F

L AT I N OA M R I CA
volumen 10 nmero 1 enero-marzo de 2010

Estados Unidos y Latinoamrica

William D. Rogers

clsicos

Estados Unidos y Latinoamrica

William D. Rogers
I

Mientras reexionaba acerca de las ironas de su primer mandato, a Ronald Reagan debi parecerle curioso que hubieran surgido tantas dicultades en lo que l consideraba el patio frontal de Estados Unidos. En comparacin, los aos setenta debieron parecer casi idlicos, al menos en la supercie: Mxico, Brasil y Venezuela haban crecido y prosperado, el problema del canal de Panam se haba resuelto, pero entonces explot una doble crisis los conictos en Centroamrica y la bancarrota en casi todo el continente, justo cuando comenzaba el mandato de Reagan.
II

De estos dos problemas, Centroamrica pareca ser el dolor de cabeza ms grande a principios de 1984. El problema de la deuda era, para la mayora de los estadounidenses, un ejercicio tcnico amenazador, pero apenas comprendido. Centroamrica era una cosa muy diferente. Con la campaa

para las elecciones presidenciales a punto de llegar a su momento lgido, haba muy poco que destacar de los primeros 3 aos del gobierno de Reagan. En El Salvador, la guerra se encontraba en punto muerto. Los sandinistas estaban consolidando su control sobre Nicaragua. La economa de la tradicionalmente democrtica Costa Rica y de la recin inaugurada democracia de Honduras estaba en ruinas. Guatemala haba experimentado uno de los perodos ms represivos de su historia. El gobierno de Reagan era vulnerable al ataque de los demcratas porque no haba logrado resolver el problema centroamericano en sus primeros 3 aos. El Presidente decidi pedir consejo a una comisin nacional bipartidista, presidida por Henry A. Kissinger. Su informe, presentado el 10 de enero de 1984, conclua que Centroamrica era, en efecto, importante para Estados Unidos, pero que las circunstancias de esa regin eran amenazadoras: una grave crisis econmica y una guerra y amenaza de guerra en casi to-

William D. Rogers , Secretario Adjunto de Estado para Asuntos Interamericanos y Subsecretario para Asuntos Econmicos durante el gobierno de Ford, es socio del bufete de abogados Arnold & Porter.

[ 2 ]

material original de fore ign affairs Volumen 63 Nmero 3. 1984

Estados Unidos y Latinoamrica das partes. El hemisferio se enfrenta a desafos econmicos y polticos. Aunque este doble desafo es comn a toda Latinoamrica, en este momento es ms agudo en Centroamrica. El informe identificaba a Nicaragua y a El Salvador como los puntos de ignicin obvios. La comisin fue ms all de la poltica del gobierno para urgir a un esfuerzo de negociacin que llevara a Nicaragua a un acuerdo regional basado en el convenio de veintin puntos de septiembre de 1983 entre los pases del Grupo Contadora: Colombia, Mxico, Panam y Venezuela. En cuanto a El Salvador, la comisin destac la necesidad de incorporar a los insurgentes a la vida poltica del pas, pero se neg a compartir el poder y urgi al Presidente a restablecer el vnculo entre el avance en el tema de los derechos humanos y la ayuda que Estados Unidos ofreca a dicho pas (aunque el presidente de la comisin y varios de sus miembros advirtieron que poner condiciones tan estrictas para la ayuda poda poner en riesgo la supervivencia del gobierno). La aportacin ms importante de la comisin fue que elev el debate interno acerca de la poltica centroamericana por encima de lo inmediato y lo tctico, para pasar a lo estratgico y lo conceptual. Con ese fin, declar dos cosas poco convencionales. Primero, subray que el progreso era un tejido uniforme, que no poda haber seguridad sin crecimiento y, por ende, que no haba soluciones militares simples y unidimensionales. Un esfuerzo coordinado en todos los frentes econmico, poltico y social, adems del militar era esencial para tener xito en cualquiera de ellos. Segundo, la comisin defendi la posicin de que la participacin de Estados Unidos en Centroamrica deba pasar del plano bilateral al multilateral. El conflicto no era slo un asunto entre Estados Unidos y los centroamericanos. Involucraba los intereses de otros pases, en especial de los dos vecinos ms cercanos de la regin, Panam y Mxico. La comisin, por lo tanto, propuso la rpida inyeccin de ayuda de emergencia para estabilizar la situacin y un ambicioso programa de desarrollo de largo plazo con auspicios multilaterales. Dicho programa vinculara la modernizacin econmica, la legitimacin poltica y la reforma social con la asistencia externa adecuada para llevar los estndares de vida en Centroamrica al menos a los niveles de 1979 para finales de la dcada. La comisin calcul que esto significara un financiamiento externo de alrededor de 24 000 millones de dlares para 1990. De esa cantidad, Estados Unidos deba comprometerse con 8 000 millones de dlares en los siguientes 5 aos. Siguiendo el ejemplo de la Alianza para el Progreso, y parte del proceso de Contadora, la comisin propona que el esfuerzo fuera cooperativo, sujeto a supervisin de representantes de los Estados de la regin y de otros pases que estuvieran preparados para contribuir al desarrollo de Centroamrica. La comisin reconoca que dicha empresa representara un aumento considerable segn ciertas mediciones, prcticamente del doble del compromiso estadounidense con la regin. Sin embargo, concluy que, adems de ayuda militar adecuada, el esfuerzo de asistencia era un elemento esencial en lo que era sin duda la mejor esperanza, si no es que la nica, para atender el desafo a los intereses vitales de Estados Unidos en el hemisferio. El paquete de ayuda de la comisin fue aceptado por el presidente Reagan, quien lo llam el Plan Jackson en honor del fa-

foreign affairs latinoamrica

[ 3 ]

William D. Rogers llecido senador que haba propuesto por primera vez el enfoque bipartidista. El poder ejecutivo envi el paquete al Congreso con un efusivo respaldo, aunque ste no reflejaba el esfuerzo de la comisin por lograr que la diplomacia estadounidense fuera ms multilateral en la regin. El Congreso respondi autorizando 1 ao de ayuda econmica. Al final, el informe de la comisin tuvo poco efecto sobre la campaa poltica de 1984. El Presidente invocaba ocasionalmente el nombre de Kissinger para defender la poltica de su gobierno. Durante las elecciones primarias, Walter Mondale se acerc a la izquierda, prometiendo detener lo que l llamaba la guerra ilegal en Nicaragua. Sin embargo, despus de la convencin de San Francisco, el candidato demcrata cambi de direccin, y sorprendi a algunos seguidores con su llamado a la cuarentena si los sandinistas no mejoraban su comportamiento. Al final, se derrumb la esperanza que tenan los estrategas demcratas de que Centroamrica persuadira a los electores de que el presidente Reagan era imprudente en el manejo de los asuntos exteriores. La campaa de 1984 no hizo una aportacin real a la definicin de los problemas de Centroamrica o a la forma como el pas deba abordarlos.
III

Un asunto haba quedado claro al final del ao: los sandinistas eran un reto frontal a la poltica exterior del gobierno estadounidense. En 1984, la Unin Sovitica no se haba apuntado ningn xito en el resto del hemisferio, a pesar del distanciamiento entre Estados Unidos y sus amigos latinoamericanos durante la Guerra de las Malvinas 2 aos antes. Sus fracasados intentos de bloquear el despliegue de misiles estado-

unidenses en Europa, salir del embrollo de Afganistn o ganar terreno en el Medio Oriente contrastaban drsticamente con los prospectos ms interesantes, y menos riesgosos, que tena Mosc en Centroamrica. Nicaragua era un rincn del mundo en donde el marxismo-leninismo pareca ir viento en popa, consolidando su influencia, amenazando con el ejemplo y aumentando el poder militar para pasar a los pases vecinos. El hecho de que esto ocurriera tan cerca de casa slo haca que el contraste fuera ms irritante para los formuladores de polticas pblicas de Estados Unidos. En Nicaragua, la economa estaba en franco descenso, como incluso los sandinistas se vean forzados a admitir. Haba escasez de los productos ms indispensables. Sin embargo, el 14 de enero de 1984, para sorpresa de Washington, el rgimen anunci que se llevaran a cabo elecciones nacionales; se iniciaron charlas con la oposicin poltica sobre los trminos de su participacin. Sin embargo, las negociaciones se estancaron, a pesar de la tarda participacin desde Ro de Janeiro de la Internacional Socialista. La votacin avanz a principios de noviembre sin la Coordinadora, el ms moderado y supuestamente ms popular de los grupos de oposicin. El lder de la junta, Daniel Ortega, fue elegido Presidente, pero por menos de dos tercios de los votos (mientras que prcticamente una cuarta parte de la poblacin se abstuvo). No fue un muy buen anticipo de la promesa de pluralismo que hicieron los sandinistas a los nicaragenses. Los esfuerzos del gobierno por expulsar o alterar el rgimen tampoco generaron resultados muy decisivos en 1984. En comparacin con las sanciones aplicadas a Cuba y a Libia, por ejemplo, las presiones econmicas fueron ambivalentes no se
Nmero 1

[ 4 ]

foreign affairs latinoamrica Volumen 10

Estados Unidos y Latinoamrica brind asistencia, pero tampoco se recort el intercambio comercial y produjeron resultados lgicamente ambivalentes. El descontento popular aument, pero las autoridades de Managua respondieron con un antiamericanismo an ms estridente, culpando a Washington de todas sus dificultades. El esfuerzo militar era otro asunto; era entusiasta. Para algunos, pareca como si para 1984 la Agencia Central de Inteligencia (cia) se hubiese convertido en el instrumento preferido para aplicar las polticas del gobierno en Nicaragua. Y, sin importar lo que se dijera sobre el propsito del ejercicio, su ejecucin pas de ser inefectiva a desafortunada y a contraproducente. Al comenzar el ao, los ltimos rastros de negacin haban sido arrancados del apoyo estadounidense a la oposicin armada; lo poco que quedaba se disip durante 1984 en una avalancha de filtraciones de informacin, que inclua revelaciones provenientes de los insurgentes. El Congreso haba estipulado en 1982 que la asistencia estadounidense a los rebeldes nicaragenses no tena el propsito de derrocar al gobierno de Managua. Para 1984, an era posible argumentar desde la perspectiva de Washington que el esfuerzo distraa a las fuerzas armadas nicaragenses y, al final, podra persuadir a los sandinistas a negociar en serio. Pero era difcil creer la versin oficial: que los guerrilleros mismos defendan a El Salvador, o luchaban por proteger un pas por el que no tenan lealtad alguna y que probablemente nunca haban visto. Por ello, el Congreso se enzarz en un debate abierto durante gran parte de 1984 sobre si deba continuar el financiamiento encubierto de la cia. El informe de la comisin Kissinger, que no haba intentado emitir un juicio colegiado al respecto, no tuvo un efecto tranquilizador, y no ocult el hecho de que Estados Unidos estaba respaldando un levantamiento militar contra un gobierno reconocido con el que Washington haba entablado, simultneamente, relaciones diplomticas convencionales. El esfuerzo paramilitar al interior de Nicaragua fue respaldado por un despliegue militar estadounidense sin precedentes en la vecina Honduras, que inclua el emplazamiento de fuerzas estadounidenses, la construccin de aeropuertos e instalaciones terrestres, maniobras combinadas y recopilacin de informacin de inteligencia en dimensiones nunca antes vistas en el hemisferio, incluso en los das previos a Baha de Cochinos. Luego, cuando se descubri a principios de abril que Estados Unidos haba estado ayudando a las fuerzas antisandinistas a colocar minas en la entrada de los puertos de Nicaragua, Managua no fue la nica capital en reaccionar. Las noticias provocaron una tormenta en el Congreso; el apoyo para la asistencia continuada a la oposicin nicaragense se derrumb. El presidente del Comit de Inteligencia del Senado, Barry Goldwater, estall en pblico contra el director de la cia, William Casey, por no haber revelado la operacin. Nicaragua denunci formalmente el esfuerzo paramilitar ante la Corte Internacional de Justicia (cij) en La Haya en abril. Advertido y consciente de que Estados Unidos era uno de los pocos pases que haba aceptado la jurisdiccin obligatoria de la Corte, el gobierno de Reagan trat de retirarse. El esfuerzo fracas como tctica legal; el 10 de mayo, como medida preliminar, la cij, por primera vez en su historia, orden a Estados Unidos respetar la soberana e independencia poltica de otro pas. En diciembre, ante una fuerte objecin

foreign affairs latinoamrica

[ 5 ]

William D. Rogers de Estados Unidos, la Corte dictamin que tena jurisdiccin y procedera segn los mritos del caso. La decisin fue un revs poltico. Permiti que los crticos declararan que el presidente Reagan estaba listo para abandonar incluso el Estado de derecho que haba sido la esencia misma del idealismo wilsoniano de la poltica exterior estadounidense. La ventaja de la propaganda en La Haya fue para Nicaragua, por un amplio margen. Y no hubo esperanza de alivio en los meses siguientes. La determinacin de la Corte de tomar jurisdiccin y considerar la acusacin de que Estados Unidos estaba violando el Derecho internacional al usar la fuerza contra otro Estado planteaba un problema particularmente escabroso para el gobierno, que tendra repercusiones que iran ms all de Centroamrica, en especial porque Estados Unidos decidi hacer caso omiso a la cij. Se agregaran an ms problemas a las numerosas dificultades que afrontaba Estados Unidos en Centroamrica antes de que finalizara 1984. En noviembre, se revel que la cia haba escrito un manual para la guerrilla nicaragense que pareca tolerar el asesinato y daba por sentado que el esfuerzo insurgente estaba dirigido a derrocar al rgimen de Managua. A esto le sigui una filtracin el da de las elecciones en Estados Unidos, del interior del Poder Ejecutivo, que estableca que avanzados aviones MiG iban camino a Nicaragua a bordo de un carguero sovitico. El alboroto creado por el manual estimul el recelo de que la cia estaba sucumbiendo a su antiguo apego por los trucos sucios, violando las restricciones impuestas por el Congreso y por el Poder Ejecutivo. El informe sobre los MiG nunca fue confirmado, y el Secretario de Estado denunci la filtracin como algo criminal. Pero el incidente, al igual que gran parte del esfuerzo paramilitar de la cia durante 1984, fue muy provechoso para los sandinistas.
IV

Para finales del ao, el gobierno se encontraba ante una difcil encrucijada. En la cia misma, as como en la prensa y en el Congreso, haba crecientes reservas acerca de la guerra de Casey, y el intento, como algunos lo vean, de utilizar una institucin de inteligencia con propsitos paramilitares. Ms an, algunos crean que las operaciones militares encubiertas no encajaban con la naturaleza cada vez ms abierta de la poltica exterior estadounidense de la dcada de los ochenta. Incluso se sugera que, dada la posibilidad de que cualquier operacin encubierta importante no pudiera mantenerse oculta por mucho tiempo, era prcticamente imposible un esfuerzo militar secreto en Centroamrica. En todo caso, haba fuertes indicios de que los intentos para mover a Nicaragua principalmente mediante la fuerza militar bruta, mediante la oposicin armada desde el interior y maniobras militares estadounidenses desde fuera, estaban llegando a un callejn sin salida a principios de 1985. En 1984, el Congreso haba determinado que la ayuda adicional para los nicaragenses que luchaban contra los sandinistas deba cesar a menos que se promulgara una nueva aprobacin a ms tardar en marzo de 1985; las posibilidades de que se obtuviera dicha aprobacin eran bastante remotas. Incluso el nuevo presidente del Comit de Inteligencia, el senador David Durenberger (republicano por Minnesota), anunci su oposicin. Haba cierta irona en esta situacin, pues, aunque la oposicin a la guerra enNmero 1

[ 6 ]

foreign affairs latinoamrica Volumen 10

Estados Unidos y Latinoamrica cubierta haba aumentado, tambin haba crecido la oposicin al rgimen de Managua. En efecto, prcticamente haba desaparecido la poca simpata que haban disfrutado los sandinistas durante los primeros aos despus de derrocar la dictadura de Somoza. Por lo tanto, casi cualquier otra poltica antisandinista habra tenido un gran apoyo en el Congreso. La presin militar encubierta no haba sido del todo infructuosa. Haba servido para impedir parte del flujo de armas hacia El Salvador y para debilitar las ofensivas en dicho pas en 1983 y 1984. Pero, como los contras mismos estaban muy divididos y no tenan un lder carismtico, la ayuda estadounidense no precipit el levantamiento popular en Nicaragua que haban predicho algunos optimistas operativos encubiertos. Tampoco produjo las concesiones que el Departamento de Estado haba esperado de los sandinistas. El rgimen estaba molesto por las incursiones y temeroso de que la violencia aumentara, como lo atestigua la advertencia de Daniel Ortega ante la Asamblea General de la onu de que Estados Unidos estaba a punto de iniciar una invasin. Sin embargo, los sandinistas no seran expulsados pronto nicamente por la fuerza. La capacidad militar y de inteligencia de Managua era muy superior a la de la oposicin armada, y el importante flujo de equipo militar sovitico nuevo en 1984 la fortaleci en gran medida. La consecuencia fue que las oportunidades diplomticas para aprovechar las presiones militares tras la invasin de Granada a finales de 1983 se disiparon considerablemente un ao despus. Al final del primer mandato de Reagan, la presin paramilitar estadounidense produca cada vez ms desconcierto en Washington y menos intimidacin en Managua. Al principio del segundo mandato de Reagan, no haba seales de que el gobierno hubiera armado una nueva estrategia convincente. De hecho, las evidencias indicaban lo contrario. Daba la impresin de ser un gobierno desorientado, que recurra a las filtraciones opuestas a falta de decisiones polticas. No se perciba una gran diferencia de opinin en el gobierno o en Washington o en el pas sobre los objetivos finales, si es que se puede definir un objetivo con una negacin. As lo expresaron los portavoces del gobierno: no ms Cubas, pero tampoco otro Vietnam. En otras palabras, se oponan al arraigo de un segundo rgimen marxista en Amrica, pero no deseaban arriesgarse a otra guerra que pudiera dividir al pas. Washington estaba dolorosamente consciente de que una invasin a Nicaragua producira fuertes reacciones en Mxico y en Sudamrica, y sera un importante revs para los intereses de Estados Unidos. Managua, a pesar de sus recurrentes alarmas, haba sido extremadamente cuidadosa en no dar pretextos para la invasin; tampoco haba muchas posibilidades de que respondiera a las provocaciones de Honduras en 1985 con una incursin para cruzar la frontera norte. Aunque la invasin a Granada le haba sugerido a muchos que Reagan poda intentar algo similar en Nicaragua, las probabilidades de un asalto frontal de Estados Unidos parecan escasas a finales del ao. La renuencia a utilizar las fuerzas estadounidenses produjo una extensa incertidumbre nacional sobre los intereses del pas en la regin. Muy pocos estadounidenses consideraban que hubiera algo que admirar en los sandinistas. Pero, a pesar de la comisin Kissinger, tampoco haba muchos que entendieran cabalmente la importancia

foreign affairs latinoamrica

[ 7 ]

William D. Rogers estratgica de Centroamrica. Era bastante fcil ver que Estados Unidos tendra algo fundamental en riesgo si Panam o Mxico, en ambos extremos del istmo, se vean amenazados. Pero Mxico pareca haber salido de su purgatorio financiero, y Panam avanzaba, aunque de forma un tanto incierta, del gobierno de la Guardia Nacional a la presidencia civil de Nicols Barletta, lo que poda ser un captulo autnticamente democrtico en la historia de ese pas. Por ende, haba cierta resistencia en Estados Unidos a creer que el fuego de Centroamrica se extendera, en parte porque no haba sucedido durante el primer mandato de Reagan, en parte porque la experiencia estadounidense en el sureste asitico desde 1975 no haba logrado crear una firme conviccin en la teora del domin, y en parte porque la angustia de Centroamrica pareca tan caracterstica de su historia y de sus circunstancias particulares. El Presidente tambin contribuy a crear esta optimista actitud. La renacida confianza estadounidense en las perspectivas del pas en el mundo reforzaron esa inclinacin de la naturaleza estadounidense que tenda a suponer que el tiempo, la razn y la buena voluntad podran minar la mayor parte de la hostilidad internacional. Por lo tanto, aunque Estados Unidos tena una mejor presencia en el mundo despus del primer mandato de Ronald Reagan, no llevaba la espada del cruzado en la mano, al menos no en Centroamrica.
V

La cuestin de cmo navegar entre la amenaza de otra Cuba y el riesgo de otro Vietnam haba generado una controversia cada vez ms enconada y pblica en el seno de las agencias de asuntos exteriores y entre ellas. La cia recomendaba ms de lo mis-

mo, argumentando que las presiones paramilitares haban sido responsables de cualquier conciliacin que Managua hubiera mostrado en 1984 y que la guerra secreta, incluso si no haba producido una victoria militar, an poda dividir a los sandinistas o precipitar un levantamiento popular. En el Departamento de Defensa, hubo quienes sugirieron un camino ms imaginativo: romper las relaciones diplomticas con Managua y reconocer abiertamente a los insurgentes como gobierno legtimo. Por otro lado, la mayora en el Departamento de Estado propona redoblar las negociaciones. En una visita sorpresa a Managua en junio de 1984, el secretario de Estado George Shultz haba abierto un canal bilateral de negociacin entre el embajador Harry Shlaudeman y el Viceministro de Exteriores, Vctor Hugo Tinoco, el cual continu hasta el ao siguiente. Estas plticas tenan la intencin de avanzar a la par de las discusiones del Grupo Contadora. Las dos vas de negociacin presentaban la mejor oportunidad de descubrir si era posible concertar un sistema de contencin para Nicaragua que fuera tolerablemente aplicable, una reduccin y estabilizacin de las armas en la regin, y algo tangible en cuanto a garantas para la oposicin poltica nicaragense. La paz en el exterior y el pluralismo en el interior podran permitir, con el tiempo, un rgimen ms abierto y menos expansionista en Managua, al menos eso argumentaba el Departamento de Estado. Sin embargo, un slido bloque de oposicin dentro del gobierno sin mencionar a los conservadores en el Congreso se opona a las acomodaticias implicaciones de la poltica de negociacin del Departamento de Estado. Primero, se argumentaba, el mundo viva segn una doble moral;
Nmero 1

[ 8 ]

foreign affairs latinoamrica Volumen 10

Estados Unidos y Latinoamrica los regmenes totalitarios no acataban los acuerdos internacionales, mientras que los democrticos se sentan obligados a respetarlos. Segundo, un acuerdo legitimara a los sandinistas. Tercero, casi cualquier acuerdo entre Washington y Managua tendra que abandonar a los insurgentes, quienes haban arriesgado mucho al confiar en el apoyo estadounidense, y precisamente esta situacin enviara la seal equivocada a los otros amigos de Estados Unidos en el resto del mundo. El ejemplo cubano tambin se mencion como advertencia. Los acuerdos que terminaron con la crisis de los misiles en Cuba en 1962, complementados por el intercambio de 1970 entre Kissinger y Dobrynin acerca de una base naval sovitica en la isla, haban sido el ejemplo de cmo desactivar la competencia entre las superpotencias. Al final del primer mandato del presidente Reagan, algunos en el gobierno haban comenzado a sugerir que el acuerdo de 1962 era, de hecho, bastante desfavorable. Argumentaban que el acuerdo, al prohibir de forma explcita nicamente la instalacin de armas ofensivas en Cuba a cambio de una promesa de no invasin de Estados Unidos, haba autorizado, por consiguiente, casi todo lo dems, mientras Estados Unidos segua obligado por su propia promesa. Por ende, sealaban, Washington tena que acceder a la colosal expansin del poder de Cuba entre 1970 y 1984, la instalacin de defensas antiareas de primera clase y la proyeccin de su podero militar hacia Angola, Etiopa, Yemen y, finalmente, Centroamrica. Los opositores a la negociacin tambin se mostraban escpticos frente al proceso de Contadora. Los Estados del Grupo de Contadora y los pases centroamericanos, con mucho esfuerzo, le haban dado seguimiento al documento de veintin puntos de septiembre de 1983, con borradores en junio y septiembre de 1984, para un tratado o acta que sera firmado por los cinco gobiernos centroamericanos. El acta contena compromisos fundamentales de no intervencin, control de armas y democratizacin interna. Nicaragua observ que el anteproyecto provocara la suspensin inmediata de la ayuda militar que Estados Unidos brindaba al gobierno de El Salvador y a la oposicin nicaragense, adems de posponer cualquier reduccin de las armas existentes a charlas posteriores ms relajadas, y acept la propuesta de inmediato y segn haba sido redactada. Washington, por otro lado, reaccion con enojo; una vez ms, la iniciativa de propaganda era de Managua. Quienes se oponan a las negociaciones afirmaban que el incidente revelaba las fallas inherentes a las negociaciones multilaterales. Ante el argumento de que un acuerdo regional negociado como se, aunque imperfecto, al menos tendra el apoyo y el respaldo formal de las potencias regionales que despus de todo estaban ms allegadas a Centroamrica que a Estados Unidos, la escuela de la no negociacin respondi que incluso la redaccin del acta haba sido demasiado para el Grupo de Contadora; esperar que Mxico y los otros pases pudieran aplicar una vigilancia real sobre el armamento de Nicaragua despus de firmar el acta era irremediablemente ingenuo. Ms an, argumentaban, los pases del Grupo de Contadora parecan estar convencidos de que el verdadero peligro no era el marxismo, sino una nueva guerra: a mayor participacin militar de Estados Unidos, mayor el riesgo de guerra. De este modo, el debate gubernamental haba producido, al final del ao, una defi-

foreign affairs latinoamrica

[ 9 ]

William D. Rogers nicin aceptable de objetivos y un estancamiento en cuanto a los medios y a los mtodos para lograrlos. El escenario estaba definido para lo que probablemente sera una enconada lucha por la poltica exterior estadounidense en la regin durante el segundo mandato de Reagan. El altercado polariz la inquietud popular. Los demcratas liberales alegaron que el gobierno nunca llegara a un compromiso negociado. Consideraron que el llamado al pluralismo en Nicaragua era una cortina de humo (como prueba, mencionaron la actitud de Washington hacia el rgimen de Pinochet en Chile). El Presidente, alegaban, no estara satisfecho mientras los sandinistas no firmaran su propia sentencia de muerte poltica. Estados Unidos deba moderar los esfuerzos para cambiar los acuerdos polticos internos en Nicaragua y conformarse con las garantas de seguridad que pudiera obtener. Los conservadores, por otro lado, argumentaban que Centroamrica era la prueba de fuego para la poltica exterior de Reagan; tambin consideraban que la democratizacin nicaragense inmediata era indispensable para la paz y amenazaban con hacer que la adopcin de una lnea dura con respecto a Nicaragua fuera la prueba determinante para los candidatos a altos cargos diplomticos en el segundo mandato de Reagan. Las consecuencias del enfrentamiento iban ms all de Centroamrica, ya que el argumento reflejaba, de hecho, problemas mucho ms graves entre Oriente y Occidente: si la contencin era suficiente, si Occidente, seguro tras un escudo de proteccin adecuado, deba confiar en que su fuerza econmica, poltica y moral produjera su efecto corrosivo sobre las ambiciones soviticas a largo plazo, o si, por otra parte, Washington deba finalmente llegar a la conclusin de que los acuerdos no tenan propsito alguno y que slo podra esperarse moderacin en Mosc y en Managua sometindolos a presin. As se defini el asunto de Nicaragua cuando el presidente Reagan iniciaba su segundo mandato.
VI

Gracias a Cuba, Nicaragua se convirti en algo tan importante para Estados Unidos. Cuba era el nico pas latinoamericano dedicado a una revolucin regional, que contaba con una poltica exterior mundial y se defina por su oposicin a Estados Unidos. Durante la mayor parte del primer mandato de Reagan, las relaciones entre Estados Unidos y Cuba estuvieron congeladas. Cuba no hizo esfuerzo alguno por ocultar su simpata por los sandinistas, y haba sido el principal agente del masivo fortalecimiento militar de Nicaragua despus de 1979. Alexander Haig, quien entonces era el Secretario de Estado, haba llamado a La Habana la fuente de los problemas de Centroamrica. Esa retrica no sali despreocupadamente a los labios de su sucesor, pero no hubo seales de cambio en la relacin entre Washington y La Habana durante gran parte de 1984. Entonces, casi cuando el ao llegaba a su fin, Cuba y Estados Unidos anunciaron un acuerdo. Los 2 700 cubanos que haban llegado a Estados Unidos como parte de un xodo masivo del Puerto del Mariel en 1980, pero que podan ser excluidos segn las leyes migratorias estadounidenses porque tenan problemas de tipo penal o psiquitrico, seran regresados a Cuba. A cambio, Estados Unidos restablecera la migracin regular a Estados Unidos para los cubanos. La cuestin de si el nuevo acuerdo sugera un arreglo ms amplio entre WashNmero 1

[ 10 ]

foreign affairs latinoamrica Volumen 10

Estados Unidos y Latinoamrica ington y La Habana durante el segundo mandato de Reagan surgi de inmediato. Podra el gobierno, que ahora estaba libre de preocupaciones por la reeleccin, considerar una apertura diplomtica con Cuba en 1985, basndose en lo que haba logrado Nixon en China? Lograra esto reordenar la baraja centroamericana? Las probabilidades eran escasas. Las cruzadas finalizan cuando el cruzado es derrotado o se agota. A juzgar por las evidencias, la imagen que tiene Fidel Castro de s mismo como lder del hemisferio no ha disminuido. Tambin sigue disfrutando de un subsidio sovitico, que actualmente llega a los 4 000 millones de dlares al ao. Ambas partes de ese acuerdo reciben el valor total. Una Cuba menos hostil a Estados Unidos no podra esperar tales favores. Para la Unin Sovitica, el apoyo que Cuba les d a los que puedan reducir la influencia de Estados Unidos acarrea un riesgo bajo. El prestigio de Mosc no est en peligro en Centroamrica; puede rechazar la responsabilidad. Una actitud ms conciliadora empaara la imagen revolucionaria de Castro, que, despus de todo, respalda sus pretensiones de alcanzar una relevancia mundial y la mxima significacin histrica. En suma, el acuerdo de Mariel no pareca presagiar ningn cambio bsico en las relaciones cubano-estadounidenses.
VI I

En El Salvador, en 1984, los acontecimientos dieron un giro ms positivo. Durante gran parte del primer mandato del presidente Reagan, el pas se haba acercado peligrosamente al colapso. Las esperanzas de reforma generadas por el golpe militar de 1979 haban quedado insatisfechas en su mayora. Muchos no marxistas concluyeron que no haba un lugar para ellos en el

gobierno; unos cuantos incluso se unieron a los insurgentes. El pas estaba en bancarrota, su economa desgarrada por la violencia de la guerrilla y la fuga de capitales. El homicidio segua siendo una de las principales herramientas de la poltica. Los escuadrones de la muerte seguan haciendo su trabajo. El gobierno estadounidense persisti en el esfuerzo de fomentar un centro democrtico, para su mrito permanente y a pesar del escepticismo de la derecha y de la izquierda. Sin embargo, durante los primeros 3 aos de Reagan, las perspectivas para El Salvador eran claramente poco prometedoras. A principios de 1984, el Congreso, aunque reacio a responsabilizarse de un corte total, estaba avanzando para adoptar condiciones de derechos humanos tan estrictas que amenazaban el programa de ayuda continua de Estados Unidos del que dependa la economa salvadorea. Por el contrario, el ao trajo un radical cambio de fortuna. El prolongado esfuerzo comenz a rendir frutos. En las elecciones celebradas en marzo y en mayo, que ni siquiera los insurgentes pudieron impugnar, Jos Napolen Duarte surgi como vencedor evidente sobre su oponente de derecha, Roberto DAubuisson (aunque la oposicin obtuvo la mayora en la Asamblea Nacional). La visita postelectoral de Duarte a Washington confirm un cambio de nimo; el Congreso respondi con nuevas muestras de afecto y apoyo. Los asesinos de cuatro misioneras estadounidenses fueron juzgados y declarados culpables en El Salvador y, en todo caso, haba una disposicin general para aceptar que el nuevo Presidente no era responsable de la continua, aunque un poco menor, actividad de los escuadrones de la muerte, y para considerar de buena fe sus declaraciones de que estaba haciendo todo lo que po-

foreign affairs latinoamrica

[ 11 ]

William D. Rogers da para restaurar la ley y restablecer el orden. En agosto, se aprob una partida complementaria de 70 millones de dlares para ayuda militar, lo que llevaba el total de ayuda militar a 196 millones de dlares en 1984, una cantidad equivalente a la de los 3 aos fiscales anteriores combinados. Duarte inici su presidencia con una estrategia. Primero vir a la derecha, ejerciendo mano dura sobre el liderazgo militar y separndolo de los extremistas reaccionarios. El esfuerzo, que cont con el firme, aunque discreto, respaldo de Estados Unidos, quiz funcion ms rpidamente de lo que el nuevo Presidente crey posible. Poco despus de las elecciones, l y sus colaboradores cercanos haban anunciado que no hablaran con los rebeldes durante su primer ao de gobierno. Sin embargo, para el momento en que visit Nueva York para dirigirse a la Asamblea General de la onu el 8 de octubre, estaba listo, con el apoyo del ministro de Defensa Carlos Eugenio Vides Casanova, para anunciar el inicio de las plticas directas con la dirigencia insurgente. La primera reunin se llev a cabo el 15 de octubre en La Palma, El Salvador; el encuentro desencaden un desbordamiento nacional del deseo casi universal del fin de la matanza. Pero las grandes esperanzas iniciales no se hicieron realidad. En charlas ms relajadas en diciembre, los rebeldes reafirmaron su insistencia en compartir el poder, un reordenamiento fundamental de la estructura militar del gobierno central y una fusin de las dos fuerzas armadas. Guillermo Ungo, portavoz poltico designado para los insurgentes, dijo que en El Salvador haba dos naciones, dos fuerzas, dos poderes. El gobierno de Duarte, insisti, deba reconocer a la oposicin en trminos de igualdad virtual. Aunque el gobierno salvadoreo y los insurgentes estaban muy distanciados para finales del ao, el gobierno de Reagan fue doblemente afortunado con los acontecimientos de 1984 en El Salvador. Primero, la eleccin de Duarte, los avances en derechos humanos y las plticas de paz desarmaron a los demcratas liberales; sus exigencias de campaa de que cualquier ayuda adicional se condicionara a la voluntad del gobierno salvadoreo para negociar haban sido satisfechas, y no se sintieron tentados a exigir an ms y urgir a una participacin de los rebeldes en el gobierno antes de que los insurgentes se la ganaran en las casillas. Segundo, Duarte cambi la opinin europea; despus de las elecciones en El Salvador, fue mucho ms difcil que los europeos atacaran a Estados Unidos por respaldar a la derecha. Asimismo, a comienzos de 1985, la situacin militar haba mejorado apreciablemente. Los rebeldes no haban tenido victorias importantes en muchos meses, y mostraban cierto desorden. La guerra se confinaba a las provincias del este; el ritmo de la vida urbana y de la actividad comercial se estaba reavivando, lenta pero palpablemente. Sin embargo, el conflicto an no terminaba. No haba esperanza de una negociacin rpida para poner fin a las matanzas y reintegrar a lo rebeldes a los procesos polticos del pas; slo se esperaba un largo, lento y arduo esfuerzo por resucitar la economa, crear oportunidades para el capital productivo privado local y extranjero, reconstruir las carreteras y las lneas de suministro elctrico, y reavivar la reforma agraria. La necesidad de contar con un compromiso sostenido de Estados Unidos, que la comisin Kissinger haba tratado de esclarecer, continuaba, y el gobierno lo saba. El Congreso haba aprobado slo un ao de ayuda
Nmero 1

[ 12 ]

foreign affairs latinoamrica Volumen 10

Estados Unidos y Latinoamrica econmica en el ltimo da de sesin de 1984. La cuestin de un compromiso de largo plazo se dej para el perodo legislativo de 1985, y el nuevo ao determinara si el pueblo estadounidense estaba listo para un compromiso como se, incluso a la luz de las excepcionalmente buenas noticias provenientes de El Salvador en 1984.
VI I I

Si la disputa en torno al papel de Estados Unidos en Centroamrica era ruidosa e inconcluyente, al menos se debata al respecto. Esto no suceda en toda Latinoamrica. Durante 1984, el resto de la regin se encontraba a medio camino hacia un futuro con ominosas consecuencias para Estados Unidos. Pero la lucha en el resto de Latinoamrica atrajo mucha menor atencin que la de Centroamrica, excepto en las pginas de finanzas. Una vez ms, como en el caso de Centroamrica, los problemas surgieron justo cuando Ronald Reagan lleg a la presidencia. Latinoamrica haba hecho un avance econmico extraordinario durante la dcada de los setenta, tan rpido, de hecho, como para crear la impresin general de que el desarrollo interno y los prstamos internacionales podran continuar indefinidamente. La ayuda bilateral de Estados Unidos a Latinoamrica disminuy casi a cero a finales de los setenta, y nadie en el gobierno haba pensado en mecanismos de seguridad para sostener el crecimiento si el entorno internacional empeoraba. El hemisferio y Washington no estaban preparados para el segundo incremento en los precios del petrleo, la explosin de las tasas de inters internacionales y la falta de prstamos de capital por parte de los bancos privados. Al doblegarse a la necesidad inevitable de hacer ajustes internos

y a la ayuda del Fondo Monetario Internacional (fmi), Latinoamrica entr en un retroceso econmico en 1981, y pareci quedarse atascada en esa situacin entre 1982 y 1983. Las consecuencias en trminos humanos fueron terribles: para los ms pobres, el descenso de los estndares nutricionales y el aumento de las personas que vivan de buscar comida entre la basura; para todos, el recorte del gasto pblico en escuelas, vivienda y servicios mdicos, y una recesin generalizada. El empleo, la produccin y los estndares de vida bajaron en casi todos los pases de Latinoamrica en cada uno de los aos de la presidencia de Reagan. (Y el desempleo habra sido mucho peor de no ser por la decisin de Brasil y de otros pases de reducir los incrementos al salario nominal por debajo de la inflacin.) Y an as no hubo explosiones ni giro hacia extremos radicales; hubo desagradables demostraciones en Argentina, Per y Repblica Dominicana, por ejemplo, pero el tejido poltico no se desgarr. De hecho, justo cuando pasaba por la crisis econmica ms intensa de la historia moderna, Latinoamrica tambin estaba experimentado un notable resurgimiento de la democracia poltica. Dos dcadas antes, en el dorado resplandor de la Alianza para el Progreso y del enamoramiento de Latinoamrica con el presidente Kennedy, la libertad comenz a declinar; en Sudamrica, slo Colombia y Venezuela pudieron conservar a los gobiernos civiles elegidos durante los aos sesenta. En contraste, para 1985, el grado de libertad de la gente en Latinoamrica era ms alto que en cualquier otro momento desde las guerras de independencia. En toda Sudamrica, slo Chile, Paraguay, Guyana y Surinam permanecieron bajo un gobierno autoritario.

foreign affairs latinoamrica

[ 13 ]

William D. Rogers La coincidencia de la democratizacin poltica con la disciplina y la estrechez econmicas no se ajustaba a los estereotipos tradicionales que se tenan en Estados Unidos sobre los latinoamericanos. Esto podra explicar por qu la respuesta estadounidense fue tan extraa, tan alejada de la realidad de lo que ocurra al sur del atribulado istmo. En Estados Unidos, los regmenes autoritarios se haban aceptado como el destino natural de Latinoamrica: mientras ms difciles eran las circunstancias econmicas, ms autoritario era el rgimen. Se pensaba que ningn gobierno podra sostener una lnea de austeridad, a menos que estuviera preparado para usar la fuerza. Los primeros aos de la dcada de los ochenta dieron fin a esa doble moral. Los latinoamericanos estaban demostrando que tenan una aspiracin tan intensa y un reclamo tan slido a un gobierno representativo, derechos personales garantizados y a la eliminacin del poder arbitrario como la que tenan los norteamericanos, los europeos y los japoneses. De hecho, fue el progreso de Latinoamrica, en general, y de Argentina y Brasil, en particular, hacia sistemas polticos ms libres lo que pudo haber hecho que la nueva austeridad fuera menos incendiaria. Si el gobierno militar continuaba en esos dos pases, o si Mxico, Jamaica, Venezuela, Per o Ecuador hubieran estado controlados por regmenes ilegtimos a principios de los ochenta, la probabilidad de una explosin habra sido considerablemente ms alta. En Brasil, el cambio fue realmente majestuoso. Durante gran parte de 1984, el partido del gobierno hizo esfuerzos peridicos por impulsar a su candidato, Paulo Maluf, en el Colegio Electoral. Todos fueron rechazados gracias a un tribunal electoral que descubri las virtudes de la integridad judicial justo a tiempo y a un Presidente militar, Joo Baptista Figuereido, preparado para despedir a aquellos generales que amenazaran con bloquear el proceso. Por consiguiente, prcticamente en el momento en que Ronald Reagan iba a asumir su cargo por segunda vez, Brasil celebrara su regreso a la democracia al elegir a Tancredo Neves, el primer Presidente civil de Brasil desde 1964 y, adems, miembro de la oposicin. Y para marcar la nueva era en el frente econmico, los pronsticos de finales de 1984 sugeran que Brasil tendra un crecimiento positivo de ms del 4%, con otro slido supervit comercial de alrededor de 12 000 millones de dlares en 1985. Pero las buenas noticias para Washington no slo anunciaban el cambio hacia la democracia. El proceso electoral estaba produciendo nuevos lderes latinoamericanos que, en conjunto, eran sorprendentemente superiores al promedio histrico: menos corruptos que sus predecesores, ms competentes para lidiar con el desafo econmico, ms preparados para un nuevo tono en las relaciones entre Estados Unidos y Latinoamrica. Con demasiada frecuencia en el pasado, Estados Unidos haba sido culpado por sus vecinos del sur tanto de intervenir como de no intervenir, de hacer demasiado y al mismo tiempo de tratar de hacer muy poco. Una Latinoamrica cada vez ms democrtica tambin pareca ir rumbo a una visin ms madura de Estados Unidos. En 1984, tambin se hicieron avances considerables en la crisis internacional de la deuda, que fue un fenmeno predominantemente latinoamericano. Mxico y, posteriormente, Venezuela negociaron acuerdos en principio con los bancos privados, con base en programas de ajuste interno sancionados por el fmi, para extender sus obliNmero 1

[ 14 ]

foreign affairs latinoamrica Volumen 10

Estados Unidos y Latinoamrica gaciones de pago hasta la dcada de los noventa. Los bancos aceptaron renunciar a las comisiones iniciales y aceptar mrgenes para las tasas de inters considerablemente ms bajos que los establecidos para las reestructuraciones de la deuda latinoamericana de 1982 a 1983. El fmi asumi nuevas responsabilidades para monitorear los programas. Estos dos acuerdos establecieron un patrn, y Brasil ahora poda esperar un acuerdo similar cuando fuera hora de renegociar su deuda. En consecuencia, el nimo durante la reunin de septiembre del fmi y del Banco Mundial era casi eufrico, en contraste con el pesimismo general por las perspectivas financieras de Latinoamrica en 1982 y 1983.
IX

Pero la crisis latinoamericana de la deuda no termin en 1984. Incluso las reestructuraciones y los supervits por exportaciones de los principales pases no garantizaran el xito si los gobiernos no podan mejorar al mismo tiempo las condiciones econmicas de sus ciudadanos. En la dcada de los ochenta, ningn pas de Latinoamrica haba demostrado an que poda combinar un slido crecimiento con solvencia internacional. Ninguno haba instrumentado totalmente las reformas econmicas prometidas; el efecto total de dichas reformas an estaba por verse. Incluso con la reestructuracin y un ajuste exitosos, las obligaciones de servicio de la deuda en Latinoamrica representaran una gran parte de sus ingresos totales por exportaciones durante el resto de la dcada. Adems, algunos pases no se haban alejado tanto del desastre, como Mxico y Brasil. Argentina, que empezaba una nueva experiencia democrtica, se haba resistido durante gran parte de 1984 a adoptar

las medidas de ajuste que haban aceptado los otros dos pases. Fue en septiembre de 1984 cuando el presidente Ral Alfonsn pudo aceptar las condiciones del fmi y no fue hasta los ltimos das de diciembre que el pas, los bancos extranjeros y el fmi llegaron a un acuerdo de tres vas que proporcionaba capital extranjero fresco a cambio de estrictas limitaciones a los dficits del sector pblico, al crecimiento de la oferta monetaria interna y a la inflacin; slo los ms optimistas esperaban que Argentina cumpliera totalmente con estos compromisos en los siguientes meses. El Presidente de Per, Fernando Belande Terry, aunque era un civil elegido libremente, tena graves problemas ante l. El movimiento maosta Sendero Luminoso haba emprendido la campaa de terrorismo interno ms bestial de Sudamrica. Al igual que Alfonsn, Belande haba rechazado la austeridad y los ajustes, y haba optado por incrementar el gasto social y de infraestructura, con un tercio del presupuesto destinado al ejrcito. Para fines de ese ao, Per pareca dirigirse al agujero negro del caos social que se haba pronosticado para Latinoamrica desde el inicio de la crisis financiera. La perspectiva de las elecciones presidenciales en 1985 ofreca cierta esperanza, pero (al menos durante 1984) Per haba demostrado que la democracia no garantiza, de forma automtica, el xito econmico. Lo mismo suceda en Bolivia, donde los ndices de inflacin de ms del 2 000% establecieron un rcord notable incluso para Latinoamrica. Un Presidente electo pero dbil, Hernn Siles Zuazo, no logr controlar las demandas de reduccin de jornada de los sindicatos y nicamente pudo buscar, en vano, un cuantioso paquete de ayuda extranjera para poder salir del pro-

foreign affairs latinoamrica

[ 15 ]

William D. Rogers blema. En Chile, que estaba cerca de tener la deuda internacional per cpita ms grande del mundo, el desempleo se dispar; una de cada tres personas estaba desempleada o slo tena empleo de tiempo parcial. En resumen, aunque la democracia quiz pudo hacer que el progreso fuera posible, la deuda y la recesin an podan dar marcha atrs al reloj poltico de Latinoamrica. De hecho, Centroamrica se poda considerar una advertencia de lo que sucedera en el resto del hemisferio si no se encontraban soluciones de ms largo plazo. Los riesgos a los que se enfrentaba Estados Unidos en Centroamrica pareceran pequeos en comparacin con las implicaciones de un colapso, o un giro hacia la revolucin marxista, en uno o ms de los grandes pases sudamericanos. La posible incapacidad de Latinoamrica de pagar sus obligaciones de deuda y crecer rpidamente al mismo tiempo fue un desafo tan directo a los intereses internacionales de Estados Unidos como cualquiera que viniera del hemisferio durante el siglo, seguramente tan grave como la subida de Castro al poder en Cuba, la batalla por el Canal de Panam o el ascenso de los sandinistas en Nicaragua. El sistema financiero internacional era rehn; los riesgos geoestratgicos en todo el mundo, considerables. Sin embargo, durante 1984, el gobierno dej pasar las oportunidades para desarrollar una poltica ms atrevida. Washington se mostraba renuente a ver la crisis econmica en trminos polticos. En contraste con su intensa participacin en Centroamrica, pareca pensar que deba mantenerse lo ms lejos posible de los problemas financieros de Latinoamrica y que los bancos privados y el fmi deban lidiar con ellos, con un ocasional (y sin duda crucial) prstamo puente del Departamento del Tesoro para suavizar las cosas. No se poda decir aunque algunos funcionarios del gobierno estuvieron a punto de decirlo que Estados Unidos no fuera responsable de los problemas. Las tasas de inters internacionales subieron vertiginosamente a principios de los ochenta, en parte debido a la impresionante incompatibilidad de las polticas fiscal y monetaria de Washington. Si las decisiones econmicas del primer perodo del presidente Reagan estuvieron determinadas, en gran medida, por consideraciones internas, las consecuencias fueron sin duda internacionales. Los funcionarios del Ministerio de Hacienda brasileo argumentaron, por ejemplo, que el deterioro de los trminos de intercambio de Brasil debido a la sobrevaloracin del dlar, en combinacin con los cargos adicionales de intereses ocasionados por las encarecidas tasas de inters internacionales, haban agregado 25 000 millones a la deuda externa del pas. Aunque los acuerdos de reestructuracin y ajuste de 1984 se hicieron, en teora, entre los bancos privados y los deudores latinoamericanos, en la prctica incluan importantes decisiones de poltica pblica: qu tanto aumentar la presin econmica, cunto incrementar el flujo de financiamiento fresco. Estados Unidos participaba en esas decisiones, no como parte de una estrategia de largo plazo definida mediante el dilogo diplomtico con los pases cuyo futuro se vea afectado de forma tan fundamental, o incluso a travs de departamentos de poltica exterior establecidos, sino ms bien dependiendo de lo que se necesitara. El participante clave del gobierno no era el Departamento de Estado, ni siquiera el Departamento del Tesoro, sino el Presidente de la Reserva Federal, Paul Volcker, responsaNmero 1

[ 16 ]

foreign affairs latinoamrica Volumen 10

Estados Unidos y Latinoamrica ble en gran medida de la actitud estadounidense hacia la negociacin de la deuda. Volcker, hablando en nombre de Estados Unidos ante los concejos internos del fmi y determinando qu tanto presionar a los bancos para obtener capital nuevo, baj las comisiones y otorg flexibilidad para extender el pago. Este curioso acuerdo ayud al mundo durante la primera etapa de la crisis. De hecho, el gobierno de Estados Unidos haba sido fundamental para evitar el desastre en Mxico y en Brasil. Pero no haba evidencia de que Washington estuviera preparando algo ms sistemtico para el largo plazo. En cuanto a la poltica pblica, durante 1984 se haba concentrado en detener exitosamente el esfuerzo de algunos pases latinoamericanos del denominado Grupo de Cartagena para crear un frente comn de deudores. Pero tard en sugerir algo positivo o en ayudar a establecer un curso hacia 1988, incluso despus de la reeleccin del presidente Reagan. La retrica de Washington sobre la promocin y la proteccin de la tendencia democrtica en Latinoamrica era bastante impresionante. Pero las palabras y sin duda alguna las acciones se quedaban atrs de la realidad de las dificultades econmicas de la regin, por no hablar de su significado poltico. La democracia cobr impulso en Latinoamrica a principios de los ochenta. Esto era ms que una aberracin o un cambio temporal de la direccin del pndulo. Las causas eran fundamentales: una dcada de avances econmicos; la contencin de las amenazas subversivas de los setenta; en Argentina, los efectos aleccionadores de la Guerra de las Malvinas; la voluntad de los militares de volver a servir como soldados, y una actitud menos demaggica entre los polticos civiles de la regin. Sin embargo, a pesar de que estos factores eran sistmicos, un regreso al autoritarismo no era inconcebible en absoluto: el progreso poltico de Latinoamrica de principios de los ochenta no era irreversible.
X

Estados Unidos difcilmente es un observador desinteresado; lo que haga afectar directamente al futuro de Latinoamrica. Como mnimo, Estados Unidos debe estar dispuesto a dar mayor peso a las repercusiones internacionales, especialmente en su propio hemisferio, de sus polticas econmicas nacionales. Los dficits presupuestarios estadounidenses pudieron haber tenido, considerando todos los factores, un efecto benfico para Latinoamrica durante el primer mandato de Reagan. Pero las consecuencias de que Estados Unidos contine solicitando prestamos por otros 4 aos bien podran resultar desastrosas. Los intereses geoestratgicos de Estados Unidos en el hemisferio requieren que este pas haga un esfuerzo mayor para garantizar el crecimiento continuo en los pases industriales con moderadas tasas de inters internacionales, mayor convergencia de polticas pblicas, un dlar que baje gradualmente y tasas de cambio ms estables. En cuanto al comercio, tambin es esencial un compromiso de Estados Unidos. La capacidad de Latinoamrica para el servicio de su extensa deuda, incluso con estrictas condiciones internas, depender del acceso continuo de sus exportaciones a los mercados de Europa, Japn y Norteamrica. Pero no ser suficiente contar con tasas de inters an ms bajas y exportaciones saludables. La preocupacin de Washington debe dejar atrs el ajuste y el comercio, y pasar a los flujos financieros, si se desea que los nuevos acuerdos de deuda valgan mu-

foreign affairs latinoamrica

[ 17 ]

William D. Rogers cho ms que el papel en el que estn escritos. Esto tiene un sinnmero de implicaciones: mayores recursos para el fmi, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo; ms asistencia bilateral oficial; medidas para ampliar el flujo de inversin de capital privado, y esfuerzos cooperativos para revertir la salida del ahorro latinoamericano. Latinoamrica no puede evitar tomar medidas de austeridad propias. Debe reordenar sus muy desalineadas economas y dejar atrs las estrategias estatistas de desarrollo del pasado. Cada vez hay ms lderes latinoamericanos preparados para aceptar esta sombra realidad (y el gobierno de Estados Unidos merece gran parte del crdito por el cambio de percepcin). Pero estos lderes tambin saben que ningn gobierno le puede pedir a su pueblo el sacrificio permanente slo para mantener una calificacin de crdito internacional. Se necesita crecimiento econmico para hacer ajustes adicionales. La coexistencia de la democracia y la austeridad no se puede sostener para siempre. Estados Unidos tiene que desempear un papel central; lo ha hecho antes, con la Alianza para el Progreso en 1961, cuando reconoci una amenaza al tejido mismo de los pases de Latinoamrica, y una oportunidad para hacer una aportacin decisiva para el desarrollo social, poltico y econmico del hemisferio. El continente americano se encuentra en un momento coyuntural al inicio de 1985. El segundo gobierno de Reagan tiene una oportunidad para aprovechar los logros y la buena suerte de su primer mandato. Pero tambin necesitar una estrategia ms progresiva, y la voluntad para dedicar parte del compromiso que tan profusamente ha concentrado en Centroamrica hasta ahora a su gran inters en el resto del hemisferio. c

[ 18 ]

foreign affairs latinoamrica Volumen 10

Nmero 1