O PROCESSO DE TOMADA DE DECISES EM POLTICA EXTERNA:A IMPORTNCIA DOS LOBBIES * Cadernos CEDEC n 72 Maio 200 5 Rodrigo Cintra * *

Captulo I da tese de doutoramento: Formao do lobby siderrgico estadunidense , desenvolvida no Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia, sob orientao de Maria Izabel Valado Carvalho (apresentado banca de qualificao em abril de 2005). Esta tese tambm se vincula s atividades que vm sendo desenvolvidas pela pesquisa Estados Unidos: processo de formulao de poltica de comrcio internacional , realizada pelo CEDEC com financiamento do CNPq (Processo 475578/2003- 1).
**

Doutorando em Relaes cintra@excite.com).

Internacionais

pela

UnB;

pesquisador

do

CEDEC (e-mail:

CADERNOS CEDEC N 72

CONSELHO EDITORIAL Adrian Gurza Lavalle, lvaro de Vita, Amlia Cohn, Braslio Sallum Jr., Cicero Romo Resende de Araujo, Eduardo Kugelmas, Gabriel Cohn, Gildo Maral Brando, Lencio Martins Rodrigues, Marco Aurlio Garcia, Maria Victoria de Mesquita Benevides, Miguel Chaia, Paulo Eduardo Elias, Sebastio Velasco e Cruz, Tullo Vigevani

DIRETORIA Presidente: Paulo Eduardo Elias Vice- presidente: Tullo Vigevani Diretor- tesoureiro: Aylene Bousquat Diretor- secretrio: Maria Ins Barreto

Cadernos CEDEC Centro de Estudos de Cultura Conte m por n e a So Paulo: CEDEC, maio 2005 Periodicidad e: Irregul ar ISSN: 0101- 778 0

APRESENTAO

Os Cadernos CEDEC tm como objetivo a divulgao dos resultados das pesquisas e reflexes desenvolvidas na instituio. O CEDEC um centro de pesquisa, reflexo e ao. Como associao civil sem fins lucrativos e econmicos, rene intelectuais e pesquisadores diferenciados no tocante formao e s posies tericas e polticopartidrias. Fundado em 1976, com sede em So Paulo, o CEDEC dedica- se ao estudo de problemas da realidade brasileira nas suas dimenses locais e internacionais e sua vocao de espao plural de debates. Em ambos os casos o foco incide sobre alguns temas centrais: os direitos e a justia social, a constituio e consolidao da cidadania, as instituies e as prticas democrticas, as polticas pblicas vistas da perspectiva do seu carter pblico, as relaes internacionais e a integrao regional. Suas atividades incluem projetos de pesquisa, seminrios, encontros e workshops , uma linha de publicaes em que se destaca a revista Lua Nova , e a promoo de eventos em conjunto com fundaes culturais, rgos pblicos como o Memorial da Amrica Latina, e centros de pesquisa e universidades como a USP, com a qual mantm convnio de cooperao. O desenvolvimento desse conjunto de atividades consoante os seus compromissos de origem com a cidadania, a democracia e a esfera pblica confere ao CEDEC um perfil institucional que o qualifica como interlocutor de mltiplos segmentos da sociedade, de setores da administrao pblica em todos os nveis, de parlamentares e dirigentes polticos, do mundo acadmico e da comunidade cientfica.

SUMRIO
RESU M O .....................................................................................................................................8 1. EMBA SA M E N T O TERICO - INTRO D U O .................................................9 2. TOMADA DE DECISO E NEGOCIAE S INTER NACIO N AI S ........1 1 2.1. O
QUE UM PROCES S O DE TOMADA DE DECISES EM POLTICA E POLTICA EXTERNA ?.

.15

2.2. P OLTICA

EXTERNA E POLTICA PBLICA ...........................................................18

3. FATORES QUE INFLUE NCIA M NA TOMADA DE DECI SO ..............2 0 3.1. R ELAES E XECUTIVO -L EGISLATIVO ..............................................................20 3.1.1. Procedimentos e mudanas institucionais na poltica comercial.........................24 3.2. C ONGRESS O ...........................................................................................26 3.3. G RUPOS
DE INTERESS E

..............................................................................28

3.4. L OBBY ..................................................................................................30 4. TOMADA DE DECISE S NOS EUA ...................................................................3 5 4.1. F ASE A: P OSICIONAME NTO
RETRICO ............................................................35

4.1.1. Mobilizao ativa da opinio pblica (Grupos pr e anti) ..................................36 4.1.2. Formao das presses: sociedade para estrutura poltica..................................36 4.1.3. Mobilizao internacional.......................................................................................37 4.2. F ASE B: T OMADA
DE POSIO

(USTR, C ONGRESS O

E XECUTIVO ).....................37

4.2.1. Mobilizao parlamentar.........................................................................................38 4.2.2. Formao das presses: estrutura poltica para sociedade..................................39 4.2.3. Mobilizao internacional.......................................................................................39 4.3. F ASE C: I MPLEMENTAO (E XECUTIVO )........................................................39 4.3.1. Mobilizao parlamentar indireta..........................................................................40 4.3.2. Formao das presses: estrutura poltica.............................................................40 4.3.3. Presso internacional...............................................................................................40 4.4. F ASE D: I MPACTOS
E NOVO POSICIONAME NTO

(G RUPOS

PR E ANTI ).....................41

4.4.1. Mobilizao passiva da opinio pblica.................................................................42 4.4.2. Formao das presses: estrutura poltica para sociedade..................................42

4.4.3. Ao internacional....................................................................................................42 BIBLIOGRAFIA ....................................................................................................................4 3

RESUMO

Este texto aborda a questo do processo de tomada de decises em poltica externa, estabelecendo um modelo analtico que envolve tanto perspectivas tericas de relaes internacionais quanto tcnicas de da

negociao internacional. Baseando- se inicialmente

na perspectiva

teoria dos Jogos de Dois Nveis, ele identifica algumas de suas principais limitaes e apresenta alternativas analticas. A discusso que se trava sobre o que um processo de tomada de deciso resulta na identificao de alguns fatores decisivos para sua compreenso; em especial, destacam- se as relaes entre os poderes Executivo e Legislativo, os procedimentos e mudanas institucionais e a discusso sobre polticas pblicas e poltica externa. Em face do mapeamento do processo de tomada de deciso em poltica externa, analisa- se a importncia dos grupos de presso,

especialmente

aqueles que executam

aes de lobby . Desta forma,

discute- se a idia de grass roots lobby , que se apresenta na atualidade norte- americana como uma das principais formas de mobilizao e atuao dos grupos de interesse.

1. EMBASAMENTO TERICO - INTRODUO Para que um estudo seja considerado cientificamente vlido, ele deve fazer referncias a teorias e metodologias aceitas pela comunidade

cientfica qual est ligado. No entanto, mudanas na natureza do objeto ou da prpria dinmica cientfica fazem com que, por vezes, tais

referncias encontrem

limitaes na prtica

. No caso das relaes

internacionais, a incerteza sobre os limites do(s) objeto(s) de estudo(s), aliada s profundas mudanas por que passam o sistema internacional e todos os atores nele presentes, aumenta significativamente esta

dificuldade. Se possvel falar de crise hoje em dia, esta , antes de mais nada, a crise das referncias (ticas, estticas), a incapacidade de avaliar os acontecimentos em um meio em que as aparncias esto contra ns. O desequilbrio crescente entre a informao direta e a informao indireta, fruto do desenvolvimento de diversos meios de comunicao, tende a privilegiar indiscriminadamente toda informao mediatizada em

detrimento da informao dos sentidos, fazendo com que o efeito de real parea suplantar a realidade imediata. A crise das grandes narrativas da qual nos fala Lyotard denuncia aqui o efeito das novas tecnologias, que enfatizam mais os meios que os fins (Virilio, 1993: 18). Tal leitura particularmente importante para o campo das relaes internacionais. A amplitude dos objetos de anlise, somada s vrias perspectivas disponveis tericas, para um faz com que a quantidade de informaes se mostre

determinado

estudo

emprico

particularmente importante

ampla. Neste sentido, as teorias cumprem o conjunto de variveis

um papel ser

ao determinar

que devero

consideradas numa determinada anlise. No entanto, justamente por se tratarem de ferramentas criadas, no passam de simplificaes da

realidade; elas buscam explicar um determinado fenmeno apenas e to somente no mbito de uma situao pr- limitada por premissas e

conceitos. So dois os riscos que podem surgir desta forma de organizar a anlise e que devem ser constantemente considerados pelo cientista: (1) a

tenso existente entre o real e o esperado; (2) o tipo de recorte do real pode levar perda de capacidade analtica. Tais riscos so diminudos tanto pela presena de tomadores de deciso nos meios acadmicos, quanto de acadmicos em instituies governamentais, o que fora uma aproximao entre as duas perspectivas. A responsabilidade, a presso e a temporalidade inerentes aos diferentes trabalhos (tomada de deciso e anlise da tomada de deciso) por vezes levam a perspectivas analticas diferentes. Segundo George (2001), algumas tendncias analticas so encontradas tanto nas anlises feitas pelos cientistas quanto naquelas feitas pelos tomadores de deciso: (1) conceitualizao de estratgias; (2) conhecimento geral ou genrico; e (3) modelos comportamentais especficos para atores. Essas trs categorias abarcam os conhecimentos mnimos que tanto o analista quanto o tomador de deciso devem ter ao executarem seus trabalhos. Deve- se destacar que a discusso sobre a importncia das diferentes formas de conduo do processo de tomada de deciso tem um princpio utilitarista e se baseia na idia de que uma teoria sobre esse processo deve se destinar

primordialmente a auxiliar as aes dos tomadores das decises . Acompanhando este raciocnio, tem- se que o processo de tomada de deciso em poltica externa algo particular e que no pode ser tratado como conseqncia de uma leitura terica mais ampla. Ou seja, ao dispor de um conjunto mnimo de fenmenos e de dados, este tipo de estudo apresenta limitaes conceituais quando confrontado com a base emprica. Isso ocorre sobretudo em funo do uso de determinadas perspectivas tericas ortodoxas, que tm como base analtica a deduo pura. Com isso, percepes como o realismo estrutural, a escolha racional e as teorias dos jogos so aqui tratadas marginalmente na medida em que se tratam de leituras dedutivas e que, por isso, acabam por ofuscar o processo ampliado de tomada de decises ou mesmo, por vezes, as interaes estratgicas entre os Estados (George, 2001). possvel analisar a poltica externa a partir de duas grandes perspectivas terico- metodolgicas: (1) teoria substantiva, que trata das

grandes bases e estratgias de poltica externa; e (2) teoria de processos, que trata das estruturas e administrao do processo de formulao de polticas. O desenvolvimento segunda perspectiva. deste estudo de caso ser baseado na o processo de

Com isso, procura- se identificar

formulao e implementao das polticas protecionistas da siderurgia estadunidense na administrao de George W. Bush a partir de uma base estendida: dos movimentos de organizao da prpria sociedade ( grass roots lobbying ) tomada de deciso pelo poder Executivo. 2. TOMADA DE DECISO E NEGOCIAES INTERNACIONAIS O estudo das negociaes internacionais vem ganhando destaque no campo analtico das relaes internacionais. O aumento quantitativo e qualitativo das relaes entre os Estados tem demandado o aprimoramento dos mecanismos de interao, ao mesmo tempo em que coloca novos desafios para os negociadores no sentido de conseguirem estruturar uma estratgia que lhes permita alcanar maior sucesso em suas negociaes. Dentre as diversas teorias que surgiram nas duas ltimas dcadas, destaca- se aquela desenvolvida inicialmente por Robert Putnam (in: Evans et alii, 1993), denominada Teoria dos Jogos de Dois Nveis (Two- Level Games Theory ). Ela procura identificar o padro comportamental dos negociadores internacionais, mapeando as principais presses que atuam sobre eles e que, de alguma forma, podem interferir tanto em seu processo de tomada de decises como no desenho da estratgia de conduo das negociaes. Neste sentido, o negociador deve canalizar um conjunto de presses domsticas e compatibiliz- las com o espao de manobra encontrado no cenrio internacional. Para uma melhor compreenso do papel

desempenhado por esse negociador, costuma- se compar- lo ao de um porteiro, a quem compete decidir quem pode entrar ou sair de um determinado local. Cabe ao negociador identificar quais elementos

encontrados num determinado nvel das negociaes podero vir a ser

aceitos em outro nvel, de forma a alcanar um resultado aceitvel e ao mesmo tempo maximizador de seus interesses. Tal linha terica importante na medida em que recupera a idia ainda no muito presente nos estudos de relaes internacionais por conta da fora da ortodoxia existente na rea de que no possvel fazer uma separao total entre os nveis domstico e internacional. H uma

continuidade entre estes dois nveis; eles no s apresentam uma mtua interferncia, como tambm, e sobretudo, so construdos conjuntamente. A despeito de sua importncia , a perspectiva terica dos Jogos de Dois Nveis ainda enfrenta algumas dificuldades operacionais quando

aplicada realidade, na medida em que no possvel reduzir o tomador de deciso (o porteiro) a uma s pessoa ou mesmo a uma s instituio. Seriam duas as principais razes que gerariam esta impossibilidade: (1) complexos a quantidade de informaes necessrias para casos mais (como aqueles que ocorrem em cenrios conflitivos, ao

contrrio dos cenrios cooperativos) de tal ordem que impede a real articulao, pelos negociadores, de todos os interesses em jogo. Desta forma, o negociador se v envolvido numa dinmica de interesses e movimentaes de atores que ultrapassa sua capacidade de influncia, fazendo com que tenha de se adaptar constantemente a novas demandas e constrangimentos, o que impede uma tomada de posio nica e

sustentvel durante todo o processo negociador; e (2) nem todas as informaes esto disponveis para os

negociadores no mesmo momento e nem todos os atores envolvidos numa negociao desse tipo agem no mesmo cenrio, ou seja, nem todos os setores e grupos de presso e interesse usam as mesmas formas de ao. Assim, enquanto uns atuam diretamente nos canais formais e tidos como fundamentais na tomada de deciso em poltica externa (MRE, USTR, Congresso etc.), outros atuam de forma mais dispersa ou indireta e em canais no to conhecidos (como o caso dos financiamentos para partidos polticos e das organizaes de base de estruturao eleitoral os chamados grass roots lobbies ).

Desta forma, o negociador- porteiro

no dispe de um real e

completo mapeamento das foras que enfrenta no nvel domstico, o que o obriga a buscar constantemente novas combinaes de interesses que sustentem seu poder de negociao. Ao mesmo tempo, estendendo esta lgica para todo o processo negociador internacional, pela mesma razo ele no consegue mapear os interesses domsticos das contrapartes, ou, o que mais grave do ponto de vista da estruturao de uma estratgia negociadora de longo prazo, pode mapear interesses e presses diferentes daquelas identificadas pela contraparte, diminuindo as potencialidades de negociaes cruzadas. Essa complexidade de mapeamento dos interesses e posicionamentos exige uma dupla anlise do contexto no qual se encontra a contraparte: por um lado, preciso mapear as foras de presso domstica que foram identificadas por ela, para permitir uma melhor compreenso das razes que motivaram seu posicionamento; por outro, importante identificar outros fatores e fontes de presso que podero surgir num segundo momento, antecipando- se a mudanas de posicionamento, bem como potencializando e/ou neutralizando alguns destes fatores

segundo o interesse que se tem na negociao. Outro aspecto que chama a ateno quando se avalia a aplicao dos Jogos de Dois Nveis que esta teoria foi desenvolvida para aes cooperativas em acordos internacionais, mas ela apresenta srias

limitaes quando se trata de aplic- la a negociaes que envolvam confronto internacional, mesmo que em reas no- blicas, como nas negociaes comerciais internacionais. Isto ocorre porque: (1) enquanto no primeiro caso se trata de uma relao que tende exposio pblica e que mobiliza mais facilmente os players , no segundo, as tomadas de posio e as negociaes que a elas se seguem so realizadas de forma mais fechada, e, portanto, elas podem ser mais facilmente negociadas por meio de barganhas cruzadas diretas e claras para ambas as partes; (2) numa negociao internacional cooperativa o espao entre as possibilidades de negociao (ZOPA1 ) de cada uma das partes envolvidas mais amplo. Elas
1

ZOPA ( zone of possible agreement ) um termo que significa a variao possvel de possibilidades negociadoras que satisfaa a todas as partes envolvidas na negociao. Ela estabelecida em face da determinao dos extremos aceitveis ( reservation price ) por cada uma das partes (Harvard

querem o acordo; desta forma no exageram nas suas posies (BATNA 2 ) e tendem a ceder mais facilmente em prol da continuidade das negociaes. J no caso dos confrontos internacionais, nem sempre as partes esto interessadas em conseguir algum acordo; no geral, suas aes foram

tomadas levando- se em conta fatores domsticos decisivos e que no podem ser submetidos aos fatores internacionais. Desta forma, quando se inicia qualquer tentativa de soluo do problema em questo, as partes entram com uma margem de manobra muito menor e esto menos dispostas a negociar. Isso no ocorre simplesmente porque a margem de manobra de solues aceitveis (a ZOPA ou, conforme o termo empregado pelos formuladores da teoria dos Jogos de Dois Nveis, o win set ) mudou, mas sim por conta da prpria natureza da relao. Em decorrncia do exposto acima, o tomador de decises nem sempre capaz de absorver e compreender todas as informaes que lhe so disponibilizadas; assim, ele consegue perceber apenas uma parte da rede de aes na qual est imerso. Movimentaes nessa rede ou nas informaes que so disponibilizadas a ele podem alterar sua percepo da prpria rede, de forma que ele passa a encarar novos aspectos da negociao ao mesmo tempo em que deixa de perceber outros at ento disponveis. Some- se a isto o fato de que o negociador no pode ser tratado com um ente neutro e que ocupa seu papel independentemente de outras questes. Sua prpria condio de negociador depende de um conjunto de fatores que, no geral, ultrapassam a negociao propriamente dita. Um embaixador alocado em um pas estrangeiro responde a presses e lgicas de poder que precedem as negociaes em que se envolve quando assume seu posto. Durante a negociao, portanto, no s os termos constitutivos

Business Essentials, 2003).

2

BATNA ( best alternative to a negotiated agreement ) um termo usado em tcnicas de negociao internacional e que se refere melhor alternativa possvel para uma das partes numa determinada negociao. Ela indica em qual ponto o negociador tender a abandonar o processo negociador. Quanto mais forte for a BATNA de um negociador, ou seja, quanto mais pressionado para alcanar um determinado resultado, maior ser seu poder de negociao (Harvard Business Essentials, 2003).

da negociao so considerados, mas tambm os interesses daqueles indivduos, grupos e instituies que lhe do suporte. Por extenso, tem- se que ele nem sempre ser capaz de perceber de onde vieram algumas informaes ou foras que influenciam sua tomada de decises, visto que elas podem ter origem em pontos da rede que no eram conhecidos naquele dado momento. Esses dados ajudam a explicar o aparente irracionalismo

teleolgico que ocorre em algumas tomadas de deciso. J os cientistas, distantes dos acontecimentos, acabam tendo acesso a um conjunto maior de informaes, alm de dispor de um tempo mais adequado para o mapeamento da questo; assim, eles tendem a ter uma viso melhor da rede se comparada quela de que dispunha o negociador. Como conseqncia metodolgica desta reflexo, tem- se que o estudo de uma negociao conflitiva no pode ser feito apenas levando- se em conta as informaes brutas de que o pesquisador dispe.

fundamental mapear o conjunto de informaes que o negociador tem num dado momento para se compreender todo o processo de tomada de decises. O tempo contnuo talvez o da cronologia ou da histria, mas no o do cotidiano. As interrupes de atividade ou de produtividade so essenciais estruturao do tempo prprio tanto para os indivduos quanto para os grupos sociais (Virilio 1993, 65). 2.1. O que um processo de tomada de decises em poltica e poltica extern a? O estudo da poltica externa, numa viso mais ortodoxa, baseia- se na existncia de um conjunto de interesses nacionais que ultrapassam as conjunturas e estabelecem limites de escolhas para os tomadores de deciso. Nesta perspectiva, tem- se necessariamente que existe apenas uma possibilidade de poltica externa lato sensu para um determinado Estado, cabendo ao tomador de deciso apenas a sua implementao, o que resultaria em polticas externas que apresentam apenas pequenas variaes em seu contedo, ou seja, cujas aes difiram apenas em

questes marginais. Neste caso, a possibilidade de implementao de agendas diferentes de poltica externa por parte dos tomadores de deciso reside mais na forma que no contedo. Tal forma de se observar a realidade interessante na medida em que permite ultrapassar as limitaes que um estudo baseado numa quantidade muito grande de fatores exigiria. Ao mesmo tempo, tal reduo delimitadora tambm alcanou bons resultados analticos durante a Guerra Fria, momento em que a hierarquizao absoluta das temticas centrais das relaes internacionais tinha na questo da segurana sua principal problemtica 3 . Sendo ela, nesta perspectiva, uma questo exclusiva do Estado, houve a subordinao das demais questes que formam as

relaes internacionais s decises de Estado que envolvessem a questo da segurana. Com isso, o Estado passa a ser o principal se no nico ator das relaes internacionais e, por apresentar um macro- objetivo a ser alcanado (preservao segurana interna), de sua existncia, por meio da garantia internacional podem de ser

suas aes no cenrio

facilmente realizadas por um conjunto de tomadores de deciso que analisam um sistema internacional sobre o qual detm um mnimo

consensual de informaes. Finda a Guerra Fria, pde- se perceber a emergncia de um conjunto de novos agentes que atuam ou almejam atuar no cenrio internacional; isso no significa que eles no existissem antes, mas sua atuao mais forte e at mesmo incentivada apenas com o fim da Guerra Fria e a conseqente perda da posio privilegiada que a segurana detinha nas agendas estatal e internacional. Por vezes propositadamente como no caso da Unio Europia , por vezes no desejadas como no caso do terrorismo , percebe- se a emergncia de foras que esto alm da capacidade de determinao do Estado. Isso no significa que impossvel ao Estado interferir na dinmica de ao desses novos atores, mas sim que seu controle passa a ser mais difcil de ser alcanado.
3

Tal perspectiva vlida sobretudo na primeira fase da Guerra Fria, quando o confronto Leste- Oeste determinava os parmetros bsicos da agenda internacional, ainda que num segundo momento, quando as questes Norte- Sul comeam a surgir como perspectivas alternativas, ela tambm estivesse, de alguma forma, subordinada s questes dessa agenda.

Juntamente com a emergncia desses novos atores internacionais, a agenda internacional passa por profundas mudanas, de forma a agregar novas preocupaes que no s ultrapassam a perspectiva tradicional segurana como tambm alteram a prpria lgica de estruturao. Assim sendo, enquanto durante a Guerra Fria questes como comrcio e direitos humanos compunham a agenda internacional na medida em que pudessem ser instrumentalizadas pela busca por segurana, atualmente estas

questes apresentam uma interdependncia tal que impede a definio de uma hierarquia determinante e fixa ao longo do tempo, a no ser em questes especficas e datadas, ainda que com certo risco de supervalorizao de alguma condicionante. A ampliao da agenda internacional, ao mesmo tempo em que acentua uma tendncia ao aprofundamento da interdependncia entre Estados e sociedades, obriga a que o locus da tomada de deciso seja ampliado. localizado processos Desta forma, no prprio de tomada surgem dois novos macro- loci : um primeiro, os

aparato de

estatal,

que agora deve pulverizar agregar

deciso

buscando

as burocracias

especializadas em cada uma das questes. Destaca- se que este processo ocorre num momento de aprofundamento da democracia, de modo que os governantes devem ser capazes de encaminhar respostas e abrir espaos para demandas vindas da sociedade. Um segundo macro- locus localiza- se no mbito da prpria sociedade e est ligado ao aumento da

interdependncia econmica, que faz com que os grupos sociais estejam mais sensveis s mudanas que ocorrem no sistema internacional, pois elas podem facilmente afetar seus cotidianos; dessa forma, passa a existir incentivo para que se mobilizem e tentem influir nesse sistema. Uma questo importante nesta perspectiva que tais grupos no se utilizam necessariamente do aparato estatal para encaminhar e desenvolver suas demandas; eles podem tanto usar aparatos estatais estrangeiros, quanto determinadas foras que extrapolam o tradicional mbito estatal, como as organizaes internacionais ou as organizaes no- governamentais de ao internacional.

Desta forma, ainda que a poltica externa de um Estado nunca tenha sido efetivamente estruturada e implementada por um grupo restrito de governantes, isolados da sociedade e dos demais setores estatais, percebese atualmente um expressivo aumento de indivduos e grupos que, de alguma forma, tm acesso ao processo de tomada de decises. nesta perspectiva que se aprofunda a percepo de que h tantas polticas externas em um pas, quanto so os interesses em jogo. Dessa forma, pelo menos trs instncias podem externas: o tradicional locus , ser identificadas como tendo a Chancelaria, em princpio polticas grande

responsvel tanto pela formao, quanto pela implementao da poltica externa e da poltica internacional do Brasil; as Foras Armadas,

principalmente no que tange aos temas ligados defesa do Estado; e os setores econmicos (Miyamoto e Gonalves, sem data: 1). Ao mesmo tempo, lopinion publique reflte, selon eux, linformation et ls choix politiques qui lui sont presentes. Si l publique semble ragir de manire confuse vis--vis dune question politique, cest souvent le fait dun manque dinformation. Quand les leaders expliquent les ralits internationales clairement, le public ragit en gnral de manire

raisonne en se fondant sur des valeures intrinsques. Le caractre rationnel de lopinion publique est donc soulign et les thories qui visent en dmontrer lincohrence et linconsistence remises en cause (Balme, 2002: 201). 2.2. Poltica exter na e poltica pblica O estudo da poltica externa geralmente abordado segundo uma concepo que se baseia na independncia entre ela e as demais polticas. Neste sentido, aquela estaria menos mutuamente influenciada por estas. Tal forma de analisar a realidade pde ser aplicada sem enfrentar maiores limitaes explicativas enquanto as questes de poltica externa tinham na segurana nacional seu principal elemento norteador. Contudo, na medida em que as agendas nacional e internacional so ampliadas, a poltica externa revela uma face muito mais prxima quela das demais polticas pblicas.

A fragmentao institucional no processo de tomada de deciso, somada emergncia de novas problemticas e atores, torna cada vez mais complicada a separao entre as polticas domsticas e a poltica externa, de forma que no mais possvel identificar apenas uma

instituio responsvel (Department of State, no caso estadunidense ou MRE, no caso brasileiro) por sua formulao (Hersman, 2000), ainda que seja possvel identificar o ator ou instituio que, em ltima instncia, responde pela divulgao formal da poltica adotada. A poltica externa, ao no se destacar das demais polticas adotadas por um Estado, apresenta apenas aquelas caractersticas que lhe so peculiares e, apenas neste sentido seria diferente das demais, como alis ocorre quando se tenta diferenciar as demais polticas entre si. Seu estudo, portanto, deve ser feito luz de uma discusso que envolve a prpria noo de polticas pblicas. Uma poltica pblica se prsent sous la forme dun ensemblem de pratiques et de normes manant dun ou de plusieurs acteurs publics (Kessler, 2002: 168). Entre suas principais caractersticas encontram- se: (1) existncia de um contedo que orienta os recursos humanos e materiais na busca de determinados resultados, de forma que no pode ser confundida com um ato isolado. Ela apresenta uma estrutura relativamente permanente e que oferece referncia para os atores em seus processos de tomada de deciso; e (2) tem como um de seus postulados basilares a existncia de convergncia entre o contedo da poltica, os atores e os mecanismos disponveis para sua execuo. No caso especfico da poltica externa, e tendo em vista as

caractersticas supramencionadas, ela confirma sua condio de poltica pblica visto que se trata de uma atividade exercida pelo Estado e que visa orientar suas relaes com outros Estados, valendo- se para isso de um corpo burocrtico prprio e especializado, bem como de consulados e embaixadas.

Dessa forma, torna- se necessrio delimitar o estudo da poltica externa no mbito de um contexto maior, ou seja, uma determinada poltica externa no pode ser analisada apenas em funo do conjunto de aes e burocracias formalmente envolvidas por ela. Seu estudo deve considerar no apenas a capacidade de interveno e influncia das partes envolvidas interesses de forma destas direta e indireta, partes mas tambm podem ser o conjunto resultantes de de

mesmas

e que

barganhas cruzadas, ocorridas no mbito domstico.

3. FATORES QUE INFLUENCIAM NA TOMADA DE DECISO

3.1. Relaes Executivo- Legislativo A estrutura constitucional estadunidense, encontrando eco na

histria, fora o surgimento de tenses e conflitos entre os poderes Executivo e Legislativo na formulao e implementao da poltica externa. Tal caracterstica importante na medida em que permite o

estabelecimento

de um processo de negociaes e movimentos que

ultrapassa um corpo burocrtico restrito, levando necessidade de se recorrer a sistemas de mtua- conferncia ( checks and balances ) para sua implementao. No entanto, a anlise da relao entre os Poderes deve ir alm do mapeamento das discusses entre membros da cada Poder e que

encontram na mdia seu meio de expresso. Em geral, as questes que chegam mdia expressam apenas uma parte ainda que significativa da lgica poltica. O cotidiano das relaes polticas e das tomadas de deciso, mesmo que ofuscadas pelo desinteresse da mdia e da opinio pblica difusa, oferece um melhor mapeamento dos interesses envolvidos e das principais tendncias que afetaro o perfil da poltica externa numa determinada administrao. De acordo com Hersman (2000), much of the interaction between Congress and the executive occurs outside of the formal legislative process and official channel of communication (p. 5). Em grande medida, isso

ocorre porque existem poucas restries institucionais que possam limitar os congressistas e suas equipes na busca de seus interesses em matria de poltica externa. No entanto, por outro lado, um amplo calendrio

legislativo e uma baixa densidade de canais formais para a estruturao da poltica externa fazem com que a relao entre o Executivo e o Legislativo passe a depender mais de algumas lideranas temticas e das posies que elas ocupam nas comisses congressistas. Deve- se destacar que isso vlido apenas para aqueles temas que apresentam pouco interesse ou baixa capacidade de mobilizao da opinio pblica. Ao contrrio, naqueles casos em que vrios congressistas se interessam por um mesmo tpico, a tendncia de pulverizao do poder e, concomitantemente, de aumento da importncia relativa de todos os congressistas mobilizados. Na perspectiva institucional, percebe- se uma tenso constante entre as estruturas institucionais do Executivo e do Legislativo, o que comumente resulta numa luta direta por influncia e poder poltico. Uma anlise que tambm considere o nvel individual, ou seja, a dinmica dos polticos enquanto tais, identifica a existncia de um importante conjunto de

relaes pessoais e de redes polticas que podem, em determinadas questes, extrapolar os limites institucionais. A esta lgica comportamental deve- se somar a participao de grupos de interesse e de presso, organizaes no- governamentais (ONGs) e agrupamentos polticos dos nveis federal e local estruturados em torno de tpicos especficos ( issue clusters ). Em alguns tpicos, percebe- se a ocorrncia de uma tenso menor entre a presidncia e um grupo de congressistas do que entre dois issue clusters , que podem envolver membros de ambos os Poderes. Com isso, tanto a percepo da realidade poltica por parte dos congressistas, quanto as formas de mobilizao que eles usaro esto ligadas dinmica de aproximaes e mobilizaes entre diferentes nveis governamentais. Conclui- se assim que a tomada de deciso em poltica externa no pode ser reduzida posio formal assumida pelos congressistas e pelo

presidente. Mais que isso, ela reproduz e envolve um jogo de interesses que podem ultrapassar o tpico sobre o qual se delibera.

Para o entendimento das relaes Executivo- Legislativo, Hersman (2000) destaca cinco pontos centrais que devem ser observados: (1) universo informal : historicamente, o poder do presidente

resulta menos de suas atribuies legais do que de seu poder de persuaso sobre o Congresso e sobre outras entidades do governo; (2) poder individualizado : reformas institucionais nas casas do Congresso (discutidas mais frente) diminuram o poder de alguns

congressistas de maior projeo, pulverizando- o entre os membros das casas. Como resultado indireto desta mudana, as posies adotadas so mais orientadas poltica partidrio- eleitoral ( politically- driven ) do que formulao de polticas estatais ( policy- driven ); (3) lderes tem ticos : a influncia que um congressista exerce na poltica externa est mais ligada ao seu interesse no tpico tratado do que propriamente ao cargo que ocupa na estrutura institucional ou sua participao no partido poltico em que atua. De acordo com Christine DeGregorio ( apud Hersman, 2000: 30), para que um congressista exera um papel de liderana em determinado tema, ele deve apresentar

knowledge of the subject matter, experience in the chamber, a facility for bargaining commitment and compromise, the right committee assignments, and

to hard work . A extenso dessa liderana depende do

interesse que a opinio pblica e outros congressistas demonstrem ter sobre o tema: quanto menor o interesse, maior ser a capacidade de atuao do congressista que detm as qualidades apontadas; (4) ligame n t os institucionais : a individualizao do poder e da atuao dos congressistas em temas de poltica externa aumentou a complexidade das relaes e consultas entre os Poderes, de forma que a capacidade do Congresso de formular polticas diminuiu, ao mesmo tempo em que aumentou sua capacidade de obstruir polticas do poder Executivo. Ao mesmo tempo, o surgimento de outros atores e co-atores faz com que haja uma transferncia de possveis tenses entre os poderes Executivo e Legislativo para arenas polticas informais. O ponto central desse processo sua capacidade de projeo em outros setores ( spillover effect ), de forma

que a tomada de decises passa a contar com uma dinmica na qual se d o constante surgimento de estmulos e desestmulos mobilizao dos atores. No caso especfico de agncias governamentais, quando se trata de polarizao de posicionamentos sem a perspectiva de soluo no mbito do prprio poder Executivo, a tendncia que a discusso atinja o Congresso, sobretudo porque os membros dessas agncias tendero a buscar o apoio de congressistas para assegurar que sua posio prevalea; e (5) issue clusters : so informal groupings of like- minded

policymakers from Congress, the executive, and nongovernmental entities (Hersman, 2000: 35). Grande parte do cotidiano da poltica estadunidense depende de sua ao, que extrapola a lgica partidria ou a separao absoluta entre os poderes republicanos. A formulao da poltica externa est mais ligada ao debate entre issue clusters do que propriamente a um debate ideolgico e/ou institucional mais amplo. por meio da rede que se forma entre os clusters e demais que as informaes do governo so transmitidas buscam o apoio e os e a

congressistas

membros

legitimidade necessrios tomada de posio. Tendo- se estes cinco pontos em mente, a anlise do processo de formulao da poltica externa na perspectiva do relacionamento entre o Legislativo e o Executivo deve levar em conta os seguintes fatores: (1) reaes antecipad as : em se tratando de um processo, os atores tendero a antecipar possveis comportamentos de seus interlocutores, modificando seu prprio comportamento inicial de forma a maximizar seu potencial de vitria ao final do processo. Isso particularmente importante no caso de poltica externa, visto que um posicionamento contrrio por parte do Congresso pode enfraquecer demasiadamente a capacidade de ao internacional de um presidente, reduzindo sua capacidade de

negociao domstica e, portanto, seu poder em futuras negociaes. Atualmente, uma proposta presidencial est mais fortemente influenciada pelas posies congressistas do que as anlises sobre o embate formal entre os Poderes so capazes de apontar. Desta forma, pode- se concluir que, via de regra, uma posio adotada pelo poder Executivo j embute

uma pr- negociao, ainda que tcita, com o poder Legislativo; portanto, quando um presidente assume uma determinada posio, ela j conta com um mnimo de apoio dos congressistas. (2) procedim e n t os : em face das dificuldades enfrentadas pelos congressistas para modificar uma ao de poltica externa adotada pelo poder Executivo, eles costumam encontrar em restries impostas por mudanas procedimentais 4 e estruturais 5 uma forma de influenciar no seu resultado final (Lindsay, 1994; Hersman, 2000). 3.1.1 . Procedim e n t os e mudanas institucionais na poltica

comercial A Constituio dos EUA, em seu artigo 1 , outorga ao Congresso o poder de regulate commerce with foreign nations . Ao mesmo tempo, o artigo 2 o confere ao presidente da Repblica o poder de celebrar acordos e tratados, ainda que tais aes sejam limitadas pela necessidade de sua ratificao pelo Senado. Desta forma, o Congresso estadunidense pode ser considerado, em ltima instncia, como o controlador e definidor do comrcio exterior do pas. O nvel de protecionismo estadunidense foi decidido pelo Congresso at a aprovao da legislao tarifria SmootHawley (1930). J em 1934, foi aprovado o Reciprocal Trade Agreements Act, quando o Congresso diminuiu sua capacidade de deciso efetiva do nvel de proteo no comrcio exterior, na medida em que transferiu para o poder Executivo parte das decises que envolvem o comrcio externo. O objetivo principal dessas aes era diminuir a presso exercida sobre o Congresso e seus membros em matria de comrcio exterior. Para tanto, o Congresso se valeu de quatro principais aes (Destler, 1989):
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A War Power Resolution , por exemplo, mantm no Congresso a capacidade de vetar uma posio assumida pelo poder Executivo. No caso do comrcio internacional, o Omnibus Trade and Competitiveness Act (1988) permite a extenso indefinida de um fast- track desde que nenhuma Casa do Congresso adote uma resoluo de desaprovao num prazo de 90 dias aps o pedido de extenso. Ainda neste tpico, possvel ao Congresso estabelecer um conjunto de limites e condies que o poder Executivo deve garantir para que se possa implementar a poltica escolhida. Esse procedimento pode ser enriquecido com a determinao da participao de outras agncias ou grupos burocrticos no processo, o que naturalmente amplia o poder do Congresso, visto que tais agncias podem ser influenciadas mais pelo poder Legislativo do que pelo Executivo.
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A criao de Agncias e de outras estruturas burocrticas destaca- se neste sentido. Entre outras, pode- se citar a Arms Control and Disarmament Agency (1961), o Office of the Special Trade Representative (1974) e a Under Secretary of Defense for Acquisition (1986).

(1) delegando ao poder Executivo autoridade para o estabelecimento de tarifas. Os presidentes poderiam negociar a reduo de barreiras tarifrias (e no- tarifrias a partir de 1974) desde que garantida a

reciprocidade dos parceiros comerciais; (2) foram criados sistemas que permitiam s indstrias afetadas pelo comrcio exterior requerer proteo e alvio sem que fosse necessria a criao de uma nova legislao. As referidas indstrias deveriam buscar elegibilidade para tais casos baseando- se na Section 201 of the Trade Act of 1974 e outras leis anti- dumping que procuravam combater o unfair trade ; (3) em face de presses mais significativas, o Congresso atuava no sentido de pressionar o presidente a adotar acordos especiais que no dependessem dos estatutos e regras, e que geralmente expressavam- se na forma de voluntary export restraints que deveriam ser adotados pelo governo do pas exportador; (4) criao de instituies especficas para tratar da questo

comercial, retirando o foco de presses sobre o Congresso e dirigindo- o para outras instituies e rgos do governo, menos sujeitos a influncias de ordem poltico- eleitoral. Entre estas instituies, destaca- se a U. S. International Trade Commission (USITC), responsvel pela aplicao das leis comerciais, sobretudo de alvio para indstrias e setores prejudicados. Outra mudana importante foi a transferncia do poder tcnico do Treasury Department para o Department of Commerce, em 1979. Uma terceira medida relevante neste sentido foi a criao, na estrutura do poder Executivo, de um posto destinado a servir como intermedirio entre interesses competidores (tanto no nvel domstico, entre burocracias e interesses privados, quanto no nvel internacional) denominado United States Trade Representative (USTR). O USTR, ainda que tenha se

constitudo como fonte de tenso entre alguns presidentes e o Congresso (Kennedy, em 1962; Nixon, em 1973; Carter, em 1979, e Reagan, em 1983), conseguiu afastar tanto do Congresso quanto da presidncia as presses de natureza comercial, tornando o processo de implementao de

aes e medidas comerciais relativamente independente de ambos os Poderes. 3.2. Congresso Para se compreender o processo de tomada de decises em poltica externa que integra os trs poderes republicanos , deve- se tambm atentar para seu aspecto formal. No entanto, a anlise do relacionamento entre os poderes deve extrapolar a leitura institucional- legal, sobretudo na medida em que ele envolve tambm interesses polticos. O estudo deve focar os meios indiretos de ao, bem como os movimentos de ordem poltica que no deixam marcas formais em suas aes (leis, projetos de leis, audincias pblicas, dentre outros). Alguns dos estudos existentes sobre a participao do Congresso estadunidense nas questes de poltica externa defendem que o poder Executivo determinante em sua formulao e que o Congresso participa delas apenas marginalmente. De acordo com essas anlises, o presidente exerce o papel central na definio dessa poltica, dispondo de um conjunto de determinaes da Corte Suprema (Supreme Court) como embasamento legal para a execuo dessa tarefa. Alm disso, os estudos enfatizam que a estrutura institucional do Congresso no seria adequada ao seu

envolvimento neste tipo de questo (Lindsay, 1992- 1993). Ao se estudar a participao do Congresso nas questes de poltica externa, possvel constatar que, ao que tudo indica, ela efetivamente se d numa condio marginal, mais voltada ao apoio s decises

presidenciais do que propriamente formulando propostas concretas. No entanto, if Congresss influence over foreign policy resided solely in its ability to legislate its own policy preferences, then we would have our answer [ o Congresso tem alguma importncia na formulao da poltica externa dos EUA?]. But focusing on the legislative track record captures only part of the story. Congress influences policy through several indirect means:

anticipated

reactions, changes in the decision- making process in the

executive branch, and political grandstanding. Indeed, the same factors that frustrate congressional attempts to lead on foreign affairs encourage legislators to use indirect means to influence policy. Attention to these indirect means suggests, contrary to the argument made by pessimists, that Congress often exercises considerable influence over the substance of U. S. foreign policy (Lindsay, 1992- 1993: 609). Alm desta forma de participao indireta , o Congresso influencia a poltica externa valendo- se de sua capacidade de veto. Isso significa que ele no precisar necessariamente se pronunciar oficialmente sobre uma questo; a prpria constatao de tendncias entre os parlamentares pode ser um importante elemento configurador de uma poltica externa. Verificase que, em situaes de crise, o poder Executivo se sobressai na

formulao e implementao de determinadas polticas em face de seu poder de controle sobre os formuladores e de sua capacidade de

rapidamente execut- las. Entretanto, em outros casos, a velocidade da tomada de deciso e a mudana do locus decisrio voltam a conferir importncia ao Congresso nas decises de poltica externa comercial. Assim, the object is not to pass bills but to use the threat of legislation as a lever with which to pressure the president (Lindsay, 1992- 1993: 612). No nvel institucional, algumas reformas implementadas nas trs ltimas dcadas reduziram o poder dos presidentes dos comits, que foi transferido para os subcomits. Ainda que as reformas institucionais de 1994 tenham devolvido parte deste poder queles presidentes, verifica- se uma espcie de relacionamento cruzado entre comits, o que impede a concentrao temtica em um s deles. Assim, o House International Relations Committee e o Senate Foreign Relations Committee no so os nicos responsveis pela formulao de propostas de poltica externa no Congresso, dividindo essa responsabilidade com vrios outros comits. Ao mesmo executivos que tempo, tratam o surgimento de questes de vrias agncias especficas de poltica e rgos externa

(notadamente os comits de Commerce, Finance, Judiciary, Banking, e Ways and Means) aumenta a complexidade do processo de formulao de

poltica externa e, por conseguinte, a necessidade de compartilhamento do poder com outros nveis. Deve- se observar que, se nas dcadas de 1950 e 1960 o Congresso se comportou de forma subordinada e pouco interessada na formulao efetiva da poltica externa, a partir da dcada de 1980 h uma importante mudana nesse perfil, quando ento o Congresso passa a adotar medidas que contrariam aquelas defendidas pelo poder Executivo. 3.3. Grupos de inter esse O estudo sobre a participao das massas na poltica tem nos grupos de interesse um de seus principais objetos. De acordo com Pio (2002), o compartilhamento de interesses e preferncias entre indivduos

fundamental para a estruturao dos grupos de interesse; no entanto, para a formao efetiva destes grupos necessrio que os indivduos (1) percebam essa coincidncia; (2) imaginem ser mais vantajoso para si mesmos atuar de maneira coordenada para realiz- lo ao invs de

isoladamente; e (3) consigam estabelecer bases de confiana mtua (p. 48). Asseguradas estas condies, faz-se necessrio ainda dar um novo passo no sentido de estrutur- los formalmente. Esse provavelmente um dos pontos mais crticos para que um grupo tenha garantia de sua capacidade real de influncia, sobretudo em face da inrcia, que se soma possibilidade de aproveitamento dos resultados da ao coletiva

independentemente

da participao efetiva ( free- rider ) e que acabam

resultando no estmulo no- ao. Um indivduo que se proponha a integrar um determinado grupo de interesse deve estar disponvel para arcar com os custos dessa ao, que podem ser tanto de natureza material (recursos financeiros, desgaste fsico) quanto imaterial (tempo, desgaste pessoal). Neste processo de mobilizao, devem ser considerados tambm outros aspectos que no esto diretamente ligados ao tema que norteia a ao do grupo num dado momento. Dentre estes, sobretudo no caso da poltica, deve- se considerar como fonte de estmulo participao a

permanncia na pauta de temas e interesses que mobilizaro um mesmo grupo. A perspectiva de atuao contnua do grupo estimula a participao de seus membros na medida em que lhes oferece a possibilidade de lidar com vrios temas por um longo perodo, ou seja, alm dos estmulos envolvidos diretamente numa ao, deve- se levar em conta tambm

aqueles ligados percepo que o indivduo tem na possibilidade de fortalecimento do grupo para a consecuo futura de outros objetivos. Tendo por base a perspectiva de continuidade de atuao dos grupos de interesse (que podem sofrer variaes de formao sem que isso necessariamente implique sua desarticulao), tambm se analisa o

comportamento das elites e sua capacidade de influenciar as agendas social e poltica. Entre estas influncias, destaca- se o estmulo

participao e os canais desenvolvidos para viabilizar o contato entre o eleitor e o governante. Neste sentido, o estmulo promovido pelas elites para a participao das massas coloca problemas de como uma

mobilizao alcanada e quais so os elementos necessrios para que ela se transforme em ao propriamente dita. Segundo Goldenstein (1999), o estudo sobre grupos de interesse tende a separar os interesses dos eleitores das causas que motivaram suas aes propriamente ditas. Com isso, geralmente toma- se como premissa a existncia de determinados interesses e se procura identificar as formas e a eficcia de uma determinada ao. Neste sentido, para se estudar os grupos de interesse importante correlacionar a questo de quem

participa com aquela que diz respeito a como participa. Linfluence de lopinion publique sexerce em effet non seulement lorsque la personne influence agit selon ls souhatis de celui qui influence, mais aussi lorsquelle sabstient de telle ou telle action em anticipation de ractions ngatives de lopinion (...). Lopinion publique peut encore tre um facteur dclenchant ou catalyseur de la dcision (Balme, 2002: 207). Entre as principais formas de atuao dos grupos organizados em torno da poltica destaca- se o lobby . Nos EUA, a primeira grande mudana em seu perfil teve incio a partir da dcada de 1960, com o surgimento das

manifestaes de massa por direitos civis e em funo da Guerra do Vietn. No entanto, apenas na dcada de 1970 que as estratgias de lobby efetivamente se alteraram. A partir deste momento, sobretudo com as Reformas de Financiamento de Campanha 6 (1974) o poder poltico nos Estados Unidos passou a ser mais dispersamente alocado. At ento, o lobby era realizado de forma intensa e direcionado para alguns poucos committee barons , que detinham poder suficiente para conduzir ou frear a discusso de determinadas questes no Congresso. A partir da disperso do poder poltico, os lobistas passaram a se ocupar literalmente de todos os parlamentares estadunidenses ou, ao menos, de todos os membros que compunham os comits centrais para a resoluo de uma dada questo. Foi neste momento que the inside game, where a handful of senior legislators spoke for Congress on major issues, gave way to an outside game, where many legislators influenced policy (Lindsay, 1992- 1993: 608). 3.4 . Lobby Ainda hoje se pode notar a presena de ex- funcionrios do governo ou mesmo de ex- polticos nos bastidores do cotidiano poltico

estadunidense, o que denota a persistncia de um lobby tradicional, intimamente ligado rede de contatos de pessoas- chaves ( clubbiness of the old- boy network ). No entanto, as aes desempenhadas por este tipo de lobista hoje se concentram em questes pontuais de interesse de pequenos grupos ou empresas claramente delimitados. Desta forma, eles no buscam mais influenciar todo um conjunto de questes ou mesmo uma nova legislao, mas sim adequ- la ou modificar seu tempo de tramitao em favor de seus protegidos. Destaca- se neste tipo de lobby que as relaes so de tipo personalista e dependem, na prtica, da capacidade
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A Reforma de Financiamento de Campanha deu legitimidade captao de recursos de campanha e, portanto, abriu espao para o fortalecimento de uma srie de polticos com menor expresso ou tempo de atividade na vida poltica. O objetivo da Reforma foi acabar com as doaes secretas, que aumentavam desproporcionalmente o poder de influncia dos doadores no mundo poltico. A fim de diminuir o risco de corrupo, foram estabelecidos tetos mximos de doaes para indivduos (candidatos), Comits de Ao Poltica e para partidos polticos. No entanto, uma interpretao feita pelo poder Judicirio estadunidense legalizou a formao de Comits pelo governo, tornando mais interessante para as empresas fazerem doaes, mesmo porque isso significava acesso direto aos tomadores de deciso.

de sociabilizao do lobista nos meios freqentados pelos polticos a quem querem influenciar. Segundo o articulista do The Washington Post , Willian Greider, the most effective lobbies on Capitol Hill, whether it is the Pentagon or the Farm Bureau, have always been the ones that played most skillfully to the Congressmens egos (). They [lobbies] provide them with the trappings, however phony, of exalted status. They protect a

Congressman, with small favors, while the rest of the world beats up on him (Greider, 1978). Para este tipo de ao, a capacidade de influncia que o lobista ter estar diretamente ligada exposio da questo na mdia e ao seu poder de mobilizao junto aos eleitores. Quanto mais expostas estiverem as questes, menor ser a capacidade de influncia dos lobistas. De acordo com David Cohen, co-diretor do Advocacy Institute, when youre dealing with invisible issues and the narrower details of legislation, you can still use the superlawyers and the superlobbyists ( apud Smith, 1988: 235). O tipo tradicional de lobista se comporta como um membro da equipe de um determinado parlamentar, sendo responsvel por conseguir levar uma questo ao conhecimento desse parlamentar ou ento agendar um

encontro entre este e os interessados na questo. Ao mesmo tempo, importante para os lobistas serem reconhecidos como defensores de

determinados temas, de forma que os parlamentares, ao procurarem informao e apoio para defend- los, sabero com qual interlocutor devem conversar. Isso ocorre tambm em funo de o lobista deter conhecimento tcnico suficiente para auxiliar o parlamentar na tomada de posio nas discusses sobre um dado tema. O conhecimento tcnico acumulado pelos lobistas lhes permite, por exemplo, auxiliar os parlamentares e suas equipes a escrever um projeto de lei, de forma que seu poder reside na capacidade de influenciar diretamente na redao final dessa lei. No entanto, o trabalho do lobby tradicional vai alm, na medida em que tambm comum elaborarem discursos e artigos ( ghostwrite ) para os

parlamentares se posicionarem sobre o assunto em discusso. A despeito da continuidade das aes dos lobistas tradicionais, suas estratgias e capacidade de ao no conseguem atender s novas

demandas

provenientes

da

participao

em

massa

da

populao

estadunidense. Desta forma, o lobby tradicional, liderado por importantes e treinados advogados que conduziam suas atividades de forma privada, foi em parte substitudo por grandes movimentos de base ( grass roots ) capazes de pressionar de forma geral as atividades dos parlamentares. Isso foi possvel graas adoo por estes movimentos de tcnicas de

campanha eleitoral e poltica que contavam com a participao de equipes que tradicionalmente se ocupavam de campanhas eleitorais, acrescidas de pesquisadores e especialistas em comunicao de massas dedicados manipulao stricto sensu da opinio pblica. Os processos de lobby tiveram sua natureza modificada em funo do vcuo deixado pela ausncia de estrutura poltica dos partidos. At ento, os partidos proviam os parlamentares da maior parte da estrutura

organizacional de que precisavam

para desempenhar

suas atividades

eleitorais e de governo, o que inclua o fornecimento de recursos e de apoio coletivo- identitrio. Neste sentido, os partidos coletavam e hierarquizavam as demandas de grupos sociais, decidindo as prioridades e focos do partido (grupo poltico); por sua vez, os candidatos e parlamentares valiam- se deste cover 7 para competir por votos. Basicamente usava- se o cover tanto para baratear os custos de comunicaes que procuravam relacionar um parlamentar a um conjunto de valores e propostas, como para transferir para o partido o nus da adoo de medidas desfavorveis para

determinados grupos, de maneira que estas recassem de forma difusa sobre o partido e no sobre um parlamentar especificamente. A partir do momento em que os partidos polticos no foram mais capazes de fornecer aos parlamentares este apoio, estes tiveram que buscar formas alternativas para sustentar seu poder poltico. A forma encontrada foi buscar apoio em organizaes no mbito da sociedade civil 8 capazes de mobilizar os eleitores. Em funo da necessidade de captar
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Cover (cobertura, coberta, pretexto, revestir), termo usado no jargo poltico estadunidense para se referir a todas as aes de apoio oferecidas por um partido e que estejam ligadas exposio dos polticos na esfera externa ao governo.
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Por sociedade civil deve- se entender a parte da sociedade que est fora do aparelho do Estado. Ou, situada entre a sociedade e o Estado, o aspecto poltico da sociedade: a forma por meio da qual a sociedade se estrutura politicamente para influenciar a ao do Estado (Pereira, 2001: 69).

recursos e de mapear os interesses da sociedade, os parlamentares foram obrigados a se concentrar naqueles grupos mais organizados e que, por sua vez, apresentassem um padro de atuao mais restrito, voltado para o tratamento de propostas em menor nmero mas bem fundamentadas. Com isso, ao mesmo tempo em que os parlamentares encontravam apoio para o desenvolvimento influncia . Como resultado desta mudana na estrutura cotidiana da poltica estadunidense, aliada disperso do poder poltico entre praticamente todos os parlamentares, o lobby tradicional foi substitudo por um lobby de massas, significativamente mais oneroso. As campanhas de lobby de suas atividades, tais grupos ganhavam poder e

passaram a se concentrar, por vezes, em apenas um tpico da agenda parlamentar e comumente ultrapassavam a cifra do milho. Por exemplo, a campanha de lobby da AIPAC (American Israel Public Affairs Committee) para tratar de assuntos pr- Israel, que custou US$750 mil em 1978, alcanou o valor de US$6,1 milhes em 1987 (Smith,1988: 218). O grass roots lobbying 9 (GRL) usa como forma de ao o marketing de massa, agregando questes em blocos fechados e com respostas aparentemente simples para facilitar sua compreenso e adoo por parte da sociedade civil. Entre as principais tticas que utiliza destacam- se: a propaganda televisiva, coalizes orquestradas, cartas e e-mails de massa, e organizao de ativistas. Para os lobistas que atuam com este perfil, importante mostrar ao parlamentar que existe apoio de grupos da populao questo em pauta. De acordo com Charles Walker, lobista e tesoureiro da campanha de Ronald Reagan em 1980, when a member says to you Go convince my

constituentes, then you are thrown into those arenas. You get into targeted mail and all that sort of stuff. The lobbying business is moving
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Outra expresso comumente utilizada para designar este mesmo tipo de ao issue advocacy campaigns . Segundo Goldenstein (1999), no existe uma definio clara do termo, mas aceita- se como base a idia de que o GRL busca mobilizar pessoas num lugar para influenciar tomadas de deciso em outro. Desta forma, ele contrasta diretamente com as tticas internas de lobby : reunies privadas, contribuies diretas e participaes em audincias pblicas. Segundo um executivo de uma associao comercial estadunidense, o GRL the identification, recruitment, and mobilization of constituent- based political strength capable of influencing political decisions ( apud Goldenstein, 1999: 3).

toward a full service which will include not just your legislative experts and administration experts, but your public- relations experts, experts in grassroots communications, targeted communications, cluster- group

approaches, grass-roots coalition building ( apud Smith, 1988: 239). Neste novo tipo de lobby , ao tratar da mobilizao de massas as estratgias devem ser desenhadas de forma a conseguirem estabelecer uma motivao para as pessoas sarem de sua inrcia e empenharem recursos (materiais e temporais) para pressionar por um determinado resultado poltico. Alguns dos temas tratados, por explicitarem de forma clara e direta os impactos que podem vir a ter na vida das pessoas, por si ss motivam a participao; o caso, por exemplo, da American

Association of Retired People (Associao Americana de Aposentados). Contudo, o atual grau de especializao do GRL torna possvel a

mobilizao em temas que, em princpio, no apresentam o mesmo apelo emocional. Atravs de campanhas e coalizes orquestradas em torno de temas e grupos, possvel a formao de uma proposta coesa e que se vincule a questes com maior poder mobilizador. Uma das principais formas de atuao nesta estratgia tentar estabelecer uma ligao entre o tema central a ser tratado e outros temas sensveis ao grupo envolvido. Uma vez feito isso, refora- se a introduo do tema nos meios de

comunicao de massa, sobretudo s vsperas da visita de um poltico a uma determinada regio. Desta forma, visto que o tema domina a mdia e se apresenta como principal assunto naquele momento, o parlamentar se v forado no s a tratar dele, mas tambm a tomar uma posio sobre ele. Quando se trata de tpicos com baixa capacidade mobilizadora, a identificao dos temas a serem aglutinados numa proposta segue as mesmas estratgias empregadas na sociologia e no marketing : so

escolhidos pequenos grupos ( focus groups ) que tm seu comportamento sobre determinadas questes analisado em maior profundidade. Quando usados em campanhas polticas, so destinados a identificar impresses consensuais sobre os candidatos; quando aplicados em GRL, o objetivo identificar qual ponto dever ser considerado como central ( hot button ) no

conjunto

e como

ele poder

ser explorado

de forma

a alcanar

mobilizao desejada. Segundo Fritz Elmendorf, ex- diretor de relaes pblicas da American Bankers Association, we knew if we didnt find some hot button, it would be impossible to built a grass-roots movement ( apud Smith, 1988: 244). Uma vez identificado o hot button , o movimento de GRL traa uma macro- estratgia de atuao. Existem basicamente duas linhas principais que sero seguidas. De um lado, busca- se a mobilizao dos polticos dos nveis subnacionais, dos quais aqueles polticos que operam no nvel federal podem depender para serem eleitos. Desta forma, acrescenta- se ao debate uma dinmica poltica que envolve tambm o nvel nacional,

chamando a ateno do parlamentar federal sobre o tema em pauta. Por outro lado, tornam- se necessrias a mobilizao, a organizao e a capacitao da sociedade civil. Para isto, o GRL concentra- se inicialmente em personagens importantes e/ou pblicas e que tero maior capacidade de projeo na mdia. So preparados artigos para jornais (comerciais ou empresariais), alm de cartas- modelo e outras formas de comunicao que diminuam significativamente os custos do envolvimento da sociedade civil, na medida em que auxilia o cidado em sua tomada de posio para a questo.

4. TOMADA DE DECISES NOS EUA Grfico: Processo de Tomada de deciso em poltica exter na (EUA)

4.1. Fase A: Posiciona me n t o retrico Um primeiro passo a ser buscado quando se analisa um processo de tomada de decises a definio da problemtica da qual ele ser alvo. Nesse estgio, a questo aparece ainda de forma difusa, apresentando um conjunto de estmulos e desestmulos aos indivduos e grupos para que assumam uma posio. Contudo, por se tratar de uma fase ainda incipiente na qual os indivduos esto apenas buscando encontrar seus pares, esse posicionamento sobretudo retrico. Dessa forma, inicialmente os grupos tendero a buscar argumentos e formas de coalizo que sejam viveis e sustentveis tendo em vista o estabelecimento de uma estratgia maior. 4.1.1 . Mobilizao ativa da opinio pblica (Grupos pr e anti) neste momento que os indivduos/grupos analisam os impactos que podem ser gerados pela tomada ou no tomada posio. Quanto mais

difusos forem os custos que sero impingidos aos grupos em funo de uma no tomada de posio, menor ser sua capacidade de mobilizao. Inversamente, quanto mais explcitos e diretos forem os impactos que uma determinada temtica poder exercer sobre os grupos, maiores sero os estmulos sua organizao e posterior mobilizao poltica. Para alcanarem maior poder de projeo e, portanto, de mobilizao de seus membros, os grupos devem conseguir legitimidade perante a estrutura poltica (interesse nacional, segurana nacional, valores

arraigados) e espao na mdia (apresentando uma pauta de interesse para o pblico- alvo). Nesse sentido, so fundamentais as manifestaes pblicas e a aproximao com personalidades pblicas, destacando- se aqui os contatos com polticos que apresentem posicionamentos potencialmente convergentes. Nesta fase, espera- se um comportamento ativo da opinio pblica. 4.1.2 . Formao das presses: sociedade para estrut ur a poltica A fim de transformar o potencial de mobilizao retrica de parte da sociedade civil em influncia efetiva nas demais fases do processo de tomada de decises, a mobilizao que ocorre no nvel social deve desenvolver mecanismos capazes de transferir para o mbito poltico as questes de seu interesse. Em perodos de eleies, por exemplo, a agenda tratada deve se ligar lgica que os caracteriza, forando o

estabelecimento de compromissos por parte dos candidatos com relao aos tpicos defendidos pelos grupos. Em outros momentos, a mobilizao segue caminhos e lgicas locais, que visam sobretudo convencer um determinado poltico da importncia que um dado tpico poderia ter junto ao seu respectivo colgio eleitoral, garantindo assim seu comprometimento na defesa da questo e o aprofundamento da fidelidade mtua entre poltico e eleitores. 4.1.3 . Mobilizao internacional Na perspectiva das percepes internacionais e do estabelecimento de estratgias para influenciar na tomada de deciso final em poltica

externa comercial, esta fase importante uma vez que possibilita tanto a identificao de algumas das principais foras polticas envolvidas na questo, como as principais linhas argumentativas que sero adotadas nas prximas fases. Na medida em que os posicionamentos ainda esto por se formar, a capacidade de influncia torna- se mais difcil, sobretudo em funo dos custos envolvidos, visto que qualquer ao deve ser executada tendo- se por objetivo um grupo maior de cidados. Some- se a isto o fato de que as prximas fases tendero a colocar o debate no contexto de uma lgica poltica maior e que contenha diferentes perspectivas sobre a importncia da receptividade e do tratamento a ser dado a uma

determinada tomada de posies no cenrio internacional. Mesmo no exigindo a participao de negociadores internacionais, sobretudo daqueles oficialmente nomeados pelos demais Estados, neste momento possvel iniciar aes que visem potencializar e/ou neutralizar os grupos segundo os interesses envolvidos. Assim, esperada uma mobilizao internacional que procurar influenciar diretamente os

posicionamentos dos grupos da sociedade civil, e indiretamente numa perspectiva de antecipao de posicionamentos formais futuros aqueles agentes polticos que contam com incentivos suficientes para assumir uma determinada posio. 4.2. Fase B: Tomada de posio (USTR, Congresso e Executivo) Uma vez mobilizados os grupos e canalizadas suas capacidades de presso sobre os agentes polticos, estes tendero a assumir posies que levem em conta tanto as referidas presses quanto aquelas provenientes das instituies e grupos aos quais pertencem. Alm dos polticos, a

burocracia envolvida tambm recebe presses internas para responder a demandas sociais. 4.2.1 . Mobilizao parlam e n t a r Os principais atores polticos a sofrerem presses advindas da

sociedade para a defesa de um determinado tema so os parlamentares, justamente em funo de sua proximidade com os eleitores e de sua

possibilidade de tratamento de questes especficas, o que facilita sua identificao como destinatrios de presso. Os parlamentares devem ser capazes de se articularem com seus eleitores e, ao mesmo tempo, com o sistema poltico no qual esto inseridos. No primeiro caso, eles atuam como mediadores ( consensual building ); no segundo, so negociadores (buscando apoio para a aprovao de um determinado tpico, sendo sua margem de construo de um posicionamento mais dependente das barganhas cruzadas que so

realizadas no Congresso). Em face da dificuldade de ao direta sobre o poder Executivo, que deve cuidar das questes como de forma mais indiretos ampla de e explcita, sobre os o

parlamentares

surgem

canais

presso

presidente, sobretudo quando cabe a este, em ltima instncia, a deciso final. Os parlamentares tendem a formar coalizes e bancadas temticas voltadas a fortalecer Congresso. Em face um determinado da expectativa ponto de vista no mbito gerada pela antecipao do de

comportamentos de acordo com o posicionamento potencialmente tomado, a presidncia construir seu posicionamento final . No caso da poltica externa comercial, a USTR surge como uma importante agncia

governamental, que se coloca entre o poder Executivo e o Legislativo. Em grande medida, ao absorver os impactos entre ambos, ela tende a diminuir possveis fontes de tenso por tornar indiretas as negociaes entre os Poderes. A mobilizao parlamentar ativa um dos pontos- chave desta etapa, pois ela acaba expondo algumas tendncias que podero se consolidar na tomada de deciso na fase seguinte. 4.2.2 . Formao das presses: estrut ur a poltica para sociedad e Para conseguir o necessrio apoio da sociedade, o parlamentar deve ser capaz de influenciar a agenda eleitoral e de mobilizar as foras sociais a fim de compensar o esforo dispendido por ele na tomada de decises. Destaca- se neste momento a importncia da tomada de posio por parte

do parlamentar, que passa a ser oficialmente identificado com ela, o que dificulta qualquer mudana futura em seu posicionamento. Desta forma, e para no frustrar as expectativas de sua base eleitoral, os parlamentares tendero a assumir compromissos que, de alguma forma, sejam factveis, o que pode eventualmente implicar, por exemplo, uma reduo no escopo dos objetivos defendidos pelos grupos, de forma a ajust- los lgica poltica propriamente dita. 4.2.3 . Mobilizao internacional As aes internacionais que visem influenciar na tomada de decises encontram nesta fase o momento mais propcio para sua aplicao, j que quando a estrutura poltica est assumindo seu posicionamento formal. A possibilidade de identificao das principais foras polticas envolvidas com a questo, bem como a divulgao explcita dos argumentos que a defendem tornam mais fcil a identificao de possveis aliados ou de opositores. Outro fator que fortalece a ao neste momento do processo da tomada de decises que sobretudo nele que ser delineado o perfil da medida a ser tomada. 4.3. Fase C: Implem e n t a o (Executivo) No caso de poltica externa comercial, cabe ao poder Executivo (juntamente com a USTR) a tomada de deciso final e a sua

implementao. Como apontado acima, essa tomada de deciso , em grande medida, construda na fase anterior. Todavia, sua implementao no se d de forma automtica, cabendo ao poder Executivo encontrar respaldo a ela no s na sociedade, mas tambm e sobretudo na estrutura poltica e burocrtica. 4.3.1 . Mobilizao parlam e n t a r indire t a Uma vez que o processo de tomada de deciso encontra- se

formalmente sob controle do poder Executivo, aos parlamentares resta ainda a possibilidade de se mobilizarem de forma indireta, procurando desenhar possveis cenrios que podem resultar das aes determinadas

pelo Executivo. Aqui, ganham destaque as aes voltadas construo do suporte poltico para a implementao das aes e medidas tomadas. 4.3.2 . Formao das presses: estrut ur a poltica Como a tomada de deciso propriamente dita pode ser identificada a pessoas, grupos e/ou instituies governamentais, na perspectiva destes sujeitos os ganhos devem superar as perdas ou os ganhos de curto prazo devem ser capazes de justificar uma movimentao que venha a anular as perdas no longo prazo. Neste sentido, a estrutura poltica passa por uma fase de reposicionamento interno, aglutinando os grupos em torno de posies e permitindo uma mtua proteo. 4.3.3 . Presso internacional Nesta fase concentra- se a maior parte das aes internacionais, sobretudo porque neste momento que surgem concretamente aquelas que sero implementadas e quando seus impactos no comrcio exterior sero mais claramente identificveis. Ao mesmo tempo, por estar

concentrada no poder Executivo, a tomada de deciso ser realizada por outro representante governamental, seja do poder Executivo, seja da diplomacia. Em outras palavras: sendo tradicionalmente o poder Executivo quem executa as polticas externas (sobretudo a diplomacia), os demais Estados encontraro os espaos tradicionais de comunicao diplomticos para expressar suas percepes sobre determinados posicionamentos as organizaes internacionais, os fruns e as conferncias Ao mesmo tempo, a linguagem diplomtica e os temas tratados possibilitam maior facilidade de dilogo na medida em que permitem uma identificao mais clara das barganhas cruzadas eventualmente realizadas e dos interesses de cada uma das partes envolvidas. Nesta fase, as ameaas e ofertas tendem a extrapolar a problemtica diretamente

envolvida na tomada de deciso, buscando o retorno normalidade dos relacionamentos bem como a maior continuidade possvel nas formas de relao at ento desenvolvidas (note- se que isso especialmente vlido

para questes de comrcio internacional, sobretudo numa perspectiva de busca pelo livre comrcio). Por outro lado, aquelas posies que foram tomadas tendo por base uma mobilizao social (Fase A) e poltica (Fase B) muito alta, oferecero ao poder Executivo um espao de manobra muito mais restrito. As

ameaas e ofertas procedentes do nvel internacional devero ser intensas o suficiente para abarcar todo um conjunto de negociaes e

posicionamentos domsticos. Por conta disto, se por um lado a perspectiva de centralizao da tomada de deciso aumenta a necessidade de atuao de atores internacionais, por outro, neste estgio, a capacidade de

manobra e de mudanas bruscas no posicionamento negociado durante as fases anteriores mais restrita, dificultando a possibilidade de que eles venham a efetivamente influenciar no resultado final. 4.4. Fase D: Impactos e novo posicioname n t o (Grupos pr e anti) Uma vez tomada uma deciso, sua implementao tende a gerar um conjunto de conseqncias esperadas e no- esperadas que podem, por sua vez, se transformarem em novos estmulos mobilizao dos grupos da sociedade civil ou mesmo das estruturas em face polticas e burocrticas. A de determinadas posies

antecipao

de posicionamentos

adotadas em fases anteriores levada em conta no momento de se optar pela deciso final; ainda assim, podem ocorrer conseqncias no

esperadas que obriguem os tomadores de deciso a buscar reconstruir seu relacionamento com os grupos de presso. 4.4.1 . Mobilizao passiva da opinio pblica Ao contrrio do que ocorre na Fase A, neste momento h uma mobilizao passiva da opinio pblica, ou seja, os tomadores da deciso devem ser capazes de promov- la junto aos grupos de interesse que estiveram inicialmente envolvidos no processo, de forma a alcanar o objetivo de maior identificao entre estes grupos e suas aes. Em grande medida, o sucesso de suas aes estar ligado receptividade que os grupos demonstrarem ter por elas.

4.4.2 . Formao das presses: estrut ur a poltica para sociedade Uma vez expostos os resultados de uma ao e comunicados aos grupos de interesse, outros estmulos podem surgir no sentido de

determinar nova mobilizao ou, por outro lado, os estmulos presentes no incio do processo de tomada de deciso podem cessar, forando a desarticulao do grupo mobilizado. Se a pauta tratada pelo processo for problemtica na sua implementao, haver desestmulo tomada de deciso efetiva, ainda que seu posicionamento retrico seja incentivado. Neste novo cenrio, o surgimento ou o desaparecimento de

incentivos tendero a determinar o reincio do processo (volta Fase A) ou o seu encerramento e sua aceitao final por parte da sociedade civil e da estrutura poltica envolvida. 4.4.3 . Ao internacional Na perspectiva da ao dos atores internacionais, este momento se aproxima da lgica de possibilidade de ao encontrada na Fase A, com a diferena de que a existncia de um mapeamento prvio dos grupos e polticos mobilizados durante o processo favorece o estabelecimento de uma estratgia que leve em conta os potenciais oponentes ou parceiros que sero eventualmente encontrados ao longo dos processos

negociadores. No entanto, destaca- se que a ao internacional ocorre neste

momento de forma mais explcita, sobretudo em funo da capacidade que os atores internacionais tero de demonstrar aos atores domsticos os impactos efetivos que a tomada de deciso teve sobre o tpico abordado.

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