Introduccin doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la Unin Curso OCW, Universidad de Murcia Mara Jos Cervell

Hortal, Cesreo Gutirrez Espada

TEMA 2
ESTATUTO JURDICO BSICO DE LA UNIN

1. Los Estados miembros de la Unin se comprometen, tal y como reza el artculo 1 del TUE (Tratado de la Unin Europea), a crear una Unin europea a la que atribuyen competencias que le son propias para alcanzar sus objetivos comunes. De esta manera, la organizacin que naci para cooperar en materias concretas (poltica econmica, carbn y acero y energa atmica) ha logrado convertirse en una entidad de marcado carcter poltico y naturaleza singular. El proceso de integracin no ha sido, con todo, total y perviven importantes materias sometidas a cooperacin intergubernamental, dependientes por tanto de las decisiones estatales. 2. De acuerdo con el artculo 3 del TUE, son objetivos de la Unin los siguientes: Promocin de la paz, sus valores y el bienestar de los pueblos Consolidacin de la ciudadana europea, ofreciendo la Unin a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, en la que se garantiza la libre circulacin de personas Control de fronteras exteriores, asilo, inmigracin y medidas de prevencin y lucha contra la delincuencia. Creacin de un mercado interior, basado en un crecimiento econmico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una economa social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social y en un nivel elevado de proteccin y mejora del medio ambiente. Promocin del progreso cientfico y tcnico. Lucha contra la exclusin social y la discriminacin Fomento de la cohesin econmica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados miembros. Respeto de la diversidad cultural y lingstica y proteccin del patrimonio cultural europeo. Establecimiento de una Unin econmica y monetaria

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Promocin de los valores e intereses de la Unin de cara al exterior, y apoyo a la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo entre pueblos, el comercio libre y justo, la erradicacin de la pobreza y la proteccin de los derechos humanos y el respeto al Derecho Internacional y los principios de la Carta de las Naciones Unidas.

3. La Unin defiende tambin una serie de valores y principios, estableciendo el artculo 2 del TUE que la misma se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minoras, valores comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminacin, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres. 4. Los derechos humanos han gozado, sin embargo, durante aos de un papel meramente secundario, slo plasmndose a partir del Tratado de msterdam en 1997 de manera expresa. En el ao 2000 se firmaba la Carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea, pero ha sido el Tratado de Lisboa el que ha dado autntico valor vinculante a un texto hasta ese momento poltico, pues ahora el artculo 6.1 del TUE le otorga idntico valor jurdico que a los Tratados y el artculo 6.2 contempla la adhesin de la Unin al Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de 1950, texto que, junto a las tradiciones constitucionales comunes a los Estados Miembros, forma parte del Derecho de la Unin (art. 6.3).

Es cierto que el Tratado de Lisboa refuerza considerablemente los mecanismos de proteccin de los derechos humanos, pero ya antes su importancia era manifiesta; no en vano, el respeto a esos valores era condicin inexcusable para entrar a formar parte de la Unin Europea (art. 49 TUE).

Es ms, existe en la Unin un mecanismo de sanciones para aquellos Estados que, de manera grave y persistente (art. 7.2) violen los valores del artculo 2. El procedimiento preestablecido, que exige unanimidad del Consejo Europeo y propuesta de un tercio de los Estados miembros o de la Comisin y aprobacin previa del Parlamento Europeo (apartados 3 y ss. del artculo 7), podra incluso finalizar con la suspensin de determinados derechos, los de voto en el Consejo incluidos.

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El celo en la proteccin de los derechos humanos movi a la Unin a crear como mecanismo complementario al anterior un procedimiento de actuacin en el caso de riesgo claro de violacin grave 5. De acuerdo con el artculo 49 del TUE cualquier Estado europeo que cumpla las condiciones del artculo 2 (respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minoras) puede ingresar en la Unin sometindose al procedimiento determinado a tal efecto.

Estas exigencias se completan con una serie de criterios fijados en diferentes reuniones del Consejo Europeo. En 1993, el de Copenhague dio luz verde para que los Estados asociados de la Europa Central y Oriental que cumplieran una serie de condiciones econmicas y polticas (los conocidos como Criterios de Copenhague) pudieran convertirse en Estados Miembros: existencia de instituciones que garanticen la democracia, el estado de derecho, los derechos humanos y el respeto de las minoras; una economa de mercado y capacidad de hacer frente a la competencia en la UE y posibilidad de asumir las obligaciones que se les exigen a los Estados miembros. En 1995 se aadi el denominado Criterio de Madrid, que exiga la adaptacin de las estructuras administrativas.

Algunos aos despus, como requisito que aadir a los de Copenhague y Madrid, surga el concepto de la capacidad de absorcin por la Unin Europea de nuevos socios, consolidado por Estrategia sobre ampliacin de la Comisin de noviembre de 2006, que vinculara las futuras ampliaciones de la Unin a su capacidad de seguir siendo capaz, pese a sus dimensiones, de aplicar polticas comunes que funcionen de manera eficiente y consigan los objetivos propuestos.

6. Una vez que los Estados se ajustan a estos criterios, comienza un largo procedimiento (art. 49 TUE), cuyo primer paso es la solicitud de ingreso que se dirige al Consejo del que se informa al Parlamento Europeo y, en virtud del Tratado de Lisboa, tambin a los Parlamentos nacionales. El Consejo se pronuncia tras haber consultado a la Comisin, que examina detenidamente la situacin y efectos del ingreso del Estado candidato) y previa aprobacin del Parlamento Europeo. El Consejo debe decidir por unanimidad si se acepta la entrada del nuevo Estado y, en

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su caso, se inician las negociaciones con el Estado candidato, normalmente, complejas y largas.

7. Hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, no estaba regulado que un Estado pudiera optar por retirarse de manera voluntaria de la Unin, pero el artculo 50 del TUE actual s ha previsto esa posibilidad, previa notificacin al Consejo Europeo. El Estado que as lo decida, deber firmar con la Unin un acuerdo que fije la forma de retirada y el marco de las futuras relaciones que tendr con la Unin., pero an sin l, la retirada es posible (). 8. La UE ha crecido considerablemente en sus sesenta aos de existencia. Como sealamos en el captulo anterior, han sido 6 las ampliaciones formalizadas hasta la fecha, que han permitido ampliar el nmero de integrantes de seis (Blgica, Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y los Pases Bajos) a 27. De todas ellas, fue acaso la entrada de los denominados PECOs (Pases del Este y Centro de Europa) la de mayor trascendencia y la que oblig a reajustar los mecanismos hasta entonces tradicionales de incorporacin (recordemos que se trataba de pases que pocos aos antes haban estado en su mayora sometidos a la Unin Sovitica). As, despus de que el Consejo Europeo de Luxemburgo de diciembre de 1997 acordara las condiciones de la negociacin de cada candidato, se celebr en Londres en marzo de 1998 la Conferencia Europea que reunin a Estados miembros y candidatos y en la que se acordaron varias cuestiones de inters (compromisos de paz, seguridad, relaciones de vecindad, fronteras, respeto al DI, solucin de controversias,...).

En 2007 tuvo lugar la ltima ampliacin, con la entrada de Rumana y Bulgaria, no estando lejos la prxima (Croacia, 2013, vid. introduccin doctrinal tema 1). 9. La UE es una organizacin de integracin, por lo que los Estados deben renunciar a determinadas esferas de su soberana que ponen a disposicin de esta entidad supraestatal con el fin de lograr los objetivos comunes propuestos. De hecho, no posee competencias propias y su existencia depende de aquellas que los Estados le otorgan (as se deduce del artculo 1 del TUE). La delimitacin de las competencias entre Estados y Unin Europea se somete, por tanto, a un principio, el de atribucin, que el TJ formul en el asunto Van Gend & Loos

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(1963): una competencia slo corresponde a la UE y sus Comunidades si se ha atribuido expresa y concretamente en los Tratados por los Estados Miembros.

El artculo 5.2 del TUE as lo contempla:

En virtud del principio de atribucin, la Unin acta dentro de los lmites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr los objetivos que stos determinan ()

Por su parte, el artculo 13.2 del TUE formula de nuevo el principio, esta vez referido a las instituciones:
Cada institucin actuar dentro de los lmites de las atribuciones que le confieren los Tratados.

De esta manera, ninguna institucin podra ejercer competencias que los Estados no le hubieran concedido de manera expresa en los tratados ni adoptar actos en este sentido. Los Estados, por tanto, tienen competencias residuales: todas aquellas esferas no atribuidas a la Unin permanecen bajo soberana estatal y el Tratado de Lisboa lo menciona de manera expresa (art. 5.2 in fine del TUE):
Toda competencia no atribuida a la Unin en los Tratados corresponde a los Estados miembros

10. Hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la manera en que los Estados atribuan a la UE competencias en los tratados resultaba confusa, siendo uno de los aciertos de este texto la clarificacin en su distribucin, incluida en el ttulo I del TFUE: Competencias exclusivas (art. 3.1 TFUE), en las que la UE tiene plena capacidad de actuacin. Son la unin aduanera, las normas de competencia necesarias para el funcionamiento del mercado interior, la poltica monetaria de los Estados que tengan el euro, la conservacin de los recursos biolgicos marinos dentro de la poltica pesquera comn y la poltica comercial comn, quedando reservado el papel de los Estados a la mera ejecucin administrativa o la capacidad legislativa slo si la UE le faculta de manera expresa. Asimismo, la UE tiene competencia exclusiva para celebrar un acuerdo internacional si la misma est prevista en un

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acto legislativo de la Unin, es necesaria para permitirle ejercer su competencia interna o si puede afectar a normas comunes o alterar su alcance. Competencias compartidas (art. 4 TFUE). La UE y los Estados comparten la titularidad de las competencias y ambos las regulan. La intervencin comunitaria se rige aqu por los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, pues la Comunidad debe justificar que su actuacin es necesaria y ms eficaz que la de los Estados. Los Estados slo ejercen su competencia si la Unin no ha ejercido la suya o ha dejado de hacerlo. Las directivas suelen ser la norma habitual en este tipo de competencias pues, como veremos, son las normas que dejan cierta libertad de actuacin a los Estados. Estas competencias se describen, slo a modo de ejemplo, en el Tratado: mercado interior, la poltica social, la cohesin econmica, social y territorial, la agricultura y pesca (exceptuada la conservacin de los recursos biolgicos marino que, como sabemos, es competencia exclusiva), el medio ambiente, la proteccin e consumidores, los transportes, las redes transeuropeas, la energa, el espacio de libertad, seguridad y justicia, los asuntos comunes de seguridad en materia de salud pblica.1. El artculo 4 del TFUE concreta que las competencias compartidas son las que no son exclusivas ni de apoyo o coordinacin, con lo que el listado es abierto. Competencias de apoyo (art. 6 TFUE), coordinacin o complemento de la UE a las acciones de los Estados miembros. Entre ellas figura la proteccin y mejora de la salud humana, la industria, la cultura, el turismo, la proteccin civil, la cooperacin administrativa, la educacin, la formacin profesional, la juventud y el deporte.

Adems de estas, existen tres grandes categoras ms de competencias plasmadas en el Tratado: la poltica de coordinacin econmica y de empleo; la PESC y la poltica comn de seguridad y defensa (PCSD) y la accin exterior y defensa. 11. El listado de competencias es abierto, y el artculo 352 del TFUE, como en su da hizo el artculo 308 del TCE, recoge esta posibilidad, condicionada a la unanimidad del Consejo, previa propuesta de la Comisin y previa aprobacin del Parlamento Europeo (antes slo era necesaria la mera consulta). Los Parlamentos nacionales debern ser informados de cualquier propuesta en este sentido para comprobar su respeto del principio de subsidiariedad.

Energa, salud pblica y espacio son las novedades del TL.

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Hasta el Tratado de Lisboa eran tambin irreversibles, pero el artculo 48 del nuevo TUE, dedicado a la revisin de los tratados, introduce una precisin en su apartado 2 que deja en el aire, ante las crticas de muchos por el retroceso en la integracin que pudiera suponer, esa imposibilidad de dar marcha atrs:
El Gobierno de cualquier Estado miembro, el Parlamento Europeo o la Comisin podrn presentar al Consejo proyectos de revisin de los Tratados. Estos proyectos podrn tener por finalidad, entre otras cosas, la de aumentar o reducir las competencias atribuidas a la Unin en los Tratados (cursiva aadida).

12. El ejercicio de las competencias en la Unin se somete a dos principios: en primer lugar, el de subsidiariedad (art. 5.3 TUE), que garantiza que en casos de competencias compartidas entre la UE y los Estados, aquella actuar de manera limitada y subsidiaria en relacin con los Estados; es decir, la UE slo intervendr si stos no pueden desarrollar acciones de manera eficiente en ese mbito. En segundo lugar, el principio de proporcionalidad (art. 5.4), garantiza que la accin de la Unin no se exceda ms all de lo necesario para alcanzar los objetivos de la misma.

13. El principio de subsidiariedad ha resultado claramente favorecido por el Tratado de Lisboa, pues se permite ahora que los Parlamentos nacionales (y tambin los regionales de manera indirecta) puedan controlarlo y poniendo as en marcha un novedoso proceso, demandado desde haca tiempo por algunos Estados Miembros, que se recoge en dos protocolos: el Protocolo n 1 sobre el cometido de los Parlamentos nacionales en la Unin Europea y el Protocolo n 2 sobre la aplicacin de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.

El Protocolo II al Tratado de Lisboa, sobre la aplicacin de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, establece que los proyectos de actos legislativos debern motivar en relacin con los dos principios mencionados (art. 5), incluyendo a tal efecto una ficha con detalles que permitan evaluar si as es

14. En el seno de la UE existen estados que desean avanzar con distinto ritmo en el
proceso de integracin, de manera que se ha previsto la posibilidad de permitirles que as lo hagan: es lo que se denomina una UE a la carta o una Europa de varias

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velocidades, que demuestra la diferente intensidad en la voluntad de los Estados en avanzar respecto del proceso de integracin.

La cooperacin reforzada se regul por primera vez en el Tratado de msterdam, aunque lo cierto es que se someta a unas condiciones tan rgidas que su materializacin se haca difcil, de manera que al Tratado de Niza correspondi la misin de flexibilizarlo. El Tratado de Lisboa establece un marco jurdico general en el artculo 20 del TUE, una serie de disposiciones especficas y una cooperacin estructurada para la defensa (art. 46 TUE).

Es necesaria la concurrencia de una serie de requisitos para poder llevarla a cabo: que participen al menos nueve Estados, que se respeten los tratados y el marco institucional establecido, que no se refiera a mbitos de competencia exclusiva de la Unin, que no perjudique al mercado interior ni a la cohesin econmica, social y territorial y que no sea susceptible de convertirse en obstculo o discriminacin para los intercambios que se producen en el seno de la Unin ni distorsionar la competencia entre sus Estados.

Los artculos 329 y ss. del TFUE establecen el procedimiento que se debe seguir para ponerla en marcha. Las solicitudes se presentan a la Comisin que a su vez presenta una propuesta al Consejo. La autorizacin corresponde al Consejo previa aprobacin del Parlamento.

Si la cooperacin se da en el marco de la poltica exterior y la seguridad comn, la solicitud debe entonces dirigirse al Consejo y transmitirse al Alto Representante de la Unin de Asuntos Exteriores y de Poltica de Seguridad, e informar al Parlamento.

Pese a que el mecanismo existe desde hace varios aos, slo en fecha reciente se solicitaban las primeras: en diciembre de 2010 se aprobaba el Reglamento por el que se establece la cooperacin reforzada en el mbito de la ley aplicable al divorcio y a la separacin judicial y en marzo de 2011 el Consejo autorizaba una nueva cooperacin reforzada para las patentes unitarias (vase, para ambas, el apartado de documentos de este tema).