Capitulo 4 Ms all de la democracia delegativa1 La vieja poltica y la nueva economa en Amrica latina Francisco Panizzas 12 La teora de la modernizacin y sus

crticos Este captulo tiene como tema los vnculos entre el cambio poltico y el cambio econmico en la Amrica latina contempornea. Ms especficamente, examina la relacin entre lo que se ha de denominar la vieja poltica y la nueva economa en la regin. El anlisis tiene dos objetivos principales: el primero es reexaminar algunos de los supuestos de la teora de la modernizacin sobre las relaciones entre modernizacin poltica y modernizacin econmica. El segundo, ms especifico del debate latinoamericano, es poner en cuestin algunas de las visiones dominantes sobre la naturaleza de la democracia en la regin, ms especficamente, el influyente modelo de la democracia delegativa formado por Guillermo O Donnell. Para decirlo de la manera ms sinttica posible, la primera cuestin se refiere a la conocida hiptesis de la teora de la modernizacin de que la modernizacin econmica erosiona las instituciones polticas y sociales de tipo tradicional (en adelante denominadas vieja poltica), tales como el patrimoniaIismo, el clientelismo y el personalismo, y lleva con el tiempo a su reemplazo por la cultura poltica y los arreglos institucionales universalistas caractersticos de la democracia liberal moderna. Por esta ltima se entiende (un estado autnomo capaz de mantener el orden legal, una sociedad civil fuerte y actuante, y una cultura poltica basada en los derechos individuales y la responsabilidad poltica y legal (accountability) del Estado y de los gobernantes.2 Contra los postulados de la teora de la modernizacin se argumenta aqu que en la mayora de los pases de Amrica latina la nueva economa (es decir, el paradigma neoliberal) no ha llevado a la desaparicin de la vieja poltica, basada en el personalismo, el clientelismo y la corrupcin, y es poco probable que lo haga en un futuro previsible. Ms an, es posible sostener que, lejos de ser un obstculo para la modernizacin econmica, en determinadas circunstancias y bajo ciertos lmites la vieja poltica ha sido un instrumento til para asegurar importantes reformas econmicas. Como consecuencia de este proceso, la nueva economa de libre comercio,
1 Titulo original: Beyond 'Delegative Dernocracy: Old politcs' and 'new economics' in Latn America. Traducido del ingls por el autor. s 12 Agradezco a juliana Bambaci. Alexandra Barahona de Brito, Paolo Benedetti, Lynda Dexheimer, Marcos Novaro y Vicente Palermo por sus comentarios y sugerencias para la formulacin de este trabajo. 2 La formulacin clsica de la relacin entre desarrollo econmico y democracia poltica en la teora de la modernizacin contina siendo la de S. M. Lipset (1960). Vase tambin Rostow (1960). Ms recientemente, una versin modificada de la teora de la modernizacin est implcita en los documentos del Banco Mundial sobre la llamada good governance, vase World Bank (1992). Para una crtica del enfoque del Banco Mundial, vase Leftwich (1993).

privatizaciones y otras reformas estructurales ha sido moldeada por la vieja poltica, la cual, por su parte, se ha adaptado a la nueva economa. La segunda cuestin tiene relacin con el debate sobre la naturaleza de la democracia en Amrica latina. Como es sabido, Guillermo ODonnell no comparte el optimismo de la teora de la modernizacin sobre el impacto poltico necesariamente benfico de la modernizacin econmica ODonnell cuestion originariamente este postulado en su anlisis de los estados burocrtico-autoritarios de los aos 70. En trabajos ms recientes, ha expresado tambin serias reservas sobre la naturaleza de la democracia en la Amrica latina contempornea. Argumenta que en la mayo ra de los pases de Amrica latina la democracia tiene caractersticas diferentes de las de la democracia liberal moderna de los pases desarrollados, y llama democracia delegativa al tipo de democracia predominante en la regin. Se trata, segn ODonnell, de un tipo de democracia que se basa en la premisa de que quien sea el que gana la eleccin presidencial tiene el derecho a gobernar como lo crea conveniente, limitado tan solo por la realidad de las relaciones de poder existentes y por las limitaciones temporales impuestas por la constitucin a su mandato de gobierno (ODonnell, 1994). Acontecimientos en varios pases de Amrica latina, tales comolas elecciones presidenciales del ao 2000 en Per y Mxico, muestran que las democracias latinoamericanas tienen una complejidad y una variedad mucho mayor que la postulada por ODonnell. No hay duda de que el modelo de democracia delegativa de ODonnell da cuenta de elementos cruciales de la democracia realmente existente en muchos pases Latinoamericanos. Sin embargo, es posible argumentar que la asercin de ODonnell de que en Amrica latina postautoritaria, los presidentes gobiernan como lo creen conveniente no toma plenamente en cuenta el contexto poltico en el cual opera el poder presidencial, la importancia de las coaliciones polticas y las limitaciones formales e informales de dicho poder.3 Por otra parte, el modelo de la democracia delegativa no explica por qu algunos presidentes han sido ms exitosos que otros en la promocin de las reformas econmicas y subestima la importancia del contexto poltico institucional en el cual esas reformas tienen lugar. Una comparacin entre la poltica de las reformas econmicas en Brasil y la Argentina servir para ilustrar mis argumentos. En las conclusiones se proponen tres formas posibles de entender las relaciones entre la vieja poltica y la nueva economa y de establecer en qu medida estas coinciden, divergen o modifican los argumentos de la teora de la modernizacin. Reformas econmicas y orden poltico El punto de partida de mis argumentos es que la reforma econmica en Amrica latina solo puede ser entendida como parte de un proceso ms amplio de reconstitucin del orden poltico que tuvo lugar en la mayora de los pases de la regin hacia fines-de la dcada del 80 y comienzos de la del 90. Con esto me refiero no tanto a los procesos de transicin a la democracia, como a la recuperacin por parte del Estado de la capacidad de mantener el orden social que haba estado en peligro de disolucin en muchos pases de la regin
3 Para un anlisis del presidencialismo Latinoamericano, vanse Mainwaring (1990 y 1993)

como resultado de las crisis hiperinflacionarias de mediados y fines de la dcada.4 Adems de sus obvios efectos sobre la economa, la hiperinflacin tuvo el efecto poltico de destruir la predictibilidad y las expectativas racionales de que dependen los ciudadanos en sus vidas cotidianas, que constituyen las bases mismas del orden social. Como consecuencia, la legitimidad y la confianza pblica en instituciones tales como el Estado, los gobiernos nacionales, las autoridades provinciales, los partidos polticos y los parlamentos se deterioraron drsticamente a medida que la crisis min la autoridad del orden pblico. Con las instituciones pblicas en crisis, la resistencia al cambio se vio fuertemente debilitada y los titulares del Poder Ejecutivo se beneficiaron de un considerable grado de autonoma para redefinir los par metros de nuevo orden socioeconmico. Pero una crisis no torna de un da para el otro al presidente de un Estado dbil en un mandatario todopoderoso ni le permite operar en un vaco poltico, Crisis econmicas o mandatos electorales tampoco aseguran el xito de las reformas. Presidentes embarcados en programas de reformas necesitan capitalizar los recursos de poder disponibles en el sistema poltico y adaptarlos al proceso de reforma. Considero que la capacidad de los gobiernos latinoamericanos para superar la crisis del orden econmico mediante la reestructuracin de las relaciones entre el Estado y sociedad, y la implementacin de reformas econmicas tiene menos que ver con presidentes todopoderosos que con dos cuestiones distinguibles pero no separables: (a) la forma en que las pasadas tradiciones polticas influyeron en el funcionamiento del nuevo orden democrtico; (b) la habilidad de los lderes qu promovan la modernizacin econmica para usar la poltica tradicional y la legitimidad de sus mandatos democrticos para establecer una alianza poltica de respaldo a los programas de reforma econmica. Ms all de la democracia delegativa: los lmites del neopopulismo Una breve comparacin entre las polticas de reforma econmica en Brasil y en la Argentina puede contribuir a aclarar mi argumento, Hacia fines de los 80 y comienzos de los 90 el rumbo y el ritmo de la reforma econmica era muy diferente en ambos pases. Mientras la Argentina, era considerada como un ejemplo d e reforma econmica exitosa, Brasil, en cambio, era percibido como converso tardo y renuente a las reformas econmicas, En la Argentina, la primera y ms decisiva etapa de las reformas econmicas fue llevada cabo en forma extraordinariamente rpida bajo el liderazgo del presidente Menem (1989-1995, 1995-1999), La fase ms radical de su proyecto de reforma tuvo lugar en la segunda parte de su primera presidencia, entre los aos 1991 y 1994, En contraste, en Brasil, el proceso de reforma econmica fue comenzado por el presidente Frenado Collor de Mello en 1990, pero las reformas se arrastraron por la mayor parte de la dcada del 90; y aunque el proceso reformista registr importantes avances durante el primer gobierno del presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-1999), tomado en su conjunto dicho proceso ha sido ms lento y menos profundo que en pases como la 4 . Para los procesos de reforma econmica en Amrica latina, vase Edwards (1995).

Argentina y Mxico. Hacia fines de la dcada del 80 tanto Brasil como la Argentina sufran de crecimiento econmico bajo o negativo y de altas tasas de inflacin, La crisis econmica lleg a su pico en la Argentina en 1989, coincidiendo con el prematuro fin del primer gobierno democrtico del presidente Ral Alfonsn y la victoria electoral de Carlos Menem. En ese ao, el producto bruto interno (PBI) argentino tuvo una cada de 6,2% y la inflacin anual promedio lleg a 3.000 %. La situacin en Brasil no era mucho mejor: en 1990 el PBI de este pas cay un 4,4% y el ndice de precios al consumidor alcanzo un promedio anual de mas de 2.900 % (Inter-American Developrnent Bank, 1995). En ambos pases, las primeras administraciones civiles luego de los largos perodos de gobiernos militares fracasaron estrepitosamente en sus intentos de supera las repercusiones econmicas de la crisis de la deuda externa de 1982 y, ms fundamentalmente, del agotamiento del modelo estado cntrico de sustitucin de importaciones. Ms an, el xito inicial y el posterior fracaso de sucesivos planes de estabilizacin econmica, especialmente del Plan Cruzado en Brasil y del Plan Austral en la Argentina, desacreditaron a los gobiernos de los presidentes Sarney y Alfonsn y les impidieron generar el apoyo poltico necesario para implementar nuevas reformas econmicas. Ahora bien, se ha argumentado que crisis profundas abren las puertas a igualmente profundos procesos de reforma poltica y econmica. 5 Hay buenas razones y alguna evidencia emprica para respaldar este argumento. Pero las crisis simplemente abren las posibilidades de reforma, no determinan su contenido ni aseguran su xito. Ciertamente, los nuevos gobiernos de Carlos Menem en Argentina (1989-1995) y Fernando Collor de Mello en Brasil (19901992) intentaron aprovechar la oportunidad abierta por las crisis econmica de sus pases y las ventajas polticas asociadas a sus periodos de luna de miel para introducir reformas econmicas radicales. Pero los resultados fueron muy diferentes. Mientras Menem fue altamente exitoso (en sus propios trminos), no simplemente en la restauracin de la orden econmica sino en la reforma radical de la economa argentina, en el caso de Brasil, a pesar de algunos significativos xitos parciales, Collor de Mello fracas en su intento de estabilizacin heterodoxa de la economa y, luego de perder todo apoyo poltico, el presidente brasileo fue sometido a juicio poltico por corrupcin. El mayor xito reformista de Menem marc el comienzo de una inversin en los patrones histricos de desarrollo econmico de los dos pases. Desde la posguerra hasta los aos 80, la economa brasilea haba crecido sostenidamente alcanzando una de las tasas ms altas de la regin y del mundo. En cambio, durante el mismo perodo, la Argentina haba sufrido de una larga etapa de bajo crecimiento econmico y desintegracin poltica. En contraste, durante la mayor parte de la dcada del 90 hasta 1998, la Argentina no solo creci ms rpidamente que Brasil y experiment tasas ms bajas de 5 Mancur Olson sostiene que las sociedades tienen una tendencia natural a esclerosarse. Esto
es as porque en las sociedades que no atraviesan crisis profundas aumenta el poder de los grupos de presin. Como consecuencia, los gobernantes se vuelven prisioneros de estos grupos y pierden capacidad de innovacin. Olson sostiene que la situacin puede ser cambiada por una crisis que debilite la estructura de poder existente y abra las puertas a reformas en las polticas pblicas. Vase Williamson (1994, pgs. 19-20)

inflacin, sino que fue considerado un pas ms atractivo y estable para la inversin extranjera que su vecino, pese a ser Brasil un mercado ms grande y tener una economa ms industrializada.6 Qu explica este cambio remarcable en las tendencias econmicas de ambos pases? Mucho se ha escrito sobre el papel de lderes polticos de tipo neopopulista -tales como los propios presidentes Menem y Collor de Mello, y tambin Alberto Fujimori- en la promocin de cambios radicales hacia la economa de mercado en Amrica latina en los aos 80 y 90. Supuestamente, estos lderes tienen la capacidad de superar resistencias al cambio apelando directamente al pueblo por encima de los intereses establecidos. Para este fin, dichos lderes actan en una forma altamente personalista y, de acuerdo con los argumentos de ODorinell sobre la democracia delegativa, gobiernan mediante una gran concentracin de poder en el Ejecutivo. Sin embargo, como es sabido, la estrategia reformistas de estilo neopopulista no siempre han tenido xito. El reformismo de estilo neopopulista tuvo xito en la Argentina con Menem y en Per con Fujimori, pero fracas en Brasil con Collor de Mello y en Ecuador con Abdal Bucaram. Lo que es ms, el proceso de reformas en Brasil hizo avances significativos durante la primera presidencia de Fernando Henrique Cardoso quien puede considerarse la anttesis de un poltico neopopulista.7 Para entender las razones tanto del xito como del fracaso de los intentos de reforma econmica es necesario ir ms all de un enfoque estrecho centrado en la figura de los lderes neopopulistas y en la propia institucin presidencial y tornar en consideracin el contexto institucional en el cual estos lideres actan, as como las estrategias polticas mediante las cuales han intentado impulsar las reformas econmicas. Dentro de este marco de referencia ms amplio, es posible argumentar que el mayor xito del proceso de reformas econmicas emprendiendo en la Argentina a comienzos de la dcada del 90, comparado con el proceso si mi lar que tuvo lugar en Brasil, se debe en buena medida al hecho de que mientras la crisis econmica de fines de los aos 80 fue ms severa en Argentina la crisis del orden poltico postautoritario fue ms profunda y difcil de superar en Brasil. Las condiciones polticas de las reformas econmicas en Brasil y la Argentina
6 El PBI de la Argentina creci a un promedio anual de 2,5 % entre 1971 y 1980 y de -0,9 % entre 1981 y 1990. Las respectivas cifras para Brasil son 9,5 %, 1,4 % y 2,8 % (Inter-American Development Bank, 1995; Concisin Econmica para Amrica latina y el Caribe, 1997). 7 Existe un amplio debate sobre el concepto y la realidad del neopopulismo en Amrica latina. Para quienes defienden la vigencia de este concepto, el neopopulismo se identifica con liderazgos de tipo fuertemente personalistas que se mismos como outsiders o semi-outsiders en contra del establishment poltico. Estos lderes procuraron, y en muchos casos consiguieron, un realineamiento poltico en sus pases apelando directamente a la ciudadana por encima de los partidos polticos tradicionales. Sin embargo. a diferencia de los populistas tradicionales, como Juan Domingo Pern o Getlio Vargas, los lderes neopopulistas abrazaron las polticas de libre mercado y no las del estatismo proteccionista. Vase Philip (1998). Para una discusin de las relaciones entre neopopulismo y neoliberalismo, vase Kay (1997). Para una discusin ms amplia sobre el concepto de populismo, vase Drake (1982). Para un anlisis de las polticas econmicas del populismo tradicional, vase Dornbusch y Edwards (1991).

La gravedad de las crisis econmicas no puede ser determinada solamente por indicadores econmicos: ella es tambin definida por las percepciones sobre sus causas, su profundidad y sus posibles alternativas. En cuanto no hay estudios comparados de opinin pblica confiables sobre las percepciones de las crisis en Brasil y la Argentina, puede sugerirse que las percepciones de los ciudadanos sobre la gravedad de la crisis econmica argentina se vio exacerbada por el cuasi colapso del Estado en los ltimos meses del gobierno de Alfonsn, por la renuncia anticipada del primer presidente electo democrticamente tras los aos de dictadura militar y por los disturbios sociales que afectaron a varias provincias durante 1989. En contraste, ninguna de estas situaciones extremas fue registrada en Brasil, no obstante la fuerte impopularidad de la administracin de Sarney hacia el final de su mandato.8 Ms an, en tanto las percepciones de la ciudadana sobre la gravedad de la crisis condicionan el apoyo popular a reformas radicales que a menudo conllevan altos costos sociales, son las percepciones de las elites sobre la naturaleza de las crisis de la que influyen decisivamente en el tipo de reformas propuestas. Ms de tres dcadas de fracaso del Estado desarrollista argentino en promover un crecimiento econmico satisfactorio, conjuntamente con el descrdito de las polticas de ajuste heterodoxo del gobierno de Alfonsn, marcaron el fin del modelo de desarrollo econmico entonces vigente en ese pas, dejando a sus defensores carentes tanto de recursos de poder como de legitimidad poltica para oponerse a los cambios radicales en el modelo. En contraste, en Brasil, el considerable xito del modelo de desarrollo adoptado en la posguerra en promover altas tasas de crecimiento econmico hasta fines de los aos 70 hizo que la crtica al viejo modelo fuera mucho menos radical que en la Argentina. Los captulos econmicos y sociales de la Constitucin Brasilea de 1988 muestran la influencia perdurable de las ideas desarrollistas. Y aun cuando nuevas ideas econmicas ganaron creciente influencia poltica e intelectual en los aos siguientes, la resistencia a las reformas neoliberales continu siendo expresada por los llamados sectores noodesarrollistas dentro de las administraciones de Itamar Franco y Fernando Henrique Cardoso, a menudo con el respaldo significativo de los industriales paulistas. Polticamente, la diferencia fundamental entre los dos pases fue que luego del retorno a la democracia, el poder en Brasil se dispers desde el Ejecutivo hacia una pluralidad de actores polticos alternativos mientras que, en contraste, en Argentina el Ejecutivo consigui un xito considerable en mantener un alto grado de concentracin de poder. Esta situacin represent lo opuesto de la tendencia de los aos de posguerra, un perodo en el cual, en Brasil, el Ejecutivo fue tradicionalmente el punto nodal de un sistema poltico dominado por el Estado, mientras que en la Argentina, tanto los gobiernos civiles como los regmenes militares carecieron de la legitimidad poltica y del respaldo institucional necesarios para implementar polticas econmicas coherentes y de largo plazo. 8 Como lo seala Vicente Palermo, en la Argentina la crisis del Estado fue tanto una crisis fiscal
como una crisis de autoridad pblica. En contraste, en Brasil, los mecanismos de indizacin y una crisis fiscal menos severa protegieron a la poblacin contra los peores efectos del colapso econmico que caracteriz a las ltimas semanas del gobierno de Alfonsn en la Argentina.

Tres cuestiones, relacionadas con las instituciones polticas, con el modo de transicin a la democracia y con las estrategias de reforma econmica explican estos cambios en las respectivas estructuras de poder estatal. Estas son: (a) las formas en que los respectivos legados poltico-institucionales del pasado conformaron las nuevas instituciones democrticas, (b) la relativamente mayor legitimidad democrtica del presidente Ral Alfonsn comparado con el presidente Jos Sarney; (c) la capacidad del presidente Menem de forjar una alianza reformista entre polticos tradicionales y reformadores econmicos o, en otras palabras, de poner la poltica tradicional al servicio de la nueva economa, una alianza que en Brasil solo fue formada aos ms tarde por el presidente Fernando Henrique Cardoso. La primera cuestin se refiere allegado del pasado. Puede parecer contradictorio el afirmar, por un lado, que en Brasil el Ejecutivo ha sido el actor poltico dominante de la posguerra y, por l otro; el sostener que este mismo le gano poltico-institucional perjudic la gobernabilidad del pas en el periodo postautoritario. Pero la incoungruencia se transforma en una mera paradoja cuando el papel jugado por otras instituciones polticas es tomado en consideracin. En el caso de Brasil, fa contrapartida de la centralidad del Ejecutivo en la posguerra fue un sistema de partidos dbil, altamente dependientes del Estado y con una limitada capacidad representativa. Durante este perodo, la representacin de intereses estuvo centrada en organizaciones de trabajadores y empresarios de tipo corporativo, ligadas verticalmente al Estado, Por otra parte, el proceso de toma de decisiones y de implementacin de polticas pblicas estaba concentrado en los ministerios econmicos y en las instituciones financieras del Estado, los cuales eran dirigidos por una poderosa tecnoburocracia identificada con las polticas del Estado desarrollista. 9 Cuando Brasil volvi a la democracia en 1985, las bases histricas de poder del Ejecutivo se tornaron elementos de debilidad poltica. En la nueva institucionalidad democrtica, particularmente luego de la reforma constitucional de 1988, el poder del Parlamento y de los gobiernos estaduales fue fortalecido sin que paralelamente se produjera una reforma poltica capaz de promover un sistema de partidos ms compacto y estable. A falta de una reforma poltica, los partidos continuaron caracterizndose por su alta fragmentacin, sus divisiones regionales y su vulnerabilidad a la influencia de los grupos de inters. Esta condicin hizo muy difcil para los nuevos gobiernos democrticos el asegurarse mayoras parlamentarias estables en la prctica, aunque pudieran disfrutar/as en el papel. Tambin bajo el nuevo orden poltico democrtico, los lazos corporativos entre el Ejecutivo, los trabajadores y las organizaciones empresariales se vieron fuertemente debilitados, cuando no totalmente eliminados. Especialmente durante los primeros aos de la vuelta a la democracia, el nuevo gremialismo, conjuntamente con otras organizaciones de la sociedad civil que haban jugado un importante papel en la lucha por la democracia, se volvieron poderosos actores polticos de la llamada Nueva Repblica, limitando as la capacidad del Estado de imponer reformas desde 9 Para una visin general de la poltica brasilea entre 1930 y el golpe de Estado de 1964,
vase Skidmore (1967). Para un anlisis de los partidos polticos brasileos, vase Cammack (1988). Para un anlisis del corporativismo en Brasil, vase Schmitter (1971)

arriba. Finalmente; mientras algunos sectores de la tecnoburocracia estatal impulsaron las reformas econmicas, poderosos actores polticos dentro del aparato estatal y de las empresas estatales continuaron favoreciendo el Estado desarrollista y aun haciendo campaa contra las polticas reformistas del gobierno. Por consiguiente, el mismo conjunto de actores que en el pasado haba respaldado la hegemona del Ejecutivo, lo privaron en este nuevo perodo de los apoyos polticos, sociales y administrativos necesarios para implementar las reformas econmicas. En contraste, en el caso de Argentina, los gobiernos personalistas y autoritarios del general Pern (1946-1955) y la sucesin de gobiernos civiles dbiles y de regmenes militares fuertes caractersticos de las dcadas del 60 y del 70, llevaron a subestimar la vigencia de los dos partidos polticos ms populares del pas, es decir, el Partido Justicialista y la Unin Cvica Radical.10 Aunque muy diferentes entre s en lo que se refiere a ideologa, complexin poltica y base social, tanto los peronistas como los radicales son fuerzas polticas fuertemente enraizadas en la historia y en la sociedad argentinas. Sin embargo, hasta que la Argentina volvi a la democracia en los aos 80, la frontera histrica entre peronistas y antiperonistas signific que ambas fuerzas polticas rehusaron concederse legitimidad mutua. Junto con ello, la proscripcin del peronismo despus de 1955 y la propia concepcin de la poltica de este partido-movimiento hizo imposible para el justicialismo el operar dentro de las reglas del juego de la democracia liberal y lo llev, en cambio, a actuar, la mayor parte de este perodo, como una oposicin extrainstitucional. Con el retorno de la Argentina a la democracia en 1983, los partidos polticos ganaron una nueva centralidad. Tanto peronistas como radicales ganaron una nueva legitimidad poltica como resultado de las contiendas electorales democrticas. Conjuntamente, los dos partidos pasaron a representar a la gran mayora de los argentinos. Aunque el prestigio del Congreso y de las principales fuerzas polticas representadas en l sufrieron una considerable declinacin como consecuencia de la crisis econmica de la segunda mitad de la dcada del 80, radicales y peronistas proporcionaron a los dos primeros gobiernos democrticos argentinos una base parlamentaria ms slida que las frgiles coaliciones multipartidarias que respaldaron a los primeros gobiernos democrticos en Brasil (aunque es importante recordar que el presidente Alfonsn no disfrut de mayora parlamentaria durante su mandato).11 La segunda cuestin se refiere a diferencias en la legitimidad de la institucin presidencial en los dos pases luego de la vuelta a la democracia. En este sentido, la historia brasilea puede ser interpretada como un largo proceso de lucha por la hegemona entre el Estado federal (la Unin) encabezado por el Ejecutivo, por una parte, y los gobiernos estaduales y las oligarquas locales, por la otra. El balance de fuerzas entre la Unin y los gobiernos estaduales ha variado significativa mente en diferentes perodos histricos. Como es de 10 Para un anlisis del papel de los partidos polticos en la Argentina, vase Cavarozzi (1988). 11 Para una visin general de la poltica argentina desde la cada del peronismo hasta el
gobierno de Menem, vase Cavarozzi (1997).

esperar, la centralizacin de poder en el Estado federal y en el Ejecutivo alcanz uno de sus picos durante el perodo de gobiernos militares (19641985). Esta condicin contribuy a hacer de la lucha por la democracia en Brasil no simplemente una lucha por elecciones libres, sino tambin una campaa en pro de la descentralizacin del poder desde el Ejecutivo hacia el Parlamento y los gobiernos estaduales y municipales. Significativamente, las elecciones directas para gobernadores estaduales de 1982, que precedieron en siete aos a las primeras elecciones presidenciales democrticas luego de la dictadura, fueron consideradas como un hito en el proceso de retorno a la democracia, dando una importante base de legitimidad a los gobernadores estaduales. Ms an, un hecho contingente se sum a las tendencias histricas arriba mencionadas para contribuir a debilitar polticamente al Ejecutivo. La muerte del altamente respetado presidente electo Tancredo Neves signific que la presidencia del primer gobierno postautoritario fuera ejercida por su vicepresidente, Jos Sarney, un poltico sin las credenciales democrticas o la autoridad poltica de Neves. Como consecuencia, Sarney se volvi mucho ms dependiente del Congreso y especialmente de su partido mayoritario, el Partido Do Movimiento Democrtico Brasileiro (PMDB), de lo que lo hubiera sido Neves.12 En contraste, en la Argentina, el retorno a la democracia no estuvo marcado por demandas descentralizadoras del pode, como aconteci en Brasil. La cuestin provincial no figuro de manera prominente en la agenda democrtica. Por el contrario, en la primera eleccin presidencial la cuestin de la democracia estuvo concentrada en la contienda entre el candidato peronista halo Luder y el radical Ral Alfonsn. Inicialmente, la victoria le dio a Alfonsin una legitimidad casi sin precedentes en la historia argentina y una considerable ascendencia sobre el sistema poltico.13 Como es sabido, la posicin de Alfonsn se vio subsecuentemente debilitada por el fracaso de las polticas econmicas de su gobierno y, en menor medida, por su falta de control sobre el Senado de la Nacin, as como por la oposicin de los sindicatos peronistas y los levantamientos militares. Pero el fracaso de su gobierno no trajo consigo la erosin del poder presidencial en beneficio de otros actores polticos, sino su transferencia anticipada a su sucesor, Carlos Menem, quien, a diferencia de Alfonsn, cont con el respaldo de las dos cmaras legislativas y el control sobre el movimiento sindical. Por consiguiente, en contraste con lo sucedido en Brasil, la profunda crisis del Estado argentino facilit la concentracin de poder en el Ejecutivo y dio un mayor sentido de urgencia a la promocin de reformas a cualquier costo. La tercera cuestin, que complementa a las dos anteriores, se refiere a la forma en la cual la poltica tradicional se articul con la nueva economa en ambos pases. En el caso de Brasil, la estrategia de los gobiernos militares de permitir elecciones semi-competitivas para las asambleas estaduales y municipales, al mismo tiempo que se impeda la realizacin de elecciones directas para la presidencia y los gobiernos estaduales, tuvo la consecuencia no totalmente anticipada de fortalecer el poder de las oligarquas tradicionales, las cuales operaron durante los aos de autoritarismo comoproveedores de 12 Para un anlisis de la transicin a la democracia en Brasil, vase Selcher (1986). 13 Para el gobierno de Alfonsn, vase Rock (1987). Vase tambin Panizza y Fogarthy (1987).

apoyo electoral a nivel local para el partido gobernante a cambio de la asignacin clientelstica de fondos del gobierno federal a los estados y municipios.14 Paradjicamente, por lo tanto, un rgimen poltico que llego al poder con el objetivo de modernizar la poltica y la sociedad brasileas, termin reforzando algunas de las caractersticas ms tpicas de la vieja poltica de ese pas. Al excluir aun a aquellos partidos polticos permitidos de cualquier influencia en la elaboracin de las polticas pblicas al tiempo que se mantena un cierto nivel de competencia electoral, el rgimen militar hizo del clientelismo y del personalismo las herramientas de la representacin poltica durante el perodo autoritario. El modo de transicin a la democracia, que permiti a las oligarquas polticas tradicionales mantener una fuerte presencia en todos los niveles del gobierno, signific que las mismas prcticas polticas tradicionales que caracterizaron a los gobiernos militares se reprodujeran en la nueva era democrtica. Como resultado, dos culturas polticas contradictorias han coexistido precariamente en la institucionalizad democrtica: por un lado, una cultura democrtica y una sociedad civil activa, evidentes en las movilizaciones masivas que precedieron al fin del gobierno militar y continuaron bajo la democracia en instancias tales como el juicio poltico a Collar de Mello y, por el otro, la vieja cultura poltica de corte fisiologista (clientelista) que sobrevivi a la derrota de los militares. En el caso de la Argentina, en cambio, la prohibicin total de la actividad poltica durante los aos de la dictadura militar impidi el desarrollo de un proceso similar al de Brasil. Luego del retorno a la democracia tanto los radicales como los peronistas readaptaron sus viejas redes clientelsticas a la cambiante realidad de la dcada del 80.15 Pero el espacio poltico y las modalidades de la poltica tradicional fueron muy diferentes que las vigentes en Brasil. La eleccin de 1983 pareci haber erosionado an ms las bases de la vieja poltica en la Argentina, particularmente en lo que se refiere a la herencia populista del peronismo. La victoria de Alfonsn, lograda predicando el evangelio de la democracia y denunciando el llamado pacto militar-sindical fue percibida como el amanecer de una cultura democrtica moderna. En contraste, se consider que la derrota del peronismo marcaba el fracaso de la vieja guardia partidaria y especialmente de los dirigentes sindicales (los mariscales de la derrota), muchos de los cuales estaban vinculados con fuerzas de extrema derecha. Ms an, muchos analistas polticos interpretaron la resonante victoria electoral de Alfonsn como la confirmacin de que el peronismo era un anacronismo poltico, incapaz de competir con xito en la nueva cultura poltica democrtica. Las posteriores elecciones presidenciales y parlamentarias mostraron que el justicialismo y la tradicin populista que el partido representa eran mucho ms fuertes y duraderos de lo que se crey en 1983. Las bases 14 Para un estudio de la supervivencia de las oligarquas polticas locales durante los
gobiernos militares en Brasil, vase Hagopian (1996). 15 Para un anlisis del clientelismo poltico de radicales y justicia listas en los aos 80, vase Mguez (1995).

polticas del justicialismo en la provincia de Buenos Aires y en los sectores populares de las provincias del interior permanecieron fieles a la tradicin peronista y aseguraron al partido un considerable piso de apoyo popular. En la segunda mitad de la dcada del 80, a medida que la economa se deterioraba, los sindicatos peronistas, que haban quedado desacreditados y aislados polticamente en los primeros aos tras el retorno a la democracia, encabezaron la oposicin al gobierno radical. Al mismo tiempo, el Partido Justicialista inici un proceso de renovacin interna que lo ayudara a adaptarse al nuevo ambiente democrtico sin abandonar, sin embargo, su vertiente populista. Finalmente, el fracaso de Alfonsn en enfrentar los graves problemas econmicos del pas permiti al justicialismo emerger de su derrota electoral de 1983 para volverse el actor poltico dominante durante la mayor parte de la dcada del 90. La democracia, la vieja poltica y la nueva economa Para analizar en forma comparada la influencia de la vieja poltica en las reformas econmicas es preciso examinar las diferentes estrategias polticas de modernizacin econmica de los presidentes Collor de Mello y Fernando Henrique Cardoso en Brasil y Carlos Menem en la Argentina. El presidente Collor disfrut de un alto grado de autonoma poltica como producto de su victoria electoral basada en la denuncia del establishment poltico y en la apelacin directa al pueblo, por encima de las maquinarias poltico-partidarias. Una vez en ejercicio del poder presidencial, Collor de Mello se apresur a capitalizar su triunfo electoral, usndolo para implementar por decreto presidencial medidas altamente controvertidas, tales como el congelamiento de los depsitos bancarios.16 El sentido de esta estrategia de choque puede ser resumido en la afirmacin del presidente de que estaba tratando de matar el tigre con una sola bala. El fuerte apoyo popular derivado del xito inicial de su plan de estabilizacin econmica proporcion a Collor un ascendente poltico todava mayor sobre el Congreso. Pero al carecer de una mayora parlamentaria propia y sin una base slida de apoyo en el pas, el capital poltico de Collor fue siempre voltil y sujeto a los vaivenes de la opinin pblica. Collor intent ignorar a las organizaciones intermedias, tales como los grupos empresariales, los sindicatos y los partidos polticos, a quienes consideraba como representantes de intereses creados en contra de sus reformas. Sin embargo, fracas en asegurar el apoyo necesario a su ambicioso plan de movilizacin econmica, sea a travs de movilizaciones populares, alianzas polticas o pactos de elites. Como lo seala Ben Ross Schneider (1993, pgs. 321-347), el fracaso de Collor de Mello revela cun superficial era realmente su apoyo poltico, especialmente entre las elites econmicas y polticas. En este contexto, el fracaso del proyecto de modernizacin neopopulista de Collor de Mello puede explicarse por el hecho de que su gobierno cay entre dos vallas: no disfrut de la confianza de las elites modernizantes, quienes lo 16 Para un resumen de la poltica econmica del gobierno de Collor de Mello, vase Baer
(1995).

consideraban un outsider impredecible, ni tampoco de la de las oligarquas polticas regionales tradicionales, quienes lo perciban como una amenaza para su supervivencia poltica.17 Comparada con la estrategia de shock de Collor de Mello, la estrategia gradualista del presidente Cardoso mostr ser relativamente exitosa durante su primer mandato presidencial (1995-1998). Esta estrategia estuvo basada en el principio de trabajar desde adentro del sistema poltico y no desde afuera de l (como lo haba hecho Collor de Mello) y en articular la vieja poltica y la nueva economa con su mandato presidencial. En contraste con otras reformadoras econmicos latinoamericanos que asumieron la presidencia sin un mandato reformista o que hicieron lo opuesto de lo que haban prometido en sus campaas presidenciales, Cardoso lleg al gobierno con un fuerte respaldo electoral a su principal instrumento de poltica econmica: el Plan Real de estabilizacin econmica. Pero an un claro mandato electoral necesita ser implementado y sostenido polticamente. En vez de actuar con un alto grado de autonoma poltica como lo haba hecho Collor de Mello, Cardoso utiliz su investidura presidencial como un instrumento para forjar una amplia alianza poltica. El eje de su coalicin multipartidaria estuvo constituido por la alianza entre su partido, el Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) y el partido da Frente Liberal (PFL). La alianza entre estos dos partidos poda ser percibida como extraa en el papel: El PSDB surgi a fines de la dcada del 80 como un partido de centroizquierda con un programa de modernizacin poltica y econmica, fuertemente crtico de las formas tradicionales de hacer poltica en el Brasil. Su principal base electoral se encuentra en el sudeste, la regin ms desarrollada del pas, y ms especialmente en el estado de San Pablo. En contraste, el PFL es un partido conservador, dominado por jefes polticos tradicionales del nordeste, la zona ms subdesarrollada del pas. Sin embargo, al cortar a travs de las divisiones polticas y regionales del pas, la alianza PSDB-PFL asegur la victoria a Cardoso. Se ha argumentado que, en Brasil, la acumulacin de recursos institucionales y polticos en la presidencia permite al Ejecutivo dominar efectivamente al Congreso (Figueiredo y Limongi, 1995, pgs. 175-200). Pero aunque el Ejecutivo ejerce efectivamente una influencia significativa sobre el Congreso, la nocin de una presidencia todopoderosa es altamente engaosa. ya que no toma en consideracin importantes limitaciones al poder presidencial, especialmente en los procesos de reforma constitucional que eran fundamentales para la agenda reformista de Cardoso. Una vez en el ejercicio de la presidencia, Cardoso form su gobierno de acuerdo con la lgica del presidencialismo de coalicin caracterstico de la poltica brasilea. Varios partidos fueron incorporados a la alianza gubernamental, entre ellos el caten all PMDB y el conservador Partido Progressista Brasileiro (PPB). Esto asegur al gobierno una amplia mayora en el Congreso, pero dadas la fragmentacin interna y la falta de disciplina de los partidos polticos brasileos, ella no garantiz un apoyo parlamentario 17 Para un anlisis del gobierno de Collar de Mello, vase Weyland (1993).

automtico al Ejecutivo. Por el contrario, las mayoras debieron ser negociadas para cada instancia legislativa: como lo dijo el mismo Cardoso, la suya era una mayora desorganizada. La situacin del gobierno era especialmente difcil en los casos de reforma constitucional que requeran una mayora calificada de tres quintos (308) de los miembros de la Cmara de Diputados, as, como un complejo procedimiento de mltiples votaciones en arribas cmaras del Congreso. El gobierno tena una bancada nominal de 405 diputados, ms que suficiente para asegurar la aprobacin de las reformas. Sin embargo, un estudio de las votaciones de los diputados miembros de la coalicin gubernamental muestra que tan slo 113 diputados acompaaron al gobierno en todas las votaciones. En su conjunto, el estudio muestra que apenas 300 diputados -es decir, ocho menos de los tres quintos necesarios para las reformas constitucionalespodan ser considerados como firmemente favorables al gobierno. De los restantes miembros de la alianza gubernamental, 59 podan ser considerados como vacilantes y 46 fueron identificados como opositores de hecho, por haber votado en contra del gobierno en todas o en las ms importantes ocasiones.18 A efectos de asegurar el apoyo parlamentario a las reformas, el gobierno adujo que ellas eran cruciales para el xito a largo plazo del Plan Real Pero las exhortaciones al bien comn no aseguran el apoyo a reformas especficas, particularmente cuando ellas son rechazadas por grupos de inters bien representados en el Congreso. Laboriosas negociaciones caracterizaron la lenta marcha de las reformas, las cuales solo tornaron mayor impulso en situaciones de crisis econmica real o potencial. Para ganar apoyo parlamentario para las reformas clave en rea de la administracin pblica y de la seguridad social, Cardoso recurri tanto a los instrumentos tpicos de la democracia -tales como la negociacin y la persuasin- como a prcticas tradicionales, tales como el clientelismo estatal, la asignacin selectiva de recursos presupuestales y los nombramientos polticos para cargos pblicos, todas las cuales iban en contra de las pregonadas polticas de modernizacin del Estado. A pesar de su mandato electoral y de algunos xitos reformistas importantes conseguidos durante el primer ao de su primera administracin, Cardoso debi enfrentar una dura batalla poltica para hacer avanzar su programa de reformas.18 La suerte de los proyectos de reforma de la seguridad social, fiscal y poltica, presentados al comienzo de su primer gobierno, en 1995, y que no haban conseguido ser aprobados al final de su primera presidencia, es ilustrativa de los problemas que el gobierno enfrent en sus relaciones con el Congreso.19 18 Vase Estudo mostra fragilidade da base de FHC, Folha de So Paulo, 26 de mayo de
1997. 118 Las
reformas aprobadas en el curso de 1995 abrieron las puertas a las inversiones extranjeras en los servicios pblicos a ser privatizados y levantaron las barreras para la participacin del capital privado en las reas de bsqueda de petrleo, navegacin costera, distribucin de gas natural y telecomunicaciones. 119 Solo la reforma administrativa fue aprobada sin cambios fundamentales durante la primera presidencia de Card oso. Una versin considerablemente debilitada de la reforma de la seguridad social fue aprobada hacia fines de 1998. Una importante reforma constitucional que permiti a Cardoso presentarse a la reeleccin fue tambin aprobada en 1997.

Los intentos del gobierno para conseguir la aprobacin de la reforma de la seguridad social, que era crucial para cortar el dficit presupuestario, ejemplifican los obstculos arriba sealados. En marzo de 1996, a los efectos de revertir una previa derrota legislativa en el proceso de aprobacin de la reforma y ganar la primera de una serie de votaciones necesarias para su aprobacin definitiva, el gobierno decidi recurrir a una ofensiva de patronazgo poltico a niveles micro y mano. Al nivel micro, el cambio de favores por votos incluy, por ejemplo, el nombramiento del protegido poltico de dos diputados de Minas Gerais como superintendente de la Red de Ferrocarriles Federales. A nivel mano la ofensiva incluy, entre otras concesiones, la liberacin de recursos presupuestarios federales por un monto de 30 millones de reales para la construccin de una carretera en el estado de Rond6nia, lo que le aseguraba al gobierno el voto favorable de ocho diputados de ese estado. Otra iniciativa incluy la federalizacin de la deuda de 3.33 billones de reales de la ciudad de San Pablo, gobernada en ese entonces por el lder del PPB, Paulo Maluf, con el objeto de conseguirlos votos de los representantes de su partido. 20 El patronazgo gubernamental asegur la victoria del proyecto de reforma en esta primera votacin, pero el complejo procedimiento legislativo de las reformas constitucionales requiere dos votaciones por separado en ambas cmaras del Congreso para su aprobacin definitiva, lo cual signific que dos aos ms tarde, en marzo de 1998, el proyecto de reforma de la seguridad social se encontraba todava bajo consideracin de la Cmara de Diputados. En esta ocasin, la proximidad de las elecciones generales de octubre de 1998 hizo a los legisladores todava ms resueltos que de costumbre a extraer concesiones materiales del gobierno a cambio de su voto a favor del proyecto. Como lo expres un legislador: Nosotros votamos aqu [en el Congreso] las medidas impopulares del gobierno, pero [a cambio] queremos llevar algo devuelta a nuestros estados. Al igual que en 1996, el gobierno no tuvo otra alternativa que acceder a usar recursos pblicos para conseguir su objetivo Los incentivos incluyeron la asignacin de 600 millones de reales de la Caixa Econmica Federal para obras pblicas en los reductos electorales de algunos diputados, as como otras medidas que, segn se aleg, beneficiaban a empresas ligadas a ciertos diputados. 21 Pero, a pesar de sus esfuerzos, el gobierno fue una vez ms derrotado en aspectos cruciales de la reforma cuando ella fue puesta a votacin en mayo. Finalmente el Congreso aprob una versin sustancialmente ms dbil de la reforma en diciembre de 1998. El uso de incentivos materiales para lograr el apoyo de los legisladores devino un escndalo poltico en el caso de la enmienda constitucional que
220
El costo en recursos de patronazgo de esta votacin fue especialmente elevando porque, adems de procurar apoyo para la enmienda constitucional de reforma de la seguridad social, el gobierno estaba tambin intentando bloquear la instalacin de una Comisin Parlamentaria de Investigacin (CPI) sobre el sector bancario, la cual era considerada polticamente perjudicial para el gobierno. Vanse Governo investe tudo para mudar votos no Congresso, Falha de So Paulo, 21 de marzo de 1996 y FHC cede cargos e verbas para barrar CPI e aprovar emenda, Falha de So Paulo, 22 de marzo de 1996. 221 Vanse Votao ltima chance para riegociao, Folha de So Paulo, 19 de marzo de 1998; Barganha na Presidencia envolve R$600mil da CEF, Follia de So Paulo, 10 de marzo de 1998; Ate selo de transito entra na negociao, Folha de So Paulo, 11 de febrero de 1998.

permiti a Cardoso postularse para la reeleccin, Una grabacin secreta de una conversacin privada entre dos diputados y una tercera persona no identificada, publicada en el peridico Fa/ha de Silo Paulo, revel que por lo menos dos diputados y presuntamente otros tres fueron sobornados para votar a favor de la reforma. Tras una investigacin parlamentaria breve y superficial los dos diputados cuyas voces aparecieron en la grabacin fueron privados de sus mandatos (cassados), pero ninguna medida fue tomada contra el ministro que, segn fuera alegado, pag el soborno, ni contra los otros diputados que tambin alegadamente habran recibido sobornos. 22 Dentro de ciertos lmites, los nombramientos polticos y la asignacin de fondos pblicos a cambio de apoyos polticos es parte de la negociacin poltica caracterstica del juego democrtico en muchos pases, Pero es la escala y la forma sistemtica en que estos mecanismos fueron empleados lo que los hizo tan cruciales para el proyecto de reformas del presidente Cardoso. Sera errneo, sin embargo, percibir al proceso de reformas simplemente en trminos de un cnico juego poltico de patronazgo y corrupcin. El debate, la persuasin y la construccin de coaliciones reformistas fueron tambin parte del proceso e influyeron tanto en el ritmo como en el xito de las diferentes reformas, En su relato de la lucha por la aprobacin de la reforma administrativa, el ex ministro de Administracin Federal y Reforma del Estado, Luiz Carlos Bresser Pereira, describe el proceso de formacin de una coalicin reformista exitosa dentro y fuera del Congreso. El ex ministro relata tambin cmo consigui persuadir a funcionarios pblicos y a la propia opinin pblica, que eran originariamente contrarios a la reforma, de los beneficios de esta.23 Factores ideolgicos tambin jugaron un papel favorable en favor de las reformas. Un relevamiento de actitudes de parlamentarios dirigido por T. J. Power muestra un crecimiento en el apoyo a los principios del neoliberalismo en el Congreso, lo cual sugiere que la vieja poltica y la nueva economa pueden convivir en el mundo ideolgico de la elite poltica brasilea (Power, 1998, pgs. 51-71). Si en Brazil Collor de Mello era un political outsider y Cardoso un oderniser insider, en la Argentina Carlos Menem desdibuj la frontera entre el adentro y el afuera del sistema poltico. Menem, al igual que Collor de Mello, era un poltico oriundo de una provincia pobre y pequea del norte de su pas. En la Argentina, esas provincias han sido histricamente bastiones de la vieja poltica. Sus gobiernos han sido tradicionalmente dominados por dinastas polticas tales como los Saadi en Catamarca, los Rodrguez Sa en San Luis y los Jurez en Santiago del Estero. Tambin al igual que Collor, su origen provincial hizo de Menem un outsider en la poltica nacional en una coyuntura en la cual el establishment poltico estaba cayendo rpidamente en el descrdito ante la opinin pblica. Pero, en contraste con Collor, Menem perteneca a un partido poltico con fuertes races en la sociedad argentina que siempre lo reconoci como uno de sus miembros.
222 Vanse Deputado diz que vendeu seu voto a favor da reeleio por R$200 mil,
Folha de So Paulo, 13 de mayo de 1997; Oposo defende CPI da reeleio, Jornal do Brasil, 14 de mayo de 1997. 223 La reforma administrativa fue la ms exitosa del segundo paquete de reformas de la primera administracin de Cardoso. El proyecto de reforma fue enviado al Congreso en 1995 y aprobado con mnimas modificaciones en 1997. Vase Bresser Pereira (1999).

Menem se constituy en una figura ambigua en la poltica argentina y supo usar hbilmente esa ambigedad para su beneficio poltico. Para eIlo explot la tradicin 'populista de su partido sin convertirse en prisionero de ella. Por el contrario, Menem adapt la tradicin peronista para redibujar las lneas divisorias de la sociedad y la poltica argentinas. Luego de su derrota electoral de 1983, el Partido Justicialista comenz un proceso de renovacin interna, impulsado por la corriente Renovacin Peronista 24 La nueva corriente denunci a la vieja guardia del partido (los mariscales de la derrota) corno autoritaria y busc promover los valores y las prcticas democrticas dentro y fuera del partido, al tiempo que reivindicaba la tradicin partidaria de defensa de la justicia social. Aunque fue uno de los fundadores de la corriente renovadora, Menem se neg a alinearse con los renovadores en sus ataques contra la vieja-guardia partidaria, prefiriendo en cambio enfatizar sus propias credenciales democrticas, vindicadas por sus aos de crcel durante la dictadura militar y por sus buenas relaciones polticas con el presidente Alfonsn, por entonces en el pico de su legitimidad democrtica. Al mismo tiempo, invocando la tradicin peronista de unidad y diversidad interna, Menem rechaz los intentos de los renovadores de aislar a la vieja guardia y los derrot en las elecciones internas de su partido con el apoyo de la dirigencia sindical. El triunfo electoral dio a Menem el control del partido al mismo tiempo que dej a la vieja guardia partidaria endeudada polticamente con l y sin condiciones ni legitimidad para desafiar su autoridad. La primera campaa presidencial de Menem no busc el apoyo de la ciudadana para un conjunto de polticas especficas sino el mandato tradicional del peronismo a un lder fuerte para la conduccin del partido y del pas. Una vez electo, la profundidad de la crisis acentu la autoridad personal de Menem al darle un alto grado de autonoma para intentar recomponer el orden social. Pero, a diferencia de Collor de Mello, Menem us su posicin de autoridad para construir una slida alianza poltica de apoyo a sus reformas dentro y fuera del Congreso. Su estrategia estuvo dirigida a rearticular Lis tradicionales lneas de batalla polticas y de clase de su pas, Su alianza incluy las bases de apoyo tradicionales del peronismo (concentradas en los suburbio sobre los de la provincia de Buenos Aires y en los sectores populares de-las provincias ms pobres del interior) conjuntamente con nuevos liderazgos provinciales representantes que no provenan del mundo de la poltica, sectores empresariales, formadores de opinin y tecncratas modernizantes d dentro y fuera de su partido. Menem procur legitimar ideolgicamente las reformas presentndolas simultneamente como un quiebre radical con el pasado y corno consistentes con el legado de Pern. Durante la campaa electoral se present a s mismo y fue percibido por el electorado peronista corno encarnacin de la tradicin justicialista (Barn, 1995). Su campaa hizo referencia a los tradicionales te224 Para un anlisis de este proceso vase Barros (1999).

mas peronistas del nacionalismo, la justicia social y la ayuda a los ms necesitados. Una vez en el ejercicio de la Presidencia, Menem dej de lado las polticas econmicas tradicionales del peronismo pero sin repudiar el legado poltico de su partido. Tras lograr implantar exitosamente el Plan de Convertibilidad, Menem estableci una lnea divisoria discursiva entre el antes del caos econmico de 1989 y el despus de la nueva estabilidad lograda por su gobierno. Menem argument que, tras largos aos de caos y declinacin econmica, su gobierno representaba un quiebre con el pasado, entendiendo como tal tanto las polticas econmicas de anteriores gobiernos peronistas corno los fracasados intentos de estabilizacin de la administracin Alfonsn. Pero al mismo tiempo, Menem enfatiz la continuidad de su gobierno con las ideas y las prcticas polticas de Pern. Para ello record frecuentemente a sus seguidores el pragmatismo poltico de Pern, evidenciado en los frecuentes cambios de poltica econmica que caracteriz a los gobiernos del fundador del justicialismo y justificados en el famoso eslogan: la nica verdad es la realidad. Sobre todo, Menem adujo repetidamente que si Pern estuviera vivo, hara lo mismo que l (Menem) estaba haciendo ahora (Barros, 1999, pg. 151). El control establecido por Menem sobre su partido y el apoyo que recibi de los parlamentarios justicia listas fue crucial para el rpido avance del programa de reformas. Durante su perodo inicial, las reformas fueron implementadas con un alto grado de autonoma tanto del parlamento como de los partidos polticos. Para ello, Menem estrech los lmites de las prerrogativas y los poderes presidenciales, especialmente mediante el uso de los decretos de necesidad y urgencia y el uso del veto parcial sobre la legislacin (Molinelli, 996, pgs. 59-90). Sin embargo, el abuso de los decretos de necesidad y urgencia y la concentracin de poder en el Ejecutivo no volvieron irrelevante al Partido Justicialista ni llevaron a la consolidacin de una democracia delegativa. Ms bien, el presidente us los decretos de necesidad y urgencia con, diferentes f propsitos de acuerdo con las cambiantes relaciones entre el Ejecutivo y el Congreso. Es verdad que en las primeras etapas del proceso de reformas el Congreso, dominado por el justicialismo, se automargin del proceso de torna de decisiones polticas al consentir en una significativa delegacin de poderes legislativos al Ejecutivo y aceptar pasivamente el abuso de los decretos de necesidad y urgencia.25 Pero, contrariamente a los argumentos de O'Don-nell, ms que convertirse en una caracterstica permanente de la democracia argentina, la delegacin constituy una fase relativan1.ente acotada de las dos presidencias de Menem.26 En la fase final de su primera presidencia y durante
225 Entre julio de 1989 y agosto de 1994, Menem, promulg 336 decretos de necesidad y urgencia. En comparacin,
todos los anteriores presidentes constitucionales entre 1853 y 1989 haban promulgado tan solo 35 decretos de este tipo (Llanos, 1998, pg. 747). 226 En su anlisis de la poltica de privatizaciones en la Argentina, Mariana Llanos distingue tres etapas en las relaciones Ejecutivo-Legislativo durante la presidencia de Menem. La primera, entre 1989 y 1990, se caracteriz por la delegacin de poderes del Congreso al Ejecutivo. Esta delegacin fue sancionada por la ley marco de reforma del Estado y por la ley de emergencia econmica aprobadas por el Congreso en 1989, durante el momento ms lgido de la crisis econmica. La segunda etapa, entre 1990 y 1994, fue marcada por la negociacin y la cooperacin entre Menem y el Congreso. La tercera, que domin la mayor parte de la segunda presidencia de Menem, se caracteriz por el debilitamiento del poder presidencial y un creciente conflicto entre el Congreso y el Ejecutivo (Llanos, 1998, pgs.

su segunda presidencia, el uso de los decretos de necesidad y urgencia por parte del presidente no fue indicativo de su fortaleza poltica sino, por el contrario de su relativa debilidad. Los decretos fueron utilizados en este perodo para superar las resistencias legislativas a iniciativas presidenciales, tales corno la privatizacin del correo y de los aeropuertos, y no para la implementacin de reformas ya autorizadas por las leyes marco de reforma del Estado y de emergencia econmica, como fuera el caso en la primera etapa de las reformas. La relacin entre la vieja poltica y la nueva economa molde la agenda y el tiempo de las reformas. Tpicamente, la reas en las cuales las reformas fueron ms lentas y superficiales fueron en las relaciones laborales y las administraciones provinciales, lo cual se explica porque Menem dependa del apoyo poltico de los gobernadores de las provincias perifricas y de los dirigentes sindicales para controlar el Congreso y el Partido Justicialista. De acuerdo con el propio Ministerio de Trabajo, tan solo el 30 por ciento de las reformas laborales haban sido promulgadas en 1995 y, en lo que se refiere a la reforma de las administraciones provinciales, ella ni siquiera figur en la agenda pblica hasta el pacto fiscal de 1993 y no hubo adelantos significativos en su implementacin hasta el fin de la era Menem. 27 La necesidad de asegurar el apoyo poltico de los representantes de la vieja poltica tambin influy en el contenido y el diseo de las reformas. Ello se materializo en la supervivencia de enclaves no-liberales en las polticas econmicas y en la implementacin subptima de muchas de ellas. As, el proceso de privatizaciones se caracteriz en muchas instancias por la concesin de servicios pblicos monoplicos o casi monoplicos malamente regulados a miembros de la misma elite econmica que se haba beneficiado anteriormente de las concesiones de contratos de obras pblicas de dudosa legalidad o beneficio facilitando la transicin de la patria contratista a patria privatista. Igualmente, la liberalizacin comercial contempl un nmero de excepciones, notablemente en las industrias automotriz y del papel; las cuales sugieren la influencia perdurable de poderosos lobbies industriales.28 Resumiendo y concluyendo este breve anlisis comparativo: las crisis econmicas (Collor de Mello y Menem) y los mandatos polticos (Cardoso). Pueden facilitar considerablemente las oportunidades para una reforma radical, pero ni las crisis ni los mandatos determinan el rumbo de las reformas o aseguran su xito. La poltica es siempre el elemento fundamental de cualquier proceso reformista. En Brasil, Collor de Mello fracas porque estuvo demasiado cerca de ser un verdadero neopopulista, esto es, un modernising outsider que intent y finalmente fracas en promover la modernizacin econmica sin una base slida de apoyo parlamentario. En contraste, el proyecto modernizan te de
743-770). 227 Para la reforma laboral, vase Etchemendy y Palermo (1997). 228 Sobre este punto, vase Bambari, Saront y Tommasi, s/f. Vase tambin Palermo (1999).

Cardoso estuvo respaldado por una amplia alianza multipartidaria que incorpor en un delicado equilibrio a lderes polticos tradicionales conjuntamente con polticos modernizantes, sectores empresarios y tecncratas. Esta alianza se mantuvo unida por fuerza del mandato democrtico de Cardoso y por el xito del Plan Real, pero tambin por la disposicin del presidente para operar desde dentro del sistema y asignar recursos pblicos a cambio de apoyo poltico, en otras palabras, por el recurso al fisiologismo poltico. En la Argentina, el estilo personalista de Menem tiene claros paralelos con el neopopulismo de Collar de Mello, pero Menem nunca fue un outsider en el sentido en que lo fue Collor. Menem hizo uso de la tradicin populista del peronismo para asegurarse el apoyo de su partido y aunque inicialmente gobern en un estilo altamente personalista, lo hizo desde adentro y no desde afuera del sistema poltico. La articulacin del estilo tradicional de hacer poltica-del peronismo con el nuevo modelo econmico se vio facilitada por la profundidad de la crisis econmica que afect al pas, por el considerable apoyo popular a la poltica econmica del gobierno (especialmente en lo que se refiere a la baja de la inflacin) y por las limitaciones que las leyes de hierro del capitalismo global imponen a la implementacin de polticas econmicas alternativas. La poltica econmica de Menem tal vez haya sido opuesta a la de Pern. Pero su pragmatismo poltico, su falta de respeto por las normas del debido proceso legal, su falta de preocupacin por la transparencia de los negocios del Estado, su estilo de liderazgo y su determinacin para neutralizar las fuentes alternativas de poder, tales como los sindicatos y el poder judicial, fueron tpicamente peronistas.29 Sin embargo, la apelacin a la vieja poltica por parte del menemismo como forma de imponer su hegemona mostr tener claros lmites, tal corno lo comprob su progresiva prdida de control sobre su propio partido, el resurgimiento de la Unin Cvica Radical y los propios cambios democratizantes introducidos por la Constitucin de 1994. Conclusiones Tanto Brasil corno la Argentina experimentaron significativas transformaciones en sus modelos de desarrollo y en su cultura econmica durante la dcadas pasada. Pero el contexto poltico molde la forma en que las reformas Fueron implementadas, as como su alcance. La vieja poltica facilit las reformas econmicas en Brasil y la Argentina al contribuir a la legitimacin del liderazgo personalista de Menem dentro de la tradicin peronista y al proporcionar tanto a Menem como a Cardoso los medios para conseguir apoyo poltico activo y pasivo para sus proyectos de reforma. Pero la vieja poltica oper dentro de ciertos lmites, en ciertas reas y con ciertos costos. La vieja poltica contribuy a moldear la nueva economa en ms de una forma. Primero, demor o impidi la implementacin de ciertas reformas, como fue el caso de las reformas de la seguridad social, financiera y poltica en Brasil
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Para una discusin Novaro (1994, pgs. 55-78). de las relaciones entre menemismo y peronismo, vase

durante el primer gobierno de Cardoso y de las reformas laborales y de las administraciones provinciales en la Argentina durante los gobiernos de Menem. Segn contribuy directa e indirectamente al costo de las reformas. En el caso de Brasil, los costos directos se vieron incrementados por el uso selectivo de fondos pblicos con fines de patronazgo, por la asignacin de prstamos bancarios con criterios polticos por parte de los bancos estatales y por la refinanciacin a cargo del gobierno federal de las deudas de los gobiernos estaduales, as corno de poderosos intereses privados a cambio de votos en el Congreso.30 Por su parte, los costos indirectos se vieron acrecentados por el recurso deliberado por parte de los parlamentarios a demoras en el proceso legislativo de las reformas como estrategia para extraer mayores conseciones materiales y polticas del Ejecutivo. Estas demoras ocasionaron altos costos financieros al Estado brasileo. Por ejemplo, el dficit de la seguridad social es el mayor componente del dficit primario del Estado y la demora en la aprobacin de la reforma de la seguridad social aument considerablemente ese dficit. Todava ms importante, la prdida de confianza de los inversores internacionales en el progreso del programa de reformas contribuy de manera importante a la crisis econmica que culmin en la devaluacin del real en enero de 1999. En el caso de la Argentina, los mayores costos directos fueron causados por la asignacin selectiva de fondos del gobierno federal a la polticamente crucial provincia de Buenos Aires y a otras provincias perifricas y por la continua dependencia de estas provincias de transferencias de fondos federales. Los costos indirectos fueron el resultado de las prdidas en productividad debido a la falta de reformas laborales, de las altas tarifas de los servicios pblicos privatizados sin adecuada regulacin y de la subsistencia de otros enclaves no-liberales. Hubo tambin un mayor costo general y ms difcil de cuantificar, que fue comn a ambos programas de reforma. Las reformas econmicas fueron respaldadas por un considerable apoyo de la opinin pblica al Plan de Convertibilidad en la Argentina y al Plan Real en Brasil. Ambos planes representaron una ruptura positiva con la cultura inflacionria que por muchos aos caracteriz a ambos pases. Pero los planes incorporaron tambin elementos importantes de populismo econmico. La popularidad de los planes estuvo en parte basada en niveles no sostenibles de consumo interno, alimentados por una combinacin de cada rpida de la inflacin, sobrevaluacin de la moneda y poltica fiscal expansiva (especialmente en Brasil y, tambin, hacia el fin de la segunda administracin de Menem, en la Argentina). El precio de este nuevo tipo de populismo econmico se hizo evidente en la crisis econmica que afect a ambos pases en 1999.31 El proceso de reformas muestra tambin los lmites del decisionismo presidencial. El presidente es, efectivamente, un actor poltico extremadamente poderoso, tanto en Brasil corno en la Argentina. Pero el poder presidencial es menor que
330 Este fue el caso, por ejemplo, de la llamada bancada ruralista un bloque de legisladores de distintos partidos que
defiende los intereses de los propietarios de tierra. En varias ocasiones, estos legisladores apoyaron al gobierno a cambio de medidas tales como la refinanciacin de las deudas de los terratenientes con los bancos oficiales. Vase, por ejemplo, Uso poltico do BB provoca rombo, Folha de So Paulo, 24 de marzo de 1996. 331 Para un anlisis de los elementos populistas en los planes de estabilizacin, vase Palermo (1999).

el sugerido por el modelo de la democracia delegativa. En ambos pases el poder del presidente est arraigado en una densa red de instituciones polticas formales e informales sin las cuales el presidente no puede ejercer el gobierno efectivamente. Cada presidente us diversas estrategias polticas para alcanzar sus objetivos y las crisis econmicas aumentaron su autonoma para articular diferentes coaliciones polticas. Sin embargo, con lo sealan March y Olsen, las instituciones poltica afectan la distribucin de recursos, los cuales a su vez afectan el poder de de los actores polticos, lo cual, por ltimo, vuelve a afectar a las instituciones polticas (March y Olsen, 1984, pgs. 735-749). El gradualismo de Cardos o y la estrategia de shock de Menem reflejan las diferentes condiciones en que operan los sistemas polticos de sus respectivos pases. Ambos combinaron las formas especficas de la vieja poltica caractersticas de sus respectivos sistemas polticos con la legitimidad que les fue otorgada por sus mandatos electorales para promover sus programas de reforma. Ni Menem ni Card oso, sin embargo, fueron meros prisioneros de los representantes de la vieja poltica, ni es posible separar sus estrategias reformistas del contexto democrtico en que debieron operar. Ambos ejercieron el poder corno lderes electos democrticamente creando coaliciones reformistas que cambiaron los alineamientos polticos vigentes de sus pases. En ese sentido, las reformas econmicas estuvieron destinadas tanto a cambiar el antiguo modelo econmico corno a redefinir los parmetros del orden poltico. Arribos lograron ciertos xitos polticos y econmicos, particularmente al derrotar el fatalismo inflacionario y al hacer impensable un retorno al viejo modelo.32 Pero el hecho de que durante sus segundos mandatos ambos presidentes enfrentaron fuertes obstculos para la profundizacin de sus programas de reforma, para la preservacin de su poder presidencial y para el mantenimiento de sus coaliciones reformistas atestigua la naturaleza precaria y contradictoria de sus estrategias polticas y el rol fundamentalmente ambiguo que cumple la vieja poltica en las reformas econmicas. Finalmente, este estudio comparado sobre las relaciones entre la vieja poltica y la nueva economa concluye donde comenz, es decir, en la cuestin de las relaciones entre modernizacin poltica y modernizacin econmica, Se puede sugerir que hay tres hiptesis, todas con un cierto grado de plausibilidad, sobre las relaciones entre la vieja poltica y la nueva economa. La primera es la del perodo de tiempo. Esta hiptesis es la que se acerca ms a los presupuestos de la teora ortodoxa de la modernizacin. Segn este argumento, la vieja poltica de personalismo, patrimonialismo y clientelismo est todava vigente en Amrica latina. Pero es solamente una cuestin de tiempo hasta que la modernizacin econmica traiga consigo la modernizacin poltica. En mediano plazo, el peso de la opinin pblica y la lgica de las relaciones del mercado han de imponerse inevitablemente sobre las arcaicas prcticas clientelistas y personalistas y an sobre la corrupcin poltica. La segunda hiptesis es la de la cultura poltica. Existen numerosas explicaciones culturalistas sobre la poltica latinoamericana. 33 Generalmente, estas explicaciones se remontan a la historia de la regin, llegando hasta el
332 Vase R. Campos, Mudana de paradigma, Fa/ha de So Paulo, 30 de mayo de 1999.

legado de la colonizacin ibrica. Estos anlisis enfatizan la influencia histrica de un sistema colonial altamente Jerrquico y estratificado. Segn este argumento, bajo la influencia de la jerrquica tradicin poltica ibrica y del pensamiento poltico corporativista propio de la Iglesia Catlica, los pases latinoamericanos han reproducido a travs del tiempo un conjunto de instituciones polticas que tienen significativas diferencias con las de la democracia liberal basada en el individualismo, el pluralismo y los derechos humanos propia de los pases desarrollados. En Amrica latina, la debilidad de los partidos polticos y de otros actores sociales y la baja legitimidad de Instituciones tales como el parlamento y el poder judicial abra dado lugar a una democracia mayoritaria, de dbil implante institucional, que toma las formas de regmenes populistas y neopopulistas y apela ms a l a voluntad popular que al gobierno de las leyes para legitimarse. La tercera hiptesis es la neodualista. Esta hiptesis tambin recoge elementos de la teora de la modernizacin. En los aos 50 era comn describir a las sociedades latinoamericanas como divididas entre un sector tradicional (mayoritariamente agrcola y rural) y otro moderno (mayoritariamente urbano e industrial). En ese entonces, la discusin estaba centrada en si el sector moderno tendra el dinamismo suficiente para absorber la mano de obra disponible del sector tradicional y expandir as el sector moderno a toda la sociedad. Ahora, en pleno siglo XXI, las sociedades latinoamericanas se han vuelto mayoritariamente urbanas y la divisin urbanorural, aunque todava significativa, es menos importante que en el pasado para la poltica y la economa de la regin. Sin embargo, una nueva divisin ha surgido entre el sector formal y el informal de la economa. La rpida expansin: del sector informal, puede ser ilustrada con el dato de que, en los aos recientes cuatro de cada cinco nuevos empleos han sido creados en el sector informal. Esta realidad abre la posibilidad de un nuevo dualismo. 19 De consolidarse esta tendencia, las sociedades latinoamericanas se veran cada vez ms divididas entre un sector moderno, basado en las comunicaciones, la informtica y los servidos e integrado a la economa global, y un sector tradicional o mejor dicho, neo tradicional, en el cual vastos sectores sociales sobrevivir ejerciendo actividades econmicas informales, marginales o simplemente ilegales, tales como el trfico de drogas. Es en este sector informal que las prcticas polticas patrimonialistas, personalistas y clientelsticas, adaptadas a las condiciones sociales de fines del nuevo siglo, podran tener un medio ambiente favorable ya que, por definicin, los informales no tienen demasiadas posibilidades de hacer valer sus derechos y estn mayormente al margen del amparo de la sociedad civil. 20 Cul de estas hiptesis es la ms plausible? Una salida fcil, aunque no necesariamente invlida, es la de sostener que las tres hiptesis no son necesariamente incompatibles. Hay un elemento de verdad y no tan solo de esperanza en la hiptesis del periodo de tiempo. Ms de una dcada de
333 Para una discusin de la cultura poltica latinoamericana corno una cultura bsicamente antiliberal, vanse Wiarda y
Kine (1990); y Philip (1998).

19 De acuerdo con la OIT, de cada 100 nuevos empleos creados en Amrica latina entre 1990
y 1995, 84 lo fueron en el sector informal de la economa. El 56 % de la poblacin econmicamente activa de la regin est empleada en el sector informal. Vase Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, 1997. 20 Para una discusin sobre el sector informal en Amrica latina, vase Rakowski (1994).

gobiernos democrticos ininterrumpidos por golpes militares en Amrica latina estn cambiando progresivamente la cultura poltica de la regin. La saciedad civil es ahora considerablemente ms fuerte que en el pasado. La revolucin informtica y una mayor libertad de prensa han hecha que la opinin pblica tenga una mayor influencia sobre las decisiones gubernamentales que en el pasado. Tanto en la Argentina como en Brasil, las instituciones democrticas han mostrada tener races sociales ms slidas que las supuestas por el modelo de la democracia delegativa. Pero, como la muestra este breve anlisis comparado de la poltica argentina y la brasilea, la economa de mercado, y las prcticas polticas tradicionales no. san necesariamente incompatibles y, baja ciertas circunstancias, pueden inclusa ser complementarias. La implantacin de polticas econmicas neoliberales y el consiguiente achicamiento de las mrgenes de accin poltica han contribuido al debilitamiento de la capacidad representativa de los partidos polticos sin que surgieran por el menos en el corta plazo, alternativas poltico-institucionales de recambio. Lo que es ms, algunos de los cambios econmicos de las ltimas dcadas tales como la descentralizacin poltica, pueden, en algunos casos, fortalecer el poder de oligarquas locales tradicionales y el surgimiento, de otras representantes de la vieja poltica. Monopolios privadas, nuevas formas de patrimonialismo y ciertas programas de alivia a la pobreza han sido usados para recolonizar al Estado y crear vnculos neoclientelsticos con ciertos sectores sociales.21 Pero, sobre todo, el crecimiento del sector informal y los niveles persistentes altos de pobreza y desigualdades sociales son incompatibles con la vigencia de una democracia liberal moderna y madura. Por el contrario, la exclusin econmica y social es un terreno frtil para el florecimiento de la corrupcin, el clientelismo y la violacin sistemtica de derechas y garantas legales.22 Hasta que estos problemas no. sean solucionados, puede ser que la democracia no est en peligro en Amrica latina, pero su calidad ciertamente estar en cuestin. Sin embargo, el fisiologismo, el clientelismo y el populismo coexisten hay can una cultura poltica democrtica mucha ms fuerte que en el pasado. Los niveles muy diferentes de institucionalizacin poltica en pases tales como Per y Venezuela, par un lada, y la Argentina, Chile, Uruguay y Brasil, par el otro, muestran que las relaciones entre la poltica y la modernizacin econmica son mucho ms abiertas de lo que tanto la teora de la modernizacin como el modelo de la democracia delegativa han postulado.

21 Sobre el refuerzo del poder de las oligarquas locales, vase Huber, Rueschemeyer y
Stephens (1997), Los autores tambin sealan que el vaco poltico dejado por el debilitamiento de las organizaciones populares y por el fracaso de los partidos polticos en desarrollar vnculos orgnicos con las clases subordinadas ha sido sustituido por redes de tipo clientelstico. 22 Para un anlisis de las relaciones entre informalidad, paralegalidad y poltica tradicional, vase Panizza y Barahona de Brito (1998),