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REGULARIZAO FUNDIRIA PLENA

REFERNCIAS CONCEITUAIS

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r344 Regularizao fundiria sustentvel conceitos e diretrizes / Raquel Rolnik [et al.]. Braslia : Ministrio das Cidades, 2007. 304p. Bibliograa. isbn 978-85-60133-45-1 1. Direito urbanstico. 2. Direito agrrio. 3. Posse da terra. 4. Propriedade. 5. Favelas. i. Rolnik, Raquel. i. Ministrio das Cidades. cdu: 347.235

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REALIZAO, COORDENAO E FINANCIAMENTO Ministrio das Cidades Secretaria Nacional de Programas Urbanos Programa Nacional de Regularizao Fundiria Sustentvel

Aliana das Cidades Cities Alliance


PRESIDENTE DA REPBLICA Luiz Incio Lula da Silva MINISTRO DA CIDADES Marcio Fortes de Almeida SECRETRIA NACIONAL DE PROGRAMAS URBANOS de 2003 a abril de 2007 Raquel Rolnik SECRETRIO NACIONAL DE PROGRAMAS URBANOS Benny Schasberg EQUIPE Coordenao Geral Edsio Fernandes (consultor) Coordenao Executiva Celso Santos Carvalho Organizao da 1 edio Marta Wendel Abramo Rosane de Almeida Tierno Cristiane Siggea Benedetto Coordenao da 2 edio Celso Santos Carvalho Denise de Campos Gouva Sandra Bernardes Ribeiro

Equipe Ministrio das Cidades Adriana Melo Alves Antnio Menezes Jnior Cludia Nascimento Melo Claudilene Alves Oliveira Deborah Lyra Marques da Silva Denise de Campos Gouva Ethel Proena Braga Fbio Rigueira Felipe Vilarinho e Silva Frederico do Monte Seabra Gleisson Mateus Souza Jorge Lucien Munchen Martins Leonardo Augusto Rodrigues Barros Leonardo de Almeida Ferreira Luciana de Oliveira Royer Marcelo Gaspar Thiers Renato Souza Rhayra Bonifcio Cirqueira dos Santos Roberta Pereira da Silva Sandra Bernardes Ribeiro Thiago Galvo Zilda Lcia de Abreu NOTAS DE PRODUO Projeto Grco e Editorao Tecnopop [Andr Lima / Miguel Nbrega] Tiragem 10.000 exemplares Tipograa Interstate e Scala Perodo de Produo mar-set 2007

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SUMRIO

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6 APRESENTAO GERAL CURSO A DISTNCIA EM REGULARIZAO FUNDIRIA DE ASSENTAMENTOS INFORMAIS URBANOS Raquel Rolnik 12 O PROGRAMA PAPEL PASSADO Celso Santos Carvalho

18 REGULARIZAO DE ASSENTAMENTOS INFORMAIS: O GRANDE DESAFIO DOS MUNICPIOS, DA SOCIEDADE E DOS JURISTAS BRASILEIROS Edsio Fernandes 34 PERSPECTIVAS PARA A RENOVAO DAS POLTICAS DE LEGALIZAO DE FAVELAS NO BRASIL Edsio Fernandes 68 O SIGNIFICADO DO ESTATUTO DA CIDADE PARA OS PROCESSOS DE REGULARIZAO FUNDIRIA NO BRASIL Betnia Alfonsin 100 REGULARIZAO FUNDIRIA DE TERRAS DA UNIO Ellade Imparato e Nelson Saule 130 REGULARIZAO FUNDIRIA Venicio Antonio de Paula Salles 190 REGULARIZAO FUNDIRIA E PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS Carlos Aguiar e Tereza Borba 250 PLANOS DIRETORES, ASPECTOS URBANSTICOS E AMBIENTAIS NA REGULARIZAO Laura Machado de Mello Bueno e Pedro Cau Mello Rosa Monteiro

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RAQUEL ROLNIK

Secretria Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades de 2003 a abril de 2007 e professora do curso de Mestrado em Urbanismo da puc-Campinas.

APRESENTAO GERAL
CURSO A DISTNCIA EM REGULARIZAO FUNDIRIA DE ASSENTAMENTOS INFORMAIS URBANOS

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EMBORA NO EXISTA uma apreciao segura do nmero total de famlias e domiclios instalados em favelas, loteamentos e conjuntos habitacionais irregulares, loteamentos clandestinos e outras formas de assentamentos marcados por alguma forma de irregularidade administrativa e patrimonial, possvel armar que o fenmeno est presente na maior parte da rede urbana brasileira. A pesquisa Perl Municipal (munic-ibge 2000) revela a presena de assentamentos irregulares em quase 100% das cidades com mais de 500 mil habitantes, 80% das cidades entre 100 mil e 500 mil. At nos municpios com menos de 20 mil habitantes, os assentamentos informais aparecem em mais de 30% dos casos. Estimativas realizadas pelo Ministrio das Cidades, a partir de cruzamentos de dados censitrios, indicam que mais de 12 milhes de domiclios, habitados por famlias com renda mensal de at cinco salrios mnimos, se encontram nessa condio. Excludos do marco regulatrio e dos sistemas nanceiros formais, os assentamentos irregulares se multiplicaram em terrenos frgeis ou em reas no passveis de urbanizao, como encostas ngremes e reas inundveis, alm de constituir vastas franjas de expanso perifrica sobre zonas rurais, eternamente desprovidas das infra-estruturas, equipamentos e servios que caracterizam a urbanidade. Ausentes dos mapas e cadastros de prefeituras e concessionrias de servios pblicos, inexistentes nos registros de propriedade nos cartrios, esses assentamentos tm uma insero no mnimo ambgua nas cidades onde se localizam. Modelo dominante de territorializao dos pobres nas cidades brasileiras, a consolidao desses assentamentos progressiva, eternamente incompleta e totalmente dependente de uma ao discricionria do Poder Pblico j que para as formas legais de expresso de pertencimento cidade esses assentamentos simplesmente no existem. A presena desse vasto contingente de assentamentos inseridos de forma ambgua na cidade uma das mais poderosas engrenagens da mquina de excluso territorial que bloqueia o acesso aos

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mais pobres s oportunidades econmicas e de desenvolvimento humano que as cidades oferecem. Alm disso, alimenta de forma permanente relaes polticas marcadas pela troca de favores e manuteno de clientelas, limitando o pleno desenvolvimento de uma democracia verdadeiramente includente. Finalmente, o modelo condena a cidade, como um todo, a um padro insustentvel, do ponto de vista ambiental e econmico, j que impe perdas ambientais e externalidades para o conjunto da cidade muito difceis de recuperar. Um projeto de desenvolvimento do pas, pautado pela incluso social e ampliao da cidadania, no pode prescindir da tarefa de questionar fortemente esse modelo, em todas as escalas territoriais, e, mais ainda, propor alternativas. Essas alternativas passam evidentemente pela insero, no centro da agendada poltica urbana, da questo do lugar dos mais pobres na cidade. Este , portanto, para o Ministrio das Cidades, um dos eixos centrais da poltica e, conseqentemente, dos programas e aes propostos: um projeto de incluso territorial das maiorias, que garanta no apenas a melhoria imediata das condies urbanas de vida dos mais pobres, como tambm a construo de um modelo mais includente e democrtico de cidade para o futuro. Essa alternativa passa tambm pelo aproveitamento mais intenso das infra-estruturas instaladas, pela reabilitao e democratizao de reas consolidadas degradadas ou subutilizadas. H mais de vinte anos o governo federal no tem atuado no campo do planejamento territorial urbano. A nica e derradeira referncia a estratgias nacionais nesse campo se deu no perodo autoritrio, conectada ao projeto de integrao nacional dos governos militares e s prticas tecnocratas e antidemocrticas. A democratizao do pas veio acompanhada de avanos no campo da gesto urbana, especialmente no reconhecimento do direito moradia e cidade e na incorporao dos mais pobres, como objeto de polticas urbanas. No mbito federal, a incluso do captulo de poltica urbana na Constituio e, principalmente, a aprovao do Estatuto da Cidade estabeleceram uma nova ordem jurdicourbanstica, baseada na funo social da cidade e da propriedade, no direito cidade e na democratizao plena da gesto urbana. O compromisso com a implementao do Estatuto, cuja aplicao concreta nas cidades depende do estabelecimento de processos inovadores de planejamento urbano e gesto fundiria locais, requer uma atuao decidida do Ministrio das Cidades, no sentido de disponibilizar meios e recursos, assim como mobilizar e sensibilizar o pas para a necessidade de sua implementao.

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As polticas e aes do Ministrio das Cidades que tratam desse tema, conduzidas pela Secretaria Nacional de Programas Urbanos (snpu), contemplam dois movimentos simultneos e complementares para cumprir essa misso: um movimento de incorporao e requalicao da cidade real, uma ao curativa tanto pela regularizao plena dos assentamentos de baixa renda consolidados, como de gerenciamento e remoo de risco nos assentamentos precrios, reconhecendo os plenos direitos s moradias j constitudas nas cidades. Essa estratgia se traduz no Programa Papel Passado Programa Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel e no Programa de Gerenciamento e Remoo de Riscos. uma ao preventiva, no sentido de evitar a formao de novos assentamentos precrios no pas; a formao de ocupaes e usos do solo predatrios do patrimnio cultural e ambiental; e apropriaes indevidas dos investimentos coletivos. Essa ao se traduz no Programa de Fortalecimento da Gesto Municipal Urbana, que nesse perodo priorizou o apoio elaborao de planos diretores participativos e no programa de apoio reabilitao de centros. Os pressupostos dessas aes incluem o respeito autonomia municipal, a construo de parcerias locais e a participao cidad na concepo, execuo e scalizao da ao. O Ministrio das Cidades busca, dessa forma, estimular os municpios e cidados a construrem novas prticas de planejamento do territrio municipal e de gesto democrtica, por meio de uma ao direta, traduzida em programas, aes e transferncia de recursos nanceiros; e, uma ao indireta, de disseminao desta nova cultura urbana democrtica, includente, redistributiva, sustentvel traduzida em aes de sensibilizao, mobilizao e divulgao. Utilizando os mais diversos meios, para contemplar a diversidade dos municpios e respeitar as realidades locais, as aes so realizadas com parceiros locais, na sua maioria, entidades e segmentos integrantes do Conselho das Cidades. O Curso a Distncia em Regularizao Fundiria de Assentamentos Informais Urbanos, fruto do apoio do Cities Alliance e parceria com a puc-Minas, faz parte do Programa Nacional de Regularizao Fundiria, iniciativa indita no mbito do governo federal. a primeira vez, no Brasil, que a questo fundiria urbana tratada em mbito nacional, reconhecendo que plena

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regularizao urbanstica/ambiental/administrativa e patrimonial tarefa inadivel e requer um esforo coordenado em todo o pas. Mas isso no signica que o governo toma para si essa tarefa. Pelo contrrio. Toda a estratgia do programa possibilitar que o Brasil regularize e que cada associao comunitria, cada prefeitura, cada governo estadual, cada juiz, cada promotor, cada ocial de registro possua os meios tcnicos e instrumentos para viabilizar essa misso.

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CELSO SANTOS CARVALHO

Diretor de Assuntos Fundirios Urbanos Secretaria Nacional de Programas Urbanos Ministrio das Cidades.

O PROGRAMA PAPEL PASSADO

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AS CIDADES BRASILEIRAS so fortemente marcadas pela presena dos assentamentos informais, vilas, loteamentos clandestinos e favelas, que se constituem em espaos irregulares, vulnerveis e inseguros onde vive grande parte da populao. A irregularidade no pas passou a ser regra e no exceo. Estimativas realizadas pela Secretaria Nacional de Programas Urbanos (snpu) indicam que mais de 12 milhes de domiclios urbanos ocupados por populao de baixa renda so irregulares. Essa uma realidade que precisa ser modicada! Os milhes de famlias que vivem de forma irregular vivem dessa forma porque no lhes foi reservada, nas cidades, uma alternativa legal de moradia. necessrio um esforo de toda a sociedade para incorporar essas famlias cidade legal, no s pelo reconhecimento formal da posse do terreno, mas tambm pela implantao da infra-estrutura e equipamentos urbanos que permitam adequar o assentamento aos padres urbansticos e ambientais do restante da cidade. A populao organizada em entidades representativas, assim como algumas prefeituras, governos estaduais e representantes do Ministrio Pblico, Judicirio e Defensoria Pblica h muito vm desenvolvendo, com grande diculdade, aes de regularizao fundiria dispersas em todo o Brasil. No entanto, apenas em 2003, com a criao do Ministrio das Cidades, o governo federal instituiu uma poltica nacional de regularizao fundiria em reas urbanas. Essa poltica se concretizou com o Programa Papel Passado, coordenado pela snpu. O Programa visa a apoiar Estados, Municpios, entidades da administrao pblica indireta, associaes civis sem ns lucrativos e defensorias pblicas na promoo da regularizao fundiria sustentvel de assentamentos informais em reas urbanas. Esse apoio se d por meio da aplicao de recursos nanceiros do Oramento Geral da Unio e pela transferncia, a Municpios ou Estados, de imveis pertencentes a rgos do governo federal, com o objetivo de se proceder a regularizao da posse em favor dos moradores.

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Nos anos de 2004 a 2006, foram destinados R$ 30 milhes do Oramento Geral da Unio para Municpios, Estados, Defensorias Pblicas e entidades da sociedade civil desenvolveram aes de regularizao fundiria em 592 assentamentos (100 Municpios em 23 Estados). O acesso a esses recursos se d por meio de processo de consulta pblica, em que a seleo dos proponentes beneciados ocorre a partir de critrios que levam em conta a magnitude do problema, o nmero de famlias beneciadas, o processo de gesto democrtica implementado no Municpio, a capacidade do proponente em levar adiante o processo de regularizao e o nvel de urbanizao do assentamento a ser beneciado. Os assentamentos implantados em terrenos de marinha e em outras terras, sob domnio da Unio, esto sendo regularizados a partir da atuao conjunta do Ministrio das Cidades com a Secretaria do Patrimnio da Unio, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, com vistas a garantir a funo socioambiental das terras que constituem o patrimnio pblico da Unio. Por meio de convnios, prefeituras e governos estaduais recebem reas sob domnio da Unio, comprometendo-se a regulariz-las em favor dos moradores. A regularizao fundiria em favor dos moradores de imveis no operacionais pertencentes ao patrimnio da Rede Ferroviria Federal s.a. (rffsa) tambm faz parte das aes do Programa Papel Passado. Nesse caso, o Ministrio das Cidades e a comisso liquidante da rffsa, com apoio tcnico da caixa, atuam conjuntamente com as prefeituras interessadas, o que permite equacionar a transferncia onerosa dos imveis para os Municpios e avanar no processo de regularizao das moradias. Outra questo importante que precisa ser enfrentada a diminuio dos custos associados ao processo de regularizao fundiria. Nesse ponto, a lei federal n 10.931, de 2004, constitui-se num grande avano, ao estabelecer a gratuidade do primeiro registro dos ttulos advindos de processos de regularizao fundiria implementados pelo poder pblico. Visando a concretizar na prtica essa disposio legal, o Ministrio das Cidades e a Associao dos Notrios e Registradores do Brasil (Anoreg) rmaram um convnio de cooperao que permitiu estabelecer convnios especcos entre prefeituras, governos estaduais e cartrios de registro de imveis, garantindo a agilizao dos processos de regularizao, bem como a gratuidade do primeiro registro dos ttulos advindos da regularizao fundiria em assentamentos ocupados por famlias de baixa renda. importante destacar tambm que os programas de urbanizao de assentamentos precrios do Ministrio das Cidades investem

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na urbanizao integral de assentamentos precrios, contemplando, dessa forma, a componente de regularizao fundiria. Finalmente, a snpu desenvolve uma ao de articulao interinstitucional que busca contribuir para equacionar a resoluo de conitos fundirios urbanos e evitar tragdias associadas a processos violentos de reintegrao de posse. Ao iniciar o programa Papel Passado, a snpu estabeleceu uma meta ambiciosa: iniciar o processo de regularizao fundiria dos lotes de 1 milho de famlias! At o incio de 2006, o conjunto de aes de apoio direto, desenvolvido pelo programa, permitiu iniciar processos de regularizao fundiria em 1.056 assentamentos, localizados em 201 municpios. So 929.146 famlias com processos de regularizao iniciados, sendo que dessas, 64.676 receberam seus ttulos de posse ou propriedade do lote em que moram. Os resultados obtidos at o momento 929.146 famlias com processo de regularizao iniciado e apenas 64.676 com ttulos concedidos mostram claramente como a regularizao fundiria no Brasil ainda um processo complexo e demorado, cheio de diculdades e obstculos. Em funo dessa situao, o Programa Papel Passado contempla tambm uma segunda estratgia, voltada para a remoo de obstculos administrativos e legais. A atuao conjunta com a Anoreg-br e cartrios de registro de imveis a ela liados, j comentada, visa a reduzir os custos e tornar mais geis os procedimentos de registro, contribuindo para a remoo de obstculos de natureza administrativa. No que diz respeito remoo dos obstculos legais, que dicultam a regularizao fundiria, o principal desao que se coloca atualmente a reviso da lei federal de parcelamento do solo de 1979 (lei federal n 6.766), ora em tramitao na Cmara dos Deputados (Projeto de Lei n 20 de 2007). A introduo de um captulo especco sobre regularizao fundiria, o reconhecimento da autonomia municipal na gesto do territrio urbano, a integrao dos licenciamentos urbanstico e ambiental, alm da compatibilizao dos dispositivos que regulamentam os novos parcelamentos e a regularizao fundiria com os avanos obtidos com a Constituio Federal de 1988 e com o Estatuto das Cidades de 2001, so os principais pontos do projeto. A Lei Federal n 11.481/07, ao estabelecer procedimentos que agilizam e democratizam o processo de regularizao fundiria em terras da Unio e viabilizam a destinao de imveis federais ociosos para os programas de habitao de interesse social, congura-se tambm como um importante instrumento legal para remoo dos obstculos regularizao fundiria e para a concretizao da funo social do patrimnio federal.

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Alm do apoio direto e da remoo de obstculos, o Programa Papel Passado inclui uma terceira estratgia de atuao, voltada para a capacitao de agentes locais envolvidos na regularizao fundiria, que inclui a elaborao de cursos, o fomento troca direta de experincias e a sistematizao e divulgao de material de apoio. Nessa linha, foi organizada pelo Ministrio das Cidades, com apoio da Cities Alliance, organizao internacional de apoio a aes de urbanizao e integrao de favelas ao redor do mundo, uma rede de discusses (regularizacaofundiaria@cidades.gov.br) pela internet, que possibilita a troca direta de experincias e a divulgao de aes entre as mais de dez mil pessoas cadastradas. Faz parte dessa ao a implementao de uma biblioteca jurdica, contendo legislao de interesse, decises judiciais, casos importantes, jurisprudncia, exemplos de documentos, enm, todo um conjunto de informaes jurdicas de apoio aos agentes que, em todo o Brasil, desenvolvem aes de regularizao fundiria e de luta pelo respeito ao direito moradia. A biblioteca virtual encontra-se disponvel no stio do Ministrio das Cidades (www.cidades.gov.br) e sua atualizao conta com o apoio do Ministrio da Justia, de entidades representativas de membros da magistratura, Ministrio Pblico, Defensoria Pblica e cartrios, bem como com as contribuies enviadas por meio da rede de regularizao fundiria. Dessa linha de atuao faz parte tambm o curso distncia de regularizao fundiria de assentamentos informais urbanos, que teve a participao de 900 prossionais e militantes da luta pelo direito moradia, reunindo no mesmo espao virtual, tcnicos de prefeituras e governos estaduais, promotores de justia, juzes de direito, defensores pblicos, registradores, professores e pesquisadores universitrios, representantes do movimento social, de organizaes no-governamentais e de rgos e ministrios do governo federal. O curso foi um espao de reexo conjunta e possibilitou o intercmbio de experincias, de reconhecimento e estabelecimento de parcerias. Agora, o Ministrio das Cidades reedita, por meio da Secretaria Nacional de Programas Urbanos este livro que contm textos bsicos para compreenso da temtica da regularizao fundiria sustentvel. O primeiro artigo de Edsio Fernandes apresenta o panorama da irregularidade fundiria e o desao da regularizao e o segundo coloca as perspectivas para a poltica de legalizao das favelas. Betnia Alfonsin em seu artigo analisa o signicado do Estatuto da Cidade para os processos de regularizao fundiria no Brasil.

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Ellade Imparato e Nelson Saule Jnior tratam da regularizao fundiria em Terras da Unio e das possibilidades em funo da nova legislao proposta pelo governo federal. Vencio Antnio de Paula Salles trata dos procedimentos para o registro dos instrumentos de regularizao fundiria de interesse social. Carlos Aguiar e Tereza Borba analisam os procedimentos administrativos para a regularizao fundiria em reas pblicas. E, nalmente, Laura Bueno e Pedro Monteiro analisam aspectos urbansticos e ambientais dos Planos Diretores na regularizao fundiria.

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EDSIO FERNANDES

Jurista e urbanista; professor da Universidade de Londres; coordenador do International Research Group on Law and Urban Space (irglus).

REGULARIZAO DE ASSENTAMENTOS INFORMAIS:


O GRANDE DESAFIO DOS MUNICPIOS, DA SOCIEDADE E DOS JURISTAS BRASILEIROS

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UMA DAS PRINCIPAIS CARACTERSTICAS do processo de urbanizao intensiva no Brasil a proliferao de processos informais de desenvolvimento urbano. Ao longo das dcadas de crescimento urbano, mas, sobretudo, nas duas ltimas dcadas, dezenas de milhes de brasileiros no tiveram acesso ao solo urbano e moradia, seno por meio de processos e mecanismos informais e ilegais. Favelas, loteamentos e conjuntos habitacionais irregulares, loteamentos clandestinos, cortios, casas de fundo, ocupaes de reas pblicas sob pontes, viadutos, marquises, nas beiras de rios e mesmo em uma das principais avenidas da cidade de So Paulo casas construdas em cima de rvores essas tm sido as principais formas de habitao produzidas diariamente nas cidades brasileiras. Ainda que diversas formas de ilegalidade urbana tambm sejam associadas com os grupos mais privilegiados da sociedade como, por exemplo, o descumprimento sistemtico das normas edilcias e a prtica cada vez maior dos chamados condomnios fechados, vedando o acesso de todos ao sistema virio e s praias, que so legalmente bens de uso comum de todos , a informalidade entre os grupos mais pobres precisa ser urgentemente enfrentada, dadas as graves conseqncias socioeconmicas, urbansticas e ambientais desse fenmeno. Deve-se ressaltar que, alm de afetar diretamente os moradores dos assentamentos informais, tais prticas tambm tm diversos impactos negativos sobre as cidades e sobre as comunidades urbanas como um todo. Este artigo se prope to-somente a apresentar algumas reexes gerais sobre os principais aspectos jurdicos dos programas de regularizao. Em seguida a uma breve identicao dos principais fatores que tm causado o fenmeno da informalidade urbana, com destaque para o papel da ordem jurdica, o texto aponta os principais conceitos envolvidos na formulao de programas de regularizao, bem como as lies mais importantes que j podem ser aprendidas com as experincias brasileiras e internacionais ao longo dos ltimos vinte anos. Depois, ser tecida uma breve

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avaliao das possibilidades abertas pelo Estatuto da Cidade, para que os programas de regularizao possam ser implementados com sucesso no Brasil, assim como das principais condies para que tais possibilidades sejam concretizadas. A PRODUO SOCIOECONMICA E POLTICOJURDICA DA INFORMALIDADE URBANA Os assentamentos informais e a conseqente falta de segurana da posse, vulnerabilidade poltica e baixa qualidade de vida dos seus ocupantes que lhes so caractersticas resultam no somente do padro excludente dos processos de desenvolvimento, planejamento e gesto das reas urbanas, mas tambm da natureza da ordem jurdica em vigor. Ao longo do processo de urbanizao intensiva, mercados de terras especulativos, sistemas polticos clientelistas e regimes jurdicos elitistas no tm oferecido condies sucientes, adequadas e acessveis terra urbana e moradia, para os grupos sociais mais pobres, assim provocando a ocupao irregular e inadequada do meio ambiente urbano. O PAPEL DA ORDEM JURDICA Em especial, o papel da ordem jurdica na produo da informalidade urbana precisa ser mais bem-compreendido. Por um lado, a denio doutrinria e a interpretao jurisprudencial dominantes do direito de propriedade imobiliria de maneira individualista, sem preocupao com a materializao do princpio constitucional da funo social da propriedade, tm permitido que o padro do processo de crescimento urbano seja essencialmente especulativo, determinando os sistemas combinados de segregao socioespacial e segregao socioambiental.1 Por outro lado, tanto a ausncia de leis urbansticas municipais, quanto a aprovao pelos municpios de uma legislao urbanstica elitista, baseada em critrios tcnicos irrealistas e sem considerar os impactos socioeconmicos das normas urbansticas e das regras de construo, tambm tm tido um papel fundamental na determinao dos preos da terra urbana, bem como na dinmica segregadora do mercado imobilirio. Alm disso, deve-se ressaltar a diculdade de implementao das leis em vigor, devida em parte falta de informao e educao jurdicas, limitada capacidade de ao das agncias pblicas, bem como s difceis e limitadas condies de acesso ao poder judicirio para a promoo do reconhecimento dos interesses sociais e ambientais.2

1 Para uma discusso sobre o processo de urbanizao no Brasil, com destaque para o papel do direito, veja Fernandes (1998b; 2002d) e Fernandes & Rolnik (1998).

2 Vide Rolnik (1997) e Maricato (1996; 2000).

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A combinao entre esses processos tem feito com que o lugar dos pobres nas cidades seja as reas perifricas, ou mesmo as reas centrais no dotadas de infra-estrutura urbanstica adequada, e, cada vez mais, reas no adequadas ocupao humana e de preservao ambiental. Nos ltimos anos, os loteamentos irregulares, ocupaes informais e favelas tm se assentado justamente nas reas ambientalmente mais frgeis, muitas delas protegidas por lei, com fortes restries ao seu uso, pelo menos nominalmente e conseqentemente desprezadas pelo mercado imobilirio formal. Deve-se ressaltar que, ainda que por todas essas razes a ocupao informal tenha se tornado a nica opo de moradia permitida aos pobres nas cidades, no se trata certamente de uma boa opo em termos urbansticos, sociais e ambientais e nem, ao contrrio do que muitos pensam, de uma opo barata, j que o crescimento das prticas de informalidade e o adensamento das reas j ocupadas tm gerado custos muito elevados dos terrenos e aluguis a localizados. Em outras palavras, os pobres no Brasil pagam um preo cada vez mais alto em muitos sentidos para viverem em condies precrias, indignas e inaceitveis. OS PROGRAMAS DE REGULARIZAO Na falta de uma poltica nacional, desde meados da dcada de 1980, quando as experincias pioneiras de Belo Horizonte e Recife foram iniciadas, diversos municpios, sempre com muita diculdade, tentam formular polticas e programas de regularizao para o enfrentamento dos processos de desenvolvimento urbano informal.3 O termo regularizao tem sido usado pelas diversas municipalidades com sentidos diferentes, referindo-se em muitos casos somente urbanizao das reas informais, isto , aos programas de implementao de obras de infra-estrutura urbana e prestao de servios pblicos. Em outros casos, o termo usado para se referir to-somente s polticas de legalizao fundiria das reas e dos lotes ocupados informalmente. Algumas experincias mais compreensivas tentam combinar, em alguma medida, essas duas dimenses fundamentais, quais sejam, urbanizao e legalizao. So ainda mais raros os programas que tm se proposto a promover a regularizao das construes informais.4 Muitos so os argumentos utilizados, de maneira isolada ou combinada, para justicar a formulao de tais programas, incluindo desde princpios religiosos, ticos e humanitrios a diversas razes poltico-econmicas e socioambientais. Mais recentemente,

3 Veja Fernandes (1998a; 2002a) para uma avaliao dos programas de regularizao de favelas em Belo Horizonte; veja fase et al (1999; 2000), para uma avaliao dos programas em Recife.

4 Veja Alfonsin (1997; 2001), para uma anlise compreensiva das experincias de regularizao fundiria no Brasil.

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esse discurso de valores se tornou ainda mais forte, na medida em que passou a ter como suporte um discurso de direitos, j que a ordem jurdica por intermdio do Estatuto da Cidade nalmente reconheceu o direito social-constitucional dos ocupantes de assentamentos informais moradia. Tal direito social deve ser entendido aqui em sentido amplo. Isto , o direito de todos a viver em condies dignas, adequadas e saudveis, do ponto de vista urbanstico e ambiental. Alm disso, se a Constituio Federal de 1988 j reconheceu os direitos coletivos ao planejamento urbano, ao meio ambiente equilibrado e gesto democrtica das cidades, atualmente, no Brasil e internacionalmente, feito todo um esforo jurdico-poltico para construir as bases de um amplo direito cidade, de forma a garantir que todos possam participar de maneira mais justa dos benefcios e oportunidades criados pelo crescimento urbano. Nesse contexto, os programas de regularizao fundiria devem ter por objetivo no apenas o reconhecimento da segurana individual da posse para os ocupantes, mas principalmente a integrao socioespacial dos assentamentos informais. Entretanto, a falta de compreenso da natureza e da dinmica dos processos de produo da informalidade urbana leva a todo tipo de problemas e distores. Com freqncia, os programas de regularizao acabam por reproduzir a informalidade urbana, ao invs de promoverem a devida integrao socioespacial dos assentamentos informais. LIES DO DEBATE INTERNACIONAL SOBRE A REGULARIZAO No podemos esquecer que, ao longo dos ltimos vinte anos, no somente no Brasil, mas em diversos pases em desenvolvimento, onde o mesmo problema da ocupao informal ocorre e onde um volume enorme de recursos nanceiros tambm tem sido investido para solucion-lo , uma signicativa corrente de pesquisa acadmica e institucional avaliam, constantemente, os principais problemas dos programas de regularizao. Em 1999, o Programa Habitat da Organizao das Naes Unidas (onu) lanou a importante Campanha Global pela Segurana da Posse.5 de fundamental importncia que os formuladores de novas polticas e programas de regularizao aprendam com as lies das experincias passadas. Precisamos de uma discusso ampla e crtica da questo. Anal, no h necessidade de estarmos constantemente inventando a roda de novo

5 Para uma apresentao da discusso internacional sobre o tema, veja Fernandes (2001c).

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FORMULANDO AS PERGUNTAS CORRETAS Dentre as principais lies das experincias internacionais, deve-se ressaltar que a formulao e avaliao dos programas de regularizao, bem como a anlise dos aspectos prticos e metodolgicos do desenho dos projetos de regularizao e de sua implementao, dependem, fundamentalmente, da compreenso da natureza e dinmica dos processos que produzem a informalidade urbana. De fato, a principal condio para que os programas de regularizao sejam formulados de forma adequada que a discusso sobre tais programas precisa ser apoiada na compreenso prvia dos processos socioeconmicos e jurdico-polticos que produzem a informalidade urbana. Para tanto, preciso promover uma leitura interdisciplinar da questo, combinando as perspectivas econmica, poltica, social, institucional e tcnica bem como colocar uma nfase especial na sua dimenso jurdica. Em especial, preciso que os administradores pblicos procurem reetir sobre o tema e responder algumas questes principais antes de formularem suas propostas, considerando que so as respostas a tais perguntas que vo determinar a natureza e o alcance efetivo dos programas de regularizao:

Como so produzidos os assentamentos informais? Por que importante regulariz-los? Quando devem os programas de regularizao ser formulados e implementados? Que reas devem ser regularizadas? O que deve ser feito nas reas onde, por alguma razo, no couber a regularizao? Como devem os programas de regularizao ser formulados e implementados? Que direitos devem ser reconhecidos aos ocupantes de assentamentos informais? Quem deve pagar, e como, pelos programas de regularizao? O que deve acontecer depois da regularizao das reas?

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Essas so algumas das principais questes a serem enfrentadas pelos administradores pblicos. A NATUREZA CURATIVA DOS PROGRAMAS DE REGULARIZAO Acima de tudo, temos de reconhecer que os programas de regularizao tm uma natureza essencialmente curativa e no podem ser dissociados de um conjunto mais amplo de polticas pblicas, diretrizes de planejamento e estratgias de gesto urbana destinadas a reverter o atual padro excludente de crescimento urbano. Por um lado, preciso ampliar o acesso ao mercado formal a uma parcela mais ampla da sociedade, sobretudo os grupos de renda mdia-baixa, ao lado da oferta de subsdios pblicos para as faixas de menor renda. Por outro lado, preciso rever os modelos urbansticos que tm sido utilizados, de forma a adapt-los s realidades socioeconmicas do pas e limitada capacidade de ao institucional das agncias pblicas. Entende-se, assim, que as polticas de regularizao fundiria no podem ser formuladas de maneira isolada. Elas necessitam ser combinadas com outras polticas pblicas preventivas, para quebrar o ciclo de excluso que gera a informalidade. Isso requer interveno direta e investimento pblico, sobretudo por parte dos municpios, para produzir opes de moradia, democratizar o acesso terra e promover uma reforma urbana ampla. Regularizar sem interromper o ciclo de produo da irregularidade acaba implicando, alm do sofrimento renovado da populao, uma demanda de recursos pblicos innitamente maior. Alm disso, em muitos casos, o ciclo perverso que leva da informalidade regularizao rearma e amplia as bases da poltica clientelista tradicional, responsvel em grande parte pela prpria produo do fenmeno da informalidade. Em outros casos, a inadequao ou mesmo o fracasso dos programas facilita o surgimento de novos pactos sociais que, sobretudo no contexto das reas controladas pelo trco de drogas e pelo crime organizado, desaam cada vez mais as estruturas poltico-institucionais ociais, bem como as bases e a validade da ordem jurdica. De qualquer forma, ainda que no devam ser concebidos marginalmente ou somente por polticas setoriais, os programas de regularizao tm uma importncia fundamental em si mesmos. Para serem bem-sucedidos, tais programas devem combinar em alguma medida as aes de urbanizao com as estratgias de legalizao. Alm disso, requerem coragem na tomada de decises, tempo de execuo, investimento signicativo, continuidade

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de aes, participao popular em todas as suas etapas, a devida integrao entre seus objetivos e os instrumentos adotados, bem como entre os programas e as leis existentes e especialmente aprovadas. A QUESTO DA LEGALIZAO Quanto dimenso da legalizao fundiria, tais programas devem ter por objetivo no apenas o reconhecimento da segurana individual da posse para os ocupantes, mas principalmente a integrao socioespacial dos assentamentos informais. Isso signica que a identicao dos direitos a serem reconhecidos aos ocupantes deve reetir esse objetivo principal, bem como a necessidade de se compatibilizarem objetivos, estratgias e instrumentos.6 Em relao aos instrumentos jurdicos a serem utilizados, mesmo que a diviso entre direito pblico/direito privado tenha de ser considerada, em alguma medida, devido s implicaes distintas das propostas, em funo do regime de propriedade original das reas ocupadas, preciso que os formuladores de programas de regularizao se lembrem de que h um leque amplo de opes jurdico-polticas a serem consideradas, alm dos direitos individuais de propriedade plena. Sobretudo, preciso destacar que a materializao do direito social de moradia, tal como consagrado constitucionalmente, no implica, necessariamente, o reconhecimento de direitos individuais de propriedade, principalmente nos assentamentos em reas pblicas. A verdade que, no Brasil e internacionalmente, os programas de regularizao, baseados na legalizao por ttulos de propriedade individual plena, no tm sido totalmente bem-sucedidos. Eles no tm se prestado a garantir a permanncia das comunidades nas reas ocupadas, deixando, assim, de promover a desejada integrao socioespacial. Em muitos casos, mesmo na ausncia da legalizao de reas consolidadas e dos lotes ocupados, os moradores se encontram efetivamente menos expostos s ameaas de despejo e/ou remoo, pois vrios assentamentos informais recebem servios pblicos e infra-estrutura urbanstica. Alm disso, muitos moradores tm acesso a diversas formas de crdito informal, ou mesmo de crdito formal. Contudo, ainda que a combinao desses fatores gere uma percepo de posse para os ocupantes, isso no quer dizer que a legalizao dessas reas e lotes no seja importante. Ttulos so importantes, sobretudo quando h conitos, sejam eles de propriedade, de conitos domsticos e familiares, ou de direito de vizinhana etc. So tambm importantes para reconhecer

6 Para uma crtica aos programas de legalizao no Brasil, antes da aprovao do Estatuto da Cidade, veja Fernandes (1999).

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7 Para uma anlise comparativa de quatro casos brasileiros, veja Fernandes (2002e).

direitos sociopolticos e para garantir que os ocupantes dos assentamentos informais possam permanecer nas reas que ocupam, sem risco de serem expulsos pela ao do mercado imobilirio, por mudanas polticas que quebrem o pacto gerador da percepo de seguranca de posse, pela presso do crime organizado etc., como tem acontecido em diversas favelas e loteamentos irregulares brasileiros. Contudo, na formulao dos programas de legalizao e na denio do tipo de direito a ser reconhecido aos ocupantes necessrio compatibilizar a promoo da segurana individual da posse com outros interesses sociais e ambientais, bem como com o devido reconhecimento do direito social de moradia que, novamente, no se reduz to-somente ao direito individual de propriedade plena.7 REGULARIZAO FUNDIRIA E ERRADICAO DA POBREZA preciso ainda salientar que os programas de regularizao propostos por diversas agncias internacionais tm a nalidade de promover a erradicao da pobreza urbana. Porm, as experincias brasileiras e internacionais tm mostrado que, para terem impacto efetivo sobre a pobreza social, os programas de regularizao precisam ser formulados em sintonia com outras estratgias socioeconmicas e poltico-institucionais especicamente voltadas para a erradicao da pobreza, sobretudo pela criao de emprego e renda. Acima de tudo, para serem bem-sucedidos, tais programas de regularizao precisam ser combinados e apoiados por um conjunto de processos e mecanismos de vrias ordens: nanceira, institucional, planejamento urbano, polticas de gnero, administrao e gesto fundiria, sistemas de informao, outros instrumentos jurdicos, processos polticos e de mobilizao social. PROCESSOS E MECANISMOS QUE DO SUPORTE AOS PROGRAMAS DE REGULARIZAO Dentre os processos nanceiros que so considerados no Brasil e internacionalmente, para dar o devido suporte aos programas de regularizao, devem ser mencionados a criao de fundos (para os pobres e de carter comunitrios), emprstimos (esquemas de orientao social), programas de hipoteca comunitria, incentivos ao setor privado, bem como mecanismos de reforma do sistema

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bancrio e nanceiro, sobretudo de forma a garantir melhores condies de acesso ao crdito formal. J os processos institucionais propostos incluem a cooperao sistemtica entre agncias pblicas, melhor cooperao intergovernamental, estratgias de descentralizao, criao de parcerias entre o setor pblico e o setor privado, participao comunitria, capacitao administrativa e scal, bem como a ao de consultores comunitrios e de acadmicos. De fundamental importncia utilizar as possibilidades e recursos do planejamento urbano, de forma a promover o reconhecimento dos assentamentos informais pelo sistema geral de planejamento. O uso democrtico dos processos e instrumentos do planejamento requer a criao, no contexto do zoneamento municipal, de zonas especiais de interesse social (zeis), com vistas, sobretudo, a minimizar a presso do mercado imobilirio, visando a garantir a permanncia dos ocupantes nas reas regularizadas. Alm disso, preciso promover a reviso das regulaes urbansticas e dos parmetros construtivos em tais zonas, a simplicao dos procedimentos, bem como, sempre no contexto mais amplo do sistema de planejamento urbano, a explorao dos chamados ganhos do planejamento, como a transferncia do direito de construir, sobretudo pelas negociaes urbanas e operaes interligadas. Tambm importante que os programas de regularizao incorporem uma dimenso de gnero, de forma a confrontar o desequilbrio histrico e cultural e a permitir o empoderamento das mulheres. Outra dimenso fundamental a da administrao e gesto fundirias, requerendo sistemas cadastrais acessveis, remoo dos obstculos cartorrios, identicao da propriedade e avaliao fundiria regular. H controvrsias quanto s estratgias que propem a criao de bancos de terras ou quanto quelas baseadas exclusivamente na desapropriao e aquisio de terras. Programas de regularizao devem ser acompanhados por sistemas de informao, seja no sentido de produzir informaes (identicar regimes de posse, anlise e reviso de polticas), seja no sentido de prov-las (planejamento baseado em informao; descentralizao do planejamento e gesto; criao de centros abertos de recursos etc.). Outras questes e instrumentos jurdicos relacionados com os programas de regularizao incluem a reviso das leis municipais de loteamento, o enfrentamento do falso dilema entre valores sociais e ambientais e a reviso dos sistemas de resoluo de conitos, de forma a torn-los mais ecazes e justos.8

8 Para uma discusso sobre o conito aparente entre valores sociais e ambientais, veja Fernandes (2002c).

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Tais programas tm necessariamente que ter suporte em processos polticos caracterizados pelos critrios da boa governana urbana: transparncia, prestao de contas e ampla participao popular em todas as etapas, e especialmente revelar um enfoque de baixo-para-cima, de forma a materializar a proposta constitucional de democratizao das estratgias de gesto urbana. Por m, deve ser dito que, em ltima anlise, o sucesso dos programas de regularizao de assentamentos informais requer a renovao dos processos de mobilizao social e o fortalecimento da capacidade das associaes de moradores e das ongs, que, mais do que nunca, devem colocar a nfase na implementao dos programas e no cumprimento dos direitos: a verdade que j h muitas polticas e programas propostos O NOVO CONTEXTO BRASILEIRO A PARTIR DO ESTATUTO DA CIDADE No dia 10 de julho de 2001, foi aprovada a lei federal n 10.257, chamada Estatuto da Cidade, que regulamentou o captulo original sobre poltica urbana, que tinha sido aprovado pela Constituio Federal de 1988. A nova lei se props a dar um suporte jurdico mais inequvoco ao dos governos municipais empenhados no enfrentamento das graves questes urbanas, sociais e ambientais que tm diretamente afetado a vida da enorme parcela de brasileiros que vivem em cidades. Reconhecendo o papel fundamental dos municpios, na formulao de diretrizes de planejamento urbano e na conduo do processo de gesto das cidades, o Estatuto da Cidade no s consolidou o espao da competncia jurdica e da ao poltica municipal, aberto pela Constituio de 1988, como tambm o ampliou sobremaneira, sobretudo no que toca questo da regularizao fundiria.9 At a aprovao do captulo constitucional sobre poltica urbana (artigos 182 e 183), alm dos diversos problemas de ordem tcnica, nanceira e poltico-institucional existentes, havia tambm muitos obstculos de ordem jurdica devida implementao dessas polticas e programas de regularizao. Com o subseqente reconhecimento constitucional do direito de moradia como um direito social (emenda n 26, de 14 de fevereiro de 2000) e, mais recentemente, com a aprovao do Estatuto da Cidade (acompanhado pela Medida Provisria n 2.220, de 4 de setembro de 2001), a ordem jurdica aplicvel questo dos assentamentos informais foi bastante aprimorada, sendo que muitos dos principais obstculos legais s polticas de regularizao foram removidos. Desde ento, um nmero cada vez maior de municpios tem comeado a

9 Para uma avaliao detalhada do Estatuto da Cidade, veja Mattos (2002).

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formular polticas e programas de regularizao de assentamentos informais. A nova lei federal tem quatro dimenses fundamentais, quais sejam:
A

consolida a noo da funo social e ambiental da propriedade e da cidade como o marco conceitual jurdico-poltico para o Direito Urbanstico; regulamenta e cria novos instrumentos urbansticos para a construo de uma ordem urbana socialmente justa e includente pelos municpios; aponta processos poltico-jurdicos para a gesto democrtica das cidades; de forma a materializar o direito social de moradia, prope diversos instrumentos jurdicos notadamente, a usucapio especial urbana, a concesso de direito real de uso e a concesso de uso especial para ns de moradia , para a regularizao fundiria dos assentamentos informais em reas urbanas municipais.10 Dessa forma, a aprovao do Estatuto da Cidade consolidou a ordem constitucional quanto ao controle jurdico do processo de desenvolvimento urbano, visando a reorientar a ao do Poder Pblico, do mercado imobilirio e da sociedade, de acordo com novos critrios econmicos, sociais e ambientais. Sua efetiva materializao em leis e polticas pblicas, contudo, vai depender de vrios fatores. A utilizao dos novos instrumentos jurdico-urbansticos e a efetivao das novas possibilidades de ao pelos municpios, inclusive com a nalidade de promover a regularizao fundiria, dependem fundamentalmente da denio prvia de uma ampla estratgia de planejamento e ao, expressando um projeto de cidade, que, necessariamente, tem de ser explicitado publicamente pela legislao urbanstica municipal, comeando com a lei do Plano Diretor. Nesse contexto, de crucial importncia que os municpios promovam uma ampla reforma em suas ordens jurdicas, de acordo com os novos princpios constitucionais e legais, para aprovar um quadro de leis urbansticas condizentes com o paradigma da funo social e ambiental da propriedade e da cidade. Assim, fundamental que eles confrontem a questo da informalidade

10 Para uma avaliao das possibilidades abertas pelo Estatuto da Cidade para os programas de regularizao, veja Fernandes (2001b;2001c).

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urbana no como a exceo regra, mas como uma questo estrutural e estruturante dos processos de crescimento urbano. Isso requer, ao invs de polticas marginais e isoladas, um conjunto de polticas e programas integrados e compreensivos. Alm disso, devem promover tambm uma reforma nos seus processos de gesto poltico-institucional, poltico-social e poltico-administrativa, visando a efetivar e ampliar as possibilidades de gesto participativa reconhecidas pelo Estatuto da Cidade. Devem ainda proceder a devida integrao entre planejamento, legislao e gesto urbana para democratizar o processo de tomada de decises, legitimando, assim, uma nova ordem jurdico-urbanstica de natureza social. Contudo, de crucial importncia para que o Estatuto da Cidade pegue a ampla e renovada mobilizao da sociedade brasileira, dentro e fora do aparato estatal. Anal, as leis s pegam quando tm uma pega adequada no processo poltico-social mais amplo. CONCLUSO Mais do que nunca, cabe aos municpios e s comunidades urbanas promoverem a materializao do novo paradigma constitucional, por meio da reforma da ordem jurdico-urbanstica. Para tanto, devem visar ao controle do processo de desenvolvimento urbano, pela formulao de polticas de ordenamento territorial, nas quais os interesses individuais dos proprietrios de terras e construes urbanas necessariamente coexistam com outros interesses sociais, culturais e ambientais de outros grupos e da cidade como um todo. De acordo com essa proposta, foi dado ao Poder Pblico municipal a autoridade para determinar, por meio de leis e diversos instrumentos urbansticos, a medida desse equilbrio possvel entre interesses individuais e coletivos quanto utilizao do solo urbano. A questo da regularizao fundiria dos assentamentos informais certamente um dos elementos centrais dessa equao. Nesse contexto, a devida utilizao das possibilidades abertas pela nova lei, para o enfrentamento dos processos de produo da informalidade urbana, depende fundamentalmente da compreenso por parte dos administradores pblicos de seu signicado e alcance no contexto da ordem jurdica, sobretudo quanto nova concepo proposta pela Constituio Federal e consolidada pelo Estatuto da Cidade dada ao direito de propriedade imobiliria urbana, qual seja, o princpio da funo social e ambiental da propriedade e da cidade.

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Rompendo de vez com a tradio civilista e com a concepo individualista do direito de propriedade imobiliria que ainda tm orientado grande parte da doutrina jurdica e das interpretaes dos tribunais ao longo do processo de urbanizao intensiva, culminando um processo de reforma jurdica que comeou na dcada de 1930, o que a Constituio de 1988 e o Estatuto da Cidade propem uma mudana do paradigma conceitual de reconhecimento e interpretao desse direito.11 Contudo, e por essa mesma razo, em grande medida o sucesso, ou no, da nova lei vai depender da ao dos juristas brasileiros. Reetindo as tenses do longo processo poltico-social que o engendrou, bem como a precariedade inerente ao processo legislativo no Brasil, o Estatuto da Cidade (assim como a Medida Provisria n 2.220/01) tem l seus problemas jurdicos que vo da ordem da (m) tcnica legislativa em alguns casos (im)preciso de certos conceitos e com certeza vai gerar interpretaes doutrinrias e judiciais contraditrias. O grande desao colocado para os juristas brasileiros naturalmente, aqueles que compreendem a necessidade de se colocar o Direito no mundo da vida construir um discurso jurdico slido, que faa uma leitura teleolgica dos princpios constitucionais e legais, integrando os novos direitos sociais e coletivos luz do marco conceitual consolidado pelo Estatuto da Cidade, de forma a dar suporte jurdico adequado s estratgias poltico-institucionais de gesto urbano-ambiental comprometidas com a to urgente e necessria plataforma da reforma urbana. Identicar problemas jurdicos formais e acusar inconstitucionalidades uma tarefa fcil, ainda que lucrativa. Difcil porm urgente construir novos argumentos jurdicos que sejam slidos e consistentes, no s da perspectiva da legitimidade polticosocial, mas tambm da perspectiva da legalidade. No podemos mais continuar fazendo apenas o discurso dos valores: temos de construir um discurso dos direitos que d suporte s novas estratgias poltico-institucionais de gesto democrtica e incluso social que diversos municpios tm tentado formular e implementar em todo o pas. Promover a incluso social pelo direito: eis o desao colocado para os juristas brasileiros. No mais possvel interpretar as graves questes urbanas e ambientais exclusivamente com a tica individualista do Direito Civil. Da mesma forma, no mais possvel buscar to-somente no Direito Administrativo tradicional (que com freqncia reduz a ordem pblica ordem estatal) os fundamentos para as novas estratgias de gesto municipal e de parcerias entre os setores estatal, comunitrio, voluntrio e privado.

11 Para uma avaliao crtica do processo histrico de construo do Direito Urbanstico no Brasil, veja Fernandes (1998b; 2001a;2002b; 2002d).

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O papel dos juristas, construindo as bases sociais e coletivas do Direito Urbanstico, de fundamental importncia nesse processo de reforma jurdica e reforma urbana, que passa, necessariamente, pela regularizao dos assentamentos informais, para que sejam revertidas as bases dos processos de espoliao urbana e destruio socioambiental que tm caracterizado o crescimento urbano no Brasil. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ALFONSIN, Betnia de Moraes (1997). Direito moradia: instrumentos e experincias de regularizao fundiria nas cidades brasileiras. Rio de Janeiro: fase/ippur. ____ (2001). Politicas de regularizao fundiria: justicao, impactos e sustentabilidade. In Fernandes, Edsio (org). Direito Urbanstico e poltica urbana no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey. FASE, ETAPAS & Centro Josu de Castro (1999). Uma poltica inovadora de urbanizao no Recife 10 anos do Prezeis. Recife: fase/etapas/Centro Josu de Castro. ____, DED & GTZ (2000). Prezeis: O olhar dos moradores. Recife: fase/etapas/Centro Josu de Castro/ded/gtz. FERNANDES, Edsio.(1998a). A regularizao de favelas: o caso de Belo Horizonte. In FERNANDES, Edsio (org). Direito Urbanstico. Belo Horizonte: Del Rey. ____ (1998b). Direito e urbanizao no Brasil. In FERNANDES, Edsio (org). Direito Urbanstico. Belo Horizonte: Del Rey. ____ (1999). A regularizao jurdica das favelas no Brasil. In SAULE JR., Nelson (org). Direito cidade. So Paulo: Max Limonad/Polis. ____ (2001a). Direito Urbanstico e poltica urbana no Brasil. In FERNANDES, Edsio (org). Direito Urbanstico e poltica urbana no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey. ____ (2001b). Perspectivas para a regularizao fundiria em favelas luz do Estatuto da Cidade. In Temas de Direito Urbanstico 3. So Paulo: caohurb/Ministrio Pblico de So Paulo/Imprensa Ocial.

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____ (2001c). Perspectivas para a renovao das polticas de legalizao de favelas no Brasil. In Cadernos ippur, vol. xv, n 1, jan/jun. Rio de Janeiro: ippur/ufrj. ____ (2002a). Legalizao de favelas em Belo Horizonte: um novo captulo na histria? In Mosaico, ano 1, n0, fev. Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro. ____ (2002b). Do Cdigo Civil de 1916 ao Estatuto da Cidade: algumas notas sobre a trajetria do Direito Urbanstico no Brasil. In MATTOS, Liana Portilho (org). Estatuto da Cidade comentado. Belo Horizonte: Mandamentos. ____ (2002c). Desenvolvimento sustentvel e poltica ambiental no Brasil: confrontando a questo urbana. In LIMA, Andr (org). O Direito para o Brasil socioambiental. Porto Alegre: Srgio Antonio Fabris Editor/Instituto Socioambiental. ____ (2002d). Providing security of tenure for the urban poor: the Brazilian experience. In DURAND-LASSERVE, Alain & ROYSTON, Lauren (orgs). Holding their ground ecure land tenure for the urban poor in developing countrie. London: Earthscan. ____ (2002e). Combining tenure policies, urban planning and city management in Brazil. In PAYNE, Geoffrey (org). Land, rights and innovations Improving tenure security for the urban poor. London: Intermerdiate Development Technology Group.

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EDSIO FERNANDES

Professor da Universidade de Londres; Coordenador do International Research Group on Law and Urban Space (irglus).

PERSPECTIVAS PARA A RENOVAO DAS POLTICAS DE LEGALIZAO DE FAVELAS NO BRASIL

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ESTE ARTIGO PROPE-SE A LEVANTAR alguns pontos importantes para uma reexo crtica sobre as principais polticas de legalizao de favelas adotadas no Brasil. Algumas referncias ao quadro internacional sero feitas, inclusive quanto s idias inuentes de Hernando de Soto, de forma a oferecer elementos para a renovao do contexto jurdico-poltico em que tem ocorrido a discusso da questo, sobretudo luz dos recentes dispositivos do Estatuto da Cidade. A proliferao de formas de ilegalidade nas cidades uma das maiores conseqncias do processo de excluso social e segregao espacial que tem caracterizado o crescimento urbano intensivo nos pases em desenvolvimento, como o Brasil. Um nmero cada vez maior de pessoas se v obrigado a descumprir a lei para ter um lugar nas cidades, vivendo sem segurana jurdica da posse, em condies precrias ou mesmo insalubres e perigosas, geralmente em reas perifricas ou em reas centrais desprovidas de infra-estrutura urbana adequada. Diversos dados, de fontes distintas, revelam que, se consideradas tais formas de acesso ao solo urbano e produo da moradia, entre 40% e 70% da populao urbana nas grandes cidades dos pases em desenvolvimento esto vivendo ilegalmente. Tais ndices chegam a 80% em alguns casos. No Brasil, dados recentes dos municpios de So Paulo e Rio de Janeiro revelam que pelo menos 50% da populao desses municpios vivem ilegalmente. Esse fenmeno, complexo, atrai, cada vez mais, a ateno de pesquisadores internacionais, e diversas publicaes importantes registram as concluses dessas pesquisas e suas recomendaes.1 Em especial, fundamental que se reconhea que, em casos como o do Brasil, nos quais a ilegalidade urbana deixou de ser a exceo e passou a ser a regra, o fenmeno estrutural e estruturante dos processos de produo da cidade. Precisa, pois, ser enfrentado enquanto tal. Para isso, requer a formulao de diretrizes e estratgias especcas no contexto mais amplo do planejamento urbano

1 Este o tema da coletnea Illegal Cities Law and urban change in developing countries que co-organizei com Ann Varley, com contribuies de diversos pases (1998); vide tambm Fernandes (1999c; 2001a).

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e da gesto urbana, e no meramente por meio de polticas sociais e/ou urbansticas isoladas e marginais. REGULARIZANDO OS ASSENTAMENTOS INFORMAIS Preocupados com as graves implicaes sociais, econmicas, ambientais e polticas desse processo de ilegalidade urbana que de forma alguma se reduz aos grupos mais pobres, mas que os afeta mais diretamente , ao longo das ltimas duas dcadas, tambm os administradores e planejadores urbanos de diversas cidades, em vrios pases da Amrica Latina, frica e sia, procuram, sempre com muita diculdade, formular programas de regularizao fundiria de tais assentamentos informais, visando a promover a urbanizao das reas e a reconhecer, em alguma medida, os direitos de seus ocupantes. No Brasil, esses programas de regularizao tm sido implementados em diversos municpios, desde meados da dcada de 1980, e, sobretudo, a partir do comeo da dcada de 1990, abrangendo tanto as favelas quanto, em menor escala, os chamados loteamentos clandestinos e/ou irregulares. A necessidade de enfrentamento urgente da ilegalidade urbana, de forma a promover a integrao socioespacial dos grupos que vivem em assentamentos informais, o tema central da Campanha Global pela Seguranca da Posse, que vem sendo promovida desde 1999, pela agncia Habitat da onu.2 Merece destaque o papel fundamental da legislao, no processo de produo da ilegalidade urbana e da segregao espacial. A ilegalidade urbana tem de ser compreendida no apenas nos termos da dinmica entre sistemas polticos e mercados de terras, como concluem a maioria dos estudos a respeito do fenmeno, mas tambm em funo da natureza da ordem jurdica em vigor, sobretudo quanto viso individualista e excludente dos direitos de propriedade imobiliria que ainda vigora no pas. Alm disso, deve-se ressaltar o impacto, nesse processo, das leis urbansticas elitistas e socialmente inadequadas, que, historicamente, desconsideram as realidades dos sistemas socioeconmicos de produo da moradia. E, ao exigir padres tcnicos e urbansticos inatingveis, acabam por determinar os altos custos da terra urbana e por reservar as reas nobres e providas de infra-estrutura para o mercado imobilirio destinado s classes mdias e altas, ignorando, assim, as necessidades dos grupos menos favorecidos.3 Esse processo agrava-se pela falta de polticas urbansticas e scais efetivas de combate especulao imobiliria e de captura das mais-valias produzidas pela ao pblica.

2 Vide o site do unchsUnited Nations Centre for Human Settlements (Habitat) www. unchs.org/tenure para informao sobre a Campanha Global pela Segurana da Posse.

3 Este ponto foi demonstrado por Rolnik (1997) e Maricato (1996).

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Da mesma forma, as possibilidades oferecidas pelo quadro jurdico em vigor para a formulao de polticas de regularizao fundiria precisam ser melhor compreendidas, sobretudo por aqueles governos municipais comprometidos com propostas de democratizao das formas de acesso ao solo urbano e moradia. Dar respostas adequadas aos problemas complexos decorrentes da ilegalidade urbana difcil e nem sempre solues particulares podem ser repetidas em outros casos. Em ltima anlise, um programa de regularizao bem-sucedido depende de uma ao governamental sistemtica e requer tanto investimentos de vulto quanto a promoo de reformas jurdicas signicativas. Entretanto, devido enorme presso para que respostas sejam encontradas para o fenmeno crescente de ilegalidade, as agncias pblicas concentram-se mais na cura do que na preveno do problema, sobretudo em nvel municipal. preciso salientar que os programas de regularizao tm um carter essencialmente curativo e precisam ser combinados com investimentos pblicos e polticas sociais e urbansticas que gerem opes adequadas e acessveis de moradia social para os grupos mais pobres. Os governos locais precisam, urgentemente, conceber mecanismos que se prestem a romper o processo cclico de produo da ilegalidade urbana, sobretudo pela formulao de sistemas mais ecientes de proviso de terras e moradias nas reas centrais das cidades. Tais polticas sociais vo alm dos limites exclusivos da ao dos governos municipais, exigindo uma redenio das relaes intergovernamentais, inclusive de forma a levar em conta a dimenso metropolitana inerente ao processo de desenvolvimento urbano. Esse processo tambm requer a formao de parcerias entre os setores estatal, privado, comunitrio e voluntrio, dentro de um quadro poltico-jurdico claramente denido. A necessidade de efetiva participao popular no processo de crucial importncia, para que essas polticas sejam legitimadas e bem-sucedidas. De qualquer forma, a legitimidade dos programas de regularizao dos assentamentos informais existentes inegvel, e pode ser claramente justicada, seja por razes pragmticas, seja por envolver direitos fundamentais. De modo geral, no Brasil, os programas de regularizao de favelas tm sido mais sistemticos e consistentes do que os programas de regularizao de loteamentos, reetindo a maior mobilizao dos moradores em favelas, o que talvez possa ser explicado por sua condio jurdica mais precria e sua maior vulnerabilidade poltica e socioambiental.

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A REGULARIZAO DE FAVELAS Em vrias cidades, como Belo Horizonte, Recife e Porto Alegre, dada a crescente mobilizao social dos favelados, clamando pelo reconhecimento de seus direitos e pela urbanizao das favelas, as polticas pblicas municipais evoluram ao longo de vrias dcadas, no sentido de reconhecer, em alguma medida, o direito dos favelados a terem um lugar mais adequado no espao da cidade. A partir da dcada de 1970, em vrios municpios, as expulses violentas e remoes foradas foram, gradualmente, substitudas pela relativa tolerncia dessas formas de ocupao ilegal, culminando com o reconhecimento ocial de algumas das reas de favelas e dos direitos das comunidades que nelas vivem.4 De modo geral, o quadro jurdico em vigor naquele perodo anterior promulgao da Constituio Federal de 1988 era adverso e no dava suporte pleno aos programas de regularizao de favelas. Os propositores dos programas tiveram de combinar diversos argumentos jurdicos e polticos para justicar as estratgias inovadoras adotadas para que os primeiros programas pudessem ser implementados. Em que pesem as importantes implicaes sociais do fenmeno de invaso de terras urbanas, em termos estritos, at recentemente a questo dos direitos dos favelados era inequvoca: enquanto invasores, eles no tinham direitos, j que havia pouco suporte nos princpios jurdicos e legais existentes para uma justicativa de natureza socioeconmica ou poltica de um ataque to radical aos direitos de propriedade (Fernandes, 1999). De fato, a defesa dos direitos dos proprietrios de terras era praticamente incondicional. O Cdigo Civil de 1916 e o Cdigo de Processo Civil garantiam como ainda garantem diversos instrumentos jurdicos para que tanto os proprietrios privados quanto o poder pblico procedessem expulso dos invasores.5 Antes da promulgao da Constituio de 1988, com exceo da soluo extrema da desapropriao da propriedade pelo Poder Pblico, mediante pagamento de indenizao, a nica possibilidade jurdica existente de transferncia prescritiva do direito de propriedade consistia do restrito instituto jurdico da usucapio. Essa era tambm a principal base jurdica para qualquer direito que, em teoria, pudesse ser reivindicado pelos invasores. De acordo com o Cdigo Civil, na maior parte dos casos, o direito de usucapio requer uma ocupao pacca e incontestada na terra, por vinte anos. O reconhecimento de tal direito implica a perda da propriedade, devido a seu no-uso pelo proprietrio original, no exigindo o pagamento de indenizao nanceira pelo ocupante ou pelo Poder Pblico. Entretanto, a caracterizao do

4 H muitos anos tenho escrito regularmente sobre a experincia de Belo Horizonte; vide, por exemplo, Fernandes (1998b).

5 Para uma anlise histrica dos processos e discusses conceituais e ideolgicas que engendraram a formulao do Cdigo Civil de 1916, vide Grinberg (2001).

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direito de usucapio tradicional extremamente difcil, porque os cdigos do aos proprietrios de terras um leque de instrumentos legais com os quais questionar, em juzo, a ocupao da terra. Assim, conseqentemente, as invases deixam de ser paccas. No caso das favelas, sua aplicao quase impossvel, porque a dinmica, alta mobilidade e natureza coletiva do fenmeno da favelizao no se enquadram nos requerimentos tcnicos e individualistas da legislao civil. Alm disso, o direito de usucapio no pode ser aplicado de forma alguma aos casos de invases de terras pblicas. Dessa forma, no pode ser reivindicado por cerca de 50% dos favelados, aqueles que ocupam terras pblicas nas vrias cidades brasileiras. O fato que, antes da promulgao da Constituio de 1988, ao longo do processo de urbanizao, o Poder Pblico, em todas as esferas governamentais, tinha poucas condies jurdico-polticas de controlar os processos gerais de uso, ocupao e parcelamento do solo urbano, fosse pela imposio de restries aos direitos de propriedade, ou, menos ainda, no sentido de materializar a noo da funo social da propriedade, introduzida pela Constituio Federal de 1934. Expressando a ideologia individualista do Cdigo Civil, todas as Constituies anteriores de 1988 estabeleceram que somente a legislao federal poderia regular as relaes de propriedade, pois essas teriam uma natureza civil e no urbana ou social. Na falta de uma tal lei federal, a interveno do Poder Pblico, no controle do processo de desenvolvimento urbano, sempre acarretou controvrsias jurdicas. Tal limitao se fez sentir ainda mais no caso das favelas, onde qualquer iniciativa estatal mais ousada tinha de enfrentar a resistncia do Poder Judicirio, essencialmente conservador. verdade que, desde meados da dcada de 1930, o conceito tradicional dos direitos de propriedade foi cada vez mais desaado por diversas leis urbansticas e mesmo algumas decises judiciais que, no seu conjunto, tentaram materializar o princpio constitucional da funo social da propriedade. Entretanto, embora vrias dessas decises judiciais progressistas tenham reconhecido e ampliado os direitos de inquilinos e posseiros em situao irregular, antes da promulgao do captulo constitucional elas no incluam os favelados, pois, na perspectiva legalista, tratavam-se de meros invasores que no tinham quaisquer ttulos ou contratos formais.

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A FRMULA JURDICA DA REGULARIZAO DE FAVELAS Dada essa ordem jurdica proibitiva, somente no contexto contraditrio da abertura poltica da dcada de 1980, os primeiros programas de regularizao de favelas foram formulados em Belo Horizonte e em Recife. Tiveram como sua principal base jurdica os preceitos da lei federal n 6.766, de 1979, que regula o parcelamento do solo urbano em todo o pas. Essa importante lei criou o conceito vago de urbanizao especca, implicando a possibilidade de tratamento parcial de algumas situaes especcas de parcelamento do solo com critrios diferentes dos gerais, notadamente quanto abolio da exigncia do lote mnimo de 125 m2. A lei de zoneamento de Belo Horizonte foi originalmente aprovada em 1976, constituindo-se em um instrumento pioneiro para o controle, pelo Poder Pblico local, dos processos de uso, ocupao e parcelamento do solo urbano. Algumas reas que deveriam ser submetidas a formas especiais de urbanizao (tais como reas de preservao, reas reservadas para equipamentos pblicos etc.) foram inicialmente classicadas como Setores Especiais 1, 2 e 3. Utilizando o conceito acima mencionado de urbanizao especca, no comeo da dcada de 1980, a Lei de Zoneamento foi alterada e as favelas locais foram classicadas como Setor Especial 4, em uma formulao jurdica inovadora, ainda que incipiente. Favelas foram consideradas como loteamentos, ainda que com caractersticas peculiares, justicando a sua classicao como reas de urbanizao especca. A lei que criou o Pr-Favela de Belo Horizonte, de 1983, foi pioneira no contexto brasileiro, ao propor um programa urbanstico e social de regularizao das favelas. Foi responsvel por introduzir uma frmula original: a combinao entre a identicao e demarcao de favelas como reas residenciais para ns de moradia social inicialmente denominadas setores especiais no contexto do zoneamento municipal; a denio de normas urbansticas especcas de uso, parcelamento e ocupao do solo em tais reas; e a criao de mecanismos poltico-institucionais de gesto participativa dos programas de regularizao. Essa frmula tornou-se um paradigma seguido por diversas outras cidades, como Recife, Salvador e Porto Alegre, nas quais tambm foram/ esto sendo criadas zonas/reas especiais de interesse social, com padres urbansticos prprios e submetidas a um processo participativo de gesto institucional. Desde a promulgao da

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Constituio Federal de 1988, muitos outros municpios tm copiado e estendido essa frmula. As leis de Belo Horizonte e Recife representaram um avano signicativo ao reconhecimento dos direitos sociais no Brasil, ao reconhecerem os direitos dos favelados de terem acesso ao solo urbano e moradia, bem como a obrigao do Poder Pblico de urbanizar as favelas, mesmo antes da promulgao da Constituio de 1988. Tais leis contriburam no apenas para a caracterizao dos favelados como sujeitos de direitos, mas tambm provocaram uma importante mudana de enfoque: enquanto cidados, os favelados devem ter acesso garantido a um lugar na sociedade urbana e a um espao na cidade. A incorporao das reas de favelas nas leis de zoneamento municipal cuja aprovao, por si s, j tinha sido uma inovao jurdica importante no nal da dcada de 1970 foi de fato uma deciso apropriada para que as favelas possam ser tratadas dentro do contexto da estrutura urbana da cidade. Como podia se esperar, de imediato tanto as leis de zoneamento quanto a legislao especca das favelas foram objeto de crticas jurdicas contundentes, que se traduziram em diversas decises judiciais conservadoras, com base no argumento de que, conforme mencionado acima, a legislao civil e constitucional em vigor no admitia uma interveno estatal to ousada no campo dos direitos de propriedade, sobretudo por leis municipais. A CONSTITUIO DE 1988 Foi somente pela Constituio Federal de 1988 que os preceitos jurdicos gerais sobre poltica urbana e direitos de propriedade foram alterados e consideravelmente aprimorados (Fernandes, 1995; 1997; 1998; Fernandes & Rolnik, 1998). Entretanto, at a recente aprovao do Estatuto da Cidade, diversos juristas ainda defendiam a tese de que a aplicao adequada dos preceitos constitucionais sobre poltica urbana, introduzidos em 1988, e por conseguinte a utilizao de seu potencial assim como a consolidao do novo paradigma sobre a questo dos direitos de propriedade privada ainda dependiam de regulamentao por lei federal. As polticas pblicas de regularizao de favelas, no perodo aps a promulgao da Constituio de 1988, foram baseadas no argumento de que, embora no houvesse no texto original da Constituio de 1988 nenhuma meno especca questo das favelas, a garantia de moradia foi considerada uma matria da competncia concorrente da Unio Federal, dos Estados e dos municpios. Todos eles tm de promover programas de construo

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de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico. Tambm sua obrigao constitucional combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos (Constituio Federal de 1988, art. 23, ix e x). Com a emenda constitucional n 26, de 14/02/2000, o direito moradia foi includo dentre os direitos sociais originalmente reconhecidos no artigo 6. Outra inovao importante foi a aprovao do direito de usucapio especial urbano para aqueles que tenham ocupado reas privadas nunca pblicas menores do que 250 m2, por cinco anos consecutivos. Tal preceito progressista foi proposto, tendo em vista exatamente a situao dos favelados, para tornar as polticas de regularizao mais viveis e reconhecer e esse um dos princpios bsicos do Direito que o tempo cria direitos. Entretanto, at a aprovao do Estatuto da Cidade, na falta de regulamentao por lei federal, tambm sobre essa matria havia controvrsias entre juristas, acerca da possibilidade de sua plena aplicao. Contudo, a aprovao da nova lei federal colocou um ponto nal em tais controvrsias, uma vez que raticou o paradigma da funo social da propriedade e da cidade, dando prioridade ao governo municipal para controlar o processo de desenvolvimento e uso do solo. AVALIANDO AS EXPERINCIAS DE REGULARIZAO DE FAVELAS
6 Embora nenhuma pesquisa especca tenha sido feita em Porto Alegre e em Recife, para avaliar o impacto da legislao das zonas especiais no mercado imobilirio, um estudo original e detalhado com esse objetivo foi feito entre 1992 e 1996, em Diadema, onde as zeis foram combinadas com a Concesso de Direito Real de Uso em terrenos pblicos. As principais concluses do estudo conrmam a hiptese de que a criao das zeis teve um impacto decisivo na dinmica do mercado de terras, permitindo que a municipalidade implementasse um programa de habitao social; vide Hereda et al (1996).

A criao de zonas residenciais especiais, para ns de moradia social dentro da lei de zoneamento municipal considerada um grande avano. Esse instrumento permitiu redenir em parte a dinmica do mercado imobilirio, garantindo, assim, espaos no territrio da cidade para os grupos pobres.6 Esse modelo tem sido exportado para outros pases, sobretudo para a frica, em parte pelo reconhecimento internacional das inovaes das experincias brasileiras e pela ao de ongs estrangeiras, como a gtz e a avsi, que atuaram em Belo Horizonte e em outras cidades brasileiras. Deve-se dizer que, enquanto a regularizao tem sido a poltica mais freqentemente adotada no contexto internacional, para dar resposta ao problema generalizado de ilegalidade urbana, o termo tem sido usado de vrias formas, com signicados diferentes, pelas diversas agncias e pesquisadores internacionais. A implementao da dimenso fsica dos programas de regularizao implica o melhoramento da infra-estrutura e a prestao de servios pblicos, e sua formulao requer uma aguada sensibilidade cultural. J as polticas de legalizao, visando a prover segurana jurdica da

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posse, requerem uma ateno ainda maior, sobretudo quanto s implicaes de gnero do processo. A denio do que signica segurana da posse tambm varia na teoria e na prtica. Nos termos da referida Campanha Global da onu pela Segurana da Posse para os pobres nas reas urbanas, alm de garantir proteo jurdica contra despejos e remoes, a segurana da posse tambm envolve uma srie de outros objetivos bsicos, quais sejam: contribuir para a formao de comunidades social e economicamente sustentveis; melhorar o acesso a servios bsicos; assegurar condies sociopolticas de cidadania urbana; produzir certeza e, com ela, incentivos para investimentos e acesso a crdito e nanciamento; mobilizar comunidades dispersas; e empoderar as mulheres. No Brasil, combinando polticas de urbanizao implementao de infra-estrutura e prestao de servios e polticas de legalizao das reas e dos lotes individuais , e, em que pesem suas diferenas, quase todos os programas de regularizao de favelas tm sido estruturados em torno de dois objetivos principais: o reconhecimento de alguma forma de segurana jurdica da posse para os ocupantes das favelas, bem como a integrao socioespacial dessas reas e comunidades no contexto mais amplo da estrutura e da sociedade urbanas. As principais experincias de regularizao de favelas j foram objeto de uma importante anlise comparativa que merece destaque especial.7 Entretanto, inegvel que avaliaes sistemticas e em profundidade de cada uma das diversas experincias precisam ser feitas, como foram feitas at agora to-somente no caso do Recife.8 Com base nos estudos existentes, pode-se dizer, com certeza, que h, freqentemente, um descompasso signicativo entre os objetivos dos programas de regularizao e as polticas e instrumentos adotados. Com todas suas limitaes, esses programas so mais bem-sucedidos em relao s polticas de urbanizao do que nas polticas de legalizao. Ao longo dos anos de investimentos pblicos muitas das favelas beneciadas j esto mais bem equipadas com infra-estrutura urbana e servios pblicos do que os loteamentos ilegais das periferias das cidades. PROBLEMAS DA LEGALIZAO DE FAVELAS ANTES DO ESTATUTO DA CIDADE Os programas de legalizao variam fundamentalmente, sobretudo, quanto denio de ordem poltica da natureza do direito a ser reconhecido aos ocupantes das favelas. Seguindo a experincia pioneira de Belo Horizonte, outros municpios tm favorecido

7 Para uma ampla anlise comparativa das principais experincias brasileiras, vide o trabalho fundamental de Betnia de Moraes Alfonsin (1997; 2001). 8 Vide fase et al (1999; 2000).

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9 Para uma avaliao crtica das experincias de legalizao de favelas no Brasil, vide Fernandes (1999a).

10 Dados recentes revelam que apenas cerca de 6 mil famlias teriam recebido ttulos de propriedade.

a transferncia de ttulos individuais de propriedade plena, em todas as reas de favelas, independentemente do regime original pblico ou privado de propriedade das reas. J Recife, Porto Alegre e outros municpios tm favorecido a noo de que o papel e a obrigao do poder pblico municipal garantir o direito social de moradia que no se reduz, de forma alguma, ao direito de propriedade individual. Assim, nas favelas que ocupam reas de propriedade particular, sempre que possvel, o instrumento constitucional da usucapio urbana especial deve ser adotado. Nas que ocupam reas pblicas, ou nos casos em que, no cabendo a usucapio, necessrio proceder desapropriao das reas. Por princpio, no deve haver a privatizao das reas, por meio da venda ou doao posterior dos lotes, mas sim a outorga de ttulos de concesso de direito real de uso aos ocupantes. A utilizao do instituto jurdico da concesso do direito real de uso tem gerado controvrsias. Ainda que tenha anidade com outras formas de direitos reais, previstas no Cdigo Civil, como a enteuse, a concesso de direito real de uso foi efetivamente criada pelo decreto-lei n 271/67, que nunca foi devidamente regulamentado, sendo que vrios juristas entendem que seus dispositivos no seriam auto-aplicveis. De qualquer modo, desde o comeo da dcada de 1980, a partir do exemplo de Recife, mas, principalmente, a partir da dcada de 1990, diversos municpios brasileiros como Diadema, Santo Andr e Salvador tm aplicado tal instrumento, tambm com base no vago 1 do art. 183 da Constituio, regulamentando-o de maneiras distintas, por leis municipais prprias. Em alguns casos, como em Recife, esse instituto usado, tambm, de forma condominial. As controvrsias existentes, acerca da utilizao do instituto por exemplo, sobre a necessidade ou no de licitao , geram resistncia dos cartrios, em alguns municpios, que se recusam a registrar os contratos. J em outras cidades, certamente por conta do contexto de foras polticas locais, h muitos anos, os registros so feitos, em alguns casos por determinao judicial. De qualquer forma, trata-se, certamente, de um instituto que precisa ser devidamente regulamentado, para que as diversas controvrsias jurdicas sejam resolvidas. Em outro trabalho, discuti detalhadamente os problemas gerais que afetam os processos de legalizao.9 Para ns deste artigo, basta dizer que, de modo geral, no Brasil e internacionalmente, as experincias baseadas na transferncia de ttulos plenos de propriedade individual no tm sido bem-sucedidas, dados os muitos obstculos nanceiros, tcnicos e legais existentes e esse o caso

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de Belo Horizonte, onde, 18 anos depois da criao do Pr-Favela, um nmero pouco signicativo de ttulos foi entregue.10 Tal fracasso das polticas de legalizao pode ser explicado, em parte, pelas diculdades decorrentes da necessidade de, em funo da forma como os programas so formulados, legalizar as reas totais das favelas, como loteamentos, antes de se proceder legalizao dos lotes individuais. Outras diculdades crnicas resultam de problemas de identicao dos proprietrios e moradores; custos de demarcao de reas; obstculos cartorrios; problemas com a transferncia de ocupantes de reas de risco ou inadequadas etc. As polticas de titulao dos lotes individuais enfrentam diculdades ainda maiores, sobretudo pelos altos custos envolvidos na desapropriao das reas de propriedade privada, para posterior transferncia aos ocupantes, ou, no caso de reas pblicas, da necessidade de sua desafetao. Contudo, tais diculdades so em parte resultado das opes jurdico-polticas tomadas conscientemente ou no pelos formuladores dos programas de regularizao de favelas. Uma reexo fundamental que no tem sido devidamente feita diz respeito identicao da natureza do fenmeno de ilegalidade urbana, com a conseqente determinao do papel e da responsabilidade do Estado, do setor privado e da sociedade pelo seu enfrentamento, sobretudo pelos programas de regularizao. As polticas adotadas em tais programas deveriam claramente expressar essas denies fundamentais, especialmente quanto determinao dos direitos a serem reconhecidos aos ocupantes de assentamentos informais, bem como s decises acerca de quem deve arcar, e como, com os altos custos dos programas de regularizao. ENTRE DIREITO E IDEOLOGIA As possibilidades jurdicas e h de fato na ordem jurdica brasileira opes colocadas aos planejadores urbanos so inseparveis de tais decises polticas. A verdade que, na falta de uma reexo crtica, as decises quanto s estratgias poltico-jurdicas a serem adotadas nas polticas de legalizao so justicadas por uma combinao de argumentos religiosos, humanitrios, sociopolticos e ambientais nem sempre explicitados. Um outro problema grave decorre da confuso ideolgica daqueles que no compreendendo que os programas de regularizao, em ltima anlise, visam reconhecer direitos de moradia, acreditam que tais iniciativas estariam indireta ou gradualmente promovendo reformas fundirias estruturais.

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11 Muitos dos poucos juristas que se ocupam da questo urbana ainda o fazem pela perspectiva restritiva do Direito Administrativo. Enquanto as cidades e seus problemas crescem assustadoramente, e a despeito do fato de que milhares de leis urbansticas tm sido aprovadas em todos os nveis de governo, desde a dcada de 1930, mas, sobretudo, ao longo das trs ltimas dcadas, tais juristas ainda perdem tempo em discusses estreis acerca da autonomia do Direito Urbanstico. De modo geral, o Direito Urbanstico somente aceito como um sub-ramo do Direito Administrativo ou, em alguns casos, do Direito Ambiental. Como tenho insistido, acredito que tal resistncia de natureza ideolgica e tem a ver com noes preconcebidas e inquestionadas acerca do direito de propriedade imobiliria. J a maior aceitao do Direito Ambiental deve-se em parte ao fato de que a agenda verde freqentemente a expresso de uma viso naturalista de um espao abstrato e sem conitos, sendo como tal certamente mais prxima da sensibilidade das classes mdias do que a agenda marrom das cidades poludas que so estruturadas a partir dos conitos polticosociais e jurdicos em torno da terra e das relaes de propriedade.

Da mesma forma, argumentos de ordem ambiental so, cada vez mais, utilizados para justicar a oposio freqentemente de cunho ideolgico s polticas sociais de regularizao fundiria. Em que pese o papel fundamental que a instituio tem tido na construo de uma ordem pblica no Brasil, o prprio Ministrio Pblico, com freqncia, ope valores ambientais a outros valores sociais como o direito social, constitucional, de moradia , mesmo em reas urbanas (pblicas e privadas), onde os assentamentos humanos j foram consolidados ao longo de vrias dcadas de ocupao informal.11 A medida de tal resistncia ideolgica pode ser percebida pela leitura inversa dos termos de uma deciso judicial recente: em uma ao movida contra pessoas de condio econmica privilegiada que tinham construdo verdadeiras manses em um condomnio fechado, em uma rea pblica, o juiz indeferiu o pedido de demolio das casas com o argumento de que, apesar da ilegalidade manifesta da ocupao, ele no podia ignorar que dinheiro tinha sido investido nas construes e empregos tinham sido gerados. de se perguntar se o mesmo argumento seria aceito no caso de aes propondo a remoo de favelados LEGALIZAO E MERCADO DE TERRAS Nesse contexto, uma questo fundamental que precisa ser enfrentada diz respeito aos impactos socioeconmicos que os programas de regularizao e, mais especicamente, as polticas de legalizao tm no mercado formal e informal de terras e na determinao de meios de acesso a crdito e nanciamento. Muitos pesquisadores vem os programas de regularizao como fatores intensicadores dos processos de mercantilizao dos mecanismos socioeconmicos j existentes nas reas de assentamentos informais. Uma preocupao freqentemente colocada por eles diz respeito aos riscos e possibilidades de gentricao das reas informais, uma vez que sejam urbanizadas e legalizadas, signicando aqui o processo pelo qual grupos de classe mdia se apropriam das reas dos assentamentos recentemente regularizados para ns residenciais ou mesmo para outros ns, com a conseqente expulso dos ocupantes tradicionais. Tal fenmeno se torna ainda mais preocupante no que diz respeito aos assentamentos que ocupam reas de propriedade pblica: como pode o investimento pblico em servios, infra-estrutura e habitao ser justicado, se a terra vai ser privatizada e assim deixar de cumprir uma funo social aps a legalizao? Conforme mencionado, os programas originais de regularizao de favelas tiveram o grande mrito de terem sido idealizados e

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aprovados em um contexto jurdico-poltico ainda muito adverso antes mesmo da promulgao da Constituio Federal de 1988, com seu captulo original sobre poltica urbana no qual h o reconhecimento do direito de usucapio especial urbano. Contudo, mesmo antes que o Estatuto da Cidade viesse recentemente consolidar esse novo quadro jurdico, abrindo outras possibilidades para a ao do Poder Pblico, por meio de polticas sociais e programas de regularizao de assentamentos informais, muitas lies importantes j podiam ser aprendidas pela anlise e avaliao das polticas de legalizao de municpios, como Porto Alegre, Recife, Diadema e Santo Andr. Mais do que nunca, em que pesem as limitaes ainda decorrentes do quadro jurdico e poltico-econmico nacional, muito pode ser avanado em nvel municipal, e solues jurdicas inovadoras podem ser formuladas para dar suporte s polticas de legalizao de favelas. Para tanto, preciso que seja renovada a discusso sobre os programas de regularizao e o papel das polticas de legalizao , de forma a se pensar em novas possibilidades e estratgias jurdico-polticas a serem adotadas. Em especial, planejadores e administradores urbanos, sobretudo aqueles trabalhando nas agncias de regularizao, tm que se conscientizar acerca das amplas, s vezes perversas, implicaes de suas propostas, especialmente quanto legalizao dos assentamentos informais. Como tenho insistido, o reconhecimento dos to clamados direitos sociais de moradia no pode ser reduzido ao reconhecimento de direitos de propriedade. De fato, a legalizao das atividades informais, particularmente pelo reconhecimento de ttulos individuais de propriedade plena, no acarreta automaticamente a integrao socioespacial. Pelo contrrio, se no forem formulados dentro do escopo de polticas socioeconmicas compreensivas, os programas de regularizao fundiria podem ter outros efeitos indesejados, trazendo novos encargos nanceiros para os ocupantes, tendo impacto pouco signicativo na reduo da pobreza urbana e, o que ainda mais importante, reforando diretamente o conjunto de foras econmicas e polticas que, tradicionalmente, causam a excluso social e a segregao espacial. O CAPITAL SEM MISTRIO Nesse contexto, deve ser dito que uma renovao da discusso acerca das polticas de legalizao de favelas no Brasil justica-se ainda mais dado o atual contexto internacional altamente favorvel. H, hoje em dia, um movimento cada vez mais forte propondo a formulao de polticas de legalizao de assentamentos informais

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12 Vide Hernando de Soto (1986; 2001); vide Mammen (2001).

pelos governos nacionais e locais. Alm da j referida Campanha Global da onu pela Segurana da Posse, agncias internacionais, como o Banco Mundial e usaid, tm promovido debates de toda ordem sobre o tema. Em alguns casos, o Banco Mundial tem imposto a formulao e implementao de polticas de legalizao como condio para a liberao de recursos. H, contudo, pelo menos uma distino fundamental entre a campanha da onu e as polticas do Banco Mundial. Enquanto a onu/Habitat est se batendo pelo reconhecimento do direito social de moradia, o Banco Mundial est explicitamente defendendo o direito individual de propriedade e a homogeneizao dos sistemas jurdicos nacionais, dentre outras razes, para remover os obstculos circulao global do capital imobilirio internacional. Na origem de tal movimento esto as idias do economista peruano Hernando de Soto, que , seguramente, um dos idelogos mais inuentes do momento. Seus livros O outro caminho e O mistrio do capital j viraram best-sellers em muitos pases e so freqentemente aclamados em editoriais de publicaes inuentes como The Economist, The Financial Times e The New York Times.12 Diversos pases tm traduzido as propostas de Soto em polticas pblicas nacionais de regularizao fundiria em grande escala Peru, Mxico, El Salvador, Egito, Romnia, dentre outros , sobretudo por exigncia do Banco Mundial. Parece que tambm o Brasil est entrando nessa onda. Pouco antes da aprovao do Estatuto da Cidade, em vrias cidades, como o Rio de Janeiro e Recife, foram realizadas reunies para viabilizar a adoo das idias de Hernando de Soto. H tambm indcios de que o governo federal tambm estaria interessado em faz-lo por meio do j anunciado programa Brasil Legal. De uma hora para outra, polticos que nunca estiveram especialmente interessados nas questes das cidades agora esto se tornando veementes defensores das idias de Hernando de Soto. Por qu? Basicamente, porque, ao invs de recorrer aos tradicionais argumentos humanitrios, religiosos e sociopolticos, que so tradicionalmente usados para justicar as polticas de regularizao fundiria, o autor d uma dimenso econmica fundamental ilegalidade. Entretanto, em que pese sua importncia, suas idias devem ser recebidas com muita cautela e de maneira crtica. Ele prope que negcios, atividades e assentamentos ilegais sejam vistos no como problema, mas como capital morto de valor inestimvel, o qual, se devidamente reanimado e transformado em capital lquido, pode vir a reativar sobremaneira a economia urbana e a combater a crescente pobreza social. O montante de capital morto foi calculado por Hernando de Soto em US$ 9,3

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trilhes. Nmero esse que, com certeza, despertou a ateno de polticos, promotores imobilirios e organizaes nanceiras no Brasil e em vrios pases. Hernando de Soto sugere que, para terem acesso a crdito e investirem nos seus negcios e casas, os moradores de assentamentos ilegais tm de se sentirem seguros da sua posse, o que s poderia se dar pela legalizao de suas formas precrias de ocupao. Em outras palavras, trata-se de legalizar o ilegal. E o que o autor prope que isso seja feito pela outorga de ttulos de propriedade individual plena. Como resultado, ao invs de questionar a natureza da ordem jurdica que gera a ilegalidade urbana, a legalizao plena (e sem maiores qualicaes) de negcios informais e o reconhecimento de ttulos individuais de propriedade plena para os moradores em assentamentos urbanos informais tido como a condio de obteno de crdito e nanciamento so propostos em diversos pases como a maneira radical de transformar a economia urbana e assim resolver o problema da pobreza urbana. Atrativas, como certamente so, h muitas falhas nos argumentos de Hernando de Soto, e um debate crtico cada vez mais intenso conduzido internacionalmente acerca de suas propostas. Deve-se salientar que uma avaliao crtica de suas idias tornase ainda mais fundamental devido ao impacto que programas de regularizao inspirados por elas tem tido na vida cotidiana de milhes de pessoas. Enquanto alguns analistas questionam o enfoque metodolgico pouco rigoroso que levou Hernando de Soto a calcular o volume altamente improvvel de capital morto, outros criticam suas idias por sua excessiva simplicao, ou total manipulao, da dinmica complexa dos mercados de terras informais e formais.13 Alguns analistas enfatizam o papel especco, talvez original, que a propriedade da terra cumpre em pases em desenvolvimento e, especialmente, na Amrica Latina. Esses so pases onde a combinao entre mercados de capitais fracos, economias altamente inacionrias e sistemas de previdncia social decientes tornam a propriedade da terra um mecanismo fundamental de capitalizao. Assim, geram uma cultura de especulao, que h muito tempo d suporte a uma herana de patrimonialismo e clientelismo poltico. Esse processo, por sua vez, afeta, profundamente, as condies de acesso terra urbana e moradia e distribuio espacial de equipamentos e servios pblicos, bem como gera o fenmeno de ilegalidade urbana.14 A lista de argumentos crticos, todos inter-relacionados, contra as idias de Hernando de Soto continua: Ele falhou ao no reconhecer que, em assentamentos consolidados, os pobres j acumularam

13 Vide Bourbeau (2001) e Payne (2001).

14 Vide Maricato (2000), para uma anlise desse ponto no caso brasileiro, e em especial de como a Lei de Terras, de 1850, foi fundamental para a congurao desse quadro

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15 Vide Calderon (2001) e Riofrio (1998). 16 Vide Gilbert (2001).

17 Vide Kagawa (2001), Duhau (2001) e Zeledon (2001)

recursos e formaram uma forma de patrimnio, apesar da pobreza. O que tem sido possvel pelo seu acesso a crdito, ainda que no por instituies formais. De fato, Hernando de Soto falhou ao no produzir nenhuma evidncia de que, tal como se encontram atualmente organizados, bancos e outras instituies ociais de crdito e nanciamento estariam dispostos a oferecer crdito para os pobres enquanto h muitas provas histricas do contrrio, inclusive no caso do Peru, onde o nmero de pobres que efetivamente tiveram acesso a crdito ocial sistemtico em seguida a um programa massivo de regularizao totalmente insignicante.15 Estudos na Colmbia questionam se os pobres tm interesse em obter crdito ocial, devido s implicaes nanceiras e scais do processo.16 Alm disso, estudos recentes questionam a sustentabilidade urbanstica e socioambiental dos assentamentos no Peru, Mxico, El Salvador e outros pases que j foram legalizados como resultado de programas inspirados pelas idias de Hernando de Soto. Tais programas focam exclusivamente, e articialmente, a legalizao formal dos assentamentos informais e no encontram suporte em programas de urbanizao ou socioeconmicos, deixando, assim, de promover qualquer integrao socioespacial.17 De fato, diversas pesquisas no Brasil e internacionalmente mostram que, mesmo na ausncia de legalizao, e dado um conjunto de fatores polticos, sociais e institucionais, os moradores de assentamentos ilegais tm acesso a crdito informal e mesmo formal, em alguns casos e se sentem seguros de sua posse, a ponto de investir regularmente nas suas casas e negcios informais. Essas pesquisas revelam ainda que, na falta de outras polticas sociais e programas econmicos que lhes d suporte, a mera atribuio de ttulos individuais de propriedade pode at garantir a segurana individual da posse. Mas, com freqncia, isso faz com que os moradores vendam suas novas propriedades e se mudem para as periferias precrias, em muitos casos invadindo novas reas onde o mesmo processo de ilegalidade comea novamente. Se tomada isoladamente, a outorga de ttulos individuais de propriedade plena no leva integrao socioespacial pretendida pelos programas de regularizao, e que justicaria o investimento pblico. Alm do que, se promovidas de maneira isolada, as polticas de legalizao no tm impacto signicativo sobre as condies de pobreza urbana. Em suma, tais pesquisas indicam que os benecirios desse tipo de legalizao la Hernando de Soto no so os grupos pobres, mas sim os (velhos e novos) grupos econmicos privados, ligados ao desenvolvimento da terra urbana, que mais uma vez

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se beneciariam do investimento pblico na urbanizao dessas reas, geralmente bem localizadas e atraentes. No por acaso que as mesmas organizaes norte-americanas, que colocam sistematicamente todo tipo de obstculos aos esforos da onu para promover o reconhecimento internacional do direito de moradia tendo inclusive boicotado a Conferncia da onu sobre assentamentos humanos (The City Summit), em Istambul, em 1996 , tm abraado as idias de Hernando de Soto com um vigor incomparvel. Enfrentar o fenmeno da ilegalidade urbana requer identicar e compreender os fatores que o tm provocado e esse um exerccio que Hernando de Soto no se preocupa em fazer. Como tenho insistido, a ilegalidade urbana tem sido provocada no s pela combinao entre a dinmica dos mercados de terras e o sistema poltico, mas tambm pela ordem jurdica elitista e excludente ainda em vigor nos pases em desenvolvimento como o Brasil. Legalizar o ilegal requer a introduo de estratgias jurdico-polticas inovadoras que conciliem o reconhecimento do direito de moradia com a permanncia das comunidades nas reas onde vivem. evidente que, na denio das polticas de legalizao, para que elas possam ser sustentveis, questes polticas e econmicas tm de ser enfrentadas. Em especial, os moradores dos assentamentos informais tm de ser includos na ordem poltico-econmica da cidade para ao menos minimizar o risco de que os programas de regularizao acabem por aumentar a segregao espacial. IMPORTANTE LEGALIZAR? Em uma pesquisa comparativa que z recentemente entre os programas de regularizao adotados em Recife e Porto Alegre, cheguei a algumas concluses que, acredito, podem contribuir para a renovao da discusso sobre a questo como estou propondo.18 Comparei duas experincias distintas em cada uma das duas cidades isto , um caso em que a legalizao foi proposta por meio de ttulos plenos de propriedade individual com outro no qual a legalizao foi proposta pelo instrumento jurdico da concesso do direito real de uso. Percebi que, independentemente do tipo de ttulo a ser concedido, a criao de zonas residenciais especiais permite que os governos municipais controlem em alguma medida as condies de uso e ocupao do solo nessas reas com as regulamentaes urbansticas especcas. Entretanto, enquanto as experincias de legalizao baseadas na transferncia de ttulos individuais de propriedade plena no tm sido bem-sucedidas, a utilizao da concesso do direito real

18 Este o tema do projeto de pesquisa Enfoques inovadores para a segurana da posse para os pobres nas reas urbanas, para o qual escrevi o relatrio sobre o Brasil, comparando as experincias de Recife e Porto Alegre; vide Fernandes (2002).

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de uso, com todas as diculdades que ainda existem, possibilitam um maior controle pelos governos e pelas comunidades locais das transferncias dos ttulos pelos benecirios originais, dicultando que o investimento pblico seja apropriado pelos promotores imobilirios privados. Uma dimenso bsica de gnero tem sido reconhecida nesses casos, com os ttulos de concesso sendo freqentemente conferidos aos dois parceiros, independentemente do regime formal ou informal do casamento. Em caso de conito, as mulheres recebem tratamento prioritrio. Uma deciso judicial importante em Porto Alegre, em um caso recente de separao, por razo de violncia domstica, reverteu para o nome da mulher o ttulo que tinha sido originalmente dado aos dois (no legalmente casados) parceiros. Nas duas cidades, as polticas de urbanizao e de prestao de servios no tm diretamente dependido da efetivao das polticas de legalizao. Polticas de legalizao tendem a ser implementadas em reas j consolidadas em termos urbansticos e sociopolticos, onde j geralmente aceito que os ocupantes tm direito a servios e a equipamentos pblicos e comunitrios. A produo da moradia tem sido em grande medida resultado de autoconstruo, melhorias nas construes tm sido regularmente feitas, e o acesso a crdito informal e s vezes a crdito formal tem sido regularmente possvel, sobretudo para a aquisio de material de construo, independentemente do fato de que a legalizao das reas tenha sido completada ou no. No todo, as condies de integrao socioespacial tm melhorado. De modo geral, o mercado ocial de terras mantm uma certa distncia das reas regularizadas, e a populao original tem permanecido nelas. Mesmo naquelas reas onde h uma mobilizao interna signicativa, o perl socioeconmico original da comunidade beneciada mantido. Todos esses fatores parecem estar diretamente relacionados com a articulao entre as polticas de legalizao, as regras urbansticas de orientao social e as estratgias progressistas de gesto urbana naquelas cidades. Enquanto as zonas de interesse social parecem dar s reas e aos moradores uma forma de identidade legal e social em face da sociedade mais ampla e do mercado, o aparato institucional criado para administr-las tem constitudo uma arena poltica onde os moradores podem defender seus direitos e colocar suas reivindicaes. Em particular, a experincia pioneira do oramento participativo em Porto Alegre e sua relao direta com os programas de regularizao de importncia fundamental para a consolidao dos direitos de cidadania.

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Apesar do carter incipiente das polticas de legalizao, existe uma percepo generalizada de segurana da posse, a qual, no meu entender, pode ser, e com freqncia o , politicamente falsa. Naquelas reas onde h mobilizao social consistente e programas de regularizao sendo implementados parece haver hoje em dia menos interesse na obteno de ttulos do que era o caso nos anos 1980. Entretanto, a existncia de ttulos torna-se importante, quando surgem conitos, seja devido a confrontaes jurdicas entre os ocupantes e os proprietrios originais, seja por conta de disputas entre vizinhos, ou por disputas domsticas e familiares, ou ainda em funo de fatores externos, tais como a realizao de obras pblicas de vulto que podem tornar as reas ocupadas mais atraentes para o mercado imobilirio ocial, em detrimento dos interesses dos moradores originais. Alm disso, devido a mudanas constantes nos contextos polticos locais, em muitas cidades brasileiras onde programas de regularizao no esto sendo devidamente implementados, diversos casos de remoes pelas autoridades pblicas tm sido registrados. Programas de titulao so, cada vez mais, criticados por razes ambientais, pelo fato de que muitas das reas ocupadas esto localizadas em reas ecologicamente frgeis ou inadequadas. Em outras cidades, os programas de regularizao so diretamente afetados pelo impacto socioespacial do trco de drogas. Em muitos casos, h uma intensicao da presso dos mercados imobilirios formal e informal devido a diversos fatores externos. Todos esses processos parecem indicar que os termos do pacto sociopoltico criado pela combinao entre a legislao urbanstica e os mecanismos poltico-institucionais gerando a percepo de segurana da posse so essencialmente precrios e podem ser mudados em detrimento dos interesses dos ocupantes. Alm disso, deve-se ressaltar que, embora sejam restritas as situaes consolidadas, as polticas de legalizao no so aplicadas na grande maioria dos assentamentos informais existentes nas cidades brasileiras. Invases acontem diariamente, e a maior parte das pessoas vivendo nesses novos assentamentos no possuem qualquer forma de segurana da posse, jurdica ou percebida. COMO LEGALIZAR? nesse contexto de questes complexas e perguntas no formuladas que o argumento de Hernando de Soto se revela fundamentalmente conservador. Ele no parece compreender que existe uma relao direta entre a ilegalidade urbana e a natureza da ordem jurdica em vigor, sobretudo quanto denio dos direitos de propriedade

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urbana. Seus livros no qualicam a discusso sobre os direitos de propriedade, com o que ele parece presumir que existe uma denio jurdica universal, a-histrica e natural de tais direitos. Entretanto, longe de conterem uma nica denio, na ordem jurdica de muitos pases em desenvolvimento como no Brasil , o Estado tem tratado diferentemente as vrias formas de direitos de propriedade nanceira, industrial, intelectual, pblica, privada, mvel, imvel etc. bem como as relaes sociais estabelecidas em torno deles, permitindo graus diferenciados de interveno estatal no domnio das relaes econmicas de propriedade. Quanto a uma forma especca de direito de propriedade a propriedade imobiliria a ordem jurdica no tem ainda conseguido armar a noo da funo social da propriedade contra o enfoque individualista dominante dado a tal direito pela legislao civil, numa expresso dos fundamentos do legalismo liberal clssico. A sobrevivncia do legalismo liberal quanto propriedade da terra quando os governos intervm em outros setores da economia de forma ousada, a tal ponto que hoje j se discute a retirada do Estado da economia e o lugar do mercado deve-se, naturalmente, a uma combinao histrica de fatores sociais, polticos e econmicos, que tm de ser compreendidos antes que qualquer programa de legalizao em massa tal como proposto por Hernando de Soto possa ser implementado. As principais questes continuam no respondidas por este autor, mesmo porque ele no as tem colocado. Por exemplo: que tipo de implicaes tem a ordem jurdica no processo de crescimento urbano, e quem tem se beneciado da manuteno inquestionada de tal status quo? A busca por solues jurdico-polticas inovadoras para as polticas de legalizao fundiria requer a compatibilizao entre a promoo de segurana individual da posse com o reconhecimento de direitos sociais de moradia, a incorporao de uma dimenso de gnero h tanto negligenciada e a tentativa de minimizao dos impactos de tais polticas no mercado, de tal forma que os benefcios do investimento pblico sejam capturados pelos moradores e no pelos promotores imobilirios privados. Perseguir esses objetivos de fundamental importncia, dentro do contexto mais amplo da promoo de uma estratgia de reforma urbana que vise a promover a incluso socioespacial. Diversas cidades como Porto Alegre e Belo Horizonte procuram operacionalizar essa agenda urbana progressista com a reforma de sua ordem jurdica. Avanos signicativos incluem, alm da criao das zonas de interesse especial, a aprovao de normas e regulamentaes urbansticas menos elitistas, bem como o enfrentamento da natureza excludente

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dos mecanismos scais de captura do valor da terra, de forma a torn-los menos regressivos. A utilizao da concesso do direito real de uso pode, nesse contexto, promover condies jurdicas mais efetivas e mais sustentveis, em termos urbansticos e sociopolticos de segurana da posse para os pobres. De maneira mais consistente do que a transferncia de ttulos individuais de propriedade plena possibilita, tal direito que pode ser usado de forma individual ou condominial permite a promoo, de maneira combinada, do direito de moradia social e da segurana individual da posse, e pode ajudar a promover a integrao socioespacial. Essa parece ser uma frmula vitoriosa: um programa de regularizao tecnicamente adequado e baseado em um quadro poltico-jurdico consistente; a combinao entre as polticas de legalizao e a legislao urbanstica mais ampla; e a combinao de ambos com mecanismos poltico-institucionais progressistas que permitam a participao das comunidades no processo de gesto das cidades. A LEGALIZAO DE FAVELAS LUZ DO ESTATUTO DA CIDADE essa a orientao do recm-aprovado Estatuto da Cidade (lei federal n 10.257, de 10 de julho de 2001), no que diz respeito aos instrumentos jurdicos reconhecidos para a promoo, pelos municpios, de programas de regularizao fundiria dos assentamentos informais, dentro da proposta mais ampla j introduzida pela Constituio de 1988 de que cabe s polticas pblicas municipais promover a democratizao das formas de acesso ao solo urbano e moradia. O Estatuto da Cidade reconheceu que a crise generalizada de moradia e a proliferao de formas de ilegalidade urbana, quanto aos processos de acesso ao solo e moradia produzidas, como tenho argumentado, pela combinao entre a falta de polticas habitacionais adequadas e a ausncia de opes sucientes e acessveis oferecidas pelo mercado imobilirio so, ao mesmo tempo, resultados e causas de vrios dos problemas urbanos enfrentados pelos municpios. Alm de conter diversos outros artigos direta ou indiretamente relacionados com o tema da regularizao fundiria de favelas, a lei federal n 10.257, ao regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituio Federal e estabelecer diretrizes gerais da poltica urbana, assim dispe:

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Art. 2 A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: () xiv regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda, mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edicao, consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas ambientais. Dentre os instrumentos da poltica urbana especicados no art. 4, destaque especial foi dado ao planejamento municipal (iii). Dentre os institutos jurdicos e polticos previstos (v), encontram-se a desapropriao (a); a instituio de zonas especiais de interesse social (f); a concesso de direito real de uso (g); a concesso de uso especial para ns de moradia (h); a usucapio especial de imvel urbano (j); e a regularizao fundiria (q). Tais instrumentos mencionados nesse artigo regem-se pela legislao que lhes prpria, observado o disposto na nova lei ( 1). Merece destaque o princpio de acordo com o qual tais instrumentos previstos nesse artigo e que demandam dispndio de recursos por parte do Poder Pblico municipal devem ser objeto de controle social, garantida a participao de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil ( 3). A USUCAPIO ESPECIAL URBANA A Seo v do Estatuto da Cidade (artigos 9 a 14) trata da usucapio especial de imvel urbano, regulamentando, assim, o princpio constitucional, quanto s reas urbanas at 250 m2. Dentre outras medidas de carter processual que visam a facilitar a utilizao do instituto e o registro das sentenas declaratrias, a nova lei avanou, no sentido de reconhecer que as reas urbanas com mais de 250 m2, ocupadas por populao de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, onde no for possvel identicar os terrenos ocupados por cada possuidor, so susceptveis de serem usucapidas coletivamente, desde que os possuidores no sejam proprietrios de outro imvel urbano ou rural (art. 10). Na sentena, o juiz atribuir igual frao ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da dimenso do terreno que cada um ocupe, salvo hiptese de acordo escrito entre os condminos, estabelecendo fraes ideais diferenciadas ( 3).

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Tal forma de condomnio especial constitudo indivisvel, no sendo passvel de extino, salvo deliberao favorvel tomada por, no mnimo, dois teros dos condminos, no caso de execuo de urbanizao posterior constituio do condomnio ( 4). Um outro avano importante: de acordo com o art. 12, so partes legtimas para a propositura da ao de usucapio especial urbana, no somente o possuidor, isoladamente ou em litisconsrcio originrio ou superveniente (i) ou os possuidores, em estado de composse (ii), mas tambm, como substituta processual, a associao de moradores da comunidade, regularmente constituda, com personalidade jurdica, desde que explicitamente autorizada pelos representados (iii). Na ao de usucapio especial urbana na qual o rito processual a ser observado o sumrio obrigatria a interveno do Ministrio Pblico ( 1), sendo que o autor ter os benefcios da Justia e da assistncia judiciria gratuita, inclusive perante o cartrio de registro de imveis ( 2). Tal regulamentao legal do instituto tem sido aceita como um avano no tratamento da questo, sobretudo no sentido de permitir aos juzes que olhem para a matria com outros olhos que no os da usucapio tradicional, prevista no Cdigo Civil. Contudo, somente as experincias concretas podero permitir uma devida avaliao acerca das implicaes prticas do novo instituto, bem como de seus limites, lacunas e possibilidades. A CONCESSO REAL DE USO No que toca a outro instituto que tem sido proposto para a promoo de regularizao fundiria em favelas, qual seja, a concesso de direito real de uso, o Estatuto da Cidade tratou da matria de forma mais sinttica. Conforme mencionado acima, o art. 4 inclui a concesso de direito real de uso entre os instrumentos jurdicos e polticos da poltica urbana. Contudo, embora estipule que nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social desenvolvidos por rgos ou entidades da Administrao Pblica, com atuao especca nessa rea, a concesso de direito real de uso de imveis pblicos poder ser contratada coletivamente ( 2), o tratamento da matria foi remetido para legislao prpria ( 1). Alm disso, nas Disposies Gerais, a lei dispe que: Art. 48. Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por rgos ou entidades da Administrao Pblica com atuao especca nessa rea, os contratos de concesso de direito real de uso de imveis pblicos:

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i tero, para todos os ns de direito, carter de escritura pblica, no se aplicando o disposto no inciso ii do art. 134 do Cdigo Civil; ii constituiro ttulo de aceitao obrigatria em garantia de contratos de nanciamentos habitacionais. Esse ltimo dispositivo da maior importncia, j que visa a garantir acesso mais fcil dos benecirios a crdito e nanciamento, possibilitando melhores condies de permanncia no terreno. Alm de rearmar a contratao da concesso como sendo uma prerrogativa do poder pblico, na falta de maiores critrios nacionais a lei permite a interpretao de que cabe aos entes federativos legislar sobre a matria como melhor lhes convier, naturalmente no que se refere aos imveis pblicos dentro de sua jurisdio. De modo geral, ainda que de forma menos explcita do que foi o caso do instituto da usucapio especial urbana, tambm quanto ao instituto da concesso de direito real de uso, o Estatuto da Cidade promoveu avanos importantes na ordem jurdica. A CONCESSO DE USO ESPECIAL PARA FINS DE MORADIA J a discusso sobre o outro instituto original introduzido pelo mesmo art. 4, qual seja, a concesso de uso especial para ns de moradia (h), mais complicada. A Seo vi (compreendendo os artigos 15 a 20) da lei aprovada pelo Congresso Nacional, e que tratava desse novo instituto, foi totalmente vetada pelo Presidente da Repblica. Tratava-se de instituto introduzido no substitutivo ao Projeto de Lei, por fora da articulao do Frum Nacional de Reforma Urbana, tendo sido, posteriormente, aprovado por unanimidade pelos membros da Comisso de Constituio e Justia da Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal. Basicamente, enquanto a concesso de direito real de uso uma prerrogativa do Poder Pblico, o novo instituto criava um direito subjetivo dos ocupantes de imveis pblicos concesso de uso especial para ns de moradia. Nas Razes do veto, foi alegado pelo presidente que, a despeito da importncia do instituto para propiciar segurana da posse fundamento do direito moradia a milhes de moradores de favelas e loteamentos irregulares, algumas imprecises do Projeto de Lei traziam riscos aplicao desse instrumento inovador, contrariando o interesse pblico. Dentre tais imprecises, que poderiam, por exemplo, levar ocupao de edicaes pblicas

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e criar problemas administrativos e judiciais, foi argumentado que os artigos 15 a 20 da lei aprovada contrariavam o interesse pblico, sobretudo por no ressalvarem do direito concesso de uso especial os imveis pblicos afetados ao uso comum do povo, como praas e ruas, assim como reas urbanas de interesse da defesa nacional, da preservao ambiental ou destinadas a obras pblicas. Contudo, em reconhecimento importncia e validade do instituto da concesso de uso especial para ns de moradia, o Poder Executivo comprometeu-se a submeter sem demora ao Congresso Nacional um texto normativo que preencha essa lacuna, buscando sanar as imprecises apontadas. Tal texto normativo foi posteriormente discutido entre o governo federal e o Frum Nacional de Reforma Urbana e outras entidades, sendo que, em 4 de setembro de 2001, foi adotada a Medida Provisria n 2.220, que dispe sobre a concesso de uso especial de que trata o 1 do art. 183 da Constituio, cria o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (cndu) e d outras providncias. Trata-se certamente de um raro exemplo da utilizao desse instrumento poltico-jurdico controverso para um m social. A proposta bsica assegurar o direito moradia a quem at 30 de junho de 2001, possuiu como sua, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio uma rea urbana pblica at 250 m2, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, pela concesso de uso especial para ns de moradia em relao ao bem objeto da posse, desde que atendidos os mesmos requisitos da usucapio urbana isto , desde que no seja proprietrio ou concessionrio, a qualquer ttulo, de outro imvel urbano ou rural (art. 1). A concesso de uso especial para ns de moradia ser conferida de forma gratuita ao homem ou mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil ( 1); o direito no ser reconhecido ao mesmo concessionrio mais de uma vez ( 2), sendo que o herdeiro legtimo continua, de pleno direito, na posse de seu antecessor, desde que j resida no imvel por ocasio da abertura da sucesso ( 3). Alm disso, a Medida Provisria inovou ao dispor que nos imveis que tenham mais de 250 m2 e que, at 30 de junho de 2001, estavam ocupados por populao de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, e onde no for possvel identicar os terrenos ocupados por possuidor, a concesso de uso especial para ns de moradia ser conferida de forma coletiva, desde que os possuidores no sejam proprietrios ou concessionrios, a qualquer ttulo, de outro imvel urbano ou rural (art. 2). O possuidor pode, para o m de contar o prazo exigido por esse artigo, acrescentar sua posse de seu antecessor,

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contanto que ambas sejam contnuas ( 1). Nessa forma coletiva de concesso de uso especial ser atribuda igual frao ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da dimenso do terreno que cada um ocupe, salvo hiptese de acordo escrito entre os ocupantes, estabelecendo fraes ideais diferenciadas ( 2), sendo que a frao ideal atribuda a cada possuidor no poder ser superior a 250 m2 ( 3). Nos termos do art. 3, ser garantida a opo de exercer os direitos de que tratam os artigos 1 e 2 tambm aos ocupantes, regularmente inscritos, de imveis pblicos, com at 250 m2, da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios, que estejam situados em rea urbana, na forma do regulamento. Na hiptese de bem imvel da Unio ou dos Estados, o interessado dever instruir o requerimento de concesso de uso especial, para ns de moradia, com certido expedida pelo Poder Pblico municipal, que ateste a localizao do imvel em rea urbana e a sua destinao para moradia do ocupante ou de sua famlia (art. 6, 2). Expressando a mesma preocupao que levou ao veto anterior, foi disposto que no caso de a ocupao acarretar risco vida ou sade dos ocupantes (art. 4), o Poder Pblico garantir ao possuidor o exerccio do direito de que tratam os artigos 1 e 2, em outro local. Da mesma forma, de acordo com o art. 5, em reas no adequadas ocupao humana, ca facultado ao Poder Pblico assegurar ao possuidor o exerccio do direito em outro local: facultado ao Poder Pblico assegurar o exerccio do direito de que tratam os artigos 1 e 2, em outro local na hiptese de ocupao de imvel de uso comum do povo (i); destinado a projeto de urbanizao (ii); de interesse da defesa nacional, da preservao ambiental e da proteo dos ecossistemas naturais (iii); reservado construo de represas e obras congneres (iv); ou situado em via de comunicao (v). Nos termos do art. 6, o ttulo de concesso de uso especial, para ns de moradia, ser obtido pela via administrativa, no prazo mximo de doze meses ( 1), perante o rgo competente da Administrao Pblica ou, em caso de recusa ou omisso deste, pela via judicial. Nesse caso, a concesso de uso especial, para ns de moradia, ser declarada pelo juiz, mediante sentena ( 3). Tanto o ttulo conferido por via administrativa ou por sentena judicial servir para efeito de registro no cartrio de registro de imveis ( 4), sendo que o direito de concesso de uso especial, para ns de moradia transfervel por ato inter vivos ou causa mortis (art. 7) extingue-se no caso de o concessionrio dar ao imvel destinao diversa da moradia para si ou para sua famlia (art. 8, i) ou o

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concessionrio adquirir a propriedade ou a concesso de uso de outro imvel urbano ou rural (art. 8, ii). Reconhecendo o fato de que atividades comerciais geralmente coexistem com as residncias em assentamentos informais, o art. 9 disps que, respeitadas as mesmas hipteses dos artigos 4 e 5, facultado ao Poder Pblico competente dar gratuitamente autorizao de uso quele que, at 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, at duzentos e cinqenta metros quadrados de imvel pblico situado em rea urbana, utilizando-o para ns comerciais. Finalmente, nos termos do art. 15, foram feitas modicaes signicativas no art. 167 da Lei de Registros Pblicos, no sentido de garantir o registro das sentenas declaratrias de usucapio (i, 28); dos termos administrativos ou das sentenas declaratrias da concesso de uso especial para ns de moradia (i, 37); e do contrato de concesso de direito real de uso de imvel pblico (i, 40). A enorme importncia social e poltica do novo instituto criado pela Medida Provisria n 2.220 indiscutvel, sobretudo no que toca a reconhecimento ocial da necessidade urgente de se enfrentar a questo da moradia social. Tambm da perspectiva jurdica, a importncia do novo instituto inquestionvel, j que implica o reconhecimento inequvoco de que existe um direito individual e coletivo moradia. Entretanto, de se supor que novas controvrsias jurdicas sero fomentadas, no s pela natureza jurdico-poltica polmica do instrumento da Medida Provisria, mas tambm pela falta de denio plena da natureza jurdica do instituto da concesso de direito do uso especial em si. Em outras palavras, trata-se de uma nova forma de direito real de uso? H muitos elementos nesse sentido. Contudo, a Medida Provisria no o explicita de maneira inquestionvel. Se a Medida Provisria regulamenta o 1 do art. 183 da Constituio, como ca a questo da regulamentao da concesso de direito real de uso institudo pelo decreto-lei n 271/67? Como conciliar os dois institutos de maneira adequada? A destinao social do instituto para a populao de baixa renda s explicitada na hiptese do art. 2. Como interpretar o art. 1 de forma a impedir o abuso do instituto? A Medida Provisria tambm no enfrenta a dimenso processual da questo conforme j evidenciado nas questes ambientais. Os mecanismos processuais tradicionais no do conta dos novos direitos coletivos, o que possivelmente vai gerar problemas de interpretao judicial que podem comprometer, sobremaneira, a aplicao efetiva do instituto.

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Outros problemas potencialmente explosivos da ordem do pacto federativo constitucional e da autonomia dos entes federativos decorrem do impacto que a utilizao do novo instituto pode vir a ter sobre os imveis de propriedade dos Estados e municpios, sobretudo em cidades, como Porto Alegre, que j tm lei prpria em vigor sobre a utilizao da concesso de direito real de uso. Alm disso, deve-se ressaltar que, conforme discutido anteriormente, vrios dos municpios que j utilizam a concesso do direito real de uso como Recife e Porto Alegre o tm feito pela articulao entre a urbanizao das favelas e a legalizao das reas e dos lotes. Em que pesem as preocupaes de ordem ambiental claramente expressas na Medida Provisria, no foi feita essa necessria articulao entre as duas dimenses dos programas de regularizao. De qualquer forma, a aprovao do importante Estatuto da Cidade consolidou a ordem constitucional, quanto ao controle jurdico do desenvolvimento urbano, visando a reorientar a ao do Poder Pblico, do mercado imobilirio e da sociedade, de acordo com novos critrios econmicos, sociais e ambientais. Sua efetiva materializao em leis e polticas pblicas, contudo, vai depender fundamentalmente da ampla mobilizao da sociedade brasileira, dentro e fora do aparato estatal. Em especial, o papel dos municpios nesse processo de fundamental importncia, para que sejam revertidas as bases do processo de espoliao e destruio socioambiental que tem caracterizado o crescimento urbano no Brasil. Se uma tal discusso j se fazia necessria, h muito tempo, tambm em decorrncia dos dispositivos do Estatuto da Cidade preciso que se promova com urgncia uma ampla discusso sobre os fundamentos polticos e jurdicos do programa municipal de regularizao de favelas. Mais do que nunca, o caminho est aberto para a formulao e implementao de polticas habitacionais e programas de regularizao fundiria que promovam o reconhecimento efetivo do direito moradia. Os problemas jurdicos mencionados podero ser signicativamente minimizados, se houver uma devida integrao na ao institucional das vrias agncias envolvidas em todos os nveis governamentais. Da mesma forma, os agentes privados e comunitrios especialmente ongs e movimentos de moradores s tm a ganhar com a construo de um consenso poltico amplo que d suporte formulao de polticas pblicas e programas sociais, j que inundar os tribunais com aes individuais e/ou coletivas sobretudo na falta de critrios processuais adequados pode ser contraproducente. Naqueles contextos em que um tal consenso no for possvel, o reconhecimento inequ-

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voco pela Constituio, pelo Estatuto da Cidade e pela Medida Provisria do direito moradia com certeza vai dar um novo vigor s lutas poltico-sociais que se processam tambm dentro do Poder Judicirio. CONCLUSO A maior lio das experincias brasileiras e internacionais de regularizao de assentamentos informais que, sob pena de gerarem efeitos negativos, as polticas de legalizao fundiria no podem ser formuladas de forma isolada. Um fator fundamental para que a discusso sobre tais programas e polticas sejam efetivamente inseridos no contexto mais amplo da agenda de polticas sociais e urbansticas da cidade , certamente, a participao popular nas vrias instncias do processo de sua discusso, formulao e implementao participao essa que tambm o que garante a legitimidade dos programas e polticas de regularizao. Da mesma forma, a renovao do contexto em que se d a reexo e discusso crtica sobre o futuro dos programas de regularizao de favelas e, sobretudo, das polticas de legalizao requer a abertura do processo especialmente para as comunidades de favelados, mas tambm para os outros setores sociais comprometidos com a promoo da reforma urbana na cidade. Um processo democrtico de discusso ampla, com certeza, garantiria que as propostas de mudanas eventualmente formuladas possam ser discutidas, sem que isso acarrete o risco de perda dos avanos polticos e jurdicos fundamentais que, ao longo das dcadas de resistncia e mobilizao, as comunidades faveladas conquistaram. Alm disso, pesquisas mostram que no h um lao claro entre regularizao/legalizao e a erradicao da pobreza, o que s pode ser obtido com uma reforma urbana estrutural, que, por sua vez, depende, dentre outros fatores, de uma reforma compreensiva da ordem jurdica que afeta a regulao dos direitos de propriedade imobiliria e o processo mais amplo de desenvolvimento urbano, planejamento e gesto. A realizao gradual de obras de urbanizao e a prestao de servios tm inegavelmente melhorado as condies de vida quotidiana das comunidades beneciadas. Contudo, se se espera que tenham um impacto mais signicativo na reduo das condies crescentes de pobreza social, os programas de regularizao tm de ser tanto parte de um amplo conjunto de polticas pblicas destinadas a promover a reforma urbana, quanto apoiados por polticas socioeconmicas especicamente destinadas a gerar emprego e renda.

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BETNIA ALFONSIN

Betnia de Moraes Alfonsin advogada e mestra em planejamento urbano e regional pelo Propur-ufrgs. professora de Direito Urbanstico na Faculdade de Direito da Universidade Luterana do Brasil e assessora jurdica da Secretaria do Planejamento de Porto Alegre. tambm membro da coordenao da ong acesso Cidadania e Direitos Humanos.

O SIGNIFICADO DO ESTATUTO DA CIDADE PARA OS PROCESSOS DE REGULARIZAO FUNDIRIA NO BRASIL

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A PROMULGAO DO Estatuto da Cidade, lei n 10.257/01, tem um sentido absolutamente promissor para as cidades brasileiras. O programa contido na lei estabelece diretrizes para uma poltica urbana capaz de reverter o preocupante quadro urbano brasileiro, marcado, sobretudo, pela concentrao da riqueza em determinadas regies da cidade a pequena poro da cidade produzida legalmente e pela condenao da maior parte do territrio a um abandono pelos servios e investimentos pblicos em funo da condio ilegal (embora legtima) de sua produo. A essa caracterstica fundante, que faz com que nossas cidades confundam em sua ambgua dupla-face, agrega-se uma srie de outras mazelas, tais como a degradao ambiental; a ausncia de arenas de debate pblico sobre a cidade; a formao de guetos urbanos, tanto em favelas como em condomnios fechados de alta renda; o privilgio do automvel em detrimento do transporte coletivo; a gesto insustentvel dos recursos de qualquer espcie; e o encolhimento do exerccio da cidadania. Esse diagnstico das cidades brasileiras, especialmente no perodo seguinte ao da promulgao da Constituio de 1988, tem tido uma boa dose de uniformidade dentre os analistas simblicos de todas as disciplinas que interagem com o urbano. Ocorre, no entanto, que as polticas urbanas potencialmente capazes de enfrentar esses problemas com maior eccia, tendo em vista as oportunidades abertas pela prpria Constituio Federal, por meio dos instrumentos jurdicos e urbansticos que a Carta nos legou, longe de ser uma unanimidade, foram objeto de uma acirrada disputa Como se sabe, em funo de um forte embate, o iderio da reforma urbana marcou a concepo do captulo da poltica urbana da Constituio Federal e foi, generosamente, traduzido nas legislaes infraconstitucionais em instrumentos potencialmente capazes de alavancar, dentre outras importantes mudanas institucionais nas cidades brasileiras:

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polticas de democratizao da gesto municipal e permeabilizao das estruturas administrativas participao popular; polticas de regularizao fundiria inseridas em uma poltica urbana amplamente comprometida com a subordinao da propriedade ao cumprimento de sua funo social; polticas de inverso de prioridades na destinao dos recursos pblicos, com um sentido de redistribuio da renda gerada pela cidade. Decorrida mais de uma dcada de vigncia da nova ordem constitucional, setores do Congresso Nacional ainda resistiam em lhe dar conseqncia prtica e permitir que a lei tivesse maior eccia. A lei federal de desenvolvimento urbano Estatuto da Cidade no por acaso cou em banho-maria, durante uma dcada de tramitao. Calcada no princpio da funo social da cidade e da propriedade, a lei estabelece um novo paradigma legal, enfraquecendo a concepo liberal que preconiza um direito de propriedade absoluto, exclusivo e perptuo e que esteve presente no ordenamento civil do sculo passado, mas que ainda largamente inuente. A nova lei permite, ainda, dar efetividade poltica urbana idealizada pela Constituio Federal. Em vo e heroicamente, os municpios brasileiros tentaram implementar os instrumentos previstos nos artigos 182 e 183 da Constituio Federal, antes do advento do Estatuto da Cidade. As polticas derivadas das propostas da reforma urbana esto, de fato, em processo de implantao no Brasil e se inserem em uma histria da poltica urbana e habitacional brasileira como uma radical novidade. E o Estatuto da Cidade vem para lhes dar novo flego, desacreditadas que j estavam em um quadro em que era quase impossvel trabalhar juridicamente para implement-las. No havia instrumental adequado para desenvolver polticas de regularizao fundiria. Essa a dolorosa verdade que justica os pos resultados dos programas, em uma dcada de existncia.1 A m de subsidiar a reexo sobre a regularizao fundiria e o signicado do Estatuto da Cidade, nesse cenrio de transio, no contedo de polticas urbanas e habitacionais, o presente texto tem por objetivos: situar a importncia da poltica de regularizao fundiria no contexto urbano brasileiro;

1 A maior parte das cidades brasileiras organizou programas de regularizao fundiria apenas aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, mas as cidades de Belo Horizonte e Recife foram pioneiras no pas na estruturao desses programas; adotaram instrumentos urbansticos para desenvolver polticas pblicas nesse sentido, desde o incio da dcada de 1980.

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precisar o que se entende por regularizao fundiria; apresentar as dimenses envolvidas nesses processos de interveno pblica, bem como os instrumentos jurdicos e urbansticos disponveis, para desenvolver as intervenes. LEGALIDADE/ILEGALIDADE NO CONTEXTO URBANO BRASILEIRO A tenso legalidade/ilegalidade acompanha a formao do Estado e do territrio brasileiro, em especial das cidades. Ainda ao tempo do Brasil Colnia, havia todo um ordenamento jurdico consubstanciado pelas ordenaes de ento, que regrava o regime de concesso de terras sob a forma de sesmarias. O regime das sesmarias era uma concesso de domnio feita pela Coroa ao sesmeiro, condicionada ao uso produtivo da terra e sua ocupao efetiva.2 Um sistema semelhante (as datas) foi estabelecido para os nascentes ncleos urbanos. A delimitao geogrca das sesmarias e datas era bastante imprecisa, permitindo que a posse, pura e simples, se estabelecesse nos interstcios do sistema dominial sesmarial. Raquel Rolnik chama a ateno para um fato da maior importncia. Embora ambos os sistemas baseassem-se na ocupao efetiva da terra, um deles passava por um sistema formal/ocial de titulao em relao terra, e, o outro, embora legtimo, passava pela mera posse, sem qualquer registro.3 Essa dualidade, parida nas relaes jurdicas do Brasil Colnia, o signo fundante de nosso Direito e perpassar toda a histria urbana brasileira. A promulgao da Lei de Terras (1850) chancelou de forma inequvoca essa dualidade estatutria, que marca, indelevelmente, o territrio das cidades. A Lei de Terras, como sabido, deslegitimou a posse/ocupao como meio de acesso legal terra no pas. A nica forma admitida de aquisio da terra no Brasil passou a ser a compra, absolutizando o direito de propriedade e inserindo a terra, sob a forma de mercadoria, em um mercado imobilirio urbano nascente. A partir da, a histria bem conhecida: essa determinao legal relativa propriedade da terra, posteriormente reforada pelo carter absoluto assumido pelo direito de propriedade no Cdigo Civil de 1916, se combinou a uma legislao urbanstica cada vez mais sosticada e que reforou a partio do territrio das cidades entre zonas dentro da lei e zonas fora da lei, ou legal/ilegal, formal/informal, regular/irregular. O fato que essa perversa combinao do Direito Civil com o Direito Urbanstico condena uma boa parte da populao das

2 rolnik, Raquel. A cidade e a lei: legislao, poltica urbana e territrios na cidade de So Paulo. So Paulo: fapesp, Studio Nobel, Coleo Cidade Aberta, 1997, pp.21-22.

3 Lei de Terras, art. 1 .

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4 rolnik, Raquel. Idem, p.181.

cidades a uma condio de subcidadania, pois sua relao com a terra no titulada e a ocupao est sempre desconforme com os preceitos urbansticos. Derivou da uma profunda desigualdade na distribuio dos investimentos pblicos, que, historicamente, no Brasil, sempre ocorrem nas regies j bem infra-estruturadas da cidade. Assim, a irregularidade jurdico-urbanstica da ocupao serve como uma espcie de escudo, para justicar o abandono dos territrios fora-da-lei pelo Poder Pblico e a lei serve como instrumento de acumulao de riqueza e concentrao da renda nas cidades, e, portanto, como fonte inequvoca de legitimao de uma ordem excludente e injusta. O mais cruel dessa dualidade de estatutos de cidadania conferida aos moradores, de um lado da cidade formal e de outro da cidade informal, que essa ltima ocupa uma rea seguramente maior que a rea ocupada pela cidade legal. As estimativas variam muito, e as realidades municipais tambm, mas no seria exagero armar que pelo menos 30% a 50% das famlias moradoras dos territrios urbanos brasileiros, em mdia, moram irregularmente (no Recife estima-se que esse ndice se aproxime de 70% dos domiclios urbanos). Raquel Rolnik4, em sua tese de doutoramento sobre a cidade de So Paulo, por exemplo, em uma imagem bastante poderosa, sintetiza o caleidoscpio que a organizao espacial da cidade, em uma nica imagem: a contraposio entre um espao contido no interior da minuciosa moldura da legislao urbanstica e outro, trs vezes maior, eternamente situado na zona intermediria entre o legal e o ilegal. Essa irregularidade assume mltiplas faces e diversas tipologias esto marcadas pela condio irregular no Brasil. So favelas resultantes da ocupao de reas privadas que se encontravam vazias espera de valorizao; favelas em reas pblicas resultantes da ocupao de reas doadas ao Poder Pblico por loteamentos; cortios improvisados em casares deteriorados e sem as mnimas condies de habitabilidade; loteamentos clandestinos e irregulares; conjuntos habitacionais ocupados e sob ameaa de despejo; casas sem habite-se etc Todas essas expresses de irregularidade jurdico-urbanstica so, como vimos, um legado da histria da regulao, tanto da propriedade imobiliria, como das cidades brasileiras. Essa histria, no entanto, teve seu rumo positivamente alterado, com a promulgao da Constituio Federal de 1988. O captulo Da poltica urbana, da Carta, com seus singelos dois artigos, abriu uma ampla gama de possibilidades de interveno do Poder Pblico sobre o territrio das cidades e sobre a propriedade urbana. A funo social da propriedade transitou de imperativo tico pregado, h muito

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tempo, pelo movimento da reforma urbana para imperativo jurdico. O jurista Edsio Fernandes 5 lembra que o princpio da funo social da propriedade estava presente em todas as Constituies brasileiras desde 1934. Mas, aqui, pela primeira vez, ela apareceu como um princpio estruturador da poltica urbana no pas. A positivao de instrumentos que penalizam a propriedade urbana especulativa, como o iptu progressivo no tempo, para imveis urbanos que no estejam cumprindo com sua funo social, bem como a adoo da usucapio urbana para ns de moradia, demonstram que a nova ordem constitucional comprometeu-se com a relativizao do carter absoluto do direito de propriedade. Essa alterao no ordenamento jurdico foi acompanhada tambm de um empoderamento dos municpios brasileiros, que passaram a ter competncia para promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano (art. 30, viii da Constituio Federal), bem como, no exerccio da competncia comum com a Unio e os Estados, promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento(art. 23, ix da Constituio Federal). Esses dispositivos, combinados com os artigos 182 e 183 da Constituio Federal, representaram uma radical inovao em termos jurdicos e permitiram que leis orgnicas de municpios de todo o Brasil adotassem instrumentos de reforma urbana e, com grande nfase, instrumentos de regularizao fundiria. A mudana legal autorizou mudanas institucionais e polticas da maior importncia para que os poderes pblicos municipais estejam minimamente capacitados a lidar com a questo da dualidade regular/irregular construda ao longo de sculos nos territrios urbanos Os programas de regularizao fundiria j existem em muitas cidades brasileiras e vm tentando, a duras penas, pois o Estatuto da Cidade que amplia suas possibilidades bastante recente, corrigir e atenuar as distores e injustias geradas por uma ordem jurdica historicamente excludente e promotora de segregao socioespacial. Como objetivo, busca-se permitir que o direito humano moradia, exercido de forma legtima, mas em uma condio de ilegalidade por milhes de famlias de baixa renda no Brasil, possa ser reconhecido e resgatado a uma condio de plena legalidade, rompendo com o signo de dualidade da cidade partida.

5 fernandes, Edsio Direito e urbanizao no Brasil. In fernandes, Edsio (org.).Direito urbanstico., So Paulo: Livraria Del Rey Editora, 1998, p. 213.

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REGULARIZAO FUNDIRIA: CONCEPES E PRTICAS ELOGIO E CRTICA A concepo de regularizao fundiria tem sido objeto de muitos debates e o termo utilizado para designar as mais variadas intervenes pblicas. Por isso, nunca demais precisar do qu estamos falando. Em 1996, tivemos oportunidade de coordenar uma pesquisa 6 acerca do desempenho dos programas de regularizao fundiria nas cidades brasileiras. Na oportunidade, constatamos a existncia de trs vises predominantes sobre o que vem a ser regularizao fundiria, cada uma dando nfase a um determinado aspecto. Em alguns locais, a nfase recai meramente na regularizao jurdica dos lotes. Em outras cidades, na recuperao urbana do assentamento, por meio da urbanizao da rea. Em outras reas, observa-se ainda uma grande preocupao com a regularizao urbanstica dos assentamentos, procedendo-se a muitas iniciativas de transformao de reas afetadas originalmente para outros usos em reas especiais de interesse social (aeis). Examinemos criticamente cada uma das concepes correntes, antes de entrar em uma denio prpria. REGULARIZAO FUNDIRIA COMO REGULARIZAO JURDICA DOS LOTES Concepo largamente difundida no Brasil, adota uma perspectiva que reduz o alcance das polticas de regularizao fundiria mera regularizao jurdica dos lotes em nome dos moradores. Nesse caso, ao intervir em um assentamento, seja qual for a congurao fsica dele, o objetivo do Poder Pblico seria to-somente garantir, juridicamente, a continuidade do exerccio do direito de moradia populao. Aqui, a preocupao e o foco do trabalho estariam na operao jurdica capaz de transformar a posse dos ocupantes em propriedade ou em direito de uso, pela utilizao respectiva dos instrumentos da usucapio urbana ou do contrato de concesso do direito real de uso. evidente a importncia da interveno jurdica. J comentamos anteriormente que a insegurana no exerccio do direito de morar refora o dcit de habitabilidade (brasileiro), j que ningum investe em uma casa que teme perder. Por meio da regularizao jurdica, o morador tranqiliza-se, desaparecendo o fantasma do despejo. Trata-se de um fator desencadeante de uma srie de iniciativas familiares de melhoria da casa e iniciativas comunitrias de melhoria do ambiente do assentamento.

6 A pesquisa Instrumentos e experincias de regularizao fundiria nas cidades brasileiras foi realizada pela Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional (fase) e nanciada pela Sociedade Alem de Cooperao Tcnica (gtz). O relatrio nal foi publicado sob a seguinte referncia bibliogrca: alfonsin, Betnia de Moraes. Direito moradia instrumentos e experincias de regularizao fundiria nas cidades brasileiras. Rio de Janeiro Rio de Janeiro: Observatrio de Polticas Urbanas, fase/ippur, 1997.

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Para o Poder Pblico, no entanto, h uma inconvenincia tica ao se garantir apenas a titulao do lote, pois, muitas vezes a forma como a rea foi ocupada consagra injustias. H casos de assentamentos em que alguns lotes tm tamanho bastante superior mdia dos demais lotes, e, simultaneamente, h lotes encravados, sem acesso para o logradouro pblico, por exemplo. Em outros casos, as favelas no so dotadas da menor infra-estrutura; nem ao menos so servidas por gua potvel. Como poltica conduzida pela administrao pblica, no se deveria esperar de uma interveno de regularizao fundiria uma correo dessas distores atinentes congurao e carncia de infra-estrutura do assentamento? REGULARIZAO FUNDIRIA COMO URBANIZAO DO ASSENTAMENTO Nessa abordagem, o termo regularizao fundiria exionado para a regularizao fsica do assentamento. Como se sabe, as favelas so, em sua grande maioria, caracterizadas pela ocupao desordenada do solo, carncia de infra-estrutura e pela presena de habitaes precariamente construdas. O foco principal, ento, dessa concepo de regularizao, na ordenao do espao, por meio da apresentao de um estudo de viabilidade urbanstica. Tendo por meta a melhoria das condies de habitabilidade do assentamento, esse estudo prope a execuo de um projeto de urbanizao que leve em conta critrios e diretrizes de atuao, tais como os seguintes (mero exemplo):

redesenho do sistema de circulao interna do assentamento, com alargamento de becos e abertura de novas vias de acesso; criao de espaos pblicos internos, que possam ser utilizados para ns de lazer s comunidades; redesenho de lotes de tamanho muito superior mdia dos lotes, aproveitando-se o terreno excedente para ns pblicos; a relocalizao de algumas casas locadas em espaos estratgicos para o projeto de urbanizao; a reconstruo de algumas casas, justamente aquelas que estiverem mais deterioradas;

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a preservao de alguns equipamentos urbanos como creches existentes; a denio de espaos em que veculos como caminho de bombeiros e ambulncias possam penetrar no sistema espacial do assentamento. Por bvio, os trabalhos que enfatizam a urbanizao das favelas so muito importantes, bastando comparar a situao de uma favela antes e depois de uma interveno desse tipo, para constatar que a urbanizao melhora em muito a qualidade de vida das populaes residentes. necessrio chamar a ateno para uma decincia do trabalho de urbanizao desacompanhado de outras intervenes. O Poder Pblico tem de acautelar-se ao dotar assentamentos de infra-estrutura, sem garantir a titulao dos lotes em nome dos moradores, pois a falta de regularizao jurdica pode gerar futuros despejos e/ou desperdcio de dinheiro pblico. Salvo melhor juzo, as intervenes de regularizao fundiria exigem uma preocupao mais abrangente. preciso que se tenha em mente a regularizao jurdica dos lotes beneciados com a urbanizao. Muitas vezes, por se tratar de urbanizao de favelas localizadas em reas pblicas, o Municpio relaxa um pouco na titulao dos lotes em nome dos moradores. Isso pode gerar futuros problemas, principalmente nos casos de sucesso eleitoral em que partidos de oposio ganham o pleito com a rme disposio de mudar a poltica habitacional que vinha sendo desenvolvida. Se a urbanizao no acompanhada da regularizao jurdica, os moradores cam merc da vontade poltica dos governantes. O problema ainda mais grave se as reas no esto gravadas como reas especiais de interesse social, pela ausncia de instrumentos para buscar em juzo a garantia da continuidade da interveno. REGULARIZAO FUNDIRIA COMO REGULARIZAO URBANSTICA Nessa concepo de regularizao fundiria, o central fazer com que uma rea ocupada em desconformidade com a legislao urbanstica seja novamente recepcionada pela legislao. Procura-se aproximar a cidade legal da cidade real. Como se sabe, inmeros planos diretores so peas de co, por consagrarem um zoneamento rgido que absolutamente desconsiderado pela dinmica de urbanizao das cidades brasileiras. No que diz respeito s

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ocupaes para ns de moradia, o descompasso gritante. No h favela que atenda, ou sequer se aproxime, do regime urbanstico previsto para a rea ocupada. A preocupao fundamental dos planejadores adeptos dessa viso a de que a legislao precisa ser exvel e ter instrumentos que possibilitem uma interao mais harmnica com a cidade. Essa abordagem ainda poderia ser subdividida assim:

nfase na recuperao urbana da favela, para atender ao regime urbanstico originalmente previsto pelo plano; nfase na adaptao da legislao e do regime urbanstico realidade da favela. O primeiro enfoque mais conservador e tradicional, caracterstico de uma escola de planejamento que tem perdido espao no Brasil para a segunda nfase, na qual se reconhece a especicidade do territrio de favela, a impossibilidade de atendimento do regime urbanstico original e a necessidade de propor novos padres urbansticos coerentes com o padro de ocupao do prprio assentamento. Essa segunda viso da regularizao urbanstica consiste em um aspecto central da regularizao fundiria. A irregularidade urbanstica , na prtica, um dos maiores entraves regularizao de assentamentos informais. A afetao e/ou gravame de reas com usos institucionais e equipamentos urbanos como praas, escolas e leitos de rua, em locais que, muitas vezes, j se constituam em territrios ocupados por favela, no foi manobra rara na histria do planejamento urbano brasileiro. Freqentemente foi procedimento intencional que objetivava constituir mais um obstculo permanncia da populao favelada naquelas reas urbanas que os planejadores consideravam nobres demais para serem ocupadas por populao de baixa renda. Quando se tem clareza da necessidade e vontade poltica de implementar programas de regularizao fundiria, essas histricas irresponsabilidades administrativas precisam ser enfrentadas. A utilizao de instrumentos, como as reas especiais de interesse social, tem sido fundamental nessa adequao de uma legislao urbanstica historicamente voltada para a consolidao da segregao, como vimos. Por bvio, no se prope que qualquer rea possa ser transformada em rea especial de interesse social. Como veremos na anlise desse instrumento, a questo da habitabilidade do assentamento e a condio de no se constituir em rea de risco so fundamentais para que, por meio do gravame dessas reas,

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se modique o regime urbanstico de uma determinada rea ocupada por favela ou outra tipologia habitacional utilizada pela populao de baixa renda. A NOSSA CONCEPO/DEFINIO DE REGULARIZAO FUNDIRIA Diante das vrias inexes que se tem dado ao termo regularizao fundiria, existe o risco de que o conceito perca preciso ou se confunda com qualquer outra forma de interveno, pela extraordinria extenso dos problemas urbanos possveis de serem contemplados por essa forma de interveno pblica no espao. Outro risco de que se tome a parte, pelo todo. Frente a tantas concepes vigentes sobre o que vem a ser regularizao fundiria, parece bvio que estamos lidando com um fenmeno que integra diferentes dimenses. De fato, nossa compreenso tem avanado no sentido de que a regularizao fundiria uma interveno que, para se realizar efetiva e satisfatoriamente, deve abranger um trabalho jurdico, urbanstico, fsico e social. Se alguma dessas dimenses esquecida ou negligenciada, no se atingem plenamente os objetivos do processo. poca da realizao da pesquisa Direito moradia Instrumentos e experincias de regularizao fundiria nas cidades brasileiras, adotamos conceito que serviu muito bem investigao 7 e que agora j atualizamos: Regularizao fundiria um processo conduzido em parceria pelo Poder pblico e populao beneciria, envolvendo as dimenses jurdica, urbanstica e social de uma interveno que, prioritariamente, objetiva legalizar a permanncia de moradores de reas urbanas ocupadas irregularmente para ns de moradia e, acessoriamente, promove melhorias no ambiente urbano e na qualidade de vida do assentamento, bem como incentiva o pleno exerccio da cidadania pela comunidade sujeito do projeto. Esse entendimento mais amplo do que as concepes reducionistas antes caracterizadas e abrange todas as possibilidades de interveno abertas ao Poder Pblico pela Constituio Federal. Ento, para esclarecer ainda mais, entendemos que os processos de regularizao fundiria devem estar embebidos de um propsito interdisciplinar de realizar, de forma conjunta e integrada, as seguintes dimenses:

7 alfonsin, Betnia de Moraes, in obra citada, p. 24.

a regularizao jurdica dos lotes (titulao e registro);

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a urbanizao/reurbanizao do assentamento; a adequao da legislao urbanstica, com a mudana do regime urbanstico aplicvel rea; apoio e a motivao dos moradores para a auto-organizao, o associativismo e a cooperao mtua em iniciativas que impliquem a melhoria da qualidade de vida da comunidade. importante salientar que no estamos tratando de etapas de um processo, e sim de dimenses de uma poltica pblica que se efetiva tanto melhor quanto mais o Poder Pblico tiver assimilado e implementado, de forma complementar, as dimenses aqui identicadas. Ousando um pouco mais, podemos ler a denio acima expressa, dizendo que os processos de regularizao fundiria so pluridimensionais e tm uma preocupao tripartite:

a questo da legalizao da posse exercida com ns de moradia, por meio da titulao e do registro imobilirio, o primeiro aspecto e est claramente centrada na ampliao do marco legal do direito de morar, para uma populao antes ameaada no exerccio desse direito; a segunda questo diz respeito melhoria do ambiente urbano do assentamento, e, portanto, encerra uma preocupao com a sustentabilidade tanto do assentamento humano enquanto realidade territorial quanto das prticas sociais ali desenvolvidas; por m, existe uma terceira preocupao com o resgate tico que a cidade tem de fazer, por meio das polticas urbanas que implementa, da condio cidad das pessoas que moravam de forma, antes, segregada social e espacialmente; portanto, apartadas do conjunto de bens materiais e simblicos oferecidos/produzidos pela urbe. Diante do exposto at aqui, no parece restar dvida de que as polticas de regularizao fundiria, especialmente as conduzidas com uma concepo pluridimensional, incidem, sim, sobre o problema da segregao socioterritorial, podendo ameniz-lo de forma signicativa. Aqui, a reforma urbana adota uma estratgia que utiliza o marco institucional do Direito para ns de legitimao de uma interveno que se se amplia os direitos de cidadania de uma ampla camada da populao, ao mesmo tempo contempla

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as preocupaes com a sustentabilidade das cidades contemporneas e que, alm disso, eticamente, coloca o ser humano como centro de gravidade de uma poltica pblica. O respeito aos direitos humanos e a busca pela qualidade de vida da populao de baixa renda, atingida por esses projetos, so aspectos indissociveis da regularizao fundiria. ANLISE DOS INSTRUMENTOS DE REGULARIZAO FUNDIRIA Para se proceder regularizao fundiria de um assentamento humano qualquer, por bvio, so necessrios instrumentos. No Brasil, os instrumentos jurdicos mais freqentemente adotados, conforme pesquisa8 realizada em seis cidades brasileiras e aqui apresentadas no Quadro 1, so os seguintes:

8 alfonsin, Betnia de Moraes, in obra citada, p. 27

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QUADRO 1

OBJETO

INSTRUMENTO UTILIZADO

CONCEITO

Assentamentos habitacionais surgidos espontaneamente caracterizados por irregularidades jurdicas ou urbansticas na ocupao do solo urbano. Posse de Terras pblicas

Zonas (ou reas) especiais de interesse social (mais conhecidas como zeis ou aeis)

Flexibilizao dos parmetros urbansticos quanto ao uso, ocupao e parcelamento do solo, a partir do reconhecimento das tipicidades locais, para facilitao da regularizao fundiria do assentamento.

Concesso do Direito Real de Uso

Contrato feito pelo Poder Pblico com os moradores de terrenos de propriedade pblica, para sua utilizao com a nalidade de moradia.

Posse de Terras privadas

Apoio Usucapio Urbana

Aquisio de direito real (propriedade ou aforamento) em relao rea privada sobre a qual se tem a posse, durante cinco anos contnuos, para ns de moradia, em lote no superior a 250 m2.

Loteamentos irregulares ou clandestinos

Lei federal n 6.766/79 e leis municipais de regularizao de loteamentos

Regularizao do loteamento e posterior titulao dos lotes, assumidos pelo Municpio, sem prejuzo de ao regressiva contra o loteador.

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Aqui nos deteremos no exame das zonas especiais de interesse social (zeis ou aeis), da Concesso de Uso Especial para ns de Moradia, da Usucapio especial de imvel urbano, por se aplicarem aos assentamentos autoproduzidos, ou seja, que foram resultado de ocupao. Alm disso, o Estatuto da Cidade no se ocupou dos processos de parcelamento do solo, permanecendo vigente, portanto, a lei federal de parcelamento do solo. Obviamente, ela dever ser compatibilizada com as diretrizes da nova lei federal de desenvolvimento urbano. ZONAS ESPECIAIS DE INTERESSE SOCIAL As zonas especiais de interesse social (zeis) no foram reguladas em detalhe pelo Estatuto da Cidade. Foram previstas, no entanto, como um dos instrumentos de implementao da poltica urbana (art. 4, inciso v, alnea f ). Como sabido, a maioria das cidades brasileiras adota o zoneamento de uso do solo como um instrumento importante de planejamento urbano. De forma sinttica, podemos dizer, como Jos Afonso da Silva,9 que o zoneamento pode ser entendido como um procedimento urbanstico destinado a xar os usos adequados para as diversas reas do solo municipal. Ou: destinado a xar as diversas reas para o exerccio das funes urbanas elementares. O movimento de reforma urbana utilizou esse instrumento, bastante tradicional de planejamento (zoneamento), em sua estratgia de consolidao do direito de moradia das populaes ocupantes de reas que, pelo zoneamento de usos, estavam destinadas para outros ns que no o de moradia. Embora o jurista Jos Afonso da Silva10 apregoe: (O zoneamento) no modo de excluir uma atividade indesejvel, descarregando-a nos municpios vizinhos. No meio de segregao racial ou social. No ter por objetivo satisfazer interesses particulares nem de determinados grupos. No ser um sistema de realizar discriminao de qualquer tipo. Para ser legtimo, h de ter objetivos pblicos, voltados para a realizao da qualidade de vida das populaes. Sabe-se, e j tratamos desse tema, que, historicamente, o zoneamento foi utilizado, sim, em muitos casos, para legitimar um apartheid urbano ou, at mesmo, para impedir a localizao (ou permanncia) de famlias de baixa renda em determinados locais. A ttica, ento, do movimento de reforma urbana no Brasil, foi se apropriar do instrumento do zoneamento, criando a gura

9 silva, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. So Paulo: Malheiros Editores. 2a ed., 1995, p. 216.

10 silva, Jos Afonso da, in obra citada, pp. 216-217.

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da zona especial de interesse social, para combater a segregao que o prprio instrumento gerava. Para efeito de regularizao fundiria, percebeu-se que o zoneamento, como instrumento jurdico e urbanstico, podia ser exionado de mais de uma forma. Uma delas aquela que em diferentes cidades brasileiras, em diferentes pocas, disciplinou o zoneamento a partir de interesses econmicos e polticos em favor do mercado imobilirio. Outra possibilidade de utilizao do instrumento seria respeitar o contexto imposto por necessidades sociais as quais conduziram determinada parte da populao a instalar-se num espao da cidade que a prpria comunidade zoneou, por exemplo, para a sua moradia, coagida por invencvel estado de necessidade, gerando o conito entre a cidade legal e a cidade real. A criao de zeis, assim, no contexto do zoneamento geral, visa a reconhecer como legal essa segunda forma de ocupao do solo urbano. Regulariza, pois, essa forma, como apropriada ao local, com normas especcas e, s vezes, excepcionais, forjadas a partir das caractersticas prprias do assentamento. um instrumento claramente identicado, ento, com a regularizao urbanstica da rea, como vimos, uma dimenso fundamental da regularizao fundiria. As zeis so um instrumento inovador no contexto do planejamento urbano brasileiro, pois rompem com a dinmica segregatria do zoneamento de uso tradicional, que, diante da favela, demonstrava toda a sua impotncia. A instituio de uma rea especial de interesse social pressupe, ainda, uma nova postura do planejador urbano, pois tem implcito um reconhecimento do Poder Pblico de que a produo da baixa renda , tambm, produtora e construtora da cidade. O debate sobre o instrumento das zeis e a exibilizao de padres, no entanto, no podem ser feitos apenas considerando o aspecto urbanstico, tendo em vista esse debate envolver uma discusso de fundo, relacionada ao exerccio da cidadania e da prpria democracia na sociedade brasileira. Luciana Corra do Lago enfrentou esse debate, levantando as seguintes questes: Em que medida o reconhecimento da especicidade de formas urbanas j criadas e consolidadas ao longo de dcadas de ocupao informal (Alfonsin & Fernandes, 2004, p.2) fortalece o projeto de reconhecimento desses moradores como iguais como sujeitos polticos com as mesmas condies de disputar recursos pblicos? () Do ponto de vista dos moradores das reas regularizadas ou potencialmente regularizveis, em que medida os parmetros mnimos

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11 lago, Luciana Corra do. Os instrumentos da reforma urbana e o ideal de cidadania: as contradies em curso. In Revista Brasileira de Estudos Urbanos, vol. 6, n 2, 2004, p. 33.

de bem-estar so internalizados como valor positivo ou como sinal de inferioridade?11 A autora nos remete, portanto, a um instigante debate terico, poltico e social sobre a questo da igualdade como um valor central para a democracia e nesse campo, efetivamente, que a discusso tem de ser feita. Boaventura de Souza Santos talvez tenha sido o jurista que melhor enfrentou a complexidade desse debate. Em um celebrado artigo em que discute uma concepo multicultural dos direitos humanos, o autor desenvolve uma belssima argumentao para demonstrar que a igualdade no pode ser compreendida como um valor absoluto, sob pena de sacricarmos a prpria noo de democracia. Reproduzimos aqui os argumentos centrais do autor, pedindo desculpa pela longa (mas necessria) citao. () a luta pelos direitos humanos ou pela dignidade humana nunca ser ecaz se assentar em canibalizao ou mimetismo cultural. Da a necessidade do dilogo intercultural e da hermenutica diatpica. A hermenutica diatpica baseia-se na idia de que os topos de uma dada cultura, por mais fortes que sejam, so to incompletos quanto a prpria cultura a que pertencem. Tal incompletude no visvel a partir do interior dessa cultura, uma vez que a aspirao totalidade induz a que se tome a parte pelo todo. O objetivo da hermenutica diatpica no , porm, atingir a completude um objetivo inatingvel , mas, pelo contrrio, ampliar ao mximo a conscincia de incompletude mtua atravs de um dilogo que se desenrola, por assim dizer, com p numa cultura e outro, noutra. Nisso reside o seu carter diatpico. () O multiculturalismo progressista pressupe que o princpio da igualdade seja prosseguido de par com o princpio do reconhecimento da diferena. A hermenutica diatpica pressupe a aceitao do seguinte imperativo transcultural: temos o direito a ser iguais quando a diferena nos inferioriza; temos o direito a ser diferentes quando a igualdade nos descaracteriza.12 Estamos inteiramente de acordo com esse posicionamento no que diz respeito discusso sobre as cidades e, especialmente, sobre a justia poltica da instituio de zeis. Parece-nos que as zeis conseguem garantir igualdade e diferena s populaes moradoras

12 santos, Boaventura de Sousa. Por uma concepo multicultural dos direitos humanos. In baldi, Csar Augusto (org.). Direitos humanos na sociedade cosmopolita. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, p. 256; 272.

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dos assentamentos informais. Garantem, por um lado, o direito igualdade, na medida em que o gravame de zeis reconhece e busca consolidar o assentamento no territrio urbano, garantindo direito cidade, direito moradia digna e direito habitabilidade, independentemente dos interesses que o mercado imobilirio possa ter na localizao do assentamento. Por outro lado, tambm garantem o direito diferena, pois reconhecem o processo histrico de produo social e cultural do habitat que redundou em usos, tipologias e padres irregulares segundo a legislao urbanstica do Municpio para a regio, fazendo nascer o direito de utilizar padres que, ainda que distintos dos estabelecidos pela lei, garantam dignidade e habitabilidade aos assentamentos. Nas reas ocupadas, portanto, o gravame funciona como uma espcie de apagador do regime urbanstico originalmente previsto para a rea e permite o estabelecimento de um regime urbanstico e de padres urbansticos condizentes com a realidade do assentamento. importante ressaltar, no entanto, que as zeis tambm tm um bom potencial no que diz respeito possibilidade de o Poder Pblico reservar reas no tecido intra-urbano da cidade (reas de ocupao intensiva), para moradia da populao de baixa renda. A ttulo de exemplo, na cidade de Diadema, regio metropolitana de So Paulo, esse tipo de instrumento foi utilizado com grande sucesso pela administrao e permitiu que vrias cooperativas e entidades do movimento de moradia tivessem acesso terra e moradia. O efeito do instrumento sobre o mercado imobilirio da cidade foi notvel, e estudos demonstram que o preo da terra13 encontrou um ponto de equilbrio, ampliando a oferta de moradia popular e permitindo o acesso terra urbana populao de baixa renda, por meio de negociaes bastante favorveis aos movimentos sociais. Quando o instrumento utilizado com suas nalidades clssicas em processos de regularizao fundiria, ele tambm tem efeitos sobre o mercado imobilirio, pois ao gravar uma parte do territrio da cidade, como destinada manuteno ou produo de habitao de interesse social (his), o Poder Pblico impede que o mercado imobilirio aproprie-se das intervenes da poltica habitacional e as desconstrua. O gravame de aeis inibe a iniciativa do mercado imobilirio, pois ainda que no haja uma vedao de alienao ex post das unidades habitacionais ou lotes, a rea gravada ca vinculada a um uso de interesse social, fazendo com que se dissipe qualquer interesse do mercado imobilirio na rea. Esse efeito de proteo da regularizao pela via do gravame de aeis ainda mais importante nos casos em que o instrumento jurdico de regularizao a usucapio, pois, nesses casos,

13 Ver mourad, Laila Nazem. Democratizao do acesso terra urbana: as aeis em Diadema. In fernandes, Edsio e alfonsin, Betnia (orgs.). A lei e a ilegalidade na produo do espao urbano. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 241.

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as famlias tm um ttulo pleno de propriedade e o esforo por garantir a segurana da posse e do direito moradia pode se esvaecer na volatilidade e possibilidade de circulao econmica do bem regularizado. Ao minimizar o interesse do mercado imobilirio pela rea, as aeis acabam cumprindo tambm com um papel de incremento da segurana da posse do morador, no momento psregularizao fundiria. CONCESSO DO DIREITO REAL DE USO A concesso do direito real de uso j vinha sendo usada por muitos municpios brasileiros, como instrumento de regularizao fundiria de reas pblicas. Os contratos eram celebrados com base legal no decreto n 271/67 e, em alguns casos, em leis municipais. Agora passaremos a examinar o tratamento dispensado ao instituto pelo Estatuto da Cidade. O princpio da funo social da propriedade, tal como foi esculpido pela Constituio Federal e, agora, regulamentado pelo Estatuto da Cidade, a espinha dorsal da poltica urbana brasileira e deve aplicar-se s reas tanto privadas quanto pblicas. J no texto do captulo Da poltica urbana, inscrito na Constituio Federal, h um claro comando de subordinao da propriedade ao cumprimento da funo social, quer pelo estabelecimento de sanes aos proprietrios de vazios urbanos, quer pelo reconhecimento do direito das famlias ocupantes de terrenos privados de adquirirem o domnio dessas reas, via usucapio constitucional, para ns de moradia sempre que preenchidos os requisitos legais. A Constituio de 1988, seguindo uma tradio brasileira, estabeleceu a impossibilidade dos terrenos pblicos serem adquiridos pela via da usucapio. Em uma interpretao restritiva da Constituio estar-se-ia diante de uma diculdade quase intransponvel para a regularizao fundiria dos assentamentos em rea pblica, o que colocaria os moradores na posio de terem de resignar-se com a irregularidade. Da a construo hermenutica que viu no art. 183, 1 uma clara autorizao para a utilizao do instrumento da concesso de uso, como um equivalente da usucapio a ser usada nos terrenos pblicos. Baseado no pressuposto tico/jurdico de que terra pblica tambm deve atender a uma funo social, o Estatuto da Cidade pretendeu dispensar aos terrenos pblicos historicamente ocupados para ns de moradia, quer de propriedade da Unio, dos Estados federados ou dos municpios, tratamento semelhante ao que se havia dado, pela regulao da usucapio especial de imvel urbano, aos terrenos privados.

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A(S) FORMA(S) DA CONCESSO DE USO NO ESTATUTO DA CIDADE O Estatuto da Cidade, em seu art. 4, quando elenca os instrumentos de poltica urbana, alis, fez previso de duas formas de concesso de uso:
A

Concesso de Direito Real de Uso; Concesso de Uso Especial para ns de Moradia. Inseridos no Estatuto da Cidade, ambos so instrumentos jurdicos de Direito Urbanstico, que outorgam direitos de uso e se aperfeioam por um contrato administrativo. O uso, como um dos poderes destacveis da propriedade, ser sempre um direito real, como prev, alis, de forma expressa, o Cdigo Civil em seu art. 674, iv, por isso que no pode residir a a distino. A distino tcnica estaria em que o primeiro deles um direito real, que poder ser utilizado com as mais diversas nalidades urbansticas, ao passo que a concesso de uso especial para ns de moradia, enquanto instituto oriundo diretamente da ordem constitucional sobre a propriedade urbana, no contexto da usucapio constitucional para ns de moradia, s poder ser utilizada para ns de moradia e com aquelas limitaes e caractersticas denidas por lei. Na prtica, no entanto, os dois instrumentos devero ser utilizados com os mesmos objetivos, j que a meno feita pela lei concesso do direito real de uso o aproxima da utilizao para ns de moradia: o art. 4, 2 do Estatuto da Cidade previu expressamente que nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social desenvolvidos por rgos ou entidades da administrao pblica com atuao especca nessa rea, a concesso de direito real de uso de imveis pblicos pode ser contratada coletivamente. O direito real de uso, em sua frmula tradicional aplicada a partir das regras do decreto-lei n 271, de 1969, poder ser usado tambm para os casos de ocupaes novas ou que no se enquadrem dentro dos requisitos exigidos pela lei, para garantir o direito de uso enquanto direito subjetivo. Sem que haja maior distino entre concesso de direito real de uso e concesso de uso especial de uso para ns de moradia, passamos a examinar a regulao da concesso trazida pela Medida Provisria. Frise-se, alis, que o instrumento j vem sendo bastante utilizado por administraes pblicas de todo o pas.

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CONCESSO DE USO ESPECIAL PARA FINS DE MORADIA A redao original do Estatuto da Cidade havia reservado cinco artigos (do 15 ao 20) para tratar da concesso de uso especial para ns de moradia, mas aqueles dispositivos foram vetados pelo governo federal. As razes do veto ligaram-se ao fato de que a lei no estabelecia um marco temporal, que, embora preservando os direitos de moradia das famlias moradoras de j histricas ocupaes em reas pblicas, estancasse, dali para frente, a possibilidade de este ser, a qualquer tempo, reconhecido como um direito subjetivo a novos ocupantes, sob pena de se ter uma corrida de ocupaes s reas pblicas. Outro problema era o fato de que a lei excetuava to-somente as reas de risco, permitindo que nesses casos o direito das famlias ocupantes fosse contemplado em outro local. Nos casos, no entanto, em que a rea ocupada fosse, por exemplo, de proteo ao ambiente natural, o Poder Pblico caria sem a faculdade de propor a relocalizao das famlias. O compromisso assumido pelo governo federal de editar Medida Provisria tratando do tema foi atendido em 4 de setembro de 2001. Aps vrias rodadas de negociaes, a concesso de uso especial, para ns de moradia, foi reintroduzida, por Medida Provisria com fora de lei, em nosso ordenamento jurdico. Pela nova regulamentao, a concesso de uso um direito subjetivo garantido aos ocupantes de reas pblicas que at a data de 30 de junho de 2001 tenham j cinco anos de posse sobre terreno urbano de at 250 m2 e o utilizem para ns de moradia sem serem proprietrios de outro imvel urbano ou rural. Trata-se de um direito real, ou seja, um direito oponvel a terceiros e no apenas ao concedente que ter por ttulo um contrato entre o Poder Pblico e o ocupante da rea pblica ou ainda uma sentena judicial. Em ambos os casos, a concesso do uso dever ser levada a registro em cartrio, para ter eccia erga omnes, ou seja, para aperfeioar-se como direito real. O que se concede ao ocupante, note-se, no a propriedade do bem. Essa permanecer em poder da administrao pblica. O que se outorga a concesso de um dos poderes inerentes ao direito de propriedade: o direito de usar o bem. Alm disso, o direito ser concedido apenas uma vez a cada benecirio. Observe-se, no entanto, que do ponto de vista dos moradores, o dispositivo um avano, j que o Poder Pblico sempre teve a faculdade de fazer a concesso e no a obrigao que passa a ter, a partir da promulgao da lei.

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Algumas caractersticas da concesso de uso especial trazida pela Medida Provisria n 2.220/01 so as seguintes:

o dispositivo que prev o direito concesso de uso estabelece que a concesso ser gratuita. Observe-se que a gratuidade diz respeito ao direito de usar o terreno. Se a interveno de regularizao fundiria se zer acompanhar de obras de urbanizao, nada obsta que a Administrao Pblica estabelea e cobre uma contribuio por essas melhorias; no que diz respeito ao ttulo, a Medida Provisria repete a Constituio Federal de forma muito feliz, estabelecendo que os ttulos de concesso de uso sero outorgados ao homem, ou mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. Tal dispositivo embute uma perspectiva transformadora das relaes de gnero, empoderando as mulheres urbanas com o acesso formal ao ttulo que garante segurana na posse. Tradicionalmente, as mulheres pobres no tm acesso a qualquer forma de riqueza ou poder, o que as torna ainda mais vulnerveis socialmente e nas relaes com os homens. O dispositivo de incluso visa a impedir que as mulheres sejam prejudicadas em caso de separao de fato ou de direito, por exemplo. A maior novidade da Concesso de Uso Especial, no entanto, a possibilidade, prevista no art. 2 da Medida Provisria, de se fazer a concesso de uso especial para ns de moradia coletiva. Embora muitas administraes municipais j estivessem utilizando o instrumento da concesso de direito real de uso em seus programas de regularizao fundiria, havia muita diculdade em registr-lo pela via coletiva, dada a no previso dessa forma pela lei e a rigidez dos cartrios de registro de imveis. Raros foram os casos em que se obteve a regularizao fundiria pela via da concesso coletiva no Brasil, havendo relatos seguros sobre as cidades de Recife e Diadema.14 Pela nova disposio legal, a Concesso de Uso Especial, para ns de moradia, ser conferida de forma coletiva sempre que nos terrenos pblicos ocupados por populao de baixa renda para ns de moradia, at o prazo legal de 30 de junho de 2001, j houver posse por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, e no for possvel identicar os terrenos ocupados por cada possuidor. bvio que a expresso grifada quer se referir aos terrenos ocupados por favelas, visando a facilitar os processos de regularizao fundiria. Seria equivocado fazer uma leitura restritiva da lei, querendo dar

14 pinho, Evangelina Bastos. Regularizao fundiria em favelas. In fernandes, Edsio (org.). Direito urbanstico. Belo Horizonte: Del Rey, 1998.

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15 Redao expressa do inciso xiv do artigo 2 da lei n 10.257/01 (Estatuto da Cidade).

16 Neste sentido, ver o trabalho de abramo, Pedro. Quatro notas preliminares sobre teoria econmica da favela: localizao residencial e mercado imobilirio (paper apresentado no 9 Encontro Nacional da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional (anpur).

aplicabilidade ao dispositivo que autoriza a concesso coletiva somente nos casos em que a densidade do assentamento for tal que se torne impossvel a identicao individual de lotes. Se assim fosse, o dispositivo nem teria qualquer aplicabilidade, tendo em vista hoje em dia existir tal tecnologia disponvel em termos de levantamento topogrco computadorizado e que qualquer assentamento humano passvel de cadastramento e identicao dos lotes. H que se interpretar a lei com uma hermenutica teleolgica e ter em conta que um dos objetivos do Estatuto da Cidade, expresso inclusive nas diretrizes gerais da poltica urbana, o de promover a regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edicao, consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas ambientais.15 Ou seja, a interpretao dos dispositivos legais deve ser o mais elstica possvel, tendo em vista o esprito da lei. Cabe ainda salientar que o critrio baixa renda exigido para os casos em que se autoriza a concesso coletiva. Na forma coletiva, a concesso de uso funcionar como um condomnio, embora os concessionrios no sejam co-proprietrios do bem e, sim, apenas co-usurios do mesmo terreno para ns de moradia. Dessa forma, o imvel ocupado coletivamente ser concedido coletividade ocupante, na forma de fraes ideais que no precisaro corresponder metragem exata ocupada por cada famlia. Essa frao ideal, no entanto, no poder ser superior a 250 m2, tendo em vista ser este o limite do lote a que cada concessionrio teria direito, se o uso fosse concedido individualmente. Se os moradores desejarem, no entanto, podero estabelecer dimenses diferenciadas das fraes ideais, estabelecendo uma correspondncia com o tamanho real dos lotes. Nesse caso, devero rmar acordo por escrito nesse sentido, e o documento acompanhar o registro da concesso coletiva. Na modalidade de concesso de uso coletiva, o possuidor est autorizado a somar sua posse do antecessor, conforme expressa disposio do 1 do art. 3 da Medida Provisria, para perfazer o total de cinco anos exigido pela lei, como requisito para o reconhecimento do direito ao uso como um direito subjetivo. O dispositivo de grande relevncia social, quando se considera que h comprovada mobilidade socioterritorial nas reas de moradia de populao de baixa renda. Conforme j comentamos, estudos comprovam a existncia de mobilidade tanto intrafavela quanto interfavelas de uma mesma regio ou segmento do mercado imobilirio informal.16

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A Medida Provisria, embora estabelea um direito que in genere benecia os ocupantes de rea pblica que atendam aos requisitos da lei, no ignora as mazelas da produo das cidades brasileiras e no conivente com situaes que acarretem risco de vida ou sade dos ocupantes. Nesses casos, o Poder Pblico ca obrigado a garantir o direito de moradia em outro local em que haja condies de habitabilidade adequadas.17 Para outros casos polmicos, a Medida Provisria facultou aos poderes pblicos conceder o uso para ns de moradia em outro imvel pblico: quando a rea ocupada for de uso comum do povo; anteriormente destinada a projeto de urbanizao; de interesse da defesa nacional, ou de preservao ambiental e de proteo dos ecossistemas naturais e ainda quando reservada construo de represas e obras congneres ou situada em via de comunicao. Alguns juristas, como Nelson Saule Jnior,18 entendem que pelas novas regras trazidas pelo Estatuto da Cidade, a desafetao da rea objeto de concesso seria desnecessria, pois o direito de uso tem agora o carter de um direito subjetivo, que se caracteriza pela posse por cinco anos em terreno pblico independentemente da classe de bem em questo. Para Nelson Saule, a incidncia mesma do direito teria o poder de desafetar a rea e o prprio uso para ns de moradia traria uma nova afetao ao imvel pblico. O jurista argumenta ainda que, se a desafetao for considerada um pr-requisito para a concesso de uso, a idia de direito subjetivo perde o sentido, pois voltamos a um patamar de faculdade do Poder Pblico. inegvel que o procedimento da desafetao torna os processos de regularizao fundiria mais lentos, mas certo tambm que a dispensa da desafetao de bens de uso comum do povo questo controversa. Para alm da lei federal, Estados e municpios precisaro ter um timo processo de gesto e governana urbana para conduzir, de forma concertada com os vrios atores, os processos de regularizao, estabelecendo, inclusive, dentro de sua competncia, critrios prprios de apreciao da convenincia ou no da regularizao, no prprio local, de reas de uso comum do povo ocupadas por populao de baixa renda. O certo que preciso um novo olhar para a questo. Em muitos casos, o procedimento de concesso no prprio local tem todo o sentido e a desafetao, quer se opere de pleno direito, quer necessite de processo prprio para tanto, dever ocorrer a questo no pode ser tratada como um tabu. Se a lei estabeleceu que nesses casos a concesso no prprio local facultativa, o critrio que deve pautar a deciso dever ser o da funo social consagrada pelo uso do imvel. Se o terreno tem condies de habitabilidade

17 Medida provisria n 2.220/01: () Art. 4 No caso de a ocupao acarretar risco vida ou sade dos ocupantes, o Poder Pblico garantir ao possuidor o exerccio do direito de que tratam os artigos 1 e 2 em outro local.

18 saule junior, Nelson. Estatuto da Cidade Instrumento de reforma urbana. In Cadernos Polis. So Paulo, 2001.

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e tem funo imemorial de moradia de baixa renda, no parece haver dvida de que a concesso dever se dar no prprio local. Ainda: se a ocupao for recente e a vocao da rea para uso coletivo ou ambiental ainda estiver preservada, a relocalizao das famlias pode ser considerada. PROCEDIMENTO Como ser, na prtica, outorgado esse direito de uso? A Medida Provisria que regulamentou a concesso de uso especial previu a hiptese de obteno do reconhecimento ao direito concesso de uso pela via administrativa, caso em que o interessado dever provar que se enquadra nos requisitos legais, que a rea est situada no permetro urbano e que utilizada com ns de moradia. O Poder Pblico, proprietrio do bem, ter o prazo de doze meses para decidir o pedido e se houver recusa pela via administrativa, facultado ao interessado buscar o reconhecimento do direito pela via judicial, caso em que a sentena servir de ttulo para ns de registro no cartrio de registro de imveis. Sempre que houver concesso de uso, quer por meio de um contrato realizado entre o ocupante e o Poder Pblico, quer por uma sentena judicial nos casos em que o Poder Judicirio foi acionado para garantir a eccia do direito ao posseiro, dever haver o registro da concesso em cartrio. Como se sabe, o registro na matrcula do imvel que tornar a concesso de uso especial para ns de moradia um direito real, oponvel a terceiros, e que, portanto, tem papel importante na garantia da segurana da posse. Trata-se, portanto, de uma etapa fundamental no processo de regularizao fundiria e no deve ser encarado como mera formalidade. bvio que a concesso deve, preferencialmente, ser trabalhada como um dos instrumentos da poltica habitacional conduzida pelo Poder Pblico em seus imveis que se encontrem ocupados, aproveitando-se, inclusive, das facilidades da concesso coletiva. Assim, a recomendao de que as administraes optem por identicar as reas pblicas em que h incidncia do direito e passem a intervir para facilitar aos ocupantes a obteno de seus direitos. A Medida Provisria disps ainda sobre os casos em que o uso constatado no imvel pblico for um uso comercial. Nesse caso, a previso legal a da adoo de um instrumento mais precrio do que a concesso de direito real de uso: foi prevista uma autorizao de uso, sem o carter de direito real e desde que comprovado que a posse anterior a 30 de junho de 2001 j contava naquela data com mais de cinco anos.

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A Medida Provisria tambm tratou da extino do direito ao uso concedido. Caso a pessoa beneciada pela concesso d ao imvel destinao diversa da estabelecida pela lei, ou pelo termo administrativo que a documenta, o Poder Pblico poder revog-la. Da mesma forma, se houver comprovao de que o concessionrio proprietrio de outro imvel urbano ou rural descaracterizasse seu direito, autorizando o Poder Pblico a rescindir o contrato. USUCAPIO URBANA A Usucapio uma das formas de aquisio da propriedade. Consiste na aquisio de um direito real, pelo exerccio da posse sobre um bem imvel, com nimo de dono, por um prazo determinado em lei. A Constituio Federal de 1988, no art. 183, assimilou inmeras propostas populares, inclusive do movimento pela reforma urbana, prevendo a possibilidade da usucapio urbana num prazo de cinco anos, para lotes cuja rea no exceder a 250 m2, quando o possuidor no for proprietrio de outro imvel e a posse for destinada moradia prpria ou de sua famlia. Esse instrumento foi uma grande conquista em termos de regularizao fundiria. A diminuio do prazo, anteriormente xado em vinte ou dez anos, conforme o caso, para apenas cinco anos nos terrenos localizados em reas urbanas por certo uma medida que atende ao princpio da funo social da propriedade e da cidade. Como seria previsvel, tratando-se do ordenamento urbanstico brasileiro, apesar do avano pela inscrio do instrumento na Constituio da Repblica, a possibilidade dele ser utilizado de imediato foi negada pelos tribunais do pas, at que a Constituio completasse cinco anos de promulgao, o que somente veio a acontecer em 1993, frustrando a expectativa de milhares de famlias moradoras de assentamentos urbanos em todo o Brasil. Um outro problema identicado na forma como o instrumento foi inscrito na Constituio foi a forma individual de postulao e titularidade do direito usucapio, expressa pelo caput do art. 183 da Carta Magna. Ora, todos sabemos que muitas favelas so o resultado de ocupaes coletivas. Alm do mais, seja qual for o processo de ocupao, bvio que tanto para os moradores quanto para as administraes municipais interessadas em promover a regularizao fundiria de reas privadas ocupadas, para m de moradia de populao de baixa renda, seria muito mais fcil se houvesse a possibilidade de ingresso de uma ao apenas, na qual a coletividade reivindicaria o domnio da rea pelo atendimento dos requisitos constitucionais. Essa facilidade foi a grande contribuio

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do Estatuto da Cidade para os processos de regularizao fundiria. O artigo 10 da lei tratou a matria da seguinte forma: Art. 10 As reas urbanas com mais de duzentos e cinqenta metros quadrados, ocupadas por populao de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, onde no for possvel identicar os terrenos ocupados por cada possuidor, so susceptveis de serem usucapidas coletivamente, desde que os possuidores no sejam proprietrios de outro imvel urbano ou rural. Antes da promulgao do Estatuto da Cidade, vrias iniciativas relacionadas com a possibilidade da usucapio ser ajuizada coletivamente foram frustradas, no s pelo fato de que essa forma procedimental no se encontrava, ainda, prevista em lei, como pela alegao usada na defesa dos proprietrios de que a norma constitucional, por mais permissiva que seja, no poderia ferir direito adquirido. Essa possibilidade de ajuizamento coletivo, com soma de posses autorizada legalmente (artigo 10, 1), representar uma alavanca para a agilizao da regularizao fundiria no Brasil. Na interpretao deste artigo preciso aplicar-se um mtodo teleolgico de hermenutica jurdica. Por bvio que o sentido da lei facilitar a regularizao das reas de favela e que no se poder dar uma interpretao literal a este dispositivo, sob pena de sabotar as possibilidades de avano que ele traz. A expresso onde no for possvel identicar os terrenos ocupados por cada possuidor deve ser lida de forma a abarcar a forma de ocupao de solo tpica das favelas, em sua maioria desordenadas e densas. Em verdade, com a tecnologia existente hoje em dia, para ns de levantamento topogrco e cadastral, praticamente no h favelas onde no seja possvel identicar os lotes. Assim, para que o dispositivo seja ecaz e atenda ao esprito da lei, ser necessrio exionar a interpretao para permitir que em se tratando de favelas possam ser regularizadas de forma coletiva. As aes podero ser propostas pelos possuidores em estado de composse ou pela associao de moradores, como substituto processual (art. 12, incisos ii e iii da lei). Aconselha-se que a propositura das aes de usucapio seja apoiada pelas administraes pblicas locais, por meio da criao de um rgo de assistncia jurdica municipal. Tal rgo deve ter competncia para realizar a orientao jurdica e defesa dos direitos individuais e coletivos, em qualquer esfera ou grau de jurisdio, das pessoas e entidades do Municpio comprovadamente necessitadas, nas questes atinentes

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regularizao fundiria urbana. Algumas cidades brasileiras j organizaram esse servio para atuar de forma complementar ou ligada ao programa de regularizao fundiria do Municpio,19 devendo a referida assistncia jurdica municipal prestar-lhes um servio de apoio. Essa instncia deve ter o papel de intermediar os conitos nas reas em que o programa desenvolvido e nalizar os processos de regularizao fundiria, por meio de uma interveno tcnica especca, de regularizao jurdica, cujo principal instrumento a usucapio urbana. Teoricamente, o programa de regularizao fundiria realiza todas as etapas necessrias regularizao jurdica e depois envia os processos ao rgo de assistncia jurdica municipal, para ns de concluso das intervenes, pela propositura das aes de usucapio. Insiste-se nesse ponto, pelo fato de que muitas favelas esto localizadas em reas privadas, e o instrumento mais gil para ns de regularizao de fato a usucapio. O Municpio, se resolve intervir, tem de fazer a interveno completa, sob pena de se perder tempo e ter uma interveno inecaz. Para tanto, sem dvida, as aes de usucapio devem preferencialmente ser propostas por um rgo municipal e/ou conveniado com a administrao, vale dizer, a usucapio um direito dos moradores de reas ocupadas h mais de cinco anos, mas tambm um dever da administrao pblica. Vale lembrar que o art. 4 do Estatuto da Cidade, em seu inciso v, alnea r, elencou a assistncia tcnica e jurdica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos como um dos institutos jurdicos e polticos a serem usados pelo Poder Pblico para a implementao da poltica urbana. A usucapio tem de ser apoiada pelo Municpio, tambm pela vantagem econmica que a regularizao fundiria apresenta como alternativa de poltica habitacional. Constatado o imperativo tico de intervir nos territrios de favela, preciso admitir que os municpios brasileiros, em geral premidos por inmeras necessidades sociais que devem ser geridas com recursos escassos, absolutamente no tm verba para lidar com o problema, pela desapropriao dos terrenos privados ocupados para ns de moradia. Alm de ser mais barato apoiar adequadamente a usucapio, tambm um procedimento que atende aos objetivos de uma poltica urbana que visa a fazer com que a propriedade cumpra com sua funo social. Um proprietrio de terreno urbano que pelo prazo de cinco anos no se ope ocupao de seu terreno por moradias de populao de baixa renda, merece de fato perder essa propriedade pela prescrio aquisitiva da usucapio urbana, em favor daqueles que lhe esto dando uma funo social efetiva.

19 o caso de Porto Alegre. Ver lei municipal n 7.433/94.

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Julgada procedente a ao, o juiz atribuir igual frao ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da dimenso do terreno que cada um ocupe, salvo hiptese de acordo escrito entre os condminos, estabelecendo fraes ideais diferenciadas (art.10, 3 da lei). V-se, ento, que os moradores tero duas opes: transitar da composse para o condomnio, hiptese que facilita os estudos de viabilidade urbanstica que devero acompanhar a interveno regularizadora ou entrar em acordo e, embora adquiram o direito de forma coletiva, resguardar lotes individuais diferenciados de acordo com a realidade ftica. O Poder Pblico que acompanha a interveno dever fazer um aconselhamento, caso a caso, para orientar a opo dos moradores. Na utilizao desse instrumento, os benecirios da regularizao fundiria adquirem a propriedade do terreno e no apenas o direito de uso. Como proprietrios, podem fazer o que quiserem com o lote, inclusive alien-lo. Essa tem sido uma preocupao importante dos tcnicos envolvidos com a aplicao do instrumento, j que, mais do que na concesso, coloca-se a possibilidade muito concreta de um investimento pblico se perder em mdio prazo pela expulso operada pelo mercado. Mais do que nunca, nos assentamentos regularizados pela via da usucapio, aconselhvel gravar o territrio em processo de regularizao como zeis, como forma de preveno ao assdio do mercado imobilirio. As zeis gravam a rea do assentamento como de interesse social, ou seja, a destinao do terreno, independentemente de quem esteja morando ali, a habitao de interesse social, o que j induz diminuio da vantagem da especulao imobiliria nessas reas, pois o mecanismo reduz o valor do terreno. O gravame de zeis, ao estabelecer parmetros urbansticos mais restritivos em relao ao tamanho dos lotes, bem como o coeciente de aproveitamento e gabarito, naturalmente, diminui o interesse do mercado imobilirio sobre a rea gravada. CONCLUSO inegvel que o Estatuto da Cidade trouxe uma srie de novidades importantes para o avano das polticas pblicas de regularizao fundiria no Brasil. evidente, tambm, que a nova lei marca a emergncia de uma nova ordem jurdico-urbanstica que permite s cidades brasileiras a implementao de uma poltica urbana mais justa e menos segregadora. importante reconhecer, no entanto, que o desenvolvimento de polticas de regularizao fundiria, embora necessrio, no suciente para dar conta daquele que , de fato, o grande desao urbano brasileiro: prevenir a produo irregular das cidades, por mecanismos legais e polticas pblicas

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capazes de ofertar lotes e unidades habitacionais legais e compatveis com a remunerao da populao de baixa renda de nossas cidades. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ABRAMO, Pedro. Quatro notas preliminares sobre teoria econmica da favela: localizao residencial e mercado imobilirio. (paper apresentado no 9 Encontro Nacional da anpur Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional. ALFONSIN, Betnia de Moraes. Direito moradia Instrumentos e experincias de regularizao fundiria nas cidades brasileiras. Rio de Janeiro: Observatrio de Polticas Urbanas, fase/ippur, 1997. FERNANDES, Edsio. Direito e urbanizao no Brasil. In FERNANDES, Edsio (org.).Direito urbanstico. So Paulo: Livraria Del Rey Editora, 1998. p. 213. LAGO, Luciana Corra do. Os instrumentos da reforma urbana e o ideal de cidadania: as contradies em curso. In Revista Brasileira de Estudos Urbanos. 2004. vol. 6, n 2, p. 33. MOURAD, Laila Nazem. Democratizao do acesso terra urbana: as aeis em Diadema. In FERNANDES, Edsio; ALFONSIN, Betnia (orgs.). A lei e a ilegalidade na produo do espao urbano. Belo Horizonte: Del Rey, 2003. p. 241. PINHO, Evangelina Bastos. Regularizao fundiria em favelas. In FERNANDES, Edsio (org.). Direito urbanstico. Belo Horizonte: Del Rey, 1998. ROLNIK, Raquel. A cidade e a lei: legislao, poltica urbana e territrios na cidade de So Paulo. sfapesp, Studio Nobel, Coleo Cidade Aberta. 1997. p. 21-22. SANTOS, Boaventura de Sousa. Por uma concepo multicultural dos direitos humanos. In BALDI, Csar Augusto (org.). Direitos humanos na sociedade cosmopolita. Rio de Janeiro: Renovar, 2004. p. 256, 272.

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SAULE JUNIOR, Nelson. Estatuto da Cidade Instrumento de reforma urbana. Cadernos Polis. So Paulo: 2001. SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. 2a ed. So Paulo: Malheiros editores. p. 216.

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ELLADE IMPARATO NELSON SAULE JNIOR

Jurista, consultora do Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais Polis. Jurista, coordenador do Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais Polis e professor da Faculdade de Direito da Pontifcia Universidade Catlica puc/sp.

REGULARIZAO FUNDIRIA DE TERRAS DA UNIO

Este texto contou com a colaborao de Mariana Mencio.

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O MACROCONTEXTO DA REGULARIZAO FUNDIRIA O processo de urbanizao planetria, iniciado no sculo xviii com a Revoluo Industrial inglesa, foi detectado somente nos anos 70 do sculo xx, devido exploso demogrca ocorrida a partir dos anos 60, com a constatao de que a grande maioria da populao vivia em cidades. Para compreender o fenmeno e encontrar solues, a Organizao das Naes Unidas (onu) realizou, em 1976, em Vancouver, no Canad, a primeira Conferncia Mundial sobre Assentamentos Humanos (Habitat i). Essa Conferncia foi um marco para a compreenso do fenmeno da urbanizao. Percebeuse que as polticas pblicas para xar o homem no campo seriam incuas para det-lo, pois as cidades concentram (e concentraro) o mercado de trabalho e aquela parcela da populao que permanecer no campo dever cada vez mais se reportar s cidades, para o escoamento de sua produo e para suprir as necessidades dos servios de sade, educao e lazer. A partir de ento, consolidou-se o entendimento de que a tendncia de urbanizao do planeta no seria revertida. Esse entendimento foi conrmado pela realidade, nas dcadas seguintes, pois a urbanizao foi-se estendendo e aprofundando, atingindo, cada vez mais, os pases da Amrica Latina, sia e frica. No encontrada, at o momento, frmula hbil para reverter a tendncia urbanizao planetria, a partir da Conferncia de 1976 percebeu-se que esse processo dever ser adequado, evitando-se a maior degradao do meio ambiente, para possibilitar a prpria sobrevivncia da espcie humana, neste milnio. A forma pela qual se deu a ocupao do solo nos pases perifricos ocasionou o surgimento de assentamentos humanos em reas sem infra-estrutura e fez com que suas cidades cassem marcadas pela excluso espacial e territorial, pois apenas as famlias com uma renda xa tm acesso aos imveis situados em reas anteriormente urbanizadas.

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1 United Nation Conference on Human Settlement (habitat ii), Istambul, Turquia, 3 a 14 de junho de 1996.

A permanncia desses assentamentos precrios leva ao agravamento da pobreza urbana, que precisa ser combatida, para a promoo de uma condio de vida mais igualitria, nos pases perifricos. Assim, ao longo dos ltimos trinta anos, solidicou-se a idia de uma poltica pblica para enfrentar o problema. Essa poltica pblica, respeitadas as variveis existentes entre os pases perifricos, que dever ser conduzida pelo governo local, em parceria com outros entes governamentais e o setor privado, dever prever a regularizao fundiria dos assentamentos precrios. Essa poltica pblica, a ser desenvolvida, deve prever o reconhecimento, pelos governos locais, da existncia dos assentamentos irregulares localizados em seu territrio. Para tanto, devem lanar tributos devidos a seus ocupantes; elaborar levantamentos topogrco e cadastral para o conhecimento do local e dos ocupantes; executar obras de infra-estrutura bsicas, para assegurar fornecimento de gua potvel, redes de esgoto e luz eltrica, eventuais obras de conteno de encostas e outras necessrias segurana dos moradores e da vizinhana; manter todas as moradias, exceto aquelas que, por sua localizao em rea de risco ou insalubridade no-sanevel, representem risco para seus moradores. Concomitantemente realizao de obras de reurbanizao, devero ser entregues aos moradores, previamente cadastrados, ttulos que assegurem a posse de suas moradias. Outorgados, preferencialmente, s mulheres, independentemente de seu estado civil. Essa poltica pblica, no Brasil, deve ser empreendida pelos governos municipais, por estarem mais prximos da populao. Deve ser executada em parceria com outros entes governamentais ou privados. Adotar essa poltica a nica forma capaz de melhorar as condies de vida dessa populao, qual deve ser assegurado o direito moradia. Esse entendimento est cristalizado h dez anos, reconhecido durante a segunda Conferncia Mundial sobre Assentamentos Humanos (Habitat ii The City Summit), organizada pela onu e realizada em junho de 1996, na cidade de Istambul, Turquia. A conferncia teve como objetivo confrontar a emergente crise urbana e iniciar uma ao mundial para melhorar a moradia e a qualidade de vida nas cidades.1 Desde 1988, o Brasil tem obtido um incrvel avano legislativo, na democratizao do acesso s terras urbana e rural. Assim, no s a Constituio de 1988 alterou o paradigma do instituto da propriedade, para incorporar a necessidade do cumprimento de sua funo social, como abriu novas possibilidades para o acesso s terras urbana e rural. Essa mudana de paradigma fundamental, justamente para reverter a situao de excluso social e espacial em que se converteram as cidades brasileiras, ao longo do sculo

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passado. De fato, a grande maioria das cidades brasileiras conheceu, durante o sculo xx, o aumento populacional que se deu na informalidade da moradia. Ou seja, a populao assentou-se em glebas de terra, cujo parcelamento no era implantado de acordo com as normas jurdicas vigentes e construu suas moradias pela autoconstruo. Hoje existe um grande passivo de informalidade que deve ser resgatado, para que o pas consiga reverter o quadro de excluso socioeconmico e espacial. O caminho regularizao fundiria, com o reconhecimento do direito moradia para a populao de baixa renda. Ao mesmo tempo dever ser promovida a integrao das reas ocupadas informalmente ao espao legal, o que permitir o desenvolvimento econmico da populao. Entretanto, no podemos esquecer de que a informalidade na ocupao do solo no privativa da populao de baixa renda brasileira, mas uma prtica disseminada, gerando uma verdadeira cultura da irregularidade fundiria. Quanto aos bens da Unio, percebemos que no s comunidades de pescadores ocupam a orla marinha, as ilhas costeiras etc., mas tambm a populao de alta renda, o que impe a necessidade de mecanismos diferenciados de regularizao. Dessa forma, considerando o grande nmero de instrumentos jurdicos e diferentes mecanismos possveis para promover cada uma das mltiplas situaes de irregularidade em bens da Unio, optamos por estudar os conceitos para delimitar a rea possvel de atuao relativa ao tema. Este texto aborda as questes relativas propriedade imobiliria no pas, oferecendo noes sobre a hierarquia das leis. Ou seja, das normas jurdicas que compem o ordenamento jurdico brasileiro, para que os operadores do Direito encontrem mecanismos apropriados ao enfrentamento do cipoal legislativo. Dedica-se tambm ao estudo do regime de bens imveis no pas e dos bens da Unio, alm de discutir questes relativas ao sistema de cadastro e registro imobilirio, considerando que pelo ordenamento jurdico brasileiro o registro em cartrio de imveis que confere segurana jurdica ao ttulo obtido pela regularizao. A EVOLUO DO DIREITO DE PROPRIEDADE NO BRASIL A tendncia mudana do paradigma conceitual civilista para o direito de propriedade relativamente recente no pas. Pode-se dizer que se iniciou com a Constituio de 1934. O prprio direito propriedade privada, sobre bens imveis no Brasil, data de pouco mais de um sculo, nasceu da Constituio de 1824 (art. 179, inciso

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xxii). Anteriormente, durante toda a poca colonial, as terras brasileiras eram legalmente ocupadas a partir de concesses feitas pela Coroa Portuguesa. Aquelas concesses capitanias, sesmarias e forais davam basicamente direito ao uso da terra. Assim, medida que o objetivo da metrpole ibrica era o de ocupar seus domnios sem investimento de capital na Colnia, as concesses eram feitas determinando o uso efetivo da gleba de terra concedida. Durante os trs sculos da vida colonial brasileira muitas dessas concesses foram outorgadas a dalgos portugueses, em especial as sesmarias. A concesso da sesmaria outorgava o direito ao uso da terra. Todavia, implicava uma srie de responsabilidades e obrigaes ao beneciado, ao contrrio do beneciado das capitanias e forais, que no tinha obrigao de recolher tributos. Os sesmeiros eram obrigados a pagar tributos. Enm, tantas eram as exigncias implicadas, para a manuteno da sesmaria que muitos sesmeiros abandonaram suas concesses para cultivarem terra alheia. Durante o perodo colonial, as imensas glebas de terra concedidas em sesmarias no tinham valor econmico em si. Os investimentos dos sesmeiros eram aplicados, sobretudo, na compra de escravos africanos. Uma vez que as terras eram de domnio portugus, cuja Coroa deveria aquiescer a cada concesso de sesmaria feita, no havia hiptese de venda e compra, hipoteca ou qualquer transao comercial sobre essas concesses. Pode-se armar que a terra no tinha qualquer valor econmico no Brasil. Dessa forma, chegamos Independncia, em 1822, com grande parte do territrio nacional dividido em sesmarias outorgadas, mas no necessria e efetivamente ocupadas. quela poca havia produtores latifundirios livres, porm economicamente asxiados e tomando quase inteiramente as zonas populosas enquanto os homens rsticos e pobres ocupavam, sem qualquer ttulo, mais do que a diuturnidade de suas posses, os pequenos espaos vizinhos aos latifndios. Para resolver essa situao, o governo imperial publicou, em 1850, a lei n 601, conhecida como Lei de Terras. Essa lei, regulamentada por decreto de 1854, trouxe a possibilidade de serem regularizadas as sesmarias e legalizadas as posses sem titulao. As regularizaes e as legalizaes eram possveis para aqueles que demonstrassem princpio de cultura sobre suas terras. As glebas de terra no regularizadas ou no legalizadas seriam consideradas devolutas, ou seja, seriam devolvidas ao domnio do Estado. A Lei de Terras introduziu o registro paroquial. A partir de ento, todos os possuidores de terras no Brasil caram obrigados a declarar, perante o padre da parquia local, a situao do imvel. Era o primeiro cadastro imobilirio do pas.

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Alm de introduzir o registro paroquial, possibilitar a regularizao das sesmarias e legalizao das posses e criar a gura das terras devolutas, a Lei de Terras agregou valor econmico propriedade imobiliria. Naquele momento histrico, o Brasil sofria presses, sobretudo da Inglaterra, para abolir o trabalho escravo. Assim, os artigos 18 e 19 daquela lei determinaram sobre a importao de mo-de-obra livre, por meio de um programa que seria custeado, sobretudo, pela venda, em hasta pblica, das terras devolutas.2 Pela lei n 1.237, de 1864, foi criado um segundo registro imobilirio, denominado registro geral. Nele, poderiam ser arquivadas as transferncias da propriedade imobiliria por ato intervivos e registrados eventuais nus que a gravavam. Possibilitou-se, assim, a tomada de crditos, dando como garantia a terra. Essas duas leis transferiram o valor econmico que antes tinha a mo-de-obra escrava para a terra. A partir de ento, a propriedade imobiliria passou a ser uma reserva de valor. O registro paroquial foi extinto h mais de um sculo, logo aps a Proclamao da Repblica, em 15 de novembro de 1889. Proclamada a Repblica, o Estado brasileiro tornou-se um Estado laico, separando suas instituies da Igreja Catlica Apostlica Romana. Assim, o governo provisrio instituiu, pelo decreto n 451 b, de 31 de maio de 1890, o mtodo conhecido como registro de torrens, para o registro de todas as transaes imobilirias, inclusive terras devolutas, ou seja, as terras que no haviam sido reclamadas por particulares e que seriam devolvidas ao domnio do poder central. Proclamada a Repblica, no s foi extinto o registro paroquial, mas, tambm, foi-se alterando o prprio direito de propriedade pblica no pas. A Lei de Terras, por sua vez, apesar dos marcos profundos que deixou, no produziu os efeitos desejados. Um movimento para sua alterao foi iniciado, j nos tempos do Imprio. Ocorreu negligncia na organizao das vendas das terras devolutas e nunca se soube o que havia sido demarcado, o que havia sido vendido ou cedido. As discusses sobre a alterao da Lei de Terras se iniciaram no nal dos tempos do Imprio e provavelmente por no ter sido aprovada no antigo regime, a reforma foi adotada pela Repblica, nos termos do decreto n 964, de 7 de novembro de 1890. Iniciouse, ento, uma febre de progresso com a criao, nos termos do decreto n 528, de 28 de junho de 1890, e do decreto n 964, de 7 de novembro de 1890, de vrios bancos agrcolas em todos os Estados da Unio. Seus remanescentes, no entanto, foram longos e dispendiosos processos judiciais, sem que tivessem sido atingidas as metas de desenvolvimento econmico almejadas.

2 O artigo 17 concedeu aos estrangeiros que comprassem terras e que nelas se estabelecessem, s suas custas, o direito de se naturalizarem depois de dois anos se assim o desejassem, e que cariam isentos de prestar servio militar, exceto para a guarda nacional dentro de seus municpios. Pelo art. 18, o governo cou autorizado a trazer anualmente colonos livres, para trabalharem em estabelecimentos agrcolas, ou naqueles dirigidos pela administrao pblica, e ainda a formar colnias, cumprindo-lhe assegurar que os colonos livres tivessem lugar de trabalho assim que desembarcassem, aplicandose a eles o artigo precedente. O art. 19 determinou que as importncias pagas a ttulo de chancelaria e da venda de terras devolutas seriam destinadas ao custeio das posteriores demarcaes das terras devolutas, e importao de colonos livres.

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3 As aes discriminatrias promovidas pelos municpios sero regidas por procedimentos elaborados pelo Poder Judicirio Estadual, segundo Hely Lopes Meirelles (Direito municipal brasileiro. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1981).

poca do Imprio, dentro do territrio nacional, as terras ou eram de particulares ou de domnio pblico nacional, salvo as extenses de terras doadas s Provncias, nos termos das leis n 514, de 28 de outubro de 1848, e de n 3.396, de 24 de novembro de 1888. Essa situao mudou com a Proclamao da Repblica. A Constituio Federal de 1891, em seu art. 64, determinou que passariam aos Estados as terras devolutas situadas em seus respectivos territrios, cando com a Unio somente as terras das fronteiras indispensveis para a defesa, forticaes, construes militares e estradas de ferro federais. A Repblica assume o modelo poltico de Federao, com a elevao das antigas Provncias a Estados. Com maior autonomia, os Estados caram com as terras devolutas que antes pertenciam ao governo central. Os artigos da lei de 1850 e o decreto que a regulamentou, em 1854, tiveram vrios de seus dispositivos revogados pelo art. 84, da Constituio de 1891, que prescrevia literalmente: Continuam em vigor, enquanto no revogadas, as leis do antigo regime, no que explcita ou implicitamente no forem contrrias ao sistema de governo pela Constituio e aos princpios nelas consagrados. Aos Estados, nos termos do art. 63, da Constituio de 1891, foi dado o poder de legislar sobre seus bens e de administr-los. Eles seguiram o padro da Lei de Terras para legislar sobre as terras devolutas em seus territrios. Pode-se dizer que a lei de 1850 incorporou-se totalmente ao arcabouo jurdico brasileiro sobre terras devolutas. A partir de 1 de janeiro de 1917, com a entrada em vigor do Cdigo Civil, as terras devolutas so aquelas denidas no inciso iii, do art. 66, daquele diploma legal, que integram o patrimnio das pessoas jurdicas de direito pblico interno como bens dominicais. Hoje, com a entrada em vigor de novo Cdigo Civil, a classicao continua em vigor pelo seu art. 99, inciso iii. Desde a Lei de Terras (art. 14) cou determinada a necessidade da demarcao das terras devolutas para extremar o domnio pblico do particular. A partir da vigncia do Cdigo, os bens dominicais devero ser demarcados, e aqueles que ainda no o tiverem sido, devero ser objeto de ao discriminatria. Essa ao foi objeto da lei n 3.081, de 22 de dezembro de 1956, substituda pela lei n 6.383, de 7 de dezembro de 1976, que regulamenta o processo discriminatrio. Ou seja, o procedimento que dever ser seguido nas aes discriminatrias, enquanto meio hbil e necessrio para Unio e Estados extremarem seus domnios da propriedade das pessoas fsicas e jurdicas de direito privado.3

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Somente a partir da demarcao possvel regularizar a ocupao dos imveis presumidamente da Unio. Uma vez discriminadas essas terras ou outros bens imveis dominiais, o agente pblico federal, estadual ou municipal poder loc-los, afor-los ou ced-los gratuitamente para seu uso, se considerar relevante a ocupao que est sendo dada ao imvel. Entrementes, a primeira Constituio republicana no trouxe qualquer inovao ao conceito de propriedade privada, registrado no texto da Constituio do Imprio. Determinou em seu art. 72, 17: O direito de propriedade mantm-se em toda sua plenitude, salvo a desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, mediante indenizao prvia. Se esse artigo no foi inovador, podemos dizer que tampouco foi retrgrado. Apenas acompanhou a idia prevalecente poca de sua edio. Nesse mesmo sentido, difcil criticar o legislador civilista, pois mesmo em 1916 o carter individual e pleno da propriedade privada ainda dominava o pensamento jurdico, em que pesem as restries que comeavam a existir, por imposies de leis civis e administrativas. Enquanto as relaes comerciais foram codicadas em 1850, as relaes civis brasileiras, at 1917, com a entrada em vigor do Cdigo Civil, eram basicamente regidas pelas antigas Ordenaes do Reino, exatamente pelas Ordenaes Filipinas, de 1603. O Cdigo Comercial de 1850 no elencou entre os atos de comrcio a compra e venda de imveis, cujos contratos foram posteriormente dispostos pelo Cdigo Civil. Assim, a compra e venda de imveis considerada por nosso ordenamento como atividade civil, em que pese o valor comercial que a atividade comporta. De qualquer forma, a percepo de que o Direito se transforma no tempo e acaba adequando-se s mudanas sociais fato relativamente novo. Somente a positivao do Direito, no sculo xix que trouxe esta clara noo o Direito muda no tempo e no espao. Assim deve ser, por uma questo de legitimidade e eccia de suas normas. De qualquer forma, no se pode negar que sempre houve aqui um certo atraso caracterstico dos pases perifricos. O movimento codicador teve seu ponto de partida no Cdigo napolenico, de 21 de maro de 1804, e foi-se solidicando durante o sculo xix. Aqui, o movimento codicador estava longe de se iniciar. Enm, em 1 de janeiro de 1916, o Cdigo Civil foi publicado, para entrar em vigor um ano depois. O diploma legal, cuja integral alterao ocorreu nos termos da lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002, teve forte inuncia do Cdigo francs, de 1804, trazendo uma concepo da propriedade privada enquanto direito absoluto do proprietrio sobre o bem. A denio de posse respeitou em parte

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a Teoria de Savigny, jurista alemo, que, no sculo xix, promoveu grandes debates com seu conterrneo Ihering sobre a hermenutica e os institutos jurdicos. Quanto ao direito possessrio, Savigny advogava que a posse um poder que algum exerce sobre uma coisa com o nimo de t-la para si. Ihering, por sua vez, discordava, argumentando que a posse era a exteriorizao da propriedade. Para Ihering, o nimo de deter a res nada mais que o nimo do proprietrio de usufruir a funo econmica de seu bem. Nem o Cdigo Civil de 1916 e nem o Cdigo de 2002 trouxeram a denio de posse. O ordenamento brasileiro diz que a posse se congura pelo exerccio e protegida na medida em que reete o direito de propriedade. No limite, ser protegida at que aquele que pleiteia a res demonstre ter ttulo de propriedade. Entretanto, a posse continuada e sem oposio gera direito aquisio do domnio pleno, pela usucapio ou do domnio til, pela concesso especial de uso para ns de moradia. Portanto, podemos dizer que nosso ordenamento se amparou em ambas as teorias a objetiva de Ihering e a subjetiva de Savigny para construir o direito posse. Por sua vez, o Cdex de 1916 inspirou-se diretamente no Cdigo Civil francs, de 1804, ao trazer a denio de propriedade privada (art. 524, Ttulo ii Da Propriedade, Livro ii Do Direito das Coisas). Seu conceito construdo a partir dos direitos do proprietrio sobre a coisa, dispondo literalmente: A lei assegura ao proprietrio o direito de usar, gozar e dispor de seus bens, e de reav-los de quem injustamente os possua. No houve grande inovao legislativa, em 2002. De fato, o art. 1.228, dispe: O proprietrio tem a faculdade de gozar e dispor da coisa, e o direito de reav-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha. No entanto, o pargrafo 1 deste artigo inovou, ao determinar que o direito de propriedade seja exercido em conformidade com suas nalidades econmicas e sociais, respeite as normas ambientais e o patrimnio histrico e artstico e no polua o meio ambiente. Assim, apesar do avano, no conseguiu o legislador de 2002 livrar-se da frmula do Cdigo Napolenico e continuou, pelo art. 1.228, a denir a propriedade a partir dos direitos do proprietrio e no a partir de seu direito posse, de forma a torn-la proveitosa e til para quem no o titular do direito, ou seja, fazendo com que cumpra a sua funo social. certo que, apesar de ser entendido como direito natural, o carter perptuo da propriedade privada foi limitado, no Brasil, desde a Constituio de 1824, pela possibilidade de desapropriao por necessidade ou interesse pblico. O carter de absoluteza, ou

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seja, a livre disposio sobre o bem imvel, foi limitada pela legislao urbanstica, que disps sobre o direito de construir, sobre licenas de funcionamento, zonas urbanas e seus usos permitidos, proibidos e tolerados. Ainda, a partir da vigncia do Cdigo Civil de 1916, h a limitao imposta pelo direito de vizinhana. Essa limitao visa, na verdade, a coibir o abuso de direito, garantido, na realidade, o direito de exclusividade dos proprietrios lindeiros, e s se manifesta quando h conito de interesses. No entanto, As normas jurdicas que limitaram algumas das caractersticas do direito de propriedade no lhe alteraram o carter individual e a natureza jurdica, enquanto sustentculo do Direito Privado. Lentamente, a natureza jurdica do instituto foi-se modicando, a partir do incio do sculo xx, quando se comeou a esboar o conceito de funo social da propriedade. A Constituio de Weimar previu, em 1919, por seu artigo 153, que a propriedade garantida pela Constituio. Seu contedo e seus limites sero xados em lei. A propriedade acarreta obrigaes. Seu uso deve ser igualmente no interesse geral. A partir de ento, o Direito Constitucional passou a ser informado pela limitao do direito de propriedade, em substituio sua concepo absoluta, formulada pela Revoluo Francesa, em reao contra os poderes feudais e reais face propriedade individual. A Constituio de Weimar marcou a positivao do novo conceito da propriedade, considerada como funo social. O movimento iniciado pela Constituio de Weimar aprofundouse aps a Segunda Guerra Mundial, quando se reiniciou a discusso sobre o instituto, com o desenvolvimento do Estado de Bem-Estar na Europa. A funo social da propriedade passou, ento, a fazer parte do contedo do instituto. Portanto, ao se falar em funo social da propriedade, reportamo-nos a um conceito mais amplo que as limitaes anteriormente dadas. A Carta de 1988 deu um tratamento diferenciado funo social da propriedade, j que todas as Constituies brasileiras, a partir de 1934, apontavam a necessidade de a propriedade cumprir sua funo social. De fato, a noo de funo social da propriedade adentrou pelo mundo jurdico, a partir da Constituio de Weimar, com o intuito de modicar a separao histrica entre Direito Pbico e Privado, incorporando ao conceito de propriedade as necessidades do coletivo social. A questo foi assim denida na Carta brasileira de 1934 (art. 113, 17): garantido o direito de propriedade, que no poder ser exercido contra o interesse social ou coletivo, na forma que a lei determinar. A Constituio de 1937 assegurou, em seu art. 122, pargrafo 14, o direito de propriedade: O seu contedo e limites sero estabele-

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cidos nas leis que lhe regularem o exerccio. A Carta de 1946 foi mais alm. Garantiu o direito de propriedade em seu art. 141, parg. 16, para determinar em seu art. 147: O uso da propriedade ser condicionado ao bem-estar social. A lei poder, com observncia ao disposto no art. 141, parg. 16, promover a justa disposio da propriedade com igual oportunidade para todos. A denominao funo social da propriedade foi utilizada pelos legisladores das Cartas outorgadas em 1967 e 1969, nas quais integrou os princpios fundamentais da ordem econmica e social. Todavia, o conceito de funo social da propriedade era bastante nebuloso. No entanto, a noo de funo social da propriedade vai paulatinamente se delineando pelos textos legislativos, doutrinrios e at de decises judiciais no pas. Falar em funo social da propriedade, desde que a noo foi positivada pela Constituio de Weimar, sempre mostrar que os poderes do proprietrio esto limitados e que so legtimas as intervenes legislativas que impem esses limites. Quer dizer tambm que, alm dos limites, existem imposies positivas e negativas a cargo do proprietrio. Em suma, a funo social uma constrio ao poder de propriedade e um limite ao seu exerccio. Ou seja, seu exerccio deve se dar para a obteno das nalidades previstas pelo legislador. A teoria sobre o direito de propriedade, como um modo de imputao de uma coisa a um sujeito, partiu da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789, que a concebeu como um direito natural. Aquela declarao limitava o exerccio da propriedade s possibilidades dos demais indivduos no-proprietrios exercerem os seus direitos. A evoluo do direito de propriedade trouxe a superao de sua concepo como direito natural, pois se percebeu que no h de se confundir a faculdade que o indivduo tem de chegar a ser sujeito desse direito, que potencial, com o direito de propriedade sobre um bem que s existe enquanto atribudo positivamente a uma pessoa, que sempre direito atual, como arma o professor Jos Afonso da Silva. O direito de propriedade tem fundamento na Constituio Federal que o garante (art. 5, inciso xxii), determinando a seguir que essa propriedade deve cumprir sua funo social (art. 5, inciso xxiii). Hoje, tendo em vista que s est garantido o direito de propriedade quele que zer com que ela cumpra suas funes sociais, somado ao fato de outras vrias normas constitucionais interferirem no exerccio deste direito, pode-se dizer ainda, com o professor Jos Afonso da Silva, que a propriedade privada no

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pode mais ser considerada como um direito individual nem como uma instituio do direito privado. O direito de propriedade deixou de ser visto como uma relao absoluta e imprescritvel entre o sujeito de direito o proprietrio e o bem, ou como a relao jurdica entre o sujeito de direito ativo e um sujeito passivo universal, da forma como o instituto passou a ser conceituado, com a evoluo da dogmtica jurdica. Isso porque essa concepo civilista e v a propriedade como um instituto que concerne, exclusivamente, ao Direito Privado. No limite, a Constituio de 1988 tratou-o como um instituto umbilicalmente ligado ao Direito Pblico, porque deve cumprir sua funo social. Quando armamos que a propriedade deve cumprir sua funo social, estamos nos referindo propriedade privada e propriedade pblica. Toda e qualquer propriedade deve cumprir sua funo social, o que, no limite, signica cumprir os preceitos da Constituio Federal. A Carta Magna, que proclamou o Estado Democrtico de Direito, xou em seu art. 3, como objetivo da Repblica, a construo de uma sociedade livre, justa e solidria, que garanta o desenvolvimento nacional, a m de erradicar a pobreza, a marginalizao, para reduzir as desigualdades sociais e regionais, promovendo o bem de todos sem qualquer tipo de discriminao. Por isso, o exerccio do direito de propriedade dever cumprir esse objetivo. Esse objetivo maior da Repblica deve ser cumprido no exerccio do direito de propriedade de qualquer natureza, seja o titular sujeito de direito privado ou de direito pblico. At porque, como armamos, o conceito de propriedade atravessa, hoje, as antigas divises entre Direito Pblico e Direito Privado. Assim, toda e qualquer legislao infraconstitucional dever assegurar os mecanismos, por meio de normas e instrumentos jurdicos, que, inspirados nos objetivos xados pela Constituio, determinem o cumprimento da funo social da propriedade. CONSIDERAES SOBRE A HIERARQUIA DAS LEIS As normas jurdicas de determinado Estado formam o seu sistema jurdico, por meio de um conjunto de normas, cuja validade se assenta na Constituio do Estado. Ento, a Constituio que determina as formalidades necessrias e as competncias para legislar sobre as matrias que estabelece. Assim, as normas constitucionais so hierarquicamente superiores s demais normas do mesmo ordenamento. As matrias normatizadas pela Constituio gozam de maior garantia e tm valor superior s demais normas.

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A positivao do Direito trouxe a concepo de ordenamento jurdico e de hierarquia das normas jurdicas. O ordenamento jurdico de cada Estado, conforme a concepo que se consolidou, tem uma estrutura piramidal, no topo da qual se encontram as normas constitucionais, que, necessariamente, xam os limites dos poderes estatais e determinam a competncia para promulgar as leis e demais normas jurdicas. As demais normas jurdicas tiram sua validade da Constituio e, portanto, so hierarquicamente inferiores. O conjunto de todas as normas de um Estado forma seu ordenamento ou sistema jurdico. O ordenamento jurdico havido como um todo uno e coerente. Ou seja, no h antinomia entre as normas jurdicas nele inseridas. Tendo em vista que todas as normas do mesmo ordenamento se relacionam hierarquicamente, no havendo qualquer incompatibilidade entre elas, criou-se a co de que no existe lacuna legal, isto , o ordenamento completo. Mais que uma co, um dogma o dogma da completude , que rmou-se a partir da obrigao do non-liquet. Isso signica que o Poder Judicirio no poder furtar-se a examinar qualquer questo que lhe seja proposta, alegando inexistncia de normas jurdicas ou incompatibilidade entre elas. Ao Judicirio proibido julgar que a causa a ele apresentada juridicamente irrelevante porque no normatizada. Admitir a existncia de lacuna legal, que reconhecer a inexistncia de regulamentao jurdica sobre determinada conduta, traria a possibilidade aos juzes de decidirem sempre por eqidade. Isso signicaria, no limite, que o juiz deveria recorrer a fontes jurdicas extra-estatais, introduzindo um direito concorrente. Essa concepo de ordenamento jurdico, formulada no sculo xix, ao contrrio do modelo clssico de Constituio, que, no limite, a originou, atravessou inclume o sculo xx. Na realidade, pode-se armar que essa concepo de ordenamento jurdico se rmou durante aquele sculo. No entanto, aps a implantao do Estado de Bem-Estar Social e seu modelo social-democrata de Constituio, uma mirade de novos direitos fundamentais foi criada, como, por exemplo, o direito moradia. A compulsiva edio de novas normas jurdicas, que a sociologia jurdica denomina de juridicao, traz problemas concepo de um ordenamento jurdico uno, congruente e completo. Mina a concepo do Direito enquanto conjunto de normas, cuja validade extrada da Constituio vigente. A juridicao traz crise ao Direito, porque solapa a possibilidade da existncia do sistema jurdico, concebido de maneira una, congruente e completa. Desde os primrdios da civilizao humana, as sociedades sempre se organizaram com base em algum tipo de Constituio.

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Ou seja, um arcabouo de normas que regulava o poder dentro das sociedades que passavam de nmades para agrrias. No entanto, somente a partir do nal do sculo xviii, com a Revoluo Francesa, quando abraou ideais iluministas, foi que a Constituio de cada Estado, enquanto sociedade politicamente organizada, passou a ter relevncia poltica. Hoje, impossvel pensar em um Estado sem Constituio. Isto , sem que esteja claramente determinado seu modelo de ser poltico, sua essncia e qualidades distintas. A Revoluo Francesa, na verdade, trouxe a necessidade de um certo tipo de Constituio para o reconhecimento internacional de um Estado. Todavia, o modelo francs no universal. Ele tem seu contraponto no modelo adotado pela Gr-Bretanha. Esse outro modelo hoje adotado pelo Reino Unido e por alguns dos pases colonizados pela Inglaterra. H, ainda, o modelo de Constituio socialista, adotado pelos pases cujo regime de governo representa algumas das vertentes da ideologia comunista, que deixamos de examinar. O modelo constitucional, surgido a partir da Revoluo Francesa, interessa mais a este estudo, porque sua inuncia predominante nas Constituies brasileiras. Nossas Constituies so escritas, o pas adota o modelo de organizao de competncia do poder, o regime de governo democrtico e a economia capitalista. Assim, mesmo que durante a nossa histria de Estado independente o pas tenha vivido poucos e curtos perodos democrticos de fato e de direito, somente trs de nossas Constituies foram claramente autoritrias. A Constituio Francesa, do sculo xviii, nasceu no ano de 1789, a partir de uma conjuntura poltica que se desenvolveu em curto espao de tempo, para obrigar o reconhecimento, mesmo que terico, dos direitos de seus cidados pelo Estado. A Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 26 de agosto, propugna: Liberdade, propriedade e resistncia opresso. A Constituio que fundou o novo regime do Estado francs era eminentemente jurdica, uma vez que seu texto assentava-se sob dois pressupostos jurdicos: a declarao dos direitos humanos e a tripartio das competncias do Poder Estatal entre Executivo, Legislativo e Judicirio. Assim, caram constitucionalizados, ou melhor dizendo, constitucionalmente normatizados os direitos humanos, a organizao e delimitao do Poder Estatal em suas trs instncias. Esse modelo clssico de Constituio jurdica, que tinha por fundamento impossibilitar a interferncia do Estado na vida e afazeres de seus cidados, conseguiu ampla aceitao, porque no mesmo momento histrico, no nal do sculo xviii, se iniciava na Inglaterra a Revoluo Industrial, transformando a economia

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mercantilista em capitalista. Essa economia capitalista se baseou, naquele perodo, no modelo poltico e econmico liberal, quer dizer, na liberdade dos cidados e no pressuposto de que a liberdade do mercado seria capaz de ajustar tudo, inclusive as questes sociais. O modelo liberal de Estado necessitava de uma Constituio que limitasse ao mximo os poderes estatais. Ou seja, que fundamentasse o Estado mnimo. O Estado fundado segundo esse modelo abstm-se necessariamente de qualquer interveno nas relaes econmicas nos limites de seu territrio. Sua preocupao precpua com a segurana interna e externa. Ao respaldar o modelo liberal de Estado, as Constituies liberais, sucintamente, determinavam os direitos humanos, enquanto direitos individuais, reconhecidos pelo Estado e traavam o arcabouo de suas instituies de poder. Esse modelo trouxe a ascenso da classe burguesa, que passou a dominar as sociedades urbanas e industriais. O modelo poltico-econmico liberal e a Revoluo Industrial, que foram se espraiando gradualmente por todos os pases do planeta, trouxeram profundas modicaes na estrutura da sociedade. Acompanhou o fenmeno histrico da Revoluo Industrial um outro fenmeno histrico, a urbanizao, ou seja, a concentrao da populao de uma determinada regio nas cidades. As sociedades que comeavam a se tornar urbanas e industriais, poltica e economicamente dominadas pela classe burguesa, com declnio do poder da realeza e aristocracia nobilirquica, conseguiram, no primeiro momento, elaborar Constituies estveis, absorvidos e positivados os princpios bsicos da ideologia burguesa. A incorporao dessa ideologia e as regras restritivas de sufrgio tornavam possvel a eleio de um corpo homogneo de representantes, sem lutas ideolgicas internas, fazendo surgir Constituies harmnicas que respaldavam o Estado mnimo. O modelo econmico liberal e o seu modelo de Constituio, que atravessaram inclumes o sculo xix, no resistiram existncia da sociedade urbana, mais complexa que a rural, e ao prprio desenvolvimento do modelo econmico liberal, que teve de se reestruturar, devido a problemas intrnsecos, ao modelo que se propunha traar a estrutura e a organizao do Estado e a elencar os direitos humanos que deveriam ser assegurados dentro de seu territrio, direitos civis e direitos polticos, em essncia os chamados direitos de liberdade, o contedo e a substncia das relaes sociais. A sociedade urbana conhece relaes sociais diferentes da sociedade rural e enfrenta outros problemas. Assim, questes

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que antes tinham importncia relativamente pequena, como moradia ou transportes pblicos, passaram a ser relevantes. Os novos problemas encontrados pela populao urbana exigiam respostas diferentes das que o Estado mnimo poderia dar e inegvel que a sociedade urbana tem melhores condies para se organizar e pleitear mudanas visando melhoria de sua qualidade de vida. Entretanto, os fatos demonstraram que aquele modelo econmico, regulado exclusivamente pelo mercado, no tinha capacidade de desenvolvimento e no trazia segurana para o capital empregado na sua implementao, como primeiramente se pensara. Assim, os problemas encontrados pelo modelo econmico liberal e os problemas sociais que criou tornaram insustentvel sua continuidade no sculo xx. Ento, as Constituies do sculo passado passaram a regular tambm a sociedade, superando historicamente o modelo constitucional que se preocupava exclusivamente com a estrutura do Estado e os direitos de liberdade. A evoluo histrica politizou a Constituio, tendo em vista que o Estado absorveu a sociedade. Engendrava-se, no limite, o nascimento do Estado de Bem-Estar Social. Esse novo modelo, inaugurado pela Constituio mexicana de 1917 e pela Constituio de Weimar, de 1919, quebra o dualismo entre sociedade e Estado, tpico do modelo liberal, e as normas constitucionais, no importa o contedo, passam a se dirigir sociedade. Esse modelo, porm, baseia-se em compromissos e em normas programticas, por isso se tornaram instveis. De fato, ao procurar a conciliao entre o Estado e a sociedade, pela prescrio de normas programticas, o Direito Constitucional contemporneo defronta-se com o problema de determinar a cogncia das normas constitucionais. Limitar ou estender o contedo da norma constitucional deixa de ser um problema exclusivamente da dogmtica jurdica e estar sempre permeado por uma instncia invisvel, a instncia poltica. Nesse horizonte se insere a juridicao, pois grande parte das normas constitucionais programtica. Ou seja, tem cogncia e eccia limitada, e novas normas tm de ser editadas para xar sua eccia plena, criando um cipoal legislativo, que, em princpio, compromete as teorias em que se baseia a construo do ordenamento jurdico de cada pas. Tendo em vista, porm, que vrias normas constitucionais no tm carter programtico, como as normas que xam competncias legislativas e tributrias, sua hierarquia est preservada, pois a prpria capacidade de legislar decorre da Lei Maior. E mesmo considerando as normas programticas tpicas, como o art. 3 acima mencionado, elas tm de ser respeitadas pela legislao infraconstitucional.

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Resumidamente, podemos dizer que as normas jurdicas de um determinado ordenamento jurdico relacionam-se hierarquicamente, a partir da Constituio, por isso chamada de Lei Maior, e horizontalmente com as normas da mesma natureza jurdica. Ou seja, leis complementares com leis complementares, leis ordinrias com leis ordinrias, portarias com portarias etc., formando um todo orgnico, em forma piramidal e sem lacunas. Quanto aos bens imveis da Unio, sua fonte precpua a Constituio Federal. Portanto, toda e qualquer norma infraconstitucional que regulamente o usufruto desses bens tem necessariamente que ter respaldo direto na Constituio Federal. OS BENS DA UNIO Em linhas gerais, os bens da Unio aquilo que satisfaz uma necessidade humana. Assim, esse conceito genrico engloba tanto os bens imateriais, como os direitos dos cidados, tanto os materiais, como as coisas. Aqui, faremos um corte epistemolgico e nos preocuparemos apenas com os bens materiais e imveis. O direito sobre um bem, ou seja, o direito propriedade, um direito atual e no natural. Os bens so historicamente divididos entre privados e pblicos. Essa diviso histrica que, no Brasil, pode ser traada desde a Lei de Terras, uma diviso por excluso. Ou seja, so bens pblicos aqueles que no forem particulares. Assim, so pblicos os bens imveis que no forem legitimamente atribudos a pessoas jurdicas ou fsicas de Direito Privado. O vocbulo pblico designa o sujeito de direito titular do bem, ou seja, o Estado, isto , o Poder Pblico. Nesse sentido, o art. 98 do Cdigo Civil vigente dispe: So pblicos os bens de domnio nacional pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico interno; todos os outros so particulares, seja qual for a pessoa a quem pertenam. Os bens pblicos conhecem uma diviso, tambm histrica, entre bens de uso comum do povo, bens especiais e bens patrimoniais ou dominicais, nos termos do art. 99, incisos i a iii. Essa classicao se impe pela natureza jurdica diversa desses bens, pois, enquanto os dois primeiros so fortemente marcados pela nalidade pblica que possuem, os bens patrimoniais do Estado tm fortes caractersticas de direito privado e so, em princpio, disponveis. De fato, os bens de uso comum do povo e os bens especiais, aqui includos os bens utilizados pelas autarquias de qualquer dos entes federados, so inalienveis, enquanto subsistir a afetao a tal destino. Por isso se diz que so bens fora do comrcio. Todavia,

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a inalienabilidade permanece somente enquanto permanecer a afetao. Desafetado o bem, o que somente possvel por lei, ele passar a ter as caractersticas de bem patrimonial e como tal poder ser alienado. Entendemos, ainda, que, conforme os ensinamentos de Hely Lopes Meirelles, os bens pblicos de uso especial incluem no s aqueles que pertenam diretamente aos entes federados e suas autarquias, mas tambm s demais entidades estatais, sejam elas fundacionais ou empresas de governo. Para que assumam a natureza de bem pblico, os bens das entidades estatais devem estar destinados prestao de servios pblicos. Os bens dominicais ou patrimoniais so de natureza jurdica diversa, tm caracterstica hbrida, e esto mais prximos do Direito Privado, pois integram o patrimnio disponvel do ente pblico ao qual pertenam. Mesmo assim, como os demais bens pblicos, so imprescritveis. Dessa forma, a regra, com respaldo no art. 183, 3 e art. 191, nico da Constituio Federal, que os bens pblicos no podero ser adquiridos por usucapio, mesmo os dominicais. A alienao possvel dos bens dominicais est sujeita sua prvia avaliao e licitao para obteno do melhor preo, a no ser que a lei disponha de outra forma. A deciso de vender deve ser motivada, explicitando-se as razes de interesse pblico. Os bens da Unio esto relacionados no art. 20 da Constituio Federal e continuam em vigor as disposies sobre os bens imveis da Unio, elencados pelo decreto-lei n 9.760, de 5 de setembro de 1946, que foram recepcionados pelas Constituies Federais que lhe foram posteriores. Ou seja, aquelas publicadas em 1946, 1967, 1969 e 1988. A primeira questo relevante surge com o inciso ii do art. 20, pois no h lei que dena quais so as terras devolutas indispensveis defesa das fronteiras, das forticaes e construes militares, das vias federais de comunicao e preservao ambiental. De fato, como expusemos anteriormente, no existe presuno legal para denir os limites das terras devolutas, pois elas precisam ser extremadas das terras particulares, por aes discriminatrias. Por inexistir tal presuno, o Superior Tribunal de Justia (stj) autorizou prosseguimento de ao de usucapio em faixa de fronteira. Quanto regularizao de bens da Unio, importante considerar a questo referente aos terrenos marginais e s ilhas uviais dos lagos, rios e a quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, conforme o disposto no inciso iii, do art. 20. A doutrina considera que essa determinao constitucional teve natureza expropriatria, com carter conscatrio, diante da ausncia de

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previso legal de indenizao das propriedades ribeirinhas. Assim, quando as alteraes no Cdigo Florestal ampliaram a faixa noedicante s margens de guas correntes, considerando que elas no prevem indenizao aos proprietrios e possuidores das faixas de terra que passam ao domnio pblico, no s criaram problemas regularizao das comunidades ali assentadas, como, potencialmente, criaram uma obrigao nanceira para o Estado que poder ser condenado a indeniz-las. A redao que foi dada pela emenda constitucional n 46, de 5 de maio de 2005, ao inciso iv, resolveu um entrave regularizao de imveis localizados nas ilhas costeiras e ocenicas. De fato, a regularizao fundiria, por meio da usucapio em imveis situados em municpios absolutamente estruturados, como Santos, no Estado de So Paulo, tinha o srio bice de ser competncia da Justia Federal, que no tem estrutura institucional para decidir toda a demanda que lhe era atribuda. Hoje, com a nova redao, a competncia, para decidir sobre as demandas que envolvam reconhecimento de direitos de particulares sobre terras particulares, nas ilhas ocenicas e costeiras, que forem sede de municpio, da Justia Estadual. Os terrenos de marinha e seus acrescidos, includos pelo inciso vii entre os bens da Unio, avultam em importncia, para ns de regularizao fundiria. De fato, a extensa costa brasileira, com mais de oito mil quilmetros de extenso, e o macio de montanhas da Serra do Mar que a acompanha, zeram com que fossem mais comuns os assentamentos humanos ao longo da costa, desde os primeiros momentos da ocupao colonial. No incio do sculo xx, diante das divergentes interpretaes dadas aos artigos 64 e 65, da Constituio de 1891, havia entendimento de que as terras de marinha, cujo domnio pblico sempre foi reconhecido, pertenceriam aos Estados-membros ou aos municpios. A publicao do decreto-lei n 9.760, em 1946, colocou um m denitivo a essa celeuma jurdica, incorporando aos bens da Unio, pelo seu artigo 1, alnea a, os terrenos de marinha e seus acrescidos. Ainda, o artigo 2 daquele decreto-lei deniu terrenos de marinha como aqueles situados em uma profundidade de trinta e trs metros horizontalmente, para a parte da terra, da posio do preamar-mdio de 1831, o que, embora no haja dado cientco que comprove a posio dessa linha, ao longo do litoral brasileiro, denio aceita, resolvida na prtica pela medio in loco da atual variao da mar. A denio dos terrenos acrescidos de marinha dada pelo art. 3, do decreto-lei n 9.760/1946, que dispe: So terrenos

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acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural ou articialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha. Apesar de no terem sua extenso xada em lei, entende-se como acrescidos de marinha os terrenos que, por ao humana ou natural, alteraram a linha da preamar, ou seja, os terrenos obtidos pelo aterro de rios, lagoas ou mar. As terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios, conforme o disposto no inciso xi do art. 20 da Constituio Federal, outra questo relevante para este estudo. O vocbulo tradicionalmente, na lio do professor Jos Afonso da Silva, se refere ao modo pelo qual a comunidade indgena ocupa suas terras e no ao tempo de ocupao. De fato, essa deve ser a interpretao ao 1, do art. 231 da Constituio Federal. Entrementes, a Unio deveria ter demarcado todas as terras indgenas at outubro de 1992, nos termos do artigo 67, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Trata-se, portanto, de um ponto relevante. Os operadores de Direito defrontavam-se com srias diculdades para promoverem a regularizao fundiria de imveis situados nos limites de extintos aldeamentos indgenas, diante do reconhecimento deles como bem imvel da Unio, nos termos da alnea h, do art. 1, do decreto-lei n 9.760/1946, at 2001. Aps um longo caminho de pareceres e decises judiciais controversos, prevaleceu o entendimento de que se as reas dos extintos aldeamentos no foram reconhecidas como bens da Unio pela Constituio de 1946, ou seja, a disposio no foi recepcionada, tais bens no mais integrariam o patrimnio da Unio. A no ser que tivessem sido a ele legalmente incorporados. Assim, a Medida Provisria n 2.180, de 24 de agosto de 2001, determina em seu art. 17 que a Unio no reivindique o domnio sobre as terras advindas dos antigos aldeamentos extintos anteriormente a 24 de fevereiro de 1891, salvo na hiptese de as reas lhe terem sido legalmente transferidas na data da publicao da Medida Provisria . Por sua vez, as reas ocupadas pelas comunidades quilombolas no so necessariamente terras da Unio, todavia, uma vez que esses territrios tm proteo nacional, nos termos do 5, do art. 216 da Constituio Federal, importante consider-los nesse contexto. Alm disso, um ente federal, o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), que tem competncia para demarcar as terras quilombolas para, ao nal, titul-las. E, o grande desao para o Incra demarcar as terras quilombolas situadas em reas urbanas. De qualquer forma, o art. 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias reconhece como dever do

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Estado brasileiro proceder demarcao das terras quilombolas e titulao em favor de seus ocupantes. Fica aqui um alerta sobre a imensa tarefa que a proposta de poltica pblica para a regularizao de terras da Unio representa. De fato, so innitos os problemas oriundos da ocupao irregular de imveis da Unio, abarcados pelo inciso i, do art. 20 da Constituio Federal. Existem os imveis vagos em Braslia, os prdios vagos e ocupados das autarquias, as terras abandonadas da rede ferroviria, enm, uma mirade de situaes de irregularidade, cuja abordagem jurdica merecendo estudos mais aprofundados. Sem falar dos terrenos de marinha e seus acrescidos, dos territrios tnicos, das ocupaes ribeirinhas etc. Fundamentalmente, todas as questes concernentes aos imveis da Unio tm um problema comum, o cadastro territorial. E o hercleo esforo de implementao de uma poltica nacional para a regularizao dos bens imveis da Unio s ter eccia e sustentabilidade se for enfrentado o problema cadastral. A QUESTO DO CADASTRO TERRITORIAL O cadastro territorial no deve mais ser encarado como problema e sim como soluo, desde que passe pela necessria mudana estrutural, dentro do ordenamento jurdico brasileiro. Entendemos que a construo ideal a que apresenta cadastros conveis que informem, alm dos dados dos proprietrios, os dados territoriais propriamente ditos, os de seus ocupantes e tambm dados econmicos sobre o territrio. Todavia, no se pode continuar com cadastros territoriais desvinculados do territrio que permite todo o tipo de parcelamento ilegal do solo e favorece especialmente a grilagem4 de terras. Assim, no possvel, no sculo xxi, no ser obrigatrio o vnculo entre o ttulo de propriedade e sua representao na cartograa urbana ou rural. A no-vinculao diculta as decises do Poder Judicirio, quando confrontado por um conito no qual mais de um proprietrio reclama para si os direitos sobre a mesma gleba. Alm do mais, a dissociao entre o registro imobilirio e o cadastro scal mantido pelas prefeituras municipais diculta, tambm, o poder de polcia da municipalidade, para fazer cumprir a funo social da propriedade urbana, e impede o correto lanamento de tributos. Ou seja, no limite tende a fomentar conitos urbanos e rurais e empobrece o Estado, que acaba refm da situao por ele criada. Passaremos a considerar agora o contexto legal em que se insere a ausncia de mapas cadastrais nos cartrios de registro

4 A origem da denominao grilagem de terras no unnime. Uns alegam que o nome foi dado face ao barulho feito pelos grileiros, para fazerem valer suas intenes, barulho esse semelhante a uma revoada de grilos. Outros dizem que a semelhana se d na cor dos velhos documentos ressuscitados pelos grileiros, em suas artimanhas para obterem seus ttulos de propriedade.

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de imveis e os limites legais dessa questo, que, como todas as demais referentes propriedade, podem ser traadas desde o Brasil Colnia. A metrpole portuguesa, que era detentora da mais alta tecnologia cartogrca poca dos descobrimentos, outorgava sesmarias e outras concesses de terras com total indenio de seus limites. Os imensos latifndios eram concedidos por meio das sesmarias outorgadas e pouca relao tinham com dados geogrcos, muito menos possuam permetros vericveis. Tamanha distoro levou Rui Cirne Lima a concluir que a ausncia de preciso na descrio das sesmarias concedidas foi uma estratgia do governo da metrpole que assim deixava que os sesmeiros brigassem entre si em conitos de divisas, no lhes sobrando tempo para se agregarem em torno de pleitos face Coroa Portuguesa. provvel que assim fosse. O fato que durante o Imprio nada mudou quanto descrio de terras. A Constituio de 1824 reconheceu a possibilidade de propriedade particular, sem nada mais mencionar. A lei n 601 de 1850, Lei de Terras, que seria o foro precpuo para esse salto qualitativo quanto ao registro territorial no inovou, para obrigar a melhor descrio dos imveis que seriam regularizados. De fato, o registro paroquial, cuja criao determinou um tipo de registro fundirio no previu a manuteno de mapas cartogrcos de suas circunscries territoriais. Assim, as declaraes dadas pelos sesmeiros, perante o registro paroquial, ou melhor, perante o padre para a regularizao de suas terras e que eram obrigatrias, sob pena de multa, foram entendidas por nossos tribunais como declaraes que comprovavam a posse. Melhor andou a lei n 1.237/1864 que criou o Registro Geral de Imveis, para o registro das transaes imobilirias dentro de sua circunscrio territorial, possibilitando o registro das vendas e compras e dos nus constitudos sobre os imveis, pois, a partir de ento, os ttulos transcritos passaram a comprovar a propriedade. No entanto, novamente esses ttulos transcritos, ou melhor, como diz Walter Ceneviva, inscritos, uma vez que no se tratava de copiar na ntegra o ttulo que altera o direito sobre a coisa objeto do registro, tampouco trazem descries que permitam denitiva localizao do imvel. Entendemos que a maior perda de oportunidade histrica, para se inserir a obrigatoriedade de vinculao entre mapas cartogrcos e o imvel objeto de seu registro no ordenamento jurdico ptrio, foi a publicao do decreto n 451 b, de 31 de maio de 1890, pelo Governo Provisrio da Primeira Repblica. Por meio dele adotouse o mtodo de Torrens para o registro de imveis. No entanto, olvidou-se o legislador de vincular o registro a sua representao

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cartogrca, que a razo do sucesso da aplicao desse mtodo no pas natal de seu criador, a Austrlia. O Cdigo Civil de 1916, que obrigou a transcrio registrria da transao (art. 530, i) para a tradio da propriedade imvel, preocupou-se antes com a forma do ato jurdico, escritura pblica ou deciso judicial, sem sua necessria vinculao ao mapa cartogrco da regio. Quase cem anos mais tarde, nos artigos 1.245 e seguintes do Cdigo Civil vigente, o legislador continuou se preocupando apenas com formalidades do registro para a tradio do imvel, esquecendo-se novamente que imvel signica territrio e que sem representao cartogrca sua identicao est prejudicada. As caractersticas fundamentais do Registro Geral foram mantidas at 1973, com a publicao da lei federal n 6.015, Lei dos Registros Pblicos, que aboliu o mtodo de Torrens para os novos registros. Paulatinamente, as antigas transcries transformam-se em matrculas. Determinam as regras formais que os cartrios registrrios devem seguir para dar autenticidade, segurana e ecincia aos atos jurdicos (art. 1). Fixam as regras registrrias de todos os cartrios de registro, inclusive de imveis, e determinam que todos eles sero administrados por uma pessoa fsica nomeada de acordo com as regras dadas pelo Poder Judicirio do Estado-membro (art. 2). Apesar de relacionarr os documentos que podero ser objeto de registro imobilirio, as normas registrrias so basicamente procedimentais. A preocupao dessas normas a de regulamentar como um ttulo deve ser registrado, relacionar os livros que devem ser mantidos, informar sobre protocolos e pr-notaes, determinar quem deve lavrar o ttulo e de que maneira, para habilit-lo a registro, a quantidade de cpias que devem ser apresentadas, e como ser nomeado o responsvel pelos cartrios. Essa ltima questo mereceu contemplao da Constituio Federal, que determina quais servios notariais e registrrios devem ser mantidos por pessoas fsicas privadas sob delegao do Estado, conforme art. 236, que foi objeto da lei complementar n 8.935, de 18 de novembro de 1994. Essa norma constitucional teve a coragem de enfrentar os feudos em que se tornaram os servios notariais e registrrios, ao exigir que a designao de novos notrios e registradores se d apenas a partir de concurso pblico, conforme 3 do artigo 236. A Lei Complementar informou que os servios notariais e registrrios tm a funo de garantir publicidade, autenticidade, segurana e eccia aos atos jurdicos (art. 1). Aparentemente, entendeu que tal garantia ser dada pelo estrito cumprimento

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de ritos, pela pessoa corretamente instituda no cargo. Ficaram determinados os mecanismos para operacionalizar a delegao de poderes aos agentes privados responsveis pelo servio. A delegao para oper-los d f pbica aos atos praticados pelos agentes delegados (art. 3), sob responsabilidade civil e criminal (art. 22 a 24), e determina a obrigao de respeitar as normas tcnicas do Poder Judicirio Estadual (art. 30, xiv). Hoje, com a renovao imposta a essa atividade pela Constituio Federal, os prprios registradores reconhecem a fragilidade do sistema registrrio. Para car em um exemplo, Luiz Egon Richter diz: O registro de imveis enquanto instituio, que tem por m assegurar a publicidade, segurana e eccia jurdica, de uma parcela dos direitos reais e pessoais, assim como a prpria atividade registral enquanto meio para atingir tal m, passam por um momento crtico. Essa crise, entretanto, pode ser o combustvel para o aperfeioamento com vistas construo de um registro de imveis credvel, em que a especicao do imvel na matrcula seja, efetivamente, o reexo da realidade ftica, os direitos constitudos e declarados vo alm da presuno e o servio seja prestado de forma eciente, clere e segura.5 Como vimos, justa a preocupao do nobre registrador. Todavia, para a ecincia real do sistema, alm da necessidade dos mapas cartogrcos, a construo de um sistema de cadastro territorial nico indispensvel. Hoje, h vrios cadastros territoriais estanques que no guardam relao entre si. Os servios de registro de imveis esto vinculados ao Poder Judicirio dos Estados-membros no qual suas respectivas circunscries se localizam.6 Cada um desses cartrios mantm o registro das transaes imobilirias que forem efetuadas desde a sua criao e at a criao de novo servio que que responsvel por parte da dada circunscrio. Deixando de ser responsabilidade de determinado servio, o cartrio original no tem conhecimento do que aconteceu posteriormente com aquele imvel. Isso signica, por exemplo, que para se saber as eventuais transaes sobre um imvel na Vila Prudente, na cidade e comarca de So Paulo, cuja primeira transao conhecida se deu perante o 3 Servio de Imveis, faz-se necessrio buscar eventuais alteraes nos servios responsveis pelas 7 a, 9 a, 11 a e, nalmente, 6 a circunscries, que, em diferentes momentos histricos, tiveram competncia para os atos registrrios relacionados s transaes imobilirias naquele

5 In Revista de Direito Imobilirio, n. 5. So Paulo: irib, Editora Revista dos Tribunais, 2004, p. 54.

6 O Estado tem responsabilidade objetiva pelo registro.

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bairro. Isso porque os servios de imveis de uma determinada comarca no tm um cadastro nico. A precariedade do cadastro territorial brasileiro ca ainda mais evidente, quando percebemos que os cadastros registrrios so completamente desvinculadas dos cadastros imobilirios mantidos pelos municpios. E, ainda, os cadastros imobilirios das terras estaduais constituem um mundo parte e todos no guardam conexo com o cadastro das terras rurais mantido pela Unio. Deste samba cadastral decorrem innitos problemas. Parecenos que os mais importantes so os scais e os ecolgicos. De fato, uma vez que a manuteno de convnios entre municpios e servios de imveis no obrigatria, eles acabam sendo relegados ltima posio nas prioridades de gastos municipais, o que uma viso estreita porque esse tipo de convnio aumentaria a arrecadao do Imposto Predial e Territorial Urbano (iptu), que o nico tributo sobre o qual o municpio tem total controle. O mesmo se pode dizer do Imposto Territorial Rural (itr), cuja competncia para instituio cabe Unio, e, no limite dessa disparidade, decorrem as diculdades da cobrana dos tributos devidos pela ocupao de seus imveis. Esse descompasso no cadastro territorial diculta a atividade da polcia administrativa. A urbanizao no Brasil se deu historicamente com a expanso da periferia, urbanizando reas rurais. Fato que continua; verdade que em ritmo mais lento ao vericado nas dcadas de 1970 e 1980 do sculo passado. Enquanto a urbanizao se d pelo desmatamento de reas rurais, com a ocupao de encostas de morros e de reas ribeirinhas, reas relegadas pelo mercado formal, vo sendo criados problemas ambientais. O municpio, que desconhece os proprietrios desses imveis e que sempre resiste a aplicar seus poderes de polcia administrativa, especialmente sobre imveis de terceiros, no conseguir obrigar o cumprimento da funo social dessas propriedades e os problemas ambientais continuaro se avolumando. Algumas tentativas tm sido feitas para melhorar o cadastro territorial brasileiro. Para as reas rurais, existe o Sistema de Cadastro Rural, que, criado, em 30 de novembro de 1964, pela lei n 4.504, Estatuto da Terra, foi regulamentado pela lei n 5.868, de 12 de dezembro de 1972. Essa ltima lei conheceu alteraes pontuais dadas pela lei n 10.267, de 28 de agosto de 2001, que, sem dvida, tem potencial revolucionrio, visto que prescreve a descrio geodsica dos imveis rurais e cria o Cadastro Nacional de Imveis Rurais. verdade que a descrio geodsica do imvel no equivale representao cartogrca do territrio descrito. A ltima de

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mais fcil visualizao por qualquer pessoa do povo, enquanto a primeira s compreensvel por tcnicos especialistas que conseguem inserir aquela descrio de um territrio maior. De qualquer forma, considerando a impreciso pela qual tm sido descritas as glebas de terras, desde as sesmarias, trata-se de avano fantstico no sentido de atribuir verossimilhana ao territrio cadastrado e, portanto dar segurana ao cadastro. A aplicao desse dispositivo legal vem encontrando resistncia dos proprietrios rurais, que tm obtido do Poder Judicirio decises hbeis a retardar a aplicao da norma. Outro problema a ser enfrentado que, at o momento, pouqussimos municpios aderiram ao Sistema de Cadastro Rural. Entendemos que devam ser estudadas as razes que levam resistncia municipal para fomentar a adeso. Em resumo, para os imveis da Unio faz-se necessrio criar um sistema nico e convel de cadastro territorial para, inclusive, facilitar sua atualizao. E assim que forem conhecidos os problemas e regularizadas as ocupaes, ser alimentado esse cadastro territorial, que dever ter vnculos estreitos com os cadastros municipais, estaduais e registrrios. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS BOBBIO, Norberto. Teoria dellOrdinamento Giuridico. Turim, Itlia: G. Giappichelli Editore. ____. O positivismo jurdico Lies de Filosoa do Direito. SoPaulo: cone Editora Ltda., 1995. BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Malheiros Editores Ltda., 1997. CAZETTA, Lus Carlos. Legislao imobiliria da Unio. Anotaes e comentrios s leis bsicas, elaborado pela Secretaria do Patrimnio da Unio, Braslia, stio eletrnico www.spu.planejamento.gov.br, 2002. CENEVIVA, Walter. Lei de Registros Pblicos comentada. So Paulo: Editora Saraiva, 2002 CIRNE LIMA, Ruy. Pequena histria territorial do Brasil. Braslia: Escola de Administrao Fazendria (esaf), 1988.

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VENCIO ANTNIO DE PAULA SALLES

Juiz de Direito atuando na condio de Desembargador da Primeira Cmara de direito pblico do Tribunal de Justia de So Paulo Juiz substituto de segundo grau desde maro de 2006, em atividade.

REGULARIZAO FUNDIRIA
QUESTES ENFRENTADAS PELOS GRANDES CENTROS URBANOS E DIFICULDADES PROCEDIMENTAIS NA IMPLEMENTAO DAS METAS PARA A MELHOR ORGANIZAO DAS CIDADES

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SO PAULO, O EXEMPLO MAIS MARCANTE das grandes metrpoles brasileiras, foi formada por movimentos desorganizados da massa populacional, que tomaram e ocuparam todos os espaos disponveis da cidade, formando anis perifricos e consolidando uma situao que exige soluo somente pela regularizao fundiria. O instrumental jurdico necessrio para tal intento foi concebido juridicamente pela Carta Constitucional de 1988 e regulamentado pela lei n 10.257/01, denominada Estatuto da Cidade. A partir da xao desses padres normativos gerais, cada cidade recebeu a incumbncia de estabelecer os rumos especcos necessrios organizao de seus espaos urbanos, pela composio dos respectivos planos diretores. A regularizao fundiria, que corresponde a uma das vias iniciais para a organizao das cidades, direcionada transformao da propriedade ou posse irregular em propriedade regular. Isso requer a conquista de todos os atributos legais inerentes ao seu melhor uso, mais adequada fruio, em razo da urbanizao, e a mais completa utilizao social e nanceira, em decorrncia da titulao dominial. Entretanto, a aplicao prtica do instrumental procedimental, mormente aquele que regula as aes de reticao de registro, as aes de usucapio e os pedidos de concesso especial de uso, que so mecanismos vocacionados para a implementao da regularizao fundiria, no se mostra eciente e gil. Apresenta entraves burocrticos e processuais que diculta a obteno de solues. A ao de reticao de registro enfrenta enormes problemas em razo da rigidez dos princpios que informam o segmento registrrio e em decorrncia da precariedade dos dados tabulares relativos s grandes glebas, que, em regra, abrigam os parcelamentos irregulares. Tambm a ao de usucapio e os pedidos de concesso especial de uso enfrentam grandes diculdades que comprometem a ecincia e a celeridade dos processos, ante as diculdades na produo de prova tcnica pericial, bem como para a concluso do ciclo citatrio.

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A provvel chave para o destravamento e para a conquista de resultados efetivos para tais mecanismos, acreditamos, encontra-se positivada no sistema, sob a noo de funo social da propriedade, zelosamente esculpida na Constituio Federal. Imperioso destacar que a funo social da propriedade no possui lastro no iderio socialista que tanto amedronta o mundo conservador e emperra as estruturas. O social que a expresso carrega, diz respeito sociedade ou cidade, de forma que a sua estrutura e seu contedo se prendem idia coletiva de solidariedade, que representa um dos objetivos maiores da federao, tratados com destaque pelo art. 3, i, da Constituio. Destarte, a superao das diculdades prticas depende da adequada compreenso e utilizao do sentido da funo social da propriedade, mormente pela aplicao prtica, com a devida prevalncia do interesse coletivo sobre o privado. 1 FORMAO DAS CIDADES O Brasil possui dimenses continentais. Ocupa, com seus oito milhes e meio de quilmetros quadrados, quase a metade da Amrica do Sul, e formado por terras frteis e produtivas, com a virtude de no encerrarem regies rigorosamente desrticas ou geladas. Mesmo em face da grandiosa dimenso do pas, e contando com tantas vantagens naturais, o assentamento rural e a ocupao urbana no se efetivaram de forma correta, equilibrada e harmonicamente diluda no solo nacional. Foras naturais e sociais determinaram a descompassada e desordenada ocupao dos espaos internos. Inicialmente, porque signicativo contingente do territrio formado por orestas, matas e reservas hdricas, entre elas a maior bacia hidrogrca do mundo. So reas que devem ser preservadas naturais para a conservao da vida nativa, como imperativo para a preservao da vida humana. Os apelos preservacionistas internos e externos tm evitado, em certa medida, a ocupao dessas reas. Alm desses limites naturais, a prpria estruturao histrica e social da nao brasileira inibiu uma ocupao mais disseminada do territrio, em razo, primeiro, de nossa origem colonial, quando o pas foi fracionado em imensas glebas pelas capitanias hereditrias. Essa estruturao determinou a formao latifundiria do Brasil. As marcas da ocupao primitiva, que conou a poucos grande parte das terras produtivas, so persistentes e determinam uma concentrada ocupao de nossos campos. Esses fatores tambm contriburam para a pouca xao do homem ao meio rural, aumentando a uidez dessa populao aos

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centros urbanos, em especial para os grandes plos de desenvolvimento interno. O constante auxo populacional sempre convergiu para os principais centros urbanos, como So Paulo, Rio de Janeiro, Recife, Belo Horizonte, Porto Alegre. Cidades que atuaram e ainda atuam como plos de atrao econmica. So Paulo, inequivocamente, o maior e mais importante centro urbano do Brasil, sendo pujante em decorrncia de sua fora econmica e social. Produz quase um tero de toda a produo interna bruta e rene mais de dezoito milhes de habitantes, incluindo os centros que formam a sua rea metropolitana. Contudo, essa grande metrpole no se formou por padres mnimos de planejamento e respeito aos interesses urbansticos. Na realidade, So Paulo foi submetida a gigantescos movimentos desorganizados, determinados pelo auxo da massa populacional, que ocupou a cidade. Invadiram-a e dela se apropriou, principalmente as reas pouco protegidas, aquelas normalmente excludas do mercado formal. So justamente as regies de maior interesse para a vida na cidade, pois correspondem s reas dos mananciais e as zonas reservadas preservao permanente. Entre os habitantes locais e a populao que se deslocou procura de oportunidades e emprego instaurou-se uma situao de acentuado desnvel social, impregnado por uma desbalanceada distribuio de riquezas, ladeando ricos e pobres, em um contraste chocante, constrangedor e extremamente problemtico. O desnivelamento social que diculta a vida da cidade, mesmo sendo assunto obrigatrio de todos os debates e alvo de inmeras investidas polticas, no acusou qualquer reduo ou abrandamento ao longo dos ltimos anos, mantendo-se preocupante e persistente. Recente levantamento acusa So Paulo de ser, lamentavelmente, uma das metrpoles mundiais da injustia social. Ricos, pobres e toda a imensa classe mdia convivem em uma cidade repleta de problemas gerados por esse desnvel social, decorrente do desbalanceamento de foras econmicas, que alavanca para baixo a qualidade de vida de seus habitantes. Esse desnvel social tambm responsvel por problemas ligados segurana e funcionalidade. uma cidade fundamentalmente injusta e insegura, com servios pblicos decientes, principalmente quanto organizao social, que no encontra soluo adequada para as questes relativas moradia popular; ao transporte pblico; sade; e educao. Essa situao passa a exigir a adoo de metas e posturas rmes e seguras, capazes de romper a limitao temporal dos mandatos polticos, sem os nefastos desvios eleitoreiros. Essas metas devem se instaurar de maneira rme, na forma de

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vetores permanentes voltados resoluo das questes coletivas, que atingem e afetam a populao, principalmente a mais distante dos benefcios sociais. Obviamente que diversas frentes se abrem para o enfrentamento dessa situao. Porm, uma das prioridades deve passar, necessariamente, por uma melhor organizao das cidades, que tem como uma das formas ativas para tal desiderato a regularizao fundiria. Ela deve ser capaz de produzir reexos positivos, reduzindo as distncias e desnveis sociais e apta a gerar melhorias econmicas sociais de forma geral. A regularizao fundiria envolve basicamente um plano nico e genrico, que sinaliza e indica os caminhos e as formas para crescimento e expanso da cidade, equacionando a questo do adensamento populacional, com a devida urbanizao nas reas carentes de infra-estrutura e a promoo da justa titulao patrimonial para a populao que se encontra em situao irregular ou informal. Vrios mecanismos e institutos jurdicos so disponibilizados para impulsionar a urbanizao e para conferir titulao dominial destinados, prioritariamente, camada populacional mais carente, que se encontra mais desprotegida e desassistida em termos econmicos e sociais. Regularizar a cidade, entre outras atribuies, conferir propriedade a quem possa ostentar esse direito e urbanizar as reas regularizadas, dotando-as dos equipamentos pblicos indispensveis e sucientes para o suporte populao. A cidade de So Paulo foi formada e desenhada pela persistente fora de invases e ocupaes irregulares dos espaos urbanos, que se materializaram principalmente em seus anis perifricos. O retrato da grande metrpole, que foi determinado por esses movimentos desorganizados da massa populacional, conferiu uma aparncia nada agradvel urbe, mormente em termos funcionais, pois o adensamento populacional se concentrou em reas destitudas de infra-estrutura ou com equipamentos pblicos insucientes para a demanda populacional. Essa situao consolidou-se ao longo dos anos e exige o enfrentamento, com posturas factveis e ecientes, que o Direito Positivo j contempla, mas que encontra certa resistncia formada por vetustas interpretaes normativas, que no conseguem priorizar o interesse coletivo, pois se encontram focadas ainda em um interesse individual absoluto.

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2 FORMAS DE ORGANIZAO DAS CIDADES O primeiro impulso, na tentativa de soluo da situao de So Paulo e dos grandes centros urbanos brasileiros, veio sob a roupagem jurdica, materializada pela edio de comandos normativos, que conceberam e disponibilizaram um grande instrumental necessrio para o enfrentamento dos problemas urbansticos/registrais, voltados, normalmente, para a populao mais necessitada. Esse panorama jurdico, direcionado organizao das cidades, passou a ser montado e estruturado com a edio da Constituio Brasileira de 1988, considerada a constituio cidad, justamente por resgatar alguns dos conceitos mais ntimos ligados s liberdades e dignidade da pessoa humana. O texto constitucional inaugurau um captulo indito na histria do constitucionalismo brasileiro, ligado poltica urbana e direcionado melhor organizao e ordenao das cidades. O texto pice do sistema brasileiro conferiu indispensvel nfase funo social da propriedade, gerando uma nova perspectiva para a soluo dos problemas coletivos dos agrupamentos sociais, passando a admitir a prevalncia do interesse coletivo sobre o individual privado, na resoluo das questes urbansticas/registrais. Representou, destarte, a passagem do modelo liberal clssico, que prestigiava irrestritamente a propriedade individual, para um modelo gradual intervencionista, com a outorga ao Estado da tarefa ligada xao dos rumos de crescimento e de ordenao das cidades, por meio de institutos jurdicos dotados de poder suciente para submeter alguns interesses privados e particulares aos desgnios coletivos. A estrutura montada pela Constituio Federal pressupe a participao harmnica de todas as estruturas do poder, exigindo do poder central a xao de diretrizes gerais e do poder local, aquele que deve executar a poltica de desenvolvimento urbano, a construo e montagem da funo social, que deve vir marcada pelas peculiaridades, interesses e necessidades locais. O plano diretor deve dar contedo objetivo funo social, indicando a forma como a regularizao fundiria deve caminhar, disponibilizando os mecanismos jurdicos pertinentes e necessrios para o mister, entre aqueles previstos pela lei federal, desenhando a cidade pela indicao das reas de maior interesse e maior combate irregularidade. Assim, ao cumprir tarefa pertinente estruturao federativa brasileira o poder central, representado pela Unio Federal, que internamente cumpre funo de plo padronizador de toda a regulamentao geral (normas gerais), inclusive sobre questes

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urbansticas, editou a lei denominando-a de Estatuto da Cidade, concebendo e disponibilizando para os municpios, todo ferramental jurdico indispensvel para a busca s solues e superao dos problemas das cidades. Dentre as relevantes prioridades apontadas pelo Estatuto da Cidade (lei n 10.257, de 10 de julho de 2001) consta a regularizao fundiria, direcionada resoluo das questes dominiais e de urbanizao para a populao mais carente. A legislao no estabeleceu uma ordem ou uma prioridade, permitindo que os governos locais promovam a devida eleio, que pode ter incio at mesmo pela titulao dominial, considerando sempre que a prpria populao beneciada pela conquista da propriedade, uma vez segura do direito sobre o imvel, capaz de produzir movimentos constantes, determinando uma forma de urbanizao espontnea, e gerando um uxo econmico ativo. A regularizao fundiria, no sentido de titulao dominial, foi pensada como um instituto capaz de gerar, por si s, certa alterao intrnseca nas cidades, propiciando melhoria da vida coletiva produzida a partir de impulsos de ndole individuais e at mesmo coletivos, formados a partir de associaes de bairros ou de movimentos apoiados por organizaes no-governamentais ou centros religiosos. Portanto, pressuposto da regularizao fundiria esse movimento espontneo, pois ela capaz de atingir o cidado em seu ntimo, em seu sentir, reetindo-se em seu comportamento, porque o ttulo de domnio que transforma o informal em formal, o excludo em includo, afastando os opositores ou inimigos da cidade e transformando-os em aliados para os interesse coletivos. O tecido social, com a regularizao do imvel, passa a ser oxigenado economicamente por microinvestimentos, que produzem, pela grande dimenso e pela extenso, macrorresultados para a cidade. A disseminao de ttulos dominiais pode permitir, ainda, a criao de um salutar suporte nanceiro para a populao agraciada com o benefcio do domnio, como ocorre nos pases mais desenvolvidos, que possuem linhas de crdito atrativas, escudadas em garantias hipotecrias, que muito podem contribuir para a melhoria da condio de vida da populao, conferindo perspectiva de progresso e acesso a uma camada populacional at ento excluda e despreparada para a evoluo social. Evidentemente que a urbanizao deve caminhar ao lado da titulao e com propsitos convergentes. Um dos grandes entraves regularizao fundiria a questo registral, pois esse segmento do Direito, quando tratado com rigor formal, impede a regularizao

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dos parcelamentos ou ocupaes irregulares, que se constituem na grande base do processo de regularizao fundiria. O legislador ptrio, prevendo essas resistncias naturais, sabiamente deu incio a esse movimento jurdico a partir do conceito de funo social da propriedade, que prestigia o interesse coletivo na sua justa dimenso e o interesse individual enquanto no desatenda aos anseios e interesses das cidades, no permitindo a prevalncia de qualquer dos interesses isoladamente considerados. O percurso ftico/burocrtico voltado para a regularizao fundiria experimenta diculdades que devem ser superadas por uma reanlise do instrumental jurdico, com a aceitao dos princpios constitucionais. Os parcos resultados prticos decorrem do conservadorismo do segmento imobilirio, que resiste muito s mudanas e s novas posturas (os magistrados que atualmente ocupam as cadeiras de nossos tribunais, em sua grande maioria, foram forjados a partir de uma viso liberal, que encontram no Cdigo Civil e no na Constituio o centro do ordenamento jurdico, reverenciando at as ltimas conseqncias os interesses individuais). Portanto, so signicativas as diculdades prticas para a organizao das cidades, em razo de inmeros focos de resistncia que no aceitam os padres, a orientao principiolgica da Carta Maior. Dirigentes e dirigidos devem se inteirar de que a regularizao fundiria afeta a cidade como um todo, reduz as diferenas sociais, melhora o uxo interno, racionaliza a prestao de servios pblicos, e habilita a populao diretamente beneciada pela titulao para uma segunda etapa de desenvolvimento, calcada por uxos econmicos e nanceiros. A regularizao fundiria tal qual concebida pela legislao brasileira, no envolve qualquer atitude voltada socializao da propriedade, mas representa um movimento de ndole solidria, voltado para o bem coletivo. 3 CONSTITUIO FEDERAL CONSIDERAES GERAIS A Constituio Federal de 1988 , sem dvida, um diploma jurdico brilhante, trouxe muitas inovaes, avanos. Manteve toda a gama de conquistas jurdicas obtidas durante a breve experincia imperial e republicana. O texto supremo no desprezou, muito pelo contrrio, incorporou, toda a experincia internacional, consagrando, em forma de regras e princpios, os avanos jurdicos, sociais e culturais. No deixou de reetir e de ser permeada pela intensa preocupao contempornea que forja um novo Estado. Um Estado arquitetado no sob o foco liberal, pois este teve a des-

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ventura ou o descaminho de gerar sociedades injustas, em face do sempre crescente desnvel social que provoca. Tambm no foi inspirado em ateno aos ideais que marcaram as sociedades orientadas pelo socialismo absolutista, cujo modelo provocou um retumbante fracasso econmico. O texto brasileiro consagrou as liberdades, inerentes vida, s convices, s manifestaes religiosas, iniciativa privada. Tambm soube submeter essas mesmas liberdades aos desgnios maiores, desenhando um Estado dotado de certo intervencionismo, capaz de debelar injustias, equilibrar foras e de tutelar os necessitados. O modelo trilha o futurista perl de um Estado que se escora no respeito aos direitos individuais, consagrando e prestigiando os direitos fundamentais, mas sabendo identicar e tutelar os direitos coletivos. A consagrao do direito propriedade privada e a submisso desse direito aos interesses coletivos, identicados como inerentes funo social da propriedade, evidencia esse modelo intervencionista, dando-lhe um sentido bastante seguro e preciso nesse sentido. Em nosso sistema, a propriedade privada merece toda proteo e tutela, salvo quando o seu uso estiver descumprindo a funo social desenhada para a cidade. Portanto, funo social no um instrumento no qual o Estado possa retirar a propriedade privada de pessoas abastadas, transferindo-as para os mais necessitados (para tal intento, necessitaramos contar com a generosidade dos mais bem aquinhoados, o que praticamente impossvel). Funo social o vetor que indica como e para que lado a cidade pode e deve crescer e quais os espaos que no podem ou devem ser ocupados. Trata-se de um complexo mapa que estabelece os focos de adensamento ou desadensamento, estuda a utilizao e a busca ao pleno emprego dos equipamentos e estruturas urbanas, bem como das potencialidades que elas envolvem, alm da xao de reas de preservao para conservao das matas e das fontes hidrogrcas. Esse retrato, que deve ser insculpido sob a forma legal, deve indicar os caminhos necessrios para a organizao das cidades, e confere o nico contedo para a expresso constitucional. Ento, funo social da propriedade, cujo contedo jurdico deve ser apresentado no plano diretor, envolve a perfeita adequao do uso privado aos interesses coletivos. Prevendo todo o complexo feixe de normas e de responsabilidades que a vida nas cidades envolve, a Constituio de 1988 inaugurou um captulo indito no constitucionalismo ptrio, ao tratar, de forma detida e pormenorizada, da poltica urbana, con-

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ferindo uma acentuada nfase ao tema, patenteando a relevncia administrativa que o tema envolve e que no pode ser negada ou ignorada pelos administradores pblicos. Nesse sentido, o art. 182 da Constituio Federal estabeleceu: Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais xadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. 1. O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana. 2. A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor. 3. As desapropriaes de imveis urbanos sero feitas com prvia e justa indenizao em dinheiro; 4. facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especca para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos de lei federal, do proprietrio do solo urbano no edicado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena sucessivamente de: i. parcelamento ou edicao compulsrios; ii. imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo ; iii. desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais. Portanto, a Constituio como plano preordenado de governo, imps como meta prioritria, a reordenao das cidades, e assim o fez de forma coerente e compatvel como os propsitos do Estado,

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pois a este incumbe prever e conferir condies para a melhoria da qualidade de vida da populao. A Carta Maior, como no poderia deixar de ser, indicou os pontos de prioridade primria, como a sade, a educao e a moradia, atrelando-os quilo que se pode denominar de focos de prioridade secundria, ligados melhoria coletiva da vida, que tem como uma das formas mais efetivas, a obteno de cidades e metrpoles melhor organizadas em termos de assentamento e de ocupao dos espaos urbanos. A busca de uma melhor qualidade de vida coletiva meta que a Constituio imps ao administrador, que no possui discricionariedade para deixar de adotar medidas nesse sentido. O art. 182, em harmonia com os artigos 29 e 30, conferiu ao municpio a tarefa de conduzir a poltica de desenvolvimento urbano, o que signica dizer que a execuo da organizao das cidades afeita aos governos locais, reservando ao governo central a tarefa de xar as diretrizes e zelar para que elas sejam implementadas na prtica. Ao municpio foi entregue a tarefa de organizar as cidades, podendo fazer as opes discricionrias necessrias e teis para tal, ordenando o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade, visando a garantir o bem-estar coletivo. Essa organizao, alm de se guiar pelos padres constitucionais, deve observar as diretrizes bsicas xadas em lei federal, que tem a incumbncia de estabelecer os padres gerais da organizao dos centros urbanos. A competncia para a xao das diretrizes, como todo e qualquer comando com tal ndole, trs uma autorizao e concomitantemente uma limitao, o que evidencia que as determinaes contidas na lei federal no possuem contedo impositivo, dotado de eccia plena e aplicabilidade imediata. Fixar competncia estabelecer limites, de forma que a lei federal sobre diretrizes cumprir o mister do art. 182 quando suas disposies vierem a revelar certo carter e contedo geral e prprio de norma sobre diretrizes, no lhe sendo prprio, sob essa tica, estabelecer disposies terminativas, impositivas, pois seu contedo dirigido, mais ao legislador local, do que aos cidados. Alis este o vetor federativo, que incumbe ao ncleo central, a tarefa de estabelecer padres genricos e aos ncleos descentralizados, a incumbncia de prever e regrar as peculiaridades locais. Temos, verdade, uma tendncia centralizadora, que invariavelmente enfeixa nas mos da Unio tarefas especcas de feio local. Entretanto, esses persistentes descaminhos, que agridem a construo constitucional, no podem passar desapercebidos do exegeta do Direito, que, agrando um desvio ou abuso legislativo,

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deve, reverenciando o texto maior, proclamar a inaplicabilidade da lei. No existe hierarquia entre as leis, mas apenas competncias que se estabelecem nos trs nveis (central, estadual e municipal), mas o senso comum, que, por vezes, contamina a aplicao do Direito, sempre prestigia a lei federal em contrate com as leis estaduais e municipais. No caso especco, o art. 182 facultou lei federal a tarefa de xar as regras e diretrizes gerais relativas organizao das cidades. tal tarefa foi cumprida com a edio da lei denominada Estatuto da Cidade, que valer como tal, por todo seu contedo genrico, o qual atua como padro de organizao das urbes em todo o pas. A leitura do texto constitucional bem indica que a lei mais relevante do ponto de vista prtico, que deve versar sobre a organizao das cidades, o plano diretor, que, dando o contedo funo social, deve formar documento nico e compacto. Os problemas e as solues que as cidades carregam, no devem ser resolvidos por segmentos, ou por regies, bem como no podem car merc de reformas pontuais e tpicas. Por essa razo, o texto supremo alude no a uma simples lei diretora, mas sim a um plano diretor, que se xa uno e se modica por inteiro. Analogicamente, o plano diretor funciona como uma estrutura una, que deve ser concebida por inteiro e reformada por inteiro, como documento nico para toda a cidade, considerando todas as formas de organizao e de ocupao e uso do solo. Essa preocupao constitucional justica-se ante a necessidade de existirem regras estveis e seguras para a organizao das cidades, longe dos atrativos especulativos, que potencialmente podem gerar efeitos nefastos e corrupo. Essa a garantia da cidade e dos cidados, que ostentam direito subjetivo a um plano perene, estvel e acessvel, que submete incondicionalmente os governantes e governados. 4 ANLISE JURDICA REGULARIZAO FUNDIRIA E OS TEXTOS NORMATIVOS DE INFLUNCIA 4.1 Constituio Federal A Constituio de 1988 no apenas um diploma longo e minucioso. muito mais. A extenso e o excesso de previses de nossa Carta Maior possuem um sentido jurdico que deve ser ressaltado e enfatizado. Como nos ensinava o professor Geraldo Ataliba, quanto

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mais extensa e detalhada for a lei fundamental, maior sero as restries e limitaes ao Estado. O mesmo sentido acentuado pelo professor Marco Aurlio Grieco, quando enfatiza que a Constituio de 1988 deixou de ser uma Constituio do Estado para ser uma Constituio da sociedade brasileira. Esse novo sentido jurdico pode ser extrado e observado da anlise dos oito ttulos que formam e fracionam o texto pice. A Carta inaugurada com a indicao dos princpios fundamentais, no qual consta reconhecido, que o Estado brasileiro constitudo sob a forma de Estado Democrtico de Direito, ou seja, no apenas como Estado de Direito, no qual as normas sobrepujam a vontade dos governantes. O plano constitucional abarca uma idia mais abrangente, pois concebe um Estado, que, alm de se colocar subalterno s normas, tambm se submete forma democrtica participativa em toda sua extenso. Ademais, entre os enunciados que compem o vetor de toda a sociedade, a Constituio impe, como fundamento maior, o respeito e o resgate aos direitos inerentes dignidade da pessoa humana, que possui um extenso contexto e uma ilimitada forma de aplicao. O Ttulo ii, elenca os direitos e garantias fundamentais, destacando, em um contexto nico, os direitos individuais e coletivos. Somente a partir do Ttulo iii a Constituio passa a promover a organizao do Estado propriamente dito e, subseqentemente, para a organizao dos poderes. Em sua parte nal, a Constituio Federal dedica-se s regras voltadas ordem econmica e nanceira e estruturao de toda a ordem social. Uma breve leitura do texto e de seus ttulos revela que a Constituio no representa apenas um diploma que organiza o Estado e distribui competncias. O texto de 1988, alm de criar a feio jurdica do Estado e impor as limitaes inerentes e decorrentes do respeito s liberdades individuais, promove a construo de um pr-programa para o governo, que, de certa forma, vincula o administrador pblico impondo compromissos e obrigaes. O contexto social que a Constituio detalha no formado exclusivamente por meras normas programticas despidas de eccia positiva. Os programas que a Carta encerra trazem uma certa carga impositiva, que indica que grande parte das polticas pblicas alinhavadas na Constituio no representam meros atributos discricionrios entregue aos governantes. Representam polticas positivas de adoo impositiva e vinculante para os representantes do Poder.

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Nesse sentido, o professor Marco Aurlio Grieco acentua a nova caracterstica das normas programticas, destacando que esse tipo normativo no mais vista como singela recomendao ou declarao de propsito, nem se apresenta apenas com eccia negativa de inibir dispositivos que a contrariem. Nesse contexto, a norma programtica assume eccia positiva no sentido de conter preceitos que podem e devem ser aplicados. Os ensinamentos de Gomes Canotilho vislumbram impositividade e vinculao decorrente das normas programticas, em especial em face do legislador. O mestre portugus informa que as normas programticas possuem um certo carter positivo (um sentido determinante e vinculante) das normas de princpio e das chamadas normas-objetivo,1 e a impositividade jurdico-constitucional das normas programticas podem ser vistas em trs planos distintos : (1) Vinculao do legislador, de forma permanente, sua realizao (imposio constitucional); (2) Vinculao positiva de todos os rgos concretizadores, devendo estes tom-las em considerao como diretivas materiais permanentes, em qualquer dos momentos da atividade concretizadora (legislao, execuo, jurisdio); (3) vinculao, na qualidade de limites materiais negativos, dos poderes pblicos, justicando a eventual censura, sob a forma de inconstitucionalidade, em relao aos atos que as contrariam. O professor Marco Aurlio acrescenta que: No Brasil, a eccia positiva das normas programticas j era reconhecida desde a clssica obra de Jos Afonso da Silva, que, embora entenda que o princpio da capacidade contributiva na Constituio Federal de 1946 (art. 202) teria papel importante apenas no controle de constitucionalidade da lei tributria, expe que: `O princpio da funo social da propriedade, por exemplo, pode ser invocado contra o abuso desse direito, e, em certas circunstncias, em prol de inquilinos contra o senhorio. Por outro lado, se a educao direito de todos, embora ainda programaticamente, a regra pode servir de base para sustentar certas atuaes subjetivas do educando`. Vale dizer, normas programticas so instrumento de controle do abuso de direito e, acrescento eu, da fraude lei e demais patologias dos negcios jurdicos, pois estas negam a eccia de tais regramentos constitucionais.(obs. O texto foi a mim repassado pelo autor, extrado de sua obra que versa sobre a solidariedade). A poltica de organizao ou reorganizao das cidades se insere nesse contexto, pois os governantes podem optar pela forma como

1 Para um estudo sobre a importncia dos princpios constitucionais na aplicao do Direito, seu carter positivo e negativo, vide canotilho, j.j.gomes. Constituio dirigente e vinculao do legislador, Coimbra Editora, 1994, pgs.266 e segs.

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devero estruturar as aes. Porm, no podero deixar de realizar e efetivar medidas neste sentido, visando e efetivando a regularizao fundiria. Esta, rigorosamente, no representa apenas uma poltica de governo, por que se encontra estruturada como direito fundamental individual e coletivo, que pode ser exigido pelo cidado que eventualmente se considerar desassistido. Os primeiros alicerces jurdicos da regularizao fundiria encontram-se destacados no bojo dos princpios fundamentais. O expresso compromisso da Nao com a adoo de polticas voltadas erradicao da pobreza, da marginalidade, com a reduo das desigualdades sociais (art. 3, iii); com a edicao de uma sociedade livre, justa e solidria (art. 3, i); e com o compromisso de promover o bem de todos, garantindo o desenvolvimento nacional (art. 3, iv e ii), sinaliza para a importncia da reorganizao das cidades, pela conquista do indispensvel equilbrio de foras, com respeito a todos e em especial s classes mais carentes e desprotegidas. Toda e qualquer medida poltica/administrativa, e toda e qualquer norma infraconstitucional deve dedicar respeito aos vetores programticos, que igualmente inuenciam e invadem as interpretaes jurdicas. O sistema jurdico nacional, portanto, encontrase impregnado por esse iderio programtico, que submete os governantes. As metas programticas, que enfatizam a necessidade de reorganizao das cidades, direcionadas superao de problemas ligados s ocupaes irregulares e voltadas conquista de qualidade de vida para a populao, impe-se como pr-programas de Estado. No captulo voltado aos direitos e garantias fundamentais, a Constituio, em seu artigo 5, arrola todos os direitos individuais concomitantemente com os interesses e direitos coletivos, patenteando a formao intervencionista do Estado brasileiro. De forma que, quando consagra os direitos individuais, a Carta Maior exige que o Estado respeite e se curve s liberdades dos cidados, mas exige, quando disciplina os direitos coletivos, que essas liberdades, em ateno aos padres limites previstos, cedam aos desgnios e aos interesses maiores. O inciso xxii consagra o direito propriedade privada como direito fundamental de ordem individual, mas o vincula, ao respeito e ao cumprimento de sua funo social. Essa a mescla mgica do Estado contemporneo criado para promover ajustes necessrios para o nivelamento social, voltado a promover o reequilbrio de foras originalmente desequilibradas. Essas disposies constantes do art. 5 so completadas pelos artigos 182 a 183, que contemplam a chamada poltica urbana, que

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tem por objetivo declarado ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Essa poltica dever se orientar por diretrizes lanadas pela legislao federal e ser implantada pelo plano diretor, que o diploma apto a dar cumprimento direto a essa poltica. Ser, portanto, a lei local que dar o sentido prtico para a ordenao da cidade, conferindo o contedo jurdico da funo social da propriedade, desenhando o interesse coletivo, mormente em face de reas no edicadas, subutilizadas ou no utilizadas. O art. 183 prev a usucapio especial em nvel singular, contemplando as ocupaes e posses como moradia familiar ou individual, de rea urbana inferiores a 250 metros quadrados, como uma das formas necessrias e teis para a reorganizao das cidades. Qual a eficcia dessas disposies constitucionais que disciplinam a propriedade? Trata-se de uma questo interessante e fundamental. Como vimos, a Carta Constitucional no apenas um texto prolixo, recheado de detalhes. A grande extenso do texto constitucional tem um sentido e um efeito jurdico. O legislador constituinte, cumprindo nossa tradio constitucionalista, concebeu um texto minucioso e rico em detalhes e previses. Quis o constituinte retirar do administrador pblico uma grande parcela de sua liberdade de gesto, estabelecendo padres e programas pr-ordenados, que no podem ser ignorados ou simplesmente desconsiderados. Para tanto, qualicou certas polticas como direitos individuais, que podem ser exigidas judicialmente frente ao Poder Pblico inerte. O saudoso professor Geraldo Ataliba, em suas colocaes contundentes, sempre destacava que quanto mais extenso se mostrar um diploma constitucional, mais limitado estar o administrador pblico. O art. 182, em observncia classicao concebida pelo professor Jos Afonso da Silva, em sua obra sobre a aplicabilidade das normas constitucionais, norma de eccia contida, pois dependente da edio de norma integradora, porque exige a edio de lei federal e municipal para que a poltica urbana seja implementada. J o artigo 183 representa norma de aplicabilidade imediata e direta, que independe da edio de legislao integradora. A poltica urbana, com a edio das leis regulamentadoras (art. 182), conquista, em sua plenitude, eccia positiva e completa, e passa a vincular o administrador pblico, que no pode se eximir ou simplesmente omitir. Deve implementar e adotar polticas pblicas de ordenao das cidades, sob pena de responder por suas omisses.

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A legislao integradora, por seu turno, continua a receber o inuxo interpretativo de todo o contexto constitucional, mormente no que diz respeito aos princpios enunciados em seu art. 3, ttulo i. Os princpios no so vetores voltados exclusivamente ao legislador infraconstitucional, mas representam indicaes muito signicativas, pois sempre iro vincular toda a interpretao e aplicao da legislao fundamentada na Constituio Federal, e a sua observncia mostra-se rigorosa para o perfeito funcionamento do sistema normativo. Como acentua o professor Celso Antonio Bandeira de Mello, descumprir um princpio muito mais grave do que descumprir uma regra. 4.2. Estatuto da Cidade A lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, denominada Estatuto da Cidade, com direta referncia aos artigos 182 e 183 da Constituio Federal, xou as diretrizes para a organizao e a estruturao das cidades, disponibilizando instrumentos jurdicos necessrios para tal intento. A regularizao fundiria foi acentuada em seu texto: Art. 1 Na execuo da poltica urbana, de que tratam os artigos 182 e 183 da Constituio Federal, ser aplicado o previsto nesta lei. 1. Para todos os efeitos, esta lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental. Art. 2 A poltica de desenvolvimento urbano tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes: () xiv. regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edicao, consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas ambientais.

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O lcido diploma federal, cumpre a funo de norma geral, ao estabelecer as diretrizes e as bases gerais sobre a regularizao fundiria. Cumpre enfatizar que, embora a Constituio Federal, ao menos em seu texto original, seja um primor terminolgico, pois o constituinte originrio preocupou-se muito em bem costurar o texto, empregando sempre os mesmos termos quando representativos da mesma idia (como ocorre com a funo social). No entanto, o legislador no se mostrou infenso a certos deslizes e escorreges, como no caso das normas sobre diretrizes e normas gerais. Ao que parece a Constituio indica esses dois termos (diretrizes e normas gerais) para uma s realidade jurdica. Nesse sentido, pronunciou-se a professora Odete Medauar: A Constituio Federal atribui Unio ora competncia para legislar sobre normas gerais, ora competncia para legislar sobre diretrizes ou para institu-las, mostra-se cabvel indagar quanto equivalncia do teor dos respectivos textos que as expressam. Em outras palavras: diretrizes e normas gerais podem ser consideradas similares para efeito do alcance dos preceitos contidos nas respectivas leis? A resposta h de ser positiva. A consulta literatura revela que se usa o termo diretrizes para conceituar as normas gerais ou que se englobam ambas sob a rubrica de legislao principiolgica. Em matria urbanstica, o art. 24, i, diz que cabe Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar sobre direito urbanstico. E por fora do 1, deste artigo, a competncia da Unio, quanto legislao concorrente, se expressa em normas gerais. De seu lado, os artigos 21, xx, e 182 mencionam o termo diretrizes para assinalar a competncia da Unio no assunto. V-se, ento que a Lei Maior, no campo urbanstico, tanto se refere a normas gerais quanto a diretrizes, o que se mostra equivalente. Esta equivalncia transporta para as diretrizes o mesmo alcance de que so dotadas as normas gerais.2 Portanto, no h qualquer diferena jurdica ou ecacial entre diretrizes e normas gerais. Pois bem, a competncia sobre matria urbanstica, que o segmento responsvel pela organizao e reorganizao das cidades, estabelecendo as condies de uso e aproveitamento da propriedade e do solo, desenhando as funes sociais de crescimento e ordenao dos centros urbanos, foi reservada aos municpios por meio de seus planos diretores. Entretanto, a matria urbanstica foi igualmente reservada competncia concorrente entre Unio, Estados e municpios

2 Coordenao de Odete Medauar. Estatuto da Cidade. rt, 2a edio, p.20.

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(art. 24, inciso i), e no mbito da competncia concorrente, a lei federal deve se limitar xao e previso de normas gerais, que no excluem a competncia suplementar dos Estados, desde que no haja conito entre elas. A Carta Maior, portanto, prestigiou a organizao federativa, reservando Unio, competncia para a xao de diretrizes gerais, orientadoras dos planos de urbanizao, que devem ser implantados em termos prticos e de forma efetiva em cada cidade, por leis locais, que so obrigatrias. Portanto, tambm pelo enfoque das competncias, vericamos que no h qualquer distino til entre normas de diretrizes e normas gerais. As normas gerais de efeito abstrato devem ser editadas pela Unio, e as normas efetivas, voltadas conquista de efeitos concretos diretos, devem ser editadas pelos governos locais. O Estatuto da Cidade se afeioa a tal desiderato (normas gerais), porque, mais diretamente, cria vinculaes ao legislador municipal, do que ao cidado, orientando e vinculando toda a produo legal local. Disciplinado e instituindo o plano geral para a criao e implantao da poltica urbana, cumprindo seu mister de xar modelos gerais, o Estatuto da Cidade disponibiliza o instrumental jurdico necessrio para a busca ou para a conquista de cidades melhor organizadas. O Estatuto da Cidade, ecazmente, no gera direitos individuais, pois no h consistncia impositiva. Pode gerar, em tese, certos direitos coletivos, que afetam os cidados, grupos, entidades, que, em princpio, podem exigir ao Executivo e/ou ao Legislativo locais, que, em ateno s suas peculiaridades, sejam implantados ou empregados os instrumentos certos e corretos para a organizao da cidade. Trata-se de um direito coletivo, mas o caminho para sua conquista mais ajustado ao percurso poltico. Portanto, a funo nica do Estatuto da Cidade a de estabelecer diretrizes gerais. A questo da regularizao fundiria e urbanizao, como no poderia deixar de ser, foi indicada como prioritria no Estatuto da Cidade, e tal determinao imperativa para os governos locais. Por sua natureza de norma geral ou de diretrizes, o Estatuto da Cidade no apresenta qualquer regra ou qualquer orientao ligada implementao concreta da poltica urbana, no se pronunciando sobre se o programa deve dar incio regularizao fundiria, se urbanizao ou titulao dominial. De certa forma, mesmo no vocacionado implementao prtica da poltica urbana, o Estatuto da Cidade cumpriu corretamente seus propsitos. Repassou a orientao prtica ao plano diretor, que, fatalmente, entregar competncia discricionria dos rgos

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tcnicos municipais (por vezes os fatos podero recomendar a pronta regularizao registral, mormente quando venha a envolver situao consolidada e com padres aceitveis de urbanizao, outras vezes, ao reverso, poder exigir a prvia urbanizao, com o alargamento ou calamento das vias de acesso, a conquista e a previso de espao para os equipamentos pblicos e de lazer ou a desocupao parcial das reas de risco ou de preservao permanente). A discricionariedade, s para relembrar, no que diz respeito regularizao fundiria, refere-se sua extenso e forma, no estando ao alvedrio do administrador promover ou no a reorganizao das cidades. Sua liberdade de escolha ou de opo limita-se maneira ou forma como deve ser efetivada. 4.3. Plano diretor o plano diretor o grande instrumento da poltica urbana. Como um plano denitivo, deve desenhar a cidade desvendando suas potencialidades e carncias, indicando como e por quais caminhos deve ocorrer o adensamento e quais reas devem ser preservadas virgens e inabitadas. A cidade deve ser pensada pelo plano diretor que deve ostentar duplo carter. Deve ser geral em termos de abrangncia territorial e integral no que afeta aos instrumentos de organizao interna. Diligentemente, o legislador constituinte no atribuiu simplesmente lei ordinria a tarefa de organizar a cidade. Tambm no elegeu outro veculo normativo, como, por exemplo, a lei complementar, que por seu maior rigor formal, possui mais estabilidade e imutabilidade do que as leis ordinrias. O constituinte foi prudente e exigente. Incumbiu essa difcil tarefa a um plano, pois este. por sua generalidade e abrangncia, confere maior segurana e estabilidade, por se encontrar imune a mudanas pontuais, que invariavelmente decorrem de interesses especulativos que apenas alimentam a corrupo. Como plano, a organizao da cidade e a eleio dos mecanismos indispensveis para tanto devem ser feitos de forma unicada, pois a soluo para uma regio, para um bairro, para uma avenida, inuencia e interfere o todo, e em cada parte. A cidade solucionada quando se obtm o equilbrio indispensvel entre as necessidades internas, de forma que todas as decises e solues se encontrem necessariamente vinculadas. O plano deve ser concebido por inteiro e somente pode ser modicado por inteiro. Lembre-se que todo direito coletivo possui seu vis individual. A organizao das cidades decorre de um direito coletivo e confere a cada um dos habitantes o direito individual que lhe afeta. A alterao

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3 Hely Lopes Meirelles. Direito municipal brasileiro. Malheiros, 6a ed., p. 394. 4 Marcos Mauricio Toba. Estatuto da Cidade. Obra coordenada por Odete Medauar, 2a ed., p. 245/246.

no plano (que em princpio sempre problemtica e, portanto, deve ser evitada), confere aos habitantes eventualmente prejudicados, o direito justa reparao dos danos experimentados. Trata-se da justia distributiva, em que o todo responde pelos prejuzos individuais. Portanto, de suma importncia a xao do plano e a sua manuteno, sem alteraes, sem mudanas, sem especulao imobiliria, para que a implementao das medidas obtenham resultado, que somente so obtidos aps longos anos de esforo e direcionamento concentrado. A Constituio no emprega palavras ou termos inteis. Quando aludiu a plano diretor atrelou o instrumento a essa necessidade de estabilidade ou quase perpetuidade. O saudoso professor Hely Lopes Meirelles j destacava que o plano diretor deve ser uno, nico e integral.3 No mesmo sentido e de forma corretamente enftica, o professor. Marcos Maurcio Toba acentuou que parece claro que o arcabouo constitucional atual j no mais tolera o improviso.4 Lamentavelmente, o legislador local, em muitos casos, como a cidade de So Paulo, optou por fracionar o instrumento e tal desvio tem conseqncias jurdicas muito ntidas, pois ou os diversos planos so inconstitucionais por no respeitarem o carter unitrio do instrumento, ou as diversas leis, que o formam, devem ser consideradas como reunidas, de tal forma que no admitem alteraes pontuais sem a mudana do plano inteiro e cabal. Qual o contedo do plano diretor? A Constituio estabelece que a poltica urbana tem como propsito organizar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Prev que o plano diretor seja obrigatrio e deve ser concebido como instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana. Um dos focos mais contundentes do plano o direcionado eliminao de eventuais tendncias especulativas. Deve prever mecanismos para forar os proprietrios de imveis no edicados, subutilizados ou no utilizados, a dar destinao compatvel com os interesses da cidade, sob pena da imposio de sanes. O interesse tutelado pela Constituio Federal afeta a maior racionalidade na utilizao de equipamentos pblicos, para que as regies dotadas de tal instrumental sejam utilizadas por um contingente populacional compatvel com a potencialidade. Trata-se da busca ao pleno-emprego dos equipamentos pblicos, como escolas, hospitais, creches, vias de acesso, transporte pblico, gua, luz, esgoto etc. A capacidade instalada deve ser utilizada e no subutilizada.

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Assim, cumprir uma poltica urbana nica para a cidade e dar contedo prtico funo social da propriedade, prevendo a melhor forma de utilizao e fruio populacional dos equipamentos pblicos, envolve:
A

previso do zoneamento, com a xao da potencialidade construtiva de cada regio ou bairro; previso das reas a serem desapropriadas para que a cidade seja rasgada por vias de acesso ou para implantao de meios de transporte pblico, de forma compatvel com as necessidades; previso de reas a serem desapropriadas para a construo de edifcios pblicos; delimitao das reas, priorizando a regularizao fundiria; delimitao das reas dos mananciais e de preservao ambiental; e outros assuntos e interesses correlatos, ligados aos interesses maiores, direcionados a bem organizar as cidades. Existe, portanto, um campo material nsito e prprio do plano diretor. Compem o plano, no apenas as regras que o integram, mas tambm as normas que possuem consistncia material prpria dele. A poltica urbana, cujas diretrizes encontram-se no Estatuto da Cidade, deve ser implementada pelo plano diretor, que, em ateno s peculiaridades da cidade, deve empregar os mecanismos e instrumentos mais adequados para o intento. O plano diretor pode indicar todos os mecanismos disponibilizados pelo Estatuto da Cidade, ou algum deles. A eleio deve ser feita pelo legislador local, orientado por consultas feitas por audincias pblicas. As audincias pblicas garantem, no processo de elaborao do plano diretor, uma maior possibilidade de participao da populao, opinando e trazendo suas idias, opinies e crticas.5 Destaque-se, mais uma vez, que a questo da regularizao fundiria, no se coloca como uma franquia ao legislador municipal. A liberdade que ele possui situa-se apenas na forma como essa questo deve ser enfrentada pelo plano diretor.

5 Marcos Mauricio Toba, obra citada, p. 246.

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5 PARCELAMENTO DO SOLO URBANO As cidades, salvo aquelas que so concebidas em pranchetas com prvio planejamento, so formadas, mormente em seus anis perifricos, por parcelamentos do solo. A cidade de So Paulo um exemplo contundente dessa situao. Os nobres bairros de Pinheiros, Pacaembu, Sumar, apenas para citar alguns exemplos bem conhecidos, foram formados por loteamentos, estruturados e concebidos pela iniciativa privada. Portanto, como bem destaca o jurista Edesio Fernandes, os loteamentos no so apenas a criao de lotes em lugar de grandes glebas, mas na verdade so cidades, ostentando toda a problemtica e complexidade delas. Os loteamentos possuem funo estrutural nas cidades. A lei que inicialmente cuida do parcelamento do solo urbano a lei federal n 6.766/79, que se encontra em vias de reforma. ela que apresenta as exigncias formais para a aprovao e orientao dos parcelamentos. O dimensionamento correto de tais exigncias possui repercusso direta na formao e regularizao dos empreendimentos, pois quanto mais exigente e intransigente forem as posturas maior ser o nmero de parcelamentos irregulares e clandestinos. Tal feito gera um imenso dcit social e se as exigncias forem brandas em demasia os desmembramentos e loteamentos no lograro gerar cidades mais aparelhadas em ateno s necessidades da populao que l se instalou. O equilbrio sempre necessrio para se atingir a nalidade da norma e do ordenamento como um todo. Esse propsito, voltado funo social, mostra-se necessrio para gerar e propiciar qualidade de vida. Como anotado, as bases jurdicas para o fracionamento do solo esto previstas na lei federal n 6.766, que, como toda e qualquer norma desse escalo e com tal contedo, cumpre funo de norma geral. A anlise e o estudo dessa lei no se mostra to fcil e to direta. Ela possui disposies de vrias naturezas e matizes, que envolvem competncias distintas entre os entes federados. Ao menos quatro naturezas diferenciadas pode-se extrair desse diploma legal: normas de natureza registral; de natureza urbanstica; de natureza ambiental; e de natureza social (direito consumerista). Cada uma dessas naturezas envolve um feixe de competncia, que redunda na eccia e no sentido da norma. Portanto, todas as disposies contidas na lei n 6.766 que tenham carter ou sentido registral sero impositivas e dotadas de eccia plena e aplicabilidade imediata, posto que, nos termos do art. 22, inciso xxv, a competncia da Unio. Assim, a lei federal no necessita

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ser complementada, regulamentada ou esmiuada por nova lei integradora. Ela possui eccia plena e aplicabilidade imediata. No entanto, em se tratando de disposio de sentido urbanstico, que a tnica maior da lei n 6.766, a lei federal ter apenas o sentido de norma geral, prestando-se como padro ou parmetro para ser implementada pela legislao municipal. Observe-se que a competncia concorrente, prevalecendo apenas a lei local, atuando a lei federal, nos termos do inciso i, combinado com o 4, do art. 24. As questes ambientais e sociais seguem idntica regra. A competncia de ndole executiva segue a mesma regra do art. 23, da Carta Maior, que xa competncia comum. Portanto, obrigao dos municpios proceder scalizao, acompanhamento, disciplina e aprovao dos loteamentos. Mais do que isso, ao rgo local compete tomar as providncias inerentes regularizao dos parcelamentos irregulares. Alm disso, impe ao parcelador as providncias necessrias concluso do empreendimento ou realiza-as diretamente, arcando com os custos, quando for invivel a recuperao dos parcelamentos, com o empreendedor relapso ou com a populao envolvida. Nesse sentido, transcrevemos o art. 40, que possui a seguinte redao: Art. 40. A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal, quando for o caso, se desatendida pelo loteador a noticao, poder regularizar loteamento ou desmembramento no autorizado ou executado sem observncia das determinaes do ato administrativo de licena, para evitar leso aos seus padres de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de lotes. A lei federal ser modicada, mas o novo projeto no pode alterar signicativamente essa situao. Mantm-se o dever do municpio promover as regularizaes dos parcelamentos irregulares ou clandestinos sempre que o empreendedor mostrar-se desidioso e/ou omisso. H sempre muita diculdade em se compreender o sentido e o alcance de qualquer dispositivo encartado na lei n 6.766, porque ela enfeixa regras e disposies de diversas origens, matizes ou contedos, envolvendo competncias das trs esferas de poder. O artigo 40 ostenta dupla natureza. Possui um certo sentido urbanstico (art. 30, i e vii), e um certo contedo ligado ao direito consumerista. Em ambos os casos, a eccia da regra de norma geral.

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Com essa caracterstica de comando geral, a leitura direta do art. 40 revela que o dever do governo local de regularizar empreendimentos irregulares encontra-se envolto em um certo campo discricionrio, ligado forma e extenso em que tal regularizao deve ser realizada. No h, portanto, franquia para a no-realizao dessa obrigao. Assim, cumpre enfatizar mais uma vez que a extenso da regularizao fundiria pode ser decidida pelo municpio. Mas ele no pode se esquivar de tal tarefa, pois envolve direito individual dos ocupantes das reas irregulares. 6 PARCELAMENTOS IRREGULARES Em So Paulo, temos, aproximadamente, 2.100 parcelamentos irregulares, que, em princpio, admitem regularizao (regularizveis), os quais abrigam mais de 400 mil famlias e um nmero muito elevado de pessoas. Grande parte desse contingente populacional adquiriu, pagou e edicou nos lotes. Porm, no conquistaram acesso registral, em razo de irregularidades na formalizao dos parcelamentos e/ou imperfeio dos ttulos que receberam. Igrejas e associaes locais tm se ocupado dessa problemtica, mas invariavelmente elegem providncias inaptas para resolver o problema em sua magnitude. O caminho para a superao procedimental/burocrtica dessas reas, deve ter incio a partir da iniciativa do poder pblico, na forma preconizada pelo art. 40 da lei n 6.766, que, como anotado acima, recebeu a tarefa ligada regularizao dos parcelamentos irregulares ou clandestinos. Em So Paulo, foram tiradas fotos areas de toda a regio metropolitana, observando uma altura de 3 mil metros, que permitem adequada reproduo em plantas, que expem, com perfeio tcnica, a real situao das reas fracionadas e ocupadas. Esse trabalho, nanciado pelo bid, ainda est em fase de concluso. Deveria ter sido disponibilizado em outubro de 2005 (estranhamente essa importante informao que facilita a regularizao, ainda se encontra trancaada nas gavetas burocrticas da prefeitura). O municpio de So Paulo dispe de levantamentos realizados por sua equipe tcnica que considera algumas das grandes glebas irregularmente parcelas, que esto sendo tratadas como prottipos iniciais para o incio da regularizao fundiria urbanstica geral. Como destacado, a ocupao irregular e desorganizada dos espaos urbanos efetivou-se, basicamente, em razo de invases e ocupaes. As invases ocorreram acentuadamente sobre reas, que, em princpio, no admitem a regularizao, como as reas

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de mananciais, pois evidente que o leito hidrogrco que serve de abastecimento cidade exige proteo incondicional. Alis, o interesse coletivo, nesses casos, atua contra o invasor ou ocupante, pois a sua permanncia, degradando e contaminando os mananciais, no atende aos interesses da cidade. Tambm aqueles que se encontram em reas de risco no podem receber a benesse da regularizao, situao que exige que o Poder Pblico atue deslocando a populao invasora ou impedindo a invaso no consumada. A regularizao, portanto, atua sobre reas nas quais o interesse coletivo de ordenao da cidade se mostra mais claro, mais evidente. Em termos prticos, esse movimento materializa-se em reas de ocupao que envolvem os parcelamentos irregulares e as favelas implantadas sobre reas particulares, ou mesmo pblicas, no aparadas por restries ambientais. O plano diretor, lei que tem a misso de estabelecer, de uma forma completa e integral as diretrizes e os interesses da cidade, criou as zonas especiais de prioridade para a regularizao.6 Em So Paulo, o plano de diretrizes xou as reas de preservao, apartando-as das reas de interesse social (zeis), o que conferiu o necessrio vetor para a regularizao fundiria. As reas de preservao permanente foram, portanto, excludas da regularizao fundiria, em uma eleio correta e adequada do legislador ordinrio, ao passo que as reas de favelas (zeis i) e as reas loteadas irregularmente (zeis ii) compem a prioridade do sistema de reorganizao da grande metrpole. 7 INFLEXIBILIDADE DAS REGRAS REGISTRAIS de se considerar que o segmento registral, e aqui estamos aludindo s normas que disciplinam a matria, ainda conserva toda a reverncia ao direito individual de propriedade, tratando-o como absoluto e indevassvel. A Lei de Registros Pblicos, lei federal n 6.015/73, mesmo atualizada pela lei n 10.931/04 e outras que a antecederam, continua sendo um diploma rgido e de difcil manejo jurdico. A Lei de Registros Pblicos, de se sublinhar, foi editada em data anterior Constituio de 1988, de sorte que seu texto experimentou, ou deveria ter experimentado, os efeitos recepo, que acolhe apenas as disposies harmnicas com a nova ordem e descarta as regras que com ela venham a conitar. Entretanto, essa anlise no tem sido feita por nossos tribunais, que examinam as pendncias registrais frente s disposies originais, no fazendo a necessria adaptao de contedo, imprescindvel

6 Infelizmente o legislador local no vem cumprindo o desiderato constitucional da forma como concebido no texto supremo, pois o plano diretor, justamente por ser um plano, deveria ser concebido em documento nico, infenso a alteraes pontuais, porque um plano somente pode ser alterado por outro plano, sempre prevendo todos os interesses da cidade, alicerados no zoneamento e na criao das zonas especiais. Em So Paulo, o plano diretor foi fatiado em plano de diretrizes e planos regionais. Ademais, normas que deveriam compor o seu texto foram tratadas como leis independentes, situao capaz de gerar muita insegurana e instabilidade, incompatvel com os interesses de formao da cidade, e instiga, em todas escalas, focos de corrupo.

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7 O professor Walter Ceneviva, em sua obra Lei dos Registros Pblicos Comentada, Saraiva, 16a ed., p 13, destaca que o art. 13, consagra a regra tradicional de que ao serventurio se veda a prtica dos atos de registro por sua prpria iniciativa, salvo quando a lei a determine.

para ajustar o texto legal aos novos princpios e novos programas constitucionais. O padro registral que a lei concebe escora-se em grandes princpios, voltados segurana e estabilidade do sistema, os quais no permitem a necessria exibilidade para dar cumprimento regularizao fundiria. Portanto, necessrio um exame sobre essas bases principiolgicas, para se aquilatar o real sentido e alcance frente ao texto de 1988, que, signicativamente, introduziu um novo captulo dedicado poltica urbana como uma das prioridades nacionais. Em primeiro lugar, fazendo uma introspeco no sentido primitivo da Lei de Registros Pblicos, temos o princpio de instncia, que possui lastro e contedo atrelado idia de legitimidade, pois exige que o dado tabular somente seja alterado em ateno e respeito a requerimento expresso do titular do direito registral. Sem o pedido do interessado, apenas o Ministrio Pblico pode proceder a requerimento para a correo tabular (art. 13, ii).7 Portanto, para o princpio de instncia em sua concepo primitiva, a correo tabular somente pode ser feita em ateno a expresso requerimento do titular do direito. Aplicado em sua dico original, o princpio torna invivel a regularizao de qualquer parcelamento sem o pedido do titular. O segundo princpio que a lei concebe o da unitariedade, que impe a obrigatoriedade de cada imvel ter matrcula prpria, por ocasio do primeiro registro (art. 176, 1). Esse princpio tem contedo mais voltado racionalidade e segurana do sistema, no estorvando as correes necessrias para o aperfeioamento tabular. Igualmente, os princpios da legalidade exigem que somente conquiste acesso registral os ttulos previamente previstos em lei. No geram, assim, maiores embaraos e no representam estorvo aplicao dos preceitos da nova ordem constitucional. Temos ainda o princpio da legitimao registral, consagrado pelo artigo 252 da Lei de Registros Pblicos, que proclama a validade dos atos de registro, inclusive quando o ttulo causal seja portador de anomalia ou vcio capaz de comprometer sua higidez jurdica. Assim, mesmo quando o documento base do trespasse imobilirio venha a ostentar ou apresentar vcio ou irregularidade intrnsecos os efeitos do registro so mantidos e devem ser observados, enquanto no se materializar o cancelamento. Esse princpio tem pouca uncia, mas representa um certo estorvo quando contrastado com o princpio da autotutela que submete toda a ordem administrativa.

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Por m, e como escora maior da higidez do sistema tabular, a Lei de Registros Pblicos consagra os princpios da especialidade e continuidade. O primeiro, pode ser visto sob a tica objetiva e subjetiva. A especialidade objetiva exige que a descrio tabular individualize o imvel, apartando-o de qualquer outro, tornando-o nico. A especialidade subjetiva, da mesma forma, exige que os titulares e envolvidos sejam adequadamente qualicados, de forma a afastar as confuses e riscos de homonmia. Toda a estruturao principiolgica, portanto, destinada a resguardar o direito individual propriedade privada, gerando uma trama bem montada que resguarda corretamente esse direito. Entretanto, quando a questo ultrapassa o direito individual e atinge o direito coletivo, esses princpios deixam de atender aos ditames da ordem jurdica, o que exige uma certa reavaliao de posturas, com uma reinterpretao de todo o sistema registral para que ele se harmonize com o princpio da funo social da propriedade. Na prtica, a manuteno do sentido primitivo desses princpios, quando a questo envolve regularizao registral, capaz de gerar o emperramento, impedindo as correes e ajustes que a medida fundiria exige, desconsiderando, indevidamente, o interesse coletivo. A inabilidade do sistema registral para resolver questes decorrentes das necessidades coletivas pode ser minorada caso seja dado nfase a outros princpios que igualmente povoam a Lei de Registros Pblicos, mas que no foram adequadamente estudados e exercitados na prtica. Estamos aludindo ao princpio da realidade, ou princpio da verdade, ou princpio da eccia das vontades. O art. 212 da lei exige que os registros exprimam a verdade, para que a descrio tabular no seja apenas um desenho terico das caractersticas do imvel, mas que corresponda realidade da sua implantao no solo, determinada por suas marcas e marcos. Assim, entre a realidade formal e a verdade fsica, a lei opta pela segunda, at porque o sistema de registros no pode car alheio e divorciado do prprio objeto, que o lote, a gleba, a encosta, o morro, o vale, o muro, a edicao, a praa, a rua, ou seja, a cidade como um todo. O princpio da eccia das vontades encontra-se enunciado no art. 213, que confere efeitos aptos a alterar a informao tabular a partir da vontade das partes envolvidas. A nova regra, introduzida pela lei n 10.931/2004, estabelece que nas reticaes, desde que todos os confrontantes concordem, as divisas podem ser alteradas.

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Por simples consenso, ajuste procedimental ou por contrato (escritura pblica), a informao tabular pode ser alterada em respeito vontade subjetiva dos envolvidos. O direito real passa a ostentar consistncia tambm em razo dos interesses subjetivos envolvidos. No h apenas o umbilical vnculo com as marcas do imvel. Esses dois princpios conrmam que o sistema registral no to hermtico como entendido pelos vrios segmentos. Ele permite a substituio do errado pelo verdadeiro, admitindo, inclusive, que os detentores do direitos inuenciem ou determinem alterao no desenho e descrio registral, prestigiando as vontades dos envolvidos. Assim, quando a questo envolver regularizao fundiria, as regras registrais devem ser pensadas em ateno ao padro da funo social, que prestigia o coletivo em oposio ao individual, que pode ser representativa da verdade do imvel, ou pode ser considerado fruto da vontade dos envolvidos. 8 DIFICULDADES PRTICAS A melhor utilizao dos mecanismos para a regularizao registral representa o primeiro grande desao na caminhada para a regularizao das cidades, pois o aperfeioamento e aprimoramento tcnico de medio e mapeamento das reas ocupadas, do ponto de vista jurdico, podem provocar mais problemas do que solues no mundo registral, como atualmente concebido. Embora dotado de grande qualidade, o levantamento planialtimtrico, que revela a real ocupao do solo e expe a situao efetiva e real da gleba fracionada e ocupada por parcelamentos irregulares, pode provocar grandes diculdades prticas para a sua insero e correo registral. Isso porque as descries das antigas glebas so invariavelmente decientes ou com descrio tabular insuciente. O levantamento real decorrente das fotos reproduzidas em plantas capaz de gerar, destarte, um descompasso entre a informao tabular e a retratada na foto. Esse desalinhamento, em face da rigidez do princpio registral da especialidade, cria diculdades na correo e ajuste, representando srio entrave. As imprecisas e invariavelmente decientes descries tabulares das grandes glebas no conseguem prescindir da ao de reticao, necessria para ajust-las a um sentido nico e simtrico, como forma de recuperar a verdade que o flio real deve espelhar. A reticao de registro, mesmo sendo um procedimento de ndole e de contornos administrativos, marcada por peculiaridades que devem ser entendidas para que seu manejo no estorve,

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mais ainda, as tentativas voltadas regularizao fundiria. Por conta disso, que se deve reavaliar os princpios, para que eles se ajustem funo social da propriedade, reverenciando o interesse coletivo, em ateno realidade ftica e vontade dos envolvidos diretamente. 9 DIREITO RETIFICAO DE REGISTRO Importante destacar que a ao reticatria se aparta das demais aes dominiais, pois o nico mecanismo apto e prprio para a correo do flio real, a partir da informao ftica e fsica para alterar a informao registral. As demais aes que versam sobre a propriedade caminham em sentido oposto, partem do dado tabular para determinar o resultado ftico. Por exemplo, na ao reivindicatria, o titular do domnio reivindica a posse do imvel injustamente tomada por terceiros, clamando para que se lhe seja reconhecido e concedido o direito que seu ttulo espelha. A pretenso judicial se alicera em um direito calcado no registro, e este apto a produzir a alterao fsica. Na ao demarcatria, o dominus busca aviventar divisas e limites entre propriedades. Eexige que a informao tabular se materialize em marcas e marcos. Tambm, nesse caso, a informao primeira, necessria para orientar o trabalho do perito e agrimensores, a tabular, que deve determinar o resultado fsico e ftico. Por m, a ao discriminatria, que franqueia ao Poder Publico discriminar propriedades para isolar e identicar terras devolutas. Igualmente, nesse caso, a soberania da informao tabular ou de ttulos aptos ao registro, que, discriminados, permitem apurar as reas pblicas devolutas. Todas essas demandas dominiais tm como foco principal a descrio tabular, apta a alterar as divisas ou marcas e marcos do solo. Portanto, nessas aes, o percurso parte da informao tabular para o mundo fenomnico, pois aquela que determina o resultado da demanda. Contrariamente, na ao de reticao, o sentido se mostra oposto, partindo da informao fsica para o dado tabular. Trata-se de mecanismo peculiar e singular em nosso ordenamento, o que exige muita ateno e cuidado em seu manejo. A reticao pressupe uma descrio tabular deciente, incompleta ou errada e sua reformulao depende de elementos fsicos e concretos. Por sua singularidade e importncia, a ao reticatria sobressai-se, mormente, pela necessidade de corrigir e fazer superar as decincias contidas nas descries registrais antigas. Entretanto,

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o seu uso pode no se mostrar muito fcil para a implementao da regularizao fundiria, porque as estruturas judiciais, em regra, no conseguem dar sentido jurdico funo social da propriedade, abandonando o princpio em sua aplicao prtica. 10 PROCEDIMENTO RETIFICATRIO A ao de reticao de registro no se presta para acertar ou legalizar invases, entendida principalmente como a atuao que alarga as medidas, que faz transbordar a posse para terrenos alheios, mormente de confrontantes. A reticatria limita-se a corrigir as decincias descritivas ou fazer superar os erros que tenham apartado a descrio registral das dimenses do imvel tal como ncado originalmente. Seu propsito nico o de ajustar a descrio tabular realidade, corrigindo falhas, suprindo omisses e complementando informaes. Voltada a revelar a verdade, a ao de reticao de registro deve capturar as informaes originais, levantando os vestgios da implantao fsica. A verdade que a lei de registros pblicos proclama em seu art. 212, corresponde primeira informao, determinada pelas marcas e marcos lanados originalmente ao solo. O resgate de tal informao faz-se pelo exame dos vestgios ou indicaes que denunciam a ocupao original. Nesse sentido, fotos areas da poca da implantao so muito valiosas, como tambm as marcas presentes, reveladas, por exemplo, pelo respeito ao alinhamento com a via pblica. Essa informao representa um vestgio ou indcio de que o imvel est onde sempre esteve. Outros vestgios importantes decorrem da constatao da existncia de divisas xas, consolidadas e respeitadas por longos anos, respeito aos imveis confrontantes (vericao de que eles no experimentaram desfalques) etc. Esses vestgios recuperam a origem do imvel e permite a correo tabular. No podemos deixar de lembrar que estamos tratando de regularizao fundiria, em que os interesses em jogo se invertem, pois prestigiam os interesses ligados melhor ordenao das cidades e no ao direito individual do titular do domnio. Alm dessa prevalncia de interesses jurdicos, a utilizao da via reticatria exige uma compreenso de todos os seus contornos procedimentais para que a ajuda seja canalizada para dar e efetivar a prevalncia funo social. Nesse ponto, de se relembrar que o procedimento da reticao de registro no tem como meta nica e exclusiva capturar e resgatar a verdade tabular. Tem contedo mais abrangente ao permitir a reticao em ateno aos interesses (vontades) dos interessados.

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Nesse sentido, mostra-se relevante a exata compreenso de que a ao reticatria pode caminhar para a busca de sua correo tabular ou para o consenso entre os interessados. Para tanto, a lei federal n 10.931/2004 disponibilizou a reticao unilateral, em que a correo se consuma pela insero de medida ou de informao ausente da descrio tabular, e a reticao consensual, quando o ajuste ou correo depende do consenso, da concordncia ou anuncia entre os confrontantes. Portanto, a verdade tabular no o nico ponto de apoio da ao reticatria que se pode escorar e alicerar na vontade dos envolvidos e interessados, que daro o formato registral denitivo. Destarte, a legislao admite a existncia de um componente volitivo que pode ingressar como elemento essencial na via reticatria. Outra caracterstica do procedimento de reticao de registro a sua estrutura de procedimento administrativo e tal enquadramento representa uma grande diferena no enfoque e na interpretao procedimental. O procedimento administrativo pode ser submetido jurisdio voluntria ou procedimento administrativo puro. No primeiro caso, vincular as reticaes consensuais e, no segundo, as unilaterais. Em ambas as situaes, os procedimentos so informados pelos princpios da informalidade, celeridade, economicidade e da melhor aparncia. Tudo isso em contraste com o processo de ndole jurisdicional. Esses princpios conferem ao procedimento administrativo uma melhor dinmica. Qualquer usurio ou interessado pode ingressar com o pedido reticatrio, independentemente de interlocutor tcnico. O pedido deve ser recebido, inobstante a existncia de eventuais falhas na postulao. O processamento deve ser gil e rpido e no pode determinar grandes custos, bem como gerar sucumbncia. Por m, o procedimento de reticao de registro tambm regido pelo princpio da melhor aparncia, que se distancia da certeza e segurana que marcam o processo judicial, dando mais mobilidade e agilidade ao procedimento. Por se tratar de procedimento de ndole administrativa, que direcionado ao aperfeioamento de um ato administrativo, como o o ato de registro, sua deciso nal no conquista a denitividade. Isso, em termos prticos, representa uma facilidade, pois as diligncias e a colheita de provas podem se limitar a cumprir esforo ordinrio, sem a necessidade da implementao de medidas extraordinrias. O princpio da melhor aparncia, portanto, decorre da ausncia de denitividade ecacial das decises reticatrias e tem uma grande e relevante aplicao prtica na agilizao do procedimento.

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Assim, quer seja pela questo procedimental que se ajusta ao princpio da melhor aparncia, quer seja pelo impulso representado pela priorizao da funo social, a regularizao fundiria, na sua fase reticatria, exige posturas sensatas e ecazes para a conquista do resultado nal. Nesse contexto, sendo a ao de reticao um mecanismo singular e nico para as correes tabulares e imprescindvel para o acerto das grandes glebas parceladas, a sua utilizao e manejo deve ser realizado com base no vetor legal, que autoriza a correo do flio real, no s para ajust-lo verdade, como tambm para compatibiliz-lo vontade dos interessados e envolvidos, e sempre orientado pelo entendimento de que se trata de procedimento administrativo, vetorizado pela informalidade e agilidade. 11 REGULARIZAO REGISTRAL NA REGULARIZAO FUNDIRIA O procedimento de ajuste do desenho tabular situao real ou consensual apresentada, quando o objeto envolve grandes glebas urbanas, no dos mais fceis e geis. Em primeiro lugar, porque as informaes tabulares das grandes reas ocupadas sempre apresentam descrio absolutamente imprecisa e/ou deciente. Ou so omissas em relao s perimetrais, ou no indicam os ngulos de deexo, ou, ainda, no indicam com preciso os pontos de amarrao ou os condicionam a referncias que no mais so encontradas. As vetustas descries tabulares das grandes glebas, mesmo quando apresentam pontos de amarrao ou localizao, no se mostram conveis. Invariavelmente, mostram-se ligadas a fenmenos naturais, como riachos, rvores, vales e cumes, ou articiais como marcos e cercas, que j no mais existem, ou que no se apresentam com nitidez aps a ocupao populacional. As glebas, considerando a situao tabular, no possuem bases fsicas seguras e conhecidas, de forma que se torna problemtico o estudo registral para se aquilatar onde a ocupao se consolidou ou sobre quais assentos registrais a rea regularizada se encontra. Alm do mais, as reas objeto de regularizao pela municipalidade (art. 40, da lei n 6.766), por vezes ocupam parte de vrias transcries, ou uma parcela de uma rea desgurada por vrios desfalques anteriores. Nesses casos, o ocial registrador tem diculdades em localizar os desfalques (desmembramentos) e para indicar onde a rea regularizanda se encontra (quando esta for parte da gleba). Toda essa situao gera uma grande zona de incertezas. O registro de imveis no tem segurana para armar quais assentos

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tabulares esto sendo atingidos pelo parcelamento ou em que ponto da gleba ele incidiu ou ocupou. Marcada por essa zona de incertezas, a reticao dessas grandes glebas, quando processada em ateno aos padres registrrios ordinrios e tradicionais, ligados aos direitos relativos propriedade privada e aos interesses individuais, no possui condio de prosperar e impedem o reconhecimento tabular da rea regularizada. No entanto, esse enfoque, em ateno ao sistema jurdico montado a partir da Constituio de 1988, exige alterao. A regularizao dessas glebas deve ser conduzida em ateno aos interesses da cidade, que exige a inverso de prioridades, para que o interesse individual no sobrepuje o coletivo. Essa inverso de prioridades deve ser viabilizada em termos gerais, primeiramente, pelo respeito funo social da propriedade, que prioriza o interesse coletivo de regularizao das cidades; em segundo, pela prioridade que pode conquistar maior uidez e exibilidade quando se considera que o procedimento reticatrio possui ndole administrativa, portanto, vetorizado pela melhor aparncia; em terceiro lugar, quando se toma conscincia de que a Lei de Registros Pblicos exige o resgate da verdade para o ajuste informao tabular; e nalmente, quando se considera que a vontade dos interessados (representada pela ao ou omisso dos confrontantes) apta alterao dos dados tabulares. No existe uma rigidez intrnseca de ordem registral, como se o mundo tabular fosse intangvel por fatores externos essa conscincia deve estar presente nas consideraes dos aplicadores do Direito, mormente pelos registradores imobilirios (muitos tm essa preocupao e viso, por vezes, turvada pela ao das corregedorias). Em termos prticos, se a decincia se vericar no desenho tabular e no no levantamento da municipalidade (como normalmente ocorre), a prioridade jurdica ser sempre no sentido da regularizao. As incertezas e dvidas devem ser debeladas necessariamente a favor dos interesses da cidade, pois, tendo a municipalidade indicado as glebas que devem ser desfalcadas, o registrador somente pode inibir o desfalque se tiver elementos para refutar a indicao do Poder Pblico municipal. O registrador deve levar em conta o princpio da publicidade que os registros geram. Eles sempre permitem ao titular do domnio alterar o ato de registro. Assim, quando no se tem a certeza de que a rea regularizanda no se encontra na gleba indicada, o registrador deve proceder ao desfalque, inaugurando nova matrcula para a rea regularizada, dando-lhe a necessria base registral.

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Quando as dvidas do ocial do Registro de Imveis forem de tal monta que no permitem a localizao da rea parcelada e reticada pela municipalidade instaura-se um procedimento especco, voltado apenas para a exata localizao da gleba original, para se aquilatar se o parcelamento se insere em sua rea. Esse levantamento no reclama por qualquer estudo topogrco, pois tende a identicar a gleba com base em seus primitivos pontos de referncia. Torna-se relevante, para esse efeito, a anlise de plantas reproduzidas a partir de fotos areas. Acrescente-se que nos casos de parcelamentos consolidados h muitos anos, as questes ambientais, que podem ser respondidas pelo prprio municpio, comportam superao tambm em razo da funo social. Tambm em tal situao vivel a inverso das prioridades, exigindo-se a regularizao fundiria. Contudo, no se inclui nesse contexto as reas de preservao permanente e as reas de mananciais, que representando a prpria vida das cidades, no comportam, em princpio, tal inverso de prioridades. O procedimento de reticao de registro das reas regularizadas pelo Poder Municipal ou de reas privadas, no que afeta o chamamento dos confrontantes, foi aperfeioado em seus trmites pela lei federal n 10.931, de 4 de agosto de 2004, que exigiu noticao dirigida ao endereo constante do flio real e no local do imvel, sem novas diligncias, equacionando com equilbrio um dos grandes problemas das aes reticatrias. A nova lei permitiu maior celeridade e agilidade na reticao registral dos parcelamentos regularizados pela municipalidade, ao determinar o chamamento dos confrontantes, agora sob a correta denominao de noticao, apenas em ateno ao endereo do imvel e ao endereo constante do servio registral. Frustradas essas investidas, conclui-se a noticao com a publicao de edital. Portanto, um dos problemas que tanto emperram a regularizao fundiria, foi superado de forma objetiva pela edio da nova lei n 10.931/2004. Em ateno a todos esses vetores, possvel o processamento da ao de reticao de registro especca para a regularizao fundiria, buscando determinar a abertura de nova matrcula para as reas regularizadas, e produzindo, concomitantemente, os desfalques nas transcries ou transcrio que a municipalidade venha a indicar como suporte e base tabular do fracionamento. Nesses casos, quando o registrador vier a armar que o parcelamento regularizado no se encontra nos assentos tabulares indicados, como j destacado, de se realizar um procedimento para a colheita de prova tcnica pericial de ndole liatria, para

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armar ou inrmar o quanto foi certicado pelo ocial do Registro de Imveis. Portanto, todo o esforo interpretativo reverencia os princpios maiores da Constituio Federal, que so direcionados regularizao registral das reas ocupadas e regularizadas pela municipalidade. 12 TITULAO INDIVIDUAL Aps essa primeira etapa da regularizao pela reticao das glebas, que ir gerar o formato da rea j parcelada, abre-se ensejo para uma segunda etapa voltada diretamente titulao individual. Nessa fase, os ocupantes e detentores de ttulos hbeis, para registro, podero apresentar seus contratos e conquistar a propriedade imobiliria, desde que comprovem a quitao (art. 41, da lei n 6.766/79). No entanto, grande parte desses ttulos e documentos apresentam decincias que dicultam o pretendido acesso registral, pois estampam imprecises e equvocos que os desalinham em relao aos dados tabulares. Tambm essa situao comporta superao, com base no disposto no 13, do art. 213, da Lei de Registros Pblicos, que permite aos interessados no registro imobilirio de seus ttulos, a postulao de medida tendente revalidao de ttulo, para o devido ajuste no que afeta as questes ligadas especialidade objetiva e subjetiva. Nesses casos, indispensvel a investigao sobre a origem do ttulo, vericando se quem o outorgou possua poderes para tanto e se a descrio contratual corresponde posse exercida pelo interessado, tal qual descrita na planta de regularizao. A vericao deve ser pautada pelos princpios da razoabilidade e proporcionalidade, aplicveis espcie. Tanto o procedimento de reticao de registro como o de revalidao de ttulos so administrativos. Podem ser processados extrajudicialmente ou judicialmente e so pautados pela informalidade, celeridade e economicidade, permitindo aos usurios, geralmente pessoas despidas de recursos econmicos, a postulao direta, que pode receber apoio de centros universitrios, de assistncia judicial do Estado, assim como da Ordem dos Advogados do Brasil (oab). Entretanto, se o ocupante no dispuser de ttulo que admita a sua revalidao, ter que enveredar pelo caminho judicial, capaz de transformar a sua posse longeva em propriedade, utilizando a ao da usucapio ou de concesso de uso, no caso de reas pblicas. Para viabilizar todo esse percurso interpretativo, foi editada Ordem de Servio pela 1a Vara de Registros Pblicos, que, abaixo

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reproduzida, trouxe orientaes para melhor processar as aes de reticao e de usucapio. Ordem de Servio 04/2005 O Dr. Venicio Antonio de Paula Salles, Juiz de Direito Titular da 1a Vara de Registros Pblicos, da Comarca da Capital do Estado de So Paulo e Corregedor Permanente, no uso de suas atribuies legais e nos termos das normas emanadas da Egrgia Corregedoria Geral da Justia; Considerando que a funo social da propriedade, de que trata a Carta Constitucional, o Estatuto da Cidade e o Plano Diretor de Diretrizes da Cidade de So Paulo, tm na regularizao fundiria uma de suas formas mais ativas de materializao, mormente no que afeta titulao dominial; Considerando que a titulao dominial encontra na reticao de registro e na ao da usucapio os seus mecanismos hbeis e ecientes para este desiderato, o que torna necessrio o aperfeioamento e aprimoramento das formas de processamento, visando a conferir o pleno sentido jurdico para nfase legal, que prioriza os interesses coletivos quando contrapostos a interesses individuais; Considerando, ainda, que o aprimoramento e a racionalizao da instruo do usucapio e da ao reticatria, mormente no que diz respeito confeco ao laudo pericial podem contribuir no s para a agilizao como tambm para a reduo dos custos para os interessados: resolve: i. Cadastramento dos Peritos: 1. Fica institudo o sistema de padronizao dos laudos periciais a serem desenvolvidos junto 1a Vara de Registros Pblicos, voltado ao aprimoramento, ordenao e racionalizao dos estudos tcnicos, para que estes venham a conquistar maior transparncia, melhor comunicao e mais apurada ecincia, mediante um enfoque mais objetivo, voltado a revelar apenas as providncias necessrias e teis ao processo;

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2. Os peritos nomeados junto primeira vara de registros pblicos, devero estar habilitados nos termos da orientao da E. Corregedoria Geral de Justia, comprovando experincia anterior, relacionada a feitos de cunho registral e aes de usucapio. Para tanto, devero demonstrar conhecimento no trato dos dados e documentos tabulares, bem como devero comprovar conhecimento do universo de rgos e departamentos que usualmente fornecem elementos para tais estudos especializados; i. Das Aes de Usucapio: i.1. Laudo Pericial Completo: 1. Nas aes de usucapio em que a posse no coincida com a descrio de uma matrcula ou transcrio, o estudo tcnico no poder prescindir de levantamento topogrfico da posse, que indicar o imvel ou os imveis atingidos. O perito dever proceder ao estudo liatrio para determinar o(s) titular(es) do domnio do imvel(eis) atingido(s), bem como, dos confrontantes. 1 O perito produzir planta a partir da topograa, indicando as medidas precisas, compondo memorial que dever atender seguinte descrio: (a) localizao do imvel com a indicao do logradouro pblico e a numerao; (b) xao de ponto de referncia ou amarrao, que corresponder distancia existente entre o imvel, e o mais prximo ponto de interseco de vias pblicas; (c) O ponto de referncia tratado na letra anterior, ser considerado como ponto 1, que compor juntamente com o ponto 2, a parte frontal do imvel, sendo que os demais pontos devem indicar a mesma seqncia; (d) Todas as medidas perimetrais devem ser apresentadas com duas casas decimais, assim como a rea de superfcie; (e) O polgono que o imvel representa deve ser formado com a indicao dos ngulos internos de deexo (obs: no indicar rumos ou azimutes) (f) indicao dos confrontantes pela localizao do imvel e dado tabular (matrcula ou transcrio), podendo ser indicado o n de contribuinte; 2 A topograa deve contemplar a rea da posse, com a indicao de todos os imveis atingidos ou desfalcados, com a indicao da(s) respectivas matrcula(s) ou transcrio(es);

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3 Na planta devem constar alm da rea de posse, tambm as divisas tabulares do(s) imvel (is) atingido (s), de modo a permitir a visualizao da sobreposio (posse e rea tabular); i.2. Laudo Pericial Simplicado: 2. Nos processos em que a posse da usucapio venha a coincidir com um imvel matriculado ou transcrito, a critrio do juzo, poder ser dispensado o levantamento topogrco, hiptese em que a percia ser simplicada, se limitando conrmao de que a posse exercida no local declarado, mediante simples vistoria ou constatao; 1 Nestes casos, o perito apenas localiza indicando se esta efetivamente se encontra no local descrito tabularmente. 3. Tambm pode ser aplicada a percia simplicada de que trata o item anterior, quando a usucapio vier estribado em justo ttulo, que descreva uma matrcula ou transcrio; i.3. Usucapio de Imvel Situado em Parcelamento Irregular: 4. Constando dos autos informao prestada pela parte, ou pelo perito ou, ainda, pelo Ocial do registro de imveis, informando que o imvel usucapiendo se insere em gleba objeto de parcelamento no regularizado, a serventia judicial ociar Municipalidade, por seu rgo tcnico (resolo), solicitando informaes sobre eventual procedimento de regularizao, requisitando o envio da planta de regularizao, aprovada ou em fase de aprovao: 1 Vindo a conrmao da regularizao da rea e havendo perfeita identicao da posse na respectiva planta au, a percia ser simplicada nos termos do item 4 supra. 2 Tambm deve ser realizada percia simplicada quando a planta ainda no tenha conquistado regularizao administrativa ou registral, desde que a pmsp certique de que se trata de levantamento feito a partir de dados reais existentes no local; 3 Caso a rea no esteja regularizada administrativamente pela pmsp, o curso do feito poder ser suspenso a pedido da parte, aguardando o arquivamento da planta au;

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5. Caso o parcelamento irregular no seja alvo de levantamento tcnico pela pmsp, e sinalize pela potencialidade de numerosos pedidos de usucapio na gleba, poder ser determinado um levantamento pericial geral de toda rea por um nico perito ou por comisso. Neste caso, a Municipalidade (Resolo) ser cienticada, podendo acompanhar e/ou participar da elaborao da planta geral. Concluda a planta, esta ser remetida Municipalidade e depositada no respectivo Registro Imobilirio. 1 Aps o depsito da planta no Registro de Imveis, as percias individualizadas realizadas nos demais processos de usucapio da mesma gleba sero simplicadas, nos termos do item 4; 2 O perito do processo repassar ao perito que procedeu o levantamento nico, o equivalente a 10% (dez por cento) do valor lquido recebido no feito; i.3. Procedimento na Usucapio Laudo Prvio: 6. Em todo e qualquer processo de usucapio poder ser determinada a inverso no processamento, com a produo da prova tcnica pericial precedentemente ao incio do ciclo citatrio, hiptese em que o Laudo completo ou simplificado, tambm conter pesquisa sobre o nome e domiclio do titular do domnio do imvel usucapiendo, de seus confrontantes; i. O titular do domnio ser citado no endereo do imvel e/ou endereo constante do flio real. Frustradas as tentativas de citao nos endereos constantes da informao registral, a serventia judicial dever diligenciar Receita Federal, realizando a citao no endereo indicado pelo rgo scal. Frustradas todas as tentativas o titular do domnio ser citado ctamente, por edital; ii. Os promitentes compradores ou cessionrios tambm sero citados, juntamente com o titular do domnio; iii. Os confrontantes sero citados no endereo do imvel e/ou endereo constante do flio real, sendo que a citao de um coproprietrio inibe a citao dos demais, assim, como a citao de um cnjuge, torna desnecessria a citao do outro;

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9. Quanto o imvel usucapiendo se situar no interior de parcelamento irregular ou em fase de regularizao, a citao deve se limitar ao(s) proprietrios da gleba e aos confrontantes de fato. ii. Das Reticaes de Registro: 10. Para os efeitos de reticao de registro consensual, devem os peritos considerar como intramuros a situao do imvel que conserve a situao da sua implantao original no solo; 1 Para este efeito o laudo dever apresentar todos os indcios e vestgios da implantao original, que so revelados :
A

pela situao apresentada por foto area contempornea implantao do parcelamento; pelo respeito ao alinhamento com a via pblica ; pela proximidade entre a rea de superfcie tabular e a encontrada no local ou entre as medidas perimetrais e s apuradas pericialmente; pela existncia de divisas consolidadas e respeitadas pelos confrontantes. iii. Da Regularizao Fundiria: 11. Os parcelamentos regularizados pela pmsp nos termos do art. 40 da Lei n 6.766, cujas reas coincidam ou no com uma dada transcrio ou matrcula, representando parte de uma gleba, parte de mais de uma gleba ou a rea total da transcrio ou matrcula, podero ser regularizados, mediante pedido formulado Corregedoria Permanente, direcionado ao registro ao descerramento de nova matrcula ou registro : 1 o requerimento atender o item 152, das Normas de Servio da e. Corregedoria Geral da Justia, quando vier instrudo com os seguintes documentos:

auto de regularizao do parcelamento regularizado em via original;

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planta au, com o detalhamento de todo o fracionamento com a numerao dos lotes e a indicao das vias, das quadras, eventual espaos livres e respectivas metragens; certido de propriedade; memorial descritivo da perimetria geral do parcelamento, metragem de superfcie e eventuais confrontaes: planta de localizao; certido de que o parcelamento se encontra consolidado em rea municipal, e que no se enquadra na previso do inciso i, do art. 13, da Lei 6.766; 12. Quando o Ocial do(s) respectivo(s) Registro(s) de Imvel(eis) certicar que o parcelamento regularizado no se encontra inserido parcial ou totalmente no permetro da(s) gleba(s) indicada(s) pela pmsp, o juzo censor poder determinar a realizao de percia tcnica de ndole liatria, que examinar com profundidade a(s) matrcula(s) ou transcrio(es) que deve(m) ser desfalcada(s); 13. Concludo o procedimento, e aprovado judicialmente o pedido de regularizao registral do parcelamento regularizado pela pmsp, o Ocial de Registro de Imveis averbar o desfalque na(s) transcrio(es) ou matrcula(s) atingida(s), levando em conta a metragem geral do parcelamento regularizado, desmembrando a nova rea. Quando o parcelamento atingir mais de uma transcrio ou matrcula, estas sero proporcionalmente desfalcadas das respectivas reas. Quando possvel, a pmsp indicar na planta os desfalques havidos em cada transcrio. 14. No registro do parcelamento regularizado, a pmsp transcrever o memorial perimtrico, bem como indicar as subdivises internas, formadas por quadras, lotes, vias de circulao, logradouros, e reas institucionais, quando houver, bem com as medidas e formato de cada lote, a extenso e largura das vias, praas e espaos pblicos em geral;

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iv. Revalidao de Ttulos: 15. Regularizado o registro do parcelamento os interessados, detentores de direitos sobre os lotes do parcelamento, podero promover o registro de seus ttulos e documentos de aquisio, nos termos do art. 41, da Lei n 6.766, comprovando a quitao; 1 Quando os contratos de compromisso de venda e compra e cesso(es) de direitos, no contiverem as qualicaes necessrias dos compromissrio(s) comprador(es) e seu(s) respectivo(s) cnjuges, sero complementados por requerimento assinado pelo interessado, acompanhado de cpias autenticadas das cdulas de identidade, cpf e certido de casamento, quando for o caso; 2 A prova de quitao do preo do lote, se dar atravs de termo de quitao assinado pelo loteador, com rma reconhecida ou com a apresentao da ltima parcela do preo avenado, devidamente quitada; 3 Quando constar do ttulo que o loteador(es) (so) representado(s) por procurador, dever ser apresentada a respectiva prova de representao; 4 Em qualquer caso, no deve ser exigida a apresentao da cnd do inss e certido de quitao de tributos federais; 5 O imposto de transmisso de bens imveis (itbi), dever ser recolhido pmsp antecedentemente ao pedido de registro; 6 Quando a descrio do lote constante do ttulo for imperfeita, o Ocial Registrador complementar os dados faltantes, coletados diretamente da planta au, arquivada na serventia imobiliria; 16. Caso o ttulo ou os documentos de quitao ostentem imperfeies ou desajustes no que diz respeito aos aspectos ligados especialidade registrria, poder o interessado requerer a revalidao, nos termos do 13, do art. 213, da Lei de Registros Pblicos, visando a habilit-lo a registro;

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nico: Para a revalidao de ttulo o interessado poder produzir prova documental ou tcnica, noticando, se for o caso, o(s) titular(es) do domnio e/ou o(s) empreendedor(es). v. Disposies Finais: 17. A presente Ordem de Servio entra em vigor na data de sua publicao, revogando e substituindo a o.s. 03/2004. 18. Publique-se. Cumpra-se. Comunique-se E. Corregedoria Geral da Justia. Venicio Antonio de Paula Salles Juiz de Direito Corregedor Permanente 13 DA USUCAPIO Embora modernizada, no que diz respeito reduo ao tempo de posse exigida para a prescrio aquisitiva, a ao de usucapio ainda um procedimento lento e burocratizado. A legislao disponibiliza duas formas de usucapio especial, prevendo uma modalidade singular (art. 183, da Constituio Federal e art. 1.240 do Cdigo Civil), e uma modalidade coletiva (art. 10, do Estatuto da Cidade). Constituio Federal: Art. 183. Aquele que possuir com sua rea urbana de at duzentos e cinqenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural. 1. O ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao homem ou mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. 2. Esse direito no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez. 3. Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio. Estatuto da Cidade:

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Artigo 10. As reas urbanas com mais de 250 m2, ocupadas por populao de baixa renda para sua moradia, por mais de 5 (cinco) anos, ininterruptamente e sem oposio, onde no for possvel identicar os terrenos ocupados por cada possuidor, so susceptveis de serem usucapidas coletivamente, desde que os possuidores no sejam proprietrios de outro imvel urbano ou rural. Nos dois casos de usucapio especial, o prazo exigido de posse de cinco anos, e ela deve ser exercida pelo prprio postulante, desde que voltada para a moradia prpria de quem no dispe de qualquer outro imvel. A usucapio especial em nvel singular deve ser exercida sobre reas de at 250 m2, e a coletiva sobre reas superiores a esta metragem, desde que a rea seja ocupada por mais de uma famlia. Na prtica se reconhece a imensa utilidade e aplicao da usucapio especial singular e uma diculdade muito grande no emprego da usucapio coletiva, que somente tem sido impulsionada por movimentos de moradores organizados sob a forma de associao ou por interveno de movimentos de cunho religioso, pois os prprios moradores no conseguem se organizar, principalmente nas favelas e nas reas muito adensadas e pouco urbanizadas. O que se depreende das poucas experincias de posse coletiva por fraes ideais que o benecirio nunca se satisfaz com a obteno de uma frao ideal de um todo. Ele sempre almeja o seu pedao particularizado, individualizado, para abrigar, com segurana, toda a sua famlia. Este mais um fator que marca a excepcionalidade da usucapio coletiva, que somente pode ser emprestada quando inviveis os demais caminhos processuais. Afora as aes de usucapio especial, temos a previso da usucapio extraordinria, concebida sob dupla forma pelo art. 1.238 do Cdigo Civil, que pode ser entendida como usucapio extraordinria comum e a usucapio extraordinria moradia/servio. No primeiro caso se mostra necessrio o cumprimento de prazo de quinze anos, e no segundo de dez anos. Por m, temos a ao de usucapio ordinria, que tambm concebida sob a forma comum, quando o prazo de dez anos, e de cinco anos quando o imvel tiver sido adquirido de forma onerosa e tendo conquistado registro, posteriormente cancelado. Essa modalidade de usucapio tem laos estreitos com a previso do art. 214, 5, da Lei de Registros Pblicos, que aceita a convalidao do registro no caso de possuidor de boa-f que tenha mais de cinco anos de posse. Assim, quando o registro j tiver sido cancelado,

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a medida ser a usucapio ordinria, mas quando ainda estiver vlido, poder ser mantida se houver a prova da posse e da boa-f. De maneira geral, a usucapio envolve posses de quinze a cinco anos, mas o lapso temporal no representa maior estorvo para o aforamento da medida; a grande maioria dos ocupantes encontrase no local h mais tempo do que o necessrio para esse efeito. Os problemas do processamento das aes de usucapio ocorrem em face de dois pontos bsicos de estrangulamento, representados pela necessidade de citao do antigo titular do domnio e dos confrontantes, e a necessidade da produo do levantamento tcnico pericial. A percia, por envolver levantamento topogrco, mostra-se cara e cria diculdades, pois tanto a parte como o Estado no respondem facilmente por seus custos (o autor em funo de sua situao econmica; e o Estado desenvolve rotineira resistncia ao implemento prtico de polticas sociais). Para buscar contornar esses problemas, preciso que se mostrem viveis o recebimento e arquivamento de todas as plantas produzidas pela municipalidade, mesmo de reas no reticadas registralmente, para que o trabalho pericial a ser desenvolvido nas aes de usucapio possa ser sensivelmente reduzido. Nesses casos, deve ser exigido que os peritos apenas indiquem nas plantas arquivadas o local da posse. Tal medida capaz de reduzir o custo da percia e confere maior qualidade ao trabalho, pois em muitos casos a percia topogrca, dada a precariedade do local, no consegue sequer individualizar com preciso a posse usucapienda, criando uma diculdade muito grande para a futura organizao registral do local. As percias parciais sem apoio em planta do local, principalmente nas regies dominadas por favelas ou cortios, no conseguem estabelecer pontos de referncia, gerando uma descrio que pode utuar, pois despida de base fsica segura. Ademais, muitas posses esto em local de destinao pblica ou em reas de risco e o perito no consegue detectar tal situao. Em todas essas situaes, a usucapio, por atropelar e prescindir da urbanizao, pode gerar mais problemas do que solues. Por esse motivo, mostra-se relevante a plena utilizao dos levantamento feitos pela municipalidade, mormente dos parcelamentos no regularizados registralmente. As plantas conferem um sentido coletivo s ocupaes e orientam melhor os trabalhos periciais, com um custo muito mais baixo. Outro ponto de diculdade no processamento da usucapio ocorre com as citaes, pois as informaes registrais invariavelmente encontram-se desatualizadas, exigindo uma longa investigao

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sobre o paradeiro dos antigos donos e dos confrontantes. Para dar maior padronizao e racionalizao ao processamento da usucapio, principalmente no que afeta a efetivao do ciclo citatrio, foi editada uma cartilha, que incorpora vrios conceitos e entendimentos tendentes celeridade do processamento da ao. Abaixo reproduzimos o trabalho: Usucapio pedido inicial e processamento 1. Indicao da modalidade da usucapio: Detalhamento: 1.1. Usucapio Extraordinria (art. 1238 do Cdigo Civil): requisitos: Prazo quinze anos (15) de posse ininterrupta e sem oposio. O prazo do antigo Cdigo Civil era de 20 anos e vincular toda ao em que o prazo tiver tido incio antes de 10 de janeiro de 1993 (art. 2.028 do Cdigo Civil). Tipo de posse posse justa (justo ttulo, lato sensu). Posse justa aquela que no decorre de violncia, clandestinidade ou precariedade. Portanto, para embasar a usucapio extraordinria, a posse no pode ser fruto de ato de violncia, ou ter sido conquistada de forma sub-reptcia. A posse conquistada ou exercida em nome e por conta de outra pessoa ou terceiros, igualmente no autoriza a usucapio. Entretanto, a posse de m-f, ou seja, aquela em que o possuidor conhece os impedimentos para a aquisio do imvel, permitem a usucapio extraordinria. Exigncia especial no h. 1.2. Usucapio Extraordinria para Moradia ou Produo (art. 1238, nico, do Cdigo Civil): requisitos: Prazo dez anos (10) de posse ininterrupta e sem oposio; Tipo de posse posse justa Posse justa aquela que no decorre de violncia, clandestinidade ou precariedade.

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De forma que, no sendo fruto de ato de violncia, no tendo sido conquistada de forma sub-reptcia, ou no encerrando posse exercida em nome de outra pessoa ou terceiros, ser apta a embasar o pedido de usucapio. cabvel nos casos de invaso ou aquisio irregular do imvel; Exigncias especiais comprovao da xao e manuteno de moradia no local ou da realizao de servios produtivos no imvel. No h necessidade de ser o nico bem do autor, inexistindo limitaes quanto s dimenses do imvel. 1.3. Usucapio Ordinria (art. 1242 do Cdigo Civil): requisitos: Prazo dez anos (10) de posse ininterrupta e sem oposio; O prazo do antigo Cdigo Civil era de 15 anos quando o titular do domnio residia em outro Municpio e vincular toda ao em que o prazo tiver tido incio antes de junho de 1997. Nos demais casos o prazo ser de dez anos. Tipo de posse posse de boa-f O justo ttulo induz a presuno de boa-f. Exigncias especiais exigida a apresentao de justo ttulo stricto sensu. Justo ttulo todo e qualquer documento ou contrato de compra; de compromisso ou promessa de compra; ou de cesso de direitos do imvel objeto da posse; 1.4. Usucapio Ordinria decorrente de registro cancelado: (art. 1242, nico do Cdigo Civil): requisitos: Prazo cinco anos (05) de posse ininterrupta e sem oposio; Tipo de posse posse de boa-f quando o possuidor desconhece o obstculo que impede a aquisio do imvel; Exigncias especiais (a) exigida a apresentao de justo ttulo; justo ttulo todo e qualquer documento ou contrato de compra; de compromisso ou promessa de compra; ou de cesso de direitos do imvel objeto da posse (somente aquisio onerosa). (b) prova do cancelamento do registro imobilirio antecedente.

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1.5. Usucapio Especial Urbana (art. 183 da Constituio, art. 9 do Estatuto da Cidade e art. 1.240 do Cdigo Civil): requisitos: Autores o pedido pode ser feito em nome: (1) de um possuidor individualmente; (2) por um grupo de possuidores de reas contguas (usucapio plrimo), ou (3) por Associao de Moradores legalmente constituda. Prazo cinco anos (05) de posse ininterrupta e sem oposio; Tipo de posse posse de boa-f, que se verica quando o possuidor desconhece o obstculo que impede a aquisio do imvel; Exigncias especiais (a) posse sobre rea urbana inferior a 250m; (b) depende da comprovao da moradia no local; (c) exige a prova de que o autor no proprietrio. (d) exige a demonstrao de que o autor no se valeu, anteriormente, de igual benefcio. 1.6. Usucapio Especial Rural (art. 1.239 do Cdigo Civil): requisitos: Prazo cinco anos (05) de posse ininterrupta e sem oposio; Tipo de posse posse de boa-f (quando o possuidor desconhece o obstculo que impede a aquisio do imvel); Exigncias especiais (a) posse sobre rea rural no superior a cinqenta (50) hectares; (b) depende da comprovao da moradia e produo familiar no local; (c) exige a prova de que o autor no proprietrio. 1.7. Usucapio Coletiva (art. 10 do Estatuto da Cidade): Observao Trata-se de modalidade excepcional, de tal forma que a sua utilizao somente pode ser permitida se inviveis se mostrarem as demais modalidades; Prazo cinco anos (05) de posse ininterrupta e sem oposio; Tipo de posse posse boa-f (quando o possuidor desconhece o obstculo que impede a aquisio do imvel); Exigncias especiais (a) rea urbana com mais de 250 m2; (b) comprovao de que se trata de populao de baixa renda; (c) depende da comprovao da moradia familiar no local; (d) exige a prova de que os autores no so proprietrios. (e) a frao ideal atribuda a cada possuidor no poder ultrapassar 250 m2.

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Obs: Tratando-se de direito novo, o prazo somente pode ter incio a partir do Estatuto da Cidade. Informaes Gerais: 2. Histrico da posse: sumrio: Na inicial deve constar a exata narrativa sobre o histrico da Posse. O atendimento a este item exige esclarecimento sobre a forma, o modo e a poca em que teve incio o exerccio da Posse. Trata-se de requisito essencial, que deve ser bem detalhado, pois nem todas formas de uso ou posse se mostram aptas a ensejar usucapio; detalhamento: 2.1. Informar se a posse teve origem em contrato escrito de transmisso da propriedade, esclarecendo se h: 2.1.1. justo ttulo de compra, consubstanciado por contrato escrito de: 2.1.1.1. compra e venda; 2.1.1.2. promessa ou compromisso de compra e venda, ou, 2.1.1.3. cesso de direitos feita pelo compromissrio comprador ou por herdeiros; 2.1.1.4. contrato verbal, comprovado pelos recibos de pagamento ou quitao; Obs.: Em todas as hipteses, apresentar os comprovantes de pagamento, se existentes; 2.1.2. contrato verbal de aquisio, sem comprovao de pagamento; 2.1.2. contrato verbal ou escrito de aquisio dos direitos inerentes posse; 2.2. Informar se a posse decorre de: 2.2.1. ocupao do terreno, lote ou imvel abandonado ou sem dono; 2.2.2. sucesso hereditria na posse; 2.2.3. por sucesso de fato na posse, com a soma das posses; 2.2.4. demais formas admitidas em direito.

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2.3. Incio da posse: Informar a data ou poca em que teve incio a posse, declinando dia ou ms certo ou aproximado. Deve ser indicado o tempo total de posse; 2.4. Natureza da posse: Informar se no exerccio da posse houve oposio, resistncia ou reivindicao de terceiros proprietrios ou possuidores ou se esta foi mantida de forma mansa, pacca e ininterrupta. 2.5. Destinao atual do bem: Informar quem mantm a posse, indicando qual destinao dada para o bem, esclarecendo se a posse empregada para moradia, servio ou outra destinao. 3. Autores na usucapio: sumrio: Todos os possuidores que exerceram em nome prprio e como donos, devem compor o plo ativo da usucapio. Indicar se a posse foi exercida em carter individual, familiar ou coletiva. Para este efeito deve ser considerado o perodo aquisitivo (de 5 a 15 anos dependendo da modalidade). Todos os vnculos de parentesco devem ser informados, assim como os laos matrimoniais ou de convivncia. No caso da usucapio especial urbana, o pedido pode ser apresentado por Associao de Moradores legalmente constituda. detalhamento: 3.1. Possuidores: Responsveis so possuidores apenas os responsveis, assim considerados os pais em relao a seus lhos, o tutor, em relao a seu tutelado ou interditado etc. Quando a posse exercida por ascendentes e descendentes, deve ser autor da ao quem iniciou a posse como responsvel.

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Havendo unio estvel ou convivncia, deve ser indicado o nome do casal e, havendo posse conjunta, ambos devem compor o plo ativo. Obs: o Estatuto da Cidade permite que o ttulo de domnio seja atribudo ao homem ou mulher, ou a ambos. 3.2. Sucesso Hereditria: Caso ocorra sucesso hereditria na posse ou sobre os direitos inerentes ao bem, os herdeiros que exerceram a posse como donos no perodo aquisitivo, devem ser indicados como autores. 3.3. Sucesso de Fato: Quando ocorrer a sucesso de fato na posse, os autores devem esclarecer como a primitiva posse se iniciou e a que ttulo foi conquistada ou adquirida. Os antigos possuidores, que transferiram a posse, no devem integrar o plo ativo (sero valiosos como testemunhas dos proponentes ou do juzo). 4. Descrio do imvel: sumrio: A rea ocupada deve ser descrita com todos os detalhes possveis. Neste sentido, devem ser disponibilizadas todas as informaes descritivas possveis, em especial as seguintes: detalhamento: 4.1. a localizao da posse (rua e nmero); 4.2. as medidas perimetrais que formam o imvel, indicando qual o tipo de polgono que forma; 4.3. a rea de superfcie; 4.4. os ngulos internos (se possvel); 4.5. pontos de referncia (distncia da esquina mais prxima); 4.6. o nome dos confrontantes de fato, informando a localizao de seus imveis (nome da rua e numerao).

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Observao: Neste sentido, deve ser produzida planta ou croqui descrevendo as caractersticas da posse e dos confrontantes (vide parte nal do item 5). 5. Propriedade atingida pela posse: 5.1. Indicao da propriedade atingida: A posse se contrape ao direito de propriedade, extinguindo aquela e gerando um novo ttulo originrio. Portanto, indispensvel que a petio inicial indique qual a propriedade atingida e qual o proprietrio que est sendo desfalcado, informando quais matrculas ou transcries esto sendo atingidos total ou parcialmente. Esta informao deve vir com a inicial ou durante a instruo processual; Importante informar se a posse coincide como determinada no registro (matrcula ou transcrio), ou com lote de parcelamento regularizado ou em fase de regularizao, o que pode simplicar a percia e o ciclo citatrio; 5.2. planta ou croqui: Junto com os documentos, o autor dever apresentar planta ou croqui da posse, feito de forma tcnica ou de maneira rstica. Nesta planta ou croqui deve ser lanado o maior nmero de informaes possveis, sobre as dimenses da posse, sua localizao, seus confrontantes, e as matrculas ou transcries atingidas. Em se tratando de loteamento ou desmembramento, regular ou irregular, o nmero do lote e dos lotes confrontantes. 6. Proprietrio: 6.1. Domiclio do endereo do titular do domnio: Deve ser indicado o(s) nome(s) e o(s) endereo(s) do(s) proprietrio(s) do(s) imvel(is) atingido(s). Para este efeito, devem ser apresentados todos os endereos possveis do proprietrio(s), sendo til a realizao de diligncias junto a rgos pblicos, como a Receita Federal; O endereo mais importante para o chamamento do proprietrio aquele constante do registro de imveis.

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6.2. rea de parcelamento irregular: Quando a posse estiver em rea irregularmente loteada ou desmembrada, e houver procedimento administrativo de regularizao (art. 40, da Lei n 6.766), deve ser solicitada prefeitura informao sobre o domiclio do parcelador, para se evitar diligncias desnecessrias no caso deste se encontrar em local incerto e no sabido. 7. Assistncia Judiciria: O pedido de gratuidade deve ser feito de forma expressa, com a juntada de declarao do requerente. Nesse requerimento deve constar que os autores no possuem condies para responder pelas custas e custos do processo, sem sacrifcio da prpria subsistncia. Ainda, deve constar que os autores no tm condies para responder pelo pagamento do processo, do perito e do advogado. Relevante a juntada da comprovao de iseno do imposto de renda. Observao: Um certo rigor deve ser exigido nesse item, em razo da notria exacerbao que vem sendo feita desse benefcio, sacricando alguns auxiliares da Justia, mormente os peritos, que como trabalhadores normais, vm se privando de recebimento pelos servios prestados, principalmente porque o Estado quando os remunera, paga valor insuciente para cobrir os custos do servio. A usucapio exige um trabalho extenso, e muito conhecimento da rea tcnica de engenharia e da rea jurdica, pois exige o levantamento topogrco do imvel e um minucioso estudo liatrio registral, que venha a revelar a situao tabular atingida. 8. Citaes: 8.1. O autor deve requerer as citaes: 8.1.1. do(s) titular(es) do domnio; 8.1.2. dos confrontantes de fato, nos respectivos endereos e dos confrontantes tabulares, no endereo indicado no Registro de Imveis; 8.1.3. e por edital, os terceiros interessados e aqueles que no forem encontrados pessoalmente (vide item 5.4).

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8.2. Deve requerer a intimao: das fazendas pblicas, Federal, Estadual e Municipal. 8.3. Parcelamento regularizado ou em regularizao: Quando a posse exercida em loteamento ou desmembramento regularizado ou em processo de regularizao junto municipalidade (art. 40, da Lei n 6.766), e esta certicar que o proprietrio abandonou o empreendimento ou no foi localizado, a sua citao deve ser realizada por edital. 8.4. Citao quando o confrontante for Condomnio Edilcio: Em se tratando de usucapio de unidade autnoma ou de vaga de garagem em condomnio vertical ou edilcio, sero citados os titulares do domnio e como confrontante apenas o prprio condomnio na pessoa do sndico, sendo dispensvel a citao dos confrontantes fticos e tabulares do edifcio; 8.5. A Usucapio tabular: Quando a posse coincidir com uma determinada matrcula, transcrio ou lote (regularizado pela Municipalidade), sero citados, alm do proprietrio, apenas os confrontantes de fato; 8.6. Citao por edital: Esgotados sem xito os meios ordinrios na tentativa de citao pessoal dos rus (proprietrios e confrontantes), estes devero ser citados por edital. O edital incluir, ainda, os terceiros incertos, desconhecidos e interessados, e dever ser publicado uma nica vez; 9. Inverso procedimental: O autor dever informar na inicial se concorda com a inverso do procedimento, para que a prova tcnica pericial anteceda o ciclo de citaes. A inverso se justica para que seja abreviada a tramitao, na medida em que a percia invariavelmente corrige algumas informaes sobre os titulares e confrontantes, evitando citaes inteis e republicao do edital.

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10. Documentos que devem instruir a inicial: O autor deve apresentar com a petio inicial os seguintes documentos:
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o justo ttulo, quando for o caso; planta ou croquis da posse; fotos do imvel; certido vintenria do distribuidor cvel em nome dos autores e seus antecessores na posse; certido da circunscrio imobiliria, os trs primeiros e os trs ltimos comprovantes do pagamento do iptu (quando for o caso); as contas de gua e luz (apenas em nmero necessrio); comprovao de despesas com a manuteno ou edicao no imvel; certido de nascimento atualizada e casamento dos possuidores (opcional). Tratando-se de autor benecirio da gratuidade, as certides podero ser requisitadas pelo juzo. 11. Etapas do processamento: 11.1. Recebimento da inicial: A inicial ser recebida e autuada e, sendo vericado que esta atende aos requisitos mnimos, os autos do processo seguiro para os respectivos registros de imveis, que apresentaro informaes sobre o ttulo e os titulares do domnio do imvel. 11.2. Registro de Imveis: O Registro de Imveis dever indicar o proprietrio e os confrontantes tabulares, juntando certides destes e assinalando os respectivos endereos.

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Devero juntar a planta que realize o controle da disponibilidade registral, destacando o imvel atingido pela posse e seus confrontantes. 11.3. Recebimento da inicial: Trabalho pericial o perito nomeado dever realizar o levantamento topogrfico, caso seja necessrio, apurando o formato e a dimenso da rea da posse, indicando as medidas e a devida amarrao em planta detalhada. Proceder a estudo filiatrio dos ttulos atingidos pela posse acusando, em nvel de sobreposio, a posse e a propriedade. Indicar os confrontantes de fato e tabulares. Realizar um estudo sobre a natureza da posse, indicando a que ttulo exercida e o nome e endereo dos confrontantes de fato. Dever coletar depoimentos no local. Dever produzir um memorial em linguagem ajustada aos termos da ordem de servio 04/2005. 11.4. Ciclo citatrio: A citao dever se guiar pelas indicaes conrmadas ou constantes do estudo tcnico; 11.5. Nomeao de curador especial: o curador especial ser nomeado para a defesa dos rus certos citados por Edital e que no apresentem contestao nos autos. Trata-se de prossional inscrito perante a Procuradoria Geral do Estado, que dever contestar o pedido e acompanhar a sua tramitao at o trnsito em julgado. No obrigatria a nomeao de curador especial para defesa de rus incertos e desconhecidos. 11.6. sentena: A sentena da usucapio s ser cumprida e executada aps o trnsito em julgado, oportunidade em que ser expedido mandado ao Registro de Imveis competente. Observao: h excees no tocante ao Registro de Imveis, previstas no art. 6, da Lei 6.969/81, e art. 12, 2, do Estatuto da Cidade. Entretanto esses diplomas, na condio de Leis Federais, no tem aptido

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jurdica para isentar ou desonerar tributo institudo em nvel estadual, como o caso da taxa de servio extrajudicial. 14 CONCESSO DE USO ESPECIAL Trata-se de um instrumento relevante para a regularizao dos parcelamentos regularizados pela municipalidade. Nesses parcelamentos, invariavelmente, o empreendedor alienou os lotes e tambm os espaos destinados a reas verdes e logradouros. Os lotes podem ser regularizados pela reticao de registro e revalidao de titulo ou usucapio, mas as ocupaes dos espaos pblicos somente comportam regularizao mediante concesso especial de uso. Por se tratar de instrumento que franqueado discricionariamente Administrao Pblica, a sua maior ou menor efetivao depende de vontade poltica voltada desafetao das reas ocupadas, habilitando-as concesso administrativa ou judicial. Em So Paulo, durante o ano de 2003, cerca de 300 reas pblicas foram legalmente desafetadas e aproximadamente 45 mil ttulos foram outorgados pela municipalidade. Nesses casos, alm da lei ordinria que provocou a desafetao das reas, a municipalidade promoveu a regularizao para a abertura de matrcula especca das reas ocupadas. No levantamento tcnico topogrco, foi indicada cada uma das ocupaes, delimitando as posses para viabilizar o conseqente registro imobilirio da concesso. Lamentavelmente, por ignorncia da populao beneciada com essa titulao administrativa, ou por falta de informao mais adequada, no ocorreram os registros dos ttulos de legitimao por concesso de uso. A populao no foi ainda despertada para a importncia vital do registro, sem o que, podero car submetidos vontade dos gestores pblicos. CONCLUSO As metrpoles e as grandes cidades dependem para se transformarem em cidades mais equilibradas, com menos desnveis sociais, sem tanto sofrimento causado pela contenda entre as classes da efetivao e implementao de um programa de regularizao fundiria, destinado urbanizao e titulao patrimonial, que exige certa vontade poltica, necessria na implementao de programas e vetores indicados pela legislao urbanstica. O inicio desse esforo foi determinado pela edio da nova Constituio brasileira de 1988, que inaugurou captulo indito, disciplinando a poltica urbana, voltada melhor soluo dos

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problemas de organizao das cidades. Nesse compasso, foi editado o Estatuto da Cidade, dando o sentido geral da organizao das urbes, e os planos diretores, que vieram a conferir o sentido especco da funo social que impulsiona a regularizao. O grande desao no permitir que posturas e princpios registrais e procedimentais emperrem a regularizao, que deve sempre ser pensada considerando a prioridade que atinge o interesse coletivo. Aos registradores e principalmente ao Judicirio compete processar os pedidos de reticao de registro e de usucapio, orientados pela prevalncia desse interesse coletivo, para que os entraves e diculdades sejam superados, conferindo populao mais carente o devido acesso ao sonhado direito de propriedade, para que, em um futuro prximo, possam engrossar a massa populacional economicamente ativa, tendo como lastro a propriedade conquistada. A titulao, por si s, capaz de alavancar vrios benefcios para a cidade e para a populao beneciada, impulsionando uma certa urbanizao espontnea e permitindo a essa populao agraciada, uma oportunidade de ascenso social. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS CANOTILHO, J. J. Gomes. Constituio dirigente e vinculao do legislador. Ed. Coimbra, 1991. p. 266. MEDAMAR, Odete (org.) Estatuto da Cidade. rt. 2a ed. p. 20. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 6a ed. Ed. Malheiros. p. 394. TOBA, Marcos Maurcio. in MEDAMAR, Odete (org.) Estatuto da Cidade. rt. 2a ed. p. 245-246. CENEVINA, Walter. Lei dos Registros Pblicos Comentada. 16a ed. Saraiva. p.13. SILVA, Jos Afonso de. Aplicabilidade das normas constitucionais.

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CARLOS AGUIAR TEREZA BORBA

Coordenador do Servio de Justia e Paz, responsvel pela execuo de Progamas de Legislao Judicial e Administrativa da Posse da Terra em ocupaes urbanas e zeis de Recife e Jaboto pe. Advogada da Organizao No Governamental Servio de Justia e Paz, Recife pe.

REGULARIZAO FUNDIRIA E PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS

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PELA AMPLITUDE DO TEMA aqui tratado a regularizao fundiria no mbito administrativo focaremos o contedo deste texto apenas em um instrumento de legalizao: a Concesso de Uso Especial de Moradia (cuem). Tal fato decorre da importncia da cuem no universo dos demais instrumentos administrativos e por ela ser uma importante inovao legislativa que muito facilita sua utilizao pelo Poder Pblico ou pelas entidades que compem os movimentos sociais. Ela apresenta, ainda, uma face bastante conectada com aspectos da preservao ambiental, com possibilidades de constituir-se em um importante mecanismo de utilizao equilibrada do terreno pblico. Sero enfatizados aspectos de natureza jurdica-processual, repercutindo e ampliando as possibilidades previstas na cuem. Sero tambm descortinadas hipteses e situaes fticas que resgatam todas as novas possibilidades nela contidas. Aspectos sociopolticos, igualmente, so considerados, visto tratar-se de um instrumento aplicado pelo Poder Pblico, a envolver posseiros de baixa renda, ensejando uma atuao dos movimentos sociais. Assim, o presente texto foi dividido em captulos que consideram os vrios aspectos da cuem, relacionados com o seu texto legal, no caso, a Medida Provisria n 2.220/01. um texto que se destina discusso, considerando as possibilidades da cuem num contexto e abordagem inusual, perante a doutrina jurdica, e que certamente ensejar controvrsias, objetivo tambm deste artigo.

1 NOES GERAIS DE PROPRIEDADE E POSSE 1.1. Propriedade No mbito dos direitos reais, a propriedade e sua evoluo constituem um dos aspectos mais importantes, um importante elemento de paz social. Desapareceu, dessa forma, o velho regime de exerccio absoluto e exclusivo da propriedade.

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Conceito direito real, que incide sobre bens mveis e imveis. O direito de propriedade congrega em torno de si todas as demais categorias de direitos reais. considerado como o mais importante de todos os direitos subjetivos. Direito que confere ao seu titular a prerrogativa de usar, fruir e dispor da coisa, com tais faculdades sujeitas a limites naturais, legais e voluntrios. direito subjetivo, que confere poder imediato sobre uma coisa. uma relao entre a pessoa e a coisa, fundada na vontade objetiva da lei. O direito de propriedade confere, assim, ao sujeito a submisso de uma coisa em todas as suas relaes sociais. Como direito real que , a propriedade encontra-se marcada pela idia de oponibilidade erga omnes, pelo direito de seqela e preferncia. o aspecto central dos direitos reais, constituindo-se na relao fundamental do direito das coisas. Plena ser a propriedade quando todos os seus direitos elementares (usar, gozar e dispor da coisa) acharem-se reunidos no proprietrio; e limitada quando for resolvel ou sujeita a nus real. Na poca atual, o modo pelo qual o Estado trata o direito de propriedade constitui um dos principais elementos que informam as caractersticas do seu regime poltico. O fundamento legal maior do direito de propriedade, no sistema legal brasileiro, encontra-se no art. 5, xxii, da Carta Federal, e no art. 1.228 do Cdigo Civil. Esses so conceitos jurdicos de propriedade, quando regulada pelo Direito Comum, diferente daquela propriedade considerada pelo Direito Pblico. Restries ao direito de propriedade O direito de propriedade no mais se reveste de carter absoluto e intangvel, como herana do Direito Romano e da Revoluo Francesa. Entre as principais restries constitucionais, a propriedade encontra-se limitada por sua funo social. A desapropriao limitao importante, com previso inclusive no Estatuto da Cidade. Entre as restries administrativas, est o direito de construir, presente, sobretudo, na legislao municipal. Nas restries do Direito Civil enumeram-se aquelas decorrentes do direito de vizinhana, servides, limites ao direito de propriedade do solo, em funo, sobretudo, do justo interesse do proprietrio. Aspecto relevante das restries ao direito de propriedade, alm da sua funo social, so as limitaes advindas da defesa do meio ambiente. Tais restries no implicam, a princpio, diminuio do patrimnio privado, sob pena de acarretar direito indenizao.

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No mbito do Direito Administrativo, aspecto relevante so as limitaes urbansticas, oriundas, sobretudo, da Lei de Zoneamento, Lei de Parcelamento do Solo e, sobretudo, da Lei do Plano Diretor. Enm, restrio ao direito da propriedade privada signica o ajustamento da propriedade ao interesse pblico. Da funo social da propriedade A propriedade em Roma era instituto absoluto e perptuo. A Revoluo Francesa conferiu novo vigor ao conceito, tornando-o mais slido. No mbito da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado era direito inviolvel e sagrado, porm, j reconhecendo um uso sujeito necessidade pblica. O Cdigo de Napoleo estatua que a propriedade era o direito de gozar e dispor do bem de forma irrestrita, admitindo sua diviso apenas sob a forma do condomnio. Uma das primeiras codicaes a reconhecer a utilidade social da propriedade foi a Constituio do Mxico, de 1917, ao estabelecer que a propriedade privada estaria sujeita s determinaes ditadas pelo interesse pblico. Com a Constituio de Weimar, de 1919, a propriedade comea a ajustar-se a limites de ordem econmica e social, contendo, ainda, a previso constitucional de que a propriedade obriga, mas seu uso est sujeito ao bem comum. Certamente, Duguit e Josserand esto entre os que mais contriburam para a construo de um novo conceito de propriedade. Josserand, ao relacionar o mau uso da propriedade com a noo de abuso de direito, enquanto G. Ripert armava que a propriedade no direito, e sim uma funo social. Atualmente, a funo social da propriedade encontra-se consagrada na maioria das legislaes do mundo ocidental que trata da propriedade, e em muitas delas a funo social encontra-se, inclusive, constitucionalizada. Assim, considerando a funo social, s o trabalho ou a atividade de economia produtiva sobre a terra que legitima a sua propriedade. Sem dvida, a maior limitao do direito de propriedade moderno. A Carta Federal, em seu art. 5, inciso xxii, consagra a propriedade como direito fundamental, desde que atendida a sua funo social. Porm, o detalhamento maior da funo social, a denio concreta, a especicidade, a materializao, a fuga dessa idia abstrata contida na Constituio Federal so da competncia do plano diretor (art. 182, 2), naquilo que se refere propriedade urbana, e considerando-se aspectos ambientais, ecolgicos e do

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patrimnio histrico e artstico, conforme art. 1228, in ne do 1, de acordo com o Cdigo Civil. Enm, a propriedade e sua funo social, em nosso ordenamento jurdico, encontram-se reguladas e previstas como princpio da ordem econmica, reguladas pelo Direito Pblico. Cabe, portanto, ao Direito Privado, mais precisamente ao Direito Civil, a regulamentao das relaes havidas em negcios jurdicos que envolvem a propriedade. 1.2. Posse A cuem tem como parmetro bsico de incidncia a posse de terrenos pblicos. A posse objeto de inmeras controvrsias jurdicas. a realidade ftica e fundamental para a presena legal do indivduo na terra, requisito indispensvel para a compreenso do processo de reproduo de nossas cidades. Conceito A posse, numa concepo prevalente na doutrina e na lei, a exteriorizao da propriedade, a visibilidade do domnio. A posse direito ou interesse juridicamente protegido. Apesar de no estar encerrada na enumerao taxativa do art. 1.225, considerada como direito porque enseja a formao de relao jurdica, encontrandose, assim, juridicamente protegida e dispondo de ao judicial. A lei protege a posse em ateno propriedade, de que constitui manifestao externa ou reexo do domnio. Possuidor aquele que tem de fato o exerccio, pleno ou no, de algum dos poderes inerentes propriedade. A posse relao entre pessoa e coisa, fundada na vontade do possuidor, sendo meio de defesa do domnio. relao de fato, podendo coincidir ou no com o domnio. O possuidor o proprietrio presuntivo. Cronologicamente, a propriedade teve incio pela posse, geralmente posse geradora da propriedade, ou seja, posse para a usucapio. Posse contedo do direito de propriedade, como sua causa e sua necessidade. A doutrina elabora uma distino entre o jus possidendi (posse decorrente do direito de propriedade) do chamado jus possessionis (posse advinda de uma relao ftica com a coisa). Tal distino tem repercusso na lei, visto que o jus possidendi no pode ser invocado em defesa, na pendncia do processo possessrio.

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Classificao Posse indireta ocorre quando o titular, mesmo no dispondo da coisa diretamente ou de sua deteno, continua a exerc-la imediatamente, aps haver transferido a terceiro a posse direta. A lei reconhece a condio de possuidor, seja direto ou indireto, embora possa o titular da posse indireta insurgir-se contra o titular da posse direta. Possuidor indireto porque o direito ou a obrigao de possuir recai sobre outra pessoa que no o proprietrio. Posse justa aquela que transcorre destituda dos vcios da violncia, clandestinidade e precariedade; caso contrrio, teremos a posse injusta. De tais vcios, o mais grave a precariedade, no sujeita a correo, visto que a posse precria no convalesce, ao contrrio do que se d com a clandestinidade e a violncia, que, quando cessam, passam a ser alvo de proteo judicial. Posse de boa f aquela em que o possuidor ignora vcio ou obstculo a impedir a aquisio da coisa ou do direito possudo; caso contrrio, teremos o possuidor de m f. Importante precisar as situaes de deteno e composse. Composse a situao em que a posse exercida simultaneamente por mais de um possuidor, desde que o exerccio de um consorte no impea o exerccio do outro. A composse igualmente objeto de proteo possessria. A deteno a situao em que o possuidor conserva a posse em nome de terceiro ou em cumprimento de ordens ou instrues do mesmo. Apesar de haver uma subordinao de uma coisa ao poder de outrem, tal fato no representa posse, no gerando essa situao proteo judiciria. Aquisio O Cdigo Civil, em seu art. 1.205, no especica os modos de aquisio da posse precisa. Apenas determina quem possui os atributos para sua aquisio. Importante ressaltar que, alm dos vcios j explicitados a impedir aquisio de posse sujeita proteo legal, os atos de permisso e tolerncia encontram-se sujeitos ao mesmo impedimento. A permisso expressa; a tolerncia tcita. Ambas devem ser provadas por quem alega. Como exteriorizao do domnio, o objeto da posse tudo aquilo possvel de ser apropriado. Efeitos A possibilidade de invocar os interditos possessrios, in casu, manuteno, reintegrao, interdito proibitrio, imisso de posse,

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embargos de terceiros senhor e possuidor e nunciao de obra nova, constitui um dos principais efeitos da posse. A legtima defesa ou desforo direto efeito que confere ao proprietrio ou possuidor a defesa da posse/propriedade de forma direta, valendo-se de seus prprios meios, desde que realizada incontinenti, de imediato e no mbito da proporcionalidade. Outro efeito, seno o principal, diz respeito ao tempo de posse, um dos requisitos para uma futura ao declaratria de usucapio. 2 BENS PBLICOS A cuem, como instrumento administrativo de legalizao possessria, representa a possibilidade de uma efetiva utilizao social de terrenos pblicos ocupados, sobretudo no meio urbano. 2.1. Bens privados No Direito moderno, os bens esto sujeitos a duas grandes divises, no caso, direitos reais e direitos obrigacionais/pessoais ou de crdito. Assim, o bem, na concepo do Direito Privado tudo aquilo que tem existncia material, valor econmico e possvel de apropriao. Outra diviso de expresso aquela que reconhece bens pblicos e particulares. Numa concepo residual, bem particular denido considerando o que no seja bem pblico. 2.2. Bens pblicos A grande classicao dos bens pblicos, seno a principal, aquela que trata tais bens, quanto sua destinao, no caso, bens de uso comum, uso especial e uso dominical. Os bens de uso comum podem ser utilizados pelo povo, mediante observncia de norma geral. So ainda inalienveis e afetados, destitudos de valor patrimonial, estando sujeitos ao regime de Direito Pblico. Requerem exclusividade de uso, estando sujeitos ao exerccio de poder de polcia, encontrando-se fora do comrcio jurdico e com possibilidades de serem alienados por normas de Direito Pblico ou Privado, desde que desafetados. Tais bens podem ser federais, estaduais, distritais ou municipais. So tidos como bens indisponveis. Os bens de uso especial so aqueles utilizados pelo Estado na prestao de servio pblico, sendo permitida sua utilizao pelo povo, desde que se observe um regulamento. Possuem valor patrimonial e esto sujeitos ao regime de Direito Pblico,

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requerendo exclusividade de uso, exigindo, ainda, que o usurio tenha acesso a ttulo jurdico individual e com possibilidade de serem alienados. Os bens de uso comum e de uso especial podem ser alienados e submetidos ao uso particular exclusivo, caso percam a condio de indisponibilidade, operada por meio de desafetao. Afetao ou desafetao demonstra a idia de que o bem pblico, embora afetado, destinado ou consagrado, no possui tais atributos de forma perene. O mesmo pode-se dizer com relao inalienabilidade. Tais bens podem ser atribudos aos quatro entes federativos, sendo ademais considerados como bens patrimoniais indisponveis. Os bens de uso dominical so aqueles destitudos de qualquer destinao especial, com valor patrimonial. Esto inseridos no comrcio jurdico e sujeitos a normas de Direito Pblico e/ou Privado. Possuem, dessa forma, uma conceituao residual. O que no for de uso comum ou especial ser dominical. So tidos como de patrimnios disponveis. Portanto, de acordo com previso legal, os bens pblicos so suscetveis de utilizao pelo particular e esto sujeitos alienao. O uso do bem pblico pelo particular possvel, com a Administrao Pblica utilizando instrumentos de Direito Pblico, in casu, autorizao, permisso, concesso, cdru e cuem etc., ou mecanismos de Direito Privado, como locao, comodato e enteuse etc. A concesso de uso clssica contrato administrativo, requerendo uso, de acordo com a destinao do bem e interesse pblico. Quanto ao bem pblico, com relao sua espcie, destacam-se os terrenos de marinha, que so aquelas pores de terra banhadas pela gua do mar ou margens de rios, sob a inuncia da mar. Pertencem Unio e so bens pblicos de uso dominical, sendo possvel seu uso por particulares por meio do aforamento, aprazamento ou enteuse, numa concepo tradicional. Os bens de domnio da Unio, Estado e Distrito Federal, embora no taxativamente, encontram-se denidos nos artigos 20 e 26 da Carta Federal. Os bens municipais no foram objeto de partilha constitucional especca. O estudo dos bens pblicos permite a denio dos bens sujeitos atuao da cuem. 3 VIGNCIA E EFICCIA DA NORMA JURDICA Algumas questes bsicas, acerca da vigncia e eccia da norma, sero consideradas, para proporcionar uma compreenso maior da validade dos dispositivos que dizem respeito concesso de uso especial de moradia.

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Miguel Reale percebia a norma sujeita a trs fundamentos: tcnico formal, relativo vigncia social; eccia; e tico, relacionado ao seu fundamento. Vigncia diz respeito executoriedade da norma, por haver preenchido os requisitos essenciais sua feitura e elaborao. Ou seja, foi emanada por rgo competente, obedeceu aos trmites legais e trata de matria sobre a qual competente. A eccia diz respeito ao reconhecimento e vivncia do Direito pela sociedade. o acatamento da regra legal, gozando de aplicabilidade efetiva. Com relao tica, Miguel Reale dispe que ela o fundamento da norma, ou seja, o valor ou m visado pela norma jurdica. Kelsen condicionava a validade da lei a um mnimo de eccia. Paulo Nader refere-se s normas em desuso, como leis anacrnicas, articiais, envelhecidas ou distanciadas da realidade, sem condies de aplicabilidade ou destitudas de recursos tcnicos para a sua aplicao. A norma tem, assim, que realizar aqueles valores necessrios ao homem e sociedade. Esse valor confere legitimidade norma jurdica. Obriga porque tem condies de realizar o contedo da norma. Essa uma das concepes mais modernas acerca da vigncia, eccia e fundamento da norma, objeto da teoria tridimensional do Direito. Aspecto relacionado com a vigncia e eccia diz respeito eccia da lei no tempo. Uma das funes da eccia da norma no tempo diz respeito existncia de norma sem prazo determinado de durao, atuando no mundo jurdico at que seja modicada ou revogada por outra, de hierarquia igual ou superior. Assim, a revogao ato de tornar sem efeito uma norma, podendo ser expressa ou tcita, desde que ocorra incompatibilidade entre a lei nova e a antiga ou regulao inteira da matria, tratada pela lei anterior (licc, art. 2, 1). Mais uma vez, Miguel Reale advoga a impossibilidade de se admitir a eccia de uma norma legal marcada pelo divrcio com a realidade social, armando ainda que seria absurdo pretender sua aplicao to-somente pelo apego ao princpio da revogabilidade formal da lei por outra lei. Tais fatos nos levam a consideraes breves sobre a antinomia jurdica e suas regras. A antinomia ocorre quando h duas ou mais normas jurdicas compondo o mesmo ordenamento jurdico, encontrando-se vlidas e aplicveis ao mesmo tempo e no mesmo caso, revelando-se incompatveis entre si. Assim, quando h conito, total ou parcial, entre duas ou mais normas jurdicas, urge a soluo delas pelo critrio da hierarquia (lei superior derroga lei inferior), critrio cronolgico (lei posterior revoga lei anterior, desde

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que por norma pertencente ao mesmo escalo hierrquico) e pelo critrio da especialidade (lei especial revoga lei geral). A condio da especialidade denida pelo fato de a norma especial conter todos os elementos tpicos da norma geral e mais alguns de natureza adjetiva ou subjetiva, a conferir a especialidade comentada. Tais critrios comportam conitos. Em caso de conito entre critrios hierrquicos e cronolgicos, prevalece o critrio hierrquico. No caso de conitos entre critrios da especialidade e cronolgico, admite-se a prevalncia do critrio da especialidade. Registrese que no caso de conito entre norma anterior e especial e outra posterior mais geral, no h consenso. Uma parte da doutrina expe que a norma geral recente prevalece sobre a norma especial anterior; outros defendem a utilizao da norma especial. Em todo o caso, deve ser examinada, sobretudo, a nalidade da lei mais nova. Paulo Dourado de Gusmo considera que se a norma recente for especial no revoga lei geral anterior; salvo na parte em que disciplina de forma diversa matria anteriormente regulada por ela. A revogao pode ser total (ab-rogao) ou parcial (derrogao), logo a incompatibilidade entre lei nova e lei anterior pode ser total ou parcial. A derrogao (revogao parcial), pode ser pura, e limita-se a tornar sem efeito uma parte da lei ou consistir numa substituio plena por outra norma, no caso, modicao ou reforma da lei. Enm, neste captulo, encontra-se a fundamentao para aplicao mais polmica da cuem, no caso, em terrenos de marinha. 4 IMPORTNCIA, OBJETO, CARACTERSTICAS DA CUEM E SEU PARALELO COM A CDRU A cuem comporta traos essenciais e peculiares em relao aos demais instrumentos de legalizao administrativa. A compreenso dessas caractersticas condio vital para sua utilizao. A cuem representa o que existe de mais avanado em termos de uso do bem pblico pelo particular. 4.1. Importncia A cuem possui uma caracterstica essencial e peculiar: um direito. Quem se encarrega de assim a denir a prpria espcie normativa (Medida Provisria), logo em seu art. 4. A cuem retrata um conjunto de regras jurdicas atinentes regularizao fundiria de bens pblicos. Expressa, assim, um direito como norma referente

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legalizao possessria, no caso, um direito real. direito objetivo, sendo norma de conduta a todos imposta, sujeito aplicao de sanes, no caso do seu descumprimento. Ao mesmo tempo em que se constitui como um direito positivo, advindo dos canais competentes de expedio da norma jurdica, destitudo de vcios formais e materiais, porque percorre os canais previstos no ordenamento processual legislativo, as disposies da cuem so, igualmente, um direito subjetivo. Tal fato representa a possibilidade de que o indivduo provoque o Estado para fazer valer sua pretenso contra a Administrao Pblica e contra terceiros, pois oponvel erga omnes, distinguindo-a de todos os demais instrumentos de regularizao administrativa. A cuem dotada de ao e sano. norma jurdica, nas feies objetiva e subjetiva. lei que impe direitos e deveres; regra escrita que incumbe ao ente estatal o dever de legalizar a posse da terra. Apesar de editada pelo Executivo na forma de Medida Provisria, a prpria Carta Federal, em seu art. 62, atribui a ela fora de lei. Registrem-se a eccia e a vigncia da Medida Provisria n 2.220/01, por fora do art. 2, da emenda constitucional n 32, de 11 de setembro de 2001. Aspecto, ainda, de no menos importncia, a percepo de que a cuem concretiza um dever ex-lege, atribudo aos entes estatais. Impe uma conduta, uma prestao, no caso, a realizao de uma atividade em favor daqueles que se ajustam aos seus requisitos. Tais fatos nos levam concluso de que, de forma indita no Sistema Jurdico Nacional, tem-se uma espcie normativa que impe um dever ao Estado de regularizar a posse da terra, Urbanizar ou colocar disposio do concessionrio uma habitao. No Direito ptrio, as disposies normativas existentes sempre trataram a legalizao administrativa como uma faculdade do Poder Pblico a expresso de um ato discricionrio. Na cuem, encontramos a expedio de um ttulo, como expresso de um ato administrativo vinculado, com o Poder Pblico sem condies de negar o direito ao concessionrio. Portanto, os indivduos tm o direito de requerer a cuem e acionar judicialmente a Administrao Pblica, caso ela no expea administrativamente a concesso requerida, com possibilidades igualmente de pleitear reparao de danos, pela omisso no genrica, mais especca do ente pblico, sobretudo quando provocado administrativamente, e deixe escoar o prazo de resposta administrativa. Aspecto de no somenos importncia diz respeito possibilidade de que a cuem seja expedida em favor do homem e da mulher, independente do estado civil. Tal assertiva constitui reproduo do

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que se encontra contido na Constituio Federal, no 1, art. 183. Em instrumento administrativo de regularizao fundiria, a primeira previso normativa dessa espcie. O Poder Executivo reconheceu, na sua feio legislativa, o grau de ineccia da cuem, caso fosse exigir, ou no deixasse expresso, a inegexibilidade da prova do estado civil. Sbia previso. Todos sabem que nas ocupaes ou favelas urbanas, povoadas por moradores de baixa renda, ou elevado grau de pobreza material, a famlia constituda de maneira informal, assumindo a forma de unies estveis, destituda de qualquer formalidade matrimonial. Portanto, tal previso requisito de eccia e de legitimidade da cuem. Observe-se, ainda, que o texto da Medida Provisria impe mais um dever ao Poder Executivo, no caso, expedir o ttulo, urbanizando a rea, se necessrio, ou remover o concessionrio. Caso assim no proceda, supletivamente, cabe ao concessionrio o recurso de provocar o Poder Judicirio. Dessa forma, o Estado-Juiz ir atuar, prestando uma tutela jurisdicional na seara da regularizao administrativa. Ir expedir, caso preenchidos os requisitos legais, uma sentena declaratria ou mandamental, nesse caso, impondo ao Poder Estatal uma obrigao de fazer, sujeito multa em caso de retardo no cumprimento da sentena. Assim, constitui aspecto indito, em termos de regularizao administrativa, a possibilidade de que o magistrado determine um comando jurdico ao Executivo, tratando de algo at ento exclusivo do Poder Executivo, no caso, poltica pblica. Caso de norma expressa, alm das tradicionais composies de litgios entre particulares, o magistrado ir conhecer e compor de lides que dizem respeito a direitos metaindividuais, com a possibilidade de determinar expressamente o dever ao Estado de que ele regularize a posse da terra ou coloque disposio do concessionrio moradia para o seu abrigo. A cuem processada em juzo, no caso de recusa ou omisso do ente executivo, h de possibilitar a tutela jurisdicional em forma de sentena declaratria, excetuando-se a hiptese do art. 4. Tal sentena ir declarar a posse da terra dos autores posseiros. Em que pese tratar-se de uma sentena declaratria, com as crticas j conhecidas, sobretudo porque no possibilita a tutela preventiva, constitui tal decisum um avano mpar conferido aos movimentos sociais. Inaugura outra fonte de presso e discusso de polticas pblicas, no caso, o Poder Judicirio. Entretanto, a cuem, em juzo, permite, tambm, um outro tipo de tutela, no caso a inibitria. possvel a sentena conter um comando jurdico, em ateno aos ditames do art. 4, impondo ao Poder Executivo a obrigao

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de fazer a remoo dos posseiros. Tal obrigao oferece a possibilidade de pedidos cominatrios. Portanto, volta-se a sentena, nesse caso, para o futuro, para que a vida e a sade dos ocupantes sejam preservadas, pois essa moradia, no espao pblico, goza do atributo da perenidade. Assim, expedir o magistrado uma sentena mandamental, no mbito do art. 4, impondo um dever a ser satisfeito pelo Poder Executivo. Aspecto primordial, quanto ao desempenho processual dos posseiros em juzo, naquilo que se refere produo probatria, que no mbito da tutela inibitria, com fulcro no art. 4, ocorre um enfoque diferente no nus da prova, advindo uma reduo do mdulo de prova, em que se demonstra no a existncia ou inexistncia de fatos, mas a probabilidade dessa existncia ou inexistncia. Tal fato facilita o desempenho probatrio dos posseiros em juzo. Outro aspecto que reala a importncia da cuem diz respeito ao dever do ente executivo em proceder com a urbanizao da rea legalizada. Isso, tambm, distingue a cuem de outras formas de legalizao administrativa. No se concebe o Poder Pblico entregando ttulos, legalizando a posse da terra, desconhecendo as condies de ocupaes do solo e as condies sanitrias do espao ocupado. A legalizao exige que seja antecedida por uma interveno urbanstica, de planejamento, de reordenamento do espao ocupado, de saneamento bsico etc. Isso porque o parmetro, ou pressuposto da legalizao, uma ao administrativa regularizadora que preserva a vida e a sade dos ocupantes. Portanto, urbanizao um requisito implcito na cuem, a ser atendido pelo Poder Pblico. Por m, a importncia da cuem justica-se pela aplicao inovadora, como instrumento de regularizao de terrenos de marinha. Tal possibilidade ir permitir, de forma pioneira, a efetiva regularizao desses terrenos ocupados por pessoas de baixa renda. A enteuse revelou-se imprestvel para tal m. Observe-se, ademais, que em qualquer caso de acesso legal a bem pblico, possvel o ente executivo incluir clusulas de natureza ambiental na cuem. Tais clusulas, dotadas de sanes, iro atribuir deveres de preservao ambiental aos concessionrios, constituindo-se a cuem como instrumento igualmente de preservao do ambiente natural.

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4.2. Objeto O objeto da cuem o direito regularizao administrativa, remoo com habitaes s custas do Estado e urbanizao, conforme previso do art. 4 da Medida Provisria. Com relao ao direito de moradia, em que pese gozar da condio de Direito Social, por fora da emenda constitucional, reina grande controvrsia acerca da efetividade dessa previso. Muitos tratam, ainda, o direito moradia como norma programtica, destituda de ao, como uma expectativa de Direito, ou como uma carta de inteno do Poder Pblico. 4.3. A cuem e a cdru Criada pelo decreto-lei n 271, de 28 de fevereiro de 1967, a Concesso de Direito Real de Uso (cdru) signica a possibilidade de que o particular venha a ter o uso de terreno pblico, quando ele se destina urbanizao ou outro m de interesse social. Como a cuem, a cdru um direito real. Constitui faculdade do Poder Pblico a emisso da cdru, diferentemente do que ocorre com a cuem. A cdru pode ser constituda por instrumento pblico ou termo administrativo; a cuem apenas por instrumento pblico ou sentena judicial, fatores de maior segurana para o seu benecirio. A cdru pode ser remunerada ou gratuita; a cuem s pode ser expedida de forma gratuita. Ambas permitem a transmisso por ato intervivos ou mortis causa. A cdru necessita de autorizao legal e de processo licitatrio, em forma de concorrncia, a princpio, requisitos no previstos na cuem. Ambas contam com a possibilidade de extino, no caso de uso diverso do imvel pelo benecirio. Ambas transferem o uso do bem pblico. A princpio, a cdru destina-se a repassar o uso de terrenos, j a cuem incide sobre o bem pblico, no caso o terreno e o imvel que o particular ali edicou. Na cdru possvel a exigncia da desafetao, inexigvel na cuem. Na cdru a expedio se faz por prazo certo ou indeterminado; na cuem, sob prazo indeterminado. Observe-se, ademais, que na cdru inexiste o limite temporal. O limite previsto na cuem, para sua utilizao, 30 de junho de 1996. Por m, registrem-se as possibilidades do trato processual da cuem na defesa e resposta do ru e na sua aplicao sobre terrenos de marinha.

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Portanto, com base nessas consideraes e naquelas feitas a ttulo de demonstrar a importncia da cuem, conclui-se, indubitavelmente, pelas vantagens representadas por esse instrumento sobre a cdru. 5 A CUEM E SEUS ASPECTOS PRTICOS E LEGAIS A cuem comporta consideraes de ordem ambiental, por meio de clusulas que impem disposies de ordem preservacionista. Permite, ademais, uma interpretao extensiva de suas normas, possibilitando enxergar uma previso exemplicativa de vrias de suas regras legais. 5.1. Legitimidade Para a cuem, no rol dos legitimados ativos, encontram-se o homem ou a mulher, desde que sejam posseiros e de baixa renda. A previso normativa estipula a possibilidade de que ambos compaream perante o Poder Pblico ou Poder Judicirio, mediante sociedade conjugal devidamente formalizada ou no. O ente executivo, o Poder Judicirio e o Ministrio Pblico no havero de perquirir acerca do estado civil dos concessionrios. Entre magistrados e no mbito do Ministrio Pblico, em que pese a previso expressa, contida na Carta Federal, art. 183, 1, comum em sede de ao de usucapio constitucional urbano, a exigncia do Ministrio Pblico, com o beneplcito do magistrado, de que as partes produzam prova acerca do respectivo estado civil. A Constituio Federal e a Medida Provisria so claras e objetivas na inexigibilidade do casamento formal como requisito de legitimidade. suciente a sociedade conjugal, mesmo informal, no estado de concubinato puro, desde que devidamente constituda em seu aspecto exterior, para legitimar o casal. Ou seja, relacionamento pblico, moradia conjunta, bens mveis havidos em comum, lhos, sobretudo relacionamento social em comum, na igreja, no clube etc., para caracterizar a existncia de uma unio estvel, consolidada, que justique o requerimento da cuem pelo homem e/ou mulher. O critrio formal que justica o pedido comum o da estabilidade, da consolidao da relao conjugal informal. Diferente a situao em caso de imvel edicado pelo homem ou pela mulher, e que posteriormente tenha qualquer deles a companhia de um parceiro recente, numa relao inicial na qual ainda no tenha havido lhos. Para o requerimento da cuem, justicvel que apenas o homem ou a mulher comparea perante o Poder Pblico ou Poder Judicirio como nico concessionrio. Em todo

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o caso, havendo lhos, independente do tempo de relao conjugal, justica-se o requerimento comum da cuem. Outra situao, assaz comum, nas ocupaes/favelas, a presena de menores com famlia constituda ou de menores que j residem sozinhos e que auferem, por conta prpria, recursos que lhes do a sobrevivncia. Na fase administrativa da cuem, perante o executivo municipal, tais fatos podem passar desapercebidos, ou mesmo a Administrao Pblica, considerando o interesse social, no reconhecer a incapacidade relativa, vindo a expedir a cuem em favor desses concessionrios. Poder haver diculdade no Poder Judicirio se o requerimento da cuem tiver um desdobramento judicial. Nesse caso, o magistrado pode no concordar com a emancipao informal, exigindo, pois, a instaurao do procedimento de jurisdio voluntria, com repercusso na ao judicial em forma de prejuzo celeridade processual, sobretudo diante de ao judicial plrima ou coletiva. Talvez a soluo para tal fato seja a de que esses menores compaream em juzo, por meio de seus representantes ou assistentes legalmente constitudos, sem aduzir questes que levem o magistrado necessidade da emancipao judicial. Registre-se que o homem e/ou mulher tero ainda de assumir a condio de posseiros e de baixa renda. A condio de posseiro facilmente perceptvel, porque basta a sua presena, com residncia xada no terreno pblico, no prazo previsto no art. 1 da Medida Provisria. A condio de baixa renda exige ateno. No Norte e Nordeste do Brasil, com certeza, ocupao e favela so o espao urbano que resta a pobre e miservel. Porm, no centro-sul, em terrenos pblicos de localizao privilegiada, j se encontram posseiros que no se enquadram na condio de baixa renda. Tal fato pode ser escamoteado, sobretudo se houver o requerimento da cuem na forma coletiva, em que a necessidade da posse de 250m no constitui exigncia para a sua concretizao. Legitimado encontra-se ainda o estrangeiro, desde que residente e portador de todos os requisitos contidos para o acesso cuem, com base no caput do art. 5, da Carta Magna. O mesmo no ocorre com os inquilinos, carentes de legitimidade, a princpio, para gurarem na condio de requerentes da cuem. Aqui se vislumbra um problema social. Diante da iminente legalizao, os locadores podem pretender a retomada de imveis locados, instalando parentes, com o to de que eles tenham o uso legal do espao ocupado, ou mesmo venham a ser removidos, sem preencherem, contudo, no mais das vezes, os requisitos para a cuem. O que fazer ento com os locatrios?

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de bom alvitre que no cadastramento dos moradores, a ser feito, como uma das medidas iniciais da Administrao Pblica, tais situaes sejam identicadas, para se ter a real dimenso do problema, evitando-se ademais fraude e enriquecimento sem causa (possvel entre pobres) de locadores. Tal questo envolve uma soluo poltica, qual seja, a de beneciar o locador com moradia, que tenha permanncia no imvel locado ou na ocupao no tempo exigido pelo art. 1, e desde que se ajuste aos demais requisitos da Medida Provisria. Com relao autorizao de uso, previso do art. 9, legitimados ativos encontram-se o posseiro de baixa renda, homem e/ou mulher que utilizem o espao ocupado para o exerccio do comrcio, de forma exclusiva ou conferindo ao imvel residencial uma destinao majoritariamente comercial. o pequeno comrcio, pois ele ter de ser exercido no espao de 250 m2. Interessante registrar que a autorizao de uso prpria daquele que se encontra na ocupao/favela com a condio principal de pequeno comerciante. Pode at residir. Porm, seu imvel possui uma destinao preponderantemente voltada ao pequeno comrcio. Dessa forma, aquele que, alm de residir, instala na varanda, no terrao, na sala, uma banqueta, ou utiliza o imvel para expor produtos venda, sem conferir a ele a destinao principal de uso comercial, pode requerer a presena fsica legalizada no local, por meio da cuem. Portanto, como dispe Digenes Gasparini, no simplesmente o uso misto que ir denir o instrumento legalizatrio adequado, mas sim a importncia que aquele comrcio assume na vida do posseiro, a poro do imvel destinada ao comrcio etc. Alguns sacos de pipocas, ou algumas cocadas ou tapiocas vendidas na janela do imvel no desnaturam a condio residencial do bem ocupado e nem tampouco transformam seu residente em comerciante de fato. Embora remota, porm, se o pequeno comerciante estiver constitudo sob a forma de pessoa jurdica, desaparece sua condio de ter acesso autorizao de uso da Medida Provisria. Ainda na questo relativa legitimao ativa, por que no imaginar a possibilidade da legitimao extraordinria? A substituio processual encontra-se prevista no mbito da usucapio especial urbana, no Estatuto da Cidade, porm no se encontra vedada na Medida Provisria. Havendo inrcia dos posseiros, comunho de interesses e indisponibilidade de direitos, como de fato h, no caso de legalizao fundiria e/ou direito moradia, por que no experimentar, na fase judicial a substituio processual? Seria um instrumento facilitador, j que haveria

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o comparecimento coletivo em juzo, por meio da entidade de moradores, economizando custo que o requerimento acarreta, facilitando ou acelerando o trmite processual. Nesse caso, a entidade de moradores, devidamente constituda, dotada dos requisitos contidos no inciso iii, art. 12 do Estatuto da Cidade, guraria como representante dos posseiros perante o Poder Judicirio. O questionamento a essa possibilidade, no invalida uma outra sada, ante a inrcia ou diculdade dos moradores para, individualmente ou de forma coletiva, formalizarem o requerimento da cuem, qual seja, a da entidade de moradores formalizar uma representao perante o Ministrio Pblico, requerendo providncia e denunciando ao parquet a omisso do ente estatal em expedir a cuem. Dessa forma, so oferecidas vrias opes entidade de moradores para que possa gurar como legitimado ativo indireto. Como legitimado ativo, por que no pensar a atuao do Ministrio Pblico? Diante da inrcia e omisso do Poder Executivo, no haveria problema para que, no mbito do inqurito civil, ou por meio de um Termo de Ajustamento de Conduta (tac), ou na esfera judicial, via Ao Civil Pblica, o Ministrio Pblico, mediante acordo ou por meio de deciso judicial, contribusse para a implementao da cuem ou a remoo de posseiros. Por m, por que, igualmente no vislumbrar a Defensoria Pblica atuando na defesa do direito legalizao fundiria, direito moradia de ocupantes pobres, na forma da lei? A cuem tem como benecirios, por expressa previso legal, tal pblico, objeto de atuao da Defensoria. Como legitimados passivos guram aqueles que detm o domnio do espao pblico, no caso, as pessoas pblicas (Unio, Estado, Distrito Federal e municpio), bem como suas autarquias e fundaes. Interessante que soa possvel a cuem de terrenos pblicos pertencentes a entidades paraestatais, por exemplo, sociedade de economia mista e empresa pblica, se elas esto imbudas na prestao do servio pblico, regidas que esto pelo Regime Jurdico de Direito Pblico. No caso de autarquias, fundaes, sociedade de economia mista e empresa pblica envolvidas na prestao do servio pblico, deve o requerimento da cuem ser formalizado e expedido ao rgo a que estejam vinculadas, o mesmo ocorrendo nos demais casos, formalizado preferencialmente no mbito da Secretaria de Planejamento ou rgo am. Sobre a possibilidade de que casais de homossexuais venham a pretender o acesso cuem, no haveria, a princpio, sob o aspecto

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administrativo, bice legal expedio da cuem, exceto no caso da transmisso mortis causa, com a chegada ao convvio familiar de algum dos herdeiros(as) daqueles que vivem em comum. Problemas podem surgir na feio judicial da cuem. A concesso diz respeito ao uso do bem pblico, relao jurdica que estabelecida entre o ente estatal e o particular. No h qualquer repercusso sob o aspecto da propriedade ou de natureza previdenciria. Pretendem o uso do bem pblico, encontrando-se aqueles que tm convivncia em comum, numa posio que lembra a condio de co-possuidores, no cabendo, pois inconstitucional, qualquer divagao do poder concedente com relao situao pessoal, razes, motivos da convivncia em questo. 5.2. Natureza jurdica A cuem pode ser objeto de pretenso exercida no mbito da Administrao Pblica e do Poder Judicirio. A omisso do Poder Executivo em ultimar a providncia pode acarretar a possibilidade de reparao de dano, alm de constituir ato ilcito. Como direito real, a cuem exige que a pretenso seja alvo de registro pblico no Cartrio de Imveis. importante acentuar que a autorizao de uso importa uma faculdade do Poder Pblico, no constituindo ademais direito real. Como bem acentua Jos dos Santos Carvalho Filho, a autorizao de uso, contida na Medida Provisria, constitui uma inovao distinta da autorizao de uso clssica, como instrumento de uso do bem pblico. A autorizao contida na espcie normativa, em comento, possui o objetivo de ser um meio auxiliar no processo de urbanizao e integrao social de ocupaes e favelas. importante relembrar que a cuem e a autorizao de uso emprestam ao particular apenas o uso do bem pblico. 5.3. Espcies A cuem pode ser individual ou coletiva. Na forma individual, o requerimento pode ser feito como pedido plrimo, ou seja, vrios posseiros qualicados numa s pea, com a advertncia de que, apesar de plrima, no constitui pedido coletivo de cuem. Tal medida tem efeitos econmicos e racionaliza o pedido, ao invs de uma reproduo incessante de pedidos ou peas contendo apenas um homem e/ou mulher. Tal pedido, em que pese plrimo, no se confunde com a cuem coletiva, naquilo que se refere constituio de frao ideal. Logo, o pedido em cuem plrima deve conter a individualizao do bem ocupado, com suas dimenses, iniciativa

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dos concessionrios ou encontrar-se sujeito plena identicao pelos rgos da Administrao Pblica. A cuem coletiva utilizvel naqueles casos em que no for possvel a identicao dos terrenos ocupados pelos possuidores. Essa previso passvel de confuso ou de entendimento duvidoso. Qual foi a inteno do legislador executivo ao elaborar tal regra? A princpio, pode-se imaginar a utilizao da cuem coletiva onde o concessionrio no tenha condies de provar a dimenso do espao ocupado ou onde ela tenha dimenso superior a 250 m2. Aqui aparece um fato que pode ensejar controvrsias e representa o primeiro aspecto negativo da cuem. Na cuem individual, aparentemente, no possvel a juno de tempo de posse do antigo posseiro com o tempo do novo possuidor, exceto se a sucesso de posse ocorrer no mbito da sucesso propriamente dita, envolvendo herdeiros legtimos. O 3, art. 1 da Medida Provisria trata, pois, da sucesso universal; aquela em que o sucessor continua a posse de seu antecessor, a sucessio possessionis. Tal sucesso envolve relao de parentesco entre o de cujus e o novo posseiro, exigindo-se, ademais, que o herdeiro legtimo, na abertura da sucesso, tenha residncia no imvel, objeto da cuem. importante perceber que na letra do 3 no exigido do herdeiro legtimo o prazo previsto no art. 1, qual seja, cinco anos de posse ou residncia no espao ocupado. Exige-se apenas sua condio de herdeiro legtimo, co-possuidor e moradia, a qualquer tempo, com o sucedido, bem como a ausncia de propriedade ou concesso de outro imvel urbano ou rural. O sucedido que ter de se ajustar plenamente aos requisitos da cuem, contidos no art. 1, transferindo, na verdade, para o herdeiro legtimo as caractersticas de sua posse, que permitem a expedio da cuem ou autorizao de uso. Tal previso enseja trs consideraes crticas:
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dicilmente ou muito raramente qualquer posseiro em ocupaes e favelas de nossas cidades ir se preocupar ou ter condies de proceder com as formalidades que a abertura de sucesso exige, como supe o 3, art. 1 da Medida Provisria; questo facilmente encontrada em qualquer ocupao/ favela aquela em que vrios herdeiros legtimos, sobretudo lhos, residiam com o antecessor, em situao de composse. Nessas condies, todos os herdeiros legtimos com direito a uma quota do imvel, considerando que essa quota insuscetvel ou no se presta para o exerccio pleno da moradia, tero direito habitao, s custas do Poder Pblico. No mesmo local, se houver espao, ou em outro local. O bem imvel em

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que residia o antigo posseiro, ser assim legalizado apenas em considerao a um herdeiro legtimo, no sendo, entretanto, possvel que a moradia e sua titularidade sejam garantidas apenas a um dos herdeiros, quando h uma multiplicidade de sucessores legtimos. Enm, uma questo que pode suscitar controvrsias, porque aqui, no mbito da cuem, em virtude de algumas peculiaridades, pode no ser possvel a aplicao plena de alguns princpios que informam o direito sucessrio;
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cuem processada em juzo, diante de uma ao judicial que envolva herdeiros legtimos, pode sofrer prejuzos em relao celeridade processual, e at causa de suspenso processual, caso o magistrado entenda que existam pendncias a serem sanadas inicialmente no juzo sucessrio.

Em todo o caso, a previso do 3, art. 1 o principal seno do texto da Medida Provisria. Trata-se de uma exigncia que pode diminuir radicalmente o alcance e os efeitos da cuem, quando exercitada individualmente. Desconhece tal previso um aspecto corriqueiro nas ocupaes/favelas, que o bem imvel, sendo alvo de transaes e de vrias sucesses oriundas de negcios jurdicos havidos entre posseiros. Fato normal e prprio das faculdades jurdicas de qualquer individuo, inclusive de posseiros. O mesmo no ocorre com a cuem na espcie coletiva. Previu textualmente o 1 do art. 2 a possibilidade da acessio possessionis, ou seja, a sucesso singular. Nesse caso, permitido ao novo possuidor juntar, unir seu tempo de posse ao perodo de posse de antigo possuidor. Isso se d no caso clssico de aquisio da posse, mediante compra e venda, cesso de benfeitoria etc. Exige-se substancialmente do novo possuidor apenas que sua posse seja contnua ao do antigo possuidor, bem como a ausncia de propriedade ou a condio de concessionrio, a qualquer ttulo, de outro imvel rural ou urbano. O antigo possuidor na espcie individual ou coletiva transmitir sua posse, com todas as caractersticas com que ela era exercida, ao herdeiro legtimo (art. 1, 3), ou ao novo posseiro (art. 2, 1), sobretudo tempo de posse, continuidade e dimenso do imvel. Portanto, a Medida Provisria distinguiu as situaes em que so possveis a sucesso universal (art. 1, 3) e a sucesso singular (art. 2, 1). Dessa forma, o ideal era que a previso do art. 2, 1, fosse extensiva cuem individual.

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5.4. Requisitos Posse contnua, sem oposio e destinada a moradia Exige-se do concessionrio que a posse tenha sido contnua ou ininterrupta ao longo do perodo aquisitivo. A demonstrao de posse e suas caractersticas aqui se fazem pertinentes e devem ser preenchidas pelos concessionrios. A Medida Provisria no enumera como impeditivo aquisio do ttulo o fato de uma posse ser marcada com os vcios da violncia e clandestinidade. No precisaria, porque, ao mencionar a necessidade dos cinco anos, supe-se que tais vcios j estejam convalescidos. No exige ademais o requisito da boa f. Cita textualmente porque assim quis ou achou necessrio que a posse tenha sido exercida de forma contnua e sem oposio. As pequenas interrupes a ttulo de viagem, ou por internao hospitalar, no descaracterizam a condio de posse contnua. At mesmo um trabalho temporrio fora, que exija um afastamento breve de sua residncia, no obstculo, sobretudo, quando o posseiro deixa pertences pessoais e mveis em sua residncia. Mesmo porque o exerccio da posse no se d apenas com a apreenso da coisa, mas pelo fato, tambm, de se poder dispor dessa mesma coisa. Isso comum em favelas/ocupaes, quando os posseiros afastam-se por um perodo procura de atividades laborais de natureza eventual, temporria ou sazonal, em outros municpios. Pode at, por uma questo de segurana, colocar pertences pessoais de maior valor em outro local, como televiso, refrigerador etc. Porm, o que importa que pelas condies fticas, pessoais, de renda etc., o posseiro no quis, no teve animus, ou no tem condies de mudar-se para outro local. O afastamento nesse caso marcado pelo smbolo da provisoriedade em funo de evento especco, nesse caso, o trabalho temporrio. Exige-se ademais o exerccio da posse sem oposio. Aqui necessrio ateno. A doutrina e a jurisprudncia entendem que a oposio, no caso, exige sentena judicial transitada em julgado, favorvel ao ente pblico, e no simples despacho de acolhimento da petio inicial ou decises interlocutrias no mbito do feito. As iniciativas administrativas, traduzidas, sobretudo por meio de processo administrativo, no so capazes de caracterizar oposio, sobretudo quando tais feitos so precedidos de noticao administrativa eivada de vcios, sem identicao do posseiro, sem ocorrncia da noticao pessoal, ou noticao aleatria de alguns posseiros, pretendendo-se com isso a extenso dos seus efeitos ao conjunto dos demais ocupantes, no identicados e

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no noticados pessoalmente. Ou o que mais grave, processos administrativos, em desrespeito ao princpio da ampla defesa e do contraditrio. Tais prticas so comuns na administrao municipal, sobretudo no mbito das regionais das prefeituras. Em todas essas situaes, exige-se que a posse contnua e sem oposio seja destinada a um m de moradia. No mbito da autorizao de uso, possvel cumular residncia com pequeno comrcio, ou imvel de at 250 m2, destinado apenas ao pequeno comrcio, ambos sujeitos regularizao fundiria como faculdade do Poder Executivo. Tal previso no autoriza, como defende Digenes Gasparini, a emisso da autorizao de uso em favor de templos religiosos. Bem pblico necessrio que o terreno esteja afetado ao patrimnio pblico, no mbito da Unio, Estado, Distrito Federal e municpio, bem como de suas autarquias e fundaes, como tambm inserido no patrimnio das empresas pblicas e sociedade de economia mista, prestadora de servio pblico. Dimenso Bem pblico ocupado com uma dimenso de at 250 m2 na cuem individual. A dimenso do bem ocupado pode ser maior do que os 250 m2, se a opo for pela cuem coletiva. rea urbana Exige a localizao do imvel ocupado em rea urbana. A cidade, de um modo geral, comporta rea urbana e rea rural. Em qualquer cidade, localizada no litoral ou no, desde que na rea urbana, possvel a cuem em favor dos posseiros. Aqui sempre ponderou grassa controvrsia. Para uns, a prevalecer a teoria da localizao, rea urbana aquela que geogracamente esteja situada nos limites da zona urbana. Pela teoria da destinao, urbana seria a rea considerando sua destinao, utilizao ou nalidade econmica. Existe uma predileo pela teoria da localizao. O Cdigo Tributrio Nacional, art.32, estabelece os requisitos para o reconhecimento de uma rea urbana, quais sejam, meio o, gua pluvial canalizada, calamento, abastecimento de gua, esgoto, iluminao pblica etc. Em todo o caso, compete ao municpio, independente de qualquer teoria, a denio do que seja em seu territrio, o espao urbano e o rural.

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Bem imvel nico O concessionrio haver de possuir apenas um imvel, objeto do pedido de cuem. No poder ter a condio de proprietrio ou de concessionrio de outro bem durante o perodo aquisitivo ou concessivo da cuem, ou durante o perodo em que goza a condio de usurio do bem pblico. Dessa forma, a princpio, apenas a ttulo de estudo, j que dicilmente tal hiptese ocorreria, poderia o administrado benecirio da cuem dispor do uso de outro bem pblico a ttulo de permisso, autorizao, comodato etc., exceto a concesso, na forma de cuem e da cdru. Situao que poder gerar controvrsias diz respeito possibilidade de que o concessionrio no poderia receber outro bem imvel a ttulo de herana. Algum poderia alegar que as regras do direito sucessrio no encontrariam plena vigncia diante de normas que regem a cuem. A princpio, no haveria leso ao direito sucessrio porque o sucessor no estar impedido de herdar, e sim de cumular, na condio de proprietrio ou concessionrio, o bem herdado com o uso do bem pblico. Se incorporar apenas a posse no haver conito com as normas que tratam da cuem. Gratuidade A cuem, ao contrrio de outras formas de uso do bem pblico, ser expedida e o uso do bem ser permitido, sem que o particular tenha de satisfazer o pagamento de qualquer taxa Administrao Pblica. Apesar de ser improvvel, possvel que alguns gestores pblicos sintam-se motivados a cobrar dos posseiros legalizados ou removidos algum valor ou a tentar impor a contribuio de melhoria. Registre-se que a contribuio tributo a ser solvido pelos proprietrios de imveis, como imperativo de justia scal. Seu fato gerador a realizao de obra pblica a causar uma melhoria da propriedade particular, sendo considerado pela Carta Constitucional como espcie tributria autnoma, contida em seu art. 145. a contribuio de melhoria uma forma de democratizar o acesso e os efeitos do investimento pblico, forma ademais de combater o enriquecimento sem justa causa. A melhor doutrina exige que o benecirio seja proprietrio contribuinte, determinando-se ainda autorizao legislativa para sua imposio, no acarretando para muitos a incidncia de tal modalidade tributria, quando da ocorrncia de servio pblico em sentido estrito, como gua, esgoto etc. Dessa forma, algumas consideraes:

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o benecirio da cuem no ser em tempo algum proprietrio, e sim usurio do terreno pblico, mesmo no caso de sua remoo pela Administrao Pblica; se houver a imposio da contribuio de melhoria ser incidente sobre os proprietrios prximos, no entorno da ocupao/favela removida e/ou urbanizada pela Administrao Pblica, que experimentaram alguma melhoria em seus imveis em virtude da obra pblica em sua vizinhana; ao concessionrio ser cabvel o pagamento das taxas de gua, esgoto, iluminao pblica etc., que no se confunde com contribuio de melhoria; o concessionrio, pelo menos em favelas/ocupaes do Nordeste, pelo grau de pobreza e/ou dimenso do espao ocupado, muito raramente goza da condio de contribuinte; seria uma incoerncia cobrar contribuio de melhoria de ocupantes/favelados, em que pese as consideraes acima, quando os verdadeiros contribuintes dessa modalidade tributria jamais gozaram no Brasil a condio de sujeitos passivos desse tributo. Raros so os entes estatais que impem a contribuio de melhoria. Embora tenha adquirido uma nova tonalidade, com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, podendo ter a sua no-implementao a forma de renncia scal ilcita, no sero os pobres e marginalizados da sociedade que devero conferir contribuio de melhoria vigncia e eccia, se caso fosse. Dessa forma, como prev a Medida Provisria, a cuem e a autorizao de uso so gratuitas, importando qualquer cobrana do Poder Pblico ato administrativo inconstitucional. 5.5. Formas de expedio e registro Natureza da expedio Ser expedida de forma administrativa ou judicial. Na forma administrativa, ato administrativo vinculado, assume a forma de contrato, com clusulas denidas pela autoridade pblica, no caso, uma espcie de contrato dirigido ou regulamentado. A emisso da cuem, sob essa forma, pode ser sponte propria, voluntria ou mediante provocao do administrado. Por iniciativa prpria, de-

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monstra compromisso e vontade poltica do gestor pblico, que, mediante provocao, tem disposio um prazo de doze meses para analisar e decidir acerca do requerimento da cuem. A previso do art. 6, 1, conforme texto expresso para decidir o pedido. Tal locuo pode dar margem a dvidas. O Poder Executivo tem, a princpio um prazo de doze meses apenas para decidir, positivamente ou negativamente, acerca do pedido, e no para expedir a cuem ou para implementar a remoo, se for o caso. Na forma administrativa, deve ser instaurado um processo administrativo, devidamente instrudo pelo ente estatal, com possibilidades de o administrado ali comparecer para prestar informaes, juntar documentos porventura exigidos etc. A tramitao da cuem tem o seu melhor trmite administrativo sob essa forma. importante registrar que tal procedimento administrativo pode vir a juzo, na forma da cuem judicial, por determinao ex ofcio ou a requerimento dos autores-posseiros, na forma do art. 399, inciso ii, do cpc. No caso de uma posio negativa da Administrao Pblica, devem os requerentes ser noticados para o eventual exerccio facultativo do recurso administrativo e do recurso judicial, ambos portadores de prazos prescricionais. Pedido de reconsiderao e reclamao administrativa podem questionar o parecer negativo do Poder Executivo. de boa prtica que o concessionrio provoque o Ministrio Pblico para que ele acompanhe a tramitao administrativa do requerimento. Atuando como custo legis, j que o pedido da cuem envolve direito social e individual indisponvel, pode inclusive o Ministrio Pblico realizar, no prazo de doze meses, audincias pblicas para ter acesso ao trmite administrativo, com vistas a velar pelo melhor direito dos requerentes e, sobretudo, pressionar pela celeridade na anlise dos requerimentos, para que no perodo legal previsto sejam decididos, e, se possvel, implementada a expedio da cuem. Importante registrar que cabe ao Poder Pblico manifestar-se expressamente sobre o requerimento. Isso porque o silncio administrativo no constitui ato administrativo, no caso, acatamento ou rejeio ao requerimento da cuem. No goza de previso legal a negativa da Administrao Pblica a esse requerimento, sendo necessria uma regulamentao normativa da Medida Provisria. Os textos legais do ente estatal, sobretudo do municpio, devem recepcionar o contedo da Medida Provisria, sendo ilegais aqueles que contrariam a sua redao e o seu esprito. Ao ajustar a Medida Provisria realidade local, o Poder Executivo poderia emitir um decreto/portaria para facilitar a execuo da medida. No pode, porm, sustar a implementao da Medida Provisria guisa de ausncia de uma norma local

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regulamentadora. importante registrar que, no exerccio do poder regulamentar, no possvel ao ente estatal nulicar, impedir, modicar, emendar, adiar execuo do texto da Medida Provisria. Qualquer iniciativa dessa natureza deve ser denunciada ao Ministrio Pblico Federal e/ou Estadual. Ao que tudo indica, o art. 6 instaurou mais um caso de instncia administrativa de curso forado, antes s possvel nas causas que envolvessem competies esportivas e/ou punies disciplinares esportivas. O trmite da cuem, inicialmente no mbito da Administrao Pblica, exigncia da Medida Provisria, pois seu curso judicial se d apenas supletivamente, quando houver recusa e/ou omisso do Poder Executivo ou em grau de recurso judicial deciso administrativa. A ao judicial patrocinada perante a vara especializada da Fazenda Pblica objetiva obter uma sentena declaratria ou mandamental que reconhea a legitimidade e a legalidade da ocupao do bem pblico. O problema que, alm do trmite processual vagaroso, os autores-posseiros podem deparar-se com o recurso ex ofcio, no caso de sentena judicial desfavorvel ao Poder Pblico. A forma de evitar o recurso de ofcio talvez seja desconsiderar o valor econmico do terreno pblico ocupado, principalmente se o bem pblico for de uso comum destitudo de valor patrimonial. Observe-se ainda que no caso de bem dominical, como no caso de bem de uso comum, ou especial, no haver alienao, e sim o direito de uso. Tudo isso para efeito de valor de causa, quando se sabe que as condenaes com valores at trinta/quarenta/sessenta salrios mnimos contra o municpio, Estado e Unio no ensejam recurso de ofcio. Caso a presena no local inicialmente ocupado no seja possvel, por constituir risco vida e sade dos ocupantes, diante da recusa ou omisso, possvel uma ao judicial de obrigao de fazer, pretendendo-se uma sentena mandamental, que imponha ao Poder Executivo uma obligatio faciendi de remover os ocupantes para outro local, dotado de moradia/habitao. , inclusive, possvel a imposio judicial de multa ao ente executivo, por atraso no cumprimento da deciso judicial. A produo de prova pericial, requerida pelos autores-posseiros, pode comprovar a condio inapropriada do local originariamente ocupado. Questo interessante, quando do trmite judicial do requerimento da cuem, que o magistrado pode reconhecer esse direito, inclusive quele com posse nas situaes previstas nos incisos i e v do art. 5, caso haja omisso do Poder Pblico, determinando a expedio da cuem no mesmo local ou impondo

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a remoo para outro local. A faculdade contida no caput do art. 5 extensiva, prpria apenas da Administrao Pblica. Caso o pronunciamento do Poder Pblico, no mbito do art. 5, seja, de alguma forma, desfavorvel aos requerentes em relao ao seu direito de moradia no espao urbano pouca coisa poder ser desfeita no Poder Judicirio, exceto com relao a vcios que tenham condies de nulicar a manifestao do Poder Pblico. De acordo com o art. 5, o Poder Estatal, em relao aos posseiros ali localizados, exercita um ato administrativo discricionrio, sendo sua negativa exerccio de mrito administrativo. O Poder Judicirio, em caso de impugnao da deciso administrativa, ir cingir-se legalidade, moralidade e legitimidade da deciso administrativa, jamais ao mrito, deciso em si. Importante registrar que o Ministrio Pblico tem a atuao obrigatria no curso da ao judicial, muito podendo realizar judicialmente ou extra-judicialmente, no mbito processual, e das promotorias de Habitao, Urbanismo, etc. Gratuidade do registro O trmite processual da cuem, em forma de ao judicial, confere aos autores-posseiros que sejam pobres na forma da lei, como de fato o so, os benefcios da assistncia judiciria gratuita, sem dvida alguma. Apesar de assim no entender Digenes Gasparini, no se pode olvidar que a previso da assistncia judiciria gratuita previso constitucional, inciso lxxiv, art. 5, e infraconstitucional por meio da lei n 1.060/50. Sob todos os aspectos, os autores-posseiros, indubitavelmente, fazem jus aos benefcios da Justia gratuita. Inclusive, o registro do ttulo da cuem no cartrio de imvel ser gratuito. A eccia da sentena judicial, a conferir a cuem, exige o registro na forma do art. 6, 4. O registro efeito direto da sentena judicial, condio de sua eccia, quando reconhece o direito real, como o caso. Dessa forma, j na ao judicial devem os posseiros requerer ao magistrado que determine ao cartrio de imvel o registro gratuito. legal e possvel juridicamente tal medida. Controvrsias podem surgir quando da emisso administrativa da cuem. Mesmo nesse caso, diante de posseiros evidentemente pobres e sem condies de arcar com despesas cartoriais, tem-se o risco da emisso de ttulos de cuem destitudos de sua ultimao pelo concessionrio, no caso, o registro no cartrio competente. H o perigo de custo e investimento pblico destitudo de eccia, pois teremos a cuem sem o obrigatrio registro, tudo isso em virtude da pobreza comprovada dos benecirios.

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Portanto, em ateno ao objetivo da Medida Provisria, da natureza gratuita da cuem e com base ainda nos Princpios administrativos da nalidade e da razoabilidade, e considerando a lei federal n 10.931/2004, tais despesas no sero custeadas, inclusive, pelo Poder Pblico concedente. Registre-se que a inrcia, omisso ou recusa injusticada pode caracterizar abuso de direito, como defende Digenes Gasparini, sobretudo diante da chamada omisso genrica, quando diante de prazo legal/administrativo, o Poder Pblico no o cumpre, mesmo sem qualquer motivao aparente e com prejuzos ao administrado. Observe-se, ainda, que no caso de ao judicial interessante reunir os posseiros em grupos ans, estando juntos aqueles com residncias mais prximas, os posseiros mais antigos, ou aqueles com instruo probatria mais consistente. Nunca deve ser aleatria a composio dos posseiros na petio judicial. Em relao aos idosos, devem constituir igualmente grupo distinto, no sentido de se requerer ao magistrado um trmite processual preferencial. Por m, ao contrrio do que defende Digenes Gasparini, no necessrio o reconhecimento da rma da autoridade emitente, pois, documento pblico que , a cuem ou autorizao de uso est sob a gide do princpio da legitimidade. Logo, pressuposio juris tantum de que o documento emitido tenha sido proveniente da autoridade competente. 5.6. Instruo probatria Carto de vacina, boleto bancrio, carn de pagamento, correspondncia, enm, qualquer documento que contenha o nome do requerente ou do antigo possuidor, desde que acompanhado do endereo do posseiro, meio hbil para prova da posse e do tempo de posse. Declarao do empregador e declarao escolar, apenas para efeito de comprovao de tempo de posse, onde se tenha expresso que, em perodo anterior a 30 de junho de 1996, o empregado ou o aluno tinha relao de emprego e vnculo escolar, no endereo que residia no momento do requerimento. Declarao da agente de sade comunitria ou cpia de seus registros de visita, igualmente, meio ecaz, bem como as contas de energia eltrica e de gua so meios preferenciais para a prova da posse e do tempo de posse. Certido expedida pela prefeitura municipal, atestando estar o imvel situado em rea urbana e com destinao de moradia do requerente, constitui exigncia, quando os posseiros estiverem assentados em terrenos da Unio, Estado e Distrito Federal. Caso

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seja negada, tal fato deve ser mencionado, seja no requerimento ou no corpo da petio inicial. Em caso de ao judicial, o magistrado cuidar da intimao do ente municipal, obrigando-o expedio da certido exigida no art. 6, 2. Por m, a exigncia talvez mais dicultosa, qual seja, provar a dimenso do imvel. Diculdade, apenas, aparente. A Medida Provisria no faz exigncias de mapas ou desenhos apurados, com limites absolutamente precisos e dotados de extremo rigor tcnico. Nesse sentido, bem se posiciona Digenes Gasparini. importante ainda observar que suciente um desenho que contenha a dimenso da frente e dos fundos do imvel, e que permita apurar a rea total da moradia. Apesar disso, o Servio de Justia e Paz optou pelo rigor tcnico, elaborando plantas a precisar com exatido a localizao da moradia, como se percebe nos documentos em anexo. Alm disso, de boa medida uma declarao do requerente, sob as penas da lei, informando que ocupa espao inferior ao limite previsto, caso a opo seja a cuem individual, como sugere Digenes Gasparini. O que no possvel, ou de diclima execuo, como defende Digenes Gasparini, o requerente fazer uso de declarao de bens entregue Receita Federal. Quem em favelas e ocupaes, sobretudo do Norte e Nordeste do Brasil, efetua declarao de imposto de renda? Registre-se que possvel ao requerente, por meio de direito de petio, com fundamento no art. 5, inciso xxxiv, letra a, da Lei Maior, em anexo ao requerimento da cuem, solicitar que a Administrao Pblica expea em favor dos posseiros uma certido que ateste possuir o espao ocupado a dimenso exigida na Medida Provisria. A tramitao judicial da cuem permite, com base no art. 339, inciso I, cpc, que os autores-posseiros requeiram ao magistrado que determine ao Poder Executivo a expedio de certido na qual conste que o espao ocupado tem as dimenses legais exigidas. 5.7. Remoes e questes ambientais Os posseiros assentados em terrenos pertencentes ao patrimnio pblico, na forma do caput dos artigos 1 e 2, tm direito posse da terra legalizada no local onde se encontra. Seja de alvenaria, madeira, erguida de barro, bem edicadas ou sob frgil edicao, para agonia de alguns arquitetos e assistentes sociais, desde que abrigue a moradia de algum ou de uma famlia, de forma perene, consolidada com o tempo, deve tal posse ser regularizada, desde que atenda aos requisitos necessrios. Isto em tese.

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A atuao do Poder Executivo, legalizando a posse da terra de ocupantes de reas pblicas, impe, tambm, uma atividade urbanizadora. Portanto, cabe s entidades dos movimentos sociais e ao Ministrio Pblico exercerem o controle administrativo e judicial do Poder Executivo na emisso da cuem, no sentido de que essa ao administrativa no se transforme em mera entrega de ttulos, com nalidades eleitoreiras ou emitidos em desacordo com o texto da Medida Provisria. A cuem pressupe, pois, urbanizao da rea ocupada ou da rea a ser ocupada, em caso de remoo, em considerao presena de posseiros no meio urbano e em respeito ao meio ambiente natural e urbano. Nos casos em que a presena do posseiro possa acarretar danos ambientais, o texto da Medida Provisria dever impor a remoo obrigatria, assim como faz nos casos do art. 4. Esse o segundo seno da Medida Provisria, e representa o segundo aspecto negativo da cuem. A remoo de famlias com moradia em situao de risco ou prejuzo preservao ambiental ou proteo dos ecossistemas naturais, como faculdade do Poder Pblico agrantemente inconstitucional. Importante considerar que competncia comum, extensiva aos quatro entes federativos, a proteo do meio ambiente (art. 23, Lei Magna). Assim, o municpio, que tem o poder de promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle de uso, parcelamento e ocupao do solo urbano (art. 30, viii, Lei Magna), inclusive de terrenos pblicos situados em seu territrio, pode e deve, com base no exerccio do poder de polcia administrativa, impedir atividades legalizatrias, por parte dos demais entes federais que atentem contra a preservao ambiental e o ecossistema natural, sob pena de crime de responsabilidade e crime ambiental. A Lei do Plano Diretor deve ser um importante aliado neste mister, atribudo constitucionalmente ao municpio. Cabe tambm aos movimentos sociais, por meio de representao, acionar o Ministrio Pblico, para que ele, com base na lei n 6.938/81, que estabeleceu a Poltica Nacional do Meio Ambiente, considerando ainda a lei n 7.347/85, que estabeleceu a Ao Civil Pblica, apure e pretenda a sano por prticas que atinjam a preservao ambiental e os ecossistemas naturais, no mbito da cuem. Dessa forma, no possvel a cuem como instrumento ou causa de danos ambientais ou tambm de perpetuao e, sobretudo, de legitimao de condies de moradias indignas. Por m, o custo das remoes com moradias destinadas aos concessionrios, com base nos artigos 4 e 5 da Medida Provisria, deve ser assumido pela Unio, Estado, Distrito Federal e municpio,

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considerando a competncia comum desses entes federativos com programas de construo de moradias, melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico, previso do inciso ix, art. 23 da Carta Constitucional. 5.8. Transmisso e extino da cuem Formas de transmisso possvel a transmisso por ato intervivos e mortis causa do bem, objeto da cuem. Por ato intervivos, pode o bem imvel gurar como objeto de negcios jurdicos, precisando, porm que a transmisso no do domnio, mas apenas do uso do bem pblico. Tal fato importa que a Administrao Pblica tem, durante todo o tempo de uso do bem pelo particular, os poderes de scalizao e controle administrativo quanto destinao do bem, velando pelo respeito aos requisitos estatudos nos artigos 1 e 2 da Medida Provisria. Os requisitos citados devem ser respeitados, impondo-se sobre o primeiro concessionrio, bem como sobre todos aqueles que venham a fazer uso do bem pblico. legal a previso de clusula na cuem de que a transmisso de uso do bem seja objeto de anuncia prvia da Administrao Pblica. O Poder Pblico pode exercitar uma espcie de exceo pretenso do concessionrio e do novo adquirente. legal a imposio de procedimento administrativo a ser observado no ato da transmisso, sobretudo, intervivos, como expresso do poder de autotutela da Administrao Pblica. Observe-se, porm, que tais procedimentos administrativos devem contribuir apenas para a segurana da transmisso, velando pelas qualidades que o bem pblico deve continuar a ter, expresso de controle do Poder Pblico. Na verdade, possvel imaginar, em alguns casos, a Administrao Pblica impedindo o ato de transmisso, quando tal evento contrariar a lei e os termos da Medida Provisria ou estiver eivado de vcios, sobretudo aqueles que atingem o princpio da nalidade, posio do Poder Executivo que deve ser amplamente motivado. Os atos de transmisso devem ter registro no s no cartrio de imveis, mas tambm no rgo administrativo competente. As transmisses derivadas, sobretudo aquelas formalizadas no cartrio de imveis, devem a princpio estar sujeitas ao pagamento de tarifas. Impe-se aqui o reconhecimento de que a possibilidade de transmisso do uso do bem pblico no faz o bem em questo perder sua impossibilidade de ser adquirido por usucapio (imprescritibilidade), ou de ser objeto de penhor, hipoteca, anticrese (no onerabilidade), por ato do concessionrio ou do autorizatrio.

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Aspecto de realce a impossibilidade de serem os bens, objetos da cuem e da autorizao de uso, por ato de seus benecirios, levados praa ou gravados com algum nus, em que pese possuir a cuem natureza de direito real. Eles continuam impenhorveis. No podem, mesmo com a possibilidade de transmisso, ser objeto de garantia real ou dejussria. No possvel, pois, que o concessionrio gure como ador judicial ou convencional, ou avalista, considerando que seu bem imvel, em ltimo caso, no ir responder pela dvida porventura assegurada. Outra caracterstica do uso do bem pblico, pelo particular, diz respeito imunidade de imposto, que desaparece em favor do concessionrio, encontrando-se, a princpio, sujeito satisfao de tributos municipais como o iptu. Nessa seara, a transmisso e suas conseqncias, considerando o uso e a sua nalidade concedida ou autorizada ao administrado, carecem de uma maior pesquisa. Em todo o caso, as restries existentes ao ato de transmisso encontram respaldo na natureza do bem pblico, algo semelhante s limitaes manifestao de vontade dos sujeitos em contratos, limitadas pela funo social dos contratos, interesse pblico e pelas normas de ordem pblica. Extino exemplificativa As hipteses de extino da cuem encontram-se, a princpio, denidas no art. 8. Essa extino, em respeito ao princpio da exigibilidade, auto-executoriedade e imperatividade, no requer que o ente estatal, a princpio, desfaa do uso do bem, socorrendo-se de deciso judicial, bastando, pois, deciso administrativa. O Poder Pblico expressa, na extino, um ato administrativo vinculado com o texto da Medida Provisria, enumerando, a princpio, taxativamente, as situaes que a extino da cuem comporta. Em Digenes Gasparini, outras razes podem justicar a extino da cuem, constituindo entendimento plausvel, visto que a realidade dos fatos impe outras razes que justicam a enumerao exemplicativa do art. 8. A extino, sobretudo se atingir direito de terceiros, deve acarretar a instaurao de processo administrativo, visando a apurar e sancionar a falta do concessionrio. Outros meios sumrios, como sindicncia, no so recomendveis, seja porque no permitem um conhecimento completo do ato praticado pelo usurio, seja porque pode ocorrer mancha no princpio da ampla defesa e do contraditrio. Tais assertivas encontram respaldo no inciso lv, art. 5 da Lei Maior. Portanto, Digenes Gasparini reconhece a necessidade do

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processo administrativo. Observe-se ainda que o ato de extino por parte do Poder Executivo deve ser motivado, como requisito de eccia e validade, sendo a ele conferido a devida publicidade. Essa deciso do Poder Pblico comporta, pois, recurso administrativo e recurso ao Poder Judicirio, porque a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa de leso, inciso xxxv, art. 5 da Constituio Federal. Assim, a extino da cuem encontra-se sujeita a uma forma, sob pena de se ter uma deciso administrativa manchada por vicio e sujeita nulidade. Observe-se, porm, que a conduta do usurio do bem pblico, a depender do grau de leso aos ditames da cuem, bem como de sua boa ou m-f, alm de sujeita a prazos decadenciais distintos, objetivando apurao e sano, pode ser objeto de convalidao pelo ente estatal. Em tese, possvel que o concessionrio ou a prpria administrao supra corrija, sane eventuais vcios, desde que inexista dolo, prejuzo a terceiro e dano ao errio. Sim, os atos da deciso administrativa podem no surtir seus efeitos de imediato, sujeitos que esto impugnao administrativa e judicial. Outro fato que no deve ser desconsiderado que, embora a cuem possua a forma de contrato administrativo, portanto possuidora de clusulas exorbitantes de direito comum, em princpio, denidas unilateralmente pela Administrao Pblica, no impossvel, residualmente, a presena de clusulas, denidas de comum acordo, em funo das nalidades, do interesse ou da utilidade pblica que tais acordos podem representar. Alguma coisa prxima dos chamados contratos tipos, existentes no Direito Privado, em que as clusulas, semelhana do contrato de adeso, j se encontram predispostas, havendo, porm, margem para algum tipo de negociao. Tal negociao poderia haver, incidindo sobre a conservao dos bens pblicos e comunitrios existentes no terreno pblico, sobre a utilizao dos espaos comuns, sobre a realizao de festas e festejos etc., ou seja, responsabilidades ou condutas negociadas, no mbito das condies pessoais dos usurios, estabelecidas de comum acordo. O desrespeito a tais previses, denidas consensualmente, fora das previses dos incisos do art. 8, poderia ensejar igualmente a extino da cuem. Outro aspecto que pode acarretar controvrsia o fato de o art. 8 estipular apenas uma sano, como pena atribuda ao usurio, no caso, a extino da cuem. H previso, portanto, da aplicao da pena mais grave. No considera a Medida Provisria atos infracionais de menor complexidade ou de menor potencial ofensivo ao bem pblico. No realiza algo como a dosimetria da pena. ilegal a previso do art. 8. H que existir uma gradao da pena, como

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supe o inciso xlvi, art. 5 da Carta Federal. A extino exige, pelo menos, ser antecedida de uma repreenso ou multa. A aplicao da pena mxima, a depender da iniciativa do concessionrio, ir provocar demandas judiciais. Outra questo importante, j que vamos ter vrios usurios exercitando o direito de moradia num espao comum, a possibilidade do ente concedente, via regimento, estabelecer normas de conduta, de vizinhana etc., cujo desrespeito contumaz poderia acarretar a extino da cuem, em virtude da inabilidade de convivncia social do usurio. A extino da cuem medida, cuja provocao depende apenas do ente concedente? Um outro particular ou outro ente federativo, sobretudo o municpio teria legitimidade para requerer ao Poder Pblico concedente a extino da cuem? A princpio, desde que existam motivaes plausveis, no haveria impossibilidade de tal iniciativa. Questo igualmente importante diz respeito ao fato de que o ato infracional tenha sido realizado apenas pelo homem ou s pela mulher. A previso do art. 8 desconhece tal fato, imputando responsabilidade quele que, a princpio, em nada contribuiu para a conduta repreensvel ou at mesmo nada sabia de tal procedimento, fazendo com que seja atingido pela extino da cuem, e, conseqentemente, condenado perda da moradia ou uso do bem pblico. E se houver idosos ou crianas na famlia, sujeitos que esto tutela especial e portadores de algumas prerrogativas individuais? Perdero o direito moradia? No podemos desconsiderar que a cuem envolve um direito social crtico, qual seja o direito de habitao. Aduz-se ademais que a pena marcada pelo princpio da pessoalidade, como supe o inciso xlv, art. 5 da Lei Magna. Essa uma questo difcil, porm certo que os dependentes, idosos e crianas, sem qualquer participao ou contribuio, no que concerne conduta ilegal do homem ou da mulher, sero atingidos com a perda da habitao ou do uso do terreno pblico, em virtude do extravasamento da pena. Por m, a extino envolve ainda iniciativas complementares do Poder Pblico, no contidas no texto da Medida Provisria. Tal fato diz respeito s benfeitorias necessrias, sobretudo quando no h remoo e o Poder Pblico venha a extinguir a cuem em favor do usurio. J que se encontra em terreno pblico, ter de se afastar do local, deixando o imvel e uma srie de benfeitorias, que so geralmente realizadas, visando a permitir utilidade e possibilidade de uso do espao ocupado, sobretudo aterros. Tais benfeitorias devem ser indenizadas pelo Poder Pblico, com possibilidades aqui de demandas processuais.

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6 ASPECTOS PROCESSUAIS DA CUEM Nenhum outro instrumento administrativo permite uma relao to prxima com institutos de natureza processual. Essas consideraes processuais elastecem a efetividade da cuem. 6.1. Contestao Alguns requisitos processuais Tais questes que aqui sero consideradas decorrem, sobretudo, da proposio da cuem, em forma de ao judicial, diante da recusa ou omisso da Administrao Pblica quanto ao requerimento formalizado. Como j visto, trata-se de uma particularidade especial dessa espcie de regularizao administrativa, dotada de ao, pois se trata no de uma faculdade do administrador, mas de um direito. Nas condies de recusa ou omisso conferido aos posseiros o direito de ao, em que eles gurem na relao jurdica processual no plo ativo ou passivo. Como sujeito ativo, ao propor ao judicial, tem-se a presena de pedidos que revelam a pretenso de que o Poder Judicirio emita sentena declaratria, sujeita a registro pblico, conferindo aos autores a presena legalizada no bem pblico. Essa sentena pode conter, ademais, um mandamus, ao determinar ao Poder Pblico a remoo dos autores para outra rea pblica, em considerao ao art. 4 da Medida Provisria. Trata-se, como j visto, de imposio de uma obrigao de fazer ao Poder Pblico, com todas as caractersticas que isso encerra, inclusive com a possibilidade, a requerimento dos autores, de imposio de multa ao ente executivo, em virtude de atraso no adimplemento da deciso judicial. A condio de autores dos posseiros exige ateno na formulao da pea vestibular. Inicialmente tal pea ser distribuda perante a vara especializada da Fazenda Pblica. A depender da pretenso formulada, estar sujeita a uma tutela de conhecimento ou tutela inibitria. Ambas, porm, sujeitas ao procedimento comum ordinrio. Os elementos objetivos e subjetivos do processo exigem que estejam bem-denidos e constitudos, em virtude das celeumas que tal tipo de ao judicial ir proporcionar. Cabe quele que exerce o jus postulandi ateno, no sentido de que requisitos das condies de ao e pressupostos processuais estejam atendidos. Em relao s condies de ao, cuidado especial legitimidade ordinria e extraordinria da parte amplamente considerado mais adiante.

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Os pressupostos processuais exigem ateno quanto aos requisitos objetivos e subjetivos, sobretudo em relao inpcia e capacidade das partes. Tais cuidados revelam-se pertinentes, em virtude da percia dos procuradores dos entes estatais, especializados na identicao de falhas e vcios em peas processuais, bem como na facilidade que talvez alguns magistrados tenham de acolher tais requerimentos, em virtude do tipo de litgio, ora diante do seu conhecimento, no caso, lide com pretenso inusual, podendo ser causa de insegurana do magistrado na prestao da tutela jurisdicional. Portanto, evitar a extino do processo sem julgamento do mrito deve ser uma preocupao dos representantes dos autores-posseiros. Tal representao , muitas vezes, dicultada, em virtude das caractersticas dos autores. Objeto de ateno deve ser tambm a possibilidade concreta e corriqueira, sobretudo diante da ao judicial plrima ou coletiva, da transferncia de ao por parte dos autores. Isso porque a substituio das partes, em virtude, sobretudo, da alienao do bem ocupado, fato bastante comum no universo de ocupaes/favelas, a exigir requerimentos constantes de habilitao processual. importante no olvidar que o homem e a mulher, independente do estado civil, devem ambos comparecer perante o Estado-Juiz. Do litisconsrcio Sob o aspecto poltico, como tambm processual, os autores devem formular a pretenso judicial na condio de litisconsrcio. Em relao ao aspecto poltico, a pretenso adquire visibilidade e pode ser fator de presso poltica perante o Judicirio e o Executivo. Confere unidade poltica ao pedido e deve ser a ultimao de um processo de organizao poltica que teve seu incio na comunidade. Confere, ademais, uniformidade resposta judicial pleiteada. Fortalece ou constri laos sociais, indispensveis continuidade da luta comunitria em outra instncia, qual seja, o Poder Executivo, visando urbanizao da rea ocupada. Sob o aspecto jurdico, justica-se o litisconsrcio, em virtude do interesse jurdico comum, qual seja, aregularizao fundiria, a remoo e o direito moradia. O litisconsrcio deve ser inicial, na forma ativa ou passiva, sendo ademais, obrigatoriamente, unitrio e necessrio. Na forma ativa, quando exercita o direito de ao contra o Poder Executivo. Na forma passiva, quando diante da ao judicial, patrocinada pelo Poder Pblico, geralmente em aes demolitrias.

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possvel, ademais, o litisconsrcio passivo em aes judiciais promovidas por terceiros, proprietrios de reas prximas de ocupaes/favelas, contra o ente executivo, vindo os ocupantes a integrar a relao jurdica processual mediante despacho judicial. importante acentuar, sobretudo quando guram como sujeitos passivos da relao processual, que a tentativa de expulso ou demolio da morada dos posseiros exige, sob pena de nulidade processual, a presena de todos no feito. No h, no caso, litisconsrcio facultativo. Em relao interveno de terceiros, pode haver possibilidade diante de posseiros que litigam no plo passivo do feito, acionada juridicamente por particulares. Os posseiros devem alegar a denunciao lide, quando o Poder Pblico no for parte. Constituindo-se numa iniciativa obrigatria, resguarda, inclusive, a possibilidade de ao judicial futura contra o Poder Pblico, em que pese, ser a interveno de terceiros uma deciso voluntria de quem argido em juzo. Da defesa possvel o trato processual da cuem diante da defesa. Isso em situaes que envolvam aes judiciais ajuizadas por particulares ou pelo Poder Pblico. Pelos particulares, geralmente, mas no exclusivamente em aes judiciais contra o ente executivo, sendo comum em ao ordinria de obrigao de fazer, objetivando a desocupao do espao pblico ocupado. Denunciados pelo Poder Pblico em defesa ou simplesmente citados por determinao judicial ex-ofcio, os posseiros podem alegar, em forma de contestao, o direito de que so possuidores cuem. Nesse caso, alegam e provam, na contestao, a existncia de todos os requisitos contidos no corpo da Medida Provisria. Podem, ademais, elaborar o requerimento da cuem, formalizar seu pedido perante o rgo executivo competente e junt-lo como prova documental das argies formuladas na pea de defesa. Vrias posturas pode externar o magistrado. Tal fato pode provocar a suspenso jurdica do feito, com fulcro no art. 265, inciso iv, letra b, cpc, conferindo o magistrado o prazo de doze meses para que a Administrao Pblica decida pelo requerimento da cuem, formalizado diretamente perante o rgo administrativo ou apenas na pea de defesa e s depois decidir o mrito da ao judicial. Registre-se que a argio e o pedido de reconhecimento cuem, em juzo, no mbito da contestao, podem reverter-se da condio de questo prejudicial. Nessa tese, o direito cuem,

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alegado em defesa, questo ligada ao mrito, a exigir seu conhecimento e julgamento antes do mrito. possvel, igualmente, que reconhecendo o magistrado o direito cuem por parte dos posseiros, enxergando a impossibilidade jurdica do pedido, indera a petio inicial, extinguindo o processo sem julgamento do mrito ou simplesmente conhea o mrito e com base nos argumentos produzidos pelos posseiros em juzo, julgue o pedido improcedente. A extino do processo, com ou sem julgamento do mrito, pode ocorrer, caso o magistrado entenda que a Administrao Pblica tem prazo para a emisso da cuem e, que, a princpio, no estariam violados, ainda, os direitos dos posseiros. possvel, porm, a extino do feito no mrito, caso o magistrado decida-se j provocado e competente para conhecer o direito cuem, expedindo sentena procedente em favor dos posseiros, caso acate a tese de omisso genrica da Administrao Pblica. Tal fato, em tese, possvel, pois a Medida Provisria, em vigor desde 2001, com termo a quo de vigncia clara, constitui tempo suciente para a implementao da cuem, caracterizando a inrcia do Poder Pblico. A sentena, nesse caso, seria objeto de registro no cartrio de imvel. Caso a ao judicial seja diretamente promovida pelo Poder Executivo, geralmente em sede de aes demolitrias ou possessrias, a argio da cuem em defesa igualmente possvel, acrescida da possibilidade da reconveno. Nesse caso, recomendvel que o requerimento de cuem seja no s argido na pea de defesa, como seja objeto de formalizao perante o rgo administrativo, seguida de posterior juntada, como prova documental das argies alegadas na defesa pelos posseiros-rus. possvel, sobretudo, diante de ao judicial patrocinada pelo ente estatal, o pedido de reparao de danos, pois alm de desconhecer o direito dos posseiros, sujeitos a constrangimentos ou a perdas materiais. Isso acontece porque, geralmente, a ao judicial precedida de tentativas de desocupao do bem pblico ocupado, s vezes s no ultimadas em virtude de resistncia dos ocupantes e repercusso do fato. Tal iniciativa, invariavelmente acarreta danos materiais aos posseiros, justicando o pedido de reparao material. Existe o perigo de que, no mbito da ao judicial patrocinada pelo particular ou diretamente pelo Poder Pblico, haja o conhecimento e composio da lide de forma improcedente aos interesses dos posseiros, em que pesem a alegao e prova do direito cuem, ensejando, assim, a interposio de recursos.

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Como j armado anteriormente, sob pena de nulidade processual, a presena do Ministrio Pblico obrigatria. A transao e a renncia no feito, envolvendo direitos de posseiros, com alegao de direito cuem na pea de defesa ou em ao judicial, encontram limitaes em virtude da presena de direitos indisponveis, numa viso processual moderna, como no direito habitao, urbanizao e regularizao fundiria. Registre-se que, em conformidade com o art. 6, 3, a sentena procedente com a cuem, processada em juzo, mediante defesa ou em ao judicial, declaratria, logo, insuscetvel de prescrio. preciso observar que numa instruo processual bem feita, considerando, ademais, um quantitativo diminuto de posseiros em juzo, diante de provas documentais irrefutveis, possvel imaginar a suspenso da fase instrutria, sobretudo quando as provas so corroboradas por documentos pblicos ou de origem idnea, como contas de energia e de de gua etc. Enm, seja o direito de ao exercido na forma de petio inicial ou na forma de defesa, as provas devem ser objeto de ateno, pois tratam de questo primacial para os posseiros, envolvendo o direito coletivo da moradia e da regularizao fundiria, considerando, ademais, que os meios de prova encontram-se sujeitos precluso consumativa. Observe-se que a alegao da cuem como direito, em defesa, e diante da extino do feito sem julgamento do mrito, no motiva a distribuio por dependncia, caso haja, no futuro, ao judicial dos posseiros, diante da recusa ou omisso do Poder Pblico. Com relao ao pedido, provavelmente haver uma cumulao de pretenses, traduzidas na inteno dos posseiros de ver operada a regularizao fundiria, urbanizao e moradia. o juzo das varas da Fazenda Pblica assumindo uma nova competncia material, a de conhecer e decidir acerca de litgios que envolvam a satisfao no atendida pelo ente executivo, no campo das polticas pblicas. provvel a alegao de defesa processual indireta, defesa de mrito direta ou indireta, ambas tendo como contedo o direito dos posseiros-rus cuem. 6.2. Reconveno Existe a competncia funcional do magistrado para conhecer em reconveno, pretenso e posseiros com direito cuem. A sentena pretendida declaratria, signicando celeridade e economia processual para os posseiros, quando litigam contra o ente executivo, exigindo-se, ademais, o oferecimento da contestao. Seja no rito ordinrio ou especial, a reconveno, apesar de possuir

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a natureza jurdica de ao, no enseja revelia, ocorrendo apenas uma presuno relativa de veracidade dos fatos. A pretenso dos rus-posseiros na reconveno, cinge-se ao conhecimento judicial de que eles possuem direitos cuem. Esse conhecimento em sede de reconveno possui particularidades semelhantes, quando o direito em questo produzido na contestao, com a vantagem primordial de que a pretenso ali formulada seja conhecida pelo Judicirio, mesmo que a ao principal seja, por algum motivo, julgada extinta. Tal fato constitui uma garantia suplementar conferida aos posseiros. Por m, importante registrar o j pronunciamento do Supremo Tribunal Federal (stf) destacando a possibilidade da reconveno no mbito da sentena declaratria, contedo, alis, da smula 258, assim denida: admissvel a reconveno em ao declaratria. 6.3. Pr-questionamento A Medida Provisria expedida pelo Poder Executivo Federal tem fora de lei federal. A cuem, processada em juzo por meio de ao judicial ou em forma de defesa, ser objeto de sentena judicial. Tal sentena, como se sabe, pode ser objeto de anlise e reconsiderao, geralmente por instncias judicirias superiores, desde que atenda a requisitos processuais estabelecidos. Dessa forma, prudente imaginar o no-acolhimento do direito cuem pelo rgo jurisdicional a quo, fato este que justicar a impetrao de recurso judicial. Nesse sentido, como medida preventiva, visando defesa judicial da cuem, de forma mais consistente e segura, justica-se, j na pea de defesa (contestao) ou de resposta do ru (reconveno), a produo de um arrazoado, alertando o magistrado acerca da natureza do direito contido na cuem. Urge, ainda, a enumerao dos motivos que justicam a Medida Provisria dotada de fora de lei federal. Tal providncia assume a forma de pr-questionamento, abrindo-se a possibilidade de que o direito cuem seja levado at o Superior Tribunal de Justia ou o Supremo Tribunal Federal, em sede de recurso especial ou extraordinrio, em forma de recurso autnomo, ou na forma retida, no mbito de decises interlocutrias. Tais recursos, a princpio, so destitudos de efeito translativo, exigindo-se o conhecimento de matria que envolva ordem pblica, presena dela como pr-questionamento. Portanto, o pr-questionamento requisito processual indispensvel ao conhecimento da cuem, como direito, pelas instncias recursais de 3 grau.

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Um caso, entre outros, que justica o recurso extraordinrio no mbito da cuem processada em juzo ocorre se houver deciso desfavorvel em virtude da no produo de provas, relativas ao estado civil dos autores, inexigncia expressa contida no 1, art. 183 da Carta Federal. Dessa forma, importante trabalhar processualmente a possibilidade de que o direito cuem, na forma estabelecida na Constituio Federal e na Medida Provisria, goze da possibilidade de ser objeto de smula, jurisprudncia dominante ou pacca, porque tais recursos, alm de objetivarem manter a autoridade e unidade da Lei Magna e da lei federal, podem contribuir para a efetivao da cuem, conferindo, assim, a possibilidade de que instrumentos de Direito Urbanstico sejam objeto de considerao pelos tribunais superiores. importante, ainda, no desconsiderar que no basta o prquestionamento, ou seja, a produo escrita da defesa da cuem, em sua relao com a Constituio Federal e a Medida Provisria, mas necessrio car atento para que tal formulao seja, efetivamente, objeto de debate no tribunal superior. 6.4. Pedidos dplices Existe a possibilidade de que a ao judicial, promovida contra os posseiros, assuma a forma de ao possessria, sobretudo, a ao de reintegrao de posse. Tal fato acarreta a impossibilidade do ajuizamento do pedido reconvencional. Enseja, apenas, a possibilidade do chamado pedido dplice. Em ao possessria, alm da defesa a ser produzida em forma de contestao, os posseiros possuem um nico meio de formularem pedidos contra o autor, justamente pelo pedido dplice. Portanto, apenas no procedimento especial, no mbito da contestao, sem ocorrer, necessariamente, a formulao de pedidos conexos com a ao ou com o prprio fundamento da defesa, os posseiros podem aduzir e provarem o direito cuem. Tal pedido deve ser amplamente alegado, devidamente instrudo, constituindo-se no principal argumento presena dos posseiros no local impugnado, aconselhando-se a juntada do requerimento de cuem, como prova documental, a reforar a juridicidade do pedido dplice. 6.5. Zonas Especiais de Interesse Social A cidade de Recife tem uma relao histrica com as chamadas Zonas Especiais de Interesse Social (zeis). Foi uma das primeiras capitais do Brasil onde o instituto foi previsto na legislao urbanstica municipal, constituindo-se num instrumento por excelncia,

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disposio dos movimentos sociais, no sentido de operar recursos, permitir descentralizao administrativa e democratizar recursos pblicos. Constitui as instncias das zeis/prezeis um importante mecanismo de participao cidad e popular. O Servio de Justia e Paz possui uma longa relao com a implementao e viabilizao das zeis em Recife e em Jaboato dos Guararapes. Aquilo, pois, que tinha presena tmida em alguns ordenamentos municipais mais avanados politicamente, foi alado condio de instrumento de poltica urbana no Estatuto da Cidade (art. 4, inciso v, letra f). Dessa forma, esse instituto deve ser utilizado pela gesto pblica como instrumento de planejamento e interveno no espao urbano. A relao das zeis com a cuem direta. As zeis, se no de imediato, mas a posteriori, exigem que sejam incorporadas ao patrimnio pblico. As zeis, a princpio, constituem domnio pblico, podendo ser implementadas pelo municpio, Estado ou Distrito Federal. A regulamentao das zeis prev a regularizao fundiria e a urbanizao, ambas objetos tratados na cuem. A interveno do Poder Pblico com aes legalizatrias ou urbansticas exige o domnio pblico do espao urbano reconhecido como zeis. Essa incorporao pode ocorrer diretamente, pela ocupao do espao pblico, posteriormente transformada em zeis, ou pela desapropriao, quando o espao ocupado for propriedade particular. A desapropriao indireta do espao privado ocupado possvel, quando da interveno pblica na rea, ordenando, investindo recursos ou executando servio pblico, tudo isto sem qualquer ato desapropriatrio formal. A cuem, expedida em favor dos residentes nas zeis, deve constituir a nalizao das atividades legalizatrias e urbansticas da rea. De todos os instrumentos de regularizao administrativa passveis de serem implementados nas zeis, a cuem , sem dvida, o que melhor se ajusta sua realidade. Teremos, assim, uma cuem expedida, discutida e alvo da participao da comunidade, como exigem as vrias legislaes que se ocupam das zeis. Aspecto relevante que as legislaes que tratam das zeis, invariavelmente, estabelecem o lote mximo, geralmente, de 250 m2 e o lote mnimo, no caso, em Recife, 18 m2, como espao ocupado sujeito legalizao. Tais denies so importantes, porque acentuam condies urbansticas mnimas exigidas para que as zeis sejam legalizadas, contribuindo para a realizao de investimento pblico em obras urbansticas. As zeis conectam denitivamente a cuem urbanizao da rea ocupada. Portanto, dentro do esprito inaugurado com o advento do Estatuto da Cidade, a Medida Provisria n 2.220/01

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constitui instrumento inovador, mas que adquire realce mpar, quando aplicada nas zeis. A cuem constitui um meio de acelerar a legalizao e a urbanizao das zeis. 6.6. Terrenos de marinha Os terrenos de marinha, como visto, so bens incorporados ao patrimnio pblico, no caso, bens da Unio. So bens de uso dominical, portanto, como todo bem pblico, em tese e nas condies legais previstas, passveis de terem seu uso atribudo a particulares. Na forma tradicional, tinha, at ento, o seu uso particular permitido por meio dos contratos de enteuse. Tais contratos, cercados de inmeras exigncias e sujeitos a longa, demorada e custosa tramitao administrativa, jamais constituram meio ecaz para a regularizao administrativa de terrenos de marinha, ocupados por populao de baixa renda. Ademais, tais contratos exigem do foreiro o pagamento do foro, dispndio que seria adimplido pelo foreiro possuidor durante todo o perodo de sua permanncia no terreno de marinha. Acrescente-se que o laudmio incidir sobre o foreiro-possuidor, em todas as transmisses envolvendo o bem pblico ocupado. Registre-se que o aprazamento em questo no acarreta qualquer nus, obrigao ou compromisso da Unio com a urbanizao da rea pblica ocupada. Simplesmente impe o contrato e recolhe os valores pecunirios previstos na lei. A cuem gratuita e determina deveres legalizatrios e urbansticos Unio. Portanto, com fulcro naquilo que foi aduzido no item Vigncia e Eccia da Norma Jurdica, a cuem instrumento operacional que permite a legalizao administrativa da posse da terra, quando se tem terrenos de marinha ocupados por populao de baixa renda. O contrato de enteuse jamais gozou de eccia para regular a presena de posseiros de baixa renda em terrenos de marinha, exigncia defendida por Kelsen, como requisito de validade da lei. , conforme Paulo Nader, tal contrato uma norma anacrnica e distanciada da realidade social dos ocupantes de baixa renda. No goza, pois, de legitimidade e de condies de realizar seu contedo, quando se depara com terrenos de marinha com posseiros de baixa renda. Portanto, a considerar Miguel Reale, no tem as regras da enteuse tradicional qualquer sintoma de vigncia social e eccia que possa promover a legalizao possessria de ocupantes de baixa renda em terrenos de marinha. Na verdade, as regras advindas com a Medida Provisria acarretaram uma revogao tcita das normas que tratam da enteuse, em relao a ocupantes pobres em terrenos de marinha. Poderia armar

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que h uma incompatibilidade entre a lei antiga (aforamento) e a lei nova, sobre o mesmo tema, no caso, a Medida Provisria. Em Miguel Reale, haveria um divrcio da enteuse com a realidade social, com terrenos de marinha, alguns ocupados h dcadas por homens e mulheres de baixa renda. A revogao da enteuse como meio de regularizao administrativa, exclusivamente, sobre terrenos de marinha ocupados por populaes de baixa renda, pode ser explicada e entendida no mbito das regras da antinomia jurdica. Poderia ser argumentado que, pelo critrio cronolgico, a lei da cuem revogou lei anterior que trata da enteuse, ou que pelo critrio da especialidade, lei especial (cuem) revogou lei geral de enteuse, que trata os terrenos de marinha na forma geral. Registre-se que mesmo no caso de algum alegar conito entre o critrio da especialidade e o cronolgico, deve prevalecer o critrio da especialidade, considerando a nalidade da lei mais nova, no caso a Medida Provisria. H, portanto, com a Medida Provisria, uma revogao parcial da lei de enteuse, naquilo que se refere regularizao administrativa para posseiros pobres em terrenos de marinha. Assim, a cuem a forma ecaz, real e em consonncia com a realidade social, de que dispe a Unio, para regular a ocupao humana em terrenos de marinha, por indivduos pobres, na forma da lei, de que dispe a Unio de se fazer presente, conferindo ordenamento a essa ocupao. uma forma de preservar o meio ambiente, evitando danos ambientais graves, que tal ocupao, em alguns casos, proporciona, e um modo de a Unio abandonar uma postura tpica, adotada ao longo dos anos. No se remove a populao ocupante, em virtude do custo e da repercusso poltica e no se impe qualquer disciplinamento a essa presena em terrenos de marinha, geralmente frgeis, sob o aspecto ambiental. Portanto, a cuem consiste no mecanismo mais adequado para uma presena humana, por possuidores de baixa renda, em terrenos de marinha. um eciente mecanismo de preservao do meio ambiente nesses terrenos, com a possibilidade, inclusive, de xao pela Unio de clusulas na cuem emitida, que digam respeito forma, modos, meios da ocupao humana, enm, clusulas de natureza ambiental. No h, portanto, qualquer obstculo utilizao da cuem, exceto o apego, s vezes, corporativo, a regras velhas, antiquadas e destitudas de sintonia com a realidade viva das cidades.

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7 A CUEM E OS DIREITOS TRANSINDIVIDUAIS Os direitos transindividuais consistem em uma das maiores expresses evolutivas do Direito Processual Civil, apresentando ntima conexo com a cuem. Aqui encontramos a sede, por excelncia, de atuao das entidades dos movimentos sociais. 7.1. Direitos metaindividuais Interesse coletivo So os interesses comuns a uma coletividade de pessoas, fundamentados num vnculo jurdico que os congrega e que podem ser organizados e coordenados. Referem-se ao homem vinculado socialmente. Exigem organizao para que ganhem coeso e identicao necessria. Todos os atores inseridos no mbito dos interesses coletivos esto unidos por um vnculo jurdico existente entre cada componente do grupo ou com a parte contrria. No mbito do interesse coletivo, encontramos indivduos pertencentes a grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si, ou com a parte contrria, por uma relao jurdica-base. Atinge, na maioria das vezes, parcela indeterminada de pessoas, sendo possvel, porm, a determinao de indivduos. Apresenta uma indivisibilidade em relao ao objeto. Interesses difusos Constituem uma abordagem contempornea do Direito, embora sempre tenham existido, mesmo porque, o homem vivendo em grupo e em sociedade possui direitos que no dizem respeito a um indivduo especco. , porm, propriedade coletiva e um direito no personicado. A partir das dcadas de 60/70 do sculo passado, a doutrina passou a reconhecer aos interesses difusos uma importncia vital. Existem em funo da ordem coletiva. Sua titularidade pertence a um conjunto de sujeitos indeterminados. O vnculo, entre tais sujeitos, deve-se a fatores conjunturais ou genricos. Entre os seus benecirios no existem vnculos jurdicos entre si, sendo, ademais, indivisveis, porque no possvel sua extenso apenas a um grupo determinado ou especco de pessoas. Os interesses difusos nascem de fatos relativos a grupos sociais. No h, por parte dos juristas, unanimidade quanto s caractersticas bsicas dos interesses difusos. Em geral, todos apontam a indivisibilidade do objeto e a indeterminao do sujeito como caractersticas

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essenciais. So destitudos, geralmente, de qualquer sistematizao. Porm, cada vez mais freqente a presena de interesses difusos em norma jurdica, ou at mesmo sua constitucionalizao. A Lei da Ao Civil Pblica e, mais recentemente, o Cdigo de Defesa do Consumidor constituram um passo signicativo para que os interesses difusos pudessem ser conhecidos pelo Poder Judicirio. Tais conjuntos normativos podem ser citados como os principais instrumentos infraconstitucionais, capazes de garantir, judicialmente, os interesses sem titularidade especca. A CUEM e os direitos metaindividuais A cuem tem como objeto a regularizao da posse da terra, a moradia, a urbanizao e, implicitamente, a defesa do meio ambiente. Dessa forma, podemos imaginar os objetos tratados pela cuem como interesses metaindividuais? Em que pesem todos os objetos da cuem encontrarem-se institucionalizados, considerados por normas jurdicas, alguns at previstos na Carta Federal, no h impedimento de reconhec-los na categoria de interesses metaindividuais, alm do fato de serem direitos subjetivos. A admisso dos direitos reconhecidos na cuem, como interesses transindividuais, possui um importante efeito nos movimentos sociais, quais sejam, a possibilidade de que atores do movimento popular, devidamente dotados de personalidade jurdica, ou mesmo, personalidade judiciria, para alguns, constituam entes dotados de legitimidade processual, a provocarem o Judicirio na defesa de direitos. Tal fato acarreta uma nova forma de prestao da tutela jurisdicional. So pretenses coletivas que no encontravam tutela no ambiente processual clssico dos litgios individuais, acarretando uma verdadeira revoluo no campo do Direito Processual. Esse fato encontra-se inserido no mbito da universalizao e multiplicao de direitos, fundado, sobretudo, no aumento considervel de bens sujeitos tutela jurdica, na extenso desses direitos e, principalmente, na percepo desses direitos pela sociedade, bem como na organizao poltica das classes sociais menos favorecidas. Isso explica, em parte, a justicao no Brasil de entidades como o mst, associao e federaes de moradores de bairros, movimento de reforma urbana etc. Essa uma realidade do Brasil e do mundo, sobretudo, a partir da segunda metade do sculo xx, acarretando, assim, o ajustamento do Direito Processual Civil soluo de conitos que digam respeito coletividade.

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Interesse coletivo e interesse difuso A princpio, os interesses coletivos e difusos ensejam uma defesa coletiva do bem tutelado. Em que pesem as divergncias doutrinrias, a moradia, com sua previso na Carta Federal, no perdeu sua caracterstica de interesse difuso. A moradia objeto de um universo de interesses individuais, fruto da pretenso de cada um dos elementos de um grupo indeterminado de pessoas. Encontram-se esses interesses unidos por meras circunstncias de fato, apesar da atuao poltica de entidades dos movimentos populares, na defesa da moradia. Assim, o direito habitao pertence a uma cadeia abstrata de indivduos e o seu no-atendimento acarreta leses disseminadas, atingindo toda a coletividade. Os interesses difusos possuem uma peculiaridade: sempre recaem sobre bens materiais, corpreos. Registre-se ainda que o contedo dos direitos difusos no garante propriedade, destitudos que so de contedo patrimonial. Encontram-se relacionados com a qualidade de vida, pois so dotados de uma natureza de integrao social, como o caso da moradia, regularizao fundiria e da urbanizao. Geralmente, os interesses difusos mostram-se insuscetveis de reduo a valores monetrios. Observe-se, como j visto, que os direitos realizados com a implementao da cuem, por exemplo, moradia, regularizao fundiria, urbanizao, na condio de interesses difusos, admitem a utilizao da legitimao extraordinria, para judicializar tais direitos. Entretanto, alguns doutrinadores no objetariam em admitir os direitos reconhecidos na cuem como direitos coletivos, sobretudo porque tais pretenses, em algumas situaes, esto sujeitas a uma organizao, em torno de entidades populares que lutam pela moradia, regularizao fundiria e urbanizao. Ento, estariam tais direitos com possibilidade de serem reconhecidos a pessoas determinadas. Assim, diante da atuao das entidades populares, nessa concepo, como direitos coletivos, os direitos contidos na Medida Provisria estariam circunscritos a grupo, categoria ou classe de indivduos, geralmente dotados de alguma relao estatutria ou poltica com a entidade de moradores reivindicante. A questo controvertida, ensejando o surgimento de argumentos que justiquem o contedo da cuem, ora como interesse difuso, ora como interesse coletivo. Por m, talvez seja do interesse dos movimentos sociais que os direitos reconhecidos, na Medida Provisria, sejam tratados enquanto interesses difusos, em face da possibilidade de implementar

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uma luta poltica ou formalizar o direito de ao, na sua legitimao ordinria ou extraordinria, de forma abrangente e universal. Direito fundamental Os direitos fundamentais so comumente divididos em direitos de primeira, segunda, terceira e quarta gerao. Os direitos de primeira dimenso so direitos do indivduo frente ao Estado. So direitos de defesa, demarcando uma zona de no-interveno do Estado. So direitos de natureza negativa. Dirigidos a uma absteno e no a uma conduta ou prestao positiva dos poderes pblicos. J os direitos de segunda dimenso objetivam a realizao da justia social. So direitos participao do bem-estar social e outorgam aos indivduos direitos a uma prestao social estatal. contedo das Constituies do sculo xx. No se confunde com direitos coletivos ou difusos. Os direitos sociais, entre eles a habitao, por fora da emenda constitucional n 26, so direitos de segunda gerao. Constituem reivindicao das classes sociais menos favorecidas. Quando se tem a habitao como direito fundamental e social permitido enxergar uma extenso de tal direito a incidir sobre seu acessrio, no caso, a regularizao fundiria, e sobre o seu pressuposto, a urbanizao. uma verso integrativa, lato sensu, do que seja habitao. Portanto, implicitamente ou de forma tcita, a cuem, alm de tratar de interesse difuso/coletivo, diz respeito a direito fundamental e social, no caso, a habitao. So os direitos sociais direitos subjetivos. o direito moradia, norma constitucional, objeto de aplicao imediata e eccia plena, porque tem disposio o direito de ao e densa regulamentao legislativa ordinria. a melhor interpretao acerca da natureza jurdica do direito moradia, como direito fundamental social, sob pena de termos em boa parte do captulo que trata dos direitos fundamentais, normas objetivo/programticas destitudas de eccia, mera carta de inteno do legislador constitucional. A existncia de instrumentos processuais constitucionais e infraconstitucionais, a conferir eccia aos direitos sociais, enfatiza sua condio de norma impositiva, porque inexiste norma constitucional destituda de eccia e aplicabilidade. O direito moradia exige, assim, uma conduta positiva do Estado, constituindo, uma prestao de natureza ftica. O direito moradia exige redistribuio de recursos pblicos, democratizao de polticas pblicas e planejamento econmico oramentrio do Estado. Tais exigncias devem ser objeto da ateno e atuao dos movimentos sociais e, sobretudo, do Ministrio

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Pblico, pois ato contrrio do Estado, no sentido de negar vigncia moradia, como direito social, pode caracterizar inconstitucionalidade por ao ou omisso. Portanto, como interesse difuso ou coletivo, o direito moradia tambm um direito subjetivo, previsto na Carta Magna como direito social fundamental, objeto de uma dupla ou trplice natureza jurdica do direito moradia. 7.6. Sua implementao Considerando o direito moradia e seus acessrios como interesses difusos, coletivos ou direito social, tm eles um arsenal de instrumentos processuais e polticos disposio, visando a sua implementao. Sob o aspecto poltico Sob essa matriz, o direito moradia constitui uma evoluo dos direitos sociais fundamentais. A previso constitucional do direito moradia evidencia uma profunda conexo do texto fundamental com um dos mais puros reclamos sociais. o legislador federal reconhecendo moradia um aspecto bsico da convivncia do indivduo em sociedade. Os pobres, empregados ou desempregados, devem ter a moradia garantida pelo Estado. No texto constitucional esto, sobretudo, os mais frgeis sob o aspecto social, abrangidos por uma prestao que deve ser adimplida, forosamente, pelo Poder Pblico. A ausncia ou carncia de recursos, que a justicao mais corriqueira, exige planejamento e oramento scal discutido com a sociedade. Estende-se o direito moradia no ao cidado, mas a todo indivduo. Ao cidado, universo daqueles que gozam da condio eleitoral ativa, constituiria o direito moradia, apenas a esse segmento poltico, uma reduo inaceitvel desse direito social. Portanto, o indivduo ou o cidado, sob uma nova roupagem conceitual, e como tal a sociedade, os benecirios diretos da concretizao do direito moradia. Esse novo conceito de cidadania encontra-se atrelado, substancialmente, a um fato social ocorrido no Brasil, principalmente na dcada de 1980, qual seja, o fortalecimento dos movimentos sociais. Tal movimento, composto por sindicatos, entidades de moradores, igrejas etc., tem desempenhado um papel crucial na vigncia e eccia dos direitos sociais. Registre-se, sobretudo, o papel das entidades na luta pela efetivao da moradia, nas dcadas de 1980/1990, no Brasil e particularmente em So Paulo. Tais entidades, inicialmente sem qualquer

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atuao judicial, tm efetivado o direito social da moradia. Com organizao poltica e extrema presso sob os gestores pblicos, redirecionaram investimentos e prioridades pblicas, contribuindo ecazmente para a construo de um novo contedo de polticas pblicas. Alargaram o conceito de democracia, incorporaram expectativas sociais na agenda do Estado, sendo responsveis pela criao de normas jurdicas, que institucionalizaram as reivindicaes sociais, como o direito moradia. Assim, explica-se, em parte, o direito moradia como direito social, conseqncia da organizao e da luta poltica, em virtude de uma Constituio como um sistema normativo aberto. Tais entidades populares efetivaram, com o direito moradia, o chamado princpio da comunidade, que canaliza a participao popular, relacionando-a com a Constituio formal, propiciando novas experincias e avanos democrticos. Por isso, a implementao da Medida Provisria, concretizando-se na expedio da cuem, pode e deve, preferencialmente, constituir objeto de atuao poltica do movimento popular organizado. Tais movimentos devem conferir eccia Medida Provisria no campo da atuao e da presso poltica como ente executivo. Tais iniciativas, por vezes, conferem resposta mais ecaz do que o embate jurdico pela implementao da cuem e independem de representao poltico-parlamentar. Sob o aspecto processual O direito moradia, independente de sua natureza jurdica, possui instrumentos processuais sua efetivao, no mbito do Judicirio. Como direito subjetivo, pode ser objeto de um controle preventivo ou repressivo. No controle preventivo, o direito moradia e o respeito s diretrizes da cuem podem ser efetivados pelas entidades populares, sobretudo no mbito das casas legislativas (Comisso de Constituio e Justia) e do Poder Executivo (veto jurdico), por meio de presso poltica, no sentido de afastar qualquer norma que impea, diculte ou crie obstculos implementao da cuem. No mbito do controle repressivo, o direito moradia e seus acessrios tm disposio o controle judicial, por meio da ao, mas, sobretudo, por meio da defesa, isto no mbito do tribunal ou dos juzes de 1a instncia. No que se refere ao controle da defesa/difuso, encontram-se disposio o recurso extraordinrio, as aes constitucionais e ordinrias. Tais iniciativas, em tese, podem ser formalizadas pelas entidades populares, no exerccio da representao processual e da legitimao extraordinria, no mbito dos poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, tendo por

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objeto o direito moradia em sua viso plena, a envolver legislao possessria, urbanizao e preservao do ambiente natural. Como se no bastasse a vigncia da Medida Provisria, comum o texto de constituies estaduais ou de leis orgnicas municipais conter previso normativa reforando o contedo da espcie normativa acima. Observe-se, ainda, a previso contida na Lei Magna, nos incisos ix e x, art. 23. No mbito do controle da ao/concentrado, face aos requisitos da legitimidade, praticamente no gozam as entidades populares da condio de ao, exceto de forma indireta, ao formalizarem a representao perante o Ministrio Pblico, para que este se movimente na defesa de direitos da pessoa humana, como princpio constitucional sensvel. Direito moradia direito humano. Em todo o caso, esse controle, embora exercitvel, estando disposio das entidades populares, exige a atuao desembaraada e corajosa do promotor pblico. De mais fcil implementao so os questionamentos ou impugnaes que podem ser realizadas no mbito do Poder Executivo. O direito moradia e os termos da Medida Provisria, como direito subjetivo, podem ser objeto de contencioso administrativo, admitindo, particularmente, os recursos administrativos. Entre eles, a reclamao e a reconsiderao administrativa, a questionar ao ou omisso do Executivo na implementao da cuem. Dispe-se, por m, como elemento de implementao do direito moradia e seus acessrios, de vrias garantias constitucionais, considerando, sobretudo, o mandado de segurana individual e coletivo, mandado de injuno e a ao civil pblica. Entre esses, destaquem-se o mandado de segurana coletivo e a ao civil pblica. Mandado de segurana coletivo As entidades de moradores, desde que legalmente constitudas e em funcionamento h pelo menos um ano, tm o direito de ao, em defesa dos interesses de seus membros ou associados. Portanto, o mandado de segurana mecanismo processual defesa de direito subjetivo, bem como meio privilegiado para a defesa de interesses difusos ou coletivos, caso ocorra a utilizao da segurana individual e coletiva, respectivamente. O emprego do termo interesse alarga o conceito do termo direito. o mandado de segurana coletivo, instrumento disposio das entidades populares para questionarem, no mbito do Judicirio, ao ou omisso que lesione o direito de posseiros em terem a posse legalizada, a moradia concretizada e a rea

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urbanizada. Constitui uma inovao da Constituio de 1988. Uma de suas principais caractersticas o fato de que sua sentena no produz efeitos apenas interpartes, passando a atingir todos os membros de uma determinada instituio. O exerccio de mandado coletivo encontra-se adstrito a um limite temporal, no caso, um ano mnimo de atuao da entidade associativa. O stf j decidiu que o exerccio do mandado coletivo pode ser um direito dos associados, independentemente de guardar vnculo com os ns prprios da associao, no se exigindo que ele seja especco da sua esfera de proteo. Tal fato alarga a possibilidade de que o direito moradia e seus acessrios sejam objeto de defesa e posio processual ativa, por qualquer entidade associativa, independente de ela possuir o objetivo especco de lutar pela moradia. Uma associao de mulheres ou uma entidade que congregue mes tem legitimidade para questionar leso a direito lquido e certo cuem, com base na Smula 630 do stf. cabvel o mandado coletivo, atacando deciso judicial, desde que destituda de recurso imediato, bem como sua formalizao perante atos/omisso do Poder Executivo que lesionem o direito no mbito da cuem. Aspecto primordial diz respeito aos fatos que devem ser objeto de prova pr-constituda, j que no haver dilao probatria. Requerimento da cuem coletiva, direito de petio formalizada, deciso judicial reconhecendo direito cuem etc. devem constituir elementos de prova anexados ao do mandado de segurana. Visando a questionar a leso a direito lquido e certo dos associados, encontra-se o mandado de segurana individual, na forma simples ou mediante a presena de vrios litisconsrcios em um writ plrimo, mas no por isso, coletivo. Como j visto, o direito que requer proteo no mandado coletivo o direito metaindividual. Direito difuso ou coletivo, o direito moradia, a regularizao fundiria e a urbanizao podem ser alvo de assistncia litisconsorcial de vrias outras entidades de moradores. Portanto, tendo como objetos direitos cuem lesados, a entidade associativa dispe do mandado de segurana individual, com base no inciso lxix, art. 5, como o mandado de segurana plrimo, sujeito ao regime de representao processual, com fundamento no inciso xxi, art. 5, bem como do mandamus coletivo, com fulcro no art. 5, inciso lxx, letra b da Lei Magna. O mandado de segurana coletivo questiona a leso a direitos lquidos e certos cuem coletiva, de uma ocupao ou de um conjunto de ocupaes. Observe-se que o mandamus encontra-se sujeito

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a duplo grau de jurisdio e execuo, patrocinado pela entidade associativa, como por qualquer de seus membros. Portanto, o mandado de segurana coletivo um exemplo bastante importante e til de substituio processual. Uma observao importante, com repercusso na instruo processual a ser contida na petio inicial, diante do exerccio da segurana como instrumento de representao processual, que a pea vestibular haver de conter ata de assemblia da entidade associativa, autorizando a referida ao judicial, acompanhada da relao nominal dos associados. Tal iniciativa inexigvel no exerccio do mandamus coletivo. Da ao civil pblica Instrumento destinado, entre outros, defesa do meio ambiente e de interesses difusos e coletivos. Tanto as entidades associativas como o Ministrio Pblico possuem legitimidade para a postulao da ao, quando da defesa de interesses difusos e coletivos, com base no inciso ix, art. 129 da Lei Magna e art. 5, incisos i e ii da lei n 7347/85. O Ministrio Pblico atuando como scal da lei. Tem como objeto uma reparao de dano, como o cumprimento de uma obrigao de fazer. Observe-se que o Ministrio Pblico, bem como as entidades populares, atua legitimado, mediante a substituio processual, por meio da legitimidade disjuntiva. possvel a ao civil pblica valer-se do procedimento sumrio ou ordinrio, bem como da concesso de liminar, inclusive contra atos do Poder Pblico. Aspecto relevante a possibilidade de concesso das astreintes, bem como relevante o fato de que o foro local, no juzo a quo, competente para conhecer a ao civil pblica, ressalvada a competncia da Justia Federal, caso haja interesse da Unio. A deciso judicial em ao civil pblica comporta sentena declaratria constitutiva e condenatria. Vrios doutrinadores advogam a necessidade da pertinncia temtica atribuvel s entidades associativas, como requisito de legitimidade para o exerccio da ao. Importante registrar que a ao civil pblica, proposta por entidade associativa, no induz litispendncia em relao s aes individuais em curso. Porm, os efeitos da coisa julgada s beneciam os autores das aes individuais que tenham requerido a suspenso da ao individual. A transao, no mbito da ao civil pblica, tem seu momento maior quando as partes rmam o termo de ajustamento de conduta (tac), rmada entre o Ministrio Pblico e o sujeito passivo da ao civil pblica. Portanto, a cuem

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e os direitos que ela alberga, sejam interesses difusos, coletivos ou direito social fundamental, so passveis de defesa processual, via exerccio de aes judiciais, algumas delas aqui rapidamente vistas, como objeto de defesa extraprocessual. Extraprocessual porque a implementao dos direitos contidos na Medida Provisria cabe como exerccio poltico das entidades dos movimentos populares no Ministrio Pblico, por meio da representao, expressando organizao e presso poltica, sobretudo no Poder Executivo. Entre as aes judiciais, destacam-se o mandado de segurana coletivo e a ao civil pblica como meios de maior repercusso no trato de direitos lesados no mbito da Medida Provisria. O importante que as entidades associativas possuem posio de destaque na faculdade de provocar o Poder Judicirio e so dotadas do direito de ao e do poder de executar o sujeito passivo da ao judicial. importante considerar que o direito moradia, aqui considerado, a expresso maior de outros direitos ali embutidos, como a regularizao fundiria, a urbanizao e o respeito ao meio ambiente. No se concebe e seria ilegal, o direito moradia garantido pelo Estado, com desrespeito aos acessrios da moradia acima enumerados. 7.2 Aes mandamentais Coisa julgada No mbito das aes mandamentais passveis de serem executadas, tendo como objeto os direitos contidos na Medida Provisria, esto as aes ordinrias de obrigao de fazer, destacando-se, porm, o mandado de segurana e a ao civil pblica, exemplos maiores de aes coletivas. Tais aes possuem trs caractersticas principais, quais sejam, a representao conada a um ou a alguns dos portadores dos interesses e direitos; a possibilidade da legitimao extraordinria; e a vinculao dos efeitos da sentena e da coisa julgada a terceiro, que no gurou como parte no feito. Essas caractersticas reduzem os efeitos da hipossucincia econmica e tcnica, prprios dos posseiros de baixa renda, permitindo o acesso Justia desse universo de moradores, constituindo-se ainda em fator de economia processual. A questo aqui considerada ser perquirir quanto aos efeitos da coisa julgada. No mbito dos interesses difusos e coletivos, os efeitos da coisa julgada dependem secundum eventus litis. Ou seja, em caso de procedncia da ao, haver coisa julgada. Em caso de improcedncia, por razes que no decorram de insucincia

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probatria, tambm haver coisa julgada. No caso de improcedncia por falta de prova, no haver coisa julgada. Assim, ao coletiva improcedente, tendo como objeto a efetivao de direitos contidos na Medida Provisria, dicilmente ocorrer, considerando-se a presuno de que o requisito principal expedio da cuem, que o prazo de cinco anos, dicilmente deixar de ser provado. Portanto, no mbito das aes coletivas, teremos efeitos erga omnes ou ultrapartes da sentena. Caso o direito moradia, regularizao fundiria e urbanizao sejam considerados interesses difusos, teremos os efeitos da sentena sobre todos, mesmo sobre aqueles que no sejam partes, no caso de procedncia da ao. Caso os direitos acima enumerados sejam considerados interesses coletivos, desde que procedente a ao, tm-se os efeitos da sentena ultrapartes limitados aos componentes do grupo ou categoria. Um aspecto que refora o reconhecimento de que tais direitos e o contedo da Medida Provisria possam constituir objeto de ao coletiva ganha consistncia quando a sua efetivao de representao, acionando-se o Ministrio Pblico e, a depender do caso, constituir objeto da segurana coletiva ou ao civil pblica. Tal possibilidade um fato inconteste em favor daqueles que advogam essa possibilidade. Logo, a ao coletiva, nesse aspecto, acarreta o fortalecimento da participao democrtica. Papel do Judicirio Como j armado, o Poder Judicirio foi chamado a posicionarse e a prestar tutela jurisdicional, satisfazendo pretenses antes prprias e exclusivas do Poder Executivo. A crise do Estado e um conjunto imenso de diretrizes constitucionais e legais no atendidas, gerando um passivo de direitos no implementados pelo ente executivo, a bem da estabilidade e da paz social, determinaram a presena de algumas expresses das polticas pblicas, como ato administrativo vinculado. Tal fato acarretou a possibilidade de sua discusso no mbito do Judicirio, sendo possvel sentenas de integrao poltica e social. Isso propicia a presena de magistrados, no s conhecedores do direito objetivo e da arte de aplicar o Direito, como obriga-os a terem acuidade e sensibilidade social, tramitando num terreno que evidencia um misto de contedo jurdico e poltico. Isso requer, ademais, aperfeioamento do magistrado. O que signica imparcialidade preservada, exigindo-se, porm, a superao de um distanciamento do magistrado com a lide, seja em funo da natureza dos interesses e direitos em litgio, seja porque,

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no mais das vezes, ele ser chamado a atuar de ofcio. Aqui, mais do que nunca, os poderes conferidos ao juiz, no mbito do art. 125 e incisos do cpc, devem ser evidenciados. No mbito das aes coletivas, o recurso ao Judicirio pode representar o ltimo estgio antes da quebra da ordem social. a conana ltima, o recurso extremado de que a sociedade organizada dispe para fazer valer direitos de extrema importncia e repercusso social. Urge, ento, uma atuao jurisdicional com responsabilidade, rpida e respaldada na lei, porm, no olvidando o magistrado que no s estar compondo conitos, como tambm satisfazendo necessidades coletivas em polticas pblicas. 7.3. Ministrio Pblico Aqui, rpidas consideraes acerca da atuao de alguns agentes com importante participao na efetivao processual da cuem. Inicialmente, as associaes de moradores so portadoras de legitimidade para atuarem como representantes ou substitutas processuais. Podem argir a defesa de posseiros, quando esses guram no plo ativo de aes judiciais,e atuar na proposio de aes judiciais, quando da recusa ou omisso do ente executivo em expedir a cuem. Pode tambm impetrar o mandado de segurana e a ao civil pblica, na qual guram, inclusive, como assistentes. Assim, a importncia da entidade associativa, sobretudo no mbito das aes coletivas, considervel. Tal fato exige entidades de moradores atuantes e legitimadas socialmente, revigoradas, robustecidas pelo sufrgio de seus associados, abertas e sujeitas a crticas e construo coletiva de seus associados. Delas exigem-se tambm organizao interna, estatutos sociais atualizados e com os principais atos averbados em cartrio. Portanto, sua constituio como pessoa jurdica essencial, bem como a presena em seus estatutos, no rol dos objetivos, da competncia para tratar da defesa dos interesses difusos e coletivos, de forma expressa. A condio de diretores legitimados da entidade associativa deve, igualmente, estar destituda de qualquer vcio, pela realizao peridica de eleies, seguida da formalizao e registro de atas de posse. Em relao ao Ministrio Pblico, ele encontra-se presente em todas as fases, instncias e em todos os tipos de aes judiciais em que os direitos contidos na Medida Provisria estejam em discusso no Poder Judicirio. Como parte ou scal da lei, tanto judicial ou extrajudicial, o Ministrio Pblico uma das maiores garantias para a efetivao da cuem. Possui um dos melhores mecanismos para abreviar o litgio processual em matria de aes coletivas, que a possibilidade da tac, podendo, no caso, a prpria entidade

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associativa dispensar a prerrogativa do ajuizamento da ao judicial, tentando, com a representao, uma composio com o ente denunciado por meio do tac. Devem, assim, as entidades associativas fazer uso contumaz da representao, no sentido de denunciarem leses, provocando o Ministrio Pblico a contribuir para a efetivao da cuem. No rol de suas atribuies, destacam-se o inqurito civil, noticaes, requisies, recomendaes e audincias pblicas, como instrumentos que podem, igualmente, frente ao Poder Executivo, contribuir para a eccia da cuem. Pode ser o maior aliado dos movimentos sociais na implementao da Medida Provisria. CONCLUSES A cuem, instrumento de regularizao administrativa de terrenos pblicos ocupados, destina-se a ser manuseada por um universo abrangente de prossionais e atores sociais. Justica-se, dessa forma, que suas caractersticas, requisitos e possibilidades sejam amplamente discutidos. Por ser um instrumento jurdico, est sujeito a formalidades e tem possibilidades de transitar no mbito do Poder Judicirio. Da a importncia de considerar os aspectos de natureza legal no seu estudo. Dessa forma, por ser um novo instrumento de legalizao possessria, enfatizamos, tambm, sua repercusso processual. No descuidamos, porm, do recurso e oportunidades que a cuem representa com as entidades de moradores. Em todo o caso, a preocupao bsica foi apresentar, discutir e socializar formas legais e processuais, inseridas num ambiente de efetiva prtica, com vistas a resgatar os princpios contidos no Estatuto da Cidade, forma de possibilitar a plena eccia da Medida Provisria n 2.220/01. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS AGHIARION, Hrcules. Curso de Direito Imobilirio. 4a edio, Editora Lmen Jris, 2003. ALFONSIN, Betnia. Regularizao da terra e moradia, O que e como implementar. Ministrio das Cidades. ANTONIO. Srgio. A funo social da posse e propriedade contempornea. Fobes Editor, 1988. CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 12a edio, Editora Lumen Jris, 2005.

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____. Manual de Direito Administrativo. 12a edio, Editora Lumen Jris, 2005. DIMOULIS, Dimitri. Manual de introduo ao estudo do Direito. Editora Revista dos Tribunais, 2003. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 14a edio. Editora Atlas s.a., 2002. GASPARINI, Digenes. O Estatuto da Cidade. 2002, Editora ndj Ltda. LAMGO, Uadi. Mandado de Segurana Coletivo. Editora Revista dos Tribunais, 1996. LEAL, Marco Flvio Mafra. Aes coletivas: Histria, teoria e prtica. 1a Edio. Sergio Antonio Fabris Editor, 1998. MAZZILLI Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juzo. 14a Edio. Editora Saraiva, 2002. MONTEIRO, Washington de Barros. Curso de Direito Civil. Editora Saraiva, vol. 3. 2004. LOPES. Miguel Maria de Serpa. Curso de Direito Civil.Vol. iv, 4a edio. Freitas Bastos Editora. SARLET, Ingo Wolfgang. A eccia do Direito Fundamental. 2a Edio. Livraria do Advogado Editora, 2001. ZANETI JNIOR, Hermes. Mandado de Segurana Coletivo: Aspectos processuais controversos. Sergio Antonio Fabris Editor, 2001.

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LAURA MACHADO DE MELLO BUENO PEDRO CAU MELLO ROSA MONTEIRO

Arquiteta e urbanista. Professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo e do Mestrado em Urbanismo na puc Campinas, Especialista e consultora na rea de poltica habitacional, planejamento urbano e ambiental.

Bilogo, consultor na rea de planejamento urbano e ambiental.

PLANOS DIRETORES, ASPECTOS URBANSTICOS E AMBIENTAIS NA REGULARIZAO FUNDIRIA

Este texto contou com a colaborao de Luciana Arajo Ribeiro.

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ESTE TEXTO PROCURA ESCLARECER os aspectos funcionais relacionados edicao e aos sistemas de infra-estrutura e equipamentos urbanos a serem considerados para ns de regularizao de assentamentos de habitao social. Entre seus objetivos destacam-se o aumento da eccia e abrangncia social das aes de regularizao fundiria e a integrao dos aspectos urbansticos e ambientais no processo. Nas ltimas dcadas, os projetos e obras de urbanizao e adequao urbanstica de assentamentos irregulares apresentaram um grande avano no Brasil e em outros pases com populaes pobres, especialmente em grandes metrpoles. Entretanto, a insero dessas obras nos cadastros e registros administrativos e fundirios ainda incipiente. O aprimoramento da gesto e do controle urbano e edilcio requer a incluso dos assentamentos em regularizao nas rotinas e procedimentos. So diferenciadas as caractersticas urbansticas de conjuntos habitacionais produzidos com recursos pblicos, loteamentos irregulares ou clandestinos e favelas e ocupaes, em reas urbanas consolidadas ou periurbanas. So destacadas tambm as questes ambientais voltadas para o ambiente urbano, sobretudo o saneamento ambiental e o lanamento de poluentes.

1 ASPECTOS URBANSTICOS E REGULARIZAO FUNDIRIA 1.1. Tipos de irregularidade e objetivos da regularizao A irregularidade e a precariedade habitacional e urbana so faces da cidadania incompleta, em que o bem-estar social universal no conseguiu, nem de longe, ser alcanado. Nesses locais, sob diversas formas, a injustia e a ilegalidade esto presentes. Ns no podemos dizer que uma famlia esteja integrada socialmente, em condies de conforto, se ela no tem acesso a gua potvel; a energia, que vai gerar o acesso informao; a alimentos de boa

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qualidade; e a outros servios, alm da prpria vida cultural que ca totalmente inviabilizada. H necessidade de uma denio de polticas pblicas para que as pessoas, famlias e grupos sociais tenham acesso cidade. No um espao degradado, precrio, segregado ou de m qualidade. Temos de considerar que a maior parte da nossa populao, ainda mais em escala brasileira e latino-americana, no gera renda suciente para adquirir os bens. A insegurana em relao ao sustento, ao apoio na doena, ao desemprego aspecto que se reete na prioridade na qual cada famlia e grupo social se localizam, criam conexes e se organizam no territrio urbano. Assim, consideraremos que nesses assentamentos a maioria da populao precisa de uma poltica especca, direcionada para a viabilizao da melhoria das condies de vida e para a obteno do morar. Utiliza-se o termo interesse social para caracterizar assentamentos humanos onde a maioria dos moradores tem condies socioeconmicas e culturais, que exigem polticas pblicas especcas para seu acesso aos direitos humanos e sociais bsicos, ou seja, o bem comum. Os assentamentos precrios de interesse social apresentam diversos conitos com a legislao, quais sejam:

posse do terreno (casos de invaso, grilagem ou venda sem registro no cartrio de imveis); parcelamento e edicao em terrenos de uso ou edicao proibidos rea rural, rea de uso comum do povo, beira de crrego, alta declividade; parcelamento e ocupao do solo diferentes da legislao vigente dimenso dos lotes, situaes de risco, largura das vias, ndices urbansticos; em relao prpria edicao: uso misto em zona estritamente residencial, materiais, dimenso,ventilao, iluminao e riscos. Nas reas urbanas consolidadas, os assentamentos precrios, especialmente junto aos cursos dgua, causam impactos na vida dos moradores dessas comunidades e tambm na de toda a sociedade moradora nas cidades:

os moradores dessas reas cam expostos ao contato direto com esgotos e outros vetores de doenas;

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h maior ocorrncia de inundaes, colocando a populao do entorno em contato com gua contaminada; h lanamento de esgotos na rede de drenagem; h disposio de lixo das encostas e crregos, inclusive com contaminantes qumicos de produtos como pilhas, restos de produtos de limpeza e higiene; em muitos casos, a disposio do lixo criou reas de risco por deslizamento, alm de contaminao; h diculdades e mesmo impossibilidade de limpeza e manuteno peridica dos logradouros,dos crregos e de outros dispositivos de infra-estrutura urbana, como bocas de lobo, tubulaes de drenagem etc. h diculdade de instalao de coletores e coletores-tronco de esgotos para complementar o sistema e conduzir os esgotos urbanos at as Estaes de Tratamento de Esgoto (etes). Adiciona-se complexidade da situao socioeconmica e fundiria, um aspecto geotcnico que agrava as condies de risco de vida e perdas materiais, quando h solos muito suscetveis eroso, com depsitos de lixo e aterros simplesmente lanados. Todo ano, aps as chuvas de vero, margens de rios, crregos e nascentes erodem e solapam. Nesses locais, mesmo se as pessoas que moram em faixa non aedicandi ou nas faixas da rea de preservao permanente forem removidas, sero necessrias obras de estabilizao das margens do crrego, drenagem e pavimentao. A soluo desses problemas, objetivando-se a regularizao, baseia-se na percepo de quais os objetivos de cada texto legal e do contexto de cada local, criando-se, assim, projetos de urbanizao especcos para esse local. No caso dos assentamentos de interesse social, sob o aspecto urbanstico, a regularizao ser viabilizada pelo saneamento, salubridade, acessibilidade e segurana compatveis com o meio urbano. 1.2. A delimitao fsica do espao pblico e do espao privado As cidades grandes e mdias dos pases do capitalismo perifrico desenvolveram tipos de assentamentos precrios, cujas caractersticas tm implicaes na concepo da interveno e nos componentes

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necessrios: situao jurdica do terreno ocupado, tipologia do parcelamento e da moradia. Utilizaremos a palavra assentamento para qualquer dessas tipologias e a palavra favela para denominar os terrenos onde o morador no adquiriu o terreno, denominados tambm invaso ou ocupao. As tipologias de assentamentos de interesse social so:

favelas em terrenos pblicos de uso comum do povo (uso institucional, praas ou vias pblicas), com transbordamento para terrenos particulares ou no, com lotes unifamiliares ou casas de frente e fundos e alto e baixos; favelas em terrenos pblicos dominiais, com transbordamento para terrenos particulares ou no, com lotes unifamiliares ou casas de frente e fundos e alto e baixos; favelas em terrenos particulares, com transbordamento para terrenos pblicos ou no, com lotes unifamiliares ou casas de frente e fundos e alto e baixos; loteamentos precrios e irregulares promovidos por particulares1 (proprietrios da gleba, loteadores ou associaes de compradores), com lotes desdobrados e moradias autoconstrudas, em grande parte de frente e fundos e alto e baixos; nesses assentamentos, em alguns casos, as reas destinadas a uso pblico (praas, escolas etc.) esto ocupadas por favelas precrias; loteamentos precrios e irregulares promovidos pelo Poder Pblico, com infra-estrutura e servios parcialmente implantados com barracos ou moradias autoconstrudas, algumas de frente e fundo e alto e baixos, no previstas; em alguns casos, as reas destinadas a uso pblico esto ocupadas por favelas; em pequenos e mdios municpios, geralmente na periferia, em vilas e povoados, encontram-se tambm moradias de famlias empobrecidas, proprietrias ou em casas cedidas, com precariedades por depreciao da edicao, colapso ou ausncia de instalaes eltricas e sanitrias e diculdades de acesso gua e energia. Encontramos nesses assentamentos infra-estrutura e servios urbanos precrios ou parciais, com diferentes graus de inadequao,

1 Nas periferias das metrpoles e cidades mdias, proprietrios particulares vendem ilegalmente glebas rurais ou inadequadas para o uso urbano, para associaes de sem-teto. Muitas dessas associaes tm ligaes com imobilirias e corretores e so acobertadas por vereadores, com a conivncia dos executivos municipais.

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como carncia de infra-estrutura, em relao ao acesso gua com distribuio interna, a esgoto com ligao rede, energia eltrica, iluminao pblica, coleta de lixo regular ou acessibilidade. Os locais no apresentam denio clara dos alinhamentos e reas pblicas (como de uso comum do povo, especiais ou dominiais) e no h relao entre o uso do solo real e a destinao, segundo as normas ou segundo o projeto inicial. Essa diversidade de situaes, quanto aos problemas de precariedade, requer uma diversidade de solues e adequaes para atender s necessidades urbansticas de funcionalidade. Para cada situao necessrio elaborar vistoria,2 um levantamento topogrco cadastral, um levantamento social e vericar as condies dos espaos que devem ser de domnio pblico, que criam o alinhamento da planta de parcelamento e arruamento. A partir da que so lavradas as descries de permetros de terrenos e de detentores de seus direitos, e quais as benfeitorias existentes. Os loteamentos, conjuntos populares e favelas, que existem h dcadas, continuam a receber moradores, criando-se novas unidades no mesmo lote, para descendentes, outros parentes ou mesmo para aluguel e aferio de renda, com diversos casos de coabitao de famlias. Geralmente nos locais de risco, mais precrios de favelas, concentram-se os moradores mais pobres e excludos. Verica-se a precariedade das instalaes sanitrias e eltricas e, s vezes, at a inexistncia de unidade sanitria nos domiclios. A extrema pobreza e excluso social dos moradores de conjuntos habitacionais ou loteamentos pblicos (especialmente quando originados de processo de remoo de favelas muito distantes) acabam tambm causando a depreciao de condies fsicas dos domiclios, por falta de recursos para reforma e manuteno. Assim, em muitos casos, mesmo aps estarem criadas as condies para a regularizao fundiria e o parcelamento, surgem outros aspectos sobre a edicao, suas caractersticas, uso e ocupao. O programa mnimo para a adequao urbana e a melhoria das condies habitacionais consta de: erradicao de risco; minimizao de problemas de conforto e salubridade; acesso universal ao saneamento ambiental; acessibilidade; iluminao pblica; individualizao de servios urbanos como gua, energia, correio; e adequao da casa s dimenses e atividades do grupo familiar. Entende-se que o principal objetivo dessa poltica a recuperao da qualidade ambiental do assentamento e a melhoria das condies de vida dos moradores. Destaque-se que a recuperao ambiental nas cidades brasileiras passa pela universalizao dos

2 A vericao do local e o levantamento dos usos anteriores do terreno podem levar a informaes que inviabilizem a regularizao, por haver problemas de risco, como no caso de terrenos usados anteriormente como lixo, depsito de lixo industrial, minerao. Assim, pode ser necessrio solicitar sondagens. Em muitas reas observam-se tambm trechos de assentamentos junto a vias expressas ou ferrovias, linhas de alta tenso, adutoras ou oleodutos.

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3 importante lembrar que as demandas de equipamentos de sade e educao sempre devem ser analisadas e solucionadas dentro do contexto do bairro, e no considerando somente a rea em regularizao. O uso dos mesmos equipamentos fator de sociabilidade e integrao e no cria o risco de estigmatizao em relao queles que estudam na escola da favela ou do conjunto.

4 Decorre do armado que os casos de irregularidade urbanstica, fundiria e dano ambiental relacionados a assentamentos que no foram promovidos pela necessidade (portanto, de interesse social), mas pela presuno de impunidade, devem ser tratados de forma diversa quanto aplicao de penalidades e quanto inverso de recursos nanceiros do Poder Pblico em aes de recuperao urbana ambiental. Essa questo, entretanto, no objeto deste trabalho.

sistemas de saneamento ambiental, especialmente nos assentamentos de baixa renda. O Poder Pblico, ao tomar a iniciativa de elaborar um projeto de regularizao ou ao analisar uma proposta, deve, em primeiro lugar, proceder denio das reas pblicas necessrias prestao dos servios de saneamento, acessibilidade e segurana, pelos quais responsvel, bem como a programao de execuo dos equipamentos. A execuo das obras de infra-estrutura, nas reas j destinadas e propostas para uso pblico, implica a utilizao de recursos pblicos para sanar as necessidades da populao moradora na comunidade e arredores. Para realizar essa demarcao e denio de direitos, necessrio abrir vias e deslocar edicaes privadas e instalaes de uso pblico e comunitrio. O projeto de arruamento e parcelamento indica as vias pblicas, denindo a integrao entre o sistema virio do projeto e as ruas do entorno e as reas para equipamentos pblicos, quando necessrio.3 muito comum a necessidade de demolies totais ou parciais de moradias e outras melhorias. Assim, deve-se providenciar, por meio de projetos integrados, a oferta de uma nova casa fora da rea do projeto, para as famlias afetadas pela interveno governamental. s vezes possvel reorganizar parte da prpria rea, com a oferta de moradia dentro da rea do projeto. Especialmente em favelas comum a necessidade da demolio apenas de parte da moradia, por demanda do projeto, com sua possvel reconstruo em outra posio do imvel. Na escala da vizinhana e dos lotes sero conguradas situaes de lotes multifamiliares, mas de baixo gabarito, geralmente at quatro andares, que devero gerar titulaes condominiais. A consolidao de uma zona de interesse social, entendida como processo, deve prever, no perodo de regularizao (que sempre longo), apoio tcnico e obras de melhorias habitacionais (salubridade e habitabilidade). 1.3. A qualidade de vida no ambiente urbano A experincia mostra que nem tudo o que irregular precrio e precisa ser removido, demolido.4 Muitas das situaes de segurana, salubridade e conforto (que as exigncias legais tm por objetivo garantir) so alcanveis nos assentamentos irregulares, pela execuo de obras de infra-estrutura urbana, especialmente

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drenagem, redes de gua, redes de esgoto e viabilizao da coleta de lixo. Especialmente em cidades com grandes reas precrias, envolvendo numerosa populao pobre, o alcance de boa qualidade de vida no est diretamente associado aos modelos urbansticos ideais em que se baseia a legislao para novos empreendimentos. Os impactos ambientais e sanitrios (relacionados sade pblica) negativos, decorrentes de grande nmero desses assentamentos precrios so resultado, sobretudo, da ausncia de infraestrutura urbana. Verica-se situaes, especialmente em relao s moradias e estrutura do parcelamento, que so adequadas, apesar de diferentes normativas, e tm sido aproveitadas e mantidas nos projetos de urbanizao. O importante a destacar o novo enfoque dado ao licenciamento de edicaes, em que o Poder Pblico deve analisar a relao entre o novo edifcio ou atividade propostos e sua rea de entorno, vericando se vai haver, ou no, perda de qualidade do espao pblico e dos moradores e usurios do local. A qualidade e conforto da edicao em si (qualidade do projeto, respeito s normas de segurana etc.) so objetos da relao contratual entre projetista e proprietrio e empreendedor, scalizada pelo Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (crea). Mas a defesa do interesse pblico, do espao urbano, tarefa eminentemente do poder pblico. 2 ASPECTOS AMBIENTAIS DA REGULARIZAO FUNDIRIA 2.1. A poltica de meio ambiente A poltica de meio ambiente um instrumento de suma importncia para a regularizao fundiria. Ela normatiza aes, delimita reas de interesse ambiental (onde podem existir ncleos que sero sujeitos a projetos de regularizao), d funes e atribuies a rgos municipais que devero ser consultados durante o processo. Essa poltica existe tanto na esfera federal quanto na estadual e municipal. Por isso, na execuo do processo de regularizao, deve ser considerada nas trs esferas, pois cada uma cumpre seu papel, levando-se em conta o direito biodiversidade e s peculiaridades de cada bioma e regio onde se localiza o alvo do projeto. O objetivo da poltica de meio ambiente preservar, recuperar e controlar o meio ambiente natural e construdo, especicamente:

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a rede hidrogrca, constituda pelos cursos dgua, considerando sua importncia na paisagem e suas funes de drenagem; as guas subterrneas, garantindo sua proteo e o uso racional e adequado; o relevo e o solo, considerando sua aptido, adequao e restrio ao uso e ocupao do solo; o ar, considerando sua qualidade; a vegetao de interesse ambiental, considerando sua importncia para a paisagem, para a preservao do solo e para a manuteno do ciclo hidrolgico, do equilbrio climtico e da fauna; o ambiente urbano, considerando as atividades humanas e compatibilizando-as com a qualidade ambiental, garantindo posturas de controle da produo, emisso e destinao de resduos, na gerao de rudos e no combate poluio visual. Para atingir os objetivos da poltica de meio ambiente, deve ser constitudo o Sistema de Gesto Ambiental, composto pelos rgos competentes da Administrao Municipal, Estadual ou Federal direta e/ou indireta, pelo Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente (Comdema), e respectivo Fundo, nos termos das legislaes federal estadual ou municipal (podem existir outras denominaes para os rgos citados). So instrumentos da poltica do meio ambiente:

o Conselho para o Desenvolvimento Sustentvel e Meio Ambiente; o Fundo para Desenvolvimento Sustentvel e Meio Ambiente; o estabelecimento de normas, critrios e parmetros de qualidade ambiental; o zoneamento ambiental; o licenciamento e a reviso de atividades efetivas ou potencialmente poluidoras;

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os planos de manejo das unidades de conservao; a avaliao de impactos ambientais e anlise de riscos; os incentivos criao ou absoro de tecnologias voltadas para a melhoria da qualidade ambiental; a criao de reservas e estaes ecolgicas, reas de proteo ambiental e de relevante interesse ecolgico, dentre outras unidades de conservao; o cadastro tcnico de atividades e as penalidades administrativas; a scalizao ambiental e as penalidades administrativas; a instituio do relatrio de qualidade ambiental; educao ambiental. Para a aplicao da poltica de meio ambiente entende-se que:

meio ambiente conjunto de condies, leis, inuncias e interaes de ordem fsica, qumica, biolgica e social, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas; degradao da qualidade ambiental a alterao adversa das caractersticas do meio ambiente; poluio a degradao da qualidade ambiental resultante de qualquer tipo de atividades, que direta ou indiretamente: prejudiquem a sade, a segurana e o bem-estar da populao; criem condies adversas s atividades sociais e econmicas; afetem desfavoravelmente a biota e os ecossistemas; afetem as condies estticas ou sanitrias do meio ambiente; lancem materiais ou energia em desacordo com os padres ambientais estabelecidos; poluidor a pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado, responsvel, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradao ambiental;

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recursos ambientais so a atmosfera, as guas interiores, superciais e subterrneas, os esturios, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a ora. 2.2. A regularizao fundiria como estratgia para a recuperao ambiental A regularizao urbano-ambiental precisa ser entendida como uma ao com dois objetivos integrados, de promover a recuperao da qualidade ambiental e, ao mesmo tempo, das condies de vida. O direito igualdade reconhece que todo cidado tem direito cidade, moradia digna e ambientalmente saudvel. O direito diferena impe o respeito produo cultural e social do habitat, com a exibilizao dos padres e regime urbanstico. Na escala intra-urbana da cidade consolidada, a complementao da urbanizao dos assentamentos precrios, sua integrao ao sistema urbano e sua regularizao devem ser entendidas como um instrumento de recuperao ambiental, pelo qual se promove a justia social. Isso somente se congura quando h vinculao entre o interesse social (caractersticas socioeconmicas e culturais das populaes beneciadas) e o interesse pblico (garantir um ambiente saudvel para toda a sociedade). Essa sntese permite estabelecer os objetivos e metas dos projetos e obras a serem executados, classicando-se essas aes (necessrias para a permanncia no local com salubridade e habitabilidade sustentveis) em compensao ambiental, recuperao ambiental ou minimizao de impactos para obras de interesse pblico ou social. 2.3. Aes que recuperam, que compensam e que minimizam os impactos Nosso objetivo estabelecer em que condies podemos chegar pela consolidao e regularizao do assentamento com salubridade e habitabilidade sustentveis. A consolidao signica permanecer com a moradia no local, porm com obras de melhorias habitacionais e de infra-estrutura. Essa sntese permite xar os objetivos e metas dos projetos e obras a serem executados, classicando essas aes (para permanecer no local com salubridade e habitabilidade sustentveis) em compensao ambiental, recuperao ambiental ou minimizao de impactos para obras de interesse pblico ou social.

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O processo de urbanizao e regularizao deve responder aos direitos individuais, comunitrios e pblicos. Conforme Stauregh (2003:p.11): Salientamos mais uma vez que a regularizao deve ter como meta a sustentabilidade da cidade. Assim, as reas pblicas destinadas ao lazer e proteo de vegetao devem ser repostas. Se a reorganizao do assentamento no permitir a implantao dessas reas no local, elas devero ser repostas em rea prxima. Um bom programa de regularizao fundiria municipal poderia prever um levantamento global dos passivos urbansticos e ambientais e sua compensao, por meio de programas especcos de arborizao urbana, criao de grandes parques e unidades de conservao, por exemplo. Resumidamente, os objetivos e metas para a salubridade e a habitabilidade sustentveis so:

controlar e reduzir os lanamentos de poluentes no meio ambiente urbano e especialmente: melhorar a qualidade de vida dos moradores e dos usurios em diferentes escalas territoriais da sub-bacia hidrogrca, do bairro regio; melhorar a qualidade e a quantidade da gua, na rede hdrica, sem impactos sociais negativos; e melhorar a qualidade do ar; e garantir sustentabilidade ambiental e poltica das aes. Para isso, necessrio executar obras e aes de diversas naturezas. Para avaliao do impacto ambiental das aes de consolidao de um assentamento de interesse social, elencam-se as atividades a executar, por meio de projetos fsicos e sociais. Essas aes so classicadas como reparatrias, compensatrias e mitigatrias:5

aes reparatrias medidas tomadas para proceder remoo do poluente do meio ambiente, bem como restaurar o ambiente que sofreu degradao resultante dessas medidas, ou seja, o meio ambiente voltar o mais prximo do status quo anterior; aes compensatrias medidas tomadas pelos responsveis, pela execuo de um projeto, destinadas a compensar impactos ambientais negativos, notadamente alguns custos sociais que no podem ser evitados ou uso de recursos ambientais no renovveis;

5 Os conceitos utilizados neste relatrio foram elaborados a partir das discusses com a equipe do Projeto pat Prosanear-pdli, em So Bernardo do Campo. Foram consultados os Anais do Congresso de Direito Ambiental em So Paulo, de 2005, e consultados os conceitos do Departamento Estadual de Proteo a Reservas Naturais (dprn/sma/esp).

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aes mitigatrias aquelas destinadas a prevenir impactos negativos ou reduzir sua magnitude. Nesses casos, prefervel usar a expresso medida mitigadora, em vez de medida corretiva, pois a maioria dos danos ao meio ambiente, quando no podem ser evitados, pode apenas ser mitigada ou compensada. So exemplos de aes reparatrias:

deixar de lanar esgotos sem tratamento na rede hdrica; expor nascentes que foram drenadas e crregos existentes que foram enterrados por obras convencionais de urbanizao, no passado; desocupar trechos de reas de risco inundveis, instveis, sujeitas a acidentes, pela oferta de outras moradias fora do permetro do assentamento e executar obras de estabilizao e recomposio da cobertura vegetal no local; aumentar a arborizao do bairro, como um todo espaos pblicos, institucionais e privados e assim aumentar a permeabilidade e reteno das guas pluviais, para diminuir picos de vazo de vero; trocar solos instveis ou contaminados. So exemplos de aes compensatrias:

em reas inseridas em reas urbanas protegidas, implantao de infraestrutura especial nos ncleos urbanizados, com maiores cuidados nas singularidades de microdrenagem e reteno da poluio difusa e gesto; tratamento paisagstico nos equipamentos existentes; ampliar a cobertura vegetal, como suporte fauna e ora urbanas; criao de sistemas de reas verdes, corredores ecolgicos, parques pblicos e outras unidades de conservao para a biodiversidade e para lazer nas reas periurbanas e rurais;

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implantar sistemas de scalizao e monitoramento do uso, ocupao do solo e lanamento de poluentes das zonas especiais de interesse social e outras reas regularizveis; implantar sistemas de scalizao e monitoramento do desmatamento, parcelamento, uso ocupado do solo e lanamento de poluentes nas reas periurbanas e rurais. So exemplos de aes mitigatrias;

proporcionar os cuidados de planejamento e administrao do canteiro como obra de engenharia complexa, com ateno a poeiras, poluentes das mquinas, guarda de combustveis, manuteno constante das obras em andamento, riscos de acidentes com moradores; recuperao da qualidade e quantidade da gua (pela inltrao, permeabilidade, controle de eroso, lanamento de poluentes) como resultado da regularizao de um assentamento prximo; recuperao de reas de esturio, melhorando a qualidade de vida da populao e recuperando a fauna e ora locais, como resultado da regularizao de um assentamento prximo; recuperao de vegetao de restinga, minimizando os efeitos dos movimentos de areia e recuperando meio ambiente local, como resultado da regularizao de um assentamento prximo. A percepo dos resultados dessas aes, para ser medida, precisa de indicadores (alguns de aferio laboratorial), por visitas de campo e pesquisas com moradores, usurios e gestores. 2.4. Aspectos legais referentes ao meio ambiente urbano Quando um projeto de regularizao fundiria vai ser executado, deve ser levado em considerao se o objeto de regularizao localiza-se em uma unidade de conservao (Sistema Nacional de Unidades de Conservao snuc), pois existem rgos que devem ser consultados (Ibama, Funai e Incra), bem como as legislaes devem ser respeitadas e tambm consultadas. Quando o objeto de regularizao encontra-se em rea de manancial, devem ser consultados rgos de licenciamento e scalizao ambiental estaduais, pois a legislao geralmente

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estadual. Um exemplo a Lei de Proteo dos Mananciais do Estado de So Paulo. Em municpios, geralmente capitais, ou em regies metropolitanas, que tm grandes problemas de irregularidade, os rgos ambientais e de saneamento executam obras de urbanizao e remoo de favelas dentro de programas de obras para a recuperao da qualidade das guas. A estratgia de licenciamento ambiental das obras de saneamento que tem sido adotada a proposio da urbanizao e regularizao fundiria de diversos ncleos, pelo licenciamento especial global da interveno, sem o qual a aprovao especca dos projetos de adequao para a regularizao, como novos parcelamentos, estar inviabilizada. Nas reas urbanas consolidadas h muitos assentamentos populares que apresentam trechos justamente dentro dessas faixas, junto aos crregos. As obras, para resolver as perdas de vida e materiais com enchentes (estabilizao de margens, canalizao e aterramento de margens), tm sido includas nas aes de urbanizao, tambm concretizando conitos entre a ao de recuperao e o texto legal. Para a urbanizao de nossas cidades, com qualidade de vida e segurana sanitria, essas reas prximas aos crregos e rios precisam receber estruturas de estabilizao geotcnica e de drenagem, para controle de enchentes, de eroso, de poluio difusa e inibio de acidentes; equipamentos para afastamento (estaes elevatrias de esgoto eees) e tratamento dos esgotos (etes); remoo peridica de resduos slidos; pontes para veculos e pedestres. Entende-se que uma poltica de regularizao fundiria social e territorialmente abrangente trar impactos positivos para um ambiente saudvel nas cidades. Essas aes, muitas vezes, so interpretadas pelos ambientalistas como obras de impacto negativo, devido s restries legais do Cdigo Florestal. Essas reas prximas aos crregos e rios apresentam as seguintes funcionalidades:

pontes para veculos e pedestres; estruturas de estabilizao geotcnica e de drenagem, para controle de enchentes, de eroso,de poluio difusa e inibio de acidentes; equipamentos para afastamento (estaes elevatrias de esgoto eees) e tratamento dos esgotos (etes); uso pblico em reas de lazer e esportes;

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remoo peridica de resduos slidos. Conforme Lima, 2003, os projetos de regularizao fundiria constituem a situao de interesse pblico e interesse social relativas s apps. Os interesses pblico e social de viabilizarem o saneamento ambiental para a coletividade e sade e segurana para a comunidade local somam-se possibilidade de manterem trechos dessas faixas ocupadas com habitao social, minimizando os custos nanceiros e, sobretudo, sociais da recuperao dos recursos hdricos. Os fundos de vale urbanos, quando se consegue impedir o lanamento de esgotos domsticos e mant-los livres, valorizam esses usos de acesso pblico. Essas demandas, eminentemente relacionadas ao ambiente urbano, tm causado conitos com interpretaes de que nas cidades deve-se promover a reintroduo de matas ciliares semelhantes ao habitat natural, anterior ocupao humana. A Associao Nacional de Municpios e Meio Ambiente (Anamma), vem promovendo discusses, entre os municpios liados, sobre a necessidade e convenincia de rever a forma de aplicao do Cdigo Florestal nos fundos de vale da cidade existente. Discute-se como alcanar uma melhoria ambiental nas cidades, dando usos adequados aos fundos de vale, sem, no entanto, negar seu papel em relao qualidade de vida dos cidados. Conforme declarao da ento presidente da Regional Sudeste da entidade6 (Anamma, 2002:p.2): Nas discusses das cts e gts (do Conama) a predominncia era resguardar a vegetao e as faixas verdes. Dessa forma, como cam as reas urbanas? Duas questes tm de ser postas: 1) a biodiversidade em rea urbana existe? 2) A proteo de apps em reas urbanas versus ocupao humana, alm de outras preocupaes como a proteo de margens contra enchentes, a proteo da qualidade da gua e a de mananciais e preveno de ilhas de calor etc..., e que essas so as funes das apps. Servilha, 20037 estudou a situao das apps em rea urbana na regio de Campinas, sob o enfoque da ordem pblica, conceito constitudo por trs elementos: salubridade, segurana e tranqilidade pblica. Servilha (2003) concluiu que: As reas urbanas reorestadas nas condies de natureza selvagem, como hoje praticada, inclusive com imposio legal,
7 O capito Elson Roney Servilha trabalhou quatorze anos no policiamento orestal e de mananciais no Estado de So Paulo, antes de elaborar a dissertao de mestrado citada.

6 Ata do 4. Encontro Regional Sudeste da Anamma, em So Carlos, esp, em 31/7/2002.

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representam para a populao um ambiente inseguro e insalubre, longe de lhe trazer tranqilidade. Esses reorestamentos so geralmente cercados para que no sejam destrudos por aqueles a quem se prope a beneciar. Esse o paradoxo (p. 123). Servilha reitera a necessidade de resoluo especca do Conama para os fundos de vale em rea urbana: Essa concepo de parque ciliar demanda difcil aprovao no deprn, por contrariar as suas normas hoje em vigor. Entretanto, possvel a sua concretizao por meio do tac, a ser rmado entre o mp, deprn e prefeitura municipal, visto o ambiente de intranqilidade, insalubridade e de insegurana em que se encontram as apps urbanas e o seu estado de degradao (p. 124). No meio urbano possvel conciliar os objetivos da preservao ambiental com graus de atividade humana de baixo impacto, sobretudo parques urbanos. As faixas ao longo da rede hdrica urbana devem ser destinadas a parques de acesso pblico, criando-se um sistema de parques lineares, composto por diferentes usos e funes socioambientais reas de lazer e descanso, prtica de esportes e verdes, tais como jardins botnicos e bosques de acesso pblico, com scalizao e manuteno. A manuteno da supresso da vegetao das reas classicadas como de preservao permanente (app) pelo Cdigo Florestal, localizadas em reas urbanas consolidadas, deve estar condicionada apresentao de estudos e projetos que incorporem medidas mitigadoras, de reparao e de compensao socioambiental, orientados pelas normativas federal e local, se houver. Recentemente, aps longo processo de discusso, foi aprovada uma nova resoluo do Conama sobre o assunto, ainda no divulgada. A poluio provocada pelo assentamento irregular dever ser sanada com obras de saneamento ambiental, com universalizao do saneamento bsico. O objeto, sendo ele fonte de poluio das guas superciais ou subterrneas, deve considerar a legislao de controle de poluio, geralmente estadual, cujos parmetros de emisso devem ser alcanados. Quando h assentamentos de culturas tradicionais prximas ou inseridas em unidades de conservao e/ou invases recentes de unidades de conservao, necessrio, com base na Lei de Crimes Ambientais, analisar o caso e autuar e providenciar remoes totais, parciais e/ou compensaes.

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Em reas rurais onde existem locais objetos de regularizao, devem ser levados em conta todos os aspectos legais restritivos a sua aprovao, mas deve ser ponderado o aspecto histrico de cada projeto, pois existem conjuntos habitacionais e loteamentos pblicos concludos nas dcadas de 1960 e de 1970, at a de 1980, pelo bnh, ou em glebas que foram adquiridas de fazendeiros locais, assim como assentamentos espontneos em reas devolutas, fora do permetro urbano do municpio, naquele perodo. Para esses, deve ser deferido o pedido de aprovao, desde que ele esteja dentro de parmetros e condies urbansticos e padres ambientais que possibilitem condies adequadas de vida para seus moradores. Devem ser feitos estudos para a bacia hidrogrca onde o assentamento estiver inserido, para vericar e prever as aes necessrias para a qualidade ambiental. 3 ASPECTOS TCNICOS DA REGULARIZAO FUNDIRIA. 3.1. A regularizao como processo Os assentamentos irregulares esto presentes historicamente em nossas cidades. Seu resgate para a cidade regular um processo longo, que envolve os aspectos urbansticos, mas, sobretudo, depende do processo de constituio de uma cidadania completa direitos bsicos individuais (como documentos de identidade, comprovante de residncia), direitos sociais, como garantia de sade e salubridade (existncia de infra-estrutura cadastrada nos rgos de manuteno e operao) no local de trabalho e moradia e sustentabilidade social e ambiental. A sustentabilidade envolve aes socialmente justas, economicamente viveis e ambientalmente prudentes. Uma das principais caractersticas desses assentamentos a insegurana jurdica dos ocupantes, em razo da possibilidade de conito fundirio, e a ameaa concreta de expulso com base em aes judiciais de reintegrao de posse. Outra caracterstica a existncia de um parcelamento, uso e ocupao do solo informais que no se enquadram nas normas das legislaes de uso e ocupao do solo, nem nas da legislao ambiental. Apesar da existncia de uma slida base legal, para a promoo da consolidao e regularizao, a existncia de assentamentos situados em reas particulares continua a gerar uma tenso constante. H muitas vezes despejos violentos e, principalmente, a violao do direito moradia, com a derrubada das casas e perda dos utenslios e bens mveis dos ocupantes. importante

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considerar a histria de remoes de cada conjunto habitacional, favela ou assentamento provisrio e os nveis de falta de acesso e at mesmo a perda de posses e direitos, nos casos onde se tentou ou promoveu a remoo com interesses de valorizao da rea e de seu entorno. Para decidir se um assentamento deve ser regularizado, devem ser realizados estudos e avaliaes que subsidiaro tcnica e politicamente a deciso nal. preciso haver um parecer social e urbanstico que dever atestar a possibilidade de urbanizao; e, posteriormente, o levantamento de informaes preliminares, acerca da situao jurdico-fundiria da rea em questo. Conforme a prtica das assessorias tcnicas de prossionais que desde os anos 1960 trabalham subsidiando os movimentos sociais e associao de moradores, o processo de regularizao fundiria dos assentamentos irregulares inicia-se com a pesquisa sobre a situao fundiria dos terrenos ocupados, para descobrir a quem pertencem e identicar se as reas so pblicas ou particulares. Essa pesquisa dever ser feita na prpria prefeitura e nos cartrios de registro de imveis. A aplicao dos instrumentos de regularizao, para uma rea privada ou rea pblica, ser denida por normas especiais de uso e ocupao do solo e critrios para regularizao, contidos em um plano de urbanizao. Deve fazer parte desse plano um projeto de urbanizao que apresente as obras que devero ser executadas para a regularizao. 3.2. Conjuntos habitacionais pblicos No caso de loteamentos pblicos e conjuntos habitacionais, geralmente h poucas exigncias de obras de monta. O processo de regularizao nos conjuntos habitacionais pblicos (reas de propriedade da Administrao Pblica) envolve a titulao e o parcelamento da rea do conjunto e, tambm, a regularizao das unidades habitacionais, para combater irregularidades:

urbansticas no aprovao do projeto de construo pelo municpio, ausncia de infra-estrutura bsica e do registro imobilirio, no conformao do conjunto com as normas de uso e ocupao do solo (fora do permetro urbano ou com ndices urbansticos diferentes); jurdicas quando as unidades habitacionais no so transferidas pelo Estado ou municpio (escritura pblica) para a pessoa beneciada, decorrente de fatores como a ocupao de

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reas condominiais, reas verdes e institucionais do conjunto, de edifcios vazios ou inacabados sem autorizao do Poder Pblico exigindo uma ampla negociao com os moradores para a denio dos critrios para a regularizao; quando os contratos efetuados so os chamados contratos de gaveta (no ociais, existentes perante morador e loteador, com elevados riscos para o morador); e tambm inadimplncia quanto quitao dos nanciamentos. Nos casos de inadimplncia entre os moradores que possuem o contrato de nanciamento de aquisio de moradia e ainda no quitaram todas as parcelas do contrato, deve-se adotar uma poltica permitindo que o morador efetue o pagamento das parcelas atrasadas ou quitao antecipada do contrato, saldando suas dvidas. A quitao do contrato dever ser feita ao nal do processo de regularizao do empreendimento e, para isso, h a necessidade de instituir uma lei, podendo ser federal, estadual ou municipal, que autorize a renegociao de dvidas, possibilitando a quitao, com condies especiais aos muturios. H tambm os moradores que no possuem contrato com o rgo habitacional, ou ainda, aqueles que possuem os contratos de gaveta. Nesses casos, as novas contrataes e pendncias contratuais devero ser solucionadas ao nal do processo de regularizao do empreendimento feito pelo poder pblico, com amplo debate e negociao com os moradores. Caso j exista uma lei estadual ou municipal que trate das condies e critrios de novas contrataes, eles podero ser denidos no Conselho de Habitao (estadual ou municipal). As novas contrataes podero ser feitas por meio de contrato de compra e venda, cdru, e tambm, pela Concesso de Uso Especial de Moradia (cuem). Muitas das etapas do processo de regularizao do parcelamento da rea do conjunto habitacional so de competncia municipal. Se o empreendimento tiver sido realizado pelo Estado, h, ento, a necessidade de se estabelecer uma metodologia de trabalho para atuao, juntamente com o municpio, assim como envolver todos os rgos ligados ao processo e garantir comunidade acesso s informaes sobre as etapas da regularizao. O processo de regularizao dessas reas envolve a realizao de levantamento planialtimtrico cadastral, para posterior cadastramento das plantas e registro do parcelamento do solo, necessrio para a elaborao de um projeto urbanstico de adequao da ocupao, que deve ser discutido e aprovado pela comunidade e pelo municpio. As obras de infra-estrutura urbana bsica devero ser realizadas pelo Poder Pblico. Para efetuar o

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registro do conjunto no cartrio de imveis ou judicialmente (ao de reticao ou regularizao do parcelamento), necessria a elaborao de um memorial descritivo relativo s quadras, lotes, reas verdes e institucionais. Deve-se, tambm, realizar um memorial descritivo, nos processos relacionados regularizao das unidades habitacionais, referente sua individualizao. A individualizao deve ser feita em nome do Poder Pblico e, no caso das unidades que j foram quitadas, o registro dever ser feito no nome do comprador. Alguns Estados j possuem provimentos que simplicam a regularizao (Corregedoria do Tribunal de Justia) quanto ao fornecimento da documentao e procedimentos judiciais. Em muitos locais, comum a existncia de atividades comerciais dentro do conjunto, apesar da legislao prever somente o uso habitacional. necessrio, ento, aps o estudo dos usos compatveis e no compatveis com a participao dos moradores, rever a legislao local, por meio do dispositivo das zeis, que denir as normas para aquele assentamento. A sustentabilidade da regularizao de conjuntos depende da capacidade social e econmica dos moradores de organizarem a associao dos condminos e manterem as reas comuns. Nesse sentido, alm de um acompanhamento e assistncia tcnica, aconselhvel que no processo de regularizao fundiria e urbanstica deve-se procurar diminuir ao mximo as reas comuns, incorporando-as s reas pblicas externas que caro sob a responsabilidade do Poder Pblico. O Estatuto da Cidade, no artigo 47, abre a possibilidade de diferenciao de tributos e taxas de servios pblicos urbanos em funo do interesse social, o que poder minimizar os custos de manuteno dessas reas. 3.3. Loteamentos clandestinos e irregulares De acordo com a lei n 6.766/79, no processo de regularizao do loteamento clandestino e irregular, o loteador tem inmeras obrigaes. Entre elas, a elaborao de um projeto de loteamento e realizao de obras de infra-estrutura, alm de solicitar a sua aprovao na prefeitura e, posteriormente, seu registro no cartrio de imveis. Em caso de no cumprimento de alguma dessas obrigaes, os moradores, o municpio ou o Ministrio Pblico (por meio de denncias, vistorias ou scalizao de rgos responsveis), por meio da Procuradoria Geral, devem noticar, judicial ou extrajudicialmente, o loteador, iniciando, dessa forma, o processo de regularizao da rea. O loteador dever apresentar levantamentos

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preliminares sobre a situao fundiria, topogrca e urbanstica do loteamento, providenciados pelo municpio. Aps a noticao ao loteador, quanto irregularidade do loteamento, o pagamento das prestaes deve ser suspenso pelos adquirentes dos lotes. O novo pagamento passar a ser feito em conta vinculada com incidncia de juros e correo monetria; a movimentao dessa conta depender de prvia autorizao judicial, lei n 6.766/79, (Instituto Plis, 2002:p.65) Nos casos em que o loteador no atenda noticao, a prefeitura pode iniciar a regularizao do loteamento (longo prazo), procurando sempre o apoio da comunidade e de organizaes locais. A populao, principal interessada na concluso de tal processo, deve unir-se aos rgos municipais e estaduais, por meio de uma instncia coletiva (instituda por decreto ou lei municipal), contribuindo com informaes e documentaes sobre o loteamento, e participando diretamente de todas as etapas do processo, a m de garantir o cumprimento da regularizao dos loteamentos. A prefeitura poder ser ressarcida dos gastos envolvidos com a regularizao de loteamentos. Ministrio Pblico, Defensoria Pblica e rgos de assistncia jurdica devem atuar na proteo dos direitos coletivos e individuais da comunidade, cobrando, tambm, a garantia de Segurana Pblica da populao, nos casos de ameaas aos moradores. A partir das denncias enviadas ao Ministrio Pblico, pela prefeitura, esse poder requisitar a instaurao de inqurito e aes penais cabveis para cada caso. O municpio, aps realizar a noticao, dever dar continuidade aos levantamentos do loteamento j iniciados, assim como elaborar o plano de urbanizao. O projeto de loteamento dever ser elaborado para aprovao pela prefeitura, que tambm responsvel pela aceitao das obras de infra-estrutura, urbanizao e casas existentes em cada lote. Projetos de abastecimento de gua e esgoto tambm necessitam de aprovao pela concessionria ou rgo competente. O projeto de loteamento e termo de aceitao, aprovados pela prefeitura, devero ser encaminhados para registro, no cartrio de imveis, sendo de grande auxlio a existncia de provimento da Corregedoria Geral do Tribunal de Justia. A titulao de cada lote, etapa nal de todo esse processo, pode ser adquirida por meio particular, de escritura pblica ou mesmo da usucapio, para posterior cadastramento dos lotes e construes no registro do iptu. No caso de conjuntos ou loteamentos em regularizao que apresentem reas institucionais, de uso comum do povo ocupadas por favelas, necessrio estudar a soluo tambm caso a caso:

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desafetao e regularizao das favelas no processo, e oferecimento de outras reas para os equipamentos e usos pblicos, ou previso de remoo da favela. Diferentemente da maioria dos projetos de regularizao de loteamentos e conjuntos, o projeto de urbanizao de favelas e ocupaes deve incluir a proposta de alargamento ou ampliao do sistema virio, diferenciando o sistema de acesso a veculos com o de pedestres; individualizando as ligaes de gua, esgoto e energia, por suas redes e a forma de acesso coleta de lixo, alm das normas edilcias e dos espaos pblicos. Esses aspectos, enfatizando as solues e procedimentos para favelas, sero detalhados a seguir. 3.4. Favelas Projeto de Arruamento e Loteamento (PAL) Um assentamento irregular primeiro detectado como problema pelos moradores e comunidade do entorno (moradores, vizinhos e usurios). A regularizao est diretamente envolvida em todas as etapas dos levantamentos e documentao, esclarecimento da situao fundiria, para poder denir como executar os projetos e obras para alcanar a regularizao. O Projeto de Alinhamento e Loteamento (pal) feito pela mesma equipe interdisciplinar que faz os projetos de infra-estrutura. Esse projeto usado, depois das obras, para fazer o seu cadastro. Nas experincias bem-sucedidas, dura no mnimo cinco anos. Os projetos e as obras interessante que sejam elaborados roteiros bsicos para a realizao dos levantamentos necessrios, de forma a que a instituio responsvel consolide um mtodo de trabalho e dena um procedimento, o que ampliar a capacidade de atuao e a produtividade de sua equipe. Se os servios de projeto e obra forem contratados externamente, torna-se necessria maior objetividade na denio do que se quer que a equipe contratada faa, para a scalizao dos servios. fundamental que os municpios e seus parceiros possam nanciar, alm dos componentes j convencionais nos programas existentes: assessoria tcnica para ampliaes, reformas, instalaes hidrulicas e eltricas; sistemas de scalizao e orientao da populao quanto ao uso e ocupao do solo; programas de reciclagem de tcnicos e empresas concessionrias de servios de manuteno urbana.

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Levantamento planialtimtrico cadastral O levantamento topogrco8 deve estar amarrado ao sistema utm, de referncia horizontal e vertical ocial, adotado pela prefeitura ou outros rgos ociais concessionrias de servios de gua, esgoto e energia eltrica, por exemplo , de modo a permitir a vericao de interferncias com outras redes e o posterior cadastramento das plantas de regularizao fundiria e de redes de gua, esgoto, drenagem e energia eltrica do assentamento. Deve-se incluir o levantamento das ruas e de edicaes dos limites externos da favela, de forma a se poder articular a rea da favela s plantas cadastrais da cidade. Esse levantamento fundamental para a confrontao com as propriedades lindeiras e procedimentos de registro. Devem-se identicar os materiais de construo das casas: alvenaria, madeira/outros materiais ou mista. Essa informao decisiva para a escolha, na fase de desenvolvimento do projeto, das alternativas para a abertura de novas vias ou seu alargamento, pois, sempre que possvel, deve-se optar pela demolio das casas de madeira, mais precrias, onde o morador ainda no fez grandes investimentos, e tambm mais fceis de remover. Devem-se indicar todos os muros e cercas, diferenciando-se os que so de alvenaria. Os muros e cercas indicam, a partir dos usos reais consolidados, quais so as reas de uso comum as ruas, vielas, escadarias de acesso, becos, largos e as reas de uso privado, ou seja, o parcelamento do solo no assentamento, com a congurao do lote. Outro levantamento fundamental o cadastro dos moradores dos assentamentos cadastro social. Trata-se da caracterizao da populao moradora local, o que torna possvel tambm planejar o trabalho de preparao e acompanhamento da obra, mostrando onde todos os moradores esto localizados, dando uma viso humana de cada trecho da obra. O levantamento das aspiraes e propostas dos moradores, relativo rea a ser urbanizada, deve ser feito com a aplicao de diferentes tcnicas pesquisas amostrais sobre hbitos, desejos e necessidades dos moradores , para que d conta de toda a subjetividade envolvida na denio do que um determinado grupo social quer para seu futuro. Esse levantamento no se extingue nessa fase inicial. Pelo contrrio, o desenvolvimento do projeto deve ir envolvendo a populao de tal forma que ela se sinta participante e veja suas aspiraes as que tiverem viabilidade tcnica e econmica, claro concretamente reetidas.
8 As plantas de curva de nvel e com os elementos construdos, rede hdrica, arborizao, postes e redes existentes. Atualmente, comum a elaborao de ortofotos e levantamentos cadastrais complementares no local.

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Outro levantamento bsico o referente s intervenes j executadas ou planejadas para a rea. Trata-se de vericar a existncia de interferncias de qualquer tipo que devam ser consideradas para a elaborao do projeto. Sistema virio Dois fatores so preponderantes para embasar a denio do traado do sistema virio e das ruas a criar ou alargar: a viabilidade da implantao e operao da rede de gua e esgoto e da retirada do lixo domiciliar, pelo sistema virio; e a ecincia dos sistemas de infra-estrutura, largura de ruas e vielas e condies de conforto e segurana, lembrando que as vias pblicas so o palco da vida cotidiana, e, portanto o objeto principal da gesto urbana posterior s obras. Assim, as responsabilidades das esferas pblica e privada cam prvia e coletivamente denidas. Com essa ressalva, pode-se armar que ruas com largura mnima de 4 m so as mais recomendadas para o trfego de veculos de servios pblicos coleta de lixo, ambulncia, entregas ou mudanas. Ruas com 3 m de largura so aceitveis, desde que situadas a menos de 60 m de uma rua mais larga, para facilitar o acesso do ramal de esgoto presente nessa viela ao poo de visita mais prximo. Apesar de haver locais em que agentes promotores da urbanizao e os da manuteno urbana aceitam vielas com largura de 1,2 m, considera-se mais apropriado s vielas uma largura mnima de 1,5 m (mais prximo do conceito de recuo da construo), pois trata-se de rea externa s casas, e no corredores em edicaes. Para garantir o conforto urbano dos moradores em seus deslocamentos vertical e horizontal, como acesso adequado aos pontos de transporte coletivo e aos servios de coleta de lixo e limpeza da drenagem, alguns parmetros devem ser buscados no projeto. O tamanho da favela em relao ao tamanho mdio de um quarteiro (um retngulo de 100 100 m ou um hectare) o primeiro fator a se considerar na denio do partido urbanstico. As favelas geralmente apresentam uma densidade de 300 a 700 habitantes por hectare, equivalendo a aproximadamente 130 famlias ou domiclios por hectare. Buscando-se aproximar as caractersticas da rea de projeto s prticas de manuteno e servios urbanos e ao padro de acessibilidade urbana, deve-se considerar um hectare, ou um crculo cujo raio tenha cerca de 60 m, como uma espcie de modulao, a partir da qual torna-se necessrio criar um sistema virio com acesso de veculos, denindo novos quarteires na favela. Dentro

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dessa rea pode-se ter um sistema de acesso para pedestre, desde que ele no se desloque mais de 60 m para acessar um veculo, em caso de emergncia, por exemplo. Essa distncia tambm a mxima para os sistemas de coleta de lixo em que o morador deve lev-lo ao ponto de coleta. Associada ao fator rea, a topograa tambm um determinante no partido urbanstico adotado. Se zermos um paralelo com a legislao para habitao social, vericaremos que so aceitos desnveis entre o espao urbano (trreo do conjunto habitacional) e o apartamento de at cinco andares, ou dez metros de desnvel (entre o trreo e o piso do quinto andar). Isso equivaleria a cerca de 58 degraus. Considerando-se que em uma favela em encosta o usurio circula em ambientes sem cobertura vielas, escadarias e patamares de descanso , recomendvel um menor nmero de degraus entre vias com acesso a veculo e tambm utilizar um maior nmero de paradas para descanso nas escadarias. Ao mesmo tempo, sempre possvel melhorar o conforto para o transporte de pacotes, botijes de gs etc. com a previso de planos inclinados nesses trechos de escada. Sistemas de infra-estrutura urbana Ainda que nos parmetros urbansticos tenha-se obtido bons resultados com solues no convencionais para distribuio de gua, afastamento de esgoto e distribuio de energia, as solues convencionais tm sido melhor indicadas, especialmente pela maior facilidade de integrar-se nas rotinas de operao e distribuio. Assim, custos mais altos na implantao podem justicar custos muito reduzidos de operao e manuteno posteriores. gua Deve-se prever para os favelados um consumo per capita de gua e um crescimento populacional iguais aos dos moradores do restante da cidade. A observao do comportamento dos indicadores demogrcos para a cidade, a regio e a populao em favelas so tambm essenciais na elaborao dos planos de saneamento. Drenagem O sistema de drenagem deve estar projetado para receber as contribuies de montante, inclusive as futuras, considerando-se as diretrizes da legislao de uso do solo previstas para a rea.

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Quando a favela se encontra em fundo de vale, junto a um crrego, situao muito comum, o tratamento a ser dado ao crrego, sob o aspecto hidrulico, deve ser compatvel com o existente ou projetado a montante e a jusante, de modo a que a favela urbanizada se apresente como uma soluo, uma melhoria para o sistema urbano de drenagem. importante criar uma via de acesso junto ao crrego (ou sobre ele, se for indicada a canalizao) que o valorize como rea de fcil acesso fsico e visual, o que certamente acarretar a relocao de algumas casas da favela. Essa via ser de grande utilidade para a viabilizao da rede coletora de esgotos e, posteriormente, para a manuteno e limpeza do crrego. Ela no precisa ser de grande porte ou receber trfego de veculos. O importante a manuteno da acessibilidade ao crrego e sua valorizao como frente das casas, e no fundos. Esgoto necessrio vericar se h possibilidade (desnvel mnimo) de lanamento do esgoto coletado na favela na rede pblica. O projeto deve prever o espao e as condies operacionais para a implantao da rede e a vericao das condies objetivas de sua execuo (possibilidade de entrada de mquinas, por exemplo), bem como de sua manuteno posterior. fundamental que, paralelamente s obras de infra-estrutura, estejam sendo vericadas as instalaes sanitrias domiciliares e substitudas as consideradas inadequadas. Uma contradio a discutir e aprofundar o fato de se adotar no pas o sistema de concentrao dos esgotos em pontos de lanamento onde no existem estaes de tratamento. Assim, sob o aspecto da qualidade da gua, cada vez que dotamos de rede uma favela ou um bairro, aumentamos o lanamento de carga orgnica concentrada em um ponto de um curso dgua, tornando mais difcil a autodepurao. O tratamento local dos lanamentos, por cada comunidade ou conjunto habitacional tal como a indstria tem de tratar seus euentes antes de jog-los na rede pblica , poderia ser uma soluo, mas esbarra na escassez de terrenos e inviabilidade da operao dos sistemas. A favela precisa ser analisada quanto sua insero no sistema de coleta e tratamento de esgotos da cidade existente ou projetado. Embora a grande maioria de nossas cidades no tenha ainda tratamento de esgoto, e s vezes nem mesmo um projeto de interceptao e tratamento, ao desenvolvermos um projeto

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de urbanizao de favela devemos buscar sua compatibilizao, mesmo futura, com os sistemas. Coleta de lixo O sucesso da coleta de lixo em uma favela urbanizada resultado, primordialmente, da integrao entre a soluo espacial adotada trajeto e reas de acesso a veculos de coleta e pontos de depsito do lixo pelos moradores , do grau de conhecimento da populao sobre a importncia da coleta de lixo para sua sade e do sistema adotado, e da integrao da operao da coleta local coleta urbana. Em funo da densidade habitacional da favela, comparada de outros bairros, poder ser necessrio efetuar a coleta de lixo domstico em maior nmero de vezes na semana. A retirada de mveis e de eletrodomsticos usados deve ser mais sistemtica, pela falta de espao nos lotes ou nas vias para depsito. O entulho de obras na casa, especialmente durante e logo aps a urbanizao, deve ter um equacionamento especco, dado o risco de obstruo das redes sem limpeza que feita durante a obra pelo promotor. Mas, com sua sada do canteiro, precisa ser equacionado pela manuteno urbana, em acordo com os moradores que esto reformando as casas. fundamental destacar que as solues diferenciadas, criativas (chamadas alternativas) s tero sucesso se inseridas no sistema geral da cidade. A coleta de lixo (assim como a operao de todos os outros sistemas de infra-estrutura urbana) deve ser encarada como um servio pblico, no qual a populao tem seu papel, mas no a responsabilidade operacional, pois a favela no um gueto autnomo, mas parte da cidade. Habitao Considerando-se a urbanizao como um processo, durante o qual a casa continuamente melhorada, podendo at ser trocada, pelo remanejamento, sempre bom destacar a importncia do tamanho do lote (independente da forma de regularizao urbanstica, que pode ser sob a forma de frao ideal). Nossos estudos indicam o uso generalizado do padro de 40 a 45 m2 de rea, para os menores lotes. Somente em casos de mais de um domiclio no mesmo lote essa frao foi menor. Nesse caso, o desejvel que, no processo, essas casas sejam refeitas, sob a forma de casas sobrepostas ou pequenos edifcios, cuja implantao considere o conforto ambiental e a salubridade. Essa pode ser

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uma diretriz para uma prxima fase de interveno. A reconstruo dessas moradias no precisa ser feita em paralelo s obras de urbanizao, se for possvel, nesse momento, remover os esgotos de todas as unidades, utilizando vielas de at 1,5 m para a implantao das redes. Nos casos de reconstruo das casas no local deve-se orientar para a existncia de um recuo frontal mnimo de 0,50 m para execuo das fundaes e ligaes em rede fora da rea pblica. Quando o projeto exige a demolio total ou parcial das casas existentes, surge sempre a questo da perda sofrida pelo morador, mesmo que sua casa seja insalubre ou esteja em condio de risco, pois a edicao foi executada por uma poupana da famlia moradora. No h um tratamento homogneo nessa questo, que depende da postura poltica do agente promotor e tambm da fora reivindicatria dos moradores, ou seja, o procedimento dever ser negociado com a comunidade. Essa uma das razes por que muito importante a existncia de um plano de urbanizao prvio ao processo de titulao. Quando necessria a mudana da famlia para uma nova unidade (para fora da favela ou no), que lhe ser nanciada, possvel pensar que o valor econmico da casa demolida seja descontado do valor do nanciamento, como uma indenizao quela perda. Nos casos de demolio parcial da casa ou muros, tem-se adotado o ressarcimento das famlias atingidas com a oferta do material de construo necessrio para os reparos da casa. Em casos de favelas de altas densidades possvel trabalhar com a idia de urbaniz-la, em parte ou no todo, com o uso da verticalizao. O boom construtivo, geralmente detectado aps a urbanizao, merece um incentivo, orientado por parte do agente pblico promotor da ao, de forma a se antecipar criao de problemas de insalubridade ou invaso de espaos de uso coletivo. A assessoria a projetos e orientao de canteiro, bem como o apoio, com doaes ou nanciamentos para resolver problemas de banheiro, cozinha, ou mesmo de correo da insolao devem ser proporcionados. Uma medida importante dar acabamento s ligaes entre a casa autoconstruda e o espao coletivo, agora denido e equipado. Muitas vezes necessrio prever acessos do lote s vias, por meio de escadas, ou pequenos muros que delimitem a via e o lote, estabilizando-os. Tem-se adotado o critrio de executar conjuntamente as redes e as ligaes domiciliares de guas, esgotos e energia eltrica, garantindo a salubridade e sustentabilidade, sem deixar iniciativa ao morador.

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A integrao projetiva Alguns aspectos reforam a necessidade, para o sucesso do processo de urbanizao da favela, de uma prtica projetiva integrada, do dilogo entre vrios prossionais na busca das melhores solues. A deciso de criar novas vias ou alargar as existentes, que implica demolies e, portanto, desalojamento de pessoas, tem como conseqncia o aumento dos custos nanceiros e sociais da obra, o que pode inviabilizar o projeto. Por outro lado, no se pode deixar de resolver os problemas sanitrios, de acessibilidade de bens e servios s moradias e de conforto dos moradores. O urbanista tambm deve criar condies de operao e manuteno dos servios de infra-estrutura propostos para a rea. No pode ser uma interveno tmida que mantenha ou apenas alivie supercialmente as condies de vida na rea. Assim, a melhor soluo urbanstica ser a que melhor atender a essas necessidades. O urbanista, portanto, deve trabalhar em conjunto com os outros projetistas, de forma a responder a suas necessidades, questionar suas exigncias, vericar se so operacionais ou apenas normativas, e integr-las ao projeto. No podemos esquecer que, nesse caso, o mais importante a forma de operao e manuteno dos sistemas de coleta de esgoto e do lixo. indispensvel que os projetistas tenham um bom conhecimento da operao dos sistemas e que haja contatos com as instituies responsveis. tambm indispensvel que os projetos sejam elaborados e entregues em meio digital, para rpida anlise dos rgos envolvidos e posterior cadastro e scalizao. Especificidades Os projetos de rede coletora de esgotos A largura mnima para a passagem de um caminho que carregue a mquina de desobstruo de rede de esgoto de 3 m, largura mnima para o trfego de veculos em geral. As redes coletoras implantadas em vielas mais estreitas no devem ultrapassar 32 m de comprimento, j que essa a distncia mxima da mangueira para desobstruo mecnica. Assim, se a rede foi construda com um poo de visita ou poo de inspeo no seu incio, poder ser mantida regularmente. Recomenda-se o dimetro mnimo de 150 mm (e no o dimetro de 100 mm convencionalmente adotado) para os ramais domiciliares, para preveno contra obstrues por mau uso. Essa medida importante, especialmente pelo fato de nem sempre ser possvel,

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por falta de espao (pequena largura da viela e pouca distncia entre a rede pblica e a da casa), a execuo das singularidades caixas de ligao, caixas de inspeo que facilitam o escoamento de materiais lanados na rede. A rede em PVC proporciona maior rapidez de execuo (o que signica menos tempo com valas abertas dentro da favela) e menor nmero de juntas, em relao manilha cermica, que, entretanto, bem mais econmica. A profundidade mnima da rede de esgotos na favela pode ser menor do que a norma usual (que de 1,25 m para ruas com trfego de veculos e de 0,90 m em passeios). Analisando-se o sistema virio e suas larguras, pode-se avaliar quais vias tero trfego contnuo e quais sero somente para manuteno e pedestres. Recomenda-se a profundidade mnima de 0,90 m em vias com trfego, 0,65 m em vias sem trfego e, nos passeios e vielas sem trfego de veculos de qualquer natureza, 0,40 m. Em todo caso, a profundidade da rede de esgoto deve ser avaliada em funo da exigncia tcnica de que ela esteja sempre abaixo da rede de gua potvel, para evitar contaminao por inltrao. O projeto de drenagem Em favelas onde h crregos coloca-se o dilema: canalizao por dutos fechados ou a cu aberto? A deciso tem de ser tomada com bom senso, pois se a canalizao fechada diminui o nmero de casas a remover, ela apresenta alguns inconvenientes: sua execuo exige mais e maiores mquinas e, o que mais grave, difcil de ser mantida periodicamente. tambm deseducadora, pois o morador acaba por se esquecer de que h um crrego embaixo da rua. Ademais, a canalizao fechada desperdia um recurso de grande valor paisagstico que a gua. Nas vias com menos de 5m de largura, com drenagem supercial, mas com pouco trfego de veculos, recomenda-se a excluso de caladas com guias e sarjetas e a adoo de canaletas centrais ou laterais, com ou sem grade, conforme o caso. Em escadarias fundamental garantir uma declividade lateral do degrau em direo a rebaixos, para a passagem da gua, sempre que a vazo prevista no exigir escada hidrulica paralela. Nas escadarias e rampas, uma soluo bastante difundida a canaleta como acabamento de piso. Esse detalhe impede o incmodo do escoamento nas escadas em horas de chuva, aumentando o conforto do usurio.

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Formas de execuo de obras fundamental que se dena a forma de execuo da obra, antes do fechamento do projeto. Se este for bem acompanhado e alimentado pelos promotores pblicos ou comunitrios , deve levar participao de outros agentes concessionrias, secretarias setoriais, ongs. Um programa de interveno em favelas que tenha como objetivo um atendimento amplo, de grande extenso, deve contemplar diferentes formas de execuo das obras, assegurando ao Executivo certa maleabilidade e agilidade para responder aos diferentes pers da demanda e s diferentes condies das favelas. A prefeitura pode equipar-se para executar as obras por administrao direta, dispondo da mo-de-obra prpria adequada, das mquinas, das ferramentas e equipamentos e, ainda, efetuando a compra dos materiais para a obra. O executor tambm pode contratar empreiteiras privadas para as obras de cada favela. possvel tambm fazer contratos mais amplos, por preos unitrios dos servios, em que o agente promotor mobiliza a empreiteira para executar determinados servios ou trechos da obra na favela. O mutiro remunerado largamente utilizado. Alm de ter carter redistributivista, possibilita experincias aos moradores de desenvolvimento prossional, encontro de habilidades, anteriormente no requeridas pela sociedade. No se deve confundir, porm, participao, essencial nas obras que procuram cidadania, com exigncias de participao em mutiro. O novo prossional requerido para esse tipo de interveno precisa ser polivalente. A experincia anterior com canteiros de obra de qualquer tipo, o espao para o planejamento, criatividade e o improviso so bem-vindos. O processo civilizatrio est na aliana entre a boa tcnica e a sensibilidade para aspectos sociais e urbansticos.9 Como uma especicidade, deve-se exigir que o plano de obra faa parte do projeto, para que ele seja um elemento de agilizao no canteiro, no o seu oposto. O plano de obra deve prever a entrada dos diferentes intervenientes no canteiro, como concessionrias, necessidades em termos de maquinrio etc. Deve tambm prever qual a melhor estratgia para as frentes de obra por que trecho comear, quais os momentos de interdio de trfego etc. O plano de obra deve ser tambm o instrumento bsico para a programao do trabalho de informao (sobre que e quando as obras sero feitas), educao (quais as mudanas de hbito e vantagens trazidas pelas obras) e participao da populao (quais so os direitos e

9 A mesma ampliao de horizontes polticos e tcnicos requerida do trabalho social, no esclarecimento contnuo dos objetivos das aes comunidade, semeando a democracia horizontal (interlocuo com representantes por vielas ou quadras, e no s com presidentes de associaes, polticos ou vereadores do local) para discusso entre os impactos negativos e positivos da obras, e seu custo social.

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deveres que moradores e gestores de manuteno urbana passam a ter com as obras). Tecnologias alternativas e procedimentos adequados para manuteno No se recomenda a adoo generalizada das redes de esgoto condominial (passando por dentro de lotes). Alm das diculdades de manuteno,10 corre-se o risco de o morador decidir reformar ou ampliar sua casa, construindo sobre a rede, o que inviabilizaria a manuteno, podendo danicar a rede. A adoo do pvc para a execuo da rede de esgotos recomendada, pois o material apresenta-se em barras de 6 m, o que facilita sua rpida colocao e fechamento das valas. As alternativas construtivas esto se ampliando, com o aparecimento de mquinas e novos sistemas construtivos como o uso de blocos intertravados, de concreto ou paraleleppedos, e no asfalto, no caso de vias com menos de 4 m. Assim, o rolo leve,11 que compacta uma faixa de 1,80 m, trafegar na via para o preparo. Esses sistemas so mais adequados para o canteiro em favela, de construes frgeis e com muitas pessoas (inclusive crianas) circulando na obra. Servios importantes O contrato da obra deve prever alguns servios ou obras no convencionais, tais como:

10 Muitas concessionrias se recusam a manter e o morador tambm pode impedir ou dicultar a manuteno.

11 Atualmente, tem-se disponibilidade de maquinrios (como escavadeiras, rolos ou guindastes) de menor porte, que no causam impacto nas edicaes.

levantamentos complementares e adaptaes de projeto: quando vai ser iniciada a obra, comum a constatao de novas casas ou ampliaes, mudanas na topograa, decorrentes de chuvas e escorregamentos etc. O contrato deve prever a possibilidade de se realizar esses levantamentos, que vo subsidiar as adaptaes de projeto; transporte de mudanas: a mudana das famlias, seja para abrigo provisrio, casas de parentes ou para a nova residncia construda para ela, deve ter sua viabilidade garantida, com a previso, no contrato da obra, da execuo desse servio caso o Poder Pblico no tenha disponibilidade de faz-lo com seus prprios recursos; demolio parcial e fornecimento de materiais para remanejamento: quando necessria a demolio parcial de uma cerca, muro,

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ou mesmo de parte de uma casa da favela, para executar a urbanizao, preciso haver uma soluo pr-negociada com os moradores. Sem essa negociao prvia e a denio da soluo do problema comum a obra parar, pois nem o morador abre mo de uma indenizao, nem o poder pblico havia previsto isso. Uma soluo bastante prtica a previso, no contrato da obra, da possibilidade de a empreiteira executar a demolio do trecho acordado e fornecer o material para o morador readaptar sua moradia. No aconselhvel, entretanto, que a empreiteira seja responsabilizada pela execuo das obras na casa do morador, pois a complementao estar sendo feita em uma casa autoconstruda, que pode ter problemas anteriores de segurana;

a execuo das ligaes: para garantir a ecincia das redes, vale a pena executar junto com as obras da rede as ligaes ao esgoto das habitaes existentes. Desse modo, em primeiro lugar, garante-se que, uma vez concluda a rede e colocada em uso, os esgotos estaro sendo l lanados. Ao mesmo tempo, possvel vericar, assim, se h guas servidas (pias externas, tanques) sendo lanadas no piso, chegando drenagem, o que precisa ser corrigido, ligando-se essas guas s redes de esgoto; limpeza/desentupimentos: uma obra de urbanizao pode durar muitos meses e at anos. Nesse perodo, as obras ento executadas j estaro em uso, enquanto em outros trechos estaro sendo executadas ou por executar. um desao para longo prazo conseguir a manuteno posterior das obras, pelos setores responsveis, mas bem mais difcil garantir essa manuteno durante sua execuo, quando esses setores ainda no aceitaram e cadastraram a rea e a incluram em suas rotinas. O mau uso, especialmente das redes de esgoto e drenagem, poder acarretar entupimentos, obstrues e at o colapso das redes executadas. De nada adianta prever a educao sanitria e ambiental dos moradores, se no se assegura que a empreiteira se encarregar de refazer e manter as redes, enquanto estiver no canteiro; as built e cadastro das obras para manuteno urbana: desde a elaborao do projeto deve-se requerer a criao de uma forma de scalizao e controle dos espaos permeveis e impermeveis, dos acessos a veculos, do espao pblico em geral. O projeto de urbanizao, ou seu as built, deve ser entregue aos setores de cadastro municipais e aos gestores

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de servios pblicos, em especial aos setores que analisam os projetos de parcelamento e edicao da cidade legal, para que os assentamentos urbanizados passem a ser considerados como parte integrante da cidade e para que os projetos privados, que podem ser implantados em torno do assentamento urbanizado, possam fortalecer as formas de integrao urbanstica e a ecincia dos servios pblicos. interessante instalar na comunidade um escritrio da prefeitura, para que se promova a orientao urbanstica e social aos moradores da rea. O acesso ao servio de correio, por exemplo, deve ser viabilizado rapidamente. 3.5. Legislao de uso e ocupao do solo para urbanizao especca Com a situao do parcelamento denida, preciso enfrentar a situao do uso e ocupao dos lotes e das edicaes. Ao denir a rea como Zonas Especiais de Interesse Social (zeis), que so uma categoria especca do zoneamento da cidade que permitem a aplicao de normas especiais de usos e ocupao do solo, preciso adequar na lei os usos existentes e que sero mantidos. Essa denio um processo poltico e social que constitui e operacionaliza os direitos de moradia ao acesso a servios universais como saneamento, educao, sade e segurana. Por isso, importante, proceder a uma metodologia e procedimentos compatveis com normativas urbansticas caso a caso, estudadas e aprovadas com conhecimento dos moradores, da prefeitura e de cada projeto, para que se promova a regularizao urbanstica e fundiria em determinadas regies. H ainda na legislao urbanstica municipal, relacionada a novos empreendimentos de habitao de interesse social, muitos casos de proibio de usos comerciais e de servios ou usos mistos (habitao e os usos citados em um mesmo lote ou edicao). Essa proibio tem origem na restrio do uso de recursos pblicos (como os recursos do antigo bnh, e atualmente da cef, e da cdhu, no Estado de So Paulo), e no da necessidade urbanstica. Pelo contrrio, sabe-se da necessidade de centros comerciais e de usos no habitacionais perto da residncia, para facilitar o abastecimento, o acesso aos servios e o convvio social. Assim, o plano de urbanizao e regularizao de uma zeis (seja conjunto habitacional, loteamento irregular ou clandestino ou favela) deve denir os ndices urbansticos e usos do solo adequados quele local, superando-se esses impasses.

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A desafetao do bem ser necessria, quando a rea pblica ocupada for uma rea de uso comum do povo (ruas, praas etc.) ou uma rea especial. O processo inicia-se com a autorizao legislativa, visando mudana da destinao do bem pblico, ou seja, ele deixar de ser um bem de uso comum do povo ou especial e passar a ser um bem disponvel ou bem dominial. Assim, o pblico pode ser transferido a um proprietrio particular. 4 O PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO 4.1. Princpios, zeis e auto-aplicabilidade Os princpios e objetivos do plano diretor O plano diretor participativo o principal instrumento da poltica de desenvolvimento do municpio, devendo orientar as aes dos agentes pblicos e privados. Deve-se lembrar, entretanto, que o municpio tem outros instrumentos de igual ou maior importncia para a dinmica das foras polticas e econmicas no meio urbano, para a captura, ou no, da valorizao dos investimentos pblicos, para o prprio Poder Pblico. Destacamos a lei de parcelamento do solo, de uso e ocupao do solo, as operaes urbanas, a planta genrica de valores e a poltica scal. As diretrizes e normas dessa lei complementar tm por objetivo realizar o pleno desenvolvimento das funes sociais do municpio e da propriedade e o uso socialmente justo e ambientalmente correto de seu territrio, a m de assegurar o bem-estar de seus moradores atuais e daqueles das geraes futuras. Deve constar de forma clara, no plano diretor, a poltica habitacional e de regularizao fundiria sustentvel que ir normatizar todos os processos de regularizao no municpio. A poltica habitacional preventiva e deve apoiar, por exemplo, a proviso para remoes, com dignidade, de moradores em reas de risco, para desadensamento de favelas ou para resolver o congestionamento habitacional. Essa poltica deve se utilizar e se basear nas diretrizes propostas pelo plano diretor, pois o mesmo d mais fora poltica e legal ao processo. 4.2. Legislao, investimentos e manuteno urbana importante ressaltar que a regularizao fundiria no depende do plano diretor, mas com ele se consegue melhor embasamento jurdico e poltico, de forma a diminuir o preconceito e a resistncia da opinio pblica e da mquina da administrao pblica.

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A criao de zeis, nas quais se dene a possibilidade de urbanizao especca para o local, que fundamental para aprovar o pal e iniciar matrculas e registros, depende apenas de uma lei ordinria, como o zoneamento convencional. A desafetao de reas pblicas, outra soluo legal para a regularizao, tambm no depende de plano diretor para ser aprovada na Cmara Municipal. O plano diretor pode contribuir de forma direta para o processo da regularizao fundiria com seus instrumentos urbansticos (lei de controle da ocupao e do uso do territrio, poltica de habitao e lei de parcelamento), e com seus produtos (processo de planejamento permanente, sistema de informaes georreferenciadas e sistema de gesto ambiental do municpio). As ZEIS Como nos assentamentos irregulares no foi seguida a norma urbanstica idealizada pela legislao, preciso delimit-las como zonas especiais para urbanizao especca. A urbanizao de favelas, de uma determinada cidade ou regio, deve tambm resolver (ou facilitar a soluo) os problemas urbansticos e ambientais do entorno e possibilitar as condies sanitrias, de conforto e de segurana urbana que permitam a integrao desses assentamentos gesto urbana e a sua regularizao urbanstica. Elas compreendem as reas onde h interesse pblico em ordenar a ocupao, por meio de urbanizao e regularizao fundiria, em implantar ou complementar programas habitacionais de interesse social, e que se sujeitam a critrios especiais de parcelamento, uso e ocupao do solo. Essas reas, por estarem delimitadas como Zonas Especiais de Habitao de Interesse Social (zehis), Setores Especiais de Habitao de Interesse Social (sehis) ou reas Especiais de Habitao de Interesse Social (aehis) possibilitam diferenciar os parmetros urbansticos. Os projetos devem ser estudados e aprovados caso a caso, aplicando-se diretrizes constitudas pela experincia de cada cidade. desaconselhvel denir um cdigo de obras ou um modelo para as favelas e assentamentos irregulares, que indicariam um padro urbanstico de segunda linha para essa parcela dos cidados. A delimitao de propriedades e lotes ociosos, ao gerar risco de desvalorizao, que proporciona a possibilidade de ampliao da oferta de matria-prima da indstria da habitao terra urbanizada , a oferta de novos empreendimentos, envolvendo atividades de planejamento, projeto e construo. Para beneciar a ampliao da oferta de habitao popular, importante utilizar as zeis. Elas

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servem para evitar ou conter a valorizao imobiliria que diculta o acesso terra bem-localizada e com servios e equipamentos. Segundo Whitaker (2005) o instrumento das zeis, no Estatuto da Cidade, talvez seja o mais radical do ponto de vista da retomada, da interveno e do controle do Estado sobre dinmicas de produo do espao na cidade, usucapio e outros instrumentos jurdicos.12 Ele arma que a operao das zeis indica a criao de diferentes tipos de zonas, para dar conta das especicidades sociais e urbansticas de cada situao favela, vazios urbanos e edicaes e terrenos nas reas centrais. As zeis vm se mostrando muito mais facilmente aplicveis em reas de favela onde geralmente h um s proprietrio. A negociao entre moradores e proprietrios mais simples e, para o proprietrio, muitas vezes uma soluo. O poder pblico no precisa desapropriar, apenas d seu aval na lei e aprova os projetos. A partir da organizao dos moradores e proprietrios possvel que cooperativas atuem na captao de recursos e desenvolvimento dos projetos e obras. H um novo discurso oxigenando a discusso entre economistas gestores, usurios e executivos que gerem o nanciamento pblico: no se trata de revalorizar ou acelerar a valorizao da cidade, para depois o Poder Pblico cobrar contrapartidas, mas, sim, redistribuir a valorizao j ocorrida e capturada historicamente pelos proprietrios e uma rede de empresas ligadas ao setor urbano. Destaque-se a necessidade da incorporao desses territrios sem cidadania completa, no aos mapas de diagnsticos, mas aos mapas de zoneamento municipais e denies de polticas de investimentos nesses territrios. Os territrios em que moram as pessoas de baixa renda que precisam ser trabalhados, valorizados, no no sentido monetrio, mas no do acesso qualidade de vida. Isso requereria a denio de reas em que sero priorizados os investimentos pblicos, seja para melhoria das habitaes existentes, no caso de favelas e assentamentos precrios, seja para melhoria dos equipamentos de sade, educao, para complementar a urbanizao da periferia. Esse termo representa bem a situao de muitas partes das nossas cidades de hoje, quer dizer, uma cidade partida, uma cidade fracionada e uma cidade incompleta, que no tem todos os requisitos que a vida urbana pode nos dar. Essas reas precisam ser cravadas como Zonas Especiais de Interesse Social. A maioria das situaes so abarcadas por quatro tipos de zeis:13

12 Independente da elaborao de plano diretor, possvel elaborar e direcionar um plano de ao habitacional para ampliar o atendimento habitacional popular pelo setor pblico e pelo setor privado. Os programas da habitao precisam ser direcionados para urbanizao e regularizao, reforma e ampliao e novas residncias. Diferentes aes envolvero pers diferenciados de agentes privados pequenas e mdias construtoras, escritrios de servios prossionais. O estmulo ampliao e qualicao da produo privada popular e produo pblica no-estatal, como associaes, cooperativas, importante diretriz para universalizao das condies dignas de moradia e de vida.

13 Desde a experincia de Recife temos hoje centenas de legislaes municipais de criao de zeis. Baseamonos no texto da legislao paulistana.

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as que abrangem as reas de favelas e assentamentos precrios, territrios com grande homogeneidade social, com uma vida muito indigna e muito difcil; as que tm terrenos sem construo ou que no estejam sendo utilizados de modo que se possa aproveitar o potencial de terreno e se possa produzir habitao social nova, seja ela promovida pelo Poder Pblico, seja pelo setor privado; as que abrangem terrenos nas reas centrais, de interesse para a produo habitacional. Elas so importantes porque o centro da maioria de nossas cidades ainda no apresenta o grau de deteriorao, por exemplo, das reas centrais das cidades norteamericanas. Tm riqueza, emprego, equipamentos, inclusive equipamentos de sade e educao subutilizados, porque a populao da rea central envelheceu e no tem mais lhos para usufru-los. Assim, fundamental readensar os centros com uma populao jovem, que tenha lhos, que possa utilizar toda a riqueza da rea central; as que so reas hoje ocupadas por baixa renda ou vazios prximos a essas reas que esto dentro de reas protegidas (de proteo de mananciais, de interesse turstico ou histrico) em espaos j urbanos. A gesto do plano diretor e do processo de planejamento permanente A gesto do plano diretor participativo e a implantao de um processo de planejamento permanente devero considerar:

a reestruturao do rgo responsvel pela poltica urbana, com clara denio de suas atribuies; o estabelecimento de prticas de planejamento e interveno conjunta com os municpios da regio, na busca de solues para problemas comuns ou no desenvolvimento de potencialidades socioeconmicas e ambientais; a criao do Conselho de Acompanhamento da Elaborao do Plano Diretor, como rgo de acompanhamento scalizador das questes referentes ao plano diretor e da poltica urbana;

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a implantao do Sistema de Informaes Municipais Geogrcas, tendo como referencial o mapa de regionalizao, utilizando as unidades territoriais (bairros e regies de planejamento) como base de apoio ao planejamento e aes dos rgos municipais, relativos regularizao fundiria e preservao ambiental, entre outros; a estruturao de um sistema de gesto ambiental vinculado ao Sistema de Informaes Municipais, programando aes em conjunto com outros setores da administrao municipal, direcionando esforos e recursos de maneira a otimizar os resultados. Base de dados e sistema de informao geogrfica A disponibilidade das informaes o principal mecanismo para o bom planejamento de qualquer atividade, conduta de aes e propostas decisrias. O acesso s informaes constitui uma etapa que interfere nos processos de avaliao de situaes, abrangncia de fenmenos, preciso em diagnsticos e muitos outros. Desse modo, so de fundamental importncia o tratamento e o arquivamento de dados com qualidade, das mais variadas fontes, por mecanismos que permitam rapidamente atualizaes e consultas ao acervo das informaes registradas. Os bancos de dados digitais, cada vez melhores, pelos avanos da informtica, esto disponveis para as mais variadas formas de consulta. Esse mecanismo digital gera, com facilidade, muitas outras informaes, tomando como base cadastros de informaes j existentes e permitindo atualizaes de dados com muita ecincia. O Sistema de Informao Geogrca (sig), dependendo da arquitetura de formao do software, agrega funes para armazenamento de dados de diferentes fontes de origem, como imagens, textos e elementos grcos, formando tambm um banco de dados que relaciona os diversos tipos de planos de informao. O sig destaca-se pela capacidade de apresentar os dados espacialmente, por um sistema de coordenadas que georreferencia uma informao e constitui um timo mecanismo para entender e identicar os diversos problemas presentes em um estudo, assim como auxiliar na identicao de solues. As informaes contidas no banco de dados e que estejam georreferenciadas, podem ser espacializadas, possibilitando a criao de mapas e informaes derivadas.

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14 Agrupamento de unidades bsicas de planejamento e de organizao de cadastros.

Essa base pode ser utilizada para armazenar dados de qualquer origem com qualquer nalidade, mas de suma importncia para o processo de regularizao fundiria, pois as informaes contidas nesse banco de dados possuem altssima credibilidade. A lei do plano diretor deve conter uma lei de abairramento, apresentada anteriormente ao ibge, para relacionar os setores censitrios, com os bairros do municpio.14 Esse um importante instrumento para implantao de um sistema de informaes, voltado ao planejamento do territrio municipal, que tenha articulao com o sistema nacional. A construo de um sistema de informaes que possa dar transparncia opinio pblica, sobre as condies de vida no municpio, uma obrigao do poder pblico, assim como de sua responsabilidade a atualizao de mapeamento, cadastros das edicaes e de usos. 4.3. O planejamento participativo e a sustentabilidade da regularizao A constituio do plano diretor So elementos constitutivos do plano diretor, relevantes para a regularizao fundiria: o ordenamento do territrio macrozoneamento e setores especiais; o controle da ocupao e do uso do territrio; a estruturao do territrio; a gesto ambiental do municpio; a poltica habitacional; a gesto do plano diretor e o processo de planejamento permanente do municpio. Para garantir a gesto democrtica da cidade, devero ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos: conselhos municipais; debates, audincias e consultas pblicas; conferncias municipais; iniciativa popular de projetos de lei, conforme estabelecido em leis superiores. A gesto oramentria participativa incluir a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual, como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal. A elaborao do oramento municipal, alm das condies estabelecidas no pargrafo anterior, ser feita a partir de um processo participativo de discusses e denies de prioridades em assemblias populares, sob responsabilidade do Poder Executivo MunicipalOramento Participativo. J h muitas metodologias consagradas para garantir a participao da populao em todas as fases do processo, nas diferentes etapas de aprofundamento da discusso das propostas; nos espaos

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comunitrios e com organismos e representantes, que, democratizam as informaes e garantem o processo participativo. O plano diretor deve destacar e criar rubricas oramentrias para possibilitar a sustentabilidade e continuidade das aes de urbanizao e regularizao. Pode aprovar, denir dotaes e prazos para a realizao de planos habitacionais, saneamento ambiental ou de risco geotcnico e ambiental. Esses planos, sempre precedidos de estudos e pesquisas de campo, oferecem subsdios e diretrizes para os projetos e obras de regularizao. Destacam-se abaixo outras iniciativas importantes para a sustentabilidade das aes e recuperao social e ambiental das cidades. O sucesso de programas de urbanizao e regularizao como melhoria das condies habitacionais existentes e combate sua perpetuao ou ampliao depende da existncia de outras aes, principalmente:

implantao de rotinas de scalizao do uso e ocupao do solo e manuteno urbana, com os setores responsveis trabalhando solidariamente com o setor habitacional e a comunidade. Somente assim evita-se a deteriorao das obras e a recriao de situaes de irregularidade; atendimento s ocorrncias emergenciais: enchentes, deslizamentos de terra, desabamentos, freqentes em pocas de chuvas, bem como de incndios e outros acidentes, devem ser atendidas por um sistema planejado de defesa civil, totalmente diferenciado do atendimento habitacional. produo de novas unidades habitacionais: para a remoo planejada de famlias, imprescindvel para urbanizar assentamentos que tenham reas de risco e reas com alta densidade. Para se promover a remoo dessas famlias necessrio, alm de um trabalho de gesto de conitos (apresentao do projeto de urbanizao, explicao sobre a necessidade de remoo, convencimento das famlias atingidas) apresentar-lhes uma soluo habitacional denitiva em outra rea, ou seja, disponibilizar unidades habitacionais para onde possam se mudar de modo a que se iniciem as obras de urbanizao;15 complementao da urbanizao da periferia: a urbanizao de uma favela ou loteamento deve fazer parte de um conjunto de intervenes, visando a complementar a urbanizao de reas mais amplas. Sistema virio, sistemas de macro e

15 bvio que as solues e prazos de remoo inuenciaro no projeto, e, sobretudo, no plano das obras de urbanizao e regularizao.

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microdrenagem e esgotamento sanitrio devem ser estudados com essa viso ampla, e a partir de uma leitura criativa das reas e de seu entorno, com o intuito de executar reas de play-ground e esportes e dar tratamento paisagstico aos fundos de vale, interligando essas reas, por escadarias e rampas integradas, ao sistema virio do loteamento contguo;

o provimento de equipamentos de educao e sade, sua adequao quantitativa e qualitativa em bairros geralmente to carentes, deve ser objeto de uma ao mais abrangente, que inclua os moradores de favela na demanda geral, e no os diferencie. Assentamentos no muito grandes (em rea e nmero de habitantes) prescindem de equipamentos educacionais, de sade, ou socioculturais, como parques, bibliotecas, teatros. Os habitantes podem ser atendidos dentro do equacionamento do atendimento para o bairro. Da mesma forma, deve ser equacionada a demanda por equipamentos e servios de segurana. Apenas assentamentos de grande porte demandam a implantao de equipamentos especcos. Os grandes complexos podem requerer at remoes e reassentamentos para equipamentos e servios; desenvolvimento de planos de bairro ou microbacias, ferramenta adequada por permitir avaliao das condies de vida e de acesso aos servios e planejamento das aes concertadas que superem a viso setorial. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS BENETTI. Pablo Csar. Projeto urbano em favelas. In SCHICCHI, Maria Cristina; BENFATTI, Dnio e MACHADO, Denise Pinheiro. Urbanismo: Dossi So Paulo. Rio de Janeiro: prourb ufrj, puc; campinas: Oculum Ensaios, 2003. BUENO, Laura Machado de Mello. Projeto e favelas: metodologia para projetos de urbanizao. Tese de doutorado apresentada fauusp, So Paulo, 2000. BUENO, Laura Machado de Mello, et al. Moradia social em rea de mananciais. Coleo do Projeto Gepam. A experincia de Santo Andr. So Paulo: Annablume, 2004. CEPAM Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal. Estudo de normas legais de edicao e urbanismo

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