Poltica Industrial Para el Siglo XXI

Dani Rodrik, Universidad de Harvard Noviembre de 2004 Traduccin: Alicia Aguilar, Eduardo Aguilar

I. Introduccin
Hubo un tiempo, hace mucho, en que los economistas crean que el mundo subdesarrollado estaba lleno de imperfecciones de mercado, y que la nica manera en que los pases pobres podan escapar de sus trampas de pobreza era a travs de enrgicas intervenciones gubernamentales. Luego vino un periodo en que los economistas creyeron que los errores del gobierno eran mucho ms nefastos, y que lo mejor que el estado poda hacer era abandonar cualquier pretensin de conducir la economa. La realidad no fue amable con ninguna de estas expectativas. La sustitucin de importaciones, la planificacin y las empresas pblicas tuvieron algn xito, pero all donde perdieron flexibilidad con el tiempo, llevaron a crisis y fracasos colosales. La liberalizacin y la apertura econmica beneficiaron a las actividades de exportacin, a los intereses financieros y a trabajadores calificados, pero en la mayora de los casos produjeron tasas de crecimiento del conjunto de la economa (en la productividad del trabajo y del conjunto de los factores) por lejos inferiores a las experimentadas bajo las viejas y criticadas polticas del pasado. Hoy muy pocas personas creen seriamente que la planificacin estatal y la inversin pblica pueden actuar como la fuerza motriz del desarrollo econmico. Incluso los economistas de izquierda comparten un saludable respeto por el poder de las fuerzas del mercado y de la iniciativa privada. Pero al mismo tiempo, se reconoce de manera creciente que las sociedades subdesarrolladas necesitan poner a la iniciativa privada en un marco de acciones pblicas que incentiven el cambio estructural, la diversificacin productiva y el dinamismo tecnolgico con ms fuerza que la que el mercado puede aportar por s mismo. Quizs de manera no sorprendente, este reconocimiento es evidente, sobre todo, en aquellos lugares del mundo en que las reformas pro-mercado fueron implemen-tadas de manera ms profunda, y por lo tanto la desilusin con sus resultados es proporcionalmente mayor notablemente, en Amrica Latina.1 Por lo tanto, enfrentamos ahora una oportunidad histrica poco frecuente. El debilitamiento de las convicciones a ambos lados del arco ideolgico abre la posibilidad de construir una agenda de polticas econmicas que adopte una posicin intermedia e inteligente entre los dos extremos antes citados. Las fuerzas del mercado y la iniciativa empresarial privada seran el motor y estaran en el centro de esta agenda, pero los gobiernos podran jugar un rol de coordinacin estratgica de la esfera productiva, que exceda el simple resguardo de los derechos de propiedad, del cumplimiento de los contratos y de la estabilidad econmica. Este trabajo es una contribucin a un componente de esta agenda: se centra en las polticas para impulsar el cambio estructural de la economa. Estas polticas han sido llamadas en el pasado polticas industriales, y a falta de un trmino mejor, las seguir llamando as. Utilizar el trmino para referirme a las polticas de cambio estructural en favor de las actividades ms dinmicas, sin importar si se ubican dentro de las industrias tradicionales o dentro de la

Consejo Econmico y Social de la Provincia del Chaco.

1 Ver por ejemplo Ferranti et. al. (2002). Este es un informe eliminado por el departamento de Amrica Latina y el Caribe del Banco Mundial. Este estaba al corriente de la necesidad de adoptar algn tipo de poltica industrial para generar dinamismo tecnolgico en la regin.

manufacturas en general. De hecho, muchos de los ejemplos especficos del trabajo refieren a actividades no tradicionales que pertenecen a la agricultura o los servicios. No existe evidencia de que las imperfecciones de mercado que requieren la aplicacin de polticas industriales estn ubicadas predominantemente en la industria, y no adopto tal supuesto en este trabajo. La naturaleza de las polticas industriales radica en que complementan los opositores diran distorsionan a las fuerzas de mercado: refuerzan o contrarrestan las asignaciones de recursos que los mercados produciran por s mismos. El objetivo de este trabajo es desarrollar un marco para guiar la poltica industrial, maximizando su potencial para contribuir al crecimiento econmico y minimizando los riesgos de generar derroche de recursos y bsqueda de rentas (rent-seeking)2. Argumentar que, para alcanzar este objetivo, necesitamos pensar a la poltica industrial con un enfoque distinto al de la literatura estndar. El enfoque convencional de poltica industrial consiste en enumerar externalidades3 (tecnolgicas y otras) y luego pensar intervenciones de poltica que solucionen esas imperfecciones de mercado. La discusin gira luego alrededor de la viabilidad administrativa y fiscal de esas intervenciones, sus requerimientos de informacin, sus consecuencias en cuanto a los intereses afectados, etc. Aqu tambin comienzo hablando de imperfecciones de mercado genricas, pero luego asumo como un dato que el lugar en que se encuentran esas fallas y su verdadera magnitud es algo altamente incierto. Un argumento central de este trabajo es que la poltica industrial requiere no slo implementar las medidas adecuadas, sino tambin, y con igual importancia, requiere obtener informacin del sector privado sobre la externalidades relevantes y sobre sus posibles soluciones. El modelo correcto de poltica industrial no es el de un gobierno aislado, distante, autrquico, aplicando impuestos o subsidios ptimos, sino un modelo de colaboracin estratgica entre el sector privado y el gobierno con el objetivo de descubrir dnde radican los obstculos ms significativos al cambio estructural y qu tipo de intervenciones es ms probable que los remuevan. En consecuencia, el anlisis de la poltica industrial necesita centrarse, no en los resultados de la poltica que son inherentemente imposibles de conocer ex ante, sino en que el proceso de poltica sea el correcto. Ms que preocuparnos por si el instrumento adecuado de poltica industrial es, por ejemplo, el crdito dirigido o los subsidios a I+D, o por si deberamos promover la industria del acero o la del software, necesitamos preocuparnos por cmo disear un marco que posibilite que los actores pblicos y privados estn en contacto para resolver los problemas de la esfera productiva, cada lado aprendiendo sobre las oportunidades y restricciones enfrentadas por el otro. Por lo tanto, la forma correcta de pensar la poltica industrial es verla como un proceso de descubrimiento un proceso en el que las empresas y el gobierno van aprendiendo acerca de los costos y oportunidades subyacentes en la economa, en un marco de coordinacin estratgica. Los tradicionales argumentos usados contra las polticas industriales pierden mucha de su fuerza cuando se ve a la poltica industrial en estos trminos. Por ejemplo, la observacin tpica sobre la incapacidad de los gobiernos para elegir sectores o actores beneficiarios de las polticas se vuelve irrelevante. S, es cierto, la informacin que posee el
NdeT: En Economa, rent-seeking o bsqueda de rentas hace referencia a las actividades realizadas por el sector privado para apoderarse (espreamente) de los privilegios o beneficios extraordinarios que generan ciertas polticas econmicas 3 NdeT.: Las externalidades son un ejemplo de aquellas situaciones en que los mercados fracasan en generar resultados o asignaciones de recursos ptimas. Se producen siempre que las acciones de un agente econmico generan un efecto colateral indeseado (o derrame) que beneficia o perjudica a otros agentes econmicos, sin que quien genera el derrame sea recompensado o punido por hacerlo. Por ejemplo: cuando un empresario investiga y genera informacin acerca de nuevos mercados o nuevas tecnologas, esta informacin puede derramar (ser copiada) hacia otros empresarios que se beneficiarn de ella sin compensar al primero. En este caso el empresario est generando una externalidad positiva. Pero si no puede apropiarse de todos los beneficios de su investigacin, el empresario realizar menos investigacin en nuevos mercados o nuevas tecnologas que los que sera ptimo para la economa en su conjunto.
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gobierno es imperfecta pero, como argumentar, tambin la del sector privado lo es. Son precisamente las externalidades de informacin generadas por aquello que el sector privado desconoce las que crean un rol til para el gobierno aun cuando el sector pblico tenga peor informacin que el sector privado. De manera similar, la idea de que los gobiernos necesitan mantener a las empresas privadas a distancia para minimizar la corrupcin y la bsqueda de rentas queda ahora desbaratada. S, el gobierno necesita mantener su autonoma frente a los intereses privados. Pero podr obtener informacin til del sector privado slo si adems entabla una relacin continua con l ambas actitudes dan lugar a un tipo de relacin que ha sido definida como de autonoma enraizada por el socilogo Peter Evans (1995). La innovacin es la clave que posibilita el cambio estructural y el crecimiento de la productividad. Un segundo punto clave de este artculo es que la innovacin en el mundo subdesarrollado no est limitada por el lado de la oferta, sino por el lado de la demanda. Esto es, no es la escasez de buenos ingenieros y cientficos, la ausencia de laboratorios de I+D, o la inadecuada proteccin de los derechos de propiedad intelectual lo que limita la innovacin que se necesita para el cambio estructural en las economas de bajos ingresos. Por el contrario, las innovaciones no aparecen por falta de demanda de sus potenciales usuarios en el sector privado los empresarios. Y a su vez, la demanda por innovacin es baja porque los empresarios perciben a las nuevas actividades como de baja rentabilidad. Discutir las razones de esta conjetura con mayor detalle en la seccin II, pero es til tener en mente la analoga con el capital humano y la educacin. Durante mucho tiempo, los responsables de poltica econmica pensaron que la solucin a la escasez de capital humano consista en mejorar la infraestructura educativa ms escuelas, ms maestros, ms libros, y mejor acceso a estas tres cosas. De hecho, estas polticas aumentaron la oferta educativa, pero cuando los resultados se hicieron presentes fue evidente que los incrementos en maestros, libros y aulas no produjeron las ganancias de productividad anticipadas (Pritchett 2004). La razn es simple. La restriccin real era la demanda por educacin esto es, los bajos incentivos que existen para adquirir conocimientos y calificacin en contextos en que la ausencia de oportunidades econmicas deprime los retornos a estar calificado. De manera similar, la expansin de las capacidades cientficas y tecnolgicas de una economa no la dotar del dinamismo productivo necesario a menos que tambin exista una adecuada demanda por innovaciones en el sector empresario. La estructura del trabajo es la siguiente. En la seccin II, repasar los principales argumentos favorables a la implementacin de polticas industriales, enfatizando el rol dominante de las imperfecciones de mercado que generan una cantidad subptima del espritu emprendedor capaz de impulsar el cambio estructural. El argumento estndar para la poltica industrial proviene de las externalidades tecnolgicas. Aqu enfatizar otras dos imperfecciones de mercado que considero son mucho ms importantes y frecuentes: las externalidades de informacin generadas por el descubrimiento de la estructura de costos de la economa, y las externalidades de coordinacin en presencia de economas de escala. En la seccin III, paso a los requisitos institucionales para una poltica industrial efectiva. Argumentar que crear un buen marco institucional, con un balance adecuado de autonoma y enraizamiento por parte de los funcionarios pblicos, es mucho ms importante que preocuparse por los instrumentos de poltica precisos a aplicar. Presentar tambin una gua de diseo para lograr institucionalizar las polticas industriales y describir un rango de programas que ilustran el punto. En la seccin IV, discuto las polticas industriales existentes y las evalo a partir de los argumentos precedentes. A diferencia de lo que comnmente se cree, las ltimas dos dcadas no han visto el ocaso de la poltica industrial. En realidad, los incentivos y los subsidios han sido reorientados hacia la promocin de las exportaciones y la inversin extranjera, con la creencia (largamente infundada, como se vio) de que estas actividades son el origen de importantes externalidades positivas. Por lo tanto, el desafo en la mayora de los pases en desarrollo no es redescubrir la poltica industrial, sino reorganizarla de manera ms efectiva. Finalmente, la seccin V indaga si la implementacin de polticas industriales an es factible en las actuales reglas de juego internacionales. All discuto el rango de restricciones contenidas en los acuerdos multilaterales, bilaterales y regionales. Y enfatizo que la mayora de estas

restricciones con la significativa excepcin de los acuerdos de la OMC sobre los Subsidios y Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC)- son o de adhesin voluntaria, o no constituyen una limitacin significativa. Por lo tanto, el obstculo que permanece en el camino de una poltica industrial coherente es la voluntad poltica de implementarla, no la factibilidad de hacerlo.

II. Por qu Implementar Polticas Industriales? En un importante artculo publicado en American Economic Review, Jean Imbs y Romain Wacziarg (2003) examinaron a travs de una amplia regresin los patrones de concentracin sectorial y diversificacin productiva de distintos pases. Descubrieron una regularidad importante en sus datos. A medida que los pases pobres se desarrollan, la produccin y el empleo sectorial se hacen menos concentrados y ms diversificados. Y este proceso contina hasta una etapa relativamente avanzada del proceso de desarrollo. Es slo despus de que los pases alcanzan aproximadamente el actual ingreso de Irlanda que los patrones de produccin comienzan a volverse ms concentrados. Si se grafica la concentracin sectorial contra el ingreso per cpita, se obtiene entonces una curva en forma de U. Imbs y Wacziarg enfatizan la solidez de sus descubrimientos: Nuestro resultado es una caracterstica altamente robusta de los datos. La no monotonicidad se excede la bien conocida migracin de factores de produccin desde la agricultura hacia la manufactura y los servicios. En particular, la forma de U est presente incluso si slo se pone foco en la produccin de bienes manufacturados. La conclusin es vlida tanto si el tamao de un sector se mide por su participacin en el empleo total, como si se mide por su participacin en el valor agregado. Se mantiene tanto si se mira la evolucin histrica de cada pas, como si se mira a pases de distintos niveles de ingreso en un momento determinado. El punto de inflexin del proceso ocurre bastante avanzado el proceso de desarrollo y a un nivel de ingreso per cpita sorprendentemente homogneo. De manera que la conjuncin de alta especializacin sectorial y alto grado de desarrollo slo se observa en las economas de muy altos ingresos: los pases diversifican su estructura productiva a lo largo de casi toda su trayectoria de desarrollo. (Imbs Wacziarg 2003, 64) Desde nuestro punto de vista, lo significativo de este descubrimiento es que va en contra de la intuicin comn que surge del principio de la ventaja comparativa. La lgica de la ventaja comparativa es la de especializacin. Es la especializacin la que aumenta la productividad total de una economa abierta al comercio. Aquellos que asocian el no-desarrollo con la exposicin insuficiente a los mercados internacionales suponen aunque generalmente no lo declaran- que la especializacin de acuerdo con las propias ventajas comparativas es un ingrediente esencial del desarrollo. Los descubrimientos de Imbs y Wacziarg sugieren lo contrario. Sea lo que sea que sirva como motor del desarrollo econmico, no pueden ser las ventajas comparativas entendidas de la manera convencional. En lugar de concentrarse en lo que cada uno hace mejor, la clave parece ser dominar un rango cada vez ms amplio de actividades. Este punto tambin est resaltado en el detallado anlisis de datos de exportaciones realizado Klinger y Lederman (2004), quienes muestran que la cantidad de nuevos productos de exportacin de una economa tiene forma de curva de U invertida a medida que aumenta el ingreso. La pregunta que sigue es: qu determina que algunos pases tengan ms capacidad que otros para avanzar en el dominio de un rango creciente de actividades? Por qu para algunas economas es ms fcil diversificarse productivamente desde productos tradicionales a no tradicionales y lograr continuidad en este proceso? Podemos obtener una mejor perspectiva del tema dando vuelta la pregunta: por qu la diversificacin productiva no es un proceso natural y por qu una economa puede extraviarse fcilmente a lo largo del proceso?

Imagine una economa con un gobierno de buen comportamiento que hizo las tareas del Consenso de Washington. La inestabilidad macroeconmica no es un problema, las intervenciones en los mercados son mnimas, las restricciones al comercio son escasas, los derechos de propiedad estn protegidos y los contratos asegurados. Existir en esta economa la cantidad necesaria de capacidad emprendedora que se requiere para poner en marcha actividades no tradicionales? Hay buenas razones para creer que la respuesta es no. Fundamentalmente porque los precios de mercado no tienen la capacidad de revelar la rentabilidad de asignaciones de recursos (actividades) que an no existen. Por lo tanto, los retornos de invertir en actividades no tradicionales son difusos (como mucho). Es posible poner este problema en el lenguaje de la Economa tradicional, y en lo que sigue discutir dos externalidades clave que debilitan los incentivos a la diversificacin productiva: las externalidades de informacin y las externalidades de coordinacin. Ambas son razones para creer que es improbable que la diversificacin productiva se produzca sin intervencin gubernamental directa. Considere un ejemplo reciente tomado de las pginas del New York Times. Taiwn es un tradicional productor y exportador de azcar, una industria que recientemente pas por momentos difciles debido a los bajos precios internacionales y a otras razones. Qu debera sembrarse ahora para reemplazar la caa de azcar que es la fuente de ingreso de muchos campesinos taiwaneses? En muchos pases esto hubiera generado un sector rural en crisis, campesinos crecientemente endeudados, y una carga debilitando al conjunto de la economa. En Taiwn, la respuesta fue un programa de inversiones gubernamentales de 65 millones de dlares para desarrollar una industria de orqudeas de nivel mundial. El gobierno paga los laboratorios genticos, los sitios de cuarentena, las zonas de empaque y embarque, nuevas rutas, las conexiones de agua y electricidad de los invernaderos privados, y un centro de exposiciones. De hecho, paga todo excepto el costo de los invernaderos. Y tambin provee crdito a baja tasa de inters para que los campesinos construyan sus invernaderos.4 Esto es, admitmoslo, un ejemplo extremo, y el experimento taiwans con las orqudeas quiz resulte un fiasco caro. Pero sugerir ms abajo que ms que una excepcin, esto ilustra un principio general. Los casos ms notables de diversificacin productiva son, de hecho, el resultado de una concertada accin gubernamental y de la colaboracin pblico-privada. Y esto es tan cierto en Amrica Latina como en el Este Asitico.

Externalidades de Informacin La diversificacin de la estructura productiva requiere descubrir la estructura de costos de la economa esto es, descubrir qu nuevas actividades se pueden emprender a costos suficientemente bajos como para ser rentables. Los empresarios necesitan experimentar con nuevas lneas de productos. Deben jugar con tecnologas de productores extranjeros establecidos en los mercados, y adaptarlas a las condiciones locales. Este es el proceso que Ricardo Hausmann y yo llamamos descubrir por uno mismo (Hausmann y Rodrik, 2004), y que parece ser una de las caractersticas tpicas del desarrollo sealadas por Imbs y Wacziarg (2003). Ponindonos en el lugar de un empresario que quiera descubrir los costos y la rentabilidad de una nueva actividad vemos inmediatamente cul es el problema: esta es una tarea de gran valor social, pero de muy baja remuneracin privada. Si el empresario falla en su intento, corre con todo el costo de su fracaso. Si tiene xito, tiene que compartir la rentabilidad de su descubrimiento con otros productores que pueden seguir su ejemplo e ingresar en manada en la nueva actividad. En el lmite, si la entrada al negocio de empresarios imitadores es libre, este tipo de capacidad emprendedora genera ganancias sociales, pero costos privados. No es sorprendente, por lo tanto, que en los pases de bajos ingresos escaseen los empresarios abocados a descubrir por uno mismo.
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Esta informacin fue tomada del New York Times, 24 de agosto de 2004, p.A1.

Notemos que el tipo de descubrimiento que importa en el contexto subdesarrollado difiere de la innovacin e I+D tal como en general se entienden estos trminos. De lo que se trata aqu no es de crear un nuevo producto o proceso, sino descubrir que cierto bien, ya existente en los mercados mundiales, puede ser producido localmente a bajo costo. Este proceso puede involucrar algo de experimentacin tecnolgica para adaptar la tecnologa extranjera a las condiciones domsticas, pero esta experimentacin raramente equivale a algo que sea realmente patentable y por lo tanto monopolizable. Los empresarios que se dieron cuenta de que Colombia era un buen lugar para producir flores, Bangladesh para remeras, Pakistn para pelotas de ftbol y la India para software generaron grandes ganancias sociales para sus economas, pero pudieron retener muy pocas ganancias para ellos mismos. Las polticas de los pases en desarrollo no tienen un anlogo al sistema de patentes que protege las innovaciones en los pases avanzados. En Hausmann y Rodrik (2004) presentamos evidencia para sugerir que estas caractersticas son endmicas al proceso de desarrollo econmico. Mostramos que pases con recursos y dotaciones factoriales casi idnticas se especializan en muy diferentes tipos de productos, cuando se mira ms all de los agregados amplios tales como commodities intensivos en trabajo. Bangladesh exporta millones de dlares en sombreros, mientras que Pakistn no exporta virtualmente ninguno. A la inversa, Pakistn exporta toneladas de pelotas de ftbol, mientras que Bangladesh carece de una industria de pelotas de ftbol de importancia. A un nivel de ingreso diferente, Corea es una potencia mundial en hornos de microonda y casi no exporta bicicletas, un patrn que es exactamente inverso en Taiwn. Es imposible atribuir estos patrones de especializacin a diferencias de ventajas comparativas. Es ms probable que sean el resultado de intentos aleatorios de descubrimiento por cuenta propia, seguidos por la aparicin de nuevas firmas imitadoras. En realidad, mostrar cmo industrias enteras surgen comnmente de los esfuerzos de experimentacin de emprendedores aislados. Las prendas en Bangladesh, las flores en Colombia, la industria de la tecnologa de la informacin en India y del salmn en Chile (con una entidad estatal actuando como emprendedora en el ltimo caso) son algunos de los casos mejor documentados. En cada uno de estos casos, la entrada de nuevas firmas imitadoras (facilitada por los la cambios de empresas de gerentes y trabajadores), fue el mecanismo clave que permiti el crecimiento de la industria (a la vez que reduca los beneficios extraordinarios de los empresarios descubridores). El caso de las orqudeas en Taiwn provee un ejemplo de cmo son las etapas iniciales del desarrollo. Es improbable que un campesino del sector privado hubiese tenido los incentivos para invertir en orqudeas en ausencia de informacin confiable de que su esfuerzo sera rentable. Pero una vez que la industria est establecida por el Estado, el nmero de viveros privados seguramente despegar si las inversiones iniciales dan beneficios. Recientemente, Klinger y Lederman (2004) presentaron ms evidencia sistemtica sobre las fallas de mercados que limitan el descubrir por uno mismo. Ellos muestran que la variable con que miden cunto descubrir por uno mismo se hace en un pas (el nmero de nuevos productos exportados) est positivamente asociada al nivel de las barreras a la entrada de empresas imitadoras: cuando ms duras son las regulaciones gubernamentales que impiden la entrada de empresas imitadoras, mayor la tasa de descubrimiento por uno mismo en exportaciones. Este resultado algo contra-intuitivo slo puede ser entendido en trminos de las ideas consideradas aqu: la facilidad de entrada de imitadores reduce los beneficios de los empresarios que invierten en descubrir por uno mismo, y por lo tanto, reduce el nivel de inversin descubrimiento por uno mismo que se realiza en la economa. La respuesta poltica ptima a las externalidades que limitan el descubrimiento por uno mismo es subsidiar la inversin en las nuevas actividades no tradicionales. Pero en trminos prcticos es difcil implementar tales subsidios. Las dificultades para controlar el uso que se hace del subsidio un inversor podra usarlo con propsitos de beneficios asociados al consumo hacen que la poltica ptima sea un tema de inters esencialmente terico5. En
Esta es una situacin anloga a las externalidades tecnolgicas que surgen de las actividades de I+D. En este caso, la poltica ptima es subsidiar estas actividades. Pero los pases avanzados
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Hausmann y Rodrik (2003), recomendamos una estrategia general que rena garrote e incentivos (zanahorias). Dado que embarcarse en descubrir por uno mismo requiere que los emprendedores obtengan beneficios extraordinarios, en parte la poltica debe tomar la forma de una zanahoria. Esto puede consistir en algn tipo de subsidio, proteccin comercial o la provisin de capital de riesgo. Note que la lgica del problema requiere que los beneficios extraordinarios sean provistos slo al inversor inicial, no a los que lo copian. Pero para asegurar que no se persista en los errores que pueden cometerse, y que los malos proyectos sean dejados de lado, estos beneficios deben estar sujetos a exigencias de performance (por ejemplo, exigencias de exportacin), o a un monitoreo estricto del uso que se hace de los fondos. En otras palabras, debe haber un garrote para disuadir las acciones ventajistas de los receptores del subsidio. Las polticas industriales del Este Asitico tpicamente contenan ambos elementos (ver la clsica discusin en Amsden 1989 y Wade 1990). Las polticas industriales en Amrica Latina tpicamente usaron demasiada zanahoria y demasiado poco garrote, lo cual explica por qu Amrica Latina termin con tantos sectores ineficientes en medio de alguna que otra industria exitosa a nivel mundial. Un punto sutil pero importante aqu es que incluso en el marco de programas de incentivos ptimamente diseados, algunas de las inversiones promovidas fracasarn. Esto se debe a que el nivel de inversin ptimo en descubrimiento requiere igualar los costos marginales sociales de los fondos invertidos con los beneficios esperados en los nuevos sectores. El retorno efectivo de alguno de los nuevos proyectos ser necesariamente bajo o negativo, a ser compensado por los altos retornos de los casos exitosos. El xito contundente que la Fundacin Chile una agencia pblica logr con los salmones puede compensar muchos errores eventuales6.

Externalidades de Coordinacin Muchos proyectos requieren inversiones simultneas de gran escala para llegar a ser rentables. Volvamos, por ejemplo, al caso de las orqudeas en Taiwn. Un productor individual que analiza si invertir en un invernadero necesita saber que existe una red de suministro de energa cercano al que puede acceder, que existe irrigacin disponible, que las redes de logstica y transporte estn establecidas, que la cuarentena y otras medidas de salubridad pblica fueron tomadas para proteger sus plantas de las pestes vecinas, y que su pas fue publicitado en el extranjero como un proveedor seguro de orqudeas de alta calidad. Todos estos servicios tienen altos costos fijos, y es improbable que sean provistos por empresas privadas a menos que estn seguras, de antemano, de que habr suficientes invernaderos para demandar sus servicios. Este es el clsico problema de coordinacin. Las nuevas industrias, que pueden ser rentables, pueden llegar a no desarrollarse a menos que las inversiones en las etapas anteriores y posteriores de la cadena de valor surjan simultneamente. La inversin del gobierno de Taiwn en las etapas iniciales de la cadena pretenda precisamente superar este obstculo. De manera ms general, las fallas de coordinacin pueden surgir siempre que las nuevas industrias presenten economas de escala y algunos de los insumos no sean comercializables a travs del espacio (o su provisin requiera proximidad geogrfica) (Rodrik 1996). Los modelos de desarrollo que sostienen que la industrializacin requiere un Gran Empujn (o Big Push) coordinado en varios sectores estn basados en la idea de que esas caractersticas son las
otorgan proteccin a travs de patentes para estimular I+D, lo que es una respuesta de ptimo secundario. 6 La Fundacin Chile es una agencia pblica creada con fondos donados por ITT. Empez a experimentar con salmn en la segunda mitad de los 70 y estableci una planta a inicios de los 80 utilizando una tecnologa adaptada originada en Noruega y Escocia. La compaa fue vendida ms tarde a una firma pesquera japonesa. Antes de los esfuerzos de la Fundacin Chile, Chile casi no exportaba salmn. El pas es ahora una de los ms grandes exportadores mundiales de salmn. Ver Agosin (1999).

que predominan en contextos de bajos ingresos. El enfoque del desarrollo basado en clusters representa una versin ms acotada de la misma idea, que se concentra en el desarrollo de sectores especficos tales como turismo, farmacia, o biotecnologa. En todas estas versiones, el modelo de fallas de coordinacin se centra en el problema de quin tendr la capacidad de coordinar las decisiones de inversin y produccin de los distintos empresarios. En ciertos casos, cuando la industria en cuestin est altamente organizada y existe la posibilidad de apropiarse de los beneficios de las inversiones necesarias, se puede lograr esta coordinacin dentro del mismo sector privado, sin que el gobierno juegue un rol especfico. Pero ms comnmente, en las industrias nacientes y cuando el sector privado todava debe ser organizado, se requerir que el gobierno desempee algn papel. Un aspecto interesante, y con frecuencia olvidado, de las fallas de coordinacin es que stas no necesitan subsidios, y superarlas no necesariamente es costoso para el presupuesto gubernamental. En este sentido, las externalidades de coordinacin difieren de las externalidades de informacin tratadas antes, cuya solucin s requiere subsidios de algn tipo. La lgica de las fallas de coordinacin es que una vez que las inversiones simultneas se producen, todas terminan siendo rentables. Por tanto, ninguno de los inversores necesita ser subsidiado ex post. La clave es desencadenar estas inversiones. Lo que se puede alcanzar tanto por coordinacin explcita la empresa A realizar esta inversin si la empresa B realiza esta otra- o diseando subsidios ex ante que no necesitarn ser pagados ex post. Una promesa implcita de rescate en caso de fracaso, o una inversin garantizada es un ejemplo de subsidio ex- ante. Supongamos que el gobierno garantiza que el inversor ser resarcido por completo si el proyecto fracasa. Esto induce al empresario a realizar la inversin. Si el proyecto tiene xito, el inversor no necesita ninguna transferencia monetaria del gobierno, y los subsidios no son pagados. Esta es la forma en la cual algunas industrias se iniciaron en Corea del Sur, cuando el rgimen del Presidente Park dio garantas de inversin implcitas para inducir a los conglomerados empresarios (Chaebols) a que invirtieran en nuevas reas. Por otro lado, este tipo de poltica est expuesta, obviamente, a riesgo moral y abuso en las conductas; en algn momento fue comn culpar de la crisis financiera asitica al amiguismo generado por estas garantas implcitas. Como Andrs Rodrguez-Clare (2004) resalt recientemente, todas las industrias tienen, en principio, caractersticas que pueden originar la formacin de clusters. Y adicionalmente, muchas industrias pueden, en principio y a algn nivel, operar pese a la ausencia de clusters. Esto sugiere que lo que necesita apoyo no son los sectores per se, sino el tipo de actividades que tiene economas de escala, o de aglomeracin, y que no surgirn sin tal apoyo. La mera proteccin del comercio externo a un sector particular podra no superar la falla de coordinacin que impide la adopcin de una tecnologa moderna, dado que la proteccin tambin incrementa la rentabilidad de operar pese a no contar con esa tecnologa. La intervencin poltica apropiada no debe estar enfocada sobre industrias o sectores, sino sobre las actividades o tecnologas que presentan las caractersticas de falla de coordinacin. De ah que las polticas que logran remediar las fallas de coordinacin comparten una caracterstica importante con aquellas que se focalizan sobre las externalidades de informacin. Ambos tipos de intervenciones deben tener como blanco actividades (una nueva tecnologa, un tipo particular de entrenamiento laboral, un nuevo bien o servicio), ms que sectores per se. Son las actividades nuevas en la economa las que necesitan ser apoyadas, no aquellas que ya estn establecidas. De Vuelta a la Realidad Cuando se lo mira desde la perspectiva discutida ms arriba, no es sorprendente observar que el cambio estructural a nivel industrial raramente haya tenido lugar sin un apoyo gubernamental significativo. Rspese la superficie de las historias de xitos exportadores en sectores no tradicionales, en cualquier lugar del mundo, y en la mayora de los casos se encontrar debajo de ella polticas industriales, I+D pblico, apoyos sectoriales, subsidios a las exportaciones, acuerdos de aranceles preferenciales y otras intervenciones similares. El rol

jugado por tales polticas en el Este asitico es bien conocido; lo que es menos apreciado es que esto tambin es cierto en Amrica Latina. A modo de ilustracin, la tabla 1 enumera los cinco tems de exportaciones ms importantes (a los Estados Unidos) de tres economas lderes de Latinoamrica: Brasil, Chile y Mxico. Cuando se dejan de lado las exportaciones tradicionales de commodities tales como cobre y petrleo, es sorprendente cmo cada uno de los productos de la lista se ha beneficiado de polticas preferenciales de apoyo. En el caso de Brasil, las industrias del acero, de la aviacin y en gran medida la del calzado son creacin de las antiguas polticas de sustitucin de importaciones. Los altos niveles de proteccin (acero y calzado) y las empresas pblicas, el I+D pblico, y el crdito subsidiado (aeroplanos) fueron deliberadamente usados para crear rentas para los empresarios que invertan en las nuevas reas y para construir clusters industriales. En el caso de Chile, las polticas industriales jugaron un rol enorme en el cultivo de uvas, en la forestacin y en el salmn. El rol de la Fundacin Chile en la puesta en marcha de la industria del salmn ya ha sido mencionado. En el cultivo de uvas existi una importante inversin pblica en I+D en los aos 60 que transform una industria inicialmente orientada al mercado local en un poderoso actor global (Jarvis 1994). Y en forestacin existe una historia de al menos 60 aos de plantaciones subsidiadas (ver Clapp 1995), as como tambin un gran impulso coordinado desde 1974 para transformar el cluster de madera, pulpa y papel, y mueble en una gran industria exportadora (Agosin 1999). La diversificacin productiva de Chile difcilmente pueda ser vista como el resultado de dejar que los mercados operen libremente. En Mxico, las industrias de motores de automviles y computadoras son la creacin (inicialmente) de polticas de sustitucin de importaciones, seguidas por polticas de aranceles preferenciales en el marco del NAFTA. Ninguna de estas industrias surgi de polticas de cruzarse los brazos, ni de incentivos equilibrados, ni de fuerzas de mercado no contaminadas. Por lo tanto, la diferencia entre el Este Asitico y Amrica Latina no es que la transformacin industrial haya sido conducida por el estado en un caso y por el mercado en el otro. La diferencia es que la poltica industrial en Amrica Latina careci de la coherencia y la coordinacin que tuvo en el Este Asitico, generando por lo tanto una transformacin de races menos profundas.

III. Marcos Institucionales Para la Poltica Industrial

En la seccin previa he relacionado la necesidad de polticas industriales a dos imperfecciones de mercados que debilitan la capacidad emprendedora para generar cambio estructural y diversificacin productiva en las economas de bajos ingresos. Una tiene que ver con las externalidades de informacin que genera el descubrimiento de la estructura de costos de una economa, y la otra tiene que ver con la coordinacin de inversiones en sectores con economas de escala. Es tentador entonces pasar a discutir la lista de instrumentos de poltica, (ptimos y ptimos secundarios) que pueden superar estas dificultades. Pero esto sera pasar por alto dos problemas que pueden afectar la implementacin de polticas industriales. Primero, el sector pblico no es omnisciente y, de hecho, tpicamente tiene an menos informacin que el sector privado acerca de dnde se encuentran y cul es la naturaleza de las imperfecciones de mercado que bloquean la diversificacin productiva. Los gobiernos ni siquiera saben lo que no conocen. En consecuencia, el marco de poltica tiene que posibilitar que los funcionarios pblicos obtengan informacin continua del sector privado acerca de las restricciones que existen y de las oportunidades disponibles. No puede tratarse de un marco en el cual el sector privado sea mantenido a distancia de burcratas aislados que emiten resoluciones. Para usar la terminologa de Peter Evans, el diseo de la poltica industrial debe estar enraizado (enmarcado) en una red de conexiones con el sector privado. Segundo, la poltica industrial est expuesta a la corrupcin y a la bsqueda de rentas. Cualquier sistema de incentivos diseado para estimular que los inversores privados arriesguen en nuevas actividades puede terminar sirviendo como mecanismo para transferir beneficios extraordinarios a empresarios inescrupulosos y a burcratas corruptos. La respuesta natural es

aislar el proceso de diseo e implementacin de polticas de los intereses privados, y alejar a los funcionarios pblicos de una interaccin demasiado estrecha con los empresarios. Notemos cmo esta respuesta ponga distancia entre los funcionarios y los empresarios es diametralmente opuesta a la respuesta anterior, surgida de la necesidad de generar flujos de informacin. El desafo institucional crtico es, por lo tanto, encontrar una posicin intermedia entre la total autonoma y el total enraizamiento. Con demasiada autonoma de los burcratas usted tendr un proceso de diseo e implementacin de polticas que minimiza la corrupcin, pero fracasa en generar los incentivos que el sector privado realmente necesita7. Con demasiado enraizamiento, los burcratas terminarn en la cama con (y en los bolsillos de) los intereses empresarios. Adicionalmente, sera deseable que este proceso est bajo el control de (y pueda rendir cuentas a) las instituciones democrticas y genere legitimidad pblica. Lograr el balance adecuado en esto es tan importante que, desde mi visin, empalidece todos los otros elementos del diseo de polticas. En particular, una vez que el marco institucional es el correcto necesitamos preocuparnos muchos menos por la optimalidad de las polticas. Una poltica ptima en el marco institucional equivocado ser mucho peor que una poltica menos ptima en el marco institucional apropiado. Puesto de manera diferente, en lo que se refiere a la poltica industrial es mucho ms importante precisar el proceso de diseo e implementacin que precisar la poltica especfica. Pensar la poltica industrial como un proceso tiene el beneficio adicional de que deja abierta la posibilidad de que los obstculos reales a la diversificacin productiva puedan diferir en mucho de los sealados hipotticamente ms arriba. Escuchar a los empresarios sin ser sus rehenes quizs revele que los problemas no radican en las omisiones del gobierno (por ejemplo, externalidades que no fueron corregidas), sino en sus actos (por ejemplo, intervenciones equivocadas que incrementaron los costos de realizar los negocios). Ocasionalmente, los problemas pueden presentarse en reas imprevistas por ejemplo, una arbitrariedad impositiva o alguna legislacin que en otro contexto es inocua. Las recomendaciones de poltica basadas en razonamientos anticipados pueden resultar muy equivocadas en esos casos. Estas ideas tienen mucho en comn con la literatura reciente sobre innovacin institucional, que resalta las debilidades de un modelo jerrquico en un ambiente de volatilidad e incertidumbre profunda. Resolver los problemas resaltados en la seccin anterior requiere un proceso de aprendizaje social descubrir dnde radican las externalidades de informacin y coordinacin y por tanto, cules deberan ser los objetivos de poltica industrial y cmo van a ser alcanzados. En este marco, el modelo jerrquico que piensa al gobierno como mandante, a la empresa como su mandatario, y disea una poltica ptima que logra, al menor costo, que la empresa se comporte segn los objetivos del gobierno, no funciona muy bien. Lo que se necesita, en cambio, es una forma ms flexible de colaboracin estratgica entre el sector pblico y el sector privado, diseada para generar informacin sobre los objetivos, asignar responsabilidades en el logro de las soluciones y evaluar los resultados en cuanto se producen. Un proceso de poltica ideal opera en un marco institucional de este tipo. Tal como lo enfatiza Charles Sabel, las instituciones de aprendizaje tienen que ser experimentales por naturaleza. De la misma forma que descubrir los costos subyacentes requiere experimentacin de los empresarios, descubrir la manera de superar los cuellos de botella en proceso de cambio estructural requiere un enfoque de prueba y error en el diseo de polticas.
Algunos aos atrs compar la efectividad de seis programas de subsidios a las exportaciones alrededor del mundo y encontr, de manera algo sorpresiva para m, que los programas con reglas ms claras y menores oportunidades de manipulacin desde el sector privado no eran los ms efectivos. Los programas que mejor funcionaban eran aquellos, en lugares como Brasil y Corea del Sur, en que los burcratas tenan interacciones estrechas con los exportadores a los que subsidiaban. Ver Rodrik (1995).

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Estas ideas deben ser expresadas en trminos operativos para ser tiles en la prctica. El desafo en un trabajo como este es transmitir la esencia de la idea sin caer en la trampa de una especificidad mal ubicada, que termine recomendando una estrategia institucional a la que todos deban amoldarse. Lo intentar en dos pasos. Primero discutir algunas caractersticas genricas acerca del diseo institucional deseable para la poltica industrial. Luego enumerar algunos principios de diseo que deberan guiar la formulacin de la poltica industrial. Estas sugerencias ocupan una posicin intermedia entre ideas ms abstractas discutidas arriba y recomendaciones concretas sobre diseo institucional.

Elementos del Diseo Institucional Presencia Poltica en el Ato Nivel. El xito de la poltica industrial depende en general de contar con apoyo poltico de alto nivel. La prudencia fiscal tiene un defensor en la persona del ministro de economa y la solidez monetaria lo tiene en la persona del presidente del banco central. La transformacin estructural tambin necesita un defensor poltico que se haga escuchar por el presidente o el primer ministro, y est al mismo nivel que otros miembros del gabinete. Esto sirve a varios propsitos. Primero, esto aumenta el perfil de las polticas industriales y permite que los problemas de la transformacin econmica reciban atencin de los ms altos niveles del gobierno. Segundo, esto permite coordinar, supervisar y monitorear a los burcratas y a las agencias encargadas de llevar a cabo las polticas industriales. Cuando los burcratas tienen autonoma, es crtico que su performance sea monitoreada sistemticamente por funcionarios de alto nivel. Tercero, esto identifica un claro responsable poltico de las polticas industriales. Este defensor poltico podra ser un ministro de estado, el vicepresidente (en sistemas presidenciales), o incluso el presidente mismo (como en el caso de Corea del Sur durante el periodo del Presidente Park). Consejo(s) de Coordinacin y Deliberacin. Aunque las caractersticas institucionales diferirn naturalmente en cada escenario en funcin de las condiciones iniciales, existe una necesidad genrica de consejos de coordinacin o deliberacin en los que se lleven a cabo los procesos de intercambio de informacin y de aprendizaje social, como se discuti ms arriba. Estos son cuerpos pblico-privados que deben incluir a los grupos relevantes o a sus representantes. Para evitar los prejuicios o sesgos de los empresarios e intereses ya establecidos, estos consejos deben incluir tambin a actores no pertenecientes a las tpicas organizaciones de alto nivel que representan a los grupos y asociaciones empresarias bien organizadas. ste sera el escenario en el que el sector privado podra comunicar sus pedidos de asistencia al gobierno, y el gobierno podra presionar al sector privado para que realice nuevos esfuerzos de inversin. Estos consejos deberan generar y acumular informacin (proveniente del sector privado y de todas partes) sobre ideas de inversin, coordinar entre distintas agencias gubernamentales cuando sea necesario, presionar para que se realicen cambios en la legislacin y la regulacin para eliminar costos e impedimentos innecesarios, generar subsidios y respaldo financiero para las nuevas actividades que lo necesiten, y vincular de manera creble estos diferentes apoyos al cumplimiento de condiciones apropiadas. Pueden ser creados tanto a nivel nacional y subnacional como a nivel sectorial. Preferiblemente, el mayor de estos consejos debera contar con su propio equipo tcnico. Mecanismos de Transparencia y Rendicin de Cuentas. Las polticas industriales deben ser percibidas por el conjunto de la sociedad como parte de una estrategia de crecimiento que tiene por objetivo expandir las oportunidades de todos, y no como regalos para los sectores ya privilegiados de la economa. Esto es particularmente importante porque las polticas activas del tipo que se discutieron en este trabajo pueden estar sesgadas a veces hacia las grandes empresas e inversores (a diferencia por ejemplo de los programas de micro crdito o de apoyo a las pymes). Por lo tanto, las actividades de promocin deben ser emprendidas en un ambiente de transparencia y rendicin de cuentas. Se debera publicar el funcionamiento de los consejos de deliberacin y coordinacin y anunciar las decisiones tomadas. Debera existir un registro completo de los recursos pblicos gastados para apoyar nuevas actividades.

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Diez Principios para el Diseo de la Poltica Industrial Por las razones explicadas anteriormente, es imposible (e indeseable) especificar anticipadamente las polticas que el marco discutido ms arriba producira. Todo depende de las oportunidades y restricciones que se identifiquen durante el proceso deliberativo. Un pas puede elegir desarrollar un cluster de servicios centrado en la expansin del puerto nacional. Otro puede decidir orientar capital de riesgo hacia a la biotecnologa y el software. Un tercero puede optar por exenciones impositivas para incentivar la produccin en las etapas iniciales de la cadena de valor de los productos forestales. Un cuarto puede llegar a la conclusin de que lo que inhiben el ingreso de emprendedores en nuevas actividades es el exceso de papeleo y regulaciones burocrticas. Sin embargo, es posible enumerar algunas reglas de diseo generales que pueden guiar la formulacin de las polticas industriales resultantes. 1.- Se deben brindar incentivos slo a nuevas actividades. El principal objetivo de la poltica industrial es diversificar la economa y generar nuevas reas de ventaja comparativa. De aqu se deduce que los incentivos deberan focalizarse en las actividades econmicas que son nuevas en la economa domstica. Nuevo se refiere tanto a productos que son nuevos para la economa local como a nuevas tecnologas para producir un producto existente. Muchos pases otorgan incentivos impositivos para nuevas inversiones sin discriminar lo suficiente entre inversiones que expanden el rango capacidades de la economa local y aquellas que no lo hacen. Ntese adems que este nfasis difiere sustancialmente de la tendencia de muchos programas de incentivos a subsidiar pymes. Las polticas de apoyo a pymes se basan en el criterio del tamao no en si la actividad en cuestin tiene el potencial de engendrar nuevas reas de especializacin. Es esto ltimo lo que genera crecimiento econmico. 2. Deben haber criterios claros para definir xitos y fracasos. Como ya lo enfatic, la poltica industrial es necesariamente un proceso experimental. Est en la naturaleza de la actividad de innovacin que no todas las inversiones en nuevas actividades valdrn la pena. Y no todos los esfuerzos de promocin tendrn xito. En Corea, Taiwn y Chile los xitos han ms que compensado los errores. Pero en ausencia de una idea clara acerca de qu cosa constituye un xito y de un criterio para verificarlo, los experimentos podran sobrevivir pese a ser un fracaso. Los beneficiarios de subsidios pueden manipular y capturar a las agencias pblicas y continuar recibiendo apoyo pese a sus pobres resultados. Los burcratas que administran los incentivos pueden afirmar que el programa es exitoso y mantenerlo en funcionamiento. Idealmente, los criterios para determinar qu fue exitoso deberan depender de la productividad tanto de su tasa de crecimiento como de su nivel absoluto- y del empleo o la produccin. Aunque la productividad puede ser especialmente difcil de medir, las auditorias de proyecto hechas por tcnicos y consultores de empresas pueden dar indicadores tiles. Esto tambin se puede lograr a travs del establecimiento de parmetros o estndares, utilizando la experiencia de industrias similares en pases vecinos. La performance en mercados internacionales (es decir, los niveles de exportacin) tambin puede ser un buen indicador, dado que brindan una manera rpida, aunque no sea la ms cientfica, de juzgar cmo est funcionando la industria en relacin a los competidores internacionales. 3. Debe haber una clusula de prescripcin. Un modo de asegurar que tanto los recursos financieros como humanos no terminen atados por mucho tiempo a actividades que no estn siendo rentables es remover el apoyo por defecto. Por lo tanto, todo proyecto apoyado pblicamente necesita no slo un criterio anticipado claro de qu es un xito y qu un fracaso, sino tambin una clusula automtica de prescripcin para remover el apoyo luego de que un periodo de tiempo apropiado haya transcurrido. 4. El apoyo pblico debe tener como objetivo actividades, no sectores. Es comn que las agencias de promocin de inversiones especifiquen sus prioridades en trminos de sectores o

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industrias ejemplo: turismo, call centers8 o biotecnologa. Esto conduce a equivocaciones en los esfuerzos de la promocin industrial. El blanco del apoyo pblico no deberan los sectores, sino las actividades. Esto facilita que el apoyo se disee como solucin a imperfecciones de mercado especficas en lugar de como un apoyo genrico para tal o cual sector. Ms que brindar incentivos a la inversin, digamos, en turismo o call centers, los programas del gobierno deberan subsidiar, entre otros, el entrenamiento bilinge, informes de viabilidad para la agricultura no tradicional, la inversin en infraestructura, la adaptacin de tecnologa extranjera a las condiciones locales, el capital de riesgo. Los programas transversales como estos tienen la ventaja de que abarcan varios sectores de una sola vez y estn dirigidos directamente a las imperfecciones de mercado. 5. Las actividades subsidiadas deben tener un claro potencial de brindar efectos de derrame y demostracin. No hay razn para dar apoyo pblico a una actividad a menos que la actividad tenga el potencial para estimular el surgimiento de otras inversiones complementarias o de generar derrames de informacin o tecnolgicos. El apoyo pblico debe ser contingente a un anlisis de este tipo. Adems, las actividades apoyadas deberan ser estructuradas de tal modo que maximicen los derrames para los futuros imitadores y rivales. 6. La autoridad para llevar a cabo la poltica industrial debe ser establecida en agencias con capacidad demostrada. Es comn quejarse acerca de la incompetencia y corrupcin de las burocracias gubernamentales. Pero la competencia burocrtica vara ampliamente entre diferentes agencias dentro del mismo pas, y la mayora de los pases tienen bolsones de capacidades burocrticas. Es preferible establecer las actividades de promocin en tales agencias en vez de crear nuevas agencias desde cero o utilizar algunas existentes con antecedentes pobres. Esto tendr implicancias sobre las herramientas de poltica industrial a utilizar. Si el banco de desarrollo est bien organizado, pero la administracin impositiva es un desastre, puede ser necesario desarrollar la promocin a travs de crditos dirigidos en lugar de con incentivos impositivos. Note cmo esto puede entrar en conflicto con la necesidad de que las herramientas de poltica sean enfocadas directamente al origen de las imperfecciones de mercado. La localizacin de las capacidades puede predeterminar las herramientas a utilizar. Pero este es un costo necesario: cuando los recursos administrativos y humanos son escasos, es mejor utilizar efectivamente instrumentos que no sean los ptimos (sino ptimos secundarios) que utilizar mal instrumentos ptimos. 7. La agencias implementadoras deben ser monitoreadas de cerca por un Director que tenga un claro inters en obtener resultados, y que cuente con autoridad poltica del mximo nivel. Como hemos visto, la efectividad de la poltica industrial requiere autonoma de las agencias burocrticas que las implementan. Pero autonoma no significa, ni debe significar, exencin de la rendicin de cuentas. Es esencial que la coordinacin y un monitoreo cercano de las actividades de promocin sea realizado por un poltico de nivel ministerial, un director que haya internalizado la agenda de cambio estructural, y que cargue con la responsabilidad primaria por el mismo. Este monitoreo no slo proteger de que los burcratas acten en funcin de intereses propios, sino que ayudar a proteger a las agencias pblicas de ser capturadas por los intereses del sector privado. Como se sugiri ms arriba, este director podra ser un ministro de alto nivel, un vicepresidente, o el mismo presidente (o primer ministro). 8. Las agencias que llevan a cabo la promocin deben mantener canales de comunicacin con el sector privado. Autonoma no significa que los burcratas tengan que mantener relaciones distantes con los empresarios e inversores. De hecho, los contactos continuos y la comunicacin son importantes para que los funcionarios pblicos tengan una buena base de informacin acerca de la realidad empresarial, sin lo cual sera imposible tomar decisiones sensatas.

NdeT: hace referencia a los centros de servicios comerciales telefnicos que vinculan empresas y clientes, prestando asistencia, respondiendo inquietudes o realizando marketing.
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9. Incluso en el mejor de los mundos, se cometern errores en la eleccin de los sectores promovidos. Las estrategias pblicas del tipo que se recomiendan aqu son frecuentemente ridiculizadas porque pueden llevar a que se beneficie a sectores equivocados, sin potencial de rentabilidad. Es importante, por supuesto, crear un resguardo contra esto, tal como se resalt antes. Pero una estrategia adecuada de descubrimiento del potencial productivo de una economa supondr necesariamente errores de este tipo. Algunas actividades promovidas fracasarn. El objetivo no debera ser minimizar las probabilidades de que ocurran errores, porque esto podra resultar en la ausencia absoluta de descubrimiento por uno mismo, sino que debera ser minimizar los costos generados por los errores una vez que estos ocurran. Si los gobiernos nunca se equivocan, significa simplemente que no estn haciendo su tarea con la energa suficiente. 10. Las actividades de promocin deben tener la capacidad de renovarse a s mismas, de manera que el ciclo de descubrimientos sea continuo. Dado que no existe un modelo nico acerca de cmo implementar polticas de promocin, las necesidades y las circunstancias del proceso de descubrimiento productivo probablemente cambiarn en el tiempo. Esto requiere que las agencias que apliquen estas polticas tengan la capacidad de reinventarse y modernizarse a s mismas. A lo largo del tiempo, algunas tareas clave de la poltica industrial debern ser descartadas, as como otras nuevas debern enfrentarse.

Un Conjunto Ilustrativo de Programas de Incentivos Tal como he argumentado, la poltica industrial no debera ser pensada como un conjunto de programas. Sino, en cambio, como un proceso diseado para descubrir cules son las reas en las que es probable que las acciones hagan una diferencia. Por lo tanto, el producto de un proceso como este es decir, las polticas y enfoques utilizados- dependern principalmente de las circunstancias propias de cada economa. Pero igualmente podra ser til discutir brevemente un conjunto de programas ilustrativos a fin de brindar una idea ms concreta de lo que implicara la poltica industrial. 1. Subsidiar los costos de descubrir por uno mismo. Como expuse antes, la incertidumbre acerca de qu nuevos bienes pueden ser producidos rentablemente constituye el obstculo clave para el cambio estructural. Tpicamente, la resolucin de esta incertidumbre requiere realizar inversiones por adelantado, as como tambin experimentacin productiva para que las tecnologas importadas funcionen bien en las condiciones locales. Dado que en estas dos actividades abundan las externalidades (porque el xito puede ser fcilmente emulado), existen fuertes argumentos econmicos en favor de subsidiarlas. Por eso, los gobiernos necesitarn instrumentos para financiar las primeras etapas del proceso de descubrimiento de la estructura de costos de las nuevas actividades. La manera de realizar esto puede ser imaginada como una subasta en la cual los empresarios presentan proyectos de pre-inversin que compitan por ser apoyados a travs de los recursos pblicos. Los criterios para financiar tales estudios podran ser que (i) se relacionen sustancialmente con nuevas actividades, (ii) tengan el potencial de generar derrames de aprendizaje hacia otros sectores de la economa; y (iii) las empresas privadas estn dispuestas a someterse a supervisiones y auditoras de su performance. 2. Desarrollar mecanismos para financiamiento de riesgo. Pasar de la fase de pre-inversin de un proyecto al nivel de inversin requiere un gasto considerablemente mayor, el cual debe ser financiado de alguna manera. Tpicamente, los bancos comerciales no son buenos en esto: ellos intermedian depsitos y deben permanecer lquidos por razones de prudencia. El desarrollo empresarial y el descubrimiento por cuenta propia requieren intermediacin financiera de plazos ms largos y de tipos ms riesgosos. Otras formas de recursos financieros de riesgo, tales como los mercados de bonos emitidos por empresas, los mercados de acciones, los fondos privados de riesgo, tambin tpicamente, sobresalen por su ausencia. Por lo tanto los gobiernos necesitarn fuentes alternativas para este financiamiento. Esto puede adoptar distintas maneras, dependiendo de los recursos fiscales y burocrticos. Algunos

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ejemplos son: bancos de desarrollo, fondos de riesgo financiados pblicamente (pero administrados profesionalmente), garantas pblicas para prstamos de ms largo plazo de los bancos privados, o instrumentos especiales que dirijan parte de los portafolios de los fondos de pensin pblica a inversiones de mayor riesgo. 3. Internalizar las externalidades de coordinacin. Las externalidades de coordinacin son particulares a cada actividad y es esencialmente imposible especificarlas anticipadamente. Las necesidades del turismo son muy diferentes de las necesidades de los call centers. Esto significa que los gobiernos deben tener la capacidad para identificar estas fallas de coordinacin e intentar resolverlas. Los consejos de coordinacin y deliberacin tratados ms arriba son un mecanismo para establecer y desarrollar esta capacidad. Pero es claro que estos esfuerzos necesitan ser emprendidos a mltiples niveles tanto a nivel nacional como regional y sectorial. En todo esto, las cmaras de comercio e industria, las asociaciones rurales y de trabajo pueden jugar un rol constructivo. Como se discuti ms arriba, las relaciones del gobierno con estas entidades privadas necesitan ser legitimadas socialmente mediante mecanismos que promuevan la transparencia y la rendicin de cuentas. Las propuestas deben ser pblicas, evaluadas y analizadas formalmente por tecncratas, y su impacto fiscal debe ser presupuestado. El objetivo es identificar las oportunidades de coordinacin limitando el comportamiento de bsqueda oportunista de rentas. 4. I+D pblico. No es posible incorporar la tecnologa de los pases avanzados en bruto, sin adaptarla a las condiciones locales. Tanto en el caso de las uvas frescas en Chile o de la industria de tecnologa de la informacin en Taiwn, muchas industrias necesitaron esfuerzos de I+D costeados pblicamente para identificar, adaptar y transferir tecnologa desde el extranjero. La clave es asegurar que estos esfuerzos estn bien integrados con las actividades del sector privado y orientadas a sus necesidades. Los programas que mejor funcionan son probablemente aquellos que son sensibles a las demandas del sector privado. 5. Subsidiar el entrenamiento tcnico general. Las nuevas actividades se van a enfrentar, en algn momento, con escasez de personal adecuadamente entrenado, aun si esta no es una restriccin fuerte al inicio. Las firmas innovadoras tpicamente temen que la migracin de empleados hacia otras empresas reduzca los retornos de invertir en entrenamiento laboral y entonces invierten en capacitacin una cantidad de menor a la necesaria. Inevitablemente, esto retrasa el proceso de descubrimiento por cuenta propia. Existe entonces un fuerte argumento en favor de subsidiar el entrenamiento para la adquisicin de habilidades tcnicoprofesionales y lingsticas. En general, los programas de entrenamiento pblico tienen una psima reputacin en los pases en desarrollo, dado que parecen raramente dirigidas a las necesidades reales del sector privado. Por lo tanto, puede ser preferible ofrecer subsidios o becas a las empresas o institutos privados para co-financiar sus esfuerzos de capacitacin. 6. Aprovechar a los compatriotas residentes en el extranjero. Muchos, quizs la mayora, de los pases en desarrollo tienen considerables cantidades de trabajadores emigrantes viviendo en los pases avanzados. Estos trabajadores tienden a ser los ms emprendedores de la sociedad, y frecuentemente tienen habilidades superiores a los trabajadores locales (ver el prximo trabajo de Kapur y McHale). La mayora de los gobiernos miran a estos trabajadores expatriados casi exclusivamente como una fuente de remisin de dinero. Pero, dada su capacidad innovadora y su exposicin a los trabajos en el mundo desarrollado, as como tambin al deseo de volver al hogar (bajo las circunstancias adecuadas), ellos pueden ser mucho ms valiosos como una fuente posible de descubrimiento por cuenta propia en su pas de origen. Los gobiernos pueden intentar atraerlos activamente, promover su regreso, y utilizarlos para generar nuevas actividades econmicas locales. Si solo una fraccin de los incentivos impositivos que se utilizan para atraer a inversiones extranjeras se dirigiera a atraer compatriotas desde el extranjero, los beneficios podran ser mucho mayores.

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IV. Los Exagerados Rumores Sobre la Muerte de la Poltica Industrial

Una agenda como la perfilada antes puede parecer demasiado grande y ambiciosa para las prcticas de poltica actualmente aceptadas. Despus de todo, mirando las economas modernas y en proceso de modernizacin, se supone que las polticas industriales pertenecen a las prcticas condenadas por la historia, junto a otras polticas pasadas de moda como la planificacin central y la proteccin del comercio exterior. La realidad es que las polticas industriales se han aplicado prolficamente durante las ltimas dos dcadas y en ningn lugar ms que en las economas que han adoptado firmemente la agenda de reformas ortodoxas. Si este hecho se ha escapado a la atencin es slo porque las polticas preferenciales en cuestin han privilegiado las exportaciones y la inversin extranjera los dos fetiches de la era del Consenso de Washington- y porque sus defensores las llamaron estrategias orientadas hacia afuera y otros nombres de sonido similar, en vez de polticas industriales. Pero en cualquier situacin en que un gobierno conscientemente favorece algunas actividades econmicas por sobre otras, est aplicando una poltica industrial. Y desde este estndar, el pasado reciente ha tenido ms participacin de las polticas industriales. Aunque que las exportaciones han sido apoyadas de varias maneras distintas, las zonas de procesamiento de exportaciones (ZPEs) son las forma ms visibles de discriminacin a su favor. Hay cerca de 1000 ZPEs en todo el mundo, y es raro encontrar un pas que no tenga una. Las empresas que se localizan en las ZPEs obtienen un tratamiento preferencial en varias formas: se les permite exencin ilimitada en las importaciones (con la condicin de que exporten su produccin); reciben exencin temporal en los impuestos a la empresa, a la propiedad y a los ingresos; estn protegidas de las regulaciones burocrticas que otras empresas tienen que soportar; se les provee mejores servicios de infraestructura y comunicacin; y estn exentas en general de la legislacin laboral que se aplica a otras empresas (Madani 1998). Los incentivos que se ofrecen a la inversin extranjera directa son ms comunes. Prcticamente, todos los pases en el mundo tienen alguna agencia gubernamental encargada de atraer inversin extranjera, un programa de exencin impositiva temporal y otros subsidios directos paras las firmas extranjeras. Adems de estos subsidios impositivos, a los inversores extranjeros se les ofrece servicios centralizados, reciben asesoramiento para sobrepasar los requerimientos regulatorios internos, a veces reciben proteccin arancelaria a cambio de su inversin, y en general reciben un status legal privilegiado. Por ejemplo, a diferencia de las empresas locales, los inversores extranjeros tienen frecuentemente la opcin de remitir las disputas locales a arbitraje internacional. Los pases en desarrollo compiten activamente entre s para brindar incentivos generosos para atraer empresas extranjeras, a pesar de que tales incentivos tienden a jugar, como mucho, un rol marginal en las decisiones de localizacin de las empresas multinacionales. El motor detrs de los incentivos en favor de las exportaciones y de la inversin extranjera ha sido la creencia de que estas actividades econmicas son propensas a la generacin de externalidades y derrames. Se supone que las exportaciones y la inversin extranjera generan derrames tecnolgicos y de aprendizaje para otras actividades. Por lo tanto, a pesar del giro decisivo hacia el mercado durante las ltimas dos dcadas, la visin dominante entre los polticos al menos esto es lo que revelan sus actos- ha sido que externalidades especficas abundan y necesitan ser corregidas a travs del despliegue de generosos subsidios. Lo que sobresale en este conjunto de polticas industriales es la fuerte presuncin de que las externalidades importantes residen en las exportaciones y en la inversin extranjera directa. La investigacin econmica da poco apoyo a esta evidencia. Se ha credo por un tiempo que las empresas exportadoras tienden a ser ms productivas y tecnolgicamente ms dinmicas que las empresas que venden principalmente al mercado interno. Sabemos ahora que la razn tiene que ver, como regla general, no con beneficios que surgen de la actividad exportadora per se, sino simplemente con los efectos de seleccin: son las mejores empresas (en todos los aspectos) las que estn capacitadas para, o que eligen exportar (ver Tybout 2000 para un artculo de recopilacin). Consecuentemente, subsidiar a las exportaciones puede aportar muy poco al mejoramiento de la capacidad productiva y tecnolgica general. Similarmente, los

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estudios cuidadosos pudieron encontrar muy poca evidencia sistemtica de externalidades tecnolgicas, o de otro tipo, originadas por la inversin extranjera directa (algunos incluso encontraron derrames negativos, ver Hanson 2001 para una discusin de estos temas). En estas circunstancias, subsidiar a los inversores extranjeros es una poltica particularmente tonta, dado que sirve para transferir ingresos desde los contribuyentes de pases pobres a los bolsillos de los accionistas de pases ricos, sin beneficio compensatorio. Las zonas de procesamiento de exportaciones y los incentivos para la inversin extranjera directa son los elementos ms notables de la poltica industrial en los pases en desarrollo, pero no son los nicos. Muchos pases continan manteniendo polticas industriales de distinto tipo, algunas de las cuales son vestigios de las polticas de sustitucin de importaciones del pasado y otras son respuestas ad-hoc a las fallas percibidas en la estructura de las polticas existentes. Esto no es apreciado adecuadamente, por eso presento en la Tabla 2 una lista ilustrativa de incentivos crediticios e impositivos para la inversin y la produccin local en un conjunto de pases en desarrollo. La tabla est basada en el trabajo de Melo (2001), el cual est limitado a pases de Amrica del Sur, y extiendo la recopilacin de Melo a pases de otras partes del mundo utilizando fuentes nacionales e internacionales. Como muestra la tabla, las facilidades crediticias y las exenciones impositivas para sectores favorecidos se generaliz extremadamente, en Amrica Latina no menos que en Asia y frica. En Amrica Latina, los incentivos tienden centrarse en turismo, minera, forestacin, y agronegocios. En otros lugares, las actividades industriales y de servicios tambin tienden a ser promovidas. La leccin de esta recopilacin de las polticas actuales es que la poltica industrial est lejos de haber desaparecido. En la mayora de los pases, el desafo no es restituir la poltica industrial, sino reorganizar la estructura ya instalada de una manera ms productiva. Como hemos visto, gran parte de la presente poltica industrial asume que surgen externalidades de las exportaciones e inversin extranjera directa, y se formula en trminos sectoriales. Este diseo institucional difcilmente sea adecuado para encarar el tipo de descubrimiento cuya necesidad he defendido aqu. La visin general que inspira su diseo casi nunca est articulada. Consecuentemente, lo que se necesita no es ms poltica industrial, sino mejor poltica industrial. De hecho, no sera de sorprendente que en muchos pases la poltica industrial pudiera volverse ms efectiva reduciendo su alcance real (y enfocndola mejor).9

V. Es Realizable la Poltica Industrial?

Los pases en desarrollo operan actualmente en un ambiente de polticas globalizadas que es muy diferente de lo que era hace una, dos o tres dcadas atrs. En particular, ha habido una tendencia a disciplinar la poltica econmica nacional a travs de acuerdos multilaterales, regionales o bilaterales. Esta disciplina impone restricciones a la capacidad de los pases en desarrollo para implementar cierto tipo de polticas industriales. Repasar estas restricciones aqu. Aunque es verdad que los pases en desarrollo tienen un poco menos de espacio para la poltica autnoma hoy, es fcil exagerar el significado de estas restricciones. Todava existe mucho espacio para una poltica industrial coherente del tipo que resalt antes, especialmente si los pases no renuncian a la poltica autnoma voluntariamente firmando acuerdos bilaterales con Estados Unidos o cdigos internacionales restrictivos. Pocos de los programas ilustrativos descriptos en la seccin III chocaran con la actual disciplina internacional. Lo que restringe las polticas industriales inteligentes aqu y ahora, es, en gran medida, la voluntad de adoptarlas, no la capacidad para hacerlo.

Por ejemplo, Uruguay tiene un generoso programa de exencin impositiva para nuevas inversiones, que no discrimina entre inversiones que es probable que generen los derrames tecnolgicos y de informacin en los que me enfoqu antes, y aquellos que no. Como consecuencia, el programa termina financiando proyectos tales como la renovacin de un hipdromo (el cual, aparentemente, es el proyecto ms grande que se ha beneficiado de los incentivos impositivos hasta ahora).

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Las restricciones sobre la poltica industrial tienen diferentes apariencias. Presento una visin ms detallada de esto en la Tabla 3, e indico algunas caractersticas generales aqu. Las ms importantes en la jerarqua son las reglas de la OMC, que son de mayor alcance y ms invasivas que aquellas que estaban bajo el viejo sistema del GATT. Anteriormente, la membresa al sistema de comercio mundial tena pocos o ningn requerimiento para los pases pobres. Las excepciones en caso de crisis de balance de pagos o en caso de industrias nacientes eran lo suficientemente permisivas, posibilitando que los pases adoptaran cualquiera o todas las polticas industriales. Bajo la OMC, hay varias restricciones. Los subsidios a las exportaciones son ahora ilegales segn la OMC (salvo para los pases menos desarrollados), como lo son los requerimientos de contenido nacional, y otros requisitos de performance empresaria relacionadas al comercio externo, las restricciones cuantitativas a las importaciones y las leyes de patentes que no cumplen los estndares internacionales. Todo esto haba sido parte del arsenal de polticas industriales utilizadas por Corea del Sur y Taiwn durante los 60 y los 70. Adems, los pases que an no son miembros de la OMC son frecuentemente golpeados con demandas ms restrictivas como parte de sus negociaciones de ingreso al organismo. Los acuerdos regionales o bilaterales tpicamente expanden el rango de requisitos ms all de los que se encuentran en la OMC. En particular, Estados Unidos presion por restricciones ms fuertes en reas de regulaciones de inversin, proteccin de la propiedad intelectual y cuenta de capital de balance de pagos cuando negoci un acuerdo de libre comercio con un pas en desarrollo (ver Tabla 3). En el lado financiero, una cantidad de cdigos y estndares internacionales tienen clusulas que pueden ser interpretadas como restrictivas para la utilizacin de la poltica industrial (ver tabla 3). Y las condiciones del FMI frecuentemente sobrepasan los problemas especficos en materia monetaria y fiscal para prescribir polticas sobre poltica comercial e industrial (las llamadas condicionalidades estructurales). El pinculo de las condicionalidades estructurales del FMI fue alcanzado durante la crisis financiera de Asia. Aunque el discurso oficial del FMI abandon las condicionalidades estructurales desde entonces, los programas del FMI tpicamente contienen an muchos detallados requisitos sobre polticas comerciales e industriales (ver la Tabla 3 para ilustraciones de Turqua y Etiopa). Es importante resaltar que no todas las restricciones internacionales son necesariamente perjudiciales. Por ejemplo, el principio de transparencia que se protege en los acuerdos comerciales internacionales y en cdigos y estndares financieros internacionales es completamente consistente con el diseo de poltica industrial recomendado ms arriba, y por lo tanto es difcil oponerse a l. Adems, cuando se disean adecuadamente, los acuerdos comerciales regionales pueden ser un medio til para los programas de poltica industrial. Por ejemplo, tanto Marruecos como Tnez establecieron ambiciosos programas de mejoramiento (mise niveau) industrial en conjunto con sus acuerdos de libre comercio con la Unin Europea, y obtuvieron fondos de la UE y del Banco Mundial para financiarlos. El Mercosur tena un rgimen especial para el sector automotriz que dio un gran impulso a las industrias de automviles y componentes en Argentina y Uruguay. Los gobiernos con un sentido estratgico de sus prioridades econmicas pueden generalmente hacer buen uso de tales acuerdos internacionales y transformar potenciales restricciones en oportunidades. Entre las restricciones internacionales, probablemente la ms significativa es la que restringe la utilizacin de subsidios a las exportaciones. El acuerdo de la OMC sobre Subsidios vuelve ilegal todas las Zonas de Libre Comercio del tipo discutido antes (as como tambin otros incentivos fiscales y crediticios dirigidos hacia las exportaciones) para pases con niveles de ingreso per cpita de ms de 1000 dlares. Cunto de prdida real implica esto no est claro en absoluto. Como dije en la seccin anterior, actualmente las polticas industriales existentes en muchos pases estn demasiado sesgadas hacia las exportaciones. No hay nada en la literatura emprica que sugiera que las exportaciones generan el tipo de externalidades que podran justificar que se las subsidie por regla general. Frente a esto, condicionar los subsidios a performance exportadora tiene la importante caracterstica de que asegura que los incentivos son cosechados por los eficientes (es decir, aquellos que son capaces de competir en los

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mercados internacionales) antes que por las empresas ineficientes. Como tal, los subsidios a las exportaciones son un buen ejemplo de incentivos basados en la performance (lo que los hace consistentes con los principios de diseo enunciados ms arriba). El xito del Este Asitico con las subsidios a la exportacin tiene mucho que ver con la caracterstica de zanahoria y garrote: usted obtiene el subsidio, pero slo si le va bien en los mercados mundiales. Por esto, sopesando, se debe criticar al Acuerdo sobre Subsidios por haber hecho una significativa mella en la capacidad de los pases en desarrollo para emplear polticas industriales inteligentemente diseadas10. Un segundo rea en las que las reglas internacionales pueden tener algn efecto es en relacin a la propiedad intelectual. Como lo remarc Richard Nelson (2003), la habilidad para copiar tecnologa desarrollada en los pases avanzados ha sido histricamente uno de los elementos ms importantes de la capacidad de las naciones rezagadas para cerrar la brecha que las separa del mundo desarrollado. El acuerdo ADPIC de la OMC, y su versin ms restrictiva en los acuerdos comerciales bilaterales y regionales, hace virtualmente imposible utilizar la estrategia de ingeniera reversa (desmontaje) y copia. El costo de ADPIC en trminos del desarrollo ha recibido hasta ahora atencin principalmente con respecto a la salud pblica y el acceso a los medicamentos esenciales. Su efecto adverso sobre la capacidad tecnolgica debe recibir todava una atencin proporcional. En vista de esto, es alentador que las discusiones acerca del rgimen de comercio multilateral estn prestando cada vez ms atencin (al menos de boca para afuera) al tema de espacio de autonoma poltica para los pases en desarrollo (ver Hoekman 2004). Hay un creciente reconocimiento de que el pndulo entre autonoma de poltica y reglas internacionales puede haberse inclinado demasiado hacia esto ltimo en las rondas de comercio recientes. El intento de la Ronda de Doha para ampliar la disciplina multilateral a las polticas de competencia interna e inversin no llegaron a ningn lado. Y muchos consideran que el modelo de paquete nico de negociaciones comerciales adoptado desde la Ronda de Uruguay y bajo el cual todos los pases, sin importar su nivel de desarrollo y necesidades, suscriben el mismo texto, est prcticamente muerto. Todas estas son buenas noticias desde la perspectiva desarrollada en este trabajo. Las naciones en desarrollo deberan luchar duramente por espacio de autonoma poltica en las negociaciones comerciales futuras. En el pasado cedieron eso a cambio de mayor acceso a los mercados en los pases ricos. Esto result ser una mala negociacin. El propsito de las reglas internacionales no debe ser imponer reglas comunes a pases con sistemas regulatorios distintos, sino aceptar estas diferencias y regular los puntos de contacto entre ellos para reducir los efectos colaterales adversos (Rodrik 2001).

VI. Conclusiones
Los mercados pueden funcionar mal, tanto cuando los gobiernos interfieren demasiado como cuando interfieren muy poco. Las polticas de desarrollo de las ltimas dos dcadas estuvieron obsesionadas con la primera categora de errores errores del gobierno de comisin. De all, los esfuerzos por reducir o eliminar las regulaciones, las restricciones comerciales, la represin financiera y las empresas estatales. A los errores gubernamentales por omisin intervenciones que son necesarias y que no fueron realizadas- se les rest importancia, en parte como reaccin al fuerte nfasis que recibieron durante las anteriores polticas de sustitucin de importaciones. Ahora los gobiernos de todo el mundo comenzaron a buscar una estrategia ms equilibrada, dado que la liberalizacin y la privatizacin fallaron en generar los resultados esperados. Y yo sostuve en este trabajo que las polticas industriales adecuadamente formuladas tienen un rol importante que jugar en tal estrategia.
10 Ntese que una prohibicin de subsidios a la exportacin no se puede justificar utilizando el tradicional argumento de empobrecimiento del vecino. A diferencia de, digamos, la utilizacin de tarifas a la importacin por pases grandes, la utilizacin de subsidios a la exportacin produce un beneficio neto al resto del mundo dado que baja el precio mundial del commodity subsidiado y mejora los trminos del intercambio externo del resto del mundo.

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No faltan argumentos contra la poltica industrial. Una lista no exhaustiva de tales argumentos podra incluir a los siguientes.
Los gobiernos no saben cules son los actores o sectores ms eficientes para apoyarlos. Los pases en desarrollo carecen de burocracias competentes para aplicarlas efectivamente. Las intervenciones industriales son propensas a ser capturas por intereses sectoriales y a la corrupcin. Hay poca evidencia de que las polticas industriales funcionan. Lo que se necesita no es poltica industrial, sino apoyo general para I+D y proteccin a la propiedad intelectual. Y en cualquier caso, las reglas internacionales no dejan mucho espacio para intervenciones de poltica industrial.

Hay ms que una pizca de verdad en cada una de estas reivindicaciones. Pero, como hemos visto, hay tambin buenos contra-argumentos en cada caso.
S, el gobierno puede estar seguro de elegir siempre a los ms eficientes, pero la efectividad de poltica industrial se basa menos en esta habilidad que en la capacidad de interrumpir las prdidas cuando se cometan errores. De hecho, cometer errores (elegir a las industrias errneas) forma parte integrante de una buena poltica industrial cuando el problema de descubrir la estructura de costos est en juego. Las burocracias competentes son un recurso escaso en la mayora de los pases en desarrollo, pero la mayora de los pases tienen (o pueden crear) nichos de competencia burocrtica. En todo caso, no est claro que cul es la hiptesis contrafactica, porque el paquete estndar de polticas orientadas al mercado difcilmente economice competencia burocrtica. Como descubrimos durante la ltima dcada, y como lo indica la ampliacin de la agenda del Consenso de Washington hacia los mecanismos de toma de decisiones y los temas institucionales, conducir una economa de mercado requiere de una fuerte capacidad regulatoria. La poltica industrial no es diferente. Las polticas industriales pueden ser capturadas por los intereses sobre cuyo comportamiento se intenta influir. Pero, una vez ms, esto no es muy diferente de cualquier otra rea de poltica. En muchos pases, las privatizaciones terminaron siendo un regalo para las empresas ya establecidas y los amigos del gobierno. No es verdad que escasee de evidencia sobre los beneficios de la poltica industrial. Al contrario, como lo ilustr arriba con referencia a Amrica Latina, es difcil encontrar ganadores reales en el mundo en desarrollo que no sean producto de polticas industriales de algn tipo. Las polticas basadas en la oferta de innovaciones pueden jugar un rol, pero lo que limita el cambio estructural es una caracterstica ms bsica del contexto de subdesarrollo: la capacidad emprendedora en nuevas actividades tiene altos retornos sociales pero bajos retornos privados. Hay mucho espacio para polticas industriales en el contexto econmico internacional. De hecho, contrariamente a la creencia general, las ltimas dos dcadas fueron testigo una enorme cantidad de polticas industriales.

Asum en este artculo el punto de vista segn el cual la poltica industrial es, en el sentido ms amplio, un proceso de descubrimiento por cuenta propia. La imagen a retener en la mente no es la planificadores sabelotodos que capaces de intervenir con subsidios ptimos para internalizar cada una de las externalidades, sino la de un proceso interactivo de cooperacin estratgica entre los sectores pblico y privado; un proceso que, por un lado, sirve para obtener informacin sobre obstculos y oportunidades de negocios, y por otro, genera medidas de poltica como respuesta.

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Es imposible especificar los resultados de un proceso as anticipadamente: el punto es descubrir dnde se necesita actuar y qu tipo de accin poltica puede generar el mayor impacto. No tiene sentido obsesionarse, como es comn en muchas discusiones sobre poltica industrial, con instrumentos de las formas de intervencin especificas. Los gobiernos que entiendan esto estarn constantemente a la bsqueda de mecanismos que faciliten el cambio estructural y la colaboracin con el sector privado. Como tal, la poltica industrial es un estado de nimo ms que cualquier otra cosa. Termino haciendo dos puntos que relacionan la discusin de este artculo con la agenda general de poltica que enfrentan los pases en desarrollo. El primer punto es que gran parte de la poltica industrial que se plante aqu est relacionada con la provisin de bienes pblicos para el sector productivo. Los laboratorios y los centros de I+D pblicos, las instalaciones de salud, los estndares sanitarios y fitosanitarios, la infraestructura, la capacitacin profesional y tcnica, pueden muy bien ser vistos como bienes pblicos necesarios para mejorar las capacidades tecnolgicas. Desde esta perspectiva, la poltica industrial es slo una buena poltica econmica del tipo que prescribe el enfoque tradicional ortodoxo. En segundo lugar, la capacidad para proveer estos bienes pblicos de manera efectiva es una parte importante de las capacidades sociales necesarias para generar desarrollo. Esto requiere, a su vez, buenas instituciones, con las caractersticas clave que expuse ms arriba. Tal desarrollo institucional est en el centro de la actual agenda ortodoxa de desarrollo.11 En ambos sentidos, entonces, la agenda de poltica industrial trazada en este artculo no slo no tiene grandes diferencias con la actual agenda ampliada y convencional del desarrollo, sino que es parte integrante de sta.

11 Paradjicamente, como Ocampo (2004, 28) remarc correctamente, el desarrollo subptimo de instituciones en el rea de desarrollo productivo... se convirti en una deficiencia institucional directa que afecta el crecimiento econmico, y que es generalmente ignorada en el llamado a fortalecer el desarrollo institucional.

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