Coordenao do Curso de Direito Superviso de Monografia

MONOGRAFIA II

Fortaleza - CE Fevereiro, 2013

RESUMO
A natureza dos fins do Estado exige dele uma ao intensa e profunda para sua consecuo que, por muitas vezes, produz conflitos de interesses. Por isso, torna-se importante neste trabalho uma ampla compreenso de que como qualquer outro sujeito de direitos, o Poder Pblico pode vir a se encontrar na situao de quem causou prejuzos a algum, que lhe resulta obrigao de recompor os danos patrimoniais provenientes de ao ou absteno lesiva. O presente trabalho trata da estrutura administrativa, da responsabilidade civil em um aspecto geral, tendo como ponto extremo a teoria do risco social, tambm denominada risco administrativo. A responsabilidade estatal simples corolrio da obedincia do Poder Pblico ao Direito, pois o Estado moderno acolhe o princpio da igualdade de todos perante a lei, em que a ideia de responsabilidade patrimonial do Estado , por conseguinte, uma consequncia lgica e inevitvel da noo de Estado de Direito. E uma das solues dos inmeros conflitos encontrados na realidade jurdica entre Administrao Pblica e administrados est na aplicabilidade do art. 37, pargrafo 6 da Constituio Federal de 1988, visto que servem de fundamento para a atividade administrativa a observncia dos princpios da legalidade, moralidade, finalidade e publicidade, a fim de se evitar produo de danos desnecessrios e onerosos aos cofres pblicos pelos agentes pblicos, nessa qualidade. Conclui-se, ento, que a responsabilidade do Estado no caso de conduta omissiva, s se formar quando estiverem presentes os elementos que caracterizam o descumprimento do dever legal de evitar a produo ou consumao do evento danoso atribudo ao Poder Pblico; respondendo o Estado porque tinha o dever de agir e no o fez, constituindo dessa forma a responsabilidade subjetiva, pois ter o lesado de demonstrar a inadequao do servio devido ou prestado pelo Estado, sendo este o entendimento da jurisprudncia mansa e pacfica. Palavras-chave: Estrutura administrativa. Responsabilidade civil. Risco administrativo.

INTRODUO
O Direito dinmico e, como fruto da vida em sociedade, vem sofrendo profundas alteraes ao longo dos tempos que provocam mudanas na forma de concepo do Estado; e essas transformaes, advindas da maior participao do Estado na economia e principalmente na vida social, aspiraram por reformas no Estado, na Administrao Pblica e na Constituio. O Direito Administrativo um complexo de leis sociais, regido por vrios princpios, entre eles o da legalidade e o da igualdade; submetendo o Estado legislao, a partir da democratizao dos Estados modernos, assim como o fez aos administrados. No Direito brasileiro podemos dizer que o princpio da responsabilidade sempre esteve presente, mesmo diante de Constituies como as de 1824 e 1891, onde apesar de no haver expressamente dispositivos que previssem a responsabilidade do Estado, anteviam estas Constituies a responsabilidade dos funcionrios por abuso ou omisso no exerccio de suas funes. O Cdigo Civil de 1916 em seu art. 15 acolhia a doutrina subjetivista dominante em sua poca. Todavia, essa doutrina permaneceu entre ns at a Constituio de 1946, onde em seu art. 194 recepcionou a teoria objetiva do risco administrativo, revogando em parte o art. 15 do Cdigo Civil de 1916. Com a promulgao da Constituio de 1988 veio a harmonia para os postulados da responsabilidade civil da Administrao Pblica em relao s exigncias da sociedade contempornea. O art. 43 do Cdigo Civil de 2002 segue s diretrizes da Carta Magna de 1988, ao estabelecer a responsabilidade para as pessoas jurdicas pelos atos geradores de danos a terceiros, assegurando o direito de regresso. A jurisprudncia aceita a responsabilidade do Estado, pois o Judicirio brasileiro sempre esteve vigilante em garantir o dever do Estado de ressarcir os particulares pelos prejuzos. Mesmo quando esses danos eram produzidos em poca revolucionria antes da Constituio de 1946, o Superior Tribunal Federal - STF em todo o tempo admitiu a responsabilidade do Estado. Os tribunais brasileiros invocam a responsabilidade objetiva do Estado (art. 37 pargrafo 6 da Constituio Federal) como regra de nosso Direito Positivo. Contudo, em grande nmero de decises, apesar desta invocao, o que fazem aplicar a responsabilidade subjetiva em sua modalidade falta ou culpa de servio. Assim, em conformidade com os preceitos acima enumerados, fez-se um estudo sobre a evoluo histrica da responsabilidade do Poder Pblico por danos a terceiros, j que essa responsabilidade tem progredido para uma

extenso constante e crescente, a fim de proteger com maior intensidade os interesses privados. Demais disso, ateno especial dada estrutura da Administrao Pblica e responsabilidade civil em um aspecto geral. Desta forma, no decorrer deste trabalho monogrfico, respondemos a determinados questionamentos, tais como: o que se entende por responsabilidade extracontratual do Estado por atos da Administrao Pblica? Quais as caractersticas do dano para que este seja indenizvel? Quais as pessoas que no exerccio de suas funes podem vir a comprometer o Estado, obrigando a este restituir o equilbrio antes havido? Existem hipteses que possam excluir a responsabilidade do Estado pelos danos sofridos pelos administrados? A justificativa para este trabalho est em ser a responsabilidade civil um tema recente e polmico, no sendo apenas um fenmeno exclusivo da vida jurdica, mas de todos os domnios da vida social, pois tenta restabelecer o equilbrio moral e patrimonial desfeito, seja porque os deveres pblicos do Estado o colocam permanentemente na posio de obrigado a prestaes multifrias das quais no se pode furtar, sob pena de ofender o Direito ou omitir-se em sua misso prpria, seja porque dispe do uso normal de fora, seja porque o seu contato ilimitado e constante com os administrados, fato este que lhe propicia acarretar danos. Seguramente a responsabilidade estatal por danos possui caractersticas peculiares, que revelam a singularidade de sua posio jurdica, j que, sem isto, a proteo assegurada aos particulares contra os riscos da ao pblica seria insuficiente e irrisria. Temos, ento, como objetivo geral analisar a responsabilidade civil extracontratual do Estado, diante dos atos lcitos ou ilcitos, omissivos ou comissivos, imputveis aos agentes pblicos no exerccio de suas funes, bem como as excludentes de ilicitude, com base em fundamentos doutrinrios, jurisprudenciais e legislativos, procurando ainda salientar que o Estado mesmo estando sujeito teoria da responsabilidade objetiva, essa no vai ao extremo de lhe atribuir a obrigao de indenizar por todos os danos advindos do meio social. Em relao aos aspectos metodolgicos, as hipteses foram investigadas atravs de pesquisa bibliogrfica. No que tange tipologia da pesquisa, isto , segundo a utilizao dos resultados, pura, visto ser realizada com a finalidade de aumentar o conhecimento do pesquisador para uma nova tomada de posio. A abordagem qualitativa, procurando aprofundar e abranger as aes e relaes humanas, observando os fenmenos sociais de maneira intensiva. Quanto aos objetivos, a pesquisa descritiva, buscando descrever

fenmenos, descobrir a frequncia que um fato acontece, sua natureza e suas caractersticas, e exploratria, procurando aprimorar, buscando maiores informaes sobre o tema em questo. No primeiro captulo buscamos inicialmente fazer uma abordagem sobre o conceito, elementos e poderes do Estado, formando assim uma base para se adquirir uma noo de Administrao Pblica, legislao, jurisdio, Governo e Constituio, para finalmente chegarmos a analisar e discorrer sobre a estrutura fundamental da Administrao Pblica no Brasil. Em seguida, o segundo captulo discorre sobre a responsabilidade civil em um aspecto geral; iniciando pela sua evoluo, diferenciando a responsabilidade civil da penal, tecendo comentrios acerca de responsabilidade objetiva e subjetiva, esclarecendo pontos que caracterizam a responsabilidade contratual e extracontratual, como tambm trazendo uma sntese dos pressupostos da responsabilidade civil e finalizando com as excludentes da responsabilidade civil. O terceiro captulo d uma explicao minuciosa sobre esse tipo de responsabilidade, trazendo em seu corpo desde a diferena entre ressarcimento e indenizao, passando pela origem da responsabilidade pblica, comentando o desenvolvimento progressivo da responsabilidade por atos da Administrao, demonstrando as teorias publicistas que explicam a responsabilidade do Estado, fazendo uma sinopse da responsabilidade do Estado no Direito positivo brasileiro, falando sobre o fundamento da responsabilidade do Estado, comentando sobre as pessoas que ao exercerem suas atividades expem o Estado ao perigo de cometer danos, diferenciando os tipos de danos, explicando o direito de ao regressiva e como pode se d a reparao desses danos e a responsabilidade do Estado frente ao Cdigo de Proteo e Defesa do Consumidor. Debate ainda este captulo, embora de forma breve, a responsabilidade estatal no Direito Internacional e finaliza com a viso jurisprudencial sobre o assunto. Logo, este trabalho aborda a responsabilidade civil extracontratual do Estado por atos da Administrao Pblica, explicando inicialmente de forma clara e coesa a estrutura da Administrao Pblica, interligando-se noo de Responsabilidade Civil, para enfim chegarmos ao objetivo maior dessa pesquisa que o entendimento ou mesmo o julgar de forma translcida as circunstncias que levam o Estado a produzir prejuzos a terceiros e como proceder para que o equilbrio rompido pelo ato lcito ou ilcito, pela omisso ou ao dos agentes pblicos, nessa qualidade, possa se estabelecer novamente.

(Margem superior - 3 cm)

Espaamento - 80 pt (aps os 3 cm da margem superior)

1 ADMINISTRAO PBLICA
(Espaamento - 30 pt) 1 cm O

(Fonte 16; MAISCULA)

Direito Administrativo disciplina a atuao da Administrao Pblica, esta objeto

essencial deste Direito, inserida no Poder Executivo. Porm, a Administrao Pblica e o Poder Executivo no se confundem. Os rgos deste Poder so de natureza poltica e no integram a Administrao. Esses rgos, assim como a Administrao Pblica, existem em funo da lei, cuja atuao objetivam.
(Espaamento entre pargrafos - 12 pt)

O Estado no ente de mera fixao de definies jurdicas de direitos; mas tambm de realizaes materiais dependentes de uma larga mquina administrativa. Portanto, ao
(Margem 3 cm)

observarmos o funcionamento do Estado, notamos que a Administrao Pblica, mais do que os outros Poderes, figura como sujeito de Direito perante os particulares. Esta posio de sujeitos de direitos acaba por assumir um aspecto de superioridade tanto perante o Legislativo
12 pt Margem 2 cm

e o Judicirio, quanto em face aos particulares.

1.1 Conceito, elementos e poderes do Estado

18 pt

(Fonte 14; negrito; minscula)

Para que haja um melhor entendimento da estrutura e do funcionamento dos servios prestados aos administrados, ser iniciado este captulo abordando o conceito, os elementos e Poderes do Estado.

1.1.1 Conceito de Estado

(Fonte 14; itlico; minscula)

Achar uma definio para o Estado que traga contentamento a todas as correntes doutrinrias muito difcil, pois sendo um ente complexo, este pode ser abordado sob diversos ngulos. Porm, o Estado rene em seu contexto caractersticas como a complexidade, a institucionalizao, a autonomia, a coercibilidade e a sedentariedade, portanto, conclumos que ele uma sociedade organizada, com territrio e poder supremo, cujo objetivo primordial promover o bem da coletividade. Assim sendo, Dallari (2000, p.118) v: O Estado como a ordem jurdica soberana que tem por fim o bem comum de um povo situado em determinado territrio.
Margem 2 cm

(1,5 entre linhas)

(Margem superior - 3 cm)

1.1.2 Elementos do Estado

18 pt

O Estado formado por trs elementos essenciais que so indissociveis. Esses no governo; Territrio - o elemento fsico ou geogrfico que d validade ordem jurdica nacional; Governo - no h Estado independente sem soberania, sem um poder absoluto, indivisvel e irrefutvel de organizar-se e de conduzir-se segundo as aspiraes de seu povo e de fazer obedecer s suas decises, mesmo que para isso seja necessria a fora.
12 pt Margem 2 cm (simples entre linhas)

elementos so: Povo - o conjunto de cidados que podem participar da vida poltica e influir

1.1.3 Poderes do Estado

18 pt

Poder a fora de agir ou fazer, capaz de garantir ao Estado exercer, com eficincia, suas funes. Montesquieu (1999, p. 192) foi quem classificou com mais clareza:
4 cm 12 pt Em 1 lugar o legislativo, que elabora as leis, atribuda na antiguidade essa funo ao povo inicialmente e depois a seus representantes legais. Em segundo lugar o Executivo que converte a lei em ato individual e concreto, funo administrativa, e em terceiro lugar o judicirio que a aplicao coativa da lei aos litigantes, funo judicial. A separao dos poderes teria o objetivo de defender os direitos individuais, enfatizando a liberdade. Fonte 10 18 pt

(Margem 3 cm)

Os Estados de direito, entre eles o Brasil, adotam a clssica tripartio de Montesquieu para os Poderes de Estado, que so o Legislativo, o Executivo e o Judicirio, independentes e harmnicos entre si e com funes reciprocamente indelegveis. o que dispe o art. 2 da Constituio Federal: So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio.

CONCLUSO
Como visto, em termos gerais, a responsabilidade extracontratual do Estado por atos da Administrao Pblica surge com maior participao, tanto na rea social como na econmica do Poder Pblico. Essa atuao se d atravs dos seus agentes pblicos, nessa qualidade, com intuito de satisfazer as necessidades coletivas e atingir os fins aspirados pelo Estado. A responsabilidade sobre a qual fizemos a pesquisa de natureza patrimonial, extracontratual e tem seus fundamentos assentados nos princpios jurdicos republicanos, dos quais decorrem outros, como o da igualdade dos encargos perante a administrao pblica e o democrtico, sob o qual residem os seus sustentculos que so os princpios da legalidade, da isonomia e da responsabilidade. No entanto, o Estado quando atua, por vezes, no consegue evitar a produo de danos particulares, ensejando consequentemente o problema da reparao do dano, uma vez que a responsabilidade a marca do Estado Democrtico Contemporneo. Ainda que hoje possa afirmar que existe um princpio aceito e respeitado, de responsabilidade do Estado, crescendo em sentido contnuo a proteger cada vez mais os interesses privados; todavia isso nem sempre foi assim. bastante recente a obrigao do Estado de reparar os seus danos, pois houve momentos de absoluta irresponsabilidade por parte do Poder Pblico. No Estado brasileiro a teoria irresponsabilidade nunca foi recepcionada, e at a Constituio Federal de 1946 permaneceu entre ns a doutrina subjetiva, embora insatisfatria. A harmonia para os postulados da responsabilidade civil da Administrao Pblica chegou com a Constituio Federal de 1988, que adotou a responsabilidade objetiva para o Estado e a subjetiva para os agentes pblicos, nessa qualidade, ou seja, a Carta Magna de 1988 estabeleceu ao Estado a obrigao de reparar os danos causados a terceiros em decorrncia de suas atividades ou omisses, assegurando o direito de regresso contra o responsvel. Logo, no se inclui no dever de reparao por parte do Estado casos que a norma jurdica permite sua ao direta contra o direito de terceiros, pois no houve violao do direito alheio, mas um sacrifcio de direito em prol do interesse coletivo.

Para a finalidade deste trabalho monogrfico, de tamanha importncia esclarecer que o Estado uma pessoa jurdica de direito pblico, que age atravs de seus representantes, portanto, a pessoa fsica destes que eventualmente podem produzir os danos; e basta a ocorrncia do prejuzo causado por ato lesivo ou injusto, resultante da atuao da Administrao Pblica, independente da culpa e sobre o fundamento da teoria do risco administrativo, para que o Estado esteja obrigado a ressarcir o prejuzo experimentado pela vtima. Contudo, apesar de no ser a corrente dominante entre os doutrinadores; procuramos seguir os ensinamentos de Celso Antnio Bandeira de Mello e sustentamos o pensamento que a falta do servio modalidade de responsabilidade subjetiva, por estar baseada no dolo ou na culpa; sendo necessria a comprovao da falta do servio, para se caracterizar a responsabilidade do Estado. Assim, o Estado s responder de forma objetiva nos casos de ao e no de omisso. Conclui-se, ento, que a responsabilidade do Estado no caso de conduta omissiva, s se formar quando estiverem presentes os elementos que caracterizam o descumprimento do dever legal de evitar a produo ou consumao do evento danoso atribudo ao Poder Pblico; respondendo o Estado porque tinha o dever de agir e no o fez, constituindo dessa forma a responsabilidade subjetiva, pois ter o lesado de demonstrar a inadequao do servio devido ou prestado pelo Estado, sendo este o entendimento da jurisprudncia mansa e pacfica. No obstante, essa teoria entra em confronto com a Constituio Federal de 1988 e com corrente doutrinria dominante que em seus textos afirmam que a responsabilidade objetiva pode ser aplicada para condutas estatais, ainda que estejam revestidas de culpa, ou melhor, omissas. Quanto teoria do risco Administrativo adotado pelo Estado brasileiro, cujo princpio fundamental o da igualdade do nus e encargos sociais, o qual ordena a repartio entre todos dos prejuzos; no autoriza esta teoria o reconhecimento inexorvel da obrigao do Estado em ressarcir por todos os danos, j que admite formas de excluso como a culpa exclusiva da vtima, ausncia do nexo causal e fora maior. Portanto, para que o dano seja reparvel pela Administrao Pblica causadora do prejuzo necessrio que seja o dano certo, especial e referente a uma situao protegida pelo direito. Finalmente, para o Cdigo de Proteo e Defesa do Consumidor, o Estado como

fornecedor de servios comerciais e industriais possui a obrigao de ressarcir pelos danos sobre o fundamento do princpio da eficincia pelo fato do servio pblico, acolhendo o legislador a teoria do risco administrativo. Os danos causados pelo Estado resultam de comportamentos produzidos a ttulo de desempenhar misses no interesse de toda a sociedade, portanto, no h dvidas em se afirmar que s aqueles apegados a mais pedestre das interpretaes literais no percebem que a prpria noo de Estado de Direito impe a responsabilidade pblica por atos danosos a terceiros.

PARFRASE
Trata-se da fidelidade escrupulosa ao texto a ser aproveitado de tal sorte que a conformao de um texto com outro seja total ou haja desvio mnimo do texto. Um autor caminha ao lado do outro pari pasu; quem faz a parfrase deve manter-se fiel ao pensamento do autor-modelo, fazendo uso, porm, de linguagem prpria, pessoal; nesse aspecto, diferencia-se; caso contrrio, incidiria em plgio. Exemplo de parfrase: Texto original de Carlos Maximiliano (1997, p.53) O Direito propriamente nacional, o jus civile, aplicava-se, em Roma, exclusivamente aos cidados. Dilatado o domnio sobre toda a Itlia e outras regies, tornou-se necessrio condicionar as relaes jurdicas oriundas do novo estado de coisas. Ao lado de jus civile, de princpios rgidos e formas severas, emergiu um conjunto de verdades e normas gerais, reconhecidas pelos povos civilizados. Eis a origem de jus gentium, aplicvel, a princpio, s aos estrangeiros (peregrini); mais tarde tambm aos litgios entre estes e os cidados romanos. Texto parafraseado Em Roma, aos cidados era aplicado, exclusivamente, o jus civile, o Direito de carter nacional. Com a expanso do domnio sobre a Itlia inteira e demais regies, foi mister condicionar as relaes jurdicas provenientes de novas situaes. Um conjunto de verdades e normas de carter geral e, como tal, reconhecidas pelos povos civilizados surgiu ao lado do jus civile. Tal a origem do jus gentium, no comeo, de aplicao somente para estrangeiros (peregrini); posteriormente, tambm aos litgios entre estrangeiros e os cidados romanos. (MAXIMILIANO, 1997). Obs.: Mesmo parafraseando, deve-se colocar o autor e o ano. Fonte: HENRIQUES, Antnio; MEDEIROS, Joo Bosco. Monografia no curso de direito Como elaborar o trabalho de concluso de curso (TCC). 5. ed. So Paulo: Atlas, 2006. p.185.

EXEMPLO DE ARTIGO CIENTFICO

A PROPRIEDADE COLETIVA NA GESTO SUSTENTVEL DA PESCA: ANLISE DOS ACORDOS DE PESCA NA AMAZNIA E O PLURALISMO JURDICO COMUNITRIO-PARTICIPATIVO
Geovana Maria Cartaxo de Arruda Freire* Gustavo Raposo Pereira Feitosa** Natalia Martinuzzi Castilho***

Resumo
O artigo analisa os acordos de pesca, instrumentos jurdicos elaborados por comunidades que habitam a regio amaznica, estabelecidos no intuito de desenvolver a produo local e garantir a sustentabilidade diante das consequncias causadas pelas mudanas climticas, enquanto experincias capazes de redefinir os contornos do direito propriedade e das frmulas normativas aplicveis a situaes de potencial (ou real) conflito ambiental. Verificou-se que os acordos, com o reconhecimento do IBAMA, alcanam reconhecimento normativo na vida dos envolvidos, revelando-se como uma forma de pluralismo jurdico comunitrio-participativo, ao mesmo tempo em que implicam numa forma diferenciada de fruio de determinados bens, o que implica na transformao dos contornos tradicionais dos sentidos da propriedade pblica e privada. Palavras-chave: Acordos de pesca. Mudanas climticas. Sustentabilidade. Propriedade. Pluralismo jurdico.

Abstract
The article analyses the fishery agreements, juridical instruments formulated by communities that lives in the amazon region, established in the effort to develop the local production and guarantee the sustainability as a response to the consequences of the climate changing and as experiences that can redefine the concept of property and the normative formulas applied in (potential or real) cases of environmental conflicts. It could be verified that the agreements, with Ibamas recognition, can reaching an important recognition in the lives of people involved, as a form of communitarian and participatory legal pluralism and, at the same time, as implying a different way of exploring economic benefits of the environment. This characteristic points to a transformation of the traditional notions of public and private property. Keywords: Fisheries agreement. Climate changes. Sustainability. Collective property. Legal pluralism.

Mestre em Direito pela Universidade Federal do Cear UFC. Doutoranda em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Professora do Programa de Ps-graduao em Direito Constitucional e da Graduao da Universidade de Fortaleza Unifor. Coordenadora do Programa Cidadania Ativa. * Doutor em Cincias Sociais pela Universidade Estadual de Campinas Unicamp. Mestre em Sociologia pela Universidade Federal do Cear UFC. Professor do Programa de Ps-graduao em Direito Constitucional da Universidade de Fortaleza. Professor-adjunto da Faculdade de Direito da UFC. Coordenador do grupo de pesquisa Direito e Relaes Internacionais, Segurana e Reforma do Estado. ** Mestranda em Direito pela Universidade do Vale dos Sinos Unisinos. Membro do Instituto de Pesquisa Direitos e Movimentos Sociais IPDMS.

Introduo
A urgncia em implementar polticas pblicas ambientalmente sustentveis frente aos desafios de adaptao s mudanas climticas impe ao Direito a construo de novos instrumentos e conceitos, bem como o resgate de institutos antigos, hoje esquecidos ou esmaecidos, como a propriedade coletiva e a gesto comunitria dos recursos naturais. A complexidade da sociedade contempornea e a diversidade de desafios exigem a arquitetura de instrumentos que propiciem a oitiva da pluralidade de vozes e interesses, ao mesmo tempo em que se revelem sensveis com o futuro e com a tutela do meio ambiente. Nesse sentido, a Amaznia brasileira representa um smbolo de resistncia a polticas degradadoras. Dos conflitos vivenciados na regio emana um coro de vozes pela sustentabilidade, como a de Chico Mendes, Dorothy Stang e a de mais milhares de moradores que l vivem e se organizam em busca de felicidade e qualidade de vida. Os acordos de pesca so instrumentos jurdicos construdos coletivamente, seguindo etapas de mobilizao, discusso, deliberao, monitoramento e reviso. O objetivo consiste em manejar e partilhar o pescado de pirarucu, de forma sustentvel e coletiva. Constri-se, portanto, de forma autnoma, uma norma comunitria, com legitimidade, eficcia e, sobretudo, com resultados expressivos para a qualidade de vida das populaes, para a coeso comunitria e para a sustentabilidade ecolgica, ambiental e poltica da regio. Um importante indcio do sucesso dessa experincia consiste no incremento de 4,7 vezes na produo de pescado aps a realizao dos acordos (OVIEDO; BURSZTYN, 2003, p. 15). O presente trabalho, por meio de uma metodologia de pesquisa exploratria, utilizandose de entrevistas, reviso bibliogrfica e pesquisa documental, busca investigar uma prtica poltica, cultural e sociojurdica que orienta a elaborao, aplicao e acompanhamento de polticas pblicas sustentveis em comunidades da regio amaznica. Buscou-se aferir, se os acordos de pesca na Amaznia representam uma prtica poltico-jurdica sustentvel, a partir do conceito de sustentabilidade. O estudo adotou como eixos investigativos: a existncia de legitimidade poltica a partir da reconstruo dos passos da gesto participativa; aferio dos resultados econmicos e sociais; os desafios polticos e entraves para afirmao de uma politica pblica que insere a participao; o pluralismo jurdico; a apropriao coletiva e a sustentabilidade como princpios norteadores. Utilizou-se dos conceitos de socioambientalismo como pano de fundo para a compreenso da relevncia dos atores envolvidos na presente anlise, historicamente excludos dos processos de desenvolvimento do pas e ameaados pelas rpidas e imprevisveis mudanas no clima. A base terica do presente trabalho fundamentou-se no pensamento ecolgico e poltico brasileiro, seja no histrico do socioambientalismo, ou nas incurses, desde Jos Bonifcio, que apontam para um modelo de desenvolvimento em equilbrio com o meio ambiente, ou ainda no pensamento da sociologia jurdica brasileira que fundamenta o pluralismo jurdico (WOLKMER; VERAS NETO; LIXA, 2010) e uma nova leitura da propriedade coletiva (PILATI, 2011), reflexes que apresentam relevncia num contexto de afirmao no Direito nacional e internacional do princpio do desenvolvimento sustentvel. A noo de propriedade coletiva insere-se como principal base terica para fundamentar a prtica dos acordos de pesca na regio dos lagos da Amaznia enquanto poltica sustentvel. Esta concepo representa uma nova maneira de conceber a gesto de bens coletivos, como o meio ambiente, centrada na construo coletiva e participativa da utilizao dos recursos pesqueiros, que estabelece nas comunidades relaes jurdico-polticas autnomas e plurais.

Socioambientalismo e sustentabilidade

No Brasil, o socioambientalismo surge impulsionado e de mos dadas com os movimentos sociais e as lutas pela democracia, pela reduo da pobreza e das desigualdades sociais (SANTILLI; SANTILLI, 2009, p. 217). Essa aliana concentra uma percepo complexa e libertria da ao pela sustentabilidade como poltica imbricada qualidade de vida e a incluso social, ao respeito s etnias, cultura e ao saber tradicional, mostrando-se fundamental para a construo de um denso arcabouo jurdico-poltico em favor da sustentabilidade no s ecolgica, mas social e poltica. O objetivo do presente trabalho propor uma nova leitura da propriedade e da gesto ambiental, que inclua a participao e a sustentabilidade como elementos norteadores das polticas pblicas ambientais. A consolidao desse novo paradigma de desenvolvimento sustentvel descrito por Boaventura (2003) como paradigma ecossocialista, que necessita de um dilogo intercultural amplo e se baseia no pressuposto de que todas as culturas tm um valor de dignidade humana. Santilli (2009, p. 220) afirma que
o socioambientalismo nasceu baseado no pressuposto de que as polticas pblicas ambientais s teriam eficcia social e sustentabilidade poltica se inclussem as comunidades locais e promovessem uma repartio justa e equitativa dos benefcios derivados da explorao dos recursos naturais.

Historicamente, observa-se a aproximao entre o movimento ambientalista e os movimentos sociais como chave para o sucesso de polticas pblicas sustentveis, como nos casos do movimento dos seringueiros, dos povos indgenas, dos atingidos por barragens, dos sem-terra e dos pequenos agricultores. Nesse sentido, confirma-se uma afirmao de Jos Bonifcio e um grupo da elite nacional, ainda no sculo XIX, que fundamentava a necessidade de proteo ambiental como base de um desenvolvimento autnomo, identificando a destruio ambiental como argumento para crtica ao colonialismo e a defesa da independncia.1 Pdua (2002, p. 28) afirma que os primeiros crticos ambientais brasileiros elogiavam o meio natural, no como um elogio laudatrio da beleza e grandeza do ambiente natural, mas como riqueza e potencial econmico, sendo a destruio interpretada como signo de atraso, ignorncia e falta de cuidado, concebendo-se a natureza como um objeto poltico, um recurso essencial para o avano social e econmico do pas. Impossvel ignorar o nascedouro do pensamento ecolgico brasileiro com razes nacionais e cientficas distantes de uma cultura colonizada ou imposta pelas normas internacionais, como pretendem os crticos do ambientalismo que suportam as teses nacionalistas e desenvolvimentistas para fundamentar retrocessos na legislao ambiental.2 Bonifcio (apud PDUA, 2002, p. 147) expressava em
1

Bonifcio (apud PDUA, 2002, p. 150) afirmava que: Se os senhores de terras no tivessem uma multido demasiada de escravos, eles mesmos aproveitariam terras j abertas e livres de matos, que hoje jazem abandonadas como maninhas. Nossas matas preciosas em madeiras de construo civil e nutica no seriam destrudas pelo machado assassino negro e pelas chamas devastadoras da ignorncia. Os cumes das nossas serras, fonte perene de umidade e fertilidade para as terras baixas, e de circulao eltrica, no estariam escalvados e tostados pelos estios do nosso clima. evidente, pois, que se a agricultura se fizer com os braos livres [...] deste modo se conservaro, como herana sagrada para a nossa posteridade, as antigas matas virgens que pela vastido e frondosidade caracterizam nosso belo pas. Aldo Rebelo (2011, online) afirma no relatrio que desconstitui a principal lei de proteo ambiental do pas: Talvez a estejam as razes do cerco e das presses contra a expanso da soja no Cerrado brasileiro e de sua aproximao dos campos frteis da Amaznia legal. A ampliao da produo brasileira requer, alm dos ganhos de produtividade, disponibilidade de terras e infraestrutura. exatamente neste ponto, na conteno da fronteira agrcola e da infraestrutura, que as ONGs internacionais tentam montar as barreiras contra a soja brasileira, beneficiando aberta e diretamente os concorrentes da Amrica do Norte no acesso ao mercado mundial em crescimento.

seu pensamento a relao entre o escravismo e a destruio ambiental, pois a abundncia de mo de obra e o desestmulo aos avanos tecnolgicos inerentes ao escravismo foram fatores essenciais para moldar uma agricultura extensiva, predatria e rudimentar no pas, que se impe at os dias de hoje como uma opo insustentvel de economia. Identificar e compreender o pensamento ambientalista no Brasil e sua forte ligao com a necessidade de um desenvolvimento social mais amplo, coadunado com a formao de sua identidade, torna-se fundamental para afastar qualquer crtica que aponte o ambientalismo como pensamento elitista ou excludente, visto que o socioambientalismo inveno brasileira, sem paralelo no ambientalismo internacional, que indica precisamente o rumo de integrar polticas setoriais, suas perspectivas e atores, num projeto de Brasil que tenha a sua cara e possa por isso mesmo, ser politicamente sustentado (SANTILLI; SANTILLI, 2009, p. 224). Enquanto o pensamento socioambiental renova e recria paradigmas em busca de uma ao libertria e transformadora, o Direito enfrenta crises na aplicao desses instrumentos j consolidados na norma, mas distantes de compreenso e aplicao na atualidade. Isso se reflete frente dificuldade de desvencilhar-se de velhos dogmas privatsticos, especialmente diante de conflitos que envolvem presses polticas e econmicas. Nesse sentido, preciso repensar a Justia, seus instrumentos e conceitos, pois os institutos tradicionais precisam de novas interpretaes e atualizaes face ao desafio de construo de polticas que atendam a complexidade e o multiculturalismo caractersticos do pas. Mostra-se fundamental reafirmar os princpios de sustentabilidade e participao presentes na Constituio Federal de 1988, que claramente se inclina para uma orientao multicultural e pluritnica ao incluir no s o meio ambiente como direito fundamental, mas ao reconhecer a ligao basilar entre o meio ambiente e o direitos dos povos indgenas e quilombolas, como direito ao meio ambiente e proteo cultural. A Constituio cita o meio ambiente e a preservao dos recursos naturais mais de 20 vezes, constando nos instrumentos e garantias fundamentais (art. 5.), nas funes do Ministrio Pblico (art. 129), nos princpios da ordem econmica (art. 170), na poltica agrcola e fundiria e reforma agrria (art. 186), na poltica de sade (art. 200), na comunicao social (art. 220), na proteo cultura (art. 216); no captulo especfico sobre meio ambiente (art. 225) e na proteo dos ndios (art. 231). Caracteriza-se, assim, uma opo socioambiental e participativa da gesto ambiental no Brasil, desde a Constituio Federal. Canotilho (2004, p. 8) sustenta uma viso que se ope ao individualismo, sugerindo uma leitura ambiental associativista fundamentada na democracia ecolgica, sustentada e autossustentada, o que implica a reabilitao da democracia dos antigos como democracia de participao e de vivncia na virtude ambiental. A cidadania ambiental demanda uma integrao na concepo de ambiente, insere o ambiente natural e cultural (humano) como um s, e ainda integra as responsabilidades do Estado e da sociedade na sua proteo. O conceito de sustentabilidade surgiu em 1979 no Simpsio das Naes Unidas sobre Inter-relaes entre os Recursos, Ambiente e Desenvolvimento. Consolidando o conceito de desenvolvimento sustentvel, Gro Brundtland, presidente da Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, caracterizou-o como um conceito poltico, durante a Assembleia Geral da ONU de 1987 (VEIGA, 2009, p. 157). A definio aponta para a necessidade de cumprir com as necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as geraes futuras atenderem as suas prprias necessidades. Salvaguarda um compromisso tico com o futuro, como um direito ao futuro e qualidade de vida. A crescente percepo e a conscincia da crise ambiental, mais visvel a partir das mudanas climticas e da extino de espcies, fizeram com que as questes relacionadas sustentabilidade sassem de uma posio perifrica e adquirissem centralidade (RIBEIRO, 2009, p. 67). A sustentabilidade e a

noo de desenvolvimento sustentvel, nas sociedades de risco, so compreendidas pelo direito ambiental como [...] compromissos polticos, sociais e, sobretudo, jurdicos, de concretizao de um mundo (futuro) possvel, substituindo a equivocada perspectiva de promessa de segurana no futuro (AYALA, 2004, p. 234). Nico Schrijver (2008), em obra referncia sobre a construo e evoluo do conceito de desenvolvimento sustentvel nas normas internacionais, destaca como princpios para a sustentabilidade: o uso sustentvel dos recursos naturais; a equidade e erradicao da pobreza; a responsabilidade comum, mas diferenciada; a precauo e estudos de impacto; a participao; a integrao; as inter-relaes e a boa governana, esta no sentido de responsividade e transparncia das polticas. Schrijver (2008, p. 168) afirma que o direito ao desenvolvimento no um direito independente dos direitos humanos, pois a compreenso do desenvolvimento sustentvel3 [...] reconhece a inter-relao entre a busca de proteo a erradicao da pobreza e desenvolvimento, meio ambiente e respeito aos direitos humanos e da forma integrada como os objectivos nestas reas devem ser abordadas (SCHRIJVER, 2008, p. 204). Merece destaque e referncia o voto paradigmtico do Vice-presidente da Corte Internacional de Justia CIJ, o Juiz Weeramantry (CIJ, 1997, online), no caso GabicikovoNagymaros (Hungria vs. Eslovquia).4 Reuniu-se num s documento, smbolo de erudio e sabedoria, elementos primordiais para afirmao do princpio do desenvolvimento sustentvel como princpio universal do direito, devendo-se isso abrangente reconstituio de valores ambientais nas diversas culturas, o que se expressa nas citaes desde Virglio (Gergicas), aos mandamentos da cultura islmica, africana, indiana, refletindo-se, assim, o trabalho de tessitura e restaurao do valor e amor natureza como um valor universal. Weeramantry (CIJ, 1997, online) destaca que os recursos naturais no so
[...] de propriedade individual, mas coletiva, e um princpio de seu uso de que deve ser usado a servio da populao, em seu mximo. No deve haver desperdcio, e deve existir a maximizao do uso de espcies de plantas e animais, enquanto se preserva seus poderes de regenerao. O sentido do desenvolvimento a melhoria da condio da populao. 5 (Traduo nossa).

A noo de desenvolvimento defendida por ele confere valor felicidade e ao bem-estar da humanidade, que s pode ser alcanada a partir da proteo ao meio ambiente, enquanto parte fundamental da doutrina contempornea dos direitos humanos (CIJ, 1997, p. 88-91, online).

O desafio da justia climtica frente aos impactos das mudanas no clima nas comunidades pesqueiras locais

Em relao aos efeitos climticos extremos na regio amaznica, nos ltimos anos ocorreram duas grandes secas e uma das piores enchentes j vistas (INPE, 2011, p. 16, online). Os efeitos dessas variaes so sentidos especialmente nas comunidades ribeirinhas, que subsistem da pesca e da agricultura. Registrou-se que no ano de 2010, a seca reduziu a produo pesqueira, que era de 10 toneladas/ms, normalmente, para 1 tonelada/ms (MARENGO et al., 2011).
3

No original: [...] recognizes the interrelationship between the pursuit of poverty eradication and development, environmental protection and respect for human rights and the integrated manner in which objectives in these areas are to be tackled (SCHRIJVER, 2008, p. 204). Voto em separado proferido no julgamento do caso Gabicikovo-Nagymaros na Corte Internacional de Justia, em 25.09.1997 (CIJ, 1997, online). No original: Natural resources are not individually, but collectively, owned, and a principle of their use is that they should be used for the maximum service of people. There should be no waste, and there should be a maximization of the use of plant and animal species, while preserving their regenerative powers. The purpose of development is the betterment of the condition of the people.

Nesse sentido, ampliar o conhecimento e a construo de solues que articulem conhecimentos tradicionais e cientficos, mobilizem esforos e desenhem cenrios junto s comunidades, so desafios da sustentabilidade poltica, que preconiza a participao nas decises ambientais. A resposta a tais mudanas climticas encontra-se prioritariamente nas formas de manejo dos recursos naturais dos ecossistemas da Amaznia, de maneira coletiva e sustentvel. Trs conceitos ganham relevo na compreenso de polticas para o enfrentamento das consequncias das mudanas climticas: a vulnerabilidade, a adaptao e mitigao. Rovere (2005, p. 32) alerta para os diversos setores mais vulnerveis s mudanas climticas no Brasil, quais sejam, sade, agropecuria, florestas, energia, recursos hdricos, zonas costeiras, regies semiridas e biodiversidade. A adaptao consiste em estratgias para conviver com as mudanas do clima, descrevendo ajustes em sistemas ecolgicos ou scio-econmicos como resposta s mudanas climticas correntes ou projetadas, resultantes de processos, medidas ou mudanas estruturais. A construo de cenrios futuros mostra-se fundamental para a tomada de deciso em relao s medidas de adaptao mais adequadas. Milanez e Fonseca (2011) situam o movimento pela Justia Ambiental como o nascedouro da ideia de Justia Climtica. Surgiu na dcada de 60 nos Estados Unidos, devido ao fortalecimento da articulao entre movimento ambientalista, sindicatos, grupos e minorias tnicas fortemente prejudicadas com as consequncias da instalao de aterros para resduos qumicos perigosos prximos as suas comunidades. O paradigma da justia climtica reconhece que as mudanas do clima no vo afetar a todos de forma igual. Estudos e recentes desastres ambientais confirmam maiores danos s populaes menos favorecidas, mais vulnerveis (MALERBA; PEREIRA, 2011, online). Alguns modelos do Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas Intergovernamental (Panel on Climate Change IPCC) apontam que as piores consequncias das mudanas climticas devem acontecer em pases da Amrica Latina, frica, e sul da sia (MILANEZ; FONSECA, 2011, p. 96). Ou seja, apesar das mudanas climticas afetarem todo o globo, as comunidades mais vulnerveis tm menos condies de adaptao, sendo duplamente prejudicadas. O reconhecimento e debate do tema so um passo para a construo de polticas mais equnimes e sustentveis, que optem pelo vis socioambiental e apresentem sintonia com os preceitos constitucionais. Como se aferiu nas vozes das comunidades pesqueiras h a percepo das mudanas climticas na regio e de seus impactos na sobrevivncia e sustentabilidade das mesmas, conforme observar-se- nos tpicos seguintes.

A propriedade coletiva e a legitimao da funo social pelo processo participativo

As modificaes causadas, na esfera poltica e social, pelos conflitos socioambientais, exigem readequaes no sentido e no verdadeiro objetivo das formas de legitimao do instituto da propriedade. A construo de polticas pblicas capazes de enfrentar essa problemtica poderia promover uma transformao do paradigma de propriedade em sua acepo moderna, tradicionalmente incapaz de absorver as especificidades multiculturais e a dimenso participativa necessria proteo dos bens de interesse coletivo. Nesse tpico, desenvolve-se a noo de propriedade coletiva projetada por Jos Isaac Pilati (2011) a partir de trs subtpicos que tratam desde a transformao histrica da noo de propriedade liberal, constitucionalizao do bem-estar da coletividade como prerrogativa da propriedade dos bens coletivos. Por ltimo, apresenta-se a consolidao do processo participativo como ferramenta para efetivar tal funo, voltada proteo dos bens de interesse coletivo. Os conflitos ambientais expressam rotineiramente um confronto pela

apropriao sustentvel ou degradadora dos recursos da natureza, da a relevncia de se readequar o conceito de propriedade em determinadas situaes.

3.1

Da propriedade moderna propriedade coletiva

As mudanas na concepo de propriedade correspondem s prprias transformaes sociais e polticas de determinado perodo histrico. A construo moderna do conceito de propriedade, determinada a partir das transformaes estruturais da civilizao europeia ocorridas nos sculos XVIII e XIX, sedimentou uma concepo individualista e liberal desse conceito, especialmente para viabilizar a expanso do modelo econmico capitalista de produo, apropriao e distribuio das riquezas. As concepes modernas de propriedade, situadas no cerne das grandes mudanas econmicas, polticas e sociais dos ltimos sculos revelam baixa afinidade com o cenrio enfrentado no plano internacional, em particular diante dos conflitos socioambientais relacionados s alteraes climticas e do desenvolvimento poltico-social que aponta para a crescente expanso do princpio democrtico na forma de resoluo dessas questes. Para autores como Celso Ribeiro Bastos (2010, p. 323), a noo de propriedade consagrada no nosso ordenamento jurdico encontra-se essencialmente ligada ao carter econmico. Nas palavras do autor, como se a propriedade se apagasse quando a utilizao econmica desaparece. O entendimento desse critrio como legitimador e caracterizador do conceito de propriedade mostra-se conectado com a tradio moderna, especialmente por tomar como objetivo central do Estado seu potencial econmico. Definida como anteparo entre o domnio pblico e o privado, a noo liberal de propriedade admite a inexistncia de oposio entre essas duas esferas, ou seja, afirma-se como capacidade inerente ao homem de transformar em seu benefcio o mundo exterior (LOCKE, 2009). Contudo, tais orientaes implicam em dois aspectos fundamentais, que sero refutados no desenvolvimento do estudo. Primeiramente, no fato de que o entendimento tradicional implica sempre em uma relao exclusivista de pessoas ou grupos que no leva em considerao os impactos da fruio desta propriedade para a coletividade, seja no plano local ou mesmo global. Em segundo lugar, o carter eminentemente econmico da propriedade no possui mais possibilidade de sustentar-se frente aos riscos socioambientais, que implicam diretamente em condutas afirmativas, por parte do Estado e das organizaes sociais, em relao sustentabilidade, em todo o mundo. Nessa perspectiva, a noo de propriedade necessita incluir a perspectiva de formas mais eficazes, democrticas e sustentveis de fruio do que seriam os atributos tradicionais da propriedade. A mentalidade liberal da propriedade, que consistiria, assim, em elemento inerente natureza humana, como um fruto do trabalho (LOCKE, 2009), modificou-se, conforme se desenvolveram os conflitos sociais no bojo desse modelo de desenvolvimento. A luta por direitos sociais acirra a demanda por uma postura estatal mais ativa no que concerne estrutura e s finalidades da utilizao da propriedade, o que se verifica na implantao do Estado Social. A guinada do pblico no sentido de proteo do bem estar coletivo no conseguiu solucionar os conflitos sociais em relao disposio e utilizao da propriedade, que em sua essncia continuou orientada ao crescimento econmico capitalista e sua apropriao desenfreada da terra e dos recursos naturais, desvinculado de preocupaes socioambientais. O predomnio da racionalidade moderna do Estado nacional, na tentativa de equilibrar tais conflitos, anulou a perspectiva de participao popular nas formas de elaborao,

concretizao e controle de polticas pblicas voltadas utilizao sustentvel da propriedade. Esse raciocnio levou dicotomia entre bens pblicos e bens particulares, que conforme Pilati (2011) no possui capacidade de responder aos novos conflitos que emergem de um paradigma em que se aponta o mximo nvel de expanso de um modelo econmico social e ambientalmente insustentvel. Tais conflitos envolvem o que o autor chama de bens da coletividade, ou bens coletivos. Essa categoria de bens refere-se a todos aqueles essenciais para a sobrevivncia e qualidade de vida humana na Terra, sendo o ambiente, a sade, a cultura considerados bens dessa natureza. Os problemas e conflitos a eles relacionados no se resolvem na esfera do pblico e do privado, pois se constituem como objeto de direito de toda a sociedade (PILATI, 2011, p. 101). So, por consequncia, imprescritveis, insuscetveis de apropriao ou disposio pblica ou privada. O princpio da dignidade da pessoa humana verifica-se como central para a definio dessa categoria, porque as formas de apropriao e utilizao desses bens s podem se dar na medida em que respeitem os interesses e o bem estar da coletividade.

3.2

O tratamento constitucional da propriedade e sua funo socioambiental

A Constituio Federal de 1988 guia-se por valores que tendem a superar a lgica da racionalidade moderna na forma de soluo dos conflitos relacionados propriedade. A classificao de certos direitos como fundamentais leva necessidade de proteo de alguns bens devido a sua essencialidade a partir de uma perspectiva coletiva. Tal pode ser compreendido no que dispe a Constituio no art. 225, em que se tem o meio ambiente como bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo. A proteo constitucional dos bens de interesse coletivo desloca para a participao social um relevante grau de importncia e substancialidade. O art. 1. da CF/1988 destaca a atuao direta do povo como forma de concretizao dos fundamentos da Repblica brasileira. A concretizao da dignidade da pessoa humana, nos conflitos relacionados aos bens de interesse da coletividade deve, nessa perspectiva, contar com o potencial de organizao e articulao da sociedade. A sociedade como sujeito nos processos de deliberao sobre as formas de apropriao dos bens coletivos constitui-se como exigncia fundamental frente ao contexto de destruio dos recursos naturais, gerado por um modelo de desenvolvimento que desconsidera a sustentabilidade e a perspectiva socioambiental. Para Pilati (2011, p. 103) existe uma exigncia de resgate terico do coletivo patrimonial, gerada pelo atual tratamento constitucional do coletivo. O autor afirma que:
No plano poltico a dimenso da Repblica Participativa, a teor do pargrafo nico da Constituio. No plano legal, so as leis participativas, como o Estatuto da Cidade, Lei 10.257/2001; no lugar do monismo, o pluralismo jurdico. No plano da tutela, os procedimentos participativos, [...] com sanes diferenciadas, que no se substituem por multas policiais ou pecnias, legitimadoras da apropriao.

Alm da nova dimenso participativa, concebida como avano constitucional, pode-se citar tambm o instituto da funo social da propriedade. Destaca-se que o avano proporcionado por este conceito situa-se no campo da reorientao estatal para a perspectiva de proteo do bem estar coletivo. Inserida nas perspectivas da racionalidade moderna, tal proposio no conseguiu se efetivar, principalmente porque centrou suas formas de concretizao unicamente na atuao propositiva do Estado. Verifica-se a predominncia do modelo codificado, individualista, sobre as normas constitucionais de cunho social. A explicao para isso encontra-se no equvoco da prtica

jurdico-poltico hegemnica, de querer implementar a funo social com o instrumental jurdico do prprio individualismo, ou seja, sem sair do paradigma da velha propriet napolenica (PILATI, 2011, p. 74). Segundo o autor, essa realidade somente ser transformada conforme se apreende a funo social da propriedade a partir da dimenso coletiva e participativa norteadora da Constituio Federal de 1988.

3.3

A funo social de natureza coletiva: a propriedade coletiva e o processo participativo

A funo social de natureza coletiva encontra-se na esfera poltica do consenso, pois no paradigma ps-moderno a dimenso estatal e social da sua proteo fundem-se e se complementam. Segundo Pilati (2011, p. 74), enquanto isso no for compreendido pela cultura jurdica, o Direito continuar margem dos grandes conflitos da globalizao, nos quais atua em grande parte a violao de direitos fundamentais e a irresponsabilidade social. Nesta perspectiva, elementos importantes do modelo constitucional brasileiro, como paradigma da funo social, no podem ser concretamente aplicados se no existir a dimenso participativa, a noo do grau de importncia, para o indivduo, o Estado e a Sociedade, da atuao da coletividade para a sua implementao e manuteno. O desafio da Cincia Jurdica consiste, ento, em conceber a funo social como instrumento de relativizao da racionalidade econmica, pois para garantir a proteo e sobrevivncia da humanidade [...] para alm do individualismo moderno, o Direito ainda no definiu os instrumentos e a estrutura adequados, e este o desafio da teoria jurdica (PILATI, 2011, p. 74-75). A exausto dos recursos naturais gerada pelo modelo de desenvolvimento da modernidade e a necessidade de um rompimento com a sua linearidade histrica e com o constante dficit de participao geram a urgncia em se conceber um modelo de propriedade que de fato seja capaz de instituir a funo social e ambiental da propriedade. O esgotamento dos recursos naturais agrava-se com certos mitos e conceitos criados a partir desse modelo de desenvolvimento, como, por exemplo, o mito do crescimento que se arrima no Produto Interno Bruto PIB. Como ndice de desenvolvimento, desconhece-se o fato de o clculo do PIB no incluir a depreciao de importantes ativos, pois a maneira mais fcil de aumentar o PIB abusar da destruio de recursos humanos e naturais, diminuindo-se as verdadeiras riquezas, como aconteceu no Brasil durante o milagre econmico, campeo de acidentes de trabalho, mortalidade infantil e devastao transamaznica (VEIGA, 2009, p. 162). Nesse contexto, mostram-se esgotadas as solues institucionais que interpretam a funo social a partir dos instrumentos jurdicos modernos tradicionais e abrem-se novas possibilidades de atuao frente complexidade dos conflitos que atualmente ameaam os bens dessa natureza, e, consequentemente, a prpria existncia humana. A funo social sob as diretrizes constitucionais configura-se, a partir do princpio da dignidade da pessoa humana, a partir de
[...] trs protagonistas no plano da pessoa: Indivduo, Estado e Sociedade; e trs categorias de bens: privado, pblico e coletivo. A propriedade coletiva exercida mediante procedimentos de democracia direta, em que o protagonista a Sociedade personificada, e o espao de gora; presentes, o Estado como colaborador e no como vontade autocrtica (da dimenso representativa); e o indivduo como condmino do bem coletivo e da construo participativa (PILATI, 2011, p. 113).

A propriedade coletiva pode ser entendida, ento, como bem jurdico autnomo e categoria distinta dos bens pblicos e privados, necessria para a proteo dos bens jurdicos coletivos porque sua concretizao est orientada a partir do princpio da dignidade da pessoa humana e instrumentaliza-se mediante a ampla participao social. A dimenso participativa,

assim, pode ser apontada como um dos fundamentos necessrios para a concretizao da propriedade coletiva, que visa proteo dos bens coletivos. Mostra-se necessrio uma anlise aprofundada dos acordos de pesca, os elementos que o constituem, bem como a sua relao com um novo paradigma jurdico, apontado como o pluralismo jurdico comunitrio-participativo, capaz de reconhecer a multiplicidade das fontes do direito e corroborar a legitimao participativa da propriedade coletiva.

Os acordos de pesca na Amaznia: pluralismo, sustentabilidade e propriedade coletiva

A Amaznia rene caractersticas de um ecossistema nico e interdependente de relaes complexas e em equilbrio. Para a manuteno deste delicado ecossistema concorrem diversos fatores, que sofrem diretamente as consequncias do aquecimento global. Um projeto realizado pelo Centro de Cincia do Sistema Terrestre (CCST), do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) do Brasil e o Met Office Hadley Centre (MOHC) do Reino Unido resultou em um vasto relatrio a respeito dos impactos das mudanas climticas na regio amaznica. Os resultados apontaram aumento substancial da temperatura e queda da precipitao pluvial em grandes reas do pas, inclusive na Amaznia (MARENGO, 2011, p. 16). A implantao de polticas adequadas para a regio so prejudicadas por uma realidade complexa, cujos problemas refletem questes histricas relativas s prprias polticas para ocupao da Amaznia do Estado brasileiro. Polticas desenvolvimentistas e predatrias dos recursos naturais, aliadas a ineficcia estatal na fiscalizao, permitiram a atuao de uma economia desenvolvida por atores, na sua maioria externos s comunidades, que no possuem qualquer tipo de compromisso pela manuteno e equilbrio daquele sistema. A diminuio do pescado na dcada de 80 evidencia um reflexo da insero de tcnicas de pesca insustentveis, que permitiram a massiva produo para o mercado, mas gerou a escassez de vrios peixes na regio. Dados da Superintendncia de Desenvolvimento da Pesca mostram que a captura do pirarucu no Estado do Amazonas diminuiu de 1,140t em 1979 para 364t em 1986 (OVIEDO, 2011 p. 7). Os conflitos advindos da pesca predatria afetam a sustentabilidade, e, mais ainda, os pequenos produtores e pescadores locais que enfrentam a concorrncia de pescadores externos. Essa realidade enfraquece a organizao local, as formas de manejo e os conhecimentos tradicionais, ameaando a sustentabilidade ecolgica, poltica, econmica da regio. A atuao do Estado em relao a essa problemtica, historicamente, tem se caracterizado por polticas contraditrias e predatrias dos recursos naturais. Diante da ausncia e ineficincia estatal no controle das intervenes da pesca predatria e do crescimento dos efeitos extremos do aquecimento global nas reas dos lagos, a prpria organizao e mobilizao comunitria produziu regulamentos informais, os chamados acordos de pesca, que representam formas de conviver e superar esses obstculos e adversidades. A mobilizao das comunidades nos anos 80, com apoio da Igreja Catlica e organizaes no governamentais, sintonizados com os movimentos dos povos das florestas (Chico Mendes) em busca da sustentabilidade e autonomia das comunidades, produziram acordos participativos sobre o manejo da pesca. Os acordos versam sobre o manejo e utilizao do pescado, realizados pela prpria comunidade, destinados a assegurar a sustentabilidade da atividade. Eles evitam a captura indiscriminada, auxiliam no

monitoramento de pesca, e, assim, controlam a pesca em benefcio da comunidade e com cuidado para a conservao dos estoques pesqueiros (OVIEDO, 2011).6 Ressalta-se a relevncia dos acordos de pesca no sentido de regulamentar e controlar a pesca predatria (principalmente da espcie pirarucu) e os conflitos entre os pescadores na regio. Segundo Oviedo (2011), de 1987 a 1996, pelo menos 35 acordos de pesca informais foram registrados entre 72 comunidades de um nico usurio, a Z-20, Colnia de Pescadores de Santarm-PA.7 O que foi percebido, inicialmente, como uma ameaa autoridade governamental, diante dos resultados, pesquisas, melhoria de gesto e apoio de organizaes no governamentais, tornou-se uma poltica aceita pelo IBAMA (OVIEDO, 2011). A Portaria do IBAMA 29, de 31.12.2002, afirma e permite a ratificao dos acordos de pesca inserindo essa prtica na normatividade estatal, e representa, portanto, uma vitria da normatividade comunitria que foi albergada pelas polticas ambientais, conforme seu texto:
[...] Considerando a necessidade de manter a credibilidade do processo de gesto participativa, ora em desenvolvimento, de fundamental importncia a definio de critrios claros que permitam regulamentar esses Acordos de Pesca como um instrumento complementar de ordenamento pesqueiro e como forma de prevenir danos ambientais e sociais; [...] (IBAMA, 2002).

O reconhecimento pelo IBAMA no livrou, no entanto, os acordos de serem considerados uma medida secundria, no consolidada pelas polticas pblicas oficiais. Percebe-se, ainda, que a fiscalizao e a interveno estatal, na prtica, atuam muitas vezes na defesa das atividades mercadolgicas na regio (OVIEDO, 2011). A fala dos ribeirinhos, sujeitos que hoje participam ativamente dos acordos, registra um longo percurso das comunidades, formada principalmente por migrantes cearenses e indgenas assolados por polticas insustentveis, opressoras e desvinculadas de suas culturas e conhecimentos tradicionais. A clara percepo das mudanas climticas, a preocupao com aes para adaptao, a sensibilidade ecolgica e os laos da organizao comunitria podem ser observadas no vdeo Testemunhas do Clima (WWF, 2011), que transmite a essncia dos acordos de pesca e seu processo participativo.8
6

Os acordos comunitrios de pesca devem representar os interesses coletivos dos pescadores que utilizam o lago ou rea de pesca, incluindo pescadores comerciais, de subsistncia e ribeirinhos. O acordo de pesca define uma estrutura organizativa para a gesto da pesca, cria grupos de manejo, compostos por pescadores e representantes da comunidade, que so os responsveis pela elaborao e monitoramento do acordo. As disposies dos acordos determinam as solues encontradas pelas comunidades, nos espaos das Assembleias Intercomunitrias, para os problemas relativos pesca na regio, como por exemplo, a diminuio da quantidade de peixes a cada ano, a dificuldade em encontrar as espcies mais procuradas, etc. (OVIEDO; BURSZTYN, 2003, p. 15). Frequentemente, as solues so encontradas na diviso em zonas definidas com base no tipo de uso permitido (pesca de subsistncia, pesca comercial e reas proibidas para a pesca). Em outros casos, tipos especficos de artes de pesca, como malhadeira, so proibidas permanentemente ou sazonalmente. Outra medida normalmente utilizada nos acordos diz respeito capacidade de armazenamento de peixe e pode envolver restries ao uso de gelo ou limitaes no tamanho das caixas de isopor ( OVIEDO; BURSZTYN, 2003, p. 13, grifo nosso). Segundo Oviedo e Bursztyn (2003, p. 15), nessa regio , nove acordos de pesca esto em vigncia. A regio possui intensa atividade de pesca comercial e os acordos envolvem 139 comunidades locais com cerca de 35 mil habitantes. Um exemplo a comunidade da Ilha de So Miguel, que mantm um sistema de lagos h mais de dez anos em que a pesca comercial e alguns petrechos so proibidos. Estudos indicam que a produtividade dos lagos manejados da Ilha de So Miguel 4,7 vezes maior do que outros lagos da regio onde no feito o manejo da pesca (CROSSA, 2002). Na regio de Santarm, os lagos controlados pelos acordos de pesca apresentam uma produtividade 60% maior do que nos lagos onde no so adotadas prticas de manejo,(ALMEIDA; LORENZEN; MCGRATH, 2002). Uma fala representativa da relao das comunidades com as mudanas climticas: As nossas lavouras no t

A resistncia comunitria na construo desses acordos no representou apenas uma resposta s mudanas ecolgicas (queda na produtividade dos lagos, desmatamento), mas tambm uma reivindicao por direitos de acesso aos recursos comuns, como sintetizam os pesquisadores do Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia (UnB) que aprofundam o estudo sobre os acordos de pesca. (OVIEDO; BURSZTYN, 2003, p. 17). Esses instrumentos desenvolvem instituies locais, pois promovem o manejo comunitrio como tcnica fundamental manuteno da sustentabilidade na explorao da atividade pesqueira (OVIEDO; BURSZTYN, 2003, p. 16).

4.1

A dimenso pluralista e participativa dos acordos de pesca: a teoria do pluralismo jurdico comunitrio-participativo e sua funo emancipatria

O conceito de pluralismo jurdico comunitrio-participativo remete-nos a normatividades produzidas fora da esfera estatal ou institucional, que refletem as relaes sociopolticas inseridas no mbito comunitrio por coletividades que necessariamente enfrentam em seus cotidianos situaes precrias, de violaes de direitos fundamentais. Segundo Antonio Carlos Wolkmer (2001, p. 176), a natureza fluida e mutvel, pautada pela diversidade do pluralismo enquanto sistema, mostra-se capaz de distingui-lo enquanto oposto ao monismo homogneo e unificador. O pluralismo, assim, admite
a diversidade de seres no mundo, realidades dspares, elementos ou fenmenos desiguais e corpos sociais semiautnomos irredutveis entre si. O sistema pluralista provoca a difuso, cria uma normalidade estruturada na proliferao das diferenas, dos dissensos, dos confrontos.

A gnese da teoria do pluralismo jurdico comunitrio encontra-se na prpria concepo do fenmeno jurdico, tendo em vista que se ope dogmtica tradicional, que representa o conhecimento jurdico como estanque, isolado e fechado em si mesmo. Ao contrrio, tal corrente jurdico-filosfica afirma a necessidade de o Direito refletir sobre os conflitos sociais, econmicos e ambientais que perpassam a realidade, especialmente a dos pases da Amrica Latina, como o Brasil. A anlise do fenmeno que se conceituou como injustia climtica reflete tal realidade. As populaes que menos contribuem para o aumento no nvel de consumo da comunidade global so as que mais sofrem os efeitos e as consequncias do fenmeno do efeito estufa e do aquecimento global. Os efeitos climticos extremos afetam mais gravemente os grupos menos favorecidos economicamente, e este um dado concreto capaz de demonstrar que os avanos econmicos da modernidade continuam se dando custa de srias injustias sociais e graves violaes de direitos humanos fundamentais. Verificam-se nos acordos de pesca diversos elementos que os caracterizam como uma prtica pluralista do direito, de vis democrtico, sustentvel e comunitrio, que emerge na ausncia do Estado. Segundo os pesquisadores Oviedo e Burzstyn (2003, p. 4-5), o alcance do exerccio da autoridade estatal no que tange ao modo de vida, s relaes que se estabelecem no interior das comunidades, mnimo e muitas vezes inexistente. Destaca-se que o paradigma pluralista no pretende minimizar o direito estatal, mas compreend-lo, em seus limites e possibilidades, enquanto um dos instrumentos necessrios construo da emancipao social. Com a mesma cautela, deve-se observar as prticas normativas no oficiais, que tambm podem refletir experincias extremamente autoritrias e nada progressistas. A anlise encontra-se voltada, no entanto, quelas prticas que possuem carter
dando mais no tempo certo. A gente espera plantar no ms de setembro que o ms da planta, e s vezes voc planta a o vero chega. [...] Mas agora s vezes a gente planta no ms que antigamente era plantado e no d, porque s vezes bate a chuva muito forte, ou o vero muito forte (WWF, 2011).

solidrio e participativo, capazes de agregar valores e contribuies concretas na elaborao de um novo paradigma jurdico. Tal paradigma projeta-se, por ser comprometido com a alteridade, como instrumento contra-hegemnico, pois
[...] mobiliza concretamente a relao mais direta entre novos sujeitos sociais e poder institucional, favorecendo a radicalizao de um processo comunitrio participativo, definindo mecanismos plurais de exerccio democrtico e viabilizando cenrios de reconhecimento e afirmao dos direitos humanos. (WOLKMER, 2001, p. 41).

Os direitos coletivos so concretizados mediante processos participativos, e, sendo assim, a construo da vontade coletiva [...] no se d sem o devido processo, porm, no no seio do Estado autocrtico e sim no seio e com os instrumentos da coletividade, no pblico da Sociedade (PILATI, 2011, p. 127). A admisso do pluralismo jurdico comunitrioparticipativo no campo prtico exige a sistematizao de um procedimento que incorpore novas formas de participao e disponha acerca dos elementos do sistema jurdico necessrios implementao da propriedade coletiva.

4.2

A dimenso pluralista e participativa dos acordos de pesca: o processo de implementao

O modelo de gesto participativa dos lagos produz relaes normativas autnomas, forjadas a partir dos mecanismos de organizao de cada comunidade. Segundo a Cartilha Acordos de Pesca: A comunidade quem faz, elaborada mediante uma parceria entre o WWF-Brasil e o PrVrzea/IBAMA9 (2003), os passos para a elaborao dos acordos correspondem a processos participativos que envolvem todos os sujeitos da comunidade e garantem a autonomia e independncia de sua auto-organizao. A publicao tambm visa difundir entre os pescadores os resultados das prticas de manejo comunitrio da pesca para a manuteno dos recursos pesqueiros e, consequentemente, para a sustentabilidade das comunidades em equilbrio com o meio ambiente. No processo de implementao dos acordos de pesca (OVIEDO; CROSSA, 2011, p. 12), indicam-se como elementos fundamentais a mobilizao comunitria e o conhecimento pela populao local da legislao pesqueira, que, para tal, deve contar com o apoio de agentes dos rgos ambientais. Para a reunio comunitria, destaca-se a importncia de um convite amplo a todas as lideranas e as instituies que atuem na comunidade e se relacionem de alguma forma com a atividade pesqueira. Nesse sentido, o levantamento das regras de manejo feito com todos os interessados daquela comunidade, mediante a discusso de todas as diferentes propostas e ideias de soluo. A segunda etapa consiste na realizao de uma Assembleia Intercomunitria, da qual participam todos os representantes das comunidades envolvidas no acordo e os grupos interessados, como sindicatos, colnias de pescadores, representantes do IBAMA etc. As propostas levadas pelos representantes comunitrios so discutidas e aprovadas nesses espaos at que se chegue a um consenso sobre as regras do manejo (OVIEDO; CROSSA, 2011, p. 15). O processo de institucionalizao realizado pela Gerncia Executiva do IBAMA no estado, que analisa os documentos enviados pelas comunidades e elabora um parecer tcnico, encaminhando uma minuta de Portaria sede do rgo em Braslia para a avaliao tcnica e jurdica e demais providncias. Devidamente assinada pelo presidente do IBAMA, a Portaria segue para publicao no Dirio Oficial da Unio.10
9

A publicao tem o objetivo de divulgar a importncia do manejo comunitrio e dos acordos de pesca como estratgias para a manuteno dos estoques pesqueiros na Amaznia. Foi idealizada, e publicada em julho de 2003, como um instrumento para potencializar a formao e expanso dos acordos, esclarecendo a comunidade sobre a sua constituio e relevncia. 10 A IN 29, de 31.12.2002, define os critrios que permitem a institucionalizao dos acordos de pesca como

Com a Portaria em mos, cabe comunidade a divulgao da norma e o monitoramento dos acordos, que deve ser realizado a partir da realidade dos prprios moradores e com o apoio do IBAMA, de ONGs parceiras ou organizaes estaduais de meio ambiente. Mediante essa ao, a comunidade registra o nmero de infraes realizadas, a produtividade, o nmero de infratores reincidentes, entre outros elementos. Os acordos so avaliados uma vez por ano, com base nas informaes do monitoramento. A fiscalizao feita pelo IBAMA e por agentes ambientais voluntrios, pessoas da comunidade treinadas pelo IBAMA para o trabalho. Esta prtica encontra-se descrita pela comunidade no vdeo Testemunhas do clima Pirarucu, produzido pela ONG WWF (2011), em que se identifica a construo coletiva das solues, a limpeza dos lagos, a escolha dos locais para manejo e a fiscalizao comunitria, bem como as dificuldades de implementao no Municpio de Manuel Urbano, no Acre. Os pescadores relatam que:
Os agentes ambientais tem que trabalhar em grupo, ns somos voluntrios. Recebemos denncias que tem algum crime ambiental [...] agente chama a pessoa para uma conversa educativa, esse o trabalho que a gente tem que fazer. Se a gente organiza uma equipe de um trabalho bonito claro que todo mundo em volta vo crescer. [...] Dizem que o dia de amanh no pertence a ns, mas pertence sim... [...] se voc no cuidar agora depois tarde (WWF, 2011, online).

Todos os passos para a implementao e posterior institucionalizao dos acordos de pesca demonstram a prioridade de construo de um entendimento comunitrio e democrtico para a delimitao da forma de utilizao de um bem coletivo, qual seja, a utilizao dos recursos naturais, dos lagos e da prpria pesca. O processo participativo define o contedo da legislao a ser aprovada, o que reflete a dinmica da funo social da propriedade coletiva, a qual no existe sem o devido processo, [...] porm, no no seio do Estado autocrtico e sim no seio e com os instrumentos da coletividade, no pblico da Sociedade. No que o Estado seja alijado do processo, pois o processo participativo inclusivo e seu resultado envolve os trs sujeitos (PILATI, 2011, p. 127). As regras estabelecidas pela comunidade em espaos auto-organizativos definem o contedo das leis, mas sua homologao d-se tambm a partir da atuao dos rgos ambientais, o que demonstra a no excluso do Estado, mas, ao contrrio, a importncia de sua participao no processo de institucionalizao e apoio. Segundo Oviedo e Bursztyn (2003, p. 13), as regras usualmente so definidas em reunies regionais, das quais, na grande maioria das vezes o Estado no participa, sendo o processo de discusso e organizao todo aplicado pela comunidade:
Em alguns casos, instituies locais, como as Colnias de Pescadores e os Conselhos Regionais de Pesca, tm tido um papel ativo, dando apoio a essas iniciativas comunitrias de manejo. Em outros casos, em que as Colnias so dominadas pelos pescadores comerciais itinerantes, elas tendem a se opor a essas iniciativas, uma vez que entendem essas medidas como uma ameaa a seus interesses.

O processo coletivo, que em essncia deve ser participativo para garantir o cumprimento da funo social da propriedade e a tutela de um bem coletivo, como o ambiente, [...] volta-se ao exerccio de direito coletivo, procurando soluo de consenso; inclusivo e construtivo. [...] no processo prprio existe sujeito coletivo, que a Sociedade
instrumento complementar de ordenamento pesqueiro e como forma de prevenir danos ambientais e sociais (IBAMA, 2002, online). Um dos marcos para a formulao dessa Instruo deu-se em 1997, com a edio de um documento do rgo em que se consideravam os acordos de pesca com potencial para ser institucionalizados e se definiam critrios para a sua integrao estrutura regulatria j existente. Pode-se citar algumas Portarias do Ibama que j reconhecem os acordos em algumas regies amaznicas antes mesmo da edio da Instruo, como as Portarias 11/2002 e 12/2002, que regulamentam acordos de uso dos sistemas dos lagos Jacar e Curur, no Municpio de Manacapur (OVIEDO; BURSZTYN, 2003, p. 15).

cidados e autoridades (PILATI, 2011, p. 143). O reconhecimento dessa esfera participativa gera uma transformao no processo, tendo em vista que a democratizao passa ser requisito essencial para sua consecuo. A dimenso econmica passa a ser analisada sob o vis do coletivo, em que se busca no a imposio da autoridade jurdica, mas uma deciso construda pelas partes do conflito. Nesse novo modelo, ocorre uma modificao no papel da prpria Justia na esfera participativa, tendo em vista que os institutos jurdicos passam a ser exercidos de forma a melhor repartir os riscos e danos sociais, privilegiando a proteo da coletividade e do meio ambiente, na perspectiva de se desestimular as atividades que contrariem o interesse social (PILATI, 2011, p. 163-164). Os acordos de pesca refletem a noo de propriedade coletiva aqui comentada, pois se baseiam na dimenso pluralista e participativa para garantir a sustentabilidade. Essa relao mostra-se extremamente interessante para a construo de polticas pblicas participativas e sustentveis, que sejam efetivamente capazes de implementar uma nova forma de atuao estatal, a partir de um modelo de gesto de recursos pesqueiros que mostra resultados positivos, principalmente no que concerne sustentabilidade, ao aumento dos estoques de pesca e ao nvel de organizao comunitria.

Resultados e desafios

Inmeros desafios se opem continuidade e ao fortalecimento da sustentabilidade das comunidades que praticam o pluralismo e a apropriao coletiva do pescado, principalmente no que tange a sua afirmao como uma poltica pblica, capaz de alcanar resultados no s econmicos, mas sociais, ecolgicos e polticos. Com o auxlio de projetos entre ONGs e governo federal, as prticas dos acordos de pesca ganharam repercusso e, com isso, fortaleceram-se como uma poltica capaz de garantir o desenvolvimento sustentvel dessas comunidades. A legitimidade e produtividade dos acordos de pesca so suficientes para consolid-los como uma prtica relevante e emancipatria, tendo em vista que 75% das pessoas envolvidas nos acordos em Santarm os reconhece. O manejo sustentvel proporcionado pelos acordos de pesca responsvel pelo aumento da qualidade de vida dessas comunidades, pois, na Reserva de Desenvolvimento Sustentvel de Mamirau, Municpio de Tef, Amazonas, a produo de pirarucu em toneladas de manta passou de 3t em 1999 para 18,2t em 2002. Os pescadores organizados decidem junto com o IBAMA a cota de pesca para cada pescador e o preo de venda aumentou de R$ 3,85 para R$ 7, 24 o quilo. A renda familiar de R$ 402,00 em 1999 passou para R$ 1.385,00 em 2002 (OVIEDO; BURZSTYN, 2003, p. 15). Estudos do Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia demonstraram que a implantao de acordos de pesca contribui para um aumento de 40 a 60% na produtividade da pesca, assim conservando os recursos pesqueiros e aumentando a renda (ALMEIDA; LORENZEN; MCGRATH, 2002). O modelo tambm demonstra reprodutibilidade, pois so contabilizadas mais de 214 comunidades e 38.412 pessoas em 3 municpios no baixo Amazonas (Santarm, Juruti e Monte Alegre) envolvidos nos sistemas municipais de acordos atualmente. O sistema de gesto est sendo ampliado para integrar o manejo de gado nos campos naturais, a regularizao fundiria (individual e coletiva), o manejo florestal e o manejo de outras espcies como os jacars, quelnios e a capivara (ALMEIDA; LORENZEN; MCGRATH, 2002). A Instruo Normativa IBAMA 29/2003 reconhece a juridicidade comunitria e a incorpora como medida de poltica ambiental, mas sua plena eficcia est longe de ser comemorada, pois a burocracia e a morosidade no processo de aprovao desestimulam a organizao comunitria e enfraquecem as fases de avaliao e monitoramento, fundamentais para a coeso e a eficcia dos acordos. A demanda em relao ao Estado compreende os

investimentos financeiros, a fiscalizao, a institucionalizao e aprovao dos acordos. Os custos individuais para os agentes ambientais exercerem atividades de fiscalizao e monitoramento so muito altos, o que demanda uma ateno especial do rgo ambiental. Sem remunerao ou qualquer tipo de incentivo a atuao desses agentes extremamente prejudicada. Alguns esto enfrentando at processos judiciais movidos por infratores. O apoio do Estado mostra-se fundamental tambm para o monitoramento da interferncia do mercado, de maneira que os interesses privados no contribuam para o enfraquecimento dos acordos (OVIEDO; BURSZTYN, 2003, p. 18). O IBAMA ainda no instituiu mecanismos regulatrios suficientes para fortalecer as funes de tais acordos, o que resulta na sua fragilidade e na consequente explorao desenfreada por comerciantes externos comunidade e ao trabalho de manejo. Os conflitos de competncia da legislao brasileira abrigam outro bice, pois a recente criao do Ministrio da Pesca e Aquicultura, ao invs de tornar-se um reforo a essas iniciativas, representou mais um entrave burocrtico. Outros estoques de pesca e comunidades pesqueiras so afetados por polticas insustentveis, como comenta Veiga (2009, p. 156), terico da sustentabilidade no Brasil:
[...] deprimente saber que a Secretaria da Pesca (SEAP) criada por Lula no incio de sua primeira gesto andou incentivando prticas predatrias em vez de impulsionar a afirmao e concentrao dos agentes mais propensos ao comportamento responsvel. [...] Em vez de contribuir para a explorao predatria de recursos marinhos de alto valor comercial, como so os remanescentes dos estoques de lagosta, caberia ao governo a cooperao entre diferentes segmentos dessa flcida cadeia produtiva na direo da gesto compartilhada. Mas isso supe sria mudana de valores no ordenamento da pesca, o que no pode ocorrer se prticas predatrias recebem financiamento (ainda mais subsdio).

Diante desse quadro, mostra-se urgente uma mudana de valores e a internalizao do princpio da sustentabilidade em sua complexidade em todas as dimenses da atuao estatal, em especial no setor da fiscalizao-regulao pelos rgos ambientais. Esta mudana envolve uma orientao para a sustentabilidade poltica, ecolgica, social e econmica, nas polticas pblicas no Brasil.

5.1 Os desafios jurdicos do manejo comunitrio dos recursos pesqueiros e da afirmao de uma poltica sustentvel
Verifica-se que o processo participativo perfaz um caminho de legitimao e verdadeiro exerccio da participao e colaborao cidad, previsto no art. 1. da CF/1988. Representa, assim, um exemplo de processo coletivo, conforme salienta Pilati (2011), com vantagens significativas em face das polticas pblicas tradicionais anteriormente aplicadas. A delimitao dos grupos usurios dos lagos seria a afirmao e legitimao do regime de propriedade coletiva e uso sustentvel do pescado, pois uma das ameaas ao sucesso dos acordos so os chamados free riders, que competem pelo pescado e no participam dos acordos, conforme Oviedo (2011b, p.12), esse um comportamento que
[...] pode transitar entre os pescadores, numa determinada situao ou contexto, um grupo, que representa cerca de 25% dos pescadores, [...] caracterizado pela no obedincia s normas do acordo e adoo de um comportamento individual. Numa outra situao, outros pescadores de fora da comunidade podem adotar o comportamento.

Existe um impasse jurdico e poltico para a limitao da pesca nos lagos objetos do manejo.11 Os lagos so bens da Unio, de acordo com o art. 20, III, da CF/1988 e, nessa
11

Note-se, ainda, a existncia de um Relatrio do IBAMA, de 1997, sobre os desafios da administrao participativa. Neste documento, o rgo manifesta a legitimidade dos acordos, mas discorre sobre a impossibilidade jurdica de eles delimitarem os grupos responsveis pela utilizao dos recursos naturais daquela

perspectiva, segundo uma interpretao inicial, no podem existir acordos de pesca que restrinjam o acesso navegao e ao uso de qualquer pessoa nestas reas. A Lei de Recursos Hdricos (Lei 9.433/1997), no entanto, admite restries de uso baseando-se na gesto participativa e no fortalecimento da autonomia das comunidades para a gesto sustentvel. A referida lei prev no seu art. 7., X, que os Planos de Recursos Hdricos faam propostas para a criao de reas sujeitas restrio de uso, com vistas proteo dos recursos hdricos. Sendo, portanto, factvel por outorga baseada em Plano de Recursos Hdricos, a definio como uso prioritrio dos lagos para o manejo e pesca sustentvel outorgado a determinada associao, com fito de manter a sustentabilidade da pesca e organizao comunitria participativa. A falta de delimitao sobre os grupos de usurios autorizados a explorar os recursos, combinada ausncia de fiscalizao, fragiliza a eficcia dos acordos. De forma geral, os acordos de pesca determinam quando se pesca, mas no tem regulamentado sobre quem pode pescar nas reas dos lagos. Sobre esta limitao imposta pelos rgos federais como um veto, Oviedo (2011b, p.15) comenta que, apesar de respaldada legalmente, ela mina dois princpios bsicos da teoria da ao coletiva
em primeiro lugar, a clara definio do grupo de usurios; em segundo, o direito dos usurios ao resultado de seu prprio trabalho, sem a competio dos free riders. Da forma como se encontra agora, qualquer um pode pescar nos lagos manejados e pode ter acesso aos recursos que foram melhorados, mas os pescadores externos no dividem as obrigaes e os custos da manuteno do sistema.

Verifica-se uma situao de impasse entre a normatividade informal e a interpretao tradicional e monista do direito. Nessa perspectiva, a teoria do pluralismo jurdico comunitrio-participativo consolida a produo e aplicao da juridicidade popular como um instrumento de efetivao da gesto participativa dos recursos pesqueiros, capaz de contribuir efetivamente para a melhoria da qualidade de vida das comunidades que aplicam os acordos de pesca. O pluralismo jurdico funda-se no exerccio democrtico, viabilizando um cenrio de reconhecimento dos direitos humanos fundamentais e da liberdade de ao coletiva (WOLKMER; VERAS NETO; LIXA, 2010, p. 41). Somando-se a essa interpretao, a teoria da propriedade coletiva, baseada na dimenso pluralista e participativa dos acordos de pesca, pode vir a conquistar ainda mais avanos para a superao de tal impasse, produzindo polticas pblicas comprometidas com o desenvolvimento sustentvel local. Pode ainda ser aplicada no que concerne delimitao dos grupos autorizados a explorar os recursos e o reconhecimento da propriedade coletiva dos recursos pesqueiros queles que os manejam e conservam. Apesar das afirmaes de veto dos rgos federais definio de grupos especficos autorizados a utilizar os lagos para fins de pesca,12 possvel interpretar da recente legislao
rea: Esses acordos, geralmente, restringem o acesso a certos corpos dgua (lagos, igaraps, igaps, setores de rios etc.) para certos grupos de usurios, para certos apetrechos, para certas pocas do ano, para certos mtodos de pesca etc. Desta forma, os acordos frequentemente conflitam com a legislao em vigor, uma vez que se consideram todos os corpos dgua ligados a um sistema fluvial principal como guas pblicas e, portanto, abertas para qualquer pescador devidamente registrado e autorizado. Embora esses acordos, em muitos casos possam ser legtimos, no so legais. Por outro lado, existe um nmero considerado de acordos que no excluem ningum, mas apenas definem obrigaes para os que concordam. A falta de clareza sobre os critrios para legalizao de acordos, tem dificultado sobremaneira a sua implementao. (BRASIL. IBAMA, 1997). 12 Sobre este assunto, Oviedo e Bursztyn (2003, p. 19) observam que: Existem alguns casos fora do contexto das reservas extrativistas onde o acesso limitado a um grupo de usurios com o aval do Estado. No lago Tucuru (PA) e na lagoa dos Patos (RS), o nmero de pescadores comerciais regulado. A pesca industrial no esturio Paraense tambm tem o nmero de barcos limitado. No Estado do Amazonas, a Superintendncia do IBAMA tem publicado Portarias Normativas que restringem a pesca em determinados lagos aos membros da

sobre Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel da Aquicultura e da Pesca, estabelecida pela Lei 11.959, de 29.06.2009, diversos objetivos e instrumentos que convergem para o entendimento da pesca como atividade comunitria e fortalecedora de laos comunitrios e sustentveis, embasados em participao e manejo sustentvel. Essa leitura permite uma interpretao da norma no sentido de construir limitaes pesca nos lagos manejados comunitariamente e de reconhecer a diversidade de concepes de propriedade que superem o pblico e privado e fortaleam a propriedade coletiva especial (PILATI, 2011). A sustentabilidade, objetivo da Poltica, tem como primeiro instrumento elencado no art. 3. a definio de regimes de acesso, ou seja, vai ao encontro de se definir um grupo que, por seu trabalho, manejo, conhecimentos e vnculo ecolgico, econmico e cultural com os lagos, seria beneficirio e responsvel pelos recursos. A impossibilidade de restrio sobre quem pode pescar nas reas protegidas ofende, assim, os princpios e instrumentos de sustentabilidade previstos na prpria Lei 11.959/2009. O 1. do art. 3., que trata dos diversos instrumentos de sustentabilidade, enfatiza, ainda, a prioridade da lei no sentido de estabelecer uma poltica que afirme a proteo dos pescadores artesanais, de subsistncia e da aquicultura familiar, visando garantir sua permanncia e continuidade. Ou seja, sem a garantia de exclusividade da pesca sob as normas e limites da comunidade que mantm o esforo de manejo, monitoramento e fiscalizao, o que ocorre um enorme desestmulo ao manejo sustentvel, expresso dos resultados efetivos empreendidos pela comunidade. Para Oviedo (2011, p. 27) essa situao propicia a falncia de todo o esforo do manejo, pois os que investem na atividade competem em igualdade com todos os outros usurios para obter uma parte dos benefcios gerados por seus prprios esforos13 (traduo nossa). O Estado do Acre inovou ao considerar o manejo comunitrio da pesca um servio ambiental, de acordo com a Lei 2.308, de 22.10.2010. A legislao estadual estabelece que o planejamento, a implementao, o monitoramento e a criao de normas que objetivem a proteo do meio ambiente e da pesca correspondem a aes de controle da poluio e reduo de gases do efeito estufa por desmatamento e degradao florestal.14 A atividade pesqueira realizada pelas comunidades vai alm de uma explorao econmica, abrange uma afirmao cultural, poltica e mostra-se orientada por valores da sustentabilidade. Reflete-se, portanto, como uma ao voltada ao bem-estar da coletividade e das geraes futuras. A disseminao dos acordos insere a sustentabilidade no cotidiano e na cultura das comunidades, contribuindo diretamente para a adaptao e controle dos efeitos extremos das mudanas climticas, alm de fortalecer uma percepo positiva dos impactos econmicos deste princpio.

comunidade local. Esta medida est apoiada num parecer jurdico do Ministrio Pblico. No original: Thus, those who invest in managing lakes compete with all other users to obtain a share of whatever benefits their efforts generate. From a theoretical perspective, this uncertainty alone is enough to ensure the failure of the entire management effort (OVIEDO, 2011, p. 27). 14 O art. 3. da referida Lei, em seu inc. II assim define os servios ambientais: II servios ambientais ou ecossistmicos: funes e processos ecolgicos relevantes gerados pelos ecossistemas, em termos de manuteno, recuperao ou melhoramento das condies ambientais, em benefcio do bem-estar de todas as sociedades humanas, nas seguintes modalidades: a) servios de proviso: os que fornecem diretamente bens ou produtos ambientais utilizados pelo ser humano para consumo ou comercializao; [...] c) servios de regulao: os que promovem o sequestro de carbono, a purificao do ar, a moderao de eventos climticos extremos, a manuteno do equilbrio do ciclo hidrolgico, a minimizao das enchentes e das secas e o controle dos processos crticos de eroso e de deslizamentos de encostas , entre outros que concorram para a manuteno da estabilidade dos processos ecossistmicos; [...] (grifo nosso).
13

Concluso
A luta pela sobrevivncia e a capacidade de organizao e adaptao s mudanas climticas das comunidades pesqueiras dos lagos amaznicos representam a expresso do pensamento ecolgico brasileiro, seja por suas razes socioambientais, seja por seu compromisso com a sustentabilidade e emancipao. Essas duas caractersticas, em um contexto de histrica ausncia de polticas pblicas sustentveis na regio, revelam-se em todo o processo de construo dos acordos de pesca. Os acordos nascem da prpria organizao comunitria como expresso de resistncia a fatores como: as intempries do clima, as atividades exploratrias irresponsveis, a completa ineficcia do Estado em exercer seu papel de controle e a defesa dos ecossistemas locais, bem como das populaes que dependem de seu equilbrio, e ainda, as polticas de desenvolvimento da Amaznia ineficazes e deslocadas dos princpios de sustentabilidade e desenvolvimento comunitrio. A noo de propriedade coletiva do recurso pesqueiro aplica-se aos acordos de pesca e relaciona-se a um sistema de propriedade especial, no orientada pelos valores dominiais tradicionais de propriedade individual ou pblica. A utilizao coletiva ambientalmente sustentvel do pescado, regulada por regras sociais e jurdicas participativas, representa, na prtica, a aplicao de elementos da propriedade coletiva, tendo em vista que institui um processo participativo para a tutela do meio ambiente. O Estado brasileiro, no que se refere efetivao das polticas ambientais sustentveis, ou mesmo na interpretao jurdica relativa s formas de apropriao dos recursos comuns, ainda no incorporou os avanos trazidos com a construo normativa popular. A importncia da participao comunitria na implementao do manejo sustentvel no foi completamente considerada pelo Poder Pblico. Na tutela dos bens coletivos, infelizmente, ainda predominam os institutos modernos de origem liberal e a forma de compreenso atrelada a interesses anteriores ao que a Constituio de 1988 definiu como prioritrios para o Estado Democrtico de Direito brasileiro. A sustentabilidade ainda no se mostra incorporada nas polticas hegemnicas de incentivo e financiamento, o que impe uma urgente reformulao, frente aos desafios das mudanas climticas e do paradigma de uma justia ambiental. O fortalecimento dos acordos e o envolvimento de um nmero maior de comunidades nas prticas do manejo comunitrio da pesca, somados a uma abertura dos rgos ambientais frente s formas de pluralismo jurdico comunitrio, podem representar essa mudana, orientando a atuao estatal para um caminho de superao das barreiras jurdico-institucionais. As relaes jurdico-polticas criadas a partir do manejo ambiental comunitrio, por meio dos acordos de pesca, representam, assim, um exemplo de direito comunitrio-participativo e implementam a noo de propriedade coletiva aqui comentada. Expressam-se como fontes para a construo de polticas pblicas participativas e sustentveis efetivamente capazes de consolidar uma forma de atuao estatal comprometida com os interesses coletivos e com a proteo do meio ambiente. Visam, assim, a efetivao do Estado de Direito Ambiental, sustentvel poltica e ambientalmente, verdadeiramente comunitrio, democrtico e cidado.

Referncias
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