Captulo 3 FINS E FUNES DO ESTADO Sumrio 1 Fins do Estado - Consideraes iniciais 2 Classificao dos fins do Estado 3 Sntese conclusiva

4 Funes do Estado - Noo e classificao & 1 FINS DO ESTADO - CONSIDERAES INICIAIS A despeito de alguns publicistas afastarem das consideraes do Direito Constitucion al e da Teoria Geral do Estado o estudo dos fins do Estado (Kelsen e Mortati, po r exemplo) e outros considerarem prprio a sua incluso no exame do Estado (Groppali chega at mesmo a incluir a finalidade como elemento do Estado), no se pode negar que a investigao dos fins do Estado deve ser tratada no s no domnio dos valores e da realidade, como tambm no campo da normatividade jurdica. que a finalidade constitu i o princpio que orienta e especifica qualquer instituio, notadamente a estatal. No se pode, ento, ao estudar o Estado, deixar de considerar os seus fins. & 2 CLASSIFICAO DOS FINS DO ESTADO Jellinek foi o grande sistematizador das teorias dos fins do Estado, que assim os classificou: Fins objetivos - Nesta teoria, o fim do Estado surge da prpria natureza das coisas; no a vontade poltica que determina o fim do Estado. A natureza da ordem poltica que d objetivamente o fim do Estado, o qual surge de uma ordem natural sendo, portanto, transcendente e independente da vontade humana. Investiga-se aqui o fim que cabe ao Estado em geral, abstrato e universal, e no a cada um em particular. A concepo aristotlico-tomista do bem comum exemplificadora de um fim objetivo e universal do Estado. Pode-se falar tambm na existncia de fins particulares objetivos. Para os autores q ue defendem esta teoria, "cada Estado tem seus fins particulares, que resultam d as circunstncias em que eles surgiram e se desenvolveram e que so condicionantes d e sua histria (1)." Confundem-se nesta teoria os fins do Estado com os interesses dos Estados e at de seus governos. (1) DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado, p. 88. 85 KILDARE GONALVES CARVALHO Fins subjetivos - O fim do Estado no dado natural da ordem poltica, mas independente de toda objetividade. No h, assim, nenhum dado, mas um artifcio. Os indivduos que vivem em comunidade poltica se propem a um fim prprio, independente de toda objetividade. Os fins do Estado resultam da influncia da vontade humana que os criam e os transformam. Fins particulares - So os que cabem a um Estado em um momento determinado, para o s homens que o constituem. Com os fins particulares, os Estados se atribuem vocaes histricas a cumprir no mundo. Assim, o fim de Roma era a sua grandeza; para o Es tado judeu, a religio; para a Espanha, a unidade da f; e para a Inglaterra, a libe rdade (2). Fins absolutos - Consideram-se absolutos os fins do Estado que so determinados po r uma valorao axiolgica. O Estado no pode, de nenhum modo, desviar-se de seu fim, qu e ideal e vlido para todos os tempos e lugares. Fins relativos - Esta teoria considera que o fim do Estado limitado pela prpria natureza. O peculiar e prprio do Estado so as manifestaes sistemticas da vida solidria do homem. As trs grandes categorias a que se reduz a vida do Estado so: conservao, ordenao e ajuda.

Fins universais - So os que correspondem ao Estado em abstrato, a qualquer Estado em todos os tempos. Neste sentido posicionam-se Plato (a justia constitui o bem supremo do Estado), Aristteles (o Estado objetiva alcanar o bem tico) e vrios d outrinadores. Fins exclusivos e concorrentes - Os fins exclusivos so aqueles privativos do Estado (segurana externa e interna), e os concorrentes admitem participao ou colaborao de outras sociedades, com as quais se identificam. & 3 SNTESE CONCLUSIVA Pode-se dizer que o Estado, como sociedade poltica, existe para realizar a segurana, a justia e o bem-estar econmico e social, os quais constituem os seus fins. A segurana, como fim do Estado, pode ser individual e coletiva. A justia possibilita que, nas relaes entre os homens, seja substitudo 0 arbtrio da violncia individual por um complexo de regras capazes de satisfazer o i nstinto natural da prpria justia. (2) CAMPOS, German Jose Bidart. Derecho poltico, p. 276. 86 DIREITO CONSTITUCIONAL DIDTICO O conceito de justia compreende: a) justia comutativa, cuja regra a igualdade, nas relaes entre os indivduos, da equ ivalncia dos valores permutados (cada um deve receber, nas relaes recprocas, de acor do com a prestao que efetuou aos outros indivduos); b) justia distributiva, cuja regra a desigualdade para remunerar cada qual segund o os seus mritos, de acordo com o tipo de atividade produtiva que permanentemente presta coletividade, ou a situao social de carncia em que se encontra. Projeta-se, assim, a justia distributiva nas polticas econmicas e sociais do Estado. O bem-estar econmico e social outra finalidade do Estado. O que se objetiva a pro moo de condies de vida dos indivduos, garantindo-lhes o acesso aos bens econmicos que permitam a elevao de camadas sociais mais pobres, contemplando-a s com educao, sade, habitao, entre outros servios. preciso, contudo, no exagerar o papel desses servios, para que no se agigante o Estado, e no haja o comprometimento das liberdades pblicas. O intervencionismo estatal exacerbado est contemporaneamente dando lugar para o apoio iniciativa privada, no aceleramento do desenvolvimento econmico e social. No se deve ainda esquecer de que o Estado meio e no um fim em si mesmo. Existe para a realizao individual e social do homem (3). O Estado, igualmente, no uma instituio para governar idias, muito menos para imp-las: existe para regular condutas. Podemos ento sintetizar dizendo que o bem comum constitui a finalidade que legtima o Estado. Pio XII, em sua mensagem de Natal de 1942, dizia que o bem comum consiste naquelas condies externas que so necessrias ao conjunto dos cidados para o desenvolvimento de suas qualidades e de suas atividades profissionais, em sua vi da material, intelectual e religiosa. o bem comum que torna possvel os bens indiv iduais. Assim, o Estado, ao promov-lo, coloca disposio da pessoa os meios necessrios para seu prprio fim pessoal.

& 4 FUNES DO ESTADO - NOO E CLASSIFICAO Os fins do Estado so alcanados mediante atividades que lhe so constitucionalmente a tribudas. Tais funes so desenvolvidas por rgos estatais, segundo a competncia de que d spem. (3) A propsito, consulte-se a excelente monografia de Ataliba Nogueira: O Estado meio e no fim, 1945. 87 KILDARE GONALVES CARVALHO

Marcelo Rebelo de Sousa define a funo do Estado "como a atividade desenvolvida, no todo ou em parte, por um ou vrios rgos do poder poltico, de modo duradouro, indepen dente de outras atividades, em particular na sua forma, e que visa prossecuo dos f ins do Estado (4)." Para o Prof. Marcelo Caetano, a determinao das funes do Estado resulta de trs critrios: material, formal e orgnico. O critrio material parte da anlise do contedo dos diversos tipos de atos ou dos resultados em que se traduz a atividade do Estado, para chegar ao concei to de funo. O critrio formal atende s circunstncias exteriores das atividades do Estado, distin guindo as funes segundo a forma externa revestida pelo exerccio de cada uma delas. O critrio orgnico relaciona intimamente as funes com os rgos que as exercitam, e das d iversas caractersticas desses rgos ou da sua posio na estrutura do poder poltico infer e a especialidade das suas atividades. O citado autor distingue ainda funes jurdicas de funes no jurdicas do Estado, dentro da concepo do que chama de teoria integral das funes do Estado. As funes jurdicas so as de criao e execuo do Direito e compreendem a funo legislativa, cujo objeto direto e imediato o de estatuir normas de carter ger al e impessoal inovadoras da ordem jurdica, e a executiva, exercitvel atravs do pro cesso jurisdicional, caracterizado pela imparcialidade e passividade, e pelo pro cesso administrativo, com as caractersticas de parcialidade e iniciativa. J as funes no jurdicas compreendem: a) a funo poltica, cuja caracterstica a liberdade de opo entre vrias solues possveis, com vistas conservao da sociedade poltica e a definio e prossecu resse geral, atravs da livre escolha de rumos e solues consideradas preferveis; b) a funo tcnica, "cujo objeto direto e imediato consiste na produo de bens ou na prestao de servios destinados satisfao de necessidades coletivas de carter material ou cultural, de harmonia com preceitos prticos tendentes a obter a mxima eficincia dos meios empregados (5)". Jellinek, considerado tambm um dos primeiros teorizadores das funes do Estado, definiu-as partindo dos dois objetivos prosseguidos pelo Estado: um de n atureza jurdica, outro de natureza cultural. O fim jurdico do Estado refere-se criao e execuo do direito. O fim cultural do Estado corresponde ao desenvolvimento das condies materiais de v ida dos cidados, consoante a ideologia do Estado considerado. (4) SOUSA Marcelo Rebelo de. Direito constitucional, p. 236. (5) CAETANO, Marcelo. Direito constitucional, v. 1, p. 187-218. 88 DIREITO CONSTITUCIONAL DIDTICO Para atingir tais fins, o Estado atuaria atravs de dois tipos de meios: a criao de normas jurdicas gerais e abstratas e a realizao de atos concretos. No primeiro caso , a funo do Estado seria legislativa, e, no segundo, a funo seria administrativa qua ndo visasse a um fim cultural, ou jurisdicional, quando objetivasse um fim jurdic o. Alm dessas funes, Jellinek criou a categoria das atividades extraordinrias do Estado: guerra ou atos de poltica externa, que se situam fora do elenco das du as funes anteriormente referidas (6). No domnio das funes do Estado, menciona-se ainda Duguit, que, ao invs de se utilizar dos fins do Estado, preferiu o conceito de ato jurdico para formul ar sua classificao das funes do Estado. Assim, o ato jurdico, considerado como a manifestao de vontade dirigida modificao da ordem jurdica, presente ou prxima futura, toma uma das seguintes formas : a) ato-regra, o que realizado com a inteno de modificar as normas jurdicas abstrata s constitutivas do direito objetivo;

b) ato-condio, o que torna aplicveis a um sujeito determinadas regras abstratas, qu e, antes de sua prtica, lhe eram inaplicveis (por exemplo, a nomeao de um servidor pb lico torna-lhe aplicveis todas as regras gerais que regulam os direitos e deveres dos servidores); c) ato-subjetivo, o que cria para algum uma obrigao especial, concreta, individual e momentnea, que nenhuma regra abstrata lhe impunha (um contrato, por exemplo) (7). Definidos os atos jurdicos, passa Duguit definio das funes do Estado: - a funo legislativa consiste na prtica de atos-regra; - a funo administrativa consiste na prtica de atos-condio, dos atos subjetivos e das denominadas operaes materiais, sem carter jurdico, realizadas pelos rgos da Administrao Pblica, destinadas a assegurar o funcionamento dos seus servios; - a funo jurisdicional consiste na prtica dos atos jurisdicionais, que ranto podem ser atos-condio como atos subjetivos. O que os define no o seu contedo, mas a circunstncia de provirem de um rgo dotado de imparcialidade e independncia (tribunal ou juiz singular) (8). Verifica-se que a teoria de Duguit, relativa s funes do Estado, no corresponde sua classificao de ato jurdico, pois para definir a funo jurisdicional (6) JELLINEK, Georg. Teora general del Estado, p. 171-214. (7) DUGUIT, Lon. Trait de droit canstitutionnel, v. I, p. 219. (8) DUGUIT, Lon. Op. cit., v. 2, p. 132. 89 KILDARE GONALVES CARVALHO recorre ao conceito orgnico e no material. Alm disso, a funo administrativa realiza-s e mediante atos de natureza essencialmente material, e no apenas jurdicos. As funes do Estado foram ainda examinadas pelo neokantiano Hans Kelsen. Para Kelsen, o Estado se reduz unidade personificada de uma ordem jurdica e se confunde com a prpria ordem jurdica. As funes do Estado consistem, desta forma, na criao e na aplicao do Direito (9). Da anlise de todas essas teorias, acreditamos resultar a observao de que no existem apenas funes jurdicas do Estado: que h o Estado cultural, o Estado do bem-es tar, o Estado tico e ainda o Estado social. Assim, alm da criao e execuo do direito, o utras funes no jurdicas se processam mediante atos polticos e atos materiais, a despe ito de serem cercados pela malha de uma regulamentao jurdica e influrem na esfera do Direito. Sobre a funo poltica, bom lembrar que a idia de que seja juridicamente livre vem sendo questionada, em razo, sobretudo, de que o Estado contemporneo se configura como Estado programador ou dirigente. Define-se ento a funo poltica com o uma conexo de funes legislativas, regulamentares, planificadoras e militares, de natureza econmica, social, financeira e cultural, dirigida individualizao e graduao d e fins constitucionalmente estabelecidos. Alm disso, fica comprometida a idia de ser a funo poltica considerada juridicamente livre pelo fato de que todo o poder estatal, no Estado de Direito, se acha juridicamente vinculado Constituio. Nada obstante, pondere-se que a funo poltica pode movimentar-se com relativa autode terminao naqueles espaos abertos pelo texto constitucional. Finalmente, assinale-se que, embora sejam as funes do Estado abstratamente distint as umas das outras, os atos que manifestam podem ter carter misto. Desta forma, pode haver atos que, embora tidos como legislativos, simultaneamente so manifestaes do Poder Executivo, e mesmo certos atos jurisdicionais que contm elementos do Poder Legislativo (10). (9) KELSEN, Hans. Teora general del Estado, 1979. (10) ROMANO, Santi. Princpios de direito constitucional geral, p. 226. 90