisario y mencion las disposiciones constitucionales relativas al trato de extranjeros. El gobernador contest la nota justificando sn actitud y empleando palabras ofensivas para referirse al ministro alemn. Como consecuencia de ello, Zeballos manifest que si no se tomakin las medidas adecuadas, el Presidente, que entonces ya era Carlos ftilegrini, poda intervenir la provincia. Al poco tiempo el comisario fue destituido del cargo y se reanudaron los procesos judiciales. Relaciones con la Santa Sede Durante el gobierno de Jurez Celman la Argentina no mantuvo relaciones oficiales con la Santa Sede. Incluso la sancin de la Ley de Matrimonio Civil (1888) agudiz las tensiones con sectores catlicos. No obstante ello, en 1889 se lleg a un modus vivendi por el cual se estableci que la presentacin de los candidatos a obispos, por parte del gobierno sirgentino, constituira solo una peticin que no obligaba al Vaticano. Es decir, el gobierno propondra al candidato, que poda ser aceptado o no por la Santa Sede. Presidencia de Carlos Pellegrini (6/8/1890 al 12/10/1892) Como consecuencia de la aguda crisis financiera en el pas, se produjo la llamada revolucin del 90 (26 de julio de 1890) contra Jurez Celman. El gobierno logr vencer a los revolucionarios, pero ante cl descrdito general, Jurez Celman debi renunciar, y asumi la presidencia, el vicepresidente Pellegrini. Durante su gestin continu la activa participacin argentina en los foros internacionales. Ello qued reflejado en la presencia del pas en la Conferencia Telegrfica celebrada en Pars, en el Congreso Penitenciario Internacional de San Pertersburgo, en la Conferencia Internacional de Amberes para la proteccin a la Infancia y en el Congreso Internacional Postal en Viena, entre otras reuniones internacionales. Pellegrini tambin logr la moratoria en la deuda externa, cuyo enorme volumen fue una de las causas de la Revolucin del 90. Gestiones argentinas en el conflicto chileno-estadounidense Como resultado de una guerra civil que se desencaden en Chile a principios de 1891 el presidente Jos Manuel Balmaceda fue derrocado en el mes de septiembre." Estados Unidos haba intervenido en el conflicto a favor de Balmaceda, y como consecuencia de la lucha, dos marinos de ese pas murieron en combate. Con el nuevo presidente chileno Jorge Montt, las relaciones entre Chile y Estados Unidos pasaron por un perodo de tensin e incluso se pens en la posibilidad de una confrontacin armada.

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La Argentina intent un acercamiento con el pas del Norte pues consider que obtendra beneficios a la hora de negociar con Chile las cuestiones pendientes. Algunas fuentes expresan que el canciller Zeballos ofreci al ministro plenipotenciario de Estados Unidos en Buenos Aires, John R. G. Pitkin, ayuda en caso de conflicto con Chile 15 mediante el abastecimiento de ganado y otros productos para las fuerzas estadounidenses y tambin informacin respecto del poder militar chileno. Zeballos present al gobierno chileno un escrito con las diferencias interpretativas del tratado de 1881 para su discusin, aprovechando el momento crtico por el que pasaba la administracin Montt. Presidencia de Luis Senz Pea (12/10/1892 al 12/1/1895) En medio de conmociones polticas internas que llevaron a la declai ti- in del estado de sitio, el acuerdo entre grandes lideres (Roca y Mitre) ilelermin el triunfo de la frmula presidencial Lus Senz Pea-Jos l vsiristo Uriburu. Durante su gestin, la Argentina fue invitada por el gobierno de hrpaa para participar de las celebraciones en conmemoracin del cuario centenario del descubrimiento de Amrica. Si bien ningn alto funcionario concurri al evento, el gobierno argentino envi una escuadrilla en representacin de la Marina de Guerra nacional. En el mbito regional, el pas avanz en las gestiones con Brasil para mo lucionar el diferendo por el territorio de Misiones, y con Bolivia se concretaron adelantos para fijar el lmite en la zona de la Puna de Atacama. Relaciones con Chile La Argentina y Chile haban firmado el Tratado de Lmites en 1881, pero las dificultades para trazar el lmite y las distintas interpretaciones que los pases hacan de algunas disposiciones, llevaron a que se firmara el 1 de mayo de 1893 un Protocolo Adicional aclaratorio del Tratado de 1881. Sin embargo, este tampoco resolvi de manera definitiva la cuestin demarcatoria. Carrera armamentista Durante el gobierno de Senz Pea, as como durante la gestin de su 'sucesor, Uriburu, la Argentina reforz su Marina de Guerra incorporando material blico y varios acorazados." En ese momento Chile tambin estaba reequipando a su armada, y ello origin una intensa carrera armamentista que se prolong hasta principios del siglo XX. Acuerdo con Italia El 1 de junio de 1894 se firm en Buenos Aires un acuerdo estableciendo el tratamiento de la nacin ms favorecida con Italia.

Tratado de extradicin con Chile La Argentina firm con Chile el 15 de marzo de 1894 un tratado de extradicin por el cual ambos Estados se comprometan a entregarse los criminales que por una y otra parte se solicitasen, cumplidos los recaudos de las leyes nacionales.
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Relaciones con la Santa Sede Senz Pea procur mejorar las vinculaciones con la Santa Sede enviando en misin confidencial a Vicente G. Quesada, quien recibi un amistoso recibimiento por parte del Vaticano. La gestin sirvi de acercamiento para que las relaciones oficiales se pudieran reanudar durante la segunda presidencia de Roca. La cuestin de la Puna de Atacama. Acuerdo Quirno Costa-Vaca Guzmn El 10 de mayo de 1889 el ministro de Relaciones Exteriores argentino Norberto Quirno Costa y el ministro plenipotenciario de Bolivia, Santiago Vaca Guzmn firmaron un acuerdo por el cual el gobierno boliviano ceda a la Argentina parte del territorio de la Puna de Atacama (en ese entonces en poder de Chile) a cambio de que la Argentina renunciara a sus derechos sobre Tarija. El gobierno de Chile protest y expres que el territorio de la Puna de Atacama le perteneca en virtud del Tratado de Tregua de 1884, firmado luego de la guerra del Pacfico. En octubre de 1891 Estanislao Zeballos propuso la modificacin del artculo lg del tratado firmado por Quirno Costa en 1889, lo que fue aceptado por el ministro boliviano Baptista el 31 de octubre de 1891. Con la modificacin se estableci que la Puna de Jujuy, de Salta y de Culamarca (que inclua la Puna de Atacama) hasta el lmite oeste de las nlttts cumbres quedaba bajo jurisdiccin argentina. El Congreso boliviano aprob el tratado con esas modificaciones y el 10 (le marzo de 1893 se efectu el canje de las ratificaciones. Protocolo Rocha-Cano 1895 La Argentina reafirm nuevamente su posicin sobre la un protocolo firmado el 12 de diciembre de 1895 entre Exteriores boliviano Emeterio Cano y el enviado argentino produjo nuevas quedas por parte del gobierno chileno que perteneca. Puna de Atacama mediante el ministro de Relaciones Dardo Rocha. La situacin ratific que ese territorio le

Mientras tanto las tropas chilenas ocuparon la Puna de Atacama, lo que gener que se sumaran ms tensiones a las ya existentes por los otros conflictos limtrofes que la Argentina mantena con Chile. Ese pas quiso resolver el conflicto por medio del arbitraje pero la Argentina consider que no era un mtodo adecuado pues consideraba Incuestionable su derecho de ejercer jurisdiccin sobre el territorio cedido por Bolivia.

Acuerdo con Chile: Protocolo Guerrero-Quirno Costa El 17 de abril de 1896 el ministro de Relaciones Exteriores chileno Adolfo Guerrero y el ministro plenipotenciario argentino Norberto Quirno Costa firmaron un protocolo que estableca el arbitraje del gobierno britnico para las diferencias que no se pudieran solucionar de manera amistosa. Se aplicara para la demarcacin limtrofe que haran los peritos en el paso cordillerano San Francisco. Respecto de la Puna de Atacama se excluy el arbitraje y se estableci que deba ser demarcada de acuerdo con el tratado de 1881 y del protocolo de 1893 y con la participacin del gobierno de Bolivia. No obstante las disposiciones del acuerdo, a fines de 1897 los pre. sidentes de la Argentina y Chile, Julio A. Roca y Jaime Eyzaguirre, acordaron secretamente establecer el lmite en la Puna sin la partici.. pacin de Bolivia. Firmaron dos actas en noviembre de 1898 que esta blecieron que los dos gobiernos celebraran una conferencia de dele. gados de ambos pases para trazar el lmite en la Puna de Atacama y para el caso de no llegarse a un acuerdo se formara una comisin formada por un representante chileno, un argentino y el delegado de los Estados Unidos en la Argentina 21 que fijara el lmite de manera definitiva. Los acuerdos fueron aprobados por los congresos de ambos pases con amplia mayora. La conferencia bilateral se llev a cabo en Buenos Aires a principios de marzo de 1899 y fracas pues las partes no se pusieron de acuerdo sobre los lmites. Como consecuencia de ello se produjo la reunin tripartita prevista por el acuerdo. Jos Evaristo Uriburu fue el representante argentino, Enrique Mclver el chileno, y a ellos se sum el ministro estadounidense William Buchanan. El 24 de marzo de 1899 se puso trmino a la controversia con la lnea demarcatoria propuesta por ministro estadounidense. Como consecuencia de la sealizacin, de los 75.000 kilmetros cuadrados del territorio en disputa, el 85% qued en poder de la Argentina y el restante de Chile. El acuerdo permiti un perodo de distensin en las relaciones entre Chile y la Argentina, a pesar de que nuevas tensiones surgiran con motivo de las compras de armamentos y la adquisicin de acorazados. Presidencia de Jos Evaristo Uriburu (23/1/1895 al 12/10/1898) El presidente Senz Pea debi renunciar al no ceder a las presiones (incluso del Congreso) para acordar amnista a los radicales que se haban sublevado en 1893. Asumi Uriburu y una de sus principales medidas fue precisamente propiciar esa ley de amnista. Relaciones con Brasil En la cuestin de lmites en Misiones, el presidente de Estados Unidos Stephen Grover Cleveland dict su fallo el 5 de febrero de 1895, que result favorable a Brasil. El lmite se fij en los ros Pepir-Guaz y San Antonio; por lo tanto, el territorio ubicado al oeste pertenecera a la Argentina y la zona del este a Brasil." Si bien el fallo gener

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disconformidad en algunos sectores del gobierno argentino, resolvi la cuestin limtrofe de manera definitiva. La comisin demarcadora sera nombrada a partir del protocolo que se suscribi en 1898. Relaciones con Chile
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Durante la presidencia de Uriburu llegaron ms noticias sobre los armamentos que adquira Chile. Por su parte, la Argentina continu aprovisionndose de materiales blicos y navos e incorpor a su flota la fragata Sarmiento, que se utiliz como buque escuela. Se edific tambin un amplio y bien equipado puerto naval en Baha Blanca que se denomin Puerto Militar, llamado posteriormente Puerto Belgrano. En 1896 se lleg a un acuerdo de arbitraje para dirimir las cuestiones de lmites y dos aos despus se suscribieron las Actas de Santiago (le Chile, envindose los antecedentes a Londres. Las autoridades britnicas informaron el comienzo del procedimiento arbitral. El incidente de San Martn de los Andes El 30 de marzo de 1898 el ministro de Chile en la Argentina, Walker Martnez, protest por la reciente fundacin del pueblo de San Martn de los Andes. El representante chileno expres que el acto importaba una violacin de la convencin Zeballos-Matta establecida en 1889, y que el lugar donde se haba fundado el pueblo, la cuenca del Lacar, corresponda a la jurisdiccin chilena. El ministro de Relaciones Exteriores argentino Amancio Alcorta contest la protesta sealando que los actos de jurisdiccin que realizaba la Argentina en esa zona eran perfectamente legales pues la zona siempre haba pertenecido al pas. La posesin de ese territorio por parte de la Argentina era pblica, notoria y de buena fe, lo que fue confirmado con el fallo britnico que otorg a la Argentina el pleno dominio del valle del ro Lacar.

Capitulo IX La Argentina hacia el Centenario. Conferencias internacionales. Los Pactos de Mayo. La doctrina Drago. Reanudacin de vnculos con el Vaticano (1898-1910)
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Julio Argentino Roca asumi por segunda vez la presidencia el 12 de oa t t itere de 1898 hasta la misma fecha de 1904. Lo sucedi Manuel Quino ti m desde el 12 de octubre de 1904 hasta el 12 de marzo de 1906 y luego iis(mi Jos Figueroa Alcorta desde el 12 de marzo de 1906 hasta el 12 de octubre de 1910. Julio Argentino Roca (Segunda presidencia: 12/10/1898 hasta 12/10/1904) Durante la segunda presidencia de Roca tuvieron lugar varios acontecimientos relevantes para las relaciones exteriores argentinas, entre ellos, la firma de los Pactos de Mayo con Chile, la reunin presidencial del estrecho y la reanudacin de las relaciones amistosas con la Santa Sede. Tambin fue significativa en esta poca la contribucin del pensamiento de Drago al derecho internacional. Cuba y la guerra hispano-norteamericana La revolucin cubana de 1895 y la guerra de Espaa y Estados Unidos en 1898 fueron encaradas desde el punto de vista oficial argentino como asuntos ajenos a su inters externo, por lo que se impuso una poltica de neutralidad. En el pas existan simpatas por la causa independentista cubana, pero tambin pesaban los sentimientos de la importante colectividad espaola. Muchos argentinos, como Joaqun V Gonzlez y Roque Senz Pea defendieron la causa espaola, particularmente durante la guerra, de 1898. Por otra parte, la victoria de los EE.UU. en la guerra, y su subsiguiente ocupacin de Cuba, Puerto Rico y Filipinas, entre otras posesiones, marcaron claramente la afirmacin de las tendencias imperialistas del pas del Norte. De todas formas, las relaciones hispano-argentinas no alcanzaban el nivel de otras que la Repblica mantena con los mercados anglosajones, y otros de Europa. Tales relaciones en la esfera comercial fueron dificultadas por las frreas polticas proteccionistas aplicadas por Espaa como reaccin al desastre de sus colonias. Primera Conferencia de Paz de la Haya (1899) El zar Nicols II encarg a su ministro de negocios extranjeros, conde Mouravieff, la convocatoria a una conferencia internacional, que se denomin Conferencia de Paz de la Haya. Su propsito general era lograr una paz duradera y limitar el uso y desarrollo de armamentos. Asistieron representantes de 26 pases; de los americanos, solo Estados Unidos y Mxico. La Conferencia se realiz en enero de 1899 y fue un hito de importancia para el desarrollo del derecho internacional humanitario, ya que en ella se definieron las primeras

regulaciones para limitar los daos ocasionados por el uso de armamentos durante los conflictos armados y para proteger a los prisioneros de guerra y a las poblaciones civiles. Adems, en la conferencia se cre el Tribunal Permanente de Arbitraje, vigente an hoy, para facilitar la solucin de conflictos internacionales.
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Relaciones con Japn Japn se haba incorporado a las relaciones normales con los pases de Occidente en las ltimas dcadas del siglo XIX. En 1897 se produjeron en Washington contactos entre el Jefe de Misin argentino en ese pas Martn Garca Merou y su par japons, con vistas a concertar un tratado de amistad, comercio y navegacin. Luego de consultar con los respectivos gobiernos, el Tratado de Amistad, Comercio y Navegacin entre el Imperio del Japn y la Argentina se suscribi en Washington el 3 de febrero de 1898. La Argentina lo ratific el 28 de junio de 1901. Relaciones con Brasil En este perodo, la Argentina busc el acercamiento con su vecino del norte, como contrapeso de su relacin conflictiva con Chile. El presidente Roca visit en agosto de 1899 al mandatario brasileo Manuel J. Campos Salles, y este le devolvi la atencin en octubre de 1900 cuando visit Buenos Aires. Relaciones con Paraguay El 6 de noviembre de 1899 ambos pases firmaron un tratado general de arbitraje (ratificado en 1902). Por el mismo se comprometieron a someter a arbitraje todas las controversias que pudieran suscitarse. Relaciones con Uruguay Con la Repblica Oriental tambin se suscribi el 8 de junio de 1899 un tratado general de arbitraje, cuyo canje de ratificacin tuvo lugar en 1902. Segunda Conferencia Panamericana (Mxico 1901-1902) Las invitaciones para la conferencia fueron cursadas por la secretara de Relaciones Exteriores de Mxico. La reunin se realiz desde el 22 de octubre de 1901 hasta el 31 de enero de 1902 y todos los pases del continente estuvieron representados. Los delegados de la Argentina fueron Antonio Bermejo, Martn Garca Merou y Lorenzo Andon. El programa del Congreso comprendi temas similares a los de la conferencia anterior y la Argentina firm varios acuerdos, entre ellos algunos relativos a la proteccin de obras literarias y artsticas, y a los derechos de extranjera.

La oficina creada en la primera reunin panamericana se denomin desde entonces Oficina Internacional de las Repblicas Americanas con un Consejo Directivo formado por los representantes diplomticos de todas ellas en Washington, y, como presidente, se designara al Secretario de Estado de los Estados Unidos.
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Relaciones con Chile: la reunin del Estrecho El presidente Roca y su par chileno Federico Errzuriz organizaron un encuentro para reafirmar la amistad entre ambas naciones y favorecer un clima de distensin. La reunin tuvo lugar el 15 de febrero de 1899 frente a Punta Arenas, ocasin en la que los presidentes se visitaron a bordo de sus respectivos buques de guerra. Ambos mandatarios se dieron un abrazo que pas a la historia con el nombre de Abrazo del Estrecho, as como tambin se conoci a la reunin como reunin o conferencia "del Estrecho". All surgi el propsito pacifista concretado en los Pactos de Mayo de 1902, en los que ambos pases decidieron recurrir en adelante al arbitraje para resolver sus cuestiones de lmites (vase ms adelante). Incidente del lago Periguayc En 1901 el representante chileno en Buenos Aires comunic a la Cancillera que algunos oficiales y soldados del Ejrcito argentino esta. ban incursionando en el territorio chileno de la zona del lago Periguayc, y que toda ocupacin o avance sobre territorio sometido a arbitraje importaba una violacin de los acuerdos. El ministro de Relaciones Exteriores Almancio Alcorta contest la nota chilena negando que las fuerzas argentinas hubieran modificado la situacin establecida por el convenio de arbitraje. Adems, expres que desde antes y despus de los tratados de 1881 y de 1893, la Repblica. Argentina haba conservado su soberana sobre esa zona y ejerci actos de posesin y de dominio por medio de sus fuerzas militares y autoridades civiles, as como tambin por medio de disposiciones legislativas y administrativas que fueron reconocidas por las autoridades militares y civiles de Chile. Para dar por concluido el incidente, el 29 de diciembre de 1901 se firm en Buenos Aires un acta por la cual los dos gobiernos se comprometieron a no permitir que se produjeran actos que tendieran a desvirtuar el resultado de la solucin arbitral y a no permitir aquellos actos que pudiesen perturbar las buenas relaciones entre los gobiernos. Los Pactos de Mayo Los Pactos de Mayo representaron un hito en la historia de la paz y la fraternidad latinoamericana, evitando una catstrofe destructiva en1 re dos pases vecinos. Si bien los dos gobiernos haban intentado lograr un clima de distensin, las cuestiones limtrofes pendientes y las adquisiciones de matrriales blicos por parte de ambos pases hacan necesario lograr un nuevo acuerdo. Con el podero blico acumulado por la Argentina y (asile sobre el filo del siglo XX, cualquier territorio poda ser atacado, destruido u ocupado en relativamente poco tiempo.

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Chile y la Argentina firmaron el 28 de mayo de 1902 los llamados Pactos de Mayo. Estos incluyeron una convencin sobre arbitraje, por la que se design de comn acuerdo a la corona britnica como rbitro lriira resolver las diferencias de lmites "que no puedan ser solucionadas mediante negociaciones directas". Los pactos tambin incluyeron una convencin sobre limitacin de armamentos, que apacigu los recelos y In competencia entre ambos pases. Por tal motivo, los Pactos de Mayo significaron el triunfo de los prinP*ipios de arbitraje y limitacin de la carrera armamentista como medios pirra alcanzar la paz de los pueblos. El arbitraje La Argentina y Chile decidieron someter a arbitraje las cuestiones territoriales de la regin del Paso de San Francisco, la cuenca del lago Lacar, la regin que se extiende desde las inmediaciones del lago Nahuel Huapi a las del lago Viedma, y la regin adyacente al golfo de la ltima Esperanza. A causa de la muerte de la reina Victoria, el arbitraje pas a su hijo y heredero Eduardo VII, quien dict el laudo el 20 de noviembre de 1902. La cuenca del lago Lacar fue atribuida a la Argentina y respecto de los otros territorios se establecieron los lmites de acuerdo con puntos geogrficos especficos. Reconocimiento a la Repblica de Panam En noviembre de 1903 Panam se separ de Colombia como consecuencia de tensiones polticas e intereses econmicos en pugna relativos a la construccin de un canal transocenico. Los nacionalistas panameos contaron con el apoyo de Estados Unidos y as el pas declar su independencia el 3 de noviembre de 1903. Luego de este hecho, Estados Unidos firm un tratado con el gobierno panameo recientemente constituido, que fue manifestacin del reconocimiento norteamericano y de los intereses econmicos y estratgicos que tena en Panam. El 2 de marzo de 1904 Roca reconoci al nuevo Estado de Panam, luego de haber constatado que su constitucin era compatible con los principios del derecho internacional. Tambin otorgaron el reconocimiento Brasil, Chile, Paraguay, Bolivia y Uruguay. La situacin de Venezuela y la doctrina Drago En diciembre de 1902 buques ingleses, alemanes e italianos se acercaron a las costas de Amrica e intentaron mediante la accin armada obtener el cobro de la deuda pblica venezolana. Bombardearon varias ciudades de ese pas, bloquearon sus costas y apresaron a la escuadra. El ministro argentino de Relaciones Exteriores Luis Mara Drago, de acuerdo con el presidente Roca, envi una nota al gobierno de Washington el 29 de diciembre de ese ao, manifestando que la ocupacin territorial y la supresin o subordinacin de los

gobiernos locales como forma del cobro compulsivo de la deuda, contrariaban los principios muchas veces proclamados por las naciones de Amrica, entre ellos la doctrina Monroe. Enfatizaba el hecho de que la deuda pblica no poda dar lugar a la intervencin armada y menos a la ocupacin del territorio. La nota as concebida fue el origen de la doctrina Drago.
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El ministro norteamericano John Haig contest al gobierno argentino expresando que "por la doctrina Monroe, los Estados Unidos no garantizan a ningn Estado contra la represin que pueda acarrearle su inconducta, con tal de que esa represin no asuma la forma de adquisicin de territorio por algn poder no americano". Puntualizaba as, que, a su juicio, no haba que anticiparse mientras la agresin no implicara una adquisicin territorial. Cabe sealar que un destacado jurista argentino, Carlos Calvo, haba ahogado por la proscripcin de abusos en la intervencin estatal en el cobro de crditos y la gestin de reclamaciones privadas (Doctrina Calvo, 1896). La Argentina procur que esa cuestin fuese tratada en el mbito panamericano y en la Conferencia de la Haya de 1907 para establecer un vnculo de solidaridad y de confraternidad entre todas las naciones del continente, especialmente para los casos en que las potencias europeas quisieran cobrar sus deudas por la fuerza. Si bien el tema no fue untado en la siguiente conferencia panamericana, las gestiones de la Argentina y el esfuerzo de Drago en favor de no admitir el cobro compulsivo de las deudas redundaron en la formacin de una doctrina fundamental para el derecho internacional. Reanudacin de las relaciones con la Santa Sede En 1903 el obispo salesiano monseor Juan Gagliero visit al presidente Roca inquiriendo si deseaba transmitir algn mensaje al Papa, en ese momento Len XIII. El Presidente acept la oportunidad y pidi al Santo Padre sus bendiciones a la vez que le daba seguridades de que recibira con gusto al delegado que enviara. Poco despus Roca recibi al nuncio monseor Antonio Sabatucci, y se confirm el restablecimiento de las relaciones normales con la Santa Sede. Los proyectos parlamentarios argentinos para condonar la deuda del Paraguay procedente de la Guerra de la Triple Alianza En junio de 1903 el diputado Manuel Carls present ante la Cmara de Diputados un proyecto de ley para que el Poder Ejecutivo devolviera al Paraguay los trofeos obtenidos en la Guerra de la Triple Alianza y condonara la deuda procedente de este conflicto. El proyecto no fue convertido en ley, pero fue un antecedente para la decisin que finalmente se tom en ese sentido en 1942. La primera estacin argentina en la Antrtida A principios del siglo XX la Argentina ejerci por primera vez un acto de soberana en la Antrtida, lo que se concret a raz de la expedicin del escocs William J. Bruce.

En diciembre de 1903, Bruce realizaba la cuarta expedicin al polo sur, pero debido al aprisionamiento de la nave en los hielos, tuvo que dirigirse a Buenos Aires para reparar su embarcacin, dejando en la isla Laurie (perteneciente a las Orcadas del Sur) una casilla de madera con seis personas encargadas de realizar observaciones cientficas, especialmente meteorolgicas.
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Una vez que el barco fue reparado, Bruce ofreci transferir la instalacin de su pas a la Argentina como manifestacin del agradecimiento por la ayuda recibida, lo que se acept por decreto del 2 de enero de 1904. Por ese mismo instrumento se estableci adems un observatorio en la isla, como smbolo de la presencia argentina que desde entonces el pas mantiene en la Antrtida. Cesin de barcos a Japn en la guerra ruso-japonesa En diciembre de 1903, con motivo de la inminencia de un conflicto blico con Rusia, el gobierno japons solicit al argentino la cesin de dos modernos cruceros-acorazados, el Rivadavia y Moreno, recin terminados de construir en los astilleros Ansaldo en Gnova. El presidente Roca y su gabinete decidieron acceder al pedido por diversas razones: Betbeder, el ministro de Marina, haba sido comandante de la Fragata Sarmiento, nave escuela que, durante su primer viaje, haba sido recibida con mucho afecto en Japn, y por otra parte, ambos pases estaban unidos por fuertes vnculos con el Imperio Britnico. Los navos, al precio de costo, fueron entregados el 7 de enero de 1904, y rebautizados Kasuga y Nisshin participaron muy destacadamente en las batallas navales de la guerra que estall poco despus. La cesin cre una corriente de simpata hacia la Argentina en Japn, que perdura hasta hoy. Presidencia de Manuel Quintana (12/10/1904 al 12/3/1906) Lmites con Chile Durante el gobierno de Quintana la comisin de lmites con Chile comunic la terminacin de sus trabajos en la Puna de Atacama de acuerdo con el laudo arbitral y en perfecta armona con los representantes tcnicos. Solo faltaba la colocacin de algunos hitos en la parte sur de la Cordillera para que quedara trazada en toda su extensin. La cuestin principal que quedaba pendiente con Chile era el lmite en el Canal Beagle, que se resolvera finalmente en la dcada de 1980. Solicitud de arbitraje En 1904 los gobiernos de Bolivia y Per acordaron resolver sus diferencias limtrofes sometindolas al arbitraje del presidente argentino Quintana. El plazo para que las partes presentaran la documentacin se extendi hasta 1906, cuando se produjo el fallecimiento del primer mandatario argentino. Debido a ello, el fallo qued a cargo del vicepresidente Figueroa Alcorta.

Mediacin argentina en el Paraguay En agosto de 1905 comenz un enfrentamiento entre dos bandos que dividi al Paraguay. La Argentina decidi esforzarse para evitar la guerra civil, y su mediacin culmin con xito. El 12 de diciembre de ese ao se suscribi a bordo del monitor argentino El Plata el acta de paz entre las facciones enfrentadas. Presidencia de Jos Figueroa Alcorta (12/3/1906 al 12/10/1910) Asumi la presidencia por fallecimiento de Quintana. Durante su gestin el pas festej el Centenario de la Revolucin de Mayo. Se desarrollaron mltiples actividades de conmemoracin y visitaron el pas, entre otras personalidades, como enviada especial la infanta Isabel de Espaa, ta del rey Alfonso XIII, el presidente de Chile Pedro Montt, el estadista francs Georges Clemenceau, el prncipe Luis de Orleans y Braganza y el inventor italiano Guillermo Marconi. Tambin participaron efectivos militares y navales de las naciones amigas. La celebracin del Centenario incluy la inauguracin de monu. mentos conmemorativos, y tambin un vasto programa de exposiciones, congresos, desfiles y publicaciones. El arbitraje argentino para el lmite peruano-boliviano En vsperas del dictado del laudo, el representante de Bolivia en Buenos Aires, Jos Mara Escalier, present una nota al ministro de Relaciones Exteriores Victorino de la Plaza, solicitando que el rbitro suspendiese el laudo para la realizacin de una inspeccin ocular. El ministro argentino contest a este pedido de manera negativa, expresando que el pedido se haba realizado fuera de trmino. La ceremonia de entrega del fallo se haba programado para el 9 de julio de 1909, da en que los representantes de Lima y de La Paz deban firmar el acta correspondiente. El representante de Bolivia expres que no poda asistir y luego envi una nota aduciendo que su gobierno, debido a la agitacin reinante en su pas, crea necesario antes de comprometer su aceptacin conocer las razones de orden superior por las cuales se dictaba el laudo. Adems, seal que se abstendra de notificarse del laudo por cuanto ello implicara una aceptacin. El laudo se dict el 9 de julio de 1909 y fue publicado en los diarios de ambos pases. El representante boliviano reclam por este hecho alegando que primero deba haberse realizado la notificacin oficial a su pas. La situacin de tensin entre la Argentina y Bolivia se agrav cuando la prensa de ese pas comenz a manifestarse en contra del presidente Figueroa Alcorta. Se produjeron adems otras manifestaciones pblicas en contra de la Argentina y de su Legacin en La Paz, que fue apedreada.

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El presidente de Bolivia Ismael Montes present excusas oficiales y tom medidas de seguridad para proteger al personal diplomtico argentino. A pesar de ello, la Legacin argentina sufri ms daos y tambin fueron atacadas algunas propiedades de argentinos residentes en Bolivia.
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Ruptura de relaciones con Bolivia La situacin entre los pases se tens an ms cuando se conoci una circular telegrfica en la que el Presidente de Bolivia se diriga a los ltrrlcctos provinciales expresando que el laudo era "parcial" e "importaba una desgracia nacional". El gobierno argentino consider que en esas circunstancias no poda continuar manteniendo relaciones amistosas con el gobierno de Bolivia. El canciller de la Plaza orden el 20 de julio de 1909 a su representante 1laldomero Fonseca abandonar La Paz en un plazo de 24 horas. El mismo da en que el ministro argentino se retir de La Paz, entrego los archivos del laudo al embajador estadounidense en ese pas. Por su parte, el ministro plenipotenciario de Bolivia, Jos Mara Escalier, notifico su renuncia al cargo, con lo cual quedaron rotas las relaciones diplomticas entre la Argentina y Bolivia. Las relaciones se restablecieron en 1911 durante la presidencia de Roque Senz Pea. Ofrecimiento de buenos oficios para los gobiernos de Per y Ecuador En 1909 el gobierno argentino recibi noticias sobre preparativos militares que los gobiernos de Per y Ecuador hacan para un posible enfrentamiento. La tensin entre ambos pases se origin por la cuestin de lmites, que haba sido sometida al fallo del Rey de Espaa. Los Estados Unidos, la Argentina y Brasil ofrecieron sus buenos oficios para buscar una solucin amistosa sobre la base del compromiso de retirar las tropas de las fronteras y suspender los preparativos blicos. Tambin sugirieron una lnea limtrofe como solucin definitiva, pero Ecuador no acept ninguna de las propuestas. No obstante, las posibilidades de una guerra se haban disipado. La cuestin del lmite se resolvi recin en 1941, cuando nuevamente la Argentina, Brasil y Estados Unidos ofrecieron sus gestiones para obtener la solucin del entredicho. Tercera Conferencia Panamericana (Ro de Janeiro, 1906) Se desarroll desde el 23 de julio al 27 de agosto de 1906, y a la reunin asistieron representantes de todos los pases americanos con excepcin de Venezuela y Hait. Se aprobaron resoluciones relativas al comercio, patentes y finanzas, entre otras. En la reunin se ampliaron las funciones de la Oficina Internacional de las Repblicas Americanas, encomendndole, entre otras cosas, dar cumplimiento a las

resoluciones que adoptasen las conferencias internacionales americanas, funcionar como rgano permanente de esas conferencias, conservar sus archivos y procurar la ratificacin de las convenciones elaboradas en ellas. La Doctrina Monroe no ocup un lugar central en la conferencia, aunque Bolivia inst a la extensin de la misma para los casos de ocupacin territorial o intervencin por parte de pases no europeos. La mocin no cont con un gran respaldo por parte de las dems delegaciones, y el tema no se reiter. Con respecto a la Doctrina Drago, la delegacin de Estados Unidos se refiri a la "excelencia" de la declaracin de Drago y a la renuncia del gobierno de Estados Unidos a recurrir a la intervencin armada en caso de deuda. Adems, propuso tratar ese tema en la Conferencia de la Haya. En general, durante la Conferencia las delegaciones fueron reacias a tratar cuestiones polticas, y no se avanz en temas de esa ndole. Segunda Conferencia de Paz de la Haya (1907) A esta segunda conferencia, realizada por iniciativa del presidente Theodore Roosevelt, la Argentina envi una delegacin encabezada por Roque Senz Pea, e integrada adems por Carlos Rodrguez Larreta y Luis Mara Drago (los tres ex ministros de Relaciones Exteriores). Los secretarios fueron Rmulo Nan, Juan Carlos Cruz y Carlos A. Bec. La conferencia tuvo lugar desde el da 15 de junio de 1907 hasta el da 18 de octubre, fecha de la firma de los instrumentos respectivos. El propsito de la reunin fue ampliar las resoluciones de la Primera Conferencia de Paz de la Haya de 1899. La delegacin llevaba expresas instrucciones sobre el tema de la Doctrina Drago. Segn estas, los enviados no deban promoverla, pero en el caso de que fuese presentada deban sostenerla y votarla. La Conferencia tuvo un valor significativo pues en ella se estipularon reglas de derecho relativas a la neutralidad; cabe destacar la V Convencin, referente a los derechos y deberes de los Estados y de las personns neutrales en caso de guerra terrestre, la XIII Convencin, relativa a ion derechos y deberes de los Estados neutrales en caso de guerra martilun; adems las convenciones VII, VII y XI contenan clusulas sobre la neutralidad. En el acta final de la conferencia los representantes incluyeron el principio de arbitraje obligatorio e incorporaron resoluciones relativas a las relaciones entre Estados beligerantes y neutrales, y a las leyes y costumbres de la guerra martima. Estos instrumentos aportaron una valiosa contribucin al desarrollo de las normas aplicables a los conflictos armados

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La cuestin del Ro de la Plata La jurisdiccin sobre el ro fue motivo de controversia entre los dos pases costeros durante todo este perodo.
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Destacados hombres pblicos argentinos defendan la tesis de la "costa seca" por la que, de acuerdo al uti possidetis de 1810, todo el ro (salvo los puertos uruguayos) corresponda a la Argentina. Los uruguayos por su parte, sostenan que el ro deba dividirse entre ambas jurisdicciones, por la lnea del medio. Luego de diversos incidentes, desde 1897, complicada la situacin por la accin de la diplomacia brasilea, se lleg al protocolo argentino uruguayo de enero de 1910, que estableca un modus vivendi, con vistas a un tratado posterior, que recin se suscribi en 1973. Cuarta Conferencia Panamericana (Buenos Aires, 1910) Se realiz desde el 12 de julio al 30 de agosto de 1910. Se trataron temas tales como la simplificacin de tarifas aduaneras, patentes, polticas sanitarias, derechos de propiedad intelectual y tambin se discuti el proyecto de construccin de un ferrocarril interamericano. Se aprobaron varias convenciones, entre ellas una sobre tarifas aduaneras y regulacin de las aduanas y otra por la que se creaba una seccin especial en la Oficina Regional para tratar esos temas. Tambin se adoptaron convenciones relativas a los derechos literarios y artsticos, y marcas. La Argentina solo ratific, y muchos aos despus, la de derechos literarios. La oficina internacional permanente con sede en Washington pas a denominarse desde entonces Unin Panamericana. El ambiente de armona en el que se desarroll la conferencia contrast con los roces que fueron frecuentes en reuniones anteriores.

CAPTULO UNO Civiles y militares en la historia poltica Argentina

Una poca es un repertorio de tendencias positivas y negativas, es un sistema de agudezas y clarividencias unidas a un sistema de torpezas y cegueras. Jos Ortega y Gasset, El tema de nuestro tiempo ... En la nsula que os doy, tanto son menester las armas como las letras, y las letras como las armas. Miguel de Cervantes, Don Quijote de la Mancha, Segunda Parte, cap. XLII, Dilogo del Duque con Sancho Panza

La elite en el ruedo: Argentina en la vorgine mundial "Los diplomticos no se improvisan. Pero cuando se trata de un pas nuevo como lo era la Argentina en el ltimo tercio del siglo pasado- los recursos humanos escasean y hay que echar mano de cualquiera para desempear las ms diversas funciones. As ocurri que nuestro pequeo cuerpo diplomtico, en aquella poca y en dcadas posteriores, alberg a personajes de toda laya, incluyendo a algunos excelentes representantes en el exterior, pero tambin a inservibles, oportunistas y hasta sinvergenzas... " Paulo Cavaleri, Diplomticos de Antao, Todo es Historia, No 369, abril 1998 "He buscado los rastros de mi lejana juventud, cuando volv despus de ms de veinte aos de ausencia, y la ciudad ha cambiado tanto y tanto, que queda borrada la huella del tiempo en que me ausent" Vicente Quesada, Mis Memorias diplomticas, Bs. As., 1904, T.II, p.8

El perodo que transcurre entre fines de la dcada del '30, principios de los aos `40 y fines de 1945 tiene una importancia decisiva para la evolucin econmica, social y poltica de la Argentina contempornea. All confluyen, se 1

arremolinan y condensan en puntos de ruptura tradiciones que haban modelado los decursos del estado liberal en las primeras dcadas del siglo xx, cuando el proyecto de la generacin de 1880 daba muestras de agotamiento o de incapacidad para regenerarse en una nueva etapa modernizadora. Por un lado, las corrientes que surgieron con la ampliacin de la ciudadana y la llegada de la democracia de masas, representadas por el radicalismo, el socialismo, otros partidos polticos menores y el sindicalismo organizado, maduran como actores que comienzan a incidir como factores de presin sobre la esfera institucional. Por otro lado, las corrientes que se manifiestan tras el golpe militar de 1930, como resultado de las alianzas cambiantes entre sectores y grupos nacionalistas, conservadores y liberales, adquieren una identidad propia en los crculos dirigentes o allegados a stos. Por debajo de esta reconfiguracin del sistema poltico tradicional, nuevos actores sociales -un proletariado industrial incipiente y sectores medios urbanos- aparecen en la escena pblica buscando su propia representacin poltica. 17 La Argentina era un pas perifrico de desarrollo intermedio el que vena de un espectacular crecimiento. Posea recursos de poder que se haban sostenido sobre tres pilares: una base econmico-social y productiva slida apoyada en la exportacin, una relacin especial con la potencia principal, Gran Bretaa, y una relativa estabilidad poltica interna. En esos tres aspectos, la Argentina de fines de la dcada del ,30 se encuentra ante encerronas de difcil resolucin. Se restringa la demanda de productos primarios, carnes y cereales, declinaba Gran Bretaa como potencia dominante y el rgimen cvico-militar instalado tras el golpe de septiembre de 1930 no encontraba una desembocadura democrtica fuera de la proscripcin y el fraude, mientras crecan las tendencias autoritarias al calor del ascenso de los totalitarismos europeos. Los diversos grupos nacionalistas, formados en su gran mayora por jvenes pertenecientes a la elite tradicional de origen conservador, encontraban adems una buena acogida en los cuadros del Ejrcito formados en la tradicin prusiana, y en menor medida tambin en la Marina, ms cercana, en este caso, a la influencia britnica.
17. Ver, en particular, la reconstruccin histrico-poltica que hacen de esa etapa Tulio Halperin Donghi, La Argentina y la tormenta del mundo. 1930-1945, Siglo XXI, 2003 y Mario Rapoport, 1940-1945. Gran Bretaa, Estados Unidos y las clases dirigentes argentinas, Editorial De Belgrano, 1980; Alberto Ciria, Partidos y poder en la Argentina moderna (1930-1946), Jorge Alvarez ed., 1968.

Estos factores y condiciones acompaaran el trnsito del modelo agroexportador y la relacin privilegiada con Gran Bretaa, que daba sus ltimas seales de aliento a medida que aumentaban las tensiones en Europa, al modelo de sustitucin de importaciones, en coincidencia con la dificultosa y conflictiva relacin con los Estados Unidos, potencia emergente de la primera posguerra. Ambos modelos de insercin externa, aquel declinante atado a los intereses probritnicos, y el emergente, orientado a sacar provecho de un vnculo especial con los Estados Unidos, cuyos sectores y grupos dirigentes representativos coexisten 2

de manera inestable, coincidirn, sin embargo, en un aspecto. En los dos casos alientan una relacin competitiva con los pases vecinos de la regin y tienden a activar polticas de equilibrio de poder, alimentadas por las percepciones de amenaza, sobre todo con Brasil. En este marco se suceden los hechos principales de una poltica exterior que intenta sostener la neutralidad ante el conflicto europeo de distintas maneras, no logra generar confianza en sus principales interlocutores externos y se maneja de manera errtica o contradictoria frente a stos. Paga por ello altos costos polticos, en lneas generales; lo que no excluye sino que, por el contrario, conlleva ventajas para sectores polticos e intereses econmicos especficos, como se ver luego. Por otra parte, la accin externa del pas cuenta con un recurso de poder adicional, que es la reputacin ganada durante los aos `30, particularmente durante la gestin de Carlos Saavedra Lamas en la Cancillera, entre 1932 y 1938, bajo la presidencia del general Agustn P. Justo. Las tratativas que concluyeron la guerra del Paraguay contra Bolivia por la posesin del Chaco, y la participacin en las conferencias referidas a la "consolidacin de la paz" que tuvieron lugar inmediatamente y que incorporan el sistema de "consulta interamericana" como mecanismo de solidaridad hemisfrica frente a cualquier amenaza a la paz, haban otorgado reconocimiento a la actuacin diplomtica argentina. Diplomtico y jurista que haba ocupado distintos cargos pblicos e internacionales, Saavedra Lamas llev adelante una diplomacia activa y la reintegracin de la Argentina a la Liga de los Naciones luego de la neutralidad sostenida durante la primera guerra mundial. Por su labor en la mediacin y resolucin de la Guerra del Chaco recibi, en 1936, el Premio Nobel de la Paz. En la Conferencia realizada en Buenos Aires ese ao, acompaan a Saavedra Lamas figuras polticas y diplomticas de primera lnea: el futuro presidente Roberto M. Ortiz, el joven ministro y embajador Miguel ngel Crcamo, el futuro canciller fos Mara Cantilo y los embajadores Felipe A. Espil, Leopoldo Melo, Isidoro Ruiz Moreno y Daniel Antokoletz. De tal modo, el pas mostraba una situacin paradojal. Tena una alta visibilidad externa, con un elenco de diplomticos reconocidos por su prestigio pero limitados en su actuacin por la falta de sustento interno y por las prevenciones que despertaban a cada paso en sus contrapartes de los Estados Unidos, ya instalados como potencia mundial. Los antecedentes histricos y las condiciones estructurales tampoco ayudaban a esa relacin: desde la Primera Conferencia Panamericana celebrada en Washington en 1889, en la que los representantes argentinos Manuel Quintana y Roque Senz Pea futuros presidentes, se haban opuesto a los proyectos norteamericanos, los desencuentros haban tenido siempre el mismo curso. Como lo sintetizan sus bigrafos, aquellos hombres `admiraban las 3

instituciones estadounidenses, pero recelaban de su poltica"." Adems, claro, de la relacin competitiva determinada por la condicin de ambos como pases agropecuarios.
18. En Isidoro Ruiz Moreno, La neutralidad argentina en la Segunda Guerra, Emec, 1997, cap.1.

En la VIII Conferencia Panamericana, realizada en Lima en 1938, y en la Reunin de Consulta de Cancilleres, realizadas en Panam en 1939 y en La Habana, en 1940, se manifiestan fuertes diferencias de enfoque entre las delegaciones argentinas y estadounidenses sobre cmo interpretar el principio de solidaridad continental. El jefe de las delegaciones norteamericanas a esas conferencias es Cordell Hull, personaje que resultara decisivo para las relaciones bilaterales en los siguientes aos. La estructura burocrtica de la diplomacia argentina se haba modificado en aquellos aos con el fin de orientar su atencin a las demandas econmicas. El reglamento orgnico del Ministerio de Relaciones Exteriores estableca tres grandes reas: el despacho del ministro, la subsecretara y cinco direcciones. Estas ltimas eran: de asuntos polticos, de asuntos econmicos, de asuntos jurdicos, de administracin y de personal. La Direccin de Asuntos Polticos se divida en tres departamentos -estados americanos limtrofes, estados americanos no limtrofes y Europa, Asia y frica- y la Direccin de Asuntos Econmicos en cinco departamentos -Imperio Britnico, estados americanos limtrofes, estados americanos no limtrofes, Europa y Asia, frica y Oceana-. En los considerandos de la ley del Servicio Exterior que el gobierno haba enviado al Congreso en 1934 se explicaban de este modo los propsitos del nuevo diseo estructural: "Hacer de sus servicios una fuerza constante, movilizada en la accin de defensa del prestigio exterior de la Nacin, coordinado con las necesidades de la economa del pas en actividades proficuas que les permita representar con eficacia el amparo de nuestro comercio en los mercados mundiales, realizando obra de previsin tendiente a conjurar los peligros y obstculos en los centros de competencia, a la vez que ganar otros para la produccin nacional"." En paralelo con esta modernizacin de la diplomacia civil, el desarrollo de un incipiente complejo estatal-industrial bajo la rbita del Ejrcito se transformar en un factor de creciente influencia en el proceso poltico y plataforma de promocin e insercin de la carrera militar en la conformacin de la elite dirigente. Las mquinas de guerra mueven las economas y participan en la reconstruccin de las posguerras. Los hombres de armas se ven llamados a la tarea y viajan a los escenarios centrales de conflicto en busca de lecciones, tecnologas y equipamiento mientras se empiezan a percibir como factores dinamizadores de las economas y del Estado. Y cerca de ellos no faltaran los hombres de negocios encargados de sellar acuerdos y sacarles el mximo provecho. 4

Mientras el aparato estatal creca y adquira la fisonoma caracterstica de las burocracias contemporneas, la poltica nacional mostraba la declinacin de los liderazgos institucionales que haban ocupado un lugar dominante y haban contenido hasta entonces las tendencias y fuerzas contradictorias que disputaban espacios de poder y cargos gubernamentales. Saldrn del primer plano de la escena nacional, entre 1941 y 1943, los ex presidentes Alvear, Justo y Ortiz (Alvear muere en marzo del '42, Ortiz el 15 de julio del `42 y Justo el 11 de enero del 43), as como otros referentes del pas en el exterior como los propios ex cancilleres Saavedra Lamas, quien concluye su vida pblica como rector de la Universidad de Buenos Aires, y Jos Mara Cantilo. De este modo, las principales fuerzas y sectores polticos -el conservadorismo, el radicalismo y el Ejrcito- quedaban hurfanos de sus referentes ms visibles y carentes de figuras de recambio.
19. Memoria del Ministerio de Relaciones Exteriores, 1934, p.610. Citado en Paradiso, 1993, op.cit., p.84.

Las relaciones cvico-militares y la formacin de una matriz de comportamiento de la elite poltica Distintos estudios coinciden en ubicar en los inicios de la dcada del '40 la gestacin de definiciones que determinaran los rumbos de la poltica nacional y sus relaciones exteriores, al mismo tiempo que el tipo de relacin que se establecera entre estas ltimas y la poltica domstica de nuestro pas. 20 La cuestin ineludible y omnipresente era la posicin a tomar frente a la Segunda Guerra Mundial, que se haba desencadenado tras la invasin de Alemania a Polonia, en septiembre de 1939 y que tendra en la Argentina una repercusin incomparable con la de otros pases latinoamericanos. Un anticipo del tnel en el que ingresara el pas se sita en los episodios que rodean a la propuesta del presidente Roberto Ortiz y el canciller Cantilo al gobierno norteamericano, en abril de 1940. La iniciativa consista en cambiar la equidistante neutralidad por una ms comprometida frmula de "no beligerancia", que implicaba un grado mayor de involucramiento frente a la guerra europea sin por ello alinearse en alguno de los dos bandos. Esta propuesta pretenda para la Argentina un status similar al de la Italia de Mussolini, que aspir a jugar inicialmente un rol de arbitraje entre la Alemania nazi y las potencias liberales occidentales, con el objetivo de maximizar el margen de maniobra poltico y econmico del rgimen fascista italiano.
20. Ver, entre otros Carlos Escud, Gran Bretaa, Estados Unidos y la declinacin argentina. 1942-1949, Ed. de Belgrano, 1983; Mario Rapoport, 1940-1945. Gran Bretaa, Estados Unidos y las clases dirigentes argentinas, Ed. de Belgrano, 1980; Paradiso, 1993, op.cit; Rouqui, 1981, op.cit.; Potash,1994, op.cit.

Pero la idea no encuentra un eco favorable en el gobierno de Franklin Delano Roosevelt, que sostena hasta entonces una neutralidad hemisfrica en lnea con la tradicin de la Doctrina Monroe, y se encontraba en plena campaa 5

electoral buscando su segunda reeleccin. Eran los tiempos del New Deal, con un clima de opinin reacio a participar en el conflicto europeo y ms permeable a la prdica aislacionista frente al convulsionado escenario extra-continental. La iniciativa argentina tampoco haba cado bien en el gobierno britnico, que contaba con esa neutralidad como garanta para su aprovisionamiento de suministros en los tiempos difciles que se vivan. La repercusin de aquella propuesta a destiempo es decididamente adversa. La contundente negativa de Washington, reproducida con amplio despliegue por la prensa, estimular una reaccin antinorteamericana y perder peso el ala liberal de la Concordancia, agrupacin de los partidos radical anti personalista, demcrata nacional (conservador) y socialista independiente que haba llevado al general Justo a la presidencia en 1932, en favor del flanco nacionalista de esa alianza gobernante. Tampoco haban prosperado las ideas renovadoras esbozadas por el entonces ministro de Hacienda, Federico Pinedo en un ambicioso Plan de Reactivacin Econmica de noviembre de 1940, conocido como "Plan Pinedo", al que se asignara una visin anticipatoria de los cambios de poder en el escenario global y su repercusin nacional. All se propona una relacin ms estrecha con los Estados Unidos vinculada a una industrializacin sustitutiva selectiva con mayor intervencin estatal y con un perfil exportador. 21
21. Sobre el papel del frustrado Plan Pinedo, ver Alberto Conil Paz y Gustavo Ferrari, Poltica exterior argentina 1930-1962, Crculo Militar , 1964, cap. 3; Juan Jos Llach, El plan Pinedo de 1940, Desarrollo Econmico n'92, 1984; Roberto Russell, Las relaciones argentino-norteamericanas del fin del desencuentro? ISEN Documento de trabajo 19, 1996.

Pero el cuadro de situacin cambiara por completo con la cada de Francia en poder de Alemania, en junio de 1940, y con el ingreso, al poco tiempo, de Italia en la contienda. En un histrico discurso pronunciado en Charlortesville, Virginia, el ya reelecto presidente Roosevelt produce el vuelco de los Estados Unidos hacia la participacin en la guerra e impulsa, a partir de entonces, una adhesin activa de los pases latinoamericanos a travs del Programa de "Prstamos y Arriendos", que ofrecera abundante asistencia militar para los aliados. La Argentina quedaba, as, desubicada en el plano regional y los sectores de la elite dirigente que promovan evitar el aislamiento y reorientar la insercin externa del pas perdan posiciones frente a las ideas nacionalistas en boga y frente a los intereses econmicos locales vinculados con Gran Bretaa, empeados en mantener la neutralidad para preservar los flujos de intercambio. El desplazamiento por enfermedad del presidente Ortiz y la asuncin del vicepresidente Castillo como presidente en ejercicio, el 3 de julio del '40, se pareca mucho a un golpe de palacio. Las modificaciones en la integracin del gabinete, reflejaban un cambio de alianzas dentro de la elite gobernante: el sector conservador de la coalicin de gobierno rompa con el sector liberal y se acercaba 6

a su flanco ms nacionalista. Los antecedentes de Enrique Ruiz Guiaz, designado por Castillo al frente de la Cancillera, respondan perfectamente con el perfil que se buscaba. Jurista, historiador y ensayista, funcionario y catedrtico, vena de cumplir funciones diplomticas durante toda la dcada del `30 como embajador plenipotenciario en Suiza (1931-1938) y ante la Santa Sede (1938-1941), y haba llegado a presidir el Consejo de la Sociedad de las Naciones en Ginebra durante los agitados aos de entreguerras. Al mismo tiempo, la presencia de las jerarquas militares en la esfera poltica cobra una influencia notoria como campo de maniobras de los movimientos y alianzas entre los grupos dirigentes, con las Fuerzas Armadas como actor fortalecido por su creciente poder relativo frente al resto de los sectores, instituciones y grupos de influencia. Castillo y Ruiz Guiaz encaran un giro inverso al norteamericano, desde aquella frustrada bsqueda de una aproximacin "no beligerante" a las fuerzas aliadas hacia un neutralismo nacionalista que encubrira, en no pocos casos, dentro y fuera del gobierno, inequvocas simpatas por el Eje nazi fascista que se manifestaban en reuniones dentro de los crculos de poder y tambin a travs de los diarios. De regreso de sus funciones en el Vaticano, Ruiz Guiaz pasa por Washington y escucha de boca del propio Roosevelt que en caso de agravarse la situacin europea con un triunfo de Alemania, los Estados Unidos entraran en la guerra y sera bueno, ante la eventualidad, contar con el respaldo hemisfrico. Pero esas palabras no conmoveran las opiniones del flamante canciller argentino. El desentendimiento argentino-estadounidense conducir a una creciente hostilidad diplomtica y a la iniciacin de un boicot econmico que, con intensidad y caractersticas dispares, se extender desde febrero de 1942 hasta 1949.22 Habr gestos de aproximacin o bsquedas de recomposicin durante esos aos, sobre todo entre el '43 y el `45, pero stos tendern, de una u otra forma, a potenciar la reactividad y alimentar a los sectores ms duros e intransigentes frente a aquellos que, por filiacin o como resultado de su posicin coyuntural en la estructura de poder, buscaban lneas de entendimiento. Podan llamarse nacionalistas y liberales en la Argentina, "cruzados" o "intervencionistas" y "pragmticos" realistas o aislacionistas en los Estados Unidos, y aunque era evidente la asimetra de consecuencias e impactos domsticos que tenan las disputas internas en ambos pases, resultaba tambin ostensible la similitud de percepciones que se alimentaban entre los polos antagnicos.
22. Sobre el boicot norteamericano a la Argentina antes y despus de la Segunda Guerra Mundial, ver Cisneros, Escud et al., 1998, cap.60 y Rapoport, 1980, op.cit.

La relevancia estratgica y simblica que tena la Argentina a los ojos del Departamento de Estado y los cursos de accin que se recomendaban seguir respecto de este pas, motivan encendidos debates en los Estados Unidos. Por un lado, los "cruzados" representados emblemticamente por el secretario de Estado Cordell Hull vean el riesgo de una amenaza militar en el Cono Sur. Por otro lado, los "pragmticos" o moderados, entre los que se ubicaba al subsecretario Sumner 7

Welles, se inclinaban por dejar abierta la puerta del comercio y la venta de armas para evitar que se empujara a este pas hacia la provisin europea; y en tal caso, a los brazos de la Alemania hitleriana. En esa disputa entre duros y dialoguistas, participando en dos tableros simultneos, se movieron ambas tendencias en la poltica argentina. Se establecer a partir de entonces una peculiar dinmica de retroalimentacin entre actores opuestos en las relaciones con los Estados Unidos, en la cual los sectores duros se fortalecen y sacan provecho de los intercambios fallidos entre los sectores dialoguistas. En un segundo plano, las relaciones con los pases europeos (Gran Bretaa y Francia por un lado, Alemania, Italia, Espaa y Portugal por el otro) y con los pases vecinos de Sudamrica (particularmente, Brasil y Chile), acompaarn esta dinmica central de reforzamientos polares. Tras la fractura de la Concordancia entre conservadores y radicales anti personalistas, el gobierno de Castillo se granjea la enemistad de su antigua apoyatura civil y empieza a respaldarse cada vez ms en la camada de altos oficiales militares surgidos tras el golpe de Estado de 1930. Esta alianza entre civiles de vieja alcurnia y hombres de uniforme catapultados a la primera lnea se corresponde con una activa poltica de incremento del potencial de las Fuerzas Armadas, la creacin de Fabricaciones Militares y de la Flota Mercante y el progresivo aumento de la participacin del gasto de defensa en el presupuesto nacional.23 En paralelo crecen la agitacin, la deliberacin interna y la politizacin dentro de las Fuerzas Armadas y las conspiraciones cvico-militares, todo lo cual ayuda a conformar una nueva composicin y otro sistema de relaciones en la elite dirigente, algo que obviamente repercutira sensiblemente en la imagen externa que el pas ofreca, sobre todo ante los observadores estadounidenses. Ruiz Guiaz tena la misin de seguir argumentando, sorteando crecientes dificultades, en favor de una neutralidad a la que pretenda equidistante respecto de las potencias en guerra. El embajador argentino en los Estados Unidos, Felipe Espil, escribe en carta confidencial al ministro fechada el 3 de agosto de 1941: La repercusin del conflicto entre los pases neutrales de Amrica sigue acentundose, y hemos de tener que hacer esfuerzos inauditos para mantener nuestra neutralidad frente a los beligerantes (...) Difcil ser mantener nuestra poltica de estricta neutralidad. Esperemos en todo caso salvar nuestra dignidad y nuestra independencia.24 La poltica nacional estaba dominada por esta polarizacin y la misma Cancillera se vea involucrada en frecuentes intercambios de notas con las representaciones extranjeras, relacionadas con denuncias sobre actos de espionaje o propaganda en medio de un clima pblico crispado ideolgicamente por el conflicto blico.
23. Segn las cifras que brinda Rouqui, los gastos de Defensa pasan del 16,9 por ciento en 1940, al 22,8 por ciento en el '42 y 27 por ciento en el '43 hasta llegar al 34,4 por ciento en 1944. Vase Rouqui, T2,

1982, op.cit.,p.76. 24. En Ruiz Moreno, 1997, op.cit., p.105.

Otro factor de fuerte desgaste lo aportan las psimas relaciones entre un Ejecutivo dependiente de un respaldo poltico precario y el Congreso, con la Cmara de Diputados dominada por la oposicin y epicentro de denuncias sobre hechos de corrupcin gubernamental pero tambin sobre actividades filo nazis apaadas desde mbitos oficiales. Es as que el 19 de septiembre del `41, en reunin de gabinete, el gobierno resuelve concentrar en manos exclusivamente del Poder Ejecutivo la apreciacin y el ejercicio de las relaciones exteriores", rechazando as la injerencia del Congreso en dicha materia. En diciembre, Castillo dispone el estado de sitio, limitando las garantas constitucionales con la intencin de aplacar la intensa movilizacin pblica que generaba en el pas la conflagracin mundial. A partir de noviembre de 1941, Castillo multiplicar su presencia en desfiles, maniobras, recepciones y actos oficiales rodeado de jerarcas militares. En 1942, ofrece un banquete en honor de los jefes castrenses cada dos meses. En un primer plano irn apareciendo, as, en la escena pblica las personalidades que jugaran los papeles ms importantes poco tiempo despus: los generales Pedro Pablo Ramrez, Edelmiro J. Farrell, Diego Mason, ngel Zuloaga, Juan Pistarini, entre otros. 25 A pesar de aquel giro autoritario, el gobierno estadounidense mantiene un dilogo "a dos bandas" con la Argentina durante ese segundo semestre del `41. Ejemplos de ello son el tratado comercial que se suscribe el 14 de octubre y que motiva un intercambio de conceptuosas misivas entre Roosevelt y Castillo, Ruiz Guiaz y Cordell Hull, y las misiones de evaluacin de militares de la Armada y el Ejrcito argentino en la bsqueda de equipamiento norteamericano.
25. Rouqui, T1, 1982, op.cit., p. 312.

Tambin con Gran Bretaa se ensayan gestos de acercamiento, como el envo del embajador Miguel Crcano, un amigo ya conocido de sucesivos gobiernos britnicos. Luego de pasar por la embajada en Pars, donde le tocar presenciar la ocupacin Alemana y representar a la Argentina ante el rgimen fascista del mariscal Ptain en Vichy, Crcano ser enviado a Londres, donde Winston Churchill enfrentaba ya los bombardeos alemanes. Este relativo aflojamiento de tensiones externas para el gobierno argentino se frena el 7 de diciembre de 1941, con un acontecimiento que conmueve al mundo y provoca un vuelco en la poltica internacional. El ataque areo japons a la flota norteamericana apostada en la base de Pearl Harbor, sobre el Pacfico, no dejaba ya lugar a ms dudas: un pas americano haba sido atacado por una potencia extra continental. Se ponan en funcionamiento los mecanismos de proteccin recproca previstos para un caso de agresin en el marco del panamericanismo, concepcin multilateral bsica del sistema 9

interamericano. La habitual charla radial que Roosevelt tena los sbados fue lgicamente ms vibrante ese 9 de diciembre: "En los ltimos horas y de un modo ms violento en estos tres ltimos das, hemos rendido una terrible leccin': El aislacionismo, afirmaba el presidente, haba sido un error; no puede haber garanta de no sufrir ningn ataque cuando el mundo est gobernado por gangsters. "No nos gusta -no querramos involucrarnos-, pero ahora estamos involucrados y vamos a pelear con toda nuestra fuerza. "Los norteamericanos, proclamaba Roosevelt, iban a pelear no slo por la victoria, sino tambin para evitar el estallido (le otras guerras en el futuro. "Los bastiones de la brutalidad internacional, estn donde estn, debern ser absoluta y totalmente derrocados para siempre". Y conclua enfticamente: "Ganaremos la guerra, y ganaremos la paz que habr de sucederla'. 26
26. John Lewis Gaddis, Estados Unidos y los orgenes de la Guerra Fra. 1941-1947, GEL, 1989, p.16.

Estados Unidos queda definitivamente comprometido con el curso del conflicto y acelera su despliegue diplomtico en pos de la adhesin continental y la ruptura de relaciones con las potencias agresoras. La Conferencia Panamericana de enero de 1942 en Ro de Janeiro ser el escenario central donde se manifestarn la presin y las expectativas estadounidenses por lograr el apoyo hemisfrico. Era mucho lo que se pondra en juego en esa reunin.

La Tercera Reunin de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores de las Repblicas Americanas, 15 al 29 enero de 1942, Ro de Janeiro. El gobierno argentino integra su delegacin con el canciller Ruiz Guiaz, el embajador en Brasil, Eduardo Labougle, el profesor Luis Podest Costa, el gerente general del Banco Central, Ral Prebisch, como asesor, y dos jvenes abogados, Mario Amadeo y uno de los hijos del Canciller, de igual nombre, como secretarios adjuntos. Ruiz Guiaz concurre a la reunin con una posicin diferenciada `neutralidad para Europa, solidaridad para Amrica", escribe en sus apuntes personales- invocando la lnea seguida en los pasados aos. La tesitura era que los acuerdos panamericanos de asistencia recproca y cooperacin defensiva alcanzados en las reuniones de Lima (1938), Panam (1939) y La Habana (1940), resguardaban la autonoma de decisin soberana de cada pas respecto de la ruptura de relaciones y proponan un sistema de consultas y acuerdos sobre cualquier decisin respecto a una declaracin de guerra. En declaraciones a la prensa, antes de partir a Ro, el Canciller seala que "la solidaridad americana, como expresin sincera de deseos y actos de asistencia 10

recproca y de cooperacin defensiva, no implican automatismos, y menos se confunde con alianzas militares". Y anticipa que "no es dable aceptar a la Argentina, sin intervencin del H. Congreso, acuerdos militares ni adoptar eventuales actos de pre beligerancia que puedan disminuir su actuacin de pas independiente". Soslayaba que tan solo cuatro meses atrs el propio gobierno haba resuelto no participar al Congreso en materia de poltica exterior, amparado en el artculo 27 de la Constitucin que seala que "el Gobierno federal est obligado a afianzar sus relaciones de paz y comercio con las potencias extranjeras". 27 La posicin que sostendr la Argentina en esa reunin estara destinada a frustrar parcialmente la ofensiva diplomtica de Estados Unidos y ser tomada como factor desencadenante de la poltica de sanciones y la animadversin que demostrar ostensiblemente, a partir de entonces, Washington hacia Buenos Aires. El intercambio de percepciones adversas en la mesa de discusin parece definir el rumbo de la relacin bilateral. Ruiz Guiaz se sorprende del grado de hostilidad que despiertan los planteos argentinos en la delegacin estadounidense. presidida por el subsecretario de Estado Sumner Welles. El 14 de enero, en carta reservada a su reemplazante interino en Buenos Aires, Guillermo Rothe, confiesa haber podido comprobar en sus primeros contactos, "la forma insidiosa con que se presenta a la Argentina frente a Norteamrica, tergiversndose nuestra amistad de siempre y asignndonos propsitos absurdos de enconos que jams se han tenido". Atribuye esa percepcin a los "informes malevolentes" procedentes de Buenos Aires, reconoce que "aqu la intriga aumenta" y sugiere que el gobierno contrarreste esa visin mostrando su adhesin a los valores republicanos: "Podra evidenciarse as que sin romper las relaciones diplomticas con el Eje, contribuimos en gran medida al mayor xito de Norteamrica, coincidiendo en sus planes esenciales".
27. Ruiz Moreno, 1997, op.cit., p.64.

La sugerencia es tomada de inmediato y el vicepresidente en ejercicio de la presidencia, el doctor Castillo, publica un artculo en el diario El Mundo, dos das despus, con idntico contenido al propuesto por el Canciller en su nota. En su tramo final, la nota del Presidente afirma que "nuestra posicin de no beligerancia con respecto a los Estados Unidos puede ser a ese pas de mucho mayor provecho que cualquier otra posicin extrema y que el gobierno nacional "tiene en el orden interno la responsabilidad de muchos intereses que debe conciliar. Acaso por eso nuestra actitud en el orden externo no sea tan espectacular como algunos lo quisieran".28 Las declaraciones periodsticas de Castillo son incluidas en las Memorias de la Cancillera: "Hay una campaa tendenciosa -afirma el vicepresidente en ejercicio de la presidencia- para tergiversar nuestra actitud... no 11

es imposible que los representantes de las naciones de Amrica que se hallan ahora en Ro estn bajo la sugestin de esa crtica sin control. En realidad, la actitud de la Repblica Argentina es la misma, limpia, derecha, leal, que ha asumido siempre en sus relaciones internacionales" La posicin argentina queda en franca minora en la reunin de Ro: una mayora de pases se plegaba a la ruptura inmediata con los pases del Eje y slo acompaa Chile. Brasil, que dependa del mercado estadounidense para la salida de su produccin de caf, acababa de sellar un acuerdo que autorizaba la instalacin de bases militares norteamericanas a lo largo del litoral brasileo, a cambio de un crdito de 20 millones de dlares para la construccin del complejo siderrgico de Volta Redonda, el ms grande de Sudamrica.
28. Archivo de Enrique Ruiz Guiaz, citado por Ruiz Moreno 1, 1997, op.cit. 29. En Tercera Reunin de Consulta de Ministros de RR.EE, de las Repblicas Americanas. Ro de Janeiro, 15 al 29 de enero de 1942, publicacin oficial del Ministerio de Relaciones Exteriores, 1942. 30. Moniz Bandeira, 2004, op.cit., p.178.

De manera que su voto estaba cantado, pese a las ambivalencias y gestos del presidente Getulio Vargas, las presiones militares y las anteriores muestras de amistad hacia la Argentina.30 Pese a todo, Ruiz Guiaz, con mandato explcito de Castillo, resiste las distintas presiones y mantiene una postura que el subsecretario Welles califica de "trgica". Para evitar una votacin dividida, Welles sugiere al jefe de la delegacin argentina que presente un proyecto de declaracin alternativo mientras en Buenos Aires el embajador Norman Armour visita a Castillo buscando ablandar su postura. Ruiz Guiaz elabora una contrapropuesta que recomienda la ruptura de relaciones con Alemania, Italia y Japn aunque, aclara, segn la modalidad institucional y constitucional de cada pas en ejercicio de su soberana': 1a enva para su consulta a Buenos Aires, pero recibe una desautorizacin de Castillo, que insiste en la posicin original. Hay un febril cruce de telegramas y conversaciones poco antes de la reunin plenaria que deba tratar la ruptura diplomtica con el Eje.31 Halperin Donghi atribuye a la influencia y los consejos de Mario Amadeo la inflexibilidad de Castillo respecto de cualquier tipo de solucin de compromiso con los EE.UU. que atenuara la postura neutralista llevada por Ruiz Guiaz a Ro de Janeiro. Marcelo Snchez Sorondo confirma esta impresin: "Mario Amadeo gravit en la definicin de esa decisin internacional al ser el asesor ms directo del ministro de Relaciones Exteriores Enrique Ruiz Guiaz y asistindolo en la circunstancia. Por cierto que no fue la simpata que pudiramos abrigar por el `nuevo orden', en contraste con la opaca realidad que mostraban las democracias europeas, el elemento ms gravitante en nuestra defensa de la neutralidad, sino la persuasin de que esta poltica una espontneamente la tradicin y los intereses de nuestro pas". 12

31. En Tulio Halperin Donghi, T, La Repblica imposible (1930-1945), Ariel, 2004, p.263; Marcelo Snchez Sorondo, Memorias, Sudamericana, 2001, p.74.

Finalmente, el 23 de enero del `42, se termina llegando a una frmula de acuerdo entre las veintin repblicas americanas: sentados alrededor de una mesa los cancilleres Ruiz Guiaz y Aranha y el subsecretario Welles discuten palabra por palabra. Conforme a lo propuesto por la delegacin argentina, se aprueba una "recomendacin" de ruptura de relaciones con las potencias del Eje, casi con la misma frmula sugerida por Ruiz Guiazu "siguiendo los procedimientos establecidos por sus propias leyes y dentro de la posicin y circunstancias de cada pas en el actual conflicto continental': Otras resoluciones atienden a "la produccin de materiales estratgicos para abastecer a las necesidades esenciales de la defensa del continente, mejoramiento de las comunicaciones martimas y otras, con nfasis en los requisitos para la defensa" y 'l control de actividades subversivas"" Por primera vez se encuentra esta terminologa en un acuerdo hemisfrico. Las 41 resoluciones de la Conferencia de Ro que acompaan a la primera, de ruptura de relaciones diplomticas con el Eje, definan un verdadero programa estratgico de accin destinado a influir decisivamente en la poltica interna de cada pas. Desde la afirmacin de que en cada pas debe existir un organismo especializado que en breve plazo comience a elaborar el respectivo plan de movilizacin econmica" incluyendo en el mismo a las actividades extractivas, agropecuarias, industriales y comerciales, hasta la citada persecucin de `actividades subversivas" pasando por la recomendacin de constituir una comisin permanente de la junta Interamericana de Defensa. En su intervencin principal, el canciller argentino desgrana la defensa de la interpretacin que su gobierno haba sostenido frente al conflicto europeo que se haba transformado ya en una guerra mundial. Empieza hablando de una identidad americana definida por "el espritu latino ... prodigado como una gran cruzada" y una "fibra nacionalista, (que) al acrecentar el valor individual de cada Estado, nutre y multiplica las posibilidades continentales".
32. En "Tercera Reunin...", Memorias del Ministerio de RR.EE, op.cit., 1942.

Contina mencionando que "ante el peligro que corren la libertad y la independencia, no corresponde sustraerse al sacrificio'; que "los pases americanos no son neutrales ante la lucha impuesta por la agresin extra continental, considera que "la defensa de cada territorio y cada soberana es ya una forma de cooperacin defensiva y asistencia recproca" y propone "un vastsimo plan de colaboracin material" se entiende, con los Estados Unidos. Pero al mismo tiempo, Ruiz Guiaz introduce conceptos ms cercanos a otra, su propia tradicin ideolgica: "la fibra nacionalista realiza un nuevo orden, coordinado y fuerte; nuevo orden que se asienta en principios y convicciones, y que se exterioriza reiteradamente con la inquebrantable vocacin por el Derecho, cimentando nuestra conciencia poltica. Nuevo orden que slo puede aplicarse bajo 13

el proceso de consulta... poniendo a plena luz su mstica y su finalidad"" La Reunin de Consulta concluye el 29 de enero del '42 y los cables de la agencia United Press subrayan que "no obstante las dificultades, los desacuerdos y los malentendidos que surgieron entre los delegados de las 21 naciones, (la conferencia) estableci slidas barreras econmicas, militares y polticas ante los pases del Eje". 34 Los observadores coinciden en destacar que los 41 proyectos aprobados afectarn a la larga todos los aspectos de la vida del hemisferio: polticos, econmicos y militares.
33. Isidoro Ruiz Moreno, en su libro sobre el papel de Ruiz Guiaz en la posicin argentina durante la Segunda Guerra, describe su perfil ideolgico como el de un nacionalista y convencido anticomunista, inclinado por un sistema de orden y jerarqua, amante de la tradicin hispnica y simpatizante del "rumbo impreso a Espaa por el general Franco al vencer a las fuerzas de izquierda tras la guerra civil" : Sin embargo, dice que `detestaba la filosofa y procedimientos nazis ...y los excesos del rgimen fascista, al que abominaba': En Ruiz Moreno, 1997, op.cit, p.28. 34. La Razn, 29/1/42.

Ruiz Guiaz piensa en un regreso triunfal: la unidad y solidaridad continental se haban preservado, poda vrselo as y cada pas mantena resguardada su soberana nacional al no estar obligado por la imposicin colectiva de una ruptura con los pases del Eje. Sin embargo, al clausurar las deliberaciones, el canciller brasileo Oswaldo Aranha anuncia esa ruptura por parte de su pas, decisin que adoptaron igualmente Bolivia, Paraguay, Per y Uruguay. Las aguas se bifurcaban en Sudamrica: la Argentina estaba en condiciones de soportar su neutralidad amparada por sus vnculos y conexiones econmicas con Gran Bretaa y con Alemania. Brasil, en cambio, sacaba provecho de la alianza estratgica con los Estados Unidos. El presidente Roosevelt le enva a Getulio Vargas una conceptuosa carta, atribuyndole gran parte del xito de la conferencia y en la que le expresa "la deuda de gratitud que hemos contrado con vuestra preclara direccin (...) Las repblicas americanas han logrado un triunfo magnfico sobre quienes trataron de sembrar la desunin entre ellas y de impedirles emprender su accin esencial para la preservacin de sus libertades". 3s Apenas dos meses haban pasado desde que Brasil y Argentina, representadas por los mismos ministros Aranha y Ruiz Guiaz, haban firmado un Tratado de Libre Comercio e Intercambio que acordaba llegar a una Unin Aduanera sudamericana. Las circunstancias haban cambiado y ya nadie tomaba muy en serio la concrecin de aquel propsito. Para Ruiz Guiaz el logro inmediato era innegable. En el terreno de la poltica nacional, le aportaba un xito diplomtico al presidente Castillo y se converta de hecho en su principal aliado. Pensaba en todo ello cuando embarc en el avin que deba traerlo de regreso, aquella clida maana del jueves 29 de enero en el Aeropuerto Santos Dumont de Ro de Janeiro. Lo acompaaban su 14

hijo Enrique, los doctores Ricardo Marc del Pont y Samuel Bosch, director de Aeronutica civil y los secretarios Carlos Echaveguren Serna y Ceferino Alonso Irigoyen. Eran doce pasajeros en total con la tripulacin. Ya ubicados en la aeronave, Ruiz Guiaz y sus compaeros de viaje notaron que algo raro estaba ocurriendo al iniciar el avin su marcha de despegue. Sin lograr remontar vuelo, la mquina Potez a hlice de la Direccin de Aeronutica Civil roza con las ruedas el muro de contencin que haba en el extremo del aerdromo, se precipitaba en picada sobre una rampa contigua y se sumerga en las aguas de la Baha de Guanabara a escasos metros de la costa. Ruiz Guiaz, que no llevaba abrochado el cinturn de seguridad, fue lanzado desde los ltimos asientos a los primeros y recibi un fuerte golpe; los pilotos sufrieron contusiones mayores en tanto el secretario de Bosch, Echaveguren Serna, tuvo la peor suerte con la fractura de su columna vertebral. El rpido auxilio de cadetes de la marina brasilea que se encontraban realizando prcticas en las cercanas logr evitar que todos se hundieran en el mar.
35. La Razn, 29/1/42.

Las explicaciones que se dieron sobre las causas del accidente coincidieron en apuntar al exceso de peso y la rotura de un neumtico. Bosch descart luego que pudiera tratarse de un sabotaje -"la Providencia ha tenido consideracin con nosotros" expres- y no se habl ms de aquel episodio. Haban querido asustar, o acaso asesinar, al canciller argentino? Si fue el sobrepeso la causa, hubo impericia o inconsciencia? Qu llevaban las valijas de la comitiva? No se dieron ni se pidieron ms detalles. En todo caso, era un anticipo de los contratiempos que encontrara el "canciller de la neutralidad" a -partir de entonces. Pero tambin, un hecho que retrataba los destinos de una poltica exterior argentina a la que le costara levantar vuelo, percudida por dentro y sometida a fuertes presiones internacionales.
36. En Memorias del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, 1942-1943, p. 10. 37. Rapoport, 1998, op.cit.; Ruiz Moreno, 1997, op.cit.

En Buenos Aires, ese mismo da mora en un accidente automovilstico el coronel Pedro Zanni, comandante de aviacin del Ejrcito que haba sido hasta poco tiempo antes agregado aeronutico en los Estados Unidos y un precursor de la aviacin argentina. Ruiz Guiaz regresara, finalmente, dos das ms tarde en un avin Loockeed de la Armada sorteando nuevamente el mal tiempo. Y la mala suerte. En las Memorias de la Cancillera, Ruiz Guiaz se ocupa de remarcar la participacin argentina en la Junta Interamericana de Defensa que empezaba a funcionar en Washington. Reconoce que "nuestra cooperacin en el plan de la defensa continental y en las negociaciones pendientes para obtener de los Estados Unidos los suministros militares y navales necesarios (no ha podido prosperar) debido a las condiciones a que se ha ajustado la aplicacin de la Ley de Prstamos y 15

Arriendos vinculada a la ruptura de relaciones diplomticas con los pases del Pacto Tripartito" : Insiste all que `como es notorio, el Poder Ejecutivo no ha credo del caso llegar a ese extremo, respondiendo as al sentimiento unnime de la nacin, la cual por otra parte, ni est preparada para la guerra ni la desea"" Mientras tanto, el eco que tienen los resultados de la Reunin de Ro en Washington es el inverso al que el gobierno pretende capitalizar en Buenos Aires. El subsecretario Welles retorna sin el objetivo buscado y atribuir esa derrota, aos ms tarde, a "esa calamitosa figura que era el ministro de Relaciones Exteriores de la Argentina". Sumaba esa opinin a la de su superior, el secretario de Estado Cordell Hull, quien visiblemente molesto por lo que considerar `una rendicin ante la Argentina , estar dispuesto a tratar sin miramientos al pas sudamericano.37 En Londres, en tanto, el embajador Crcano apela a sus buenos vnculos para calmar las inquietudes del ministro Anthony Eden. En su correspondencia con Ruiz Guiaz, Crcano le manifiesta que si bien la neutralidad poda ser la poltica ms acertada, no la consideraba una buena prctica si inspiraba estas desconfianzas. Transmite adems la sorpresa de Eden por la postura asumida por la Argentina en Ro de Janeiro y el convencimiento de que el hombre de la calle ingls no poda entender que en "la lucha de vida o muerte" que empeaba a ese pas, su aliado preferido en Amrica del Sur no le acompaara. En paralelo con las vicisitudes poltico-diplomticas, se producen intercambios entre militares de la Argentina y Estados Unidos con el propsito de reanudar o establecer vnculos de cooperacin y lograr acuerdos para la transferencia de armamentos y material blico. A las misiones norteamericanas del capitn William Spears y el Tte. Cnel. R.L.Christian en setiembre y octubre del ao '40, recibidas con inters por los representantes de la Marina pero sin lograr respuestas concretas por parte del gobierno, le seguir una carta de invitacin del embajador norteamericano Norman Armour, en julio del '41, para que tina comisin naval argentina visitara los EE.UU. "y presentara las necesidades del gobierno argentino con respecto a equipo naval y militar". Participan de las gestiones el subsecretario Sumner Welles y el embajador argentino en Washington, Felipe Espil. En un memorndum reservado, el mismo embajador Armour anticipa que el gobierno norteamericano tiene prevista la oferta de material blico a Amrica latina por valor de 400 millones de dlares, de los cuales 80 millones podran destinarse a la Argentina." Sobre esta base, los ministros de Guerra y Marina, en consulta con la Cancillera, preparan un convenio que es aprobado por el vicepresidente Castillo en reunin de gabinete.
38. Carta y memorndum del embajador Armour, citados en Ruiz Moreno, 1, 1997. Sobre la Misin Lapez-Sueyro, vase tambin Ferrari y Conill Paz, 1971, p.95.

Una delegacin militar viaja entonces a Washington, en diciembre del '41, para definir el acuerdo "sujeto a confirmacin de los Estados Mayores y del 16

Gobierno" : Esta misin, encabezada por el contralmirante Saba H. Sueyro y el general Eduardo T. Lopez, no poda ser menos oportuna: iniciar sus conversaciones en los mismos das en que se produce el ataque japons a Pearl Harbor y las desarrollar al mismo tiempo que se realiza en Ro la Reunin de Cancilleres. Era imaginable que no cabra esperar de ella mayores resultados. El contralmirante Sueyro haba tenido durante ese ao una exposicin pblica significativa como presidente del Centro Naval. Al hablar en la Cena de Camaradera de las FEAA., el 7 de julio, haba advertido que `nuestro pas ... tiene necesariamente que ... fomentar al mximo sus industrias, especialmente las que tengan conexin directa con la defensa nacional y que uno de los principales deberes de las fuerzas armadas es sostener la poltica diplomtica que sigue el gobierno En cuanto al general Lpez, tambin vena de una activa participacin en acontecimientos poltico-institucionales como comandante de la Segunda Divisin de Infantera y hombre cercano al ministro de Defensa, general Juan Tonazzi, ubicado entre los militares afines al ex presidente justo y leales al presidente Ortiz.
39. Citado en Rouqui, T1, op.cit, p.324. Tambin, en Potash, 1971,op.cit., p.279. Veremos a Sueyro posteriormente en el movimiento militar del 4 de junio que desplaza a Castillo. Ser, por pocas horas, vicepresidente de ese gobierno. Junto a su hermano, Benito, ministro de Marina de ese rgimen que ocupar interinamente la Cancillera, los hermanos Sueyro participarn activamente de las distintas alternativas poltico-militares de esos aos.

De los informes enviados por Sueyro desde Washington se desprende la evidencia del doble carril de vinculaciones civiles y militares que se estaba transitando y que dicha disociacin tendra importantes consecuencias obstructivas en la propia percepcin recproca de los actores involucrados. El testimonio del marino da cuenta de que "la Conferencia de Ro de Janeiro no ha repercutido en nuestras conversaciones, las que se mantuvieron dentro de la misma cordialidad con que se iniciaron": Explica que "la delegacin naval norteamericana, tratando de evitar la intervencin de la poltica en las tramitaciones que se realizaban hasta tanto no se hubieran firmado los acuerdos por ambas delegaciones, y con el fin de que las recomendaciones que el Departamento de Marina hiciera no fueran perturbadas por la intromisin de la poltica, no informaba a su Departamento de Estado sobre la marcha del asunto': Al cabo de siete reuniones, Sueyro describe que "la gente de la Marina (de los Estados Unidos) con quien hemos tratado ve nuestra situacin con un criterio realista, sin dejarse influenciar por los altos y bajos de la poltica internacional y de las personas que la dirigen" 40 El pre-acuerdo al que arriban el 12 de marzo de 1942, sin embargo, es bloqueado por el Departamento de Estado resultando infructuosas las gestiones del embajador Espil. En sus comunicaciones con Buenos Aires, expresa su decepcin y desengao respecto de "la incomprensin e intransigente animosidad" que encuentra en los los interlocutores oficiales del gobierno estadounidense. Espil escriba con conocimiento de causa. Haba cumplido pina dcada al frente de la embajada en los Estados Unidos, haba conocido a sus ltimos presidentes, cultivado trato personal con Roosevelt, amistad con Summer Welles y cordiales 17

relaciones con su interlocutor ms duro, Cordell Hull. Los acontecimientos ms importantes de la poltica exterior argentina desde 1930, lo haban tenido como actor protagnico. En estas cartas enviadas a Buenos Aires Espil enumera, como prueba del espritu de colaboracin del gobierno argentino hacia Washington, las medidas de alistamiento militar en previsin de un eventual ataque extra-continental de las potencias beligerantes: el aumento en el ltimo ao de 45 mil a 100 mil efectivos en el Ejrcito, con la incorporacin de dos clases juntas al servicio activo, el despliegue de tropas en la Patagonia, el patrullaje martimo y areo de las costas y la instalacin de bases areas.
40. Informe del contralmirante Saba Sueyro, citado en Ruiz Moreno, 1997,

op.cit.

Advierte Espil que el regreso de la delegacin naval militar a Buenos Aires con las manos vacas podra tener dos graves consecuencias: " Una psima impresin en nuestras instituciones armadas... fomentando resentimientos que conviene de todas maneras evitar", y "las perspectivas no muy lejanas de que el Brasil y Chile aprovechen, sin nuestra concurrencia, los beneficios de este arsenal". Reconoce que "la decisin ltima en todas estas incidencias ha estado en el Departamento de Estado" a pesar de la opinin favorable de los Departamentos de Guerra y Marina, aunque no deja de precisar un dato inadvertido: el informe del presidente Roosevelt al Congreso haba excluido a la Argentina de los acuerdos previstos en el marco de la Ley de Prstamo y Arriendo que acababa de aprobarse. En otra comunicacin reservada fechada una semana despus, el 28 de mayo de 1942, Espil es todava ms contundente: "Tengo que admitir que el ambiente de incomprensin y animosidad que predomina aqu con respecto a la posicin internacional argentina se acenta cada vez ms. Todos mis esfuerzos para contener esa corriente han sido intiles, y la gestin diplomtica da a da ms difcil'.41 De este modo, en medio de desconfianzas y reproches, fracasaron las gestiones de acercamiento argentino-norteamericano. Ese resultado incrementaba las distancias entre gobiernos al mismo tiempo que, dentro de los gobiernos respectivos, evidenciaba las diferencias entre civiles y militares. Las medidas adoptadas por el gobierno argentino generaban desagrado en el Departamento de Estado, convencido de que beneficiaban la actividad del Eje e introducan un factor distorsivo en su estrategia hemisfrica.
41. Citado en Ruiz Moreno, 1997, op.cit.

Por su parte, los memorndum provenientes de los expertos militares sealaban que los Estados Unidos no estaban en condiciones de defender Amrica del Sur de un eventual ataque alemn hasta aproximadamente 1944, con lo que la exigencia a la Argentina de un cambio en su posicin neutralista podra tener resultados contraproducentes provocando a las potencias 18

enemigas. Al margen de las especulaciones, lo cierto es que la dureza de los pronunciamientos y presiones estadounidenses tenan el efecto inmediato de fortalecer a los sectores nacionalistas ms anti norteamericanos. Al mismo tiempo, con la poltica "de Prstamo y Arriendo", los Estados Unidos ponan en funcionamiento un flujo de incentivos selectivos, "palos y zanahorias", que modificaban el equilibrio militar de la regin y fomentaban el nacionalismo competitivo y el "dilema de seguridad" dentro de los ncleos diplomtico-militares de los pases sudamericanos. Por debajo de esa superficie tensada al borde de la ruptura existan, como se describi, vinculaciones nter-militares que, si bien en el caso estadounidense reflejaban los diferentes intereses y enfoques dentro del gobierno, en el caso argentino contenan adems la disociacin creciente y la gestacin de una fractura entre tina camada de militares en ascenso y en proceso de fortalecimiento y una dirigencia poltica sumida en una grave crisis de legitimidad. La conduccin diplomtica, en ese marco, se aferraba a principios tradicionales y defensivos que resultaban de difcil articulacin con las fuerzas actuantes en el escenario externo. Un artculo editorial de la Revista Argentina de Aeronutica de esos meses expresaba el clima de opinin y las ideas industrializadoras y modernizadoras imperantes entre muchos hombre de armas: `La actual contienda internacional nos ha puesto frente a una realidad innegable: la seguridad de que carecemos de independencia econmico- industrial ...A medida que la situacin internacional se prolonga, con la consiguiente gravedad para nosotros, hasta el extremo de quedar as como ilusoria la existencia de las lneas martimas de comunicacin y transporte, fundamentales para la vida del pas, va quedando lentamente al descubierto una realidad que, en medio de nuestra abundancia, no he querido presentir: nuestro vasallaje industrial, reeditemos, pues, en forma decidida, la obra iniciada el 9 julio de 1816, emprendiendo, con el apoyo del sentir nacional y de gobierno, la obra de nuestra independencia industrial, aunque para conseguirla tengamos que soportar penurias. "Esperemos que a la par de la construccin de aviones y motores en el pas, nuestros poderes pblicos echen las bases de la industria minera para poder contar, a corto plazo, con metales bsicos obtenidos de nuestra tierra. Debemos llegar a la industria metalrgica, tal, como principios de nuestra independencia industrial y econmica del futuro, ya que sabemos que nuestro suelo patrio nos ofrece riquezas incalculables en tal sentido, cuyo usufructo slo depende de nuestra mayor o menor decisin para ponerlas al descubierto. 42 Como ejemplo del ingreso de la esfera militar al crculo concntrico que rodea a la elite de poder gobernante, los agregados militares con destino en las principales capitales europeas, en Washington y en los pases limtrofes empiezan a cumplir un rol poltico ms activo. Se ver desempear esas funciones, entre fines de los '30 y primeros aos de la dcada del '40, a jvenes 19

altos oficiales que pasarn a tener, a su regreso, un principal protagonismo pblico. Como casos ms destacados se cuentan los de Juan Domingo Pern, Eduardo Lonardi y Franklin Lucero, que se suceden como agregados militares en Chile, y del propio Pern con similar destino como ayudante del agregado militar en la Italia de Mussolini, entre 1939 y 1941.
42. "Independencia poltica y vasallaje industrial", Revista Argentina de Aeronuti ca, junio 1942, Ao VII, Nm.60., p.165.

Otra muestra de ello ser la ya mencionada creacin del primer rgano militar interamericano, la Junta Interamericana de Defensa (JID), en la Reunin de Cancilleres de Ro de enero del `42. El Departamento de Estado y las Secretaras de Guerra y Marina de los Estados Unidos haban llegado a un compromiso que sorteaba la oposicin de estas ltimas, contrarias a esa clase de organismos a los que achacaban ineficacia y perturbacin de las gestiones bilaterales de las cuestiones militares con los ejrcitos latinoamericanos. Desde 1938, el nmero de misiones militares norteamericanas en Amrica latina haba crecido de dos a doce, vena incrementndose el nmero de oficiales destinados y el general (George Marshall, jefe de Estado Mayor, poda acreditar un aceitado circuito de vnculos con los jefes militares de la regin, a los que invitaba a visitar Washington. En oposicin a aquella preferencia por el bilateralismo, el departamento de Estado, y en particular el subsecretario WeIles, sostena las ventajas de contar con un mecanismo militar multilateral bajo la esfera diplomtica. As fue como la creacin del organismo militar interamericano provoc una fuerte polmica entre los Secretarios de Estado, de Guerra y de Marina, precisamente al mismo tiempo que la misin Lopez-Sueyro se encontraba negociando el acuerdo en Washington y crea estar avanzando en las gestiones con sus interlocutores militares. En una agitada reunin de gabinete ocurrida el 2 de enero del `42 el Secretario de Guerra norteamericano Henry Stimson, y el de Marina, Frank Knox, creyeron haber convencido al presidente Roosevelt e inclinado en su favor la balanza. Pero al abrirse la Conferencia de Ro, tres das despus, el subsecretario Welles mostraba que haba hecho prevalecer la idea de crear un rgano multilateral interamericano de carcter consultivo. Los recelos que el nuevo organismo despierta en diplomticos y militares argentinos encuentran asidero en dos tramos de la resolucin: el primero crea la JID invocando los acuerdos de la Conferencia para la Consolidacin de la Paz, en Buenos Aires (1936) y de la Conferencia Panamericana de Lima (1938), en los que la Argentina haba cumplido un papel protagnico; el segundo recomienda "la reunin inmediata en Washington de una comisin compuesta de tcnicos militares o navales nombrados por cada uno de los gobiernos para estudiar y sugerir a stos las medidas necesarias a la defensa del continente" 20

La JID qued formalmente establecida el 30 de marzo de 1942, en el Saln de las Amricas en lo que luego sera el Edificio Principal de la Secretara General de la OEA, con los representantes designados por los 21 pases que formaban parte de la Unin Panamericana. La Junta inici su labor de inmediato, que consista, segn lo expresado en la sesin inaugural por el Secretario de Marina Knox, en preparar gradualmente a las Repblicas americanas para la defensa del Continente mediante la realizacin de estudios y la recomendacin de las medidas destinadas a tal efecto': Estigmatizada por su posicin neutralista, la Argentina no participara por un buen tiempo de esos planes y conversaciones, y los militares argentinos, por consiguiente, quedaran excluidos de esa partida." Aunque cada vez ms aislado en los frentes externo e interno, Castillo resulta circunstancialmente fortalecido por su designacin como Presidente el 27 de junio del `42, tras la renuncia definitiva de Ortiz. Desde ese lugar de relativa fortaleza, avanza en la bsqueda de una frmula sucesoria para garantizar la continuidad de los conservadores en el gobierno. Al pronunciar su discurso de asuncin enarbola como un xito su poltica exterior neutralista y se dirige a los partidarios de las fuerzas aliadas como "los belicistas" a quienes invita a sumarse al combate "(en los frentes de lucha real) contra autnticos enemigos de la democracia, en lugar de agitarse intilmente aqu, donde esos enemigos podran ms bien ser sealados en sus propias filas". 44 La alusin estaba dirigida a los sectores de izquierda y descubra una lucha ideolgica que, segn la visin nacionalista, se encontraba mal barajada entre liberales y nazi fascistas, cuando el enemigo al que identificaban ms cerrilmente era el comunismo. No resultaba ntida, en ese contexto, la diferencia entre nacionalistas y simpatizantes nazi fascistas, y los gestos del gobierno tampoco ayudaban a aclarar esa confusin. Ms an cuando, a instancias del propio Castillo y Ruiz Guiaz, se realizan gestiones secretas ante el gobierno alemn en busca del abastecimiento de armas que Estados Unidos haba denegado y trascienden actividades de espionaje de agentes nazis en Buenos Aires. Pero el eje del antagonismo ideolgico encubra otra lnea divisoria. que tallaba con creciente fuerza en el campo de la disputa poltica decisiva: en momentos en que la problemtica militar adquira una enorme importancia, la posibilidad de que la regin quedara involucrada en el conflicto blico y que se produjeran choques armados con los pases vecinos, la disputa entre "neutralistas", "pro-aliados" o "pro-eje" era considerada un tema poltico secundario por los jefes militares que ganaban espacio da a da. Para ellos, el problema principal era el creciente desequilibrio militar que, segn observaban, estaba relegando a la Argentina en la carrera por el predominio frente al adversario regional histrico, Brasil.
43. Citado en Juan Archibaldo Lans, De Chapultepec al Beagle, 1986, p.178. 44. En Ruiz Moreno, 1997, p.129.

En un documento distribuido por una logia militar de oficiales jvenes que 21

terminara alzndose, al poco tiempo, con el control del Ejrcito poda leerse lo siguiente: "En Sudamrica existen slo dos naciones lo suficientemente grandes y fuertes como para hacerse cargo de la hegemona: la Argentina y Brasil. Es nuestra misin hacer que la hegemona de la Argentina sea no slo posible sino indispensable. Las alianzas sern nuestro prximo paso. Paraguay est con nosotros. Conseguiremos a Bolivia y Chile. Juntos y unidos con estos pases, nos ser fcil ejercer presin sobre el Uruguay. Estas cinco naciones pueden atraer fcilmente a Brasil, debido a su tipo de gobierno y a sus importantes grupos de alemanes. Una vez que Brasil haya cado, el continente ser nuestro 45 Los alineamientos al interior del Ejrcito podan explicarse por razones ideolgicas y por las distintas influencias en la formacin profesional. Pero haba tambin una razn mucho ms pragmtica: la cuestin de cmo y dnde conseguir equipamiento blico para no perder esa carrera armamentista. En el nmero de marzo del '43 de la Revista Militar, el general Jorge Giovanelli, director de Materiales del Ejrcito, aboga por organizar decididamente nuestras fbricas de armamentos y materiales de guerra con vistas a las necesidades reales y completas de una guerra, cueste lo que cueste (...) y fomentar, provocar y estimular la exportacin de materias primas indispensables a las fabricaciones de armamento y material de guerra hasta obtener una completa independencia del extranjero "46
45. Se trata de un manifiesto del GOU, reproducido por Edwin Liewen, en Armas y poltica en Amrica Latina, Bs.As., Ed.Sur, 1960 , citado en Russell/Tokatlin, 2003. Sobre la influencia del GOU como logia militar secreta que desempe un papel fundamental en el derrocamiento de Castillo y el rgimen militar que lo sucedi, vase Enrique Daz Araujo, La conspiracin del '43. El GOU. una experiencia militarista en la Argentina, Ed. La Bastilla, 1971; Robert Potash, Pern y el GO U, Sudamericana, 1984; Carlos Altamirano, Bajo el signo de las masas (1943-1973), 2001. 46. Artculo editorial "Fbricas Militares en tiempos de guerra", Revista Militar, ao 43, No506, p.507.

Arrastrado por las disputas intestinas, el 16 de noviembre de 1942, Castillo releva al ministro de Guerra, general Juan Tonazzi, cercano a la posicin pro-aliada liderada por el ex presidente Justo, y designa en su lugar al general Pedro Pablo Ramrez, referente de los sectores nacionalistas simpatizantes del Eje. Guiaz y el embajador Espil intentan, durante esos meses recomponer la comunicacin con el gobierno norteamericana, limar las mayores rispideces y responsabilizar a tergiversaciones e interpretaciones de los medios periodsticos nacionales y extranjeros por la hostilidad existente. Pero no obtienen resultados favorables, ni dentro de su gobierno ni de parte de Washington, que haca sentir sus sanciones econmicas y comerciales hacia el nico pas americano que ya avanzada la guerra, segua defendiendo la neutralidad. En febrero del '43, los ministros de Guerra, general Ramrez y de Marina, contralmirante Mario Fincati, transmiten al canciller su inquietud por la indefensin militar y el desequilibrio de Fuerzas en el que creen ver al pas respecto de los pases vecinos. Ruiz Guiaz se har cargo de esa preocupacin y retribuir, en una comunicacin reservada el 6 de mayo, las estimaciones 22

castrenses: " esta Cancillera no puede dejar de sealar que, por primera vez en la historia poltica y militar de Sudamrica, est en vas de romperse el equilibrio que resultaba de la paridad en los armamentos (...) No es posible continuar aplicando, al actual estado de cosas, el sentido econmico de la neutralidad garantida. La posicin cmoda de un tercer pas que, ajeno al conflicto se encastillaba dentro de los lmites de sus fronteras terrestres y polticas... ha terminado':47 Se haca eco, de este modo, de un descontento militar y una impaciencia por los costos de la neutralidad que le haban restado al debilitado gobierno el nico respaldo que le quedaba. As es como cae, finalmente, el gobierno de Castillo en medio del descrdito publico y la condena externa, abrazado a lo que haban sido sus dos persistentes obsesiones: la neutralidad frente a la guerra y la resistencia al avance de las ideas y movimientos de cambio social.
47. Archivo Ruiz Guiaz, citado en Ruiz Moreno, 1997, op.cit.

Hubo distintas interpretaciones sobre la naturaleza de la neutralidad argentina bajo el gobierno de Castillo, sus verdaderos mviles y hasta dnde influy el Ejrcito en esa orientacin. La neutralidad entendida como un medio o como un fin, como una tctica o como una estrategia, como una opcin estrictamente poltica y principista o como una eleccin pragmtica conforme al inters nacional, tal como los grupos de la elite dirigente la perciban, no dejar de acompaar como obsesin los dilemas de los mximos decisores y lderes polticos. Estas explicaciones coinciden, sin embargo, en situar en la lucha poltica, a nivel de participacin y de formas del Estado, la expresin de intereses sociales que lleva a la alianza entre los grupos polticos conservadores y la ascendente elite militar. En este sentido podr verse que, desde el punto de vista del balance comercial y de las vinculaciones econmicas y culturales, la neutralidad del gobierno de Castillo tendr ms influencias "pro-britnicas" que "pro-alemanas" y se corresponde ms con los intereses de los estancieros y exportadores argentinos a Gran Bretaa que con la ideologa fascista o filo-nazi de varios de sus principales y ocasionales aliados. Dicho de otro modo, el mantenimiento de las relaciones diplomticas con Alemania resultaba imprescindible para salvaguardar el intercambio econmico con el Reino Unido. La intencin de estos grupos de elegir al estanciero azucarero Robustiano Patrn Costas como sucesor, era demostrativa de ese sentimiento, aunque era ms de lo que finalmente sus aliados militares, interesados en provocar un corte drstico con el pasado inmediato y ocupar un lugar central en la conduccin del Estado, podran aceptarle a Castillo, un presidente que careca, a esa altura, de respaldos suficientes para mantenerse en el poder.

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CAPITULO DOS Ro de Janeiro 1943-1946

Ha sonado otra vez, para bien del mundo, la hora de la espada. As como sta hizo lo nico enteramente logrado que tenemos hasta ahora, y es la independencia, har el orden necesario, implantar la jerarqua indispensable que la democracia ha malogrado hasta hoy... El sistema constitucional del siglo XIX est caduco. El Ejrcito es la ltima aristocracia, vale decir, la ltima posibilidad de organizacin jerrquica que nos resta entre la disolucin demaggica. Leopoldo Lugones, La hora de la espada La revolucin militar del 4 de junio de 1943 es una consecuencia de los intensos debates que la conferencia de Ro de enero de 1942 haba colocado en el centro de la escena poltica nacional, regional y hemisfrica. Liderado por coroneles del Ejrcito integrantes de la logia "Grupo Obra de Unificacin" (GOU) este golpe de Estado instala un gobierno con respaldo de sectores civiles provenientes de distintas vertientes del nacionalismo que ver sucederse a tres generales en la presidencia: Arturo Rawson (que en realidad no llega a asumir), Pedro Ramrez y Edelmiro Farrell, y a cancilleres tambin militares pero de distinta orientacin y procedencia, como sern los casos del ;almirante Segundo R. Storni y los generales Alberto Gilbert y Orlando Peluffo. Participaban de ese grupo altos oficiales que, como los almirantes -y hermanos- Saba y Benito Sueyro, haban adquirido algn protagonismo pblico o cumplido misiones en el exterior. Castillo y alguno de sus ministros fueron "gentilmente" alojados en la corbeta ARA Drumond de la Armada, en el puerto de Buenos Aires. La proclama revolucionaria fue confeccionada manteniendo de manera deliberada una cierta ambigedad respecto de la situacin internacional en sus primeros prrafos: Lucharemos por mantener una real e integral soberana de la Nacin, por cumplir firmemente el imperativo de su tradicin histrica, por hacer efectiva una absoluta, verdadera y real colaboracin americana y el cumplimiento de los pactos y compromisos internacionales" En uno de sus primeros comunicados como presidente provisional, Ramrez ratifica la poltica de neutralidad y el principio `de la absoluta autonoma de los estados para darse sus normas de gobierno". Por primera vez, miembros de la jerarqua castrense se hacen cargo de la conduccin directa de la poltica exterior argentina. Con ellos, empezar a incorporarse a las ms altas esferas de gobierno un ncleo de jvenes -en su mayora abogados de alrededor de 30 aos- activistas del nacionalismo catlico. 24

"Para detener ese proceso de desintegracin total del pas, -dice el general Ramrez el 6 de julio-, las Fuerzas Armadas, contando con la colaboracin desinteresada de legiones de argentinos, que encastillados en su hombra de bien, salvaron a su cuerpo y a su alma de la corrupcin que comenzaba a entronizarse en nuestro pas, en una absoluta comunidad de ideales, han asumido la tarea difcil de conducir los destinos de la Patria. " Al mismo tiempo, se genera dentro del gobierno una dinmica deliberativa y de injerencias y vetos recprocos entre sectores y grupos que desembarcan en la conduccin de las distintas reas de conduccin estatal y otros que aspiran a hacerlo. A todos ellos los una ms aquello que combatan, identificado genricamente como parte de un viejo rgimen caduco y corrompido, que un proyecto o un liderazgo poltico comunes. Pese a un primer gesto de simpata de Estados Unidos hacia quienes terminaron con el gobierno de Castillo, se impondr en Washington la "lnea dura' que observa a la Argentina como un caso perdido. Esta mirada encontrar su espejo simtrico en un gobierno argentino que, a pesar del cambio de rgimen -o precisamente debido a ste- continuar identificado con un neutralismo que contena en su seno actividades alentadas desde la Alemania nazi y representaba a los sectores de la ultraderecha nacionalista. La ofensiva diplomtica norteamericana contra el gobierno argentino es vista por funcionarios del Foreign Office britnico como un factor importante entre los que condujeron al golpe del 4 de junio, el cual llega a ser considerado en un primer momento por la embajada de los EE.UU. como un xito propio. Sin embargo, las demostraciones y presiones norteamericanas irn conduciendo, una tras otra, a la renuncia de los ministros pro-aliados y el fortalecimiento del polo nacionalista dentro del gobierno argentino. Las primeras decisiones y gestos, de todos modos, alimentan la confusin. Con la salida de Castillo, se va Ruiz Guiaz de la Cancillera e ingresa el almirante Segundo Storni, considerado un hombre de extraccin liberal comprometido con el difcil objetivo de que la Argentina se plegara a los Aliados. El almirante Storni llegaba al gobierno con una trayectoria pblica detrs, reconocido como un estudioso de la historia del poder naval y ser una de las referencias iniciales del pensamiento geopoltico vernculo. Sus influencias principales eran el historiador alemn Friedrich Ratzel y el almirante norteamericano Alfred Mahan, creador de la moderna marina de guerra estadounidense, y su libro Intereses argentinos en el mar, tomar esas ideas para aplicarlas a la proyeccin martima argentina en el Atlntico Sur.'
1. Vase Colacrai de Trevisn, 1992, op.cit.

Estas primeras seales del nuevo gobierno encuentran un eco favorable en medios extranjeros y merecen el elogio del embajador norteamericano Norman 25

Armour. Ms sagaz, el embajador britnico David Kelly describir as la sorpresa que produce la llegada de los militares al poder: "Por un momento todos los profetas polticos, tanto nativos como extranjeros se sintieron completamente desorientados, porque hablando en, forma general en la Argentina los oficiales del Ejrcito no tenan lugar en la sociedad y no provenan de la clase gobernante, de los estancieros, los profesionales prsperos y los grandes comerciantes. Llevaban una vida aparte y en realidad no tenan contacto social con los grupos que haban administrado a todos los gobiernos argentinos del pasado ':2 Al mismo tiempo, se evidencian las contradicciones existentes dentro de las fuerzas que ocuparon el gobierno. Los documentos internos que circulan con la firma del GOU trasuntan una ideologa marcadamente militarista, nacionalista, antiliberal y anticomunista, influida en forma notoria por los procesos polticos europeos, as como la intencin de producir un corte pronunciado con la dcada pasada, hegemonizada por los conservadores. Las caras visibles del nuevo rgimen cuidaban mucho ms su discurso al mismo tiempo que su apoyatura civil mostraba ms continuidades que rupturas con la situacin preexistente. Ambos polos ideolgicos podan definirse con trazos gruesos como nacionalistas y liberales. Tal caracterizacin de las corrientes polticas existentes en el seno de las Fuerzas Armadas provena de la divisin producida a partir de 1930 entre los oficiales leales a Uriburu y los seguidores de justo, "uriburistas" y "justistas". En trazos ms finos era posible diferenciar entre los nacionalistas versiones ms cercanas al autoritarismo conservador y el nacionalismo catlico y aquellas que vean con simpatas a los movimientos fascistas europeos. Entre los liberales, tambin podan encontrarse diferencias y matices entre aquellos ms liberales y "elitistas" o "aristocratizantes" y quienes, ms "democrticos", podan invocar un origen radical o reformista.
2. Kelly, embajador britnico en la Argentina durante esos aos decisivos de 1942 a 1946, escribir sus memorias en 1953, bajo el ttulo Los pocos que gobiernan, con un captulo dedicado a recordar su experiencia en Buenos Aires. All alude al "poder detrs del trono" al referirse a dos instituciones, el Jockey Club y su crculo interno ms selecto, el Crculo de Armas, en las cuales socializaba 'grupo de grandes estancieros y abogados conocidos colectivamente bajo el ttulo de distinguidos". Kelly, D., 1962, op.cit.

Estas adscripciones guardaban su correlato en los sectores civiles identificados hasta entonces como nacionalistas, conservadores y liberales.' Pero el golpe de junio del '43 trastoca este mapa y pone en movimiento nuevas confluencias y divergencias. Por debajo de estos alineamientos existen otras presencias que definiran algunas lneas de poltica de Estado de ms largo plazo y que buscaban abstraerse de la polarizacin ideolgica interna. Del lado militar, se expone un pensamiento estratgico de carcter industrialista -que tiene en el general Manuel Savio a su principal referentevinculado a la idea de autarqua como fundamento de la soberana nacional, la misin modernizadora ele las Fuerzas Armadas en la promocin del desarrollo econmico y un profesionalismo prescindente respecto de los conflictos y alternativas poltico-partidarias. Del lado civil, se genera un canal de atraccin 26

para dirigentes y diplomticos de raigambre radical, liberal, socialista o sindicalista, que encuentran all lo que interpretan como un movimiento renovador de las ideas polticas que se haca eco de las cuestiones sociales y econmicas planteadas de manera acuciante por la guerra. Por otra parte, algunas creaciones del nuevo rgimen, como el Consejo Nacional de Posguerra, parecan seguir las recomendaciones aprobadas en la Conferencia de Ro referidas a la necesaria planificacin estatal para poner en marcha las economas nacionales y desarrollar sus infraestructuras. Era previsible, entonces, que esta coalicin polimorfa y heterognea, pese a los tonos y prdicas marciales que le imponen sus jefaturas castrenses, debera decantar mas pronto que tarde. 3. En Rouqui, 1982, T2, op.cit, pp.347 y ss. Tambin Devoto, 2002, op.cit. y Rock y otros, 2001, op.cit. Quedaba por verse si dicha decantacin se producira en favor de convergencias centrpetas y moderadas o en la direccin de antagonismos y rupturas en las que los actores involucrados se fortalecen yendo del centro a los bordes ms distantes. Solo tres meses despus del golpe del 4 de junio, se repite la secuencia que precipit la cada de Ortiz y Cantilo: en este caso, la difcil misin del almirante Storni era lograr que el pas se acogiera a los beneficios del programa de asistencia norteamericana del cual Brasil ya formaba parte y que, segn la percepcin militar, estaba alterando fuertemente el equilibrio de poder regional. Se opone a ello el designado ministro de Guerra, general Farrell, que advierte que cooperar con la defensa del continente sobre la base de la ley norteamericana de Prstamo y Arriendo sera "permitir que Estados Unidos pusiera un pie en Amrica del Sur". 4De todos modos, el pedido es desestimado de manera terminante por el Departamento de Estado; "ni el actual Gobierno (argentino) ni su antecesor han evidenciado en momento alguno una disposicin a fortalecer la seguridad de la Argentina... (ni) del hemisferio ", dice, en uno de sus tramos, la respuesta del secretario Cordell Hull.
4. Citado en Sanchs Muoz, 1992 y Ruiz Moreno, 1997.

El diario que volte al canciller-almirante El canciller Storni tena una visin estratgica de la poltica pero careca del manejo ms sutil de los entreveros del poder y ser vctima, prontamente, de una confabulacin urdida entre sus adversarios internos y los medios de prensa que lo tenan en la mira. El diario nacionalista Cabildo, fundado en 1942 por el ex gobernador bonaerense Manuel Fresco y dirigido por Lautaro Duraona y Vedia, divulga el fallido intercambio epistolar entre Buenos Aires y Washington y editorializa de este modo, el 9 de septiembre: 27

"No se concibe imprudencia mayor... ultraja a la sociedad en que vive( ..) La deplorable claudicacin que involucran los conceptos comentados ha terminado en lo que fuera de prever: la humillante respuesta del seor Cordell Hull. Cabe entonces, la pregunta que nos haremos: Qu derecho, que mandato autorizan al ministro Storni a cursar, ni aun con carcter confidencial y transgrediendo elementales preceptos clsicos de diplomacia, una carta que subalterniza a la Argentina ante propios y extraos, con olvido de su noble e inmaculada tradicin internacional?" A las ocho de la noche de ese mismo da, Storni presenta la renuncia y su salida deja al gabinete en manos de los neutralistas duros. Cabildo comenta alborozado, al da siguiente: "Falsa modestia sera desconocer la enorme resonancia que nuestro artculo de ayer encontr en el alma del pueblo argentino ( ..) La carta del ex canciller, llena de insidias e imposturas, habra quedado clavada en el corazn de la patria (..) Los que tienen odos para or, lo oyeron. Menos mal. El decoro de la nacin se ha salvado tras la dura prueba (..) La carta queda en condicin de inexistente a raz de la renuncia de su autor (..) El repudio unnime del pueblo argentino y la aceptacin por el gobierno de la renuncia del ministro Storni cancelan un documento infeliz(..)" A partir de entonces Cabildo sera un rgano vigilante de la poltica exterior del gobierno, acompaando sus viajes y confrontando con la prensa opositora. El embajador britnico David Kelly recordar a Storni como "el ms cordial, honrado y franco de todos los miembros de los diversos gobiernos argentinos que ocuparon el poder durante mi residencia en el pas: un hombre completamente desprovisto de tendencia a la intriga y a los clculos partidistas tan comunes en la vieja poltica; y tuvo la rara distincin de poder ser considerado bajo cualquier aspecto como un caballero".5 Tambin pierde su lugar el almirante Ismael Galndez, que ocupaba el cargo de ministro de Obras Pblicas y responda a las corrientes filo-norteamericanas. Galndez haba sido hasta el da anterior a su entrada en el gobierno director de la filial de la Electric Bond & Share, adems de integrar otras sociedades privadas, como Bodegas Giol y la Aeropostal, pero no pudo impedir que las usinas elctricas de la empresa yanqui cuyo directorio integraba fueran nacionalizadas poco tiempo despus. La neutralidad poda ser entendida como categora geopoltica o como postulacin doctrinaria y mito movilizador interno. Pero tambin se sustentaba sobre intereses econmicos que comprometan a los referentes militares. No era extrao, as, encontrar a varios de ellos en la direccin de empresas. El general retirado Basilio Pertin, por ejemplo, figuraba como administrador de cinco consorcios extranjeros, la alemana Siemens entre ellas. Era difcil distinguir dnde pesaban las genuinas valoraciones del inters nacional y dnde la ms inmediata defensa de intereses particulares. 28

5. Kelly, 1962, op.cit., p.41. 6. Garca Lupo, 1973, op.cit., p.91. 7. La construccin del neutralismo como "mito movilizador interno" del que participan distintos sectores nacionalistas que se apartan del campo de simpatizantes del Eje es trabajada aqu coincidentemente con la lnea argumentativa de Leonardo Senkman, El nacionalismo y el campo liberal argentinos ante el neutralismo: 1939 1943, Revista EIAL, enero-junio, 1995.

En Italia haba cado Mussolini, las fuerzas aliadas comenzaban su ofensiva y lo que resalta en los sectores nacionalistas, antes que una adhesin a los regmenes totalitarios europeos, es el anticomunismo y el autoritarismo antiliberal que serva para revestir la defensa de los intereses y de privilegios adquiridos. El diario Cabildo, que vena realizando una cobertura de la guerra favorable a las potencias del Eje y contaba con respaldos financieros de la embajada alemana, defenda con vehemencia su lnea editorial, identificando la amenaza externa con las polticas de Washington: "...La neutralidad no significa sino la resistencia a que desde el exterior se le impongan al pas directivas internacionales. Somos una Nacin, es decir, una entidad poltica soberana, duea de sus actos y de su destino (...) Somos una Nacin y no dejaremos de serlo sin lucha, que ser la lucha por la integridad del ser nacional. "Entretanto, la dolorosa experiencia de los ltimos aos ha probado a los pueblos de Sudamrica que no hay `defensa continental' posible, ni solidaridad americana' aceptable, si la soberana argentina no se conserva inclume en estos momentos. El da que un gobierno de nuestro pas depusiere su voluntad de autonoma habra desaparecido para el resto de los pases latinoamericanos la ltima posibilidad de sustraerse al infortunio poltico que amenaza a todos y que, en algunos, es ya una realidad. La claudicacin de la Argentina significara el dominio de Sudamrica de gentes extraas, de otra raza, de otra religin, de otro estilo de vida, de otro sentido moral. La claudicacin de la Argentina traera como consecuencia inmediata la conquista de Sudamrica (...) La intransigencia en la defensa de lo propio convierte a la Argentina en el primer pas de Sudamrica alrededor del cual se congregarn espontneamente los otros, cuando la guerra concluya (...).8
5. Kelly, 1962, op.cit., p.41. 6. Garca Lupo, 1973, op.cit., p.91. 7. La construccin del neutralismo como "mito movilizador interno" del que participan distintos sectores nacionalistas que se apartan del campo de simpatizantes del Eje es trabajada aqu coincidentemente con la lnea argumentativa de Leonardo Senkman, El nacionalismo y el campo liberal argentinos ante el neutralismo: 1939 1943, Revista EIAL, enero-junio, 1995. 8. La jerarqua internacional de la Argentina, nota editorial de Cabildo, 1/11/43.

El tenor de las crticas que merecan las polticas norteamericanas y sus 29

repercusiones nacionales se revela en comentarios como el que le merece a Cabildo un artculo de Summer Welles publicado en La Nacin:"Estos yanquis tienen una mentalidad especial. todo lo generalizan y lo confunden. Han visitado bases areas en las islas del Caribe, en Panam y en Cuba, y suponen que el resto del continente adolece de iguales azotes. Aqu, a pesar del calor, lo pasamos bastante bien. Slo se empantanan los papanatas y para acabar con los insectos se han disuelto los partidos polticos'9 Entre junio y diciembre del '43, los sectores nacionalistas ocupan puestos claves del gobierno, como las intervenciones en Tucumn, Crdoba, San Luis y Buenos Aires, la Intendencia de Buenos Aires, la jefatura de la Polica Federal as como diversos cargos en varias universidades nacionales. Identificado con ellos, el general Alberto Gilbert reemplaza al almirante Storni el 14 de octubre del '43, y con l ganan mayor peso en el gobierno funcionarios y asesores civiles provenientes del nacionalismo catlico, con simpatas por los regmenes de Franco y Salazar impuestos en Espaa y Portugal. La Universidad de Buenos Aires, que albergaba a prominentes personalidades de la poltica y la diplomacia, recibe el impacto de la fractura que se estaba produciendo en el seno de la clase, dirigente. El ex canciller Saavedra Lamas, hostigado por los crculos nacionalistas, renuncia al rectorado y es sucedido por Alfredo de Labougle y Emilio Ravignani, hasta que el ministro de Justicia e Instruccin Pblica, Gustavo Martnez Zuvira, decreta en noviembre la intervencin y entrega, la conduccin de la UBA a hombres vinculados a los Cursos de Cultura Catlica.
9. Cabildo, 6/1/44.

Se destacan, entre ellos, Toms Casares, designado como Rector Interventor de la UBA, Atilio Dell' Oro Maini, impuesto como decano de la Facultad de Derecho; Carlos Obligado, en Filosofa y Letras y luego como sucesor de Casares; Florencio Etcheverry en Medicina. La gestin de Casares en la Universidad duro tres meses, pero la influencia del integrismo catlico perdurar durante los siguientes aos. El mismo Casares sera promovido como juez de la Corte Suprema.' El lenguaje oficial retorna la virulencia ideolgica de los polticos aos '30, bajo el gobierno de Uriburu. Martnez Zuvira seala que "la subversin decretada por una asociacin de tendencia comunista, que pretendi convertir las universidades argentinas en un arma poltica al servicio de ideologas exticas ha sido derrotada" y comunica que "los propagandistas activos de la subversin sern eliminados de todos los establecimientos educativos ... ni siquiera las Universidades tienen el derecho a considerarse intangibles cuando se dejan infiltrar por ideologas anti argentinas y se ponen en contra de los supremos intereses de la Patria':" El rgimen militar profundiza, durante aquellos meses, su orientacin 30

dictatorial y corporativista. Adems de decretar la disolucin de los partidos, prohbe toda actividad poltica, cesantea docentes universitarios e impone la enseanza religiosa obligatoria en las escuelas. Mientras tanto el neutralismo en su poltica exterior se presta a dobles interpretaciones: los sectores militares preocupados por el rearme de Brasil aumentan su presin en favor de un desbloqueo de la relacin con Estados Unidos al mismo tiempo que la polarizacin ideolgica interna sigue evidenciando en la retrica oficial simpatas hacia los regmenes nazi fascistas europeos.
10. Sobre la participacin de los nacionalistas catlicos integristas en el gobierno del GOU y en el peronismo, vase en particular Loris Zanatta, Del Estado Liberal a la Nacin Catlica, Ed. Univ. de Quilmes, 1996 y Susana Bianchi, Catolicismo y peronismo. Religin y poltica en la Argentina 1943-1945, 2001. 11. La Prensa, 2/11/43, citado en Bianchi, 2001.

La activa diplomacia econmica haba tenido tambin una consecuencia no buscada al fomentar una diplomacia militar que actuara en una direccin no necesariamente coincidente con aquella. El inters de los militares por la poltica de la regin resultaba tambin una derivacin de los movimientos de apertura hacia Latinoamrica impulsados por la guerra y el proteccionismo en boga. Entre 1940 y 1944 se firman acuerdos de comercio pro-unin aduanera con Uruguay, Brasil y Chile, Paraguay, Ecuador, Per y Bolivia. En algunos casos, estos acuerdos incluan proyectos de infraestructura fsica, vinculacin carretera y ferroviaria, gasoductos y oleoductos. El aumento de los flujos comerciales regionales pareca abonar el entusiasmo integracionista: entre 1939 y 1945, la Argentina dirige a la regin el 18,8 por ciento de sus exportaciones y recibe de ella el 29,5 por ciento de sus importaciones, correspondiendo a Brasil el papel individualmente ms importante, con un 7 y 15 por ciento respectivamente.` Sin embargo, la extensin de la perspectiva nacional territorialista a los pases vecinos alienta ms prevenciones, recelos y competencias bilaterales y regionales que estrategias de vinculacin compartida. Mientras tanto, una camada ms joven representada por el coronel Juan Domingo Pern, secretario del ministro de Guerra y vicepresidente Farrell, que asciende al mismo tiempo que Gilbert y ocupa, en octubre del `43, el Departamento de Trabajo, empezaba a abrirse paso y a desplegar una red de contactos y alianzas no slo dentro y fuera del Ejrcito, sino tambin dentro y fuera del pas. Al mismo tiempo, continan de manera secreta las gestiones con la Alemania nazi para la compra de armas que Estados Unidos haba bloqueado. En la ms resonante de esas tratativas interviene, junto con el canciller Gilbert, el ministro de Marina, Benito Sueyro. Sobre las repercusiones negativas que tienen estas gestiones en los Aliados, el embajador en Gran Bretaa, Miguel ngel Crcano, advierte que "la campaa de la prensa ha recrudecido (...) nuestra posicin es delicada y puede agravarse en cualquier momento si las circunstancias no varan".t3 31

Se sumaba a ello el involucramiento argentino en el golpe de Estado que se produce en Bolivia el 22 de diciembre del '43. Una revolucin cvico-militar, liderada por oficiales y polticos nacionalistas, con dinero y armas argentinas y apoyo de funcionarios y empresarios alemanes, derroca al gobierno del presidente Enrique Peharanda e instala en su lugar al mayor Gualberto Villarroel, acompaado entre otros por Vctor Paz Estenssoro, lder del Movimiento Nacionalista Revolucionario, como ministro de Economa. Pero el gobierno no estaba slo en sus posiciones. Cabildo exalta: "los pronunciamientos a veces resonantes que nuestro gobierno se ha visto forzado a producir, con riesgo de su bienestar inmediato (...) Ayer fue el mantenimiento sin concesiones de la neutralidad argentina ante la guerra; hoy es el reconocimiento del gobierno de Bolivia. Uno y otro gesto deban ser seguidos por una catstrofe diplomtica, a juzgar por los anuncios de la propaganda rupturista':14 El vuelco de la guerra europea en favor de las fuerzas aliadas y la hostilidad del gobierno norteamericano irn empujando al gobierno de Ramrez a una reconsideracin de su poltica exterior. ste buscaba la forma de salir de una neutralidad acotada, causante de aislamiento, pero quedar definitivamente embretado por los contactos con Alemania y operaciones de injerencia regional. A la participacin en la revolucin en Bolivia, se agregan una secreta alianza militar con Paraguay apoyada por una red de espionaje nazi en Sudamrica y los intentos de desestabilizacin poltica en Chile y Brasil, que profundizan ese aislamiento externo y horadan su base de apoyo interno.
12. En Paradiso, 1993, op.cit., p.98. 13. Despacho del embajador Crcano desde Londres, fechado el 25/1/44. Citado en Ruiz Moreno, 1997, op.cit. p.267. 14. Editorial de Cabildo, 6/1/44.

Esto ir desgastando la estabilidad del rgimen y as caern Ramrez y Gilbert, de la misma forma en que ocurriera con las duplas Ortiz-Cantilo y Castillo-Ruiz Guiaz. Ello sucede luego de una tarda ruptura de relaciones con Alemania y Japn, que se produce el 26 de enero del '44 sin lograr el efecto positivo buscado, la recomposicin de las relaciones exteriores. Cabildo, que acompaaba la poltica neutralista oficial, editorializa: "Si el gobierno surgido de las Fuerzas Armadas estima necesaria la ruptura, habr llegado la hora del deber para unir a todos los argentinos, sin que importen las diferentes convicciones. Pero al da siguiente, el diario nacionalista reconoca que `perderamos la sinceridad si admitiramos la existencia de un entusiasmo popular generado por la dolorosa medida gubernamental. Lejos de ello, debemos reconocer que una enorme tristeza domina los espritus, al ver abatida la poltica de neutralidad que fuera hasta ayer penacho de nuestro orgullo nacional... mientras tanto, nuestro deber de argentinos nos impone una sola consigna: acallar toda discrepancia, unindonos a las Fuerzas Armadas, con fe en sus patriticos designios" 16 32

La inestabilidad y los recambios se aceleran: el 15 de febrero se concreta la renuncia de Gilbert y lo suceden interinamente, por pocas semanas, el vicealmirante Benito Sueyro y el general Diego Mason, que ocupaban los ministerios de Marina y Agricultura respectivamente. Con la renuncia forzada de Ramrez, el general Farrell llega a la presidencia el 24 de febrero de 1944 y les tocar a los sectores originalmente ms duros o ultranacionalistas del gobierno con un creciente papel del coronel Pern como Secretario de Trabajo, ministro de Guerra y, al poco tiempo tambin vicepresidente- sobrellevar las sanciones y el no reconocimiento norteamericano.
15. Nuestra posicin internacional, nota editorial firmada por Lautaro Duraona, Cabildo, 26/1/44. 16. Editorial de Duraona, Cabildo, 27/1/44.

Las disputas internas, no obstante, continuaban, en este caro entre Pern y el general Luis Perlinger, designado en abril como ministro del Interior. Acompaan a Perlinger, durante una corta gestin de tres meses, varios militares y civiles que tendran intensa actuacin con el correr de los aos: el doctor Bonifacio del Carril y su grupo del Movimiento Renovacin, los mayores Ral Poggi y Miguel ngel Iiguez; su yerno, el capitn Juan Carlos Cordini, y su hijo, el teniente Perlinger. El general Orlando Peluffo ocupa el ministerio de Relaciones Exteriores, pero no tendr mejor suerte que sus antecesores. La escalada del conflicto argentinonorteamericano se reitera y vuelve a alimentar a los sectores ms duros de ambos gobiernos: EE.UU. aumenta las sanciones a la Argentina y retira a su embajador en Buenos Aires, decisin que corresponde el gobierno argentino. Las tensiones argentino-norteamericanas repercutan en los medios diplomticos sudamericanos, pero en las delegaciones de nuestro pas no haba percepciones homogneas. El joven oficial Franklin Lucero, por entonces agregado militar en la embajada argentina en Chile, cuenta que en Santiago "se respiraba un clima totalmente adverso a nuestro gobierno" Recuerda Lucero que `nuestra asistencia a reuniones del mundo diplomtico en Santiago, realizadas siempre con extraordinaria concurrencia, llevaba implcita una gran preocupacin en todos los integrantes de la Embajada Argentina. Se criticaba la neutralidad de nuestro pas, su aislamiento y sobre todo, el no alinearse o mejor dicho, no entregarse a los Estados Unidos". Lucero atribuye esa lectura a que "la mayora de los integrantes de nuestra Embajada era de mentalidad conservadora y lejos de luchar por la causa de los hombres de Buenos Aires, solapadamente, la traicionaban". No era precisamente un descanso, aquel destino diplomtico en Santiago. Actuaba all el embajador norteamericano Claude Bower, un conocido periodista, historiador y hbil diplomtico fogueado en Madrid durante la Guerra Civil Espaola, junto a su agregado militar, el coronel Johnson. El embajador argentino era Carlos Giraldes, con quien Lucero cuenta haberse entendido luego de speras discusiones en la defensa del gobierno del general Farrell y de la neutralidad. As como tambin ha33

ra buenos vnculos con Mario Amadeo, destinado como secretario de la embajada en Santiago: "Tuve la satisfaccin de coincidir con l en muchos ideales del nacionalismo argentino':" Lucero rescata las figuras de Giraldes y Amadeo en contraste con las de otros, "hombres que nada hicieron por nuestro pas y que slo se dedicaron a jugar al golf, concurrir a buenas comidas y pavonearse' en las grandes fiestas". A mediados de 1944, Lucero finaliza su misin en Chile convocado por el coronel Pern para acompaarlo como Ministro Secretario del Ejrcito. En tanto, los medios periodsticos estadounidenses venan analizando las relaciones con la Argentina de una manera mucho menos unilateral de como crean percibirla, o la transmitan, los diplomticos argentinos afectados por las crticas. La revista norteamericana Time comenta, en un artculo editorial de enero del '44 titulado "El fracaso", que el entredicho con la Argentina es uno de los ms tristes fracasos de la diplomacia de los Estados Unidos (...) la tendencia a sojuzgar a las naciones latinoamericanas y a tratarlas como a chicos rebeldes, que deben ser atrados con dinero almibarado o gobernados con mano de hierro... no ha dado ningn resultado. La Argentina espera ser tratada como par. Perdidas las esperanzas de recibir ese tratamiento, sus ciudadanos se han convertido en nuestros enemigos. Su orgullo nacional herido se convierte en desafiante nacionalismo"' El 21 de julio, Roosevelt escribe al primer ministro ingls Winston Churchill: "Espero que usted har saber a la Argentina da un claro, firme y sin rodeos, anuncio, ms all de toda duda, que estamos todos hartos con sus sentimientos y prcticas pro-Eje". Churchill formula su advertencia en discurso en la Cmara delos Comunes, das despus, el 2 de agosto: Las Naciones deben ser juzgadas por el papel que asumen'." La complicada relacin triangular entre la Argentina, Estados Unidos y Gran Bretaa vena de lejos pero alcanza en este momento un pico mximo de tensin. El embajador britnico explicar que "mientras Gran Bretaa y Estados Unidos eran aliados, Gran Bretaa dependa de la Argentina para la obtencin del 40 por tiento de su abastecimiento de carne y era el pas extranjero con mayor participacin en el comercio argentino... mientras que los comerciantes norteamericanos... estaban, convencidos de que era su destino ineludible apoderarse del mercado argentino y convertirse en socio principal... La consecuencia inevitable fue que los argentinos esperaran enfrentar los intereses britnicos y los norteamericanos y que a los norteamericanos les obsesionara la sospecha de que los ingleses, por razones comerciales, apoyaban al rgimen argentino".
17. Franklin Lucero, El precio de la lealtad, Ed. Propulsin, 1959, p.21. 18. Citado en Rogelio Garca Lupo, La rebelin de los generales, 1963, op.cit., p.194. 19. Archibaldo Lans, 1986, op.cit., Tomo 1, p.29.

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Reconocer Kelly que `este conflicto entre los intereses britnicos locales y la imperiosa necesidad de cooperacin anglo norteamericana fueron fuente de constante frustracin y me tuvieron bailando en la cuerda floja durante todo el tiempo que dur mi gestin". Estaba visto que la asignacin de inclinaciones germanfilas a los gobernantes argentinos por parte de EE.UU. encubra muchas veces la competencia y el recelo por las influencias y simpatas probritnicas que existan en la clase dirigente portea. El diplomtico britnico atribuye esta poltica a la obcecacin del secretario de Estado Cordell Hull y reconoce que "la continua guerrilla de palabras y pas con que se atacaba desde los Estados Unidos al rgimen militar, tuvo como resultado la eliminacin sucesiva y por turno, de los elementos ms moderados del gobierno y, finalmente, llev a la eleccin, mediante una gran votacin popular, del coronel Pern': 20 Durante octubre del '44 el canciller Peluffo busca infructuosamente una nueva Reunin de Consulta de Cancilleres para revertir el aislamiento argentino; otro movimiento de acercamiento externo que es rechazado por los EEUU al mismo tiempo que lo deja sin su apoyatura poltica interna. Su salida, a fines de ese ao (la renuncia se concreta el 9 de enero del '45), cierra el ciclo del neutralismo nacionalista esgrimido, con breves interrupciones, a lo largo de los ltimos tres aos. La conduccin de la poltica exterior argentina haba vuelto a manos civiles con la designacin al frente de la Cancillera primero de Csar Ameghino, ex ministro de Hacienda del gobierno conservador bonaerense de Manuel Fresco, y luego de Juan Isaac Cooke, abogado y ex diputado radical de orientacin alvearista, a instancias del ascendiente que gana el coronel Pern dentro del gobierno. Entretanto, el recambio en la conduccin de la poltica exterior norteamericana con la renuncia de Hull y su reemplazo por Edward Stettinius, en diciembre del '44, produce una reconsideracin de la dureza impuesta hacia la Argentina. Tendr que ver con ello la actuacin del secretario de Asuntos Latinoamericanos, Nelson Rockefeller. Estados Unidos reconoce al gobierno de Farrell, levanta sus restricciones a las exportaciones e importaciones argentinas y enva una misin diplomtico-militar encabezada por Avra Warren, del Departamento de Estado, y el general George Brett, del Comando de Defensa del Caribe, con el propsito de restablecer la cooperacin bilateral. El 12 de diciembre del `44, el coronel Pern -a cargo de la Vicepresidencia- mantiene una reunin reservada en la casa del empresario Mauro Herlizka con un grupo de personalidades influyentes del establishment econmico y poltico, en la que intenta convencerlos, sin xito, de que su poltica social es la barrera ms segura para frenar un avance comunista. Asisten, entre otros, el ex canciller Cantilo, el empresario Alfredo Hirsch, los abogados Manuel Ordoez, Augusto Rodrguez Larreta y Rodolfo Moltedio. Acompaando a Pern est Jos Francisco Figuerola, un abogado espaol de orientacin falangista recin llegado al pas chic se convierte raudamente en un 35

asistente directo del coronel en el Departamento de Trabajo. Eran hombres preocupados por la evolucin poltica del pas -opositores al gobierno del `43 y sobre todo a su giro populista a partir de las medidas socio laborales tomadas por Pern pero particularmente interesados en saber a qu deban atenerse las empresas que representaban: varios de ellos estaban vinculados a la CHADE, Compaa de Electricidad. Forzado por las presiones externas y domsticas, Farrell convoca a elecciones generales para febrero de 1946. Recin el 27 de marzo del `45 la Argentina declara la guerra a los pases beligerantes europeos y ello ayudar a una corta reconciliacin, interregno durante el cual la Argentina suscribe el Acuerdo Panamericano adoptado en la Conferencia de Chapultepec y participa como miembro fundador de las Naciones Unidas en la Conferencia de San Francisco. Al frente de la delegacin argentina tendr una destacada actuacin Miguel Crcano, que segua mostrando la ductilidad y el aplomo que le permitan permanecer en los ms importantes destinos diplomticos ms all de los grandes vuelcos polticos nacionales e internacionales.
20. Kelly, 1962, op.cit., pp.21/40. 21. "El nacimiento de la patria peronista', La Nacin, 17/5/98, suplemento Enfoques.

Durante esta Conferencia, la delegacin argentina integrada por el general Juan Carlos Bossi, el contralmirante Alfredo Brunet, el doctor Adolfo Scilingo como secretario, y como asesores, entre otros, Samuel Hartridge, Adalbert Krieger Vasena y Miguel A. Crcano (h), no slo desarrolla la labor propia del debate sobre la carta de la ONU sino que despliega una intensa tarea diplomtica y de prensa buscando revertir el clima de opinin adverso respecto del pas y su neutralidad durante la guerra. Crcano transmitir su empeo en mejorar la imagen del pas y explicar las intenciones de una Argentina a la que observa jaqueada por la hostilidad y la incomprensin, debida -segn l- a "la accin de una organizacin de propaganda de izquierda, apoyada por el comunismo que est empeada en minar al gobierno argentino para establecer una base de operaciones en nuestro pas" sumada a la circunstancia de que "sectores polticos demcratas" desean provocar el desplazamiento del Secretario de Estado norteamericano. Se mostrar en sus mensajes perplejo por los ataques de la prensa cuyo objeto era, a su juicio, "provocar discordancia entre los Estados Unidos y las Naciones de Amrica del Sur" Pero con la muerte de Roosevelt y la llegada de Harry Truman a la Casa Blanca, en abril de 1945, los "halcones" tomaran nuevamente las riendas del Departamento de Estado y el envo de Spruille Braden como embajador, un diplomtico de modales impetuosos que vena de desempearse en Colombia y 36

Cuba y haba cultivado una particular inquina por los dirigentes argentinos, provoca revuelo en el escenario poltico nacional. El juego de espejos distorsionados vuelve en este caso a funcionar como disparador del desencuentro, la desconfianza y la hostilidad. Washington crea ver en Buenos Aires un gobierno de abiertas simpatas nazi fascistas y encontraba razones para ello. Buenos Aires crea ver en Washington un gobierno hostil hacia Argentina y tambin encontraba pruebas que confirmaban creencia. Das despus de su llegada al pas, el 19 de mayo, el embajador Braden logra que el Departamento de Estado cancele un embarque de armamento preparado en el marco del Programa de Prstamo y Arriendo y ponga freno as a toda ayuda o asistencia a la Argentina. Cuando el mundo giraba hacia el bipolarismo, nuestro pas quedaba desmarcado del juego de alianzas dominantes y apostaba a un camino de autonoma que se afirmara con xito, pero que costara mucho sostener en el tiempo. Sin embargo, la geopoltica global, signada por el antagonismo EsteOeste, y la dinmica del proceso poltico nacional, caracterizada por la participacin militar en la conduccin estratgica del Estado, tenderan sus redes subterrneas, como se ver, por debajo de las retricas de confrontacin. La pueblada del 17 de octubre del `45 y el protagonismo del coronel Pern, en camino hacia la presidencia, haciendo de la oposicin a la injerencia estadounidense una bandera central de la campaa electoral, escribirn una secuencia culminante de este perodo de transicin y desencuentros entre la Argentina y los Estados Unidos. Franklin Lucero, el ms cercano hombre de confianza de Pern en el Ejrcito, recordar que Braden y su secretario John Griffer "haban perdido todo recato diplomtico e intervenan con discursos polticos en nuestras cuestiones internas y hasta presidan reuniones polticas" en la sede de la Embajada en Buenos Aires.23
22. Mensajes de Crcano al canciller Ameghino, durante junio del `45. Citados en A. Lans, 1986, op.cit., Tomo 1, cap.1. 23. Franklin Lucero, El precio de la lealtad, Propulsin, 1959, op.cit., p. 25.

La estructura de poder se estaba desplazando de sus bases de apoyo tradicionales hacia dos pilares principales: el Ejrcito y los sindicatos. El ncleo central de ese modelo era un proceso de "industrializacin inducida" que dotaba de otra fisonoma a la sociedad argentina y fomentaba el surgimiento y la incorporacin de nuevos actores poltico-sociales. La creacin de Fabricaciones Militares y la Flota Mercante, en 1941 durante el gobierno de Castillo, haba permitido no solamente la participacin del Estado en la produccin de insumos bsicos, como la siderrgica y la petroqumica y la provisin de servicios (comunicaciones, transporte y energa) sino tambin una formulacin poltica que podra dar nacimiento a un nuevo modelo estatal. El gasto militar, que vena ya en incremento sostenido entre 1940 y 1943 (de un 16,9 a un 27 por ciento del presupuesto nacional), salta a un 38 por ciento en 1945. El Ejrcito alcanzaba ese ao el pico histrico de 137 mil soldados y oficiales. 24 37

Por otra parte, los estudios geopolticos cobraban una particular importancia como novedad desarrollada y difundida en los Institutos Superiores de las Fuerzas Armadas. Las ideas de pensadores, estrategas y militares, en su mayora alemanes, sobre la dependencia entre los hechos polticos, las luchas territoriales y las capacidades fsicas de los Estados, comienzan a ser traducidas, publicadas y estudiadas en Buenos Aires e incorporadas por los ms conocidos tratadistas de la poltica internacional. Ellos reconocen la influencia de estos enfoques sobre los planes expansionistas de Adolf Hitler pero se ocupan de destacar que ello nada tiene que ver con una adhesin ideolgica o afinidad con el nazismo. Uno de sus principales inspiradores, el general y profesor Karl Haushofer, haba dirigido en Mnich el Instituto de Geopoltica, una de las usinas intelectuales del estado nacionalsocialista. Pero se recalca, al mismo tiempo, la difusin que tuvieron estas ideas en plena guerra en Gran Bretaa y los Estados Unidos al mismo tiempo que se las coloca en una misma lnea con estudios de pensadores latinoamericanos referidos a la posible fusin de pases latinoamericanos en potencias econmicas y polticas ms grandes. Uno de estos geopolticos vernculos, Ricardo de Labougle, destaca la importancia de sumar la tierra y el mar argentinos como recursos estratgicos que deban definir la posicin argentina en el mundo. Lucio Moreno Quintana, prestigioso acadmico y diplomtico de la escuela jurdica y de ideas nacionalistas, propone "la reconstruccin econmica y cultural, y porque no poltica, del antiguo virreinato del Ro de la Plata (Argentina, Bolivia, Paraguay y Uruguay), campo propicio para la expansin espiritual argentina", este podra tambin extenderse a Brasil. "Los entronques ferroviarios, las conexiones petrolferas, las sucursales bancarias y las entidades culturales argentinas, enumeraba Moreno Quintana, sern de inestimable valor "25 sta es la cantera de ideas que empezaban a estar en boga y que Pern hace suyas y empieza a exponer en pblico. Elige sus auditorios con sentido de la oportunidad y aprovecha esas tribunas para pronunciar discursos de naturaleza doctrinaria. El 10 de junio del '44, el rector de la Universidad Nacional de la Plata, que era precisamente el citado Ricardo de Labougle, invita al ministro de Guerra y flamante vicepresidente a inaugurar la ctedra de Defensa Nacional que haba sido creada meses antes en sintona con los vientos de poca que soplaban.
24. Rouqui, 1982, op.cit., Tomo 2, p. 76; Potash, 2002, op.cit., p. 83. 25. Luis Moreno Quintana, Misiones en Londres y Ginebra, 1946, edicin del autor, 1946, p.150.

Pern diserta all sobre "El significado de la defensa desde el punto de vista militar" y se concentra en dos ideas centrales: la "Nacin en armas" y el desarrollo industrial argentino. Las consideraciones sobre la necesidad de una industria pesada propia aparecen aqu asociadas a la autonoma del Estado nacional y el fortalecimiento de la defensa nacional en el orden externo y a la preocupacin por el equilibrio social, o armona del cuerpo colectivo', en el orden interno.26' En ese discurso, Pern describe el escenario internacional de la guerra y 38

sintetiza su forma de entender la relacin entre la diplomacia y las Fuerzas Armadas: "( ...) Nuestra diplomacia, que tiene ante s una constante tarea que realizar estrechando cada vez ms las relaciones polticas, econmicas, comerciales, culturales y espirituales con los dems pases del mundo, en particular con los continentales, y, dentro de stos, con nuestros vecinos, cuenta como argumento para esgrimir, adems de la hidalgua y munificencia ya tradicionales de nuestro espritu, con el poder de sus fuerzas armadas, que deben ser aumentadas en concordancia con su importancia, para asegurarle el respeto y la consideracin que merece en el concierto mundial y continental de las naciones" : Esto quera decir que el arte de la guerra y el arte de la poltica, los militares y los diplomticos, deban estar en una ntima vinculacin, como dos brazos de un mismo cuerpo en movimiento. La repercusin que encuentra la evolucin poltica argentina en Washington es concluyente: juzgaban que se trataba del proyecto de un Estado totalitario, mulo de los regmenes fascistas europeos. Mientras los crculos diplomticos extranjeros expresaban su inquietud, Pern cimentaba la nueva alianza social y poltica entre los sindicatos y el Ejrcito desde su triple condicin de secretario de Trabajo, ministro de Guerra y vicepresidente de la Nacin. Su discurso buscaba inscribir en un marco ms amplio una serie de hechos y tendencias que venan prefigurndose en la poltica nacional e internacional. Mientras abra las compuertas de la legislacin obrera y los derechos del trabajador, colocaba a las Fuerzas Armadas en el centro de la accin estatal.
26. En Altamirano, 2001; Cisneros, Escud, 1999; Paradiso, 2002.

El diplomtico, frente al coronel y frente al pueblo El doctor Lucio Moreno Quintana era subsecretario de Relaciones Exteriores del ministro Cooke y, seducido por la figura de Pern, escribe sus apuntes sobre episodios que le tocara protagonizar en aquellos meses, antes de representar al pas en dos reuniones internacionales de la ms alta importancia. Son las notas de un diplomtico que pareca poder comprender y seguir ms de cerca las coordenadas de la poltica internacional que las de la arrebatada poltica domstica poblada de generales y coroneles imprevisibles: El da 12 de octubre de 1945 la ciudad de Buenos Aires amaneci presa de una gran agitacin poltica. Realizse en la plaza San Martn un mitin en el que abundaban damas de nuestra sociedad, que pedan a gritos, frente a los balcones del Crculo Militar, la entrega del gobierno a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. La parte cntrica se hallaba repleta de grupos opositores que daban la sensacin de haber ganado la calle. Haba renunciado a todos sus cargos el vicepresidente, ministro de Guerra y secretario de Trabajo y Previsin, coronel Juan D. Pern. Yo lo haba ido a saludar a su casa particular de la calle Posadas. Para 39

m, el coronel representaba el elemento dinmico de la revolucin del 4 de junio, quien le haba dado su sentido social, y era su portavoz ms destacado. Apenas lo conoca. Slo en dos oportunidades haba conversado con l. Pero el hombre todopoderoso de ayer haba cado en la desgracia. Era esto para m suficiente para rendirle mi homenaje. Fui comisionado en tales circunstancias -el da indicado por mi ministro, doctor Cooke, para allegarme hasta el presidente Frrell y exponerle su apreciacin de los hechos. Yo todava desempeaba la Subsecretara de Relaciones Exteriores. Corran en Buenos Aires los ms absurdos rumores. Al llegar a la residencia presidencial, me encontr con el secretario de la presidencia, coronel Gregorio 7izuber, gran espritu de soldado, quien se hallaba tan afectado como yo. Cambiamos nuestras impresiones, coincidiendo en la necesidad de que se adoptasen, en resguardo del prestigio del gobierno militar, medidas enrgicas e inmediatas. Me sugiri manifestase mi estado de espritu al presidente. Entr en una de las habitaciones de la residencia. All, sumidos en una cierta penumbra, se hallaban el presidente Frrell, el nuevo ministro de Guerra, general Eduardo Avalos, y los almirantes Abelardo Pantin y Hctor Vernengo Lima, a quienes no conoca y que me fueron presentados. Con la venia del presidente, explay sin reticencias el pensamiento del doctor Cooke con el que yo coincida en absoluto. El presidente me escuchaba en silencio con el rostro grave. Me interrumpa a veces con energa el general Avalos asegurndome que se haban tomado medidas contra los desbordes de la oposicin y que l, con Campo de Mayo, tena la llave de la situacin. El almirante Pantn pareca complacido ante mi modo de expresin. No as su colega Vernengo Lima. Das despus, habiendo renunciado al Ministerio de Relaciones Exteriores el doctor Cooke, aqul -nuevo ministro de Marina e interino de Relaciones Exteriores- me exiga la renuncia de mi cargo de subsecretario. Los acontecimientos posteriores son conocidos del pblico. El da 17 de octubre el pueblo argentino rescataba literalmente a su dolo, coronel Pern. Volv con el doctor Cooke al Ministerio... 27
27. Moreno Quintana, 1946, op.cit., p.9.

La movilizacin del 17 de octubre sella esa coalicin poltico social y expresa, en un episodio que tiene amplia resonancia, la culminacin del proceso de incorporacin de las masas urbanas a la poltica activa al mismo tiempo que el encumbramiento de un nuevo liderazgo surgido de las filas militares. Al da siguiente, el New York Times titula en primera plana: "Los huelguistas en Argentina apoyan el golpe de estado de Pern - Buenos Aires en manos del populacho". 28 El 22 de febrero de 1946, el ministro consejero de la embajada estadounidense en Mosc, George Kennan, enviaba un extenso telegrama describiendo los planes expansionistas de la Unin Sovitica y manifestando una serie de recomendaciones ;t Washington, aconsejando aplicar la lgica del equilibrio de tuerzas. Entre los lugares del mundo que cita Kennan como sitios 40

estratgicos y en la mira sovitica, figura la Argentina: "Los rusos se esforzarn enrgicamente por desarrollar la presencia sovitica y los vnculos oficiales con pases en los cuales perciban fuertes posibilidades de oposicin a los centros occidentales de poder. Esto se aplica, con importantes puntos de diferencia, a Alemania, Argentina y los pases de Medio Oriente. 29 No imaginaba este Mr. K. que estaba anticipando lo que sera la poltica mundial y hemisfrica de los siguientes cuarenta aos. Dos das despus, desde los despachos del Departamento de Estado se miraba lo que suceda al Sur del continente americano. El 24 de febrero de 1946, Juan Domingo Pern es elegido presidente por un perodo de seis aos, secundado en la frmula por un poltico de extraccin radical, Hortensio Quijano, con neta mayora en todas las administraciones provinciales y cmaras legislativas.
28. Citado en Garca Lupo, 1963, p.201. 29. George Kennan, The long Telegram, excerpts from Telegraphic Message from Moscow, february 22, 1946. En George Kennan, Memoirs. 1925-1950, Pantheon Books, New York, 1967. pp.547-559.

El ex subsecretario de Estado Sumner Welles se cobraba su factura con sus contrincantes "halcones", encabezados por Cordell Hull y Braden, y opinaba que `como resultado de la poltica seguida por los Estados Unidos respecto de la Argentina durante los ltimos dos aos y medio, aquel pas ha recibido de manos del pueblo argentino la mayor derrota diplomtica sufrida en el hemisferio occidental, y ha experimentado tambin una prdida de influencia y prestigio en Sudamrica que no podr ser olvidada por muchos aos". 30 Sobre el manejo simultneo de las variables domstica y externa por parte del coronel Pern, obsrvese la siguiente apreciacin del embajador britnico Kelly: `An cuando no ejerca funciones ministeriales, desde el cargo clave de Secretario de Trabajo y Previsin no slo promulg una serie de decretos y reglamentaciones destinados a ser recibidos con satisfaccin por todos los sectores del proletariado, sino que convirti a la Secretara, con todos sus representantes e inspectores regionales, en una enorme mquina electoral. Sin embargo, de lo que sac mayor ventaja fue el hecho de que el Sr. Graden, desde Washington, continu llevando adelante su dramtica intervencin mediante constantes declaraciones y discursos. El slogan que... pronto apareci en todos lados en los carteles fue 'Braden versus Pern y los obreros argentinos versus la dominacin yanqui": 31 Braden haba dejado su marca en apenas cuatro meses como embajador en Buenos Aires, entre mayo y setiembre del '45 pero los resultados de su gestin no fueron, evidentemente, los deseados por Washington. Pese a todo ser designado como secretario de Asuntos Interamericanos, cargo que ejercer desde noviembre de 1945 hasta junio del '47. Quien lo reemplaza interinamente en Buenos Aires es John Moors Cabot, diplomtico que encontraremos siempre en destinos claves en momentos crticos. Su carrera haba comenzado en Santo Domingo, en 1930, 41

junto cuando se produce el golpe que lleva al poder al general Rajcl'1'rujillo. Estar al frente, de la embajada en Buenos Aires durante los agitados meses de septiembre del `45 hasta junio del `46, inundo arriba el nuevo embajador George Messersmith. En un artculo publicado en la revista Atlantic Monthly, de abril del '46, el ex embajador Braden escribe ms como poltico-analista que como diplomtico-funcionario: "Con la derrota de Alemania, la Argentina continu bajo la dictadura sin reticencias de hombres uniformados que haban bebido de la misma fuente que Hitler, Mussolini y Franco. Mientras el pueblo argentino viva bajo la frula de esa dictadura (...) ninguno de nosotros podr disfrutar de noches tranquilas" El semanario progresista liberal neoyorquino The Nation, comentaba que la estrategia poltica de Pern haba sido "copiada directamente de su mentor nazi Adolf Hitler" y haba convertido al antisemitismo en parte integral de su plataforma".32 Con esa imagen externa, Pern asume la presidencia el 4 de junio del `46, y lleva por primera vez a un dirigente socialista de extraccin obrera a la Cancillera, el abogado ferroviario Juan Atilio Bramuglia. Decisiones como sa lo situaban como gran prestidigitador dominando el centro del tablero: en el orden domstico, compensando equilibrios entre civiles y militares dentro de la coalicin ganadora y superando la neutralizacin entre factores de presin contrapuestos; en el orden internacional, manteniendo la capacidad de iniciativa negociadora con un perfil demostrativo de un esfuerzo de reinsercin que pretenda terminar con la condicin de aislamiento que sufra el pas en esos ltimos aos. 33
30. En Conil Paz, Ferrari, 1971, p.149. 31. En Kelly, 1962, op.cit., p.72. 32. Citado en Raanan Rein, Argentina, Israel y los judos, Lumire, 2001, p.140. 33. Sobre los llamados "juegos de doble nivel", Putnam, 1996, op.cit. Sobre cmo los desarroll Pern durante sus dos primeros gobiernos, tomo en cuenta los anlisis ele Escud, 1995 (a); Rein, 1998; Paradiso, 2002.

El manejo de la poltica exterior del pas y las misiones diplomticas ms importantes, bajo el directo seguimiento presidencial, quedaban encargados a una nueva camada de funcionarios y dirigentes; hombres provenientes de la actividad sindical junto a otros con militancia en el nacionalismo catlico y el conservadorismo y algunos pocos de extraccin radical, los cuales haban tenido la oportunidad de establecer una fluida relacin cvico-militar en la gestin de esos ltimos tres aos.34 Algunos eran ya personajes conocidos en el pas y en el exterior; otros eran ilustres desconocidos pero ganaran rpidamente espacio en la prensa. El ex canciller Cooke es destinado a la embajada en Brasil. Lucio Moreno Quintana, que vena de acompaar a Cooke como subsecretario, encabezar la delegacin a la primera Asamblea de la ONU en enero de 1946 en Londres, pero se retirar al poco tiempo de la vida diplomtica. 42

Jos Arce, polifactico mdico, acadmico y poltico conservador -lo que se deca "un hombre mundano" y con prestigio intelectual- que se haba sumado a las filas del gobierno del GOU, se ver incorporado al elenco de "espadachines" que Pern escoge para representar al, pas en el exterior. Arce cuenta de este modo el repentino y sorpresivo encuentro con su destino como diplomtico: "Cierto da del mes de junio de 1945, mi grande y buen amigo Csar Ameghino, me invit a que lo visitara en su despacho del Ministerio de Relaciones Exteriores. Una vez en su presencia, me dijo sin prembulos: Te gustara ir a China?' No pude disimular mi sorpresa y despus de bromear alrededor de esa inesperada pregunta, agreg: El gobierno ha creado la Embajada en China y me place ofrecrtela: Pero t sabes -le dije- que no tengo la menor idea de prcticas y procedimientos diplomticos! Por otra parte me acabo de retirar de mis tareas universitarias y profesionales, en procura de un relativo descanso, que creo merecer, despus de ms de cuarenta aos de ciruga, profesorado y dolores de cabeza en el gobierno de la Universidad.' `Precisamente -me replic- busco un hombre que no pertenezca a la carrera diplomtica pero que por sus conocimientos y experiencia, pueda ganarnos la buena voluntad del gobierno del Mariscal Chiang Kai Sheck. China tendr asiento permanente en el Consejo de Seguridad y juntamente con los otros cuatro grandes poderes reconocidos en la organizacin internacional que se acaba de establecer en San Francisco, dispondr de un voto privilegiado. Nos hemos incorporado a la referida organizacin y necesitamos hacernos del mayor nmero de amigos". 35 Arce es designado como primer embajador en China el 25 de julio de 1945, cuando ya se haba producido all el inicio de la revolucin bolchevique liderada por Mao Ts Tung. Llegar a Shangai le tomara ms de cuatro meses de viaje en barco: viaja junto a su esposa con escalas en Sudfrica, Bombay, Calcuta y Singapur. Tiene tiempo para volcar sus apuntes en un libro (De Buenos Aires a Shangai) y arriba a la capital china en diciembre de ese ao, cuando ya se encontraba aquel pas en plena guerra civil entre las fuerzas de Chiang Kai-Chek y las guerrillas lideradas por Mao. Su actividad se limit a la apertura de la embajada, recepciones protocolares, la entrega de ochenta kilos de instrumentos de ciruga como obsequio del gobierno argentino y preparar el anteproyecto de un tratado de amistad y comercio. Slo permanecer en el cargo hasta julio del '46, fecha en, la que es nombrado para asumir la representacin argentina ante las Naciones Unidas, funcin en la que tendr un papel destacado.
34. Sobre la formacin de la segunda lnea del liderazgo peronista y su papel en la gestin del gobierno de Pern ver Raanan Rein, Peronismo, populismo y poltica argentina, 1943-1955, Ed. De Belgrano, 1998. 35. Jos Arce, Mi vida, edicin del autor, 1959, p.15.

Otro mdico de origen conservador y sin experiencia poltica previa, 43

discpulo de Arce, Oscar Ivanissevich, es destinado a Washington. Benito Llamb, un ex lugarteniente de Pern que se re tira del Ejrcito e ingresa al servicio exterior, tendr una dilatada trayectoria en distintas embajadas y en la poltica nacional de los siguientes cincuenta aos. De los numerosos hechos en los que haba participado, encontramos uno que lo ubica en el sitio de interseccin exacta entre diplomacia, vida poltica y militar: en el ao '44, como oficial del Estado Mayor del Ejrcito y miembro destacado del gobierno militar del GOU, le cupo entre otras tareas -segn su testimonio- la redaccin del reglamento para agregados militares en el exterior. "La designacin de un jurisconsulto social en el ministerio de Relaciones Exteriores era ya una clara seal de los nuevos vientos que deban soplar en esa cartera de Estado", recordar Llamb, a quien Pern le encomendar tareas claves como embajador en Suiza, Suecia e Irn, entre 1946 y 1955. Pero el arco de dirigentes reclutados por el nuevo gobierno era ms amplio. El dirigente radical "bloquista" sanjuanino Federico Cantoni ser el primer embajador en la Unin Sovitica. A Hiplito Paz y Jernimo Remorino los veremos como los cancilleres que sucedern a Bramuglia y que cruzarn sucesivamente su cargo como embajadores en los Estados Unidos. Jos Francisco Figuerola, abogado de origen cataln allegado al falangismo espaol a quien ya hicimos referencia, es designado asesor presidencial e interviene tambin en asuntos de poltica externa. Haba llegado de Espaa tras la cada de la dictadura del general Primo de Rivera, en la que se haba desempeado como jefe de gabinete del ministro de Trabajo. Acompaa a Pern en el desarrollo de los planes sociales y laborales desde la Direccin Nacional de Trabajo a partir de 1943 y participa en la elaboracin de la nueva legislacin social. Luego es designado secretario general del Consejo Nacional de Posguerra y secretario tcnico de la Presidencia, con ntima llegada a Pern. Un informe de la embajada norteamericana de fines del '43 describe a Figuerola como "un muy talentoso estadstico con una extraa mezcla de diferentes ideas autoritarias". En 1946, el embajador Messersmith escribe que "quiz no haya nadie en todo el pas tan cerca de Pern como Figuerola... (que goza) de la completa confianza del Presidente" 36 Otro aspecto ms oscuro de la intervencin poltica en la diplomacia durante esos aos es la creacin de una red para la acogida de ex jerarcas nazis y fascistas de distintos pases europeos, manejada o favorecida desde los despachos oficiales y distintas embajadas. Rajo la cobertura de una poltica de inmigracin de posguerra elaborada por el Consejo de Defensa Nacional, esta poltica benefici a alrededor de 300 ex jerarcas y colaboracionistas de los regmenes europeos que perdieron la guerra y puede ser considerada tambin como un tpico funcionamiento de dobles canales de vinculacin que derivaron, en algunos casos, en la conformacin de diplomacias paralelas. Segn el cazador de criminales de guerra nazis Simn Wiesenthal, se autorizaron 7.500 pasaportes en blanco para ayudar a escapar a quienes huan de la derrota en Europa. 37 44

36. Rein, 1988, op.cit., p.42. 37. La existencia de esta accin planificada es minuciosamente descrita en el libro de Uki Goi, La autntica Odessa. La fuga nazi a la Argentina de Pern, 2002, sobre la base de documentos secretos desclasificados en Estados Unidos y Europa y de testimonios de los protagonistas. Sobre el tema, vase tambin Ronald Newton, El cuarto lado del tringulo. La amenaza nazi" en la Argentina, Sudamericana, 1995.

La recepcin de fugitivos europeos estara centralizada desde la Casa Rosada, donde funcionaba la Divisin Informaciones a cuyo cargo el presidente Pern designa a Rodolfo Freude, hijo de Ludwig Freude, un empresario alemn con reconocidos vnculos y simpatas nazis. Agentes de inteligencia destinados a las embajadas argentinas en los continentes americano y europeo colaboran con la tarea, que contar como pieza clave con el director de Migraciones, Santiago Peralta, un antroplogo que en 1943, en plena guerra mundial y programas de exterminio en Europa, haba publicado un libro virulentamente antisemita titulado La accin del pueblo judo en la Argentina. Pocos meses despus de asumir su cargo, Peralta crea, en el marco del Departamento de Migraciones, una "oficina etnogrfica" cuya funcin sera la investigacin de las corrientes migratorias viables a fin de establecer la medida de la capacidad de adaptacin y asimilacin de cada una de ellas en la vida nacional." Tambin colaborarn en esa tarea el ex capitn de las SS Carlos Fuldner y Jacques de Mahieu, otro ex agente de las SS y publicista de extrema derecha designado como secretario nacional de la influyente Escuela Superior de Conduccin Peronista. Varios embajadores y cnsules tendrn participacin en estas tramitaciones, as como tambin altos oficiales militares enviados especialmente a Europa, como los coroneles Julio Hennekens y Rodolfo Jeckeln, con instrucciones de "enlace y bsqueda de recursos humanos" para su insercin en el pas, lo que sera aprovechado por varios centenares de ex simpatizantes o miembros de partidos nazi fascistas europeos. De tal modo, la poltica exterior de los primeros aos del peronismo se movera en niveles diferenciados. Sobre el trasfondo de los recelos del frente militar, las resistencias de la vertiente ms conservadora del mbito civil y diplomtico y la poca simpata que exista con Evita, Bramuglia tendr un activo desempeo en la representacin del pas en los foros internacionales, comparable al que cumpliera Carlos Saavedra Lamas una dcada atrs. Le toc presidir la delegacin argentina a la Conferencia Interamericana para el Mantenimiento de la Paz y la Seguridad del Continente en agosto de 1947 en Petrpolis, Ro de Janeiro, en la que se adopt el Tratado Interamericano de Asistencia Recproca; la delegacin argentina a la IX Conferencia Panamericana entre marzo y mayo de 1948 en Bogot, en la que se adopt la Carta de la OEA, y en septiembre y octubre de 1948, la II Asamblea General Especial de las Naciones Unidas reunida en Pars, y el Consejo de Seguridad durante el bloqueo sovitico y el puente areo de Berln.

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Su mediacin, que dej muy impresionado al economista del general De Gaulle, Jacques Rueff, recibi expresiones de encomio del presidente Harry Truman y ayud al reacercamiento entre los Estados Unidos y la Argentina." Durante su prolongada ausencia del pas se hizo cargo del Ministerio en forma provisional el ministro de Marina, almirante Fidel Anadn, mientras los asuntos corrientes eran llevados por el director del Departamento de Relaciones Exteriores y hombre de confianza de Bramuglia, el doctor Pascual La Rosa. Anadn era los ojos de Pern vigilando la marcha de la Cancillera. La Rosa haca lo mismo con su jefe, mantenindolo al tanto de las intrigas, actividades conspirativas y relaciones secretas que se tejan a sus espaldas. Mientras tanto, el contrapunto entre Arce y Bramuglia en las Naciones Unidas mostraba aquella Argentina de rostro bifronte. Aunque los dos coincidieran en defender los principios de la "tercera posicin" y la poltica de equidistancia respecto de las grandes potencias, sus posturas y estilos eran tan contrapuestos como sus orgenes ideolgicos. Arce abogar con vehemencia por la eliminacin del derecho a veto consagrado en la Carta de Naciones Unidas y se granjear el calificativo de "lder caliente" por parte del embajador sovitico Andrei Vishinsky, con quien mantiene duros cruces verbales. En uno de ellos, el sovitico descalifica a Arce por su condicin de mdico cirujano y recibe del argentino la respuesta de que l "se haba ensangrentado las manos para salvar vidas e ignoraba si el delegado sovitico u otros que tambin se las haban ensangrentado, lo haban hecho con igual o parecido propsito': Bramuglia se destaca como un diplomtico componedor. Como Presidente del Consejo de Seguridad al tratarse el bloqueo de Berln, el 15 de octubre de 1948, en el Palais de Chaillot, pronuncia un discurso de corte pacifista: `Nuestro siglo es un siglo de sufrimiento; tal pareciera ser su signo indefinible: revoluciones, guerras, crueldad. Faltan an cincuenta aos para que se cierre su inmensa puerta, que se abriera en el instante en que la exacerbacin del individualismo iniciaba su perodo crtico. Porqu no hacer entonces, en este plazo, el supremo esfuerzo? Porqu no alinear las banderas y las insignias de nuestros pueblos en una columna de hombres amantes de la paz y luchar en comn por la derrota de todo cuanto sea desinteligencia, desencuentro y disociacin? Hay que trabajar por la convivencia armnica de los pueblos, pues es lo que ellos desean 40
38. Citado en Rein , 2001, pp.82-84 39 Citado en Rein, cap. 2. 40. A. Lans, 1986, Tomo II, cap.VII.

Por otra parte, el peronismo en el gobierno promueve una integracin social y poltica de descendientes de inmigrantes que hasta entonces tenan restringido su acceso a los crculos de la elite dirigente. As, ingresan a la Cancillera ms funcionarios de origen judo que durante todos los gobiernos anteriores, y se nombra el primer embajador de ese origen, enviado a 46

representar al pas en Israel, Pablo Manguel. Esta apertura en la Cancillera puede verse tambin en el contexto de la ampliacin de los vnculos diplomticos de la Argentina despus de 1945. Se necesitaban ms funcionarios en el Servicio Exterior para cubrir los diversos cargos y, por consideraciones polticas o de conocimiento de lenguas, hubo varios que lograron integrarse al establishment del Palacio San Martn. Sin embargo, el nombramiento de Manguel, una decisin personal de Pern apoyada por Evita, tambin se top con escollos que son atribuidos en parte a motivos de ndole corporativa pero tambin a la influencia del nacionalismo catlico de tinte antisemita en el cuerpo diplomtico.41 Luego de tres intensos aos de gestin, Bramuglia obtiene en el exterior el reconocimiento que le es, sin embargo, negado a su regreso a Buenos Aires. Tiene un fuerte altercado personal con el embajador en Washington Jernimo Remorino, quien lo acusa delante de Pern de ejecutar "negociaciones privadas", y presenta su renuncia. Es reemplazado, en agosto de 1949, por un joven abogado de militancia conservadora y nacionalista, Hiplito Jess Paz, a quien se le encarga completar la distensin en la relacin con los Estados Unidos y darle un sesgo ms occidentalista al discurso de la Tercera Posicin: "Ha llegado el momento de apaciguar -cuenta Paz que le dijo Pern- y atenuar nuestra posicin beligerante que por razones polticas tuvimos que tomar con Estados Unidos".42 El presidente Truman haba pronunciado en marzo del '47 ante una sesin conjunta del Congreso uno de los discursos ms importantes de la historia norteamericana, anunciando lo que luego se conocera como la Doctrina Truman. Estados Unidos, dijo, slo poda sobrevivir en un mundo donde floreciera la libertad. Y no realizara este objetivo ` menos que estemos dispuestos a ayudar a los pueblos libres a mantener sus instituciones y su integridad nacional contra los movimientos agresivos que se proponen imponerles los regmenes totalitarios" Truman le pidi entonces al Congreso 4 mil millones de dlares para la ayuda econmica y el aprovisionamiento militar de Grecia y Turqua y que autorizara el envo de personal norteamericano para suministrar a sus ejrcitos entrenamiento instruccin adecuados. As inauguraba Estados Unidos la "poltica de la contencin". El Congreso estadounidense aprueba, en julio del '47, la National Security Act que crea el Consejo Nacional de Seguridad y la Agencia Central de Inteligencia, CIA. En noviembre de ese ao, se lanza el Plan Marshall con 20 mil millones de dlares destinados a la reconstruccin de Europa.
41. En Rein, 2001, pp.99-106. 42. Hiplito Paz, La Tercera Posicin, en Silvia Ruth Jalabe (comp.) ,1996; y Paz, Memorias, 1999.

Es una etapa de expansin de organismos internacionales y de la influencia norteamericana en el mundo. Se produce la creacin de la OEA en 1948 en Bogot, coincidiendo con los sangrientos disturbios provocados por el asesinato del lder poltico liberal Jorge Eliecer Gaitn y, en junio de 1950, la ratificacin argentina del TIAR, sistema de defensa hemisfrica que haba sido aprobado en Ro de Janeiro tres aos antes; y se firman, en noviembre de ese ao, los 47

acuerdos del Banco Central con el Eximbank que le permiten al gobierno acceder a crditos externos por 125 millones de dlares. Paz explica la poltica de entendimiento por la necesidad de nuestro pas de abastecerse de dlares y cancelar la deuda comercial, pero coloca en segundo trmino otra razn de peso: "presionaban tambin las Fuerzas Armadas para la adquisicin de armamentos. 43 El prstamo del Eximbank y la ratificacin del TIAR fueron interpretados como resultado de una negociacin por la cual el gobierno estadounidense habra 'salvado financieramente" al rgimen peronista en bancarrota a cambio de su subordinacin estratgica a los Estados Unidos. Otros anlisis explicarn la confluencia de intereses econmicos y militares divergentes en ambos pases y otorgarn una mayor relevancia explicativa a una estrategia del gobierno peronista que busc moverse con mayor autonoma diplomtica para sacar provecho en los distintos frentes de la negociacin y reducir la vulnerabilidad y dependencia externa del pas.44 La discusin de fondo sobre el perodo, de todos modos, se plantea en torno de si era la irrelevancia de la Argentina en el marco de la estrategia global de los EEUU la que habra originado oscilaciones en la poltica exterior norteamericana hacia este pas, dejando aflorar las pugnas burocrticas o ideolgicas, o si, por el contrario, fue la peculiar importancia econmica y poltico-estratgica de la Argentina en esa poca la que motiv los cambios tcticos del Departamento de Estado. Washington haba levantado el embargo a la venta de equipos militares impuesto durante la guerra, en junio de 1947. El ministro de Guerra, general Humberto Sosa Molina expondra sobre las necesidades argentinas ante funcionarios del Ejrcito norteamericano y una misin, de la cual participa el general Manuel Savio (que era Director General de Fabricaciones Militares y presidente de la Sociedad Mixta Siderrgica Argentina), viaja en junio del '48 para negociar directamente con la industria privada la compra de equipos militares y maquinaria. El recin ascendido general de brigada Eduardo Lonardi era destinado, por aquel entonces, a Washington como delegado ante la Junta Interamericana de Defensa, pese a no mostrar simpata alguna por Pern. Y el joven capitn ingeniero Alvaro Alsogaray es designado al frente de la Flota Area Mercante Argentina, precursora de Aerolneas Argentinas.
43. En Paz, 1996, op.cit. 44. La primera lnea de interpretacin es expuesta en Escud, 1996, 1998; Tulchin, 1990. La segunda lnea de interpretacin, en Rapoport y Spiguel, 1994, p.l l , pp.85 99 y en A. Lans, 1986, Tomo 1, p.139.

En octubre de 1948, representantes de ambos gobiernos firmaron un convenio de misiones militares que estableca el envo de asesores norteamericanos para el Ejrcito argentino, una decisin que representaba formalmente la sustitucin de la asistencia brin dada por asesores militares alemanes. En la Escuela Superior de Guerra el estudio del ingls adquiere ms importancia ya que, como lo seala su director en la apertura de los cursos de 48

1948, "todo o casi todo lo que pueda interesarnos profesionalmente lo vamos a encontrar en las fuerzas armadas de los Estados Unidos de Norteamrica y, por otra parte, muchos de los futuros oficiales de Estado Mayor estn llamados a formar parte de los organismos militares interamericanos, donde debern intercambiar opiniones y ponerse de acuerdo, entre otros, con los representantes americanos".45 Altos mandos de las fuerzas armadas estadounidenses y misiones de primer nivel, una de ellas encabezada por el mismo George Kennan, alto consejero del Departamento de Estado y autor intelectual de la doctrina de la contencin del comunismo, visitan el pas en marzo del '50, mostrando inters en una asociacin estratgica con los gobiernos del Cono Sur. 45 Por otra parte, tras la reforma de la Constitucin en 1949, haba quedado definida una nueva estructura del Poder Ejecutivo que le daba ubicacin destacada a las Fuerzas Armadas en la integracin del gabinete nacional. Se crea la cartera de Defensa, y el ministerio de Guerra pasa a llamarse "de Ejrcito"; se eleva la secretara de Aeronutica a rango ministerial y, junto a la de Marina, suman cuatro asientos en el Gabinete." A fines de 1950 se crea la Escuela Nacional de Guerra bajo la dependencia directa del Ministerio de Defensa, asignndosele la misin de impartir la enseanza superior integral en temas de defensa nacional dentro de la doctrina de "Nacin en armas" y "guerra integral".
45. Revista de Informaciones de la ESG, marzo-abril 1948, citado en Potash, 1981, T2, p.130. 46. Potash, 2002; Rapoport, 1994, p. 87. 47. En Los militares, de Miguel ngel Scenna, 1980; A. Lans, 1986, Tomo 1, p. 146.

La Escuela Superior de Guerra del Ejrcito, creada en 1900, la Escuela de Guerra Naval, creada en 1934, y la Escuela Superior de Guerra Area, creada en 1944, preparaban a los oficiales que deban actuar en los comandos superiores de las fueras armadas. El nuevo instituto tena la intencin de que la defensa incluyera no slo a los militares sino tambin a los funcionarios pblicos y civiles, y `al pueblo mismo, en contacto espiritual con ellos y con los hombres rectores de la ciencia, de la industria, de las artes y de otras actividades (...) para seguir manteniendo con honor la vida de la Nacin en el caso infausto que las circunstancias lo demanden" 48 El discurso oficial del gobierno argentino frente a los postulados del gobierno norteamericano en materia continental mantiene esa doble partitura. Dentro del persistente desacuerdo, se destacan dos coincidencias fundamentales: la identificacin del comunismo como principal amenaza y el respaldo a la institucionalizacin de la junta Interamericana de Defensa tras la creacin del Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR). Del lado estadounidense, la discusin entre "duros" intransigentes y "acuerdistas", ms pragmticos, que protagonizaron en su momento Cordell Hull y Sumner Welles, haba continuado encarnada por el ex embajador Braden, desde su asiento como secretario de Asuntos Latinoamericanos, y George 49

Messersmith, embajador en Buenos Aires desde 1946. Pero en esta oportunidad es la postura de Messersmith la que prevalece y las relaciones bilaterales tienden a normalizarse, aunque persistieran dentro del Departamento de Estado las fuertes aprehensiones hacia el rgimen peronista. De este modo, quedaba delineado un sistema de relaciones bifrontes en las relaciones hemisfricas: el de las diplomacias gubernamentales por un lado, canalizadas principalmente en la dimensin multilateral, y el de las relaciones de cooperacin militar, de carcter principalmente bilateral, por otro lado.
48. Editorial de la Revista Nacional de Aeronutica, abril 1951.

En el caso de los Estados Unidos, aquella diferencia se habla saldado: el Departamento de Defensa, ahora unificado, apoyaba la conformacin de la JID como organismo permanente que podra oficiar como cobertura para los acuerdos bilaterales considerados prioritarios. Mientras la JID cumpla un papel de promocin diplomtica para los contactos y arreglos bilaterales con los Estados mayores latinoamericanos, el verdadero "agente ejecutivo" de las relaciones hemisfricas en el plano militar era el Comando Sur de los Estados Unidos, con asiento en Panam. En ese sitio se realizaban las reuniones entre jefes de estado mayores y militares de los pases americanos y de all saldran las cpulas de las fuerzas armadas que ascenderan en cada pas hasta la cima del poder en sus respectivos pases.49 El primer teatro de operaciones de la nueva contienda global es la pennsula de Corea pero impacta sobre el continente americano. El conflicto armado desatado entre junio y noviembre del `50, tras la intervencin de China en favor de Corea del Norte, lleva a los Estados Unidos a apelar una vez ms al sistema interamericano en busca de un respaldo para su participacin blica. Entre diciembre de 1950 y enero del '51, el presupuesto de defensa de los EEUU se eleva a 50 mil millones de dlares. Uno de sus efectos ser el impulso al rearme de los pases latinoamericanos, acompaado de un replanteo de la doctrina de no intervencin que implicaba la creacin de mecanismos multilaterales de intervencin panamericana ante lo que se defina como "amenazas extracontinentales".50
49. A. Lans, 1986, op.cit., p.145. 50. Rapoport y Spiguel, 1994.

Con el despliegue de las fuerzas de la OTAN y el Pacto de Varsovia en Europa, y la globalizacin de la doctrina de la contencin del comunismo, volcada en el Documento 68 del Consejo Nacional de Seguridad a comienzos de 1950, se dibujaba con trazos ms firmes un escenario geopoltico mundial que colocaba a las relaciones hemisfricas en la rbita directa de las prioridades estratgicas globales de la poltica exterior norteamericana. Frente a esta primera gran crisis de la posguerra que lleva al inundo al 50

borde de una tercera guerra mundial, el secretario de listado norteamericano Dean Acheson enva una carta de invitacin a cada uno de los gobiernos americanos para discutir los problemas mutuos que enfrentan las naciones de este continente en la situacin de emergencia creada por la poltica agresiva del comunismo internacional". El Congreso estadounidense discuta, mientras tanto, la aprobacin de la Ley de Asistencia Militar, instrumento que prevea la firma de pactos bilaterales con los pases latinoamericanos bajo la forma de programas de ayuda militar para la provisin de equipos, armamento e instructores. Los paralelismos entre lo sucedido en 1942, en la Tercera Reunin de Cancilleres en Ro de Janeiro, tras la Ley de Prstamo y Arriendo, y esta Cuarta Reunin de Consulta de Cancilleres Americanos, de marzo y abril de 1951 en Washington, merecen una reconstruccin de sus secuencias. En Ro de Janeiro se discuta bajo el incentivo potencial de la Ley de Prstamo y Arriendo. En Washington se buscaban y ofrecan las ventajas de la nueva Ley de Asistencia Militar. Mediaba entre ambas conferencias la constitucin del TIAR y la OEA. La Argentina vena de oponerse a la idea de establecer un rgano militar permanente en la Conferencia Interamericana para el Mantenimiento de la Paz y la Seguridad del Continente realizada en Petrpolis, Ro de Janeiro, en 1947. Haba logrado diferir all la decisin por un ao, trasladando la discusin a la IX Conferencia Internacional Americana de Bogot, en la que dicho rgano se incorpora a las nuevas instituciones del sistema hemisfrico dentro de la OEA aunque con funciones consultivas. Haba sido un triunfo diplomtico de Pern y Bramuglia del que, sin embargo, podran sacar escasos rditos en ambos frentes, el externo y el interno. El escenario de conflicto mundial bipolar, que se desarrollaba en el plano militar e ideolgico, acelera y reorienta el acercamiento a los Estados Unidos. El gobierno argentino busca pronunciarse en este caso de manera ms prxima a las expectativas del gobierno estadounidense, ofrece su sede para la convocatoria a una reunin consultiva de cancilleres e incluso llegar a sugerir el envo de tropas a Corea. Pero sometido a intensas y encontradas presiones internas, Pern finalmente decidi descartar esa idea. La IV Reunin de Consulta de Cancilleres americanos. Washington, marzo de 1951 La IV Reunin de Consulta de cancilleres se inicia en Washington a fines de marzo del '51 para considerar la "Preservacin y Defensa de la Democracia' en el continente. La Argentina acude solidaria con la posicin de los Estados Unidos de conectar la amenaza extra-continental con la amenaza comunista para la seguridad interna de las repblicas americanas. Pero introduce algunas salvedades de importancia y vuelve, as, a desmarcarse de un alineamiento directo y explcito con la potencia hemisfrica. 51

Al igual que las anteriores reuniones hemisfricas, la delegacin argentina deber capear el clima externo adverso y soslayar datos de la poltica interna que no favorecan sus objetivos. En esta ocasin le tocaba ese papel al canciller Paz secundado por el embajador en Washington, Jernimo Remorino y los subsecretarios de Economa, Industria y Comercio y Finanzas, Eusebio Campos, Oscar Pelliza y Jos Aloatti. Jos Vittone, Rodolfo Muoz y Csar Bunge completan la delegacin. Las instrucciones que llevaba Paz eran extremadamente precisas, como las de Castillo a Ruiz Guiaz en la reunin de Ro del '42. La cuestin clave, en este caso, as como entonces lo haba sido la interpretacin que deba drsele a la neutralidad, era qu deba entenderse por `acciones preventivas':- "No debe votarse favorablemente ninguna resolucin tendiente a prevenir' peligro alguno, puesto que despus de hacerlo ser muy difcil manejar los elementos en forma tal de discriminar claramente cundo se est luchando a favor de la causa de Occidente y de las Naciones Unidas o Cundo se est luchando a favor de la causa de los Estados Unidos "51 Contribuan a complicar los planes de la delegacin argentina en Washington las novedades provenientes de la poltica domstica: el gobierno haba incautado el diario La Prensa y, precisamente en la vspera del inicio de las deliberaciones de la Reunin de Consulta, el sbado 24 de marzo, Pern haca un sensacional anuncio en la Casa de Gobierno que obligara a brindar explicaciones adicionales: la Argentina estaba en condiciones de desarrollar energa nuclear, desafiando a las grandes potencias. Ambos hechos estaban destinados a provocar escozor y molestia en los interlocutores externos del pas y obviamente Pern y sus asesores ms cercanos lo saban. Con gran despliegue, La Razn anuncia ese da a toda pgina la noticiabomba: `La Argentina ha logrado producir energa atmica". Semanas atrs, el 16 de febrero, segn se informaba, se haban realizado las reacciones termonucleares controladas en la isla Huemul en San Carlos de Bariloche, que daban cuenta del importante logro. Eufricos y sonrientes aparecen en las fotografas el presidente Pern acompaado por el fsico austraco Ronald Richter. Junto a ellos, el presidente de la Cmara de Diputados, Hctor Cmpora, el subsecretario de Informacin Pblica, funcionarios de la Casa Militar y de la Comisin Nacional de Energa Atmica.
51. Citado en A. Lans, 1986, op.cit., Tomo 1, cap.2, p.66.

Al frente de ese organismo estaba el coronel Enrique Gonzlez, hombre de confianza de Pern y antiguo enlace con los militares alemanes, que haba sucedido a Peralta en la Direccin de Migraciones. Un recuadro presenta al doctor Richter, director de la planta de energa atmica de Bariloche donde se realizaron las experimentaciones: "Este investigador, cuyos trabajos hicieron posible obtener reacciones termonucleares en 52

nuestro pas, posee una bien ganada fama universal. Tiene 42 aos de edad, se gradu y obtuvo el ttulo de doctor en fsica en la Universidad de Praga, contando ya 15 los aos que se dedica a estudios e investigaciones atmicas en los cuales obtuvo resultados de importancia. El doctor Richter tuvo como maestro a una figura clebre de la ciencia en cuanto respecta a estudios nucleares: el profesor barn Rausch von Traubenberg, famoso fsico especializado ya fallecido, y que fue director del Instituto de Fsica Experimental de la Universidad de Praga. Figur tambin en la lista de sus maestros, el doctor Philip Frank, hoy titular de la ctedra de Fsica Terica en la Universidad de Princeton, Estados Unidos" 52 En otros ttulos, el diario vespertino hace alusin al viaje del canciller a Washington: "Reafirm nuestra soberana en EE. UUU el canciller Dr. Paz". Reemplazaba interinamente a Paz al frente de la Cancillera el ministro de Ejrcito, el general Lucero; otro gesto de Pern para mantener a raya a los militares nacionalistas recelosos por la significacin que podan tener las gestiones oficiales en Washington. La Revista Aeronutica editorializa, en su nmero de marzo del '51, vinculando estos hechos. A propsito del fabuloso anuncio sobre la energa atmica en Bariloche, seala que "las miradas de todo el mundo convergen en Buenos Aires..." y que por unos das, los acontecimientos blicos y las tareas de la diplomacia internacional pasaron a un plano de segundo orden. Basta tomar el pulso a las reacciones de la prensa mundial para comprobar la enorme sorpresa producida por la explosin de Huemul, que inicia una etapa revolucionaria en la Era Atmica, situando a nuestro pas en una situacin de autntico privilegio': La significacin trascendental de aquel descubrimiento es situada en paralelo con la carrera armamentista de las grandes potencias: mientras EE.UU. y Rusia exhiben el podero atmico como suprema razn de su fuerza a partir del devastador smbolo de Hiroshima arrasada, en la Argentina "se ha concretado felizmente gracias a la sostenida ayuda de un gobierno de paz a cuyo frente est un hombre que ha hecho suyo el lema A LA PAZ POR LA JUSTICIA: Esta voluntad pacfica insobornable, ejemplo para un mundo atemorizado, ha de traducirse en frutos tan copiosos, que borrar de la memoria de los hombres una fecha y un lugar infaustos, para dejar sitio a estos otros que sern acogidos con renovada alegra. Isla Huemul, da 16 de febrero de 1951 ':54
52. La Razn, 24/3/51. 53. Vase Conil Paz y Ferrari, op.cit., p.188; Paz, 1996, op.cit., p.160. 54. Artculo editorial. Revista Nacional de Aeronutica, marzo 1951.

Se tejeran en torno a los planes de desarrollo atmico de Richter en la isla Huemul distintas leyendas, relacionadas con los lazos del cientfico austrohngaro con el nazismo europeo y la supuesta intencin de elaborar una bomba atmica. Lo cierto es que luego de aquellos espectaculares anuncios, el plan result desacreditado y fue desactivado poco ms tarde, aunque las 53

instalaciones construidas sirvieron para las futuras actividades cientficas de la Comisin de Energa Atmica en Bariloche. Luego del fracaso y el escndalo internacional de "affaire Richter", el desarrollo en el campo nuclear fue transferido de manos del Ejrcito a la Marina, quedando al frente de esta empresa el capitn Pedro Iraolagoita. La Comisin Nacional de Energa Atmica, que haba sido creada en 1950 como soporte de las actividades de Richter y dependa directamente del Poder Ejecutivo, es reemplazada por la Direccin Nacional de Energa Atmica (DNEA) como organismo dependiente del Ministerio de Asuntos Tcnicos.55 Otros comentarios de la misma revista oficial de la Fuerza Area muestran las contradicciones que suscitaba la observacin de la poltica internacional. El recuerdo de la guerra europea sigue presente, pero la influencia de los EEUU es cada vez ms ostensible. Por un lado, se publica un artculo del general Hoyt Vandenberg, jefe del Estado Mayor de la Fuerza Area norteamericana, sobre el podero areo y la contienda mundial. Vandenberg haba sido director del grupo central de Inteligencia, antecedente directo de la creacin de la CIA en 1947, a las rdenes del general Marshall.
55. Con la cada de Pern, la DNEA volvi a llamarse CoNEA y se design como presidente al capitn de fragata (ms tarde almirante) Oscar Quihillalt, un experto en el tema, que estuvo a cargo del organismo desde 1955 hasta el retorno de Pern en 1973, lo que signific atravesar la gestin de ocho presidentes y un caso raro de continuidad en las polticas de Estado. Pero la secuencia no termina all: en 1973, a su regreso, Pern vuelve a designar a Iraolagoita al frente de la CoNEA, mientras Quihillalt es contratado por el Sha Reza Palhevi para colaborar con el plan de desarrollo nuclear de Irn. La CoNEA seguir, mientras tanto, en manos de la Marina con la dictadura del Proceso, que designa all el almirante Carlos Castro Madero. Vase Hurtado de Mendoza Diego, 2005. `De tomos para la paz a los reactores de potencia. Tecnologa y poltica nuclear en la Argentina (1955-1976), Revista Iberoamericana de Ciencia, Tecnologa y Sociedad, Centro Redes, Buenos Aires, 2005.

Otro artculo de la misma revista firmado por Jess Huarte realiza una alabanza de la Alemania de ayer, ahora derrotada y convertida en `gigantesco patio de armas donde montan guardia dos rivales a muerte"- "Lo que al europeo y al resto del mundo le preocupa es saber qu har Alemania cuando deje de ser cortejada por los dos grandes bloques, y recupere su elasticidad de movimientos. Cuando se firme la paz, y se retiren las fuerzas ocupantes, qu camino tomar Alemania? Aceptar la mano que le tiende Rusia para implantar el nacional comunismo, traicionando al Occidente? ... Un pueblo de tan esplndida floracin cultural como el alemn, no puede perderse para Europa... Ante la incgnita alemana, desazona comprobar la falta de una poltica firme y definida por parte de los rectores del Mundo... El alemn de hoy repite con el Fausto de Goethe: Llevo dentro de mi pecho dos almas que se pelean entre s' Quiera Dios que si la hora apocalptica suena, se encalme la lucha interna del hombre alemn y se bata esforzadamente por la Cristiandad!" 56 Por otro lado, una serie de comentarios firmados en este caso con el enigmtico seudnimo ALB.M...' y una imagen de un lumbre calvo con anteojos y 54

pipa que parece copiada del Reader's Digest, se ocupa de resaltar el papel de los Estados Unidos y se refiere concretamente a la Conferencia de Washington. All destaca dentro de su temario la posible creacin de un Estado Mayor Combinado para la defensa del Atlntico Sur, en forma parecida a la que ya funcionaba dentro del Pacto del Atlntico Norte: "En materia de defensa comn todo nos une y nada nos separa. Este principio fundamental habr de informar, sin duda, la prxima reunin (le Cancilleres. Siendo la defensa continental un problema comn que afecta, en la medida de su situacin geogrfica, a todas las naciones del Continente Americano, ha de esperarse una amplia cooperacin, fruto de una poltica de mutua confianza".57
56. "Alemania: la gran incgnita", por Jess Huarte, Revista Nacional Aeronutica, marzo 1951. 57. "Comentarios aeronuticos", por "Alb.M...", RNA, enero 1951.

Entretanto, en Washington, el proyecto de cooperacin militar presentado por Estados Unidos, Brasil, Colombia, El Salvador, Paraguay y Uruguay requera a la Junta Interamericana de Defensa que propusiera cuanto antes a los gobiernos planes para la preparacin de las fuerzas armadas en la defensa del hemisferio, lo cual significaba la creacin de una fuerza militar interamericana para apoyar la accin de las Naciones Unidas. Pero el gobierno argentino, junto a los de Mxico y Guatemala, obstaculizan la intencin de confiar contingentes militares a un organismo internacional. La posicin argentina asume como propia "la adopcin de medidas internas para la represin del comunismo internacional aunque apunta que ello no implicar la aceptacin de injerencias de pases u organismos internacionales ni la enemistad con pas alguno, en obvia referencia a la Unin Sovitica. Un memorndum de la Cancillera agrega que la "lucha contra el comunismo debe apoyarse en la ayuda previa de los EE.UU. para "fortalecer las economas de las Repblicas Americanas" y solicita un agrega do a la resolucin final indicando que cualquier empleo de fuerzas armadas en conflictos internacionales deba quedar sometido a la aprobacin previa del Congreso de cada pas. En su discurso, el canciller Paz subraya la intencin argentina "de afirmar los puntos de coincidencia. Lo que nos une, no lo que eventualmente podra separarnos. Porque precisamente sobre esas disonancias especula la propaganda extremista. Son esos intereses adversos los nicos beneficiarios de los problemas propios de la relacin entre los pueblos, si somos celosos de nuestra soberana".5 8 Se trataba de una alusin dirigida tanto al frente externo, donde existan enormes prevenciones hacia el pasado neutralista del pas, como al interno, donde desde la derecha y la izquierda se alzaban voces crticas por el acercamiento a Washington. Las resoluciones de esta IV Reunin de Consulta tendrn proyeccin decisiva en el tiempo. Por primera vez, un acuerdo hemisfrico encomendaba la disposicin de medidas de represin interna a partir de lo que se tipificaba como una amenaza exterior. Se dispuso que los pases deberan `adoptar las 55

modificaciones necesarias para asegurar que las actividades subversivas de los agentes del comunismo internacional (...) puedan ser adecuadamente prevenidas y sanrlonadas':5' Se otorgaban a la junta Interamericana de Defensa funciones de "planificacin" y se recomendaba la colaboracin entre las fuerzas armadas para la defensa hemisfrica, en consonancia con la aprobacin de la Ley de Asistencia Militar en los EE.UU. que reemplazaba a la ya caduca "de Prstamo y Arriendo". El canciller argentino vota favorablemente pero introduce la siguiente reserva: ...Todo empleo de fuerzas armadas, ya sea en el orden mundial, o en el continental, est condicionado a la Constitucin Nacional, lo cual reserva dicha potestad con carcter exclusivo e indeleble, al Congreso de la Nacin. Y adems, en esta solemne oportunidad quiero dejar expresa constancia de que mi Gobierno no tomar ninguna determinacin sin la expresa consulta y decisin del pueblo argentino, por tratarse de un ejercicio propio de la soberana y de un atributo intransferible del pueblo""
58. Clarn, 1/4/51. 59. Se recuerda igualmente el antecedente de la III Reunin de Consulta, en Ro, nueva aos atrs, que recomienda "el control de actividades subversivas", en aquel caso referidas al espionaje nazi. 60. A. Lans, 1986, op.cit., Tomo II, cap.2.

Argentina se reservaba, de tal modo, su lugar relativamente equidistante respecto de los intereses involucrados en la Guerra de Corea pero se comprometa, al mismo tiempo, con medidas de poltica domstica identificadas con los objetivos mundiales de los Estados Unidos; medidas de las cuales, por otra parte, esperaba extraer rditos econmicos en trminos de cooperacin y ;asistencia. La Conferencia de Washington tiene amplia repercusin informativa y el gobierno peronista busca difundir sus resultados como un logro para la proyeccin internacional del pas. Durante la primera semana de abril del `51, lo que acontece en la Reunin de Cancilleres es noticia principal de los diarios junto con las novedades provenientes de Corea. La Nacin, que se publicaba en edicin reducida de ocho pginas desde marzo" por las restricciones al papel impuestas por el gobierno, editorializa el da del comienzo de las deliberaciones sobre "las exigencias que han de tenerse presentes para el buen xito de la Reunin de Consulta: el robustecimiento de la defensa continental, una mayor cooperacin econmica entre todos los pueblos fundada sobre el pleno rendimiento y la equidad entre los beneficios, y la consolidacin de las instituciones democrticas (para) ...preservar la seguridad de Amrica contra cualquier agresin totalitaria". El comentario de La Nacin resalta adems el valor del panamericanismo para aludir slo tangencialmente a la poltica exterior argentina: "Por encima de los disensos, desacuerdos y los choques ... ese principio de solidaridad, que las presentes condiciones del mundo recomiendan de modo imperioso y que debe alcanzar en cierta medida a todas las manifestaciones de la vida americana, 56

vinculando en un haz de intereses comunes la civilizacin anglosajona con la latina, sin absorciones ni temidas tutelas ni desconfianzas, como procur hacerlo el presidente Roosevelt con su poltica de buena vecindad':G 1 Clarn destaca el apoyo al principio de no intervencin defendido por la Argentina que se incluye en la resolucin final y subraya como dos de los hechos ms salientes de la conferencia el discurso del ministro Paz y la insistencia de EE. UU. y Mxico en el comit de seguridad interior para que se adopten medidas de seguridad colectiva contra la infiltracin comunista que no menoscaben, empero, la vigencia de los derechos cvicos". En otra nota de tapa, el corresponsal Horacio Estol estima que "se afirma el convencimiento de que esta cita de emergencia est llamada a cumplir el histrico papel que desde ya le asignan los acontecimientos (...) de singular trascendencia en cuanto se refieren a la actitud moral y material del continente americano".G2 Otros ttulos de los diario trasuntan similar optimismo: "Destacan el apoyo argentino a la Declaracin de Washington , "Triunfo de la Justicia sobre la fuerza", "Concit notable inters el discurso del canciller Paz", "Unidos ahora, ms que nunca. "Como un rayo de esperanza"; `Acto de significacin histrica" : Aunque tambin dan cuenta del clima de tensin internacional imperante, derivado de la guerra en Corea y su repercusin en Washington, as como de los disensos entre los pases latinoamericanos respecto del grado de involucramiento militar externo en ese conflicto. Clarn informa "Amrica aprestase a reforzar su defensa", `Amrica se precave contra el comunismo (preconizase el control de personas sospechosas)'; `Afectar a la economa del continente el rearme de EE. UU., "Truman aspira a que haya una cooperacin completa"; `Aprob el Senado yanqui el envo de ms tropas a Europa'; "Nuestro pas, Mxico y Guatemala formulan reparos al Plan Militar; `Amrica aprob la ayuda militar a la UN" "Persiste, dice Truman, el peligro de guerra; "La Conferencia respondi a las esperanzas de Washington". "Truman elogi la unidad del hemisferio: Amrica hace frente a la amenaza del expansionismo comunista". Para La Nacin, "la sensacin que prevalece es que consideraciones de orden nacional han incitado a la delegacin argentina a formular sus objeciones. Los diplomticos argentinos, por instrucciones formales de su gobierno, se muestran reticentes ante la perspectiva de poner eventualmente a disposicin de un organismo supranacional, como las Naciones Unidas, algunos contingentes militares""
61. La Nacin, 27/3/51. 62 Clarn, 1/4/51. 63. Clarn, semana del 31 de marzo al 7 de abril; La Nacin, 30/3/51.

La resea final que hace La Nacin es ampliamente elogiosa: "Ocho das de trabajo cuyo resultado es la adopcin de un programa militar, econmico y poltico 57

para contrarrestar la amenaza del comunismo internacional. El vasto plan incluye treinta resoluciones, entre las que figuran las siguientes medidas fundamentales: fortalecimiento de las fuerzas militares y creacin de unidad militares especialmente adiestradas por cada nacin para la defensa del hemisferio y el apoyo a las acciones militares de las Naciones Unidas, 2)Adaptacin de las economas del hemisferio a la ayuda al esfuerzo de defensa, a la satisfaccin de las necesidades civiles en la medida que sea posible, y a la realizacin en cuanto sea practicable, de los programas de desarrollo econmico y 3)Represin de las actividades subversivas de los agentes comunistas y preservacin de la seguridad interna de cada Repblica". Dos das despus, el diario califica en su editorial a la Conferencia de Cancilleres de Washington como una fecha memorable en la historia de las relaciones de los pueblos de Amrica "y comenta que sus resultados "han sido satisfactorios y auspiciosos -" El editorialista de la Revista Aeronutica tambin destaca los logros de la reunin de Washington poniendo el acento en los planes de rearme areo, naval y terrestre, el aprovisionamiento de material blico norteamericano para la defensa intercontinental y los poderes otorgados a la junta Interamericana de Defensa en la espera de que pronto se organizara un Estado Mayor Combinado. En el mismo comentario alude al relevo del general Douglas Mac Arthur, producido el 11 de abril, como un hecho negativo atribuido a una intervencin directa de diplomticos "que se obstinaban en contrariar los planes tcticos del gran militar".65 Lo que ms interesaba a los analistas militares argentinos era la disputa que se desarrollaba al interior del gobierno norteamericano entre la lnea oficial de contencin de las potencias asiticas, representada por el presidente Truman y el secretario de Defensa, el general George Marshall, y la lnea ms ofensiva que representaban Mac Arthur y los jefes de Estado Mayor, partidarios de utilizar el podero areo para terminar la guerra de Corea, extender el teatro de operaciones a China y eventualmente atacar a la Unin Sovitica. Ms all de esas disputas y contradicciones internas, era ostensible el inters del gobierno norteamericano en extraer todo el respaldo posible de la reunin de los cancilleres en Washington. Aprovechando una visita oficial, el presidente de Francia Vincent Auriol haba hablado en las sesiones de esa Conferencia y advertido que las repblicas americanas "ya no podrn considerarse a cubierto de todos los peligros externos . Un cable informativo remitido desde la capital estadounidense resume as los resultados de aquella reunin: "Los observadores competentes juzgan que la conferencia de cancilleres americanos ha respondido a las expectativas de EE UU de contar con el apoyo del hemisferio en la lucha contra la agresin comunista. Conceptan que los cancilleres regresarn a sus pases confiados en que sus propias aspiraciones nacionales merecern ms comprensin de EE. UU. en su campaa por unir al mundo occidental en un esfuerzo comn de defensa A pesar de que las naciones americanas fueron convencidas de la urgente necesidad de una declaracin militar, a todos han confirmado las resoluciones militares, 58

especialmente a la Argentina, Mxico y Guatemala, pases que pusieron reparos contemplados luego por el pleno de la Asamblea, que condicionan el uso de tropas nacionales a la capacidad de cada repblica para enviar fuerzas armadas al extranjero, y a las normas constitucionales de cada pas'. 66
64. La Nacin, 7/4/51. 65. Comentarios aeronuticos, por "Alb. M..." , en RNA, abril 1951. 66. Clarn, 8/4/51.

Haba adems un reconocimiento de que el gobierno argentino estaba buscando una aproximacin con los Estados Unidos. En un memorndum del Departamento de Estado norteamericano, fechado el 10/10/51, bajo el ttulo "Posible Ayuda Militar a la Argentina", se alude a una carta del Secretario de Defensa al Secretario de Estado recomendando incluir a la Argentina en la lista de pases a ser interesados en la recepcin de asistencia militar en el marco del Programa de Seguridad Mutua. Se define all que "desde el punto de vista militar, el Departamento de Defensa considera a la Argentina entre las tres o cuatro Repblicas latinoamericanas ms capaces de hacer una contribucin positiva a la Defensa del Hemisferio Occidental" Sin embargo, el mismo documento describe luego una serio de sealamientos y objeciones planteadas por los funcionarios del Departamento de Estado relacionadas con el "oscuro presente de la situacin poltica interna en la Argentina". Acababa de producirse el fallido levantamiento militar encabezado por el general Benjamn Menndez, una muestra del malestar militar a la que no se hace mencin; la referencia atiende ms bien a la campaa por la reeleccin del presidente Pern. Lo que ms preocupaba a Washington era "el tradicional nfasis en ese pas en el neutralismo y, particularmente, el uso que le ha dado Pern a la `Tercera Posicin, doctrina con fuerte sesgo anti-americano". No obstante lo cual, el documento reservado sugiere dejar abierta la consideracin de dicha ayuda militar en caso de que "en un futuro, quiz no distante, esta situacin pueda cambiar 67 Pese a los esfuerzos oficiales, los logros que el gobierno crea estar obteniendo en las relaciones bilaterales no tenan el mejor de los impactos domsticos. Ocurrir que en el frente interno de la poltica nacional, si bien Pern consigue su reeleccin en un resonante triunfo electoral, debera contemplar, adems de la oposicin poltica que criticaba dicho acercamiento a los Estados Unidos, los resquemores militares alimentados por la percepcin de que esta aproximacin no daba los resultados esperados mientras la asistencia norteamericana a otros pases -Brasil en primer lugar volva a incentivar, como en los aos cuarenta, un desequilibrio de poder en la regin. Entre 1951 a 1955 prcticamente todos los gobiernos latinoamericanos, a excepcin de Mxico y la Argentina, haban suscripto acuerdos militares con los Estados Unidos. La sombra de los efectos de la Ley de Prstamo y Arriendo segua pendiendo sobre los sectores castrenses, y aumentaba si se tenan en cuenta las ofertas de 59

asistencia insinuadas desde el Pentgono y sus adyacencias. En otro memorndum secreto del Departamento de Estado, fechado en Washington el 26 de octubre del `51, se enumera el arden de prioridades estadounidenses en su relacin bilateral: "...1) el reconocimiento por parte de la Argentina de que su tradicional neutralismo no es ya factible en el mundo actual y de que, en las relaciones estadounidense-argentinas, Argentina necesita ms de EE. UU. que EE UU de Argentina, 2) la colaboracin argentina en el mantenimiento de la seguridad internacional, especialmente en el Hemisferio Occidental, 3) la adopcin -por parte de Argentina- de polticas que fortalezcan a aquellas fuerzas ms proclives a la paz y el estilo de vida democrtico, 4) creacin y mantenimiento de un clima favorable de opinin en el pueblo argentino hacia EE. UU. y sus polticas, 5) promocin de relaciones econmicas bilaterales saludables y proteccin de las empresas norteamericanas con operaciones en la Argentina". 69 El informe reitera las objeciones y prevenciones que segua mereciendo el rgimen peronista, aunque destaca tambin las buenas relaciones entre las Fuerzas Armadas de ambos pases, "la cooperacin argentina frente a la penetracin comunista" y su colaboracin en la defensa hemisfrica. En virtud de tal reconocimiento, se seala que "EE. UU. ha permitido la exportacin a la Argentina de una razonable cantidad de armamento" (en relacin pareja con otras repblicas latinoamericanas) y que "si bien no considera el otorgamiento de subsidios de ayuda militar, ni la exportacin a la Argentina de cualquier equipamiento militar que est por encima de sus necesidades mnimas de mantenimiento del orden interno y la autodefensa (...) ha promovido el intercambio de visitas entre el personal militar de alto rango y ha fortalecido el asesoramiento naval y militar a las fuerzas armadas argentinas " 70 Posteriores memorandos, como el girado por el propio Secretario de Estado a la Embajada en la Argentina el 22/12/5 1, insistiran en el punto principal: pese a estar en condiciones militares de recibir asistencia, el insatisfactorio status de las relaciones entre EE. UUU y Argentina hace prcticamente imposible cualquier ayuda militar a ese pas". (FRUS, op.cit.) Otro informe de inteligencia de la poca advierte un dato que, con el correr de las dcadas, resultara premonitorio: una eventual asistencia militar norteamericana, especula, podra ser usada por las fuerzas armadas argentinas para fines contrarios al inters de los EE.UU.; por ejemplo, para "recuperar la Argentina irredenta, las islas Falklands".71
67. FRUS, 1951, TII, pp. 1110 y ss. 68. A. Lanus, 1986, op.cit. Tomo I, pp.137-147. 69. FRUS, 1951, TII: pp. 112 y ss. 70. FRUS, 1951, T1I: pp. 1138 y ss. 71. Intelligence ReportN5818, 7/3/1952, citado en Rapoport y Spiguel, 1994, op.cit., p.125.

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Hiplito Yrigoyen, la neutralidad argentina y la Sociedad de las Naciones 1918-1920

Por Mara de Monserrat Llair - Raimundo Siepe

INTRODUCCIN Woodrow Wilson dijo a los europeos: "En lo sucesivo el sistema internacional no deba basarse en el equilibrio del poder, sino, en la autodeterminacin tnica. Su seguridad, no deba depender de alianzas militares, sino de una seguridad colectiva, y su diplomacia ya no deba ser dirigida en secreto por expertos, sino con base en acuerdos abiertos, a los que se haya llegado sin reserva1. El presidente de los Estados Unidos Woodrow Wilson (1856-1924), plante en este breve prrafo, el panorama de las tensiones e intrigas polticas que se suscitaron en Europa hacia fines del siglo XIX y principios del XX. Su punto lmite lleg con el estallido del Primer Conflicto blico (1914-1918). La Paz de Versalles (1918), no solucion bajo ningn punto de vista los problemas de Europa. Se cre un mbito como "La Liga de las Naciones" para establecer un nuevo equilibrio en la poltica internacional; donde no existieran Estados de primera y segunda categora. Si bien las intenciones fueron buenas, los resultados dijeron lo contrario. ANTECEDENTES La tensa situacin poltico militar de fines del siglo XIX, se reflej en las diversas Conferencias que demostraron el inters de los Estados europeos en conservar a cualquier costo la Paz en el continente, como ser: La Conferencia de Berln de 1805, sobre el reparto de frica2, y las de La Haya en 1899 y 1907, sobre guerra Terrestre, Martima y Neutralidad. La labor Europea sobre Poltica internacional, en este perodo, fue muy importante en dos puntos: 1. El desarrollo del Derecho Internacional Pblico. 2. La concientizacin de la cooperacin entre los Estados. Pero esta perspectiva de la Comunidad Internacional, involucr exclusivamente a los Estados Cristianos, por lo tanto no tuvo validez universal y slo se limit a las cinco potencias 3 dominantes . Este sistema internacional fue sustentado por el rpido desarrollo econmico y tecnolgico del siglo XIX. Inglaterra primero, Alemania, Estados Unidos y Europa despus, siguieron ese camino, lo que gener una interdependencia de los Estados, apoyados por los nuevos medios de 4 comunicacin . El sistema de "seguridad" impuesto por el Concierto Europeo adoleci de varias fallas como: - Control en el manejo de las decisiones concernientes a las relaciones internacional, al ser tomadas por un grupo reducido de Estados ignorando a los dems. La diplomacia y los tratados eran secretos en su mayora, lo que provoc confusin entre los Estados. - La Unificacin de Alemania e Italia en 1870, agreg dos estados Europeos cristianos que trataron de buscar un lugar dentro del sistema.

- Los Estados Americanos fueron ignorados. - Las Conferencias eran convocadas ex post facto y haba que previamente negociar el temario y lugar de reunin. Todos estos factores hicieron que el "Equilibrio Europeo" se fracturara dando origen a la Primera Guerra Mundial. LA GRAN GUERRA, EL IMPACTO EN ARGENTINA Y AMRICA LATINA Con la agresin de Alemania a Francia se inici el primer conflicto blico y Europa rompi el llamado "equilibrio europeo" basado en las alianzas continentales. Se produjo entonces una enorme inquietud en los Estado Sudamericanos, ya que algunos pasaron de una propaganda militante al rompimiento de las relaciones diplomticas, y otros llegaron hasta la declaracin de guerra por comunidad del intereses con los aliados6. La movilizacin sudamericana avanz por zonas, segn las simpatas, ventajas o reacciones, producidas por episodios de agresin. Tal fue el caso del Per, Brasil y Uruguay, que 7 entraron en guerra . La Argentina hacia 1917 se vio afectada por la situacin europea en sus intereses econmicos, diplomticamente por Alemania, sacudida por agitaciones sociales, pero a pesar de todo, mantuvo su posicin neutral con una poltica exterior denominada diplomacia beligerante. En septiembre de 1917 se vot la ruptura con Alemania en ambas Cmaras del Congreso Nacional. De acuerdo con los sucesos mundiales, la Argentina se acerc lentamente a la beligerancia, como lo anunciaron voceros del Poder Ejecutivo en los debates parlamentarios de ese ao. El gobierno argentino expuls del pas a Luxburg, ministro del Estado alemn, por sus actitudes contrarias a la posicin de neutralidad asumida por Argentina. Se estuvo a un paso de declarar oficialmente la guerra, pero Alemania se disculp por las agresiones cometidas y porque se precipit su derrota ante la coalicin de los Aliados8. Dentro del marco de la poltica exterior de la Argentina debe destacarse la figura del presidente Yrigoyen y su difcil gestin diplomtica que no obedeci a un programa partidario sino a sus propios "principios" en una imprevista crisis internacional; que se traslad a las reuniones de la Sociedad de las Naciones, en donde la Argentina fue invitada a participar. LOS PRINCIPIOS IDEOLGICOS DEL DR. HIPLITO YRIGOYEN Hiplito Yrigoyen fue sin duda alguna un "Idealista", lo que es igual a ser un hombre de "Principios", cuya gua fue el filsofo alemn Karl Christian Krause (1781-1832), que estuvo de moda en Espaa y en Amrica Latina durante el siglo XIX. Yrigoyen, compenetrado con su pensamiento, se sirvi de l para sostener la idea de que el Partido Radical, y en oposicin al conservador, tena que cumplir una funcin moralizadora en el accionar gubernamental, que fuera a la vez, humanitaria y transparente; a travs de una norma o tica, que no slo sirviera para nuestro pas, sino tambin para el resto de las naciones del mundo. Esta norma o tica, se desarroll en Yrigoyen, como un "Principio" que abarc la paz, la justicia y la libertad. Manuel Glvez, el bigrafo de Yrigoyen, dej una imagen fiel de su pensamiento: "En su odio a la guerra y a la sangre han intervenido sin duda sus convicciones filosficas, que provienen del krausismo, pero tambin el sentido cristiano de la vida que est en lo hondo de su alma. El mismo confes catorce aos ms tarde, al decir que en sus orientaciones internacionales aplic las 9 imperecederas doctrinas del evangelio ". As tambin lo sintetiz Flix Luna: "La neutralidad Yrigoyeneana fue una afirmacin de autonoma nacional y una manifestacin de fe en la justicia y en el derecho". Yrigoyen fundament siempre su conducta internacional en "principios respetables", que esencialmente fueron cinco10. 1. La Paz, es decir, la neutralidad, es el estado normal de las naciones.
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2. La Paz no se declara, se declarar la guerra. 3. La guerra nicamente hay que declararla frente a un ataque exterior que ponga en peligro la soberana nacional. 4. Todas las naciones son iguales en su soberana, no debiendo haber divisiones entre naciones grandes y naciones chicas, o entre ricas y pobres. 5. La conducta argentina en materia de poltica internacional se ajustar a las normas del derecho internacional. LOS PRINCIPIOS REALISTAS DE YRIGOYEN Estos "Principios Idealistas" que hemos analizado, tuvieron su correlato en "Principios Realistas", que aplic durante la Gran Guerra el primer gobierno de Yrigoyen (1916-1922) y son: 1. El accionar poltico de cada nacin en el plano internacional debe inclinarse hacia el pacifismo, la 11 fraternidad y la cooperacin mundial . 2. Objetivos observadores de la realidad poltica de aquellos das afirman que el sentimiento neutralista estaba cimentado en un afn de equidistancia y en el convencimiento de que se debatan intereses ajenos en cierta medida a los de nuestro pas. As lo reconocieron con posterioridad algunos hombres pblicos que fueron adversos a la poltica sustentada entonces12. 3. Proclam el principio de autodeterminacin de los pueblos, cuando entre 1918-1922, reconoci a los nuevos Estados que haban surgido como consecuencia de la finalizacin de la Primera Guerra Mundial (Tratado de Versalles): Austria, Checoslovaquia, Finlandia, Hungra, Polonia y Yugoslavia13. 4. Defendi tambin el principio de la autodeterminacin de los Estados, como lo puso de manifiesto Yrigoyen el 10 de enero de 1918 al ministro belga Auguste Mlot, al declarar que: "La causa de Blgica es, en la actualidad, la causa de la independencia y el derecho de las naciones, y la Humanidad quedar herida en sus sentimientos ms profundos, si los principios de justicia en que descansa, no fueran perennes y sagrados. Creo: en el poder y en la soberana de esos principios indestructibles de la historia del mundo, a pesar de todas sus viscisitudes"14. 5. Tambin sostuvo el principio de no intervencin en los asuntos de otro Estado, como en el caso de la respuesta a la nota del gobierno uruguayo en la cual anunciaba al argentino su ruptura de relaciones diplomticas con Alemania en donde Yrigoyen sent la tesis, el 19 de febrero de 1918, de la independencia de cada nacin en el manejo de sus relaciones exteriores. 6. Con respecto al reconocimiento de los gobiernos de facto, Yrigoyen proclam el principio de que slo los reconocera, cuando dicho gobierno se hubiera formado sobre la base constitucional, esto 15 es, elegido mediante elecciones. As actu con Bolivia en 1920 . 7. Fue un defensor de las facultades constitucionales del Poder Ejecutivo en la direccin suprema de las relaciones exteriores. Las ejerci plenamente en el caso de negarse a la ruptura con Alemania aprobada por el Congreso Nacional en septiembre de 1927. LA POSICIN ARGENTINA ANTE LA SOCIEDAD DE LAS NACIONES El 18 de enero de 1919 se reuni en Pars la "Conferencia de la Paz", con la presencia de ms de mil delegados, asesores, personal administrativo y periodistas de todo el mundo. En ella participaron 32 Estados y sus Dominios, menos los vencidos16. Ni Alemania, ni Austria-Hungra, al igual que los restantes pases derrotados fueron invitados a la "Conferencia de Paz". Las condiciones en que quedaron los ex aliados de Alemania, se trataron en otras conferencias

menores17. Crendose ante la opinin pblica internacional la idea de una Paz Impuesta, y que la firma se obtuvo bajo esas condiciones, lo que moralmente no se estaba obligado a respetar el 18 compromiso impuesto a Alemania . El Tratado de Versalles fue criticado por numerosos medios periodsticos diplomticos. Por los Liberales y Conservadores norteamericanos. Los peridicos "Nation", y "New Republuc" moralmente indignados, y por la prensa izquierdista europea desde "L'Humanit" de Pars al "Izvestia" de Mosc19. Los trabajos concretos sobre la Sociedad de las Naciones comenzaron el 20 de enero de 1919, en el Consejo de los Diez. All Wilson, deseaba que el tratado de Paz y la creacin de la Sociedad de las Naciones fueran un todo indivisible. Los representantes de Gran Bretaa y de Francia lograron imponer la creacin de una Comisin "Ad-Hoc" que se encarg de tratar el tema de la Sociedad de las Naciones, sin interferir en la discusin de los trminos para la futura Paz con Alemania. Wilson fue elegido Presidente de esa comisin "Ad-Hoc". El 3 de febrero, el Comit encargado de redactar el Pacto inici en general sus reuniones bajo la presidencia de Wilson. En abril, Wilson present el texto final del Pacto ante una sesin de la Conferencia de Paz y solicit una serie de medidas: - Aprobacin de una lista de 13 de Estados neutrales que sern invitados a adherirse al Pacto y que, por lo tanto, sern tambin miembros fundadores de la Sociedad de las Naciones. - La eleccin de Blgica, Brasil, Espaa, y Grecia, como miembros del Consejo hasta que la Asamblea tuviese la oportunidad de elegir. - La eleccin de Eric Drummond como primer secretario General de la Sociedad de las Naciones y la primera convocatoria en Ginebra. Como el Pacto era parte integrante del Tratado de Versalles, la Sociedad de las Naciones inici sus sesiones de manera oficial y formal en enero de 1920. Pero como ente organizador comenz en abril de 1919, cuando el Pacto fue aprobado y designado al Secretario General Drummond20. Inmediatamente la Argentina se adhiri, y a partir de la Primera reunin de Ginebra, expuso los "principios" del Presidente Yrigoyen. El pacto de la Sociedad de las Naciones consagr la desigualdad entre los Estados "grandes" y los Estados "pequeos", al establecer que solamente las grandes potencias pueden tener en el Consejo un lugar permanente, mientras que los dems pases deban entrar por eleccin o por turno. La Sociedad de las Naciones debi ser el mecanismo de un normal y efectivo internacionalismo, pas a ser un instrumento de dominacin en manos de los vencedores, dispusieron de nueve miembros en el Consejo Directivo y en la Asamblea, con lo que se asegur la mayora de la representacin con un voto por cada miembro. Gran Bretaa y sus dominios constituyeron un bloque de seis votos; y los Estados de Europa Central y Oriental, que dependan militar y econmicamente de Francia, entraron en la alianza. Estados Unidos estaba ausente. A Rusia, Alemania y a los dems Estados vencidos se le prohibi la solicitud de su admisin. La Argentina, que no comparti la poltica de exclusin de los vencidos, se retir de la Sociedad de las Naciones, sin ningn tipo de inconveniente internacional, por el contrario le trajo la consideracin no slo de los excluidos sino tambin de los que permanecieron en ella. Daniel Antokoletz, miembro de la delegacin argentina en la Primera Asamblea de Ginebra, aos despus, en sus memorias, nos daba sus reflexiones finales sobre las mismas, al decir que: "tengo la conviccin de que en ningn momento las grandes potencias vencedoras en la Primera Guerra Mundial han tomado en serio a la Sociedad de las Naciones. Mas la tomaron como tribuna internacional, que como un rgano de 21 accin conjunta" . La Argentina desde un principio apoy la idea de una Sociedad de las Naciones, no de "algunas naciones", donde todas fueran iguales, de acuerdo con el concepto jurdico de su soberana. En este punto, peda la admisin de todos los Estados soberanos reconocidos como

tales por la comunidad internacional. La Sociedad de las Naciones deba preservar la paz sobre la base de aquella igualdad y de la solidaridad entre todos los pases. Esa igualdad exiga los mismos derechos y deberes de todos sus adherentes, y la solidaridad involucrada en la creacin de una organizacin permanente de cooperacin econmica entre los Estados. Pidi el principio del arbitraje general y obligatorio para todas las Naciones. Las diferencias no deban afectar la constitucin propia de cada Estado. La nueva poltica internacional sera abierta y no secreta22. Los miembros del Consejo de la Sociedad de las Naciones se eligieron bajo un pie de igualdad absoluta entre todos los Estados y adems, dentro de un lapso de tiempo todos ellos debieron ser representados all. Para esa eleccin, no se tom en cuenta, ni el factor demogrfico de la extensin territorial o de la potencialidad econmica de cada Estado23. De todo lo expuesto podemos finalizar diciendo que, a nivel internacional la posicin del gobierno Argentino ante la Sociedad de las Naciones, fue plenamente justificada y apoyada por la Comunidad Internacional24.

NOTAS 1 - Kissinger, Henry. La Diplomacia. Mjico. Fondo de Cultura Econmica, 1995. 2 - Se pueden mencionar tambin las leyes de guerra, de carcter humanitario como la de 1864 sancionada en Ginebra sobre heridos y prisioneros. Conferencias como la de Pars de 1865 que cre la Unin Telegrfica Universal o las relativas a los servicios pblicos internacionales y su organizacin, como en el caso de la Unin Postal Universal (Conferencia de Berna, 1878) y las de creaci n de Comisiones fluviales para organizar y garantizar libre navegacin de los ros Rin y Danubio. 3 - El crecimiento del Derecho Internacional tropezaba con la concepcin absolutista de la independencia estatal y con los intereses de las grandes potencias. Sin embargo, durante el perodo del concierto Europeo, los Tratados y la Costumbre Internacional tuvieron un importante desarrollo por lo que, paradjicamente, se fue limitando por esa razn el concepto absoluto de soberana e independencia". Cita textual, trabajo de Alfredo de las Carreras, Boletn Techint N 286. 4 - Vzquez-Presedo, Vicente. Crisis y Retraso. Argentina y la economa internacional entre las dos guerras. Buenos Aires. EUDEBA, 1978. 5 - Renouvin dice al respecto: "Dnde hay que buscar la causa de aquel endurecimiento de las posiciones diplomticas respectivas? Ante todo, en las preocupaciones de poder, de prestigio y de seguridad, de lo cual dieron ejemplo las iniciativas de las dos potencias. Austria-Hungra llevaba en los Balcanes una poltica ofensiva, cuyo objetivo era proteger a la Doble Monarqua contra el peligro que implicaba para ella el movimiento de las nacionalidades. Alemania la apoyaba porque quera consolidar a un aliado, cuya salud era vacilante, y porque siempre trat de romper el anillo del cerco. Rusia, no bien sus fuerzas armadas estuvieron casi reorganiz adas, quiso restablecer un prestigio que en 1909 haba quebrantado. Francia apoyaba la poltica Balcnica de Rusia a cambio de la promesa de una intervencin ms rpida del ejrcito ruso, en caso de guerra franco-alemana. Gran Bretaa, al mismo tiempo que se negaba a ligarse mediante compromisos formales senta la necesidad de apoyarse ms en Francia, ya que no haba conseguido la limitacin de aquellos armamentos navales alemanes que amenazaban su dominio de los mares, base de la seguridad de las Islas Britnicas y de la unin del Imperio. (Historia de las Relaciones Internacionales. Siglo XIX y XX. Edit. Akal. Espaa, 2da edicin, 1992). 6 - Bemis, Samuel. The Latin American Policy of the United States. Hartcourt Brace, New York, 1943. 7 - Kissinger, Henry. La Diplomacia. Mjico. Fondo de Cultura Econmica, 1995. 8 - Llair, Mara de Monserrat - Siepe, Raimundo. La insercin de los Estados Unidos en la economa Argentina durante la 1ra. Guerra Mundial 1914-1918. En Anais do Simposio: O Cone Sul No Contexto Internacional, EDIPUCRS, Brasilia, 1995. Storani, Federico. La neutralidad activa 1916-1930. En La poltica exterior argentina y sus protagonistas 1880-1995. Argentina. Gel, Buenos Aires, 1996. 9 - Gvez, Manuel. Vida de Hiplito Yrigoyen. Argentina. Tor, Buenos Aires, 1951. 10 - Luna, Flix. Su Vida, en Hiplito Yrigoyen. Pueblo y Gobierno, Tomo I, Raigal, Buenos Aires, 1983. 11 - Bag, Sergio. Argentina en el mundo. Argentina. F.C.E. Buenos Aires, 1961.

12 - Sanz, Luis S. La Historia diplomtica argentina desde la presidencia de Mitre, 1862 hasta 1930. Academia Nacional de la Historia. Historia Argentina Contempornea, Argentina. El Ateneo, Buenos Aires, 1966. 13 - Moreno Quintana, Lucio. Poltica Internacional de la Repblica Argentina. Instituto de Derecho Internacional. Argentina. Publicacin N 1, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales. Universidad de Buenos Aires, 1948. 14 - Eschepareborda, Roberto. La Poltica Externa de la Argentina 1870-1920. Argentina. Universidad Nacional de Crdoba, 1961. 15 - Kissinger, Henry. Ibdem. 16 - Hobsbawn, Eric. Historia del Siglo XX. Espaa. Crtica. Grijalbo. Barcelona, 1995. 17 - Parker, R.A.C. El Siglo XX: Europa 1918-1945. Espaa. Siglo XXI. Madrid, 1978. 18 - Walters, F.P. Historia de la Sociedad de las Naciones. Espaa. Tecnos. Madrid, 1971. 19 - Kissinger, Henry. op. cit. 20 - Ibdem. 21 - Antokoletz, Daniel. Pginas Vividas. Argentina. El Universitario. Buenos Aires, 1945. 22 - Antokoletz, Daniel. La Liga de las Naciones y la Primera Asamblea de Ginebra. Argentina. El Universitario. Buenos Aires, 1921. 23 - Ibdem. 24 - Diario La Prensa. 22 de noviembre de 1922.

Capitulo XI Diplomacia de las presidencias democrticas. Yrigoyen: principismo, universalismo, no intervencin. La sociedad de las naciones. La poltica exterior de Alvear (1916-1930)
Presidencia de Hiplito Yrigoyen (12/10/1916 al 12/10/1922) El 12 de octubre de 1916, como resultado de las primeras elecciones con voto universal, obligatorio y secreto, asumi su primera presidencia Hiplito Yrigoyen, hasta la misma fecha de 1922. Lo sucedi el presidente Marcelo T de Alvear, quien estuvo en el cargo hasta el 12 de octubre de 1928. Si bien la Argentina, como otros pases, haba declarado su neutralidad ante la Gran Guerra y la mantuvo como eje de su poltica exterior durante todo el conflicto, la mayora de los argentinos se inclinaba por la causa de los aliados.' El presidente Yrigoyen, como en otros casos, gui sus decisiones de poltica exterior por principios filosficos. De acuerdo con su concepcin luchaba por el imperio del derecho en el pas y en la vida internacional, procurando aumentar el prestigio externo de la Argentina a travs de su prdica nacionalista, as como latinoamericanista, frente a la postura de Estados Unidos, que intentaba, desde dcadas atrs, ejercer un liderazgo poltico y econmico en el continente. La conviccin personal del Presidente sobre el carcter de la neutralidad argentina frente al conflicto se conformaba con su concepcin pacifista y exigente, en la prctica
1. Uno de los principales argumentos de los crticos de la actitud de Yrigoyen (y partidarios de la ruptura con los imperios centrales) era que dicha posicin implicaba para el pas un aislamiento que provocara luego de la guerra que los pueblos aliados no tuvieran una actitud positiva hacia la Argentina. Entre ellos se encontraba el entonces embajador argentino en Pars, Marcelo T. de Alvear.

del respeto a dicha condicin parte de los beligerantes, y de su defensa del principio de no intervencin, lo que dio a su poltica exterior, a juicio de sus sostenedores, tono principista. La neutralidad pasiva y la neutralidad activa Hiplito Yrigoyen defini a la neutralidad de su antecesor, Victoria de la Plaza, como "pasiva y claudicante", basndose para utilizar estos calificativos en la pasividad oficial frente a cuestiones como el fusilamiento del cnsul argentino en Dinant, Blgica, y el apresamiento del buque argentino Presidente Mitre por parte de la armada inglesa. Al llegar Hiplito Yrigoyen al poder, la neutralidad se mantuvo, aun que el nuevo mandatario la calific de "activa y altiva", a fin de diferenciarla de la de su antecesor. El 1

nuevo Presidente defini a la poltica internacional argentina frente a la guerra, de acuerdo con dos ejes: la garanta de la neutralidad anteriormente proclamada, y el hacer respetar los derechos de libertad e independencia de los Estados neutrales, por su condicin de entidades soberanas. Partiendo del concepto de la paz como estado natural de las relaciones interestatales, para Yrigoyen la neutralidad exista siempre de hecho, al suscitarse un conflicto entre terceros Estados y, por lo tanto, no deba ser declarada expresamente, ms an cuando ya era una posicin preexistente a su gobierno. Por ese motivo, no crey necesario una nueva declaracin de neutralidad. Alternativas en la contienda A los cuatro meses de iniciado el gobierno de Yrigoyen, Alemania declar el inicio de la guerra submarina sin restricciones, procediendo adems al bloqueo de los puertos de Gran Bretaa y Francia, y de una parte del Mar Mediterrneo. Esa actitud que se concret en el hundimiento de buques neutrales, inclusive de los Estados Unidos, provoc un cambio en la poltica de este pas, que primero rompi relaciones con el Imperio alemn (febrero de 1917) y luego le declar la guerra, el 6 de abril de ese ao. A partir de entonces esta nueva posicin de los Estados Unidos trajo como consecuencia que ese pas expresara su deseo de que otros del continente adoptaran posiciones acordes. En ese contexto se produjeron divergencias de criterio entre el gobierno de Yrigoyen y el embajador argentino en Washington, Rmulo Nan, simpatizante con la postura norteamericana. Respecto de la guerra submarina decretada por el gobierno germano, las autoridades argentinas se limitaron a lamentar que "Su Majestad Imperial haya credo conveniente adoptar medidas tan extremas". Este pronunciamiento pareci irritar a los Estados Unidos, pues buscaban extender una posicin de condena enrgica a las actitudes germanas en todo el continente. El gobierno de Yrigoyen procur en todo momento mantener una pohiri6n equidistante entre los bandos en pugna, y sobre todo, ante el Departamento de Estado y los pases latinoamericanos que declararon la guerra n Alemania, pues consideraba que no existan razones geogrficas, comerciales o polticas para que la Argentina rompiese relaciones con ese pais. Los intentos de Rmulo S. Nan para lograr un acercamiento con los EEUU Desde la ruptura de relaciones por parte de los Estados Unidos en febrero de 1917, Nan procur el alineamiento de la Argentina con ese pas, si no como beligerante, al menos como estrecho aliado econmico. Cada crtica que recibi con respecto a la posicin neutral argentina, suscit en l la esperanza de que el gobierno argentino revocara su actitud frente a la guerra. Pero los deseos del embajador Nan enfrentaron una serie de obstculos provenientes tanto del mbito interno argentino como de los pases integrantes del bando aliado. Los factores que conspiraron contra la gestin de Nan fueron: a) el peso de los grupos internos argentinos que percibieron la inconveniencia de apoyar a cualquier 2

poltica pronorteamericana a expensas de los tradicionales vnculos comerciales del pas (aunque estos se vieran afectados por la guerra); b) la posicin neutral principista del propio Presidente que coincidi con la actitud de grupos internos poco favorables a los Estados Unidos; c) lo que haba sido la postura ambigua de Jos Luis Murature, canciller de 1910 a 1916, respecto del panamericanismo propugnado por los norteamericanos; d) la falta de inters de los gobiernos aliados en lo que consideraron propuestas inconducentes del embajador argentino. El pensamiento de Nan, condensado en forma de folleto por la Asociacin Norteamericana para la Conciliacin Internacional, ya haba prevenido sobre los peligros que podran enfrentar la concrecion del proyecto panamericanista. Entre ellos el estallido mismo de la Guerra Mundial, que modificara sustancialmente la estructura internad del mundo. Segn Nan, la Gran Guerra, en vez de estimular panamericanismo a travs de una poltica de alcance continental respondiese a una amenaza externa (como una variante de la Doctrina' Monroe), debilit el sentimiento colectivo regional, pues EEUU se involucr abiertamente en la contienda, y su actitud no fue seguida seguida en forma unnime por las naciones latinoamericanas. El hundimiento de la goleta Monte Protegido El 2 de febrero de 1917 el presidente Hiplito Yrigoyen recibi el comunicado que le adverta que el gobierno imperial alemn impedira sin dilacin y con todas las armas disponibles todo trfico martimo en las zonas que circundan la Gran Bretaa, Francia, Italia, y la parte occidental del Mediterrneo. Los buques de las potencias neutrales navegaran a partir de ese momento a su propio riesgo y se les recomend que cambiasen de ruta. Los que se encontraban en dicha zona deban abandonarla antes del da 5 de febrero. A dos meses de la iniciacin de ese bloqueo, la goleta argentina Monte Protegido, que haba partido de Pernambuco y se encontraba cerca de las islas Sarlingas (Scilly) archipilago del Reino Unido, navegando hacia Rotterdam cargada de lino de propiedad neutral, fue hundida por un submarino alemn, el 4 de abril de 1917. Luego de que la Legacin argentina en Berln presentara la protesta por el incidente, el gobierno alemn expres sus deseos de reparar el dao causado y su pesar por la prdida del buque argentino, lo que pareci poner de relieve la importancia que asignaba el gobierno imperial a las buenas relaciones bilaterales. En la posguerra el gobierno de Alemania indemniz a la Argentina por los daos ocasionados, y el episodio se entendi como concluido. El incidente del velero Oriana El 6 de junio de 1917 fue hundido el velero de propiedad argentina Oriana, cuyo destino era Gnova, a tres millas del puerto de Toln (Francia). Su tripulacin fue salvada por un barco francs y conducida a e territorio. El gobierno argentino, tras emprender investigaciones, expres finalmente que 3

el Oriana no poda considerarse verdaderamente nave neutral argentina, no obstante su pabelln,2 ya que conduca hierro y acero, lo que poda ser contrabando de guerra. En consecuencia, el gobierno consider que no haba motivos para interponer reclamaciones internacionales.
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El hundimiento del vapor Toro El 22 de junio de 1917, el vapor argentino Toro que navegaba rumbo a Gnova con un cargamento de carne y otros productos primarios, fue hundido cerca de Gibraltar por un submarino alemn.3 Esta vez, el gobierno argentino exigi la seguridad del gobierno alemn de respetar en lo sucesivo la libre navegacin de los barcos argentinos, para evitar que se repitieran incidentes similares. De las conversaciones mantenidas por los representantes argentinos con los alemanes, surgi que el Almirantazgo germano no haba informado a su gobierno del hundimiento del Toro, lo que denot falta de comunicacin entre la conduccin de la guerra y los responsables de las relaciones exteriores germanas. Posteriormente el gobierno imperial respondi ratificando el respeto que mereca el pabelln argentino, y justificando el ataque con disposiciones de la Convencin de Londres de 1909 sobre contrabando.4 El gobierno argentino contest negando que pudiera estar sujeto a convenciones que le eran extraas, rechazando los conceptos sobre contrabando y exigiendo seguridades para la navegacin.
2. Segn la Declaracin de 1909, el carcter neutral o no neutral de un buque se determinaba por el pabelln y no por la nacionalidad del propietario. Dicha disposicin fue aplicada y respetada tanto por Victorino de la Plaza como por Senz Pea. No obstante, como se ha dicho, Gran Bretaa y Francia haban decidido derogarla en 1915. 3. Cabe sealar que en los hundimientos reseados no hubo vctimas. 4. La Convencin de Londres de 1909 relativa al derecho de la guerra martima, contena ensu Captulo II disposiciones sobre contrabando de guerra. Esta Convencin fue promovida por el gobierno britnico y no fue ratificada por ninguno de sus signatarios que, adems, no cumplieron con ella. (Desde entonces se acept como principio de derecho internacional que el bloqueo es un acto de guerra y que, por tanto, no se reconoce un bloqueo en situaciones de paz.)

La disidencia se entendi por concluida con una declaracin en que el gobierno alemn reconoci la libertad de los mares a la nave cin argentina, segn las normas del Derecho Internacional, y garantizo una actitud concorde de parte de su marina de guerra. Esta declaracin iba a ser acompaada de un protocolo secreto propuesto por el jefe misin germana Luxburg 5 para la firma de las autoridades argentinas, EL gobierno argentino no firm el protocolo, pero expres verbalmente su compromiso de que ningn barco argentino navegara dentro de la zona bloqueada. El desagravio del gobierno alemn El 22 de octubre de 1921, luego del fin de la guerra, en la estacin naval de Kiel a orillas del Mar Bltico, tuvo lugar el desagravio alemn por el hundimiento de los buques 4

argentinos durante la guerra. El gobierno alemn rindi un homenaje, con la presencia de los diplomticos argentinos acreditados en Berln, en el acorazado alemn Almirante Hannover, izando la bandera argentina a los acordes del Himno Nacional. Para Yrigoyen el desagravio implic una victoria moral.
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La expulsin del representante diplomtico alemn A mediados de 1917, el Departamento de Estado en Washington dio a conocer al embajador Nan varios cablegramas que los servicios de inteligencia estadounidenses haban descifrado. Estos haban sido. enviados por el ministro (jefe de misin) alemn en Buenos Aires, conde Karl von Luxburg al gobierno de Alemania en ocasin de los incidentes relativos a los buques Monte Protegido y Toro. Antes de que el embajador argentino los enviara a su canciller, se dieron a publicidad sin previa autorizacin.6
5. El texto del protocolo deca lo siguiente: "El gobierno argentino en vista de los peligros existentes para la navegacin, procurar que no salgan ms buques con su bandera para hacer viajes a travs de las zonas de guerra establecidas por los diferentes beligerantes. El gobierno imperial alemn dejar pasarlos buques argentinos que se hallan actualmente en viaje y que son para las zonas de guerra establecidas contra sus enemigos actuales, en el viaje de ida y vuelta al pas." 6. Algunas fuentes consideran que los documentos fueron dados a publicidad por el Departamento de Estado y otras indican que fue el propio Nan.

Los cables revelaron que el ministro plenipotenciario alemn haba expresado comentarios y recomendaciones en detrimento de la Argentino, y del derecho a la libre navegacin de los buques neutrales as como Insultantes para el Canciller7 por lo que el 12 de septiembre el gobierno argentino declar al ministro Luxburg persona no grata, y este dej el pas. Luego de que el gobierno alemn expresara su desaprobacin por la actitud de Luxburg y su pesar por lo sucedido, el gobierno argentino reanud sus relaciones normales con Alemania. El asunto fue superado y no influy en las futuras relaciones entre ambos pases. L a visita de la flota norteamericana A mediados de 1917 el embajador de Estados Unidos Frederick Stimson solicit al canciller argentino Honorio Pueyrredn que invitara a una escuadra norteamericana que se encontraba en el Ro de la Plata a visitar el pas. Inusualmente, en la peticin de Stimson se expres que la invitacin tuviera carcter "incondicional". Por ello, el gobierno estil necesario aclarar la incomodidad que produca en la Argentina la utilizacin de dicho trmino, pues connotaba la asignacin de privilegios inusitados. Finalmente, el embajador norteamericano desisti que tuviera ese carcter, y se resolvi que la escuadra norteamericana, en visita de cortesa, se quedara no ms de 4 o 5 das. La formacin, comandada por el almirante W.B. Caperton, entr en aguas argentinas el 24 de julio de 1917 y la visita fue vista como la superacin del malentendido, as como una muestra de las relaciones de cordialidad y respeto entre la Argentina y Estados Unidos. 5

7. En los telegramas el embajador Luxburg aconsejaba que los barcos argentinos 'fueran hundidos sin dejar rastros" y llamaba al ministro de Relaciones Exteriores argentino (Honorio Pueyrredn) un "notorio asno y anglfilo".

El Proyecto del Congreso de Neutrales Americanos de 1917-1918

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En enero de 1917 la Cancillera argentina haba iniciado gestiones sondeando la posibilidad de convocar a una conferencia de pases latinoamericanos neutrales. Poda constituirse en la ms importante convocatoria despus del Congreso de Panam de 1826, para organizar la unidad hispanoamericana, en contraposicin al sistema panamericano impulsado por los Estados Unidos desde la Conferencia de Washington de 1889. El objetivo era reunir alrededor de la Argentina a los dems pases neutrales de Amrica, a fin de favorecer una presencia neutral mancomunada y no de tipo individual. Sin embargo, a partir de febrero la iniciativa pareci ser percibida por los Estados Unidos como un desafo a su reciente poltica de ruptura con el Imperio Alemn, e intent evitar que el Congreso de Neutrales se llevara a cabo. No obstante ello, en marzo de 1917 la Argentina envi invitaciones formales a los pases neutrales de Amrica (bajo la denominacin de Congreso jurdico Latinoamericanos, y encontr en principio una acogida favorable en todas las naciones excepto Panam, Venezuela, Santo Domingo y Uruguay. En los meses siguientes, las adhesiones iniciales con las que contaba el Congreso fueron disminuyendo ante la presin de Estados Unidos ejercida sobre los pases de Amrica, que adoptaron en algunos casos su misma posicin beligerante o de ruptura con Alemania. A pesar de esta circunstancia, la invitacin al Congreso fue reiterada el 28 de octubre de 1917 y se fij la fecha de apertura para enero del ao siguiente. Solamente dos pases haban aceptado: Mxico y Cuba. Sin embargo, llegado el mes de enero de 1918, el Congreso se haba aplazado y formalmente no tuvo lugar. Por no haber sido comunicada dicha cancelacin al gobierno mexicano en tiempo, este envi en esa oportunidad a su delegacin. El gobierno argentino reconoci el cordial gesto mexicano que confirmaba as un apoyo a la poltica de neutralidad de Yrigoyen y le brind una afectuosa bienvenida en Buenos Aires. Entre tanto, la evolucin de los acontecimientos en Europa fue cambiando el panorama de las polticas de los pases de la regin: Brasil se - haba plegado a los aliados combatientes (27 de octubre de 1917), Cuba y Panam ya eran aliados no combatientes (7 de abril) y por su parte Bolivia (13 de abril), Nicaragua (19 de mayo), Repblica Dominicana (12 de junio), Per (7 de octubre), Uruguay (8 de octubre) y Ecuador (9 de octubre) haban roto las relaciones diplomticas con el Imperio Alemn.
8. El cambio de nombre del Congreso se efectu para que no fuera irritativo con respecto a la posicin norteamericana.

Posteriormente declararon la guerra al Imperio: Cuba, Bolivia, Per y Uruguay, 6

entre otros pases, lo que signific para la Argentina permanecer en un grupo ahora reducido de pases neutrales en el contexto latinoamericano. A fines de 1917 mantenan su neutralidad la Argentina, Chile, Colombia, Mxico, Paraguay, El Salvador y Venezuela. Sin embargo, en la Argentina ambas Cmaras del Congreso haban recomendado la ruptura.9
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La neutralidad y las relaciones comerciales La neutralidad argentina no implic afectar la provisin de granos y carnes argentinas a los aliados, quienes tuvieron el control casi total de los embarques de estos productos. A su vez, la Argentina mantena la intencin de mantener sus relaciones comerciales con los imperios centrales, puesto que la economa argentina dependa en gran medida del comercio exterior, y era, por ende, perjudicial descartar a cualquier socio comercial. Esta era otra de las razones con que se justificaba la posicin de neutralidad. El aumento de la presencia norteamericana en el mercado argentino En 1913, Alemania duplicaba el nivel de compras a la Argentina con respecto a lo adquirido por Estados Unidos, ocupando el segundo lugar detrs de Gran Bretaa, el principal mercado de exportacin argentino. Incluso en ese ao Alemania sobrepas como proveedor a Estados Unidos, aproximndose a Gran Bretaa. Mientras en 1913 Alemania adquiri el 33,1 % de las exportaciones de lana argentinas y el 35,2 % de los embarques de semillas de lino, ya en 1915, en razn de la guerra, ninguno de estos productos argentinos eran enviados al mercado germano. Y mientras en 1913, Estados Unidos compr solo el 7,4 de las exportaciones argentinas de lana, en 1915 adquiri el 44,1%. En el caso de las semillas de lino, la participacin norteamericana en las exportaciones argentinas de este producto aument de un 10,2% en 1913 a un 25,7% en 1915, y para fines de 1917, Estados Unidos compr virtualmente toda la semilla de lino argentina disponible para la exportacin.
9. El Senado lo hizo el 19 de septiembre de 1917 y la Cmara de Diputados el 22 de ese mismo mes.

Entre otras cifras que demuestran el incremento comercial norte americano en el mercado argentino, vale citar que en 1914 Estados Unidos representaba tan solo el 12,8% del comercio exterior argentino y en 1917 ascenda al 32,2%. Este aumento de las vinculaciones econ6. micas se produca al tiempo de la declinacin de Gran Bretaa y Alemania como pases abastecedores de bienes manufacturados a la economa argentina. El comercio exterior argentino durante la guerra A partir de 1917 la guerra empez a generar efectos econmicos directos sobre la Argentina; por una parte las consecuencias de las mencionadas listas negras y las interdicciones que los britnicos imponan a ciudadanos y empresas de origen alemn con 7

radicacin en la Argentina; por otra parte comenzaron a sentirse dificultades en el aprovisionamiento de ciertos insumos indispensables para la produccin nacional debido a la falta de bodegas, al aumento de los fletes, al control que los aliados practicaban sobre los envos de productos considerados sensibles para el esfuerzo militar, y al peligro que representaba la guerra submarina.
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Se presentaron problemas para la Compaa Alemana de Electricidad que provea de energa a la ciudad de Buenos Aires y para la Compaa Anglo Argentina de Tranvas. El gobierno de Yrigoyen trat de manejar adecuadamente la necesidad de materias primas exacerbada por el contexto blico. Incluso justificando razones de consumo interno, lleg a decretar a partir del 26 de marzo de 1917 la prohibicin de exportar trigo y harina de trigo. No obstante ello, negoci la revocacin de la medida en diversas oportunidades. Ese fue el punto ms sensible de las relaciones con Gran Bretaa y los aliados durante la guerra, puesto que requeran ms embarques de trigo y harina de trigo por la necesidad de alimentar a sus contingentes militares y poblaciones civiles. En noviembre de 1917, el gobierno argentino respondi satisfactoriamente a la solicitud de la legacin francesa y concedi por decreto la exportacin de 250 toneladas de harina de trigo, que se embarcaron desde Buenos Aires con destino a Dakar, en el frica occidental francesa. Con motivo de las dificultades argentinas para el aprovisionamiento de manufacturas, el gobierno de Yrigoyen procur que los aliados eliminasen sus controles sobre las exportaciones de productos manufacturados y combustibles, cruciales para la Argentina. Las autoridades argentinas propusieron a los Estados Unidos, Gran Bretaa y Francia, que a cambio del aporte irrestricto de las materias primas demandadas por las naciones aliadas, estas se comprometieran a permitir la exportacin de productos manufacturados y combustibles durante la guerra y facilitaran I m ecos y crdito necesarios para la economa argentina. Los acuerdos comerciales con Francia y Gran Bretaa Finalmente, el gobierno argentino firm acuerdos bilaterales con Gran Bretaa y Francia el 14 de enero de 1918, ~no as con los Estados Unidos. La Argentina se comprometi a exportar trigo y otros cereales, y Diego de la fijacin de sus precios dara un crdito por 100 millones de pesos oro a pagar en 24 meses, con intereses del 5%. Los crditos seran utilizados por el gobierno britnico y francs para la compra de cereales argentinos y podan tambin usarse para la adquisicin de otros productos del pas. A cambio de esto, Gran Bretaa y Francia se comprometieron a asegurar el combustible requerido por el consumo interno de la Argentina. En virtud de los mencionados tratados, el 4 de febrero de 1918 el gobierno argentino dej sin efecto el decreto del 26 de marzo de 1917 que prohiba la exportacin de trigo y harina de trigo. La exportacin solo quedaba sujeta a que se pagara por el trigo un precio mnimo. Era la primera vez que el Estado argentino realizaba una operacin directa de 8

venta de cosechas de nacin a nacin; es decir, sin la participacin de los tradicionales exportadores extranjeros. El gobierno argentino procur firmar un tratado para la venta de carne a los aliados similares al de los cereales, pero esta iniciativa no logr concretarse.
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Cuestiones financieras La designacin del embajador Rmulo Nan como representante en la Alta Comisin Financiera Internacional10 en Washington fue una evidente confirmacin de la primaca adquirida en ese campo por Estados Unidos durante la guerra, pues hasta 1917 la nica Alta Comisin Financiera de la Argentina haba funcionado en Londres
10. La Alta Comisin Financiera Internacional o Alta Comisin Internacional haba sido creada en la Primera Conferencia Financiera Panamericana de 1915. (Vase el Captulo 10.)

La competencia anglo-norteamericana en la Argentina Si bien Gran Bretaa y Estados Unidos pertenecan al mismo bando durante la guerra, respecto de la Argentina ambos pases trataron de aprovechar a su favor la coyuntura blica para extender sus respectivas influencias econmicas, e incluso polticas. Se produjo as una abierta competencia entre esos pases que se manifest, por ejemplo, en la visita del crucero ingls Glasgow al puerto de Buenos Aires (21 de septiembre de 1917), como rplica a la visita de la escuadra norteamericana del almirante Caperton. A su vez, en mayo de 1918, una delegacin comercial britnica, encabezada por Maurice De Bunsen, visit la Argentina a fin de estrechar los lazos econmicos bilaterales, en un nuevo esfuerzo por equilibrar la ofensiva diplomtica norteamericana. Otra expresin de las diferencias anglo-norteamericanas se manifest con relacin a una peculiar operacin comercial entre la Argentina y Alemania. En diciembre de 1917, el gobierno argentino inquiri al alemn sobre la posibilidad de alquilar o comprar tres barcos germanos anclados en el puerto de Buenos Aires: el Baha Blanca, el Sevilla y el Nauplia. Para acceder a esta operacin, las autoridades germanas pusieron como condicin la prohibicin de la venta de dichos barcos a los aliados. Finalmente, el gobierno argentino solo adquiri el Baha Blanca, en marzo de 1918. El gobierno estadounidense aprob la operacin pero con la condicin de que el buque solo se utilizara para el comercio con Gran Bretaa o con Estados Unidos. Sin embargo, las autoridades britnicas se opusieron terminantemente a la compra del barco y amenazaron con hundirlo apenas este abandonara el Ro de la Plata. El gobierno argentino rechaz la pretensin britnica y reivindic sus derechos a la compra del buque, que concret. La revolucin rusa de 1917 En 1917 en Rusia haba asumido un gobierno provisional democrtico manteniendo el rgimen zarista, al que la Argentina reconoci por medio del decreto del 18 de septiembre de 1917. Sin embargo, durante el mes de octubre del mismo ao, se 9

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produjo el enfrentamiento entre las facciones bolchevique (comunista) encabezada por Lenin y Trotsky, y menchevique (socialdemcrata y de otros partidos) liderada por Kerenski, quien presida el gobierno provisorio, que tuvo como resultado el triunfo de un golpe de fuerza de la faccin extremista. Dicho acontecimiento tuvo repercusiones en todo el mundo. No solo comenzaron a formarse los primeros partidos comunistas como ramas desprendidas del socialismo, sino que los pases debieron plantearse la alternativa de reconocer o no ,d nuevo gobierno ruso nacido de la revolucion, que buscaba alterar todas las normas polticas y econmicas aceptada en Occidente. El gobierno argentino no le otorg su reconocimiento. Se desarroll en Rusia una guerra civil que se fue extendiendo en todo el pas, en la que se produjeron intervenciones extranjeras a favor de los antibolcheviques, pero que termin con la victoria comunista, que elimin el rgimen de los zares y toda alternativa democrtica. La neutralidad benvola de 1918 Durante 1918 la Argentina adopt un perfil que algunos autores denominan "neutralidad benvola", ya que si bien el gobierno de Yrigoyen mantuvo como principio una actitud equidistante entre los bandos en pugna, en la prctica la diplomacia argentina se acerc progresivamente a la"causa aliada. Ello se pudo apreciar en el estrechamiento de sus relaciones polticas y econmicas con Estados Unidos, y en la firma de los referidos acuerdos comerciales que produjeron la venta de cereales argentinos en forma prcticamente exclusiva a los pases aliados. Adems, con la creciente implementacin del bloqueo a los pases europeos se favoreci un fuerte aumento de la presencia comercial norteamericana en el mercado argentino. La Argentina continu percibiendo a Alemania como un potencial mercado lucrativo y proveedor de bienes manufacturados, pero las autoridades no tomaron ninguna medida para neutralizar los efectos de la barrera naval aliada. La amenaza al Uruguay y el apoyo argentino El 8 de octubre de 1917 Uruguay haba roto relaciones con el Imperio Alemn. En esa poca, el gobierno de Uruguay crey percibir la amenaza de una invasin proveniente de las importantes colonias germanas del sur de Brasil (Ro Grande y Santa Catalina) y su carencia de armas y tropas para enfrentarla, en caso de que ello sucediera. Por tal motivo, lleg a Buenos Aires el canciller uruguayo Baltasar Brum a solicitar la venta de armamentos ante lo que consideraban peligro inminente de una posible invasin de aquel origen. Yrigoyen le expres que si por desgracia el pueblo uruguayo se viera invadido, la Argentina no solo colaborara con la venta de armas, sino que el ejrcito argentino cruzara el Ro de la Plata para defender la tierra uruguaya. El gesto solidario consolid la amistad de ambos gobernantes, y finalmente, el gobierno uruguayo no tuvo que enfrentar la temida agresin de los colonos. En reconocimiento a la actitud de apoyo de Yrigoyen, el presidente uruguayo Feliciano Vera envi un mensaje de gratitud el 11 de marzo de 1918.

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Otros gestos del gobierno de Yrigoyen Diversas actitudes del gobierno de Yrigoyen fueron vistas como smbolos de su poltica universalista a favor de la no intervencin y de la independencia de las naciones.
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El 3 de septiembre de 1918, la Repblica Argentina don 500 lanzas al ejrcito boliviano no como armas de combate sino a mrito de un recuerdo comn de los defensores de la patria, como lo haba expresado el Presidente. Ese smbolo recordatorio llamaba al reconocimiento de los esfuerzos de las naciones ante las vulnerabilidades provenientes de polticas intervencionistas y/o imperialistas. Una actitud en apoyo al principio de no intervencin del gobierno de Yrigoyen se produjo con relacin a la Repblica Dominicana. En oca sin del fallecimiento del poeta y ministro plenipotenciario de Mxico ante la Argentina y Uruguay, Amado Nervo, en mayo de 1919, sus restos fueron repatriados en el acorazado Uruguay del pas vecino, escoltado por el crucero argentino 9 de Julio. De regreso, la nave argentina pas por diversos puertos hasta llegar al de Santo Domingo, desde 1906 bajo ocupacin norteamericana. Su comandante solicit instrucciones al gobierno argentino para el saludo de prctica pues en la fortaleza no ondeaba la bandera dominicana y s la norteamericana. Acorde con la instruccin del presidente argentino, al entrar al puerto el crucero iz la bandera dominicana en honor de esa ensea. Manifest con esa actitud el apoyo argentino a la libertad de las naciones y de rechazo a las intervenciones extranjeras. El pueblo dominicano sali a las calles a aclamar el gesto argentino. Por otra parte, Hiplito Yrigoyen procur no participar en los asuntos que pudieran contribuir a suscitar confrontaciones entre los pases del continente. Se neg a colaborar con la venta de armamentos a grupos revolucionarios paraguayos, en una nota del 8 de junio de 1922. Tambin se abstuvo de opinar en cuanto a la revisin del Tratado de Ancon en la cuestin del Pacfico planteada entre PercChile (lo que haba sido solicitado por el gobierno de Bolivia) esto se expres en una nota enviada al gobierno boliviano el 25 de febrero de 1922. Las relaciones entre la Argentina e Italia Durante la guerra la neutralidad argentina no implic un cambio en las relaciones con Italia, pas perteneciente al bando aliado. Incluso las autoridades de Buenos Aires autorizaron, en abril de 1917, un pedido del gobierno italiano para que se admitieran sus buques mercantes armados con piezas de artillera en puertos argentinos, con el fin de escapar de la "guerra submarina alemana". El gobierno de Yrigoyen acept el pedido de las autoridades italianas, por medio de una resolucin del Ministerio de Marina del 17 de agosto de 1914, que admita la entrada y permanencia de buques mercantes extranjeros en puertos argentinos "cuando lleven armamento puramente de carcter defensivo". Entre 1910 y 1917, las importaciones italianas de productos primarios argentinos crecieron con algunos altibajos. Las autoridades italianas se sumaron a la poltica de listas negras y embargos britnica, y decretaron a partir del 1 de junio de 1918 la prohibicin de introducir mercan ca extranjera en territorio italiano sin tener permiso 11

previo del Ministerio del Tesoro. El fin de la Gran Guerra Si bien el triunfo de los aliados se produjo el 14 de noviembre de 1918, el fin formal de la Primera Guerra Mundial se concret el 28 de junio de 1919, cuando la derrotada Alemania firm el Tratado de Paz de Versailles. Al da siguiente lo ratificaron los aliados. La Sociedad de las Naciones El idealismo Wilsoniano El 8 de enero de 1918, en plena Primera Guerra Mundial, el presidente de los Estados Unidos, Thomas Woodrow Wilson, enunci los Catorce Puntos que se plasmaron en lo que se conoci desde entonces como "idealismo poltico de posguerra". Los postulados trataban de evitar condiciones como las que favorecieron el desencadenamiento de esa guerra; propugnaban una diplomacia sin secretos, la libertad de los mares y del comercio, la reduccin de armamentos al mnimo compatible con la seguridad nacional, la resolucin pacfica de controversias, el resguardo de la integridad territorial y la independencia poltica de los pases. Buscaban reemplazar las prcticas crudamente realistas del equilibrio de poder y de alianzas rgidas, por un sistema armnico e idealista, sustentado en un acuerdo de seguridad colectiva, que se activara como mecanismo de resistencia mancomunada ante la agresin. A tal fin, los pases vencedores crearon por medio de la Conferencia de Pars y del Tratado de Versailles, que pusieron fin a la Primera Guerra Mundial, la primera organizacin internacional de carcter general y vocacin universal, la Sociedad de las Naciones (SDN); que comenz a funcionar en 1919, teniendo entre sus objetivos, procurar a los Estados garantas mutuas de independencia poltica e integridad territorial 11 Si bien Wilson fue el principal promotor de la Sociedad de las Naciones, el Senado norteamericano, en reaccin aislacionista, opuesta a la vocacin universalista del Presidente, rechaz la ratificacin del Pacto el 10 de noviembre de 1919, por lo que Estados Unidos no se adhiri a la Liga 12 lo que signific un desmedro en la fortaleza de esta. La Repblica Argentina ante la SDN El presidente Wilson envi el 21 de diciembre de 1918 la invitacin para que la Argentina participara de las sesiones de la Liga. La Argentina adhiri al Pacto el 18 de julio de 1919, considerando que la organizacin tendra carcter universal y respetara en igualdad de los Estados. La entrada en vigor del Pacto se produjo en enero de 1920.

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11. Fue disuelta el 18 de abril de 1946 al crearse las Naciones Unidas. 12. Se han utilizado indistintamente los trminos Liga y Sociedad de Naciones, pero la denominacin formal en castellano es Sociedad de las Naciones.

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El 15 de noviembre de 1920 se inaugur en Ginebra la 1 Asamblea General de la Liga, a la que fue enviado Marcelo T de Alvear como delegado, junto a Fernando Prez y Honorio Pueyrredn. Presentaron la propuesta del gobierno argentino, que busc la supresin del distingo entre beligerantes y neutrales, defendi la igualdad de admisin a la SDN y la no imposicin de condiciones excesivas a la Alemania derrotada. El 2 de diciembre de 1920 la Asamblea de la Liga envo a comisin las enmiendas argentinas y las posterg hasta el ao siguiente, pues se haba resuelto no modificar el Pacto, por lo menos durante el primer ao de vigencia. Debido a ello y en particular a la negativa de la SDN de incorporar a Alemania y Austria en el pacto, el 7 de diciembre del mismo ao se produjo el retiro provisorio de la Argentina de la Asamblea segn instrucciones expresas de Yrigoyen; en realidad nunca qued claro si el pas se retiraba de la Liga o solamente de la Asamblea. La ratificacin del Pacto de la SDN El 6 de junio de 1923, el presidente de la Repblica Marcelo T. de Alvear (19221928), con la firma de su canciller, ngel Gallardo, dirigi un mensaje al Congreso, solicitando la ratificacin de la adhesin al Pacto de la Sociedad de las Naciones y el pago de las cuotas atrasadas. Si bien el Congreso aprob el pago de las cuotas no se pronunci a favor de la ratificacin. 13 El intento del Poder Ejecutivo para lograrlo se repiti en vano el 23 de junio, y el 19 de agosto de 1924. Ello implic una diferenciacin con respecto al gobierno de su antecesor, puesto que Alvear estaba dispuesto a aceptar lo que era ya era una realidad inevitable; las distinciones que se haban establecido entre los vencedores de la Primera Guerra Mundial y los vencidos. Adems, le pareca contraproducente intentar lograr la igualdad de los Estados desde fuera de la SDN. La Argentina deba resignar en cierto sentido la concrecin de algunos principios de poltica exterior, puesto que se consider que era ms ventajoso integrar la Liga para no aislarse de los pases con los que mantena estrechas relaciones (Gran Bretaa, Italia, Francia).
13. El Congreso tena mayora yrigoyenista, reticente a otorgar la ratificacin.

Las relaciones entre Estados Unidos y la Argentina luego de la guerra Con el fin de la Primera Guerra Mundial, el centro del poder econmico mundial se traslad de Europa a Estados Unidos. Sus altas tarifas proteccionistas que resguardaban el mercado interno, especialmente de las exportaciones primarias como las argentinas, aumentaron desde entonces el desnivel de la balanza comercial. La renuncia de Nan,14 presentada el 11 de noviembre de 1918 y aceptada por el Poder Ejecutivo el da 18, implic para Washington la prdida del ms activo defensor del acercamiento argentino norteamericano. Ms de dos aos despus, el secretario de Estado Bainbridge Co1by fue enviado especialmente por el presidente Wilson para saludar al Presidente argentino, y expresarle una actitud amistosa. Yrigoyen entendi que con esa visita (enero 1921) se lograba el 13

cordial reencuentro de ambos pases, luego de las posturas diferentes que mantuvieron durante la guerra. En ocasin de la misin Colby, el presidente argentino fue invitado a visitar los Estados Unidos con honores especiales, lo que fue declinado por Yrigoyen.
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La alegada red de espionaje alemana y su objetivo de fortalecer la presencia del capital alemn en el mercado argentino Basndose en datos de correspondencia que lograron interceptar, los funcionarios de Estados Unidos interpretaron que si bien la poltica de listas negras de los pases aliados estorb durante la guerra las actividades de las firmas alemanas y de las casas mercantiles argentinas que comerciaban con Alemania, los germanos estaban desarrollando su comercio a travs de un complicado sistema de intermediarios y espas. Identificaron a las industrias petrolera, textil y papelera corno los focos de inters y actividad de los alemanes en la Argentina.
14. Rmulo Nan present su renuncia indeclinable como expresin de su desacuerdo con respecto a la poltica internacional defendida por Yrigoyen durante el conflicto, que percibi como errnea respecto de la situacin mundial. Nan haba expresado antes de su renuncia, "dentro de mis convicciones estoy incapacitado para servir, primero una poltica de absoluta neutralidad, y segundo una poltica que no sea enteramente panamericana".

Con el fin de la guerra, las compartas alemanas llevaron a cabo una ofensiva cuyo objetivo fue el de recuperar los negocios perdidos en el mercado argentino en favor del capital norteamericano. La propaganda germana contra los pases aliados continu durante el ao 1919, criticando al capital extranjero y al esquema de las listas negras aplicadas por los pases aliados. Los norteamericanos consideraron que los agentes y hombres de negocios alemanes promovan el descrdito con relacin a los bienes manufacturados norteamericanos, allanando el camino para los productos alemanes. Los agentes de inteligencia norteamericanos consideraron que la actividad del subsecretario de Relaciones Exteriores, Diego Luis Molinari, redundaba en favor de los intereses alemanes. De acuerdo con las fuentes aportadas por el Departamento de Inteligencia Naval norteamericano, Molinari tena mayor acceso al presidente Yrigoyen que el propio canciller Honorio Pueyrredn. Las fuentes norteamericanas estimaban que el lmite que separaba una actitud de antipata hacia Estados Unidos con una de apoyo a Alemania en el subsecretario era en ese momento impreciso. La posible conexin entre los intereses alemanes y los japoneses (no obstante que haban pertenecido a bandos en pugna en la guerra) en el mercado argentino tambin preocup a los organismos de inteligencia norteamericanos. La Divisin de Inteligencia Militar del ejrcito norteamericano sostuvo que luego del armisticio una red de espionaje de origen japons arrib a la Argentina.

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Una hiptesis de los servicios de inteligencia norteamericanos: la supuesta complicidad germano-sovitica en los conflictos obreros argentinos de la posguerra Las autoridades de inteligencia norteamericanas supusieron conexiones en la Argentina entre elementos de Alemania y la Unin Sovitica bolchevique. Segn esa fuente, las huelgas ferroviarias argentinas de 1917 y una huelga de obreros navales de 1919 fueron alentadas por el gobierno alemn en combinacin con los bolcheviques, y entre los conspiradores que orquestaban la violencia a travs de huelgas identificaron a un hombre de apellido Cortegoso. Era un agente del gobierno alemn, que a lo largo del ao 1918 haba enviado en forma secreta metales desde la Argentina hacia Alemania. Para los norteamericanos Cortegoso representaba una continuidad en la actitud alemana en contra de lo intereses norteamericanos. No obstante las sospechas acerca de una conexin entre los interese de Alemania y los de la Unin Sovitica bolchevique en la Argentina, a lo largo de los aos 1919 y 1920 qued claro que, ms all de la existencia real o potencial del vnculo, Alemania no podra desplazar las ventajas adquiridas por Estados Unidos en el mercado argentino durante los aos de la guerra. A partir de principios de la dcada de 1920, declin el temor de las autoridades de Washington respecto de los vnculos mencionados, y centraron su preocupacin en el peligro bolchevique y sus posibles efectos desestabilizadores en la poltica interna argentina. Las relaciones entre la Argentina y los pases aliados en la posguerra Durante dicho perodo el tema que predomin en las relaciones bilaterales con Francia fue el del crdito de 100 millones de pesos oro otorgado por el gobierno argentino al francs para que este pudiese adquirir trigo argentino (1917). Las autoridades argentinas negociaron en diversas oportunidades la prrroga de la deuda contrada por el gobierno francs, a fin de lograr un contexto favorable para la continuacin del comercio bilateral. Adems, el 4 de febrero de 1919 el canciller argentino Honorio Pueyrredn firm en Buenos Aires, con los ministros plenipotenciarios francs, ingls e italiano, respectivamente, convenciones adicionales, que establecan un nuevo crdito para la adquisicin de productos argentinos. El gobierno de Francia reciba hasta la suma de 80 millones de pesos argentinos oro al 5% de inters anual. A su vez, no se estableci la cantidad de cereales a ser adquirida, pues la estipulada en la convencin anterior (enero 1918) haba sido superada en exceso, ni se fijaron precios mnimos, dado que consideraba que an subsista cierta inestabilidad. Sin embargo, el 20 de julio de 1920, se retir del Congreso el proyecto de ley solicitando la ratificacin del tratado porque tanto Francia como la Argentina haban desistido del acuerdo. El proyecto de Unin Econmica de las Naciones Americanas El presidente Yrigoyen y el ministro de Relaciones Exteriores Honorio Pueyrredn 15

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proyectaron un esquema de unin econmica de las naciones americanas y de mercado comn continental. El ministro reuni el 14 de octubre de 1919 a los jefes de misiones diplomticas de los pases americanos acreditados ante el gobierno para darles a conocer el anteproyecto de tratado de libre cambio para los productos naturales de primera necesidad cono aceite, leche, trigo, verduras y sal, entre otros. Asistieron representantes de Estados Unidos, Uruguay, Paraguay, Chile, Colombia, Cuba, Bolivia, Brasil, Mxico y Per. Sin embargo, el proyecto no prosper. L as relaciones entre Chile y la Argentina en la dcada del 20 El presidente chileno Arturo Alessandri intent en ese perodo restaurar la alianza del ABC en trminos comerciales, y obtener el apoyo de los pases vecinos para resolver la disputa de Tacna y Arica con Per. Para ello, proyect un viaje a la Argentina y a Brasil en 1921, que finalmente fue cancelado, pues Yrigoyen haba expresado su desacuerdo con la propuesta. Las relaciones entre la Argentina y Espaa Durante la Primera Guerra Mundial, la Argentina y Espaa adoptaron una posicin neutral similar, lo que fue contemporneo de un acercamiento bilateral estrecho en los mbitos culturales y polticos. 15 Reflejo de ello fue la decisin del gobierno argentino que por decreto del 4 de octubre de 1917 instituy el 12 de octubre como feriado nacional del Da de la Raza en homenaje a la madre patria." A su vez, el gobierno espaol otorg un importante emprstito a las autoridades argentinas de 100 millones de pesetas. Estos gestos mutuos se desarrollaron en el momeEnto en que el pensamiento hispanoamericano o hispanoamericanista cobraba vigencia e importancia en la sociedad argentina como as tambin en otros pases de America.
15. En cuanto al comercio bilateral, se produca en ese momento la consolidacin de la va nacionalista del capitalismo espaol, que implic la adopcin de medidas proteccionistas. Por ello, se limitaron las posibilidades argentinas para colocar productos agropecuarios en el mercado peninsular. 16. En Espaa, el rey Alfonso XIII estableci esa fecha como Fiesta Nacional y Fiesta de la Raza para todas las ciudades espaolas. En 1958, el gobierno espaol design el 12 de octubre como Da de la Hispanidad.

Se pretenda revalorizar el pasado comn, el catolicismo y la identidad tnica como elementos de cohesion entre Espaa y Amrica. Los proyectos parlamentarios argentinos para condonar la deuda del Paraguay procedente de la guerra de la Triple Alianza Yrigoyen y su canciller Pueyrredn enviaron al Congreso el 1 de septiembre de 1922 un proyecto de ley para otorgar la condonacin de la deuda del Paraguay. Iniciativas anlogas a la de 1922 se sucedieron en 1925, 1928, 1932 y 1940, hasta que en 1942 un proyecto presentado por el diputado Carlos Montagna se convirti en ley en el mes de agosto. Se declararon extinguidas entonces las deudas e intereses del Paraguay para con 16

la Argentina establecidos en el tratado de paz de febrero de 1876. Presidencia de Marcelo T. de Alvear (12/10/1922 al 12/10/1928) Alvear perteneca al partido de su antecesor, la Unin Cvica Radical. Si bien el periodo 1922-1928 estuvo ubicado entre dos crisis: la de posguerra, y la que afligi al mundo desde 1929, durante la administracin de Alvear no hubo grandes alteraciones econmicas ni en el pas ni en el mundo, y se mantuvo la moneda estable, la ocupacin plena y la afluencia de capitales. En lo referente a la poltica exterior, Marcelo T de Alvear tuvo diferencias con el gobierno anterior, tales como su postura ante la Sociedad de las Naciones.17 Dentro de las pocas cuestiones conflictivas cabe mencionar el diferendo con la Santa Sede por el nombramiento del Arzobispo de Buenos Aires. Se recibieron importantes visitas de funcionarios extranjeros y de personalidades de la cultura y las ciencias. El comercio y las restricciones para la exportacin de carnes En el ao 1925 Estados Unidos era el principal pas exportador a la Argentina. Pero, por otro lado, al ser un pas de fuerte produccin de cereales y de carne,
17. Vase el Captulo 12.

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continu constituyendo un mercado dificultoso y muy competitivo para las exportaciones argentinas. Esta circunstancia se vio agravada por la crisis generalizada de los mercados agrcolas despus de la Primera Guerra Mundial, lo que produjo que Estados Unidos aplicara fuertes medidas proteccionistas. Adems, la Argentina fue afectada por el embargo contra importaciones en Estados Unidos de carne refrigerada y congelada alegndose razones sanitarias, aunque muchos adujeran que se trataba de una nueva maniobra proteccionista. Este tenla se present como una de las cuestiones de mayor importancia para In Argentina en la agenda comercial bilateral. Como consecuencia de lo anterior, la Argentina continuo registrando un dficit comercial con Estados Unidos, que fue compensado con un supervit con Gran Bretaa, ya que en ese pas ingresaba gran parte de la produccin argentina.

El Congreso de Ganaderos del Ro de la Plata y la campaa "comprar a quien nos compra" En abril de 1926 se llev a cabo en Buenos Aires, organizado por la Sociedad Rural Argentina, el Congreso de Ganaderos del Ro de la Plata, al que concurrieron 17

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tambin la Asociacin Rural del Uruguay, la Asociacin Agropecuaria e Hpica de Salto y la Federacin Rural del Uruguay. Participaron asimismo especialistas brasileos y paraguayos. El Congreso se propona discutir un plan orgnico de defensa permanente de la produccin agropecuaria y del comercio ganadero, para superar las desventajas que tenan esos pases en los trminos de intercambio? Si bien en 1926, la parte ms aguda de la referida crisis haba quedado atrs, la recuperacin de los precios fue escasa. En dicho Congreso se trat la posibilidad de comprar nicamente a aquellos pases que reciban exportaciones y no aplicaban el proteccionismo, y la necesidad de aplicar un rgimen de excepcin (o de nacin ms favorecida) para el intercambio con los pases limtrofes. Los propsitos significaron un intento por superar una situacin que perjudicaba los intereses nacionales, y surgieron posteriormente varios proyectos
18. En el caso argentino -as como el uruguayo- el hecho de competir directamente con los productos agropecuarios de los pases ms avanzados constitua un agravante adicional del que estaba libre Brasil al ser el cacao y el caf productos no cultivables en Estados Unidos y Europa.

de revisin de tratados a fin de reducir las desventajas relativas, pero el tema no se concret en instrumentos legales. Las relaciones de la Argentina con la Santa Sede En el perodo de la posguerra, dos acontecimientos generaron dificultades en las relaciones entre el gobierno argentino y la Santa Sede, en ocasin del acuerdo de hecho o modus vivendi que haba establecido el patronato para la designacin de obispos. El primer inconveniente tuvo lugar en 1923, luego del fallecimiento del arzobispo de Buenos Aires monseor Espinosa. El presidente Alvear present a la Santa Sede al obispo de Temnos Miguel de Andrea, como candidato a suceder a Espinosa en el cargo. Pero las autoridades pontificias consideraron que el candidato propuesto no les satisfaca para ese nombramiento por la proximidad poltica del candidato al presidente, lo que motiv a monseor De Andrea a presentar la renuncia. El gobierno de Alvear rechaz dicha renuncia, pero De Andrea insisti en ella, con el objetivo de evitar un enfrentamiento entre la Argentina y el Vaticano. Despus de un tratamiento prolongado y dificil, el gobierno decidi aceptar la renuncia de su candidato. Seguidamente, se produjo el fallecimiento del vicario del Arzobispado de Buenos Aires, monseor Piceda. El Papa design al obispo de Santa Fe monseor Juan Agustn Boneo como administrador apostlico19 para evitar que se prolongara la acefala en la Arquidicesis en 1924. El canciller del gobierno de Alvear, ngel Gallardo, comunico a Boneo que, tratndose de un cargo ejercido en el territorio de la Repblica, la correspondiente designacin deba ser previamente sometida a consideracin de las autoridades nacionales, por lo que deba presentar la documentacin por la cual el Papa lo haba designado en el cargo de Administrador Apostlico de la Arquidicesis de Buenos Aires. Si bien Boneo en un primer momento se neg a presentar la documentacin finalmente lo hizo. 18

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No obstante, la Corte Suprema encontr que la documentacin no contena los requerimientos legales necesarios (es decir, que no haba bula, breve o rescripto del Sumo Pontfice haciendo mencin a la designacin) y que el nombramiento de Boneo haba sido realizado por el mismo Papa en violacin del articulo 86, inciso 8 de la Constitucin de 1853.20 Debido a ello, la Corte Suprema decidi no conceder la autoriza cin para la designacin de Boneo como administrador apostlico de la arquidicesis de Buenos Aires; por lo tanto, el gobierno desconoci la autoridad de Boneo como encargado de la Arquidicesis.
19. El administrador apostlico ese que se hace cargo interinamente de una dicesis cuando no est el obispo.

La situacin se mantuvo en ese estado hasta que se inici el procedimiento para designar un nuevo titular. El 25 de septiembre de 1926, el senado present una terna, que posibilit la eleccin por parte de la Santa Sede de Fray Jos Mara Bottaro, convirtindose en el arzobispo de Buenos Aires. El conflicto mencionado puso de relieve la incompatibilidad que existi en esos aos entre las facultades del gobierno en ejercicio del derecho de patronato y la interpretacin que de ese derecho haca la Santa Sede. Las relaciones entre la Argentina e Italia: gestos de confraternidad El 12 de noviembre de 1920 lleg al pas el primer visitante extranjero de alto nivel luego de la Primera Guerra Mundial, Vctor Manuel Orlando, primer ministro del gobierno italiano. En 1924 tambin tuvieron lugar dos gestos de mutuo aprecio. El primero fue la autorizacin del gobierno argentino para que una compaa de un barco de la Real Marina italiana pudiese desembarcar para desfilar el 25 de Mayo ante el Presidente. El segundo fue la visita a la Argentina del prncipe del Piamonte y heredero de la corona de Italia, Humberto de Saboya, iniciada el 6 de agosto de 1924, gesto que fue retribuido con destacados agasajos por parte del pueblo y del gobierno argentino. Haban pasado cincuenta aos desde que otro miembro de la Casa Real Italiana haba visitado el pas, en tiempos de la presidencia de Domingo E Sarmiento.
20. El artculo 86, inciso 8 (atribuciones del Poder Ejecutivo) de la Constitucin de 1853 estableca que dicho poder"( ...) ejerce los derechos del patronato nacional en la presentacin de obispos para las iglesias catedrales, a propuesta en terna del Senado (...)". Adems, el artculo 67 inciso 19 (atribuciones del Poder Legislativo) estableca que dicho poder tena la facultad de "(...) aprobar o desechar los tratados concluidos con las dems naciones, y los concordatos con la Silla Apostlica; y arreglar el ejercicio del patronato en toda la Nacin (...)" Ms all de la regulacin formal que el rgimen del patronato tena por medio de las disposiciones constitucionales, implic sustancialmente una prctica o un arreglo de hecho (que se denomin modus vivendi) por la que el Senado presentaba una lista con tres candidatos eclesisticos al Presidente, que elega a uno de ellos y se lo propona al Sumo Pontfice como Obispo para que fuera aceptado. Normalmente el candidato que presentaba el Presidente era el que se saba preferido y elegido con anterioridad por el Sumo Pontfice.

La Apertura de la Caja de Conversin Durante la presidencia de Alvear el pas goz de una slida posicin financiera. El peso tena un respaldo del 80% en oro (comparado con la libra - 34% y el dlar - 31%). 19

La apertura de la Caja de Conversin (con la facultad de disponer de oro) del 25 de agosto de 1927 avent los temores de una "corrida", y afirm el valor de la moneda argentina en el mundo. El crdito de la Argentina al decir de un telegrama histrico de la Banca Morgan era "ilimitado". La apertura de la Caja no solo no provoc retiros de oro, sino que se recibieron envos del preciado metal desde Gran Bretaa, Estados Unidos y Sudfrica. Otras visitas ilustres En marzo de 1925 pas por Buenos Aires el presidente chileno Arturo Alessandri, declarado husped oficial. El heredero de la corona britnica Eduardo, Prncipe de Gales visit el pas coincidiendo (agosto de 1925) con el centenario del primer tratado internacional de la Repblica, precisamente con Inglaterra. En julio de 1928 fue husped oficial el presidente electo del Paraguay, Dr. Jos P Guggiari. El canciller de Alvear, ngel Gallardo, visit Europa en 1927, inaugurando el monumento a Belgrano en Gnova. Tuvo ocasin de encontrarse con el papa Po XI, con los reyes de Italia, Espaa, Inglaterra y Blgica, con los presidentes de Francia, Alemania, Portugal, Uruguay y Brasil, y personalidades como el mariscal Hinderburg, Mussolini, Poincar, Briand, Primo de Rivera y Chamberlain. Presidencia de Hiplito Yrigoyen (12/10/1928 al 6/09/1930) En 1928 volvi a asumir Hiplito Yrigoyen la presidencia, al haber sido reelecto como candidato de la UCR, en un contexto internacional signado por el manifiesto liderazgo estadounidense. A su vez, surga en Amrica una conciencia de autonoma reflejada en los movimientos de reforma universitaria y partidos nacionalistas, que alegaban la necesidad de detener el avance del imperialismo. La actitud del gobierno argentino ante el pacto Briand-Kellogg El 27 de agosto de 1928, en Pars, el secretario de Estado del presidente Calvin Coolidge, Frank B. Kellogg y el ministro de asuntos exteriores francs, Aristide Briand, firmaron el tratado general de renuncia a la guerra, llamado pacto BriandKellogg. Este acuerdo fue suscripto tambin por los representantes de 15 pases, a los que se adhirieron otros 54 hasta finales de 1929. El pacto era el primer instrumento multilateral buscando la renuncia a la guerra como instrumento de la poltica inter nacional. La Argentina no adhiri al acuerdo. No obstante la firma del pacto, el 17 de diciembre de 1928, el Sena `do norteamericano coloc como reserva su facultad de utilizar la Doctrina Monroe en defensa propia; lo que gener el rechazo de los gobiernos de la Argentina, Uruguay, 20

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Bolivia y El Salvador. Los diputados argentinos radicales haban expresado que la presencia en aquella poca de tropas norteamericanas en El Salvador contradeca las intenciones de ese pas declaradas en ocasin de la firma del Pacto. Las relaciones argentino-norteamericanas
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Las polticas estadounidenses se caracterizaron a fines de la dcada del 20 por la insistencia en la aplicacin unilateral de la doctrina Monroe, 21 reflejada en las continuas intervenciones en el Caribe, y por la creacin de un mbito panamericano propicio para el desarrollo de sus intereses. Para la Argentina, lo primero significaba una violacin del principio de igualdad soberana, y lo segundo, una conformacin de un espacio de poder en donde no se consideraban adecuadamente los intereses de los pases latinoamericanos.
21. En 1823, el Presidente estadounidense expres en su discurso los postulados que posteriormente se consolidaran como Doctrina Monroe. Esta pretenda evitaren Amrica las intervenciones de potencias colonialistas europeas. Pasada la referida amenaza, los postulados pasaron a ser un instrumento preventivo e intervencionista en Amrica. Estados Unidos consideraba de manera unilateral que las condiciones coyunturales de algunos pases como Repblica Dominicana, Hait y Nicaragua producan el peligro de una invasin extracontinental, por lo que era necesario entonces intervenir en nombre de la doctrina.

Las vinculaciones argentino-chilenas, 1928 y 1930 En este perodo tuvo lugar una nueva aceleracin de la carrera armamentista argentino-chilena, debido a que tanto el gobierno de M.T de Alvear como el chileno Carlos Ibez del Campo, favorecieron la modernizacin de las fuerzas armadas. A su vez, se produjo en este perodo un episodio peculiar, pues lleg un comunicado proveniente de los servicios de inteligencia alemanes 22 informando que las autoridades chilenas haban elaborado un plan con miras a ocupar la Patagonia. El presidente Yrigoyen, en su segunda presidencia, inici una investigacin para confirmar la veracidad del plan, y comprob que en los pasos cordilleranos haban existido fuerzas chilenas preparadas para un ataque por sorpresa. Si bien las Fuerzas Armadas argentinas fueron alertadas y se prepararon para una posible ofensiva chilena, esta no lleg a concretarse, por lo que se estim que ms que un plan operativo se trataba de una hiptesis de conflicto. Las Conferencias Panamericanas durante los gobiernos de Hiplito Yrigoyen y Marcelo T. de Alvear Los objetivos de los representantes argentinos en las Conferencias Panamericanas de la dcada de 1920 variaron considerablemente de los de dcadas anteriores. La delegacin argentina abandon sus expectativas de liderazgo para convertirse en una de las de la regin que procuraron obtener crditos financieros de los bancos norteamericanos. Sin embargo, como ocurri con la mayora de los planes especficos presentados en la conferencia por los diferentes pases latinoamericanos, el proyecto financiero de la Argentina (propuesto por el ministro de hacienda Domingo E. Salaberry) no fue considerado positivamente. 21

22. El plan de avance chileno fue comunicado por el mariscal y presidente alemn Hindenburg, quien reconoci con ese gesto la actitud argentina durante la Primera Guerra Mundial, de no ruptura de relaciones

Segunda Conferencia Financiera Panamericana (Washington, 1920) Esta Conferencia se llev a cabo en el perodo en que Estados Unidos adquira primaca como centro financiero, y procuraba ejercer un liderazgo econmico que le permitiera mantener su hegemona en el hemisferio. As, advirti a los pases de Amrica que necesitaban crditos que lu concesin de estos quedaba supeditada a que se presentaran proyectos concretos para el crecimiento econmico. Quinta Conferencia Panamericana (Santiago de Chile, 1923) Desde la reunin de Buenos Aires, antes de la guerra, los represen( untes de los pases americanos no haban vuelto a reunirse en conferencias de este nivel. La guerra y las posturas encontradas de los presidentes Wilson e Yrigoyen haban interrumpido el desarrollo del movimiento panamericano. Sin embargo, ciertos acontecimientos ocurridos hacia finales del primer gobierno de Yrigoyen, como la visita oficial del secretario Colby a Buenos Aires y la cooperacin del gobierno argentino para solucionar problemas en Amrica Central permitieron que se volviera a pensar en una reunin hemisfrica. No obstante haberse presumido una posible actitud ms positiva, los representantes norteamericanos concurrieron a la conferencia buscando lograr ciertas condiciones, tales como que se trataran nica y exclusivamente los tpicos acordados con anterioridad a la conferencia y que la Argentina adoptara una postura opuesta a la propuesta uruguaya de conformacin de una Liga de Naciones de carcter hemisfrico (pues cabra la posibilidad de que esto implicara un desafo al panamericanismo propiamente dicho). Los delegados argentinos y estadounidenses llegaron a un acuerdo en cuanto a no apoyar la propuesta de Uruguay sobre una Asociacin Americana de Naciones. Si bien la Argentina en ese momento se encontraba en una situacin econmica caracterizada por una creciente deuda externa, por las limitaciones para la colocacin de carnes en el mercado europeo y para la exportacin a Norteamrica, la delegacin argentina no present un plan sustantivo en la conferencia para trocar la situacin de desventaja. De todas formas, respald explcitamente las propuestas de Washington sobre mejora en las comunicaciones y transporte en la regin, y respecto de la uniformidad de las regulaciones aduaneras, de seguros y nomenclatura de las mercancas. Como en 1920, los temas que se trataron en la reunin fueron de carcter general: patentes comerciales, regulaciones aduaneras y sucursales de bancos norteamericanos; la importancia de los temas relativos a las necesidades financieras de los pases 22

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latinoamericanos no fue considerada, as como tampoco las implicancias de la aplicacin de la Doctrina Monroe por parte Estados Unidos. El proyecto de creacin de una Liga de Naciones de carcter hemisfrico no prosper, y la Argentina no apoy la iniciativa. Finalmente, despus de sesenta y siete resoluciones, la Conferencia de Santiago aprob un tratado y tres convenciones. La limitacin de los armamentos En ocasin de la conferencia, los delegados chilenos presentaron una propuesta de reduccin de armamentos navales con vistas a concretar un equilibrio armamentista entre los pases de Sudamrica. Brasil propuso fijar el lmite de tonelaje individual de barcos de guerra en 80.000 toneladas. La Argentina, sin embargo propuso un lmite de 55.000 toneladas. Con el lmite propuesto por la Argentina, a Brasil se le haca imposible adquirir un tercer barco de gran tonelaje, y a Chile adquirir un segundo. En efecto, la Argentina posea una neta superioridad naval. Contaba con navos de 55.000 toneladas (Rivadavia y Moreno), frente a los de 40.000 toneladas del Brasil (San Pablo y Minas Geraes) y 28.000 de Chile (Almirante Latorre). Por ello, pretenda mantener el statu quo. La iniciativa argentina no logr producir un acuerdo, as como tampoco la propuesta que unos das ms tarde present la delegacin chilena. Finalmente, el presidente de la delegacin norteamericana, Henry P Fletcher, sonde a los representantes del ABC para que pospusieran el tratamiento del tema para una reunin posterior en Washington, puesto que por el momento no haba perspectivas de lograr el acuerdo sobre limitacin de tonelajes. El Tratado Gondra Si bien no se lleg a ningn acuerdo respecto de lo mencionado, en la Conferencia se logr la firma del Tratado para Evitar o Prevenir Conflictos entre los Estados Americanos, ms conocido como el Tratado Gondra. El presidente de Paraguay, Manuel Gondra, haba iniciado en los aos 1908 y 1920 una accin diplomtica interamericana contra el armamento exagerado de fuerzas terrestres y navales de los pases americanos y propuso por medio de un acuerdo que todos los Estados del hemisferio se obligaran por medio de un tratado a limitar sus armamentos y resolver todas las controversias por el arbitraje. Finalmente el tratado fue redactado en la Quinta Conferencia Panamericana en presencia del presidente Manuel Gondra, y fue firmado por la mayora de las delegaciones. La Argentina si bien lo firm, no lo ratific. Estados Unidos en cambio s ratific el acuerdo, aunque este no fue avalado en la prctica, pues ese pas perciba que el arbitraje estructurado en un acuerdo limitaba su posibilidad de intervencin militar y/o poltica en Amrica Latina. El Tratado, por otra parte, no fue aplicado en los cinco aos que pasaron hasta la siguiente conferencia. 23

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La preocupacin argentina ante cuestiones estratgicas y militares En la conferencia de Santiago, la Argentina mostr su preocupacin por las posibilidades que podan surgir de la cooperacin militar entre Ro de Janeiro y Washington. El contralmirante norteamericano C.T Vogelgesang haba llegado a Brasil en una misin naval con el objetivo de reorganizar la marina brasilea al estilo de la norteamericana. Por ello, el ministro de Marina argentino consider que el gobierno de Estados Unidos tomaba una iniciativa que, si bien no era manifiestamente hostil, expresaba una posicin que no era satisfactoria para la Argentina. En 1924, el embajador argentino en Washington, Honorio Pueyrredn, solicit al gobierno norteamericano que tomase la iniciativa a fin de frenar la carrera armamentista en el sur del continente. Las autoridades norteamericanas no accedieron a esa propuesta. Sexta Conferencia Panamericana (La Habana, 1928) Durante la Conferencia tuvo lugar una controversia entre las delegaciones argentina (cuyo jefe era Pueyrredn) y norteamericana (encabezada por Charles Evans Hughes), relativa a dos temas: el principio de no intervencin y las barreras aduaneras. Con respecto al primero de ellos, si bien la Argentina no haba experimentado intervenciones estadounidenses directas en su territorio, apoy activamente a la delegacin de El Salvador y de otras naciones latinoamericanas opuestas al intervencionismo norteamericano. Sin embargo, no se arrib a ninguna decisin destinada a impedirlo. El otro tema de controversia con la delegacin norteamericana fue la propuesta argentina, expresada por Pueyrredn, de incluir una declaracin sobre reduccin de barreras aduaneras en el convenio propuesto sobre la naturaleza de la Unin Panamericana, advirtiendo que no firmara el convenio si su proyecto no era aceptado. Pero esta postura fue considerada por el presidente Alvear como extrema, pues poda aislar a la Argentina de la Unin Panamericana. Finalmente, si bien la postura de Pueyrredn fue insistente, no logr obtener suficiente apoyo de las delegaciones restantes para imponer su propuesta. Por ello, se neg a firmar el convenio respecto de la naturaleza de la Unin Panamericana, desobedeciendo la reiterada instruccin de sus superiores. Finalmente, Pueyrredn decidi renunciar a la jefatura de la delegacin y al cargo de embajador en Washington, y el convenio sobre organizacin y objetivos de la Unin Panamericana fue firmado por su reemplazante. Visitas que recibi la Argentina En 1925 visitaron el pas el prncipe de Gales, Eduardo de Windsor, el presidente de Chile Alessandri y el extico maharaj de Kapurthala. Tambin llegaron al pas otras visitas ilustres como la del fsico Alberto Einstein, en diciembre de 1925, y en 1928 por segunda vez el filsofo espaol Ortega y Gasset. Al ao siguiente arrib a la Argentina, en su gira por Latinoamrica, el presidente electo norteamericano Herbert Clark Hoover (1929-1932). 24

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Capitulo XIV Poltica exterior de las presidencias de Pern (1946-1955). La Guerra Fra y la Tercera Posicin. Gestin econmica por el Estado. Difusin doctrinaria exterior. Conflicto con la lglesia.

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Primera presidencia de Juan Domingo Pern (1946-1952) El coronel Juan D. Pern, apoyado por un desmembramiento de la UCR (Junta Renovadora) y por el Partido Laborista,' triunf en los comicios del 24 de febrero de 1946 y asumi la Presidencia de la Nacin el 4 de junio de ese ao. En su mensaje al Congreso Pern afirm que su programa era hacer del pas una nacin "socialmente justa, econmicamente libre y polticamente soberana". Si bien desde el punto de vista de la orientacin poltica, su gobierno fue una continuacin de la gestin del rgimen de facto, cuyo presidente Farrell haba actuado bajo la influencia de Pern, algunos factores crearon una nueva impronta para el perodo abierto el 1 de mayo. Actuando en el marco de un rgimen constitucional, Pern, gobernante personalista que dejaba escaso margen a las decisiones de sus colaboradores, fue estructurando un sistema de gobierno que, conservando las formalidades constitucionales, procur imponer como doctrina nacional la del partido gobernante con talante de autoritarismo. Ello tuvo repercusin en la imagen que del pas se tena en el exterior.
1. Estos partidos y otras fuerzas menores se unificaron en 1947 en el Partido Peronista.

La posicin gubernamental fue expresada en el mbito de la poltica exterior bajo la denominacin de Tercera Posicin. Como se ver fue una denominacin de intencin poltica, basada en aportes de diferentes orgenes: radical, nacionalista y socialcristiano, entre otros, que tuvo concrecin parcial en las polticas pragmticas de la dcada. El Presidente enfatiz su adhesin al "antiimperialismo" y a una tradicin hispanoamericana que asignaba un papel de preeminencia para la Argentina en Amrica del Sur, incluso proponiendo una suerte de confederacin continental. La Tercera Posicin aspiraba al desarrollo de una poltica exterior que no significara un alineamiento automtico con los bloques en conflicto. Si bien reconoca la pertenencia cultural y geogrfica a Occidente y se defina en la Guerra Fra con el bloque occidental, rechazaba la subordinacin a los intereses de los EE.UU. Por otra parte, afirmaba (en teora) la no intervencin en los asuntos internos de otros pases, la integracin con los 25

pases vecinos, la necesidad de la unidad latinoamericana, y la no participacin en conflictos blicos y/o econmicos que comprometieran la seguridad argentina. La poltica econmica aspiraba, a nivel internacional, a la diversificacin de los mercados compradores y vendedores. Se propiciaban convenios bilaterales con todos los pases, en abierta contradiccin con el multilateralismo que los EE.UU. y sus aliados buscaban hacer prevalecer en la economa mundial. Se procuraba el fortalecimiento del comercio con los pases del Cono Sur, con el objetivo ulterior de lograr una mayor integracin econmica y poltica regional. Y tambin contrapesar las relaciones con la potencia norteamericana a travs del fortalecimiento de los vnculos existentes con Gran Bretaa y otros pases de Europa Occidental. Pero, por otra parte, la intensidad de los enfrentamientos de la llamada Guerra Fra (entre Estados Unidos y sus aliados y la Unin Sovitica y los pases satlites) ms la preponderancia absoluta de los EE.UU. en el campo occidental presentaron un marco poco propicio a las iniciativas que no respondieran a una concordancia expresa o tcita con Washington. Las relaciones con los Estados Unidos Debido a los sucesos vinculados con la gestin Braden, las relaciones con los Estados Unidos eran tensas al comenzar el perodo presidencial en 1946. Se hicieron ms tirantes cuando el nuevo gobierno restableci las relaciones diplomticas con la Unin Sovitica (21 de septiembre de 1946) conforme con el acuerdo suscripto en Buenos Aires con representantes de ese pas el 6 de junio de ese ao. E incluso cuando Pern adopt medidas que exteriorizaban su amistad con el rgimen de Franco, entonces aislado por su vinculacin con el Eje. En la inmediata posguerra la poltica de EE.UU. hacia la Argentina, sin duda condicionada por la percepcin de las desinteligencias durante la contienda, mostr tendencias restrictivas: - Se redujeron las cuotas de importacin hacia la Argentina de materiales crticos como el hierro y el acero. - Tambin se redujeron las exportaciones de combustibles y de equipos petroleros, locomotoras y material sobrante. Las relaciones tendieron a normalizarse en 1947 con la ratificacin de las Actas de Chapultepec, y la adhesin argentina al Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR, vase ms adelante). El gobierno de Pern actu con gran prudencia frente a los EEUU y sus prdicas antiimperialistas no se tradujeron en acciones concretas antinorteamericanas 26

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A fines de agosto de 1946 haba hecho ratificar por las Cmaras los instrumentos de Chapultepec y San Francisco. Los sucesivos embajadores de los EE.UU., George Messermith (que se enfrent con Braden, secretario asistente para Asuntos Latinoamericanos, por discusiones de estrategias) y James Bruce adoptaron una posicin comprensiva y amistosa y el joven canciller Hiplito Jess Paz, recibi, al ser nombrado en 1949, el mandato de adoptar una poltica de entendimiento con Washington. Bruce, incluso, critic la exclusin de la Argentina de las adquisiciones de alimentos por el Plan Marshall. En junio de 1948 se levant el embargo sobre armamentos que practicaba EE.UU., y la Argentina pudo adquirir insumos militares, en general, de rezago. En 1949 se reform la Constitucin Argentina, incorporndose el Art. 40, que prevea que los servicios pblicos pertenecan al Estado y podan ser adquiridos por compra o expropiacin. El gobierno norteamericano estim que la norma constitua una amenaza para las compaas de ese pas, pues entraaba el riesgo de no indemnizacin. En consecuencia, recomend a las empresas privadas de EEUU no invertir en la Argentina. Para marzo de 1950 los objetivos de EE.UU. en su relacin con la Argentina eran obtener la cooperacin del gobierno de Buenos Aires para la defensa del hemisferio, crear un clima favorable de opinin respecto a los EE.UU. y asistir a la Argentina para lograr una economa balanceada y estable. El memorando respectivo del Departamento de Estado prevea la posible concesin de crditos en dlares, como efectivamente se anunci en el mes de mayo, por el Export - Import Bank. Se entendi que la concesin del crdito haba sido vinculada a la ratificacin, por el Congreso argentino, del TIAR. En ese mes, el gobierno argentino expres al secretario de Estado asistente Miller que visit Buenos Aires, que el Art. 40 no se aplicara contra intereses norteamericanos. Los temas de la defensa comn fueron considerados por delegaciones oficiales y militares estadounidenses que visitaron la Argentina durante el ao 1950. Otros temas tambin preocupaban al Departamento de Estado, adems de la aparente divergencia entre el apoyo expresado por el gobierno argentino al de EE.UU. por vas oficiales, y la prdica antinorteamericana en lo interno. Esos temas eran la falta de libertades en general en la Argentina, y de prensa en particular (agravada por la expropiacin del diario La Prensa) y los intentos de formar un bloque sindicalista latinoamericano que respondiera al gobierno de Pern. Sin embargo, Pern caracteriz su poltica interior como "justicialismo", que segn su modo de ver, era una corriente que flua y no representaba algo fijo; y de acuerdo a cmo las circunstancias lo demandaran, se inclinara a la derecha o a la izquierda. Las fuentes estadounidenses perciban tal concepcin poltica como poco confiable. 27

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De todas formas, en los medios norteamericanos se adverta una diferencia entre los crticos a ultranza del gobierno de Buenos Aires, y los que estimaban que una poltica dura sera contraproducente. La Guerra Fra
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El enfrentamiento (ya iniciado en las postrimeras de la Segunda Guerra Mundial) entre los Estados Unidos, acompaado por las potencias occidentales, y la Unin Sovitica y los pases sometidos a sus designios present para la Argentina, de 1945 en adelante, la necesidad de pronunciarse sobre el conflicto (llamado este-oeste) en diversos episodios que lo fueron jalonando. Los pronunciamientos fueron diversos (y en algunos casos ambiguos y hasta contradictorios) pero no hay duda de que un factor comn integra la prctica de la poltica exterior (e interna) argentina en esa dcada y fue una rotunda oposicin a la doctrina y a la praxis comunistas. Eje de la expresin poltica del gobierno a partir de 1946 fue la mencionada Tercera Posicin, que el Presidente pretendi que superara la oposicin entre el "mundo capitalista" y el "mundo comunista", y que en la prctica en definitiva signific adoptar posiciones propias ante cuestiones o crisis concretas, pero sin perder de vista su pertenencia y alineacin, con el mundo libre. La Guerra de Corea El conflicto desatado por Corea del Norte al invadir el 25 de junio ole 1950 a su vecino del Sur fue el primer choque militar de envergadura desde el fin de la Segunda Guerra. El Presidente de Corea del Sur pidi ayuda a los Estados Unidos, y el 26 de junio el Consejo de Seguridad inst al agresor a retirarse detrs de la frontera, completando su postura al da siguiente invitando a los Estados miembros de la ONU a "aportar toda la ayuda necesaria para rechazar a los invasores "z. EE.UU. apel, sin resultado, a la mediacin de la URSS. Mientras tanto, las fuerzas norcoreanas haban ocupado Sel y gran parte del Sur. El 7 de julio el Consejo de Seguridad exhort a los Estados miembros a aportar tropas, que operaran con la bandera de las Naciones Unidas bajo el mando de EE.UU. Hasta ese da los diplomticos argentinos en EE.UU. apoyaron con "toda decisin" la actitud de ese gobierno. En cuanto a la posibilidad de enviar tropas, aun voluntarias (como se consider) Pern se decidi por la negativa, y en cambio ofreci alimentos a Corea del Sur. De todas formas, de todos los pases americanos, solo Colombia contribuy con efectivos en la crisis coreana.
2. La URSS no haba vetado la Resolucin pues no concurra al Consejo en protesta por aceptarse todava como miembro del mismo al delegado de China nacionalista.

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Por esas fechas, y como gesto hacia los Estados Unidos, el Congreso argentino, de gran mayora peronista, ratific el TIAR firmado en tres aos antes. Ante la desventajosa situacin en el Sur, tropas de las Naciones Unidas, bajo mando norteamericano, desembarcaron detrs de las lneas norcoreanas iniciando una ofensiva hacia el norte, incluso con intenciones de superar el lmite anterior. Vuelta la URSS al Congreso de Seguridad, se reanud el enfrenta, miento entre las dos grandes potencias. Para obviarlo, EE. UU, y loa pases que lo apoyaban lograron la aprobacin, en la Asamblea General del 7 de octubre de 1950, de una resolucin que autorizaba medidas apropiadas para la estabilidad en Corea. La votacin fue de 47 votos a favor, 5 en contra (el bloque sovitico) y 7 abstenciones, entre ellas la Argentina. Poco despus se vot la Resolucin Unin Pro Paz tambin en la Asamblea, que prevea la intervencin de ese cuerpo cuando el Consejo estuviese paralizado por el disenso. En este caso se aprob por 52 votos a favor, 5 en contra y 2 abstenciones (India y la Argentina). La delegacin argentina objetaba partes de esa resolucin que prevean mecanismos para el uso internacional de las fuerzas. Mientras continuaba la guerra en Corea, en diciembre de 1950 Estados Unidos anunci que convocaba a una Reunin de Consulta continental, que apoy la Argentina. La IV Reunin de Consulta se celebr en Washington (marzo/ abril de 1951) y la Argentina concurri decidida a mantener su postura expresada en las abstenciones referidas. En rigor se negaba a lo que pretenda Estados Unidos, que era un frente unido de los pases de Amrica para enfrentar la agresin comunista, bajo la gida de esa potencia. Para ello, con el apoyo de pases de la regin (incluso Brasil), EE.UU. favoreca la creacin de unidades para la defensa del hemisferio, y en su caso la accin de las Naciones Unidas, lo que no pudo lograr por la oposicin, entre otros, de la Argentina y Mxico. Se vot favorablemente otra resolucin, ms general, dejando a cada Repblica la preparacin de los efectivos. En Corea, estabilizado el frente, el secretario de Naciones Unidas, Trygve Lie, anunci el 1 de junio un armisticio, apoyado por los Estados Unidos y la Unin Sovitica. El caso de China A finales de la Segunda Guerra Mundial, el gobierno argentino, el 25 de julio de 1945, nombr primer embajador en China a Jos Arce, quien se present ante el primer ministro, mariscal Chiang Kai-Sek el 4 ele diciembre de ese ao. De todas formas Arce permaneci en su cargo solamente unos meses, ya que a mediados de 1946 se hizo cargo de la representacin argentina en las Naciones Unidas. Las relaciones se desarrollaron normalmente y el 7 de febrero de 1947 se 29

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suscribi en Buenos Aires un Tratado de Amistad entre ambos pases. Mientras tanto, el pas asitico se hallaba dividido por una cruenta guerra civil entre los nacionalistas en el gobierno y los comunistas de Mao Tse Tung. Estos ltimos terminaron derrotando a los nacionalistas y proclamaron en Pekn en octubre de 1949 la Repblica Popular China. Chiang-Kai-Sek, con dos millones de seguidores, se traslad a Taiwn, desde donde sigui gobernando la que se continu denominando Repblica de China. Esta, a pesar de no dominar el vasto territorio continental, sigui representando a China en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas por ms de dos dcadas. Producida la debacle en 1949, la Embajada argentina, que se encontraba en la zona nacionalista en Shanghai, se encontr amenazada de violencia y con escasez de vveres. Finalmente el personal remanente, poco antes de la cada de la ciudad, pudo salir a bordo de un avin estadounidense. A partir de entonces la Argentina continu reconociendo como gobierno chino al establecido en Taiwn. El plano econmico La intervencin estatal, incluso en la relacin externa, ya estaba presente en las medidas del gobierno de facto. Con la activa participacin del presidente del Banco Central se haba creado el 28 de mayo de 1946 el Instituto Argentino para la Promocin del Intercambio (IAPI), destinado a monopolizar el comercio exterior. Se realiz una planificacin de la economa (Primer Plan Quinquenal 1947-1951) y se encarg su coordinacin a una nueva Secretara Tcnica de la Presidencia, cuyo titular fue Jos M. L. Figuerola. Los proyectos contenidos en el Plan deban financiarse con los ingresos del IAPI, pero las previsiones no se cumplieron en muchos casos. La nacionalizacin del Banco Central puso en manos del Ejecutivo el control del crdito y la moneda, y se estatizaron servicios pblicos como el gas, telfonos y ferrocarriles, creando nuevos organismos para la gestin de diferentes sectores econmicos. Muchas de estas iniciativas respondan a las concepciones de un empresario autodidacta -Miguel Miranda- quien, sin embargo, debi renunciar a mediados de 1949, al fallar sus predicciones: posguerra corta, enfrentamiento armado entre Estados Unidos y la URSS, y continuacin del descalabro en Europa. En el Plan Marshall (lanzado por los EE.UU. en julio de 1947) que contribuy a reconstruir Europa, se excluy la participacin de la Argentina, incluso respecto de la adquisicin de alimentos esenciales. Esa exclusin form parte de una serie de medidas restrictivas o de hostigamiento que se extendieron en el tiempo, y que se originaron en la concepcin de gran parte de la clase dirigente norteamericana, de que la Argentina haba 30

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negado su apoyo a ese pas en el contexto de la guerra. Algunos autores consideran el ao 1949 como el perodo en que llega a su trmino esa poltica de hostigamiento, en parte por las gestiones realizadas por el canciller Atilio Bramuglia a tal efecto, en Washington, en diciembre de 1948.
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Las reservas internacionales argentinas eran importantes en 1946. Haca 1949 se haban agotado -entre otros factores por la estatizacin de bienes y servicios- y en 1950 el gobierno debi recurrir a un prstamo del Export-Import Bank de los Estados Unidos (marzo de ese ao). En realidad, la Argentina era acreedora de grandes cantidades de dinero de Gran Bretaa, Francia y otros pases, pero en monedas inconvertibles al dlar, y esos pases tampoco estaban entonces en condiciones de abastecer insumos industrializados. La firma de un tratado de la Argentina con Gran Bretaa (junio de 1949) reaviv la latente rivalidad de los EE.UU. con esa potencia por el mercado argentino y favoreci una poltica econmica ms positiva de este pas respecto al gobierno argentino. Como muestra de esa nueva actitud, misiones estadounidenses de alto nivel visitaron Buenos Aires en enero y febrero de 1950, con positivos resultados. En marzo de 1950 el ministro argentino Ramn Cereijo encabez una delegacin negociadora a Washington. El gobierno argentino autoriz a varias empresas estadounidenses a girar sus fondos financieros por prestacin de servicios a una tasa de cambio favorable. A cambio de ello, el Eximbank se comprometi a otorgar un crdito destinado al pago de las obligaciones comerciales pendientes a la Argentina. En cambio, en lo que respecta al ordenamiento econmico multilateral, el gobierno argentino mantuvo alejado el pas de las instituciones diseadas en Bretton Woods en 1944 (Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial) y del Acuerdo General sobre Tarifas y Comercio (GATT) que comenzara a operar en 1948. La actitud argentina se basaba en que el gobierno opt por una poltica de bilateralismo, y rehus adherirse a estructuras multilaterales, porque estim que respondan a los intereses de las grandes potencias industrializadas. En 1948 la Argentina firm un convenio comercial con Polonia y en el ao 1949 suscribi otro con Bulgaria. Conferencia de La Habana (1947-1948) Luego de la guerra, las potencias vencedoras consideraron que, as como las instituciones de Bretton Woods (FMI y BM) se ocuparan de las finanzas y el crdito internacional, debera crearse una institucin cuyo mandato se refiriese al comercio a escala mundial, con especial nfasis en su liberacin, objetivo citado en sus 31

documentos emitidos durante la contienda. En febrero de 1946 el Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) convoc a una conferencia sobre Comercio y Empleo. La Argentina fue excluida, por decisin de EEUU de asistir como miembro pleno a las reuniones de la Comisin Preparatoria, que elabor un proyecto de Carta de la Organizacin Internacional de Comercio, y un esquema para un Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio. En las reuniones preparatorias celebradas en Ginebra, los pases participantes celebraron un nmero elevado de acuerdos bilaterales basados en la reciprocidad, y ello llev a la firma, el 30 de noviembre de 1947, del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) entre 18 pases asistentes. La Conferencia propiamente dicha comenz sus labores en La Ha bana, el 21 de noviembre de 1947, con asistencia de una nutrida delegacin argentina presidida por Diego Lus Molinari, que asumi una postura hostil a los EE.UU. La Argentina haba concurrido con la conviccin de que el proyecto de Carta atenda primordialmente a los intereses norteamericanos. En la Conferencia misma se advirti una visible diferencia entre las posiciones de los pases desarrollados y aquellos en desarrollo, pero estos ltimos poco pudieron influir en las decisiones. La reunin dur varios meses y finalmente aprob una Carta, que constituy el primer intento de un cdigo de conducta para el Comercio Mundial. La delegacin argentina, consecuente con su actitud de la poca, rechaz toda norma que pudiera oponerse a las polticas adoptadas por el gobierno, as como cualquier facultad supraestatal, y habiendo formulado numerosas reservas, se abstuvo en la Resolucin final. La Carta nunca entr en vigor, por falta de las ratificaciones requeridas. En cambio s oper, y exitosamente, el acuerdo del GATT que se haba firmado provisoriamente. La Argentina no firm la Carta de La Habana, ni, como se ha dicho antes, ingres en el GATT Por otra parte, tampoco adhiri en la poca a la FAO (Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin) ni a la UNESCO (Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura). La Seguridad Continental. El TIAR Ya en la Conferencia de Chapultepec (febrero/marzo 1945) se acordaron principios de seguridad continental como el de solidaridad frente a un ataque contra cualquier Estado americano, la proscripcin de la conquista territorial, y la consulta en caso de guerra o amenaza de guerra. En esa instancia EEUU se inclinaba por el "universalismo", que iba a concretarse en la Carta de las Naciones Unidas y no por definiciones en el sistema regional. Pero poco despus, el desarrollo de la Guerra Fra, hizo que EE.UU., en materia de seguridad continental, favoreciera la concertacin de acuerdos bilaterales y multinacionales con los 32

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pases latinoamericanos. El 15 de agosto de 1947, en Petrpolis, Ro de Janeiro, se inaugur la Conferencia Interamericana para el Mantenimiento de la Paz y la Seguridad del Continente, auspiciada por los Estados Unidos, para concretar un Tratado de Defensa, previsto en el Acta de Chapultepec.
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La delegacin argentina estaba encabezada por el canciller Bramuglia, quien result interlocutor principal del jefe de la delegacin estadounidense, general George C. Marshall. Bramuglia, le propuso confidencialmente un pacto secreto anticomunista entre su pas y los EE.UU. que no lleg a considerarse. Expres antes, al encargado de negocios en Buenos Aires, que la Argentina apoyaba a EE.UU. y que cualquier declaracin en contrario sera para consumo interno. En la Conferencia, la postura argentina fue, bsicamente, distinguir los casos de agresin extracontinental (considerada un acto de agresin contra todos) de la proveniente de un pas del continente, que debera resolverse por medios pacficos. Estados Unidos se opuso a la distincin propuesta, y finalmente se lleg a un compromiso favorable a la postura estadounidense. El uso de la fuerza qued autorizado en todos los casos, pero en los conflictos intrahemisfricos se tratara primero de resolverlos "por medios pacficos". A pesar de los deseos de EE.UU. solo se consideraran agresiones dentro del tratado a las sufridas por bases situadas dentro de la zona de seguridad, inclusive Hawai (y no las bases o territorios en otros continentes) En cuanto a la decisin sobre sanciones, la Argentina abogaba por la unanimidad para decidirlas. Estados Unidos y otros pases se inclinaban por una mayora, y finalmente se decidi que fuera de dos tercios. En la "zona de seguridad" se acept la tesis argentina de incluir la Antrtida y las Malvinas. No cuaj un intento argentino de incluir temas econmicos en los debates, que se dejaron para la reunin proyectada en Bogot. El Acta Final del Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR) -nico tratado de pacto estratgico o militar suscripto por la Argentina y dirigido contra ataques armados o "una agresin que no sea ataque armado"- se firm el 2 de septiembre de 1947 y entr en vigencia el 3 de diciembre de 1948. El Senado argentino lo aprob el 22 de julio de 1948, pero en la Cmara de Diputados se opusieron algunos representantes radicales, y recin fue ratificado en junio de 1950. Conferencia de Bogot. Creacin de la OEA Entre el 30 de marzo y el 2 de mayo de 1948 tuvo lugar en Bogot la IX' Conferencia Interamericana, a la que concurri una nutridsima delegacin argentina (86 personas) presidida por el canciller Bramuglia.

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La orientacin del gobierno argentino manifestaba, sin embargo, sus preferencias por el bilateralismo, y, con muchas reticencias, su aceptacin de un multilateralismo lo ms laxo posible. Tal era el caso, por ejemplo, en su rechazo a las "acciones colectivas" que violaran el principio de no intervencin, o al concepto de "sancin". Tambin propugnaba la Argentina en la conferencia propuestas econmicas y sociales incluyendo la cooperacin tcnica y financiera y reglas sobre el transporte martimo. Present adems un proyecto de Carta Interamericana de Garantas Sociales. La conferencia aprob la que se considerara la primera resolucin anticomunista adoptada por el Sistema Interamericano, llamada Preservacin y Defensa de la Democracia en Amrica, basada en la propuesta presentada por Chile, Estados Unidos, Brasil y Per. La resolucin fue apoyada por la delegacin argentina. En la Conferencia se firmaron seis documentos: La Carta de la Organizacin de Estados Americanos, El Tratado Americano de Soluciones Pacficas (Pacto de Bogot), El Convenio Econmico de Bogot, La Convencin Interamericana sobre Concesin de Derechos Polticos a la Mujer, la Convencin Interamericana sobre Concesin de Derechos Civiles a la Mujer y el Acta Final de la Novena Conferencia. La Carta de la Organizacin de Estados Americanos busc coordinar los esfuerzos de los pases para actuar en una estructura comn. Al debatirse el nombre y definicin de la Organizacin, Bramuglia se opuso a la propuesta brasilea de Unin de las Naciones Americanas. El canciller expres que si se adoptaba la frmula de "unin" o asociacin formulara una reserva. El pacto orgnico de la Carta de la Organizacin de los Estados Americanos, suscripto en la reunin de la clausura de la Conferencia (30 de abril de 1948) cre dicho organismo y estableci sus rganos de deliberacin y gobierno. La Unin Panamericana se convirti en la Secretara de la OEA. La Argentina present a la Conferencia un documento fijando su posicin con respecto a sus ttulos y derechos sobre las Malvinas, Georgias del Sur, Sandwich del Sur y Antrtida argentina. El sistema de Ia Carta rigi, sin mayores modificaciones, hasta la dcada del 60. Relaciones con el Reino Unido Con dicho pas se firm, en materia comercial, el acuerdo Miranda-Eady (17/9/46) que inclua disposiciones sobre rgimen de pagos, comercio de carne, ferrocarriles y negociacin de un tratado comercial. Ese ao la Argentina tena un crdito de 150 millones de libras en su cuenta bloqueada en Londres. En febrero de 1947 el gobierno argentino decidi adquirir y "nacionalizar" los ferrocarriles de capital britnico, a un costo de 150 millones de libras. Por otra parte en mayo de 1947 se convino la compra por la Argentina de una gran cantidad de aviones militares. Este acuerdo se suscribi mientras continuaba el embargo de armas por EE.UU. 34

En febrero de 1948 se suscribi el acuerdo Andes con el Reino Unido, por el cual ese pas se comprometa a comprar alimentos y a exportar combustibles y bienes de capital, y 150 millones de libras fueron imputados al pago de los ferrocarriles. El convenio Andes expir en 1949, ao en que se suscribi un nuevo convenio anglo- argentino. Este prevea adquisiciones por el Reino Unido de 250 millones de libras, mediante la compra de carnes y granos argentinos durante cinco aos, pagados en libras, y la Repblica adquirira con esos fondos petrleo al Reino Unido (por lo que el acuerdo significaba la no adquisicin de petrleo en los EE.UU., y en este pas fue considerado discriminatorio). La devaluacin de la libra practicada en 1949 llev al gobierno argentino a una devaluacin del peso con respecto del dlar. Relaciones con Chile En las vinculaciones con ese pas, el gobierno argentino mostr a la vez una disposicin cooperativa y por otra parte impulsos de expansin de su influencia econmica, poltica e incluso doctrinaria. Esto ltimo dentro de la idea de un bloque austral que consolidara un liderazgo argentino en la regin, de talante antinorteamericano. Esta idea del bloque austral suscitaba inquietud en los medios norteamericanos y brasileos, desde principios de la dcada del 40. Incluso el gobierno de Chile haba sido uno de los que retir a su embajador de Buenos Aires en junio de 1944. El Senado chileno se opona, a fines de 1945, a la aprobacin de la designacin de un embajador en Buenos Aires, formulando senadores de diversos partidos acusaciones de intervencin argentina en la poltica chilena. Para contrarrestar esas posiciones, el gobierno de Per propici un tratado comercial y de ayuda financiera a Chile (diciembre d# 1946), incluyendo un rgimen de unin aduanera y liberando derechos de importacin a travs del IAPI. Se otorgaba a Chile un descubierto de 100 millones de pesos, y se realizara una inversin de 300 millones en ese pas. Adems se pactaba un emprstito externo de 300 millones de pesos. Sin embargo, hubo fuerte oposicin en el Senado chileno, y diversos senadores lo consideraron un sometimiento de su pas a la Argentina, con oposicin conservadora, socialista (Salvador Allende) y en cierta medida del partido liberal. Finalmente el tratado no fue ratificado y Chile estableci algunas de las empresas previstas, pero con crditos norteamericanos. Una fuerte crisis en Chile provoc la proscripcin del Partido Comunista (abril de 1948) y un complot militar (octubre de 1948) por el general Ibez del Campo, donde se seal un marcado apoyo argentino, y la identificacin ideolgica de los complotados con el partido gobernante en la Argentina. El canciller chileno Riesco convoc al embajador argentino y le expres su disgusto por lo que consideraba intervencin en asuntos internos. Esta posicin era compartida por la prensa chilena y otros partidos. 35

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En noviembre, el fiscal militar chileno involucr a tres diplomticos argentinos y concluy que el complot haba sido inspirado desde la Argentina. Esta ltima presuncin no fue recogida por el fallo penal de la Suprema Corte Militar. El embajador argentino, en sus informes, aconsej tomar represalias, y algunas llegaron a concretarse, realizndose una campaa en la prensa oficialista argentina contra el presidente Gonzlez Videla por sus prevenciones respecto del rgimen argentino. Allende plante en el Congreso chileno (30 de agosto) su preocupacin por la amenaza argentina, dado que los gobiernos militares desarrollaban una poltica agresiva contra los "pocos regmenes democrticos" aun existentes. Incluso Gonzlez Videla procur conseguir el apoyo de otros pases (solo obtuvo el de Uruguay) para acusar a la Argentina ante la ONU, lo que no concret. Ibez se entrevist en dos ocasiones con Pern y en noviembre de 19.50 anunci -en Buenos Aires- su candidatura. En agosto de 1951 se descubri otro complot en Chile, con subvencin de elementos argentinos y a mediados de julio de 1952 el gobierno chileno declar persona no grata al cnsul de la Argentina en Antogafasta y acus de diseminar propaganda antichilena a otros diplomticos argentinos. Relaciones con Brasil La posicin internacional del presidente Eurico Gaspar Dutra (19461951), alineado con los Estados Unidos, difiri sustancialmente de las posiciones del gobierno de Pern. Brasil, por ejemplo, favoreci el multilateralismo que propugnaba HE.UU., frente a las polticas bilaterales argentinas, en especial con los limtrofes, y se opuso a reflotar el ABC y tambin a un bloque latino o austral propiciados por Pern. El gobierno de Ro, entre otros aspectos de la poltica que divergan de la argentina, propici enrgicamente el TIAR, rompi relaciones con la Unin Sovitica (octubre de 1947), y apoy la creacin del Estado de Israel, que al principio suscitaba reservas en el gobierno argentino, La prensa brasilea consideraba al rgimen argentino como potencialmente agresivo respecto a Brasil, por su armamentismo, expansionismo y rasgos autoritarios. En 1946 se suscribi un convenio bilateral que se refera al aprovechamiento del Ro Uruguay, y en noviembre de ese ao se firm otro para la venta de trigo al Brasil. En junio de 1947 Pern se reuni con el presidente brasileo Eurico Gaspar Dutra en Uruguayana, al inaugurarse el puente internacional en ese lugar. Los acuerdos suscriptos en esa oportunidad no fueron ratificados por Brasil. 36

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La asuncin de Getulio Vargas, en su segunda presidencia (19511954), que haba contado con apoyo argentino en su campaa, presagiaba un acercamiento con la Argentina. Sin embargo, la necesidad de fortalecer los lazos con los Estados Unidos, y la postura antiperonista del canciller Neves de Fontaoura dificultaron ese acercamiento.
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El embajador brasileo Joo Baptista Luzardo, cercano a Getulio Vargas, que ejerci tal funcin en Buenos Aires de mayo a octubre de 1945, haba anudado una slida amistad con Pern. Volvi a su cargo en la Argentina en julio de 1946, y nuevamente como embajador en agosto de 1951. Comparta las aspiraciones del Presidente argentino de una posicin estrictamente latinoamericanista, mientras Brasil se haba inclinado por la cooperacin con los EE.UU. Sin embargo Luzardo no pudo superar las reservas de Itamaraty (la cancillera brasilea) respecto del gobierno argentino. Relaciones con Uruguay Las vinculaciones con ese pas tambin haban sufrido por las divergencias suscitadas durante la Segunda Guerra Mundial, cuando el gobierno de Montevideo adopt una posicin definidamente proaliada. Al finalizar 1945, el canciller uruguayo Eduardo Rodrguez Larreta haba propuesto una poltica colectiva contra cualquier pas americano que violara los derechos humanos, fuera antidemocrtico y no observara sus compromisos internacionales. La iniciativa se percibi como dirigida al gobierno argentino, pero a pesar del apoyo de EEUU., el resto de los latinoamericanos no acompa la propuesta uruguaya, por temor a que abriera las puertas a una intervencin norteamericana. Las relaciones fueron adems conflictivas debido a que numerosos opositores al rgimen argentino se exiliaron en territorio uruguayo, desde donde realizaban campaas contra el gobierno de Buenos Aires. Relaciones con Espaa El gobierno de Pern mantuvo una muy amistosa relacin con la Espaa gobernada por Francisco Franco, entonces excluida de ingresar en las Naciones Unidas por considerrsela simpatizante de las potencias del Eje en la guerra. El gobierno argentino concedi a Espaa una considerable ayuda (sobre todo en alimentos) y la esposa del Presidente, Mara Eva Duarte de Pern visit ese pas en junio de 1947, agasajada por el gobierno y aclamada por las multitudes. Esa actitud irrit a los sectores crticos, preponderantes en los pases vencedores de la guerra. En abril de 1948 se suscribi el Protocolo Franco-Pern entre ambos pases (adicional a un convenio de 1946). Por dicho protocolo Espaa obtuvo un sustancial 37

crdito para la compra de productos de primera necesidad, quedando relevada de transferir divisas para su cancelacin, y pudiendo acreditar los importes en una nueva cuenta en Madrid a Invor del IAPI o del Banco Central de la Repblica Argentina. Relaciones con otros pases latinoamericanos
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En general el gobierno en este perodo enfatiz las vinculaciones con los pases, en especial con los limtrofes y Per. Incluso Pern manifest apoyar la "constitucin inmediata de una unin aduanera sudamericana". En 1946 y 1947 suscribi convenios con pases limtrofes, destacndose los firmados con Bolivia (1946) sobre cuestiones financieras y comerciales. En el ltimo perodo del gobierno de facto, la Repblica haba establecido relaciones con China (26/5/45), con el Lbano (19/11/45), con Arabia Saudita (16/2/45) y con Irak (10/4/46). Ya en funciones el gobierno constitucional se establecieron relaciones diplomticas con el nuevo gobierno de Polonia (20/6/46) y con la Repblica Federativa Popular de Yugoslavia. Se dispuso asimismo la apertura de la Embajada en la Unin Sovitica. El 11 de abril de 1947 se reestablecieron las relaciones con Austria y ese ao y los siguientes fueron anudndose relaciones diplomticas con los Estados que iban alcanzando la independencia, o con aquellos en Europa que regularizaban su rgimen despus de la guerra. El 21 de mayo de 1952 se restablecieron las relaciones diplomticas con Japn y se cre la Embajada en Tokio. El Tratado de Paz entre ambos pases se haba firmado en San Francisco el 8 de septiembre de 1951. La Argentina en la Organizacin de las Naciones Unidas La Repblica, en virtud de lo reseado en el captulo precedente, se haba incorporado a la Organizacin como miembro fundador. El gobierno design como primer representante permanente, con rango de embajador al Dr. Jos Arce, quien en una intervencin en la Asamblea de 1946, critic las disposiciones de la Carta que establecan el poder de veto. El ao siguiente, la Argentina pidi al secretario general que en el Temario de la Segunda Asamblea General, se inscribiera el tema "Convocatoria de una Conferencia General bajo el Art. 109 de la Carta para abolir el veto". El tema se deriv a un comit interino, y finalmente no tuvo consecuencias, luego de la partida de Arce, quien se haba distinguido por sus fuertes choques con los representantes soviticos. Arce era particularmente crtico del veto ejercido por la URSS ocasionalmente por los EE.UU.) para impedir el ingreso de pases aspirantes a integrar la ONU. En 1948, la Argentina ocupaba la presidencia rotativa del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, elegida para el perodo 1948/1949, El canciller Bramuglia -en tal 38

carcter- debi enfrentar la crisis derivada del bloqueo sovitico a Berln, y ensay, sin xito, una solucin de compromiso ante el endurecimiento de las posiciones occidentales y de la URSS Los soviticos levantaron el bloqueo a Berln recin en mayo de 1949. Cabe sealar que la Argentina, en esos primeros aos mantuvo posiciones similares a las de algunos pases desarrollados. No apoy la condena a Holanda por su agresin a Indonesia (1946) ni, antes de 1953, las declaraciones contra las polticas de discriminacin racial en Sudfrica. Tampoco apoy el examen de la poltica imperial francesa en Marruecos, y, como se ha dicho, se inclin por el rgimen de Taiwn en el caso chino. El caso espaol tambin fue debatido en las Naciones Unidas. En la conferencia de Potsdam (julio 1945) los lderes aliados haban expresado su condena al rgimen de Franco, por su carcter dictatorial y fascista, y ese ao Francia propuso se adoptaran medidas para reemplazar al rgimen del caudillo espaol por otro ms democrtico, pero norteamericanos e ingleses no favorecieron una "intervencin". En 1946, un comunicado anglo-franco-norteamericano conden moralmente al gobierno de Franco e inst al pueblo a derrocarlo. La asamblea de la ONU, que ya haba adoptado una Resolucin propuesta por Panam, recomendando la no admisin de Espaa, se vio agitada por diversas iniciativas para hostilizar al rgimen franquista. El representante argentino, Dr. Arce, se inclin en cambio por la "no intervencin" y consideraba el caso espaol "ajeno a la jurisdiccin de las Naciones Unidas". Desde entonces esa fue la postura de la delegacin argentina. La Asamblea resolvi el 12 de diciembre de 1946 el retiro de Madrid de todos los jefes de misiones, por 34 votos a favor, 6 en contra (entre ellos la Argentina) y 13 abstenciones. El gobierno espaol fue excluido adems de la OACI (Organizacin de la Aviacin Civil Internacional), de la UIT (Unin Internacional de Telecomunicaciones) y de la Unin Postal Universal, y tampoco fue admitido en los otros organismos de las Naciones Unidas. La delegacin argentina ratific su posicin en la Asamblea de 1947. En es esa ocasin, si bien no se reiter la condena a Franco, tampoco se prob un proyecto de algunos pases latinoamericanos, apoyado por la Argentina, que recomendaba dejar en libertad de. accin a los pases sobre sus relaciones con Madrid. En 1950 la Asamblea revoc su recomendacin de 1946, y la que impeda a Espaa ingresar a los organismos vinculados con las Naciones Unidas. Pero recin en 1955 la Asamblea decidi el ingreso de Espaa, entre otros pases, a la propia Organizacin de las Naciones Unidas. La cuestin de Cachemira (territorio disputado por India y Pakistn) que llev a 39

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enfrentamientos sangrientos desde 1947 tambin fue considerada en las Naciones Unidas. La crisis cost incluso la vida de Mahatma Gandhi. La Argentina se pronunci en el Consejo en favor de la libre determinacin del pueblo de esa regin, por medio de un plebiscito.
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En enero de 1948 se cre una comisin de buenos oficios ante la India y Pakistn, de la que la Argentina form parte. Hacia mediados de 1950 no se haban acordado an las condiciones del plebiscito, que finalmente se rechaz, a pesar de haberse firmado en 1949 un armisticio y el cese del fuego. En el caso de Indonesia, antigua colonia de Holanda, el Consejo de Seguridad decidi en agosto de 1947 abocarse a las diferencias entre ambos pases, instando a las partes a cesar las hostilidades. Finalmente se suscribi un acuerdo de tregua en enero de 1948. El delegado argentino apoy el acuerdo y la independencia Indonesia. Cabe sealar que en 1946 la Argentina no haba apoyado condenar por agresin a Holanda. La continuacin de las hostilidades solo ces con el acuerdo de noviembre de 1949 por el que Holanda transfiri formalmente la soberana a Indonesia de todo su territorio. Indonesia ingres como miembro a las Naciones Unidas en septiembre de 1950. La cuestin Palestina-Israel y los pases rabes Palestina se encontraba, al finalizar la guerra, bajo la tutela de Gran Bretaa, de acuerdo con un mandato de la Sociedad de las Naciones de 1922. En 1917, el primer ministro britnico haba prometido que se reconstruira en Palestina un "Hogar Nacional judo" y as tambin se lo encomend la propia Sociedad de las Naciones. La poblacin juda original haba aumentado por oleadas de refugiados e inmigrantes. Al iniciarse la labor de la ONU haba crecido mucho, y el organismo comenz desde 1947 a tratar de conciliar a los judos y rabes de ese territorio. La Comisin Especial creada a tal fin se inclin por el fin del mandato, y el otorgamiento de la independencia al pas. La mayora recomend, adems, la particin en dos Estados: uno judo y otro rabe. Los rabes, por su parte rechazaron la competencia de las Naciones Unidas. El debate en la Asamblea de 1947 fue acalorado, con diferentes posiciones, pero pareci imponerse el plan de particin, rechazado por los pases rabes. La delegacin argentina opuso reparos al plan de particin, opinando que la Asamblea careca de atribuciones, y vot en abstencin la Resolucin de la Asamblea que aprob la particin de Palestina por 33 votos a favor, 13 en contra y 10 abstenciones. En 1948 la Argentina pas a integrar el Consejo de Seguridad, mientras se sucedan enfrentamientos en Palestina. Estados Unidos propuso que las Naciones Unidas se encargaran del territorio por Administracin Fiduciaria, pero la solucin no satisfaca a las partes en conflicto. Estados Unidos present entonces un proyecto de tregua que apoy la Argentina. 40

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El 15 de mayo de 1948, al arriarse el pabelln britnico, los judos proclamaron el Estado de Israel, que fue prontamente reconocido por EE.UU. y la Unin Sovitica. La declaracin de independencia provoc la invasin del territorio por fuerzas rabes. Una resolucin propiciada por EE.UU. ordenando a las partes poner fin a la lucha fue aprobada en el Consejo de Seguridad, con el apoyo argentino, cuyo delegado, Arce, haba participado sin embargo, con intervenciones ambiguas y con apelaciones a un compromiso. No obstante la exhortacin del Consejo y la labor del presidente de la Cruz Roja Internacional, con mandato de la Asamblea, conde Bernadotte, la lucha entre israeles y rabes continuaba, provocando adems, el exilio de miles de pobladores. Bernadotte fue asesinado y el mediador interino Ralph Bunche se mostr gravemente desasosegado. Creada una comisin de conciliacin por la Asamblea, en diciembre de 1948 se logr suscribir en Rodas los acuerdos de armisticio, que pusieron fin a la lucha armada pero no al conflicto en s. La Argentina reconoci al Estado de Israel en 1949. Sudfrica, perteneciente a la Comunidad Britnica de Naciones desde 1948 y miembro de las Naciones Unidas, aplicaba una frrea poltica de segregacin racial (apartheid) que resguardaba los resortes del poder a la minora blanca, a expensas de la mayora negra. Diversas leyes buscaron la equiparacin de derechos, pero sobre la base de una particin geogrfica. La ONU consider la cuestin en diversas oportunidades, condenando el apartheid. La Argentina, desde la Asamblea de 1953, se pronunci categricamente contra la discriminacin racial, pero consider el asunto como interno (Art. 2 de la carta) por lo que solo podan "recomendarse" sanciones, y vot en abstencin la Resolucin respectiva. Difusin de poltica exterior e intentos de influencia El gobierno iniciado en 1946 dio pasos, relativos a su accin exterior, sin antecedentes en gestiones anteriores. En la mayora de los casos, ello se circunscribi al mbito latinoamericano. En el perodo mostr su apoyo a la instauracin de regimenes militares de ideologa cercana a la del gobierno argentino: Venezuela (1948), donde se fue afirmando el coronel Marcos Prez Jimnez; Paraguay (1948) donde se sucedieron varios golpes militares hasta el que entroniz al general Felipe Chvez, quien acto seguido viaj a Buenos Aires y Per (1948) donde se levant y tom el gobierno el general Manuel A. Odria. El gobierno argentino tambin apoy el regreso al poder de Vctor Paz Estenssoro en Bolivia (1951), y la eleccin de Getulio Vargas, en Brasil, el mismo ao, teniendo repercusin internacional el apoyo prestado en ese ltimo caso en la campaa por el gobierno argentino. 41

La propaganda exterior de la ideologa del partido gobernante se efectu desde un comienzo del perodo, pero se institucionaliz en julio de 1951 con la creacin de la Subsecretara de Difusin en el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, y prosigui hasta 1955.
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En el decreto respectivo se instrumentaba la creacin y accin de la "unidad bsica", que funcionaba en la sede de cada una de las representaciones en el exterior, en general dirigida por el Agregado de Prensa. En directivas subsiguientes se instruy sobre accin pblica y encubierta, organizacin de campaas y otras. Las diferentes circunstancias de los pases donde se practicaron esas actividades hicieron que en algunos (especialmente limtrofes) se alcanzaran algunos de los fines buscados, y en otros (EE.UU. y Europa) el material preparado no resultara adecuado a la cultura poltica de esos mbitos. De todas formas, la difusin practicada en los distintos pases suscit reacciones diversas, desde buena recepcin a enrgicos rechazos. Una novedad en la accin exterior del pas fue la creacin de las "agregaduras obreras", en las representaciones diplomticas, desde 1946. Si bien en otros pases existan agregaduras similares, en el caso de la Argentina se advirti la falta de preparacin especfica para una representacin externa de importancia, y de hecho que sus principales funciones fueran las de difundir en el exterior la ideologa oficial. Otros instrumentos de la prdica oficial en varios pases fueron la Agencia Latina de Noticias (fundada en 1949) y el Servicio Internacional Radiofnico Argentino (con emisiones en seis idiomas). En el plano gremial, el gobierno propici la creacin de la Agrupacin de Trabajadores Latinoamericanos Sindicalistas (ATLAS), establecida en 1952, que contaba con ntima conexin y financiamiento de la CGT argentina, cuyo secretario general era presidente de ATLAS. Esa central se propuso disputar la conduccin sindical latinoamericana o internacional a otros entes regionales como la Confederacin de Trabajadores de Amrica Latina (marxista) y la Organizacin Regional Interamericana de Trabajadores, adherida a la Confederacin Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL). Segunda presidencia de Juan Domingo Pern (1952-1955) La reforma constitucional de 1949 habilit a Pern para la reeleccin, y triunf en las elecciones de 1951. El perodo se caracteriz por la continuacin de la poltica exterior reseada. En lo interno, la desaparicin de la Sra. de Pern (1952) y la descomposicin de algunos sectores del rgimen -que haba acentuado sus rasgos autoritarios- fueron socavando la solidez de sus respaldos, proceso que se agudiz a partir de su enfrentamiento con la Iglesia Catlica (1954).

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Relaciones con Chile La victoria electoral de Ibez (septiembre de 1952) signific un apoyo a la corriente latinoamericanista y poco afn a las polticas de EE.UU. que propugnaba Pern.
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El presidente argentino visit Chile en febrero de 1953 y suscribi con el mandatario chileno el Acta de Santiago. Esta propiciaba la ampliacin del intercambio comercial, la eliminacin gradual de los derechos de aduana, la firma de un acuerdo para facilitar los pagos y otras medidas similares. El Acta expresaba el anhelo de que otros pases del continente integraran el sistema, que se vea como un primer paso para la unin econmica entre la Argentina y Chile. Sin embargo, los acuerdos militares firmados por Chile y Brasil con los EE.UU. en ese mismo ao, indicaban que su posicin internacional no era idntica a la argentina. Ibez retribuy la visita, viajando a Buenos Aires en julio de 1953, y suscribiendo con Pern el Tratado de Unin Econmica Chileno-argentina. El acuerdo contena medidas de complementacin econmica, disminucin de aranceles, concertacin de cambios y apoyos recprocos al desarrollo industrial y agrcola, creando al efecto un Consejo General de la Unin. Pern subsidi a sectores del movimiento feminista chileno, y algunos se proclamaron abiertamente justicialistas, lo que dio lugar a reacciones en contrario, en 1953. En abril de 1955 el secretario de la CGT argentina fund la filial chilena de ATLAS. Relaciones con Brasil Las negociaciones previas, y el propio acuerdo militar de ese pas con los Estados Unidos (1953) originaron tensiones con el gobierno de Pern, que estim que se lo aislaba, ante convenios similares suscriptos por Uruguay y Chile. La visita de Pern a Chile, por su parte, produjo reacciones negativas en Brasil, que crea ver rasgos expansionistas en el rgimen argentino, no solo en Chile sino tambin en Bolivia y Paraguay. Tambin la propaganda oficialista argentina en Brasil suscitaba rechazos en amplios sectores del espectro poltico. De tal forma, la diplomacia brasilea obstaculiz un acercamiento con la Argentina, y se opuso a cualquier intento de formar bloques regionales. El suicidio del presidente Vargas (agosto de 1953) marc un hito desfavorable al entendimiento entre ambos pases. Un discurso de Pern, en teora secreto, en la Escuela Superior de Guerra, en noviembre de 1953, en que criticaba a la cancillera brasilea, y al Sueo de 43

Hegemona brasileo, fue conocido meses despus en Brasil y provoc una fuerte reaccin en el Congreso y en la prensa. Un nuevo canciller -Rao- y la labor del embajador en Buenos Aires, Leite Ribeiro, buscaron soluciones pragmticas a algunos de los problemas. Pero las diferencias polticas volvieron a surgir en la Xa. Conferencia Panamericana en Caracas (marzo de 1954) cuando la Argentina apoy al gobierno de Guatemala y el Brasil respald a EE.UU., que haba apoyado la intervencin en dicho pas centroamericano. En esta Conferencia se aprob la Resolucin XCIII llamada "Declaracin de Solidaridad para la preservacin de la Integridad poltica de los Estados Americanos contra la intervencin del comunismo internacional". Esta resolucin seala el entronizamiento del comunismo en cualquier Estado americano como un supuesto para aplicar el Tratado de Ro. En este caso la Argentina se abstuvo. En cuanto a los temas de colonias y territorios en el continente (Malvinas, Belice y las Guayanas) Brasil no apoy la posicin argentina y se inclin por su tratamiento en la ONU. A principios de 1953 se firm un acuerdo comercial entre la Argentina y Brasil. Por el mismo, el primero de ellos vendera a Brasil 1.500.000 toneladas de trigo (80% de las importaciones) y ste pas a la Argentina madera, caf, acero, cacao, banana y anans. Relaciones con Paraguay Respondiendo a la invitacin formulada en el Acta de Santiago en 1953, en octubre de ese ao, en Asuncin, Pern y el presidente Chvez de Paraguay suscribieron un convenio de Unin Econmica. Pern haba devuelto los trofeos de la Guerra del Paraguay y fue luego nombrado ciudadano paraguayo y general de su ejrcito. En la Plaza de Mayo, el 17 de octubre de ese ao, Pern present al pueblo reunido el "Declogo de la Confraternidad argentino-paraguaya" proponindolo "como principio para la unin definitiva y eterna" entre ambos pueblos. Relaciones con otros pases latinoamericanos Respondiendo tambin a la invitacin del Acta de Santiago se firm un Acta de Unin con Ecuador (diciembre de 1953), y Nicaragua y Bolivia expresaron tambin su adhesin al documento de Santiago. Relaciones con Japn En octubre de 1954, y por primera vez, un canciller japons, Katsuo Okazaki, visit la Argentina, con una delegacin oficial y empresaria. Relaciones con Estados Unidos El nuevo embajador Albert Nufer, designado en 1952, recibi instrucciones para 44

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una poltica firme respecto de la Argentina, neutralizando la propaganda antinorteamericana en el pas, y procurando moderar la penetracin poltica argentina en la regin (Atlas y los tratados de Unin Econmica). En agosto de 1952 el Departamento de Estado, en esa lnea de pensamiento, instruy a sus embajadas en pases latinoamericanos acerca de cmo contrarrestar la campaa antinorteamericana del gobierno argentino. Con la llegada a la presidencia de Eisenhower y su canciller John Foster Dulles, cambiaron algunas circunstancias. Ferviente anticomunista, Dulles consider como aliados a los gobiernos que compartieran tal actitud y crearan un clima favorable a la inversin norteamericana, aunque fueran dictadores como Prez Jimnez en Venezuela. Dulles tuvo gestos amistosos hacia Pern, y este atribuy -en su dilogo con Nufer- las desinteligencias anteriores al gobierno de Truman. En abril de 1953 el Presidente de los EE.UU. envi a su hermano Milton Eisenhower en viaje por Amrica Latina, y este anud una buena relacin con Pern, quien dej de practicar polticas antinorteamericanas. A la vez, el Presidente argentino present un proyecto para atraer inversiones extranjeras, que no obstante las reservas de los opositores en la Cmara de Diputados, fue aprobado en agosto de 1953 (Ley 14.222). La nueva Ley de Inversiones Extranjeras para promover su incorporacin al pas, contena facilidades para la entrada de divisas y bienes, y un tratamiento benvolo para las remesas de utilidades. Pero slo una empresa norteamericana de segunda lnea -Kayserdemostr inters establecindose en 1954, como Industrias Kaiser Argentina, en Crdoba, en asociacin con Industrias Aeronuticas y Mecnicas del Estado (IAME). Fiat, a su vez, tambin se estableci en Crdoba como Fiat-Concord tambin asociada a IAME. Posteriormente, el Eximbank de EE.UU. concedi un crdito para establecimiento de un alto horno en Zapla, en 1955. Milton Eisenhower regres convencido del anticomunismo del Presidente y de su buena voluntad con los norteamericanos, y la poltica estadounidense hacia la Argentina gir, sin hacer ms hincapi en La! falta de libertades de prensa y sindical, que ahora se calificaron como. asuntos internos. En octubre de 1953 se instruy a las embajadas de EEUU, en la regin en el sentido de que el gobierno de Washington no era inamistoso a Pern, y deseaba cooperar con l. De todas formas, en algunas circunstancias las posiciones de ambos pases discreparon, como en la X Conferencia Interamericana (marzo de 1954) con respecto a Guatemala. 45

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En junio de 1954 Pern escribi a Milton Eisenhower sugiriendo una Reunin de Consulta Hemisfrica sobre el problema del comunismo y ofreciendo Buenos Aires como sede. Eisenhower, luego de consultas, le respondi que comparta sus preocupaciones y la necesidad de coordinar la lucha anticomunista, pero finalmente no se tom decisin sobre la propuesta.
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El gobierno argentino tambin apoy -variando antecedentes anteriores- la posicin de EE.UU. ante la Conferencia Econmica Interamericana (Ro de Janeiro, noviembre de 1954). Estados Unidos priorizaba la solidaridad hemisfrica ante el comunismo, y el apoyo a la iniciativa privada en Latinoamrica, ofreciendo financiacin del Eximbank a proyectos de desarrollo "serios" que no la obtuvieran de otras fuentes. Para lograr dicho apoyo el secretario de Estado asistente Henry Holland visit la Argentina dos veces en 1954. La posicin que EEUU no recogi fue la de la CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina), que atribua a la insuficiencia del ahorro interno y la falta de crecimiento de las exportaciones las dificultades de los pases latinoamericanos, propugnando reformas agraria y fiscal, la planificacin de recursos en lo interno y un flujo importante de inversiones externas, por 10 aos, en condiciones concesionales 2/3 de ellas, por organismos internacionales. Propona, adems, la creacin de un banco de desarrollo en el continente. Pern emiti un decreto en enero de 1955 permitiendo a las empresas extranjeras remitir las ganancias desde agosto de 1953, hasta el 8% del capital invertido. Esto fue contemporneo a la propuesta de la Standard Oil, que se menciona por separado. Sin embargo, la contrapartida de estas concesiones, en crditos de Iixintbank, result menor de lo esperado. En la primera mitad de 1955 las relaciones volvieron a enfriarse, y en medios norteamericanos se critic la intensificacin del autoritarismo del rgimen argentino y su hostilidad a la Iglesia. La cuestin de la Standard Oil de California (California Argentina) Dicha empresa propuso en octubre de 1954 al gobierno argentino un proyecto para la explotacin de petrleo en el pas, que en principio, y preocupado por su crtica situacin econmica, el gobierno recogi con agrado, que se concretara a travs de la filial denominada Compaa California Argentina de Petrleo del Estado Delaware S.A. Las tratativas se hicieron dificultosas por la intencin de la Standard Oil de participar en el mercado interno argentino, y de vender a ~ aras empresas adems de YPF, el petrleo producido. Las conversaciones se reiniciaron en febrero de 1955 y el 25 de abril se firm el contrato para exploracin de petrleo en territorio argentino, que significaba importantes concesiones territoriales, cambiarias, financieras y jurdicas a la empresa. 46

Contemporneamente, el Eximbank autoriz un crdito para la acera de San Nicols por 60 millones. Al enviar el Acuerdo para su ratificacin por el Congreso, la oposicin radical, dirigida por Arturo Frondizi, le formul severas crticas, por entender que afectaba la soberana del pas y tenda a destruir YPF. La cuestin se revel como enconada, y se iniciaron nuevas negociaciones con la empresa. Las repercusiones polticas del caso fueron uno de los factores de agitacin previos a la revolucin de 1955. El caso de Guatemala El gobierno del presidente Jacobo Arbenz adopt diversas medidas que suscitaron aprehensiones en los EE.UU. Entre ellas decidi expropiar tierras no cultivadas de la empresa United Fruit. En la X Conferencia Interamericana (Caracas, marzo de 1954) Foster Dulles, secretario de Estado, seal el peligro de la amenaza comunista en Guatemala, a lo que contest el canciller de ese pas, que tema una intervencin de la potencia del Norte. La delegacin argentina present un proyecto contra el "colonialismo", pero reivindic solo a las Naciones Unidas para adopt medidas ante un conflicto, y se mostr contraria a una intervencin. Finalmente se decidi citar una reunin interamericana de consulta sobre el caso Guatemala, con un voto opuesto (Guatemala) y dos abstenciones (Mxico y Argentina). En mayo de 1954 se conoci que el gobierno de Guatemala recibia armas de Checoslovaquia. Las autoridades norteamericanas, que queran actuar para detener lo que consideraban un peligro, firmaron trata dos de seguridad con Nicaragua y Honduras. Desde este ltimo pas, tropas a cuyo frente figuraba un militar guatemalteco exiliado, Castillo Armas, con apoyo de EE.UU., entraron en Guatemala (junio de 1954). El gobierno de Arbenz protest ante el Consejo de Seguridad de la ONU, y ante su inaccin, present protesta ante el Consejo Interamericano de Paz. Este decidi mandar una misin investigadora a la zona (28/6/54), pero Guatemala desisti de tal medida. El 26 de junio Estados Unidos y otros nueve pases convocaron a una Reunin de Consulta Interamericana, ante lo que condenaron como intervencin del movimiento comunista internacional en Guatemala. Argentina apoy la convocatoria pero tambin el principio de que cada pas poda dirigirse a la ONU si se viera amenazado. La reunin se cit para el 7 de julio en Ro pero no lleg a reunirse pues cambi el gobierno de Guatemala (2 de junio). Estados Unidos se haba esforzado para evitar un respaldo de la ONU o la OEA para Arbenz. La Argentina se opuso a la postergacin sine die de la reunin por oponerse tanto a la amenaza comunista cuanto a la accin militar contra Guatemala. El nuevo gobierno anul la mayor parte de las medidas de Arbenz, pero la violencia se fue apoderando del pas y el mismo Castillo Armas fue asesinado en 1957. 47

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Conflicto con la Iglesia En noviembre de 1954, el presidente Pern, mediante una fuerte alocucin inici una serie de crticas y posturas hostiles contra la Iglesia Catlica, que fueron seguidas muy pronto por medidas -entre otras contra la enseanza e instituciones religiosas, por la modificacin de la ley de matrimonio, cierre de publicaciones catlicas y eliminacin de los feriados religiosos. El enfrentamiento vino a romper una relacin armnica entre Pern y la jerarqua catlica, que haba considerado muy positivas medidas del rgimen como la instauracin oficial de la enseanza religiosa (1943) y el carcter cercano al socialcristianismo y antimarxista de la ideologa en el poder. Las medidas, cuya motivacin no ha sido cabalmente esclarecida, aunque la teora ms aceptada es la del temor a la gestacin de un movimiento demcratacristiano, y a una rspida reaccin ante la crtica por parte de medios catlicos, de lo que perciban como aspectos de corrupcin de la juventud por el rgimen, no solo provocaron honda reaccin en la Iglesia, y en la mayora de la poblacin, sino que tuvieron amplia repercusin internacional. Las medidas anticatlicas se hicieron ms y ms frecuentes, incluso mediante el encarcelamiento de religiosos y civiles. La agitacin de los sectores catlicos se hizo muy aguda, y en junio de 1955 dos prelados -el obispo auxiliar monseor Manuel Tato y el cannico Ramn Novoa fueron expulsados del pas, hecho por el cual, de acuerdo con el derecho cannico, el Presidente fue excomulgado automticamente. (Recin en 1963 el papa Juan XXIII le levant esa sancin). El 16 de junio de 1955 (al sofocarse un levantamiento militar contra Pern) turbas con la tolerancia de las autoridades provocaron el incendio de la Curia Eclesistica y un nmero importante de iglesias en Buenos Aires y Baha Blanca. Numerosos sacerdotes y militantes catlicos fueron detenidos y encarcelados, y los sucesos avivaron los enconos que estallaran en la revolucin de septiembre.

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Informe del CICODI - www.cicodi.org Frondizi: Un nuevo modelo de insercin nacional

El modelo desarrollista se puso en marcha en un marco de crisis institucional. Distintos sectores de la vida poltica nacional cuestionaron la gobernabilidad, representatividad, as como la falta de legitimidad, igualdad y libertad poltica. Los aos transcurridos desde la segunda guerra en adelante probaron que la Argentina y toda Amrica Latina no estaban preparadas para el progreso uniforme que pretendieron implementar algunos gobiernos desarrollistas. A pesar de los intentos por cambiar la economa, la regin latinoamericana no logr salir adelante y persisti el malestar poltico y el desequilibrio social. El fin de la segunda guerra y el nuevo equilibrio internacionales basado en la bipolaridad dej al mundo en una situacin inestable. Las grandes potencias no renunciaron a su predominio blico. El Pacto del Atlntico, el ingreso de China en el bloque sovitico y la guerra de Corea fueron importantes para los cambios en la economa y en la paz. Entre 1945 y 1965 la unin entre la ciencia y tecnologa llev a los pases industrializados a fomentar la investigacin, que los diferenciar cada vez ms de las regiones subdesarrolladas. La mecanizacin afirm la dependencia de la agricultura respecto de la industria, proceso que tuvo varias consecuencias: El comercio mundial se haba mantenido por la transferencia de bienes entre pases industrializados y los productores de bienes primarios. A partir de los 50, los pases primario-exportadores tuvieron inters por superar la dependencia de sus exportaciones e intentaron llevar a cabo un modelo de desarrollo industrial nacional para consolidar el mercado interno y luego externo. La agricultura tecnificada en los Estados Unidos recuper su importancia despus de la segunda guerra, obteniendo importante rendimiento en pases subdesarrollados. Muchos de stos trataron la Reforma Agraria (como nuestro pas). Todos los gobiernos consideraron que no hay progreso industrial si no hay un cambio en la explotacin del campo, en donde el desarrollo tecnolgico es vital para ingresar al mercado mundial con precios competitivos. Las relaciones interestatales fueron ms fluidas entre los pases occidentales, sobre todo entre desarrollados y subdesarrollados. Un ejemplo es la Alianza para el progreso. Suele sostenerse que el cambio econmico social de los pases en vas de desarrollo se sustenta en una transformacin interna y en un auxilio externo. Esto estuvo lejos de ocurrir porque, en el caso de AL, la fragmentacin sociopoltica interna y su frgil economa impidieron todo tipo de reforma estructural. Tambin porque el auxilio externo tendra que ser proveniente de Estados Unidos. Pero, la situacin internacional hizo que pesaran ms los intereses de la superpotencia que la ayuda a estos pases. Si bien trat de mantener la ayuda, fracas. Los esfuerzos por favorecer el crecimiento carecieron de un verdadero inters por llevarlo a cabo. Dentro del marco de la poltica argentina del periodo, podemos decir que con el golpe de estado de 1955 se incorpor un nuevo factor de poder, un sector en donde el movimiento peronista canaliz su fuerza poltica: el sindicalismo. Este actu como una fuerza que s transform en uno de los agentes ms conflictivos del proceso poltico argentino. Como consecuencia del confinamiento poltico del peronismo, para 1955, el radicalismo qued como principal partidos conductor de la mayora no peronista. En las internas polticas de la UCR, el liderazgo se lo disputaban Balbn y Frondizi, ste ltimo gan las internas, lo que produjo una fraccin dentro del partido: UCR del Pueblo y UCR Intransigente. Uno de los aspectos ms difciles a conciliar fue la actitud a adoptar frente al peronismo. Balbn encabez un alistamiento antiperonista. Frondizi consider que para acceder al poder debera pactar con el peronismo. Frondizi asume en 1958. La concepcin desarrollista sostena una posicin occidental y cristiana que inclua a la Argentina dentro de los pases del mundo democrtico. Segn Frondizi, la poltica internacional de un pas deba ser la proyeccin en el mbito mundial de los ideales e intereses nacionales. Pero los conflictos de la internacionales posguerra, el inicio de la GUERRA FRA y la posibilidad de una tercer guerra aceleraron la desconfianza entre las grandes potencias. El mundo bipolar no admita ambigedades en los alineamientos. Pero Frondizi no aceptaba que las fronteras ideolgicas afectaran la apertura comercial y nuestra posicin y rango en el mundo, es decir, nuestra capacidad de negociacin. Postul para el pas una poltica de intercambio con todos los pases del mundo. Esta postura se mantuvo durante todo su gobierno. La posicin adoptada del gobierno argentino con respecto a Estados Unidos y AMRICA LATINA fue la bsqueda de una ampliacin de su mercado exterior y negociar con la cerrada y desconfiada diplomacia norteamericana, que por motivos ideolgicos cuestionaba cualquier acercamiento con el bloque del Este. La Alianza para el Progreso no existi como un fin humanitario, sino como un freno para la expansin del comunismo en Amrica. Las relaciones con la Repblica Federativa de Brasil establecidas en la Conferencia de Frondizi1

Quadros (1961) constituyeron un acontecimiento central en el proceso de integracin continental. La idea de integracin se hizo ms firme en la dcada de los 60. Ambos pases confirmaron ser parte de occidente e integrantes del sistema interamericano. Se proclam la autodeterminacin de los pueblos; la no intervencin de los asuntos internos de otras naciones, la expansin del intercambio bilateral. Con el derrocamiento de Quadros y luego de Frondizi, se desvanecieron las ideas integracionistas. La integracin era parte del desarrollo nacional de la regin y form parte de la agenda poltica de la poca. Los golpes de estado, la cada de los gobiernos democrticos y el desinters por parte de Estados Unidos en continuar con el proyecto de Kennedy hicieron fracasar todo intento hacia una mayor integracin continental. Se gestaron los orgenes del MERCOSUR. Para el desarrollismo no existe un problema agrario separado de la situacin imperante de la economa nacional. Para el gobierno, el problema era uno slo: subdesarrollo al cual estaba sometido el agro y la industria. La solucin para ambos era el desarrollo econmico basado en la inversin de capitales, tecnologa e industria pesada. Uno de los aspectos ms importantes del gobierno de Frondizi fue haber planteado la necesidad del Desarrollo Nacional. Esta lucha por salir del subdesarrollo provoc conflictos que perturbaron su gestin hasta lograr su derrocamiento. 1. Poltica econmica El peronismo haba dirigido sus esfuerzos a la produccin de bienes de consumo y servicios pero sin asentar sobre las bases slidas la industria pesada, verdadero eje de la independencia del pas. Recin en el ltimo ao del rgimen, se iniciaron las tentativas para alcanzar el autoabastecimiento petrolero y comenz a construirse la acera. El desarrollo de la industria liviana exigi cada vez mayores cantidades de bienes importados para su abastecimiento, y la excesiva transferencia del sector agrcola al industrial acentu los saldos negativos en la balanza comercial afectada por los insumos y combustibles importados. La deuda exterior al momento de asumir Frondizi era muy elevada, y la produccin y exportacin agropecuaria se hallaban estancadas. El gobierno de Frondizi estuvo marcado por distintas etapas: 1) Primera Etapa: Premisas Cuando asumi, anunci un programa de desarrollo econmico y saneamiento financiero. Se trataba de lograr el paso del tradicional modelo agro exportador a una forma superior en la dinmica del desarrollo econmico, mediante el impulso a la industria manufacturera en un proceso de desplazamiento de la mano de obra rural hacia los sectores fabriles. Dos medidas bsicas en esta etapa: la batalla del petrleo y el restablecimiento del crdito extranjero. La nueva poltica econmica se dirigi a revertir las causas profundas del estancamiento econmico argentino. El gobierno adopt una ideologa econmica liberal. Una de las principales premisas del gobierno de Frondizi fue la integracin de la actividad econmica del pas con el medio geogrfico circundante, conectando los centros de produccin con los mercados de consumo y los puertos. Se crearon las condiciones favorables para el ingreso de capitales extranjeros. Hacia fines de diciembre de 1958 Frondizi anunciaba el Plan de Estabilizacin econmico-financiero a travs de: - Saneamiento monetario - Consolidacin de la deuda externa - Supresin del rgimen de cuotas, permisos de exportacin, subsidios, trabas y controles que frenaban la produccin y comercio y que gravitaban sobre el dficit fiscal. - Liberacin del mercado cambiario Eran medidas para eliminar progresivamente el proceso inflacionario, incrementar el PBI, disminuir los gastos improductivos del Estado y lograr el autoabastecimiento petrolero. 2) Segunda Etapa: La preeminencia monetaria La conduccin econmica en esta rea estuvo bajo Alzogaray. Su plan afect a grandes sectores de la poblacin, especialmente a los de menores recursos e increment los conflictos sociales. El programa present fallas, ya que no se equilibr el presupuesto mediante la eliminacin del dficit d empresas ferroviarias, ni se redujo la burocracia estatal de manera compatible con una administracin moderna. Se desprecio el salario efectivo de los trabajadores. Tambin porque no se dinamizaron las relaciones econmicas con el exterior. En cuanto al rgimen de importaciones, se disminuyeron las barreras arancelarias de manera general, sin la menor atencin a la poltica de sustitucin de importaciones. El gobierno se opuso a la realizacin de la presa hidrulica de El Chocn, y no se resolvieron propuestas sobre radicaciones extranjeras en la industria petroqumica, celulosa, papel, etc., indispensables ara consolidar nuestra base industrial. Tampoco se redoblaron esfuerzos en el campo siderrgico. 3) Tercera Etapa: el despegue Se precisaron 2 cambios ministeriales para corregir los errores de Alzogaray: el primero se dio para restablecer el ritmo del desarrollo y para ampliar su impulso a los sectores postergados durante la administracin anterior. El segundo, para consolidar el desarrollo y encarar la modernizacin del aparato 2

estatal. Se sustituy todo el equipo econmico. El primer paso fue el lanzamiento de la batalla del transporte, un plan de reestructuracin ferroviaria que incluy: - Supresin de la mitad del personal ferroviario - Traspaso hacia la actividad privada de todas aquellas funciones ajenas al servicio mismo - Reforma del reglamento de trabajo y de la administracin del servicio - Reequipamiento mediante la financiacin externa - Reconstruccin de las vas principales y levantamiento de ramales innecesarios - Importantes financiaciones de Canad, Estados Unidos y GB Se intensific la promocin de actividades consideradas bsicas para el desarrollismo: radicacin de industrias petroqumicas, negociaciones con compaas extranjeras petroleras, construccin de extenso gasoducto que unira Baha Blanca con Comodoro Rivadavia. En relaciones al sector pblico se inici la poltica de reduccin de la burocracia y de la transferencia a las provincias de los servicios centralizados por el E nacional, considerados ineficientes. Se transfirieron a la actividad privada varias empresas del estado. 4) Cuarta Etapa: el derrocamiento Esta etapa se inicio bajo fuertes presiones polticas. Los propsitos enunciados por el presidente durante este pequeo periodo fueron: - Consolidacin del desarrollo, intensificando el crecimiento en los sectores demorados, como carbn, celulosa. - Bsqueda de equilibrio presupuestario estatal en un intento por consolidar la estabilidad monetaria. - Batalla por el comercio exterior, a travs de la eliminacin del desequilibrio en la balanza comercial y la promocin ilimitada de nuestras exportaciones. 2. Argentina y los Estados Unidos Frondizi aplic una PEA occidental y cristiana, considerando a nuestro pas como latinoamericano con compromisos continentales. Una adecuada relacin con Estados Unidos era un aspecto clave para que Amrica Latina emprendiera el camino hacia el desarrollo. Tambin hubo una expectativa de que la resolucin de tensiones entre los dos bloques de poder mundial, implicara unas mejoras para los pases subdesarrollados. Frondizi apoy una activa poltica de intercambio. Con todos los pases, incluyendo los del Este. La integracin latinoamericana ocup un lugar clave en su agenda poltica. En 1957 se realiz la Conferencia Econmica Interamericana por la que se recomend la formacin de un mercado regional latinoamericano de carcter multilateral y competitivo, esta conferencia finalizo con la firma del tratado institutito de la ALALC (Asociacin Latinoamericana del Libre Comercio). Pero nunca prosper, recin hasta su reestructuracin en 1980 por la que surgi el nuevo organismo (ALADI), origen directo de la formacin del MERCOSUR (1991). El segundo intento de formacin d un mercado regional fue a travs de un movimiento que culmin en la creacin del Mercado Comn Centroamericano, consolidado en 1960. Los acuerdos comerciales y de pagos bilaterales entre los E del Cono Sur constituyeron una tradicin que fue preservada por algunos de esos pases cuando depositaron su ratificacin o adhesin al GATT. Esto suscit la idea de establecer una zona de libre comercio para la zona del Cono Sur con la posibilidad de obtener adhesin de todos los pases del continente. Tal fue el origen de la ALALC y el tratado de Montevideo. Con la firma de este ultimo, Argentina era uno de los pases que se encontraba en una etapa de desarrollo econmico ms avanzado. En lo comercial, Argentina era uno de los pases de la regin que contaba con una estructura de comercio exterior relativamente diversificada. Una de sus limitaciones fue la extrema dependencia de los productos particulares. Algunos problemas era que todos los pases latinoamericanos exportaban productos primarios, por lo que las economas eran ms competitivas que complementarias. En la Conferencia de Santiago, se propusieron los siguientes objetivos para dar una mayor funcionalidad a la ALALC: - Establecer mecanismo de consulta permanente de los Ministros de relaciones exteriores de las partes. - Promover la coordinacin y armonizacin de las polticas y programas de desarrollo econmico de los pases miembros. - Armonizar las polticas arancelarias y comerciales a fin de alcanzar una tarifa aduanera aplicable a terceros pases. - Establecer sistema de pagos que estimulen la expansin del comercio intrarregional. - Adoptar medidas tendientes a establecer una poltica comn en materia de transportes. La ALALC fue el primer tratado regional de Amrica Latina, hacia 1967 formaban parte Mxico y toda Sudamrica, excepto las Guyanas. El objetivo era establecer una zona de libre comercio, mediante un 3

instrumento nico: el acuerdo peridico sobre la disminucin de los impuestos que dificultaban el comercio. Los factores que condenaron el fracaso de esta asociacin fue la incapacidad de adoptar polticas congruentes con la integracin regional de modo concreto y efectivo. 3. Alianza para el progreso: expectativas y fracaso En 1961 se inici en Punta del este la reunin del Consejo Interamericano Econmico y Social (CIES), con los delegados de todos los pases miembros de la OEA, incluida Cuba. Los pases signatarios se comprometan a perfeccionar y fortalecer las instituciones democrticas, acelerar el desarrollo econmico, social y el programa de viviendas, impulsar la reforma agraria, mantener una poltica monetaria y fiscal equilibrada e incentivar la integracin de AL. Esta Alianza sostena que los pases de AL deban desarrollar estos puntos a partir de su propio esfuerzo, que sin embargo seran apoyados por Estados Unidos, a travs de inversiones y tcnicas para la aplicacin de dichos objetivos. Fueron aproximadamente 20 mil millones de dlares, durante una dcada. Pro el asesinato de Kennedy sell el fracaso de la Alianza. Luego de su muerte, la poltica norteamericana volvi a sus prcticas tradicionales hacia Amrica Latina, potenciando el recurso a la fuerza. La suma ofrecida, adems, resultaba insuficiente para alcanzar los objetivos propuestos. Hay que tener en cuenta, adems, que los pases de Amrica Latina no tenan el mismo potencial econmico ni iguales niveles de desarrollo. La Alianza no mejor la situacin econmica de la regin, incluso empeor la estabilidad poltica al disminuir las expectativas democrticas, que eran las bases del programa. La Alianza se disolvi en 1975. Privilegi su antiguo sistema internacional, durante esta dcada, sin tener en cuenta que la tensa Guerra Fra haba cambiado las reglas del juego de la poltica y comercio internacionales. Por ello, no es de extraar que la regin sucumbiera en el subdesarrollo, debido a la incapacidad de generar un cambio para su insercin en el nuevo esquema mundial. Otro factor d la inestabilidad poltica fue producida por los reiterados golpes de estado. Si evaluamos a la ALALC y a la Alianza para el progreso, diremos que ambos fueron buenos intentos, pero con fracasados resultados. La ALALC no logr vencer los intereses individuales de cada uno de los E sudamericano. La Alianza implic un cambio poltico y econmico de la actitud de los Estados Unidos hacia Latinoamrica. El verdadero objetivo fue la transformacin de la economa latinoamericana por medio de una inversin masiva de recursos monetarios y tcnicos para producir un rpido desarrollo. El crecimiento econmico, social y cultural le hubiese permitido entrar en una economa activa y desarrollada. Los hechos cambiaron el rumbo previsto: luego de la muerte de Kennedy, la llegada de Johnson, la prioridad que adquiri la lucha contra el comunismo y el rol de militares como custodios del orden interno latinoamericano, cambiaron la orientacin del proyecto integracionista y del apoyo norteamericano. Pero el fracaso ms importante de la Alianza fue poltico: a pesar de su apoyo a la democracia, en el momento del estallido de los golpes de estado, su posicin fue primero ambigua y luego pas a un apoyo directo. 4. Presin norteamericana: Conferencia de Ministros de RREE en Punta del Este Esta conferencia, si bien fue solicitada por Colombia, se deba fundamentalmente a la accin ejercida por los Estados Unidos en Amrica Latina. Segn el Depto de Estado, haba que eliminar la accin del comunismo en el continente ya que Castro haba definido a su rgimen como pro sovitico, incitando a la rebelin interna de los pases latinoamericanos, y provea armamentos modernos hechos por los estados comunistas. Se aconsejaba aplicar medidas tendientes a las rupturas de relaciones diplomticas y econmicas y la expulsin de Cuba del sistema continental. Argentina, Brasil, Chile y Mxico no se comprometieron con un voto afirmativo para la aplicacin de sancin alguna contra el rgimen cubano. La postura argentina era que no haba que alejar a Cuba del sistema interamericano puesto que, de lo contrario, sera dejar al rgimen castrista en manos del imperialismo sovitico. Para Frondizi, la nica manera de que los pases subdesarrollados americanos alejaran el fantasma del comunismo era con el fortalecimiento del desarrollo econmico y el progreso social. La Argentina, en la resolucin sobre la exclusin de Cuba, se abstuvo, para no vulnerar el principio de no intervencin. Crcano (ministro de relaciones exteriores argentino) expuso 3 argumentos de su posicin: - La Carta de la OEA no autorizaba a expulsar a un mimbro por no ser democrtico. En la prctica no se haba adoptado esa actitud. - Era ms conveniente mantener al gobierno cubano dentro de la OEA con el fin de poder ejercer alguna forma de coercin sobre su gobierno. - A pesar de las relaciones de dependencia de Cuba con la URSS era mejor mantener a Fidel castro 4

dentro del sistema de la OEA a fin de poder ejercer alguna influencia sobre l. Luego del fracaso de la invasin a Baha de los Cochinos, Estados Unidos se esforz en aplicar sanciones colectivas contra Cuba, debido al incremento de la dependencia econmica con la URSS y las actividades subversivas en AL. Por iniciativa de Colombia se consider en Punta del Este (1962) las sanciones aplicarse contra Cuba. En el debate se enfrentaron dos lneas: la lnea dura (Estados Unidos) y l alinea blanda (Mxico). El problema fundamental estaba en que la Carta de la OEA no estableca la exclusin de sus miembros. Pero este aspecto jurdico fue dejado de lado por Estados Unidos que sostuvo la posicin de que Cuba se haba excluido por propia voluntad del sistema interamericano. El resultado de la votacin registr 14 votos a favor de la expulsin, la abstencin de 6 y uno en contra: Cuba. La revolucin Cubana marc un cambio de rumbo en el comportamiento de las relaciones de los Estados Unidos con Amrica Latina. La muerte de Kennedy y el ascenso de Johnson marcaron el retorno a las tradicionales prcticas de la presin poltica y el recurso del intervencionismo para erradicar la amenaza revolucionaria. Este cambio adquiri un doble juego: por un lado Estados Unidos promovi la internacionalizacin de las Fuerzas militares interventoras, y por el otro, en lo bilateral, se concret en la Doctrina de Seguridad Nacional el principio de recurso de intervencin. Estados Unidos encontr en AL un clima sociopoltico propicio para justificar su accin militar tras la amenaza del xito cubano y la propagacin de su ideologa. 5. Relaciones internacionales de Argentina con la URSS e Israel Se pudo ver la intencin del gobierno de Frondizi de hacer efectiva su estrategia tendiente a consolidar un mercado comercial slido, sin las trabas que imponan las fronteras ideolgicas, en procura de lograr un desarrollo sustentable. Pero tambin se pudo ver la preocupacin por evitar la confrontacin con Estados Unidos y lograr un equilibrio que no pusiera en peligro los alineamientos propios de inmundo bipolar. A pesar de que en ambas situaciones el gobierno argentino trat de mantener la defensa de la soberana nacional y la autonoma diplomtica, no todos los sectores polticos aprobaron el accionar del gobierno desarrollista. En el caso de la URSS, la muerte de Stalin gener un cambio en la conduccin del PC, que tuvo consecuencias sobre el modelo poltico econmico a travs de las reformas promovidas por Khruschev a partir de 1957. Las mismas tenan por objetivo asociar a las URSS con los pases del este europeo y expandirse hacia aquellos que estaban en vas de desarrollo apoyando las W de liberacin nacional, ya sea en frica o AL. As, los soviticos fortaleceran su liderazgo y moderaran el avance de los Estados Unidos. Para el caso de Israel el problema se centr en una crisis diplomtica con la Argentina, ante la captura de unos de los criminales de W nazi mas buscados por los servicios de inteligencia israel (caso Eichmann). El trasfondo de ambas situaciones es la preocupacin de Frondizi por no perturbar el equilibrio internacionales del bloque occidental e impulsar el intercambio econmico con reas no convencionales aplicando la poltica de mercados sin fronteras. 6. Relaciones Econmicas de Argentina y la URSS Desde 1950, la URSS en el contexto de la GUERRA FRA trat de fortalecer su posicin dentro del bloque socialista de la Europa Central y Oriental. Al morir Stalin en 1953, se inici el proceso de desestalinizacin, fase que se caracteriz por las diferencias entre Mosc y sus satlites europeos. Las reformas promovidas por Khruschev pretendieron fomentar la cohesin dentro del bloque y mejorar la coordinacin dentro de los sectores productivos superando los intereses especficamente locales. El dirigente fortaleci la posicin de la URSS en el mundo. En poltica exterior introdujo una expresin nueva: la de la coexistencia pacifica. Desde el punto de la URSS se iniciaba desde 1956, una nueva era en las relaciones internacionales, la guerra entre el imperialismo y el socialismo seguira principalmente en el campo econmico y ello conducira al triunfo del socialismo. En el Tercer Mundo, la URSS seguira apoyando a las W de liberacin nacional. La disuasin nuclear debera seguir teniendo un papel central en las relaciones entre las superpotencias. Todo ello bajo el punto de vista sovitico. En el ao 1957 se registraron varios acontecimientos internacionales decisivos para el equilibrio mundial de las dcadas siguientes: - La URSS prob con xito el 1 proyectil intercontinental. - La independencia de Ghana y su incorporacin a la ONU. - El gobierno chino inici el viraje a la izquierda que conducira al enfrentamiento posterior con la URSS. Los proyectiles intercontinentales marcaron la etapa de mayor tensin de la bipolaridad, a partir de all los poderos militares se equipararon. 5

Apertura hacia el intercambio cuestionado La expansin econmica de la URSS fue un elemento clave de la nueva poltica de Khruschev. El intercambio comercial a escala internacionales fortaleci sus lazos polticos e ideolgicos. Los acuerdos comerciales y financieros entre Argentina y la potencia fueron posibles por dos aspectos relevantes: - El deterioro a nivel internacional de los trminos del intercambio para las economas primarioexportadoras. - El crecimiento de los niveles de consumo de los pases del este. El incremento del comercio internacional comenz hacia 1951, con el restablecimiento de los pases que haban sufrido consecuencias de la segunda guerra. Debido a su creciente importancia econmica mundial, el bloque del este abra para la Argentina la posibilidad de compensar sus desequilibrios a travs del comercio con estos pases. El comercio con los E socialistas se inicia bajo el primer gobierno de Pern, aunque su desarrollo se dio ms con las denominadas democracias populares que con la URSS. El primer acuerdo entre Mosc y una nacin latinoamericana se realiza en Buenos Aires en 1953. La relacin econmica implementada fue bilateral y consista bsicamente en la venta por parte de la Argentina de productos agropecuarios y en la compra de productos industriales soviticos. A partir de la cada de Pern en 1955, el comercio con todos los pases del Este comenz a deteriorarse rpidamente y recin volver a recobrar su verdadera importancia y lugar en la dcada de los 70. Durante los dos gobiernos peronistas incluyendo la etapa de la Guerra Fra, la Argentina no rompi sus relaciones con la URSS ni con otros pases del rea socialista, a pesar de que varios pases latinoamericanos los hicieron bajo presin de Estados Unidos. Los principios bsicos de la poltica internacional en general de la URSS eran: - Principio de la igualdad de las partes - El respeto mutuo de los intereses a tratarse - La no injerencia en asuntos internos de los pases Antecedentes de la integracin econmica argentino-sovitica El comercio con las democracias populares se inici con el primer gobierno peronista, en 1946, coincidiendo cuando el socialismo se instaur en aquellos pases en la ltima posguerra. Las transformaciones polticas e institucionales operadas en nuestro pas incidieron en la conduccin de la poltica econmica y en la relacin comercial con los distintos pases. Los gobiernos radicales (1916-1930), si bien no reconocieron diplomticamente a la URSS, alcanzaron a mantener relaciones comerciales con sta. Con la cada del gobierno peronista en 1956, el comercio argentino con los pases del Este acusaba ya una cada. La misin Ondarts Para 1957, el comercio con el Este y Amrica Latina caa a cifras muy bajas, mientras que el comercio con los pases del Pacto de Pars y los Estados Unidos se intensificaba. La necesidad de colocar nuestros saldos exportables en los pases del Este y la presin de los sectores interesados en volver a revitalizar esas corrientes comerciales, llevaron a que se concluyeran convenios con ellos, incluyendo entre ellos a la Repblica Democrtica Alemana. En la misin Ondarts, se envi al subsecretario de comercio a realizar compras en el Este en 1958. Se reconoci as la necesidad de abrir nuevos mercados para nuestro comercio exterior con un carcter ms permanente. La posibilidad de que la URSS, Checoslovaquia, Polonia y la Repblica Democrtica Alemana pudieran proporcionar materiales y equipos tcnicos necesarios estaba a punto de verse. El desarrollismo y el comercio sin fronteras Frondizi llev a cabo los objetivos de comerciar con todos los pases del mundo. Al asumir la presidencia, daba a conocer la nueva poltica petrolera que abra las puertas del territorio argentino a los consorcios norteamericanos y britnicos. Frondizi-Liceaga: de la apertura comercial a la prdida del mercado sovitico En 1958, Frondizi anunciaba el ofrecimiento efectuado por el gobierno de la URSS de un crdito de 100 millones de dlares para el suministro de equipos, maquinarias y herramientas para la industria petrolera estatal. La URSS se cobrara con mercaderas argentinas, y la misin estaba encabezada por el diputado Liceaga. Pero la Argentina comenz a discriminar a las naciones del Este, que signific una reduccin del volumen del intercambio. Mientras Argentina restringi su comercio con el mercado socialista, la mayora de otros pases hacan lo contrario, como Egipto, India o Brasil. Frondizi, como diputado primero y como presidente despus, siempre sostuvo la necesidad de mantener una poltica de intercambio con todos los pases del mundo; en las medidas de sus posibilidades, esa tendencia se mantuvo durante todo su periodo de gobierno. Pero permanentemente existieron presiones movidas por intereses ideolgicos y econmicos de carcter nacional como internacionales.

7. Relaciones Econmicas entre Frondizi e Israel El cercano Oriente es considerado una de las reas estratgicas claves en el mundo. Tanto por su situacin geogrfica, como por sus recursos petrolferos, su potencialidad econmica. Ello provoc que tanto la URSS como Estados Unidos se fijaran en esta rea al finalizar la segunda guerra en el proceso de reparto territorial de zonas de influencia que impona el nuevo orden internacionales. La Asamblea General en 1947 aprob la particin de Palestina y un ao despus los ingleses abandonaron la regin. Una vez retiradas estas fuerzas militares, en 1948, los judos proclamaron la fundacin del Estado de Israel y seguidamente estall la W entre el ejrcito israel y las fuerzas rabes de Egipto, Lbano, Siria, Irak y Transjordania. Dentro del marco de conflicto, tuvo que trazarse el lineamiento de las decisiones polticas internacionales asumidas por la Argentina con el cercano oriente. La poltica nacional argentina al igual que su PEA deba estar al servicio de los intereses nacionales. La defensa de este inters quera decir la de adoptar como exclusiva gua de la propia diplomacia las conveniencias culturales, econmicas y polticas de la propia comunidad. Significaba que el inters nacional estaba por encima de los grandes objetivos de Occidente, o de los intereses internacionales del socialismo. A partir del reconocimiento argentino del Estado de Israel, durante los primeros meses de 1949, se firm el primer acuerdo comercial entre ambos pases. En 1958 volvieron a celebrar un acuerdo comercial y financiero, entre las medidas adoptadas estaba la de facilitar el intercambio global de mercaderas de un pas a otro, respetndose las leyes vigentes al respecto en cada estado. Frondizi combati cualquier forma de discriminacin que afectara al mundo como a nuestro pas. Repudi categricamente cualquier acto antijudo. Con motivo de la celebracin del sesquicentenario de la Revolucion de Mayo asistieron a nuestro pas numerosas delegaciones extranjeras, entre ellas la de Israel. Al regresar a su pas en un avin oficial, se llevaban secuestrado al criminal de guerra nazi Eichmann quien cumpli con diversas funciones bajo el poder de Hitler. Este vivi en Buenos Aires y fue ejecutado en 1962. Este episodio marc un breve distanciamiento en las relaciones argentino-israeles cuyas protecciones llegaron al marco de la ONU. La delegacin argentina present ante el Consejo de Seguridad un proyecto de resolucin que contena dos principios bsicos: esos hechos denunciados afectaban a la soberana de un Estado miembro y que provocaban, por ende, una friccin internacionales que poda poner en peligro la paz y seguridad del orden internacionales. El segundo principio era que el Consejo deba requerirle a Israel que le otorgara a nuestro pas una adecuada reparacin que contena las normas de la Carta-. A pesar de los acontecimientos, la poltica econmica internacionales de Argentina se bas en la bsqueda de nuevos mercados y posibilidades de intercambio, dentro de esta medida se dio un nuevo acercamiento con el E de Israel. 8. Brasil: Ante el desafo de la integracin regional Uno de los puntos fundamentales de la poltica internacionales de la Argentina desarrollista era afianzar los lazos polticos con Brasil. A diferencia de otros gobiernos, Frondizi opt por la conciliacin para superar las discrepancias y afrontar una actitud comn frente a la necesidad reciproca del desarrollo de ambos pases. Se evito la formacin de un bloque regional o alianza entre las partes para llevar a cabo la coordinacin de las polticas exteriores y el restablecimiento del compromiso de consulta previa. La reunin de Uruguayana en 1961 marc un acontecimiento central en las relaciones, ya que ambos pases declararon ser parte de Occidente e integrantes del sistema interamericano, afirmando la necesidad de gravitar no slo en las decisiones continentales, sino tambin mundiales. Para ello, los presidentes de ambos pases dejaron establecido: - La proclamacin de la autodeterminacin de los pueblos - La no intervencin en asuntos internos de otras naciones - La expansin del intercambio bilateral Con el derrocamiento de Quadros y luego de Frondizi, pasaran ms de 30 aos para volver a retomar lo que fueron los orgenes del MERCOSUR. En 1958 Frondizi realiz una gira por AL. En la Conferencia de Ro de Janeiro pronunci un discurso en donde resaltaba los difciles problemas econmicos por los que atravesaban los pases del continente y las consecuencias de poseer una estructura econmica basada en la exportacin de materias primas en un mercado mundial cada vez mas restringido y frente al constante aumento de los productos de importacin. A su criterio, ello llevara a un dficit en la balanza de pagos, al deterioro del nivel de vida de la poblacin con los consiguientes trastornos polticos y sociales. De la Operacin Panamericana a la Alianza para el Progreso El presidente Kubitschek le haba enviado a Eisenhower una carta explicndole los motivos de la Operacin Panamericana. Le comunic al presidente Frondizi la postura que deba asumir en la Argentina. La 7

Cancillera le aclaraba al presidente que la posicin de Brasil no poda ser tomada unilateralmente, como encabezado y asumiendo el rol protagnico de AL hacia los Estados Unidos. Esta operacin deba ser una salida multilateral aunque se reconoca que Brasil no haba perdido su antigua posicin de liderazgo a pesar de los problemas polticos que padeca. Argentina no deseaba que la Conferencia se convirtiera en una cesin de posiciones puesta por los pases hispanoamericanos a los Estados Unidos. La Cancillera Argentina estaba elaborando una agenda que comprenda: - Promocin de los respectivos desarrollos nacionales - Alternativas para la celebracin de acuerdos de complementacin econmica - La posibilidad de una concentracin continental de las defensas de los productos americanos en el mercado mundial - El estudio del problema del subdesarrollo de los pueblos latinoamericanos - Anlisis de la contribucin exterior al desarrollo nacional El principal objetivo que sostena nuestro pas no era el de replantear el problema de las relaciones de los pases latinoamericanos con Estados Unidos sino el de replantear el problema de todos los pases latinoamericanos entre s. Sin un intento de ajuste de las polticas de Brasil y Argentina, el sistema interamericano no lograra integrarse, un acercamiento argentino-brasilero llevara automticamente a la articulacin de AL. Un slido entendimiento permitira sentar las bases necesarias para que estos dos pases fueran capaces de desarrollar una poltica internacionales independiente de los otros bloques mundiales: Estados Unidos, Europa Occidental, URSS y los pases afroasiticos que se haban independizado recientemente. El caso cubano Quadros manifest que en ese pas Estados Unidos haban cometido gravsimos errores. Kennedy haba declarado categoricamente que las FFAA de los Estados Unidos no intervendran ni directa ni indirectamente. La invasin signific dejar a Kennedy en mala situacin ante la opinin pblica norteamericana, de la misma manera que en la poltica mundial. Quadros manifest que no era comunista ni izquierdista, y agreg que, dadas las condiciones internas de Brasil, no poda oponer al comunismo una lucha frontal puesto que si as lo hiciera, se uniran sectores democrticos de la oposicin lo que se traducira en un fortalecimiento del mismo, por ello se combata al comunismo por sectores. Quadros consult el punto de vista argentino sobre la posibilidad que su gobierno estableciera relaciones diplomticas con la URSS. Frondizi respondi que nada tenia que objetar desde el momento en que la Argentina haca mucho tiempo que las haba establecido. Frondizi dijo que la gravedad del problema comunista no resida fundamentalmente en las embajadas, sino en los factores de fondo: ideolgicos, econmicos y sociales de cada pas. Accin conjunta en Paraguay y Bolivia Frondizi comenz analizando la situacin de Paraguay y record que all exista una tradicional disputa argentino-brasilea, por preservar sus respectivas zonas de influencias, sealando que exista un problema poltico inmediato y otro de fondo, que era el extremado atraso econmico, social y cultural. Frondizi declar que el general Stroessner era un dictador, que haba que procurar que Paraguay entre en democracia, pero que el debilitamiento y la cada del entonces presidente paraguayo podran conducir a una situacin del tipo cubano. Ambos presidentes coincidieron en que nada poda resolverse, pero que la correcta conduccin de la poltica de ambos pases deba poner el acento en evitar el deterioro de la situacin poltica y social y contribuir a la superacin de los problemas planteados por el grave estado de subdesarrollo de Paraguay. Un punto de vista semejante se convino con relaciones a Bolivia. El acuerdo de amistad y consulta Los dos mandatarios decidieron firmar un Acuerdo de Intercambio de Informacin y Consulta, destinado a que los dos gobiernos estuvieran informados uno del otro de los respectivos puntos de vista de los problemas de la poltica exterior. Alianza para el Progreso Los dos presidentes estuvieron de acuerdo en que las necesidades ms urgentes de los pases del continente tenan posibilidades de ser gran parte resueltos por el Plan Kennedy, que Brasil y Argentina deban adoptar posiciones concretas a fin de que se especificaran en los programas de cooperacin econmica hemisfrica. Quadros sostuvo la necesidad de priorizar a Brasil y Argentina, porque eran los nicos pases del rea capaces de generar fuerzas autnomas con posibilidades de repercutir de manera inmediata en el desarrollo de los dems pases. Temas militares Debido a la tensa situacin internacional entre los bloques, Frondizi consider de importancia acordar este tipo de propuestas conjuntas para que el Cono Sur estuviera ajeno a las circunstancias y fuera del contexto 8

internacionales. Argentina logr su propsito fundamental que era evitar que Brasil acentuara una poltica neutralista. Se impuso el criterio argentino de que no era posible forzar a los Estados Unidos a negociaciones. Los resultados del encuentro de Uruguayana fueron diferentes a la imagen que se haba creado en la poltica interna argentina, en cuanto a que nuestro pas asista a la reunin en inferioridad de condiciones debido al dinamismo de la poltica internacionales de Quadros y que nos convertiramos en simples seguidores de sus actitudes. Con Uruguayana, Argentina recuperaba libertad de movimiento en la poltica continental, lo cual le permita ocupar la posicin de conduccin que le corresponda. En Uruguayana se consolid: - La amistad argentino-brasilea con la introduccin de una novedad en la poltica internacionales americana: el Acuerdo de Intercambio de Informacin - La responsabilidad continental asumida por ambos pases - El principio de que los problemas polticos y sociales planteados en el continente deben resolverse con la participacin de los pases americanos - El repudio a la injerencia directa o indirecta de factores extra continentales y la reafirmacin de la autodeterminacin - Un amplio respaldo a la Alianza para el progreso - El replanteo del intercambio argentino-brasileo incorporando los productos industrializados - La poltica comn en cuanto a Paraguay y Bolivia en previsin de acciones subversivas - La ampliacin de la capacidad de negociacin en el plano internacionales - La revisin de las relaciones militares En 1961 Quadros renunci ante el Congreso. Este acto se dio por las condiciones en que se encontraba la poltica de Brasil, que era un callejn sin salida, al que condujo la falta de consenso sobre metas, prioridades y medios de accin. El vicepresidente, Goulart, tomo la presidencia. Ocho meses despus de la renuncia del presidente brasileo, las FFAA argentinas depusieron a Frondizi. Como Quadros en Brasil, su base electoral llegaba ms all del propio partido, apoyo masivo de los peronistas, luego declarados fuera de ley (en 11955). El pacto con Pern le haba permitido acceder a estos sectores antes de las elecciones. En las elecciones de 1962 los peronistas pudieron presentarse abiertamente. El ejrcito se divida en dos tendencias: la de quienes impulsaban un golpe directo y la de quienes queran tener a Frondizi bajo su control. En 1962 Frondizi fue arrestado en la residencia presidencial por funcionarios militares y detenido en la Isla martn garca. Lo sucedi en la presidencia Guido. Frondizi tuvo que pactar con la fuerza mayoritaria para poder acceder a la presidencia. La fragilidad de su poder se hizo evidente cuando abandon las promesas electorales. Tal situacin deriv en la ruptura del pacto de gobernabilidad y representatividad que nunca se demostr demasiado slido. Dentro de la larga trayectoria poltica de este presidente encontramos dos etapas: la primera estuvo apoyada en una postura econmica antiimperialista que abarca desde sus inicios en la actividad poltica hasta 1957. En cuanto a la posicin internacional que deba adoptar nuestro pas, mantuvo la concepcin yrigoyenista krausista y la Tercera Posicin de Pern. La segunda etapa empieza en 1957, y s prolonga durante su mandato como presidente. Aqu cambia radicalmente su ptica, y se pronuncia a favor de posiciones ms abiertas que incluyen la incorporacin del capital extranjero (norteamericano principalmente), orientado hacia una poltica de desarrollo en la transformacin de la actividad productiva del pas, en los rubros de tecnificacin agropecuaria e industrial. Tambin deriv hacia el fortalecimiento en la infraestructura de las comunicaciones y servicios para incrementar la productividad y el empleo. Se produjo en Frondizi un replanteo de la insercin internacional del pas, que se manifest en las fluidas relaciones con el FMI, los organismos financieros panamericanos y con las compaas petroleras norteamericanas y europeas. En relaciones a la proyeccin internacionales del pas, Frondizi diversific el accionar de la diplomacia argentina en el mundo. Primero llev a cabo una reestructuracin en el mbito del Ministerio de relaciones exteriores, creando nuevos departamentos para dinamizar y profundizar los conocimientos hasta entonces escasos n la materia. En el mbito latinoamericano tuvo en claro durante toda su gestin un concepto de integracin llevando a cabo una poltica de franco entendimiento con Brasil y Chile. Trat de mantener a Cuba a pesar de la fuerte oposicin de los Estados Unidos dentro del sistema interamericano, lo que fren varias inversiones americanas en nuestro territorio. Si bien Argentina rompera relaciones con Cuba en 1962, esta medida tomada tardamente no impidi la cada de Frondizi por parte de unas FFAA que siempre desconfiaron de su figura.

Capitulo XVIII Los grandes conflictos por reclamos de soberana. El diferendo del Canal Beagle y el conflicto de Malvinas
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El diferendo por el lmite del Canal Beagle El diferendo del Canal Beagle en la dcada del 70 fue un acontecimiento irruptor de las relaciones pacficas entre Chile y la Argentina, en particular desde 1978, cuando ambos pases se prepararon para librar una guerra inminente. El problema central e histrico radicaba en establecer la lnea por donde pasara el lmite martimo internacional entre ambas naciones, y la consiguiente jurisdiccin sobre las islas Picton, Nueva y Lennox. La ubicacin de las Islas y el valor estratgico La zona del Canal Beagle se extiende al sur de la Isla Grande de Tierra del Fuego en sentido transversal al eje del continente, uniendo las aguas del Ocano Atlntico con las del Pacfico, y abarca las tres islas: Picton, Nueva y Lennox, que se encuentran en su desembocadura, al este. El valor de las tres islas radicaba en la proyeccin territorial de la Argentina hacia la Antrtida, por lo que la prdida de estas poda implicar la de un cono de proyeccin de aproximadamente 46.000 kilmetros cuadrados (el ancho de este sector equivale al 1,6 por ciento del sector total reclamado por la Argentina). Todo ello, siempre en el marco de una reclamacin que las circunstancias han tornado en solamente formal. Por otro lado, la navegacin del Canal Beagle es de vital importancia, pues es el nico medio de acceso martimo a Ushuaia (donde existe una industria con posibilidades de desarrollo), ya que no puede contarse con la comunicacin area para el transporte de mercaderas en gran escala. En cuanto a sus potencialidades econmicas, las islas no cuentan con variedad de recursos naturales que sean relevantes, por lo que ese factor no fue vital en el litigio. Antecedentes histricos Los orgenes del diferendo se remontan al Tratado Bilateral de Lmites suscripto el 23 de julio de 1881, que fue el primer acuerdo sobre esta cuestin celebrado entre Chile y la Argentina, de cuyo texto y aplicacin derivaron los principales motivos de friccin entre ambos pases. La redaccin del articulado fue bastante defectuosa y con imprecisiones que produjeron posteriormente motivos de confrontacin. Por ejemplo, enunciaba puntos geogrficos a partir de los cuales se establecan lmites, cuyos puntos fueron difciles de precisar. A su vez, el tratado omita disposiciones sobre la soberana de las islas ubicadas dentro del Canal Beagle y en su desembocadura.' El Protocolo de 1893, ratificado por el Acta Preliminar de 1902 (se explica ms adelante), estableci normas de interpretacin del tratado de 1881 buscando salvar las imprecisiones y tambin incluy la renuncia

chilena a tener acceso al Atlntico as como la renuncia argentina de acceder al Pacfico. Los Pactos de Mayo El 28 de mayo de 1902, los gobiernos de la Argentina y Chile, en el marco de serias tensiones bilaterales por diversas divergencias de lmites, buscaron una salida negociada y firmaron los denominados Pactos de Mayo, que comprendieron cuatro instrumentos principales: el Acta Preliminar (mencionada anteriormente), el Tratado General de Arbitraje, la Convencin sobre Limitacin de Armamentos Navales, y otra acta solicitando al rbitro que fijase los hitos demarcatorios sobre los territorios controvertidos.
1. El artculo tercero del Tratado de Lmites de 1881 estableca: "En cuanto a las islas, pertenecern ala Repblica Argentina la Isla de los Estados, los islotes prximamente inmediatos a esta y las dems islas que haya sobre el Atlntico, al oriente de la Tierra del Fuego y costas orientales de la Patagonia; y pertenecern a Chile todas las islas al sur del Canal del Beagle hasta el Cabo de Hornos y las que haya al occidente de la Tierra del Fuego".

El Acta Preliminar estableci la renuncia del gobierno argentino a las expansiones territoriales, mientras que Chile se comprometi a lo mismo pero con la excepcin (solo para ese pas) de aquellas expansiones que resultaren del cumplimiento de los tratados vigentes o que ms larde se celebrasen. El Tratado General de Arbitraje estableca el procedimiento del arbitraje para todas las controversias de cualquier naturaleza que pudieron surgir entre ambos pases, y design a Gran Bretaa como rbitro, otorgndole amplias facultades. Tambin contempl el caso de que si alguna de las partes llegara a romper relaciones con ese pas, el rbitro sera reemplazado por el gobierno de la Confederacin Suiza. El tratado tendra una vigencia de diez aos, con renovacin tcita por perodos iguales, excepto que mediara una denuncia seis meses antes del vencimiento 2 A pesar de las disposiciones del Tratado de Arbitraje, en 1904 comenzaron las primeras negociaciones directas tendientes a fijar el lmite en el Canal Beagle, por iniciativa argentina y fue descartada (aunque provisoriamente) la posibilidad de arbitraje. En agosto de 1904 las autoridades argentinas elaboraron un proyecto para demarcar mediante dos peritos el lmite exacto entre la Argentina y Chile dentro del Canal Beagle. Un mes despus, el gobierno de Chile propuso otro proyecto que consisti en trazar una lnea imaginaria horizontal a medio canal, que dispusiera la jurisdiccin de cada pas sobre las islas segn estas quedaran al norte o sur de la divisin. Sin embargo estos proyectos no prosperaron. Mientras tanto, desde 1881, las islas Picton, Nueva y Lennox haban sido gradualmente ocupadas por chilenos y extranjeros, pese a lo cual la Argentina no formul ninguna protesta. Intentos de solucin arbitral que no prosperaron En 1905 los gobiernos de Chile y la Argentina redactaron un proyecto de arbitraje conocido como Vergara Donoso-Rodrguez Larreta, que sera descartado posteriormente.

2. En el mes de julio de 1902 se agreg un acta aclaratoria de los Pactos sobre Arbitraje y Limitacin de Armamentos, en la cual se sumaron disposiciones para disipar ciertas preocupaciones de los pases.

El 26 de junio de 1915, el canciller argentino Murature y el minio plenipotenciario chileno Emiliano Figueroa Larrain suscribieron un convenio por el cual se someta a arbitraje de Su Majestad Britnica 1 soberana sobre las islas Nueva, Lennox y Picton e islas adyacentes, pero dicho tratado no lleg a ratificarse. Otro de los convenios que tuvo el mismo propsito fue el suscripto o1 4 de mayo de 1938, por el ministro de Relaciones Exteriores y Culto Jos Mara Cantilo y el ministro de Relaciones Exteriores y Comercio de Chile, Jos Ramn Gutirrez. Por medio de este acuerdo se designaba corno rbitro al Procurador de la Corte Suprema de Estados Unidos, Homer S. Cummings, quien falleci poco despus. Ante el inesperado suceso, la Argentina propuso designar a un reemplazante, pero Chile no acept, por lo que no se ratific el acuerdo. Tambin en mayo de 1955 la Argentina y Chile acordaron en principio someter el diferendo a arbitraje, pero el convenio no fue firmado. El Beagle durante el gobierno de Frondizi El 2 de febrero de 1959, los gobiernos de Chile y de la Argentina formularon la Declaracin de los Cerrillos, en la que expresaron sus deseos de resolver mediante arbitraje los diferendos existentes, en pro de la integracin poltica y econmica de Amrica. Para avanzar en ese propsito, el 22 de marzo de 1960, ambos pases firmaron la Declaracin de Chile, en la que se comprometieron a someter a arbitraje el diferendo del sector Palena-California (Ro Encuentro), y a la decisin de la Corte Internacional de justicia de La Haya la controversia del Canal Beagle. Los Pactos del 60 Finalmente, el da 12 de junio de 1960 se suscribieron cuatro acuerdos conocidos como los Pactos del 60: - El Protocolo de Arbitraje en la regin del Ro Encuentro, por el que se decidi someter a arbitraje de la corona britnica la demarcacin del lmite del sector comprendido entre los hitos 16 y 17. - Otro Protocolo, que someta a la Corte Internacional de justicia de La Haya la cuestin de las islas Nueva y Picton y se otorgaba a Chile la isla Lennox y los islotes adyacentes. - Un Acta Adicional a un Protocolo que se haba suscripto el 16 de abril de 1941 sobre revisin, reposicin y densificacin de hitos. El acta estableci que en el supuesto caso de que un problema sobre la colocacin de hitos no pudiera ser resuelto por ambas cancilleras, cualquiera de las partes poda llevar el asunto al rbitro britnico.

- Un Convenio de Navegacin en los Canales Fueguinos, que estableci el paso libre de los barcos de guerra argentinos por la ruta entre el Canal Beagle y el Estrecho de Magallanes o por ruta directa a travs del Canal Murray entre el Beagle y el Pasaje Drake. Los cuatro acuerdos fueron suscriptos en Buenos Aires por el canciller argentino Digenes Taboada y el embajador de Chile Sergio Gutirrez Olivos. Sin embargo, la negativa del Senado chileno a ratificar los acuerdos impidi que Frondizi pudiera lograr esa aspiracin de poltica exterior. El 11 de septiembre de 1961, la Argentina y Chile suscribieron la Declaracin de Via del Mar, por la que apoyaron la convivencia pacfica entre las naciones, el respeto a la soberana de todos los Estados, la democracia como forma de gobierno, la ratificacin de la Carta de Punta del Este y de la Alianza para el Progreso, y expresaron el propsito de acentuar su mutua cooperacin. Gobierno de lllia Ms all de otros conflictos entre la Argentina y Chile, como el de la zona del Valle Hondo o del Islote Snipe, 3 la principal cuestin pendiente era el diferendo por el Canal Beagle, por lo que se iniciaron negociaciones con miras a encontrar una solucin. La diferencia de Illia con los anteriores presidentes era que, para llegar a un acuerdo, prefera que no fuera por va del arbitraje, postura que coincidi con la de su colega chileno Frei. Los acuerdos del 60 haban quedado descartados como base de la negociacin, y adems no haban sido ratificados por los respectivos poderes legislativos.
3. Vase el Captulo 15.

No obstante aquella preferencia del Presidente pesaron otros pareceres, y el 30 de octubre de 1964 la Cancillera argentina comunic a Chile su disposicin de continuar con la anterior postura de someter controversia a la Corte Internacional de justicia, lo que fue acorde por medio de la Declaracin Conjunta del da 6 de noviembre de 196 Durante el gobierno de Illia las negociaciones no lograron avanza? en la resolucin del diferendo y el tema se posterg a los aos siguiente# constituyndose en un elemento de perturbacin de la paz y la seguridad en la regin. Chile insista en su argumento, denominado de la "costa seca", por el cual se estableca que el lmite del Canal pasaba por la costa sur de Tierra del Fuego, lo que se contrapona con el inters argentino de obtener aguas propias en el acceso a Ushuaia. En diciembre de 1967 y a principios de 1968 Chile insisti de manera unilateral en someter la cuestin a arbitraje britnico, invocando disposiciones del Tratado General de Arbitraje de 1902, pero el gobierno argentino expres que para ello era necesario el consentimiento argenti.. no. Como no se logr un entendimiento, la Argentina prefiri que el asunto quedara en suspenso, hasta encontrar otro mtodo mutuamente aceptable. En

mayo de 1970 tuvieron lugar en Buenos Aires varias re. uniones entre representantes chilenos y argentinos en las que se lleg a un acuerdo sobre un eventual sometimiento a arbitraje. El laudo arbitral
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El 22 de julio de 1971 la Argentina y Chile suscribieron en Londres un acuerdo para el arbitraje de la zona del Canal Beagle y las tres islas principales. 4 El Tratado estableci que se conformara una Corte de Arbitraje ad hoc compuesta por cinco jueces de la Corte Internacional de Justicia, elegidos de comn acuerdo entre las partes. Dicha corte formulara un informe con el laudo, que sera entregado a Su Majestad Britnica, que lo aprobara o rechazara sin poder realizar ninguna modificacin. Por ello, la participacin britnica estaba limitada a un acto formal. La sentencia tendra carcter obligatorio e inapelable, lo que responda a la esencia del mtodo seleccionado.
4. Dicho acuerdo se denomin Tratado de Solucin de Controversias, y fue firmado por los gobiernos de Chile y la Argentina en 1972. Este acuerdo era similar al firmado en 1902, con la salvedad de que sustitua al rbitro britnico por la Corte Internacional de) usticia. Poda ser denunciado cada diez aos y con seis meses de anticipacin a su vencimiento.

El proceso dur cinco afros durante los cuales los gobiernos de la Argentina y Chile presentaron documentos y mapas fundamentando sus posiciones. Finalmente, en mayo de 1977 los miembros de la Corte hicieron conocer su decisin, que fue aceptada sin objeciones por la Reina Isabel II. El fallo adjudic a Chile derechos terrestres sobre las tres islas e islotes subyacentes y derechos martimos sobre todo el mar circundante. Dado que segn el derecho internacional vigente, el mar territorial se extenda 200 millas contadas hacia el este, fijaba soberana de Chile sobre aguas del Ocano Atlntico. El rechazo del laudo La Argentina entendi que el fallo del tribunal era inaceptable, basando esta posicin precisamente en la estricta aplicacin del principio biocenico, segn el cual las aguas territoriales del Ocano Atlntico pertenecan a la Argentina y las del Pacfico a Chile. No obstante ser caracterstica intrnseca al mtodo arbitral la obligacin de las partes de cumplir con el fallo, la Argentina expres su rechazo al mismo mediante su Declaracin de Nulidad del 25 de enero de 1978. 5 Si bien Chile la desestim de inmediato, la Argentina continu su defensa basndose en el principio biocenico y procurando resolver la disputa mediante una negociacin bilateral directa .6 El Acta de Puerto Montt El 20 de febrero de 1978 los presidentes Videla y Pinochet firmaron en la localidad chilena de Puerto Montt un documento conocido como Acta de Puerto Montt, en la que se comprometieron a buscar una solucin por medio de negociaciones bilaterales. Posteriormente comenzaron conversaciones informales, que no lograron resolver la cuestin central pero revelaron las intenciones de Chile:

5. Las causales en las que se fund la declaracin den ulidad fueron las siguientes: exceso de poder, defecto de fundamentacin, errores esenciales de derecho, contradicciones y parcialidad, tergiversacin de los argumentos argentinos y transgresin de la defensa en juicio. 6. Algunos autores estiman que el mtodo del arbitraje, por ser de tipo jurdico, no se adecuaba a la naturaleza misma del conflicto, que fue histrico-poltica ms que jurdica. Por ello, los mtodos de resolucin pacfica de controversias ms adecuados seran justamente los polticos: los buenos oficios, la mediacin y/o la negociacin directa.
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obtener soberana sobre las Islas Picton, Nueva y Lennox, las dems islas australes, el mar territorial de estas otras islas y una zona econmica exclusiva (ZEE) hasta una distancia mnima de dos millas. Estas intenciones se plasmaron en los hechos, y en julio de 1978 el gobierno de Chile por medio de un decreto extendi su jurisdiccin sobre la zona, conforme con su interpretacin del laudo arbitral. Esta situacin produjo un aumento de la tensin bilateral, puesto que la decisin del pas vecino excedi a lo esperado por el gobierno argentino, que en esta instancia consideraba adems que el arbitraje, por ser un mtodo jurdico, no haba sido viable para resolver un conflicto de naturaleza histrico-poltica. Tampoco pareca entonces viable como solucin una negociacin bilateral. Frente a este panorama, y debido tambin a las caractersticas de la conduccin poltica de los gobiernos de Jorge Rafael Videla y Augusto Pinochet Ugarte, se produjo una escalada armamentista, como as tambin la posibilidad de una guerra. Los dos gobiernos en mayor o menor medida estaban dispuestos para iniciarla; los militares de ambos pases empezaron a prepararse para una inmediata contienda.' La mediacin papal La Santa Sede vena observando con especial atencin y preocupacin el desarrollo de los acontecimientos entre los dos pases catlicos y decidi ofrecer sus buenos oficios mediante el envo de un representante, el cardenal Antonio Samor, quien arrib a la Argentina el 27 de diciembre de 1978. 8 Como consecuencia de sus buenos oficios, el 8 de enero del ao siguiente las partes firmaron los denominados Acuerdos de Montevideo, aceptando la mediacin de la Santa Sede para solucionar el conflicto.9
7. Se movilizaron las Fuerzas Armadas argentinas, se enviaron atades al sur y la radio nacional transmiti msica marcial por varios das. 8. Los buenos oficios tienen por objeto facilitar el contacto a las partes distanciadas para posibilitar su acercamiento y hacer viables negociaciones directas, sin que por ello el tercero (colaborador) participe en ellas. Es un mecanismo de tipo poltico o diplomtico, pues la solucin se logra con el acuerdo de las partes, a diferencia del arbitraje, que es un mtodo jurdico, en el que la decisin tiene carcter obligatorio y es dictada por un tercero independiente. 9. La mediacin es otro de mtodo de solucin pacfica de controversias, y tiene una diferencia de grado con los buenos oficios, pues el tercero (mediador) colabora activamente en la negociacin de las partes, sirviendo de intermediario para allanar dificultades y sugiriendo posibles frmulas para llegara un acuerdo. No dicta fallos obligatorios. La mediacin corresponde solamente en casos de disentimiento grave o de conflicto; pero su ejercicio as como su aceptacin son voluntarias, salvo en el caso de que exista una estipulacin contractual. El mediador, aunque presta colaboracin en las negociaciones, no se hace parte formal en ellas ni en la solucin que se alcance; y por lo tanto no puede exigir su cumplimiento ni es garante de ella, a menos que expresamente se lo estipule.

El proceso de mediacin comenz ese mismo ao, y las partes presentaron sus posiciones, adjuntando pruebas, documentos y antecedentes para respaldarlas. La primera propuesta de paz. El Acuerdo de Montevideo de 1980 La nueva etapa de las negociaciones, iniciada con la firma del Acuerdo de Montevideo, concluy el 12 de diciembre de 1980 cuando el Sumo Pontfice entreg a ambos gobiernos una propuesta de paz." En ella la Santa Sede reconoci la soberana chilena sobre el territorio de las islas Picton, Nueva y Lennox y las adyacentes (Evout, Barnevelt, Freycinet, Wollaston, Terhalten, y Sesambre, hasta la isla de Hornos) y otorg a la Argentina una delimitacin martima que acotaba su proyeccin sobre el mar territorial de dichas islas. Se limitaron los efectos jurdicos a un mar territorial de 3 millas, conforme al derecho de mar vigente en ocasin de la firma del Tratado de 1881. Asimismo, se establecieron tres jurisdicciones martimas: sendas zonas econmicas exclusivas argentina y chilena (ZEE), y, entre ambas, una zona de actividades comunes o concertadas (ZAA), llamada tambin zona mar de paz, que conceda a perpetuidad a Chile y a la Argentina la explotacin de los recursos vivos y no vivos del mar, as como en el lecho y el subsuelo, y el ejercicio de la investigacin cientfica y preservacin del medio ambiente. La creacin de esta zona concertada y el hecho de que la propuesta no contemplara la limitacin de la expansin chilena en el Ocano Atlntico hicieron que la Argentina no la aceptara, lo que fue comunicado el 25 de marzo de 1981. Chile, en cambio, acept la propuesta rpidamente. No obstante el rechazo de la propuesta, no se dieron por concluidas las negociaciones en el marco de la mediacin papal.
10. La propuesta fue entregada a los cancilleres de ambos pases en el Vaticano.

En mayo de 1981 el gobierno argentino cerr los pasos fronterizos con Chile, expresando que era una medida precautoria. Esa medida tuvo relacin con las prcticas de espionaje de las que se acusaban ambos gobiernos. No obstante ello, en el mes de junio, los gobiernos de Chile y de la Argentina adoptaron actitudes a favor de la distensin bilateral, pero a la vez continuaban los planeamientos castrenses para el supuesto caso de que se iniciara una contienda. Se liberaron prisioneros de ambos pases (acusados de realizar espionaje), y se reabri el paso fronterizo argentino-chileno. La Argentina, mientras tanto, adquiri 57 tanques de procedencia austraca. A pesar de ello, cabe recordar que el pico mximo de tensin se haba alcanzado en 1978, y desde entonces la posibilidad concreta de librar una guerra haba disminuido. A partir de diciembre de 1981, con la asuncin presidencial en la Argentina del general Leopoldo Fortunato Galtieri, la cuestin del Beagle adquiri prioridad en la agenda gubernamental. En el mes de enero del ao siguiente, el gobierno denunci el Tratado de Solucin Judicial de Controversias firmado con Chile en 1972, alegando que el mismo no era el instrumento apto para resolver las disputas entre ambos pases y que prueba de

ello era la necesidad de haber recurrido a un mediador para el caso del Beagle. Al denunciar el Tratado se eliminaba la viabilidad de llevar el caso a la Corte Internacional de Justicia de la Haya, que era una posibilidad considerada en esos momentos por Chile. Durante 1982 el gobierno argentino haba intentado la recuperacin de la soberana de las Islas Malvinas, ocupadas por el Reino Unido desde 1833, mediante el desembarco en el archipilago seguido por un conflicto armado con los britnicos. Ello produjo que la cuestin del Beagle quedara temporalmente relegada (vase ms adelante Conflicto de Malvinas). A pesar del acontecimiento blico que mantuvo en vilo a la Argentina durante 1982, las negociaciones por el Beagle en el marco de la mediacin papal se extendieron hasta 1983, en la etapa del gobierno constitucional de Ral Alfonsn. Los gobiernos de Chile y la Argentina aceptaron el 15 de septiembre de 1982, a raz de la propuesta vaticana, el establecimiento de la prrroga del Tratado de Solucin judicial de Controversias de 1972, a fin de evitar que peligrara la mediacin. En febrero de 1983, por el fallecimiento del representante Samor, fue designado en su lugar el cardenal Agostino Casaroli, entonces secretario del Estado del Vaticano. El curso de la mediacin continu y el 23 de enero de 1984 los cancilleres de la Argentina y Chile firmaron una declaracin de paz en el Vaticano, y negociaron la eliminacin de la zona de actividades comunes o concertadas, para obtener un lmite que determinara con precisin la jurisdiccin martima de cada pas. El Tratado de Paz y Amistad de 1984 El 18 de octubre de 1984, el papa Juan Pablo II como mediador, entreg una nueva propuesta, la primera que no sera tratada por gobiernos militares. El 25 de noviembre del mismo ao, convocada por el presidente Alfonsn se celebr una consulta popular no vinculante, en la que la gran mayora de los argentinos se pronunci a favor de solucionar el diferendo austral mediante la aceptacin de la propuesta papal. Cuatro das despus, el 29 de noviembre, los cancilleres Caputo (Argentina) y Jaime del Valle (Chile) firmaron en el Vaticano el Tratado de Paz y Amistad. En dicha ocasin las partes reiteraron el compromiso de preservar, reforzar y desarrollar los vnculos de paz y amistad perpetua. El tratado entr en vigor al canjearse los respectivos instrumentos jurdicos de ratificacin, el 2 de mayo de 1985. Por l se reconocieron como chilenas a las tres islas y se establecieron seis puntos (A, B, C, D, E, F; correspondientes con determinadas coordenadas geogrficas) para fijar el recorrido del lmite martimo (la lnea formada por la unin de los puntos se denomin lnea de la poligonal envolvente). Esta lnea respet en general el principio biocenico estableciendo el meridiano del Cabo de Hornos como lmite definitivo, al sur, de la jurisdiccin argentina en el Atlntico y chilena en el Pacfico. El tratado estableci que en el espacio comprendido entre el Cabo de Hornos y el punto ms austral de la Isla de los Estados, el mar territorial quedaba limitado a una franja de 3 millas marinas medidas desde las lneas de base.

Se establecieron Zonas Econmicas exclusivas de ambos pases, y la chilena se extendi en la zona del Atlntico contigua a las islas en cuestin. El Tratado estableci tambin un detallado mecanismo de solucin de controversias, priorizando la negociacin directa entre las partes. Desde el Tratado de Paz y Amistad los gobiernos no volvieron a tener confrontaciones respecto del lmite en la zona del Canal Beagle y entendieron que el problema haba sido superado. Las Islas Malvinas. Las negociaciones y el conflicto armado (2/4 al 14/6/1982) Aspectos generales El archipilago de las Islas Malvinas se encuentra ubicado al sur del Atlntico, a solo cuatrocientos kilmetros del territorio continental argentino." Est formado por dos islas mayores, la Soledad de 6308 km', ubicada al este, y la Gran Malvina de 4352 km', al oeste, y gran cantidad de islas e islotes. Desde la ocupacin britnica de 1833 las reclamaciones argentinas fueron una constante histrica. El gobierno argentino protest formalmente en 1833, 1834, 1842, 1849, 1884 y 1888; y, durante los siglos XX y XXI, la Argentina ha hecho constar repetidamente, tanto en los contactos oficiales con el Reino Unido como en varios foros internacionales su reclamo por las Malvinas. La cuestin adquiri especial relevancia a partir de 1964, durante la presidencia de Arturo Illia, cuando fue presentada por la Argentina en el Comit de los Veinticuatro de las Naciones Unidas (Comit especial sobre la situacin con respecto a la implementacin de la Declaracin sobre la Concesin de Independencia a Pases y Pueblos Coloniales). El asunto qued a cargo del Subcomit III del Comit Especial. El objetivo argentino era obtener el restablecimiento de los derechos soberanos sobre las islas, oponerse a intentos de autodeterminacin de los colonos en dicho territorio (mayoritariamente britnicos) y conseguir que el Subcomit III recomendase la adopcin de alguna resolucin que abriese el camino hacia el primero de los objetivos.
11. Cabe aclarar que, desde el Tratado de Tordesillas (1494) que haba establecido las primeras delimitaciones jurisdiccionales entre los antiguos dominios de Espaa y Portugal, el territorio de las islas quedaba al oeste de la lnea trazada, por lo que perteneca al dominio hispano. Sin embargo, Gran Bretaa nunca reconoci los ttulos espaoles sobre las islas (vase el Captulo 2).

Los delegados que intervinieron en primer lugar en apoyo de la Argentina fueron los de Uruguay y Ecuador. La Argentina defendi el principio de integridad territorial, basado en el nexo histrico y geogrfico que une a las islas con la Argentina, y trat de descartar de la negociacin el principio de autodeterminacin de los pueblos, pues argument que no se aplica en el caso, ya que la poblacin de las islas no es autctona. En septiembre de 1964 se inici la sesin del Subcomit III que trat por primera vez la cuestin de las Islas Malvinas. Luego de los debates, se aprob un informe que estableca que la Declaracin sobre la concesin de la independencia a los pases y pueblos coloniales (No 1514) era aplicable al territorio de las Islas Malvinas. Adems,

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el informe mencionaba la disputa de soberana por las islas entre la Argentina y el Reino Unido, y recomendaba al Comit Especial a invitar a ambos gobiernos a entablar negociaciones teniendo en cuenta las disposiciones y objetivos de la Carta de las Naciones Unidas y dicha Resolucin 1514. Como respuesta, el delegado britnico reiter que para su gobierno era impensable sostener conversaciones con la Argentina sobre el tema Malvinas, porque el derecho de autodeterminacin del pueblo de las islas no era negociable. La Argentina vea como favorable el informe y procur que el tema se mantuviera en tratamiento dentro las Naciones Unidas. El informe pas al Comit Especial, que lo aprob en noviembre de 1964. Mientras tanto, la delegacin britnica mantuvo el mismo argumento que en el debate dentro del Subcomit III. Luego pas a la Cuarta Comisin de la Asamblea General de las Naciones Unidas (Comisin sobre Asuntos Polticos y Descolonizacin), pero su tratamiento fue diferido para el ao siguiente. La cuarta comisin de la Asamblea comenz a analizar el caso el 9 de noviembre de 1965, y como resultado, el 16 de diciembre se aprob la Resolucin 2065 (XX) (la primera referida al tema Malvinas), que pide a la Argentina y al Reino Unido de Gran Bretaa e Irlanda del Norte proseguir sin demora las negociaciones a fin de encontrar una solucin pacfica a la disputa de soberana. Dicha resolucin fue propuesta ante la Asamblea General de la ONU y redactada por el embajador argentino ante la organizacin, Lucio Garca del Solar. Para la Argentina esto constituy un logro diplomtico, pues desde la aprobacin de dicha Resolucin 2065 (XX) la ONU ha estado instando al Reino Unido, todos los aos, la negociacin de la solucin de la disputa.12 Adems, la aprobacin de la resolucin, con el voto mayoritario de 94 pases 13 signific el apoyo de la comunidad internacional para llamar al gobierno britnico a llegar a una solucin con la Argentina. El inicio de las negociaciones y sus alternativas En enero de 1966 (tambin en la gestin de Illia) se iniciaron las negociaciones del tema Malvinas, como consecuencia de la Resolucin 2065 (XX). Estas fueron largas, pormenorizadas y se llevaron a cabo principalmente en Londres. Tuvieron un punto de inflexin en agosto de 1968, cuando se lleg a un acuerdo entre las partes reflejado en un "Memorndum de entendimiento."14 El texto sealaba en sus prrafos principales que la solucin amistosa de la disputa sobre la soberana deba hacerse "teniendo en cuenta los intereses de la poblacin de las islas", descartando as la inclusin del trmino "deseos" de los habitantes isleos." El Memorndum estableca el compromiso de concretar medidas tendientes a promover la libertad de comunicaciones y movimiento entre el continente y el archipilago. Finalmente, y de fundamental importancia, el gobierno del Reino Unido se comprometa a reconocer la soberana argentina a partir de una fecha a convenirse, lo que se interpret como el compromiso ms explcito de aquel pas en tal sentido. A pesar de la redaccin del Memorndum, los britnicos continuaron sosteniendo que lo esencial para que la Argentina obtuviera la soberana en las islas era la aceptacin de los isleos. Sin embargo, conforme a ese argumento, los

britnicos no se alejaban de su postura tradicional pues caba suponer que los isleos se opondran terminantemente a una cesin de soberana.
12. Un llamado que el gobierno de ese pas desoye desde la guerra de 1982. 13. Votaron a favor todos los pases latinoamericanos. Se abstuvieron, entre otros, Estados Unidos y el Reino Unido.
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14. Las partes no lo firmaron en ese momento, pero consideraron como un "compromiso de caballeros" firmarlo posteriormente y convertirlo en un acuerdo oficial. 15. El trmino "intereses" haba sido sostenido por la parte argentina.

La Argentina crey advertir discrepancias entre esa posicin britnica y el documento, lo que produjo, sumado a factores poco esclarecidos,16 una demora de cuatro meses para firmarlo. Sin embargo, cuando en diciembre de 1968 Costa Mndez, canciller de Ongana, transmiti a su embajada en Londres la aceptacin argentina para firmarlo, las autoridades britnicas expresaron que ya no estaban en condiciones de aceptar el Memorndum porque haba sido rechazado por los isleos. La etapa iniciada en 1966 culminaba con este severo contratiempo diplomtico, que produjo la interrupcin de las tratativas. Las negociaciones relativas a las Islas Malvinas, suspendidas desde 1968, se reanudaron en 1971, durante el gobierno de Roberto M. Levingston. Las reuniones se llevaron a cabo en Londres y Buenos Aires, y en una de ellas participaron residentes de las islas. El compromiso al que arribaron las dos naciones, comenzada ya la gestin de Lanusse, se plasm en una declaracin conjunta del da 12 de julio de 1971, celebrada en el marco de la Resolucin 2065 (XX). Por esa declaracin se cre una Comisin Consultiva Especial constituida por representantes del Ministerio de Relaciones Exteriores de la Argentina y de la embajada britnica en Buenos Aires con la finalidad de tratar las cuestiones vinculadas al establecimiento y la promocin de las comunicaciones. El gobierno argentino otorgara a los residentes en las Malvinas un documento para transitar libremente por el territorio continental argentino. El gobierno britnico, por su parte, tomara medidas para el establecimiento de un servicio martimo regular de pasajeros, carga y correspondencia. Lo mismo hara el gobierno argentino, pero a travs de un servicio areo de frecuencia semanal. Tambin se propusieron medidas para agilizar las comunicaciones postales, telegrficas y telefnicas. Los resultados obtenidos tras las negociaciones posibilitaron que durante diez aos se desarrollaran normalmente, e incluso se incrementaran, las comunicaciones regulares entre el continente y las islas, que estrechaban los vnculos entre las dos comunidades.
16. Algunos autores sostienen que el canciller Costa Mndez sufri presiones internas opuestas al acuerdo. Otros estiman que no se pudieron conocer los motivos llevaron a que el gobierno argentino por varios meses guardara estricto silencio respecto del Memorndum.

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Las negociaciones entre la Argentina y el gobierno britnico prosiguieron conforme a la Resolucin 2065 (XX) de las Naciones Unidas, y que dieron lugar a que en mayo de 1972, se suscribiera un acuerdo para construir y operar un aerdromo en las islas a cargo del gobierno argentino. Meses despus se firm otro acuerdo que posibilit la apertura de una agencia de Lneas Areas del Estado (LADE) en Puerto Stanley, y la iniciacin de un servicio areo regular entre el territorio continental y las Islas Malvinas. Mediante la concrecin de estos acuerdos y otros similares, el gobierno de Lanusse aspiraba a influir en la opinin pblica islea para despertar su inters por la cultura y otras expresiones de la vida argentina. Las negociaciones durante los gobiernos peronistas Las tratativas con los britnicos tuvieron un momento de dificultad para la Argentina a principios de enero de 1974, a raz de una declaracin oficial britnica que expresaba la oposicin de ese pas a continuar las negociaciones sin "previo y completo consentimiento del pueblo de las islas". Con el nuevo gobierno britnico de Harold Wilson, se iniciaron conversaciones diplomticas de manera muy confidencial, en las cuales se incluy la posibilidad de un condominio (administracin compartida) para las islas, que respetara los intereses de los isleos. El fallecimiento del presidente Pern el 1 de julios' y el hecho de que el gobierno de Wilson no contara con el aval parlamentario que diera sustento al proyecto de cosoberana produjeron la paralizacin del proyecto. Gobierno de la Sra. de Pern. La Misin Shackleton En 1975 las empresas petroleras britnicas se interesaron por la posibilidad de explotar minerales e hidrocarburos en las islas, a lo que la Cancillera argentina expres su oposicin, pues el gobierno no reconoca la titularidad ni el ejercicio de ningn derecho de explotacin y exploracin en el rea. Sin embargo, el gobierno ingls, en octubre de 1975, inform que enviara una misin econmica a las islas, que se denomin Misin Shackleton. El gobierno argentino contest que no conceda permiso oficial a la misin.
17. Luego del deceso de Pern, el canciller Vignes no impuls las negociaciones para que continuaran positivamente, actitud que an hoy contina generando interrogantes.

El 3 de enero de 1976 la Misin Shackleton arrib a las Malvinas, (lo que coincidi con la fecha de la ocupacin de 1833). En ese entonces la tensin entre ambos pases haba aumentado y el control de los acontecimientos se tornaba un reto para la Argentina. Por ello, el gobierno envi un comunicado a las autoridades britnicas en el que expresaba su disconformidad con la actitud que consideraba una ruptura unilateral de las negociaciones, que fue contestado con un comunicado britnico que expresaba que la soberana de las islas era una disputa estril. El 13 de enero de 1976 la cancillera argentina declar que el embajador argentino Manuel de Anchorena no regresara a ocupar su puesto en Londres y aconsej al gobierno britnico retirar el suyo. Desde entonces las relaciones se caracterizaron por el distanciamiento y la tensin, aunque sin llegar a una ruptura diplomtica. En febrero de 1976, el buque ingls de la Misin Shackleton destinado para la exploracin de recursos, avanzando sobre las aguas que la Argentina consideraba de

su jurisdiccin, recibi un disparo desde un navo de la Armada Argentina, el Almirante Storni, como signo de advertencia. De inmediato, la Argentina acus a los britnicos de una seria violacin de las normas relativas a la jurisdiccin martima mientras que Gran Bretaa denunci como peligroso el hostigamiento al buque. Ese fue el primer episodio en que se utiliz armamento entre ambas naciones desde el siglo anterior y las negociaciones se interrumpieron.
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Gobierno de Jorge Rafael Videla Las negociaciones con el gobierno britnico, que estaban interrumpidas desde fines del gobierno de la Sra. Martnez de Pern (marzo 1976) a raz del incidente del buque Shackleton, se reanudaron en julio de ese ao. La primera reunin se llev a cabo en secreto en Pars el 10 y 11 de julio de ese ao y los encuentros prosiguieron. En ellos se discuti la posibilidad de una administracin conjunta binacional de las islas, e incluso se lleg a redactar un proyecto de convenio. Finalmente, el 19 de abril de 1977 se emiti un comunicado conjunto de prensa en el que se anunciaron negociaciones referidas a futuras relaciones polticas, incluyendo la soberana con relacin a Malvinas, las Islas Sandwich del Sur, las Georgias del Sur, y a la cooperacin econmica con respecto a esos territorios en particular y al Atlntico Sudoccidental en general. De ah en adelante, las reuniones seran oficiales y por lo tanto dejaron de ser secretas. Se llevaron a cabo en Nueva York (13 y 14/12 1977), en Lima (15 y 16/2/1978), en Nueva York (15 y 29/9/1978), e Ginebra (18 y 19/12/1978), en Nueva York (21 al 23/3/1979, y el 28/9 1979), y en esa ciudad tambin el 28 y 29/4/1980. Haban pasado ya quince aos de negociaciones desde la Resolucin 2065 (XX) de las Naciones Unidas. El proyecto de recuperacin de las islas La tentativa argentina de ocupar las islas, que luego se concret, fue un episodio que demuestra, entre otras cosas, el impacto que pueden producir las circunstancias internas de un pas en el mbito de su poltica exterior y, a su vez, las repercusiones de una decisin internacional dentro de la sociedad misma. En 1982 los sectores castrenses procuraron lograr un consenso social respecto de la posibilidad de mantenerse en el poder. Este esfuerzo de los gobernantes militares coexista con un creciente desprestigio del rgimen, con las repercusiones negativas a nivel nacional e internacional de la represin y de la violacin de derechos humanos, y del renacimiento de las actividades polticas de oposicin. Entendieron los militares en ese contexto que la recuperacin de las islas producira efectos favorables a su prestigio. De ese modo, en su particular visin, tras el triunfo esperado en un conflicto se reforzara la legitimidad y se asegurara la continuidad del rgimen. Las concepciones referidas a la ocupacin de las Islas Malvinas haban surgido anteriormente y se reactivaron a comienzos de la gestin de Galtieri (diciembre 1981). El presidente Galtieri parti de la conviccin que ante una ocupacin militar de las islas, el Reino Unido no contestara con la fuerza y que en todo caso presentara sus reclamos ante los organismos internacionales. Tambin el gobierno presuma que Estados Unidos

no apoyara al gobierno britnico y que, en ltima instancia, respondera favorablemente ante el pedido argentino de aplicacin del TIAR.I8 En sectores moderados del Ejrcito fue defendido el plan que consista en desembarcar en las islas, poner la bandera argentina y demostrar que el pas poda lograr la recuperacin del territorio. El plan prevea el retiro de los argentinos antes de que llegaran los britnicos.
18. Tratado Interamericano de Asistencia Recproca o Pacto de Ro. Vase el Captulo 14.

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Conferencia de Nueva York, febrero de 1982 En la conferencia participaron la delegacin britnica, encabezada por Richard Luce (poltico que provena de una familia de diplomticos), la argentina, presidida por el vicecanciller Enrique Ros, y asistieron tambin algunos malvinenses. Para los britnicos no haba nada que negociar respecto del futuro de las Malvinas y lo nico que podan ofrecer a la delegacin argentina era el compromiso de continuar con las conversaciones diplomticas. La Argentina, en cambio, procur que los britnicos aceptaran formar una comisin de negociaciones y cumplir con un itinerario de reuniones mensuales y se comprometieran a establecer una fecha determinada y lmite para decidir sobre la soberana de las islas. Segn las apreciaciones secretas del gobierno argentino, ese era el momento crucial para verificar cules eran las intenciones britnicas respecto de las Malvinas y decidir conforme a ello el momento de implementar el plan de recuperacin o bien posponerlo para continuar con las negociaciones. La delegacin britnica solo acept la formacin de la comisin de negociaciones pero no el establecimiento de plazos o reuniones programadas. Sin embargo, por la negativa del parlamento ingls se desechara luego incluso lo primero. El gobierno argentino reaccion adversamente al resultado de la negociacin de Nueva York y decidi emitir un comunicado sobre la posicin de la Argentina respecto a las Malvinas, justo en el momento en que Ros se encontraba en el vuelo de regreso a Buenos Aires. El comunicado finalizaba con la frase: "... por lo dems, si eso no ocurriera, la Argentina mantiene el derecho de poner trmino al funcionamiento de ese mecanismo y de elegir libremente el procedimiento que mejor consulte a sus intereses...". Cuando Ros lleg a Buenos Aires se enter del mensaje presidencial. Seguidamente, el representante britnico Luce se comunic con Ros para expresarle que el comunicado se interpretaba como una amenaza y que la cuestin poda ser resuelta a travs de negociaciones pacificas 19 El alcance de las decisiones que la Argentina poda tomar en el futuro corto y/o mediano plazo fue desde entonces claramente preocupante para los britnicos y la situacin diplomtica se deterior rpidamente
19. En dicha oportunidad la diplomacia argentina se subordin a una decisin emanada del poder poltico nacional y tuvo que adecuarse a ella, como ocurri en tantas otras oportunidades.

Antecedentes inmediatos al conflicto blico Como resultado de la operacin concebida por los sectores castrenses, el 18 de marzo de 1982, tras un acuerdo realizado entre una empresa britnica y otra argentina,

un grupo de argentinos fue llevado por un buque de transporte de la Armada (el ARA Baha Buen Suceso) a las Islas Georgias del Sur para desmantelar las instalaciones de una vieja factora ballenera.20 El buque argentino arrib el da 19 a las islas y se dirigi al lugar de las instalaciones, Puerto Leith, donde los trabajadores argentinos, luego de desembarcar, izaron la bandera nacional. El hecho produjo un reclamo del Foreign Office ante la embajada argentina, pues entendan como un agravio que el buque no hubiera pedido autorizacin en Grytviken (lugar designado por los britnicos para dichos trmites) para desembarcar y se hubiera dirigido directamente a Puerto Leite. 2' Tambin por medio de una nota de la primera ministra britnica Margaret Thatcher, se protest por el izamiento de la bandera argentina. Fue ordenado luego que tres submarinos britnicos se dirigieran al Atlntico Sur. La nota dio lugar a un comunicado del gobierno argentino en el que expresaba que el buque era de transporte comercial, conocido por los britnicos, que no haba desembarcado personal militar y que tampoco lo haba a bordo y que abandonara Puerto Leith al da siguiente. El da 20 la Argentina recibi un mensaje del Foreign Office que indicaba que la presencia de los trabajadores sera aceptada por los malvinenses si se presentaban en Grytviken para sellar sus pasaportes, lo que el gobierno argentino estim no poda cumplirse por no haber sido requerido por la embajada britnica antes de realizar el viaje.
20. El viaje estaba en conocimiento de la embajada britnica como tambin del Ministerio de Relaciones Exteriores de la Argentina. En la embarcacin viajaron operarios, as como tambin militares argentinos que no revelaron su condicin oficial. 21. En Grytviken se legalizaban los ingresos a las islas mediante la formalidad del sellado de las denominadas white cards, que servan de documento binacional para los argentinos que viajaban a las islas.

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La situacin de tensin fue acrecentndose con la aproximacin de los buques britnicos a las islas, que evidenciaba el propsito de reforzar militarmente el archipilago. En esas circunstancias, el gobierno argentino decidi aplicar el plan de recuperacin que haba sido ideado con anterioridad y el 26 de marzo expres en un comunicado a las autoridades britnicas que se recurrira a las armas para lograr lo que hasta el momento no haba podido lograrse mediante la fuerza de la razn y la legitimidad del derecho. Cabe sealar que integrantes del cuerpo permanente del Servicio Exterior advirtieron al canciller Costa Mndez, el da 30, los riesgos - que la realidad confirmque entraara una accin armada argentina en las Malvinas. Ese asesoramiento realista continu, con diversas alternativas, durante el conflicto. Luego de recibir el comunicado, Inglaterra envi ms buques a la zona en disputa y la Argentina, el 28 de marzo, despach buques para concretar un desembarco militar en las islas. El 30 de marzo los britnicos ofrecieron enviar un comisario en Buenos Aires para tratar la situacin, ofrecimiento que no fue aceptado. El 1 de abril, el presidente Reagan, por sugerencia de la primera ministra Thatcher, habl por telfono con Galtieri, advirtindole de la consecuencia de una accin armada, y ofreciendo una mediacin, Galtieri le expres que "los hechos estn lanzados".

La ocupacin argentina de las islas El desembarco del 2 de abril de 1982 se concret en el marco de la denominada Operacin Rosario, y el planeamiento estuvo a cargo del contralmirante Bsser. Ese da el gobierno argentino nombr al general Mario Benjamn Menndez gobernador militar de las islas (asumi el cargo del da 7); el general Osvaldo Garca fue designado comandante del teatro de operaciones y el contralmirante Carlos Alberto Bsser, el general Amrico Daher y el brigadier Helmut Conrado Weber fueron designados como asesores del general Menndez. En ese momento no exista un plan argentino concreto para la defensa, en caso de que Gran. Bretaa decidiera recuperar las islas por la fuerza. El plan se termin recin el 12 de abril cuando ya el Reino Unido haba iniciado las operaciones en pos de la recuperacin. De todas formas, y durante todo el conflicto, las fuerzas argentinas fueron muy perjudicadas por la descoordinacin entre sus mandos y las rivalidades entre las armas (Ejrcito, Marina, Fuerza Area). Los gobernantes militares crean que en caso de conflicto contaran con el apoyo de Estados Unidos, lo que revel su ingenuidad y la ausencia de percepciones adecuadas respecto de los apoyos y amenazas externas. El primer lugar donde desembarcaron los argentinos fue en la capital, Puerto Stanley (rebautizado das despus como Puerto Argentino), ubicado en la Isla Soledad. En esa oportunidad los militares argentinos sostuvieron enfrentamientos con fusileros britnicos, ocuparon la casa del gobernador (Rex Hunt) y obtuvieron su rendicin aproximadamente a las 9 de la maana del da 3 de abril. Hubo varios heridos argentinos y una sola baja, la del capitn de corbeta Pedro Giacchino quien muri en la toma de la casa del gobernador." El da 2 Gran Bretaa decidi romper relaciones con la Argentina. Desde entonces, Brasil represent los intereses diplomticos de la Argentina en el Reino Unido de Gran Bretaa e Irlanda del Norte y, Suiza represent los intereses diplomticos de Gran Bretaa en la Argentina. El da 3 de abril Gran Bretaa anunci el congelamiento de las cuentas del Estado argentino, pero todos los fondos disponibles en Londres haban sido sacados el 2 de abril, por iniciativa del ministro Molteni, de la embajada argentina. El gobierno militar argentino anunci que las Islas Malvinas haban sido puestas bajo soberana nacional. Gran parte de la poblacin mostr aprobacin y entusiasmo por la operacin, y en la Plaza de Mayo se realiz un acto popular de adhesin a la recuperacin de las islas, presidido por Galtieri. Luego de la ocupacin de Puerto Argentino las fuerzas argentinas llegaron a Pradera del Ganso (Goose Green), Isla Soledad, y posteriormente a Baha Fox (Isla Gran Malvina), mientras el Reino Unido alertaba a su flota.
22. Ningn britnico perdi la vida en aquella oportunidad, ya que era intencin del mando argentino no causar bajas a los oponentes. 23. El Consejo de Seguridad (CDS) es el organismo ejecutivo de las Naciones Unidas encargado de velar por el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Est integrado por15 miembros de los cuales 5 son permanentes, cualquiera de los cuales puede, con su voto negativo o veto, anular un proyecto de resolucin. Los restantes 10 miembros duran dos aos en sus funciones. En abril de 1982, los miembros

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permanentes eran: Estados U nidos, Reino Unido, URSS, Repblica Popular China y Francia. Los no permanentes eran: Espaa, Polonia, Japn, Panam, Togo, Jordania, Uganda, Zaire, Guyana e Irlanda.

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Los britnicos plantearon el caso ante el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y el rgano entendi que la situacin constitua una crisis internacional, por lo que decidi tratarla de inmediato." La primera ministra Margaret Thatcher, que en ese momento reciba crticas en su pas y vea debilitada su posicin en el gobierno, plante la cuestin como un acto de agresin territorial contra una posesin britnica, por parte de una dictadura (la argentina) contra un pueblo democrtico (britnico), para defender la posicin de su pas. La opinin pblica en EEUU se expresaba en un sentido similar. Tras un tratamiento urgente en el CDS, el 3 de abril el consejo aprob la Resolucin 502, que exiga el inmediato cese de hostilidades y, entre otras cosas, estableca que "a partir de la fecha del presente acuerdo ninguna fuerza militar ser introducida en las islas ni zona circundante, las cuales permanecern desmilitarizadas hasta el 31 de diciembre de 1982". Adems estableci, que el "gobierno britnico adoptar las medidas necesarias con respecto a las Islas Malvinas, Georgias del Sur y Sandwich del Sur para completar la descolonizacin de las mismas al 31 de diciembre de 1982, de conformidad con las resoluciones 1514, 2065 (XX), 3160 y 31/49 y otras aplicables a este caso de la Asamblea General de las Naciones Unidas."' Esto ltimo pareci inaceptable para la Argentina, ya que era partidaria de llegar a una solucin conjunta respecto de la descolonizacin y de realizar dicho proceso sin plazos preestablecidos. El canciller argentino Nicanor Costa Mndez rechaz inmediatamente los trminos de la Resolucin. Sin embargo, el rechazo se formaliz recin el 13 de abril mediante el envo de una nota al CDS (vase ms adelante). El Reino Unido logr, a partir de la Resolucin, una situacin jurdica favorable para la defensa de sus intereses. Apel al artculo 51 de la Carta que sostiene el derecho inherente de autodefensa individual y colectiva si ocurre un ataque armado hasta que el CDS haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad. Sobre la base de' este artculo, la primera ministra Thatcher fundament el envo de fuere zas a las Islas Malvinas
24. Dicha resolucin fue aprobada segn la mayora necesaria de los dos tercios de votos de los miembros del CDS. Votaron a favor de la resolucin: Reino U nido de Gran Bretaa e Irlanda del Norte, Estados Unidos, Japn, Francia, Irlanda, Togo, Jordania, Uganda, Guyana y Zaire. Se abstuvieron de votar: URSS, China, Polonia y Espaa. Se opuso a la resolucin Panam. Cabe aclarar que a pesar de que la Argentina haba solicitado a las autoridades de China y la U RSS que vetaran la resolucin, ambos pases decidieron abstenerse.

Gestiones diplomticas norteamericanas A fines de marzo y principios de abril el gobierno de Estados Unidos haba ofrecido la mediacin del vicepresidente George Bush, segn lo haba informado el embajador argentino en Estados Unidos, Esteban Takacs, al canciller Costa Mndez. Sin embargo el gobierno de Galtieri desestim el ofrecimiento. El 6 de abril el presidente de los Estados Unidos Ronald Reagan design al general Alexander Haig, entonces secretario de Estado (principal responsable de la poltica exterior despus del Presidente), para tratar de lograr un acercamiento en el conflicto argentino-britnico. El mismo da Haig se reuni con el canciller argentino Costa Mndez en Washington, oportunidad en que aclar que no ofreca sus buenos

oficios ni una mediacin, sino solo una gestin de asistencia. En la reunin, el canciller argentino expres su idea de retiro de tropas argentinas pero no la reinstalacin de la misma administracin britnica. Poco despus, Haig ofreci formalmente sus "buenos oficios" para asistir a las partes en conflicto. El 7 de abril el representante estadounidense arrib a Londres. Mientras tanto, Gran Bretaa dispona el bloqueo naval hasta 200 millas de las Malvinas, que aplicara desde el 12 de abril.
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Al da siguiente, Haig se reuni con Thatcher, quien se mostr intransigente frente al intento de conciliacin y aleg que la autodeterminacin era un principio irrenunciable para su pas, por lo que la administracin del territorio deba ser indefectiblemente britnica. La Argentina mientras tanto creaba un puente areo para aprovisionar a las tropas en las islas. Haig arrib a Buenos Aires el 9 de abril y se reuni con presidente Galtieri al da siguiente, mientras se llevaba a cabo otra manifestacin popular de apoyo a la recuperacin de las Islas Malvinas. Un da despus, mientras se anunciaba que las conversaciones no haban llegado a solucin alguna, Juan Pablo II exhort a ambos pases a deponer actitudes extremas. La gran mayora de polticos de todas las tendencias, gremialistas y empresarios argentinos, apoyaron pblicamente la ocupacin de las islas, e incluso muchos asistieron a la toma de posesin de Menndez. El tono triunfalista imperaba en el gobierno, los jefes militares y la mayora de los medios. Solo voces muy aisladas advirtieron sobre los riesgos de la situacin y de la probabilidad de un desenlace negativo. Haig haba sugerido puntos de un posible acuerdo, pero no fueron aceptados por ninguna de las partes. El 12 de abril Haig se comunic telefnicamente con Costa Mndez desde Londres y le anunci que la posicin del Reino Unido era irreductible. Galtieri expres en los das subsiguientes que exista de su parte predisposicin para encontrar una salida pacfica, pero ello no produjo resultados. A pesar de los intentos conciliadores del gestor estadounidense, las posiciones enfrentadas de la Argentina y Reino Unido no permitieron un acuerdo para evitar la confrontacin armada. El 12 de abril, tal como haba sido anunciado el da.7, las naves britnicas bloquearon las islas e informaron que atacaran a todo buque argentino que ingresara en un radio martimo de 200 millas. Posicin de la Argentina ante la Resolucin 502 Mediante una nota enviada el 13 de abril al Consejo de Seguridad, la Argentina manifest su posicin respecto de la Resolucin 502. En la nota se expres que el quebrantamiento de la paz provena del Reino Unido, que haba enviado una gran flota de guerra a la zona e iniciado el bloqueo naval a las islas y se ratific la soberana argentina como una cuestin irrenunciable. Tambin se dej constancia en la nota que las medidas econmicas dispuestas por el Reino Unido (vase ms adelante) configuraban una agresin econmica y

violaban la Carta de Derechos y Deberes Econmicos de los Estados y que, en el afn britnico de perjudicar a la Argentina, ese pas haba llevado a otros Estados a incurrir en similar agresin. Mientras tanto, para contrarrestar el peso de la Resolucin 502, se realizaron esfuerzos para comprometer el apoyo de la OEA y de los pases no alineados (NOAL).
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La Argentina tambin consider la posibilidad de un acatamiento a la Resolucin 502 a travs del retiro de tropas a cambio del envo a las islas de una fuerza de cascos azules y del establecimiento de una administracin transitoria de las Naciones Unidas. Sin embargo, esta posibilidad fue finalmente descartada. Medidas econmicas Desde el 4 de abril la primera ministra Thatcher decidi suspender todas las importaciones que reciba el Reino Unido desde la Argentina, Sin embargo, el ministro de Economa argentino, Roberto Alemann, anunciaba que no se adoptaran medidas equivalentes en el pas pues ello perjudicara a los particulares, lo que se quera evitar. Estados Unidos tambin haba declarado el bloqueo econmico a la Argentina, y el 9 de abril, la Comunidad Econmica Europea aprob asimismo sanciones econmicas contra el pas. Los gobiernos de Noruega y Suecia expresaron que no se uniran al embargo motivado por la ocupacin de las Malvinas. La Argentina denunci como agresin ante la ONU (por medio del embajador argentino ante la organizacin Eduardo Roca) la decisin britnica del bloqueo y reclam a los gobiernos de Alemania, Francia e Italia imparcialidad y equilibrio. A su vez, la Unin Sovitica acus a los diez pases de la CEE por las sanciones econmicas que calific de "violaciones del derecho internacional". Mientras tanto, el secretario de Comercio argentino Alberto de las Carreras expresaba que el pas no recurrira a un cese indiscriminado de compras en la CEE. Explic que las importaciones de ese origen "mientras se puedan sustituir se sustituirn", pero aclar que no se iba a prescindir de aquellas importaciones que fuesen tiles para la actividad productiva. El apoyo recibido por la Argentina Dentro del pas haba grupos que dieron su apoyo poltico a la ocupacin de las Malvinas y por ende a Galtieri: adems de los partidarios del rgimen, muchos opositores, movimientos guerrilleros, incluso clandestinos y exiliados, no obstante su oposicin al gobierno. Un buen nmero de esas personalidades se ofrecieron -y en muchos casos se concret la iniciativa- a viajar a otros pases para anunciar su respaldo a la causa de Malvinas y solicitar el apoyo de los pases en cuestin. De los pases de Amrica Latina, se solidarizaron con la Argentina Panam, Per (que incluso se manifest dispuesto a brindar apoyo militar), Brasil, Uruguay, Guatemala, Bolivia, y Venezuela.25 Para eludir el embargo comercial que en ese entonces los pases europeos haban aplicado a la Argentina, Brasil abri el puerto de

Santos a reexportaciones -ms o menos secretas- argentinas; era el primer fruto de los acuerdos de 1979.26 El gobierno cubano tambin expres que estaba dispuesto a dar ayuda cuando la Argentina lo pidiera. Tambin la OLP y el Movimiento de Pases No Alineados ofrecieron su respaldo. No obstante los apoyos referidos, el gobierno de la Argentina los requiri en mayor medida para el mbito diplomtico y en menor medida para la asistencia militar. En contraste con esta actitud de solidaridad con la accin de la Argentina se advirtieron actitudes de los gobiernos de Chile y Colombia. El pas vecino apoy a las autoridades britnicas brindando inteligencia y realizando desplazamientos terrestres y navales para distraer a los militares argentinos. Se llevaron a cabo operaciones desde territorio chileno de aviones Canberra PR-9 de reconocimiento fotogrfico y de dos C-130 SIGINT de inteligencia de comunicaciones. Reagan y Galtieri volvieron a comunicarse el 15 de abril, sin llegar a resultados concretos. Por su parte Haig consideraba que cualquier negociacin con la parte argentina se dificultaba por tener que dialogar con decenas de personas que podan ejercer derecho de veto. Estados Unidos finalmente termin haciendo pblico su apoyo al Reino Unido -lo que fue anunciado el 30 de abril de 1982- e impuso un embargo militar y econmico a la Argentina.
25. Venezuela bautiz calles, paseos y hasta eventos deportivos con el nombre de Malvinas Argentinas e incluso se realiz un festival de solidaridad con el pueblo argentino que se vio por televisin. Ese pas apoy siempre la accin de la Argentina en los foros internacionales antes y despus de la guerra. Tambin envi una delegacin oficial a Europa para esclarecer ante la opinin pblica europea la justicia de la causa argentina y para reclamar ante los gobiernos el cese de las sanciones econmicas contra la Argentina. 26. Vase el Captulo 17. 27. Estados Unidos tambin suministr informacin de inteligencia, incluso satelital, a los britnicos.

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El pas del Norte hizo efectiva su ayuda a los britnicos a fines de mayo de 1982 cuando comenz a proporcionar cohetes, municiones y otros pertrechos blicos para reemplazar los que ese pas haba consumido.". No obstante, la Argentina no tom medidas de represalia y durante el conflicto continu pagando los intereses de la deuda a los acreedores britnicos y estadounidenses. Francia y la gran mayora de los pases de la CEE apoyaron al Reino Unido. Por otro lado, la Unin Sovitica se declar neutral en el conflicto el da 3 de abril. Estados Unidos hizo una advertencia indirecta a esa potencia comunista contra toda posibilidad de intervencin en el conflicto de Malvinas, lo que hubiese agudizado el conflicto al vincularlo a la Guerra Fra. Las ayudas de Libia e Israel Durante las hostilidades el gobierno libio de Muammar Al Kaddafi, entonces militantemente antioccidental, ofreci a la Argentina su ayuda mediante el envo de

armas de origen sovitico. Los miembros de la Junta evaluaron esa posibilidad en vista de que Estados Unidos se haba negado a colaborar con el pas, y finalmente aceptaron la ayuda, quedando ello concretado en un acuerdo secreto celebrado el 27 de mayo entre el presidente Galtieri y el comandante de las fuerzas armadas libias, Mustaf Muhammad Al Jarrub.
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Respecto de Israel, la Argentina haba firmado previamente un acuerdo con ese pas por el cual el gobierno israel haba previsto la venta de cohetes a la Argentina, a pesar de que los gobiernos de Estados Unidos y Reino Unido procuraron que las entregas no se realizaran con la periodicidad con que se prevea sucedieran. Sin embargo, el envo de armamentos por parte de Israel se suspendi cuando la Argentina desembarc en Malvinas, por lo que los militares argentinos consideraran proveedores alternativos como la Unin Sovitica y Libia.
28. El Consejo Permanente de la OEA est conformado por los Representantes Permanentes de cada uno de los Estados miembros de la organizacin, acreditados con el rango de embajadores. El Consejo tiene su sede en Washington y celebra reuniones ordinarias dos veces por mes, pudiendo convocarse reuniones extraordinarias cuando su presidente lo considere necesario, o bien a solicitud del secretario general, de uno de sus Estados miembros o por mandato de la Asamblea General de la OEA.

La OEA y el TIAR y el movimiento de NOAL El canciller Costa Mndez consider que la solidaridad latinoamericana sera un instrumento para lograr una solucin del conflicto y solicit una reunin del Consejo Permanente de la OEA." La reunin tuvo lugar el 28 y 29 de abril en Washington y en esa oportunidad los representantes de las naciones angloparlantes se enfrentaron con los representantes latinoamericanos, lo que constituy una situacin desfavorable para la Argentina, que esperaba lograr un consenso a su favor dentro de la organizacin. En la reunin, el canciller Costa Mndez expres a los embajadores americanos que la presencia colonial britnica representaba una amenaza a la seguridad continental y sugiri la posibilidad de poner en aplicacin el TIAR. Tambin denunci la ayuda de los Estados Unidos, pas al que se pidi reiteradamente que se mantuviera neutral y dejara de suministrar armamento a una potencia extracontinental. El canciller finalmente inst a la OEA a que efectuara un pronunciamiento urgente de condena al ataque armado britnico. El proyecto argentino de reunir el rgano de consulta de aplicacin del TIAR prosper pero con oposicin de importancia. En una reunin realizada a fines de abril, por 17 votos a favor, ninguno en contra y cuatro abstenciones (Estados Unidos, Colombia, Trinidad y Tobago y Chile) la Argentina logr la convocatoria para la XX Reunin de consulta de Ministros de Relaciones Exteriores de las 21 naciones signatarias del TIAR29 Una vez celebrada la reunin, el rgano de Consulta del TIAR aprob una resolucin en la que se instaba a Gran Bretaa a cesar inmediatamente las hostilidades y a la Argentina a frenar todo tipo de actos que "puedan agravar la situacin". En los considerandos reconoca la soberana argentina sobre las islas. Se peda al gobierno de Estados Unidos que levantase las medidas coercitivas aplicadas a la Argentina y que se abstuviera de prestar asistencia material al Reino Unido. Asimismo se conden al ataque armado britnico por ser desproporcionado,

injustificado y por afectar la seguridad de todo el continente americano. La resolucin obtuvo diecisiete votos a favor, ninguno en contra y nuevamente las abstenciones de Estados Unidos, Colombia, Chile y Trinidad Tobago.
29. Los representantes del rgano de Consulta se renen con el fin de examinar las medidas que un pas ha adoptado individualmente a raz de una agresin y acordar las de arcter colectivo que convenga adoptar.
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El secretario de Estado Alexander Haig explic las razones por las cuales, a su juicio, el TIAR no poda ser aplicado a la Argentina. Expres que dicho instrumento se aplicaba para casos de amenazas externas al continente, que no era la situacin del conflicto blico en Malvinas pues la Argentina haba utilizado primero la fuerza. Ello redund, final mente, en que el tratado no fuera aplicado en toda su extensin. Tam. poco la Argentina lo denunci. En el foro de los No Alineados, reunido en La Habana en junio de 1982, la delegacin argentina se esforz en obtener apoyo en su conflicto con Gran Bretaa. Debi superar la oposicin de las antiguas colonias britnicas y francesas, que constituan un nmero importante en la organizacin y que no queran aparecer como opuestas a sus antiguas metrpolis. Por otra parte, algunas delegaciones sealaban los vnculos especiales que unan a la Argentina con Sudfrica, y la accin de los militares argentinos que asistieron a la lucha contra la guerrilla en Guatemala, Honduras y El Salvador. Pero en definitiva la Declaracin Final de la Reunin expres un apoyo explcito a la causa argentina, uno de los pocos sino el nico que, en el marco multilateral, obtuvo el pas durante la contienda. El conflicto armado. Desarrollo de los enfrentamientos Los enfrentamientos efectivos se iniciaron recin hacia fines de abril. 30 El primer contacto entre las fuerzas argentinas y las britnicas se produjo en las islas Georgias del Sur el da 25 de ese mes, aunque no hubo una declaracin formal de guerra entre ambos pases. Los britnicos tomaron a 190 argentinos prisioneros y el capitn de fragata Alfredo Astiz al mando de los efectivos firm la rendicin sin oponer resistencia31. Mientras tanto el gobierno argentino negaba las informaciones que trataban sobre dicho suceso y expresaba que la Argentina no se rendira, a la vez que minimizaba el avance de los britnicos . 32
30. Cabe destacar que si bien el archipilago constituy el teatro de operaciones durante la guerra, fue la Isla Soledad la zona de combate donde se decidi el resultado de la confrontacin. 31. Suscribi la rendicin mencionando las "Falkland" y no "Malvinas". 32. Los prisioneros argentinos fueron posteriormente enviados a la ciudad de Montevideo y embarcados en un buque de la Armada hacia Buenos Aires un mes despus. En esa oportunidad, a raz del testimonio de 32 ex prisioneros recientemente liberados, se empez a revelar, efectivamente, que las islas Georgias estaban en poder de los britnicos, lo que contrast con loscomunicados que haba dado el gobierno.

Durante todo el curso del conflicto, por parte del gobierno militar argentino se utiliz la censura y la tergiversacin de la informacin en los medios, dando a la poblacin una versin favorable y no veraz del desarrollo de los acontecimientos.

El CICR (Comit Internacional de la Cruz Roja), entre otras tareas humanitarias, visit a los prisioneros de guerra argentinos en las instalaciones inglesas. Debe notarse el compromiso en general tanto de la Argentina como de Gran Bretaa por aplicar y ajustar las acciones blicas a las normas del derecho internacional humanitario, que abarca las normas de los medios y procedimientos de combate, como as tambin las referidas a la proteccin de las vctimas de los conflictos armados, nufragos, poblaciones civiles, prisioneros de guerra, heridos y enfermos.
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El 30 de abril las autoridades argentinas dispusieron que las aeronaves y buques britnicos fueran considerados hostiles. La aviacin britnica atac en cuatro ocasiones Puerto Argentino, mientras que una fragata inglesa result averiada y cinco aviones Harrier (britnicos) destruidos. Galtieri habl al pas recalcando que la Argentina respondera al ataque hasta agotar la ltima capacidad defensiva. El 2 de mayo el submarino ingls Conqueror detect a tres buques argentinos que navegaban cerca de la zona de exclusin; estos eran los destructores Piedrabuena e Hiplito Bouchard (escoltas) y el crucero General Belgrano 33. Si bien el crucero tena la orden de no entrar en la zona de exclusin, su proximidad a ella suscit el temor y la desconfianza de los britnicos; en especial, por el hecho de que el crucero argentino estaba equipado con misiles de un alcance de 13 millas, y por tanto poda desde su posicin, alcanzar a algn objetivo britnico. Considera ron por ello que era un objetivo militar. Es importante considerar que si bien en ese momento los britnicos haban establecido una zona de exclusin de 200 millas, no haban fijado an el punto exacto desde el cual se trazaba el radio de lazona. En ocasin de la presencia cercana del buque argentino establecieron que el punto se ubicaba en el medio de la Isla Soledad y la Gran Malvina. Tal decisin no fue conocida por las autoridades o el almirantazgo argentinos. El crucero fue atacado con torpedos del submarino Conqueror el mismo 2 de mayo.
33. Se trataba de una vieja nave de la Segunda Guerra Mundial con una limitada capacidad ofensiva. Haba zarpado de Ushuaia el 26 de abril.

El capitn del navo argentino Hctor Elas Bonzo al ver la gravedad de los daos que la embarcacin estaba sufriendo a causa de los torpedos, dio la orden de evacuar el buque, que se transmiti de boca en boca pues los equipos de comunicacin haban sido averiados. Mientras el buque se hunda muchos tripulantes intentaron salvar sus vidas a bordo de las embarcaciones inflables de emergencia. No obstante ello, aproximadamente 368 murieron tambin por quemaduras y lesiones. Fue el momento ms trgico del conflicto para la Argentina. Ese mismo da tambin los britnicos averiaron al buque argentino Aviso (A-9) Alfrez Sobral, con un saldo de varias bajas. El 4 de mayo aviones navales argentinos equipados con misiles Exocet, hundieron el destructor ingls HMS Sheffield ocasionando la muerte de veinte britnicos. El 7 de mayo el Reino Unido ampli el bloqueo naval hasta una distancia de 12 millas del litoral marino argentino.

El 9 de mayo fue hundido el pesquero argentino Narwal por la aviacin inglesa, que tambin atac con cohetes y ametralladoras a las embarcaciones de salvamento, causando un muerto y 13 heridos. El 12 de mayo desde Southampton, a bordo del trasatlntico Queen Elizabeth, acomodado como transporte militar, partan hacia el teatro de operaciones 3000 soldados britnicos, entre ellos, un regimiento de gurkas (mercenarios nepaleses).
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El 14 de mayo llegaron repatriados a Buenos Aires los 189 argentinos capturados en las Georgias; entre ellos; los trabajadores de la empresa argentina cuya presencia en el archipilago antecedi al enfrentamiento. Desde entonces hasta el 19 de mayo los ingleses persistieron con ataques areos ocasionando que 11 aeronaves argentinas fueran destruidas en tierra, diez aviones caoneados, hundido el barco mercante Ro Carcara, y averiado el Baha Buen Suceso. Tambin se produjeron ataques areos a la Isla Soledad. Mientras tanto, el distrito militar Crdoba convocaba a personal de las clases de reserva 1955, y 1958 a 1963, para ser incorporados a la Marina. A partir del 21 de mayo, fecha del desembarco de tropas britnicas en San Carlos, las fuerzas areas argentinas ocasionaron daos de magnitud a cuatro fragatas britnicas y hundieron otra, la Ardent, causando 22 muertos. Tambin destruyeron tres aviones Harrier y dos helicpteros. Seguidamente fueron hundidas las fragatas britnicas Argonaut y Antelope, el destructor Coventry y el transporte de helicpteros Atlantic Conveyor, con la prdida de ms de una docena de aviones. A pesar de estos logros, la superioridad numrica y tcnica de la ofensiva britnica converta al teatro de operaciones en una empresa ardua para los militares argentinos, que cumplan con la orden presidencial de continuar con la lucha cualquiera fuera su costo. A partir del 28 de mayo las fuerzas inglesas al mando del brigadier Julien Thompson, reforzadas por sucesivas olas de desembarcos, avanzaron sobre la capital del archipilago. El 12 de junio las tropas inglesas marcharon hacia Puerto Argentino en busca de la batalla final, tomando 400 prisioneros. Mientras tanto en Buenos Aires, por la noche, al saberse el eplogo de la lucha, se realiz una manifestacin solicitando la norendicin. Sin embargo, el nico foco de resistencia argentino que quedaba en Prado del Ganso (Goose Green) debi rendirse por la superioridad tcnica y numrica de los britnicos. Aproximadamente mil soldados argentinos depusieron sus armas despus de sostener un intenso combate. Al da siguiente las fuerzas britnicas haban penetrado todas las defensas argentinas. El general Menndez le comunic a Galtieri las dificultades para prolongar la resistencia, no obstante, el Presidente le expres "no hay que aflojar". En la maana del da 14 de junio las tropas britnicas recuperaron Puerto Argentino y se produjo un alto el fuego. A las 21 hs. De ese da los generales Jeremy Moore y Mario Benjamn Menndez, respectivamente comandante de las fuerzas britnicas y gobernador militar de las Islas Malvinas, acordaron el alto el fuego y la rendicin. Los argentinos en las Malvinas pasaron a ser prisioneros de guerra y se perdieron todos los armamentos, equipos y abastecimientos.

En Buenos Aires, conocidos los hechos, por la noche se realiz una manifestacin en rechazo a la rendicin. Se produjeron desmanes y tuvo queactuar la polica. Aproximadamente 750 muertos y cerca de un millar de heridos fue el saldo de las prdidas humanas argentinas en el conflicto. Del lado britnico se calculan oficialmente 255 muertos y 777 heridos, aunque clculos estimativos extraoficiales argentinos llevan la cifra de muertos a 1090. A pesar de la derrota militar, en el mbito de la diplomacia no cesaron los reclamos por la soberana, principalmente en el mbito multilateral. Gestiones diplomticas procurando poner fin a las hostilidades El 3 de abril Panam promovi la aprobacin en el Consejo de Seguridad de una resolucin que exigiera el inmediato cese de las hostilidades, pero Estados Unidos y el Reino Unido vetaron la resolucin. Francia, Guyana y Togo se abstuvieron de votar, y el 27 de ese mes el secretario de Estado Haig present una propuesta de acuerdo que inclua el cese del uso de la fuerza (aplicando la Resolucin 502) y el establecimiento de una autoridad especial interina para las islas que estara formada por representantes elegidos por la Argentina y el Reino Unido. Dicha autoridad se mantendra hasta el momento en que las partes concluyeran con las negociaciones, lo que se estableci para el 31 de diciembre de ese ao. Sin embargo, la Argentina rechaz la propuesta. El presidente de Per, Fernando Belande Terry, transmiti en mayo de 1982 a los gobiernos de la Argentina y el Reino Unido los siete puntos de un Plan de Paz que inclua el cese inmediato de las hostilidades y el establecimiento de un gobierno temporal para las islas integrado por representantes ajenos a las partes en conflicto. La Argentina rechaz la propuesta pues consider que la alusin al trmino "deseos" de los malvinenses, dentro del plan de paz, le era desfavorable, as como tambin el hecho de que Estados Unidos formara parte del grupo encargado de participar en las negociaciones. En el mismo mes, el secretario general de la ONU, Javier Prez de Cuellar, propona a las partes su mediacin para solucionar la disputa. Sin embargo, inmediatamente despus del ofrecimiento llegaron a la Argentina las noticias del ataque al General Belgrano. Ello influy para que el gobierno descartara todo proyecto de negociacin y decidiera continuar con las hostilidades. Los hundimientos del buque General Belgrano y las averas al Sobral (2 de mayo) fueron denunciados por la Argentina ante las Naciones Unidas y la OEA. Posteriormente el secretario general de la ONU Prez de Cuellar inici una ronda de negociaciones con representantes argentinos y britnicos sobre Malvinas, que no obtuvo resultados positivos. El 5 de mayo, un da despus de que la Argentina hundiera el Sheffield, el delegado argentino ante la ONU, Eduardo Roca, expres una condena severa a los Estados Unidos por su apoyo a Gran Bretaa. Mientras tanto, el secretario general de la ONU anunciaba que sus gestiones a favor de la paz haban resultado intiles.

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A pesar de los anteriores fracasos de negociacin, el 17 de mayo Gran Bretaa present una propuesta a Prez de Cuellar que se encuadraba en el artculo 73 de la Carta de la ONU (relativo a los territorios no autnomos). Dos das despus, la Argentina propuso modificaciones al texto de la propuesta; entre otras, propuso la inclusin de las Islas Georgias del Sur y Sandwich del Sur, as como tambin el establecimiento de una fecha lmite para la finalizacin de la administracin interina.
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A su vez, propuso que se eliminara la mencin al artculo 73 de la Carta de las Naciones Unidas. Las propuestas no fueron aceptadas por el Reino Unido, lo que provoc otro fracaso en los intentos de negociacin. La primera ministra Thatcher expres que el objetivo de su gobierno era reconquistar las islas y reconstruir la colonia; afirmaba adems que toda negociacin de paz deba partir de la retirada de las tropas argentinas y dio cuenta de nuevas bajas inglesas. Tambin denunci a los pases que provean armas a la Argentina. Fracasaron por esas fechas nuevas gestiones y propuestas para la paz por el secretario general de Naciones Unidas, y de Irlanda, que peda un alto al fuego. Galtieri haba considerado el 21 de mayo el rompimiento de relaciones con EE.UU., pero fue disuadido por el canciller Costa Mndez. Pocos das despus se retir el personal militar argentino de la junta Interamericana de Defensa con sede en Washington. El 29 de mayo el rgano de consulta del TIAR con 17 votos a favor, ninguno en contra y 4 abstenciones (EE.UU., Chile, Colombia y Trinidad y Tobago) condenaron a Gran Bretaa por su ataque armado, exhortndola a retirar su flota y pidiendo a Estados Unidos el levantamiento de las medidas contra la Argentina. El 2 de junio el Consejo de Seguridad de la ONU aprob la Resolucin 505, que designaba como mediador al secretario general de la Organizacin, Javier Prez de Cullar. Al da siguiente, en La Habana, ante los representantes de los pases del Movimiento de No Alineados, el canciller Costa Mndez pronunci un discurso solicitando su apoyo que, como se ha dicho, finalmente se obtuvo. El 4 de junio un nuevo proyecto de cese del fuego fue vetado en el Consejo de Seguridad por los gobiernos de Estados Unidos y Gran Bretaa. Esa resolucin haba obtenido la mayora, con nueve votos favorables y cuatro abstenciones, para detener la lucha en las Malvinas. El 9 de junio el ministro del Interior argentino expres que su go. bierno estaba dispuesto a retirar las tropas de Malvinas si Gran Bretaa haca lo mismo, admitiendo un gobierno temporario de las Naciones Unidas y aclarando que el pas no aceptara volver al estatus anterior al 1 de abril de 1982. Las gestiones por la paz del papa Juan Pablo II El conflicto suscit la intervencin del Sumo Pontfice quien desde principios de abril comenz a pedir una solucin pacfica del conflicto por las Malvinas. El 5 de mayo reiter un nuevo llamamiento a la paz entre la Argentina y el Reino Unido y expres su

apoyo a la accin del secretario general de las Naciones Unidas. El 7 de junio manifest a Reagan su enorme preocupacin por la paz. El 28 de mayo, en Londres, Juan Pablo II formul un reclamo por una paz justa y honrosa y el 11 de junio lleg a la Argentina, donde permaneci un da y medio y or con los argentinos por la paz. Fue aclamado por grandes multitudes. Situacin posblica
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Luego de la firma de la rendicin, los britnicos reemplazaron la zona de exclusin de 200 millas establecida durante el conflicto por la Zona de Proteccin de las Islas Malvinas de 150 millas (14 de junio). Barcos argentinos navegaron por la zona restringida establecida, lo que suscit acciones britnicas contra pesqueros argentinos. Por otra parte, el 28 de agosto el embajador argentino ante la ONU present una nota de protesta en la que inform sobre una nueva accin britnica contra pesqueros de bandera argentina, perpetrada, esta vez, fuera de la llamada zona de proteccin. Respecto de las sanciones econmicas, el 22 de junio de 1982, la Comunidad Econmica Europea levant la prohibicin de importaciones argentinas. Gobierno de Bignone La Cancillera estuvo a cargo de Juan R. Aguirre Lanar, quin trat de salvar las posibilidades de negociacin sobre Malvinas. Adems nombr como embajadores en lugares clave a dos figuras prestigiosas: Carlos Manuel Muiz en las Naciones Unidas y Lucio Garca del Solar en Washington. A fines de agosto de 1982 el tema de las Malvinas fue tratado por la Asamblea General de las Naciones Unidas, y se resolvi que la consideracin del diferendo volviera al Comit de Descolonizacin. No obstante, en los aos subsiguientes la cuestin fue tratada en diversos foros y no nicamente en el Comit de Descolonizacin, pero este organismo no dej de insistir en la necesidad de que las partes arribasen a una solucin mediante el mtodo de las negociaciones. Tambin en agosto de 1982, los pases latinoamericanos, encabezados por la Argentina y Mxico, promovieron en Naciones Unidas un proyecto de resolucin que exiga la reanudacin de las negociaciones entre el Reino Unido y la Argentina. Dicho proyecto fue debatido en la organizacin hasta los primeros das del mes de noviembre. En ese debate se hicieron enmiendas por parte de Estados Unidos y del bloque occidental, as como tambin de pases del tercer mundo. Finalmente, la Resolucin (nmero 37/9) fue aprobada por la Asamblea General el 6 de noviembre de 1982, por 90 votos contra 12, con 52 abstenciones. En dicha ocasin, el voto favorable de Estados Unidos a la Resolucin sorprendi a la ministra Thatcher. El texto de la resolucin expresaba especficamente que la Asamblea General "solicita a los gobiernos de Argentina y del Reino Unido de Gran Bretaa e Irlanda del Norte que reanuden las negociaciones con el fin de encontrar lo ms pronto posible una resolucin pacfica para la disputa de la soberana relacionada con la cuestin de las Islas Falkland (Malvinas)". Tambin la resolucin solicitaba al secretario general

que reasumiera "su misin de buenos oficios" para ayudar a los dos pases en el cumplimiento de la Resolucin. Al ao siguiente, en mayo, el gobierno britnico tom la iniciativa y propuso a la Argentina restablecer el acuerdo bilateral de servicios areos que regulaba los vuelos comerciales entre los dos pases que haba dejado de aplicarse en junio de 1982. Otros ofrecimientos britnicos incluyeron, por ejemplo, el traslado de los restos de los soldados argentinos cados al continente. En todo momento, el gobierno argentino se neg a aceptar cualquier ofrecimiento. Ello se explica por la posicin argentina segn la cual todos los aspectos de la disputa deberan discutirse simultneamente, inclusive el de la soberana. El 16 de noviembre de 1983, la 38 Asamblea General de la ONU aprob una nueva Resolucin (38/12) reiterando su peticin a los gobiernos de la Argentina y del Reino Unido de que "reanuden las negociaciones a fin de encontrar a la mayor brevedad posible una solucin pacfica a la disputa de soberana referida a la cuestin de las Islas Malvinas". La Resolucin fue aprobada por 87 votos a favor, 9 en contra, 54 abstenciones y 7 ausencias. Es importante destacar que en ambas resoluciones los pases de Amrica Latina se solidarizaron con la Argentina no solamente votando a favor, sino tambin copatrocinando los proyectos de resolucin. Informe Rattenbach A fines de agosto de 1982 el gobierno militar de entonces decidi la creacin de una Comisin de Anlisis y Evaluacin de las responsabilidades polticas y estratgico-militares en el conflicto del Atlntico Sur. La Comisin estaba integrada por el teniente general Benjamn Rattenbach y el general de Divisin Toms Armando Snchez de Bustamante por el Ejrcito; el almirante Alberto Pedro Vago y el vicealmirante Jorge Alberto Boffi, por la Armada; y el brigadier general Carlos Alberto Rey y el brigadier mayor Francisco Cabrera por la Fuerza Area. Rattenbach como miembro ms antiguo presidi esa Comisin de oficiales de alta jerarqua y elev el informe que lleva su nombre. El Informe Rattenbach es un pormenorizado anlisis del conflicto donde en cada captulo se relatan detalladamente los hechos de acuerdo a jerarquas y por reas, y en cada uno de ellos se presentan conclusiones describiendo como lo indica el ttulo la conduccin de los aspectos polticos y estratgico-militares y determinando las responsabilidades correspondientes en cada caso. Estas fueron demoledoras para los mximos responsables y el informe lleg incluso a pedir la pena de muerte para Galtieri y Anaya, lo que no se concret. Gobierno de Alfonsn La estrategia del gobierno de Ral Alfonsn (10/12/83 al 8/7/89) con relacin a las Islas Malvinas consisti en continuar la presentacin del caso directamente en la Asamblea General de las Naciones Unidas.

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En febrero de 1984 Ral Alfonsn asisti a la ceremonia de asuncin presidencial de Jaime Lusinchi en Caracas. En esa ocasin, el Presidente argentino aprovech para exponer una nueva estrategia para las Malvinas. Alfonsn propuso que una fuerza de paz de las Naciones Unidas reemplazara a la guarnicin britnica y solicit el inicio de conversaciones tendientes a levantar la zona de exclusin impuesta por el Reino Unido a los buques argentinos. A cambio de ello la Argentina declarara de jure el cese de las hostilidades y el retorno a las relaciones bilaterales normales como antes del conflicto armado, pero tambin agreg que "la Argentina no renunciar nunca a sus legtimos derechos sobre las Malvinas". El proyecto no prosper pues los britnicos rechazaron la propuesta. Desde la asuncin al poder del presidente Alfonsn haba habido intercambios confidenciales a travs de los pases que representaban los intereses de cada una de las partes, Suiza y Brasil, para intentar alcanzar una frmula aceptable y culminar con la normalizacin de las relaciones. Por otra parte, durante los das 18 y 19 de julio de 1984 se llevaron a cabo conversaciones anglo-argentinas en Berna, Suiza. Los diplomticos haban encontrado una frmula que permitira salvar la posicin de ambas partes pero el encuentro fracas por el tema de la soberana que trababa las negociaciones; los britnicos no estaban dispuestos a discutir sobre ello. En septiembre de 1984, el presidente Alfonsn anunci ante la Asamblea General que la Argentina estaba dispuesta mantener negociaciones y atenerse a medios pacficos pero que el restablecimiento de relaciones con el Reino Unido era inconcebible si no se incorporaba la discusin de la soberana. De las declaraciones del Presidente se infera que una solucin tipo Hong Kong era aceptable. Sin embargo, la repuesta britnica en boca del secretario Howe fue que Hong Kong era diferente a otros territorios britnicos. Gobiernos de Menem El gobierno de Menem decidi apartarse de esa postura de Alfonsn. A partir de 1989 encar el restablecimiento de las relaciones diplomticas con el gobierno britnico, retir el reclamo de la Asamblea y lo llev al Comit de Descolonizacin, que se rene anualmente en junio y trata disputas de soberana tales como el caso de Gibraltar. Desde entonces la gestin se realiza en dicho Comit (Cuestin de las Islas Malvinas), que es un mbito ms cerrado y presumiblemente ms favorable a tuna negociacin efectiva. Los acuerdos de Madrid Los gobiernos de la Argentina y de Gran Bretaa llegaron a un entendimiento sobre el modo de restablecer las relaciones diplomticas normales interrumpidas a partir del 2 de abril de 1982. Este acuerdo pudo realizarse porque ambos gobiernos acordaron reiniciar las relaciones diplomticas sin discutir soberana. As, la cuestin del reclamo de soberana fue puesto bajo un "paraguas", pues las partes se comprometieron a no discutir sobre ello, aunque reconocan la existencia del litigio y los reclamos de soberana de ambas partes. Le correspondi al gobierno del presidente Menem, inaugurado el 8 de julio de 1989, poner en prctica este

mecanismo con la firma de los Acuerdos de Madrid del 19 de octubre de 1989. El acuerdo adopt el ttulo de "Declaracin Conjunta de las Delegaciones de la Repblica Argentina y del Reino Unido de Gran Bretaa e Irlanda del Norte". Entre los temas ms destacados del Acuerdo de Madrid, los gobiernos de la Argentina y del Reino Unido se comprometieron a no innovar con respecto a la soberana o jurisdiccin territorial y martima sobre las Islas Malvinas, as como a respetar plenamente los principios de la Carta de las Naciones Unidas. Tambin decidieron restablecer las relaciones consulares y diplomticas con previa notificacin entre ambos pases, y promover las relaciones comerciales y financieras. Asimismo, la delegacin britnica anunci dejar sin efecto la Zona de Proteccin alrededor de las Islas Malvinas; ambos gobiernos establecieron un grupo de trabajo para crear medidas de confianza y evitar incidentes en la esfera militar. Por otro lado, decidieron suprimir la exigencia de visacin para el ingreso de nacionales de cada pas al territorio del otro y acordaron apoyar un proceso de integracin entre la Comunidad Europea y Amrica Latina. Las relaciones diplomticas con el Reino Unido se restablecieron formalmente el 15 de febrero de 1990. Desde el 31 de marzo de ese ao se levant la zona de exclusin militar en torno de las Islas Malvinas y se designaron embajadores en Buenos Aires y Londres. Tales acuerdos haban sido alcanzados en Madrid por las misiones que encabezaron Lucio Garca del Solar y Crispin Tickell. Conjuntamente al tratamiento del tenia en el mbito multilateral, el gobierno de Menem llev a cabo una estrategia de "seduccin a los kelpers", que consista en llegar a los habitantes de las islas para obtener su simpata y establecer una lnea directa con Puerto Argentino. Para el primer propsito se incluyeron gestos personales del canciller Guido Di Tella, quien durante aos envi regalos de Navidad y libros a los isleos, entre otros obsequios, que los destinatarios devolvieron en muchos casos. A pesar de esta estrategia, los nicos avances que se lograron durante el gobierno de Menem fueron la visita que el Presidente realiz a Londres casi al final de su mandato, convirtindose en el primer Presidente que visit oficialmente Londres luego del conflicto, y adems, el viaje del canciller Guido di Tella a las Islas Malvinas. En ocasin del viaje del Presidente, el gobierno argentino consider la posibilidad de dejar atrs las propuestas formales al gobierno britnico de soberana compartida, y procur intentar indemnizar a los malvinenses con una suma millonaria para que abandonaran el archipilago, pero no se avanz en ese resultado. En 1999 la Argentina y el Reino Unido firmaron un acuerdo por el que el gobierno argentino autoriz a la empresa area Lan Chile a volar semanalmente a Malvinas, con la condicin de que se realizaran dos escalas (de ida y de vuelta) en Ro Gallegos. La posicin argentina respecto a las Islas Malvinas El elemento angular de la posicin argentina ha sido procurar obtener el reconocimiento de su soberana sobre las Islas Malvinas, Sandwich del Sur y

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Georgias del Sur. Si bien la meta global de la poltica exterior del pas es la obtencin de la soberana sobre las islas, no se ha descartado la negociacin de objetivos parciales, como los derechos de pesca argentinos, los relativos a las comunicaciones y los vuelos y visitas a las islas. El objetivo de soberana se ha mantenido de manera invariable como una meta de alta importancia dentro de la poltica exterior argentina, mientras que los instrumentos o estrategias aplicados variaron.
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Las gestiones posteriores al conflicto se realizaron sobre la base de lo establecido por la Asamblea General de las Naciones Unidas, principalmente en sus Resoluciones 2065 (XX), 3160 y 31/49. La Resolucin 2065 (XX) (16/12/1965) descart la aplicacin del derecho de libre autodeterminacin en el caso particular de las Islas Malvinas, lo que fue reiterado en las otras dos Resoluciones posteriores, la 3160 (14/12/1973) y la 31/49 (1/12/1975). Adems, dichas resoluciones se refirieron a los "intereses" de los habitantes de las islas y en ningn momento a los "deseos" de la poblacin. El gobierno argentino sostuvo reiteradamente que se hiciera referencia a los intereses de los isleos y no a los deseos. Ha manifestado tambin, en diversas ocasiones, su intencin de respetar esos intereses incluidos -entre otros- la preservacin del estilo de vida, las tradiciones culturales de los isleos, sus comunicaciones y el mantenimiento del idioma. A tal efecto, se manifest dispuesto a convenir un estatuto especial de salvaguardias. La Argentina, apoyada por la mayora de los otros pases latinoamericanos, rechaza la invocacin por parte del gobierno del Reino Unido del principio de autodeterminacin, basndose en que 1) la disputa afecta la integridad territorial de la Argentina, 2) la poblacin de las islas es "bsicamente una poblacin temporaria" de origen britnico, que no constituye, de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas, un "pueblo con derecho a la autodeterminacin".

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POLTICA EXTERIOR ARGENTINA: DE MENEM A DE LA RA Hay una nueva poltica?

RAL BERNAL-MEZA

Resumen: El presente estudio hace un anlisis de las polticas exteriores seguidas por los gobiernos argentinos en los ltimos veinte aos, con especial atencin al perodo 1989-2001. Comparativamente, se analizan las polticas externas de Menem y De la Ra, identificando en ellas las respectivas macrovisiones, su formulacin y praxis, haciendo referencia en particular a los contextos hemisfrico, subregional y bilateral (Brasil). Palabras clave : poltica exterior argentina; Menem; De la Ra. Abstract : This article examines the last twenty years of Argentine foreign policy, with special emphasis on the period 1989-2001. The policies of Menen and De la Ra are compared with regard to the formulation and implementation of their respective macro-visions, with particular focus on hemispheric and bilateral (Argentina-Brazil) relations. Key words : Argentine foreign policy; Menem; De la Ra.

espus de una poltica exterior signada por el aislamiento, la ruptura y las contradicciones, que caracteriz el perodo del gobierno militar (19761983), el siguiente gobierno, constitucional y democrtico, presidido por Ral Alfonsn, introdujo tres cambios importantes respecto de los criterios ordenadores de la poltica exterior del rgimen militar: el desplazamiento del modelo Este-Oeste y la resignificacin de la occidentalidad de Argentina(diferenciar entre los intereses del bloque y los intereses de Argentina1); reformulacin de la participacin en No Alineados, cuestin que parta de la percepcin del gobierno sobre la existencia de una confrontacin de carcter realista entre dos grandes poderes y no de una guerra santa, en la cual se involucraba todo occidente, lo que daba espacio a la continuidad de la permanencia del pas en dicho foro; revalorizacin del eje Norte-Sur (Russell,1989), siendo este ltimo segmento considerado el espacio natural y apropiado para la bsqueda de convergencias entre determinados intereses polticos y econmicos del pas y los de otras naciones del Tercer Mundo, an cuando estas relaciones fueran pasadas por el tamiz de las alianzas selectivas. El marco determinante de la poltica exterior y su relacin con la poltica interna fue una concepcin predominante-

mente desarrollista.2 Esta interpretacin sera abandonada bajo la nueva visin del mundo que traa consigo la comunidad epistmica 3 del menemismo(Bernal-Meza, 2000). Como ocurri con otros pases de Amrica Latina, la Argentina abandon el paradigma de relaciones internacionales del Estado-desarrollista, adoptando el paradigma neoliberal, cuyas reformas implcitas fueron rpidas y radicales (Bernal-Meza, 2000; Cervo, 2000). El eje de la nueva agenda de la poltica exterior argentina de los noventa lo constituy entonces la adopcin integral de los valores hegemnicos universalmente aceptados, 4 porque de ellos resultaba el prestigio, la credibilidad y la confiabilidad externas. Estos valores, impuestos por el orden imperial configurado por la postguerra fra, significaban una confluencia de democracia (formal) y libre mercado, bajo una extraordinaria hegemona ideolgica del neoliberalismo, que se reflejara en mltiples segmentos del sistema internacional. As, el Consenso de Washington (1989), la Iniciativa para las Amricas (1990) de la que derivara el proyecto ALCA y la constitucin de la OMC, junto a las nuevas disciplinas, que establecieron las normativas a las cuales deban ajustarse las polticas

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pblicas, incluyendo el comercio internacional y las regulaciones financieras, pasaron a constituir los marcos segn los cuales los gobiernos que los hicieron suyos, reformularon sus orientaciones y praxis de poltica exterior. En este contexto, el pas (en realidad debera decir el gobierno) modifica su concepcin del mundo, realiza un profundo viraje en su orientacin internacional y define una nueva poltica exterior (De la Balze;1997:107). Esto llevaba implcita una adhesin a la alianza occidental y sus principios de democracia y libre mercado; en trminos de seguridad, adopcin de los nuevos marcos de seguridad cooperativa, que implicaba, naturalmente, la renuncia a la construccin de misiles, y, en general al armamento qumico, atmico y bacteriolgico. Se reformularon as las concepciones y las polticas gubernamentales dominantes en el pasado: se abandonaron, definitivamente, las estrategias de sustitucin de importaciones, que ya venan en crisis desde mediados de los setenta;5 se reformul el papel del Estado, de las relaciones econmicas y comerciales internacionales del pas; se adopt la interpretacin segn la cual los problemas argentinos eran de naturaleza puramente econmica. Por lo tanto, en trminos de la poltica interna, se supuso agotado el modelo econmico desarrollista/estatista y, en trminos del contexto externo para la poltica exterior, la globalizacin haba disminuido las opciones y alternativas posibles y que fueran distintas a las emanadas de la visin ideolgica y fundamentalista de sta.6 La adopcin de esta nueva alternativa implicaba en trminos de poltica exterior tres posiciones bsicas: -una alianza con las potencias vencedoras de la guerra fra y un alineamiento con el hegemn, lo que conduca, naturalmente, al retiro del movimiento de los No Alineados; - aceptacin de las nuevas reglas de juego de la economa y la poltica mundiales en la construccin del nuevo orden, que sera el determinado por las grandes potencias capitalistas. Este cambio implicaba adscripcin a la agenda de valores hegemnicos universalmente aceptados, especialmente en lo que se refera a las polticas de seguridad y los alineamientos en los distintos regmenes internacionales; -profundizacin de los vnculos transnacionales de Argentina, ante la evidencia de encontrarnos frente a un mundo global, lo que implicaba adhesin a las estrategias mundiales del capitalismo transnacional (Bernal-Meza, 2000). La Argentina, vindose a s misma como un pas

pequeo en el escenario internacional (segn la visin de la comunidad epistmica), di prioridad a la insercin en el mercado internacional de capitales, a partir de la evidencia de que esos flujos eran determinantes de su ciclo econmico (Baumann, 2001:61), adoptando entonces polticas adecuadas a esa estrategia de insercin externa. El plan de Convertibilidad sera un elemento clave de esta, que, como se ver, De la Ra mantendra bajo su gestin. FORMULACIN Y PRAXIS DE LA POLTICA EXTERIOR ARGENTINA: 1989-1999 La Agenda Internacional de los 90s.: Cmo sta se Estableci, para Identificar los Temas de la Misma Una particular, realista (en trminos del reconocimiento a las jerarquas de poder mundial), pero a la vez sesgada y parcial interpretacin del proceso de cambios internacionales y de las dificultades internas para lograr el desarrollo, constituyeron elementos clave, los que fueron utilizados para dar cuenta del cambio de poltica. Segn Russell, los principales argumentos que permitieron al gobierno del presidente Menem justificar el cambio de la poltica exterior, fueron los siguientes: - que el orden mundial emergente se caracterizaba por la interdependencia y la cooperacin entre los pases y por el triunfo categrico, aunque no universal, de una filosofa (democracia liberal); - que en este orden existan condiciones para que la paz se sustentara ms en la seguridad cooperativa que en el equilibrio de poder; - que la globalizacin de la economa haba hecho definitivamente obsoleto el modelo de crecimiento basado en la sustitucin de importaciones; - que este modelo, junto al aislamiento al que dio lugar, acarre la decadencia relativa del pas y, por ende, la prdida de gravitacin de Argentina en el orden internacional; - que la relacin preferente con Gran Bretaa fue una de las claves de la insercin exitosa de Argentina en el mundo a fines del siglo XIX y principios del XX; y - que, en consecuencia, el pas necesitaba encontrar y desarrollar, en forma pragmtica, nuevas relaciones preferentes para asegurarse una nueva reinsercin exitosa en el siglo XXI (Russell, 1993). Variables Internas y Externas de la Formulacin de la Nueva Poltica Exterior Argentina En trminos de

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variables, de las externas fueron representativas: el carcter e ideologa de la nueva alianza gobernante; su visin del mundo y el papel relevante de los actores y la comunidad epistmica que formulaban la poltica exterior; la posicin respecto de las estrategias posibles de desarrollo; la cultura poltica dominante (nacionalismo territorial, vocacin hegemnica o de liderazgo subregional y regional y los marcos institucionales: centralismo, presidencialismo y personalismo).7 De las variables externas: la nueva configuracin del orden mundial y la agenda poltica internacional, con la predominancia de los temas econmicos, que excluan todas la variables exgenas del desarrollo (dependencia cientfico-tecnolgica y apartheid tecnolgico; hegemona ideolgico-cultural y su visin sesgada sobre la naturaleza del desarrollo y el progreso). La Percepcin del Escenario Mundial al Comenzar el Gobierno Segn los hacedores de la nueva poltica exterior argentina, era absolutamente necesario para que la Argentina iniciara un proceso sostenido de desarrollo producir cambios drsticos y sustanciales en la poltica exterior. Sin embargo, al interior de la comunidad epistmica, existieron dos interpretaciones acerca de la lgica que determinaba el nuevo curso de accin para la poltica exterior. Mientras que para Menem, Cavallo, Di Tella, Cisneros y los pensadores De la Balze, Fontana, Bolvar, J. Castro y otros, la necesidad de implementar la nueva poltica era consecuencia, fundamentalmente de los cambios ocurridos en el sistema mundial (fin de la guerra fra; Estados Unidos como nica superpotencia mundial capaz de ejercer influencia y jugar en todos los escenarios: poltico-diplomtico, militar-estratgico, tecnolgico y financiero), para Carlos Escud la necesidad del cambio de poltica, abandonando el aislamiento y el confrontacionismo con Estados Unidos era a-temporal, en el sentido que la adopcin de tal modelo de poltica exterior era independiente de las condiciones derivadas del fin de la guerra fra;8 an cuando tambin De la Balze seala que la poltica de reincorporacin al Primer Mundo es anterior temporalmente al fin de la guerra fra, teniendo origen en los cambios econmicos, sociales y polticos internos que ocurrieron en Argentina a partir de fines de 1983. Una diferencia se adverta, sin embargo, en el hecho que, con la excepcin de Escud para quien una buena poltica exterior no necesariamente conduce al desarrollo la mayora de pensadores y formuladores consideraban que sta, de por s, aseguraba beneficios inmediatos. No obstante, el formulador del realismo perifrico sealaba claramente que una buena pol-

tica exterior (es decir, la que en su formulacin l considera como tal), eliminaba los obstculos que se presentaban a los objetivos de la poltica externa. A su vez, otra diferencia, al interior de la comunidad se encontraba tambin entre las argumentaciones de Di Tella y de las de Escud. Mientras este ltimo insista en la irrelevancia de las condiciones sistmicas, para el canciller haba que cambiar porque el mundo estaba cambiando. La formulacin de Carlos Escud, que ste denomin como realismo perifrico (1989; 1992; 1995), se transform en el paradigma de la nueva poltica exterior argentina. La misma dominara la formulacin y praxis de la poltica exterior durante toda la dcada de los noventa, proyectndose su influencia en el gobierno siguiente. La Evolucin de la Agenda y la Definicin de Objetivos Identificacin de los Temas que la Integraban La fundamentacin del ncleo duro de la agenda poltica lo constituy entonces la reinsercin de Argentina en el mundo desarrollado. Esta visin, que se sostena sobre el revisionismo histrico, supona que el pas, por propia voluntad y como consecuencia de la aplicacin de cincuenta aos de polticas externas equivocadas y confrontacionistas con la potencia hemisfrica, haba abandonado el eje binario del desarrollo, al que el (supuestamente) exitoso modelo agroexportador de subordinacin a la hegemona britnica la condujera durante su vigencia (18801930). El objetivo entonces de la nueva poltica era volver a la Argentina al segmento del que nunca debi haber salido: es decir, el desarrollo. Para esto, se implement una estrategia que permitiera las ms amplias coincidencias con la agenda externa norteamericana y los valores hegemnicos universalmente aceptados: Hubo as coincidencia con los temas dominantes de la poltica y la agenda internacional de Estados Unidos: democracia y libre mercado; seguridad cooperativa y nuevos temas (narcotrfico, medio ambiente, etc.). Los Temas de la Agenda y su Jerarquizacin De acuerdo con el razonamiento que justificaba el cambio, se puso en marcha una poltica exterior ordenada alrededor de cuatro ejes, todos ellos estrechamente relacionados. El primero de ellos era el abandono de las posiciones de confrontacin poltica con los pases desarrollados, el segundo, estrechamente ligado al anterior, fue que el bajo perfil poltico en las cuestiones que ocasionaban confrontaciones

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o fricciones con los pases desarrollados no implicaba ceder espacios en aspectos que se referan al desarrollo econmico del pas; el tercero, planteado como una cuestin de objetivos y estilo sealaba que Argentina no poda ni deba pretender un alto perfil, ni mucho menos una posicin de protagonismo internacional;9 por ltimo, el apoyo al funcionamiento efectivo del sistema establecido en la carta de la ONU para garantizar la paz y la seguridad internacionales. Los Objetivos Di Tella, refirindose al gobierno del presidente Carlos Menem, seal que en el inicio de su gestin, la presente administracin se propuso un cambio drstico como prioridad de nuestras relaciones exteriores. Se trataba, sintticamente, de terminar con una tradicin de aislamiento internacional y con conductas largamente errticas y perjudiciales para los intereses argentinos (...). Lo que se ha hecho desde 1989 hasta ahora fue devolver el pas a su posicionamiento normal, a las alianzas que le corresponden tanto por su historia como por vocacin e inters. Esto significa cooperacin con los pases de la regin y firme ubicacin en Occidente, compartiendo los valores democrticos, el respeto a los derechos humanos, la economa de mercado y el comercio libre y abierto. (...); la credibilidad, la confianza y la transparencia fueron las notas decisivas de esta poltica de cara al mundo... (Di Tella;1998:13-17). El eje central de la poltica exterior argentina pasaba por la nueva relacin con Estados Unidos (Cisneros;1998:114-15). El objetivo central o estratgico de la nueva poltica exterior, segn sus policy makers (Menem, Cavallo, Di Tella) y su comunidad epistmica era favorecer la reinsercin de la Argentina en el Primer Mundo (Escud, 1989;1992;1995; Cisneros,1998; De la Balze, 1998; Castro,1998; Bolvar,1998). Dentro de ese ncleo, el objetivo ms evidente fue construir una relacin especial, una alianza de largo plazo con Estados Unidos. A ste le siguieron la recomposicin de las relaciones con Europa10, a travs de la profundizacin de las relaciones econmicas y comerciales, as como con Japn; por ltimo, la construccin de una alianza econmica con Brasil (que, en realidad, se haba iniciado en el tiempo de los acuerdos Alfonsn-Sarney). Seguidamente, ubicar al pas en los nuevos escenarios de expansin y dinamismo del capitalismo mundial: la regin Asia-Pacfico. Sin embargo, muchos de los objetivos pasaban por una cuestin de imagen: en la medida que haba un reconocimiento a la Argentina se consideraba que haba progresos en el proceso. As, uno de los objetivos

tambin fue obtener el ingreso del pas a la OCDE y la incorporacin como miembro pleno a la Asociacin de Cooperacin Econmica de Asia-Pacfico (APECC), objetivos que no fueron alcanzados. As, de la descripcin de objetivos se desprende que existi: - Una argumentacin coincidente con la de autores de la comunidad epistmica : la tradicin de un supuesto aislamiento internacional; el retorno a alianzas que le corresponden por historia y vocacin y la apelacin a la credibilidad externa. - La adopcin de la agenda de valores hegemennicos universalmente aceptados. Estilo Como argument en su momento el canciller Cavallo, la poltica exterior no poda seguir siendo interpretada en forma aislada, de modo que se trat de integrarla formando parte del programa de gobierno del presidente Menem, que se propuso introducir profundas transformaciones en procura de un aumento del bienestar del pueblo. De acuerdo a esa lectura, la situacin, entonces, tena toda las caractersticas de un verdadero reto generacional : debimos adoptar una actitud comprometida y eficaz, alejada de la tentacin metafsica del principismo estril, procurando una respuesta capaz de sustraernos de la periferia del panorama mundial (...). Decidimos movernos con un sentido pragmtico de la realidad, prefiriendo explotar las posibilidades concretas en desmedro de las especulaciones doctrinarias a las que haban sido propensas, desafortunadamente, algunos de nuestros predecesores (...). Entendimos que nuestra diplomacia deba ser activa y dinmica porque partiendo de la realidad y operando sobre ella, nuestro pas poda llevar a cabo la mejor defensa de sus intereses y ubicarse adecuadamente en el concierto internacional (Cavallo,1996:357-78). En relacin al estilo de conduccin, hubo un elemento de continuidad desde 1984, la diplomacia presidencial. Sin embargo, durante la gestin del presidente Menem hubo una excesiva concentracin de la conduccin de los asuntos externos al nivel presidencial. Las exageraciones, la sobreactuacin, la permanente aspiracin al protagonismo, rompieron con el perfil ms sobrio y reposado que le confiri al estilo la conduccin de Alfonsn. Asimismo, a la relacin ms cautelosa del primer canciller (Cavallo), respecto de la diplomacia de carrera, le sigui el estilo de Di Tella, mucho ms prescindente de las opiniones de la burocracia diplomtica (Busso y Bologna, 1994).

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Constantes, Coincidencias y Rupturas en la Poltica Exterior Argentina de Alfonsn a Menem El cambio ms drstico de la poltica exterior se dio respecto de Estados Unidos y del Brasil. Respecto del primero, se abandon la bsqueda de autonoma y se busc permanentemente la alianza y el alineamiento. El objetivo fue construir una relacin especial con Estados Unidos. Respecto del segundo, se redujo la importancia en la relacin bilateral en el mbito de la integracin, an cuando se buscaron mayores coincidencias en los temas vinculados a la seguridad y el fortalecimiento de la confianza mutua. Sin embargo, estos objetivos se sustentaban en la herencia de bsqueda de cada vez mayores entendimientos polticos con Brasil, heredados del gobierno de Ral Alfonsn. Segn Jorge Bolvar, la nueva poltica exterior argentina ofrece una fuerte identidad continental americana, que va desde la alianza estratgica con los EE.UU. a la integracin de un mercado comn (el Mercosur) con sus pases vecinos: Brasil, Uruguay, Paraguay, con el agregado de Chile y Bolivia (...). Adems, nuestra Nacin se expresa plenamente en las figuras dominantes del nuevo orden planetario: la democracia y la economa libre. Se muestra integracionista y comprometida con la defensa del nuevo ordenamiento mundial en el mbito de Naciones Unidas, contrastando con su anterior perfil dominado por un aislacionismo internacional de hecho(Bolvar,1998), que encuentra sus antecedentes conceptuales en una interpretacin correcta de las tendencias profundas que caracterizan el escenario mundial contemporneo y cuyos pilares son la reinsercin en la economa mundial, una alianza con Estados Unidos, la integracin econmica, de cooperacin poltica y de alianza estratgica con Brasil, una poltica de seguridad y defensa orientada a crear una Zona de Paz en el Cono Sur de Amrica y en una poltica de prestigio fundada en la reafirmacin de ciertos principios universales y en el desarrollo de un sostenido esfuerzo de cooperacin y solidaridad con el resto de los pases de Amrica Latina (De la Balze;1998). Sntesis de Agenda argentina 1989-1999: - Proyeccin externa de la reformulacin de la estrategia nacional de desarrollo. - Reinsercin en el Primer Mundo. - Adopcin de la agenda de valores hegemnicos universalmente aceptados (o Agenda de las potencias industrializadas de occidente). - Crear para Argentina una zona de paz en el cono sur.

Sntesis Objetivos de la poltica exterior argentina 19891999: - Cambiar las relaciones estructurales e histricas con Estados Unidos (confrontacionismo, aislamiento). Buscar una alianza y relacin especial, adoptando un conjunto de polticas que son vistas como convenientes para ese objetivo, en particular las vinculadas a la seguridad y la defensa. - Afirmacin de la democracia, de la libertad y de los derechos humanos. - Obtener mejores condiciones para el desarrollo, desde la perspectiva dominante del neoliberalismo. - Ingresar a la OTAN y a la Organizacin de Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE). - Impulsar la integracin bilateral con Brasil y Chile. - Profundizar los vnculos con la Unin Europea y Japn. - Participar activamente en la ONU y especialmente en sus operaciones de paz. Sntesis del Carcter de la Poltica Exterior 1989-1999 Al amparo del Ejecutivo (Menem, Di Tella), surge una comunidad epistmica que cambia la poltica exterior tanto en su agenda como en sus objetivos y le impone un estilo activo y dinmico en la formulacin de propuestas e iniciativas, marcadas, esencialmente por sus contenidos de alta poltica, con una fuerte y permanente concentracin en los temas de la seguridad, el intervencionismo y las medidas vinculadas al logro de un nuevo y distinto perfil de relacionamiento con Estados Unidos, basado en el realismo de la subordinacin al poder y en el pragmatismo del alineamiento a sus polticas y agenda internacional. El alto perfil de la poltica exterior se caracteriza por una fuerte diplomacia presidencial y un activismo protagnico. En sntesis, tomando el concepto de cambio, segn Russell, como el abandono o reemplazo de uno o ms de los criterios ordenadores de poltica exterior (Russell, 1989), desde mi perspectiva, en la Argentina, durante el perodo de las dos presidencias de Carlos Menem, hubo dos tipos de cambios, en relacin al pasado reciente (el gobierno de Alfonsn): los de naturaleza bsica (o lo que Russell denomina como criterios orientadores); los cambios que son consecuencia de la adopcin de nuevos criterios ordenadores en la poltica exterior, considerando stos como instrumentales para la implementacin de los primeros. De esta forma, los cambios de la primera tipologa fueron: - en las relaciones con Estados Unidos: es decir, el cambio de alianzas esenciales desde una visin de compromisos

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y coincidencias, tambin pertenencia, con el mundo en desarrollo o Tercer Mundo (Grupo de los 77, No Alineados, etc.) hacia una alianza estratgica con Estados Unidos y el grupo de potencias capitalistas de occidente, vencedoras de la guerra fra, que conforman un grupo, al cual la Argentina (en la suposicin de la comunidad epistmica) pertenece por naturaleza y que abandon por propia voluntad. Es lo que De la Balze denomina como poltica de reincorporacin al primer mundo y el desarrollo de una alianza especial con la mayor potencia mundial. Sin embargo, en esto no hubo nada nuevo, respecto de la visin que bajo el rgimen de Reorganizacin Nacional (1976-1983) ya tuvieron los militares, acerca de la pertenencia de la Argentina, aunque s cambi el estilo y el contenido ms radicalizado ahora de la poltica pblica que deba acompaar este cambio (adopcin del modelo neoliberal; liberalizacin de los mercados, privatizaciones, ajuste, etc.). - en las negociaciones por Malvinas, formulando una nueva lnea de accin frente a Gran Bretaa, aceptando con realismo el hecho que la posesin efectiva de las islas est en manos britnicas y que esa situacin difcilmente vaya a cambiar, frente a lo cual surge un camino de accin que se mueve entre los extremos de entregar o vender las islas a los kelpers (Escud) u olvidarse definitivamente del asunto hasta que las cosas, en trminos de poder relativo, cambien para la Argentina, pasando por la asociacin (Di Tella).11 Los cambios de la poltica se concentraron en los siguientes aspectos: a) restablecimeinto de relaciones consulares y luego diplomticas con Gran Bretaa, b) aplicacin del paraguas de soberanaa;12 se declar el cese formal de hostilidades y se dej de lado la presentacin del tema Malvinas en la Asamblea General de la ONU; c) se inici una serie de acuerdos de cooperacin (firma de acuerdos pesqueros y petroleros; autorizacin para el viaje de familiares de combatientes argentinos muertos a visitar el cementerio en las islas; restablecimiento de los viajes areos desde el continente, tocando territorio argentino; realizacin de dilogos radiales a travs de la BBC, entre el canciller Di Tella y los kelpers, como parte de la nueva poltica de seduccin, etc.). Los cambios de la segunda tipologa fueron: - el giro en la poltica nuclear y la firma de los acuerdos de no proliferacin. - el abandono de la poltica misilstica y el ingreso al MTCR. - el retiro del Movimiento de No Alineados, en la medida que la agenda de ste ya no permita coincidencias con la

nueva poltica exterior argentina de alianza con occidente y adopcin de la agenda de valores hegemnicos universalmente aceptados. - modificacin de los votos en la ONU, para acercar las posiciones a aquellas defendidas por Estados Unidos. - modificacin de la posicin respecto de Cuba en la Comisin de Derechos Humanos de la ONU, con el fin de ajustarla a las expectativas de Estados Unidos. - abandono de la posicin de neutralidad en los conflictos internacionales en los cuales el pas no est involucrado directamente (guerra contra Irak; aceptacin implcita de la invasin norteamericana a Panam y de las intervenciones de la OTAN en Yugoslavia; eventuales intervenciones en conflictos internos como en el caso de Colombia), participando as activamente de las estrategias militares y de seguridad de Estados Unidos. - reformulacin de las polticas de seguridad, adhiriendo a la nueva visin norteamericana de seguridad cooperativa. - bsqueda de una incorporacin a la OTAN, en la medida que sta poda reflejar el nivel de resultados del cambio de la poltica respecto de Estados Unidos y poda confirmar el buen camino del objetivo de reinsertar a Argentina en el mundo desarrollado. En tanto, las continuidades con el gobierno de Alfonsn estuvieron dadas por: - La profundizacin de la integracin econmica con Brasil. - La integracin fsica de infraestructura, as como la cooperacin econmica, poltica y militar con Chile. - La pertenencia al Grupo de Ro, an cuando el involucramiento argentino sera significativamente menos intenso en relacin a la agenda latinoamericana del foro.13 - La aplicacin del paradigma del realismo perifrico, como una lectura realista de la necesaria subordinacin al poder hegemnico. ste fue un permanente frente de profundas diferencias con Brasil, en la medida que para este ltimo pas, de acuerdo a sus objetivos de pas intermdiario, la bsqueda de mayores recursos de autonoma (recurriendo al multilateralismo y al universalismo selectivo) pasaba, necesariamente, por buscar las formas de reducir el poder de los grandes o, al menos, de reducir las diferencias de atributos de poder entre stos y el pas. En el caso de Argentina no puede hablarse de parceras estratgicas, en la medida que la bsqueda de un alineamiento estratgico con Estados Unidos anulaba las

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eventuales alianzas con otros, cuando las agendas de estos ltimos no fueran coincidentes con la norteamericana. Esto sucedi en el relacionamiento con Brasil, donde, a pesar de la coincidencias en trminos de las percepciones dominantes sobre el orden mundial y la globalizacin, las agendas brasileas y norteamericanas diferan en cuestiones esenciales, como la poltica de seguridad, el comercio, las interpretaciones sobre la ubicacin geogrfico-poltica de los problemas del medioambiente, etc. Por ltimo, hasta 1997 (Reunin de Belo Horizonte), Argentina sigue una poltica de double standing, respecto de las relaciones econmicas hemisfricas: entre optar por ALCA o profundizar el Mercosur. En relacin a Brasil, ste no fue la prioridad de la poltica exterior. DE LA RA, LA ALIANZA UCR-FREPASO Y LA POLTICA EXTERIOR DEL 2000: CAMBIOS Y CONTINUIDADES Las Definiciones de la Poltica Externa Si bien durante la campaa electoral no hubo abiertas o manifiestas declaraciones que hicieran presumir drsticos cambios en la poltica exterior, respecto de aquella seguida por Menem, la ciudadana vot en forma mayoritaria, evidentemente, por cambios en general. Desde los primeros das de su gestin (diciembre de 1999), el nuevo gobierno busc diferenciarse del anterior. No obstante, como esos esfuerzos no se advirtieron en el plano de la poltica econmica ya que en el primer ao y medio de gobierno De la Ra aplicara tres grandes ajustes, que afectaron exclusiva y directamente a los trabajadores, asalariados y clases medias- se hicieron abiertas declaraciones respecto de una gestin diferenciada del ministerio de Relaciones Exteriores, a cargo de un economista conservador, como era Adalberto Rodrguez Giavarini. En el discurso del 21 de diciembre de 1999, en ocasin de poner en funciones a sus colaboradores inmediatos, el canciller expresaba que el nuevo camino elegido por los ciudadanos (al haber optado por la Alianza), favoreca la ampliacin democracia. Hacer del ministerio de Relaciones Exteriores un instrumento que colaborara en la generacin de una nueva e imprescindible previsibilidad y confiabilidad vis--vis el mundo desarrollado, implicaba coherencia en las iniciativas y decisiones y la elaboracin de polticas de Estado sobre aquellos considerados como intereses primordiales del pas: la integracin poltica y econmica sudamericana como un objetivo central; el

afianzamiento de la paz y la seguridad internacionales y la democratizacin del sistema internacional.14 De estas primeras lneas de poltica se podan percibir dos elementos relevantes: la integracin (Mercosur, Amrica del Sur) y la adscripcin a una visin ms bien tica y normativa sobre el sistema internacional. Algunos meses ms tarde, el nuevo canciller seal que la agenda de la poltica exterior argentina no se trazara slo por los intereses, sino tambin por los valores compartidos. La nueva poltica marcara una diferencia, porque mientras intenta profundizar las relaciones polticamente indispensables, pretende no dejar fuera a ningn pas del mundo.15 Implicaba un mensaje de adhesin a la poltica exterior norteamericana (la apelacin a los valores compartidos), que no exclua a aquellos gobiernos latinoamericanos que los compartan) y, a la vez, sealaba cul sera la diferencia: Cuba. Bajo la presin de la situacin econmica y financiera interna y, en buena medida por propia adscripcin a los lineamientos de la nueva agenda de valores impulsadas por las democracias desarrolladas, la Argentina acompa el voto norteamericano de castigo a la Isla en la Comisin de Derechos Humanos de la ONU en el ao 2000. Segn la prensa, este tema provoc el primer debate de naturaleza ideolgica en el seno del gabinete nacional (Cardoso, 2000). Esta discusin profundizaba los desencuentros sobre la poltica en general, mientras los crticos, internos y externos, sealaban que el nuevo gobierno no haba abandonado el alineamiento automtico ni las relaciones carnales,16 ni tampoco haba aplicado el cambio de estrategia: fortalecer al Mercosur para negociar, desde una mayor calidad y capacidad, con Estados Unidos por ALCA. El nuevo gobierno reiter su posicin frente a Cuba, por segunda vez consecutiva, en 2001. La Argentina votaba la mocin de condena junto a Estados Unidos, la Unin Europea y Uruguay, mientras que Brasil nuevamente se abstena17 (Bernal-Meza, 2001). Respecto a la comunidad internacional, el nuevo gobierno argentino considera a las Naciones Unidas como el mbito ms adecuado para las negociaciones internacionales y la obtencin de consensos multilaterales. Ha declarado su aspiracin a que se logre una mayor democratizacin del organismo, especialmente de su Consejo de Seguridad. El aumento del nmero de miembros permanentes, segn la posicin argentina, debe realizarse teniendo en cuenta la representacin regional, sin alterar la igualdad y las posibilidades de participacin de los pases de cualquier regin.

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En relacin al tema Malvinas, el gobierno de De la Ra decidi modificar la lnea de conducta seguida por el gobierno anterior. En ese sentido, impuls la reanudacin de las negociaciones sobre la disputa por la soberana de las islas, de acuerdo a las resoluciones de las Naciones Unidas y abandon la poltica de seduccin a los kelpers, iniciada por la gestin de Di Tella y que implic considerar a stos como parte de las gestiones diplomticas por las negociaciones sobre la soberana de las islas. 18 El cambio ms significativo se relaciona con la reintroduccin del tema en los debates de la Asamblea General de la ONU, donde ste no se trataba desde 1989. La modificacin obedece, en primer lugar, al convencimiento que la poltica de seduccin y cooperacin seguida por Di Tella no dio ningn resultado y, en segundo lugar, porque la ONU le brinda a la Argentina el nico foro que puede servirle como instrumento de presin frente a Gran Bretaa. Las Relaciones con Estados Unidos y Alca De la Ra y su canciller impulsaron una lnea de poltica que mantuviera el nivel de buen relacionamiento que las relaciones bilaterales argentino-norteamericanas tuvieron bajo la gestin del presidente Menem, pero reduciendo el perfil de exposicin (relaciones carnales), interpretadas interna y externamente como de seguidismo o alineamiento. El canciller argentino defini lo que seran las nuevas relaciones bilaterales como intensas . La agenda poltica se ha caracterizado por una mayor importancia asignada a los temas de baja poltica: economa, comercio y finanzas. En cuestiones de seguridad internacional, la Argentina acept la peticin norteamericana de mantener su misin de gendarmes en Hait. El principal problema bilateral radica en el rechazo norteamericano a la Ley de Patentes Medicinales, promulgada por la Argentina. Otro problema, planteado por EE.UU. y que podra afectar el status que tienen los argentinos de ingresar sin visa a ese pas es el tema de las dogras y la situacin de la llamada triple frontera.19 Una tercera diferencia se relaciona en un conflicto entre la CIA y la SIDE (Secretara de Inteligencia del Estado) argentina. Durante los primeros meses de la gestin de De la Ra, dos misiones econmicas norteamericanas visitaron Buenos Aires, para presionar sobre el tema de las patentes, la lucha contra la corrupcin, la adjudicacin de los nuevos sistemas de radares para aeropuertos 20 y la poltica de cielos abiertos para el cabotaje, inicialmente

prevista para comenzar a regir en el 2003. Sobre el primer tema, el Secretario de Comercio de la administracin Clinton, William Daley, en su primera misin ante el nuevo gobierno argentino, amenaz al pas con denunciarlo ante la OMC, en el caso que la Argentina cambiara la ley de patentes en vigencia, introducindole una clusula que obligue a los laboratorios a producir en el pas al menos una parte de los frmacos que se comercializan en el pas. El juicio se inici, finalmente, a mediados de agosto del ao 2000. En relacin a la poltica de cielos abiertos, Estados Unidos presiona por una apertura total e irrestricta, cuyo carcter recproco no asegura a las compaas argentinas sobrevivir frente a la eventual competencia norteamericana. La preocupacin del gobierno norteamericano sobre la triple frontera se relaciona con el supuesto de que los gobiernos con soberana en la zona y en particular el de Argentina, teniendo en cuenta los atentados producidos sobre representaciones israelitas, que provocaron ms de cien muertos no ejercen los debidos controles y seguimientos antiterroristas ni de seguimiento sobre las eventuales ramificaciones de clulas terroristas islmicas que operaran en la zona. Por ltimo, en relacin al conflicto entre las dos agencias de inteligencia, el mismo se ha transformado en el ms espinoso problema poltico entre ambos gobiernos. El jefe de la estacin portea de la CIA, Ross Newland, denunci que la SIDE espiaba la actividad de los agentes norteamericanos en Argentina y que no prestaba atencin a los pedidos de cooperacin, en particular en el control de la embajada rusa en Buenos Aires. Segn la prensa, el Secretario de Estado, Colin Powell, plante el problema al canciller Rodrguez Giavarini, durante la entrevista que ambos sostuvieron en Washington, durante la segunda semana de mayo pasado. La situacin, identificada como el punto ms rspido de la relacin con el gobierno de Bush, llev a la suspensin de la relacin entre las dos agencias de inteligencia y la CIA habra levantado su estacin formal en Buenos Aires. 21 No obstante estas diferencias, el apoyo del nuevo gobierno norteamericano de George Bush Jr. fue fundamental para que Argentina consiguiera, a comienzos del ao 2001, el blindaje por 40.000 millones de dlares, acordado por el FMI y la participacin de otros gobiernos, en particular de Espaa. Pero no estuvo dispuesto a aportar nuevos recursos, transfiriendo la responsabilidad al FMI. Esta fue tambin la posicin

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adoptada frente al rebrote de la crisis financiera, entre fines de junio y el mes de julio de 2001. A pesar de ese apoyo, el gobierno norteamericano, siguiendo la lnea conducta de Clinton durante sus ltimos aos, seal que no brindara apoyo financiero directo a Buenos Aires. En relacin a los temas hemisfricos, a diferencia de la poltica con contenidos ms intervencionistas de Menem, De la Ra no apoy el Plan Colombia, diseado e implementado por la administracin Clinton. En la Cumbre de Braslia (31 de agosto de 2000), el presidente argentino expres su apoyo al gobierno constitucional de Colombia y reivindic las polticas de no intervencin , acercndose en este sentido a la posicin sostenida por Brasil. Por el otro tema hemisfrico de relativa importancia para Estados Unidos, ALCA, el gobierno norteamericano, buscando el debilitamiento de la posicin ms dura de Brasil frente a las negociaciones futuras y creando una situacin de fractura en el Mercosur, ofreci a la Argentina negociar un acuerdo bilateral de comercio, similar al que la potencia est negociando con Chile, pero el mismo fue rechazado por el gobierno argentino. La opinin del negociador argentino, Horacio Chighizola, expresada meses atrs, sostena cuatro premisas bsicas sobre las cuales se dise la negociacin frente a ALCA: - la decisin de negociar como parte de un bloque subregional, presentando una posicin nica y coordinada en todas las reas sustantivas; - la intencin de contar con una agenda lo suficientemente amplia como para permitir un avance equilibrado, que refleje los intereses de todos los participantes del proceso, de manera de reducir las asimetras iniciales existentes. La agenda amplia debera reflejar un equilibrio entre los llamados nuevos temas de la agenda multilateral (servicios, inversin, propiedad intelectual), propuesta principalmente por Estados Unidos y Canad, y los viejos temas de dicha agenda multilateral (acceso a mercados, agricultura, subsdios); - el convencimiento de que el ALCA redundara en beneficios para la regin, en la medida en que contemplara los intereses particulares de los participantes; - el reconocimiento de la necesidad de lograr un acuerdo con derechos y obligaciones comunes para todos los participantes del proceso. La decisin es no permitir el establecimiento de otros ALCA diferenciales, es decir, con previsin de derechos y obligaciones diferentes, dependiendo del nivel de desarrollo del pas (Chighizola, 2000:16-18).

El impacto de la Predisposicin Argentina a Negociar ALCA El gobierno del presidente Menem nunca desech por completo las posibilidades de conseguir un acuerdo bilateral con Estados Unidos o adelantar las negociaciones por ALCA. Estas dudas derivaban de dos situaciones: en primer lugar, las posiciones en el seno del gobierno, entre quienes perferan un acercamiento a Estados Unidos y ALCA, por sobre las relaciones con Brasil (comunidad epistmica, Cavallo, Di Tella) y aquellos que queran mantener la prioridad del eje sudamericano (niveles intermedios de Economa y de la Cancillera, as como tambin, en parte, el propio Menem). En segundo lugar, porque algunos sectores, tanto de gobierno como de la sociedad (grupos econmico-financieros), consideraban que el arancel externo comn era un impedimento para la toma de decisiones que mejoraran la competitividad de la economa argentina. Desde 1994, un documento interno (non paper) de la Cancillera argentina sealaba algunas contradicciones de la unin aduanera del Mercosur con los objetivos de corto plazo de la Argentina. All se deca que lo que el pas necesitaba era contar con mayores grados de libertad en la poltica econmica, para equilibrar su balanza comercial, sin afectar su nivel de actividad, algo que la resignacin de instrumentos de poltica comercial que impona la unin aduanera haca incompatible (Bernal-Meza, 1994:274). Con el nuevo gobierno, dentro de los poderes especiales que solicit Cavallo para enfrentar la crisis estaba una mayor injerencia de Economa en la gestin de la poltia exterior. No est claro an cunto de este espacio le fue asignado por De la Ra, pero lo cierto es que el autor de la Convertibilidad, desde su retorno a la actividad oficial, se ha caracterizado por sus permanentes declaraciones pblicas, sobre Mercosur, ALCA y las relaciones con Brasil.22 Muchas de ellas han evidenciado abiertas contradicciones con los dichos del canciller Giavarini y del propio De la Ra. El giro a la derecha que ha realizado el gobierno de De la Ra, constituyendo una nueva alianza de apoyo con Cavallo, potencia las posiciones de los sectores ms liberales que siempre vieron mejor la alternativa ALCA que la profundizacin del Mercosur. Machinea, antes de dejar su cargo en el ministerio de Economa (febrero de 2001), ya hablaba de anticipar las negociaciones de ALCA. Sin embargo, el canciller argentino rechaz el ofrecimiento que, de manera informal, le efectu el gobierno norte-

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americano, para negociar un acuerdo bilateral de libre comercio como el que EE.UU. est negociando con Chile. El canciller Rodrguez Giavarini seal que las negociaciones para ingresar al ALCA se realizarn a travs del Mercosur, reiterando que nosotros cumplimos con los tratados internacionales, nuestros compromisos con el Mercosur y negociaremos a travs de l.23 Sin embargo, la presencia de dos opiniones distintas en el gobierno argentino crean un manto de dudas sobre el Mercosur y debilitan an ms su imagen externa. Un diplomtico brasileo seal que a chancelaria argentina revela que o pas quer manter a unio aduaneira. Mas, com essa diviso interna na Argentina, no se pode esperar que haja espao para grandes inovaes no bloco.24 Cavallo representa la continuidad de vigencia del pensamiento de sectores que fueron dominantes bajo el menemismo (su comunidad epistmica: alianza con Estados Unidos, visin de la integracin del Mercosur como un camino de liberalizacin comercial hacia ALCA; percepciones crticas sobre Brasil, tanto hacia su poltica externa particularmente frente a Estados Unidos, que es vista como conflictiva y distorsionadora de una necesaria comunidad de intereses hemisfricos como respecto de la capacidad de sus dirigencias gubernamentales para generar escenarios econmicos de estabilidad) y tambin de sectores actuales del radicalismo (gobierno) y de la cancillera. Desde este sector, hoy identificado en la figura de Cavallo, dos problemas separan a Argentina de Brasil: los escenarios probables para Mercosur y la posicin frente a Estados Unidos y ALCA. Respecto del primero, mientras este grupo impulsa un retroceso del Mercosur hacia una zona de libre comercio, Brasil (en principio) apoyaba la continuidad o statu quo actual del bloque. En relacin al segundo, en tanto este sector argentino est a favor de la propuesta norteamericana de acelerar la firma de tratados bilaterales de comercio, Brasil impulsa una negociacin de bloque y lo ms tarde posible, es decir lo acordado (2005). Como seal la prensa, Cavallo quiere flexibilizar el encuadramiento del Mercosur y acercarse, con alianzas bilaterales, a Estados Unidos. En la cancillera prefieren no irritar a los brasileos y no volver a las relaciones carnales.25 Las Relaciones Bilaterales con Brasil y su Incidencia sobre el Mercosur Hasta 1997 (Belo Horizonte), Argentina sigue una poltica de double standing , respecto de las relaciones

econmicas hemisfricas: entre optar por ALCA o profundizar el Mercosur. El hecho que el Brasil no constituyera una prioridad para la poltica exterior de Menem y la bsqueda constante de un mayor acercamiento a Washington fueron motivos definitorios para que las relaciones bilaterales no pasaran del umbral de interdependencias restringidas al mbito comercial del Mercosur y de la bsqueda de los entendimientos sealados en materia de seguridad. En los hechos ms visibles, desde la devaluacin del real las relaciones bilaterales venan deteriorndose. Desde su arribo, el gobierno de De la Ra intent fortalecer la relacin. As, hasta el desencadenamiento de la nueva etapa de crisis, con las medidas implementadas por Argentina entre marzo y julio pasados (2001), ambos pases haban realizado pequeos progresos en su relacionamiento mutuo, en relacin al Mercosur. El 28 de abril de 2000, los ministros de Relaciones Exteriores de ambos pases firmaron un documento reservado, con el fin de disminuir el impacto institucional de nuevas crisis en el Mercosur. Para ello, se avanz en la previsibilidad , estableciendo como fecha el mes de marzo de 2001 para comenzar la aproximacin de las polticas econmicas. El primer paso fue hacia la estandarizacin u homogeneizacin de las estadsticas econmicas recopiladas por los rganos especficos de cada pas. Posteriormente, en la Cumbre de Florianpolis, a mediados de diciembre de 2000, Argentina y Brasil avanzaron en varios aspectos. En primer lugar, se revis la forma cmo se resolveran las controversias que surjan en el futuro, ratificndose la situacin de estudio para la creacin de un Tribunal Arbitral Permanente para resolver los conflictos comerciales del bloque, algo que permitira al Mercosur adquirir una mayor seguridad jurdica. En segundo lugar, avanzando hacia una mayor liberalizacin unilateral del comercio, los pases del Mercosur acordaron reducir en medio punto el AEC, a partir de enero de este ao. Por ltimo y en lo que respecta a la situacin futura de la armonizacin y coordinacin especfica, se acord sta a partir del 2002, sobre la base de las variables macroeconmicas, con metas fiscales y de inflacin comunes. Finalmente, en Asuncin (14 de junio de 2001), argentinos y brasileos presentaron un proyecto comn de decisin para crear un grupo de alto nivel que revea toda la estructura del AEC. Posteriormente, en Braslia, Cavallo y Maln convinieron en apostar a la zona de libre comercio, flexibilizando (diluyendo) el arancel externo comn,

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aunque sin hacer desaparecer la unin aduanera, lo que aparece como difcil de compatibilizar. Como se podr apreciar, en realidad no hay discordancias respecto de ALCA y Mercosur entre las posiciones de ambos pases, pues, en los hechos, la reduccin progresiva del arancel externo comn26 (con el acuerdo del Brasil) tiende a perforar hacia abajo el AEC, disminuyendo la proteccin, acercndose as cada vez ms a una ZLC. Por otra parte, en tanto la posicin oficial del gobierno argentino es respetar las fechas convenidas en las negociaciones Mercosur-Estados Unidos, el problema central, que era la reticencia y hasta la oposicin brasilea a ir hacia un ALCA, qued en la nada despus que Cardoso aceptara oficialmente en Qubec la propuesta norteamericana, en los plazos y condiciones convenidos desde Belo Horizonte (1997). Sin embargo, el nivel de estancamiento del Mercosur y la falta de decisin poltica del Brasil para impulsar iniciativas de relanzamiento, asociado a la presencia de actores polticos que manifiestamente declaran su perferencia por un mayor acercamiento a Estados Unidos, agregan incertezas sobre el destino futuro del bloque y sobre los compromisos argentinos con el Tratado de Asuncin. Se considera que el Mercosur, en el estado que se encuentra no es satisfactorio No obstante, ste constituye poltica de Estado y, de acuerdo a la Constitucin Argentina, por el hecho que los tratados internacionales includos en ella (como es el caso del de Asuncin) tienen jerarqua superior a las leyes, generando derechos exigibles ante los Tribunales de Justicia nacionales, la decisin poltica gubernamental tiene claros marcos determinantes acerca de sus alcances. La Nueva Poltica Arancelaria y Monetaria El nuevo programa del ministro Cavallo, el Plan de Competitividad, result ser, en los hechos, un programa heterodoxo , que mantena lineamientos de la poltica monetarista, (continuidad de la Convertibilidad, aumento de la recaudacin, reduccin del dficit fiscal), pero le agregaba un componente proteccionista, al aumentar los aranceles externos. La suba de aranceles tiene varias lecturas, de las cuales derivan incgnitas sobre el destino futuro del AEC y, en definitiva, sobre la naturaleza del Mercado Comn del Sur. Ellas se desprenden del carcter proteccionista del aumento tarifario externo, en lo que concierne a bienes manufacturados de consumo final, cuyo efecto en el caso

que se revisase la naturaleza comercialista del Mercosur y se buscaran estrategias para profundizar los aspectos econmicos y sectoriales podra conducir a un nuevo esquema, ms cerrado del modelo de integracin. Sin embargo, a la par de este supuesto animus proteccionista, estn las propuestas en principio aceptadas por Brasil para rediscutir el AEC y, an ms, eventualmente reducir el Mercosur a una simple zona de libre comercio (BernalMeza, 2001a). Las medidas de reduccin de aranceles para bienes de capital, piezas y partes se complementaron con un aumento de los aranceles de importacin de bienes de consumo final, llevndolos hasta un 35%, que es el mximo que permite la Organizacin Mundial de Comercio. Iincluir aquellos productos comercializados dentro del Mercosur que hasta ahora estaban liberados de aranceles. Las medidas proteccionistas regirn hasta diciembre de 2002 La reduccin arancelaria gener el primero de los conflictos polticos con Brasil durante la gestin de De la Ra. Como sabemos, el presidente Fernando H. Cardoso anul su visita a Buenos Aires, programada para los das 16 y 17 de abril, como muestra de desagrado contra lo que se considera una medida que afectaba directamente las exportaciones brasileras a la Argentina, que rompa con los acuerdos arancelarios negociados en el Mercosur.27 Posteriormente hubo un mejoramiento relativo en las relaciones bilaterales, ya que el gobierno argentino aument al 14% los aranceles de productos de comunicaciones y computacin extra Mercosur (5 de abril de 2001). La segunda etapa de conflictos bilaterales se suscit a partir de la decisin arancelaria argentina (Resolucin 258/ 01 del Ministerio de Economa del 2 de julio pasado), de reducir las tarifas de importacin de 500 productos de fuera del Mercosur, al permitir a los exportadores del bloque y extra Mercosur que descuenten al pago del impuesto de importacin la diferencia de 8%, segn el nuevo cambio de comercio exterior,28 justificada por la devaluacin constante del real y para mejorar la competitividad nacional, y de los dichos poco diplomticos del ministro Cavallo para referirse al pas vecino. Estas situaciones generaron una nueva ola de conflictos, no slo comerciales, entre los dos principales socios del bloque. Las medidas crean un perjuicio potencial para los exportadores brasileos de bienes de informtica, telecomunicaciones, bienes de capital y vehculos y constituyen un cambio unilateral respecto de los entendimientos alcanzados por los dos gobiernos, en Asuncin, recientemente, pero se basan en el hecho que

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la moneda brasilea se devalu ms de un diez por ciento en los ltimos sesenta das 29 y supone una falta de decisin poltica de las autoridades monetarias de ese pas para frenar el alza constante de la moneda norteamericana. Brasil ha reaccionado sugiriendo que podra retaliar las importaciones argentinas y amenaz con interrumpir las negociaciones que el bloque est llevando a cabo con la Unin Europea. Respecto de la incorporacin del euro a la canasta de monedas de la convertibilidad, adems del aspecto puramente monetario, est el componente poltico externo. Si bien el anuncio tena varias lecturas,30 incorporar al euro es, en cierta forma, acercar a la Argentina a la Unin Europea, expresando de ese modo la voluntad del gobierno de mantener una posicin cercana tanto a la rbita de la economa norteamericana (y de ALCA) como de la Comunitaria; asimismo, puede mejorar las relaciones entre Europa y la Argentina, tal como opinan algunos ejecutivos de finanzas europeos, en el sentido que la introduccin de esa moneda y el acercamiento a Europa puede permitir al gobierno una gestin econmica menos cclica y vulnerable ante las coyunturas, a la par de que es un aliciente para mayores inversiones.31 No obstante estas argumentaciones, teniendo en perspectiva que la moneda europea, ms tarde o ms temprano terminar compitiendo con el dlar, es posible tambin imaginar que Cavallo haya considerado como una cuestin de realpolitik la incorporacin a la zona del euro, buscando un lugar en la disputa de poder econmico entre Europa y Estados Unidos. El Cambio de Visin Argentino sobre el Brasil Para el nuevo grupo que maneja la poltica econmica argentina, Brasil es visto como un socio que sufre grandes inestabilidades cambiarias y econmicas. Se sostiene entonces que la insercin argentina, sin descartar el Mercosur, debe dirigirse hacia otros bloques comerciales, en particular el NAFTA. La idea es que este acercamiento asegurara la estabilidad macroeconmica argentina. Visin de Cavallo sobre el Mercosur y las Percepciones de Otros Actores En un libro que coincidi con su llegada al Ministerio de Economa, Cavallo sostiene que el arancel externo comn no le conviene a nadie. Ms tarde, en pblico seal que el Mercosur debera concentrar sus esfuerzos

en expandir el libre comercio hacia el resto de los pases de Sudamrica y en lograr la plena integracin de todos sus factores de produccin, lo que era mucho ms importante que discutir por el Arancel Externo Comn.32 Vale la pena destacar que el Mercosur ha sido sealado por el gobierno argentino como un objetivo estratgico, parte de la poltica de Estado argentina e instrumento clave para la insercin y negociacin externa. Como expres el presidente De la Ra, el Mercosur es nuestra gran fuerza y debemos ir al ALCA desde esa base; agregando que Brasil slo pidi que el ALCA no se concretara antes de 2005 y se respet ese pedido. 33 Ral Alfonsn y Carlos Alvarez, los mximos referentes polticos de la Alianza UCR-FREPASO, plantean que, como objetivo de poltica hemisfrica, el gobierno argentino debe fortalecer el Mercosur y, sobre todo, la relacin con Brasil. En encuentros realizados desde fines de mayo, han venido propiciando un debate junto a otros espacios de reflexin sobre el presente y futuro de la Argentina frente al mundo, en el cual sitan, como eje de la discusin- el posicionamiento del pas frente a ambos escenarios de integracin. Para ambos dirigentes polticos, se debe privilegiar, sin excepcin, la restauracin de la relacin con el gobierno de Fernando H. Cardoso, antes que cualquier aspiracin o sueo inspirado en los Estados Unidos; abogando asimismo por un mayor apoyo a la posicin sostenida por el canciller, en su disputa con Cavallo. Segn los aliancistas, el Mercosur es un serio proyecto estratgico de integracin econmica y poltica que no debe deshacerse. 34 Sin embargo, ms que atender a las declaraciones, lo que se debe tener en cuenta es que para el actual gobierno, as como lo fue para el anterior, el tema sigue siendo la vinculacin entre los dos escenarios: Mercosur y ALCA. La relacin entre ambos proyectos pasa por el futuro que ambos pases, Argentina y Brasil, decidan sobre el bloque subregional, frente al cual siguen presentes los tres escenarios posibles: unin aduanera, zona de libre comercio o continuidad del statu quo (unin aduanera incompleta o en lenta construcin). Pero la sociedad argentina se manifiesta ms escptica sobre el futuro del bloque. Segn una encuesta realizada a fines de abril de 2001, el Mercosur tiene 29% de imagen positiva en la opinin pblica argentina, contra slo 12% de ALCA. La imagen del bloque subregional ha venido descendiendo segn las percepciones y expectativas fueron reducindose, a la luz de las dificultades entre Argentina y Brasil. Ese desgaste se advierte en el descenso de la imagen positiva que tena

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el Mercosur en 1993, que era de 45% y que para 1997 se haba reducido al 38%.35 Las Relaciones con la Unin Europea Las relaciones, principalmente econmicas, se han manejado preferentemente bloque a bloque (MercosurUnin Europea), en la medida de las coincidencias sudamericanas de la agenda, con excepcin de los temas agrcolas especficos, como la suspensin de las importaciones de carne argentina debido a los brotes de aftosa. Esa perspectiva se basa en el hecho que las relaciones bilaterales, excelentes en el plano poltico, pasan prioritariamente por los temas del comercio, frente a lo cual la Poltica Agrcola Comn de la UE se transforma en el principal impedimento para alcanzar un equilibrio comercial, pues el comercio argentino con esa regin es histricamente deficitario. Las relaciones comerciales de la Argentina con la UE son significativas. En 1999, el 66% de las inversiones en al pas fue realizado por empresas europeas. Despus de la frustracin de la Cumbre de Ro, donde no hubo progresos en torno al tema agrcola, la Unin Europea ofreci, durante el mes de junio de 2001, incluir algunos de los temas candentes, en la siguiente ronda de negociaciones bilaterales Mercosur-UE, en Montevideo. Segn Roberto Lavagna, representante argentino ante la UE, los tres puntos que pretende debatir el bloque del Cono Sur son: el acceso a los mercados, que abarca la eliminacin de tarifas, barreras no-arancelarias y medidas sanitarias y fitosanitarias que a menudo frenan el ingreso de agroalimentos en la UE; la supresin de los subsidios a las exportaciones europeas hacia el Mercosur; finalmente, la restriccin de las subvenciones a los productos comunitarios que compiten con los del bloque sudamericano en terceros mercados, por caso, en el resto de Amrica del Sur.36 De acuerdo a declaraciones del embajador argentino, la Unin Europea derivar a la OMC el debate sobre las reglas sanitarias y fitosanitarias, dejando para la cumbre de Qatar la discusin sobre las ayudas a las exportaciones en el nivel general y a los productos que se venden dentro del mercado comn, desestimando que haya flexibilizado su postura respecto de la poltica agrcola.37 Respecto de las relaciones bilaterales pas-a-pas, stas se inscriben casi exclusivamente en el mbito econonmico, aunque con Espaa las mismas fueron definidas por el presidente del Gobierno espaol como de una alianza estratgica. Esta identificacin de las relaciones bilaterales,

asociados a la situacin econmica y financiera argentina que afecta a la economa espaola, en virtud de las cuantiosas inversiones de empresas espaolas en Argentina fue puesta de manifiesto durante la primera visita oficial del presidente Bush Jr. a Espaa. En esa oportunidad, Aznar plante el tema de Argentina durante la reunin con Bush en la finca estatal de Quintos de la Mora, en Toledo. Analizando la situacin latinoamericana hizo referencia a la necesidad de apoyar los esfuerzos de recuperacin que realiza actualmente el gobierno argentino. Sin embargo, las relaciones a nivel de sociedades y del mundo de los negocios se han deteriorado sensiblemente, como consecuencia de la crisis de la empresa Aerolneas Argentinas (que luego de su privatizacin pas a manos espaolas), llevada a situacin de quiebra por sus propietarios, la SEPI espaola. La intransigencia del gobierno espaol, de considerar el hecho como una cuestin puramente empresaria motiv, por primera vez en la historia contempornea, masivas manifestaciones antiespaolas en Argentina, al punto de llamar la atencin del gobierno madrileo, quien apel a los lazos histricos que unen a ambas sociedades, advirtiendo sobre los riesgos que esa situacin generaba para los negocios e inversiones. Las autoridades espaolas de Aerolneas Argentinas, aduciendo problemas financieros que le impedan pagar la provisin de combustible fuera de Argentina, suspendi los vuelos, primero, aquellos con destino a Europa, Estados Unidos, Brasil y Australia y luego los de cabotaje. Frente a esta situacin, el gobierno argentino, intim a la empresa a mantener los vuelos y amenaz con quitarle la concesin de las rutas. La situacin pareca mantenerse en un impasse, al menos hasta mediados de agosto, fecha para la cual el directorio de la empresa pospuso una decisin sobre su destino, mientras, por otra parte, continuaba buscando eventuales compradores para su traspaso. Las inversiones espaolas en Argentina, de 32 mil millones de dlares al comenzar el ao 2000, representaban ms del 25% del total de inversiones entranjeras, lo que transforma a ese pas en el segundo inversor externo. No obstante, segn estimaciones actuales, las inversiones espaolas alcanzaran una cifra cercana a los 40 mil millones, ubicndose as en el primer lugar del rnking de inversiones extranjeras. Las relaciones con Francia e Italia mantienen su tradicional buen vnculo poltico, aunque en ambos casos no hubo apoyo financiero especfico para la Argentina en su reciente crisis. Los temas principales de la agenda de la

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vista del canciller francs Hubert Vedrine a Buenos Aires, se concentraron en torno a los problemas judiciales que enfrentan algunas empresas francesas, como Renault, Aguas del Aconquija y Partouche. En el caso de la primera, la Aduana argentina le aplic una multa de 519 millones de dlares por supuesto contrabando. En tanto, en los temas polticos, Francia no ha manifestado una voluntad de apoyar la causa argentina de Malvinas, en contra de Gran Bretaa. LA OSCILACIN ENTRE WASHINGTON Y BRASLIA: LA CONTINUIDAD DE LA INCERTEZA Ms all de una predisposicin hacia una continuidad de relaciones ms estrechas con Washington, el gobierno de Dela Ra ha sido fuertemente condicionado por la gravedad de la situacin econmica y financiera heredada y que fuera agravada por las dbiles y errticas polticas implementadas en los primeros 15 meses de gobierno. En ese contexto, el gobierno argentino dependi del apoyo norteamericano para la obtencin del blindaje38 por u$s 40.000 millones y luego para enfrentar nuevos acuerdos con el FMI y la renegociacin de sus deudas de corto plazo con la banca internacional privada. La posicin crtica de Argentina, respecto de Cuba, incluyendo su voto junto a EE.UU. (an cuando la Argentina manifestara su oposicin al embargo norteamericano), as como una predisposicin inicial a adelantar las negociaciones por ALCA luego desechadas por el gobierno de De la Ra deben ser ledas en ese contexto. Adems de esa situacin coyuntural, la llegada al gobierno del ministro Cavallo evidentemente fortaleci las posiciones pro-ALCA y a favor de un acuerdo bilateral con Estados Unidos, en la medida que ste y los sectores polticos de su entorno siempre manifestaron su opcin preferente por una integracin con Washington. Sin embargo, la posicin oficial del gobierno argentino, expresada por su canciller y por el propio De la Ra, siempre fue respetar el compromiso del pas con el Mercosur, incluyendo negociar como bloque por ALCA. Ambas alternativas, Mercosur y ALCA, aparecen como distintas y, a la vez, complementarias; pero esto es as tambin para Brasil. Las relaciones polticas bilaterales, que tuvieron como ncleo de divergencias las respectivas relaciones con Estados Unidos y las polticas de seguridad, durante la gestin del presidente Menem (Bernal-Meza, 1999), se recompusieron, bajo promisorias perspectivas, luego de la asuncin de De la Ra, hecho que se reflej en

las coincidencias de Florianpolis y posteriormente en los acuerdos sobre coordinacin macroeconmica; pero se deterioraron a partir de las primeras medidas heterodoxas de Cavallo. No obstante, el gobierno argentino hizo un gesto de significativa relevancia poltica, al adelantar al gobierno de Cardoso las medidas que pensaba implementar respecto de la poltica cambiaria. A partir de all, el gobierno brasileo otorg pleno apoyo a las mismas y se cerraron coincidencias en torno al futuro del Mercosur, respecto de su AEC y de la decisin de nombrar un solo negociador coordinador, junto a los cuatro respectivos representantes, para las discusiones con Estados Unidos sobre ALCA. A pesar de estas coincidencias, el desafo conjunto sigue siendo la preservacin del Mercosur como un subsistema regional, cuyo liderazgo responda exclusivamente a las prioridades y objetivos del desarrollo econmico y de la insercin de ambos pases en el sistema mundial. Argentina logr su objetivo de transformar el proyecto Mercosur en un escenario de expansin comercial. Tuvo un creciemiento del comercio y un aumento de las exportaciones al Brasil. Su balanza comercial bilateral fue superavitaria durante gran parte del perodo. Pero la desviacin de comercio generada por el Mercosur, a pesar del componente de mayor valor agregado (manufacturas de origen industrial), que alcanzaron cerca del 40% de las exportaciones totales al Brasil, en trminos globales acentu el carcter primario de sus exportaciones, generando un subsistema centro-periferia de intercambios bilaterales, con el cual la Argentina profundizara su insercin internacional basada en ventajas comparativas estticas. Por su parte, dentro del patrn de comercio norte-sur que ha caracterizado histricamente el comercio bilateral argentino-norteamericano, ste fue deficitario para
CUADRO 1 Balanza Comercial Argentina-Brasil 1995-2001 En millones u$s Ao 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Enero-Abril/2001 Importaciones 4.041 5.170 6.770 6.748 5.364 6.233 1.870 Exportaciones 5.591 6.805 8.032 8.034 5.812 6.843 2.179 Saldo 1.550 1.635 1.262 1.286 448 610 309

Fuente : INDEC, Ministerio de Economa, Rep. Argentina

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Argentina. Comparativamente, mientras que el comercio con Brasil, entre 1995 y 2000 arroj un saldo positivo de u$s 5.335 millones, el comercio con EE.UU. result negativo, en igual perodo, por u$s 17.029 millones. Segn cifras de INDEC, para el ao 2000 las exportaciones argentinas de manufacturas de origen industrial hacia el Brasil totalizaron u$s 3.300 millones (40,2% del total), mientras que hacia los Estados Unidos este sector slo represent u$s 1.080 millones (13,1% del total). En este contexto, cmo explicar las posiciones contrarias a una integracin cuyo comercio bilateral ha sido positivo? Uno de los argumentos, de orden econmico-estructural, se ha fundado sobre el carcter centro-periferia del comercio. Pero otro, poltico, se ha sostenido, permanentemente, sobre una visin negativa respecto del Brasil, en relacin a los pocos avances de coordinacin alcanzados entre ambos pases y a las posiciones divergentes en poltica exterior, en particular las que se expresan en las respectivas relaciones con Estados Unidos y sus agendas. En relacin a las opciones, entre Alca y Mercosur, en el espectro poltico argentino existen dos claras posiciones: aquella representada por los sectores cavallistas (incluyendo al menemismo) y la que representan los mximos referentes de la coalicin de gobierno, Ral Alfonsn y Carlos Alvarez. Estos ltimos plantean como meta fortalecer el Mercosur y, sobre todo, la relacin con Brasil. En la sociedad argentina se advierten posiciones encontradas respecto de lo que deberan ser las alianzas externas de Argentina. Una encuesta, sobre la relacin del pas con los Estados Unidos, revel que sta es considerada una cuestin muy importante por el 69% de los consultados, aunque quienes opinan en favor de esa cuestin son los encuestados con mayor poder adquisitivo. Para el 69% de los consultados por Gallup, la relacin con el pas del Norte es muy importante, mientras que un 24% opina que es poco o nada relevante y slo un 7% no tiene opinin formada sobre el tema.39 La percepcin de la diplomacia y la prensa brasileas es que el gobierno argentino habla por boca de Cavallo, persona que nunca tuvo buena imagen en Brasil, dada su reconocida filiacin pro norteamericana (ALCA) y su visin crtica sobre el Mercosur. Sin embargo, sta es una percepcin equivocada: es el presidente De la Ra quien decide la poltica. Pero, por qu ste ha permitido que Cavallo maneje su poltica bilateral con el gobierno brasileo? La respuesta tiene que ver con las limitaciones propias que la situacin econmico-financiera argentina

impone y la dependencia que el gobierno tiene de la figura de Cavallo como su ultima ratio, dentro de la continuidad del modelo de ajuste estructural. Pero muchos empresarios, diplomticos, economistas y acadmicos continan considerando que la mejor opcin argentina sigue siendo el Mercosur; que ste es una poltica de Estado y que las relaciones con Brasil son muy importantes para la Argentina y que seguirn sindolo por mucho tiempo.40 La nueva situacin de conflicto, creada a partir de las medidas del gobierno argentino para enfrentar la crisis del 2001, pone de relevancia tres aspectos: en primer lugar, no es posible identificar cunto del poder que pidi Cavallo de injerencia de Economa en la poltica exterior, como parte de las negociaciones para su ingreso al equipo gobernante de De la Ra, le fue concedido por ste. No obstante, de la permanente incursin de Cavallo en las relaciones bilaterales argentino-brasileas, se deduce que el perfil de la gestin externa de Giavarini ha sido, en los hechos, manifiestamente reducido. Las medidas arancelarias del ministerio de Economa argentino marcan tambin la libertad que tiene Cavallo para incursionar en las relaciones internacionales del pas. En segundo lugar, las ltimas medidas arancelarias de Cavallo que objetivamente no mejorarn la situacin de la economa argentina en el corto plazo (ya que la recuperacin del crecimiento y del empleo requieren de tiempo y polticas de reasignacin recursos, as como del mejoramiento del poder adquisitivo de los trabajadores) ponen en cuestionamiento las relaciones econmicas bilaterales. Resulta incomprensible que De la Ra haya aceptado una estrategia de deterioro poltico con Brasil cuando este pas provee a la Argentina de un mercado de intercambio superavitario y que es el eje del nico bloque comercial del mundo con el cual se tiene un supervit comercial permanente. Por ltimo, las medidas arancelarias argentinas ponen de relevancia las fragilidades del Mercosur. En primer lugar, porque su evolucin sigue condicionada por los resultados de los programas econmicos nacionales de ajuste, estabilizacin y reformas. En segundo lugar, el camino sin salida frente a las medidas unilaterales, por ausencia de una estructura institucional (supranacional) que proteja a todas las economas de las decisiones autnomas e individualistas. En este sentido, Brasil est tomando de su propia medicina, pues sistemticamente se opuso a la creacin de rganos comunitarios supranacionales y ahora, frente a la situacin de una medida unilateral, slo le que-

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da el camino de la suspensin de negociaciones comerciales. As, el modelo de institucionalidad elegido por los cuatro pases y que Brasil ha insistido en mantener, deja a los pases miembros ante un camino sin salida frente a los conflictos que naturalemente debern continuar, tal como otras experiencias histricas lo demuestran 41 por la ausencia de una instancia negociadora y reguladora de carcter superior. Esta evaluacin debe ser contextualizada en una percepcin de deterioro de las relaciones bilaterales. Ms all de las declaraciones formales de solidaridad, gobierno a gobierno, en relacin a las respectivas conflictivas situaciones internas, la poltica seguida por Argentina y Brasil hacia su vecino, durante el presente ao, es lo ms semejante al puro realismo, con actitudes mutuas de slvese cada uno, por sus medios y como pueda. Argentina y Brasil, por tanto tambin el Merosur, no lograron a pesar del recambio presidencial argentino establecer una agenda bilateral, regional y multilateral comn; en este ltimo caso, con la excepcin de las negociaciones por Alca y con la Unin Europea. CONCLUSIONES Tal como sealamos en un documento que haca prospectiva, no podan esperarse grandes cambios en la poltica exterior. Las diferencias estaran ms en las actitudes y las formas que en los contenidos (BernalMeza,1999a). La Argentina no abandonara su aspiracin a transformarse en el principal interlocutor de Estados Unidos en Amrica del Sur, ahora a travs de una poltica de bajo perfil, cuyo principal eje pasa por la adhesin a los proyectos econmicos norteamericanos (ALCA). El gran cambio en poltica exterior debera haber venido como consecuencia de un cambio en el modelo econmico vigente desde 1976 (con un breve interludio bajo Alfonsn); pero De la Ra prefiri la continuidad. Las pequeas diferencias en poltica exterior, de Menem a De la Ra, estn en un retorno del inters por Europa, en particular Espaa hoy el principal inversor externo en la Argentina y en las apelaciones por el fortalecimiento de los consensos multilaterales, aspirando a una mayor democratizacin de Naciones Unidas. En definitiva, ms all de las diferencias de estilo, la poltica exterior de De la Ra no ha hecho mucho por diferenciarse de la anterior. La Argentina vive hoy una de las etapas terminales de la crisis del modelo de insercin neoliberal (Bernal-Meza, 2001; 2001b). El fracaso de los sucesivos modelos de

desarrollo e insercin internacional influy en la poltica exterior, marcando sta con una lnea de continuidades, cambios y rupturas significativas, reflejndose en etapas de alineamiento con Gran Bretaa primero, de autonomizacin y de nuevos alineamientos (con Estados Unidos, durante parte de las dcadas de los 50, 60 y 70), para llegar al perodo de nuevo alineamiento e insercin subordinada de los noventa. Sin embargo, bajo esas incoherencias superficiales, existi una coherencia estructural que permiti explicarla (Puig, 1984;1988), primero, a travs de la imagen del pas que perciban sus lites, luego, por las relaciones entre modelo econmico e insercin externa. El abandono definitivo de las estrategias de sustitucin de importaciones y la adopcin de una insercin en los mercados internacionales de capital, por sobre la opcin de una insercin productiva de carcter industrial, requera de una poltica exterior de alineamiento con las potencias del capitalismo central y, principalmente con Estados Unidos. Sin embargo, el resultado en trminos econmicos y de desarrollo fue un fracaso, que se manifiesta en el carcter estructural de la actual crisis (Bernal-Meza, 2001) De la Ra ha tenido un fuerte condicionamiento poltico derivado de la situacin econmica y financiera heredada, agravada por las dbiles polticas implementadas en estos primeros 15 meses de gobierno, y dependi del apoyo norteamericano para la obtencin del blindaje financiero y luego para enfrentar nuevos acuerdos con el FMI y la renegociacin de sus deudas de corto plazo con la banca internacional privada. La posicin crtica respecto de Cuba, incluyendo su voto junto a EE.UU. (a pesar de la oposicin al embargo) y la predisposicin a adelantar las negociaciones por ALCA deben ser ledas en ese contexto. El Mercosur y las relaciones Estados Unidos/ALCA siguen siendo el tema ms relevante y de complejo pronstico de la poltica exterior. La posicin oficial del gobierno argentino contina siendo la de mantener la vigencia del Mercosur y que negociar ALCA en acuerdo con los restantes socios del bloque subregional. Pero esta decisin ha sido tambin relativizada, segn lo cual, la voluntad norteamericana por profundizar su compromiso de constituir el mercado hemisfrico, acelerando los plazos y el estado de las relaciones con Brasil podran influir en un cambio de posicin. Algunos temas de la agenda y objetivos de la poltica exterior, que fueron altamente relevantes bajo la gestin del presidente Menem, como los relacionados con la seguridad y la defensa, han sido reducidos drsticamente en su perfil. A pesar de que ello implica una preferencia

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por una agenda de baja poltica, la poltica exterior argentina actual no se ha caracterizado por una gestin internacional activa en lo que constituyen los asuntos ms relevantes de los nuevos temas internacionales, como el impacto de las nuevas tecnologas, la degradacin del medio ambiente, los delitos electrnicos y las patentes medicinales. La stensis de la agenda argentina, a partir de diciembre de 1999, seala que sta continu con dos de los tres temas relevantes de la gestin Menem: 1) proyeccin externa de la reformulacin de la estrategia nacional de desarrollo y reinsercin en el Primer Mundo (en la medida que hay continuidad del modelo econmico neoliberal y una preferencia por el relacionamiento con las grandes potencias capitalistas occidentales, en particular con Estados Unidos) y 2) adopcin de la agenda de valores hegemnicos universalmente aceptados; mientras que el tercero, crear para Argentina una zona de paz en el cono sur, que se traduca en la adhesin a la nueva concepcin de seguridad de los Estados Unidos, no ha sido motivo de preferencia alguna. Por su parte, los Objetivos de la poltica exterior, todos ellos se mantienen respecto del pasado, excluyendo los temas de seguridad, en relacin a la agenda argentinonorteamericana y el ingreso a la OTAN, vista por el radicalismo como inviable y no conveniente para el mejoramiento de las relaciones con Brasil. A pesar de ello, las relaciones con el pas vecino no lograron traspasar la barrera de los problemas comerciales. Por ltimo, en relacin al carcter de la poltica exterior, se advierten algunos cambios y continuidades. En primer lugar, si bien la comunidad epistmica que sustentara el modelo del realismo perifrico est fuera del gobierno, su influencia sigue proyectndose en la poltica externa, en la medida que no ha habido un cambio del eje de las preferencias externas, hacia el Mercosur y las relaciones con Brasil, an cuando no puede hablarse hoy de un alineamiento de la Argentina con Estados Unidos, que supuestamente fuera el ncleo de las divergencias durante el gobierno anterior. Esta continuidad de la influencia est dada tanto por los contenidos (agenda y objetivos) como por la incidencia que el ministro Cavallo quien form parte del staff que implement la poltica exterior menemista tiene en la conduccin de las relaciones internacionales del pas. En segundo lugar, la poltica exterior actual se caracteriza por su bajo perfil y una ausencia de diplomacia presidencial. La figura del Presidente ha sido ms bien pasiva, mientras que la del ministro Cavallo

ha sido altamente relevante, tal como se desprende de los anlisis que aqu efectuamos.

NOTAS

1. En forma llamativamente similar a la que se formul en Brasil con el pragmatismo ecumnico responsable; Cfr. Bernal-Meza (2000). 2. El sentido que damos aqu al desarrollismo deriva de las interpretaciones sobre el proceso de transformaciones del sistema mundial y de las polticas nacionales necesarias para enfrentar sus desafos. Esta visin mantena continuidades como el neokeynesianismo, respecto del papel del Estado como conductor del desarrollo y actor esencial de la asignacin de recursos y del realismo , en la percepcin de las caractersticas de un sistema internacional dominado por los imperativos del poder. 3. Desarrollado por Peter Haas, bajo la denominacin de comunidades epistmicas el concepto ha sido tomado por Amado Luiz Cervo (2000:5-27), para aplicarlo al conjunto de intelectuales, acadmicos y diplomticos argentinos que con sus aportes ayudaron a formular la base de sustentacin ideolgica de la poltica exterior de Menem, que fuera implementada por lo cancilleres Cavallo y Di Tella (Bernal-Meza, 2000:353). Todos ellos, segn Cervo (1999; 2000), tenan en comn una visin revisionista de la historia argentina. Estaba integrada, entre otros, por Tulio Halperin Donghi, Carlos Escud, Felipe de la Balze, Jorge Castro y Andrs Cisneros. 4. Hemos definido stos como aquellos que constituyen la esencia de la agenda post-guerra fra, bajo el orden imperial, que sustituyeron los temas relevantes de la agenda internacional de los aos 70 y 80. Estos valores , que sustentan ahora la nueva configuracin del sistema internacional, como el liberalismo econmico, los derechos humanos, la proteccin ambiental, los derechos sociales, junto a los temas militar-estratgicos -bajo nuevas formas, vinculadas a los nuevos conceptos de la seguridadexcluyen el tema del desarrollo. Cfr. Bernal-Meza (2000:91-92). Asimismo, constituyen el fundamento de los instrumentos para mejorar -supuestamente- la insercin internacional de los pases en desarrollo, bajo el nuevo orden poltico y econmico de la globalizacin (Bernal-Meza, 2000:155). Algunos autores los han definido como valores hegemnicos internacionalmente reconocidos (Vigevani, et alii, 1999). 5. Si bien bajo la gestin de Alfonsn se haba comenzado a reformular el rol del Estado, sobre todo desde el ministerio conducido por Terragno, con Menem el proceso de reforma y privatizaciones del Estado se acelera, bajo el paradigma neoliberal. 6. Para la interpretacin fundamentalista o ideolgica de la globalizacin , ver Ferrer (1998) y Bernal-Meza (1996; 2000), respectivamente. 7. Ver, a este respecto, Bernal-Meza (1994), segunda parte, captulo primero. 8. Escud seala la irrelevancia de las modificaciones del sistema internacional para la elaboracin de una adecuada poltica exterior del pas. 9. Sin embargo, como se ha advertido, respecto de este tema se dara una gran paradoja: mientras el discurso y las argumentaciones sugeran una poltica de bajo perfil (o de baja poltica), lo que se hizo fue todo lo contrario. Cfr. Bernal-Meza (2000). 10. Aunque ste fue un objetivo importante de Alfonsn, a quien se deben los grandes beneficios de la nueva relacin de Argentina con la Unin Europea y sus pases miembros, especialmente Espaa e

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Italia, pases con los cuales durante su gestin se firmaron importantes convenios econmicos, financieros y comerciales. 11. Como seala Bologna (1998:13), citando prensa de la poca, esta lnea de accin diplomtica haba sido sugerida al presidente Menem, antes de asumir el cargo, por el presidente del gobierno espaol, Felipe Gonzlez, quien le manifest que si quera poner un pie en el Mercado Europeo, antes tena que arreglar el tema Malvinas con los ingleses. 12. Decimos aplicacin porque los trminos de ste haban sido acordados entre ambos pases durante la gestin de Alfonsn. 13. Como sealan Busso y Bologna (1994:51), el gobierno de Menem no concentr un alto nivel de expectativas en este mbito. Si bien Buenos Aires fue sede de la reunin cumbre realizada en noviembre de 1992, la actividad del Grupo no fue trascendente. Esta apreciacin se sustenta en nuestra percepcin sobre la existencia de un cambio en este proceso de concertacin poltica que va de un enfoque resolutivo a uno ms deliberativo. En sus orgenes lo caracterizbamos como un espacio de resolucin de temas pero, actualmente se ha convertido en una sociedad de debate. Por otra parte, la influencia del alineamiento argentino con Estados Unidos se hizo presente en la Cumbre de Buenos Aires. El Presidente Menem efectu contactos telefnicos con el entonces presidente George Bush y con el presidente electo Bill Clinton, comunicndoles los objetivos de la reunin. Esta actitud argentina no cont con el aval de los otros miembros. Por otra parte, la disparidad de posiciones entre Argentina y otros integrantes ante la cuestin cubana tambin puede ser interpretada como una consecuencia de la dinmica del alineamiento. 14. Discurso del canciller Adalberto Rodrguez Giavarini sobre la poltica exterior argentina, Direccin de Prensa, Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, Buenos Aires, 30 de mayo de 2000. 15. Rodrguez Giavarini breg por la reduccin del proteccionismo econmico para reducir la marginacin social; Direccin de Prensa, Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, Buenos Aires, 27 de septiembre de 2000. 16. Esta fue una desgraciada expresin, con la cual el entonces canciller argentino, Guido Di Tella, quiso ejemplificar el nuevo modelo de relaciones que la Argentina aspiraba a mantener con Estados Unidos. 17. Las relaciones con Cuba se deterioraron a partir de la filtracin de la noticia que detallaba la posicin que adoptara la Argentina en la Comisin de Derechos Humanos de la ONU. En el acto por el 1 de mayo en la Habana, Fidel Castro acus al gobierno argentino de ser monigote de los yanquis. Como respuesta, el gobierno argentino, con fecha 5 de mayo, hizo permanente el retiro de su embajador en Cuba, que ya estaba en Buenos Aires desde febrero pasado, quedando las relaciones diplomticas al borde de la ruptura. 18. Segn declar la Secretaria de Poltica Exterior, Susana Ruiz Cerutti, nuestro nico interlocutor es Gran Bretaa. Los isleos no son ni sern parte de la controversia, La Nacin , El Gobierno no dialoga con los isleos, Buenos Aires, 22/02/2001. 19. Clarn , Apuran los tiempos de la cita entre Clinton y De la Ra, Buenos Aires, 08/02/2000. 20. El gobierno de Carlos Menem otorg la adjudicacin a la empresa norteamericana Northop, asociada a la italiana Alenia, pero la misma fue suspendida por una medida judicial. 21. La Nacin, EE.UU contina molesto con la SIDE. Colin Powell plante a Rodrguez Giavarini la falta de cooperacin del organismo de inteligencia; Buenos Aires, 13/05/2001. 22. Segn seal la prensa, la sntesis de la estrategia inicial de Cavallo frente al Mercosur y ALCA era un replanteo total del Mercosur. Segn Gazeta Mercantil (semana del 26 de marzo al 1 de abril de 2001), citando declaraciones de uno de los asesores

del ministro al diario El Cronista, la reformulacin del Mercosur pasaba por: Primero implica exigir de Brasil una rpida constitucin de un verdadero mercado comn. Como Brasil no lo va a hacer, eso nos dra libertad de accin y pasaramos a una zona de libre comercio, donde recuperaramos toda nuesta libertad comercial, y eso nos permitira buscar un acuerdo bilateral con Estados Unidos. 23. Clarin.com , Economa, mircoles 09/05/2001. 24. H preocupao no Brasil, Gazeta Mercantil Latino-americana, Rio de Janeiro, edicin del 14 al 20 de mayo de 2001, p.23. 25. Clarn , Buenos Aires, 13/04/2001. 26. En la reciente reunin del Mercosur en Asuncin, el 21 de junio pasado, los cuatro pases del bloque decidieron reducir en un punto porcentual la tasa de estadstica general para las importaciones extra-Mercosur (del 2,5% al 1,5%), lo que en la prctica reduce el promedio actual del AEC de 13,5 a 12,5 por ciento. 27. El presidente Fernando H. Cardoso suspendi la visita programada a Argentina para los das 16 y 17 de abril, como muestra de desagrado contra lo que se considera una medida que afecta directamente las exportaciones brasileras a la Argentina, que rompe con los acuerdos arancelarios negociados en el Mercosur, Folha de S.Paulo , 05/04/2001. 28. Entre las medidas del segundo paquete, implementado por Cavallo durante su actual gestin, estaba una devaluacin encubierta, del 8%, que se aplica sobre los valores de importacin y exportacin, con lo cual el peso argentino tiene, para el comercio exterior, una equivalencia de u$s 1= $ 1,08. 29. Ya con anterioridad, el 25 de junio, Cavallo haba amenzado a Brasil, Uruguay y Paraguay con ms medidas si esos pases continuaban devaluando sus monedas. El ministro argentino est convencido de que todas las devaluaciones regionales son producidas por los gobiernos y los bancos centrales y no por libres movimientos del mercado. Cfr. Ambitoweb , 26/06/2001. 30. La primera poda obedecer a un test para evaluar cmo los operadores econmicos y la ciudadana podran reaccionar frente a la alternativa de una flexibilizacin del sistema de convertibilidad, que llevara posteriormente a una salida no traumtica del mismo. La segunda, habra sido tranquilizar a los inversores espaoles y en general a los europeos, acerca del hecho que la Argentina no se estara volcando hacia una vinculacin ms estrecha con Estados Unidos y ALCA, postergando sus relaciones con la Unin Europea. 31. La Nacin , 22/04/2001. 32. Domingo Cavallo, en la presentacin de su libro Pasin por crear , 31/3/2001, p.12. 33. La Nacin, Buenos Aires, 18/04/2001. En igual forma se expres el vocero presidencial, Ricardo Ostuni, en conferencia de prensa del mismo da, previa al viaje de De la Ra a Qubec, cuando seal que la posicin argentina es negociar desde el bloque regional del Mercosur. La Argentina negocia desde el Mercosur en el ALCA; esta es la resolucin que se tom aqu en Buenos Aires; es la posicin del gobierno argentino. 34. La Nacin , Buenos Aires, 19/06/2001. 35. Ambitoweb , Encuesta: Mercosur mejor que ALCA, 22/05/ 2001. 36. La Nacin , El Mercosur y la UE comienzan a negociar sobre aranceles, Buenos Aires, 01/06/2001. 37. Declaraciones del embajador Roberto Lavagna a La Nacin , 01/06/2001. 38. Apoyo financiero del FMI y de algunos pases (Espaa), por u$s 40.000 millones, como recursos a disposicin del gobierno argentino, a entregar en cuotas, de acuerdo a aceptacin previa por parte del organismo financiero internacional de las medidas

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implementadas por la gestin econmica, negociado durante la gestin del ministro Jos L. Macchinea. 39. La Nacin Line , Para los argentinos, la relacin com los EE.UU. s muy importante, Buenos Aires, 12/06/2001. 40. Cfr. La Nacin , Voces a favor de mantener el Mercosur, Buenos Aires, 08/05/2001; tambin, Bernal-Meza (2001a). 41. De all que la entonces Comunidad Econmica Europea instituy, como uno de sus primeros y esenciales instrumentos, la Corte Europea de Justicia, que fuera pieza clave en la dinamizacin del proceso de integracin y para el efectivo cumplimiento de los acuerdos entre Estados.

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Ral Bernal-Meza: Profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires y Profesor de la Universidad de Buenos Aires. Director del Centro de Estudios de las Relaciones Internacionales de Amrica Latina. Actualmente, Profesor Visitante de la Universidade de So Paulo (bernalmeza@hotmail.com).

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Poltica exterior y cultura poltica: el caso de la democracia argentina (1983-1995)

*Ezequiel Reficco

En julio de 1995, los argentinos fuimos testigos de un acontecimiento inusual en nuestra historia: la iniciacin de un tercer perodo consecutivo de Gobierno democrtico. La finalizacin de dos gestiones completas de Gobierno constituye una buena ocasin para realizar una mirada retrospectiva sobre la poltica exterior de la democracia argentina desde 1983. A lo largo de estos 12 aos, sta sufri numerosas fluctuaciones. El presente artculo slo se centrar en el anlisis del impacto de la evolucin de la cultura poltica de la sociedad argentina sobre la poltica exterior del Estado. Se entender por cultura poltica el conjunto de actitudes, normas y creencias, compartidas ms o menos ampliamente por los miembros de una unidad social y que tienen como objeto fenmenos polticos (Bobbio y Matteucci, 1985). Asimismo, vincularemos el desarrollo de la cultura poltica con las impactantes transformaciones del sistema internacional. La transicin argentina coincidi histricamente con cambios externos de una profundidad tal que sus consecuencias se proyectaron sobre la totalidad de las naciones. Dentro del perodo estudiado distinguimos tres etapas, en las que la insercin externa del pas se construy a partir de parmetros ordenadores claramente diferenciados: la bsqueda de la independencia, el giro realista y la bsqueda de la reconexin.

*Abogado. Mster en Estudios Internacionales por la Fundaci CIDOB y la Universitat Autnoma de Barcelona. Este artculo sintetiza parte de la memoria de maestra que, bajo el ttulo Condicionantes de la insercin internacional de Argentina: 1983-1993 y dirigida por Esther Barb, fue presentada en la Fundaci CIDOB en octubre de 1995.

Ezequiel Reficco

LA BSQUEDA DE LA INDEPENDENCIA (1983-1985)

El presidente Alfonsn, desde su ascenso al Gobierno, busc instrumentar una poltica exterior acorde con lo anunciado en su campaa y plataforma electoral. Sus prioridades externas fueron sintetizadas por el canciller designado, Dante Caputo: el primer objetivo es que la poltica exterior tenga como meta fundamental incrementar la independencia poltica y econmica del pas, es decir, aumentar los grados de autonoma de la nacin argentina; segundo objetivo: bsqueda permanente de la paz y el resguardo de los Derechos Humanos fundamentales...; tercer objetivo: impulsar la integracin latinoamericana fortaleciendo la capacidad regional, poltica y econmica destacado en cursiva propio (Caputo, 1986:4). De la cita surgen dos notas de la poltica exterior del nuevo Gobierno: decididamente autonomista y con un fuerte contenido tico-principista. Esta ltima caracterstica se proyect en dos objetivos de la diplomacia radical: por una parte, la preocupacin por evitar que la agenda poltica estuviese condicionada por las acuciantes necesidades econmicas del pas la llamada contaminacin de ventanillas (Amrica Latina Internacional, 1989: 266); por la otra, en la aspiracin de la Cancillera de elevar a Argentina a la categora de potencia moral (Lohle, 1987: 115) en el plano internacional. El proyecto original de insercin externa del Gobierno radical parta de los siguientes presupuestos (ver puntos 23, 25, 30, 34, 35, 36 y 37 de la Plataforma Electoral de la Unin Cvica Radical (UCR) de 1983, Cap. de Poltica Internacional): -necesidad de desconexin de la disputa Este-Oeste; -necesidad de aproximacin a Estados en situacin estructuralmente similar a Argentina: de Amrica Latina y No Alineados. Dicha aproximacin permitira negociar en bloque desde una posicin de fuerza con el Norte desarrollado, para forzar cambios en lo financiero y comercial; -necesidad de denuncia del orden econmico internacional vigente y recelos sobre la trasnacionalizacin de la economa. Este proyecto era reforzado por posturas econmicas intervencionistas, que perseguan la autarqua como objetivo deseable1; en sntesis, el complemento exterior del modelo econmico interno de sustitucin de importaciones. El concepto de insercin externa que el presidente tena en mente al asumir el poder no era novedoso. Por el contrario, encontraba fuertes puntos de contacto con el que haba sido el discurso de su partido en materia externa durante los aos setenta y era compartido, en sus grandes lneas, por la amplia mayora de la clase poltica que particip en la contienda electoral de 1983. Con los Estados Unidos, el Gobierno se asign la tarea de llegar a establecer relaciones maduras, lo que implic en cierto modo la bsqueda de un equilibrio entre fuerzas opuestas. Por un lado, el nuevo Gobierno encarnaba una ideologa progresista que a prio-

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ri no vea un aliado en los Estados Unidos y que a su vez tampoco era bien vista por ese pas. Por el otro, el presidente y su canciller conscientes de la importancia del vnculo pusieron el acento en la necesidad de reencausar las relaciones con ese pas, como modo de superar las oscilaciones cclicas y bruscas que haban hecho de Argentina un pas impredecible. Para ello se distingui analticamente entre las convergencias esenciales que estaban en la base misma de la relacin bilateral la democracia, el pluralismo, la dignidad del hombre, los Derechos Humanos, la libertad y la justicia social y los disensos metodolgicos, es decir, las divergencias prcticas sobre los medios para alcanzar dichos fines. El nuevo Gobierno elabor inicialmente una agenda de poltica exterior que contena varios puntos conflictivos respecto a los intereses norteamericanos: deuda externa, crisis centroamericana, participacin en los No Alineados y desarme. Los dos primeros tuvieron una relevancia cualitativamente superior al resto en cuanto a la evolucin de las relaciones bilaterales.

EL GIRO REALISTA (1985-1989)

Entre mediados de 1984 y mediados de 1985 se gest un proceso de cambio que se proyect sobre la insercin externa del Estado, denominado giro realista por la propia Cancillera. Entre sus hitos ms relevantes pueden sealarse: los viajes del presidente a los Estados Unidos en septiembre de 1984 y marzo de 1985, y en el plano interno, la renuncia del ministro Grinspun y su reemplazo por Juan Sourrouille, en febrero de 1985. El cambio se hizo explcito en agosto de 1984, cuando al describir las prioridades externas de Argentina, el canciller Caputo afirm que nuestras relaciones tienden en este orden: a los Estados Unidos, a Amrica Latina y a Europa Occidental, y a los pases en desarrollo mal llamados del Tercer Mundo con los cuales debemos unir nuestras fuerzas para avalar reclamos comunes (La Nacin, 1984). Estados Unidos haba ganado posiciones, en perjuicio de Amrica Latina y Europa Occidental. En su primera visita a Washington septiembre de 1984, Alfonsn abandon la distincin entre deuda externa legtima e ilegtima, y produjo un giro en su discurso al asegurar que era propsito de su Gobierno trabajar, producir, exportar y pagar lo que debemos (Ibid). Asimismo, anunci su objetivo de buscar una instancia de dilogo y no de confrontacin entre los pases industrializados y Amrica Latina para resolver los problemas financieros de la regin. El nuevo ministro de Economa entre ambos viajes se produjo el recambio del gabinete Juan Sourrouille, encar un fuerte programa de ajuste heterodoxo, el Plan Austral, que prioriz la bsqueda de un acuerdo con los acreedores externos. El plan

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apuntaba a un brusco descenso de la inflacin y por tanto, a una tregua social a condicin de conseguir un importante apoyo externo para financiarlo. En su segunda visita -marzo de 1985- y acompaado por Sourrouille, Alfonsn marc otro hito al revertir la que haba sido una poltica tradicional de su partido -con alto contenido poltico interno-: la poltica petrolera. Lo hizo en la ciudad de Houston, en la que anunci la apertura parcial al capital de riesgo privado en la exploracin y explotacin petrolera. Tambin insisti ante inversores privados con un discurso sumamente ortodoxo en materia econmica: cit como objetivos la lucha antiinflacionaria, la reduccin del dficit fiscal, la expansin de las exportaciones y el impulso a la actividad privada como motor de la economa. A partir del nuevo perfil externo, se sucedieron acuerdos con los acreedores externos: primero se alcanz un acuerdo marco con el Fondo Monetario Internacional (FMI), luego con el comit de bancos comerciales y, finalmente, con el Club de Pars. Argentina se haba alineado con el resto de los deudores confiables. A principios de mayo, el ministro Sourrouille viaj a Washington, en donde despus de entrevistarse con el presidente de la Reserva Federal, Paul Volker, el secretario del Tesoro norteamericano, James Baker, y el presidente del Fondo Monetario Internacional, Jacques de Larroissire, obtuvo el apoyo externo que necesitaba para la implementacin de su plan. Desde entonces, EEUU se transform en uno de los principales aliados externos de la democracia argentina, en dos frentes: como apoyo financiero ante los organismos internacionales de crdito2, y como ancla estabilizadora del sistema en los momentos de fragilidad institucional3. El peso de esa alianza fue expresamente reconocido por el propio elenco gobernante4. El giro realista marc un punto de inflexin en la agenda externa del pas: desde entonces, Argentina se comport como un miembro responsable de la comunidad occidental, junto a Estados Unidos, en los grandes temas5. Ello incluy la renuncia a liderar movimientos contestatarios del orden internacional vigente, a partir de la coordenada Norte-Sur (si bien se conserv el objetivo prioritario de trabajar por la distensin en Amrica Central, junto con otros Estados latinoamericanos). En lo econmico, consisti en la aceptacin de que no haba alternativa al ajuste interno y al comportamiento externo ortodoxo.

LA BSQUEDA DE LA RECONEXIN (1989-1995)

Carlos Menem asumi la Presidencia de la Nacin en julio de 1989, precedido por multitud de mensajes contradictorios y ambiguos sobre la que sera su poltica exterior. Desde un primer momento, el presidente sorprendi a propios y extraos lo que sera una constante de su Gobierno con el nombramiento de Domingo Cavallo, un

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economista independiente (es decir, no peronista) y sin ninguna experiencia diplomtica al frente del Ministerio de Relaciones Exteriores, en un claro indicio del nuevo perfil que impondra a su poltica exterior. La diplomacia radical haba partido de visualizar a Argentina como un pas occidental, no alineado y en vas de desarrollo (PVD). La diplomacia menemista, en cambio, redefini el concepto de occidentalidad: de ser ste un concepto tico-cultural, se transform en un trmino cargado de connotaciones polticas y econmicas. Ser occidental implicara en adelante un estrecho alineamiento poltico-econmico con los pases de ese bloque, y en particular con su lder: Estados Unidos. Occidentalidad y no alineamiento pasaron a ser trminos incompatibles. El tercer elemento del diagnstico radical Argentina como PVD tambin fue absorbido por esta marcha forzada hacia la occidentalizacin. Subdesarrollo y occidentalidad se transformaron en los dos extremos opuestos de un continuum: Argentina se encontraba prxima al primero por aos de polticas equivocadas; un decidido golpe de timn la colocara progresivamente cerca del otro extremo, en el que haba estado y del que nunca debi alejarse. Para este discurso, mientras Argentina estuvo estrechamente alineada con el bloque occidental, todo fueron luces; la decadencia se desencaden a partir de su desconexin6. El diagnstico para la recuperacin era claro: el objetivo prioritario de la poltica exterior argentina sera la reconexin del pas al mundo, entendida sta en clave de bajo perfil en temas polticos y de priorizacin de los temas econmicos7. Por ello fue deliberadamente borrada la barrera entre la agenda econmica exterior y la agenda poltico diplomtica, a travs de una relectura del inters nacional de Argentina en clave econmica, con una subordinacin relativa de los dems elementos de la agenda externa a aquellas necesidades. Ya no se evitara la contaminacin de ventanillas, sino todo lo contrario; en adelante, sera un objetivo intencionadamente perseguido: el desarrollo econmico vendra a partir de una sintona poltica a largo plazo con los pases lderes de Occidente. La reintegracin a Occidente sealaba el rumbo para la superacin de la decadencia argentina, en un camino que si bien exiga un peaje (es decir, un costo en trminos de ajustes internos y externos) prometa beneficios muy superiores: Nosotros queremos pertenecer al Club de Occidente. Yo quiero tener una relacin cordial con los Estados Unidos y no queremos un amor platnico. Nosotros queremos un amor carnal con Estados Unidos. Nos interesa, porque podemos sacar un beneficio del canciller Di Tella; destacado en cursiva propio (Pgina 12, 1990). Es evidente la mutacin en los parmetros ordenadores a partir de los cuales se disearon la poltica exterior alfonsinista y la menemista: de la bsqueda de la independencia a la bsqueda de la reconexin. Los primeros aos de la diplomacia peronista se dedicaron con ahnco a la eliminacin de los obstculos en palabras del canciller Cavallo, superar las desconfian-

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zas que imposibilitaran o entorpecieran esa reconexin. En este marco deben interpretarse las gestos que desde temprano se emitieron hacia el exterior ilustrando el nuevo perfil confiable del presidente peronista8. Dentro de esa lnea de accin, Menem dio un paso importante a finales de septiembre de 1989 con su visita oficial a los Estados Unidos, convirtindose en el primer presidente peronista en visitar ese pas. All hizo explcita su propuesta de relacin bilateral con la Gran Potencia: entablar relaciones excelentes y fluidas, basadas en el apoyo poltico argentino a las posturas norteamericanas a escala global, en particular en temas sensibles para los Estados Unidos tales como terrorismo o narcotrfico, a cambio de un decidido apoyo financiero y econmico por parte de Washington. La nueva diplomacia hizo de la construccin de un vnculo slido con Occidente, y con EEUU en particular, su objetivo central. Ello determin una serie de cambios en las polticas ensayadas hasta entonces por la diplomacia argentina (Malvinas, Guerra del Golfo, Proyecto Cndor y poltica nuclear, Crisis Centroamericana, Movimiento de los No Alineados).

CULTURA POLTICA, OPININ PBLICA

Un hipottico viajero que hubiese visitado Argentina en vsperas de las elecciones presidenciales de 1983 y 1989, hubiese encontrado importantes diferencias entre lo que los argentinos pensbamos en uno y otro momento.

Las elecciones de 1983

En 1983 la sociedad argentina se encontraba marcada profundamente por las consecuencias de un perodo traumtico. La llamada Guerra Sucia y la Guerra de Malvinas haban sido verdaderos puntos de inflexin en los valores polticos de la sociedad argentina: aos de inescrupulosas polticas de poder, llevadas a cabo basndose en alianzas secretas, sin participacin popular alguna, crearon en la sociedad una demanda de regeneracin democrtica. Esta demanda fue captada por el lder radical, que desde un principio hizo de ella el eje de su discurso, en el que subray dos ideas: su concepcin de la democracia real opuesta a la meramente formal como movilizacin y participacin ciudadana continua y la necesidad de una tica de Gobierno9. La revalorizacin de los aspectos ticos de la poltica se proyect en la insercin externa del Estado, bajo la forma de la aspiracin a constituirse en potencia moral. Otro aspecto relevante de la cultura poltica argentina de ese momento fue la demanda de intervencionismo estatal. La enorme mayora de la poblacin (y de la clase

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poltica), pese a ser profundamente individualista, paradjicamente demandaba al Estado y al Gobierno una activa presencia en la economa (Catterberg, 1989). Todava estaban frescas las consecuencias de las poco afortunadas aperturas ensayadas por los militares, por lo que no es de extraar que ambos partidos mayoritarios hayan incluido en sus plataformas programas que apoyaban una activa intervencin estatal en la vida econmica. Esa demanda proteccionista e intervencionista del electorado entr rpidamente en colisin con los presupuestos bsicos de la administracin Reagan y condicion las opciones del Gobierno democrtico. Tambin resulta destacable el antinorteamericanismo de la sociedad argentina en el momento de restaurarse la democracia. Revisando el contenido de los debates preelectorales, surge a primera vista la presencia de issues sumamente trascendentes y con importantes connotaciones ideolgicas: las secuelas de la represin militar, las secuelas de la guerra por Malvinas y el manejo de la deuda externa. En estos temas hay un denominador comn: el relevante papel jugado por Estados Unidos. Dicho papel no poda tener connotaciones ms negativas de cara a la opinin pblica: aliados externos de la dictadura militar, aliados de los britnicos en la contienda militar y sostenedores de las polticas recesivas del FMI. Por ello, el fuerte antinorteamericanismo de la sociedad argentina a principios de los ochenta era un dato de la realidad que no poda ser ignorado por la clase poltica argentina10. La postura antinorteamericana fue virtualmente una constante en las plataformas electorales de los partidos que compitieron electoralmente en 1983. De los cinco partidos ms votados, cuatro se alinearon detrs de aquella. A riesgo de simplificar, puede afirmarse que la actitud sostenida hacia los EEUU constituye una lnea divisoria que separa las dos grandes concepciones sobre la insercin externa del pas que formalmente se enfrentaron en los comicios presidenciales. La primera de ellas, en lneas generales, se corresponde con la orientacin ideolgica de Alfonsn, que puso el acento en el derecho de autodeterminacin y pregon una insercin en el Tercer Mundo y el No Alineamiento, privilegiando las relaciones con Amrica Latina, y buscando la reforma del orden econmico internacional vigente, por considerarlo perjudicial para Argentina. En este marco de ideas, Estados Unidos es el hegemn que sostiene y vela por la continuidad del orden perverso que se busca reformar, y por lo tanto es a priori un adversario. Esta lnea de pensamiento fue compartida por el peronismo, con algunos matices ms semnticos (la insistencia en la Tercera Posicin) que de fondo. Para dar una idea de la representatividad de estos dos partidos, baste decir que ambos sumaron al 92% del total del voto popular. Ms an: dicha lnea ideolgica, con matices, fue compartida por el tercer e incluso el cuarto partido ms votado: el Partido Intransigente con matices todava ms radicales y antinorteamericanos, por ser un partido de izquierda11 y el Movimiento de Integracin y Desarrollo, partido de corte nacionalista de derecha12.

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Sobre esa cosmovisin se forj el proyecto inicial de poltica exterior del Gobierno radical, y sus remanentes una vez realizado el llamado giro realista. Fue esa la matriz sobre la que se forj la alianza que sostuvo la poltica exterior alfonsinista; alianza que incluy a los partidos mayoritarios y a amplios sectores independientes de la clase media. Los elementos progresistas de la agenda exterior principalmente la poltica hacia Centroamerica funcionaron como elementos compensatorios de la moderacin y la buena conducta demostrada en otros aspectos de la agenda exterior, as como del ajuste sobre ajuste de la economa nacional. La compensacin entre crditos y dbitos fue un rasgo saliente de la poltica exterior radical, puesto que ello le permiti sostener polticas altamente funcionales al Gobierno pero difcilmente digeribles para sus bases de sostn interno. Como reconoci el propio presidente Alfonsn, su activa participacin en Centroamrica se debi ms que nada a razones internas13. Una muestra del grado de consenso que rode a la poltica exterior radical fue la ausencia de crticas por parte de la clase poltica a la gestin del ministro Caputo, salvo por algunos cuestionamientos sobre lo que se consider un manejo blando de la deuda externa (que curiosamente provinieron de quienes aos ms tarde instrumentaran las relaciones carnales; v. gr.: el futuro canciller Guido Di Tella).

Las elecciones de 1989

A finales de los aos ochenta las prioridades y valores dominantes en la vida poltica argentina eran muy diferentes de los existentes al iniciarse la transicin a la democracia. Ello surge con claridad al comparar la naturaleza de los debates presidenciales de 1983 y 1989. En los comicios presidenciales de 1983 compitieron una variedad de opciones identificables en trminos ideolgicos (una cercana a la socialdemocracia UCR se enfrent a otra prxima al clsico populismo conservador latinoamericano Partido Justicialista (PJ), ms otras dos minoritarias, socialista Partido Intransigente (PI) y conservadora Unin de CentroDemocrtico (UCeD) que debatieron en torno a issues cargados de connotaciones valorativas e ideolgicas: liberacin o dependiencia, Derechos Humanos, consolidacin de la democracia, deuda externa, etc. En 1989, en cambio, las consignas en competencia fueron dos: el lpiz rojo de Angeloz que haca referencia a un enrgico recorte del dficit fiscal contra la revolucin productiva de Menem enigmtica propuesta cuyo nico sentido claro apuntaba a un aumento de la produccin de bienes y servicios. Dos ideas-fuerza claramente materiales, sin connotaciones valorativas e indiferenciables ideolgicamente. Dos propuestas tcnicas, por las que nadie dara la vida. Por otra parte, algunos temas haban desaparecido del debate electoral: la moratoria unilateral o el abierto repudio de la deuda dejaron de ser opcin electoral, as como el debate en torno a la insercin externa del pas.

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Qu haba ocurrido en el nterin? Empricamente, los socilogos advirtieron en la opinin pblica la revalorizacin de los aspectos materiales de la poltica, por encima de sus implicancias ideolgicas, ticas o morales14. Grner describe lo ocurrido en esos aos en Argentina como un derrumbe del que haba sido durante dcadas el principal edificio simblico y referente ideolgico del sentido comn en la cultura poltica argentina: el nacionalpopulismo. Dicha desaparicin ha producido en una anchsima franja de la sociedad, un verdadero agujero negro ideolgico, una carencia de espacios alternativos en la cultura poltica, habida cuenta de que el nacionalpopulsimo no fue un discurso ideolgico de referencia exclusivamente para el peronismo, sino tambin con mltiples variantes, claro est para buena parte del radicalismo, la izquierda tradicional e incluso los sectores ms clientelistas del conservadurismo (Grner, 1991:90). Ese derrumbe se proyect sobre lo que se esperaba de la poltica exterior: en la visin predominante, la poltica exterior debe servir para ayudar al desarrollo y al crecimiento econmico del pas. Debe buscar negocios, lograr acuerdos comerciales con otros pases, captar inversiones extranjeras y obtener ayuda econmica en general (...) Los valores predominantes, adems, llevan a la gente a preferir soluciones no conflictivas a los problemas, una aproximacin pacfica hacia las naciones con las que mantenemos vnculos importantes y una actitud general de compromiso con un status quo internacional democrtico, estable y no violento. En tanto se percibe que la poltica exterior se orienta en trminos de esos valores, tiende a aceptrsela (Mora y Araujo et al., 1992:223). Tambin sobre quines deban ser los compaeros preferenciales del pas en ese proceso: las preferencias del pblico en 1985 se orientaban claramente hacia los pases de Amrica Latina, seguidos por el grupo de pases desarrollados de Occidente (Estados Unidos, Japn y Europa Occidental). En 1987 la situacin se invierte y este grupo de pases pasa a ocupar el primer lugar en las preferencias, seguido por Amrica Latina. Desde ese momento, y de manera progresiva las opiniones en favor de Estados Unidos, Japn y Europa Occidental fueron cada vez ms favorables, en detrimento de las adhesiones hacia el conjunto de pases latinoamericanos (...) En la actualidad (1991) estrechar vnculos prioritarios con los pases del primer mundo es preferido por el 70% de la poblacin, mientras que un 15% prefiere Amrica Latina. Los pases que pertenecieron a la rbita comunista, y aquellos que forman parte del grupo de Pases No AlineadosTercer Mundo mantienen un nivel de adhesin relativamente estable que no supera el 3% en cada caso (...) Dentro de este bloque de pases del primer mundo, Estados Unidos es el que genera mayor grado de adhesin (45%), seguido por Japn (16%) y en tercer lugar el conjunto de pases de Europa Occidental (9%) (Ibid: 239)15. De la lectura de estas citas surgen dos deducciones: la primera y ms obvia, es que el estado de la opinin pblica fue funcional a la nueva poltica exterior menemista. La segunda es que, en tanto y en cuanto el autor seala una evolucin de varios aos, hay elementos para pensar que no se trata de un fenmeno coyuntural sino que marca una tendencia.

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Por ello, puede afirmarse que el cambio sealado en las percepciones y valores alcanza una profundidad tal que modific aspectos relevantes de la cultura poltica argentina, modificando las bases del consenso sobre el que se construye la poltica exterior. Dicho proceso, descrito por Russell como aprendizaje social (Russell, 1994:22), puede sintetizarse en dos grandes lecciones: - necesidad de concentrar esfuerzos en el plano interno: los intentos por transformar las estructuras internacionales fueron estriles; el revertir la decadencia argentina depender principalmente del esfuerzo propio. La economa argentina necesita corregir sus desequilibrios (un Estado deficitario es rehn de sus prestamistas, locales y externos, y llega a desestabilizar al sistema poltico) e internacionalizarse; - necesidad de adaptarse al sistema econmico global: los circuitos de comercio y de crdito internacional pblico y privado tienen sus propias reglas, sobre las que Argentina no puede operar. Por lo tanto, el pas debe adaptarse internamente a fin de incorporarse a las mismas, nico camino al desarrollo16. El aprendizaje de estas grandes lecciones supuso, a su vez, otros fenmenos culturales. Entre ellos, y utilizando un concepto sugerido por Tulchin, el fin del excepcionalismo argentino; es decir, de la creencia de que Argentina poda estar ms all de las consecuencias de lo que ocurra en el mundo, protegida y desconectada de l. Me refiero a la tradicin de pas excepcional, el pas exento de las consecuencias de sus acciones internacionales (...) Hemos visto que en la actitud oficial a lo largo de los aos ha habido una presunta disyuncin entre los acontecimientos internos y externos excepto en un slo campo o tema, la maximizacin de la venta de los productos primarios de la nacin al mejor precio posible (Tulchin, 1990: 285), por cuanto durante dcadas mediante sustitucin de importaciones prcticamente el nico link relevante de Argentina con el resto del mundo fue la colocacin de su produccin agropecuaria17. Sobre el derrumbe sealado, y en torno a estas ideas, se construy un nuevo consenso social, tanto a nivel de la opinin pblica como de la dirigenca poltica. En palabras del socilogo Mora y Araujo, pocas veces tuvimos los argentinos tantas convicciones, tantos puntos de acuerdo, tantos diagnsticos y tantas esperanzas en comn (Mora y Araujo, 1990:14). En funcin de este nuevo consenso, el espectro ideolgico del debate se estrech dramticamente. En el mbito de la clase dirigente, el consenso pudo advertirse en el simple hecho de que gran parte de las ideas que expuso el candidato Angeloz durante su campaa fueron las que finalmente llev a la prctica su oponente victorioso: Menem no tiene hoy oposicin, precisamente porque est aplicando el programa de la oposicin o ms precisamente, el que la sociedad les ha impuesto a ambos (ibid). Un hito en la conformacin del nuevo consenso a nivel de la opinin pblica lo constituy el acto pblico del 6 de abril de 1990, convocado por el Gobierno en apoyo a sus polticas. All, para sorpresa de muchos (incluso del propio oficialismo), se cons-

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tat la emergencia de un nuevo espacio poltico en la sociedad argentina, nucleado en torno a determinadas ideas-fuerza, con capacidad para superar rtulos polticos preexistentes y nuclear voluntades y sectoriales de manera independiente de los partidos polticos tradicionales y de sus posturas (Somos, 1990a). Este acto marc con claridad algo obvio: si la gente no se acercaba a los partidos, los partidos deban acercarse a la gente, y a lo que ella pensaba. La relacin entre las nuevas percepciones y la nueva poltica exterior se hace evidente al recordar el consenso que rode en su momento a la poltica exterior radical y a sus presupuestos ideolgicos. Es decir que a grandes rasgos puede afirmarse que en 1983, al igual que en 1989, Gobierno, oposicin y sociedad buscaron, en el terreno de la poltica exterior, las mismas cosas. Es decir, que en ambos momentos tomados fotogrficamente, todos ellos convergieron en torno a un consenso bsico que sostuvo una determinada insercin externa. En palabras del canciller Guido Di Tella: quienes son los sectores importantes de la opinin pblica que se oponen a lo que se est haciendo en el pas? La mitad de la oposicin se declara claramente a favor, aunque dice que lo hara mejor; pero est de acuerdo con el modelo. La otra mitad, uno sospecha que lo nico que le falta para estar de acuerdo es gobernar, porque el Gobierno nos unifica a todos... (Di Tella, 1991:22). El canciller hace referencia a un punto interesante: el ejercicio del Gobierno unific las percepciones de la clase poltica argentina. La dirigencia poltica con acceso al poder (peronistas y radicales) fue pionera en el cambio cultural, acompaada por amplios sectores de las clases medias. A partir de este ncleo y reforzados por el xito de polticas asociadas a esas premisas culturales, el cambio se expandi al resto de la dirigencia poltica y la opinin pblica, consolidando el consenso hasta prcticamente excluir algunos puntos del debate electoral (v.gr.: economa abierta vs. economa cerrada; y en el plano externo, desconexin productiva vs. reconexin). Pensamos que el origen de este proceso se encuentra en el fenmeno de aprendizaje social a partir del rechazo a experiencias frustrantes y la imitacin de experiencias exitosas, en una doble vertiente: interna y externa. En el plano interno, se evidenci la decadencia de Argentina como nacin, que alcanz su punto culminante en la hiperinflacin. La hper, como se la conoci popularmente, marc un hito en la conciencia colectiva, equiparable al que en su momento tuvieron la Guerra de Malvinas y la Guerra Sucia como refuerzos de la vocacin democrtica de la sociedad argentina. La hper golpe duramente a la sociedad argentina, pulverizando varios de sus mitos en los que se haba formado como nacin de inmigracin: el pas de la abundancia, en el que el hambre no tiene cabida, el pas de las amplias clases medias nacidas a imagen y semejanza de las existentes en sus madres patrias europeo, occidentales. Todo ello pareca esfumarse. La hper mostr que el abismo no estaba tan lejos; el abismo estaba a un paso y deba hacerse algo al respecto: haba que cambiar.

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LAS SEALES DEL SISTEMA INTERNACIONAL

Por su propia naturaleza, los Estados compiten continuamente entre s. De esa competencia surgen ganadores y perdedores, cuyas experiencias exceden a sus protagonistas: su impacto se proyecta hacia el resto de las naciones y puede, eventualmente, modificar los trminos del debate poltico o el contenido de las polticas pblicas aplicadas internamente. Como principio, puede afirmarse que el resto de los Estados tender a imitar las experiencias de los ganadores y a rechazar las de los perdedores, en un proceso de socializacin y aprendizaje contnuo de sus lites y sus opiniones pblicas18. En este artculo denominamos a la proyeccin de esas experiencias sobre el conjunto de las unidades estatales seales. En el punto anterior se sostuvo que gran parte del cambio en la poltica exterior se debi a un cambio sustancial y perdurable en la cultura poltica argentina, el cual no tuvo una dinmica meramente interna, sino que incluy el procesamiento a nivel local de una serie de seales provenientes del entorno; la asimilacin de una serie de fenmenos y la extraccin de conclusiones a partir de ellos. En otras palabras, un proceso de aprendizaje a travs del mtodo de ensayo y error, no slo a partir de la experiencia propia, sino tambin ajena. Dichas seales pueden ser esquematizadas del siguiente modo:

1 seal: cambio en la naturaleza de la competencia

Desde la posguerra, el mundo pudo comprobar el surgimiento de un fenmeno: la fuerza creciente de naciones que favorecan el desarrollo econmico por encima de la construccin de poder militar y/o territorial. As, primero Japn y Alemania resurgieron de sus cenizas, y luego tom forma la Europa comunitaria como nuevo modelo de potencia no militar o civilian power (Duchne, 1972). En ambos casos, los intercambios externos tuvieron una gran importancia dentro del proceso de crecimiento. El fenmeno de rise of the trading state19 constituy una importante seal para los Estados, cuyo contenido puede sintetizarse as: aquellas naciones que deciden perseguir su bienestar a travs del comercio, en lugar de la expansin militar, pueden concentrar sus energas en la inversin en nuevos productos, y prosperar en consequencia en el mercado mundial. Aquellas naciones que continan destinando sus mejores esfuerzos en la defensa militar... o buscando oportunidades para la expansin territorial, generalmente distorionan y limitan su crecimiento econmico (Rosecrance, 1993: 128). A partir del cambio en la naturaleza de la competencia, el xito se obtiene a partir del liderazgo industrial y cientfico, sin amenazar a las restantes unidades estatales. Por ello, la generalizacin de este modelo no repele (a travs de mecanismos de reequilibrio del poder) sino que atrae a otras naciones, ofreciendo importantes incentivos para la aproximacin a los ms exitosos. Para Rosecrance, ello origin una importante fuerza centrpeta, de atraccin en torno a los principales trading states (ibid: 131 y ss.).

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Esta fuerza de atraccin se reflej en la Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo UNCTAD VIII (Cartagena, Colombia, 1992), en el que los PVD que hasta entonces haban mantenido posturas proteccionistas y redistributivas adoptaron una posicin prcticamente unnime en favor del libre comercio20. Fue este fenmeno impuesto por algn Estado o grupo de Estados? Obviamente no: empricamente, la interaccin seal adonde deban dirigirse los esfuerzos y adonde no, para optimizar los beneficios en el marco de la competencia interestatal. Los Estados pueden ignorar esa seal (es decir, un Gobierno podr elegir por ignorar su economa, por tener una poltica exterior altamente ideologizada, o aun por conquistar a su vecino dbil), pero ello generar un costo para el rebelde.

2 seal: pases en ascenso, pases en descenso

En los aos ochenta surgi un nuevo fenmeno comercial: el ascenso vertiginoso de los llamados tigres del pacfico (Corea, Taiwan, Hong Kong), a los que posteriormente se incorporaron los llamados nuevos tigres (Malasia, Singapur, Tailandia y China). Una vez ms el crecimiento econmico se daba hacia afuera, lo que implic un shock cultural importante: los nicos pases que conseguan superar el atraso econmico, lo hacan a partir de polticas opuestas a las que haban venido aconsejando generaciones de tericos del subdesarrollo. Los hechos produjeron una desmentida de los presupuestos sobre los que se haban construido las polticas de desarrollo autocentrado, en sus mltiples versiones: naturaleza intrnsecamente asimtrica del comercio internacional, que empobrece en lugar de enriquecer; el orden de Bretton Woods fue erigido para provecho exclusivo de los EEUU como potencia hegemnica; dicho orden perverso puede ser superado mediante la desconexin y/o la alianza de los pases del Sur empobrecido en confrontacin con el Norte explotador. Este supuesto se basa a su vez en otros: coincidencia objetiva entre los pases del Sur y ausencia de coincidencias entre pases del Sur y del Norte. En paralelo al ascenso asitico, Amrica Latina, que haba basado su industrializacin en la sustitucin de importaciones, se derrumbaba en un proceso de decadencia econmica que se remontaba a la dcada de los sesenta. En un contexto de frustracin generalizada, los pases que intentaron con su ejemplo liderar un movimiento regional de desconexin21 consiguieron el efecto contrario: el descontrol de las variables econmicas que sigui a esos intentos alejaron aun ms la posibilidad de una moratoria unilateral generalizada. Por ltimo, durante los aos ochenta se produjeron dos transiciones exitosas, de particular impacto sobre los dirigentes latinoamericanos: Espaa y Chile. En 1986, la primera ingres como miembro pleno a las Comunidades Europeas. Dicho paso fue la culminacin de un proceso de dcadas de integracin poltica y econmica en Occidente, en un Estado que algn momento haba flirteado con el no alineamiento. Adems, constituy la certi-

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ficacin simblica de la condicin de Espaa como pas desarrollado, un Estado que pocas dcadas atrs haba sido receptor de ayuda al desarrollo (incluso de Argentina). Chile, por su parte, protagoniz una transicin a la democracia con la economa ms slida y estable de toda la regin, pese a ser un pas pequeo y sin abundancia de recursos naturales. La clase dirigente latinoamericana se vio obligada a reconocer que el dictador Pinochet, dentro de un rgimen estructuralmente deplorable, haba realizado algunas opciones de poltica econmica interesantes de imitar.

3 seal: los lmites de la ideologa

La experiencia mostr que las success stories internacionales no siguieron un patrn definido en trminos de las ideologas tradicionales (derecha vs. izquierda). Por el contrario, la realidad mostr triunfos y fracasos en regmenes de derecha y de izquierda. La lnea divisoria se estableci entre aquellos regmenes que se haban adaptado a la interdependencia (por ejemplo, el Chile de Pinochet, la China de Deng, etc.) y los que no. La realidad cort transversalmente las divisiones ideolgicas tradicionales, por lo que stas perdieron parte de su poder explicativo. Parte de esta castracin se evidenci en las experiencias de Gobiernos socialistas de Francia y Espaa. En aquel caso, los socialistas asumieron el poder despus de prometer la realizacin de polticas expansivas, monetarias y fiscales. A los pocos aos de Gobierno, los desequilibrios de la economa se agravaron y se inici una fuga de capitales, por lo que Miterrand se enfrent a una opcin de hierro: o Francia cerraba sus fronteras, o se adaptaba internamente a las reglas de una poltica y economa abiertas. El camino elegido fue el segundo (1983). En el caso espaol, la experiencia de Gobierno del PSOE tambin mostr las limitaciones que una sociedad abierta impone a las recetas tradicionales del socialismo. As, salvo algn detalle casi folklrico (la expropiacin de Rumasa), el Gobierno de Felipe Gonzlez se desenvolvi dentro de la ms estricta ortodoxia econmica22. En el campo del socialismo real, la experiencia china result llamativa. A partir de 1978, la economa de ese pas de desempeo mediocre hasta entonces inici un proceso de adaptacin interna a la economa mundial, que la llev a protagonizar un proceso de vertiginoso crecimiento con pocos antecedentes a nivel mundial. A partir de estos hechos, tanto la izquierda como la derecha adaptaron su discurso a la nueva realidad: de ese modo, fueron desapareciendo del debate poltico en donde fue posible debatir las propuestas de cualquier signo ideolgico que abogaban por la autarqua. En los ltimos aos, el mayor esfuerzo de adaptacin provino de la izquierda, que debi reformular varios de sus presupuestos bsicos. En la percepcin de la llamada nueva izquierda, ya no basta con pensar en respuestas nacionales frente a las reglas de juego mundiales. Ahora cualquier poltica econmica progresista tiene que pensar en la competencia dentro de un sistema mundial (...) Las reglas del juego no

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son de izquierda ni de derecha, sino que son reglas de juego globales que hay que aceptar. El problema es cmo pueden ser introducidas en el pas defendiendo en el caso de la izquierda a los sectores populares... destacado en cursiva propio (Somos, 1991:29)23. Trminos como inflacin, dficit fiscal o exportaciones dejaron de ser patrimonio de la derecha. Polticas activas en infraestructura o educacin dejaron de serlo de la izquierda. La experiencia internacional gener, a partir de la socializacin de sus lites, un consenso en torno a los conceptos de democracia y capitalismo si bien, en ambos casos, con infinidad de matices; es decir, sociedades y economas abiertas24. Esta ltima afirmacin debe relativizarse: lo que aqu se seala es slo una tendencia. Dicho movimiento de homogenizacin no es uniforme ni lineal, y mucho menos universal. Existen marchas atrs e islas que no son alcanzadas por el mismo. Sin embargo, ese fenmeno alcanz una importancia tal (y todo parece indicar que su expansin continuar) que justifica el hablar de una tendencia global. Desde una perspectiva latinoamericana, resulta particularmente interesante la evolucin de un intelectual como Fernando Henrique Cardoso, quien junto con otro brasileo, Celso Furtado, y un argentino, Ral Prebisch, fueron los ms notorios tericos de la escuela de la dependencia o cepalina. Cardoso confirma la hiptesis del surgimiento de un nuevo consenso global a partir del aprendizaje: Soy una izquierda moderna, la izquierda viable; la otra es la que todava no comprendi que el mercado existe. La izquierda moderna ya no es estatizante. Ha comprendido la dinmica de la sociedad civil y los movimientos sociales; ha comprendido que hubo una fusin entre la sociedad liberal y la tradicin socialista destacado en cursiva propio (Clarn, 1995a). A partir de un intenso aprendizaje ocurrido durante los aos ochenta la latinoamrica de los setenta y los noventa son dos mundos bien distintos. Grandes partidos como la Alianza para la Revolucin Americana (APRA) en el Per o el peronismo en Argentina ya no hablan de luchar contra el imperialismo. Hoy las lites polticas (latinoamericanas) se disputan el favor de los Estados Unidos (Clarn, 1995b).

4 seal: el fin de la bipolaridad

La desaparicin del orden bipolar coron un proceso de dcadas de transformaciones del sistema internacional, y contribuy a profundizarlas. A los fines de este estudio, dicha transformacin result relevante en dos sentidos: Valor simblico: La decadencia y posterior desaparicin de la URSS constituy un duro golpe en el imaginario poltico universal. Varias generaciones se formaron polticamente con la Unin Sovitica como smbolo de desarrollo acelerado y autocentrado, de desafo al sistema econmico global.

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Desde mediados de la dcada de los setenta, el estancamiento de las economas centralizadas del mundo socialista da seriamente el atractivo del socialismo en todo el mundo. En este perodo, las fuerzas ms dinmicas en la economa mundial fueron los Nuevos Pases Industrializados, que emplearon estrategias de crecimiento hacia afuera, con apoyo gubernamental, para catapultarse hacia el desarrollo. Sus logros, absolutamente contradictorios con los presupuestos y expectativas soviticas, pulverizaron la tesis de que la autarqua, sino la autarqua socialista, era el nico camino a la prosperidad econmica... Luego de una generacin de ensayos en diversos escenarios del Tercer Mundo, desde Cuba a Vietnam, pasando por los desastres del socialismo africano, la promesa socialista haba perdido gran parte de su atractivo y credibilidad. La economa sovitica se haba convertido de un modelo de xito a un anacronismo (Deudney e Ikenberry, 1991:104). El fracaso de la experiencia sovitica demostr, entre otras cosas, que ni un gigante de escala continental, con abundancia de recursos humanos y materiales, con alimentos y energa, poda darse el lujo de la autarqua. Adems, hiz evidente que la lnea divisoria entre la alta y la baja poltica haba desaparecido para siempre: al momento de su derrumbe estrepitoso, la URSS contaba con todos los instrumentos de poder relevantes desde una perspectiva realista25. Desde entonces una economa abierta y dinmica ya no es slo un objetivo econmico; tambin es una cuestin de seguridad. La calamitosa situacin econmica en la quedaron los Estados de la Europa Oriental que haban partido en la posguerra en igualdad de condiciones que sus pares de la Europa Occidental y optaron por la autarqua fue otra luz roja que advirti sobre los costos de la misma. La desaparicin del bloque comunista termin de confirmar lo que haba venido tomando cuerpo por dcadas: la idea de soberana poltica y econmica en su versin clsica westfaliana, era un concepto anacrnico que haba perdido utilidad para la comprensin y administracin de la realidad. Distensin estructural: La desaparicin de la URSS alter por completo la estructura de poder interestatal, y modific el carcter de las agregaciones polticas internacionales. De bloques claramente estructurados en torno a criterios ideolgicos (por ejemplo, capitalista, comunista y no alineado), se pas a un escenario ms incierto, en el que el comercio y la geografa adquieren un peso mayor. Por lo tanto, las agendas nacionales ya no reflejan claramente una lnea divisoria entre amigos y enemigos: los puntos de conflicto y cooperacin se superponen hasta confundirse. La bipolaridad funcion como freno al aumento de la interdependencia26. La tensin estructural del enfrentamiento global funcion como una fuerza centrfuga, de desconexin inter-bloques. A los miembros de las alianzas les impuso altos gastos de

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defensa, y a los Estados perifricos, la necesidad de polticas defensivas que redujeran los riesgos de quedar atrapados en una confrontacin ajena. Su desaparicin hizo entrar en crisis a las agregaciones polticas que cumplan esa funcin de desconexin defensiva, principalmente al Movimiento de Pases No Alineados, que inici a partir de 1989 un proceso de crisis y transformacin. El nuevo escenario torn obsoletas las tradicionales polticas defensivas (como el no alineamiento) de los Estados perifricos y aument por innecesario el costo relativo de la autarqua. Por ello, para un pas como Argentina la cercana a los Estados Unidos dej de ser un riesgo per se y a priori; o por lo menos, no lo es ms que la cercana a cualquier otro pas mucho ms poderoso que ella (como Brasil). En los noventa, ya no existen cucos en poltica exterior.

5 seal: el aumento de la interdependencia

Durante las ltimas dcadas tuvo lugar un progresivo aumento de la integracin econmica y poltica mundiales. Ello se reflej en el refuerzo de algunos regmenes polticos y econmicos internacionales y la importancia que fueron adquiriendo algunos organismos intergubernamentales (OIG). La Unin Sovitica, que en un principio haba intentado recrear en el campo socialista una red funcional paralela al sistema de OIG nucleado en torno a la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), fue integrndose paulatinamente a esta ltima rbita y socializndose en ella (Deudney, Ikenberry, 1991: 109)27. Puede sealarse como hito relevante de socializacin y de homogeneizacin de valores tico-polticos la decisin de la URSS (6 de marzo de 1989) de acatar las decisiones del Tribunal Internacional de La Haya sobre Derechos Humanos. En los aos noventa, el respeto a los Derechos Humanos lleg a convertirse en un patrn de legitimacin de regmenes polticos prcticamente universal. En economa, el aumento de la interdependencia se reflej en la importancia creciente de los intercambios comerciales internacionales, la globalizacin de los procesos productivos y el refuerzo de los regmenes internacionales que involucran cuestiones comerciales o financieras. Cabe sealar como hitos el ingreso sovitico en regmenes que partan de presupuestos opuestos a los que haban dado origen a ese Estado: Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT), FMI, Banco Mundial, etc.28. La creciente integracin del rgimen financiero internacional result decisiva para la poltica exterior del Estado argentino, sumamente expuesto en ese flanco. Aqul ya haba demostrado ser un condicionante maysculo de la poltica exterior argentina durante la dcada de los ochenta. En los aos noventa, el fenmeno se acentu. En primer lugar, el ingreso a los regmenes financieros por parte de los Estados antisistema dej en claro la falta de alternativas: la izquierda comunista argentina, por ejemplo, haba reivindicado la opcin del default y del cambio de bando internacional. En los aos noventa, los mercados de capitales de las naciones de los ex segundo

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mundo y tercer mundo se incorporaron masivamente a los circuitos privados de crditos, hasta entonces limitados a los Estados occidentales. En segundo lugar, el movimiento financiero se hizo ms autnomo de la voluntad de los Gobiernos. La avidez mundial de capitales, sumada a la liberalizacin financiera reforz el margen de autonoma de la comunidad financiera internacional (Leser, 1995). Por otra parte, as como durante los aos setenta los bancos sustituyeron a los Gobiernos como canales de crdito, en los noventa aquellos fueron a su vez sustituidos por una red invisible de pequeos y medianos inversores, sin una estructura de negociacin centralizada. Si en los ochenta era posible postergar algn ajuste a cambio de concesiones polticas a un Gobierno con poder de influencia sobre bancos u organismos internacionales, en los aos noventa dejara de serlo29. La consolidacin de este actor no-estatal de las relaciones internacionales, descentralizado aunque con criterios sumamente homognos sobre cmo debe manejarse una poltica econmica (e incluso una poltica exterior), disminuy el margen de maniobra de los decision makers nacionales30: ignorar este condicionante puede llevar a consecuencias sumamente gravosas (fuga de capitales, devaluaciones, recesin, etc.).

PAULATINO PROCESO DE APRENDIZAJE

A finales de los ochenta se haba instalado en la clase dirigente argentina una fuerte percepcin de agotamiento de las polticas ensayadas hasta entonces, y un consenso sobre la necesidad de cambios. Las limitaciones impuestas por la realidad forzaron un replanteo de las bases mismas sobres las que se haba construido la poltica de masas argentina durante medio siglo. El presidente Alfonsn result el caso ms notorio de ese proceso de aprendizaje: A veces nos equivocamos en los cambios bsicos que debamos llevar a cabo. Por error de diagnstico en algunas oportunidades, por falta de perseverancia en la aplicacin de las polticas o mal clculo de los tiempos en otras. Y aunque honradamente pienso que se hizo mucho, si no avanzamos al ritmo que queramos para transformar de raz a un sistema econmico perverso, para modernizar a un Estado burocrtico e inmanejable, para quebrar de cuajo con un funcionamiento cerrado de la economa, de espaldas al mundo y poco eficiente, eso queda como parte de una herencia que otro Gobierno constitucional deber completar destacado en cursiva propio (Alfonsn, 1989:12). La magnitud del aprendizaje se aprecia al comparar estas reflexiones, expresadas en la ltima etapa de su mandato, con el que haba sido su pensamiento al asumir la Presidencia de la nacin.

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Tanto Alfonsn como Menem declamaran profundas diferencias sobre la interpretacin que cada uno de ellos da a conceptos como aproximacin al mundo o a Occidente, privatizaciones, apertura e integracin al mercado global, etc. Sin embargo, en los hechos, las diferencias resultan ms de forma que de fondo. Ello nos coloca frente a un hecho innegable: el surgimiento de un nuevo consenso a nivel de la clase dirigente con posibilidades de acceder a la direccin del Estado. No se intenta sostener la muerte del debate ideolgico ni el fin de la historia (Fukuyama, 1992), sino simplemente sealar el acotamiento del mismo, merced a un aprendizaje social realizado a partir de la asimilacin de fracasos y xitos, locales y externos. La continuidad de este proceso de aprendizaje es ms fcil de rastrear en los hechos polticos que en el discurso, ms expuesto a la dinmica de confrontacin electoral. As, es posible rastrear lneas de continuidad y evolucin entre las polticas exteriores de Alfonsn y Menem, si bien ambas partieron desde discursos prcticamente opuestos. Por supuesto, no se lleva la continuidad al punto de sostener que ambas diplomacias fueron lo mismo. Slo se intenta apuntar, como lo ha hecho Russell, que creo que es importante reconocer que la relacin madura tena muchos ms puntos de convergencia con la Casa Blanca que lo que normalmente se supone y que la relacin carnal no es puro alineamiento, como tambin se supone errneamente (Russell, 1994: 25). Es decir: las diferencias se encuentran ms en el terreno de lo simblico que en lo real. En la etapa radical, la insercin externa argentina pretendi construirse a partir de la bsqueda de mltiples puntos de apoyo externo, en lo que se llam la poltica de los veinte frentes. Sin embargo, la dinmica dictada por las necesidades del Estado llevaron a concentrar las energas de la diplomacia argentina en dos frentes: los pases desarrollados fundamentalmente Estados Unidos y Amrica Latina principalmente Brasil. Tambin la prioridad entre ambos fue dictada por la fuerza de los hechos, muy a pesar de las convicciones en contrario de la dirigencia de entonces. Nadie podra poner en duda que Estados Unidos acab siendo uno de los principales aliados externos de Argentina a fines del Gobierno de Alfonsn (se poda imaginar algo as en 1983?). Sobre esa experiencia, la diplomacia peronista parti del presupuesto de la reduccin del mapamundi en el accionar externo y de construccin de relaciones carnales con Estados Unidos. Si bien haba partido del objetivo de evitar la contaminacin de ventanillas, en los hechos la diplomacia radical se fue economizando, a pesar de los deliberados esfuerzos de sus protagonistas por soslayar este hecho. A partir de 1989 ello dej de ser un hecho vergonzoso y se asumi como una necesidad del Estado. La contrapartida de aquel proceso fue la paulatina renuncia de la Cancillera argentina, a partir del giro realista y hasta 1989, a asumir el rol de potencia moral en la escena internacional. Dicha renuncia encuentra continuidad con el llamado bajo perfil diplomtico de la poltica exterior menemista, que no es otra cosa que el asumir la inca-

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pacidad del Estado argentino para sobresalir en la poltica mundial. Ello fue tambin una imposicin de la realidad; el gran paso de la diplomacia menemista fue hacer explcito lo que la realidad haba mostrado como inevitable. Cul fue la fuente de este aprendizaje? Los polticos son hombres destinados a administrar la realidad; ella es la materia prima fundamental de su trabajo. Y durante los aos ochenta la realidad les dio poderosos mensajes. En lo interno, la realidad argentina slo mostr luces rojas: un Estado rico en recursos naturales, sin grandes fracturas raciales ni religiosas, con una poblacin instruida, no lograba revertir una decadencia de dcadas... Dnde buscar soluciones? Dnde buscar alternativas? La respuesta fue esta: en el exterior. Durante los aos ochenta el entorno externo emiti importantes seales. Pequeos Estados con menores dotaciones de recursos que Argentina, o que haban partido de situaciones ms crticas, la haban dejado muy atrs en la carrera por el desarrollo. Quienes haban sido los ganadores y quienes los perdedores en la competencia internacional? Los ltimos se distinguan claramente por haber optado por uno de estos caminos, o por ambos: favorecer la construccin de poder militar y la bsqueda de la autarqua. En los aos noventa, paradojalmente, un Estado rebosante de poder (en trminos militares) puede resultar impotente, y una nacin extremadamente autrquica (es decir, con escasos intercambios con el exterior) puede resultar muy poco autnoma. Los ganadores se distinguan en cambio por haber aceptado la necesidad de contar con sociedades y economas abiertas, y haber buscado a partir de esas premisas mejorar su insercin externa en una economa y poltica mundial cada vez ms integrada. Esas experiencias se proyectaron sobre los valores polticos que sostienen la poltica exterior argentina y los modificaron Cmo sintetizar esos cambios? En primer lugar, puede citarse la renuncia a la realizacin de polticas externas de poder, por resultar contraproducentes31. La idea ya estaba presente en la poltica exterior radical; sin embargo, existan algunos resabios. El caso paradigmtico fue la construccin del misil Cndor II, que ms all de la retrica sobre su utilidad civil y tecnolgica, fue un proyecto claramente militar, con implicancias sobre la seguridad latinoamericana y de otras regiones (principalmente Oriente Medio32). Pese a su discurso pacifista, no fue otro que el presidente Alfonsn quien autoriz, mediante un decreto secreto (n 604/85 del 9 de abril de 1985), el nacimiento de dicho proyecto33. No fue precisamente la conciencia pacifista del presidente Menem lo que llev a la desarticulacin del proyecto: en los planes iniciales del Gobierno estaba la continuacin y exportacin del proyecto; la idea no pudo materializarse por la frrea oposicin del Departamento de Estado norteamericano. Sin embargo, tambin es cierto que en los aos noventa ninguna fuerza mayoritaria del pas (...) defendera la iniciacin o continuacin de un proyecto con las caractersticas del Cndor II (Russell, 1994: 24). En segundo lugar, puede mencionarse la toma de conciencia de la futilidad de la confrontacin con los Estados Unidos como eje estructurante de la poltica exterior. Y

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ello no fue un cambio menor, puesto que se trata de una caracterstica de la poltica exterior argentina ms que centenaria34, con continuidad a lo largo de los ms variados Gobiernos y entornos externos. Asociado a ese aprendizaje est el de la inconveniencia de integrar, e incluso liderar, agregaciones polticas de pases del Sur con miras a la confrontacin con el mundo desarrollado. Es cierto que esa idea tambin estuvo presente en la diplomacia alfonsinista. Sin embargo, es vlido recordar que varias de las principales figuras del Gobierno de Alfonsn buscaron acumular capital poltico retorciendo pblicamente la nariz del To Sam (Tulchin, 1986: 286), sobre todo en la etapa previa al giro realista. En tercer lugar, puede sealarse la toma de conciencia de la importancia del comercio como motor de desarrollo y de dinamismo tecnolgico. Como se dijo, la barrera entre alta y baja poltica desapareci junto con la cada de la URSS: en los aos noventa, tanto el desarrollo como la seguridad convergen en la necesidad de un comercio exterior activo. Por lo tanto, el inters nacional reclama una relectura en clave econmica. Asociada a esa idea, hay otra que podra denominarse la revalorizacin de la ortodoxia. En los aos noventa el capital financiero se consolid como condicionante maysculo la actuacin de los Estados. En un contexto de economas abiertas, la experiencia internacional ense que el desconocimiento de esa realidad implica soportar altos costos (masivas fugas de capital, inestabilidad poltica interna). Su reconocimiento, por el contrario, posibilita el acceso al ahorro externo, fuente de crecimiento econmico y estabilidad poltica. Este hecho, simple e inexorable, fue profundamente asimilado por los lderes argentinos. A partir del giro realista, el discurso del Gobierno se despoj de sus aristas heterodoxas en lo econmico y fue incoporando las nuevas percepciones. En un principio, la oposicin no acompa ese proceso. Sin embargo, de 1989 en adelante, aqul se profundiz y generaliz: la totalidad de la clase dirigente con posibilidad de acceso a responsabilidades de Gobierno tuvo especial cuidado en moverse dentro de un prolijo discurso ortodoxo. Los nuevos valores alteraron los costos y los beneficios de la insercin externa del Estado argentino. Si a partir del abandono de la sustitucin de importaciones, la competencia comercial externa dej de ser una agresin y se convirti en til (para mantener bajos los precios, estimular la competencia, etc.); si adems los mercados externos ya no fueron los del bloque socialista o los del Tercer Mundo, sino los de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarollo Econmico (OCDE), las economas desarrolladas pasaron de ser estructuralmente opuestas a ser complementarias. Complementariedad si bien asimtrica que condiciona la poltica exterior, bajo la forma de una fuerza de atraccin hacia el centro. Por el lado de los costos, la cada de la bipolaridad torn obsoletos algunos elementos defensivos de la agenda externa argentina, tales como el mantenimiento de una distancia prudencial con Occidente y el No Alineamiento. Ello, sumado a la desaparicin del atractivo de la autoayuda econmica Sur-Sur, borraron el hipottico costo externo a priori de una cercana a Occidente35.

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Lo expuesto hasta aqu no implica que la poltica exterior menemista haya sido inevitable. Dentro del cmulo de presupuestos y parmetros de la nueva poltica exterior, se distinguen dos esferas. Por un lado, un ncleo duro de valores y percepciones, descritos en los prrafos precedentes y construido principalmente a partir de la adecuacin y asimilacin interna de las lecciones del sistema internacional. Este ncleo de ideas, en tanto que compartido por la clase dirigente con posibilidad de acceso democrtico a la direccin del Estado, es parte del consenso que sustenta a la democracia argentina y a su poltica exterior. Por lo tanto, se sostiene que cualquiera hubiese sido el resultado de las elecciones presidenciales de 1989, el Gobierno entrante hubiera instrumentado una poltica exterior dentro esos mrgenes. Esquemticamente, se identifican esos mrgenes comunes en estos trminos: -Aproximacin a Occidente, y en particular por su importancia en el hemisferio y en el mundo a los Estados Unidos. En otras palabras, un cambio de paradigma: de la desconexin a la reconexin. -Lectura del inters nacional en clave econmica, y bajo perfil en cuestiones polticas sobre todo de aquellas que excedan el marco regional latinoamericano. En otros trminos, la deliberada contaminacin de ventanillas y reduccin del mapamundi. -La inexorabilidad y conveniencia de mltiples ajustes internos a fin de hacer viable una dinmica insercin del pas en la economa y poltica mundiales (es decir, los dos puntos anteriores). Aqu se incluyen temas como poltica nuclear, Proyecto Cndor, Ley de patentes, manejo ortodoxo de la deuda externa, apertura de la economa, privatizaciones, etc. Bajo la clusula ceteris paribus a igualdad de las restantes variables se sostiene que el Gobierno sucesor del presidente Menem mantendr una poltica exterior dentro de esas pautas. En torno a ese ncleo duro existe una zona gris contingente, sobre la que se estructurar el debate partidista en torno a la poltica exterior de los prximos aos. Durante la etapa 1989-1995, dicha zona gris estuvo dominada por los supuestos del realismo perifrico instrumentado por el Gobierno, con su obsesin por forjar un vnculo privilegiado con la potencia hegemnica36. Por su propia naturaleza, los lmites de esta zona son difusos. Sin embargo, incluimos en ella hechos como la poltica hacia Cuba y la participacin de tropas argentinas en la Guerra del Golfo; o desde el discurso, el pedido explcito de relaciones carnales con un Estado, en boca del responsable mximo de la diplomacia.

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FENMENO LOCAL O VINCULACIN?

Podra argumentarse que el aprendizaje descrito fue un fenmeno local, acompaado por un entorno internacional peculiar. Pensamos, por el contrario, que aqul fue principalmente una respuesta adaptativa a la realidad internacional, obviamente, sin excluir el peso de factores internos. Identificamos a ese proceso de aprendizaje como una vinculacin emulativa, es decir, aquella en la que la respuesta interna al estmulo externo asume la misma forma que l. El mismo corresponde al efecto denominado de difusin o demostracin, por el cual las actividades polticas de un pas se perciben y se emulan en otro (Rosenau, 1973:69). El nexo entre las nuevas percepciones y los desarrollos externos fue expresamente reconocido en un documento de trabajo preparado por el llamado Grupo Aspen o de los 21 Predicadores nombres dados a una agrupacin informal que busc aggiornar el discurso del peronismo: Argentina no puede cerrar los ojos ante lo que sucede en el mundo, sino hacer los cambios inevitables para seguir siendo viable en un mundo donde la amenaza de una confrontacin militar entre el capitalismo y el comunismo pas a ser una competencia por el mercado mundial entre espacios integrados. Ya no hay tercera va. El Tercer Mundo se transform en una categora vaca al desaparecer la confrontacin entre el Primer Mundo y el Segundo. La tercera va no existe ms porque no hay segunda va... destacado en cursiva propio (Somos, 1990c:14). La conclusin es clara: no queda alternativa a la bsqueda activa de una reconexin plena a la economa mundial. La economa mundial (....) es la que rige la marcha de la economa en cada pas, y no la macroeconoma de cada nacin Estado (ibid). Resulta interesante sealar que dichas percepciones son prcticamente idnticas a otras citadas anteriormente (3 seal: los lmites de la ideologa) provenientes de dirigentes de izquierda de otras latitudes, lo que habla de un fenmeno que trasciende a Argentina. De la lectura de dicho documento surgen claramente 1) la necesidad de un cambio de polticas a partir de nuevas percepciones; 2) el surgimiento de nuevas percepciones a partir de fenmenos externos; 3) la inexorabilidad de la adaptacin interna a un sistema global con reglas propias dadas a Argentina y sobre las que no puede operar con incidencia directa sobre la vida social interna (econmica y poltica). El radicalismo no emiti pblicamente documentos similares, que expresen claramente la necesidad de adaptarse a fenmenos mundiales. Al respecto, cabe decir que la dinmica del juego poltico Gobierno-oposicin permitira explicar la falta de entusiasmo por parte de la UCR por convalidar como inevitables algunos ajustes internos llevados a cabo por el menemismo. Adems, la experiencia argentina demuestra que fue la clase dirigente con responsabilidad de Gobierno la que debi hacer el mayor esfuerzo por adaptar su discurso a partir de las enseanzas de la realidad.

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El Gobierno de Alfonsn intent en un comienzo (1983-1985) plasmar un proyecto de insercin externa en sintona con las grandes lneas del consenso de los partidos mayoritarios de las ltimas dcadas. Apenas iniciado su ejercicio el Gobierno advirti los obstculos que el mundo colocaba a dicho proyecto y debi reformular su discurso, en lo que fue denominado giro realista: desde entonces, algunos de los demonios que se haban intentado exorcisar se convirtieron en objetivos polticos legtimos37. El giro realista constituye a nuestro entender un punto de inflexin en la vida poltica argentina: el comienzo del cambio (1985). A partir de entonces se gest un proceso, consistente en el paulatino desgaste del consenso democrtico en torno a la cultura nacionalpopulista, y su reemplazo por nuevos valores y percepciones polticas. Los dirigentes a cargo de la direccin del Estado, con la obligacin de mediar entre lo interno y lo externo, fueron pioneros en el proceso de cambio, resistido en un principio por la oposicin y la opinin pblica. Por ello, durante la etapa 1985-1989 la adaptacin encontr lmites. En lo interno, las nuevas percepciones chocaron contra una cultura poltica de masas sostenida durante dcadas, en la que se destacaban, por ejemplo, la tendencia al aislamiento, el antinorteamericanismo y un importante intervencionismo del Estado en todos los mbitos de la vida social. La poltica exterior radical, que en un comienzo goz de enorme consenso, debi soportar acusaciones de traicin en la medida que se apart del proyecto original. Nos referimos por ejemplo a las crticas de Guido Di Tella en referencia a un manejo blando de la deuda externa durante la gestin radical, en boca de quien instrumentara pocos aos ms tarde las relaciones carnales con EEUU. A lo largo de este perodo, el Gobierno debi navegar entre dos aguas, buscando siempre el delicado equilibrio entre sus necesidades externas y el peligro de desestabilizacin interna. Sin embargo, los hechos marcaron lo inevitable de la adaptacin y el cambio. En lo interno, se evidenci el agotamiento terminal del modelo de desarrollo que Argentina haba instrumentado desde la posguerra. En torno a ese hallazgo se gener un enorme consenso, que para las elecciones presidenciales de 1989 abarc a la totalidad de los dirigentes con acceso al poder, as como a gran parte de la opinin pblica. Atribuimos importancia sustancial en la explicacin de ese fenmeno, al shock derivado de las secuelas sociales de la hperinflacin. En lo externo, el fin de la bipolaridad hizo claras y contundentes las seales del sistema internacional. Todas ellas apuntaron a lo inexorable y redituable de la plena apertura e integracin a la economa y poltica globales. La concepcin westfaliana de la soberana, la autarqua econmica y la desconexin poltica dejaron de ser instrumentos funcionales para administrar la realidad. Quienes optaron por ellas pagaron un costo inaceptable. Estas seales hicieron pleno impacto en un Estado38 sumamente debilitado, y produjeron una relectura de la realidad. El resultado fue una verdadera revolucin en el mbito de la cultura poltica.

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Desde su investidura Menem explicit ese cambio: el lder riojano percibi la transformacin que se haba venido gestando, e intent liderarlo. De otro modo, no se explica el enorme consenso que desde un comienzo gozaron sus polticas, pese a que agredan frontalmente a los que haban sido los valores polticos bsicos de su partido y del pas hasta entonces. A diferencia de Alfonsn, Menem no tena una slida formacin doctrinaria, y s una amplia experiencia en la gestin pblica, por lo que pudo absorver sin mayores traumatismos el cambio cultural. De la mano de un Gobierno que hizo del pragmatismo a ultranza su nica premisa, los nuevos valores hicieron irrupcin con toda su fuerza. El perodo comprendido entre 1989 y 1991 fue tambin de transicin. Algunos de aquellos valores fueron contestados desde la oposicin y sectores de la opinin pblica. A partir de 1991, y de la mano del xito en algunas polticas pblicas principalmente del control de la inflacin y de la recuperacin del consumo, los mismos fueron asumidos por prcticamente todo el arco opositor y el electorado39. En el campo de la poltica exterior, vimos que pese a que las polticas exteriores de Alfonsn y Menem partieron de parmetros ordenadores totalmente enfrentados (bsqueda de mltiples puntos de apoyo externo vs. reduccin del mapamundi; poltica de los veinte frentes vs. relaciones carnales; no contaminacin de ventanillas vs. inters nacional en clave econmica; potencia moral vs. bajo perfil poltico), en el terreno de lo real las diferencias no fueron tan abruptas. A partir de referentes simblicos opuestos, es posible rastrear continuidades en los hechos. Es decir, la contrapropuesta menemista a cada uno de los parmetros ordenadores de Alfonsn no es arbitraria. Por el contrario: la misma es fruto de un paulatino proceso de aprendizaje, que comenz en 1985 y que sali a la luz con toda su fuerza en 1989. Dicho aprendizaje tuvo una doble vertiente: por un lado, las experiencias internas, por el otro, las transformaciones del sistema internacional. La poltica exterior instrumentada por Menem asumi plenamente los cambios en la cultura poltica, y fue funcional al nuevo modelo de desarrollo Era necesaria la adaptacin? Respondemos en forma positiva a ese interrogante. La combinacin de circunstancias internas y externas la hacan prcticamente inevitable Era imperativo que dicha adaptacin asumiese la forma que tom bajo la presidencia de Menem? Pensamos que no. Hemos distinguido en los parmetros ordenadores de la poltica exterior de Menem entre un ncleo duro de valores y una zona gris perifrica. En definitiva, el nuevo ncleo duro o consenso, se construy a partir de la constatacin de la desaparicin del nacionalpopulismo como referente ideolgico en la cultura poltica argentina. Destruccin que trajo aparejada la de su modelo de desarrollo la sustitucin de importaciones y de su modelo de insercin externa que denominados de desconexin. Lo expuesto hasta aqu nos permite sostener que la cultura poltica constituy un condicionante maysculo de la insercin externa de la democracia argentina. Difcilmente Menem hubiese podido implementar su poltica exterior tal como la conocemos en

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1983. Tambin Alfonsn hubiese encontrado serias dificultades en implementar su proyecto original de poltica exterior en 1989: el mismo hubiese ido en contra de las enseanzas de los aos ochenta, internas y principalmente externas. Su sola enunciacin hubiese generado enormes resistencias, externas y sobre todo internas. Ubicamos al Gobierno de Alfonsn como el ltimo intento de la clase poltica argentina por instrumentar un proyecto poltico a partir de las premisas del nacionalpopulismo. Los valores y presupuestos que dan sustento a ese proyecto fueron pulverizados por las desmentidas provenientes de sus propios fracasos, y, sobre todo, de las experiencias del resto de las unidades estatales del sistema internacional. Es imposible predecir la forma y el rumbo que adoptar la poltica exterior argentina en los prximos aos. Sin embargo, a igualdad de condiciones, pensamos que no habr retorno: la poltica exterior nacionalpopulista se fue para no volver, por haber sido excluida del consenso que sostiene a la insercin externa de la democracia argentina.

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Notas 1. Para Alfonsn el Estado social de derecho en su bsqueda de un bienestar general a travs de la pluralizacin de la igualdad de oportunidades (...) apela a lo que ha sido dado en llamarse neocapitalismo, que en su versin avanzada, si bien conserva la propiedad privada de los medios de produccin, tiende a superar otros componentes clsicos del capitalismo, tales como la economa de mercado, o el respeto absoluto de la libre iniciativa, con el propsito de afianzar el estado de bienestar destacado en cursiva propio (Alfonsn, 1983a: 23). Adems, el mismo consideraba como factor negativo de la economa argentina una elevada apertura externa, pese a que por entonces -1983- la economa argentina era llamativamente cerrada (ibid: 137).

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2. La administracin norteamericana fue un apoyo importante para el Gobierno argentino en sus continuas negociaciones externas. Dicho apoyo result particularmente relevante entre abril de 1988 y principios de 1989, cuando Argentina dej de hecho de atender a sus compromisos externos y slo la presin del Gobierno estadounidense logr que el Banco Mundial concediera al Gobierno radical apoyo financiero para un nuevo plan de estabilizacin, conocido como Plan Primavera. 3. En Semana Santa de 1987, el Gobierno debi enfrentar el primer levantamiento militar. Durante su desarrollo, el embajador norteamericano en Bs. Aires, Theodor Gilfred, permaneci junto al presidente en la Casa de Gobierno. Cuando todava no se haba superado la crisis, se hizo pblico ante la multitud reunida en la Plaza de Mayo un comunicado del Gobierno de EEUU de absoluto respaldo al presidente Alfonsn y a la continuidad institucional. El Gobierno norteamericano tambin emiti un documento de apoyo al Gobierno democrtico en oportunidad del levantamiento militar de Villa Martelli, en 1988. 4. El rol internacional durante los momentos de crisis del sistema democrtico fue importantsimo. Alguna parte de esta historia es pblica, otra es secreta no han pasado los suficientes aos como para relatarla pero el rol que jugaron algunos pases occidentales fue decisivo para subrayar que el intento de interrupcin del orden constitucional significara el aislamiento completo de Argentina y acarreara inclusive, sanciones para el pas (...) Creo que hasta ahora el vnculo exterior ha protegido a la democracia (Amrica Latina Internacional, 1989: 261). 5. Pese a las crticas de una minora conservadora y pronorteamericana, el buen nivel alcanzado en las relaciones bilaterales sorprendi incluso a Washington. En este sentido, ver Falcoff, 1989, en un trabajo de ttulo sugestivo: Relaciones entre Estados Unidos y Argentina: mejor de lo esperado. 6. Argentina fue un pas muy internacionalista a fines del siglo pasado y comienzos de ste, a travs de una asociacin preferente con Gran Bretaa en aquella poca. Estaba absolutamente lanzada a una integracin completa, de la cual deriv su prosperidad sin lmites durante un perodo de 40 aos (...) Despus de la Primera Guerra Mundial, despus de la crisis del 30 y despus de la declinacin gradual de Gran Bretaa, Argentina se qued sin una relacin orgnica con el mundo.... Entrevista a Guido Di Tella (La Nacin, 1991). 7. Del canciller Cavallo: Se nos va a ver menos presentes en la discusin a nivel mundial (...) y se nos va a ver ms preocupados por conseguir que la relacin con el resto del mundo facilite la integracin econmica de Argentina a la economa mundial (Amrica Latina Internacional, 1989b: 275). 8. As Menem declar a cuatro vientos su firme disposicin no slo a reestructurar el capitalismo argentino y a seguir a pie juntillas los principios de la democracia liberal, sino que adems desminti toda sospecha de antisemitismo, se mostr dispuesto a asumir como propio el combate contra el narcotrfico, a destrabar en forma pacfica los impasse de Malvinas y, en definitiva, a seguir el rumbo que marcan los pases occidentales (Russell, 1989: 20). 9. La independencia del Estado supone dos caminos fundamentales. Por un lado, el protagonismo popular (...) El radicalismo es, desde el primer momento, una fuerza movilizadora (...) Por otro lado, el radicalismo plantea la importante necesidad de la moralidad administrativa, la conducta de los gobernantes (Alfonsn, 1983b).

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10. Por momentos la eleccin de 1983 pareca ser una carrera para ver qu candidato poda establecer las mejores credenciales antinorteamericanas (Falcoff, 1989: 303). 11. En su plataforma, se abogaba por el apoyo a los movimientos de liberacin orientados a abolir el colonialismo, el neocolonialismo y el imperialismo en todas sus manifestaciones y el repudio a la intervencin norteamericana dirigida a desestabilizar al Gobierno de Nicaragua. Plataforma electoral del Partido Intransigente. Apartado de poltica exterior. 12. El contrapunto estuvo dado por la Unin del Centro Democrtico, que pese a su nombre represent a la derecha conservadora del espectro poltico local. Para esta agrupacin Argentina debe estar ubicada al lado de las naciones en cuyo seno se respetan las libertades individuales, la dignidad de la persona humana y los Derechos Humanos. Forma bastante pudorosa de describir la necesidad de una estrecha relacin con los Estados Unidos. Adems el pas debe limitar su intervencin o abandonar el denominado bloque del Tercer Mundo o Pases No Alineados Cf. Plataforma electoral de la Unin del Centro Democrtico. Apartado de poltica exterior. 13. El mismo admiti que una invasin militar norteamericana a Managua le hubiese tornado imposible preservar su poltica de buena relacin con Washington, por la enorme presin multipartidaria que se hubiera generado (Morales Sola, 1990: 203) 14. A lo largo del Gobierno de Alfonsn la poblacin tendi a concentrar sus demandas (...) en cuestiones econmicas como la inflacin, los salarios y la desocupacin (...por encima de) demandas polticas como la estabilidad democrtica, los Derechos Humanos o la relacin con los militares (Carballo de Cilley, 1987: 43). Para el socilogo Jos Miguens, estamos saliendo de una cultura de ideologas, de definiciones fantasiosas de la realidad, y entrando a una poltica realista y concreta, que centra los conceptos en la accin y no en la ideologa... (Somos, 1992:46). 15. Todos los relevamientos disponibles realizados para esa poca muestran resultados anlogos: segn el Informe Kolsky, realizado en agosto de 1989 por Susana Beer y Pedro Ellis, para el 81% de los encuestados la entrevista Menem-Bush fue importante, puesto que sirve para buscar una solucin al tema de la deuda externa (46%), o simplemente porque hay que estar bien con Estados Unidos (Somos, 1989:12) 16. Como afirma Rosecrance, adjustement, in turn requires a relatively high level of popular understanding of the situation in which the nation finds itself and of the fallacy of one-sided attemps to change it... (Rosecrance, 1986: 40). 17. Estos valores y percepciones se reflejan en dos refranes de arraigo popular, como son el Dios es argentino... o el con una buena cosecha nos salvamos todos.... En los noventa, los votantes argentinos aprendieron dolorosamente que no existen atajos hacia el desarrollo, y que su pas debera recorrer el mismo arduo y trabajoso camino hacia aquel que el resto de los mortales. 18. Se hace aqu una reinterpretacin libre de los fenmenos de socializacin y competencia, desarrollados en otro marco de ideas y con otro alcance por Waltz (1979), Kenneth en su clsica obra Theory of International Relations. 19. El fenmeno que sealamos fue descrito en detalle por Rosecrance, para quien existen desde la posguerra dos mundos enfrentados en las relaciones internacionales: el poltico militar y el comercial (Rosecrance, 1986).

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20. Ello, obviamente, constituye un serio obstculo para la constitucin de alianzas econmicas estructuradas globalmente y en forma excluyente a partir de las coordenadas Norte-Sur. Sobre el desarrollo de la UNCTAD, ver Rodrguez Caorsi, 1993: 30. 21. Principalmente el Per de Alan Garca, aunque tambin Brasil durante 1987. 22. El matiz socialista estuvo dado por un importante rol del Estado en inversin en infraestructura, generalizacin de beneficios sociales, etc. No se intenta decir que la izquierda y la derecha sean lo mismo. Sin duda que un hipottico Gobierno del opositor Partido Popular hubiese sido muy diferente: solamente se intentan sealar los lmites impuestos por una economa y polticas interdependientes. 23. La frase pertenece a Ludolfo Paramio, considerados uno de los intelectuales ms influyentes del PSOE . 24. Por ejemplo, para Carlos Omigami socialista, primer ministro de Economa de la transicin chilena la aceptacin de la necesidad de economas abiertas es casi universal. La economa, sea socialista o capitalista, tiende a ser abierta y con funcionamiento ms libre de los mercados (Somos, 1990b:.33). 25. El factor enfatizado en las principales formas del realismo poder militar relativo claramente no puede haber sido la causa decisiva de esos cambios, por cuanto la Unin Sovitica se encontraba en paridad con Occidente cuando los cambios comenzaron (Deudney e Ikenberry, 1991:117). 26. Estamos considerando el nivel global; es decir, interbloques (occidente, esfera socialista, Tercer Mundo). Obviamente, ello no ocurri en el seno de la coalicin occidental, como lo demuestra la enorme integracin de la economa y la poltica de esos Estados. Incluso entre stos, la bipolaridad podra haber funcionado como estmulo, bajo la forma de una presin externa a ellos que elevaba el costo del no acuerdo: en otras palabras, el llamado federador externo. 27. Slo en casos excepcionales los Estados socialistas constituyeron OIG al margen del sistema global. Una de esas excepciones fue el Consejo de Asistencia Econmica Mutua (CAEM), tambin conocido como COMECON, que agrup a los Estados con economas planificadas. El mismo fue creado en 1949 y disuelto en 1992. 28. El 16.5.90, el Consejo de Gobernadores del GATT concedi el estatus de observador a la URSS, lo que constituy el primer paso para la integracin de la economa sovitica en las instituciones financieras internacionales. Al ao siguiente, el 17.10.91 la URSS obtuvo un estatuto de asociado especial al FMI, y particip por primera vez de su asamblea general. Por ltimo, el 5.11.91 se firm un acuerdo entre la URSS y el Banco Mundial por el que aquella recibira ayuda financiera para su transicin a la economa de mercado. 29. Adems, dichos inversores resultan mucho ms sensibles a las seales polticas de corto plazo que sus antecesores, y su tiempo de salida de las economas nacionales es va informtica muchsimo ms rpido. Por ello, su exposicin es mucho menor, y por tanto su autonoma respecto de los Estados, mayor (Sevares, 1995). 30. Los grandes inversores del planeta, a lo largo de los aos, se adjudicaron el derecho de observar permanentemente a los pases, sus economas y las polticas gubernamentales. Se con-

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virtieron en jueces de paz de la pertinencia de las polticas econmicas. Sus consejos, sus comentarios, se estudian con lupa en los bancos centrales y en los Ministerios de Finanzas. Los pases hoy se ven obligados a adaptarse al modelo preferido de los 200 gerentes ms importantes del mundo: liberalismo y ortodoxia destacado en negrita en el original (Leser, 1995). 31. La preocupacin por el mantenimiento de un equilibrio de poder regional favorable no fue slo un objetivo de Gobiernos militares, sino una constante de la poltica exterior argentina a lo largo de todo el siglo XX (Moneta, 1988: 51). 32. Segn informes de inteligencia de Israel y EEUU entre setiembre de 1988 y marzo de 1989, Argentina habra exportado entre 12 y 30 carcasas de misiles Cndor hacia Egipto, en el marco de los contratos autorizados por el Gobierno de Ral Alfonsn. Tambin habran existido importantes ventas a Irak (Baizn, 1991: 4). 33. La relacin entre este proyecto y la cultura poltica es directa. Segn Baizn, para el diseo de la poltica exterior del Gobierno radical el proyecto del misil argentino era tambin un mensaje a los poderosos del Norte acerca de la decisin argentina de llevar adelante una poltica independiente (ibid: 6). 34. La oposicin (argentina) a Estados Unidos se gesta probablemente durante las dcadas cercanas a la primera mitad del siglo XIX y se consolida a fines de esa centuria, al tomar cuerpo el proyecto nacional que requiere una vinculacin con Europa, excluyente de los Estados Unidos (Moneta, 1988: 52). La misma tendencia es sealada por Puig (Puig, 1988: 22). Pero quien ms insisti a lo largo de toda su obra en la confrontacin con EEUU como eje estructurante del accionar externo argentino, fue sin duda Carlos Escud (ver bibliografa final). 35. Cuando el Gobierno materializ su decisin de retirarse de No Alineados, algunos advirtieron sobre los costos externos de dicho retiro. En la prctica los supuestos costos fueron prcticamente nulos. Busso, por ejemplo, trae a colacin el malestar de Egipto entre las consecuencias negativas de la decisin, lo cual permite dar una idea sobre la escasa relevancia de los mismos (Busso, 1993: 58). 36. Para el creador de la esa lnea de pensamiento, Carlos Escud, independientemente del contexto interno o externo, la diplomacia de un pas dbil y perifrico como Argentina, debe buscar siempre y bajo toda circunstancia el favor del hegemn del sistema internacional. Sobre los principales lineamientos del realismo perifrico, ver Escud, 1992, as como dems bibliografa del autor citada en la seccin final. 37. Cuando se analiz la posibilidad de que Argentina ingresara al recin lanzado Plan Baker, el ministro del Interior, Antonio Trccoli, afirm que no haba ninguna posibilidad de que el Gobierno accediera a planteos como apertura de la economa o la disminucin del proteccionismo arancelario... (Tiempo Argentino, 1985) que se presentaban como requisitos para acceder a la propuesta norteamericana. Tres aos ms tarde (en 1988, y a partir de la designacin de Terragno como ministro de Obras Pblicas), esos conceptos haban sido incorporados al discurso oficial del Gobierno radical. Cinco aos despus, convertibilidad mediante, esos plante-

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os formaban parte de la vida poltica argentina, como verdades indiscutibles. Repugnarlos pblicamente era correr el riesgo de perder votos. 38. Cuando se dice que el Estado se socializa y aprende, en realidad se procede a una simplificacin operativa. Tomo aqu la aclaracin de Russell: en rigor, donde dice Estado debera leerse los actuales gobernantes y una parte importante de la oposicin y la opinin pblica de esos pases (Russell, 1993: nota 25). 39. A partir del control de las variables econmicas internas, el menemismo logr posicionarse en el centro de la escena poltica, por encima de la oposicin e incluso del propio Partido Justicialista. El gran hito en este sentido lo constituyeron las elecciones legislativas de setiembre de 1991. En ellas, el Gobierno obtuvo una amplia convalidacin electoral, de enormes implicancias: el triunfo menemista pulveriz la acusacin de traicin a la voluntad popular y la teora del ajuste salvaje. Adems, oblig a todo el arco opositor a incorporar a su discurso la defensa de la estabilidad y la apertura econmica, algo indito en el pas. En el plano externo, Argentina se defini como modelo de ajuste en una democracia abierta y competitiva (ni Mxico ni Chile lo eran), susceptible de ser vendido en otras regiones. Desde entonces, el Gobierno mantuvo el control de la situacin interna: volvi a repetir su xito electoral en las elecciones legislativas del 3 de octubre de 1993 y an en las elecciones generales de 1995.

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Alberto J. Sosa Septiembre de 1987

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1.- INTRODUCCIN La Argentina anglfila y anti-estadounidense dentro del sistema panamericano y aislacionista respecto de Amrica Latina, haba perdido en 1930, no slo su estabilidad institucional sino la insercin internacional que le imprimieron sus sectores dominantes alrededor de la dcada del 80 del siglo XIX. Desde aqul momento, comenz su declinacin segn las estadsticas que reflejan el ranking de los Estados del mundo. Recurrentes golpes militares, con sus secuelas de proscripciones populares y lecturas simplistas y regresivas del sistema mundial agravaron el zigzagueo de las relaciones exteriores del pas. A partir de los 60 (siglo XX), los sucesivos gobiernos, casi sin excepcin, adhirieron a lecturas obsoletas de la realidad internacional. A pesar del proceso de descolonizacin y la coexistencia entre las grandes potencias, los sectores dirigentes argentinos- en modo especial sus Fuerzas Armadas (FFAA)- se abrevaron en esquemas tipo doctrina de la seguridad nacional (DSN) y en polticas de poder subRegionales que las condujeron a sustantivar problemas de seguridad domstica y tambin de carcter territorial. Durante sus siete aos de gestin, el ltimo gobierno militar llev al pas al descrdito y aislamiento internacionales. Los criterios geopolticos que guiaron su actuacin en Cono Sur, la violacin de los derechos humanos y la fallida accin malvinense fueron los datos que emblematizaron la erraticidad y parroquialidad de sus relaciones exteriores. El contexto internacional en el que desenvuelve su gestin internacional el Gobierno Radical es complejo. Del conjunto de conflictos existentes, aqu consideramos aquellos tres que se nos ocurren de mayor entidad. El primero es el que involucra a Estados Unidos de Amrica (EUA) y a la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas (URSS), en el nivel diplomtico estratgico global. Dicho conflicto ha recrudecido debido a la poltica militarista desplegada por la Administracin Reagan, a travs de la Iniciativa de Defensa Estratgica (IDE), que pretende militarizar el espacio ultraterrestre, a pesar de la legislacin vigente en la materia a escala internacional global. Un segundo grupo de contradicciones es el que experimenta el mundo capitalista en su interior, ya que la superioridad econmica, financiera y tecnolgica de EUA ha sido sometida a prueba por los pases de Europa Occidental (CEE) y por Japn. Por ltimo, el ncleo de contradicciones que enfrenta a pases y pueblos del Tercer Mundo con el conjunto de pases desarrollados de economa de mercado, que disearon el orden mundial de la segunda posguerra, en momentos en que los primeros estaban sujetos, en su mayora, a una dominacin de carcter colonial. Dentro de este marco internacional intentamos analizar las relaciones exteriores argentinas, durante la primera mitad de la gestin del Gobierno Constitucional. Si bien las relaciones exteriores argentinas involucran una enorme cantidad de temas, problemas y pases, optamos en este primer abordaje por algunos de ellos. As es que sistematizamos las acciones desarrolladas con relacin a Europa Occidental, EUA , la URSS, participacin argentina en el Movimiento de No Alineados (MONOAL), el Grupo de los Seis,

Contadora y Grupo de Apoyo, Atlntico Sur, Acuerdos Argentina Brasil y Consenso de Cartagena. Al referirnos a las relaciones exteriores, consideramos nicamente las estrategias diseadas desde el Ministerio de Relaciones Exteriores, ya que no nos ocupamos de las acciones desplegadas en este mbito por actores privados u otros de carcter estatal. Concluimos el trabajo formulando consideraciones sobre la insercin internacional del pas y en relacin con los Estados, entidades, problemas y temas aqu abordados.
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2.- RELACIONES CON EUROPA OCCIDENTAL El Gobierno Radical puso sus expectativas en una relacin satisfactoria con los pases de Europa Occidental, que le permitiera balancear sus vnculos con EUA y encontrar un contexto favorable para el encauzamiento de sus problemas econmicos. El restablecimiento de la democracia y la poltica de promocin de los derechos humanos, pronosticaron una recomposicin de la relacin, que se haba deteriorado durante la ltima dictadura militar. El enjuiciamiento de las tres primeras juntas militares de la ltima dictadura -responsables del terrorismo de Estado- y la adhesin argentina a una serie de convenciones internacionales que garantizan un estndar mnimo de proteccin y respeto de los derechos humanos-, constituyeron el ncleo de la recomposicin de la relacin. En una primera etapa de su gestin, el Gobierno Radical confi en la comprensin de algunos pases de Europa Occidental (Francia, Italia, Espaa, etc) como forma de apoyo y solidaridad operativa hacia la restablecida democracia. Sin embargo, el resultado de la primera gira efectuada por el Presidente Alfonsn a Europa Occidental y el consejo del entonces Ministro francs de Relaciones Exteriores (Cheysson): antes que nada, Uds. deben negociar con el FMI, desvaneci la esperanza de que se produjese una fisura dentro del universo acreedor, que pudiese ser aprovechada por el Gobierno argentino1. La alternativa europea result, en el tema deuda externa, un mito, ya que no pudo utilizarse para hacer frente a exigencias de la banca privada transnacional. La unidad y homogeneidad del universo acreedor devolvi al Gobierno argentino a la realidad de tener que negociar, en condiciones asimtricas, con la banca privada, previo paso por el FMI. Por otra parte, en el comercio agrcola, no se produjo cambio alguno a favor de los intereses argentinos, a pesar de su recuperacin institucional. Desde hace aos la Comunidad Econmica Europea (CEE) mantiene una poltica agrcola de subsidios y discriminacin hacia la Argentina. La misma se agudiz recientemente, ya que dicha poltica comunitaria a travs del dumping conquista terceros mercados en perjuicio de nuestro pas. A pesar de la complicidad de los gobiernos de los pases europeos -miembros de la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN)- con la poltica de militarizacin desarrollada por el gobierno britnico en el Atlntico Sur (v.g. fortaleza Falkland), el Gobierno argentino mantuvo una relacin amistosa con ellos, dada la comunidad ideolgica existente. Respecto al tema Malvinas logro que pases que callaron ante la poltica de poder del Reino Unido en el Atlntico Sur, modificaran el sentido de su voto en la Asamblea General de Naciones Unidas (v.g. Francia). Quizs contribuy a ello el menor nivel de reclamos de Argentina en este tema y el prestigio de su democracia. Las posturas asumidas en relacin con otra conflictiva zona de Amrica Latina, la centroamericana, fue lugar de coincidencias entre el Gobierno argentino y algunos gobiernos

de Europa Occidental. Por lo menos, en aspectos relacionados con una solucin polticodiplomtica del problema. Otro tema que relacion a Argentina con Europa Occidental es su eventual participacin en el Plan Eureka2, en proyectos que involucran a los sectores de biotecnologa, telecomunicaciones, tecnologa de la informacin, robtica y tcnicas avanzadas de fabricacin industrial, nuevos materiales, tecnologas marinas y tcnicas de control del medio ambiente.
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3.- RELACIONES CON EUA A diferencia de los 60, en que EUA hizo de la dada desarrollo- seguridad el eje de su poltica exterior hacia Amrica Latina, en los 80 transform su discurso poniendo el acento en la democracia y la seguridad3. La Administracin Republicana simula desvincular a EUA de los conflictos de Amrica Latina y resto del Tercer Mundo, a travs de la concepcin y aplicacin de la doctrina de los 4 conflictos de baja intensidad (CBI) . La estrategia de los CBI, se implementa a travs de distintas modalidades. La primera es a travs del apoyo financiero, logstico, armamentista, etc. que el Gobierno de EUA suministra a 5 grupos armados restauracionistas . La segunda, es la utilizacin de fuerzas de rpido 6 despliegue y la tercera, la contrainsurgencia clsica7. Con relacin a las democracias, recientemente instaladas en Amrica Latina, la derecha estadounidense mixtura un discurso anticomunista con otro apologtico de la democracia, de modo que las nicas democracias posibles son aquellas que no colisionen con los intereses de EUA, mantenindose dentro de las lneas de borde que les impone la poltica imperial. Conforme a este enfoque, la crisis ya no se resuelve a travs del desarrollo econmico, sino por medio del ajuste estructural (Plan Baker) y de democracias controladas, que garanticen la gobernabilidad y el pago del servicio de la deuda externa. Coincidiendo con la primera visita oficial del Presidente Alfonsn a EUA (Septiembre 1984) y fracasada la alternativa europea, el Gobierno argentino emprendi el giro realista de su poltica exterior. El Presidente argentino, dej en claro que las dos reas geogrficas prioritarias de la poltica exterior eran EUA y Amrica Latina. De estos dos ejes la relacin con EUA constitua el continente de sus relaciones exteriores ya que se desechaban posturas que confrontasen al pas con la potencia imperial. Al tomar esta decisin -de alineamiento no automtico-, el Gobierno argentino evalu que ninguna democracia latinoamericana puede sobrevivir, si confronta con EUA. Por lo tanto, los mrgenes autonmicos de las relaciones exteriores argentinas deban procurarse dentro, pero nunca fuera, del sistema impuesto por el hegemn. El Gobierno Constitucional se propuso obtener una relacin madura con la potencia hegemnica, garantizando a sus sectores dominantes una conducta previsible ante determinados temas y problemas. Esta conducta exclua la erraticidad del ltimo Gobierno militar. Para caracterizar el perfil de este tipo de vinculacin se ha dicho que con EUA hay coincidencias ideolgicas y discrepancias metodolgicas. Existe un nivel de coincidencias ideolgicas (defensa de la democracia pluralista, respeto de los derechos humanos, proteccin a la propiedad privada) y un nivel de discrepancias en la metodologa, cuando se instrumentan 8 decisiones para implementar valores compartidos. Sin embargo, temas como endeudamiento externo, usos pacficos de la energa nuclear, comercio con la URSS, los subsidios agrcolas, Malvinas y el Atlntico Sur, el conflicto centroamericano y el Operativo Unitas, puntos sobresalientes de la agenda bilateral, parecieran, por lo menos en el corto y mediano plazo, no favorecer un mayor acercamiento en las posiciones. 4.- RELACIONES CON LA URSS

La complementariedad de los exportables agrarios argentinos con las necesidades de la economa sovitica se manifest ya en los 70. El Presidente Lanusse suscribi un convenio comercial con la URSS (cfr. Ley 19.549); el Gobierno Justicialista, a su vez, firm (13 Febrero 1974) un acuerdo sobre el desarrollo de la cooperacin econmico- comercial y cientficotcnica que fue aprobado y promulgado por la ltima dictadura militar (cfr. Ley 21.614). El gobierno militar, efectu a la URSS ventas significativas de commodities agrcolas (1980), con un balance comercial superavitario para la Argentina.
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Durante la gestin radical, esta situacin se mantuvo. Las ventas que la URSS efectu a gobiernos de provincias no modificaron el saldo favorable a la Argentina (v.g. Chaco). 9 A pesar de que las prioridades del Gobierno Radical en materia de relaciones exteriores son EUA y Amrica Latina, el Dr. Caputo (1985) y el Dr. Alfonsn (1986) se convirtieron, respectivamente, en el primer Canciller y el primer Presidente argentinos que visitaron oficialmente la URSS. Durante el viaje del Canciller Caputo a la URSS se suscribieron, entre ambos pases, convenios sobre cooperacin cultural y cientfica; sobre venta de cereales argentinos para el periodo 1986/1990; y se intercambiaron cartas reversales sobre suministro de mquinas y equipos soviticos a la Argentina, en igual lapso. El convenio sobre cooperacin pesquera con la URSS suscripto (y aprobado) por el gobierno argentino10 colision con la decisin britnica de decretar una zona d e conservacin y proteccin pesquera, alrededor de las Malvinas. Dicho convenio, tiene como objetivos recoger el espritu de la Convencin de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar y reactivar la produccin y el trabajo pesquero domsticos. La instrumentacin del mismo se realizar mediante asociaciones empresariales binacionales, que operaran bajo la forma de joint ventures. La URSS aportar tecnologa y capitales para la promocin de la produccin y de las exportaciones pesqueras. En este ltimo tema, como en los ms importantes de la agenda de la poltica exterior argentina -deuda externa, Atlntico Sur, conflicto centroamericano, estabilidad institucional, bsqueda y resguardo de la paz y seguridad internacional, Acuerdo Argentina-Brasil-, no existen intereses contradictorios con la URSS. La relacin argentino- sovitica, mantuvo una continuidad que manifiesta la existencia de intereses complementarios, al margen de las diferencias ideolgicas. 5.- PARTICIPACIN ARGENTINA EN EL MONOAL Desde sus orgenes, el MONOAL, acta como foro de los pases y pueblos del Tercer Mundo, en el sistema internacional. Asimismo, contribuye a que formulen un diagnstico y plan de accin propios de y para los asuntos mundiales para alcanzar la distensin, el establecimiento de un Nuevo Orden Internacional y el respaldo a los Movimientos de Liberacin Nacional y Social.11 El Gobierno, a travs de diversos discursos del Ministro de Relaciones Exteriores, reivindic 12 el carcter de pas occidental, no alineado y en vas de desarrollo de la Argentina. El no alineamiento argentino se define a partir de la no pertenencia del pas a ninguna de las dos grandes alianzas militares existentes en el mundo (OTAN y Pacto de Varsovia), omitiendo toda referencia a su condicin de Estado Miembro del Trabajo Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR), primer pacto militar de la guerra fra y a las ligazones que vinculan a las FFAA argentinas con las de EUA, a travs del Memoradum de Entendimiento de 1964, que se inscribe dentro del clima de guerra fra.13

Segn el discurso oficial, la occidentalidad ideolgica del pas se morigera con su pertenencia al MONOAL (no alineado) y al Grupo de los Setenta y Siete (Foro EconmicoComercial de pases en vas de desarrollo). El papel desempeado por los sucesivos gobiernos argentinos en el MONOAL fue desdibujado (1964: Observador y 1973: Miembro Pleno), ya que su participacin se orient hacia temas puntuales que hacan a su particular inters (v.g. Malvinas, alto Paran, Antrtida)15. Por su parte, la errtica conducta de la ltima dictadura militar desacredit a la Repblica Argentina dentro del MONOAL.16
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El debut del Gobierno Radical en el MONOAL se produjo en la Reunin de Ministros de Relaciones Exteriores de Luanda (Septiembre 1985), a la que concurri el Canciller Caputo. Su agenda de trabajo reivindic los contenidos fundacionales del Movimiento y el rol moderado, racional y previsible de la poltica exterior argentina. De este modo, contribuy a relajar el aislamiento en que la dictadura militar haba dejado sumido al pas, involucrndose en problemas que otrora se consideraban extraos al inters nacional. Los problemas del Africa Austral (Namibia, Apartheid, etc.) y de Amrica Central dejaron de percibirse como propios del conflicto Este- Oeste, para abordarse desde una ptica distinta de la Doctrina de la Seguridad Nacional y de las fronteras ideolgicas. Si bien el tema Malvinas fue prioritario para Argentina en este Organismo, se lo desvincul 17 de la problemtica global del Atlntico Sur. El endeudamiento externo fue propuesto como tema de debate. A pesar de los reparos opuestos por algunos pases miembros18, se celebr en Lima (Noviembre 1986) una Reunin de Ministros de Pases del MONOAL, en la que se intercambiaron ideas y experiencias sobre la deuda externa en diversos pases del Tercer Mundo. El Gobierno Argentino declin un ofrecimiento para ser pas sede de la prxima Cumbre de MONOAL (1989) y ocupar su Presidencia, en el turno siguiente, con el no declarado propsito de no romper el delicado equilibrio, derivado de su doble condicin de occidental y no alineado.19 En la 8. Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del MONOAL, realizada en Harare (1986), el Gobierno Argentino, que ya haba roto relaciones diplomticas con el rgimen racista sudafricano, se comprometi a brindar asistencia alimentaria y financiera a los pases de la Lnea del Frente y a los Movimientos de Liberacin de Sudfrica y Namibia, mediante su participacin en el Fondo Africano.20 En esta Cumbre, el Gobierno Argentino se opuso a la candidatura de Nicaragua para la Presidencia de la Cumbre de 1989, evitando discusiones prematuras.21 El Ministerio de Relaciones Exteriores jerarquiz el nivel otorgado al MONOAL ya que la Oficina que funcionaba en la Cancillera se transform en Direccin. 6.- PARTICIPACIN ARGENTINA EN EL GRUPO DE LOS SEIS. Dentro de su poltica de bsqueda y resguardo de la paz y seguridad internacional, el Gobierno Argentino se incorpor, en carcter de miembro pleno, a una serie de reuniones internacionales, junto a los jefes de Estados o de Gobiernos de Mxico, la India, Tanzania, Suecia, y Grecia, en la Iniciativa de los Cinco Continentes para la Paz y el Desarme. El Presidente Argentino defini al Grupo de los Seis (G-6) como un movimiento de opinin en contra de la carrera armamentista ... no como terceros mediadores del problema, sino como 22 defensores de nuestros propios derechos... . La Iniciativa del G-6 tiene dos objetivos, en el corto y mediano plazo. Uno de ellos est relacionado con la inmediata suspensin de los ensayos, produccin y emplazamiento de 23 armas nucleares y de sus sistemas de lanzamiento . Dicha moratoria no debe ser un fin en s mismo ya que debe seguirse inmediatamente de reducciones sustanciales de las fuerzas

nucleares que permitan alcanzar un desarme general y completo24. Para ello se propone un sistema de inspeccin y vigilancia - en caso de una hipottica moratoria conjunta de URSS y 25 EUA - como medio verificacin de la suspensin de los ensayos. El otro objetivo, est vinculado a la prevencin de la carrera de armamentos en el espacio ultraterrestre, ya que ste pertenece a la humanidad y como beneficiarios de esta herencia comn a todos los hombres, nos oponemos al mal uso del espacio ultraterrestre de nuestro planeta para fines destructivos.26
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En respuesta al llamamiento del G-6, la URSS suspendi unilateralmente los ensayos nucleares. Mientras tanto el Gobierno de EUA, prosigui con dichas pruebas. Tambin fueron distintas las actitudes de las superpotencias con respecto a la militarizacin del espacio ultraterrestre. Mientras el Gobierno de EUA insiste con su IDE, el Gobierno de la URSS se opone a este proyecto. Los documentos emitidos por el G-6, reivindican el derecho a la autodeterminacin de los pueblos, el respeto al orden jurdico vigente, el fortalecimiento del Sistema de Naciones Unidas, el derecho a la paz, a la vida y al desarrollo. Se considera que un mundo libre de amenazas nucleares y de armamentos, permitir un racional aprovechamiento de los recursos de la tierra, de modo tal que cada pueblo pueda gozar de una vida segura y digna en un sistema 27 internacional libre de guerras y basado en la paz y en la justicia. 7.- PARTICIPACIN ARGENTINA EN EL CONSENSO DE CARTAGENA El orden financiero- monetario internacional establecido en Bretton Woods -por los Estados capitalistas desarrollados- experiment cambios en los 60 y 70 a travs de la accin desplegada por la banca privada, que complementa a los organismos multilaterales de crdito (BM- FMI), en su rol de proveedora de fondos a los pases del Tercer Mundo.28 La crisis en las economas de los pases capitalistas desarrollados, divorci a los instrumentos de produccin de los de financiamiento, poniendo trmino al ciclo de crecimiento y bienestar de la segunda posguerra. En el Tercer Mundo la crisis se tradujo en recesin econmica, declinacin de las condiciones de vida y de trabajo de los sectores populares y un abultado endeudamiento externo que opera como obstculo principal a su recuperacin y desarrollo. El incumplimiento en la amortizacin de la deuda, por parte de los pases subdesarrollados, llev a que los gobiernos de los pases capitalistas desarrollados, la banca privada internacional y el FMI- BM, disearan una estrategia de negociacin, caso por caso, previo acuerdo y auditoria del FMI, que evidencia un tratamiento tcnico- financiero del problema. El endeudamiento externo fue uno de los ejes de la campaa electoral del Partido Radical. Durante la misma, vaticin que discriminara entre deuda legtima e ilegtima y que slo reconocera a la primera. Durante la gestin del Ministro de Economa Grinspun, el Gobierno se mostr reacio a subordinarse a las pautas y criterios de condicionalidad que el FMI impone a los pases del Tercer Mundo. Consider que un Acuerdo con el FMI no deba subordinar el crecimiento econmico del mercado domstico y el ingreso de los asalariados. El Canciller Caputo (Enero 1984) concurri a la Conferencia Econmica Latinoamericana 29 (CELA), en la que se emitieron la Declaracin y el Plan de Accin de Quito en los que se puntualiz la necesidad de dedicar al pago del servicio de la deuda un porcentaje del ingreso por exportaciones, siempre que no perjudicase la reproduccin y crecimiento de la economas nacionales.

El Gobierno Argentino se convirti en uno de los mentores de la Reunin que -sobre el tema endeudamiento- se celebrara en Cartagena de Indias (Julio 1984). En la misma busc infructuosamente respaldo para su proyecto de convocatoria de una Cumbre Presidencial, que se abocase al tratamiento del tema y formulase propuestas operativas. La Reunin de Cartagena culmin con una Declaracin que hizo hincapi en el carcter poltico de la deuda externa, en la necesidad de abandonar su exclusivo tratamiento tcnicofinanciero; en la corresponsabilidad acreedor- deudor; y en la conveniencia de que el tema se abordase en una Reunin de Estados deudores y Estados acreedores, banca privada transnacional y entidades multilaterales de crdito. Asimismo, se formularon crticas al alza de las tasas de inters; al proteccionismo y dumping de los pases industrializados de economa de mercado; al deterioro de los trminos del intercambio; y al drenaje financiero soportado por los pases de la Regin. 30 Cartagena, continuadora de la Conferencia de Quito, congreg slo a nueve pases latinoamericanos, en su mayora, los ms endeudados, excluyendo a pases que se consideraron irritativos para las altas finanzas internacionales (Cuba y Nicaragua). El Sistema Econmico Latinoamericano (SELA), organismo idneo, por sus antecedentes y objetivos, para el manejo de la cuestin de la deuda, fue dejado de lado al crearse una instancia paralela. Reuniones sucesivas realizadas en Mar del Plata, Montevideo y Santo Domingo no lograron dar operatividad a las metas del Consenso de Cartagena. Los Siete pases industrializados de economa de mercado, en sus reuniones cimeras, desconocieron los reclamos y la personera econmico- diplomtica del nuevo actor latinoamericano. Las dificultades fiscales y financieras del plan Grinspun, aadido a su rechazo a las tradicionales recetas del FMI, produjeron su desplazamiento. As fue que (Junio 1985), se inici otra etapa en la que, por medio de llamado Plan Austral, se intenta poner coto a la inflacin y al dficit fiscal modificando la estrategia de negociacin y de entendimiento con el FMI y la banca privada transnacional. El fracaso de la conexin europea -en el tema endeudamiento- produjo el acercamiento a EUA y el abandono de los planteos de politizacin de la deuda. En este tema hay que discriminar tres niveles de negociacin. El primero, referido al manejo de la deuda propia, en el que corresponde tener en claro que entre la declaracin unilateral de la moratoria y el pago puntual del servicio existe un espacio de maniobra poltica que podra utilizarse, con la seriedad que el caso requiere. Nuestro pas ostenta una situacin atpica, con relacin a la generalidad de los deudores del Tercer Mundo, ya que sus acreedores se domicilian en los pases industrializados de economa de mercado, mientras que la URSS es su principal proveedora de divisas. Este divorcio existente entre el universo acreedor y el proveedor de divisas, ofrece un espacio de maniobra poltica que entendemos no ha sido aprovechado. En un segundo nivel, el latinoamericano, podran intensificarse las acciones tendientes a transitar la ruta de la negociacin colectiva, homogeneizando pautas y criterios, para debatir el tema con el FMI- BM, con la banca privada transnacional y con los Gobiernos de los pases industrializados de economa de mercado. El ltimo nivel, el internacional global, en el que el Gobierno podra perseguir la materializacin de los objetivos consagrados en los principales documentos econmicos del MONOAL, del G-77 y de la Asamblea General de Naciones Unidas, relacionados con la participacin del Tercer Mundo en la reestructuracin del sistema monetario- financiero internacional. Por otra parte, estimamos que dicha reestructuracin slo es viable si se realizan concomitantemente transformaciones polticas y sociales en las mltiples y diversas unidades estatales del Tercer Mundo. 8.- PARTICIPACION ARGENTINA EN CONTADORA Y GRUPO DE APOYO

Los sucesos centroamericanos de fines de los 70, produjeron un cambio en la relacin de los actores -estatales y no estatales- de la zona con EUA. La influencia de la superpotencia occidental experiment un enervamiento en una zona situada en su mbito hegemnico. Debe tolerar las acciones diplomticas de las Cancilleras de los Gobiernos de la Europa Comunitaria, del Gobierno de Canad y de los Gobiernos de los dos cuadrilteros diplomticos latinoamericanos (Contadora y Apoyo), en resguardo de la paz y seguridad zonal.
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Una situacin que en los 60 hubiese resultado casi impensable, hoy evidencia una relativa prdida de influencia de EUA, respecto de otros actores estatales occidentales. La XVII reunin del rgano de Consulta del Sistema Interamericano (1979), que debati la cuestin de la violacin -por parte del Gobierno de Somoza-, a la obligacin internacional de respetar los derechos humanos, signific una derrota diplomtica de EUA ya que, en aquella Reunin, se resolvi reconocer la autoridad del Frente Sandinista en Nicaragua y desconocer 31 la del somocismo por ilegtima . La Declaracin franco- mexicana (1981) signific el reconocimiento del status poltico- diplomtico de la alianza del Frente Democrtico Revolucionario- Frente Farabundo Mart Liberacin Nacional (FDR- FMLN) en El Salvador y la ingerencia francesa en el patio trasero de EUA32. Finalmente, la XX Reunin del rgano de Consulta que debati el tema Malvinas (1982) resquebraj, an ms, el Sistema Interamericano. La Administracin Republicana, esboz un plan de accin para Amrica Latina y el Caribe (Documento de Santa Fe), tendiente a restablecer la hegemona de EUA en el hemisferio americano. A partir de 1981, se instrumenta en Nicaragua, por parte de sectores gubernamentales estadounidenses, la estrategia de los Conflictos de Baja Intensidad. Sectores somocistas, desplazados del poder por la revolucin sandinista, situados en el sur de territorio hondureo y en el norte de Costa Rica, emprendieron ataques relmpagos y sabotajes en el interior de Nicaragua, con el patrocinio del Gobierno de EUA. A fin de paliar la crisis descripta, los Gobiernos de Mxico, Panam, Colombia y Venezuela -reunidos en la isla de Contadora (Enero 1983)- emiten, por intermedio de sus Ministros de Relaciones Exteriores, un documento en el que ofrecen sus buenos oficios a los pases de Amrica Central. Este mismo ao el Grupo de Contadora desarrolla un cronograma de actividades que comprende la realizacin de un trabajo de campo que sirva de diagnstico de situacin, al definir los principales temas de controversia33. Las dificultades del Gobierno Conservador colombiano a nivel domstico; la agudizacin de las condiciones del endeudamiento de Mxico y de Venezuela, por la cada de los valores de los exportables petroleros y las presiones de EUA -en su carcter de acreedor-; as como la presidencia de Barletta en Panam, desdibujaron el perfil de Contadora como un modelo latinoamericano de solucin de controversias. Simultneamente la Administracin Republicana profundiz su intervencionismo en Nicaragua, min los puertos de Corinto y Bluffield; decret un embargo comercial sobre las exportaciones de Nicaragua hacia EUA; y desacat las Resoluciones de la Corte Internacional de La Haya que la conminaban a cesar en los citados comportamientos, violatorios de la 34 normativa internacional . En general, Amrica Central no fue rea de inters para Argentina. Situaciones lmites como la invasin de la Administracin Wilson a Mxico o el problema cubano obligaron a un compromiso diplomtico. No obstante, la crtica al intervencionismo estadounidense no excedi el terreno de la retrica. Las relaciones exteriores de la Argentina hacia Amrica Central se caracterizaron por un relativo inters, salvo el caso de conflictos que impactaron en el interior de la sociedad civil. En

este tipo de situaciones se verificaron tres momentos. El primero, en que se manifest un inters, invocando los principios de autodeterminacin y de no intervencin. Una segunda etapa, en la que, ante la exacerbacin del conflicto, se degrada el nivel de condena. Finalmente, consumada la intervencin militar, un manto de olvido encubre la agresin de EUA35. Las autoridades elegidas a fines de 1983, debieron remontar una difcil situacin en el rea, debido al negativo desempeo de la dictadura militar en El Salvador, Honduras, Guatemala y Nicaragua36. As es que decidieron instrumentar una poltica en Amrica Central que restaara el intervencionismo de la dictadura a la par que le permitiera colaborar en la solucin de la crisis. El Gobierno Argentino -a principios de 1984- desarrolla algn tipo de colaboracin con el Grupo de Contadora, incorporndose al cuadriltero diplomtico. El Gobierno mexicano, considerando que el ingreso argentino poda constituir un precedente que permitiera la futura participacin de pases en el Grupo que pudieran actuar como caballo de Troya estadounidense, se opuso a ello. A partir del viaje del Presidente Alfonsn a EUA (Septiembre 1984), decay temporariamente el nivel de inters del gobierno por denunciar la agresin estadounidense en la zona. El giro realista del Gobierno Radical, explica su silencio ante el embargo decre tado por EUA contra Nicaragua. La escalada del conflicto y el debilitamiento de Contadora suscitaron preocupacin en algunos Gobiernos sudamericanos que creyeron necesario articular un Grupo de Apoyo a Contadora, auxilindolo en sus gestiones de paz ante los pases centroamericanos, ante los pases con intereses y vnculos en la zona (EUA y Cuba) y ante los Gobiernos de pases occidentales interesados en la paz. El Grupo de Lima o de Apoyo a Contadora, se constituy (Julio- Agosto 1985) con la participacin de Argentina, Brasil, Per y Uruguay. El Gobierno de Nicaragua consider que la Administracin Republicana deba comprometerse a respetar la paz y la seguridad de la zona, suscribiendo un Protocolo que integrase el Acta de Paz y Cooperacin de Contadora. El planteo sandinista era que la contra se mantiene en operaciones por el respaldo militar, logstico y financiero del Gobierno de EUA y que ste y no aqulla, es su interlocutor para alcanzar la paz. El Grupo de Lima trat de brindar una respuesta parcial a las inquietudes del Gobierno de Nicaragua, a fin de alcanzar la paz. El Gobierno Argentino, dentro del citado Grupo, cooper en el encauzamiento y regulacin del conflicto dentro de la normativa internacional. As es que, en un momento de gravedad (Enero 1986), se formularon en Caraballeda las bases permanentes y las acciones para la paz. En dichas bases se insisti en la necesidad de una solucin latinoamericana del problema y en la vigencia de los principios de autodeterminacin de los pueblos, no intervencin, integridad territorial y democracia pluralista. El activismo diplomtico argentino es explicable, en el cuadro del agravamiento de la situacin centroamericana y de las objeciones formuladas a lo que se consider lectura maniquea de la crisis, por parte del Gobierno de EUA. Para el Gobierno Argentino, el problema radica en el impacto negativo que el escalamiento de la situacin puede tener sobre su rgimen democrtico. Una profundizacin de la intervencin estadounidense, podra desencadenar una guerra civil en toda Amrica Central, limitando los mrgenes de maniobra del Gobierno Argentino en el mbito intencional. Adems, estn presentes las consecuencias que se derivaron de las acciones emprendidas oportunamente contra la Revolucin Cubana (Baha de Cochinos, bloqueo, exclusin del sistema interamericano, etc.): Gobiernos militares que abrazaron las Doctrinas de la Seguridad Nacional y de las fronteras ideolgicas, para enfrentar la subversin domstica y la exportacin de la guerra de guerrillas.

Un mayor intervencionismo estadounidense tensa la relacin madura con el Gobierno Republicano, si la Argentina mantiene o profundiza su nivel de crticas. Si se alinea detrs de la poltica exterior Republicana facilita el resurgimiento, a nivel domstico, de enfoques reivindicatorios de la DSN. Si condena u obstaculiza el intervencionismo, mediante acciones de solidaridad respecto de Nicaragua, se expone a penalizaciones en los temas endeudamiento externo y Malvinas.
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Los ltimos acontecimientos de la crisis centroamericana revelan las falencias de Contadora y su Grupo de Apoyo, en la bsqueda de la paz y seguridad zonal. A pesar de los esfuerzos desplegados, no lograron comprometer a EUA en las negociaciones. Su incorporacin a las mismas es conditio sine que non para la vigencia de las normas internacionales. Ninguno de los dos Grupos propag -ante la opinin pblica latinoamericana y/o ante sectores de la sociedad civil estadounidense-, su desobediencia a las Resoluciones de la Corte Internacional de Justicia de La Haya. Los Grupos de Contadora y de Lima, con el patrocinio de la Secretaria General de las Naciones Unidas deberan constituir comisiones de prevencin e inspeccin integradas por observadores civiles (frontera Costa Rica- Nicaragua) y/o por fuerzas militares (v.g. Canad) en la frontera Honduras- Nicaragua. El Gobierno Argentino podra contribuir a paliar la crisis alimentaria de un pas agredido como Nicaragua, en el contexto de la Decisin 113 (1982) del SELA. 9.- MALVINAS Y ATLANTICO SUR Cuando el Gobierno Constitucional reivindic el procedimiento diplomtico como nico medio idneo para recuperar el irredento archipilago, se produjo un cambio en la gestin del conflicto. La Administracin Conservadora britnica endureci su propuesta y despleg una poltica de poder, desobedeciendo Resoluciones de la Asamblea General de Naciones Unidas. La comunidad internacional brind respaldo al Gobierno democrtico argentino en las negociaciones sobre la soberana, sin expedirse acerca de la titularidad. La Argentina, en estos aos, utiliz Foros como ONU, OEA, MONOAL, etc. para su reclamo de negociaciones sobre la soberana. Adems, hubo un fallido acercamiento bilateral, gracias a los buenos oficios suizo- brasileos, que se clausuraron ante la negativa britnica a incluir la cuestin de la soberana en la agenda de debate. La accin multilateral argentina rebaj -a partir del 40 periodo de sesiones ordinarias de la Asamblea Gral. de Naciones Unidas-, el nivel de los reclamos al consentir el debate de una agenda amplia que incluyera, entre otros temas, el de la soberana. Pero as posibilit el respaldo de una serie de pases vinculados al Reino Unido que modificaron el sentido de su voto, en las sesiones ordinarias de 1985 y 1986 del citado rgano de Naciones Unidas (v.g. Francia, Canad, Australia, EUA, etc.). Complementando su accin multilateral, el Gobierno Argentino instrument estrategias para operar sobre el frente poltico domstico britnico, a fin de debilitar a la Administracin Conservadora en este tema. Fruto de las mismas fueron los encuentros- y sus respectivos Comunicados- del Presidente Alfonsn con el lder de la oposicin Laborista (Kinnock, Mayo 37 1985) y con el jefe de la oposicin Liberal (Steel, Junio 1985) del Reino Unido . No obstante los esfuerzos desplegados por la diplomacia argentina, dentro de la normativa internacional, el Gobierno del Reino Unido respondi con una poltica de poder que se tradujo en la instalacin de la Fortaleza Falkland y de una zona de conservacin pesquera, que aadieron nuevos elementos de tensin en el Atlntico Sur.

El conflicto argentino- britnico, en esta cuestin, admite ms de un abordaje. Uno, es el que circunscribe el tema a la disputa por la soberana de Malvinas; otro es aqul en el que el foco de la atencin se amplia y atiende a la situacin del Atlntico Sur y en el que el primero se incluye38. La ocupacin de Namibia por el rgimen racista sudafricano, sus sistemticos ataques al gobierno y pueblo de Angola y a los pases de la Lnea del Frente, evidencian que frica austral se convirti en una de las reas ms conflictivas del mundo y que dicha situacin podra exacerbarse. Otro ingrediente lo constituye el hecho de que buques pesqueros soviticos, de otros pases socialistas, japoneses y surcoreanos operan desde hace tiempo en la zona del Atlntico sudoccidental, sin someterse a regulacin alguna. El Gobierno Conservador britnico y la Administracin Republicana estadounidense se convirtieron en los principales avales del rgimen sudafricano, por intermedio de la poltica del compromiso constructivo, que apuntala el apartheid, la ocupacin del territorio de Namibia y a la agresin contra los pases de la Lnea del Frente. El Gobierno Constitucional formul e instrument para los problemas vigentes en el rea nombrada, una poltica que involucr un cambio respecto de administraciones que le precedieron. Reencauz la disputa de soberana sobre Malvinas por procedimientos diplomticos; rompi relaciones con el rgimen sudafricano; apoy la Resolucin de la Asamblea General de Naciones Unidas que declar al Atlntico Sur Zona de Paz y Cooperacin; y se incorpor al Fondo Africano del MONOAL. No obstante, el Gobierno Argentino, en su accionar en el tema Malvinas consider que en el Atlntico Sur hay dos cuestiones distintas: la de los pueblos del Africa austral y la de Malvinas. Esta desvinculacin de problemas explica que rebaje el nivel de sus reclamos en Malvinas con la esperanza de que aliados influyentes del Reino Unido (v.g. EUA) persuadan a su Gobierno para que se siente a negociar, a fin de que no se produzcan nuevos incidentes y/o escaramuzas que agraven el resquebrajamiento del sistema interamericano (TIAR, OEA, etc.). El problema del Atlntico Sur podra abordarse -por nuestra diplomacia- como un problema nico e indivisible, en el que los temas desmilitarizacin y cooperacin (afro- latinoamericana) sean sus prioridades. Por otra parte, resultara necesario priorizar la latinoamericanizacin e incluso la tercermundizacin de la cuestin y simultneamente profundizar las acciones tendientes a crear fisuras en el frente domstico britnico, como dos elementos claves para compeler a Reino Unido a negociar la soberana del archipilago en disputa. No debe cometerse el error de delegar autoridad y responsabilidad en un tercer pas (EUA), aliado del Reino Unido, con el propsito de que ste se siente a negociar sobre la soberana, primero pero no nico objetivo de nuestro pas, ya que una hipottica reiniciacin de las negociaciones no garantiza que el Gobierno Britnico se comporte de manera distinta de cmo lo hiciera en el pasado. EUA, adems de su estrecha sociedad con el Reino Unido, es un pas con el cual el nuestro mantiene divergencias en asuntos prioritarios, circunstancia que le permitira, en caso de una eventual gestin de buenos oficios, ejercer presiones que pueden devenir irresistibles. 10.- ACUERDOS ARGENTINA-BRASIL Histricamente, la relacin Argentina- Brasil se caracteriz por su nivel de conflictividad. Dichos pases heredaron en el Nuevo Mundo la rivalidad luso- hispana y salvo excepciones, la relacin bilateral estuvo signada por el conflicto y la competencia por la hegemona Regional (Amrica del Sur).

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Los aos 70 fueron testigos de un recrudecimiento de la conflictiv a relacin bilateral, 1[1] aunque no por la hegemona Regional , sino por las represas del Alto Paran. Dicha disputa culmin con un acuerdo trinacional (Brasil, Paraguay, Argentina), sobre la compatibilizacin de Corpus e Itaip (Octubre 1979). Asimismo, se firmaron notas reversales (Junio de 1980) sobre este tema y se realizaron acuerdos sobre intercambio comercial y cooperacin nuclear. A partir de estos acuerdos la relacin bilateral adquiri un sesgo cada vez ms cooperativo. Recuperada la institucionalidad democrtica en ambos pases, se profundiz el compromiso en favor de la cooperacin y de la integracin. As fue que en la localidad de Foz de Iguaz (Diciembre 1985), se realizaron las tareas preparatorias de los Acuerdos que se firmaron en 1986. Las citadas actividades se vieron estimuladas por anlogas percepciones y comportamientos de los dos Gobiernos en problemas de carcter mundial y Regional, que involucran a Amrica Latina. El cuadriltero de la isla de Contadora encontr respaldo a su gestin pacificadora en el Grupo de Lima integrado, entre otros, por los Gobiernos de Brasil y Argentina. En la cuestin endeudamiento externo -abordado en la Reunin de Cartagena de Indiasse fijaron pautas y criterios comunes entre los Gobiernos de los pases deudores de Amrica Latina. Las representaciones de Argentina y de Brasil participaron activamente. Un tercer problema de alcance Regional, es la militarizacin del Atlntico Sur. Ambos Estados exhibieron una solidaridad operativa, sea en la representacin poltica que inviste el Gobierno de Brasil de los derechos e intereses argentinos en el asunto Malvinas, sea en el proyecto del Gobierno de Brasil que declar al Atlntico Sur Zona de Paz y Cooperacin, con respaldo del Gobierno argentino. Los respectivos planes econmicos (Austral y Cruzado) guardaron, cierta similitud39. A pesar de las analogas, debe reconocerse que el Cruzado se aplic a una economa que, si bien con alta tasa de inflacin, en contraste con la Argentina, se hallaba en crecimiento. Dicha circunstancia, aadido a vocacin autonmica de la coalicin social gobernante en Brasil, se tradujo en una conducta ms defensiva del inters nacional, en el tema endeudamiento externo. El Gobierno del Presidente Sarney rehus someterse al rgimen de condicionalidad del FMI. En los debates en el seno del Acuerdo General de Tarifas y Comercio (GATT), Montevideo, se opuso a que los servicios se incluyeran en la Rueda de negociaciones del citado Organismo. En Julio 1986 se suscribi el Acta de Cooperacin e Integracin y doce (12) Protocolos, los que fueron complementados por la firma de otros cinco (5) en Brasilia (Diciembre 1986). Los presupuestos sobre los que se asientan estos acuerdos son la consolida cin de la democracia y la paz y seguridad Regional (Amrica Central y Atlntico Sur). El principal objetivo integracionista es potenciar la autonoma de los dos pases; y los instrumentos que se utilizarn para el logro de ese objetivo son la modernizacin tecnolgica y las asociaciones 40 productivas binacionales (crecer juntos) . Un caso distinto, pero complementario del Acuerdo reseado, es el de Latinequip SA. Esta multilatina financiera fue creada por el Banco del Estado de San Pablo, la Nacional Financiera de Mxico y el Banco de la Provincia de Buenos Aires. Las nombradas entidades son accionistas, por partes iguales, de esta financiera que se constituy de acuerdo a los lineamientos de la ley de sociedades annimas de Panam. El objetivo de la financiera es contribuir al fortalecimiento de la produccin y exportacin de bienes de capital y servicios latinoamericanos, sustituyendo bienes y servicios extraRegionales. Otra meta es procurar una mayor participacin domstica en el flujo intralatinoamericano de tecnologa. En el mbito de la cooperacin e integracin latinoamericana, la accin ms importante fue el Acta de Cooperacin e Integracin Econmica con Brasil. Este Acuerdo constituye un marco
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Brasil haba logrado ventajas econmicas y polticas sobre la Argentina.

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o continente que an no permite abrir juicio definitivo acerca de l. Sin embargo, se nos ocurren tres reflexiones. La primera de ellas es verificar, a travs de su instrumentacin, qu actores sociales se convertirn en usufructuarios del Acuerdo. La segunda, es advertir que el sector asalariado (a diferencia del empresario) no ha sido invitado a participar en las negociaciones. En un proceso que promueve una integracin productiva intrasectorial, sin divisin ricardiana del trabajo, es decisivo el papel que puede desempear el sector sindical de ambos pases ya que es el que puede garantizar que las fusiones y/o asociaciones empresariales pblicas y/o privadas no se realicen en desmedro de los asalariados y que la integracin d cumplimiento al propsito de lograr el bienestar de los pueblos41. Tercero, debe estar abierto a la adhesin de otros pases de Amrica del Sur, sobre la base de los principios de cooperacin y de solidaridad, rechazando el establecimiento de hegemonas, por parte de los pases de mayor desarrollo relativo, en detrimento de los de menor desarrollo econmico relativo. 11.- CONSIDERACIONES FINALES El Gobierno Constitucional instrument una poltica exterior que recompuso la imagen externa del pas a que lo condujo el errtico comportamiento internacional de la dictadura militar. La Cancillera recuper su rol de formuladora y ejecutora de las relaciones exteriores, reivindicando funciones que haba usurpado la diplomacia militar. Analizando las relaciones con pases o reas geogrficas, el Gobierno Radical estableci el siguiente orden de precedencia diplomtica: Amrica Latina, Europa Occidental, EUA, Japn, otros pases del Tercer Mundo y por ltimo la URSS y dems pases socialistas. La realidad se encarg de trastrocar el citado orden de precedencia. Los ncleos alrededor de los cuales se articularon las acciones del Gobierno, fueron la bsqueda y resguardo de la paz y seguridad internacional, la politizacin de la deuda y la insercin de Amrica Latina. Asimismo, el fortalecimiento de la democracia y la promocin y la proteccin de los derechos humanos guiaron su conducta. Las acciones tendientes a la bsqueda de la paz y seguridad internacional se desarrollaron en el MONOAL; el G-6; en Contadora y Grupo de Apoyo; y en el Atlntico Sur. Los Grupos de Contadora y Lima pudieron, a pesar de sus vacilaciones y del condicionamiento del Gobierno de EUA, desarrollar acciones tendientes a morigerar la agresin de la superpotencia. El Atlntico Sur se plantea -para la Cancillera argentina- como un problema vinculado a la reivindicacin de soberana sobre el archipilago malvinense. Si nos atenemos al estado de la cuestin, el estudio de casos anlogos (Canal de Panam, Hong Kong, Gibraltar, etc.) no fue abordado o quizs se los desestim como probables paradigmas de negociacin. El Atlntico Sur es una zona de guerra o una zona de paz? Para los Gobiernos del Reino Unido y de EUA es lo primero, mientras que para los pases y pueblos de Amrica del Sur y de Africa, con litoral e intereses en aqul, es una zona de paz y de cooperacin Sur- Sur. El MONOAL y el Consenso de Cartagena fueron los mbitos utilizados por nuestra Cancillera para debatir el endeudamiento externo, abandonando el anlisis estrictamente tcnico- financiero. Sin embargo, los Gobiernos de los pases industrializados de economa de mercado, se movilizaron neutralizando las acciones tendientes a politizar la deuda del Tercer Mundo. El Gobierno de EUA desempe un rol decisivo, tanto en las negociaciones con el FMI como apoyando los criterios de la banca privada acreedora.

El Gobierno Argentino desarroll -en una primera etapa de su gestin internacionalacciones exploratorias, considerando que poda hallar respaldo, en relacin al tema deuda externa, en Gobiernos afines de Europa Occidental. Una falsa lectura sobre los intereses y alineamientos de estos pases en la cuestin endeudamiento lo llev a desarrollar una poltica de ensayo y error, que le demostr que el mundo capitalista industrializado se comporta homogneamente. A partir de esta toma de conciencia, se produjo la implementacin del Plan Austral y el giro realista haca EUA, admitiendo los condicionamientos del FMI-BM y de la banca privada transnacional.
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Al no encontrar intersticios dentro del bloque acreedor, el Gobierno Argentino no atin a seguir comportamientos heterodoxos como el de Brasil, Per o Nigeria, aprovechando su relacin comercial con la URSS o insistiendo con acciones dirigidas a crear un club de deudores. Amrica Latina (con base en el Cono Sur), es el rea de concentracin y de proyeccin de las relaciones exteriores argentinas. All se encuentran radicados los principales problemas, sus probables marcos de solucin y las perspectivas de proyeccin internacional. El Grupo de los Ocho (G-8) o Grupo de Ro puede representar un cambio cualitativo para la Regin, dadas las potencialidades que encierra. Este Grupo, a diferencia de los de Contadora y Lima, no slo opera como un mecanismo informal para la solucin pacfica de los conflictos sino que puede devenir en un embrin de rgano de Consulta Latinoamericano que planifique un futuro autonmico para la Regin. El abordaje por el rgano de Consulta de problemas como cooperacin e integracin Regional, conflicto centroamericano, deuda externa, Atlntico Sur, creacin de un club tecnolgico, estabilidad institucional de los procesos de democratizacin, institucionalizacin del Parlamento Latinoamericano, etc. pueden otorgarle a Amrica Latina una capacidad de maniobra indita. El Acuerdo Alfonsn-Sarney es el ms importante que ambos Estados han celebrado con propsitos cooperativos e integrativos, en toda su historia. Las negociaciones Vargas- Pern o la Declaracin Quadros- Frondizi, son los antecedentes de esta respuesta a la crisis compartida. La estrategia diseada excede el mbito comercialista ya que en el Acta y los Protocolos se esboza una integracin productiva. La creacin de un mercado ampliado abre perspectivas promisorias para ciento sesenta (160) millones de habitantes a travs de un flujo mercantil recproco que sustituya importaciones extra-Regionales por las binacionales. Los recursos tcnicos, naturales y humanos de ambos pases otorgan viabilidad al proyecto, si se persigue el bienestar de los pueblos y la proyeccin brasileo- argentina, a partir de visiones similares sobre los problemas que los afectan y sobre sus probables soluciones. Las eventuales vinculaciones afro-argentinas estn condicionadas por la situacin en el Atlntico Sur y por el desenvolvimiento de los Acuerdos Argentina- Brasil, complementados por la accin de Latinequip S.A. Los rasgos autonmicos exhibidos por las relaciones exteriores argentina, en los ejes insercin en Amrica Latina y bsqueda y resguardo de la paz y seguridad internacional, tuvieron como contrapartida y condicionante la subordinacin a las pautas y criterios de los gobiernos de los pases industrializados de economa de mercado, de organismos como el FMI-BM y de la banca privada acreedora, en materia de endeudamiento externo. Nuestro pas slo participa en unos de los tres grandes ncleos de contradicciones que sobrecogen al sistema mundial - que es el que confronta a pases y pueblos del Tercer Mundo con los pases industrializados de economa de mercado -, por ello debe procurar una insercin internacional, a partir de una plataforma conosudamericana, arraigada en la alianza ArgentinaBrasil, acorde con sus intereses.

Las prioridades de sus relaciones exteriores- en el marco de una poltica No Alineada- son el fortalecimiento de su insercin en Amrica Latina (a partir de la consolidacin de la alianza brasileo-argentina); la intensificacin de los lazos que la vinculan a nivel comercial con la URSS; la exploracin de las posibilidades de cooperacin e intercambio con la CEE, EUA, Asia y Africa. La reorientacin de las relaciones exteriores -que se propone- involucra profundizar lazos con Brasil y Estados de la vecindad geogrfica, as como diversificar las relaciones existentes para tener ms puntos de apoyo que contribuyan a garantizar una autonoma de desempeo para el manejo y solucin de la crisis. No obstante, debe tenerse en cuenta que ninguna poltica exterior puede suplir -sino complementar- una poltica de desarrollo y justicia social basada en un proyecto integrativo conosudamericano.

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Russell R. Argentina un ao de poltica exterior: Las relaciones con los socios privilegiados. Publ. Trim. Flacso Progr. Bs. As. Amrica Latina/ Internacional. Vol. 2, N3. Enero- Marzo 1985, pg. 55; 2 Fernandez G. Las relaciones con Europa Occidental. Publ. Trim. Flacso Progr. Bs. As. Amrica Latina... vol.3, N8. Abril- Junio 1986, pgs. 21/25; 3 Abrams E. Abrams habl sobre democracia a militares de Amrica Latina. Servicio Cultural e Informativo de los Estados Unidos de Amrica. Junio 1986; 4 Klare M. T. La nueva doctrina de la intervencin norteamericana - Los conflictos de baja intensidad. Le Monde Diplomatique, ed. Latinoamericana. Ao 1. N1- 1986- pgs. 1/ 2; 5 v.g. la Contra en Nicaragua, Unita en Angola, Renamo en Mozambique, guerrilla islmica en Afganistn; 6 Selser G. El ejrcito de los EUA en el Tercer Mundo. Le Monde Diplomatique, ed. Cono Sur. Ao 1 N4. Noviembre 1985, pgs. 32/ 33; 7 v.g. El Salvador y Guatemala; 8 Russell R. op. cit. en 1), pgs. 49/ 53; 9 Argentina. Provincia del Chaco. Boletn Oficial. Ley 3184. Ao XXXII. ed. N 5543. Resistencia, 29 Septiembre 1986, pgs. 1/ 4; 10 Argentina. Congreso de la Nacin. Direccin de Informacin Parlamentaria. Convenios pesqueros N 1885. Bs.As. 1986; 11 Moita L. El Movimiento de No Alineados- Historia y doctrina ed. Revolucin. Madrid. 1983; 12 Argentina. Univ. Bs. As. C. Ciencias Polticas. Disertacin del Canciller Dante Caputo: Treinta meses de poltica exterior en democracia. Centro Cultural San Martn. Bs. As. 4 de Junio 1986; 13 .Connell Smith, G. ALos Estados Unidos y la Amrica Latina, ed. FCE Mxico, 1977, pg,.226 15 Lans J. A. De Chapultepec al Begale- Poltica Exterior Argentina 1945/ 80. ed. Emec. Bs. As. Pgs. 101/ 108; 16 Sosa A. J. Una errtica poltica exterior. Rev. El Periodista de Bs. As. Suplemento Espacial. Ao 2 N 80- 21/ 7 Marzo 1986; 17 Sosa A. J. Malvinas: La clave est en el Atlntico Sur Rev. El Periodista De Bs. As. Ao 3 N 1175/ 11 Diciembre 1986; 18 Si bien en MONOAL se encuentran los deudores, tambin hay Gobiernos de pases vinculados a la banca privada transnacional, que se opusieron a esta discusin; 19 La presidencia de MONOAL exige compromisos: a) con la descolonizacin; b) con los Movimientos de Liberacin Nacional y Social; c) con la no adscripcin a ninguna alianza militar; y d) con la reestructuracin del orden internacional; 20 Declaracin Especial de Harare sobre el frica Meridional- Fondo de Accin para rechazar la invasin, el colonialismo y el apartheid. Rev. Poltica Internacional. Belgrado. Ao XXXVII. N 875, 20 Septiembre 1986, pgs. 104/ 7; 21 La presidencia, por parte de este pas, en un momento en que arreciaba el intervencionismo estadounidense, pretenda facilitarle la denuncia de actuales y futuras agresiones; 22 Diario La Razn de Buenos Aires, 26/ 03/ 85; 23 Arg. Congreso de la Nacin. Direccin de Informacin Parlamentaria. Grupo de los Seis. N 1886. Ao 1986; 24 op. cit. en 23; 25 op. cit. en 23; 26 op. cit. en 23; 27 op. cit. en 23; 28 Dicha privatizacin y transnacionalizacin del sistema financiero internacional, se manifiesta en que el ochenta por ciento (80%) de la deuda de Amrica Latina, se contrajo con la banca privada y a tasas flotantes;

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Declaracin de Quito y Plan de Accin de la Conferencia Econmica Latinoamericana. Rev. Comercio Exterior. Vol. 34. N2. Mxico, Febrero 1984, pgs. 176/ 184; 30 Argentina. Congreso de la Nacin. Direccin de Informacin Parlamentaria. El Consenso de Cartagena.... Bs. As. 1986; 31 OEA. Secr. Gral. Anuario Jurdico Interamericano 1979. Puig J. C. El principio de no intervencin en el derecho internacional pblico americano, influencia de las nuevas relaciones internacionales; op. cit. Vazquez Carrizosa El caso Nicaragua en la XVII Reunin de Consulta. Los derechos humanos como fundamento de la accin internacional; 32 Jouve E. Le Tiers Monde dans la vie internacionale ed. Berger- Levrault- Mondes en devenirdocuments et essais- Pars Nov. 1983, pg. 178; 33 Argentina. Congreso de la Nacin. Direccin de Informacin Parlamentaria. Contadora y Grupo de Apoyo. Bs. As. 1986; 34 Mattarollo R. La causa de Nicaragua contra los EUA frente al tribunal de La Haya. Le Monde Diplomatique ed. Cono Sur. Ao 1. N 1. Agosto 1985, pgs. 10/ 11; 35 Sosa A. J. Poltica exterior argentina con relacin a Amrica Latina, Mimeo indito. Bs. As. 1986; 36 Russell R. y Tokatlian J. Argentina y la crisis centroamericana (1976/ 85) ponencia preparada para el seminario The United States, Central America and Contadora, realizado en J. Hopkins School of Advanced International Studies, Febr. 1986; 37 Russell R. La poltica exterior Argentina en 1985. Amrica Latina y el Caribe: polticas exteriores para sobrevivir. Comp. Muoz H., GEL ed. Bs. As. 1986, pgs. 40/ 3; 38 Sosa A. J. op. cit. en 17; 39 La conduccin econmica Argentina reconoci corresponsabilidad intelectual, en la autora del plan Austral a acadmicos brasileos de la Univ. de Campinas (San Pablo). Luego de varios meses de experiencia del Austral, el Gobierno brasileo instrument el Plan Cruzado; 40 Dallanegra L. El acuerdo argentino- brasileo desde la perspectiva de la poltica internacional . Mimeo indito. Bs. As. 1986; 41 Acta de Cooperacin e Integracin Econmica argentino- brasilea.

Centro de Estudios Internacionales y de Educacin para la Globalizacin (CEIEG) Universidad del CEMA

Documento de Trabajo N 2 Julio de 2004 http://www.cema.edu.ar/ceieg

EL SUSTENTO TERICO DE LA POLTICA EXTERIOR DE LA ADMINISTRACIN MENEM (1989-1999) Por Mariana Souto Zabaleta
Abogada, Magster en Relaciones Internacionales (FLACSO), Licenciada en Ciencias Polticas y en Relaciones Internacionales, Profesora de la Universidad del Comahue, Profesora Asistente de la Universidad del CEMA

ABSTRACT This paper discusses the central aspects of the theoretical framework underlying the foreign policy of the Menem Administrations two terms (1989-1999). It comprises two distinct yet closely related realms: foreign policy itself (including both its formulation and implementation) and the theoretical debate from which it sprang and which it fed back into. RESUMEN Este trabajo es una reflexin acerca de los aspectos centrales del sustento terico de la poltica exterior del gobierno Menem durante sus dos mandatos (1989-1999). Abarca dos mbitos especficos pero estrechamente relacionados: el de la gestin de la poltica exterior (incluidas ambas su formulacin e implementacin) y el del debate terico del que sta emergi y retroaliment.

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El Sustento Terico de la Poltica Exterior de la Administracin Menem (19891999) Mariana Souto Zabaleta

Introduccin: las reflexiones en la dcada previa Este trabajo tiene como objetivo presentar los aspectos centrales del sustento terico en el que se bas la poltica exterior implementada por la administracin Menem en el perodo que cubre sus dos mandatos de gobierno (1989-1999). Para el cumplimiento de este objetivo nos moveremos entre dos mbitos especficos pero estrechamente relacionados: el mbito propio de la gestin de la poltica exterior (incluyendo tanto su formulacin como su implementacin) y el mbito de la reflexin terica en torno a ella. Con respecto al primero de ellos, nuestra mirada se dirige a la "rationale" subyacente a las acciones implementadas en una bsqueda por captar el "espritu" detrs de cada una de ellas. En s, lo que nos interesa es la identificacin de las razones fundamentales que motivan la implementacin de determinadas acciones en materia de poltica exterior.1 No obstante, para delinear en su merecida profundidad los principales lineamientos del sustento terico de la poltica exterior implementada en los noventa se requiere no slo una minuciosa tarea dirigida a captar la lgica implcita en las acciones desarrolladas sino tambin contextualizar esa lgica en el marco de las reflexiones tericas que la precedieron, acompaaron y sucedieron. Esto es as, desde que esa "rationale" no emerge y transcurre en el vaco sino en un especial clima de reflexin que le da significado. Es por esto que tambin merece un destacado lugar el segundo de los mbitos al que hicimos referencia. Por lo anterior, entendemos que resulta esencial un breve repaso del estado de las discusiones que, en la materia, se desarrollaron en la dcada previa. Gran parte de esa dcada signific en trminos del debate terico en materia de poltica exterior un importante punto de inflexin. La totalidad de los autores coinciden en sealar que el advenimiento de la democracia marca el comienzo de reflexiones ms serias y sistemticas en torno a la cuestin de la insercin argentina en el mundo. Esa dcada en su conjunto se constituir en escenario de profundas discusiones que tomarn a la poltica exterior implementada por el presidente Alfonsn como eje emprico sobre el que se estructurarn los diferentes anlisis. Este despertar analtico estuvo fuertemente signado por el quiebre esencial que signific la Guerra de Malvinas para las reflexiones en torno al posicionamiento de la Argentina en el mundo. Como afirm Paradiso hacia fines de esa dcada, a lo largo de los aos ochenta la posicin de Argentina en el mundo y las orientaciones de su poltica exterior han sido objeto de un intenso debate. La situacin de marginamiento y descrdito a que llevaron al pas los comportamientos del Proceso de Reorganizacin Nacional y la traumtica experiencia de la Guerra de Malvinas no podan sino estimular esta discusin2 Tulchin nos recuerda al respecto que, "el pas tocaba fondo despus de la Guerra de las Malvinas cuando, en la frase de Carlos Escud, se convirti en pas paria, frustrado en sus objetivos principales, alienado de sus aliados tradicionales, enredado en querellas y contenciosos con sus vecinos, desprovisto de amigos lgicos y fieles, y sin comprender al mundo a su alrededor".3

Escud y Fontana entienden que, en ese contexto "la necesidad de una aproximacin 'desarrollista' a las polticas exterior y de seguridad de la Argentina se volvi crecientemente clara a medida que los fracasos y consecuencias improductivas de polticas inspiradas en el prestigio y por objetivos orientados al poder se volvieron dramticamente claros".4 Para los autores, no obstante, esto no fue suficiente para convencer a un pblico ms amplio o para influenciar polticas. Desde su perspectiva la Guerra de Malvinas de 1982 provey argumentos mucho ms dramticos para refocalizar esas polticas con una aproximacin ciudadano-cntrica. De acuerdo a los autores, lo que comenzaba a ser cuestionado eran las premisas de los paradigmas prevalecientes previamente basados en la dependencia (Amrica Latina), en la escuela realista (angloamericana) y en la escuela geopoltica (Alemania). Estos enfoques habran generado una ideologa eclctica, parcialmente importada y parcialmente verncula, enfatizando la importancia del territorio, de los equilibrios militares, del poder del Estado, y de la autonoma como metas finales de las polticas exterior y de seguridad de un pas.5 De este modo, y tal como ha sido sealado por Colacrai de Trevisn, un nuevo mpetu en el desarrollo de estudios sobre poltica exterior argentina se produce a partir de los aos ochenta y singularmente, con el advenimiento del proceso democrtico.6 No obstante, y como lo testimonian los diferentes trabajos sobre la conduccin de los asuntos externos del gobierno de Alfonsn ni el aprendizaje de los horrores del Proceso ni la democracia en s misma bastaron como circunstancias aglutinantes en los anlisis sobre poltica exterior en esos tiempos. Si bien todos los autores destacaban la obligatoriedad de generar cortes profundos con el pasado, claras diferencias surgan a medida que avanzaba la gestin del gobierno radical cuando llegaba la hora de dar contenido y significado concreto a la tan clamada redefinicin de las estrategias de insercin externa del pas. Al decir de Tulchin la problemtica fundamental para la Argentina democrtica en sus relaciones internacionales era la reinsercin del pas en la arena internacional.7 Pero aunque fuera unnimemente percibida esta necesidad, la modalidad en que dicha reinsercin deba tener lugar no despertaba consensos. Trabajos de los aos tempranos de la dcada comienzan a manifestar una serie de "polaridades" que seran emblemticas a lo largo de los ochenta y persistiran, aunque casi con ms nostalgia que con firmeza argumental, en la dcada siguiente. Aparecen as definiciones de como deba concebirse a la mismsima poltica exterior de las que se derivaban una serie de consecuencias concretas en torno a las alternativas de insercin internacional de nuestro pas. Para algunos autores la reinsercin deba plantearse desde lo que se denomin "poltica exterior independiente. Prez Llana sealaba que una poltica exterior independiente era el resultado de una decisin societal que supona la aceptacin de los costos que la opcin implicaba y una visin de largo plazo. Para el autor "el primer paso hacia el objetivo definido consiste en maximizar la autonoma de decisiones en todos los niveles y en todos los subsistemas que componen la sociedad (...) Se trata de una voluntad de alcanzar una situacin en donde se decide para y por s mismo".8 Aunque el autor reconoca que la autonoma siempre es relativa insista en que esta deba "ser un objetivo que diariamente se tratar de alcanzar a travs de una permanente accin internacional que deber consistir en estirar los lmites de borde que condicionan al pas, esto es tratar de ensanchar, cada da, el margen de maniobra externo.9

Frente a esta posicin, Escud se opona a asignar como objetivo de la poltica exterior la maximizacin de la independencia de un pas. Para el autor, la independencia era, fundamentalmente, una consecuencia del poder. En este mundo de interdependencias, cuanto ms poder tiene un pas, ms independiente es, y cuanto menos poder tiene, tanto menos independiente es. A su vez, el poder es, en las postrimeras del siglo XX, bsicamente una consecuencia del desarrollo econmico. Por eso es que el objetivo de la poltica exterior, segn una concepcin moderna, es maniobrar para insertar ptimamente a un pas, poltica y econmicamente, en el mundo (...) Todo gesto de independencia simblica que tienda a aislar y marginar a un pas es contraproducente para su independencia real".10 Los ejes del debate por ese entonces introdujeron las temticas en las que se centrara la reflexin terica en los aos siguientes: en la problemtica de la reinsercin argentina en el mundo la cuestin de la autonoma, la definicin del inters nacional, los contenidos principistas y/o pragmticos de la poltica exterior, la relacin entre poltica exterior y poltica domstica, aparecen como puntos de debate centrales a los que subyacen especiales concepciones acerca del funcionamiento del sistema internacional y de la insercin de pases de las caractersticas de la Argentina en dicho sistema. As, la definicin de los lineamientos de la poltica exterior desde diferentes perspectivas depender en parte de las diversas lecturas que se elaboren respecto de las reglas de juego del sistema internacional, y de cmo se conciba a la cuestin del poder en las relaciones interestatales. Algunos autores reclamaban una especial mirada del funcionamiento del sistema internacional. Para Escud, resultaba esencial partir de una lectura realista de las reglas de juego de la interaccin entre naciones. Para el autor dentro del orden internacional existan prioridades absolutas vinculadas a los intereses vitales de las grandes potencias, ajenas a toda consideracin de justicia ideal y abstracta. Escud conclua que "a un Estado dependiente le queda, aparentemente, tan slo la tarea de compatibilizar y adaptar sus objetivos e intereses con los de aquellas potencias con hegemona natural sobre l mismo debido a factores geogrficos, histrico culturales y de organizacin social y econmica".11 En consecuencia, "partir de la base de que el objetivo de la poltica exterior es maximizar la independencia implica soslayar su carcter tcnico, y caer en un juego de valores y objetivos de inspiracin decimonnica que atentan, en ltima instancia, contra la eficacia y el xito de la poltica exterior (...) Hay mltiples ejemplos en la historia argentina de las ltimas dcadas en los que una poltica basada en la bsqueda de prestigio, enfatizadora de una independencia simblica, termin reduciendo el poder efectivo y real del pas, restndole en el largo plazo autonoma de decisin. El problema reside en confundir el poder con los smbolos del poder, y en formular polticas orientadas a esos smbolos, en vez de formular polticas pragmticas y realistas que, bien coordinadas con las otras reas de formulacin de polticas, tienden en forma poco ostentosa a aumentar el poder real".12 No obstante para otros autores, desde una diferente concepcin acerca del funcionamiento del sistema internacional, no slo caban posibilidades para un planteamiento contestatario respecto de la cuestin del poder en las relaciones interestatales, sino que resultaba imperativo partir de ese planteamiento. Prez Llana afirmaba que la poltica exterior independiente representaba la proyeccin de una sociedad que privilegiba la autonoma de decisiones. Para el autor la poltica exterior independiente estaba al servicio de un orden internacional basado en la justicia y no en

el derecho del ms fuerte. El autor afirmaba "la excusa del realismo no nos debe llevar a postular el uso de nuestra fuerza contra los ms dbiles, la excusa idealista no nos debe conducir tampoco al debilitamiento y a una actitud pasiva.13 Al promediar el gobierno de Alfonsn, y ante las primeras seales de la profundizacin de una crisis econmica sin retorno, las consideraciones en materia de poltica exterior irn cambiando lentamente de tono. Lo que s era evidente era que la poltica exterior se constitua en una de las polticas pblicas centrales para el pas, y una de las variables determinantes de la viabilidad a largo plazo del nuevo rgimen democrtico. As, tanto en el mbito de las reflexiones acadmicas como en la interpretacin de los aciertos y desaciertos de la poltica exterior radical, comienza a plantearse con fuerza el juego dicotmico realismo-idealismo que adquirira una presencia constante en los debates de los aos siguientes. Russell aplicaba este juego al anlisis de los primeros aos del gobierno radical: "a partir de visiones fundamentalmente 'idealistas' del escenario mundial se fij una serie de objetivos prioritarios: el aumento de la autonoma nacional, la recuperacin de la credibilidad externa, la reinsercin activa del pas en el mundo, el mantenimiento de la paz y la democratizacin del sistema internacional (...) A poco de andar las realidades del 'power politics' obligaron a la cancillera argentina a realizar un 'giro realista' (...) en la poltica exterior".14 El autor explicaba este proceso de adecuacin y ajuste como resultado de una serie de causas, a saber, las crecientes dificultades econmicas del pas, los obstculos existentes para concertar polticas a nivel multilateral en Amrica Latina, la no superacin de un carcter retrico del apoyo europeo, el triunfalismo norteamericano, y la situacin de vulnerabilidad externa - agravada por la pesada herencia recibida del gobierno militar. Frente a esta situacin, aunque se reconocan ciertos aspectos de la poltica exterior del nuevo gobierno democrtico, algunos autores insistan en la necesidad de darle a la poltica exterior un rol instrumental ms profundo y de cortar abruptamente con ciertas caractersticas tradicionales de la accin externa del pas a lo largo de gran parte de su historia. Para algunos autores, la clave tena que ver con la posicin contestataria tradicional de nuestro pas. Tulchin indicaba que la explicacin del comportamiento internacional de la Argentina (incluido el del nuevo gobierno) se vinculaba a que el xito demasiado rpido y fcil de la Argentina a fines del siglo pasado haba generado una tradicin en materia de relaciones internacionales que perduraba, en especial, en la relacin con los Estados Unidos. Para el autor, esta tradicin ya no estaba vigente, pero distorsionaba fuertemente la perspectiva del mundo que tenan el pas y sus dirigentes"15 Adems de este autor, quien ms acabadamente trabaj sobre esta lnea argumental fue Carlos Escud.16 Para el autor el gobierno de Alfonsn representaba una bienvenida moderacin. Sin embargo, observaba que la tendencia confrontacionista de la poltica exterior argentina no haba sido neutralizada. En palabras del autor, se continuaba sobrevaluando la capacidad de confrontacin internacional del Estado argentino, hecho que redundaba en una disminucin de las probabilidades de xito en los objetivos internacionales ms vitales que el gobierno se haba fijado. "No se sabe discriminar entre confrontaciones inevitables y vitales para el inters nacional y aquellas que no son ni una cosa ni la otra".17 De este modo y a partir de los diagnsticos elaborados acerca de los errores de la experiencia pasada, la relacin con los Estados Unidos ir cobrando centralidad.

Tulchin afirmaba en esos aos que la Argentina no poda insertarse con xito en el mundo sin antes o simultneamente definir sus relaciones con los Estados Unidos. Segn el autor, la falta de resolucin de su relacin con ese pas obstaculizaba la evolucin de su nuevo rol internacional".18 Por su parte, Escud insista en el apuntalamiento del desarrollo como nica fuente real de poder para lo cual era esencial el establecimiento de "alianzas slidas con aquellos pases que tienen el poder de promover o castrar nuestro destino. Desde una posicin de dependencia, la estructuracin de alianzas firmes con potencias centrales es casi el nico punto de partida para la optimizacin de la insercin internacional de un Estado"19 Frente a estos planteos otros autores an reconociendo la importancia de los Estados Unidos en la regin y en el mundo, entendan que era errneo definir la poltica exterior en base al tipo de vinculaciones que se establecieran con ese pas. Prez Llana aseguraba que existan otros polos de poder, y que adems en los temas conflictivos (plan nuclear argentino, relaciones comerciales con el Este; entre otros) la Argentina deba plantear ante todo el principio de la libertad de accin.20 Tan dismiles lecturas despertaban profundas diferencias. En primer lugar, se difera acerca de la magnitud de la importancia de los Estados Unidos para la insercin internacional de nuestro pas. En segundo lugar, diferentes interpretaciones emergan acerca de la verdadera relacin entre costos y beneficios derivados del establecimiento de determinadas alianzas. Frente a la percepcin de algunos autores que minimizaba la magnitud de la importancia de los Estados Unidos para nuestro pas, Tulchin indicaba que aunque poda visualizarse un relativo deterioro de la hegemona econmica de los Estados Unidos en trminos mundiales, en el contexto latinoamericano la merma de la influencia de los Estados Unidos era muy relativa por lo que era dudoso afirmar que la independencia de accin en Amrica Latina pudiera verse facilitada.21 Frente a la evaluacin de los costos y los beneficios de posibles alianzas, Escud afirmaba que cuando insista en la necesidad, por parte de un pas dependiente, de adaptarse a los objetivos generales de las grandes potencias con hegemona natural sobre el mismo, en aras de su propio inters, no se refera a un vasallaje incondicional y aceptacin mecnica de la sugerencia ms insignificante, sino de evitar confrontaciones con las susodichas grandes potencias en reas de importancia para sus intereses vitales (incluyendo el plano simblico). El autor afirmaba: "cuando hablo de la importancia de alinearse, no pretendo que sta sea una solucin mgica para los problemas del subdesarrollo, sino tan slo que es un paso necesario, aunque de manera alguna suficiente, para aumentar la viabilidad de aquellos pocos pases de potencial intermedio que tienen alguna posibilidad de alcanzar un grado de desarrollo ms satisfactorio".22 Algunos autores proponan alternativas a las que se apelar recurrentemente en la dcada siguiente. Bruno Bologna afirmaba que era necesaria una accin cooperativa por parte de los pases del Sur para superar el atraso o estancamiento del desarrollo de los mismos y para tener una mayor capacidad de negociacin con el Norte. El autor aseguraba "no podr lograrse el desarrollo de un pas, si no existe autonoma en las decisiones nacionales y esta autonoma no podr establecerse de manera individual sino a travs de una estrategia global que incluya en un primer momento una regin subdesarrollada para luego integrar todas las reas marginadas del desarrollo del Norte en un proceso de cooperacin Sur-Sur".23 Similarmente Juan Carlos Puig afirmaba que exista la posibilidad de que, "an dentro de una perspectiva de relaciones internacionales fuertemente asimtricas, se puedan llevar a cabo polticas y estrategias

ms o menos autonomizantes", las cuales, en el caso argentino, quedaban enmarcadas dentro de dos escenarios tipo bien diferenciados: el de la dependencia nacional y el de la autonoma heterodoxa. En el primer caso, las elites nacionales aceptan las consecuencias de las relaciones asimtricas, pero tratan de sacar el mejor provecho posible de tales relaciones. En el segundo reivindican aspectos cada vez ms significativos para su decisin propia. El autor sostena "si en los momentos cruciales, a pesar de la improvisacin y la ineficiencia con que el gobierno militar manej el conflicto, recibimos un apoyo sustancial de los pases de Amrica Latina y de los No Alineados; si desde el punto de vista del comercio exterior, tropezamos con las polticas proteccionistas de Estados Unidos y de Europa Occidental y, sin hacer mucho esfuerzo, las principales corrientes de nuestros intercambios se dirigen a los pases latinoamericanos, socialistas y del tercer Mundo, no podan llegarse a otra conclusin que la poltica exterior argentina debe seguir las pautas de la autonoma heterodoxa. Hacer buena letra pensando que as se obtienen contraprestaciones interesantes es ilusorio".24 Aunque con matices y un llamado ms realista a la aceptacin de la situacin argentina en el mundo Russell indicaba que "el nico sentido posible de una posicin de no alineamiento real y no retrica es la decisin de aumentar la capacidad de decisin autnoma, especialmente en el mbito de las relaciones entre las superpotencias y las naciones inscriptas en sus reas de influencia. Para un pas como Argentina una postura de este tipo conduce necesariamente al incremento progresivo del nivel de sus 'disensos metodolgicos' con los Estados Unidos. Sin embargo, esta ampliacin de puntos de divergencia -hecho natural e inevitable en la medida en que Argentina logre avanzar en sus objetivos de desarrollo nacional independiente- no implica traicionar la occidentalidad del pas (...) el No Alineamiento es una herramienta importante para operar activamente sobre la dinmica de la confrontacin estratgica mundial tratando de contribuir a la distensin y al fortalecimiento de la paz".25 As, sobre los ejes descriptos, las reflexiones a lo largo de la dcada culminaron en la conformacin de un importante cuerpo de trabajos sobre poltica exterior, algunos de los cuales se orientaran a la construccin de teora normativa desde la periferia con importantes variaciones en trminos de la produccin de esquemas tericos acabados. El tema central de debate se vinculaba principalmente con el tipo de perfil que deba asumir la Argentina en su insercin externa y con la definicin de las mejores alianzas existentes para optimizar esa insercin. El punto de quiebre claramente tena que ver con la vinculacin con los Estados Unidos. La centralidad de esta cuestin queda demostrada con la realizacin, en octubre de 1987, de un seminario internacional dedicado al anlisis de las relaciones argentino-norteamericanas hacia fines de los ochenta, organizado por el rea de Relaciones Internacionales de FLACSO Argentina. En el prlogo del libro que rene los trabajos presentados en el seminario los compiladores sealaban "Las relaciones con Estados Unidos revisten una importancia capital para la Argentina. Estados Unidos no es slo la potencia dominante en el mbito hemisfrico sino adems, uno de los polos centrales del equilibrio de poder mundial (...) la apropiada consideracin del papel de los Estados Unidos en el hemisferio y en el conjunto del sistema internacional, as como las principales tendencias de su evolucin contempornea (...) constituyen un insumo esencial en la formulacin de la poltica exterior argentina".26 As, este libro marcara la instancia en la que las ideas se van consolidando y aparecen con ms claridad los lineamientos sobre los que se basarn los

debates en la dcada siguiente. Ser el mbito adems en el que emergern debates ms explcitos en torno a la necesidad de desarrollar un enfoque "realista" desde la periferia. Como hemos visto el reconocimiento de la necesidad de una poltica exterior realista se hizo presente desde varios frentes, incluido el propio gobierno. No debe confundirse el significado del trmino realismo para la teora angloamericana de las relaciones internacionales con el que se le pretendi otorgar en el marco de los debates sobre poltica exterior argentina.27 Quin por primera vez utiliz la expresin en este sentido fue Russell en el seminario de 1987 al que hicimos referencia anteriormente. En palabras del propio autor su referencia al "realismo perifrico" apuntaba a dos cosas: sealar los problemas tericos y prcticos que presentan tanto los enfoques juridicistas e idealistas clsicos como las perspectivas geopolticas tradicionales que haban dominado largamente la aproximacin acadmica al estudio de la poltica exterior argentina, y traer al debate de nuestro pas los desarrollos tericos y las disputas generadas dentro de la teora realista y analizar su validez para reformularla, aprovechar lo til de ella y, a partir de all, pensar en trminos de una teora normativa que pudiera servir de orientacin a la poltica exterior del pas. Con respecto al primer punto, al autor le interesaba sealar la esterilidad de las polticas de confrontacin con los pases centrales por razones ideolgicas, por sentimentalismos subjetivistas o por mera ignorancia o ingenuidad; y la inconveniencia del ejercicio de polticas de poder en el mbito subregional. En palabras de Russell, "cuando alguna vez alud al 'realismo perifrico' tena en mente (...) la necesidad de que no nos equivocramos en el diagnstico de las tendencias del orden mundial y en el reconocimiento de los lmites que ese orden impone a un pas como Argentina (...) pensaba en la necesidad de que debatiramos, a partir de los supuestos del realismo, los caminos ms aptos para aumentar nuestra cuota de poder en el sistema internacional, nica forma que conozco para consolidar autonoma".28 No obstante, a partir de un consenso explcito el concepto de '"realismo perifrico"' ser reservado enteramente a la teora normativa elaborada por Escud quin en 1987 present de forma ms acabada los lineamientos de este enfoque surgidos de sus trabajos a lo largo de la dcada del ochenta.29 Para Escud el realismo de la periferia implicaba no subestimar la situacin de vulnerabilidad de largo plazo a la que estn sometidos los pases dependientes, ms an cuando a eso se sumaba su escasa relevancia estratgica. Ese realismo lo llevaba a concluir que la poltica exterior de un Estado dependiente, vulnerable y poco estratgico deba desideologizarse en la mayor medida posible, sometiendo toda decisin a un clculo de costos-beneficios materiales. Para el autor la reduccin de costos y riesgos debe ser el principal objetivo de la poltica exterior de un Estado dependiente y se constitua en un principio bsico para el desarrollo de un "realismo perifrico". Y en 1987 indic lo que en sus trminos deba ser la estrategia de poltica exterior de un pas de las caractersticas de la Argentina que puede resumirse en la siguiente idea: la poltica exterior de un Estado dependiente, vulnerable y poco estratgico debe disearse con vistas a las confrontaciones de orden econmico, posibles o probables en el mediano y largo plazo, y con previsin de las emergencias nacionales e internacionales que inevitablemente se producen en el tiempo largo. La poltica exterior debe tener, en su dimensin poltica, la funcin primordial de reducir costos y riesgos de mediano y largo plazo, posicionando favorablemente a un pas como la argentina por medio de la cooperacin con las grandes potencias en todos aquellos campos en los que no est en juego en inters nacional de la nacin. "Cuando est comprometida la viabilidad econmica misma del pas a causa del endeudamiento,

las confrontaciones, prudentemente manejadas, deben reducirse al mbito exclusivo de lo econmico. En lo poltico es aconsejable una cooperacin estrecha con las grandes potencias occidentales, particularmente con los Estados Unidos, en cuya rea de influencia (...) este pas se encuentra. Este es un principio de conveniencia a largo plazo que no brinda garanta alguna de xito sino que busca minimizar costos y riesgos".30 Frente a esta completa asignacin de significado al concepto de "realismo perifrico", distintos autores buscaron diferenciarse: algunos criticando duramente al propio realismo31, y otros proponiendo enfoques alternativos. Russell se diferenciar del significado que Escud le da al concepto. Si bien reconoce los lmites que el orden internacional impone a la Argentina, desde su punto de vista, una visin realista de la periferia debera partir de una visin diferente de las relaciones internacionales. Precisamente en bsqueda de este distanciamiento, Russell producira un enfoque alternativo aos ms tarde al que denominara neoidealismo perifrico. En medio de estos debates, y de la gestacin de los primeros lineamientos de enfoques normativos, el gobierno de Menem generara en materia de poltica exterior el corte abrupto con el pasado que se haba reclamado y debatido en la dcada previa a partir de una especial "rationale" motivante de cada una de las acciones implementadas.32 La "rationale" de la poltica exterior implementada en los noventa Si bien la administracin radical haba modificado ciertos patrones tradicionales de insercin externa, las circunstancias en las que el pas se encontraba inmerso hacia fines de la dcada de los ochenta (especialmente, la crisis econmica) obligaron a pensar en la necesidad de realizar importantes transformaciones en la materia. Esta necesidad, que adquiri presencia creciente en los debates tericos que se produjeron en esos aos indudablemente marc un camino a las nuevas autoridades. Russell afirmaba que ms all de los disensos retricos, era bastante claro entonces que los dos partidos con posibilidades de ganar (radicalismo y peronismo) presentaban muchas ms coincidencias que diferencias en relacin con los criterios ordenadores de la poltica exterior que pondran en marcha. Para el autor el "achicamiento' de las diferencias entre ambos candidatos resultaba de una constatacin muy simple: "por un lado, que Argentina se encontraba en una situacin de extrema fragilidad y vulnerabilidad externas y, por otro, que la segunda fase de la transicin democrtica del pas estaba claramente dominada por las 'urgencias' econmicas".33 Si bien estos condicionamientos pudieron haber marcado un camino obligado a las futuras autoridades, en el mbito de la reflexin terica en torno a la insercin argentina en el mundo hacia fines de los ochenta, exista algo ms que un cmulo de "disensos retricos". El diagnstico sobre la situacin de la Argentina contaba con mayor consenso que en aos anteriores por parte de polticos y acadmicos, aunque las alternativas para superar la situacin vigente seguan abriendo frentes de discusin, especialmente entre estos ltimos. As, la orientacin que el nuevo gobierno le dara a la conduccin de los asuntos externos implic claramente una opcin si tenemos en cuenta las propuestas que efectivamente se haban elaborado a lo largo de la dcada anterior. Esta opcin se basaba en una serie de lineamientos que, adoptados desde el comienzo del nuevo gobierno, constituiran el basamento lgico de la poltica exterior argentina a lo largo de los noventa a travs de sus dos cancilleres (Domingo Cavallo y Guido Di Tella) sin cambios perceptibles entre una y otra gestin. Puede afirmarse que no

existieron en todo ese tiempo cambios de rumbo quizs debido a que la poltica exterior se convirti en una verdadera poltica de Estado basada en un slido cuerpo argumental que permiti otorgar una especial racionalidad motivante a cada una de las acciones implementadas. El presidente Menem manifest tempranamente los lineamientos de la futura poltica exterior: "Mi concepcin de la poltica exterior es simple y clara: hay que trabajar para que la Argentina tenga una poltica exterior que privilegie el inters nacional, esto es, el bienestar de los argentinos. Esto presupone, por sobre todas las cosas, realismo; porque sabemos que slo el crecimiento econmico y el mayor bienestar de la poblacin nos van a dar ms presencia en el mundo. Se trata de crear un clima de libre comercio y tambin para el movimiento de capitales, para las inversiones directas favorables para el crecimiento de la economa mundial y el aprovechamiento por parte de las economas nacionales, de la oportunidad que ofrece la economa mundial. De esta forma pretendo que la poltica exterior se constituya en un apoyo fundamental para la solucin de los problemas econmicos y sociales del pas".34 A partir de este lineamiento, defini con claridad cual sera el foco en torno a las futuras relaciones preferenciales: "En este marco asignamos gran importancia a nuestras relaciones con Estados Unidos (...) Estoy convencido de que debemos buscar una relacin especial con Amrica del Norte".35 En los primeros meses del nuevo gobierno y ante la pregunta acerca de cules seran los puntos centrales de la nueva poltica exterior argentina, Domingo Cavallo respondi: "El realismo. Nuestro pas ha ido perdiendo posiciones no slo econmicas sino de presencia poltica en el mundo. Fundamentalmente, por razones de su fracaso econmico, de su inestabilidad, su estancamiento, y en mi opinin, nuestra poltica exterior no fue realista. Hemos tratado de tener presencia y hacer discursos muy principistas sobre temas diversos, muchos de los cuales estn muy alejados de nuestra problemtica cotidiana y no hemos enderezado adecuadamente nuestra poltica exterior a facilitar la solucin de los problemas econmicos y sociales que aquejan a los argentinos".36 As, desde el comienzo se intent mostrar con claridad la firme intencin de practicar un profundo corte con el pasado. Para el canciller Cavallo, la nueva poltica exterior sera contraria a la tendencia pasada: "estaremos preocupados por establecer relaciones exteriores que faciliten la integracin econmica de Argentina con la economa mundial, atrayendo capital y resolviendo problemas que afectan a nuestro pueblo".37 El canciller ejemplificaba su pisicin apelando al caso japons. "El Japn perdi la Segunda Guerra Mundial. Y hoy, el Japn tiene una presencia muy importante en el mundo. Por qu logr tener una presencia muy importante en el mundo? No fue por los discursos que los ministros de Relaciones Exteriores o primeros ministros japoneses hayan pronunciado sobre cuestiones del enfrentamiento Este-Oeste, o sobre cuestiones de inters estratgico de los Estados Unidos o de la Unin Sovitica desde el 46 en adelante, sino porque el Japn fue capaz (...) de poner en marcha su economa, consolidar un poder econmico muy importante, y por esa va tener una gravitante presencia en el mundo. Yo creo que la Argentina va a defender mucho ms su soberana en las Malvinas si es capaz de incrementar su poder econmico. Por eso, cuando hablo de realismo hablo de mecanismos de defensa de nuestros intereses que no reduzcan las posibilidades de que aprovechemos inteligentemente nuestro litoral martimo en la pesca o que tengamos una relacin econmica fluida con Europa"38 An reconociendo ciertos aciertos de la administracin anterior, los lineamientos de la nueva poltica exterior comenzaron a diferenciar con claridad a la nueva gestin. El

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canciller Di Tella afirmaba al respecto: Estimo que la poltica que hemos seguido es una continuacin en cierto sentido de la poltica que comienza en el ao 1983 con la democracia, que hace esto posible, pero bsicamente la poltica que comienza en 1989 hace un cambio externo e interno".39 Y agregaba "Lo que hemos hecho, bsicamente, empezando en el ao 1982, pero sobre todo en el ao 1989, es un cambio de alianzas o de perspectivas".40 Para el canciller, abril de 1982 era una fecha clave desde el punto de vista de la dolorosa leccin histrica que le haba tocado aprender al pas, "porque esa fecha no slo marca esa malhadada guerra, sino que tambin seala la interrupcin de prcticamente todo el abundante apoyo directo que el Departamento del Tesoro de los Estados Unidos le haba brindado al gobierno militar argentino. Abril de 1982 es una fecha que ilustra los costos de la confrontacin y el precio del desafo para un pas como el nuestro"41. Sin embargo, Di Tella adverta que no obstante esos costos y a pesar de la restauracin de la democracia en 1983, la Argentina no estaba an preparada para enfrentarse a la realidad, esa realidad que le indicaba que su enfoque confrontacionista de la poltica exterior slo le produca daos irreparables al pas. De acuerdo al canciller, si bien los peores excesos de la poltica exterior del anterior rgimen militar haban sido eliminados, el gobierno haba optado por no innovar en varios temas altamente irritativos (entre ellos la poltica de Malvinas, la poltica nuclear y la poltica misilstica). "As, la Argentina continu pagando los costos de sus desafos, que se sumaban a las distorsiones acumuladas en su economa durante dcadas, al dficit fiscal y a la hiperinflacin, para culminar en una transferencia apresurada del mando presidencial."42 Es por este diagnostico que la nueva administracin decidi imprimirle un carcter totalmente diferente a la poltica exterior. Di Tella afirmaba que si el espritu que animaba a la nueva poltica exterior poda caracterizarse en pocas lneas, este era el de "eliminar los obstculos polticos externos que el exceso de confrontaciones del pasado haba interpuesto entre la Argentina y el logro de sus objetivos econmicos".43 Y agregaba si tuviera que elegir tres palabras para definir esta poltica exterior que estamos llevando adelante yo dira que ellas son: pragmatismo, integracin y apertura (...) con este trpode anunciado, podemos avanzar en relaciones maduras con los pases centrales y sostenerlas, en el nivel de mayor eficacia, con todos los pases de la tierra, directamente y a travs de los organismos que representan la comunidad internacional.44 Este espritu pragmtico estaba sostenido por una especial lectura de las reglas de juego del sistema internacional y una clara y precisa definicin del inters nacional que la poltica exterior deba perseguir. Esto conduca asimismo a una especial percepcin respecto de los contenidos pragmticos y/o principistas que deban animar a la poltica exterior, y a determinar el lugar que sta ocupaba en el marco de las restantes polticas pblicas, en especial la poltica econmica. Para la nueva administracin, la poltica exterior deba concebirse en estrecha relacin con las dems reas de gobierno, en especial la poltica econmica. Para el canciller Cavallo, la clara determinacin de recrear las instituciones econmicas que el Presidente Menem haba adoptado en 1989, no poda carecer de correlato en materia de insercin externa. Ello implicaba la necesidad de cambiar profundamente las caractersticas de la insercin Argentina en el mundo45 En palabras del primer canciller "la poltica exterior no poda seguir siendo interpretada en forma aislada sino que haba que integrarla como parte del programa de gobierno del presidente de la Nacin"46 Desde esta racionalidad comenzaron a ocupar un lugar destacado los aspectos comerciales, econmicos y financieros de la poltica exterior. En palabras de Di Tella La poltica exterior no es

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90% de poltica y 10% de economa (...) una proporcin de ms de la mitad est al servicio de la poltica econmica47 Esta idea explica que se haya procedido de inmediato a la incorporacin del Servicio Comercial Exterior a la Cancillera. Para el canciller todo esto se vinculaba a un nuevo nfasis totalmente pragmtico en las relaciones exteriores. As, alcanzar xitos en materia externa y en materia econmica era una cuestin casi indivisible. Se trataba de un camino de doble va. La poltica econmica deba orientarse al mejoramiento del posicionamiento internacional del pas, y la poltica exterior deba brindar un marco de confianza para el mejoramiento de la situacin interna. El canciller sealaba con respecto al Plan Brady: "yo no digo que la poltica exterior haya permitido el Plan Brady, pero el pas ha accedido al plan como consecuencia de las enormes transformaciones internas, pero tambin de la poltica exterior que ha dado seguridad a la nacin."48 Este nfasis en la imperiosa necesidad de erigir a la poltica exterior como complemento de la poltica domstica derivaba de una lectura de la experiencia histrica del pas que le atribua a sta una tendencia a sobrestimar la capacidad propia quitando importancia a esta interpenetracin entre poltica exterior y poltica domstica. Para el nuevo gobierno el aislacionismo y la excesiva confianza en los recursos propios como motor del desarrollo haban contribuido a que nuestro pas permaneciera al margen del flujo de inversiones destinadas a la produccin. Para el gobierno la captacin de inversiones extranjeras adquira un inters esencial, como medio para impulsar el desarrollo de todo el potencial de la economa En palabras del canciller Di Tella, el giro operado en la poltica exterior se basaba entonces en "eliminar las confrontaciones polticas innecesarias con las grandes potencias, a los efectos de aumentar nuestra capacidad de negociacin en los temas que son importantes para nuestro futuro y de generar percepciones positivas que hagan del pas un lugar ms seguro y ms atractivo para el inversor".49 En definitiva, la poltica exterior estaba en estrecha relacin con la poltica general del pas, "a su servicio, no como una lujosa abstraccin sino para lograr el bienestar del pueblo argentino".50 Esta poltica exterior realista y pragmtica exiga una cruda lectura del funcionamiento del sistema internacional y del espacio que en el mismo le caba a un pas con las caractersticas de la Argentina. El nuevo gobierno entenda que, a inicios de la dcada pasada, "la Argentina era un pas de creciente marginalidad en el mundo occidental. Nuestra posicin geogrfica de lejana se haba ido agravando por nuestro progresivo deterioro econmico y poltico. Tal situacin haca que no furamos centro de inters desde el punto de vista estratgico y, desde criterios puramente econmicos, nuestra posicin haba seguido descendiendo en el escenario internacional. Deprimidos econmicamente, con un pesado endeudamiento externo y con una poblacin de apenas 32 millones de habitantes, nuestra presencia era de poca o nula relevancia en el concierto internacional".51 Di Tella explicaba esa situacin como resultado de una suerte de tendencia histrica a sobrevaluar el rol de nuestro pas en el mundo, relacionada a su vez con la desarticulacin de los parmetros de insercin derivados de la especial relacin con Gran Bretaa. En palabras del canciller, la Argentina haba tenido una insercin clara en el mundo moderno, desde fines del siglo pasado a travs de su especial relacin con Gran Bretaa. Cuando esta relacin se empez a debilitar en la dcada de 1930 en adelante, y sobre todo despus de la Segunda Guerra Mundial, nuestro pas qued desconcertado y proyectando con gran dificultad sus relaciones internacionales. Esta actitud aislacionista llev tambin a tener una actitud de confrontacin con los principales pases del mundo. Una cosa iba junto a la otra. El

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acercamiento de la Argentina a un grupo de pases con dificultades en su desarrollo, no alineados, por razones que podan ser valederas en ciertas pocas, o para ciertos pases, no se justificaban para Argentina"52 En el entendimiento de la nueva gestin era posible afirmar la existencia en la historia argentina de una suerte de ilusin "Argentina potencia" que "impidi que comprendiramos en qu medida nosotros necesitbamos del mundo. Esa fantasa nos impuls a adoptar polticas aptas quiz para una gran potencia, pero peligrosas y costosas para un pas que dependa, para su prosperidad, de una insercin internacional que le permitiera exportar su produccin alimentaria en las mejores condiciones posibles. La dolorosa realidad es que la Argentina estaba en condiciones de aspirar al dignsimo nivel de riqueza y poder de pases como Australia o Canad pero crey que poda aspirar al juego de una gran potencia y como consecuencia termin perdindolo casi todo"53 Esta auto-percepcin equivocada habra conducido al pas a una tendencia clara al aislacionismo que privilegiaba a la autonoma como criterio rector de la poltica exterior. Para el canciller el problema bsico de la Argentina, o por lo menos uno de los problemas bsicos ha sido una poltica de aislamiento con respecto a las corrientes mundiales culturales, econmicas, polticas (...) Haber querido hacer un modelo autrquico en el orden econmico y un modelo autrquico en el orden tecnolgico, no poda sino terminar muy mal. As, la declinacin argentina est claramente asociada a ese proceso".54 Esta visin de la experiencia argentina en materia internacional llevaba al nuevo gobierno a un replanteo profundo de las posibilidades de la Argentina en su insercin externa. Resultaba claro que la nica salida viable se vinculaba al fortalecimiento de la posicin del pas en el mundo que, en su concepcin, el canciller, slo podra alcanzarse a travs del desarrollo econmico. El canciller se preguntaba en relacin al problema Malvinas "cmo presiona usted a Gran Bretaa?, cmo lo hace, ms all de una exhortacin tica y moral y del reclamo jurdico ante las Naciones Unidas? (...) El mensaje clave, la presin clara, se producir cuando la Argentina tenga un producto bruto como el que debera tener"55 Di Tella afirmaba que el gobierno haba optado por "un cabal realismo en trminos de cul es la medida de nuestro poder y cul es nuestra verdadera posicin en el mundo. La Argentina es un Estado mediano en trminos de poder y riqueza, con vastas potencialidades de desarrollo siempre y cuando estemos conscientes de nuestras limitaciones (...) Los Estados medianos como el nuestro, para insertarse adecuadamente en el mundo y progresar sin crearse a s mismos innecesarios obstculos polticos externos, deben adaptarse a una comunidad internacional cuya conformacin poltica es ms dato dado que obra nuestra. En tal contexto, la aceptacin de liderazgos polticos de parte de una gran potencia de predominio natural en la regin del mundo en el que un pas est ubicado, lejos de indignidad es sensatez. Pases mucho ms poderosos que la Argentina, como el Reino Unido, Francia, Canad, Japn, Italia, Alemania, Australia y tantos otros, han aceptado el hecho de la potencialidad norteamericana desde 1945 y han crecido y sabido defender con tenacidad sus intereses nacionales en el contexto de esa situacin".56 Es por ello que para el nuevo gobierno la 'autonoma' adquiere un significado especial. El canciller adverta: Somos conscientes de que la autonoma no es sinnimo de libertad de accin: la autonoma se consolida y expande con un uso prudente y sensato de sus resortes propios o se restringe a travs de un uso irresponsable de los mismos. Queda claro que no propugnaremos polticas de poder sin poder, que no sostendremos confrontaciones que no hagan a intereses vitales para el pas, que cumpliremos los compromisos contrados y sobre todo, que no nos

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manejaremos con criterios emocionales (...) Es indudable que desafiar a una gran potencia puede tener un alto contenido emocional: los costos y perjuicios sern mucho ms altos; desde luego, nuestro pas no podra soportarlos57 La clave en materia de insercin internacional estaba entonces en el desarrollo de un sistema de alianzas que apuntalaran las posibilidades de desarrollo del pas. El canciller Cavallo afirmaba al respecto que en nuestra cultura poltica se haba difundido la idea de que el desarrollo era algo as como una deuda caritativa que el mundo exterior tena con nosotros. A partir de ese preconcepto, la accin diplomtica haba siso errneamente orientada hacia la prdica, en los foros internacionales, de esa ilusoria pretensin.58 En cambio, el sistema de alianzas propuesto inclua cuatro grandes reas: los pases de Europa, los pases del norte de Amrica, los pases emergentes del este de Asia, y una cuarta zona de referencia. Esta cuarta zona era definida como "nuestra zona especfica, que por un lado se la puede definir como el Grupo de Ro de una manera diluida o como el MERCOSUR de una manera mucho ms concreta".59 Desde ya, en el sistema de alianzas descripto se privilegi la relacin con los Estados Unidos. No obstante, la necesidad de una mejora sustancial de las relaciones con Estados Unidos en el nuevo esquema de alianzas no implicaba, para ninguno de los dos cancilleres, desatender otro tipo de vinculaciones. "No es que queramos tener una relacin ms intensa o ms estrecha con Estados Unidos que con pases de estas otras grandes regiones. Lo que pasa es que cuando hacemos una recomposicin de la relacin eso es una novedad. Aparece en los diarios y aparece como comentario periodstico porque es novedad que estemos ahora con una buena relacin con Estados Unidos; en cambio; no es ninguna noticia nueva que tengamos una relacin excelente con la Comunidad Europea."60 Adems el canciller afirmaba: "Ahora omos algunas voces opositoras que nos recomiendan que renunciemos a la condicin de aliado de los Estados Unidos, y aseguran que ese vnculo es contradictorio con el que mantenemos con nuestros vecinos en el MERCOSUR. No hay conflicto insalvable entre nuestro compromiso de consolidar la hermandad de las naciones de Amrica del Sur y el estrechamiento de nuestra relacin con los Estados Unidos, como tampoco lo hay entre la construccin de un MERCOSUR vigoroso y el desarrollo del rea de libre comercio de las Amricas".61 Como vimos, en palabras de los formuladores de la nueva poltica exterior el sistema de alianzas, adems de la relacin especial con los Estados Unidos, consista en "abrir una nueva va de dilogo para el tratamiento de la cuestin Malvinas; avanzar en la integracin con nuestros hermanos de Amrica Latina, en un proceso irreversible; normalizar nuestras relaciones con Gran Bretaa, como paso previo para mejorar las relaciones con los pases europeos y con la CEE; incrementar nuestras relaciones con Japn y los pases del Pacfico; participar activamente en la conformacin del nuevo orden internacional; desarrollar la ms amplia red con los pases que trabajan por la paz y el progreso. Todo ello en miras a una insercin digna, responsable, seria y previsible.62 La relacin preferencial, entonces, no implicaba desatender ni a Europa ni a los vecinos Se entenda con respecto a la Comunidad Europea que se haba dado un paso muy importante que ahora parece, elemental, que era recomponer las relaciones con Gran Bretaa. Esto era imperativo y se ha hecho. Mantenemos un disenso donde nos hemos puesto de acuerdo, pero mantenemos las relaciones que hemos tenido por tantsimas dcadas, e incluso con las nuevas polticas argentinas en el orden econmico las relaciones actuales son ms estrechas que nunca".63 Con respecto a los vecinos, el canciller Cavallo explicaba que su poltica exterior contempl en su diseo un alto componente integracionista orientado hacia una insercin regional en el contexto

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internacional.64 Pero para el cumplimiento de ese objetivo se requera otorgar al esfuerzo integrador un mayor dinamismo. Coincidentemente, para Di Tella, el MERCOSUR era de inters central acentuando un carcter ms prctico a las relaciones asociativas especiales que se establecieron en el perodo anterior y lo consideramos de vital importancia en la poltica exterior"65 Simultneamente, la nueva modalidad de relacin con los Estados Unidos se baso en un estricto clculo de tipo pragmtico. El canciller Di Tella afirmaba que "durante dcadas enteras habamos invertido todo nuestro capital diplomtico en una competencia con los Estados Unidos por el liderazgo del hemisferio, sin comprender en qu medida dabamos nuestro propio inters al enfrentar a una pas tanto ms poderoso que el nuestro".66 As, "en los Estados Unidos la Argentina no encontr cooperacin ni comprensin, sino un rival formidable decidido a imponer un destino manifiesto no menos arrogante que la fantasa de poder de la Argentina, aunque con mayor base material. Estados Unidos le hizo pagar muy caro a la Argentina su desafo. Historiadores argentinos y norteamericanos han demostrado ya cabalmente que durante la mayor parte de la dcada de 1940 los Estados Unidos descargaron sobre la Argentina un fulminante boicot econmico."67 As, se asignaba el cambio de perfil al reconocimiento "de que necesitamos llevarnos bien con todos los pueblos de la tierra y muy especialmente, con aquellos Estados de cuya buena o mala voluntad puede depender el futuro del pueblo argentino". Para el canciller no se trataba de un sometimiento a los Estados Unidos sino de "un giro sustantivo para terminar con una tradicin de anti-norteamericanismo inconducente, que no nos ha reportado ninguna ventaja y que nos ha marginado durante dcadas del protagonismo realista -y mesuradoque nuestro pas puede aspirar a tener en el mundo actual".68 No obstante, el cambio en el modo de vinculacin con los Estados Unidos no se consideraba una alternativa mgica a los problemas argentinos. Se trataba slo de evitar costos. Segn Di Tella se haba reformulado nuestra relacin con los Estados Unidos para tornarla ms cooperativa, estable y madura, convencidos de que tal actitud no conlleva beneficios automticos pero nos acerca mucho ms a la posibilidad de lograrlos (...) y nos permite, por otra parte, insistir en temas que pueden tener menor entidad planetaria que aquellos que en el pasado nos obsesionaron, pero que nos afectan mucho ms directamente."69 El canciller entenda que de tal manera se haba avanzado para extirpar de nuestra poltica exterior todos aquellos viejos elementos que contribuyeron a generar una imagen negativa de la Argentina en el exterior, aumentando las percepciones de pas riesgoso, ahuyentando inversiones y erigiendo obstculos diversos para la cooperacin, cuando no generando costosas sanciones. Y agregaba: "Esto no significa, como dije, que tengamos la ingenua expectativa de que abundantes beneficios inmediatos caern mgicamente sobre nuestro pas. Pero s implica la eliminacin de obstculos polticos que habamos interpuesto entre nosotros y la cooperacin internacional, y esto, que equivale a la eliminacin de costos innecesarios, es ya de por s un beneficio".70 La nueva alianza fue categrica especialmente en el plano discursivo.71 Di Tella resaltaba la pertenencia al club de Occidente. "Yo quiero tener una relacin cordial con Estados Unidos, y no queremos un amor platnico. Nosotros queremos un amor carnal con Estados Unidos, nos interesa porque podemos sacar un beneficio"72 Esta frase sera emblemtica para la caracterizacin de la poltica exterior de Menem hacia los Estados Unidos. Adems de carnal, era un "amor interesado". De acuerdo a lo expresado por Di

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Tella, el alineamiento responda a una estrategia de carcter pragmtico que tena lmites precisos: "mientras hemos dejado de pelearnos con los Estados Unidos respecto de numerosos temas (Amrica Central, la proliferacin nuclear y misilstica, etc.) y en el mbito de diversos foros (como el Movimiento de Pases No Alineados y el Grupo de los Seis) y hemos pasado a cooperar en una serie de cuestiones impensables (como en el caso de nuestra participacin en la guerra del Golfo), no perdemos la ocasin para protestar por la venta de cereales subsidiados en nuestros mercados tradicionales o por los derechos compensatorios que traban algunas de nuestras exportaciones (...) Si concentramos nuestro poder de confrontacin en aquellos temas que son realmente importantes para el bienestar de nuestro pueblo, tenemos una probabilidad mayor de realizar algunos avances significativos. No se trata pues de seguidismo o de alineamiento automtico, como han dicho algunos, sino de un manejo ms inteligente de nuestros escasos recursos de poder. El hecho de que de tanto en tanto surjan problemas serios como el de los subsidios, nos ilustra no el fracaso de nuestra poltica, sino la magnitud de las dificultades y el carcter suicida de agregar obstculos polticos innecesarios a negociaciones comerciales y financieras que ya son suficientemente difciles".73 La frase "relaciones carnales" con las que Di Tella bautiz las relaciones con Estados Unidos esconde parte de la estrategia para establecer una relacin de confianza. Di Tella explicara aos ms tarde "Al principio tuvimos la necesidad de afirmar de manera clara y categrica nuestro alineamiento con occidente, pero esa etapa ya pas. Ahora podemos criticar la poltica comercial norteamericana. Despus de todos estos aos, hay cosas que ya se dan por sentadas".74 Cuando se criticaba ese nfasis discursivo Di Tella era contundente: " cuando decidimos retirarnos del Movimiento de Pases No Alineados porque consideramos que haba perdido sentido como consecuencia del acuerdo Este-Oeste, podramos haberlo hecho bajando el nivel de representacin, mandando al embajador ms cercano o tratando de mirar para otro lado, dejando que el tema se diluyera y que dentro de 10 aos no se supiera si estamos o no con ese grupo de pases. An as nos pareci, y el Presidente apoy, que es muy importante ser muy claros, ya que slo si la sociedad entera participa de estos o de nuevos puntos de vista, estas polticas son duraderas. Hemos sido tajantes, hemos tratado de no ser ofensivos pero hemos sido muy claros, marcando dnde estaban nuestros intereses primarios. Esto nos lleva a veces a un perfil ms alto del deseado, pero nos parece que es muy importante; uno no puede hacer poltica y pedir disculpas por hacerla. Nuestra relacin y recomposicin de relaciones con Estados Unidos han sido clarsimas. Nadie tiene dudas de que lo estamos haciendo porque creemos que es lo que ms le conviene a nuestros intereses y lo hacemos explcitamente".75 Para Di Tella, el estilo no era solamente un problema temperamental suyo, sino que tena que ver con su concepcin de cambio cultural en los pases. Para el canciller sus polticas haban sido absolutamente claras y frontales, lo cual en su percepcin era muy conveniente para el pas.76 Dentro de la "rationale", los cambios operados en materia de insercin externa se explicaban en trminos de una precisa definicin del inters nacional. Para el canciller, "la poltica exterior, tal como la concibe este gobierno no es una abstraccin lujosa y distante sino que es parte de la gran poltica nacional que precisamos para devolver a nuestro pas la confianza en el porvenir y su mismsima viabilidad econmica y poltica en el complejo mundo actual. Y precisaba "defenderemos con vigor nuestros verdaderos intereses, es decir, aquellos que estn relacionados con el bienestar de nuestro pueblo, con su salud y su enfermedad, con su felicidad e infortunio. Es por ello que protestamos

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fuertemente por la injusticia perpetrada contra nuestro comercio y produccin por las polticas de subsidios a las exportaciones agropecuarias y los Estados Unidos. Pero la nuestra es una poltica que est al servicio del pueblo argentino, y es por ello que, aconsejados por la experiencia histrica (...) renunciamos a todas aquellas confrontaciones polticas estriles, desvinculadas de nuestros intereses materiales, que antes nos obsesionaron. El nico rdito de esas confrontaciones son beneficios emocionales que halagan la vanidad de las dirigencias". 77 Ya desde su funcin de Embajador Argentino en los Estados Unidos Di Tella haba defendido la insercin de la Argentina en el mundo, como una forma de mejorar el nivel de nuestra gente78 As, si el inters nacional se vinculaba al bienestar material de la gente, se requera una especial concentracin de esfuerzos. El canciller expresaba: "Yo creo que la nueva poltica exterior va a contrastar con esta tendencia del pasado, se nos va a ver menos presentes en la discusin a nivel mundial de temas de nuestra propia problemtica y se nos va a ver ms preocupados por conseguir que la relacin con el resto del mundo facilite la integracin econmica de la Argentina a la economa mundial, la obtencin de capitales y la simplificacin de los problemas gravsimos que aquejan a nuestra gente".79 Para Di Tella, la capacidad de negociacin se estaba consiguiendo "porque no discutimos ni gastamos esa capacidad de negociacin en temas como el de Centroamrica o que hay que hacer con Lituania. Nos dedicamos exclusivamente a discutir temas que hagan al bienestar de nuestra gente. Con el Tibet que hagan lo que quieran!.80 A partir de la expresada definicin del inters nacional, para los formuladores de la poltica exterior en esta lnea de accin haba un claro basamento de tipo moral. As, ante los cuestionamientos de algunos crticos en el sentido de que la nueva poltica exterior significaba un abandono del principismo, Di Tella afirmaba: "Somos pragmticos en tanto no nos arriesgamos al fracaso, pero al abandonar el verbalismo diplomtico no hemos abandonado los principios (...) El nuestro es un realismo moral. Sostenemos firmemente los principios democrticos y defendemos el derecho al bienestar de los pueblos, sin arriesgar el valor ms importante, que reside en lo que hace al bienestar de nuestro propio pueblo. Esta es la esencia misma del inters nacional"81 Precisamente porque la poltica exterior estaba al servicio del bienestar y el desarrollo del pueblo, el canciller consideraba estar actuando en defensa de los verdaderos y autnticos intereses nacionales.82 Para el canciller, haba llegado el momento histrico de desmitificar el elitismo perverso subyacente en la utilizacin de categoras emocionales en poltica exterior con el fin de justificar y movilizar actitudes irracionales de confrontacin que atentan contra el bienestar general de la poblacin, que necesita para prosperar de polticas ms pragmticas y menos grandilocuentes.83 En esto era contundente: "Gastamos esfuerzos, gastamos la libido en temas que no hacan a la prosperidad del pas. Esta tpica idea de la burguesa semi-ilustrada que se daba el gusto, pero que le costaba a la gente".84 Realismo y pragmatismo se constituyeron entonces en guas clave para la accin. Partiendo de esa definicin del inters nacional se cuestionaba fuertemente el tradicional principismo caracterstico de la poltica exterior argentina. "Venamos de una diplomacia abstracta, que realizaba recomendaciones tericas y estaba plagada de actitudes paradjicas, donde se tejan estrategias para enfrentar la prepotencia de los poderosos y simultneamente se enviaban misiones para solicitarles prstamos. Tuvimos una larga tradicin diplomtica que, aunque alentada por buenas intenciones o por posturas moralistas, estuvo siempre condenada al fracaso por carecer de la causa

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primordial de todo xito poltico, que es su ajuste con la realidad. Casi nos habamos acostumbrado a esa diplomacia de las declaraciones vacas. Nuestra actitud fue distinta. Decidimos movernos con un sentido pragmtico de la realidad, prefiriendo explorar las posibilidades concretas en desmedro de las especulaciones doctrinarias a las que haban sido propensos, desafortunadamente, algunos de nuestros predecesores."85 As, frente al principismo vaco se defenda una estrategia netamente pragmtica. El canciller afirmaba: "Hemos hecho la apologa del pragmatismo porque pensamos que un pas como el nuestro tiene todava muchas falencias econmicas y sociales. Hay gente que la pasa muy mal y no podemos darnos el lujo de hacer polticas internacionales que no estn pensadas centralmente en el inters de nuestra gente, de trabajadores, de obreros, de pobres, de ricos, de clase media, de empresarios, y que esta es la prioridad. Defender estos grupos sociales y defender la prosperidad de nuestro pas es un objetivo moral de alto valor tico."86 A tal punto llegaba esta idea que cuando se lo acusaba de ser demasiado pragmtico el Canciller responda: Es el mejor elogio que me podra haber hecho.87 Y afirmaba: "Algunos dicen que nuestra poltica es frvola. Bueno, en cierto sentido lo es. No hablamos de grandes principios, de grandes glorias, sino de cosas prcticas: de cuanto nos prestan, a qu tasa de inters y que estamos apoyando gestiones como las del Plan Brady".88 As, para los formuladores de la nueva poltica exterior el pragmatismo tena un componente moral elevado. Ante la pregunta de si el pragmatismo tiene lmites morales responde: "S, vamos a lograr que la gente viva bien, eso es lo que cuenta. No tiene sentido el placer o la satisfaccin de mandarse un gran speech y ser aplaudido por la falsa inteligencia propia y ajena, tenemos una gran moral"89 De acuerdo a Di Tella, "cuando la pobreza y la decadencia llegan al punto al que llegaron en la Argentina, con plena hiperinflacin, el pragmatismo es la nica moral poltica posible. Todo lo dems es inmoral".90 Y agregaba "Nuestro pragmatismo est encuadrado en una escala de valores en la que prima el bienestar de nuestro pueblo (...) el realismo moral que hemos adoptado para nuestra poltica exterior est en las antpodas de la amoralidad que suele atribuirse al realismo en poltica internacional. Nuestra postura es profundamente moral, porque nada podra haber ms inmoral que continuar arriesgando el bienestar de nuestro pueblo con el gnero de confrontaciones que suele atraer a las elites resentidas de muchos pases del Tercer Mundo y que durante tanto tiempo tent a nuestras dirigencias polticas."91 De este modo, para Di Tella, su "poltica exterior nunca renunci -como sostuvieron algunos- a la defensa de los valores ticos, sino que toda ella ha girado en torno de un valor tico que para nosotros es central (...) el bienestar del pueblo argentino. Asumir con realismo la modestia de nuestro poder para evitar confrontaciones costosas que indirectamente conducen al hambre de nuestro pueblo y centrar nuestra capacidad de negociacin en aquellos asuntos que se vinculan con el bienestar de nuestros conciudadanos: tal fue y es la esencia de esta poltica exterior (...) El pragmatismo de nuestra poltica exterior, que est basado en un principio tico interno, no implica renunciar al apuntalamiento en el mundo externo de aquellas buenas causas cuya defensa no entraa un costo para el pas ni una confrontacin riesgosa con alguno de los Estados de cuya buena voluntad depende en parte el bienestar de nuestro pueblo. Hay dos maneras de servir las buenas causas y de ser principistas . Una es hacerlo contra viento y marea, sin importarnos con quin nos peleemos en el trmite: esto es quijotismo autodestructivo. Es la anttesis de lo que proponemos y hacemos. Pero otra manera de ser principistas, mucho ms sensata y prudente, es no olvidar la defensa de nuestros principios all donde esa defensa nada nos cuesta a la vez que nos otorga cierta autoridad moral. En este caso, el principismo perfecciona al pragmatismo (...) el

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pragmatismo mismo se basa en un principio tico, en nuestro caso al menos, que es la defensa del bienestar de un pueblo que mucho merece y mucho ha sufrido. Nuestra poltica exterior es profundamente moral. Su moralidad comienza con el precepto que establece que la caridad comienza por casa , y se extiende al mundo en la medida en que no arriesgamos confrontaciones costosas para nuestro pueblo".92 Los ejes del debate sobre lineamientos de poltica exterior en los noventa Hacia 1991 en la Editorial nmero 27 de la Revista Amrica Latina Internacional (FLACSO Argentina) se destacaba la necesidad de profundizar el debate sobre la poltica exterior del pas. En esa editorial se afirmaba que la grave situacin que atravesaba la Argentina requera "lograr ciertos consensos bsicos en numerosas reas de la accin poltica estatal que posibiliten la estabilidad y continuidad de las polticas pblicas fundamentales". Continuando el rol iniciado en los noventa, esta publicacin se convirti en los primeros aos de la nueva dcada en el mbito propicio para los debates en torno a la nueva poltica exterior, acompaada por compilaciones derivadas de seminarios organizados principalmente por FLACSO, el Instituto Di Tella, y el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales. Las reflexiones giraron principalmente en torno a una serie de cuestiones vinculadas al ncleo central de la rationale de la poltica exterior implementada, aunque tambin proliferaron crticas hacia cuestiones de forma o estilo.93 Puede afirmarse que, los ejes centrales del debate en los noventa guardan correlacin con el clima de reflexin imperante en la dcada previa. La clara opcin escogida por el nuevo gobierno en materia de poltica exterior no poda ms que reavivar viejas diferencias. As, uno de los temas ms debatidos en esos aos se vinculaba a la relacin preferencial establecida con los Estados Unidos. Los argumentos en contrario al esquema de preferencias del gobierno variaban enormemente, aunque es posible afirmar que los cuestionamientos devenan de una diferente lectura respecto de la magnitud de la importancia de los Estados Unidos en el contexto del nuevo orden mundial y de una diferente evaluacin en torno a los potenciales costos y beneficios derivados de esa relacin especial. Con relacin a la estimacin de la magnitud de la importancia de los Estados Unidos para nuestro pas, Dallanegra Pedraza entenda que la elite dirigente tena una lectura incorrecta de las tendencias del orden mundial porque no perciba el desplazamiento del eje del poder internacional hacia el Pacfico. Para el autor, los Estados Unidos ya no tenan capacidad ni fondos para repartir entre quines contribuan a sus esfuerzos de guerra. Por tal motivo, la elite dirigente se manejaba con "parmetros anacrnicos" en tanto no perciban la oportunidad de establecer vnculos diversificados de dependencia, con vistas a lograr una mayor autonoma".94 De modo similar Born estimaba que la poltica de 'alineamiento automtico' era absolutamente inadecuada precisamente porque esa poltica no se compadeca con las tendencias hacia la constitucin de un mundo multipolar. Para el autor los Estados Unidos eran "una superpotencia en trnsito descendente, hacia una situacin de primus inter pares", que deba enfrentarse a una feroz competencia econmica para evitar llegar al nuevo siglo en condiciones desventajosas frente a Europa y Japn".95 Desde ciertas lecturas respecto del posicionamiento norteamericano en esos aos, privilegiar una relacin especial con ese pas constitua, para empezar, un error de clculo por parte de las nuevas autoridades.96

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Algunos autores eran ms cautos a la hora de describir la magnitud de la importancia de los Estados Unidos en ese contexto. No obstante, entendan que el sistema internacional estaba en transicin por lo que la percepcin que de l tuviera la clase poltica de un pas deba ser lo ms acertada posible a los fines de obtener una adecuada insercin. Ellos afirmaban que "el ejercicio de percibir correctamente debera incluir: la prudencia como gua de las lecturas y las acciones que se implementan en funcin del contexto internacional, una cuidadosa poltica de diversificacin de relaciones, fundamentalmente si se desconoce la conformacin final que tomar el contexto internacional, y, en estrecha vinculacin con lo anterior, evitar que la elaboracin de la poltica exterior se haga sobre el eje estructurador de una, y slo una, relacin privilegiada con un actor determinado"97. Para estos autores el gobierno de Menem se haba alejado considerablemente de estas pautas. Para Escud, por el contrario, el diseo de una estrategia de insercin internacional a partir de un anlisis de los intersticios y mrgenes de maniobra que el mundo coyunturalmente ofreca a pases dependientes implicaba una subestimacin de las posibilidades de cambio repentino del sistema internacional, y de la vulnerabilidad de largo plazo a la que estn sometidos los pases dependientes en virtud de esa misma dependencia, particularmente cuando, como en el caso de la Argentina, eran de escasa relevancia estratgica para la potencia hegemnica.98 Para este autor, careca casi de importancia que el nuevo orden internacional estuviera o no regido por una pax americana y que fuera unipolar o no, porque estos elementos de difcil pronstico en nada cambiaban el diagnstico central de que Argentina es un pas perifrico, empobrecido, endeudado, y poco relevante para los intereses vitales de las potencias centrales, afectado por una sobredosis crnica de confrontaciones a lo largo de por lo menos medio siglo que le haba ocasionado graves costos e impedido una insercin internacional funcional para su progreso.99 Para el autor si en el mundo de la posguerra fra los Estados Unidos lograban ser el hegemn, o si apenas lograban ser la potencia dominante en el hemisferio occidental, era un mero diletantismo intelectual desde que nuestro pas estara "en la rbita de influencia de los Estados Unidos por mucho tiempo, independientemente de que en las antpodas del planeta logre o no imponerse una pax americana".100 Ms all de estas diferentes percepciones, an aceptando la hegemona norteamericana en la regin, dismiles lecturas se abran a la hora de analizar los beneficios del alineamiento. Russell afirmaba al respecto que la diplomacia peronista haba mostrado una preocupacin ostensible por 'llevarse bien' con los Estados Unidos, partiendo de un diseo de polticas cuyo eje estructurante pasaba por las cuestiones econmicas. De acuerdo al autor, para lograr este objetivo se haba recurrido a 'concesiones' unilaterales en el marco de una estrategia que procuraba intercambiar 'muy bajo perfil' en las cuestiones polticas conflictivas de la agenda bilateral con la expectativa de un apoyo firme del gobierno norteamericano en la dimensin econmica de la relacin. El cuestionamiento del autor se refera concretamente a que de acuerdo a la naturaleza de la relacin argentino-norteamericana no estimaba propicias esas expectativas. Para Russell la poltica seguida hasta el momento estaba ms cerca del 'seguidismo' que del 'alineamiento', dado que era "producto esencialmente de iniciativas unilaterales y sin una clara contrapartida, y no de un acuerdo con la potencia dominante, en funcin de intereses recprocos mutuamente estimulados". 101 Desde ciertas lecturas crticas de la nueva poltica exterior, an pensando en trminos de costos y beneficios, no estaba demostrado que las concesiones polticas fueran a generar beneficios ostensibles. As,

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afirmaban que el alineamiento no podra resolver, por ejemplo, tradicionales prcticas de la poltica comercial norteamericana sensibles a los intereses de nuestro pas. Desde otra lectura, sin embargo, eliminar las confrontaciones polticas con las grandes potencias resultaba esencial. De acuerdo a Escud, un pas de las caractersticas de la Argentina (dependiente, vulnerable, empobrecido y poco estratgico para los intereses vitales de los Estados Unidos) deba reducir el mbito de sus confrontaciones externas a aquellos asuntos materiales vinculados en forma directa a su bienestar y base de poder. Y esto, porque para el autor la poltica exterior deba "calibrarse no slo en trminos de un riguroso clculo de costos y beneficios materiales sino tambin en funcin de los riesgos de costos eventuales". No se trataba de esperar beneficios comerciales generados por las concesiones polticas sino de evitar toda duda en el plano de lo poltico. An sin garanta de beneficios concretos, el alineamiento al menos eliminaba los obstculos polticos para una buena relacin comercial.102 Lo que realmente importa, de acuerdo al autor, es "que el balance de costos y beneficios materiales sea positivo: sta es la definicin misma del 'inters nacional' en poltica exterior".103 En los cuestionamientos en torno a la evaluacin de los beneficios derivados de una relacin especial subyacan dudas acerca de la efectividad del establecimiento de vnculos temticos entre cuestiones de dismil naturaleza. Russell se preguntaba al respecto "Pueden esperarse beneficios por concesiones en reas temticas que no se cruzan o que se cruzan poco?. Segn este autor, la llamada poltica de palos y zanahorias poda desarrollarse con relativa facilidad dentro de una misma rea temtica, pero la propia dinmica y complejidad de las relaciones internacionales sumado al creciente nmero de actores e intereses en juego impona lmites a la incidencia sobre diferentes reas temticas. Si para atraer inversiones norteamericanas o acogerse al Plan Brady fue necesario destruir un proyecto misilstico y mandar naves al Golfo, cmo se explica que Chile reciba inversiones sin haber tomado las mismas medidas? Se trata de una poltica de trueque de favores o estamos ms bien ante una sucesin de actos condescendientes, fruto de iniciativas unilaterales sin una clara contrapartida?104 Para el autor, nuestro pas deba recurrir a las instituciones unilaterales y regmenes internacionales para la defensa de sus distintos intereses y jugar mejor el juego de la vinculacin".105 Noto se expresaba en similar sentido. De acuerdo a este autor, el fundamento de la vinculacin entre economa y poltica exterior no se vea confirmada por la teora o la prctica excepto en casos de altos niveles de confrontacin. "La vinculacin entre las dimensiones poltico-diplomtica y econmica de la poltica exterior, la problemtica del 'issue-linkage', no se verifica normalmente. Como excepcin a esta regla general deben mencionarse los casos de alto nivel de conflicto (...) Los niveles de conflicto normal en trminos diplomticos no se traducen en costos econmicos (...) Argentina (...) nunca ha alcanzado altos niveles de conflicto, con la excepcin de la guerra de 1982. Los decisores econmicos responden fundamentalmente a las variables econmicas internas e internacionales y al grado de inestabilidad poltica interna, no a la poltica exterior".106 Frente a los planteos precedentes, Escud cuestionaba el supuesto de que la vinculacin de un rea temtica con otra no sola ser exitosa. Desde su punto de vista, esta lnea de razonamiento incurra en una falacia bsica: analizar los cambios del sistema internacional desde la perspectiva de los costos y beneficios para los Estados Unidos de llevar a cabo ciertas intervenciones o vinculaciones, y desde el punto de vista de los presuntos mrgenes de maniobra que estos costos y beneficios norteamericanos generan

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para Amrica Latina, en vez de analizar los cambios del sistema internacional desde la perspectiva (tanto ms relevante para un Estado perifrico) de cules son los costos y beneficios para Amrica latina de hacer uso de esos presuntos mrgenes de maniobra".107 Para Escud, si bien los pequeos desafos a la potencia hegemnica en tal o cual rea no eran contestados por vnculos temticos (lase sanciones en otras reas) inmediatos, haba que tener en cuenta que en los casos extremos, esos vnculos temticos efectivamente se producen. Al respecto afirmaba que los vnculos temticos pueden ser abiertos o encubiertos, directos o indirectos, y que con frecuencia, "la mejor o peor voluntad respecto de cierto asunto puede estar ligada a otro asunto sin que haya de por medio una declaracin oficial en tal sentido".108 An suponiendo la inefectividad de la aplicacin de los vnculos temticos Escud aseguraba que esto no implicaba que los mismos fueran a llevarse a cabo. Por otra parte, los costos de hacer inefectivos los vnculos temticos del poderosos poda ser extremadamente costoso para el dbil, altos en trminos de su desarrollo y bienestar y por tanto, perjuidiciales para la misma base de poder del Estado dbil en el mediano y largo plazo.109 En esos tiempos muchos autores sealaban con nfasis que la estrategia de hacer concesiones en lo poltico a los Estados Unidos no era efectiva porque cuando llegaba la hora de "pasar factura" no haba nada que cobrar. Escud cuestionaba fuertemente ese razonamiento. Para el autor pensar en trminos de "cobro de facturas" era una abstraccin sin perspectiva histrica que prescinda del hecho de que las malas relaciones crnicas con una potencia hegemnica pueden hacerle un gravsimo dao a un pas vulnerable. De acuerdo a Escud "las concesiones de anteayer no son para facturar pasado maana y pueden por cierto no cobrarse nunca, pero el dao que las malas relaciones crnicas con los EE. UU. le han causado a la Argentina se puede contabilizar"110 Y esto, desde que, "la memoria histrica es un factor que continuamente influye, como condicionante, en el nimo y en las polticas de las cancilleras de los pases centrales ".111 As, las buenas relaciones se deban construir como un proyecto de largo plazo. Desde su punto de vista, el argumento de la factura era superficialmente convincente pero mortalmente falaz. "La cuestin no es si se puede o no ir a una confrontacin, sino cunto le cuesta al Estado perifrico en funcin de sus recursos, y la medida total de este costo debe incluir tambin a los riesgos de costos eventuales".112 As, no se trata de tener confianza en los beneficios comerciales que seran hipotticamente generados por las concesiones polticas argentinas: esos presuntos beneficios no estn garantizados (...) Se trata simplemente de evitar toda duda o confrontacin en el plano de lo poltico (...) creer que el alineamiento resolver problemas relacionados con subsidios o con prcticas comerciales desleales sera una ingenuidad colosal; criticar esta poltica porque no garantiza la solucin de esos problemas tambin lo es (...) desde el lado argentino el alineamiento es sabio porque no puede hacer dao, y en cambio puede generar beneficios difusos en el largo plazo, aunque no garantice beneficio alguno. En todo caso, elimina los obstculos polticos para una buena relacin comercial113 De acuerdo a Escud, "el planteo que subestima la vinculacin temtica como instrumento de poder del fuerte frente al dbil olvida el largo plazo y las emergencias (o conmociones) internacionales que inevitablemente se producen en ese tiempo largo (...) Son momentos en los que las reglas del juego se alteran; momentos en que es particularmente importante, para un pas vulnerable, gozar del favor del poderoso, debido ya sea al cierre del mercado internacional, a la escasez de insumos estratgicos para una industria, a la escasez de alimentos o a lo que fuere. En estas instancias el factor confiabilidad a largo plazo aumenta su importancia en el proceso que determina qu Estado perifrico consigue los bienes (...) Es en esas

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circunstancias que se 'cobran las facturas'. Naturalmente que en esto tambin pesa, y mucho, el carcter ms o menos estratgico de un Estado perifrico determinado".114 En definitiva, para este autor, "lejos del planteo ldico de las 'relaciones carnales', el dilema enfrentado por un pas como el nuestro en sus relaciones con los Estados Unidos se resume en una frase borgiana: 'No nos une el amor, sino el espanto'".115 Profundizando esta lnea crtica, Born estimaba que, el gobierno argentino se haba manejado con una concepcin incorrecta de la vinculacin entre Estado y Mercado en la sociedad norteamericana que lo haba llevado a pensar que bastaba con atraer la atencin de Washington para que se despertara, entre los inversores privados, el inters por hacer negocios en la Argentina", y agregaba "si es que el gobierno argentino quiere atraer inversiones del exterior tendra que tener en cuenta que stas no son seducidas por la grandilocuencia de las declaraciones oficiales o por la aparatosidad de ciertos gestos".116 De acuerdo a este autor, haba cuestiones ms simples pero ms efectivas, tales como la tasa esperada de ganancia, la seguridad jurdica y la estabilidad poltica. Teniendo en mente esa circunstancia, Escud explicaba la vinculacin entre poltica exterior e inversin en los siguientes trminos. El alineamiento y otras medidas polticas funcionales para una buena relacin con los Estados Unidos u otras grandes potencias (...) constituyen parte de un marco global que podemos llamar la macrorelacin bilateral. Una macro-relacin bilateral basada en los principios del "realismo perifrico" es funcional para una buena y provechosa relacin, pero no la garantiza. La relacin bilateral total est compuesta tambin por las micro-relaciones bilaterales, que se articulan en torno a una pluralidad de problemas puntuales que estn a cargo de una multitud de actores individuales pblicos y privados, y de pequeos ncleos burocrticos (...) Una buena administracin de las micro-relaciones bilaterales es por lo menos tan importante como una buena macro-relacin, a la vez que slo la segunda depende exclusivamente de la voluntad poltica. Es por ello que el alineamiento, o la vigencia de los principios del "realismo perifrico", nada garantizan en materia de beneficios, y es por ello que slo podemos decir que el susodicho alineamiento es difusamente funcional para el progreso en el largo plazo (...) las buenas relaciones (micro y macro) son un camino de doble mano y dependen de las actitudes y polticas de las dos partes involucradas (...) una buena macro-relacin depender ms de la buena voluntad del pas ms dbil, que deber ajustar sus objetivos polticos a los de la gran potencia de predominio natural en su regin, a la vez que es el pas ms dbil el que estar ms necesitado de esa buena relacin en trminos de los costos y beneficios de su poltica exterior. La vigencia de los principios del "realismo perifrico" en la macro-relacin ayuda a eliminar obstculos polticos para buenas micro-relaciones. Pero lo dems est a cargo de esa multitud de actores individuales y pequeos ncleos burocrticos (...), y adems depende de ambas partes de la relacin y de los intereses materiales en juego, que no siempre convergen.117 Ms all de estas consideraciones globales en torno a la evaluacin de potenciales costos y beneficios, algunos autores entendan que el alineamiento con los Estados Unidos produca de por s un costo caro a los intereses nacionales: el alejamiento de los vecinos. Para Born, a pesar de los gestos concretos de alineamiento incondicional con Washington adoptados por el gobierno argentino la administracin Bush haba impulsado una poltica comercial perjudicial para los intereses econmicos argentinos. El autor se preguntaba: "qu beneficios nos aport ser ms papistas que el Papa? Y conclua, "gracias a los gestos arriba mencionados nos hemos distanciado de varias cancilleras latinoamericanas, con las cuales tenemos muchas cosas concretas que hacer,

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entre ellas el MERCOSUR."118 En similar sentido, Dallanegra Pedraza afirmaba que "una poltica de alineamiento con Estados Unidos podra repercutir en un alienamiento de Amrica latina. La opcin de alineamiento automtico podra tener implicancias muy negativas en un momento en que la integracin y la concertacin regional parecen cobrar una importancia creciente."119 Born insista, "nadie puede seriamente discutir la necesidad de mejorar las relaciones con los Estados Unidos (...) Pero (...) es preciso evitar la adopcin de polticas que nos aslen del resto de Amrica Latina, y especialmente de nuestros socios del MERCOSUR; o que generen en el sistema internacional las desconfianzas y recelos suscitados por todo gobierno posible de ser visualizado como un Estado cliente de la superpotencia y, por consiguiente, carente de una poltica exterior propia".120 Caputo se expresaba en similar sentido . Ante la pregunta de cules son los beneficios del camino de las relaciones carnales responde: "Los beneficios son bastante relativos, excepto el de generar la idea de que este es un pas protegido. Pero se debilitan los lazos con nuestros aliados principales"121 Algunos autores llegaban a afirmar que el alineamiento podra significar finalmente la "carencia de una poltica exterior". De acuerdo a Russell, adaptarse a los objetivos polticos de la superpotencia en la regin presentaba varios problemas , entre los que destacaba, "el dejar al otro la iniciativa". De ese modo la poltica exterior sera bsicamente pasiva.122 Se entenda que el alineamiento con los Estados Unidos equivala a un distanciamiento respecto de otros actores, especialmente nuestros vecinos, y que esto en definitiva implicaba una suerte de prdida de autonoma en materia de poltica exterior. Para Paradiso no exista una poltica exterior autnoma y una subordinada. La subordinacin implicaba la negacin de la poltica exterior. Para el autor, en la discusin de los aos ochenta haba estado implcito "el interrogante de si un pas como la Argentina deba o poda tener una poltica exterior. Siguiendo la lgica de muchas de las argumentaciones y ejemplos mencionados en respaldo de la combinacin bajo perfil y alineamiento, deba arribarse a una respuesta negativa".123 Para el autor, esta pareca ser la tendencia que se ha impuesto en los primeros noventa Ante tempranos cuestionamientos sobre la prdida de autonoma derivada de la relacin especial con los Estados Unidos, Escud haba introducido la necesidad urgente de redefinir este concepto. Para el autor la autonoma misma deba reconceptualizarse y redefinirse en trminos de la capacidad de confrontacin de un Estado y, ms precisamente, en trminos de los costos relativos de la confrontacin. Para el autor, "la libertad de accin de casi todo Estado mediano es enorme y llega al lmite de la autodestruccin, y no sirve por lo tanto como definicin de autonoma. La autonoma se mide en trminos de los costos relativos de hacer uso de esa libertad de accin frente a una problemtica determinada".124 La cuestin no es si se puede o no ir a la confrontacin, sino cunto sta le cuesta al Estado perifrico en funcin de sus recursos, y la medida total (...) de este costo debe incluir tambin las incuantificables consecuencias de las percepciones negativas generadas en las potencias centrales, y los riesgos de costos eventuales (...) el costo relativo de una confrontacin, para un Estado perifrico, vara en funcin de la relevancia de cada confrontacin y del poder relativo del Estado en cuestin".125 Es que para Escud era evidente que la autonoma tiende a ser el producto del poder, y por lo tanto, del desarrollo econmico y tecnolgico (y del acceso a ciertos recursos estratgicos). De ah que, "la autonoma se construye desde el desarrollo interno, y no es (principalmente) el producto de maniobras de poltica exterior, sino de ese desarrollo interno. Porque en la construccin de la autonoma la variable central es ese desarrollo, y porque para afianzar el desarrollo es necesario

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ponerse a cubierto, en la mxima medida posible, de las discriminaciones y sanciones a que pueda ser sometido un pas dependiente y poco estratgico en caso de una emergencia internacional que afecte a sus intereses (...) Resulta obvio que, con frecuencia, para aumentar la capacidad de conducta autnoma en el largo plazo es necesario restringir, en lo inmediato, el consumo de autonoma. "126 As, "reducir costos y riesgos debe ser la nica consigna de la poltica exterior de un pas dependiente y poco estratgico: esto no es dependencia consentida (como la llaman los demagogos) sino asumir la dependencia para su eventual mitigacin. Hay que comprender que es muy poco los que la dimensin poltica de la poltica exterior de un pas como la Argentina puede hacer para afianzar su desarrollo y su autonoma en un sentido positivo, pero que el dao que potencialmente puede ocasionarle es enorme"127 Para construir la autonoma (definida an como capacidad de confrontacin) es necesaria una cultura poltica que haga posible un uso restringido de ella, limitndolo a su inversin.128 De acuerdo a Escud, desde el momento en que la capacidad de confrontacin se confunde con la confrontacin misma, se comienza a usar esa capacidad para obtener satisfacciones emocionales que, como consumo, erosionan la autonoma (o al menos la capacidad de seguir construyendo esa autonoma en el largo plazo) en tanto se expone al Estado dependiente a costos y/o riesgos de costos eventuales.129 Tulchin se expresaba en similar sentido, "la Argentina, debilitada por tres dcadas de inestabilidad poltica y por el estancamiento econmico, tendra serias dificultades en afirmar su autonoma de accin sin antes haberla ganado. Uno debe caminar antes de poder correr".130 Derivada de los ejes de debate precedentes, otra de las crticas iniciales ms fuertes desde que comenz a implementarse la nueva poltica exterior fue que, en opinin de algunos autores, se trataba de una "poltica indigna que atentaba contra el orgullo nacional y contra el honor de la nacin".131 Para Escud, esta era "la crtica ms interesante, sustantiva y equivocada a la nueva poltica exterior".132 Para el autor, "toda invocacin a la 'dignidad', el 'orgullo' o el 'honor' nacional constitua una extrapolacin a la nacin de conceptos vlidos para el individuo. Esa extrapolacin implicaba una toma de partido filosfica a la que se opona. Desde su perspectiva, la razn-de-ser-del-estado es la defensa de los derechos de los individuos que son sus ciudadanos. De acuerdo a Escud, en las invocaciones a la dignidad, el orgullo o el honor nacional est presente un elitismo perverso especialmente cuando esos conceptos se utilizan para criticar polticas pragmticas que atienden exclusivamente a los costos y beneficios materiales de un pas pobre como la Argentina. As, las invocaciones a la dignidad, el orgullo o el honor nacionales para criticar una poltica exterior eran en s mismas manifestaciones de una falacia antropomrfica 133, y slo podan tener sustento lgico si se basan en un modelo de nacin cuyas ltimas consecuencias lgicas son totalitarias134 Para el autor, el simbolismo de la dignidad o del honor nacionales (como objetivo parcial de una poltica exterior que est dispuesta a asumir ciertos costos materiales a esos efectos) es menos ilegtimo en el caso de un pas rico que en el de un pas pobre (...) la dignidad y el orgullo son inevitablemente ms importantes para quines tienen su pan asegurado que para quines no lo tienen, y los costos materiales de una poltica orientada hacia el honor y la dignidad son ms graves para quines no tienen qu comer.135 Esta lnea crtica se vinculaba as con la propia definicin del inters nacional. Pese a las diferencias que hemos marcado, la dcada del noventa haba generado un cierto consenso en trminos de los criterios valederos para la definicin del inters nacional. Se reconoca la importancia del desarrollo para cualquier mejoramiento de la posicin argentina en el mundo. No obstante, las precisiones respecto de esa definicin del inters nacional volvieron a abrir frentes de discusin que derivaban finalmente en

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dismiles percepciones vinculadas a los contenidos "ticos" de la poltica exterior. Para Escud, "el costo relativo para un Estado perifrico de una confrontacin vara en trminos de la relevancia de cada confrontacin y del poder relativo del Estado en cuestin (...) desde el punto de vista de un "realismo perifrico", sin embargo, ninguna confrontacin de justifica a no se que genere un beneficio material claro y tangible para el Estado perifrico en cuestin, aumentando su base de poder o el bienestar de sus ciudadanos".136 Escud marca claramente la necesidad de analizar en cada caso concreto si las acciones desarrolladas en materia de poltica exterior aporta beneficios a los intereses vitales de la nacin. Las acciones no son criticables en s de modo automtico sino en trminos de una clara lgica. Refirindose a una serie de acciones desarrolladas por la administracin de Alfonsn (No Alineados, Contadora, Grupo de los Seis, negacin a ratificar el Tratado de Tlatelolco, etc.) afirmaba que "no todas estas actitudes son en principio criticables. Sin embargo, ninguna de ellas aporta beneficio alguno a los intereses vitales de la nacin, que se juegan por una dimensin econmica en la que somos relativamente mansos y obedientes. Adems, en ninguna de ellas tenemos el poder necesario para aportar algo concreto y positivo para solucionar problemas, lo cual indica que ms que autntico moralismo, lo que est en juego es una necesidad argentina de protagonismo. Para bien o para mal, la Argentina nada puede hacer, por ejemplo, para solucionar los problemas de Amrica Central (...) Esta no es una cuestin de ideologa sino de crudo pragmatismo".137 Para Born, en cambio, "el repudio por las dimensiones ticas de las cosas de este mundo - que malamente pueden ser reducidas a las mezquindades de una 'racionalidad instrumental' - remata en un pragmatismo absurdo y radicalmente inmoral. De acuerdo al autor, "nadie discute que es necesario calcular los costos y los beneficios de la poltica exterior. Una dirigencia responsable no puede menos que obrar de esa manera. Pero limitarse tan slo a ponderar los aspectos materiales del asunto es una conducta suicida, que olvida que una nacin es una comunidad en donde la identidad cultural y simblica es por los menos tan importante como la solidaridad mercantil".138 De acuerdo a este autor, "ante la omnipresencia de estos antagonismos el '"realismo perifrico"' nos aconseja preocuparnos slo por las cuestiones que afectan el bienestar material de nuestros habitantes. Sin embargo, este pragmatismo materialista -y su consecuencia, el alineamiento con los Estados Unidos brinda pocas satisfacciones econmicas, y ninguna de tipo moral".139 De modo ms moderado, Russell, desde su neoidealismo perifrico, rechazaba de plano calibrar a la accin poltica exclusivamente en trminos de un riguroso clculo de costos y beneficios. Para este autor, "el xito como nico criterio para la accin es tan esquivo como ticamente defectuoso".140 Desde su perspectiva, "el mbito de la confrontacin no puede quedar reducido a cuestiones que slo afecten de manera directa la base de poder material. Tambin se debe confrontar cuando las acciones de las grandes potencias vulneran principios que hacen a la definicin del inters nacional y que pueden no afectar el 'inters material de los argentinos' pero s directa o indirectamente, sus intereses de seguridad".141 Desde una definicin ms amplia del inters nacional, Born reclamaba una poltica exterior digna. "Hay que reconocer las contradicciones del sistema internacional y enfrentarlas con madurez y responsabilidad, manteniendo en alto los valores fundamentales que nutren nuestro proyecto democrtico hacia adentro, y que alimentan las esperanzas de un orden internacional ms justo, equitativo, pacfico y seguro en lo externo (...) esta madurez, sensatez y seriedad es lo que se espera cuando se reclama una poltica exterior digna . Nada ms, pero tampoco nada menos".142 Caputo iba ms all. "Creo que en un pas como el nuestro, que nunca va a ser una potencia

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militar, ni desea ser una potencia militar, que tiene un largo camino por delante antes de llegar a ser una potencia econmica, puede ser una potencia moral.143 En definitiva, lo que se cuestionaba era la supuesta ausencia de contenidos ticos en la poltica exterior. Se trataba de diferentes entendimientos respecto de cmo deba ortogarse una dimensin "tica" a la poltica exterior. Para Born, "la poltica exterior es un instrumento (...) para el logro de ciertos fines. Medios y fines pueden - y deben- ser juzgados no slo desde el punto de vista de su eficacia, sino tambin desde el ngulo de la tica (...) Lejos de nuestro nimo est el criticar tan saludable preocupacin por el bienestar material de los argentinos (...) Peor la poltica exterior deber tomar en cuenta otras cosas (...) La independencia y la seguridad estn en un primer plano porque ellas garantizan la continuidad histrica de una nacin y su supervivencia en el concierto internacional (...) Los fines que persigue la poltica exterior argentina pareceran girar en torno al fomento del comercio (...) y la atraccin de capitales e inversiones extranjeras. Fines irreprochables, pero a condicin de que no comprometan otros valores concernientes a la libertad, la justicia y la equidad, tanto en el orden domstico como en el internacional"144 Born afirmaba que la independencia y la seguridad estaban en un primer plano porque constituan "garantas para la continuidad histrica de una nacin y su supervivencia en el consierto internacional". Para el autor "las cuestiones relativas a la autonoma, la autodeterminacin nacional y la soberana" no eran un "capricho sesentista". As, el fomento al comercio y la atraccin de capitales e inversiones extranjeras eran fines irreprochables pero "a condicin de que no comprometan otros valores de superior jerarqua y que remiten a vitales cuestiones concernientes a la libertad, la justicia y la equidad, tanto en el orden domstico como en el internacional; o a la paz mundial y la seguridad colectiva; o a la preservacin del medio ambiente y la consolidacin del rgimen democrtico".145 Russell, an reconociendo que la agenda de poltica exterior de los pases del Cono Sur en la posguerra fra tiene una clave jerrquica opuesta a la del realismo clsico, en la que las cuestiones estratgico-militares cedan su lugar de privilegio a las econmicas, y que los temas que hacen al desarrollo de estos pases no slo son los prioritarios y los nicos que pueden efectivamente reducir su vulnerabilidad y sensibilidad externas aseguraba que "el mbito de la confrontacin no debe quedar reducido a cuestiones que slo afecten de manera directa la base de poder material. Tambin se debe confrontar cuando las acciones de las grandes potencias vulneran principios que hacen a la definicin del inters nacional y que pueden no afectar el inters material de los argentinos pero s directa o indirectamente, sus intereses de seguridad (...) el inters material es muy limitado como nico criterio para orientar las polticas. Es por ello que para este autor, el elemento principal que permite construir este esquema racional es el inters definido en trminos de desarrollo econmico y de principios". As, su neoidealismo perifrico destacaba la importancia de los principios en las relaciones internacionales, desde que ellos sirven tanto para ilustrar la prctica poltica como para proteger la seguridad nacional de los pases dbiles, dado que obran (desde luego, no siempre de manera eficaz) como una malla protectora frente a las amenazas externas de los Estados ms poderosos.146 Aunque reconoce la inevitable tensin que se produce entre los preceptos morales y los requerimientos de la accin poltica rechaza de plano calibrar esta ltima exclusivamente en trminos de un riguroso clculo de costos y beneficios. El xito como nico criterio para orientar la accin es tanto esquivo como ticamente defectuoso. Dejar principios de lado en funcin de costos y beneficios materiales lleva implcito el riesgo de costos eventuales, particularmente en tiempos de

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emergencia internacional".147 An ms, para este autor se trataba de "destacar la superioridad moral del comportamiento estatal, con independencia de su procedencia central o perifrica, que se ajusta a principios reglados por el derecho internacional y, por otra parte, de comprender que la adecuacin de esa conducta a esos principios - la prdica a travs del ejemplo-" era una condicin necesaria para adquirir prestigio externo, "un recurso tangible de poder de creciente gravitacin".148 Para Escud, en cambio, para un pas como la Argentina una poltica de modestia, de aceptacin realista de los lmites y las diferencias entre nosotros y las grandes potencias, era la nica poltica correcta desde el punto de vista de los costos y beneficios y la nica moral poltica a nuestro alcance, la nica actitud moral posible desde nuestra vulnerabilidad. Para el autor, las polticas que generan costos para la poblacin son inmorales por lo que el "realismo perifrico" era la nica alternativa moral para un pas de las caractersticas de Argentina. Y este es el sentido final del pragmatismo subyacente a su propuesta, dotar al pragmatismo de una dimensin moral que no acarree costos materiales perfecciona al pragmatismo (que por otra parte es la nica poltica moral posible para un pas empobrecido donde los costos de abandonar el pragmatismo son pagados principalmente por los ms pobres).149 Reflexiones finales Las dcadas del ochenta y del noventa han sido centrales para las reflexiones en torno a la insercin de la Argentina en el mundo. Para comprender el quiebre esencial que signific el carcter dado a la poltica exterior por la administracin del presidente Menem, a travs de la especial "rationale" que hemos descripto, ha resultado necesario recorrer el clima de reflexin previo, simultneo y posterior. Si bien por momentos parecen haberse alcanzado ciertos avances en trminos de consensos, los ejes del debate a los largo de esos aos demuestran ciertas continuidades inquietantes. En realidad, si bien el tono de las discusiones parece haber tomado una mayor rigurosidad analtica y normativa, no hay quiebres contundentes en lo que se refiere a los ejes de discusin. Hemos visto que la especial "rationale" subyacente a las acciones implementadas por la administracin Menem en materia de poltica exterior incluan una especial mirada respecto del funcionamiento del sistema internacional, y en consecuencia, de las alternativas de insercin que caban en ese contexto a un pas de las caractersticas de la Argentina. Y a partir de all, especiales comprensiones respecto de la definicin del inters nacional, la vinculacin entre poltica domstica y poltica exterior, la cuestin de la autonoma, el establecimiento de relaciones preferenciales, y finalmente, de los contenidos ticos que deba tener la poltica exterior. Una "rationale" expresada de modo contundente que funcion como disparador de reflexiones medulares en torno a los mejores caminos para mejorar la posicin argentina en el mundo. Teniendo en cuenta las diferentes propuestas elaboradas a lo largo de la dcada de los ochenta, la nueva poltica exterior implic realmente una opcin que parti del reconocimiento de los estrechos mrgenes de maniobra existentes para un pas como el nuestro. Y a partir de ese reconocimiento se entendi que la definicin del inters nacional deba basarse en trminos de desarrollo econmico y bienestar de la poblacin. Por ello, realismo y pragmatismo se constituyeron en los principios bsicos orientadores de las acciones en materia externa. Estos principios aconsejaban la construccin de un

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sistema de alianzas cuyo vrtice preferencial estara dado por el establecimiento de una relacin especial con los Estados Unidos. Para el nuevo gobierno, la poltica exterior deba dejar de ser una abstraccin para convertirse en una poltica de estado que, en interrelacin con las restantes polticas domsticas, mejorara el posicionamiento de la Argentina en el mundo. Realismo y pragmatismo para los nuevos formuladores de la poltica exterior, eran las nicas alternativas "ticas" que caban para un pas en el que las urgencias econmicas marcaban las prioridades polticas. En palabras de Di Tella, se trataba de una poltica profundamente moral porque nada poda ser ms inmoral que continuar arriesgando el bienestar de nuestro pueblo. Para algunos autores, los aos que van desde el inicio del gobierno de Alfonsn hasta el presente produjeron importantes avances en la construccin de acuerdos fundamentales en materia de poltica exterior. Para Russell "el gobierno de Menem ha aportado una cuota importante en la construccin de consenso, porque ha tomado varias medidas cuyo resultado querido o no fue la reduccin del margen de debate Produjo shocks culturales, abord frontalmente una serie de temas tab (...) y adopt decisiones que marcan caminos sin retorno"150 De acuerdo al mismo autor, si dejamos de lado alguna retrica y ciertos fuegos de artificio, apreciaremos un alto nivel de consenso: "en el debate en torno a la actual poltica exterior hay mucho ruido y pocas nueces".151 Para Russell, como para otros autores, el consenso bsico se vincula a percepciones compartidas sobre aspectos bsicos que hacen a la insercin externa del pas y al mbito geogrfico privilegiado en donde debe desarrollarse prioritariamente esa poltica. Estos acuerdos en torno a los estrechos mrgenes de maniobra con los que cuenta nuestro pas indudablemente fueron producto de una reflexin obligada luego de largos aos de aislamiento y vulnerabilidad externas. La realidad se present crudamente forzando nuevas miradas. Russell lleg a afirmar en 1994 que "parece claro que quines cuestionan con cierta vehemencia algunos aspectos de la poltica exterior- y pertenecen al grupo de los que tienen posibilidades de ser una alternancia real- si dejaran la silla 'oposicin' y pasaran a ocupar la silla 'gobierno' haran (...) cosas ms cosas menos, lo que esta administracin est haciendo en materia de relaciones internacionales".152 No obstante, como el propio Russell reconoce compartir el diagnstico no significa que se favorezca el mismo curso de polticas. Compartir el diagnstico, comprender la importancia del desarrollo en la definicin de los lineamientos de la poltica exterior, aceptar la necesidad de una "relacin madura" con los Estados Unidos, son cuestiones importantes en la construccin del consenso en materia de poltica exterior. Pero como el propio debate de la ltima dcada lo demuestra, a partir de estas definiciones bsicas se abren importantes marcos de disenso. Tan importante es el disenso, que a finales de los noventa vuelven a presentarse con igual fuerza los ejes de cuestionamiento que caracterizaron los debates a lo largo de la dcada. 153 En definitiva, a partir del reconocimiento de los estrechos mrgenes de maniobra con los que la Argentina cuenta, las estrategias concretas de insercin internacional continuarn variando en funcin de las diferentes lecturas respecto del funcionamiento del sistema internacional de las que se parta, de cmo se defina al inters nacional, de cmo se conciba a la cuestin de la autonoma, de cmo se entienda que se satisfacen los requerimientos ticos en la conduccin de los asuntos externos, y de qu pases o grupos de pases se perciban como aliados preferenciales para optimizar la insercin internacional de nuestro pas. Viejos temas que afortunadamente parten ya de una serie de consensos bsicos, pero que en s mismos son disparadores de disensos

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operativos con potencialidad real de alterar las bases de los acuerdos bsicos alcanzados.

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NOTAS
El sustantivo rationale en idioma ingls posee un significado preciso, a saber, explicacin de los principios controladores de una opinin, creencia, prctica o fenmeno o sus razones subyacentes (Merriam-Webster Dictionary); razones o intenciones para un set particular de pensamientos o acciones (Cambridge Dictionary). Aunque en castellano no se cuenta con un concepto equivalente suele traducirse como razn fundamental, motivo principal, o razn de ser (Simon & Schusters Dictionary). 2 Paradiso, J. (1989): "Argentina-Estados Unidos: el debate histrico sobre la insercin internacional del pas", en Bouzas, R. y Russell, R. (Comps.): Estados Unidos y la transicin argentina. Buenos Aires, Legasa. 3 Tulchin, J. (1988): "La poltica exterior del gobierno democrtico y sus relaciones con los Estados Unidos", en Garzn Valds, E., Mols, M. y Spita, A.: La nueva democracia argentina (1983-1986). Buenos Aires, Editorial Sudamericana. 4 Escud, C. y Fontana, A. (1998): "Argentinas Security Policies. Their Rationale and Regional Context", en Dominguez, J. (Ed.): International Security & Democracy. Latin America and the Caribbean in the Post-Cold War Era.Pittsburgh, University of Pittsburgh Press. 5 Escud, C. y Fontana, A. (1998) 6 Colacrai de Trevisn, M. (1992): Perspectivas tericas en la bibliografa de poltica exterior argentina, en Russell, R. (Ed.): Enfoques tericos y metodolgicos para el estudio de la poltica exterior. Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano. 7 Tulchin, J. (1988) 8 Prez Llana, C. (1983): Reinsercin Argentina en el Mundo entre la poltica exterior esquizofrnica y la poltica exterior independiente. Buenos Aires, El Cid Editor. 9 Prez Llana, C. (1983) 10 Escud, C. (1984): La Argentina: Paria Internacional?. Buenos Aires, Editorial de Belgrano. 11 Escud, C. (1986): La Argentina vs. Las grandes potencias. El precio del desafo. Buenos Aires, Editorial de Belgrano. 12 Escud, C. (1984) 13 Prez Llana, C. (1983) 14 Russell, R. (1987): "Las relaciones Argentina-Estados Unidos: del 'alineamiento heterodoxo' a la 'recomposicin madura'", en Hirst, M. (comp..): Continuidad y cambio en las relaciones Amrica Latina/Estados Unidos. Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano. 15 Tulchin, J. (1988) 16 En su libro Realismo Perifrico (1992) Escud recomienda para la evaluacin de los costos del confrontacionismo de la poltica exterior Argentina durante los ltimos cien aos al trabajo de Tulchin La Argentina y los Estados Unidos: Historia de una desconfianza (1990). Con respecto a sus propias obras en esta especial temtica destaca Gran Bretaa, Estados Unidos y la Declinacin Argentina, 1942-1949 (1983) como particularmente pertinente desde el punto de vista de la evaluacin de los costos de ese confrontacionismo durante la dcada del '40, y La Argentina versus las grandes potencias: el precio del desafo (1986) por ser un alegato a favor de un alineamiento basado en razones no ideolgicas sino puramente pragmticas, derivadas de esa experiencia histrica. 17 Escud, C. (1988): "Poltica exterior argentina: una sobredosis crnica de confrontaciones", en Garzn Valds, E., Mols, M. y Spita, A.: La nueva democracia argentina (1983-1986). Buenos Aires, Editorial Sudamericana. 18 Tulchin, J. (1988) 19 Escud, C. (1986) 20 Prez Llana, C. (1983) 21 Tulchin, J. (1988) 22 Escud, C. (1986) 23 Bologna, A. (1987): Teoras y propuestas de Relaciones Internacionales para los pases Sur. Cuadernos de Poltica Exterior Argentina, Documento de Trabajo N 1. Rosario, Promopea. 24 De acuerdo al autor, "los escenarios estratgicos prioritarios no pueden ser otros que los de Amrica Latina, en primer trmino y, en segundo lugar, los de los pases en vas de desarrollo. Y, por consiguiente, el comportamiento en los dems escenarios (...) debe ajustarse a los requerimientos que deriven de la preferencia establecida".Puig, J. C. (1988): "Poltica Internacional Argentina", en Perina, R. y Russell, R. (Eds.): Argentina en el mundo. Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano. 25 Russell, R. (1988): "Democracia y poltica exterior", en Perina, R. y Russell, R. (Eds.): Argentina en el mundo. Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano.
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Bouzas, R. y Russell, R. (1989): (Comps.): Estados Unidos y la transicin argentina. Buenos Aires, Legasa. 27 Ya hacia fines de los ochenta era ampliamente reconocida esta diferenciacin. Como lo explica Escud "el realismo es un enfoque el estudio de la poltica internacional y de la formulacin de la poltica exterior que puede aplicarse por igual a Estados centrales y perifricos. Sin embargo, debido a que el realismo focaliza su atencin en el poder, y debido a que el mundo tienen un aspecto muy distinto cuando se lo mira desde la perspectiva de los poderosos que cuando se lo vislumbra desde la relativa ausencia de poder, un realismo 'central' diferir sustancialmente de uno 'perifrico' (Escud, C. (1995): El Realismo de los Estados Dbiles; Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano) Esta diferenciacin es quizs uno de los avances ms certeros en los estudios de poltica exterior en los ochenta, desde que marca un verdadero corte con los enfoques tericos prevalecientes en las dcadas previas. 28 Russell, R. (1989): "Las relaciones argentino-norteamericanas: reflexiones sobre la experiencia reciente", en Bouzas, R. y Russell, R. (Comps.): Estados Unidos y la transicin argentina. Buenos Aires, Legasa. 29 Adems de los trabajos mencionados en nota anterior deben agregarse las siguientes obras: Argentina paria internacional? (1984), Patologa del Nacionalismo: el caso argentino (1987), "Poltica exterior argentina: una sobredosis crnica de confrontaciones" (1988) publicado en E. Garzn Valdez, M. Mols y A. Spitta (comp..), La nueva democracia argentina. El mismo autor nos seala que en estas publicaciones estaban presentes la mayor parte de las ideas que luego bautiz como '"realismo perifrico"'. Estos conceptos fueron luego enriquecidos en ocasin del seminario de FLACSO (Buenos Aires) de octubre de 1987, que dio lugar a la publicacin del libro Estados Unidos y la transicin argentina. No obstante, la primera sntesis publicada de los principios del '"realismo perifrico"' apareci en un artculo titulado 'Hacia una teora de la autonoma nacional', en el diario Ro Negro, el 18 de noviembre de 1986. La presentacin final y formal del "realismo perifrico" se producira entonces en el ao 1991 en la Revista Amrica Latina Internacional. En el ao 1992 Escud publica Realismo Perifrico en el que hace la presentacin ms acabada de su teora normativa. Cabe agregar en este punto, que el "realismo perifrico" de Escud evolucion a lo largo de los noventa no slo en trminos de su perfeccionamiento como teora normativa para la poltica exterior argentina, sino en direccin hacia un enfoque novedoso en la teora de las relaciones internacionales al proveer un nuevo marco para el anlisis del funcionamiento del sistema internacional desde una mirada diferente a la de los tradicionales enfoques del centro. Desde una "crtica ciudadano-cntrica de la Teora Angloamericana de las Relaciones Internacionales" el autor propone un enfoque crtico de la teora de las relaciones internacionales centrado en la debilidad y vulnerabilidad de los pases perifricos. Para ampliar este punto ver Escude, C. (1995): El Realismo de los Estados Dbiles, Buenos Aires, GEL; Escud, C. (1999): Estado del Mundo; Ariel Plantea, Buenos Aires; Neuman, S. (1998): International Relations Theory and The Third World; St. Martins Press, New York; Souto Zabaleta, M. (2002): La periferia de la teora y la teora desde la periferia. Aproximaciones crticas en la Teora de las Relaciones Internacionales; Revista Posdata N 8. 30 Escud, C. (1989): "De la irrelevancia de Reagan y Alfonsn: hacia el desarrollo de un realismo perifrico", en Bouzas, R. y Russell, R. (Comps.): Estados Unidos y la transicin argentina. Buenos Aires, Legasa. 31 Paradiso, J. (1989) 32 Todos los trabajos que intentan captar el sustento terico de la poltica exterior de la administracin Menem sealan inequvocamente la influencia del pensamiento de Escud y su "realismo perifrico". Repasar las diferentes reflexiones que se fueron gestando en los ochenta es imprescindible para dar cuenta del clima de reflexin imperante y de la aparicin de enfoques normativos que marcaban nuevos rumbos a la problemtica de la insercin externa de nuestro pas. Indudablemente los aportes de Escud en esa dcada hicieron mucho "ruido" pero como el propio autor reconoce el fracaso en materia de insercin externa y la grave crisis del pas demandaban transformaciones profundas. El autor afirma: Aunque es posible que algunos trabajos previos de quin esto escribe hayan tenido cierta influencia (probablemente indirecta) sobre el diseo de esta poltica exterior, sta es tambin producto del fracaso de la poltica exterior del gobierno previo y representa una alternativa de recambio". Destacar la influencia de Escud no puede significar subsumir poltica exterior menemista y "realismo perifrico". Estas subsunciones opacaran dos circunstancias indiscutibles: la labor terica del autor que precede y excede esa gestin de gobierno; y los lineamientos propios del gobierno que aunque en gran parte fueron coincidentes con la teora normativa de Escud han presentado sus propias particularidades, especialmente en su implementacin. Claramente resulta preciso diferenciar entre el mbito de implementacin de la poltica exterior y el mbito de las reflexiones acadmicas en torno a ella. 33 Russell, R (1990): "Cambio de gobierno y poltica exterior: las primeras tendencias de la gestin peronista" en Revista Amrica Latina Internacional, Volumen 7, Nm. 24.

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Menem, C. (1990): Estados Unidos, Argentina y Carlos Menem. Buenos Aires, Editorial CEYNE. Menem, C. (1990) 36 Tramos seleccionados de diversas entrevistas realizadas al Canciller Domingo Cavallo en el ao 1989, en Revista Amrica Latina Internacional, Volumen 6, Nmero 21. 37 Clarn, 25 de junio de 1989. 38 Tramos seleccionados de diversas entrevistas realizadas al Canciller Domingo Cavallo en el ao 1989, en Revista Amrica Latina Internacional, Volumen 6, Nmero 21. 39 Di Tella, G. (1996): "Poltica exterior argentina: actualidad y perspectivas" en Jalabe, S. (comp..): La poltica exterior argentina y sus protagonistas. 1880-1995. Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano. 40 Di Tella, G. (1996) 41 El Cronista, 8 de diciembre de 1991. 42 El Cronista, 8 de diciembre de 1991. 43 Revista Somos, 16 de diciembre de 1991. 44 Di Tella, G. (1991): La poltica exterior argentina en los umbrales del siglo XXI. Disertacin en el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Buenos Aires, 19 de abril de 1991. 45 Cavallo, D.(1996): "La insercin de la Argentina en el primer mundo", en Jalabe, S. (comp..): La poltica exterior argentina y sus protagonistas. 1880-1995. Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano. 46 Cavallo, D.(1996) 47 Di Tella, G. (1996) 48 Di Tella, G. (1996) 49 mbito Financiero, 19 de diciembre de 1991. 50 mbito Financiero, 19 de diciembre de 1991. 51 Cavallo, D. (1996) 52 Di Tella, G. (1996) 53 El Cronista, 8 de diciembre de 1991. 54 Di Tella, G. (1991) 55 La Nacin, 24 de noviembre de 1996. 56 El Cronista, 8 de diciembre de 1991. 57 Di Tella, G. (1991) 58 Cavallo, D. (1996) 59 Di Tella, G. (1996) 60 Di Tella, G. (1996) 61 Clarn, 10 de junio de 1997. 62 Cavallo, D.(1996) 63 Di Tella, G. (1996) 64 Cavallo, D. (1996) 65 Di Tella, G. (1996) 66 El Cronista, 8 de diciembre de 1991. 67 El Cronista, 8 de diciembre de 1991. 68 Clarn, 12 de noviembre de 1991. 69 El Cronista, 8 de diciembre de 1991. 70 El Cronista, 8 de diciembre de 1991. 71 Merece ser destacado el hecho de que la presentacin pblica no slo de la relacin especial con los Estados Unidos sino tambin de cada uno de los lineamientos de la nueva poltica exterior, fue siempre enunciada de un modo claro y categrico. Esto se vincula con la creencia por parte del canciller Di Tella en la necesidad de un "cambio cultural" en la percepcin sobre la insercin internacional del pas. Con este espritu, el canciller public numerosos artculos en medios de prensa escrita de difusin masiva, entre los que se destacan: "Una poltica exterior al servicio del pueblo" (Clarn, 4 de noviembre de 1991); "El realismo moral de nuestra poltica exterior" (Clarn 12 de noviembre de 1991); "La ilusin 'Argentina potencia' result fatal" (El Cronista Comercial, 8 de diciembre de 1991); "Moral y pragmatismo" (Revista Somos, 16 de diciembre de 1991); "Hay que atraer el capital extranjero" (mbito Financiero, 19 de diciembre de 1991); "No queremos ser parias" (Clarn, 23 de febrero de 1994); "Esta poltica exterior logr la transformacin argentina" (Clarn, 10 de junio de 1997). 72 Pgina 12, 9 de diciembre de 1990. 73 Revista Somos, 16 de diciembre de 1991. 74 La Nacin, 24 de mayo de 1997. 75 Di Tella, G. (1996) 76 Di Tella, G. (1996) 77 El Cronista, 8 de diciembre de 1991.

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El Cronista, 23 de septiembre de 1990. Tramos seleccionados de diversas entrevistas realizadas al Canciller Domingo Cavallo en el ao 1989, en Revista Amrica Latina Internacional, Volumen 6, Nmero 21. 80 Pgina 12, 9 de diciembre de 1990. 81 Clarn, 12 de noviembre de 1991. 82 Cavallo, D.(1996) 83 Di Tella, G. (1991) 84 Pgina 12, 9 de diciembre de 1990. 85 Cavallo, D.(1996) 86 Di Tella, G. (1996) 87 Pgina 12, 9 de diciembre de 1990. 88 Di Tella, G. (1996) 89 Pgina 12, 9 de diciembre de 1990. 90 Revista Somos, 16 de diciembre de 1991. 91 El Cronista, 8 de diciembre de 1991. 92 Clarn, 12 de noviembre de 1991. 93 Ciertamente, los ejes centrales del debate en torno a la "rationale" de la nueva poltica exterior se vieron acompaados por reiteradas crticas vinculadas a cuestiones de "estilo". Busso y Bologna afirmaban al respecto que si bien la nueva poltica exterior en su conjunto no era criticable, se vea empaada por algunas cuestiones de estilo o de forma. Para los autores, "el nfasis discursivo con el que la administracin se refiere a las relaciones con Estados Unidos, la excesiva confianza en la relacin Menem-Bush, las concesiones desmedidas, la ausencia de consultas sobre decisiones de poltica exterior con nuestros principales socios regionales, las propuestas militares para garantizar la democracia en Hait, la contundencia del retiro de No Alineados, etc., son muestras de un estilo un tanto exagerado, sobreactuado, que surge como consecuencia de la bsqueda de un protagonismo no congruente con la necesaria sutileza de los cuadros diplomticos" (Busso y Bologna, 1994) As, para Busso y Bologna "los errores de estilo, en ocasiones, superan a los de contenido o, lo que es ms grave, los errores de estilo condicionan el contenido de la poltica exterior".Garca del Solar se expresaba en similares trminos: "la poltica exterior del presidente Menem se beneficiara si en su ejecucin se frenase el vrtigo al protagonismo, se tuviese presente la solidaridad internacional, se resguardase la independencia de criterio (...) se negociaran con la cabeza fra los pedidos de concesiones; en suma, si se actuara con profesionalidad" (Garca del Solar, 1992) Para este autor, la diplomacia de las formas tena tanta importancia como el fondo. En este punto, Tulchin estableca una diferenciacin. No consideraba un problema a la "florida retrica de Di Tella" sino los gestos que el Presidente Menea haba elegido para demostrar su compromiso con los Estados Unidos. Para el autor, "los gestos exagerados son consistentes con una interpretacin verdaderamente perturbadora: que uno de los mitos ms perdurables de la poltica exterior argentina sobrevive bajo una nueva forma, el mito de la influencia mundial argentina, del excepcionalismo argentino". Adems, para este autor, los gestos tambin eran perturbadores porque parecan ser caprichosos, decididos sin consultar al Congreso o a otras naciones de la regin - y la apariencia de capricho era lo opuesto a la imagen que Menem quera lograr (Tulchin, 1992) 94 Dallanegra Pedraza, L (1996): "El envo de las tropas al Golfo", en Debates, Volumen II, Ejemplar 4. 95 Born, A. (1992): "Las transformaciones del sistema internacional y las alternativas de la poltica exterior argentina", en Russell, R (Comp.): La poltica exterior argentina en el Nuevo Orden Mundial. Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano. 96 Varios autores se expresaron en similar sentido. Prez Llana, por ejemplo, entenda que entre los supuestos de la nueva poltica exterior, el ms vulnerable estaba asociado al diagnstico internacional implcito (Prez Llana, 1992). 97 Busso, A. y Bologna A. (1994): "La poltica exterior argentina a partir del gobierno de Menea: una presentacin" en La poltica exterior del gobierno de Menem. Seguimiento y reflexiones al promediar su mandato. Rosario, Ediciones CERIR. 98 Escud, C. (1989) 99 Escud, C. (1992): Realismo Perifrico. Fundamentos para la nueva poltica exterior argentina. Buenos Aires, Planeta. 100 Escud, C. (1992) 101 Russell, R (1990) 102 Escud, C. (1991): "La poltica exterior de Menem y sus sustento terico implcito"; en Revista Amrica Latina/Internacional, Volumen 8, Nmero 27. 103 Escud, C. (1992) 104 Dallanegra Pedraza, L (1996)
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Russell, R. (1992): "El contexto externo de la poltica exterior argentina: motas sobre el Nuevo Orden Mundial, en Russell, R (Comp.): La poltica exterior argentina en el Nuevo Orden Mundial. Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano. 106 Noto, G. (1994): "Argentina y Estados Unidos: el cambio de poltica exterior e un sistema internacional en transformacin", en Revista Amrica latina internacional. Volumen 2, Nm. 1. 107 Escud, C. (1992) 108 Escud, C. (1989) 109 Escud, C. (1995) 110 Escud, C. (1989) 111 Escud, C. (1992) 112 Escud, C. (1989) 113 Escud, C. (1992) 114 Escud, C. (1992) 115 Escud, C. (1992) 116 Born, A. (1992) 117 Escud, C. (1992) 118 Born, A (1991): "Las desventuras del 'realismo perifrico', en revista Amrica latina internacional. Volumen 8, Nm. 29. 119 Dallanegra Pedraza, L (1996) 120 Born, A. (1992): "Las transformaciones del sistema internacional y las alternativas de la poltica exterior argentina", en Russell, R (Comp.): La poltica exterior argentina en el Nuevo Orden Mundial. Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano. 121 La Nacin, 27 de septiembre de 1997. 122 Russell, R (1991): "El neoidealismo perifrico: un esquema para orientar la poltica exterior de los pases del Cono Sur en la posguerra fra, en Revista Amrica latina internacional. Volumen 8, Nm. 29. 123 Paradiso, J. (1993) 124 Escud, C. (1991) 125 Escud, C. (1992) 126 Escud, C. (1992) 127 Escud, C. (1989) 128 Escud, C. (1992) Escud insiste en diferenciar la autonoma en si misma (que es consecuencia del poder y por ende, en gran medida, de la riqueza) y el uso dado a esa autonoma. Y tambin distingue entre distintos tipos de uso: usos orientados hacia la exhibicin de la autonoma (consumo) y usos orientados a la generacin de desarrollo o poder (inversin). Escud, C. (1995) 129 Varios aos ms tarde, Russell y Tokatlian si bien cuestionaban la visin clsica de la autonoma de autores como Puig y Jaguaribe, por ser en parte anacrnica, se distanciaban de la definicin de Escud que encuadraban dentro de lo que denominaron "utilitarismo de la periferia". Para estos autores, "la nocin de autonoma desarrollada por los utilitaristas de la periferia, si bien introduce aspectos vlidos, es limitada e inconveniente como estrategia de poltica exterior dado que se ocupa de la dimensin negativa de la autonoma".129 Proponan, en cambio, una definicin que asignaba otro significado a la autonoma como condicin y como inters nacional objetivo: 'autonoma relacional' deba entenderse como la capacidad y disposicin de los Estados para tomar decisiones por voluntad propia con otros y para controlar conjuntamente procesos que se producen dentro y ms all de sus fronteras. As, el primer crculo externo para el ejercicio de la autonoma relacional estara formado principalmente por los pases de Amrica Latina (...) Su alcance ms all de la regin o de espacios sub-regionales depender de dos factores ajenos a Amrica Latina: a) de la lgica prevaleciente en la anarqua internacional y b) de la conducta que asuma Estados Unidos frente a Amrica Latina".129 Para estos autores, "El nivel de autonoma de una accin de poltica exterior en Amrica Latina no debera evaluarse en funcin de su mayor o su menor disposicin a las preferencias de Estados Unidos. Si se define (y mide) la autonoma como la habilidad de un pas para poner en prctica polticas que sirvan al inters nacional, resulta poco significativo que este ejercicio poltico coincida o no con los intereses de Washington o de otros pases. As podra darse el caso de una gran autonoma con un muy elevado nivel de coincidencias con Estados Unidos. De nuevo, no es el alto o bajo nivel de oposicin o confrontacin lo que caracteriza a la autonoma sino la capacidad propia de establecer y ejecutar polticas que mejor sirvan al inters nacional" (Russell y Tokatlian, 2001) 130 Tulchin, J. (1990): La Argentina y los Estados Unidos. Historia de una desconfianza. Buenos Aires, Planeta 131 Escud, C. (1991) 132 Escud, C. (1991)

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Para un desarrollo completo de la cuestin de la "falacia antropomorfica" en el discurso de las relaciones internacionales y sus implicancias para la poltica exterior de los estados ver: Escud, C. : "El honor de la nacin", Diario Ro Negro, 4 de octubre de 1987; Escud, C. (1992): Realismo Perifrico. Fundamentos para la nueva poltica exterior argentina. Buenos Aires, Planeta; Escud, C. (1995): El Realismo de los Estados Dbiles; Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano. 134 Escud, C. (1992) 135 Escud, C. (1992) La dignidad, el honor y el orgullo... son bienes simblicos y emocionales que son el patrimonio de seres individuales y que se reparten de manera desigual. Los bienes materiales tambin se reparten de manera desigual, pero como nadie se alimenta de dignidad, el modesto beneficio que obtienen los ms pobres de una buena balanza comercial es objetivamente mucho ms relevante, para ellos, que la modesta cuota de orgullo nacionalista que pueden obtener de una poltica exterior dispuesta a aceptar costos materiales o riesgos de costos futuros en aras de la dignidad o el honor de la nacin. 136 Escud, C. (1989) 137 Escud, C. (1989) 138 Born, A (1991) 139 Born, A (1991) 140 Russell, R (1991) 141 Russell, R (1991) 142 Born, A (1991) 143 Tulchin, J. (1990) 144 Born, A. (1992) 145 Born, A. (1992) 146 Russell, R (1991) 147 Russell, R (1991) 148 Russell, R (1991) El autor aclara que se refiere especficamente a los principios del derecho internacional pblico acordados por la comunidad internacional. 149 Escud, C. (1992) 150 Russell, R. (1996); Las relaciones Argentino-Norteamericanas el fin del desencuentro?. Documento de Trabajo N 19, Instituto del Servicio Exterior de la Nacin, Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto. 151 Russell, R. (1994) 152 Russell, R. (1994)

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Bibliografa
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La Tercera Posicin
Las interpretaciones sobre el alcance y el contenido de la doctrina de la Tercera Posicin son mltiples, diversas y contradictorias. Por un lado, fue considerada una advertencia pacfica para las dos potencias internacionales, radicalmente enfrentadas despus del final de la guerra, lo que implica calificarla como la precursora del movimiento de no alineados y del tercer mundo. Por el otro, fue juzgada como un simple mito, donde se encarnaba, bajo un nombre pomposo, tan solo la vieja ideologa neutralista de los gobiernos argentinos inmediatamente anteriores al peronismo. Nuestro Siglo
1984

crnicas del siglo pasado

REVISTERO

La poltica exterior argentina entre 1943 y 1949, estuvo condicionada por el desarrollo de la segunda guerra mundial y sus secuelas. A pesar de los cambios de gobierno, puede afirmarse que mantuvo caractersticas sustancialmente idnticas, y su expresin ms espectacular fue la "Tercera Posicin" definida por Pern en 1947 e implementada, dentro de variados lmites y matices, en los aos que le siguieron. La revolucin de 1943 haba exhibido una contradiccin, entre tantas otras, que tom errtico su desempeo, y con la cual inaugur su gestin internacional: la designacin del almirante Segundo Storni como ministro de Relaciones Exteriores. Era Storni un prestigioso marino que simpatizaba con la causa aliada y vea como inevitable la alineacin de nuestro pas al lado de las naciones democrticas que en ese momento enfrentaban al Eje. Pero suceda que la mayora de los oficiales que haba derrocado a Castillo pensaba exactamente lo contrario; hacan una cuestin de honor del mantenimiento de la neutralidad sostenida por el anterior presidente, y consideraban que la soberana quedara vulnerada si la Argentina se apeaba de esa posicin. Una posicin -recordemos- que, si aparejaba algn inconveniente en el reequipamiento de las Fuerzas Armadas y cierto "En el orden poltico la tercera posicin implica malhumor por parte de Estados Unidos, poner la soberana de las naciones al servicio de significaba a la vez importantes ventajas en el la humanidad en un sistema cooperativo de orden econmico y en el comercio exterior, pues gobierno mundial (...) Que es solucin nos lo posibilitaba un creciente intercambio con Gran demuestra la realidad concreta de nuestro pueblo, Bretaa, a cuyo pragmatismo no afectaba la que se siente feliz porque puede trabajar con neutralidad argentina. El inters de los ingleses dignidad; porque la propiedad, el capital y la estaba centrado en la continuidad del

abastecimiento de carnes, cereales y riqueza son ahora bienes individuales en funcin oleaginosos que el esfuerzo blico exiga. Los social; porque ha desaparecido la explotacin oficiales nacionalistas pensaban, entonces, que capitalista del hombre y todo clase de explotacin el tcito apoyo britnico a la posicin argentina humana y que es verdadera solucin nos lo permitira mantener la neutralidad hasta la demuestra fehacientemente el hecho de que finalizacin de la guerra, cualquiera fuera su progresivamente, con la realizacin de nuestros resultado. planes ha ido desapareciendo la reaccin En conversaciones con los representantes de comunista, que ha dejado de tener entre nosotros Estados Unidos y Gran Bretaa, Storni los argumentos valederos que posee, en los manifestaba que el gobierno de facto marchaba pases capitalistas para ganar adeptos. Esta es hacia la ruptura con el Eje, pero que necesitaba nuestra tercera posicin Justicialista que tiempo para dar este paso; de otro modo, la ofrecemos al mundo como solucin de paz " decisin aparecera ante la opinin pblica como el resultado de una presin exterior, y esto era inaceptable. As las cosas, en septiembre de 1943 se difunde una carta enviada por el canciller argentino al secretario de Estado norteamericano Cordell Hull. Con una indudable buena fe, pero exhibiendo tambin una escasa experiencia en los vericuetos de la diplomacia, Storni explicaba la actitud de su gobierno y peda a Washington la provisin del armamento y equipos necesarios "para restablecer el equilibrio" en el continente. La antipata que el anciano secretario de Estado senta por la Argentina encontr la adecuada ocasin para descargar una respuesta demoledora, sin precedentes. Reprochaba Hull, en su respuesta, la falta de solidaridad del Horacio Walker (Chile), Joao Neves de Fontoura (Brasil), Marshall, Acheson, Pedro Silvetti Arce rgimen argentino con los pases del hemisferio (Bolivia) e Hiplito Jess Paz (Argentina) y el incumplimiento de los compromisos contrados en Ro de Janeiro en 1942; se negaba rotundamente a aconsejar ninguna ayuda militar, que slo servira, a su juicio, para armar a un pas del que desconfiaba. Todo ello dicho en un tono duro y admonitorio, que irrit al rojo a los oficiales nacionalistas y constern a la opinin pblica. Difundidas las cartas, no qued a Storni otro camino que la renuncia, asumiendo una responsabilidad que, en realidad, comparta con el presidente Ramrez y otros funcionarios, entre ellos Pern. Storni, autor de una interesante obra sobre los lmites argentinos en el Canal de Beagle, debi retirarse a la vida privada. Pero el desahogo de Hull tuvo consecuencias El ministro Bramuglia inaugura la Casa Argentina contraproducentes: el alejamiento de Storni en Bogot, como parte de un plan de promocin argentina en Latinoamrica endureci la poltica del rgimen militar, echndolo en brazos del ms extremo nacionalismo. A partir de ese momento, el Un margen de autonoma gobierno de facto luchara desesperadamente por mantener un neutralismo cada vez ms Fue la "Tercera Posicin" en la poltica costoso, y vera alterada su estabilidad por las internacional del pas un simple mito que, como concesiones que debi hacer a una realidad tantos otros en la Argentina, persiste inclume a

insoslayable: el cada vez menos dudoso triunfo aliado, que se iba convirtiendo en un fantasma estremecedor. A fines de 1943, una revolucin nacionalista derroc al gobierno de Bolivia: con razn o sin ella, en Washington atribuyeron al rgimen de Buenos Aires una participacin decisiva en este hecho, y las relaciones con la Argentina volvieron a tornarse tensas. Coincidi esto con la detencin, por parte de los servicios aliados de contraespionaje, de un cnsul argentino que era, en realidad, agente de informaciones al servicio de los alemanes. El "caso Hellmuth" fue esgrimido por Estados Unidos como una prueba de la colusin argentina con el Eje. Las cosas haban llegado a un punto insostenible y Ramrez debi soportar la humillacin de prometer una inmediata ruptura de relaciones con Alemania y Japn. As se hizo, en enero de 1944, de un modo abrupto, casi sin preparacin de la opinin pblica, ni menos an de los cuadros de oficiales. La reaccin de stos fue airada: despus de tumultuosas reuniones, se resolvi la destitucin del presidente, quien resisti todo lo posible, sin resultado. A mediados de febrero se conoci el texto de la dimisin de Ramrez, reemplazado por su ministro de Guerra, Edelmiro Farrell, que hubo de cambiarse a ltimo momento para evitar problemas con el reconocimiento internacional. Pero la ruptura no constituy ninguna solucin inmediata. Fue vista por los nacionalistas como una claudicacin; los sectores democrticos no disminuyeron su hostilidad al rgimen militar y, para colmo de penurias, Estados Unidos presion a Gran Bretaa y a los pases latinoamericanos, que retiraron sus embajadores de Buenos Aires. El gobierno de facto qued aislado. Aunque en el continente muchos admiraban la decisin con que la Argentina soportaba el cerco diplomtico y el virtual bloqueo econmico, lo cierto era que el mantenimiento de la neutralidad se estaba convirtiendo en un lujo casi suicida. Esta situacin se prolong a lo largo de 1944, mientras la influencia de Pern creca en los sectores obreros y las victorias aliadas definan decisivamente el resultado final de la guerra. En marzo de 1945, despus de largas deliberaciones del gabinete y una seguidilla de renuncias de los funcionarios nacionalistas que an sobrevivan, el gobierno argentino debi apurar el amargo trago de declarar la guerra a Alemania y Japn, virtualmente derrotados ya.

travs de los aos? Represent, por el contrario, un camino indito en el cual se sentaron las bases de una poltica exterior identificada con los intereses nacionales? O slo signific la continuacin de una vieja tradicin neutralista de la que nuestro pas hizo gala, desde fines del siglo XIX, como consecuencia de su peculiar insercin en la economa mundial, donde el Atlntico asemejaba una especie de mar interior en la vinculacin con Europa? Elevar la "Tercera Posicin" a la categora de mito constituy, tanto para los apologistas como para los crticos acrrimos, un recurso fcil. Unos vieron en ella la precursora del movimiento de no alineados, la piedra angular de una poltica tercermundista que no se embanderaba con ningn imperialismo. A otros, en cambio, esa misma absolutizacin les sirvi para someterla a una crtica demoledora, pues muchos ejemplos concretos demostraban lo contrario. Pero ambas interpretaciones son, en realidad, histricas, porque van ms all de la poca, del contexto internacional y de los propsitos que la guiaron. Considerarla, por su parte, una mera continuacin del neutralismo -expresado especialmente en las guerras mundiales- que habra caracterizado a la diplomacia argentina antes de la llegada de Pern, es olvidar la estructura de poder y la constelacin de intereses que conformaron, por lo general, esa diplomacia, modelada por una ecuacin comercial y poltica cuya base de sustentacin fue la "relacin especial" con Gran Bretaa y Europa. Sin significar una ruptura total con los esquemas de poder anteriores, las races polticas y sociales del peronismo eran distintas, y empujaban en diferente direccin. Queda, por ltimo, saber si la "Tercera Posicin" abri un camino nuevo dentro del marco histrico en el que tuvo que desarrollarse. En este sentido, Pern visualiz con claridad el fenmeno principal de la posguerra: la existencia de un mundo bipolar hegemonizado por dos grandes potencias: EE.UU. y la URSS. Su error de pronstico en cuanto al estallido de una tercera guerra mundial no le hizo equivocarse en otro aspecto fundamental: el intento de practicar una poltica que permitiera ganar mrgenes de autonoma en un mundo signado por opciones irreductibles, aunque esa prctica acusara debilidades o no tuviera el xito esperado debido al tenaz acosamiento a que se vio expuesta. Sin abandonar la filiacin con Occidente, sistema de valores a cuya pertenencia no se renunciaba, la "Tercera Posicin" signific, con todo, un

Era el requisito indispensable, junto con la adhesin a las Actas de Chapultepec aprobadas por todos los pases del hemisferio en ausencia de la Argentina- para ingresar a la Organizacin de Estados Americanos (OEA), prxima a inaugurarse en la ciudad de San Francisco. En 1945, la poltica internacional pas a segundo plano en la Argentina. La lucha por el poder se haca dura y llegaba a las instancias finales. El enfrentamiento de Pern con Braden no empeor las relaciones con Estados Unidos, puesto que eran psimas, ni alter las que razonablemente se mantenan con Gran Bretaa, ms necesitada que nunca de nuestros abastecimientos. Cuando, en junio de 1946, Pern asumi el poder como presidente constitucional, un nuevo embajador de Washington asisti al acto, pero tambin estuvo presente una figura inslita: el embajador de la URSS, pas con el que la Argentina haba restablecido relaciones despus de casi un cuarto de siglo. La doble presencia anunciaba la tendencia de la futura poltica internacional de Pern: el equilibrio en la creciente pugna de los dos bloques que emergan despus de la guerra, y un deseo de sacar el mejor partido de ambos. Las circunstancias mundiales iban a determinar, en ltima instancia, si esta poltica era viable. El tablero de la guerra fra Haba una primera prioridad en las preocupaciones del flamante presidente: redefinir las relaciones con Estados Unidos, donde la opinin pblica lo consideraba, mayoritariamente, un nazi encubierto, y en cuyo Departamento de Estado la influencia de Braden segua siendo considerable. Una cuestin que tambin apareca como muy importante era el paquete de temas pendientes con Gran Bretaa, donde estaba bloqueada la mayora de las reservas con que contaba el pas, producto de las ventas que haba realizado durante la guerra. Adems, deba tenerse en cuenta a los pases de Europa Occidental, clientes tradicionales que ahora necesitaban angustiosamente la produccin alimentaria de las pampas argentinas, y dentro de los cuales Espaa, hostilizada por las democracias triunfadoras a causa de su rgimen poltico, constitua un caso especial. Y estaban tambin los pueblos

cambio en la ubicacin internacional del pas. Cambio que trascendi la retrica o el mero oportunismo, y pas a integrar as la base de una poltica exterior que deline un perfil nacional. Mario Rapoport: Licenciado en Economa Poltica (UBA) y doctor en Historia de la Universidad de Pars I-Sorbona. Profesor asociado de Historia Econmica Argentina en la Universidad de Buenos Aires e investigador y profesor de Relaciones Internacionales en la Universidad de Belgrano.

Aviso referido al agro publicado en el diario La Nacin, bajo el ttulo "La Nacin Argentina, justa, libre y soberana", donde se exaltaban las realizaciones peronistas

hermanos de Amrica latina, donde se vea con simpata la nueva frmula de justicia social que el triunfo electoral de Pern significaba. El presidente y su canciller, Juan Afilio Bramuglia, de origen socialista, se aprestaban a promover a la Argentina a una posicin relevante dentro de este complicado tablero, en el cual la guerra fra empezaba a campear ominosamente. La relacin con Washington demor casi un ao en aclararse satisfactoriamente. Pern, casi desde la asuncin presidencial, hizo declaraciones amistosas, cultiv una estrecha amistad con George Messersmith, el embajador de Truman, y dej que los acontecimientos fueran evolucionando por s solos: saba que, en la creciente confrontacin entre Estados Unidos y la URSS, el pas del norte necesitaba aliados. No podra prescindirse de la Argentina, ni en la Organizacin de Estados Americanos que se estaba proyectando desde Chapultepec, ni en la sistematizacin de las fuerzas armadas del continente. Por de pronto, y como medida efectiva de buena voluntad, envi al Congreso las Actas de Chapultepec, para su aprobacin. El debate estuvo rodeado de algaradas callejeras provocadas por los nacionalistas, que una vez ms se sintieron traicionados por Pern, y abri una grave fisura en el bloque oficialista de diputados. Pero, finalmente, en agosto de 1946, los instrumentos interamericanos tuvieron la ratificacin parlamentaria. Sealemos, de paso, que tambin el bloque radical tuvo grietas internas en relacin con la posicin a adoptar, pues los legisladores de origen unionista estaban de acuerdo con la ratificacin, mientras que la mayora de los intransigentes optaban por el rechazo. Entretanto, llegaba a Buenos Aires una misin britnica, presidida por Wilfred Eady, para tratar los importantes temas comunes que hacan al intercambio comercial, las inversiones britnicas en nuestro pas y las reservas argentinas en Gran Bretaa. Despus de largas y arduas tratativas, en septiembre de 1946 se firm el Acuerdo Miranda-Eady que, entre otras cosas, estableca la constitucin de una sociedad mixta con los ferrocarriles de propiedad britnica. Pero la resistencia que provoc el anuncio de esta medida en la opinin pblica de nuestro pas fue grande, y el gobierno advirti, tardamente, los inconvenientes que poda aparejar el acuerdo. A ms, el propio secretario del Tesoro de Estados Unidos hizo saber al gobierno britnico que el tratado violaba los compromisos que Londres

El contraalmirante Segundo Storni (segundo desde la derecha) junto a Mercedes Simone, y Sofa Bozn (de pi, sombrero blanco)

El anciano secretario de Estado norteamericano Cordell Hull reproch al rgimen militar argentino por su falta de solidaridad

haba asumido sobre la convertibilidad de la libra. El Acuerdo Miranda-Eady, pues, se dej silenciosamente sin efecto, y recin en febrero de 1948 se llegara a concretar un nuevo convenio. Pero el gobierno argentino estaba empeado en producir un hecho resonante que respaldara su vocacin de autarqua econmica y, en febrero de 1947, anunci la compra de los ferrocarriles britnicos, operacin gigantesca que se hizo efectiva un ao ms tarde, en marzo de 1948. Sin embargo, ni antes ni despus consigui que Gran Bretaa desbloqueara las libras acumuladas en Londres, que fueron emplendose en compras de diverso tipo, efectuadas, desde luego, en el rea de influencia de esta moneda; el precio de los ferrocarriles nacionalizados (150 millones de libras) se pag con las exportaciones argentinas al imperio britnico. Mientras se iba definiendo, de uno u otro modo, la relacin con Gran Bretaa, en Estados Unidos crecan las presiones para apartar los ltimos obstculos que pudieran entorpecer el incipiente mejoramiento de las vinculaciones con nuestro pas. Messersmith insista en ello y los comerciantes, que deseaban intensificar los intercambios con el mercado argentino, lo apoyaban. A mediados de 1947 el presidente Truman. en un gesto que tena escasos precedentes, llam a la Casa Blanca al embajador argentino. Oscar Ivannissevich, y departi cordialmente con l: faltaban dos meses para la reunin que, con el objeto de establecer el sistema militar defensivo de Amrica latina, se realizara en Ro de Janeiro, y la diplomacia norteamericana no quera dejar de tener la seguridad de la cooperacin argentina. En dicho encuentro estuvo tambin presente el secretario de Estado George Marshall, pero no Braden. Desairado por el nuevo giro de la poltica de su pas, el antiguo embajador en Buenos Aires renunci a su cargo de encargado de Asuntos Latinoamericanos. Fue, sin duda, el momento ms alto de la poltica internacional de Pern, halagado ahora por Washington, tenido de igual a igual por los ingleses en sus negociaciones, y aclamado por el pueblo espaol en la persona de Evita que, en el verano europeo de 1947, paseaba su belleza y su audacia por los pases del viejo continente, sin dejar indiferente ni a pueblos ni a gobernantes: este fue el momento elegido para difundir su "Tercera Posicin". Cuando en agosto/septiembre de 1947 se reuni

Historieta de "Cascabel": ante un desolado To Sam, Pern parte el queso con un cosaco (en el queso lese "Acuerdo Comercial"; al pi de la historieta: " Al que madruga, Dios lo ayuda")

El trigo, una de las grandes riquezas nacionales de la poca

la Conferencia Interamericana en Ro de Janeiro, el canciller Bramuglia no enfrent a la posicin norteamericana ni present obstculos al proyecto, que sera aprobado como Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR). Era la primera vez, en toda la historia del panamericanismo, que la Argentina no formaba un bloque de resistencia ni saboteaba las decisiones inspiradas en la poltica norteamericana; aunque es de sealar que esta vez tampoco insistieron los diplomticos de Washington en las unanimidades y los automatismos que, en ocasiones anteriores, haban provocado las resistencias argentinas. El discurso de la 'Tercera Posicin" En su libro La Nueva Argentina (tomo I), el historiador Pedro Santos Martnez glosa as el discurso pronunciado por Pern el 6 de julio de 1947: "... indic cul era la actitud argentina en la encrucijada universal. 'Aspira -dijo- a contribuir con sus esfuerzos a superar las dificultades creadas por el hombre; a concluir con las angustias de los desposedos'. Se refiri despus a la situacin laboral, poltica, econmica y cultural del pas, y reiter la voluntad de la Argentina y de Amrica de contribuir a la dignificacin del hombre, cuyo gran problema es la paz internacional. Nuestra Nacin vive, desde su origen, los principios de la libertad (...) respetando la autodeterminacin de los pueblos (...). La paz internacional ser posible cuando se haya alcanzado y consolidado la paz interna en todas las naciones del mundo, basada en el libre respeto a la voluntad de los pueblos. El mundo exige solidaridad y cooperacin econmica. Por ello debemos reemplazar la miseria por la abundancia, y Argentina est dispuesta a materializar su ayuda en los lineamientos de la concurrencia efectiva. La poltica argentina ha sido, es, y ser siempre pacfica y generosa. No pueden ser ya factores de coexistencia en el mundo la miseria y la abundancia, la paz y la guerra. Siempre estuvimos al lado de las naciones sacudidas por sufrimientos (...). Deseamos, otra vez, volver a proclamar nuestra ayuda. Por eso mismo, quisimos hoy decirle al mundo que nuestra contribucin a la paz interna e internacional consiste adems en que nuestros recursos se suman a los planes mundiales de ayuda, para permitir la rehabilitacin moral y espiritual de

El embajador Cantoni presenta sus credenciales ante Svernik, el primero de la derecha es el secretario de la embajada, Leopoldo Bravo

Partida de Federico Cantoni (quinto desde la izquierda) hacia la Unin Sovitica en 1946

Europa. En otro lugar enfatiz nuestro respeto y nuestra energa al servicio de la paz. Invocando la proteccin del Altsimo, nuestra Constitucin Nacional y las memorias de nuestros hroes propuso unas lneas operativas generales que se concretaban en los siguientes puntos: 1. Desarme espiritual de la humanidad. 2. Un plan de accin tendiente a la concrecin material del ideal pacifista en lo interno y lo externo. 3. Paz internacional sobre la base del abandono de ideologas antagnicas, y la creacin de una conciencia mundial de que el hombre est sobre los sistemas y las ideologas, no siendo por ello aceptable que se destruya a la humanidad en holocausto de hegemonas de derecha o de izquierda. 4. Convencimiento de que la guerra no constituir una solucin para el mundo. A continuacin, en este anlisis de la esencia doctrinaria de la teora propugnada por el lder del gobierno argentino, el autor destaca que "el mensaje fue" traducido al portugus, francs, italiano y ruso, y enviado a los cancilleres americanos y a la Santa Sede, juntamente con un 'proyecto de paz'. Se solicitaba, asimismo, la adhesin y la voluntad de trabajar en favor de los anhelos expresados en el Mensaje". El libro de Pedro Santos Martnez, forma parte de la coleccin "Memorial de la Patria", Editorial La Bastilla, y fue publicado en Buenos Aires en agosto de 1976.

La Casa Blanca, sede del presidente de los Estados Unidos

1945, Braden (al centro) regresaba a Washington

(sigue)

La Tercera Posicin

Nuestro Siglo
1984

El bilateralismo y el interamericanismo En febrero de 1948 se firm, finalmente, el instrumento bilateral que reemplazara al nunca efectivizado Acuerdo Miranda-Eady. Fue el convenio ANDES, que estableca el pago de los ferrocarriles britnicos con las exportaciones de ese ao, la liberacin de los saldos bloqueados en Londres -aunque no su convertibilidad en otras divisas- y la adquisicin, por nuestra parte, de petrleo, carbn, acero y productos qumicos. El ANDES era, en espritu, la reiteracin de los mltiples convenios signados entre Argentina y Gran Bretaa a travs de una fructfera relacin (D'Abemon-Oyhanarte, 1929; Roca-Runciman, 1933; Malbrn-Eden, 1936) pero careca de algo fundamental. Anteriormente, Gran Bretaa haba tenido enormes inversiones en nuestro pas,

Independencia y movilidad El concepto "Tercera Posicin" tuvo connotaciones referidas no slo a una estrategia internacional, sino tambin a una filosofa econmico-social. Desde aquella perspectiva, naci como una resultante del mundo bipolar de la posguerra. No intent enfrentar a "los dos grandes" sino dar respuesta, en lo externo, a travs de una poltica de razonable independencia y movilidad, a la situacin singular en que haba quedado la Argentina al desplazarse el centro de poder de Gran Bretaa a los Estados Unidos. Las relaciones de este pas con el nuestro haban sido tradicionalmente speras y se agravaron -con el pretexto de la neutralidad- durante la guerra. Terminada sta, los EE.UU. comenzaron su

habindose desprendido ya de la mayora; anteriormente, Gran Bretaa haba sido un imperio con inmenso poder adquisitivo, y ahora era una isla empobrecida, con una produccin industrial rezagada en tecnologa. Sin embargo, los reflejos adquiridos por nuestro pas a lo largo de casi un siglo de simbitica asociacin con los ingleses eran tan persistentes que siguieron funcionando con Pern, y el ANDES se renov, con diversos ajustes, ao tras ao, casi hasta 1955. Aunque la relacin bilateral argentinobritnica se hubiera marchitado en su utilidad esencial. No por culpa de nadie, sino como consecuencia de la segunda guerra mundial. Pues aunque en la etapa que estudiamos se firmaron casi veinte convenios comerciales con otros tantos pases de Europa, Asia y Amrica Latina (algunos de ellos muy generosos, como los que favorecieron a Espaa e Italia) la apuesta del gobierno peronista en materia de apertura comercial fue Gran Bretaa. Unas pocas semanas despus de la firma del ANDES y de la solemne toma de posesin de los ferrocarriles britnicos, se reuna en Bogot la IX Conferencia Panamericana que, como complemento de la de Ro de Janeiro, deba establecer las nuevas estructuras de la Organizacin de Estados Americanos, que sustituira a la antigua Unin Panamericana. Interrumpida por los desmanes populares provocados por el asesinato del lder liberal Jorge Eliecer Gaitn, la reunin interamericana trabaj casi tres meses. Esta vez, la delegacin argentina se mostr menos dcil. Objet toda norma que pudiera dar a la OEA el carcter de un super-estado: "Hemos venido a Bogot a conseguir un acuerdo de voluntades -dijo Bramuglia- y no a crear una organizacin, una entidad cuyas partes se confundan con el todo". Logr que se separara al Consejo de la OEA del Consejo Interamericano de Defensa, y obtuvo que se eliminara de la Carta el concepto de "accin colectiva". Una vez ms, la poltica argentina revelaba que, con los matices propios de cada poca o impuestos por las tuerzas gobernantes, los intereses nacionales eran idnticos y la estrategia no difera mayormente: reforzar la vinculacin con Gran Bretaa para resistir a las unanimidades deseadas por Estados Unidos, liderar de uno u otro modo a los pases latinoamericanos, no aceptar compromisos que la arrastraran a polticas indeseadas. Todo esto fue lo que Pern sintetiz en su

"ajuste de cuentas", uno de cuyos rubros fue la exclusin de la Argentina del Plan Marshall. Fue necesario, pues, ensearles que la coercin no era el camino para lograr un entendimiento, sin cerrarse a un dilogo que procurara satisfacer los intereses de ambas partes. Los aos posteriores habran de probar, en trminos generales, que ello era posible. Pienso que mi actuacin en Washington durante casi cinco aos lo demostr en forma particular. La Argentina haba afirmado antes su autonoma, en el caso espaol: no slo se neg a dar cumplimiento al bloqueo y al retiro de embajadores, sino que prest a Espaa una ayuda econmica que le result decisiva. En el caso Corea mantuvo, frente a las presiones, la defensa de sus decisiones vitales (IV Reunin de Consulta, Washington. 1951). En las Naciones Unidas sostuvo, frente a los "cuatro grandes", la necesidad de democratizar el organismo. En el campo econmico, se manej con la poltica de los acuerdos bilaterales, comerciales y de pagos. La "Tercera Posicin" entra un mensaje de paz para las dos potencias, cuando la amenaza de una nueva guerra oscureca el horizonte. El bloqueo de Berln -donde el canciller Bramuglia tuvo una actuacin relevante- es un ejemplo ilustrativo. Esta doctrina prefigur a los "pases no alineados", con el mrito para Pern de haberla preservado de toda radicalizacin, y de haber evitado convertirla en un instrumento contra uno de los poderes hegemnicos. Hiplito Paz: Abogado, medalla de oro de su promocin y doctor en jurisprudencia. Ministro de Relaciones Exteriores y Culto. Embajador en los EE.UU. Consejero ejecutivo del Consejo Argentino de Relaciones Internacionales.

"Tercera Posicin", difundida al mundo el 6 de junio de 1947 a travs de una red internacional de radioemisoras. Palabras y realidades Contrariamente a lo que puede suponerse, el discurso del presidente argentino no proclam una actitud de neutralidad frente a la guerra fra. Fue una invocacin a la paz, retrica y discursiva, y un ofrecimiento de ayuda a los pases que la necesitaran, as como una propaganda directa de la poltica de independencia econmica y justicia social que preconizaba. Pero el aparato de propaganda oficial describi el discurso de Pern como una doctrina singular y una posicin equidistante entre Washington y Mosc: de ah lo de "Tercera Posicin", que en adelante definira la poltica del rgimen peronista en materia internacional. Es que, para entonces, Pern estaba convencido del futuro estallido de una tercera guerra mundial. Ms adelante veremos hasta qu punto esta conviccin estaba fundada o no en hechos fehacientes; lo cierto es que las crecientes fricciones entre Estados Unidos y la URSS llevaron a Pern a la conviccin de que una tercera confrontacin blica convencional, no atmica, era inevitable. El bloqueo de Berln por los soviticos a fines de 1948 -enredo en cuya solucin tuvo parte importante el canciller argentino, como presidente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas- pareci afirmar esta sombra prediccin. Y, desde luego, una nueva guerra pondra nuevamente a la Argentina en el candelero, como haba ocurrido en 1914/18 y en 1939/45: valorizara sus exportaciones alimentarias, promovera la sustitucin de importaciones, le dara relevancia en Amrica latina y le permitira cobrar muy caro su amistad con Estados Unidos. De ah que la "Tercera Posicin", como definicin de una poltica exterior, fuera una prudente prevencin ante la eventualidad de una guerra. Pero de no haber guerra, la "Tercera Posicin" era slo retrica, en ese mundo bipolar de finales de la dcada de 1940, donde no haba lugar para una opcin que no fuera la occidental o la comunista, puesto que no haban aparecido todava los pases afroasiticos que se identificaran, ms adelante, con una posicin no alineada. Por otra parte, una equidistancia entre los

envo de material blico procedente de la USA

Truman a su llegada a San Francisco recibido por delegados latinoamericanos

bloques mundiales exiga que el pas que la asumiera se apoyara en una robustez econmica incontrastable. Y hacia 1949 ya estaban sintindose los efectos de la poltica econmica manejada por Miguel Miranda. No slo se haban evaporado las divisas, utilizadas en la dispendiosa poltica de nacionalizaciones, sino que la produccin rural mostraba ya una alarmante declinacin: decreca, entonces, la capacidad exportadora argentina, y se achicaba su participacin en los mercados mundiales. Los pases que haban adulado al gobierno argentino entre 1945 y 1948, ahora recomponan sus aparatos productivos, y daban la espalda a unos vendedores que, en su momento, haban cobrado demasiado alto sus trigos y sus carnes. Para completar esta suma de factores, el Plan Marshall no incluy a la Argentina entre los vendedores de los productos que se derramaran sobre Europa. Cuando, a principios de 1948, el secretario de Estado norteamericano anunci su proyecto de ayuda al viejo continente, cundi en la Argentina una indisimulable satisfaccin: de all vendran los dlares que ya se estaban precisando para abastecer a la industria local de mquinas, repuestos, combustible y materias primas. Parece ser que los funcionarios de la ECA -el organismo encargado de implementar el Planaseguraron al gobierno argentino que se colocaran en el pas importantes rdenes de compra. Pero lo cierto es que la Argentina fue excluida. En su libro Gran Bretaa, Estados Unidos y la declinacin argentina, Carlos A. Escud ha probado documentadamente la intencin hostil y discriminatoria con que se margin a nuestro pas del Plan. Sea como fuere, la inyeccin de divisas no lleg, y la posibilidad de estimular la produccin de granos, oleaginosos y carnes mediante la seguridad de su colocacin, fue simplemente una ilusin ms, desvanecida entre las jactancias y bravatas de la propaganda oficial. El naufragio de la "Tercera Posicin" En suma: a fines de 1949, la intencin de dar a la poltica internacional argentina una dimensin independiente y autnoma, y al pas un amplio espacio de maniobras en el contexto mundial, tropezaba con realidades que la haban reducido a palabras huecas. El pas segua gozando de su tradicional

Firma del acuerdo Miranda-Eady en 1946. Participan Quijano, Pern, Eady, Miranda

Messersmith y Pern

Almuerzo ofrecido por el canciller Bramuglia a la delegacin inglesa

prestigio en Amrica latina, reforzado por la presencia de dos lderes tan atractivos como Pern y Evita, cuyas palabras, realizaciones se difundan a travs de los agregados obreros que formaban parte de nuestras embajadas en el exterior. Pero era poco lo que la Argentina poda hacer por los pueblos de este continente. La intrincada trama del TIAR y la OEA vinculaba a todos los pases latinoamericanos -y tambin al nuestro- a intereses hemisfricos cuya conduccin perteneca a Estados Unidos, en la medida en que la guerra fra se agudizara. Habase recompuesto la relacin comercial con Gran Bretaa, pero se limitaba a un trueque de producciones en el que nuestro pas perda debido al creciente deterioro de los trminos del intercambio -fenmeno econmico que recin por entonces detectaron los analistas- y tambin por el limitado inters que ofreca el mercado britnico. En cuanto a las naciones de Europa occidental, vivificadas por el Plan Marshall y unidas militarmente por el Tratado del Atlntico Norte (OTAN), cada vez necesitaban menos de la Argentina: reinstalaban sus industrias, aumentaban su capacidad productiva, mejoraban la tecnologa agrcola y dejaban atrs las etapas del racionamiento y la necesidad. La Argentina perda posiciones relativas, al mismo ritmo en que el mundo con el cual estbamos habituados a tratar normalizaba su vida y su trabajo. Y a medida que aumentaba nuestro rezago -agravado, desde 1949, por una sequa que dur dos aos y redujo al mnimo nuestras reas sembradas- el destino inevitable era acercarse a Estados Unidos, para buscar all las inversiones que no llegaban de otro lado y hasta las ayudas financieras que, dos aos antes, haba ofrecido el presidente en su discurso del 6 de julio de 1947. Pues en 1950 aunque nos adelantemos al perodo que estamos analizando- el gobierno argentino debi pedir un emprstito por 125 millones de dlares para cubrir la falta de pagos en que haba incurrido. Tambin en ese mismo ao el Congreso aprob el Tratado de Ro de Janeiro (TIAR) no sin resistencia por parte de algunos diputados oficialistas, y la spera denuncia de la oposicin como un acto de sumisin frente a los dictados de Washington. Fue en esa oportunidad cuando un diputado radical, respondiendo a un colega oficialista que derramaba loas sobre la "Tercera Posicin", contest speramente: "Tercera Posicin? Rodilla en tierra...!"

Hiplito Jess Paz y el presidente Truman

El exabrupto era efectista pero injusto. El gobierno argentino no se haba arrodillado ante nadie. Pero, ciertamente, haba tenido que tragarse algunas palabras jactanciosas y olvidar algunos gestos excesivos, como el del senador Diego Luis Molinari, representante de nuestro pas en la Conferencia que, sobre comercio, se realizara en la Habana en 1948, en la que ofreci una suerte de "Plan Marshall argentino", con varios miles de millones.de dlares para ayudar a Europa... Fruto de un momento de euforia econmica e inexperiencia poltica, expresin del tono triunfalista y demaggico del rgimen peronista, acuada por una circunstancia internacional irrepetible, la "Tercera Posicin" naufragaba, desnuda de todo contenido real, y Pern se vea obligado a recoger velas con el mayor disimulo posible. As lo evidenciaran, por ejemplo, las posiciones sustentadas por los votos de la delegacin argentina en las Naciones Unidas, invariablemente adheridas a la rectora norteamericana. Todava habran de llegar otros momentos amargos para el gobierno argentino: el ms espectacular, la crisis de Corea. Pero ya un ao antes, en 1949. quedaba claro que eran las condiciones internacionales,y no la voluntad del gobierno de Pern, que marcaban los lmites de la poltica exterior argentina. Sin embargo, tambin con palabras se va elaborando la identidad de las naciones y los valores que van vertebrando el espritu de los pueblos: en los discursos de Pern y los slogans que difundan los artificios de la propaganda oficial, se iba afirmando la adhesin de los argentinos a principios tales como el respeto por la autodeterminacin de los pueblos, el rechazo de todo imperialismo, el derecho a elaborar un destino nacional propio. Aunque estas formulaciones tuvieran que traicionarse a cada momento frente a la spera confrontacin con un mundo dividido en una brutal competencia de poder, donde no haba espacio para que principios como estos pudieran hacerse efectivos.

Pern firma el acta de nacionalizacin de la red telefnica

Conferencia de Ro de Janeiro, Eva Pern, Bramuglia y Gaspar Dutra

Evita en Lisboa con el canciller Caeiro Mata. A la izquierda con anteojos negros, Juan Duarte. La Argentina y el Plan Marshall En su libro Poltica Exterior Argentina, 1930-1962 (Ediciones Crculo Militar, Buenos Aires, 1971), Alberto Conil Paz y Gustavo Ferrari sintetizan as su opinin sobre la posicin de la Argentina ante el Plan Marshall: "En la Argentina, el Plan despert grandes esperanzas (...) Evidentemente, el Plan Marshall poda ofrecer una solucin a tan serio problema (la escasez de divisas, N. de la Ed.). Sin embargo, la Argentina estructur una poltica rgida frente a esta oportunidad. Como ya se explic, el IAPI monopolizaba el comercio exterior y as crea intervenir con ms peso en el comercio mundial. Compraba a bajo precio a los productores argentinos, para luego tratar de vender a precios ms altos que los alcanzados por el mercado internacional. (...) Esta poltica de precios exagerados chocaba contra una norma expresa del Plan Marshall por la cual no se admitiran compras en el extranjero de productos que pudieran obtenerse a precios inferiores en los Estados Unidos. (...) Por su parte, la ECA, organismo encargado de ejecutar el Plan Marshall, conminaba a la Argentina a que se ajustara a los precios mundiales para participar como proveedora en el plan. (...) El elenco que gobernaba nuestra economa estaba convencido de la situacin dominante del mercado argentino respecto del resto del mundo. Esta seguridad lo perdi.