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CONGRESO DE LA REPBLICA

Programa de Fortalecimiento Legislativo del Congreso de la Repblica

Universidad del Estado de Nueva York USAID - PERU

Facultades Legislativas del Poder Ejecutivo


Dr. Csar Landa
Consultor Sr. Jorge Len Asistente

Lima, Diciembre del 2003

2 FACULTADES LEGISLATIVAS DEL PODER EJECUTIVO

I. INTRODUCCIN En el actual proceso democrtico se puede afirmar que el control constitucional del Poder Ejecutivo pasa por definir: los alcances de la funcin legislativa de este Poder, las caractersticas de estas normas legales decretos legislativos, decretos de urgencia y los tratados simplificados y analizar las principales resoluciones de la jurisdiccin constitucional, recadas sobre estas normas. A fin de que se puedan establecer, inductivamente, las funciones del control parlamentaria de las facultades legislativas del Poder Ejecutivo. Para tal cometido, cabe sealar, previamente, que en un rgimen presidencial atenuado como el peruano, el desarrollo del Estado democrtico ha demostrado la necesidad de que el poder pblico participe en el fomento y promocin del bienestar econmico y social de todos los ciudadanos. Lo cual es motivo para que el Presidente de la Repblica, antes que el Parlamento, sea quien se encargue de dirigir la poltica general del gobierno de desarrollo social y econmico, segn dispone el Artculo 118 3 de la Constitucin. . Pero, dada la tradicin presidencialista caracterizada por el mayor dinamismo y recursos tcnicos del Poder Ejecutivo, el ejercicio discrecional de la facultad legislativa delegada u originaria ha llevado, incluso, a replantear la teora de la divisin de poderes y de la forma de gobierno, as como el rol legislativo del Congreso (ver Cuadro N 1). Esto ltimo porque el problema ya no es, realmente, que el Ejecutivo ejerza facultades legislativas, sino, ms bien, radica en que el Congreso encuentre los medios para impedir que se haga un uso abusivo de esta facultad.1 Cuadro N 1 LEGISLACION DEL PODER EJECUTIVO Y EL CONGRESO Belande Garca Fujimori 1980-1985 1985-1990 1990-2000 Dec. Urgencia Dec. Legislativo Leyes 667 348 990 1033 263 848 1655 303 1373 Paniagua 2000-2001 120 12 139 Toledo 20012003* 136 19 602 .Totales 3611 945 3952

* Hasta el 31de Diciembre de 2003 Fuente: www.congreso.gob.pe Elaboracin: Csar Landa

Las normas de la Constitucin y del Reglamento del Congreso no han servido para asegurar un ejercicio adecuado de dichas facultades, porque ha quedado librado a la discrecionalidad presidencial y al talante menos o ms democrtico del Presidente de
Giraud, mile. Le pouvoir excutif dans les dmocraties dEurope et dAmrique. Paris: Sirey, 1938, pp. 17 ss.; Linares Quintana, Segundo. Tratado de la ciencia del Derecho Constitucional argentino y comparado. Tomo VIII, editorial Alfa, Buenos Aires, 1963, p. 131.
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turno. Motivo por el cual, cabe analizar y plantear los alcances que debera tener el ejercicio del control parlamentario de las facultades legislativas del Poder Ejecutivo. II. La Constitucin de 1993 y los decretos de urgencia. La Constitucin de 1993 ha establecido en su artculo 118 , inciso 19, que corresponde al Presidente de la Repblica dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia econmica y financiera, cuando as lo requiere el inters nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia, y; en el artculo 74 que los decretos de urgencia no pueden contener materia tributaria.... Estas normas abiertas permiten el uso discrecional de dichos conceptos jurdicos al ser indeterminados en la norma suprema, como son el carcter extraordinario, el inters nacional, la materia econmica o financiera2. Con lo cual se puede traspasar fcilmente el principio de divisin de poderes, por cuanto su interpretacin queda a merced de la discrecin del Presidente de la Repblica. Estas normas, por un lado, otorgan rango de ley a los decretos de urgencia y, por otro lado, les otorgan tambin fuerza de ley3. Con lo cual gozan de los atributos fundamentales de una ley, aunque estn reducidos a la materia econmica y financiera. Pero, dado el carcter abierto de la norma, los decretos de urgencia han constituido el instrumento legal por excelencia de los regmenes presidenciales, llegando a ser utilizados abusivamente. 1. Decretos de urgencia en autocracia Durante el perodo de gobierno de Fujimori entre julio de 1990 y noviembre de 2002 se dictaron 1655 decretos de urgencia adems de 303 decretos legislativos-, mientras que el Congreso dict en ese mismo perodo slo 1373 leyes. Ello fue as debido fundamentalmente a la falta de lealtad del entonces Presidente Fujimori, con el Estado Constitucional y los intereses nacionales, al hacer uso y abuso de los mismos. En ese entendido, durante dicho perodo gubernamental ninguno de los decretos de urgencia fue declarado inconstitucional por el Tribunal Constitucional, no obstante lo dispuesto, tanto en el artculo 118-19 de la Constitucin que obliga al Congreso al Presidente a dar cuenta de los decretos de urgencia al Congreso y a este a tomar cuenta de los mismos, como en el 200 -4 de la Constitucin que faculta a interponer la accin de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, contra los decretos de urgencia que violen la Constitucin por la forma o por el fondo. No obstante que se produjeron aberrantes normas de urgencia, como aquellas que no fueron publicadas en el diario oficial, al considerarlas el gobierno arbitrariamente como secretas4. As pues, se puede afirmar que durante la dcada pasada no se produjo control parlamentario alguno; no obstante que el artculo 91 del Reglamento del Congreso
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Eduardo Garca de Enterra, Democracia, jueces y control de la administracin, Civitas, Madrid, 1996, pp. 219 y ss. 3 Aldo Sandulli, Legge, forza di legge, valore di legge, en Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, Anno VII, Milano, 1957, pp. 269 y ss.; Ignacio Gutirrez Gutirrez, Los controles de la legislacin delegada, CEC, Madrid, 1995, pp.109 y ss.; asimismo, Francisco Rubio Llorente, Rango de ley, fuerza de ley, valor de ley, en RAP, Nos. 100-102, pp. 417 y ss. 4 Csar Castillo, Los decretos presidenciales de urgencia en el Per y en la Constitucin de 1993, Tesis de Bachiller en Derecho. PUCP, Lima, 1996. cit., pp. 455, 459 y 460.

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haba dispuesto escuetamente el procedimiento respectivo. Esto se debi a que, la mayora parlamentaria de entonces fue renuente a disponer del efectivo control sobre dichas normas legales del Presidente, aunque fuesen inconstitucionales. Prctica que pese a los decretos de urgencia dictados entre 1993 y 2000, no se aplic en ningn caso, sino tan slo oper un silencio convalidante de la mayora parlamentaria; la cual, en el mejor de los casos procedi a realizar un control oblicuo, que consisti en la presentacin de proyectos de leyes modificatorios o derogatorios sobre aquellos decretos de urgencia o, en su caso decretos legislativos; evitando as la finalidad y funcin de la dacin de cuenta, que es el control parlamentario directo a los actos normativos del Presidente de la Repblica. Lo cual facilit el establecimiento de un gobierno de los hombres y no un gobierno de la Constitucin5. 2. Decretos de Urgencia en democracia Slo en la actual etapa de la transicin democrtica, por un lado, el Congreso de la Repblica ha empezado a ejercitar difusamente el control parlamentario; mientras que, por otra parte, el Tribunal Constitucional ha ejercido con mayor contenido su funcin de control jurisdiccional sobre los decretos de urgencia, de la forma siguiente: A) Control del Tribunal Constitucional Mediante Decreto de Urgencia N 140-2001 el Poder Ejecutivo dict medidas extraordinarias para regular el transporte pblico orientadas a su formalizacin y mejora de la calidad y seguridad del servicio brindado al usuario. La medida que se impugn por inconstitucional fue el artculo 4 que autoriz a fijar tarifas mnimas para la prestacin del servicio de transporte terrestre nacional e internacional de pasajeros y carga. As, en noviembre de 2003, el Tribunal Constitucional si bien declar fundada en parte la demanda, estableci ciertos criterios a los que deben responder los decretos de urgencia: a)
Excepcionalidad: La norma debe estar orientada a revertir situaciones extraordinarias e imprevisibles, condiciones que deben ser evaluadas en atencin al caso concreto y cuya existencia, desde luego, no depende de la voluntad de la norma misma, sino de datos fcticos previos a su promulgacin y objetivamente identificables. Ello sin perjuicio de reconocer, tal como lo hiciera el Tribunal Constitucional espaol criterio que este Colegiado sustancialmente comparte- que en principio y con el razonable margen de discrecionalidad, es competencia de los rganos polticos determinar cundo la situacin, por consideraciones de extraordinaria y urgente necesidad, requiere el establecimiento de una norma (STC N 29/1982, F.J. N. 3). b) Necesidad: Las circunstancias, adems, debern ser de naturaleza tal que el tiempo que demande la aplicacin del procedimiento parlamentario para la expedicin de leyes (iniciativa, debate, aprobacin y sancin), pudiera impedir la prevencin de daos o, en su caso, que los mismos devengan en irreparables. c) Transitoriedad: Las medidas extraordinarias aplicadas no deben mantener vigencia por un tiempo mayor al estrictamente necesario para revertir la coyuntura adversa. d) Generalidad: El principio de generalidad de las leyes que, conforme se ha tenido oportunidad de precisar en el Caso Colegio de Notarios de Lima (Exps. Acums. Nros. 0001-2003-AI/TC y 0003-2003-AI/TC, F.J. N. 6 y ss.), puede admitir excepciones,
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Herbert Spiro, Government by Constitution, Random House, New York, 1959, pp. 361 y ss.

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alcanza especial relevancia en el caso de los decretos de urgencia, pues tal como lo prescribe el inciso 19) del artculo 118 de la Constitucin, debe ser el inters nacional el que justifique la aplicacin de la medida concreta. Ello quiere decir que los beneficios que depare la aplicacin de la medida no pueden circunscribir sus efectos en intereses determinados, sino por el contrario, deben alcanzar a toda la comunidad. e) Conexidad: Debe existir una reconocible vinculacin inmediata entre la medida aplicada y las circunstancias extraordinarias existentes. En tal sentido, este Tribunal comparte el criterio de su homlogo espaol cuando afirma que la facultad del Ejecutivo de expedir decretos de urgencia no le autoriza a incluir en l cualquier gnero de disposiciones: ni aquellas que por su contenido y de manera evidente, no guarden relacin alguna (...) con la situacin que se trata de afrontar ni, muy especialmente aquellas que, por su estructura misma, independientemente de su contenido, no modifican de manera instantnea la situacin jurdica existente, pues de ellas difcilmente podr predicarse la justificacin de la extraordinaria y urgente necesidad (STC N. 29/1982, F.J. N. 3). Las medidas extraordinarias y los beneficios que su aplicacin produzcan deben surgir del contenido mismo del decreto de urgencia y no de acciones diferidas en el tiempo o, menos an, de delegaciones normativas, pues ello sera incongruente con una 6 supuesta situacin excepcionalmente delicada.

Como es de entender el Tribunal Constitucional ha planteado un marco de control jurisdiccional que deja de lado la literalidad de la norma constitucional, para delinear un canon razonable, previsible y por tanto controlable de interpretacin constitucional para la expedicin y revisin de los decretos de urgencia. Posicin que debe ser tomada en consideracin por el Congreso; sin embargo, ello no se ha hecho evidente todava. B) Control Parlamentario El Poder Ejecutivo da cuenta al Congreso sobre la expedicin de los decretos de urgencia de conformidad con el artculo 118-19 de la Constitucin y el artculo 91 del Reglamento del Congreso, que establecen expresamente los mecanismos automticos de su control parlamentario. En efecto, dentro de veinticuatro horas a la publicacin del decreto de urgencia, el Presidente de la Repblica debe remitir al Congreso el decreto de urgencia expedido; para que la Comisin de Constitucin se aboque a dictaminar si versa sobre materia econmica o financiera y si se da el supuesto habilitante de situaciones extraordinarias e imprevisibles cuyo riesgo inminente de que se extienda constituye un peligro para la economa nacional o las finanzas pblicas. Pero, slo en el caso de que se viole lo prescrito, dicha Comisin se pronunciar y recomendar su derogacin al Congreso, que debe aprobarla por ley7. As por ejemplo, del anlisis sobre los Decretos de Urgencia emitidos a lo largo del ao 2002, se pueden observar datos reveladores acerca de la utilizacin de los mismos en nuestro sistema constitucional. En primer lugar, en cuanto a la necesidad que la causa objetiva de los decretos de urgencia corresponda a medidas de emergencia; esta no se ha constatado en todos
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Tribunal Constitucional. Expediente N 0008-2003-AI/TC. Accin de inconstitucionalidad contra el artculo 4 del Decreto de Urgencia N 140.2001. Ver. www.tc.gob.pe. 7 Congreso de la Repblica, Reglamento del Congreso de la Repblica, edicin oficial, Lima, Octubre de 2002.

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los casos, ya que las causas que han dado lugar a dichos Decretos no siempre han sido originadas por hechos urgentes. En ninguna disposicin ni constitucional ni legal se delimit lo que podra, en trminos generales, considerarse como indicador de una situacin urgente. En el caso del D. U. N 017-2002, result poco claro que el equilibrio financiero de distritos que haban cedido territorio para la creacin de un nuevo distrito constituyeran una situacin de urgencia; en todo caso, era una situacin previsible que no poda generar una situacin de urgencia, salvo por la propia lenidad administrativa o gubernamental; lo cual no es un supuesto que habilite indirectamente la expedicin de los decretos de urgencia.. De esta manera, la calificacin de un asunto como urgente, da lugar a una valoracin subjetiva por parte del Poder Ejecutivo; la que ser a su vez, objeto de una valoracin tambin subjetiva- por parte del Poder Legislativo. En ambos casos, los problemas que se producen son evidentes: al no tener parmetros claros acerca de la urgencia de una tema en particular, en teora, el Poder Legislativo podra observar todos los decretos de urgencia emitidos por el Poder Ejecutivo, ya que -valorativamente- podra considerar un asunto como no urgente. Por ello, es que se requiere regular esta materia, para crear previsibilidad y certeza a las tareas del control parlamentario. Otro error comn en la formulacin de los Decretos de Urgencia, se produce al confundir las situaciones extremas o preocupantes que requieren una actuacin previsible y permanente del Estado, por ejemplo en materias de saneamiento de infraestructura fsica o social, con temas que por su impacto al ocurrir un desastre natural por ser inesperados- puedan calificar de urgentes. De otro lado, as como se puede constatar que en ocasiones la delimitacin de lo que es urgente no existe; ha sido pasado por alto la delimitacin de uno de los elementos de la urgencia: la imprevisibilidad. As se han emitido Decretos de Urgencia para solucionar problemas que se han producido por descuidos del legislador al no cumplir con su deber de dar desarrollo a una norma, hacindola inaplicable en la prctica- o en situaciones que parece no estar justificada objetivamente. Precisamente, porque los hechos objetivos que dan lugar a la emisin de dichos Decretos constituyen materias que han podido ser normadas previamente por el legislador. En cuanto a la peligrosidad de una situacin sobreviniente que puede verificarse por la situacin que necesita ser regulada; sta slo se ha demostrado motivadamente en casos excepcionales, como en el del D. U. 003-2002, en el que la actuacin de la administracin pblica pudo verse entorpecida por la aplicacin inmediata de una norma legal; que no prevea originalmente un periodo de adecuacin de sus disposiciones. Asimismo, el Poder Ejecutivo ha pretendido legislar mediante Decretos de Urgencia sobre materias que deben ser parte de su actividad diaria, tales como las labores de planeamiento e infraestructura o la implementacin de programas sociales; los cuales, por su propia naturaleza, deben corresponder a un planeamiento legislativo previo para su desarrollo. Otro defecto que se produce en la expedicin de los Decretos de Urgencia que se han emitido, es la mencin de la transitoriedad de la norma; as de 26 Decretos de Urgencia expedidos el ao 2002 slo siete de ellos disponan con claridad que se trataba de medidas extraordinarias. En otros casos, se indicaba el carcter extraordinario de la medida; pero se omita la alusin acerca del plazo en que estas medidas deban regir.

En cuanto al requisito de que dichos decretos se circunscriban a materia econmica y financiera; ste se ha cumplido en la mayora de los casos. No obstante lo anterior, cabe resaltar que, en ciertos casos como el del Decreto Legislativo N 007-2002- lo que se hizo en realidad fue legislar sobre materia propiamente administrativa. Asimismo, se constata que en ciertos casos, se crearon mediante dichos instrumentos legales exoneraciones tributarias o se instituy la contratacin de bienes y servicios en formas distintas sealadas por la Ley tal es el caso del D.U. 027-2002, que fuera observado por el propio Congreso-. De otro lado, otro concepto totalmente indefinido en la formulacin de dichos instrumentos legales es la determinacin del inters nacional; ya que, en la prctica, muchas de las actuaciones estatales pueden calificar como de inters general; pero que no son producto de situaciones extraordinarias, sino ordinarias. Con este balance, lo que se intenta determinar es que no basta que los mencionados instrumentos legales cumplan formalmente con los requisitos establecidos en la Constitucin; sino que lo hagan sustancialmente. Pues el afirmar que se regula materia econmico-financiera, sin dar mayor explicacin en qu consiste la misma, puede dar lugar a que bajo este ttulo se regulen otras materias, no autorizadas. En ese sentido, el Congreso ha dejado pendiente la posibilidad de establecer: 1) Qu se debe entender por la necesidad y urgencia de una medida extraordinaria? 2) Cul es el alcance de la materia econmica y financiera? 3) Qu vigencia temporal tienen los decretos de urgencia y cules son sus efectos en el tiempo? 4) Cul es el grado de provisionalidad de los mismos? 5) Cules son los alcances de la fuerza de ley de los decretos, con relacin a las dems normas legales? 4. Propuesta de regulacin Dada la corta pero intensa expedicin de los decretos de urgencia en el Per, se puede concluir que stos han constituido el principal instrumento de expedicin de normas legales del presidencialismo durante las etapas de los gobiernos democrticos (1980 a 1990); mientras que en el perodo autocrtico los decretos de urgencia constituyeron slo una de las formas legales que us el gobierno (1990-2000), junto a los decretos leyes de la etapa del gobierno de facto (1992) Mientras que en el actual perodo gubernamental (2001-2003) hay un mesurado uso de los decretos de urgencia, pero no por ello con la certeza jurdica de su uso adecuado. Se podra decir que la prctica y la teora constitucional de la expedicin por el Poder Ejecutivo de los decretos de urgencia, as como su control constitucional esbozado por el Congreso, presentan una gran divergencia entre la norma, la doctrina y la realidad constitucional. Salvo con la Ley N 25397, Ley de Control de los Actos Normativos del Presidente de la Repblica que fue derogada por el gobierno de facto en 1992 se estableci normas bsicas para el ejercicio del control parlamentario. Y actualmente su regulacin parcial y limitada establecida en el Reglamento del Congreso no constituye una solucin para efectos del control parlamentario. Motivo por el cual, para la expedicin de los decretos de urgencia se deberan definir algunos lineamientos normativos, que es lo mismo a sealar los parmetros de su control parlamentario, en base a los lineamientos jurisprudenciales del Tribunal Constitucional y los siguientes fundamentos constitucionales :

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a. Deben ser normas extraordinarias o excepcionales que se dicten ante una especial situacin de necesidad o urgencia, imprevisible fcticamente. Dicha situacin debe ser definida o interpretada razonablemente con la finalidad de resolver inmediatamente una grave crisis, que provocara un mal mayor para el inters nacional que no de debe reducirse a lo econmico o financiero- si no interviniese el gobierno inmediatamente8. b. La validez de los decretos de urgencia debe tener una periodicidad limitada de cuarenta y cinco das (45), debido a que las situaciones de crisis al ser imprevisibles, crean un estado de necesidad y urgencia que las justifican. Por eso, por regla general siempre son transitorias9; de lo contrario, si esa situacin excepcional se prolongase en el tiempo, el Congreso debera legislar positivamente sobre el tema. c. Los decretos de urgencia al tener fuerza de ley; gozan de fuerza activa, en tanto pueden modificar o suspender los efectos de las leyes ordinarias en el mbito de su competencia; teniendo como lmites generales la proteccin de los derechos fundamentales10 y especficos los que expresamente le queden prohibidos, como es el caso de la materia tributaria (Constitucin Art. 74 ); ms no deben tener fuerza pasiva es decir que no puedan resistir una modificacin de una norma de rango legal. d. Los decretos de urgencia al ser una atribucin del Presidente de la Repblica que requiere el refrendo del Presidente del Consejo de Ministros y la aprobacin del Consejo de Ministros, recae en estas autoridades y rganos de gobierno la potestad de definir con un razonable margen de discrecionalidad, el contenido del inters nacional, la oportunidad de la medida extraordinaria, la intensidad de la crisis, la temporalidad de estas normas extraordinarias y las normas legales a ser derogadas o suspendidas. e. Los decretos de urgencia estn reservados para regular slo materia econmica y financiera. La prctica se ha orientado hacia la intervencin en el manejo de los aspectos presupuestales, financieros y crediticios pblicos, que son normados por ley; pero no sera irrazonable entender que la necesidad y urgencia se refiera extraordinariamente tambin a temas de finanzas privadas que comprometan a las pblicas. La regulacin legal de cualquiera de esas tres sub-materias constituye el objetivo nico de los decretos de urgencia y no los aspectos suplementario o accesorio a los mismos. f. Los decretos de urgencia estn a condicin que lo requiera el inters nacional; que si bien es un concepto jurdico abierto o indeterminado, no es de carcter discrecional del gobierno; motivo por el cual, cabe asumir como un criterio delimitador que existe inters nacional cuando se haya comprometido el bien comn, el inters social, la utilidad pblica, la seguridad pblica o el inters general.

Pablo Santolaya Machetti, El rgimen constitucional de los decretos-leyes. Tecnos, Madrid, 1988, pp. 106 y ss. 9 Al respecto, ver el artculo 173 del Proyecto de Ley de Reforma de la Constitucin, que ha establecido cuarenticinco das de vigencia de los decretos de urgencia, plazo luego del cual caducan, salvo que sean prorrogados por el Congreso o la Comisin Permanente durante su receso. Ver: Congreso de la Repblica, Proyecto de Ley de Reforma de la Constitucin, Lima, Julio 2002, p. 81. 10 Luis Segura, El control de los decretos-ley por el Tribunal Constitucional, en RAP N104, mayoagosto, Madrid, 1984, pp. 367 y ss.

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g. Por el control parlamentario el gobierno debe dar cuenta al Congreso de los decretos de urgencia, lo que supone; por un lado, la remisin fundamentada de los decretos de urgencia con fuerza de ley y, por otro lado, el control parlamentario de los mismos, convalidndolos mediante el silencio legislativo positivo o, derogndolos expresamente a travs de una ley, en tanto incumplan con el inciso 19 del artculo 118 de la Constitucin y lo establecido en el artculo 91 del Reglamento del Congreso. h. El control judicial lo realiza el Tribunal Constitucional quien es competente para examinar la accin de inconstitucionalidad acerca de la constitucionalidad o no de los decretos de urgencia, tanto por el fondo como por la forma; sin perjuicio que la justicia ordinaria se pronuncie incidentalmente sobre la constitucionalidad de su aplicacin, en un proceso judicial concreto o en va de amparo11. Las normas que regulen los decretos de urgencia deben reflejar una posicin subordinada a la Constitucin, antes que al presidencialismo normativo, debido a que en un Estado de Derecho su expedicin no puede quedar librada al voluntad propia del positivismo legalista, sino que debe quedar vinculada a las normas constitucional y legales que las desarrollen de manera razonable y previsible, regulando las situaciones de emergencia econmicas. III. Decretos Legislativos El monopolio de la legislacin corresponde al Congreso, en tanto el poder constituyente ha dispuesto que la legislacin sea competencia bsica de la asamblea de representantes elegidos por el pueblo para ejercer dicha funcin. Sin embargo, subsidiariamente, el Congreso puede delegar una parte de su competencia legislativa al Poder Ejecutivo o a la propia Comisin Permanente en la materia y plazo definidos en la ley autoritativa, segn los artculos . 104 y 101 -4 de la Constitucin. El control parlamentario de los decretos legislativos tiene otra problemtica menos compleja que el control de los decretos de urgencia, pero no por ello menos importante. Porque los parmetros de control son ms precisos, pues no se realizan en funcin de conceptos abiertos, como s sucede con los decretos de urgencia. Antes bien tienen como presupuestos habilitantes una materia especfica y un plazo determinado que los define el propio Congreso en la ley autoritativa. Esto de alguna manera facilita el control parlamentario de los mismos, pues no debera existir mayor margen de discrecionalidad por parte del Poder Ejecutivo o la Comisin Permanente, salvo que realice una interpretacin abierta o extensiva de la ley autoritativa que pueda exceder el mandato recibido. Por ello, es necesario que el Parlamento realice un escrupuloso control de estas normas, en tanto constituye una obligacin establecida en la Constitucin y en el Reglamento del Congreso. Si bien es cierto que la facultad de la legislacin delegada en manos del Poder Ejecutivo es una prerrogativa constitucional delimitada que se le otorga al mismo, para que sea capaz de actuar con rapidez en ciertas situaciones de crisis, se debe resaltar

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Jos Soriano, Los decretos-leyes en la jurisprudencia constitucional espaola, en RAP, Nms. 100102..., op. cit., pp. 465 y ss.; asimismo, Antonio Cano Mata, Los ciudadanos y su posible intervencin en el recurso de amparo y dems impugnaciones residenciadas en el Tribunal Constitucional, en RAP, N 106, enero-abril, Madrid, 1985, pp. 171 y ss.

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el carcter extraordinario de dicha facultad, en funcin de los siguientes lineamientos formativos que constituiran los parmetros del control parlamentario: a. La delegacin de facultades se realiza mediante una ley autoritativa que establece las materias y el plazo de legislacin, que aprueba el Pleno del Congreso unicameral por mayora. No cabe delegacin en las materias relativas a la reforma constitucional, aprobacin de tratados internacionales, leyes orgnicas, Ley de Presupuesto y Ley de la Cuenta General de la Repblica. Las materias delegadas y el plazo establecido no deben ser genricos o indefinidos, sino taxativa y expresamente determinadas en la ley autoritativa. No cabe que el Poder Ejecutivo delegue en cascada la facultad legislativa, encomendndola a otro organismo bajo su dependencia.

b.

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e. La norma legal que use el Poder Ejecutivo debe ser el decreto legislativo; y la Comisin Permanente ejerce las facultades legislativas delegadas mediante proposiciones de ley y con cargo a dar cuenta al Pleno del Congreso, que se aprueban como ley. f. El uso de la delegacin por el Ejecutivo agota la delegacin de facultades antes de agotado el plazo, una vez que sea publicado el decreto legislativo en el diario oficial.

g. Los decretos legislativos, si bien gozan de una presuncin de conformidad constitucional, estn sometidos a los siguientes controles especficos: i.- Control de contenido, para verificar su compatibilidad con las expresas disposiciones de la ley autoritativa, asumiendo que existe una presuncin iuris tantun de constitucionalidad de dichos decretos. ii.- Control de apreciacin, para examinar si los alcances o la intensidad del desarrollo normativo del decreto legislativo se enmarca en los parmetros de la direccin poltica que asume el Congreso en materia legislativa. iii.- Control de evidencia, para asegurar que dicho decreto legislativo no slo no sea violatoria de la Constitucin por el fondo o por la forma, sino tambin que no sea incompatible o no conforme con la misma. h. Los decretos legislativos estn sometidos al control de contenido, de apreciacin y de evidencia del Congreso. As como al control de conte3nido, apreciacin menos intenso- y de evidencia del Tribunal Constitucional y el Poder Judicial. El control constitucional de los decretos legislativos tambin es de naturaleza jurisdiccional, cuando el Tribunal Constitucional y el Poder Judicial resuelven en va de control abstracto o control concreto de normas, respectivamente. El Congreso puede establecer frmulas especiales de control en la ley autoritativa. As el control previo, con carcter vinculante o simplemente consultivo, permite que antes de la aprobacin del decreto legislativo por el Poder Ejecutivo, se cuente con la opinin del Congreso.

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III. Tratados simplificados

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En nuestro sistema constitucional, se puede observar que, por su forma de aprobacin, los tratados pueden ser clasificados bsicamente en tratados legislativos o tratados simplificados. Los tratados legislativos son aquellos que requieren de aprobacin por el Congreso, porque regulan infraconstitucionalmente temas especficos de rango legislativo, ya sea en materia de derechos humanos, soberana, dominio o integridad del Estado, defensa nacional, obligaciones financieras del Estado, tributos y dems cuestiones que requieran de norma legal, segn dispone el artculo 56 de la Constitucin. Los tratados simplificados, cuya competencia es del Poder Ejecutivo, son aquellos cuyas materias no estn contempladas en el nivel legislativo ni en el constitucional. As, el primer prrafo del artculo 57 de la Constitucin, operando como una clusula residual, los define como competencia del Poder Ejecutivo. De ese modo, dicho artculo dispone que el Presidente de la Repblica puede celebrar o ratificar tratados o adherir a stos sin el requisito de la aprobacin previa del Congreso en materias no contempladas en el artculo precedente. Ello no exime el control parlamentario sobre la facultad legislativa del Presidente de la Repblica de aprobar tratados adems de los decretos de urgencia, de los decretos legislativos y la declaratoria de los estados de excepcin-; la misma que se realiza a travs de la dacin de cuenta al Congreso, segn disponen el artculo 57 de la Constitucin y el artculo 92 del Reglamento del Congreso de la Repblica. As por ejemplo, dentro de las materias que son competencias propias del Poder Ejecutivo se encuentran la regulacin de las tarifas arancelarias, segn dispone el artculo 118 inciso 20 de la Constitucin. Lo cual supone en puridad una materia de contenido tributaria, que el constituyente ha dispuesto como objeto de competencia del Poder Ejecutivo; en virtud del cual ste podra celebrar convenios ejecutivos, segn faculta el artculo 57 de la Constitucin. Por ello, de la Constitucin peruana se desprende que los tratados simplificados son los acuerdos internacionales sobre materias de dominio propio del Poder Ejecutivo. Tales como los acuerdos arancelarios, libre circulacin de personas, mercaderas, naves y aeronaves entre pases, en la medida que no requieran decisiones legislativas del Congreso, es decir que sean asuntos de competencia del Poder Ejecutivo. En efecto, la competencia del Poder Ejecutivo, por razn de la materia y la funcin de gobierno y administracin, delimita el mbito de responsabilidad, en temas tales como los acuerdos de cooperacin tcnica internacional, bilaterales o multilaterales, entre pases o de organismos internacionales. Estos tratados simplificados han sido aprobados, indistintamente, en el Per, mediante decreto supremo, resolucin suprema e, inclusive, a travs de circulares y notas de intercambio entre los pases. No obstante, cabe precisar que a partir de la vigencia de la Ley N. 26647 se ha uniformizado el procedimiento de aprobacin, establecindose que dichos tratados sean aprobados solo por decretos supremos del Poder Ejecutivo. Los tratados simplificados al contener materias de dominio propio del Poder Ejecutivo, facultan al Presidente de la Repblica a ejercer la competencia constitucional de celebrar, ratificar o adherir al Estado a los mismos, de conformidad con el primer prrafo del artculo 57 de la Constitucin. 1. No obstante, puede darse el caso que una materia de competencia del Poder Ejecutivo para la celebracin de un tratado, pueda ser objeto de disputa por parte del

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Congreso, al entender que sta es una de las materias reservadas a su favor por el artculo 56 de la Constitucin. Este es el caso, que sucedi cuando el Vicepresidente de la Repblica encargado de la Presidencia de la Repblica suscribi, mediante D. S. N 081-2001-RE, el Acuerdo Multilateral sobre la Liberalizacin del Transporte Areo. Se cuestiona que la aprobacin de dicho Acuerdo no haya seguido el trmite de suscripcin de un tratado legislativo, dada sus implicancias en materia tributaria, la que constituye una competencia legislativa propia del Congreso. Sino que, por el contrario, se han seguido las disposiciones constitucionales y legales conducentes a la aprobacin de los convenios ejecutivos, materia reservada al Poder Ejecutivo. . En este caso u otros, el control parlamentario debera realizarse aplicando el test de la competencia. Este de manera sinttica debera normarse siguiendo los siguientes disposiciones a. Principio de unidad constitucional.- Por este principio se debe subordinar los intereses particulares de los poderes y organismos constitucionales a la preeminencia de los intereses generales del Estado. Dicho principio, conforme al artculo 44 de la Constitucin, tiene las siguientes finalidades: defender la soberana nacional, garantizar la plena vigencia de los Derechos Humanos; proteger a la poblacin de las amenazas contra su seguridad; y promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nacin. Esta subordinacin debera realizarse en el marco de las competencias y atribuciones establecidas en el bloque de constitucionalidad entre el Pode Ejecutivo y el Congreso. Vale decir, que existiendo dudas sobre el titular de la competencia o atribucin se deber apelar al contenido esencial de las atribuciones y a la clusula residual; segn la cual en un rgimen constitucional presidencialista, se preferir en caso de vaco o de duda acerca de la titularidad de la competencia en cuestin a favor del Poder Ejecutivo. De ese modo, la presuncin siempre operar a favor de los intereses estatales, representados por el Presidente de la Repblica, por ejemplo en materia de poltica exterior y relaciones internacionales lo que incluye competencias en materia de comercio exterior- y no de los poderes pblicos, que slo ejercen una cuota de los deberes del Estado, segn se desprendera del artculo 118 numeral 11 de la Constitucin. Pero si eso fuese insuficiente para delimitar las atribuciones en contienda, de acuerdo al test de la competencia, este debera verificarse mediante otros criterios formativos de control. b. Principio de competencia.- Con este principio se concretiza a quien le corresponde la competencia, a travs de identificar la lista de materias asignadas a los poderes del Estado en materia de tratados. Tanto en las normas constitucionales y legales que definan competencias de carcter general, competencias exclusivas positivas, competencias exclusivas negativas, competencias compartidas y concurrentes, relativas a materias y funciones que normen los tratados internacionales. En ese sentido, si una materia fuere motivo de grave disputa, en cuanto a la aprobacin del tratado entre el Congreso y el Poder Ejecutivo, tanto si la disputa es positiva cuando los dos poderes pretenden aprobar el tratado, por

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entender cada uno que es su materia como en el caso de conflicto negativo cuando ambos se niegan a aprobar el tratado, por entender que no es materia de su competencia.se podra realizar el control parlamentario definiendo la competencia del Poder Ejecutivo para aprobar determinados tratados simplificados.

Lima, diciembre de 2003