FINANZAS PBLICAS II APUNTES DE CLASE Profesor: Francisco Eggers SISTEMA PREVISIONAL ARGENTINO 1.

. Necesidad de la previsin social En la primera no tienen an capacidad para ganarse su propio sustento, el que es provisto por sus familiares. En la segunda (perodo de vida activa desde el punto de vista laboral) contribuyen de alguna manera a la produccin de bienes y servicios, obteniendo a cambio recursos para la satisfaccin de necesidades econmicas. En la tercera etapa (vida pasiva) ya no contribuyen al proceso productivo (o lo hacen con productividad muy baja) pero an siguen experimentando necesidades econmicas.

La generalidad de las personas pasa por tres etapas en cuanto a lo laboral:

El problema de la previsin social es asegurar que los pasivos sigan teniendo los medios para satisfacer esas necesidades. Podemos plantear, esquemticamente, tres soluciones a este problema: La primera es el sostenimiento familiar. La podramos llamar la solucin tradicional, en el sentido de que es la solucin ms generalmente adoptada por distintas culturas en distintas pocas, transmitida de generacin en generacin1. Su generalidad est, naturalmente, limitada por el hecho de que la persona que pasa a ser pasiva tenga familia que quiera y pueda sostenerla econmicamente. La segunda solucin es la previsin individual, a travs de la formacin de ahorros durante la vida activa, que se gastan en la pasividad, o la contratacin voluntaria de un seguro de retiro, mediante el pago peridico de una prima durante la vida activa, que da derecho a un ingreso suficiente durante la vida pasiva. Las limitaciones de esta solucin vienen dadas no slo por el hecho de que la persona en cuestin tenga durante la vida activa la voluntad y los medios para formar el ahorro (o, lo que es equivalente, para pagar las primas del seguro de retiro) sino tambin por la accesibilidad a medios de ahorro o contratacin de seguros de retiro suficientemente confiables2. La tercera solucin es el sistema de previsin social obligatorio, el cual requiere, para serlo, de la intervencin del Estado, independientemente de que ste lo administre, o lo hagan compaas privadas. En el contexto de esta solucin, las personas deben aportar obligatoriamente al sistema de previsin social estando activas, obteniendo como contrapartida el derecho de percibir ingresos en su vida pasiva. El problema de la previsin social se agudiz durante el siglo XX, durante el cual la esperanza promedio de vida aument notablemente. En sociedades fuertemente
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En palabras de Jos Hernndez: La cigea, cuando es vieja/ pierde la vista, y procuran/ cuidarla en su edad madura/ todas sus hijas pequeas/ aprendan de la cigea/ este ejemplo de ternura.
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Si una persona ahorra dinero en efectivo corre el riesgo de que pierda valor por la inflacin o que se lo roben; si pone dinero en un banco o en una compaa de seguros de retiro privada, sin reaseguro estatal, corre el riesgo de que esas instituciones quiebren y no le devuelvan nunca su dinero. En Argentina en particular, la gente no tiende a confiar su dinero a administradores de fondos; y la generalidad de las personas no tiene los conocimientos suficientes como para hacer una administracin propia eficiente de sus ahorros.

estratificadas, como las prevalecientes en los siglos anteriores, los ricos no tenan mayor problema de subsistencia, ni durante su vida activa ni durante su vida pasiva, y los pobres trabajaban prcticamente hasta su muerte, la que ocurra, en promedio, antes de los 60 aos. Existan, por supuesto, pobres que, por enfermedad, accidente o vejez, vivan muchos aos sin ser capaces de ganar por s mismos los medios para su subsistencia, y sin que sus familias los pudieran o quisieran mantener. Pero el tema no era prioridad en la agenda estatal, probablemente por dos razones. La primera es que cuantitativamente no era un problema muy grande, por lo que era posible manejarlo a travs de asilos para indigentes o soluciones anlogas. La segunda razn es que los gobiernos en general estaban cmodamente controlados por las clases pudientes, las que no tenan a los problemas de los pobres en lo ms alto de su agenda de preocupaciones. Durante el siglo XX, al tiempo que se produca un proceso de democratizacin del Estado (que implicaba que se tuviera ms en cuenta las necesidades del conjunto de la poblacin) la esperanza de vida se extenda. Aunque la vida productiva (el perodo en el cual las personas podan agregar valor al proceso productivo) tambin se extendi, lo hizo en menor medida, aumentando as la cantidad de personas en edad pasiva. Cobr fuerza la idea de que la previsin social era un problema al cual el mercado no siempre daba una adecuada solucin3; el Estado tendi a intervenir para hacer frente al problema. 2. Provisin pblica vs. provisin privada

La primera opcin que enfrenta la sociedad, en cuanto al sustento de su clase pasiva, es si dejar librada la cuestin a la libre voluntad de las personas (va sostenimiento familiar, ahorros o contratacin voluntaria de seguros), o si imponer una previsin social obligatoria. Esto plantea la pregunta: se justifica la accin estatal en este campo? Cules son las fallas de mercado que presenta la previsin individual? Fallas informativas: o Las personas individualmente pueden no ser suficientemente conscientes de la necesidad de prever recursos para su vejez o invalidez, por lo que la decisin de algunas personas que tiendan a vivir el momento sin preocuparse por el futuro puede ser errnea. Esto justificara que el Estado, en representacin de la mayora de la comunidad, imponga la decisin correcta de asegurar la vida pasiva. o Las personas individuales pueden no tener a su alcance las mejores opciones en cuanto a ahorro, y no confiar en compaas de seguro privadas. En materia tan delicada a largo plazo, la intervencin del Estado (ya sea hacindose cargo del seguro social o regulndolo) puede ser una tranquilidad, en la medida 3. Sistemas de Reparto vs. Sistemas de Capitalizacin.

Los sistemas de previsin social han tomado tpicamente dos formas. La primera es un remedo del ahorro voluntario, y se llama Sistema de Capitalizacin. Consiste en que los aportes obligatorios que hace un individuo vayan a una cuenta individual (Cuenta de Capitalizacin) para, con ellos, financiar su retiro en el futuro. En principio, no busca otra cosa que solucionar el problema de la falta de previsin individual, haciendo que esta
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La ausencia de sostenimiento familiar, ahorros individuales suficientes o contratacin de seguros de retiro en forma voluntaria implica que la persona pasa a ser indigente, al no obtener los medios de subsistencia requeridos. Esto, adems de ser un problema para esa misma persona, en la medida en que la sociedad sea sensible ante la indigencia, genera un problema social (podramos decir, una externalidad negativa).

previsin sea obligatoria; idealmente, tambin debera proveer un medio seguro de ahorro, donde el individuo no corriera el riesgo de que lo estafen o le roben sus ahorros. Este sistema, en forma pura, no tiene un objetivo de redistribucin del ingreso. La segunda forma es la del Sistema de Reparto4, en el cual los aportes hechos por los trabajadores activos se usan para pagar a los trabajadores pasivos. Esto implica un pacto intergeneracional: los miembros de una generacin sostienen a los de la generacin anterior mientras son activos, y son sostenidos por la generacin siguiente cuando pasan a ser pasivos. Este sistema es, de alguna manera, un traslado al nivel de la sociedad de la solucin tradicional de sostenimiento familiar. Ambos sistemas pueden esquematizarse en el siguiente diagrama: Perodo 1 2 3 Sistema de Capitalizacin
Generacin 1 Generacin 2 Generacin 3

Sistema de Reparto
Generacin 1 Generacin 2 Generacin 3

Activa Pasiva

Activa Pasiva

Activa Pasiva Activa

Activa Pasiva

Activa

Las flechas en el diagrama simbolizan los flujos de ingresos. En el caso del sistema de capitalizacin, cada generacin se sostiene as misma, a partir de los ahorros que gener. En el sistema de reparto la generacin activa es la que financia el retiro de la generacin pasiva. 4. Evolucin del sistema previsional argentino 4.1. De capitalizacin a reparto. El sistema de previsin social en nuestro pas se origin a principios del siglo XX, en escala relativamente pequea, con un sistema de capitalizacin administrado por el Estado. El sistema tuvo una fuerte expansin, especialmente a partir de la dcada del 40, incorporndose nuevos grupos, hasta incluir una parte considerable de la sociedad. Dado que se requiere, para ser beneficiario (o sea, para tener derecho a una jubilacin o pensin) haber aportado primero, hubo inicialmente ahorros, ya que los aportes que se recaudaban eran mayores que los beneficios que se pagaban, dada la alta relacin activos/pasivos. Los gobiernos que administraron el sistema usaron esos ahorros para financiar sus propios dficits, entregando a cambio ttulos pblicos que perdan valor al depreciarse la moneda nacional, en la que estaban emitidos. Como consecuencia, cuando una persona llegaba a su edad de retiro los fondos capitalizados eran insuficientes para asegurar el mismo, con lo que el Estado deba intervenir para asegurar que el pago fuera el adecuado. En la medida en que los aportes de los activos eran apropiados por el Estado, que a su vez los utilizaba para financiar los haberes de los pasivos, el sistema iba transformando su naturaleza, de capitalizacin a reparto. Esto se concluy de sincerar en 1968, cuando el sistema, ya de reparto en la prctica, se regul como tal. El derecho a percibir beneficios se estableci como un porcentaje del sueldo que se estara cobrando si se estuviera en actividad, considerando los ltimos tres aos de aportes. El sistema de reparto tendi a una concepcin solidaria, en la cual las diferencias entre los beneficios de los miembros (por efecto de la institucin de jubilaciones mnimas y mximas) tendi a ser menor que las diferencias entre los ingresos que se verificaban entre
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En ingls se denomina pay as you go, enfatizando la ausencia de reservas de estos sistemas, por lo cual se paga sobre la marcha (es decir, con lo que se recauda en el momento).

los trabajadores activos. Esto fue producto, principalmente, de que ante las estrecheces financieras del sistema, se prioriz la necesidad de que los beneficios alcancen, como mnimo, un nivel de subsistencia, en lugar de buscar que tengan una relacin fija con los aportes realizados. 4.2. Crisis del sistema de reparto Durante la dcada de 1980 el sistema previsional entr en crisis. El flujo de jubilaciones y pensiones a pagar pas a ser mayor que los ingresos que reciba el sistema, generndose un dficit al que el Estado debi hacer frente. Pero ante el deterioro de la situacin financiera del Estado, se comenz a incumplir con el compromiso de pagar como jubilacin una proporcin fija del sueldo de los activos. Los perjudicados recurrieron a la justicia, que termin fallando en su favor. Para hacer frente a estas sentencias, el Estado a travs de una ley estableci que el pago de las deudas generadas, no reconocidas en el momento de su devengamiento, se realizara en bonos negociables, que se cancelaran a largo plazo, con un extendido perodo de gracia (es decir, sin pagos durante los primeros aos de emitidos), y que devengaran una baja tasa de inters. Esto dio origen a la emisin de varios miles de millones de dlares en Bonos de Consolidacin de Deudas Previsionales (BOCONes), los que en su mayor parte fueron vendidos por los beneficiarios a precios muy inferiores a su valor nominal. Entre las causas de la crisis del sistema puede enumerarse: a) La disminucin de la relacin entre activos y pasivos, producto del agotamiento de la expansin del sistema, combinado con el envejecimiento de la poblacin. Al no variar la edad a la que se puede acceder a la jubilacin, y crecer la expectativa de vida, la poblacin pasiva tendi a crecer5. Para compensar el efecto de esta disminucin, puede aumentarse el porcentaje aportado por los activos6; pero con el riesgo de que la mayor carga tributaria conduzca a ms evasin. Tambin puede disminuirse la relacin entre los haberes de los pasivos y el sueldo de los activos, que fue lo que se hizo en la prctica. Pero esto afect derechos adquiridos, por lo que muchos perjudicados le hicieron juicio al Estado. b) La extensin de la cobertura a grupos con una relacin entre aportes realizados y beneficios a percibir particularmente baja. Esto se dio, por un lado, por la institucin de regmenes de privilegio: hubo casos de ex funcionarios que, por haber estado un corto tiempo en funciones, ganaron el derecho de retirarse con una jubilacin elevada, a edad relativamente temprana7. Por otro lado, hubo frecuentes facilidades para que numerosas personas pudieran ingresar al sistema, por ejemplo a travs de

Si, por ejemplo, suponemos que la gente vive en promedio hasta los 65 aos, y el sistema tiene como requisitos una edad de jubilacin de 60 aos y aportes durante 30 aos, la relacin entre los aos en que se aporta y en que se cobra jubilacin sera de 6 a 1. Si, suponemos ahora que los requisitos no cambian, pero la gente pasa a vivir, en promedio, hasta los 75 aos, la jubilacin se cobrara durante 15 aos, con lo que la relacin aos de aporte / aos de jubilacin disminuira a 2 a 1, lo que afectara la solvencia del sistema, ya que en ausencia de crecimiento de la poblacin ahora habra slo dos trabajadores para sostener a cada jubilado.
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Si, por ejemplo, la relacin entre beneficios jubilatorios medios y sueldos medios de los activos fuera del 70%, con una relacin de activos/pasivos de 6 a 1 basta un aporte previsional del 11,7% para financiar al sistema. Una relacin activos/pasivos de 2 a 1, con la misma relacin entre beneficios y sueldos, exigira triplicar el aporte de los activos (llevndolo al 35%) para equilibrar el sistema.
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Fue famoso el caso del Ministro de Economa (1985-1989) Sourrouille, quien, teniendo menos de 50 aos, renunciaba a su sueldo de Ministro y cobraba la jubilacin que tena como ex Director del INDEC cargo de menor jerarqua, que haba desempeado 15 aos antes porque le representaba un ingreso mayor.

generosas moratorias, que otorgaban el derecho jubilatorio a partir de pagar unos pocos aos de aportes. Estas facilidades podan darse: Por razones sociales (para que los beneficiarios no queden en la indigencia); Por razones demaggicas (el gobernante que las otorgaba apareca como generoso, cuando en realidad el grueso de las consecuencias de la decisin eran pagadas por los gobiernos siguientes), o Para obtener fondos (en la medida en que quien ingrese a una moratoria deba hacer un pago inicial, que cobra el gobierno que aprob la moratoria; los beneficios terminan siendo mayores, pero son pagados mayormente por los gobiernos siguientes).

Pero en cualquier caso, el resultado fue un deterioro de la solvencia del sistema. c) La cada del salario real que se produjo entre 1974 y 1990, producto principalmente de la recesin econmica que afect a la mayor parte de ese perodo, en cuyo contexto disminuy el ingreso promedio por habitante, pero adems hubo un significativo cambio en la distribucin del ingreso, en perjuicio de los asalariados. Esto trajo como consecuencia que: Los aportes hechos por los activos, calculados como un porcentaje del salario, tendieron a disminuir en trminos reales, junto con los salarios. Adems, al contraerse los ingresos, y ante la necesidad de reducir lo menos posible el consumo presente, el incumplimiento tributario en general creci (y, como parte de este proceso, tambin creci la evasin previsional). d) Los incentivos a evadir que tena el diseo del sistema. Como la edad jubilatoria mnima (en la mayora de los regmenes) era de 60 aos, pero bastaban slo 30 aos de aportes, si las personas trabajaban desde los 20 aos tenan incentivo para no pagar aportes durante 10 de sus 40 aos de trabajo. Adems, al calcularse el beneficio sobre los ltimos 3 aos de aportes, se tenda a declarar el sueldo ms bajo posible en todos los aos previos a esos tres ltimos, ya que aportar ms no mejoraba la jubilacin. Al entrar en crisis el sistema, y dejar de respetarse la relacin establecida entre beneficio y sueldo (el famoso 82% mvil) esto se acentu: el aporte era concebido bsicamente como un impuesto, al perder la relacin con el beneficio que se obtena. e) La creciente ineficiencia administrativa del Estado , vinculada con la crisis de gobernabilidad que atraves durante el perodo 1975-90, que hizo que la capacidad de exigir el cumplimiento de los tributos (incluidos los aportes previsionales) se deteriorara. 4.3. La reforma de 1994 Ante esta situacin, la propuesta del Gobierno de Menem en 1992 (y, en particular, del entonces Ministro de Economa Domingo Cavallo) fue reemplazar el sistema de reparto por un sistema de capitalizacin. En su versin ms extrema, este planteo fue rechazado en el Congreso, en gran medida por entender que se producira una redistribucin regresiva del ingreso al perderse la solidaridad del sistema de reparto 8. Luego de ms de un ao de debates, se sancion una reforma que estableca:

Como se dijo previamente, las diferencias de ingresos entre los beneficios percibidos en el sistema de reparto eran menores que las diferencias salariales, con lo cual los asalariados de altos ingresos contribuan a pagar las jubilaciones de las personas de bajos ingresos. Si se aprobaba un sistema de capitalizacin puro esto dejara de ocurrir, ya que cada persona se financiara su propio retiro.

Los trabajadores9 podan optar entre destinar sus aportes personales los que el empleador deduce de su salario al Rgimen Previsional Pblico o al Rgimen de Capitalizacin. En cualquier caso, las contribuciones patronales que realiza el empleador, teniendo como base imponible las remuneraciones que paga iban a financiar al Rgimen Pblico. De este modo, quienes optaban por quedar en el rgimen pblico, continuaban en el sistema de reparto administrado por el Estado, al que se le hicieron algunos cambios para mejorar su solvencia a largo plazo10. Por su parte, quienes optaban por que sus aportes se destinaran al rgimen de capitalizacin, pasaban de hecho a un sistema mixto: sus aportes personales seran administrados por sociedades especialmente creadas para ese fin, las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP); mientras que las contribuciones patronales que realizara su empleador financiaran al rgimen pblico de reparto. Al jubilarse, el trabajador retirado percibira haberes provenientes de ambos regmenes. El Rgimen Previsional Pblico paga una Prestacin Bsica Universal (PBU), que es una suma fija, establecida por el Estado 11, igual para todos los jubilados. Adems, paga 1,5% de la remuneracin media sujeta a aportes de los ltimos diez aos de servicios, por cada ao de aportes al rgimen pblico, con un mximo de 35 aos. Si esos aos eran anteriores a la reforma, este pago se denomina Prestacin Compensatoria (PC); en tanto, si fueron posteriores, se denomina Prestacin Adicional por Permanencia (PAP)12. En tanto, se prevea que los aportes personales derivados al Rgimen de Capitalizacin, luego de deducidas las comisiones de las AFJP, fueran a un fondo a nombre de cada trabajador, el que sera invertido financieramente por las AFJP para preservar o mejorar su poder adquisitivo. Este fondo, as, sera mayor cuanto mayores sean los aportes de cada trabajador, cuanto menores sean las comisiones que le haya cobrado la AFJP, y cuanto mayor sea la rentabilidad obtenida en las inversiones. A partir del valor que tenga este fondo, una vez retirado el trabajador, se le pagara una prestacin denominada Jubilacin ordinaria que se sumara a la PBU y, de corresponder, a la PC.

Con la excepcin de regmenes especiales, como empleados provinciales y municipales y profesionales, que tuvieran una caja de jubilacin especfica, administrada por la provincia o el Consejo Profesional respectivo.
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Se realizaron correcciones a los requisitos para jubilarse y a la forma de clculo del beneficio en el sistema de reparto (cmputo de los ltimos diez aos, en lugar de los tres ltimos). La edad jubilatoria se fij en 65 aos para los hombres y 60 aos para las mujeres (el proyecto original contemplaba una edad jubilatoria de 65 aos para ambos sexos; la modificacin que afecta negativamente la solvencia de largo plazo del sistema fue exigencia de un grupo de legisladoras, cuyo voto era fundamental para aprobar la reforma de 1993).
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En el ao 2000 se fij en $200, y no vari hasta fines de 2008, cuando aument a $326.

Inicialmente, se haba establecido que la PAP se calculara sobre la base del 0,85% por ao de aportes, lo que desalentaba a los trabajadores a seleccionar el rgimen pblico puro. La Ley 26.222 elev en 2007 ese coeficiente al 1,5%, igualando as el valor del aporte realizado antes y despus de la entrada en vigencia de la reforma.

Sistema de reparto puro (tradicional)

Contribucin Patronal

Sistema mixto (Reforma 1993)

ESTADO

Contribucin Patronal

Empleador Empleado

Aporte personal PBU + PC + PAP

Empleador AFJP (retiene comisiones)

Aporte neto Fondo de capitalizacin (administrado por AFJP) Aporte personal

Empleado

PBU + PC

Jubilado Jubilado
Jubilacin ordinaria

Los trabajadores que optaban por el Rgimen de Capitalizacin deban elegir una AFJP; si no lo hacan, se le asignaba una. Las AFJP, hasta 2007, pudieron fijar libremente la comisin que cobraban. La mayora de ellas eran empresas privadas; pero para limitar maniobras oligoplicas (acuerdos para fijar altas comisiones) se cre por ley una AFJP del Gobierno Nacional, la Nacin AFJP. Las AFJP tenan regulacin estatal. Los fondos de capitalizacin individual se mantenan en forma separada del patrimonio de las AFJP, de modo que si stas quebraban, el fondo no se viera afectado. Existan lmites a las inversiones que podan realizar las AFJP; por ejemplo, no podan tener ms de un 50% en ttulos del Gobierno Nacional. Las AFJP estaban obligadas a garantizar un rendimiento que no se apartara sustancialmente del promedio del sistema. Como consecuencia, cada AFJP tendi a tener una cartera de inversiones muy parecida a la de las dems, para no correr el riesgo de tener que hacer frente con fondos propios a dicha garanta.

Tanto si el trabajador estaba en el sistema de reparto puro como si estaba en el sistema mixto, en caso de que quedara incapacitado sin haber cumplido los requisitos para jubilarse, tena derecho al cobro de una pensin; en caso de que muriera, ese derecho lo conservaban su viuda (o viudo, si fuera el caso) y sus hijos menores o incapacitados; y en caso de fallecimiento del jubilado, la viuda (o viudo) y los hijos menores o incapacitados tenan derecho al cobro de una pensin. En el Rgimen de Capitalizacin, para garantizar que hubiera fondos suficientes para ello, se contrataba un seguro de retiro. 4.4. Efectos de la reforma La reforma previsional que cre el Rgimen de Capitalizacin fue puesta en marcha a mediados de 1994. A partir de la experiencia durante los 14 aos y medio que estuvo en vigencia, pueden obtenerse algunas conclusiones: La reforma afect negativamente la situacin fiscal, ya que el Estado dej de percibir los aportes personales de los que optaron por el sistema de capitalizacin (que llegaron a ser del orden de los cuatro mil millones de dlares anuales). Los gastos no disminuyeron significativamente, ya que el Estado sigui pagando la casi totalidad de los beneficios previsionales: se sigui haciendo cargo de los jubilados al momento de 7

la reforma que haban aportado slo al rgimen estatal y tambin de la mayor parte de los haberes de los que se jubilaron despus de la reforma 13. Esto provoc un importante aumento del dficit pblico, incidiendo significativamente en la crisis de fines de 2001, cuando el Estado Nacional declar la cesacin de pagos. Algunos defensores de la reforma sostenan que la evasin previsional iba a disminuir, ya que los trabajadores iban a tener una actitud ms favorable al cumplimiento, habida cuenta de que cuanto ms aportaran, mejor sera su jubilacin futura. Esa actitud favorable no se verific en la prctica. Por otra parte, se aduca que las AFJP podran contribuir en la lucha contra la evasin. Sin embargo, en la prctica cada AFJP concentr sus esfuerzos en convencer a los trabajadores que estaban dentro del sistema para que la elijan, y no en lograr que los que no estaban en el sistema ingresen en l. Se alegaba que la reforma iba a aumentar la tasa de ahorro del pas, suponiendo que el Estado iba a buscar compensar con mayores ingresos o menores gastos los recursos que dejaba de percibir, mientras que los fondos de capitalizacin aumentaran el ahorro privado. En la prctica, y al menos hasta el ao 2002, el ahorro privado fue compensado por mayor dficit (desahorro) pblico: el Estado no compens con mayores impuestos ni con menores gastos los recursos que perdi con la reforma; simplemente tuvo mayor dficit, que provoc mayores gastos en los aos siguientes en concepto de intereses, realimentando as al dficit. Con posterioridad a la crisis que llev al default a fines de 2001, la solvencia del Estado mejor, ante la escasa posibilidad de financiarse en los mercados de capitales luego del default de la deuda, y la falta de apoyo crediticio de los organismos internacionales de crdito. La crisis provoc tambin falta de financiamiento al sector privado, lo que oblig a las empresas a reducir su nivel de endeudamiento. As, la tasa de ahorro nacional mejor sensiblemente, pero es difcil argumentar que fue gracias a la reforma previsional. Las AFJP tendieron a concentrarse (a octubre de 2008, seis de ellas administraban, en conjunto, el 92% de los fondos del sistema). Como buena parte de los propietarios de las AFJP eran bancos, y en la segunda mitad de los 90 hubo un fuerte proceso de extranjerizacin del sistema financiero, la mayor parte del capital de las AFJP pas a ser propiedad de grupos extranjeros. Las comisiones cobradas por las AFJP, que recibieron desde los primeros momentos crticas por su alto nivel14, siguieron siendo muy onerosas Lo notable es que Nacin AFJP, creada entre otras cosas para regular el sistema introduciendo una Administradora cuyo objetivo no fuera la rentabilidad propia sino el beneficio social, cobr en general comisiones similares a las del resto de las AFJP. 4.5. Las modificaciones del ao 2007 (Ley 26.222) En marzo de 2007 se promulg la Ley 26.222, aprobada con amplia mayora legislativa, que modific la reforma previsional sancionada en 1993 sin alterar sus fundamentos principales: la coexistencia de un rgimen mixto (en el que los aportes personales van a un componente de capitalizacin, mientras que las contribuciones patronales financian al
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En general, las personas a las que les faltaban pocos aos para jubilarse optaron por continuar en el rgimen de reparto estatal. Pero an en el caso de los que optaron por el rgimen de capitalizacin, al haber aportado a este rgimen durante pocos aos, la mayor parte de los haberes eran pagados por el Estado en forma de PBU, PC o garanta de jubilacin mnima.
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La relacin entre la comisin cobrada y los fondos ingresados a la cuenta de capitalizacin (es decir, los aportes netos de comisiones) era de casi el 40%. La comisin se cobraba por adelantado se deduca de los aportes ingresados- en lugar de establecerse como un porcentaje de la rentabilidad que obtuvieran los fondos, lo que hubiera sido ms aceptable.

componente de reparto, y ambos componentes financiarn los haberes futuros) con un rgimen de reparto puro, la posibilidad de optar (aunque sea por nica vez) entre ambos regmenes, y la administracin del componente de capitalizacin por parte de empresas privadas especializadas (las AFJP). Hubo, sin embargo, una diferencia de orientacin: la implementacin de la reforma de 1993 tenda a que desapareciera el rgimen de reparto puro; para ello, a los trabajadores que no realizaban una opcin explcita en un plazo de 90 das (que eran la mayora de los que empezaban a trabajar) se los derivaba al rgimen de capitalizacin, y al que estaba en ese rgimen no se le permita pasarse al rgimen de reparto puro. En cambio, la reforma de la Ley 26.222 permiti la opcin por el rgimen de reparto a quienes estaban en el sistema mixto; es ms, el Gobierno alent a los trabajadores a realizar esa opcin. Por otra parte, por aplicacin de la Ley 26.222 se traspas al sistema pblico a los trabajadores que hubieran acumulado un reducido fondo en el rgimen de capitalizacin y les faltaran menos de 10 aos para jubilarse, con el argumento de que su fondo de capitalizacin iba a ser insuficiente para asegurarles una jubilacin adecuada. Tambin se traspas a los trabajadores que estuvieran aportando a regmenes especiales (docentes universitarios, diplomticos, etc.). Otras disposiciones relevantes de la Ley 26.222 fueron: Se impuso una comisin mxima que podan cobrar las AFJP (que constituy una reduccin moderada respecto de las comisiones que venan cobrando); Se estableci un haber mnimo garantizado para todos los jubilados. Si el jubilado percibe un haber menor, la diferencia la paga el Estado.

Como resultado de la opcin abierta por la Ley 26.222, alrededor de un milln trescientos mil aportantes al sistema de capitalizacin optaron por pasar al sistema de reparto. Adems, algo ms de un milln doscientas mil personas fueron traspasadas debido a pertenecer a regmenes especiales, o faltarle menos de diez aos para jubilarse sin haber acumulado un fondo de capitalizacin de al menos $20.000. Son cantidades importantes, pero an despus de estos traspasos, el Rgimen de Capitalizacin mantena casi 9,5 millones de afiliados a junio de 2008, de los cuales aproximadamente 4,4 millones eran cotizantes (es decir, haban realizado aportes recientes). Tanto la cantidad de afiliados al Rgimen de Capitalizacin, como la de cotizantes, disminuy alrededor de 20% entre el ao 2007 (mximo valor de la serie15) y el ao 2008. Pero la mayora de los que podan ejercer la opcin de regresar al Rgimen de Reparto puro no lo hicieron. 4.6. La contra-reforma de fines de 2008 Cuando se anunci el proyecto que concluy en la Ley 26.222, los que tenan intereses en las AFJP (dueos, ejecutivos, empleados) respiraron aliviados: dadas las crticas que reciba el sistema, y las voces a favor de realizar cambios drsticos, pareca que el Gobierno Nacional, al impulsar reformas relativamente menores, estaba ratificando el sistema. Sin embargo, a menos de dos aos de enviado ese proyecto, sorpresivamente el Gobierno impuls un proyecto de reforma muy distinto: su promulgacin, en diciembre de 2008, (Ley 26.425) implic la eliminacin del Rgimen de Capitalizacin, y el retorno a un nico sistema de reparto, administrado por el Estado, a travs de la Administracin Nacional de la Seguridad Social (ANSES). A partir de su implementacin, el Estado pas a recibir la totalidad de los aportes hechos al Sistema Previsional Nacional, y a hacerse cargo del 100% de las jubilaciones del mismo.
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Tomando para cada ao las cifras al 30 de junio.

Los fondos de las cuentas individuales de capitalizacin pasaron a juntarse, con los recursos que ya en ese momento tena la ANSES, formando un solo fondo comn, el denominado Fondo de Garanta de Sustentabilidad del Rgimen Pblico de Reparto (FGS). La Ley dispone que estos recursos slo pueden ser utilizados (como destino final) para pagar beneficios previsionales, si bien transitoriamente pueden ser invertidos financieramente (por ejemplo, comprando ttulos pblicos o realizando plazos fijos en bancos). Pero los haberes de los actuales y futuros jubilados, al menos tericamente, no dependen de los fondos acumulados: las jubilaciones se rigen por la regla: PBU + 1,5% del sueldo considerando el promedio de los ltimos diez aos por cantidad de aos aportados (hasta un mximo de 35 aos de aportes). La aprobacin de la eliminacin del rgimen de capitalizacin tuvo, a diferencia de su creacin, un trmite legislativo rpido. Las resistencias que gener estuvieron en gran medida originadas por la desconfianza hacia el uso que hara el Gobierno de los fondos que reciba (se haban acumulado fondos en las cuentas de capitalizacin que, en septiembre de 2008, superaban los 30 mil millones de dlares), y se critic fuertemente la incongruencia de haber planteado la libre opcin entre los dos regmenes en el ao 2007, y eliminarla (al suprimir el rgimen de capitalizacin, al cual segua afiliada la mayora de los trabajadores registrados) al ao siguiente. Pero slo una fraccin relativamente menor de los legisladores se expres a favor de la continuidad del rgimen de capitalizacin por considerarlo superior. 5. Perspectivas futuras

Actualmente (ao 2009) el sistema previsional tiene supervit, en fuerte contraste con la situacin existente 15 aos atrs, cuando se implement la reforma aprobada en 1993. Los motivos son: Durante la dcada de los 90, ante el dficit que ya tena el sistema y el desfinanciamiento que implic la reforma, se asignaron fondos provenientes de la coparticipacin federal de impuestos (parte de los cuales iban destinados a las provincias) para financiarlo, los que constituyen casi el 30% de los recursos del sistema; sin ellos, el sistema previsional tendra dficit, ya que la recaudacin por aportes y contribuciones de seguridad social es inferior al costo de las prestaciones pagadas. Entre los aos 2002 y 2008, los haberes de los jubilados (excepto los de menores ingresos, que se vieron beneficiados por incrementos en los haberes mnimos) aumentaron menos que los sueldos de los trabajadores activos aportantes. Como consecuencia, la recaudacin de aportes y contribuciones creci ms que los pagos por prestaciones16. En el ao 2008 se aprob un mecanismo de movilidad (actualizacin) de las jubilaciones, pero aplicable recin a partir del ao 2009. Esta situacin llev a que gran cantidad de jubilados iniciaran juicios reclamando por la movilidad de sus haberes entre 2002 y 2008. A pesar de existir jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en el sentido de darle la razn a quienes hacen juicios, el Estado se limita a pagar las sentencias a medida que quedan firmes, sin proveer una solucin colectiva que impida que se sigan iniciando nuevos juicios. Tambin en esos aos, hubo un fuerte crecimiento del Ingreso Nacional por habitante, prcticamente sin precedentes en la historia argentina, al menos desde que se llevan registros. Esto tambin contribuy al aumento de la recaudacin, por

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Entre 2002 y 2008 la recaudacin por Contribuciones de Seguridad Social del Sector Pblico Nacional creci un 463% en valores corrientes, mientras que los pagos de prestaciones previsionales lo hicieron en un 232%. Esto fue resultado, entre otros factores, del hecho de que los haberes de los jubilados de medios y altos ingresos tuvieron ajustes muy inferiores a la evolucin de los precios y de los salarios promedio.

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tres factores concurrentes: a) aumento de la cantidad de ocupados; b) aumento del sueldo promedio; c) disminucin de la evasin tributaria en general, y previsional en particular (el cumplimiento tributario est histricamente positivamente correlacionado con el ingreso por habitante). Esto, sin embargo, no elimina los temores acerca de la solvencia de largo plazo del sistema, que puede verse afectada por: o Reclamos de las provincias para recuperar fondos, que cedieron cuando el sistema previsional atravesaba un fuerte dficit, producto en parte de la creacin del rgimen de capitalizacin, ahora suprimido. o Una eventual generalizacin de los juicios por la falta de movilidad de los haberes previsionales entre 2001 y 2008, lo que aumentara las erogaciones del sistema. o Una reversin del ciclo econmico, que implique una recesin que afecte negativa y fuertemente la recaudacin previsional. o La cantidad de beneficiarios del sistema creci en ms de 1,5 milln de personas entre los aos 2006 y 2007, en gran parte debido a amplias moratorias previsionales, que permitieron que personas que no haban completado sus aportes (en algunos casos, que nunca haban hecho aportes) se incorporaran al sistema, pagando su deuda de aportes en cuotas, que se le descuentan de los haberes. A medida que los planes de cuotas se van cancelando, los haberes netos de estas personas tienden a aumentar. o Al seguir aumentando la expectativa de vida, y mantenerse constante la edad a la que se accede a la jubilacin, la proporcin de jubilados tiende a crecer en relacin a los trabajadores activos, que son los que generan los ingresos que financian los haberes previsionales. Adems de este problema de solvencia de largo plazo, preocupa el hecho de que gran parte de los trabajadores actuales no estn realizando sus aportes correspondientes, con lo que no estn ganando el derecho a una jubilacin futura. Se estima que la poblacin econmicamente activa del pas es de alrededor de 18 millones de personas, de las cuales menos de la mitad efecta aportes regularmente. Seguramente algunos de los que no estn pagando aportes tendrn los medios para sustentarse en el futuro; pero es difcil saber en qu proporcin el resto presentar un desafo para las polticas futuras de accin social de los gobiernos.

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