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Revista do Servio Pblico


Ano 49 Nmero 2 Abr-Jun 1998

As reformas administrativas no Brasil: modelos, sucessos e fracassos Olavo Brasil de Lima Jnior Fugindo do perigo: a poltica de reforma administrativa na Argentina de Menem Jos Maria Ghio e Sebastian Echemendy Temas e questes sobre a gesto da despesa pblica A. Premchand A reforma do Estado no contexto latino-americano: comentrios sobre alguns impasses e possveis desdobramentos Francisco Gaetani Metodologias de avaliao de programas e projetos sociais: anlise de resultados e de impacto Tereza Cristina Cotta Ensaio A defesa do cidado e da res publica Maria Sylvia Zamella Di Pietro

ENAP

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Revista do Servio Pblico
Ano 49 Nmero 2 Abr-Jun 1998

ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica

Conselho editorial Regina Silvia Pacheco presidente Edson de Oliveira Nunes Evelyn Levy Marcus Faro Maria Rita G. Loureiro Durand Tnia Fischer Vera Lcia Petrucci
Colaboradores ( pareceristas ativos): Antonio Augusto Junho Anastasia; Antonio Carlos Moraes Lessa; Caio Mrcio Marini Ferreira; Carlos Manuel Pedroso Neves Cristo; Eli Diniz; rica Mssimo Machado; Ernesto Jeger; Fernando Abrucio; Jacques Velloso; Jos Geraldo Piquet Carneiro; Jos Mendes; Ladislau Dowbor; Lvia Barbosa; Marcel Burzstyn; Marco Aurlio Nogueira; Marcus Andr Melo; Marcus Faro de Castro; Maria das Graas Rua; Moema Miranda de Siqueira; Paulo Modesto; Teresa Cristina Silva Cotta.
Editora Vera Lcia Petrucci Coordenao editorial Franco Csar Bernardes Supervisora de produo grfica Fatima Cristina de Araujo Reviso Karla Guimares Maria Elisabete Ferreira Projeto grfico Francisco Incio Homem de Melo Editorao eletrnica Maria Marta da Rocha Vasconcelos Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia DF Telefone: (061) 245 7878, ramal 210 Telefax: (061) 245 6189 ENAP, 1981 Tiragem: 1.500 exemplares Assinatura anual: R$ 40,00 (quatro nmeros) Exemplar avulso: R$ 12,00

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Revista do Servio Pblico/Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica v.1, n.1 (nov. 1937) Ano 49, n.2 (Abr-Jun/1998). Braslia: ENAP, 1937. trimestral ISSN:0034/9240 De 1937 a 1974, periodicidade irregular, editada pelo DASP e publicada no Rio de Janeiro at 1959. Interrompida de 1975 a 1981. Publicada trimestralmente de 1981a 1988. Periodicidade quadrimestral em 1989. Interrompida de 1989 a 1993. 1. Administrao pblica - Peridicos. I. Escola Nacional de Administrao Pblica. CDD: 350.005

Sumrio

RSP Revista do Servio Pblico

Ano 49 Nmero 2 Abr-Jun 1998

As reformas administrativas no Brasil: modelos, sucessos e fracassos Olavo Brasil de Lima Junior

Fugindo do perigo: a poltica de reforma administrativa na Argentina de Menem 33 Jos Mara Ghio & Sebastan Echemendy Temas e questes sobre a gesto da despesa pblica A. Premchand 56

A reforma do Estado no contexto latino-americano: comentrios sobre alguns impasses e possveis desdobramentos 83 Francisco Gaetani Metodologias de avaliao de programas e projetos sociais: anlise de resultados e de impacto Tereza Cristina Cotta

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Ensaio

A defesa do cidado e da res publica Maria Sylvia Zanella Di Pietro

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As reformas administrativas no Brasil: modelos, sucessos e fracassos1


Olavo Brasil de Lima Junior

RSP Revista do Servio Pblico Ano 49 Nmero 2 Abr-Jun 1998

Os elementos apontados permitem constatar que mudar a mquina do Estado , provavelmente, uma das tarefas mais difceis j enfrentadas pela sociedade contempornea. Em face disto, a formao e a nfase predominantes na Amrica Latina, de carter formalista e jurdica, parecem de uma profunda ingenuidade. Em alguns pases, pensou-se que o problema seria resolvido com a sano de novas leis que consagrassem as reformas, mas o percentual de no-aplicao das leis em nosso continente indica a distncia que existe entre uma cultura jurdica, formal, e a prtica real dos processos histricos.
Bernardo Kliksberg (1988b)

Doutor em cincia poltica pela University of Michigan e professor titular do DCP da UFMG

1. O Estado Novo: as bases do estado administrativo e do estado interventor


A Revoluo de 1930, simbolicamente associada quebra da espinha dorsal das oligarquias regionais, teve como desdobramento principal a criao do estado administrativo no Brasil, atravs de dois mecanismos tpicos da administrao racional-legal: estatutos normativos e rgos normativos e fiscalizadores. A abrangncia desses estatutos e rgos inclua reas temticas clssicas que, at hoje, se revelam como estruturantes da organizao pblica: administrao de material, financeira e de pessoal. 5

Os estatutos e rgos do ciclo Vargas visavam estabelecer princpios e regras e padronizar os procedimentos a serem adotados. Ao longo do perodo compreendido entre 1930 e 1945 fortaleceu-se a tendncia de centralizao na administrao e, no ps-37, delineou-se uma nova caracterstica de atuao: alm de um estado administrativo, centralizador, ele passou a assumir as feies de um estado intervencionista; sua expanso e ao centralizadora se somou, ainda, a criao de autarquias e de empresas que criaram a base futura para o estado desenvolvimentista. Na vertente administrativa stricto sensu, o governo Vargas criou, em 1930, a Comisso Permanente de Padronizao com atribuies voltadas para a rea de material e, no ano seguinte, a Comisso Permanente de Compras. Iniciativa mpar, pode-se retrospectivamente afirmar, teve o governo Vargas ao criar a Comisso Especial do Legislativo e do Executivo (Lei no 51, de 14/5/35), cujo objetivo era apresentar uma proposta de reorganizao administrativa e reviso geral de vencimentos, respeitando-se o critrio de igual remunerao para aqueles que exercessem funes e responsabilidades iguais. Conhecida como Comisso Nabuco, ela no chegou a recomendar legislao especfica, mas seus estudos e sugestes subsidiaram a ao governamental posterior. A administrao de pessoal teve suas normas estabelecidas, primeiro, na Constituio de 1934, que teve vida curta: os arts. 168 e 170, 2o introduziram o princpio do mrito na organizao de pessoal. Seguiu-se, em 1936, com a lei no 184, de 28 de outubro, a efetiva estruturao da rea de pessoal: normas bsicas, sistema de classificao de cargos e a criao do Conselho Federal do Servio Pblico Civil. Em 1937, foi includo na Carta outorgada dispositivo que criava o Departamento de Administrao Pblica do Servio Pblico (DASP), rgo que teve vida longa e atuao intensa nos anos subseqentes. O DASP foi efetivamente organizado em 1938 e reproduziu-se nos estados como Departamento Administrativo, gozando de poderes excepcionais. Em 1939, atravs de decreto-lei, Vargas instituiu o Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis que veio a ser substitudo em 1952 por novo Estatuto. O trip material-pessoal-recursos financeiros termina por ser normatizado com a edio, em 1940, do decreto-lei que estabelecia normas oramentrias. Em dez anos, portanto, foram estabelecidas as normas bsicas que efetivamente criaram a administrao pblica no Brasil. Tratou-se, assim, e de acordo com a teoria administrativa vigente, de organizar uma administrao pblica orientada pela padronizao, prescrio e pelo controle. Tais iniciativas tiveram carter absolutamente pioneiro. Embora no se possa dizer que a Reforma de 1936 tenha implantado uma administrao tipicamente weberiana, racional e legalmente

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orientada, portanto, praticamente unnime a avaliao de que a Reforma de 1936, representou, poca, um momento fundamental para a reforma administrativa em geral, e para a reforma da administrao de pessoal em especial (Santos, 1997: 32). A implantao do Estado Novo implicou a utilizao da administrao pblica recm-implantada tambm como forma de controle poltico, nos planos nacional e estadual. Criou-se, em cada estado, um Departamento Administrativo, rgo colegiado e com composio tcnica, subordinado ao Ministrio da Justia, porm com seu diretor nomeado pelo presidente da Repblica. Esse rgo possua poderes excepcionais pois funcionava como cmara de reviso das decises do prprio interventor no estado, igualmente nomeado pelo presidente: pelo voto de 2/3 de seus membros podia bloquear as decises do interventor, remetendo-se, assim, a deciso final para a esfera federal. A criao de institutos, autarquias e grupos tcnicos foi o recurso utilizado pelo governo para intervir diretamente nas relaes econmicas, at ento essencialmente privadas: equilibrar o consumo e a produo; regular a exportao e a importao; incentivar a indstria; e implantar, ampliar e remodelar a infra-estrutura com vistas a industrializar o pas. Embora se possa entender que a implantao da administrao pblica visasse atender racionalizao das atividades da Unio e a interveno econmica fosse uma resposta tpica do mundo ps-29 com as graves conseqncias internas que produziu , a evoluo do regime que rapidamente assumiu feies autoritrias, sustentou-se nos instrumentos institucionais de poltica econmica e de dominao poltica centralizada, objetivando respaldar o prprio regime, que era dotado de acentuada autonomia burocrtica em face do conjunto das foras sociais. Essa autonomia burocrtica no provinha de uma impecvel eficincia racional-formal, segundo o clssico paradigma weberiano das organizaes burocrticas. Ao contrrio, mais correto seria supor que ela tem seus fundamentos no fato de que a expanso e a centralizao burocrticas se deram continuamente sob o signo da absoro ou cooptao dos agrupamentos de interesse, quer regionais, quer funcionais. Essa caracterstica evidente nos dois nveis principais em que dividimos nossa exposio, o da relao centro-estados, sob a gide do binmio interventorias-daspinhas; e o da ampliao dos instrumentos de controle sobre a economia, atravs dos institutos, autarquias e conselhos tcnicos (Souza, 1976: 103). No h como negar que os anos dinmicos de pioneirismo (19301945), na expresso de Warlich, embora no houvesse um plano formal

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de governo, tiveram algumas conseqncias positivas: a melhoria na qualidade dos servidores pblicos, a institucionalizao aps pouco mais de 100 anos de vida independente da funo oramentria e a simplificao, padronizao e racionalizao do material adquirido. A implantao da mquina administrativa teve carter prescritivo, o que coadunava plenamente com a teoria administrativa prevalecente no Brasil e nos demais pases, alm de uma natureza coercitiva, que atendia ao carter poltico do varguismo (Warlich, 1984: 51). Retrospectivamente, pode-se atribuir a essa experincia administrativa dois erros estratgicos: em primeiro lugar, por ter antecipado a obteno de resultados imediatos, no curtssimo prazo; e, em segundo lugar, pela abrangncia do que se pretendia mudar, a natureza global da reforma (Warlich, 1984). O primeiro governo Vargas implicou considervel expanso do nmero de rgos no mbito do Executivo. At 1939, haviam sido criadas 35 agncias estatais; entre 1940 e 1945 surgiram 21 agncias englobando empresas pblicas, sociedades de economia mista, autarquias e fundaes. Observe-se que desse total de 21 agncias no mesmo perodo dez constituam empresas do setor produtivo (Diniz e Lima Junior, 1986: 29-30). Tais nmeros, com base at o ano de 1939, podem parecer elevados, porm, se comparados aos dois perodos que sero analisados a seguir, o referente ao nacional-desenvolvimentismo e aquele correspondente aos governos militares, eles so muito baixos. A criao dessa burocracia no pas teve,segundo Pereira, aspectos positivos. Avaliando o desenvolvimento social no ps-30, o autor assim se pronuncia: Em contrapartida, no setor pblico, a tecnocracia teve um grau de desenvolvimento. Alm de administradores profissionais com as mais variadas origens, formaram-se, principalmente no Banco do Brasil, no Ministrio da Fazenda, na Fundao Getlio Vargas e nas Universidades, grupos de tcnicos, particularmente de economistas, cujo poder iria crescendo medida em que o governo perdia suas caractersticas de Estado liberal e, mal ou bem, assumia sua novas funes de planejar e promover o desenvolvimento econmico, de redistribuir a renda e garantir um mnimo de justia social, de educar e promover o desenvolvimento da cincia, de proteger os menores, as mulheres e os velhos. Desse momento em que o Estado abandonava seu mero papel de polcia, para intervir diretamente em todos os setores da sociedade, foi necessrio que se formassem grandes organizaes burocrticas de carter estatal ou semi-estatal (Pereira, 1970: 95). Em todo esse perodo, com maior ou menor grau de sucesso, a preocupao central com a burocracia pblica foi no sentido ora de criar

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os meios para que ela pudesse administrar, ora de aperfeio-los, sempre sob uma orientao autocrtica e impositiva. As reas de ao objeto de interveno governamental foram: administrao de pessoal e de material; oramento como plano de administrao; reviso de estruturas administrativas; e racionalizao de mtodos (Marcelino, 1987: 19, quadro 7).

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2. O nacional-desenvolvimentismo e o estado propulsor do desenvolvimento


Da democratizao do regime estadonovista, com a promulgao da Constituio de 1946, ao golpe militar de 1964, a administrao pblica no passou por modificaes significativas, exceto pela tendncia, j estabelecida, de criao de novos rgos nas administraes direta e indireta. Ocorreram, no entanto, tentativas de instituir organismos voltados para a anlise de sua atuao e que propusessem reformas e as encaminhassem ao Congresso Nacional. No perodo anterior no foram bem-sucedidas as tentativas de se profissionalizar o servidor pblico e torn-lo imune s relaes esprias com os polticos. J a fase que se inaugura com a promulgao da Constituio de 1946, embora ela prpria tenha contribudo para a noprofissionalizao do servio pblico, se notabiliza pela preocupao governamental com o desenvolvimento nacional, o que ter seus reflexos especficos na administrao pblica, como veremos. A demonstrao inequvoca das contradies do modelo administrativo constitucionalmente proposto revela-se claramente no art. 23 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias: Art.23. Os atuais funcionrios interinos da Unio, dos Estados e dos Municpios, que contem pelo menos cinco anos de exerccio, sero automaticamente efetivados na data de promulgao deste Ato; e os atuais extranumerrios, que exeram funo de carter permanente h mais de 5 anos ou em virtude de concurso ou prova de habilitao, sero equiparados aos funcionrios para efeito de estabilidade, aposentadoria, licena, disponibilidade e frias. Em 1954, no segundo governo Vargas, projeto de reforma administrativa foi encaminhado ao Legislativo, mas no teve seguimento. Em 1956, o presidente Juscelino Kubitschek de Oliveira criou comisso especial com o mesmo objetivo reformista; tal iniciativa resultou, apenas, na criao de rgos e ministrios, por decreto ou por lei. Em 1963, o presidente Joo Goulart nomeou ministro-extraordinrio para a reforma administrativa (sem pasta) o ex-interventor no antigo Estado do Rio de

Janeiro, Amaral Peixoto. O ministro presidiu a elaborao de quatro projetos importantes que reorganizariam a administrao federal; enviados ao Congresso, em 1964, no lograram tramitar no Legislativo. O modelo que se estabeleceu no pas, logo aps a posse de Vargas como presidente eleito, consistiu na administrao para o desenvolvimento que, segundo Marcelino, se caracterizou pela presena dos seguintes elementos: expanso da interveno do Estado e descentralizao do setor pblico atravs da Consolidao das Leis do Trabalho e da criao de entidades descentralizadas (Marcelino, 1989). No muito diferente o diagnstico de Jorge Gustavo da Costa (1971), quando o autor se refere especificamente s Diretrizes Gerais do Plano de Desenvolvimento do governo Kubitschek. Segundo ele, duas tendncias ganharam vulto na administrao pblica brasileira na poca: a primeira seria a autarquizao de rgos da administrao direta, mediante a criao de vrias autarquias e sociedades de economia mista, mecanismos mais geis e flexveis; a segunda tendncia consistia na criao de fundos especficos, isto , a vinculao de impostos e taxas a finalidades determinadas. Observe-se que tais tendncias evidenciam a inteno de contornar, de evitar, a ao poltica atravs dos rgos convencionais. Criava-se, assim, no mnimo, uma segunda via administrativa. O autor menciona, a propsito, que entre 1940 e 1955 foram criadas sete autarquias, sete sociedades de economia mista, sete fundos especiais e trs outras entidades pblicas (Costa, 1971: 148-9). A administrao do Plano de Metas do presidente Kubitschek foi executada, em grande medida, fora dos rgos administrativos convencionais. Considerando-se os setores essenciais do plano de desenvolvimento (energia, transportes, alimentao, indstrias de base e educao) apenas 5,2% dos recursos previstos foram alocados na administrao direta; o restante foi aplicado por autarquias, sociedades de economia mista, administraes estaduais e empresas privadas (Costa, 1971: 163-4). A coordenao poltica das aes se fazia atravs de grupos executivos nomeados diretamente pelo presidente da Repblica. A poltica adotada por Kubitschek, de governar atravs de uma administrao paralela, parece decorrer de sua tendncia a evitar conflitos: como parte de sua poltica de evitar conflitos, Kubitschek raramente tentara abolir ou alterar radicalmente as instituies administrativas existentes. Preferiu uma atitude mais prtica, como a de criar um novo rgo para solucionar um novo problema (Skidmore, 1975: 228). No que tange administrao pblica direta cabe referir atualizao, no 2 o governo Vargas (1952), do Estatuto dos Servidores Pblicos Civis, atravs da Lei no 1.711 que vigorou at 1990. Da maior importncia, entendo, foram os estudos e projetos realizados em 1963 pela Comisso Amaral Peixoto, nomeada pelo presidente Joo Goulart

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naquele ano. A Comisso produziu expressivo nmero de diagnsticos e anteprojetos de lei, porm, sua iniciativa foi abortada pelo golpe militar de 1964, uma vez que o presidente Castello Branco retirou do Congresso os projetos de lei que ali se encontravam em tramitao desde h alguns anos, como, por exemplo, o Projeto 3.563/53, que reorganizava a administrao federal, e o Projeto 1.853/56, que estabelecia plano de cargos e funes para o funcionalismo civil (Bandeira, 1977: 38-9). A importncia da Comisso Amaral Peixoto no decorre nem de sua produo imediata nem da implementao de medidas especficas, que, na verdade, no houve. Decorre, creio, do acerto dos diagnsticos, propostas e medidas idealizadas que passaram, desde ento, a fazer parte do acervo cientfico-administrativo brasileiro. A partir daquele momento esse acervo , com freqncia, utilizado pelos governantes e, pelo menos em parte, posto em prtica. Segundo Santos (1997), os dois principais projetos da Comisso foram a Lei Orgnica do Sistema Administrativo Federal e o projeto referente ao Conselho de Defesa do Sistema de Mrito. Como se sabe, nenhum deles veio a ser aprovado pelo Poder Legislativo; no entanto, registre-se que o primeiro defende a utilizao de uma srie de instrumentos de gesto que, posteriormente, foram incorporadas ao Decreto-lei no 200, editado por Castello Branco, sobretudo aqueles referentes descentralizao e flexibilizao via administrao indireta (Santos, 1997, cap.1). O sistema de mrito, pedra angular de uma administrao pblica profissionalizada, continuou a ser inteiramente desrespeitado, mesmo aps, como salientei, a Constituio de 1946 que inaugurou a democratizao do pas. Anos depois, na ausncia de um corpo de dispositivos legais que garantisse, no mnimo, uma burocracia weberiana, a Lei no 4.242, de 1963, garantiu aos empregados da Companhia Urbanizadora da Nova Capital a condio de servidor pblico, desde que admitidos at 31/3/63. A burocracia brasileira, ao longo de todo o perodo aqui analisado, nunca serviu efetivamente como meio para implementar as aes polticas do governo, exceto, como j mencionado, atravs das ilhas de competncia existentes em um e outro rgo, em geral fora da administrao direta. De fato, a burocracia sempre foi permevel ao processo poltico como um todo, ao clientelismo, desempenhando funes muito especficas, porm quase nunca em nome do interesse pblico. Daland, analisando o planejamento no Brasil, assim se expressa: "As funes da burocracia brasileira so: (1) prover um canal de mobilidade ascendente para a classe mdia educada; (2) prover rendas permanentes para aquela parte da classe mdia que serve de apoio ao regime; (3) prover um baixo nvel de servios; (4) dar oportunidade s iniciativas privadas baseadas nos poderes inerentes a certos grupos" (Daland, 1969: 201).

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Nessa mesma direo, Fernando Henrique Cardoso chama a ateno para a reao tradicional da burocracia brasileira, mesmo em face de inovaes importantes, como os planos de desenvolvimento gerados por tericos, sobretudo no 2o governo Vargas, e o Plano de Desenvolvimento de Kubitschek: a inrcia burocrtica, que, no entanto, supletiva dos interesses privatistas, flui para o Estado atravs de teias pessoais de cumplicidade (Cardoso, 1973: 93-4). O que havia de essencial nas polticas formuladas aps o inexpressivo governo Dutra por Vargas, Kubitschek e Quadros, at meados de 1963, portanto, consistiu no esforo para empreender o desenvolvimento socioeconmico do pas, de forma endgena e autnoma, com base em empreendedores e capitais nacionais. Cabia ao Estado planejar e coordenar o desenvolvimento, complementado, quando necessrio, pela iniciativa privada. E precisamente nesse contexto que assumem relevncia, sobretudo a partir do governo JK, as ilhas de excelncia que cuidaram de assegurar operacionalmente o papel do Estado na economia (Jaguaribe, 1977: 29; Lafer, 1975: 67).

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3. Os governos militares: modernizao autoritria e expanso do Estado


Se, durante a maior parte do perodo ps-45, foram tmidas as iniciativas reformistas, a partir de 1964, com a Comisso Amaral Peixoto, at 1978, a reforma administrativa fez parte da agenda governamental com grande recorrncia, mas nem sempre com o continusmo necessrio para sustentar as mudanas propostas, sendo com freqncia utilizada para objetivar polticas e modelos de desenvolvimento diversos. Assim o modelo clssico de administrao, implantado pelo DASP Departamento Administrativo do Servio Pblico, seu grande idealizador e modernizador, praticamente desapareceu a partir de 1964. Nessa poca, consolidava-se o modelo chamado administrao para o desenvolvimento, voltado fundamentalmente para a expanso do Estado na vida econmica e social e para a descentralizao das atividades do setor pblico, tendo como premissas bsicas a substituio de funcionrios estatutrios por celetistas (hoje apenas 6% dos funcionrios pblicos so estatutrios; 94% so, portanto, celetistas) e a criao de entidades de administrao indireta para a realizao da interveno econmica do Estado (Marcelino, 1987: 11). Em 1964, o governo Castello Branco instituiu comisso especial (Comestra) para cuidar da reforma administrativa, ungida de grande

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prestgio, pois seu presidente no era o ministro-extraordinrio para a Reforma Administrativa, mas sim o ministro-extraordinrio para o Planejamento e Coordenao, Roberto Campos. A Comisso tratou de rever todas as propostas existentes para a rea desde o governo Kubitschek, tendo, inclusive, retirado projetos de lei em tramitao no Congresso. Ao final de 36 meses de trabalho, apresentou um anteprojeto que se transformou no Decreto-lei no 200, de 25/2/67. Embora a constituio tivesse sido promulgada um ms antes, Castello Branco baseou-se, ainda, nos poderes extraordinrios conferidos pelo Ato Institucional no 4, de 7/12/66, para edit-lo (Santos, 1997: 39). Esse Decreto, com 215 artigos, foi posteriormente alterado pelo Ato Institucional no 8 (2/4/69), pelo Decreto-lei no 900 (29/9/69), pelo Decreto-lei no 991 (21/10/69), pelo Decreto-lei no 1.093 (17/3/70), pelo Decreto-lei no 66.715 (15/6/70), pela Lei 6.650 (23/5/79), pelo Decreto-lei no 83.937 (6/9/79), pelo Decreto-lei no 85.471 (10/12/ 80) e finalmente, pelo Decreto-lei no 86.549 (6/11/81) (Cretella Jnior, 1985: 59-77). Em uma cuidadosa interpretao do Decreto-lei no 200, Warlich, para alm das mudanas organizacionais (como, por exemplo, a criao da Subsecretaria de Modernizao e Reforma Administrativa), identifica cinco princpios norteadores da reforma: 1. planejamento, descentralizao, delegao de autoridade, coordenao e controle; 2. expanso das empresas estatais, de rgos independentes (fundaes) e semi-independentes (autarquias); 3. fortalecimento e expanso do sistema de mrito; 4. diretrizes gerais para um novo plano de classificao de cargos; 5. reagrupamento de departamentos, divises e servios em 16 ministrios (Warlich, 1984: 52). A Secretaria de Planejamento da Presidncia passou a dispor de amplos poderes, superiores aos de qualquer outro ministrio; sua Subsecretaria de Modernizao e Reforma Administrativa, em conjunto com o DASP, caberia liderar e implantar a reforma. A partir do Decretolei no 200 ocorreram revises em vrios rgos da administrao federal, mas, como sempre, o sistema de mrito ficou restrito aos postos iniciais da carreira. A Constituio de 1967, em seu art. 77, concedeu estabilidade a todos os funcionrios que contassem com pelo menos cinco anos de servio pblico, repetindo, assim, dispositivo j mencionado da Constituio de 1946. No art. 104, a nova Constituio passou a permitir a contratao via CLT para o servio pblico. O Decreto-lei no 200 facultava o ingresso, sem concurso, de especialistas para instituies de pesquisa e rgos especializados. Independentemente dos mritos associados s mudanas ento empreendidas, que incluram mecanismos propostos anteriormente e que ainda

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hoje continuam na pauta da reforma administrativa, o fato que a desejvel e necessria profissionalizao do servidor pblico, novamente, no ocorreu. No se institucionalizou a organizao do tipo weberiano; a administrao indireta passou a ser utilizada como fonte de recrutamento, prescindindo-se, em geral, do concurso pblico ou, na melhor das hipteses, recrutando atravs de exames especficos de habilitao. Reportando-se a esse perodo, assim se pronunciou o ministro Alusio Alves, tambm ministro-extraordinrio para a Reforma Administrativa: Como exemplo dessa lgica, a partir de meados da dcada de 70 houve uma significativa proliferao de planos de cargos especficos de autarquias em regime especial e fundaes, que, em grande parte, achavam-se subordinadas, originalmente, s regras bsicas ditadas pela administrao direta por meio do rgo central do Sistema de Pessoal Civil. At 1985, foram criadas 104 tabelas especiais e emergenciais, abrangendo quase 100.000 empregados regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho, contratados sem a exigncia de concurso pblico e com nveis salariais superiores aos do Plano de Classificao de Cargos PCC, estabelecido pela Lei no 5.645, de 1970 (Alusio Alves, Administrao Pblica Federal Uma Nova Poltica de Recursos Humanos apud Santos, 1997: 41). De 1979 a 1982, a administrao pblica federal, embora enfrentando problemas crnicos, entre eles a no-profissionalizao do servidor pblico, abre duas novas frentes de atuao: a desburocratizao, regulada pelo Decreto no 83.740, de julho de 1979, visando a simplificao e a racionalizao da burocracia e com forte orientao para o usurio do servio pblico, e a desestatizao. O Programa Nacional de Desburocratizao em cerca de trs anos expediu mais de 100 normas regulatrias. No perodo autoritrio militar, para finalizar, foi extremamente acentuada a expanso do Estado, quer no que se refere ao nmero de agncias criadas, quer no que diz respeito ao nmero de empresas estatais estabelecidas: no primeiro caso, foram 68 agncias, de um total de 120, abrangendo o perodo 1945-1975. J no caso das empresas pblicas, de um total de 440, abrangendo o perodo 1939-1983, foram criadas 267 entre 1964 e 1983 (Diniz e Lima Junior, 1986: 2-9). Em pesquisa realizada em 1979, Marcelino, revendo as reformas realizadas a partir de 1967, identifica trs aspectos que apontam para grandes inadequaes em face da realidade, a saber: 1. elaborao segundo modelos ou concepes de racionalidade no-ajustveis realidade brasileira; 2. atuao preferencial sobre os meios, no estando direcionadas para o objetivo de instrumentao das polticas do setor pblico;

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3. falta de uma concepo de estratgia que permitisse a viabilidade de projetos de acordo com polticas de superao de resistncias, acomodao de conflitos, adequao aos recursos disponveis e de determinao de finalidade no tempo (Marcelino, 1987: 24).

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4. A "Nova Repblica": a transio democrtica e o governo Collor


O governo Sarney recria, em 31/7/85, o Ministrio Extraordinrio para Assuntos Administrativos e com ele a Comisso Geral do Plano de Reforma Administrativa, sendo esta subdividida em cmaras especializadas. Cerca de um ano depois, a Comisso apresenta seus estudos e propostas, estruturados em trs princpios bsicos: racionalizao das estruturas administrativas; poltica de recursos humanos; conteno dos gastos pblicos. O ministro Alusio Alves, em vrios de seus pronunciamentos, apontava como objetivos da reforma: a modernizao da administrao pblica, tornando-a compatvel com os modernos processos de gesto; a adequao do servio pblico a padres de eficincia que dessem suporte aos planos do governo; a eficincia na prestao de servios pblicos ao cidado. Para dar suporte ao programa de reformas na rea administrativa foi criada, em setembro de 1986, a Secretaria de Administrao Pblica da Presidncia da Repblica (SEDAP). Segundo o recm-empossado ministro Alusio Alves: Por isso que a reforma administrativa no tem prazos: ela comea agora, mas seguir com outros esforos para desobstruir a mquina administrativa emperrada e desmotivada. Essa uma reforma histrica, que consagrar o governo Jos Sarney, no tenho dvida nenhuma. Pois seu objetivo valorizar a carreira do servidor pblico, democratizar as oportunidades de acesso administrao direta e indireta e agilizar o desempenho do governo federal. Como Secretaria de Administrao da Presidncia, teremos mais flexibilidade e recursos instrumentais para seguir adiante com a reforma hoje iniciada. Nosso compromisso com a qualidade do servio pblico prestado ao cidado, fazendo de cada servidor pblico brasileiro um profissional dignificado e reconhecido em sua carreira. (Mensagem do ministro Alusio Alves, Jornal da Reforma Administrativa, 4/9/86). A SEDAP passou a ser o rgo central para a reforma administrativa, com responsabilidades de modernizar e reformar a administrao federal, de desburocratiz-la e de cuidar da construo e da administrao

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imobiliria. A Fundao Centro de Formao do Servidor Pblico (FUNCEP) permaneceu como rgo vinculado SEDAP, transformando-se em um instrumento de planejamento administrativo do mais alto nvel hierrquico. Igualmente importante foi a criao, na FUNCEP, da Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), com a misso de formar, aperfeioar e profissionalizar o servidor pblico de nvel superior. Pelo mesmo Decreto no 93.227, de 19/9/86, criou-se tambm o Centro de Desenvolvimento da Administrao Pblica. Deve-se ainda aos esforos da Comisso Geral do Plano de Reforma Administrativa: as Diretrizes do Estatuto dos Servidores Pblicos Civis da Unio e as Diretrizes da Lei Orgnica da Administrao, que no tiveram continuidade, em parte, por conta da instalao logo a seguir do Congresso Constituinte. H que reconhecer que algumas medidas tiveram resultados imediatos: o Decreto-lei no 2.300, de 21/11/86, extinguiu oito estatais dentre elas o Banco Nacional da Habitao e estabeleceu novas bases para o processo licitador. Ainda em novembro do mesmo ano, foram extintos 37 rgos, em geral colegiados, nos vrios ministrios, ou por que se tornaram suprfluos, ou por perda de funes (Marcelino, 1989). A elaborao do Cadastro Nacional do Pessoal Civil tornou-se, posteriormente, um importante instrumento de administrao de pessoal, o Sistema Integrado de Administrao de Pessoal (SIAPE). O Cadastro resultou do Decreto no 93.213, de 3/9/86. Finalmente, devem ser arrolados como produtos dessa reforma: a) a organizao do sistema de gerenciamento das contas e pagamento de pessoal (Decreto no 93.214, de 3/9/86); b) a definio de procedimentos de auditoria de pessoal civil (Decreo to n 93.215, de 3/9/86); c) o acompanhamento e controle de gesto das estatais (Decreto no 93.216, de 3/9/86). A reforma, que o ministro Alves pretendia sem prazos, acabou se transformando em dispositivo do Ato das Disposies Transitrias (art. 24) da Constituio de 1988: nele, reconhece-se a necessidade de uma reforma administrativa e fixa-se o prazo de 18 meses para que ela seja realizada. Os documentos bsicos da reforma pretendida pelo governo Sarney reforam a preocupao com o cidado, idia que surgiu pela primeira vez no programa de desburocratizao dos governos militares. Objetivam, de forma incisiva, recuperar a funo social da administrao pblica, baseando-se, assim, no direito do cidado aos servios que ele prprio custeia mediante o pagamento de tributos. A orientao geral, ademais, pretendia romper com o globalismo e imediatismo de propostas anteriores: a nova estratgia seria pautada pelo gradualismo e pelo instrumentalismo (Marcelino, 1987: 31, quadro 14).

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J a reestruturao administrativa pretendida pelo governo Collor se inseria no contexto da modernizao do Estado, tratando de privilegiar o ajuste econmico, a desregulamentao, a desestatizao e a abertura da economia. A desregulamentao e a desestatizao, como se recorda, so princpios que j constavam da pauta da reforma administrativa desde o final dos anos 60, enquanto o ajuste econmico e a abertura comercial se constituam em dimenses novas a serem perseguidas pelo governo. Do ponto de vista da ao administrativa, a reforma redundou na demisso ou dispensa de 112 mil servidores, entre celetistas no-estveis, ocupantes de cargos comissionados e de funes de assessoramento superior; alm disso, 45 mil servidores optaram por se aposentar (Santos, 1997: 48-9). O presidente Collor, por outro lado, criou dois megaministrios: da Economia, Fazenda e Planejamento e da Infra-Estrutura. Medida das mais polmicas, ainda na rea de pessoal, foi a instituio do Regime Jurdico nico, atravs da Lei no 8.112, de dezembro de 1990, que permitiu a todos os celetistas optarem pelo regime de servidor estatutrio, medida que, atualmente, vista como tendo exercido um efeito engessador na administrao pblica. Em 1991, o presidente Collor encaminhou ao Congresso Nacional a Proposta de Emenda Constitucional no 59 (PEC no 59), em que propunha a alterao do regime de estabilidade do servidor pblico. A estabilidade obtida aps dois anos de exerccio efetivo valeria apenas para os servidores nas atividades tpicas do Estado: segurana, diplomacia, advocacia e defensorias pblicas, controles interno e externo, tributao, arrecadao e fiscalizao de tributos. Nos demais casos, a estabilidade seria obtida somente aps dez anos de exerccio efetivo na funo. Um ano depois de encaminhada a PEC no 59, o prprio presidente a retira da apreciao congressual. A reforma Collor, naquilo que efetivamente se materializou, vista por um arguto analista como desmobilizao de ativos: Alm da desestruturao de setores inteiros da Administrao Federal, esta reforma no deixou resultados perenes, quer em termos de cultura reformista, quer em termos de metodologias, tcnicas ou processos. Sequer um diagnstico consistente pode ser elaborado a partir de sua interveno, pois em nenhum momento o voluntarismo que a marcou permitiu que a abordagem do ambiente administrativo se desse de maneira cientfica (Santos, 1997: 49). Com o impeachment de Collor, assumiu o vice-presidente Itamar Franco; em seu governo no houve maiores debates em torno da reforma administrativa e as aes foram bastante tmidas: criou-se o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade); a Agncia Espacial Brasileira; o Departamento Nacional da Produo Mineral; a Secretaria Federal de Controle.

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No que se refere atividade legislativa, vrias medidas foram encaminhadas ao Congresso, que, todavia, no foram convertidas em lei: isonomia remuneratria no Poder Executivo, plano de carreira e regulamentao do plano de seguridade social para o servidor pblico.

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5. O Novo Estado e a reforma Bresser Pereira


Embora ainda estejam em curso, j se pode examinar as mudanas na ordem administrativa propostas pelo governo Fernando Henrique Cardoso. Elas esto profundamente associadas reforma do Estado brasileiro em geral; vou, aqui, apenas me ater aos aspectos essencialmente administrativos e s mudanas que tenham implicaes diretas para a administrao. H dois fatos iniciais no governo Fernando Henrique Cardoso que fixam os rumos da reforma. No dia de sua posse, o presidente criou o Ministrio da Administrao e da Reforma do Estado (MARE), e o Plano Diretor da Reforma do Estado, que a orientaria teoricamente, aprovado em 21 de setembro de 1995 pela Cmara da Reforma do Estado e em seguida pelo presidente da Repblica. A Cmara, presidida pelo ministrochefe da Casa Civil, Clvis Ramalho, tinha como membros: Luiz Carlos Bresser Pereira, ministro da Administrao; Paulo Paiva, ministro do Trabalho; Pedro Malan, ministro da Fazenda; Jos Serra, ministro do Planejamento e Oramento; general Benedito Onofre Bezerra Leal, ministrochefe do Estado Maior das Foras Armadas; e Eduardo Jorge C. Pereira, secretrio-geral da Presidncia. No ato de criao do MARE, foi-lhe atribuda a responsabilidade de formular polticas para a reforma do Estado, reforma administrativa, modernizao da gesto e promoo da qualidade no servio pblico. O diagnstico sobre o qual se basearam as mudanas que, posteriormente, vieram a ser propostas parece-me ser, no mnimo, discutvel, por no corresponder realidade brasileira. Isto porque o diagnstico, em primeiro lugar, afirma que as fases patrimonialista e burocrtica esto superadas, cabendo agora introduzir no Estado a administrao gerencial. Creio que a reviso at agora procedida evidencia precisamente o oposto: poucas foram as tentativas reais de implantar uma administrao burocrtica; e, quando isto foi tentado, algum dispositivo legal tratava de neutralizar seus efeitos benficos. J o patrimonialismo e o clientelismo poltico, estes sim, como inclusive reconhece e sempre os condena o governo Fernando Henrique Cardoso, tm sido os traos estruturais de nossa administrao pblica: O captulo da administrao pblica da Constituio de 1988 ser o resultado de todas essas foras contraditrias. De um lado ela uma reao ao populismo e ao fisiologismo que recrudescem

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com o advento da democracia. Por isso a Constituio ir sacramentar os princpios de uma administrao pblica arcaica, burocrtica ao extremo. Uma administrao pblica altamente centralizada, hierrquica e rgida, em que toda a prioridade ser dada administrao direta ao invs da indireta. A Constituio de 1988 ignorou completamente as novas orientaes da administrao pblica (Pereira, 1996 b: 5). Em segundo lugar, deve-se considerar que a retrica modernizante prevalecente no leva em conta o que se me afigura como sendo da maior importncia: trata-se, efetivamente, de superar a administrao no que ela tem de essencial, isto , a racionalidade e a norma? Ou, no bem isto, o que se quer que a racionalidade e a norma atendam de forma gerencialmente superior s necessidades da populao? Introduzir a administrao gerencial implica que os controles essenciais, e isso apenas em certos nveis hierrquicos, devem referir-se aos resultados, substituindo, quando for o caso, os controles a priori tpicos da administrao burocrtica pelo controle dos resultados. Alm do mais, a formulao forte que supe a substituio da administrao burocrtica pela gerencial deve ser bastante relativizada, dependendo, inclusive, da natureza da burocracia que se quer reformar: um exrcito no deve ser a mesma coisa, quer do ponto de vista organizacional quer do ponto de vista dos resultados, que um hospital, para dar um exemplo simples. A segunda premissa do diagnstico estabelece que da crise do Estado fazem parte a crise da administrao burocrtica, a crise fiscal e o esgotamento do prprio modelo econmico: A crise do Estado define-se ento como: (1) uma crise fiscal, caracterizada pela crescente perda do crdito por parte do Estado e pela poupana pblica que se toma negativa; (2) o esgotamento da estratgia estatizante de interveno do Estado, a qual se reveste de vrias formas: o Estado do bem-estar social nos pases desenvolvidos, a estratgia de substituio de importaes no terceiro mundo e o estatismo nos pases comunistas; e (3) a superao da forma de administrar o Estado, isto , a superao da administrao pblica burocrtica (Presidncia da Repblica. Plano Diretor da Reforma Administrativa do Aparelho do Estado. 1995: 15). Um aspecto crucial no Plano Diretor o reconhecimento de que as tentativas de reforma no incio dos anos 80 foram inteiramente abortadas pelos constituintes, que produziram uma Constituio que promoveu um surpreendente engessamento do aparelho estatal (Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, 1995, p. 27). com base nisto que se pode entender o amplo programa de reformas constitucionais

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promovido pelo governo desde os seus primeiros meses de atuao. A organizao proposta para o Estado, ou melhor dito, as relaes entre o Estado e a sociedade, no que concerne distribuio de responsabilidades, define-se a partir de trs dimenses que, combinadas, identificam quais so as reas prprias do Estado, os tipos de gesto e as formas de propriedade (Plano Diretor, 1995: 51-5). O ncleo estratgico inclui o governo (os trs Poderes), seus assessores e auxiliares imediatos. Compete a esse ncleo a definio de leis e de polticas pblicas: aqui, as decises devem ser as melhores, atender ao interesse nacional e ter efetividade. O regime de propriedade deve ser necessariamente estatal. O setor de atividades exclusivas inclui a prestao de servios que s o Estado pode realizar: regulamentar, fiscalizar e fomentar. So exemplos tpicos: polcia, cobrana e fiscalizao de impostos, servio de desemprego, educao bsica, entre outros. Nessa rea o critrio eficincia se torna fundamental e a propriedade s pode, tambm, ser estatal. No terceiro setor, servios no-exclusivos, o Estado atua em conjunto com outras organizaes no-estatais e privadas. A se situariam as universidade, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus. A situao ideal de propriedade , nesse caso, a pblica no-estatal. Finalmente, h a produo de bens e servios para o mercado, setor de atuao das empresas, em que a propriedade privada a regra. Tambm nesse segmento a administrao gerencial a ideal. O Plano Diretor da Reforma do Estado aponta, ainda, para outras dimenses importantes. A estabilidade do servidor s administrada para os dois primeiros setores, o ncleo estratgico e as atividades exclusivas. Prev a elaborao de uma poltica de recursos humanos e a criao de dois rgos novos: as agncias executivas que cuidariam das atividades exclusivas do Estado (de direito pblico) e as organizaes sociais (de direito privado) para gerenciarem os servios no-exclusivos do Estado. Tais figuras provm diretamente da reforma administrativa inglesa, implementada no governo Thatcher, que , ainda, objeto de muita controvrsia, pois esse sistema deu origem a graves distores, dentre elas a proliferao de entidades, a fragmentao da ao administrativa e um aguamento do nepotismo, em face da ampla permeabilidade dos quadros de pessoal dessas entidades a presses externas (Santos, 1997: 54-55). Em 23 de agosto de 1995, o Executivo encaminhou ao Congresso Nacional duas emendas constitucionais, a PEC no 173 e a PEC no 174, propondo mudanas que viabilizassem a reforma do Estado e da administrao pblica, cujos aspectos especficos no sero objeto de anlise aqui.

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6. As reformas administrativas: experincias comuns


March e Olsen resumem e avaliam, em captulo conciso e definitivo, a experincia norte-americana com reformas administrativas (March e Olsen, 1988, cap. 5). Duas so as principais concluses dos autores sobre o reformismo administrativo nos Estados Unidos da Amrica, pas presidencialista de Executivo forte, tal como o nosso: a) durante toda a segunda metade do sculo XIX, o Congresso relutou em permitir que o presidente assumisse a gesto da administrao pblica; b) as mudanas mais significativas, efetivas e duradouras foram aquelas introduzidas gradativamente na administrao pblica, isto , as grandes reformas no se concretizaram ou tiveram resultados extremamente tmidos, exceto em situaes de grave crise (Primeira e Segunda Guerras Mundiais e Grande Depresso). Recorde-se que, desde o final dos anos 60, ainda naquele pas, a autoridade presidencial vem sendo questionada, e muito, no que se refere a questes de polticas pblicas (equilbrio macroeconmico e polticas sociais), sem mencionar que, h dois anos, o governo americano passou um bom tempo sem ter seu oramento aprovado pelo Congresso, em virtude de divergncias acentuadas entre os dois Poderes quanto alocao de recursos. Mas por que as grandes reformas, normalmente, so fadadas ao fracasso, embora, com freqncia, sejam inspiradas em princpios, idias e critrios de bom senso e tecnicamente bem fundamentados? Idias, propostas e ideologias so componentes importantes na conformao da ao, mas no so o seu nico determinante. A ao se d em contextos especficos e, nesse caso, das reformas, elas so propostas em sistemas polticos com configuraes prprias, bem definidas, com padres regulares de ao e de deciso. H quatro aspectos considerados por March e Olsen (1989) que me parecem particularmente teis para entender a natureza e o ritmo, bem como as dificuldades associadas ao reformismo. Seno vejamos. O primeiro deles tem a ver com o que se poderia chamar de retrica da reforma. Toda e qualquer tentativa de mudana, gradual ou radical, sempre feita em nome da eficcia, da eficincia, da melhoria do desempenho do setor pblico. E mais, que a reforma em particular a soluo para maximizar os objetivos acima, bem como para resolver inmeros outros problemas enfrentados pelo pas, preparando-o para o futuro. Embora os resultados desejveis sejam sempre afirmados com clareza, a relao entre as mudanas sugeridas e os resultados sempre tnue, no demonstrada e, portanto, discutvel e nem sempre convincente. No h na argumentao proposta elementos que, ipso facto, eliminem possibilidades de mudanas alternativas. A retrica aproxima-se, assim,

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perigosamente da f, exceto, claro, quando o nico objetivo a poltica de fazer caixa, ou, na melhor das hipteses, de ajudar a garantir o equilbrio macroeconmico. Ora, retrica por retrica, h vrias, e a se estabelece a primeira base para o dissenso. Faz parte ainda do mundo da retrica o argumento da realpolitik: estruturas organizacionais tais como existem, refletem conflitos de interesses preexistentes, e as formas organizacionais consolidam interesses vitoriosos; decorre da a necessidade de mud-las para que se possa alterar o equilbrio de poder. Argumentos contra o clientelismo e o corporativismo inscrevem-se nesse tipo de raciocnio. Se esse argumento procede, o fato que as novas estruturas viabilizaro, igualmente, outros interesses que, ento, se cristalizaro. A questo de fundo a que interesses atender. Novas estruturas administrativas visam eliminar interesses at ento cristalizados e substitu-los por outros. Abre-se, assim, uma segunda arena de conflitos, de dissenso, nem sempre fceis de serem compatibilizados, sobretudo se o processo decisrio aberto e envolve inmeros atores polticos, tais como o Congresso, a opinio pblica, os sindicatos, os partidos, o empresariado e o funcionalismo pblico. Rezende, refletindo sobre o crescimento descontrolado do Estado brasileiro, chama a ateno para a ineficincia de reformas de cunho permanente e, simultaneamente, para a necessidade da representao de interesses e, por conseqncia, do encaminhamento dos eventuais conflitos: Forma-se, cada vez mais, na sociedade brasileira, a convico de que o controle da expanso do Estado depende mais do funcionamento das instituies polticas, que, num regime democrtico, garantem a adequada representao de interesses, do que de reformas de cunho permanentemente administrativo. preciso aumentar a transparncia das polticas pblicas, desobstruir os canais de participao da sociedade nas decises de interesse coletivo e assegurar maior eqidade na representao dos distintos interesses no processo decisrio (Rezende, 1987: 247). Kliksberg, crtico arguto das reformas empreendidas na Amrica Latina, aponta trs equvocos que, freqentemente, se fazem presentes no discurso, ou na retrica como eu dizia, sobre as necessrias reformas do Estado: Primeiramente, um discurso alheio histria [...]. Nenhum dos processos tpicos do aparato pblico atual surgiu do nada, eles surgiram num discurso, cuja lgica deve ser pesquisada para entender as foras subjacentes e extrair concluses sobre a possibilidade de sua influncia no futuro [ ... ]. E a ento podem aparecer 'patologias', o que historicamente so respostas funcionais [ ... ].

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Em segundo lugar, o discurso normalmente no desagregado. Os rtulos so de carter absolutamente global [...]. O discurso no desagregado leva a uma destacada pobreza da anlise e das concluses [...]. Alm de o discurso estar fora do contexto histrico, no ser desagregado, tambm no pode ser comparado [...]. No se traam paralelos com processos similares de outras reas em desenvolvimento ou com o prprio mundo desenvolvido (Kliksberg, 1988a: 40). O segundo aspecto diz respeito natureza do processo decisrio, isto , aos termos de troca existentes no sistema poltico, rotineiros e novos, e barganha de maneira geral. As estruturas administrativas so menos importantes para o presidente do que para a maioria dos congressistas; para o primeiro fcil propor sua mudana, enquanto os ltimos so mais cuidadosos na sua substituio. O presidente passa por ciclos alternados de entusiasmo e de ceticismo no processo de barganha, dada a freqente oposio legislativa. A tendncia a ampliao do tipo e da quantidade de recursos de poder que so mobilizados na tentativa de preservar ao mximo a proposta original do Executivo; o jogo de poder torna-se pesado, eventualmente pouco tico. A experincia com a tramitao legislativa da emenda da reeleio rigorosamente exemplar. Tambm os partidos polticos geraram recursos novos e os introduziram na barganha com o Poder Executivo, ampliando ainda mais a abrangncia do conflito. Tais recursos incluem os prprios cargos do Poder Legislativo. O terceiro aspecto tpico de propostas de reforma administrativa tem a ver com o fato de que pela prpria natureza ela no logra obter a mobilizao necessria e a ateno prolongada dos atores polticos envolvidos, sobretudo se seu processamento ocorre em contexto que inclui nmero elevado de atores e quando o conflito ampliado. Resistem, em geral, apenas os atores que avaliam a mudana como prejudicial a seus interesses. A fora dominante passa a ser apenas aquela de oposio; o governo fica isolado e merc da freqente relutncia dos congressistas em alterar as estruturas administrativas, at porque elas so velhas conhecidas. Observe-se, finalmente, que os efeitos de mudanas graduais e de menor profundidade so imediatos e, por isso, mobilizam mais facilmente a todos para que o processo de mudana se aprofunde, enquanto os efeitos de mudanas radicais s ocorrem no mdio e longo prazos, o que desmobiliza at mesmo aqueles que, em princpio, se aliam proposta original de mudanas. A Frana comemorou, em 1996, dez anos de reforma do Estado, processo que ainda est em curso. Cabe examinar, agora, avaliaes feitas por diferentes autores, que escreveram entre 1967 e 1989, com o intuito de chamar a ateno para a

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similitude dos diagnsticos sobre as reformas administrativas no pas e, sobretudo, para seus resultados e, o que se revela com mais freqncia, para seus insucessos. Em artigo de 1967, Nascimento aponta trs fatores como sendo componentes bsicos da estratgia de mudana: o valorativo ou ideolgico, o substantivo e o operativo ou comportamental. Com base nesses aspectos, conclui pela tripla inadequao das reformas administrativas at ento propostas. Sobre a estratgia das reformas e sua substncia assim se pronuncia: Com efeito tecnicamente plausvel e empiricamente demonstrvel que o potencial impeditivo dos obstculos varia com a estratgia, isto , que determinadas estratgias tendem a reforar, enquanto outras tendem a enfraquecer, o efeito paralisante dos obstculos [...]. Portanto, as solues tornam-se cada vez menos controversiais, ao passo que o problema de como desencandear a reforma problema estratgico torna-se crtico (Nascimento, 1967: 15-16). Concluindo sua anlise, que se estende de 1930 a 1967, o autor entende que uma estratgia adequada de reforma administrativa deveria incorporar os seguintes aspectos: 1. ter orientao gradualstica; 2. ser seletiva, pois o globalismo resulta em ataques generalizados a todos os fronts; 3. ter condies de continuidade; 4. reforar e disseminar os comportamentos necessrios reforma; 5. liderar atravs da cooptao (Nascimento, 1967: 46 e ss.). Em 1988, Kliksberg, fazendo um balano de 30 anos de reformas administrativas na Amrica Latina perodo, reconhea-se, semelhante quele em que Nascimento se baseou na anlise do caso brasileiro , v poucos pontos como positivos nas mudanas empreendidas. Para o balano que ora interessa fazer, aponto apenas para aqueles aspectos reiteradamente mencionados pelos vrios analistas: Entretanto, os objetivos finais dos movimentos de reforma esto longe de se concretizar. Em grande parte da Amrica Latina, os gargalos principais da capacidade gerencial do Estado permanecem intactos. Por exemplo, em numerosos pases latino-americanos as decises de alto nvel so tomadas com base em metodologias primrias e rudimentares. Outro problema relaciona-se com a fisionomia caracterstica dos Estados latino-americanos, integrados por um corpo central (presidncia, ministrios) e um amplo setor constitudo pelas empresas pblicas, institutos autnomos e

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outras entidades de administrao descentralizada. Ambos operam claramente desconexos. A hiptese bsica da descentralizao, que implicava autonomia administrativa, mas com o poder central retendo a atribuio de fixar polticas, no funcionou na realidade. O Estado se apresenta desarticulado. Nestes e em outros aspectos fundamentais, a reforma no conseguiu os impactos profundos pretendidos (Kliksberg, 1988b: 63-4). No final dos anos 80, j refletindo e, em parte, justificando as iniciativas de mudanas na administrao pblica federal efetivadas na Nova Repblica, Holanda e Marcelino diagnosticam os erros e acertos das reformas administrativas de forma bastante semelhante aos autores mencionados: O Brasil j tentou diversas vezes realizar uma ampla reforma em sua administrao pblica, quase sempre com limitado sucesso, embora devam ser reconhecidos os avanos alcanados pelo DASP, na dcada de 40, e o salto qualitativo do Decreto-lei 200 de 1967, alm da exitosa experincia do Programa Nacional de Desburocratizao. Lamentavelmente,os interregnos democrticos tm sido particularmente estreis nesse campo, como se evidencia da experincia do perodo 1945/64 e da recente tentativa de reforma iniciada em julho de 1985 e j quase completamente frustrada (Holanda, 1989: 117). mesma poca, Marcelino identifica a natureza global das reformas propostas e o seu, necessariamente, longo tempo de maturao como fatores adversos, porm tpicos das reformas: Mas, evidentemente, uma reforma global como foi tentada antes no vivel poltica e tecnicamente. Da a escolha de reas prioritrias. Isto particularmente verdadeiro no caso do servio civil. A tradio e a extenso do clientelismo poltico do servio civil, a falta de tradio do sistema de mrito, o corporativismo e o patriarcalismo impregnados na classe dirigente e as iniqidades do sistema de remunerao dos servidores pblicos so obstculos que s podem ser superados com muito tempo e vontade poltica (Marcelino, 1989: 113-114). A semelhana entre os diagnsticos feitos por diferentes analistas e profissionais com envolvimento direto nas reformas administrativas abortadas, razoavelmente bem-sucedidas e malsucedidas fato recorrente, a partir da mencionada anlise de Nascimento, de 1967. Ademais, essa similitude de diagnsticos se prolonga no tempo e alcana tambm a reforma administrativa sugerida pelo governo Fernando Henrique Cardoso, entre analistas claramente simpticos proposta. Carneiro, por

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exemplo, que participou do Programa de Desburocratizao identifica vrias razes que desaconselhariam tentativas de reformas muito abrangentes, no atual contexto histrico (Carneiro, 1995: 12). Isto porque, em primeiro lugar, as experincias brasileiras recentes no alcanaram os nveis pretendidos de abrangncia e de eficcia, cabendo lembrar que as reformas de 1937 e de 1967 foram promovidas em regimes autoritrios. Em segundo lugar, o exemplo norte-americano, dada a complexidade do Estado contemporneo, ajuda a mostrar que as grandes reformas esbarram em resistncias internas intransponveis. Por isso, tem-se optado por reformas parciais, setorizadas e que se traduzem em ganhos incrementais. Alterar todos os dispositivos constitucionais que afetam a organizao, a estrutura e o funcionamento da administrao pblica brasileira implicaria, segundo Carneiro, reescrever a Constituio de 1988 (Carneiro, 1995: 12). O autor, apesar de entender que uma reforma administrativa profunda esbarraria em obstculos praticamente intransponveis, alm de ser pouco recomendada luz da experincia internacional, revela-se otimista quanto aos rumos futuros da proposta do ministro Bresser Pereira. Seu otimismo justifica-se, fundamentalmente, pelo fato de a proposta no ser dramtica, o Executivo reduziu de forma significativa as reas potenciais de divergncia. Alm disso, a forma pela qual a estabilidade, que questo das mais polmicas, foi tratada revelou-se moderada e veio ao encontro dos anseios dos governadores. Em terceiro lugar, o ministro da Administrao e da Reforma do Estado teria adotado uma estratgia menos dogmtica do que a utilizada nas reformas previdenciria e tributria (Carneiro, 1995: 13-14). Ora, o texto que venho citando foi publicado no final de 1995, antes de o governo Fernando Henrique Cardoso completar um ano. A avaliao que o autor faz da proposta de reforma administrativa e de seus possveis obstculos em nada justifica o seu otimismo. Ou bem a leitura que, poca, o autor fez da proposta foi equivocada, ou a proposta efetiva veio a ser mais contundente do que Carneiro esperava, ou, finalmente, o artigo que comentamos visava, apenas, divulgar e convencer os leitores do acerto da proposta do Executivo. Carneiro, entendendo que a reforma administrativa no teria a abrangncia e a profundidade de outras tentativas, assim se pronunciou: O atual governo optou claramente por uma reforma circunscrita, com nfase especial na conteno de gastos, numa descentralizao administrativa restrita e seletiva na recuperao da capacidade de auto-organizao do Executivo (Carneiro, 1995: 12). A reforma administrativa, no entanto, no circunscrita, no restrita e, o que mais importante, ela de fato se inscreve em um contexto de ao governamental de inmeras reformas da Constituio de 1988,

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com profundas implicaes para as relaes entre o Estado e a sociedade. Ademais, o reformismo governamental no se restringe tentativa do Executivo de resgatar sua capacidade para se auto-organizar. Com efeito, o principal idealizador e condutor da reforma administrativa o ministro Bresser Pereira parece reconhecer dificuldades inerentes prpria burocracia existente como possveis obstculos para a eventual substituio do modelo administrativo prevalecente por outro que, supostamente, levaria modernizao do Estado: Por fim, a crise da forma burocrtica de administrar o Estado emergiu com toda fora depois de 1988, antes mesmo que a prpria administrao pblica burocrtica pudesse ser plenamente instaurada no pas (Pereira, 1996a: 9). Embora a passagem supracitada tenha como referncia imediata a Constituio de 1988 e seus desdobramentos imediatos no plano administrativo, o problema identificado antigo; o fato que o Brasil nunca teve o modelo burocrtico de administrao, ou qualquer outro, plenamente instalado. A nossa realidade administrativa tem se caracterizado, independentemente da intencionalidade das reformas e de seus eventuais xitos e fracassos, pela convivncia de modelos de administrao incompletos, inconsistentes e superpostos. No se pode efetivamente afirmar que a histria administrativa brasileira se caracterize por ter passado por fases sucessivas: da administrao patrimonial administrao burocrtica que, no momento, deveria ser substituda pela administrao gerencial. O prprio Pereira reconhece a sobreposio de modelos de administrao diversos; no se trata, portanto, de substituir a administrao burocrtica por outro modelo que ora se revele como sendo superior quele. As conseqncias da sobrevivncia do patrimonialismo e do enrijecimento burocrtico, muitas vezes perversamente misturados, sero o alto custo e a baixa qualidade da administrao pblica brasileira (Pereira, 1996a: 9). A convivncia de formas diferentes de administrao pblica burocrtica, imperfeita, com o inegvel patrimonialismo associada s eventuais ilhas de excelncia, gera, evidentemente, grande tenso no interior do Estado e, simultaneamente, resistncia s tentativas de mudana. No se trata, portanto, de reformar a administrao, passando-se Da Administrao Pblica Burocrtica Gerencial, ttulo do artigo que venho comentando. Tudo indica que uma suposio bsica de reforma proposta pelo governo a de que, contrariamente ao diagnstico correto de Pereira, ele prprio entenda que a mudana consiste, apenas, em substituir um modelo por outro. A substituio anunciada pelo ministro, obviamente, nada tem a ver com a leitura realizada por Carneiro, que j comentei: circunscrita, restrita e seletiva (Carneiro, 1995: 12). A reviso aqui feita das experincias reformistas da administrao pblica brasileira, com nfase na sua natureza, quando implementadas, e de seus resultados, permite o estabelecimento de proposies que, creio, se aplicam tambm a experincias semelhantes em outros pases:

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1. Em todo e qualquer regime (autoritrio, quase-democrtico, autoritrio-militar, de transio e democrtico) e, conseqentemente, em quase todos os governos, foram propostas medidas que visavam reformar a administrao pblica federal. 2. Do ponto de vista substantivo, as propostas sempre foram globais e gerais, e no especficas e incrementais como ocorreu apenas no governo Sarney. 3. Com freqncia foram abortadas, ou porque no chegaram a se consubstanciar em anteprojetos de lei, ou porque foram retiradas pelo Executivo do Congresso Nacional. 4. Na esmagadora maioria das vezes, as reformas no tiveram seqncia e no obtiveram os resultados desejveis em decorrncia de erros de estratgia poltica. 5. A efetiva profissionalizao do servidor, tentada vrias vezes, nunca ocorreu e sempre conviveu com a multiplicidade de cargos, de planos salariais especiais e de trens da alegria, tpicos de final de administrao. 6. A partir da Comisso Amaral Peixoto, h convergncia de diagnsticos e de propostas de mudanas que so recorrentemente lembrados e, por vezes, incorporados a novos diagnsticos, propostas e instrumentos legais. 7. As reformas oscilam entre o fortalecimento da administrao direta e a descentralizao administrativa. Finalmente, cabe concluir, com base na literatura que analisa as vrias reformas administrativas e as propostas no efetivadas, que o Pas, de fato, nunca logrou implantar uma burocracia do tipo weberiano. At porque, os textos legais que mais se aproximaram desse ideal abriam brechas que se contrapunham ao esprito da burocracia racional-legal. Creio que, independentemente de regime poltico e de governo, o pas sempre conviveu com segmentos dispersos de uma burocracia weberiana em vrios nveis da administrao, interpenetrada e convivendo com um alto teor de patrimonialismo burocrtico, nunca de fato completamente extirpado da administrao pblica. Contrapondo-se a essa administrao, essencialmente amorfa, destacavam-se as ilhas de excelncia, aspecto de resto j salientado por todos os estudiosos da poltica e da administrao pblica: ilhas, porque razoavelmente imunes ao processo poltico; de excelncia, dada a competncia de seus membros.

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Nota

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Este trabalho foi produzido no mbito do Programa de Reforma do Estado, com o apoio do MCT-FINEP-CNPq/MEC-CAPES. Foi desenvolvido como parte do projeto do IUPERJ: Reconfigurao do Mundo Pblico Brasileiro O Sistema Poltico e a Reforma do Estado.

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Resumo Resumen Abstract

RSP Revista do Servio Pblico Ano 49 Nmero 2 Abr-Jun 1998

As reformas administrativas no Brasil: modelos, sucessos e fracassos


Olavo Brasil de Lima Junior O artigo rev, com base na bibliografia especializada, as reformas e tentativas de reformas administrativas realizadas no pas, desde o Estado Novo, passando pelas tentativas dos governos militares e pelas propostas mais recentes da Nova Repblica, e chegando at a reforma Bresser Pereira. O balano crtico bastante negativo, sobretudo, porque as grandes reformas, precisamente pela sua abrangncia, nunca foram efetivamente implementadas. O sistema do mrito no servio pblico federal um bom exemplo. As dificuldades de implementao das grandes reformas, advindas principalmente de sua grande complexidade, resultam tambm de sua interao negativa com o contexto poltico mais geral, pela carga retrica de que se fazem acompanhar, e pelo fato de subestimarem os aspectos tcnicos necessrios sua implementao.

Las reformas administrativas


Olavo Brasil de Lima Junior El artculo rev, basndose en la bibliografa especializada, las reformas e intentos de reformas administrativas realizadas en el pas; desde el Estado Nuevo, pasando por las tentativas de los gobiernos militares y por las propuestas ms recientes de la Nueva Repblica, llegando hasta la reforma Bresser Pereira. El balance crtico es bastante negativo, sobre todo porque las grandes reformas, precisamente por su alcance, nunca han sido efectivamente puestas en prctica. El sistema del mrito en el servicio pblico federal es un buen ejemplo. Las dificultades para llevar a la prctica las grandes reformas, provenientes principalmente de su gran complejidad, resultan tambin de su interaccin negativa con el contexto poltico, ms general, de la carga retrica de la que estn acompaados, y del hecho de que se han subestimado los aspectos tcnicos necesarios para su puesta en marcha.
Doutor em cincia poltica pela University of Michigan e professor titular do DCP da UFMG

Administrative reforms in Brazil: models, successes and failures


Olavo Brasil de Lima Junior Based on specialized bibliography, the paper reviews the administrative reforms and attempts to reform carried out in Brazil, from the Getlio Vargas Estado Novo to Bresser Pereiras reform, covering the attempts of the military regime and the latest proposals of the New Republic. A critical analysis shows a quite negative balance, mainly because the biggest reforms, due to their broad scope, were never implemented. The merit-based system in the federal public service is a good example. The difficulties of implementing big reforms, inherent to the complexity involved, also result from their negative interaction with a broader political context, the rhetorical burden they bring together, and the fact that they underestimate the technical aspects required for their implementation.

Contato com o autor: olimajr@homeshopping.com.br

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Fugindo do perigo: a poltica de reforma administrativa na Argentina de Menem1


Jos Mara Ghio Sebastin Echemendy

RSP Revista do Servio Pblico Ano 49 Nmero 2 Abr-Jun 1998

1. Introduo
O texto analisa a poltica da reforma administrativa durante os primeiros anos da administrao Menem. Particularmente, enfocaremos a Administrao Pblica Nacional, deixando o estudo das administraes pblicas provinciais para pesquisas posteriores. A parte 2 resume o marco legal e vrias reformas estruturais que constituem o contexto no qual aconteceu a reforma administrativa. Aqueles leitores familiarizados com estas reformas, podem eventualmente saltar a parte 2 e passar parte 3, onde nossa ateno est concentrada nas principais mudanas introduzidas na burocracia nacional como resultado da crise econmica e fiscal.
Jos Maria Ghio professor e pesquisador da Universidad Torcuato Di Tella, Argentina e Sebastin Echemendy professor e pesquisador da Berkeley University, USA

2. Reformas orientadas para o mercado na Argentina


Depois de um rpido crescimento no sculo XIX e incios do sculo XX, a Argentina caiu, em seis dcadas, da posio de stimo pas mais rico para o 77o mais rico. A potencial bancarrota do Estado e as hiperinflaes de 1989 e 1990 marcaram o colapso do regime econmico que existiu, com algumas variaes, desde os anos 30. A difundida crise do modelo de um Estado intervencionista e a emergncia de uma economia de mercado globalizada conduziram a uma reforma do Estado, da sociedade e das relaes econmicas. Nas naes mais avanadas, a queda do estatismo retorna aos anos 70 com a reverso da tendncia da afluncia trplice, que durou quatro dcadas e consistiu no crescimento simultneo do Produto Interno Bruto (PIB), da
Traduzido por Leonardo Meirelles Ribeiro

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renda familiar e do gasto pblico. A expanso da interveno estatal tinha sido at ento um processo difundido. At mesmo nas economias capitalistas mais avanadas, o Estado tinha se transformado em regulador econmico, em produtor industrial de larga escala, assim como em rbitro e conciliador entre interesses sociais concorrentes. A Argentina conheceu uma verso particular deste Estado que foi totalmente transformado pela implementao das reformas de mercado. Em meio a mais severa crise do Estado, as reformas econmicas dos ltimos anos foram baseadas no diagnstico provido pelas instituies financeiras internacionais. Sob a legitimidade concedida por estas organizaes, o governo lanou um plano de estabilizao econmica aliado a um pacote de reformas estruturais. As metas destas polticas eram: estabilidade monetria, solvncia fiscal, uma economia aberta, confiana no setor privado e credibilidade no funcionamento do mercado. A fim de sinalizar o efetivo abandono do regime econmico anterior, era necessrio formular um programa, objetivando precipuamente a estabilidade do preo, o crescimento e o equilbrio externo , o que inclua: a) um abandono do imposto inflacionrio como uma fonte de financiamento dos dficits oramentrios, b) solvncia fiscal intertemporal e c) a abertura e desregulamentao da economia. 2.1. Marco legal A criao de um consenso poltico necessrio para obter a passagem de vrias leis e decretos, que eram cruciais para a realizao da dramtica mudana estrutural implementada, serviu para cobrir as severas hiperinflaes de 1989-1990. Em agosto de 1989, um ms depois da posse do Presidente Menem, foi aprovada a Ley de la Reforma del Estado, que era o ponto de partida para a reorganizao das finanas pblicas e para a redefinio das tarefas a serem executadas pelo setor pblico. A lei declarou um estado de emergncia englobando a proviso dos servios pblicos, a realizao dos contratos e a situao econmicofinanceira da Administrao Pblica Nacional, suas agncias descentralizadas, as empresas estatais, os servios das contas especiais, os fundos da Previdncia Social, os bancos oficiais e as entidades financeiras em que o Governo Nacional detinha controle total ou majoritrio. Adicionalmente, a lei autorizou a privatizao, parcial ou total, ou a liquidao das empresas possudas pelo Estado, incluindo como exigncia primeira que estas deveriam ser declaradas passveis de privatizao pelo Executivo, com aprovao do Congresso. A Ley de Emergencia Econmica representou outra lei chave. Ela suspendeu subsdios que afetavam os recursos do Tesouro, do Banco

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Central ou de empresas estatais; estabeleceu a necessidade da reforma da Constituio do Banco Central (implementada em 1992) para lhe conceder a independncia necessria, visando sustentar o valor da moeda; suspendeu os regimes de promoo industrial e mineral e limitou em 50% os benefcios de promoo obtidos; revogou a exigncia de autorizao prvia pelo Executivo para o investimento de capital estrangeiro no pas; estabeleceu um regime de compensao recproca de crditos e dbitos entre entidades do setor pblico e entre os setores pblicos e privados; imps uma moratria contratual na Administrao Pblica Nacional, nos poderes Legislativo e Judicirio e nos empreendimentos estatais. A Lei de Converso Monetria de abril de 1991 tambm merece meno especial. Esta lei implementou a reforma monetria e a desindexao da economia que rompeu com a inrcia da inflao. Ela fixou a taxa de cmbio no valor de um peso para um dlar americano, com o total apoio da base monetria atravs dos recursos financeiros de moeda estrangeira controlados. A lei tambm autorizou o uso de dlares para movimentao de contas e transaes na economia domstica. O Banco Central assumiu, por lei, a obrigao de vender moeda estrangeira a um preo predeterminado, em quantidades e em nmero de vezes livremente escolhidos pelos agentes econmicos. A Lei de Converso Monetria, complementada pela Carta Orgnica del Banco Central, foi absolutamente essencial para atingir a estabilidade macroeconmica. Atravs destas leis, a Argentina limitou o arbtrio das autoridades monetrias para ampliar o crdito domstico e financiar o dficit do setor pblico. Isto provocou um tremendo impacto em uma nao que enfrentou uma inflao contnua, a insegurana econmica e o pnico dela decorrentes. 2.2. Reformas estruturais Este item resume as principais reformas estruturais e seu impacto na estrutura da Administrao Pblica Nacional. A reforma administrativa ser analisada mais detalhadamente na prxima parte. a) Privatizao: sob a proteo do marco legal descrito acima, as empresas estatais foram privatizadas em um ritmo fantstico, sem precedente, se comparadas a experincias anteriores no Reino Unido, durante a administrao Thatcher, ou no Chile dirigido por Pinochet. Como resultado da privatizao, o setor de empresas estatais passou de 347.240 empregados em 1989 para 66.731 em fins de 1993. Estes nmeros se aplicam a: Companhia Nacional de Petrleo (YPF), Companhia Nacional Telefnica (ENTEL), Linha Area Nacional (Aerolneas Argentinas), vrias empresas de eletricidade, gs, ao, petroqumicas e indstrias de defesa. Entre 1990 e 1996, a Argentina obteve 11,3 bilhes de dlares em cash e 14,8 bilhes dlares na reaquisio de dvida a valor nominal da privatizao de empresas estatais.

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b) Descentralizao: sade e servios educacionais, assim como alguns programas nacionais espalhados por todo pas, foram transferidos da administrao central para as administraes provinciais e locais. Nesta transferncia, mais de 200.000 empregados foram enviados para o j difcil oramento das provncias e municipalidades. c) Reforma da Previdncia Social: esta reforma criou os fundos de penso privados, o que resultou no fato de a Argentina ter atualmente um sistema de Previdncia Social misto: um sistema pblico do tipo paga quando usa junto com um sistema de capitalizao privado. As pessoas podem escolher entre os dois. Aqueles que optam pelo sistema privado podem escolher entre muitos Administradores de Fundo de Penso. No momento, 5,6 milhes de trabalhadores aderiram aos fundos de penso privados, enquanto 2,5 milhes permanecem no sistema de distribuio administrado pelo Estado, e 1,1 milho esto em outros regimes principalmente naqueles das provncias. Em 1996, os Fundos de Penso Privados receberam $ 2,9 bilhes de dlares (1% do PIB), enquanto o dficit no sistema de Previdncia Social cresceu em 50% o dficit fiscal. d) Liberalizao do comrcio: em junho de 1989, a tarifa mdia de comrcio foi de 29% (mais 3% de imposto); em novembro de 1992, ela foi de 10% (mais 10% de imposto). Em 1995, com o MERCOSUL, estes nveis diminuram mais, com uma mdia total atual ao redor de 10%. Quase todas as tarifas no alfandegrias foram eliminadas, exceto as da indstria automobilstica e as de algumas mercadorias como papel. e) Desregulamentao e liberalizao de preo: todos os preos, salrios e controles de cmbio foram modificados. Direitos de monoplio em distribuio por atacado e a abertura de novos mercados atacadistas foram autorizados. Tambm foram suprimidas diversas regulaes restringentes do comrcio de varejo, e foram dissolvidas vrias agncias regulatrias no setor de atividades primrias.

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3. A reforma administrativa: uma descrio breve dos instrumentos legislativos


Desde que a administrao Menem assumiu em 1989, depois da crise hiperinflacionria que aconteceu neste ano, a reforma do Estado apareceu como um dos assuntos centrais na agenda de trabalho do novo governo. Interessa-nos as questes que, dentro do extenso marco de reforma do Estado , esto relacionadas reforma administrativa. A esse respeito, enfocaremos principalmente as reformas que envolvem a Administrao Pblica Nacional (APN), quer dizer, a administrao central (Poder Executivo e ministrios) e rgos descentralizados, sem incluir empresas pblicas e o sistema bancrio oficial. 36

A partir de 1989 e ao longo de 1990, o governo promulgou vrios atos e decretos combinados, para colocar a reforma administrativa em prtica. Os objetivos gerais do conjunto de medidas legislativas, neste domnio, so descritos nas linhas seguintes. Para comear, foi empreendida uma tentativa em dotar o Estado de instrumentos necessrios para reduzir o funcionalismo pblico. Para este propsito, foram empregados diferentes mecanismos, como a aposentadoria antecipada para servidores civis, a implementao de aposentadoria voluntria e a reduo do nmero de agncias estatais dentro do Executivo. Neste sentido, o Executivo mudou o regime de compensao para os servidores civis demitidos, assim como os regulamentos da estabilidade no trabalho, garantidos pelos estatutos de negociao coletiva de trabalho, para os funcionrios estatais. Secundariamente, o governo decidiu conter os salrios de servidores civis. Assim, estabeleceu tetos de salrio gerais e modificou os regulamentos para a negociao coletiva no mbito do Estado, sujeitando-a ao propsito da restrio da despesa pblica e do controle da inflao. Em terceiro lugar, o Executivo comeou a concentrar no Ministrio da Economia principalmente no Escritrio de Coordenao Tcnica e Administrativa por um lado, o poder de tomada de deciso para operar a reforma administrativa e, por outro, a administrao das empresas controladas pelo Estado, ainda em sua rbita. Ao mesmo tempo, ele tambm concedeu poderes ao Ministrio da Administrao Pblica e Servios para executar a privatizao de empresas pblicas (esboo de formas de licitao, definio das empresas com prioridade de venda, etc.). Durante a ltima fase deste projeto inicial de reforma administrativa, o governo procurou restringir o nmero de pessoal na rea educacional e em hospitais e centros de sade, dependentes, respectivamente, do Ministrio de Educao e do Ministrio de Sade; reforou as agncias de coleta de impostos e pretendeu estabelecer novas APNs, treinando e ordenando sistemas. 3.1. A reduo do funcionalismo pblico Similares a outros aspectos relativos reforma do Estado por exemplo, as privatizaes os fundamentos iniciais da reforma administrativa encontram-se baseados nas Leis: 23.696 da Reforma do Estado e 23.697 da Emergncia Econmica. A partir destes dois macro-atos, promulgados em agosto de 1989, o Executivo completou seus contedos de reforma administrativa com vrios decretos. A reduo do funcionalismo pblico foi um dos objetivos-chave da Administrao, em virtude do seu impacto fiscal e anti-inflacionrio e da busca de eficincia e reorganizao das capacidades do Estado, reivindicada pelas autoridades do novo governo. Como declarou Domeniconi et al (1992) um dos funcionrios que

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trabalha na rea responsvel por esta poltica de governo a reduo do funcionalismo pblico no bastante para assegurar este propsito (remover o dficit fiscal); contudo responde por uma contribuio importante para realiz-lo, no s por causa de seus resultados em relao s despesas atuais, mas tambm porque reflete como firmemente a poltica de estabilizao enfrentada, consolidando assim as realizaes feitas na diminuio dos custos administrativos. Apesar do pargrafo acima, a maioria das medidas que buscaram reduzir o funcionalismo pblico no incluindo, claro, a rea das privatizaes no foram obedientes a esses dois macro-atos, mas, mais particularmente, a decretos mais recentes. Com respeito reforma administrativa, como a definimos neste texto, a lei da Reforma do Estado autorizou o Poder Executivo a suprimir ou a reduzir os rgos estatais ou agncias criados por atos especiais. A lei de Emergncia Econmica dificultou qualquer nova contratao dentro da APN, dos rgos estatais e dos servios pblicos. Alm disso, no mbito da APN centralizada e descentralizada, ao Executivo foram concedidos poderes para despedir os servidores civis que no tinham sido admitidos por concurso e que ocupavam os postos mais altos da funo pblica. Enquanto isso, o decreto em vigor (1.105/89) da Lei da Reforma do Estado, mais do que a prpria Lei, habilitou os auditores designados pelo Executivo a reduzir o pessoal das empresas a serem privatizadas. Os decretos 435/90 e 1.757/90 trouxeram o impulso decisivo para a reduo do funcionalismo pblico. O primeiro restringiu para 32 o nmero de subsecretrios no total dos ministrios2 e obrigou a aposentadoria de qualquer agente capaz de obter a maior percentagem do pagamento de aposentadoria dentro de dois anos, a partir da aprovao do decreto. O segundo disps sobre a demisso de todo o pessoal no-permanente dos rgos da APN. Em seguida, determinou que os servidores civis dos rgos estatais suprimidos, que no haviam sido relocados, fossem demitidos. Igualmente, o Comit Executivo que Examina a Reforma Administrativa (CECRA em espanhol), criado pelo regulamento, dever fornecer os mecanismos necessrios com a finalidade de reduzir efetivamente o pessoal empregado a partir de 31 de agosto de 1990, pela supresso das estruturas estatais afetadas pelas polticas de desregulamentao e de desburocratizao. Alm disso, o decreto modificou o ato do regime legal bsico do funcionalismo pblico, quando construiu um novo sistema de indenizao para os empregados que, tendo uma situao pendente no trabalho em virtude do fechamento de seus departamentos, foram demitidos. Finalmente, o decreto 2.476/90 regulou o trmino formal das estruturas organizacionais de pessoal permanente na APN centralizada e descentralizada. Como afirmou Pablo Rojo e Armando Canosa (1992), o

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decreto citado declarou o fim formal de toda as estruturas da APN, cobrindo aproximadamente 550.000 pessoas, permanecendo, assim, o pessoal tecnicamente falando sujeito demisso. O decreto encaminhou uma nova organizao da administrao central. Cada ministrio e secretaria teve que submeter seus rgos e redues de pessoal, respectivamente, ao Escritrio de Coordenao Tcnica ligado ao Ministrio da Economia, atendendo aos requisitos contidos nos decretos anteriores. Esta reorganizao imps uma reduo de 33% nos cargos em todos os rgos de cada jurisdio ministerial ou presidncia dentro da APN, no incluindo o pessoal das agncias de educao, sade e arrecadao de impostos. Em contrapartida, o decreto anterior relativo supresso do pessoal da APN, empregado temporariamente ou no, foi ratificado. 3.2. Restrio salarial e flexibilidade de trabalho para trabalhadores estatais O principal instrumento relativo restrio salarial e flexibilizao das condies de trabalho da APN foi a Lei de Emergncia Econmica. Primeiro, esta regra concedeu ao Executivo extensos poderes de realocao de pessoal. Segundo, levou o Poder Executivo a revisar os regimes de emprego e salrio em vigor na APN e nas empresas dirigidas pelo Estado, com o propsito de fixar os fatores que poderiam se opor aos objetivos de eficincia e produtividade. O decreto 435/90 estabeleceu que nenhum empregado da APN poderia receber qualquer salrio que no total ultrapassasse 90% do salrio do presidente e deu um passo a mais que a Lei de Emergncia Econmica, ao reclamar contra os regimes de emprego estatal: suspendeu diretamente os acordos coletivos de trabalho e estabeleceu que eles teriam de ser renegociados com base nos parmetros de restrio do gasto pblico, defendidos na lei e decreto mencionados. Finalmente, foi determinado que qualquer renegociao salarial relativa aos rgos estatais deveria ser submetida deciso tomada pelo Ministrio da Economia. Foi tambm expressamente regulamentado que qualquer aumento concedido para o pessoal no protegido pelos acordos coletivos estatais, no poderia exceder o aumento concedido ao pessoal protegido pelo mesmo. Considerando que um acordo no deve ser feito quando se renegociam novos contratos com os sindicatos do Estado, cabe ao Executivo manter ento o poder de ltima arbitragem. 3.3. Diviso de tarefa dentro do Poder Executivo Um dos objetivos principais do Poder Executivo, durante esta fase da reforma administrativa, foi o de progressivamente concentrar o poder de tomada de deciso ligado reforma no Ministrio da Economia,

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particularmente, em uma agncia estatal: o Escritrio de Coordenao Tcnica e Administrativa, pertencente a este ministrio. O decreto 1.757/90 criou o Comit Executivo que Examina a Reforma Administrativa (CECRA), com a finalidade de continuar e dirigir os contedos dos decretos sobre reforma. O Comit foi estabelecido no mbito do Ministrio da Economia e tem sua sede administrativa no Escritrio de Coordenao Tcnica e Administrativa. Foi expressamente regulamentado que sua jurisdio seria a APN, exceto para as empresas dirigidas pelo Estado, que o universo de reforma tratado neste texto. O Comit foi composto pelos funcionrios da Secretaria da Funo Pblica, da Secretaria Tcnica e Legal (Presidncia), da Secretaria da Economia e do Escritrio de Coordenao Tcnica e Administrativa (Ministrio da Economia). Ele foi presidido pelo Ministro da Economia. Desde sua criao, o Comit foi legalmente responsvel pela tomada de decises sobre: a extenso da reduo de cargos, a aprovao dos regulamentos da nova organizao dentro do setor pblico depois do trmino formal de todas as estruturas da APN procedentes do decreto 2.476/90 o ltimo acordo referente s excees para a demisso de pessoal temporrio, a aprovao de um novo regime de cargos, dando suporte a funes executivas e ao alcance total de vrias medidas conectadas com a reforma administrativa.3 Enquanto a responsabilidade de reforma administrativa foi confiada coordenao do Ministrio da Economia, o Executivo tambm buscou transferir para este ministrio a gerncia e administrao das empresas dirigidas pelo Estado e parceiros, sob a jurisdio do Ministrio de Trabalhos Pblicos. No obstante, este foi exclusivamente autorizado a planejar a privatizao e a transferir os rgos estatais includos na Lei da Reforma Estatal (decreto 435/90 e 1.757/90), para o setor privado. Este processo, em que o Ministrio da Economia absorveu as empresas dirigidas pelo Estado temporariamente no privatizadas, terminou em 1991, quando o Ministrio da Economia e o Ministrio de Trabalhos Pblicos e Servios fundiram-se na jurisdio do primeiro. 3.4. Transferncia das instituies educacionais e administrao de hospitais para as provncias S em fins de 1990, quando os instrumentos de legislao relativos s tarefas mais urgentes da reforma administrativa reduo de emprego, restrio de salrio na APN e estruturao do poder de reforma no Ministrio da Economia foram consolidados, comeou o Executivo a fazer alguns progressos em outras direes: a transferncia da educao e servios hospitalares para as provncias, o que contribuiu para a promessa de uma reduo significativa no servio pblico da APN, o fortalecimento das agncias de arrecadao estatais e a organizao de programas de treinamento para os agentes estatais.

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O decreto 2.476/90, props no final dos anos 90, a aplicao do princpio da racionalizao ao professorado dependente do Ministrio da Educao, um setor que no tinha sido includo nos decretos sobre reduo de pessoal mencionados anteriormente. Dessa forma, isto foi finalmente impulsionado em 1991 pelo Ato de Transferncia de Servios de Educao para as Provncias (24.049). Este regulamento autorizou o Executivo a efetuar tal transferncia a partir de janeiro de 1992. O regulamento formalmente falando garantiu a funo dos professores, a hierarquia e equivalncia de salrio para o pessoal transferido. O Ministrio da Educao e o Conselho de Educao Federal foram responsveis pela superviso do sistema. Nesta fase, o governo comeou a lidar com outros assuntos relativos reforma administrativa, que no eram muito relacionados demisso de pessoal. O decreto citado no pargrafo acima, embora ainda dirigido reduo de pessoal, tambm dava ateno ao aumento em cargos e reforo das principais agncias de arrecadao, a DGI (Agncia da Receita Nacional) e a Administrao Nacional de Alfndegas. Estas agncias tinham que submeter suas propostas sobre equipamento e pessoal adicional ao CECRA. Finalmente, o decreto 993/91 criou o Sistema Nacional de Profisses Administrativas (SINAPA) para organizar um sistema de treinamento coeso e um novo regime para a APN.

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4) A reforma administrativa na primeira etapa da administrao de Menem:as modalidades polticas e institucionais de sua formulao e implementao
4.1. O momento decisionstico:4 antes da oposio poltica e burocrtica Na seo anterior descrevemos amplamente os instrumentos legislativos usados pelo Executivo, colocando em prtica a reforma administrativa. Mas, quais eram os mecanismos institucionais que o Executivo aplicou criando esta reforma? Como os diferentes ministrios, as agncias estatais e o Congresso participaram do processo de tomada de deciso? Como o governo conseguiu aprovar suas polticas, e qual foi a reao dos sindicatos antes do ataque a seus membros e sua capacidade de negociao que estava implicada no processo de reforma administrativa? Algumas das caractersticas do marco legislativo que estabelecemos permitem-nos comear a deduzir respostas para estas perguntas. Por volta de meados de 1989, o governo de Ral Alfonsn perdeu o controle das principais variveis econmicas. Como se sabe, o Partido 41

Radical possibilitou o avano (ou pelo menos no dificultou) das Leis da Reforma do Estado e de Emergncia Econmica no Congresso, como parte de um acordo de governabilidade, depois que o novo governo peronista concordou em assumir com antecedncia.5 No obstante, as medidas de reforma administrativa mais relevantes, exceto no caso da transferncia dos servios educacionais, foram concretizadas pelos decretos posteriores de necessidade e urgncia.6 Nos decretos de reforma promulgados durante 1990, o Executivo reconheceu ter assumido poderes7 legislativos por estar impossibilitado de obter a aprovao do Congresso to rapidamente, como requeriam as circunstncias. bvio que a interveno do Congresso no preparo da reforma foi quase nula. E alm disto, importante mostrar que os decretos no so conseqncias necessrias das Leis de Reforma Estatal e de Emergncia Econmicas. No se tratava, estritamente falando, de um assunto de poderes delegados; e, pelo menos at onde deve-se considerar a reduo do funcionalismo pblico, o acordo com o Partido Radical no foi o que tornou a reforma possvel, dentro de uma perspectiva institucional. O fato de que o Congresso no agiu, nem delegou nenhum poder, mostra em si a natureza predominantemente decisionstica desta poltica. Descobrir a validade constitucional duvidosa (formalmente) de tais decretos, no requer, profundo conhecimento legal: o Executivo emendou leis atravs de decreto (como o regime da funo pblica e outros) e acordos coletivos de trabalho, que tiveram um status de lei. Dentro do contexto de 1990, quando o governo fracassou na estabilizao da economia, e os problemas de dficit fiscal eram crnicos, esta reforma foi um exemplo do que a literatura sobre a poltica dos planos de ajuste afirma: o Executivo age unilateralmente tentando realizar as exigncias da sociedade em relao ao governo, em meio a um desarranjo poltico e econmico e o colapso das finanas pblicas (Torre, 1993; ODonnell, 1993). Da mesma forma, os decretos que por necessidade e urgncia passaram por cima do Congresso e o controle subseqente do Supremo Tribunal, assim como o Executivo tinha planejado, objetivando de forma que estas (e outras) medidas no fossem modificadas, no eram suficientes para assegurar a efetividade desta poltica. A formulao mediante decretos impediu qualquer possvel poder de presso dos sindicatos e partidos dentro do Congresso. Porm, o decisionismo do Executivo no fundo da crise exigiu o isolamento da influncia exercida por instituies de representao territorial e funcional, na democracia, em momentos normais. Uma parte importante da disputa foi empreendida contra a estrutura interna do Executivo e a administrao pblica. O que teve de ser feito para impedir que a reforma fosse atacada por dentro pelas prprias agncias do Estado e rgos que poderiam ser suas vtimas? Isto no s requereu o apoio permanente do presidente ao

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elenco reformista dentro do governo, mas tambm seu isolamento da presso intraburocrtica. O isolamento dos tomadores de deciso, recomendado pela literatura no lanamento de reformas, objetivando facilitar sua formulao8, aconteceu em um local institucional chave para esta poltica: o CECRA, que operou na jurisdio do Ministrio da Economia (mais precisamente no Escritrio de Coordenao Tcnica e Administrativa do referido ministrio). Na opinio de um de seus membros, o Comit agiu como um verdadeiro funil para absorver todas as decises sobre a reforma administrativa. Como dissemos anteriormente, composto por representantes do referido Escritrio, da Presidncia e da Secretaria de Funo Pblica, o CECRA foi o verdadeiro ncleo poltico desta reforma (veja figura 1). Figura 1: CECRA Interaes polticas da reforma administrativa
Presidente da Nao UPCN Banco Mundial BID Empresrios (Fundao para a Modernizao do Estado) Conselho Assessor Institucional

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Consultores - Arthur Andersen & Co. - Egon Zehnder Int. - Mc Kinsey & Co.

CECRA

Grupos de Trabalho Ministrio da Economia Secretaria de Coordenao Administrativa e Tcnica Secretaria da Funo Pblica Secretaria Legal e Tcnica Secretaria da Presidncia Tcnicos do BID e do Banco Mundial

Os funcionrios ou conselheiros do Ministrio da Economia que integraram o CECRA receberam poderes exclusivos para aprovar os regulamentos da nova organizao e decidir sobre as redues na APN. Eles tambm fizeram o esboo dos decretos de reforma 1.757 e 2.476, que declararam a APN esvaziada.9 Como destacou um funcionrio do ex-CECRA, entrevistado, Os funcionrios a cargo do programa de reforma administrativa eram apenas cinco, e todos ns trabalhvamos em total sigilo. Depois que os decretos eram aprovados, em meio a grandes pres10 ses intraburocrticas dos setores polticos afetados pela reforma, e uma

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vez considerado patente o apoio do Ministro da Economia e do Presidente, o CECRA ou o Escritrio de Coordenao Tcnica e Administrativa do Ministrio da Economia teve xito ao fazer com que cada departamento submetesse seu correspondente projeto de restruturao aprovao. Como afirmou Hctor Domeniconi (1996), o Secretrio de Coordenao Administrativa durante esta fase: De acordo com o planejamento, a determinao de metas quantitativas e a execuo do programa de reduo de pessoal foram executadas em dois nveis: a um nvel geral, o CECRA montou as metas de reduo de pessoal por agrupamentos de rgos; ao nvel micro, as autoridades de cada rgo estabeleceram a reduo de pessoal entre suas unidades, observando as diretrizes organizacionais comuns postas pelo Comit de Reforma. Os instrumentos para materializar as demisses eram variados, como mostramos na seo anterior (aposentadoria voluntria, aposentadoria antecipada, etc.). Porm, a estratgia do governo era primeiramente aplicar os mecanismos voluntrios e por conseguinte a reformulao geral: Estes instrumentos aliados se deveram a razes diferentes. Durante as fases iniciais, foi dada prioridade aos instrumentos voluntrios aposentadoria voluntria ou aposentadoria de penso para minimizar a resistncia do sindicato aplicao do programa, embora a explicao pblica das metas tenha impulsionado fortemente a aposentadoria, uma vez que para muitos agentes que no detinham nenhuma funo relevante estava claro que, depois do plano de aposentadoria voluntrio, demisses iriam acontecer (situao de trabalho pendente). O CECRA representou outro papel importante, considerando que ele era a arena para trocas com a Unio de Pessoal Civil Nacional (UPCN), o sindicato peronista dos trabalhadores estatais, que finalmente aderiu aos planos de reforma administrativa do governo. A participao da UPCN e o subseqente deslocamento da Associao dos Trabalhadores Estatais (ATE), o outro sindicato dos trabalhadores estatais, com um perfil oposto era institucionalmente reconhecida no decreto criado pelo CECRA. A UPCN assegurou-se em ter o poder de deciso nas listas de demisso de pessoal e na reestruturao da APN, a fim de beneficiar seus membros e ganhar fora organizacional; em troca, no se oporia reforma. Esta troca com o CECRA e o Escritrio de Coordenao do Ministrio foi facilitada pelo fato de a UPCN deter maioria na administrao central (Orlansky, 1995), um objetivo crtico nesta fase da reforma, enquanto a ATE tinha uma base slida na administrao pblica das provncias (servios educacionais e trabalhadores da sade), setores que no foram afetados durante este primeiro perodo da reforma. A participao da UPCN no processo decisivo aconteceu em nvel do CECRA e em nvel de cpula de cada agncia estatal, que tinha de submeter aprovao seu prprio projeto de reestruturao.

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Tambm se juntaram ao CECRA dois outros parceiros, completando o quadro de interaes polticas nesta estrutura: os homens de negcios e o Banco Mundial BM (veja figura 1). Este ltimo teve um papel crtico para a reforma. Agindo como verdadeiros roteiristas, os representantes do Banco Mundial trabalharam junto aos funcionrios do CECRA a partir do momento em que o Ministro da Economia assumiu o programa da Secretaria de Funo Pblica que at aquela poca, vinha sendo desenvolvido pelo Banco, com poucos resultados. Alm do papel tcnico consultoria aos funcionrios do CECRA, atravs de seus representantes e financeiro o BM e o BID concederam um crdito de 650 milhes de dlares para financiar o programa e os consultores do Ministrio da Economia que estavam trabalhando no CECRA o Banco desenvolveu um papel poltico significativo. Em meio presso intraburocrtica, uma das vantagens que tinham os funcionrios do CECRA era sua relao privilegiada com o Banco. Se a aprovao por parte dos rgos internacionais era essencial para construir a ponte sobre o hiato da credibilidade (credibility gap) (Torre e Gerchunoff, 1996; Palermo e Novaro, 1996), os funcionrios do CECRA eram os nicos que gozavam de apoio destas instituies, e qualquer reivindicao a favor de um bloqueio em suas aes colocaria os funcionrios dos rgos internacionais em posio de alerta.11 Em contrapartida, o establishment entrou em cena mediante a Fundao para a Organizao Estatal, constituda por algumas das mais importantes empresas do pas. O setor dos empregadores apoiou a reforma atravs desta Fundao, que pagou os servios de consultoria internacional12 destinados a apoiar o CECRA na administrao do programa. 4.2. O Congresso volta cena? A transferncia dos servios em educao Durante 1990, a prioridade do governo na reforma administrativa tinha sido a reduo do funcionalismo pblico nos nveis centralizados e descentralizados da APN. Em fevereiro de 1990, o Executivo tinha enviado ao Congresso uma conta relativa aos servios educacionais transferidos para as provncias13, buscando aprovao das instituies financeiras internacionais. A transferncia parecia representar uma importante reduo no nmero de professores e pessoal escolar no setor pblico nacional. Ao trmino de 1991, quando o Ministrio da Economia insistiu uma vez mais nos planos de transferncia, o projeto estava parado no Congresso e no tinha sido nem mesmo considerado pela comisso encarregada. No obstante, o novo ministro teve uma ferramenta que faltou ao seu predecessor: o oramento. Depois da estabilizao e da resoluo dos problemas de dficit fiscal, pelo menos a curto prazo, em 1991, o Executivo esteve

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para enviar, pela primeira vez, uma proposta de oramento na hora certa. O plano de despesa futura, ou seja, o oramento no mais refletia, como tinha sido at ento, as despesas efetuadas no ano anterior, acompanhado pelo poder poltico necessrio, se tornou um instrumento de ajuste poderoso nas mos do Poder Executivo. Assim, revigorado pela vitria do partido nas eleies parlamentares, que aconteceram naquele ano, o governo incluiu no oramento de 1992 a transferncia da educao para as provncias. A estratgia do governo consistiu em financiar a transferncia atravs do aumento do estabelecimento de recursos em coparticipao com as provncias, derivados do aumento da arrecadao de imposto no marco da consolidao da converso monetria.14 O fato de ter a transferncia sido includa no oramento relaxou a resistncia, no s do Partido Radical, mas tambm da frente interna composta pelo PJ (Partido Justicialista), governadores e partidos das provncias que habitualmente se aliavam ao partido oficial. Eles quiseram obter do governo maiores garantias para a operao do sistema. Enquanto o oramento de 1992 estava sendo discutido, os senadores Del Valle Rivas do PJ e Romero Feris do Partido Autnomo Liberal de Corrientes submeteram aprovao uma conta relativa transferncia de servios educacionais, tentando defender melhor a posio das provncias, em uma discusso independente do arranjo parlamentar sobre oramento. O projeto, ambiguamente, determinou que O ato de oramento geral para a administrao nacional dever prever os recursos para o fundo de transferncia de servios. O ltimo acordo foi alcanado fora do Parlamento, depois de uma reunio entre o Ministro da Economia e os governadores. Eles concordaram que o Executivo manteria o estabelecimento de recursos de coparticipao para financiar a transferncia, e o distribuiria por provncia, baseado no custo dos servios calculados para cada uma delas.15 Em troca, o governo assegurou para cada provncia que a quantia lquida a ser recebida, em virtude da coparticipao durante 1992, nunca seria mais baixa que a mdia mensal recebida entre abril e dezembro de 1991. O Executivo defendeu o projeto de Rivas-Romero Feris depois que o acordo sobre financiamento foi includo no regulamento. Os governadores ordenaram, ou pressionaram, os congressistas para aprovar o acordo. Os senadores duvidaram da justia dos fundos de servios, fornecida pela Nao16 por meio de recursos provinciais e das metas de arrecadao de imposto do governo. Dessa forma, eles souberam que esta transferncia era inexorvel uma vez que o Executivo tinha derrubado tais despesas do oramento. Assim, eles tentaram salvaguardar, o melhor possvel, os recursos financeiros e as condies de trabalho dos professores (equivalncia de funes e salrios, reconhecimento de contribuies de aposentadoria, etc.). Depois do acordo entre Ministrio e governadores,

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o projeto foi meteoricamente apressado no Congresso. Foi endossado pelo PJ no Senado, pela maioria dos governos provinciais e por alguns membros do Partido Radical. Na Cmara dos Deputados, o projeto rapidamente foi aprovado em virtude de uma coalizo formada por peronistas e deputados provinciais o Partido Radical se ops, embora apresentasse quorum at mesmo sem receber a opinio emitida pela Comisso de Educao.17 Os arranjos parlamentares no levaram mais que um ms e cinco dias. Parece possvel afirmar que, por natureza, a formulao desta reforma na estrutura da APN, por parte do Executivo, no pde ser to decisionstica e unilateral como o primeiro processo reestruturador havia sido. Dois eventos conduziram o Congresso a abrir o jogo. Antes de tudo, no era s uma questo de reduo de emprego, mas tambm de transferncias. Isto poderia evitar conflitos nos sindicatos; contudo, resultou em pelo menos alguma barganha com os governadores e senadores pela transferncia. Por outro lado, o cenrio de emergncia dos anos 90 estava sendo superado, e no era to fcil chamar aquelas condies de necessidade e urgncia. De fato, Cavallo j tinha tentado levar uma relao mais fluida com o Congresso pela aprovao parlamentar do Plano de Converso Monetria. De qualquer maneira, isto no deveria esconder o fato de que o governo obteve a aquiescncia parlamentar por meio do oramento enganoso, e teria sido muito difcil para ele alcanar um ato de transferncia to abrangente e de maneira to diligente, mediante um processo parlamentar regular. Alm disso, como j observamos, o acordo final era mais uma negociao direta entre governadores e o Ministrio da Economia, que propriamente uma troca na arena parlamentar. O Congresso exerceu pouco poder de barganha e pde amoldar s as extremidades de uma poltica que o Executivo parecia inexoravelmente impor.

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5. Concluses
A reforma administrativa era um das principais metas fiscais da administrao, que passou a fazer parte do Governo em 1989. Isto ficou claro a partir do momento em que o governo de Menem revelou sua orientao a favor de uma poltica econmica de mercado. Como foi afirmado antes, no contexto de emergncia criado pelo colapso das finanas pblicas que sucedeu s duas hiperinflaes, no havia muito espao para manobra, e a reforma surgiu principalmente como um instrumento fiscal para baixar o dficit pblico. Assim, junto com a privatizao de empresas pblicas e a suspenso de contratos estatais, a reforma administrativa era o ncleo do pacote criado para controlar o oramento.

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Embora a reforma administrativa tivesse mais de uma dimenso profissionalizao, retreinamento e introduo de uma orientao voltada a uma administrao nova neste artigo salientamos a poltica, que teve uma evidente supremacia sobre os aspectos mais qualitativos da reforma: a reduo (o corte, o enxugamento). Procedendo assim, gostaramos de destacar trs resultados de nossa pesquisa. Primeiramente, a reforma foi criada e implementada aps um ano e meio da administrao Menem, antes de Domingo Cavallo ter chegado ao Ministrio da Economia. Este fato em si mesmo notvel, haja vista que Cavallo foi geralmente associado ao aprofundamento do processo de reforma estatal. Alm disso, durante o perodo de Cavallo, a fora motriz da reforma administrativa no s chegou a termo, como o nmero de funcionrios pblicos na APN voltou a aumentar novamente a partir de 1995. Finalmente, s ao final de 1996 o governo lanou a Segunda Reforma de Estado.18 Nesta ocasio, no era o Ministrio da Economia a agncia designada para conduzir o processo. A direo do plano de reforma ficou subordinada aos recm-criado Jefe de Gabinete, associado ao domnio presidencial. O que Cavallo certamente fez foi transferir os servios de educao e sade para as provncias. Esta medida de descentralizao significou parte do pacote original da reforma, mas sua implementao, que requeria um processo de barganha com as provncias, exigiu mais fora estatal do que aquela que a equipe original de reformadores teve na poca da emergncia. S depois do Plano de Converso Monetria, o Estado foi capaz de discutir um oramento nacional no Congresso. At ento, planejar o oramento havia se tornado um instrumento poderoso para trazer os governadores estatais mesa de negociao. Cavallo enviou 80.000 professores e empregados de hospitais para os oramentos de governos locais e estaduais, menos que os 120.000 postos de funcionrios pblicos reduzidos pelos seus predecessores. A reforma administrativa e o processo de reduo cessaram durante os seis anos de Cavallo como Ministro da Economia. Uma vez que o Secretrio de Finanas passou a colher os frutos da estabilizao, e o Estado pde arrecadar impostos e se auto-financiar, a reduo de empregados no setor pblico no representou mais um problema. Apesar das presses para a reduo das despesas pblicas vindas do FMI e do setor privado, Cavallo teve condies de se isolar e atrasar a reforma administrativa.19 Em segundo lugar, gostaramos de enfatizar o carter decisionstico da formulao e implementao desta poltica. A reforma administrativa implementada na Argentina corresponde na literatura s condies polticas de reformas orientadas para o mercado, que ressaltam ou em alguns casos recomendam o carter unilateral do Executivo (Haggard e Kaufman 1992, 1995; Williamson e Haggard, 1993; Nelson

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1990). A falta de clareza e o carter discricionrio do Executivo tambm foram freqentemente apontados (ODonnell, 1993; Torre, 1993, Bresser Pereira et al. 1995). At mesmo no caso da transferncia de servios educacionais para as provncias, o Congresso s pde introduzir modificaes secundrias iniciativa executiva. Para entender melhor a natureza da dimenso decisionstica da reforma, torna-se til distinguir nveis diferentes de isolamento poltico: de fora e de dentro do governo.20 Muito da literatura recente sobre a poltica destas reformas, consagra sua ateno ao primeiro dos nveis, enfatizando questes tais como a limitada capacidade do Congresso, do Poder Judicirio e dos grupos de interesse em conformar a implementao destas polticas. Porm, o caso da Argentina evidencia que o fator decisivo para uma reforma burocrtica exitosa foi a capacidade de uma agncia estatal em isolar-se dos desafios vindos de setores competitivos do Poder Executivo. De nossas entrevistas com membros da equipe de reforma, poderamos argumentar que a excluso do Congresso e dos grupos de interesse e a neutralidade do Supremo Tribunal foram levadas em considerao. E mais: em meio desordem institucional da Argentina depois da hiperinflao, eles nunca puderam pensar que estas representaes pudessem exercer qualquer oposio real reforma. O Supremo Tribunal permaneceu unido ao governo desde o comeo da administrao Menem; o Congresso permaneceu virtualmente imvel depois da macro-delegao legislativa de 1989, e a Unio (UPCN) apoiou a reforma. Em contrapartida, a UPCN obteve um assento no CECRA, gerando a possibilidade de manipular a lista de funcionrios civis que seriam demitidos e, por fim, um significativo aumento salarial. O inimigo principal da reforma estatal estava dentro do Executivo, no resto das agncias estatais, onde os funcionrios estavam perdendo suas possibilidades de compromissos polticos. Estudiosos enfatizaram um ponto que crucial nesta reforma: a coeso e as habilidades tcnicas da equipe da reforma. O fato da equipe da reforma ter conseguido administrar seu isolamento do resto da burocracia e as habilidades tcnicas que pde desenvolver geraram o necessrio poder estatal para fazer funcionar esta reforma. Neste caso, a Secretaria de Coordenao do Ministrio da Economia poderia simbolizar um verdadeiro funil institucional para a deciso de fazer a reforma. Embora o CECRA tenha aberto as interaes polticas com os sindicatos e para o brao poltico governamental, dando voz Secretaria da Presidncia, nosso ponto de vista que o verdadeiro poder para alcanar a deciso final estava nos funcionrios do CECRA, no Ministrio da Economia, que foram apoiados pelo Presidente nos momentos cruciais. Em resumo, o CECRA realizou no s a autonomia necessria (com uma equipe isolada de 5 pessoas fazendo funcionar esta reforma), mas tambm as capacidades tcnicas exigidas. Isto foi garantido

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pela alta qualificao dos funcionrios a cargo da tarefa, a competncia dos especialistas providos pelo Banco Mundial e pelos consultores contratados pelo setor empresarial. Para resumir, todos os participantes politicamente relevantes, Banco Mundial, UPCN, brao poltico do governo e homens de negcios, interagiram no CECRA para dar forma poltica de reduo. Finalmente, uma observao sobre o carter contrastante desta reforma. Como foi declarado anteriormente, a reforma administrativa teve uma clara marca decisionstica na sua criao e implementao. Porm, de acordo com nossos dados, o mpeto reformista durou somente um ano e meio; e, s em 1996, o governo voltou a pensar novamente neste assunto. Quando, no comeo de 1992, o governo lanou uma nova onda de privatizao (YPF e os Fundos de Penso), a reforma administrativa chegou ao seu trmino. Uma explicao preliminar para este fenmeno enfatiza a ntima relao entre a reforma administrativa e as polticas de estabilizao. Nelson (1990) e Torre (1991) diferenciam as implicaes polticas das estratgias de estabilizao controle de oramento da poltica de reforma estrutural privatizao. A primeira, dada sua importncia a curto prazo, fugindo do perigo da emergncia econmica, tende a ser implementada pelo Executivo atravs de um modo excludente. A ltima, que afeta a longo prazo a relao de poder de uma extensa gama de interesses, requer um processo de barganha mais complexo entre os diferentes participantes. Em nossa opinio, a reforma administrativa apareceu como uma poltica urgente e necessria no contexto do estado de emergncia, mas sua implementao tornou-se politicamente difcil, uma vez que as presses da crise econmica desapareceram. Ao mesmo tempo, dado o alto custo poltico implcito, a reduo tendeu a ser implementada atravs de decreto, mas isto poderia ser revertido caso as condies originais desaparecessem. O retorno normalidade econmica implica tambm o retorno do jogo poltico. Nem os tomadores de deciso, nem o governo ou o setor privado esto interessados em cortes pesados de funcionrios civis, contanto, que haja uma possibilidade para uma fonte alternativa de financiamento pblico. Neste sentido, a reforma administrativa contrasta com outras reformas lanadas neste perodo. Privatizao, liberalizao de comrcio e at mesmo reforma trabalhista no tiveram uma implementao to excludente. Mesmo em contextos de emergncia, o caminho destas reformas parece ser mais lento e politicamente mais consistente que no caso da reforma administrativa, no momento da reduo (do enxugamento). Pelo mesmo motivo, a situao de reverso no tem probabilidade de aparecer rapidamente. Pelo contrrio, a reforma administrativa oscila entre dois extremos: grandes reformas intensas em perodo relativamente curto de tempo, e pelo que tudo indica, politizao e reverso da reforma depois da fase inicial.

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Tabela 1: Administrao Pblica Nacional


Fonte: Direo Nacional de Ocupao e Salrios do Setor Pblico (Ministrio da Economia). Tirado de Domeniconi et.al. 1992.
Adm. Pb. Nacional Adm.Nacional (1) P.Legislativo P.Judicirio P. Executivo (1)+(2) Total P. Exec.: Adm. Centralizada (1) Presidncia M.Pblico Chefe de Gab. Ministros M. Interior M.de Rel.Ext. e Culto M. da Justia M. de Defesa M. da Econ.e Obras e Serv.Pb. M. do Trabalho e Prev. Social M. da Sade e Ao Social M. da Cultura e Educao Total P. Exec.:Adm.Descentralizada(2) Presidncia Chefe de Gab. Ministros M.do Interior M.Rel.Ext. e Culto M. da Justia M. da Defesa M.da Econ.e Obras e Serv.Pb. M.do Trabalhoe Prev.Social M. da Sade e Ao Social M. da Cultura e Educao Total Administrao Nacional excluindo Sade e Educao 315.039 299.571 282.928 288.570 295.282 291.903 311.401 293.214 279.756 15.040 1.292 16.159 1.276 14.189 1.192 12.914 1.066 15.851 1.053 14.538 1.078 14.779 1.082 13.444 1.058 13.327 987 3.533 3.342 3.112 4.456 4.438 4.710 4.935 4.767 2.302 491 34.984 1.674 9.469 141.927 7.469 1.759 5.302 3.808 213.952 5.325 2.576 791 65.740 1.537 8.994 103.350 5.953 1.385 3.618 1.359 200.558 9.043 12.400 416.052 437.495 9.116 14.051 411.099 434.266 9.116 14.051 377.958 401.125 9.116 14.053 322.674 345.843 11.505 17.476 289.727 318.708 10.760 19.580 279.341 309.681 10.833 18.017 297.879 326.729 10.994 16.306 291.869 319.169 10.030 17.024 269.397 296.451 1983* 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

526.774

40.941 1.128 9.553 141.319 13.523 3.655 26.217 58.936 298.805

36.944 1.108 9.593 133.254 12.319 3.083 41.492 58.936 300.071

39.420 1.664 10.100 130.978 6.214 2.447 27.035 54.359 275.329

39.680 1.664 10.326 127.500 8.192 1.864 12.022 32.927 238.631

40.457 1.607 10.144 126.540 8.587 2.069 11.166 10.439 215.447

41.500 1.664 10.075 125.875 8.123 2.078 5.993 3.802 203.820

37.981 1.673 9.777 153.112 7.821 1.641 5.652 4.603 227.195

12.895 43.484 7.233 3.256 34.047 117.247

14.003 37.891 7.432 263 34.004 111.028

9.732 33.281 7.432 110 36.693 102.629

8.191 42.116 7.432 458 11.866 84.043

5.005 41.045 9.405 657 1.164 74.280

3.224 41.671 6.982 6.749 1.234 75.521

2.979 38.956 7.815 4.892 181 70.684

2.558 37.153 7.139 16.680 165 77.917

1.266 35.490 6.051 11.570 148 68.839

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Notas

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1 Texto apresentado na Conferncia A Economia Poltica de Reforma Administrativa

em pases em desenvolvimento Northwestirn University 30/31. maio de 1997.


2 Em contrapartida, o decreto 1.482/90 restringiu o nmero de escritrios centrais

nacionais, que poderiam ser aprovados no mbito dos ministrios, e o nmero de secretarias sob o poder da Presidncia. 3 Vale mostrar que a lei proporcionou ao Comit um certo poder policial, de tal forma que o mesmo pudesse cumprir seus objetivos de reforma. Foi ordenado ao Escritrio Oficial de Auditoria que no pagasse os salrios do pessoal, nas posies mais altas, pertencente aos rgos estatais que no tivessem submetido os seus projetos de reconverso ao Comit. O Escritrio devia informar ao Comit a concordncia do pessoal mais graduado da APN com os decretos. 4 Decisionstico: termo inexistente em portugus e cujo correspondente decisionistic, utilizado pelo autor, tambm, no existe em ingls. Foi empregado como uma construo lingstica, neolgica, para expressar o exagero, a hipertrofia da deciso, no caso do Poder Executivo argentino no momento analisado. Mais adiante no texto aparece tambm o termo decisionismo, como traduo de decisionism, para o qual fazemos as mesmas observaes. (Nota do revisor). 5 Para o ambiente poltico e econmico, o advento do Menemismo e o lanamento das reformas em 1989, veja Gerchunoff e Juan Carlos Torre, 1996, p. 735-9 e Palermo e Novato, especialmente captulo 3. 6 De fato, o programa de reforma administrativa apoiado pelo Banco Mundial tinha comeado formalmente durante a administrao de Alfonsn. Quando Menem assumiu em 1989, o programa funcionou dentro do mbito da Secretaria da Funo Pblica, naquele momento dirigida por G. Beliz. Entretanto, muito pouco tinha sido feito a este respeito. Em 1990, a reforma administrativa foi entregue ao Ministrio da Economia sob a responsabilidade de Erman Gonzlez. 7 Os fundamentos do decreto 1.757 rezam que O Poder Executivo nacional ... pode exercer funes legislativas se necessrio se fizer e a urgncia assim justificar. 8 Por exemplo, Haggard e Kaufman (1995): Ns argumentamos que a centralizao da autoridade no Executivo importante para superar os impedimentos s polticas de reforma. O incio exitoso das reformas depende dos governantes terem o controle pessoal sobre as decises econmicas, a segurana para recrutar e substituir uma equipe de reforma coesa e a autoridade poltica para destituir a oposio poltica e burocrtica s mudanas nas polticas pblicas. Esta declarao sobre a importncia da centralizao e isolamento da equipe reformista pode tambm ser encontrada em Williamson e Haggard (1993). 9 A informao sobre o desempenho do CECRA e seu papel foi reunida em entrevistas, independentemente realizadas, com dois de seus membros. 10 O decreto 2.476 chegou imprensa depois de uma reunio organizada pelo gabinete econmico. Os funcionrios polticos do governo, Grosso, Manzano, Bauz, Salonia, etc., quiseram nos matar, pois estvamos atacando seus ministrios. Menem e Erman, que estavam no Japo quela poca, apoiaram-nos e, ao retornar, endossaram expressamente o programa ao organizarem reunies com funcionrios (entrevistas com funcionrios do CECRA).

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11 Quando tnhamos problemas com qualquer agncia de Estado, falvamos com o

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Banco Mundial, e a prpria delegao do Banco reunia-se com os funcionrios de tal agncia. 12 As companhias de consultoria contratadas pelo fundo dos empresrios eram Arthur Andersen, Mc Kinsey e Egon Zchnder International. Os recursos providos pelos empresrios tambm eram usados para financiar o programa, enquanto estavam sendo organizados os crditos com os rgos internacionais. 13 De fato, tratava-se da transferncia do servio de escola secundria, uma vez que a administrao da escola fundamental j havia sido transferida para as provncias durante o perodo da ditadura. 14 O conjunto dos recursos em coparticipao com as provncias, buscado na Lei 23.548, cresceu durante esses anos em quase 50%: de 6.110 milhes de pesos (1995) em 1990 para 9.013 e 9.560 milhes em 1991 e 1992, respectivamente. Dados da Secretaria de Economia levantados por Cetrngolo e Gimnez (1996). 15 Uma vez que o custo estimado do servio de educao no era proporcional ao que cada provncia recebia como percentagem de coparticipao, a lei de transferncia modificou a alocao de recursos em observncia com a Lei 23.548 sobre coparticipao federal. Com respeito ao fundo de transferncia de servios em educao para as provncias, ns seguimos as linhas de Cetrngolo e Gimnez (1996). 16 O senador radical Brasesco reivindicou no Parlamento uma modalidade de fundo, que deveria ser completamente separada daquilo que as provncias tm de receber devido coparticipao federal, DSCS 9/13/91. 17 O deputado Clrici reconheceu na Cmara que a verdadeira deciso no estava nas mos deste rgo. A realidade nos mostra que estamos amarrados. Nada do que podemos dizer ou discutir esta noite far qualquer diferena . A sorte est lanada, e temos que ver o que acontece depois de 1o de janeiro de 1992. 18 Ver Domeniconi (1996). 19 Ver Gerchunoff e Machinea (1995). 20 Para uma interpretao que enfatiza a oposio s reformas orientadas para o mercado de dentro do Estado, ver Waterbury (1992).

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Resumo Resumen Abstract

RSP Revista do Servio Pblico Ano 49 Nmero 2 Abr-Jun 1998

Fugindo do perigo: a poltica de reforma administrativa na Argentina de Menem


Jos Mara Ghio e Sebastan Emenchedy O presente artigo analisa a poltica de reforma administrativa durante os primeiros anos da administrao Menem, tendo como pano de fundo as medidas de ajuste defendidas pelas instituies financeiras internacionais em busca da estabilizao econmica e da reforma do aparelho estatal. Enfoca particularmente a administrao central do Poder Executivo constituda pelos ministrios e seus rgos descentralizados. Os autores abordam ao lado das medidas concretas adotadas, o jogo poltico entre os vrios atores envolvidos, destacando a hipertrofia da ao do Executivo como uma das caractersticas fundamentais da reforma argentina.

Huyendo del peligro: la poltica de reforma administrativa en la Argentina de Menem


Jos Mara Ghio y Sebastin Emenchedy El presente artculo analiza la poltica de reforma administrativa durante los primeros aos de la administracin Menem, teniendo como teln de fondo las medidas de ajuste defendidas por las instituciones financieras internacionales en busca de la estabilizacin econmica y de la reforma del aparato estatal. Enfoca, particularmente, la administracin central del Poder Ejecutivo constituida por los ministerios y sus rganos descentralizados. Los autores abordan, junto a las medidas concretas que se han adoptado, el juego poltico entre los varios actores involucrados, destacando la hipertrofia de la accin del Ejecutivo como una de las caractersticas fundamentales de la reforma argentina.
Jos Maria Ghio professor e pesquisador da Universidad Torcuato Di Tella, Argentina e Sebastin Echemendy professor e pesquisador da Berkeley University, USA

Running out of the flames: the politics of administrative reform in Menems Argentina.
Jos Mara Ghio and Sebastan Emenchedy The present article analyses the politics administrative reform undertaken during the first years of Menens administration, within the framework of the adjustment measures advocated by international financial institutions that search for economic stabilization and state reform. It particularly focuses on the Executive Powers central administration, formed by Ministries and their decentralized bodies. Authors refer to concrete measures adopted, as well as the existing political game between the several actors involved, emphasizing the overstated action of the Executive Power as one major characteristic of Argentinean reform.

Traduzido por Leonardo Meirelles Ribeiro

Contato com os autores: ghio@utdt.edu.ar setche@socrates.berkeley.edu

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Temas e questes sobre a gesto da despesa pblica1

RSP Revista do Servio Pblico Ano 49 Nmero 2 Abr-Jun 1998

A. Premchand

1. Introduo
Durante as ltimas dcadas, vrios esforos foram envidados no sentido de melhorar a capacidade, a transparncia e a eficcia geral dos sistemas de gesto da despesa pblica em pases industrializados e em desenvolvimento. Tais melhorias cobrem uma ampla rea, e algumas delas envolvem a restaurao de algumas idias que tm estado no mago da gesto pblica nas ltimas cinco dcadas, enquanto outras envolvem a introduo de novas idias e tcnicas, tomadas do mundo empresarial e das escolas de administrao. Tais esforos revelam o surgimento de uma nova era de envolvimento ativo e um ponto de partida diferente da inrcia tradicional associada ao setor pblico. Os proponentes das novas tcnicas gerenciais sugerem que o que est se tentando transformar no mundo da gesto da despesa pblica envolve uma mudana radical, no apenas em termos dos sistemas e das tcnicas operacionais, mas nas prprias abordagens das instituies do setor pblico, que criariam uma nova cultura administrativa, orientada para resultados e para a satisfao do cliente. Reivindicaes a parte, atualmente um ponto de vista compartilhado por vrios pases o de que as mudanas propostas e em fase de implementao so de uma significncia to profunda, que nenhum pas pode se permitir ficar para trs neste processo. Enquanto isso, contudo, a experincia de alguns pases que introduziram estas reformas mostra a coleo inevitvel de tenses, instabilidades e problemas iniciais e de transio, sem mencionar os resultados, inferiores aos esperados. De fato, alguns tm sua prpria cota de anomalias que necessitam ser revisadas novamente, para que possam ser submetidos reengenharia. Tendo em vista a aceitao bastante ampla de tais idias, essencial avaliar o
Economista do Fundo Monetrio Internacional FMI

Traduzido por Ren Loncan Filho

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contedo destes esforos detalhadamente. Antes de realizar a avaliao, bastante apropriado visualizar o funcionamento do pacote de reformas, quando de sua plena implementao, e ento levantar as questes referentes ao contexto que levou ao mesmo, sua adequao em satisfazer critrios especficos e as reas problemticas remanescentes que necessitam ser abordadas. O artigo est dividido em trs partes. Na primeira parte, as caractersticas do novo pacote so visualizadas em termos da situao futura ano 2020. Na segunda, so discutidos os acontecimentos passados que contriburam para a evoluo do novo pacote. Na terceira, as inovaes do oramento cumulativo ou da gesto da despesa so discutidas em termos de sua adequao para satisfazer as expectativas atuais, bem como a utilidade do pacote no contexto de rubricas cambiantes de despesa pblica.

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2. Olhando para o futuro: ano 2020


Para entender as implicaes totais das reformas que esto sendo defendidas, vamos presumir que todas tenham sido completamente implementadas, que as providncias de apoio administrativo e tecnolgico apropriadas tenham sido tomadas, e que o to necessrio comprometimento poltico tambm esteja disponvel para tal propsito. Como ser ento o sistema de gesto de despesa? Isto envolve, inevitavelmente, um exerccio de futurologia. Baseando-se em informaes existentes, e supondo que se possa esperar linearidade de algumas das tendncias atuais, algumas das caractersticas amplas do sistema emergente podem ser descritas. Em nome da convenincia, o ano fiscal escolhido foi 2020, que figura proeminentemente em muitos dos pacotes de reformas dos governos. As caractersticas esto indicadas abaixo: a) Estruturas governamentais: os governos sero submetidos reengenharia para serem rpidos, enxutos e flexveis, ao invs de lentos, inchados e rgidos. Com este objetivo, ser feita uma clara distino entre os nveis de formulao de polticas e de implementao de polticas. Este ltimo seria pequeno, orientado para o resultado e para o cliente. Cada agncia responsvel pela implementao de polticas receber autonomia funcional dentro de tetos oramentrios especficos, para realizar suas tarefas. A chefia da agncia teria um quadro especfico de responsabilidades, dentro do qual os processos voltados para cima (formulao de polticas), para baixo (clientes) e para os lados (legislao) seriam delineados. b) Funcionalismo pblico: ao invs do funcionalismo pblico convencional, com segurana de emprego vitalcio, haveria contratos de trabalho em todos os nveis. A chefia de uma agncia, que ser considerada como o Presidente (Chief Executive Officer ), teria um contrato de trabalho por um perodo especfico. A presidncia da agncia

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teria uma liberdade operacional para determinar escalas de salrios, o nmero de pessoas empregadas e o equilbrio entre disponibilidade de mo-de-obra e tecnologia. c) Normas pblicas: normas de conduta para a vida pblica, aplicveis igualmente a polticos e servidores pblicos, estariam em pleno vigor. Seria esperado do servidor pblico que ele demonstrasse, em todos os momentos, desapego, integridade, objetividade, responsabilidade, abertura, honestidade e liderana. d) Formulao de polticas: o responsvel pela formulao de polticas num ministrio deveria apresentar seu trabalho ao ministro. O ministro teria a opo de assegurar que canais no-governamentais contribuiriam com elementos para a formulao de polticas. e) Transparncia: os governos publicariam regularmente dados sobre todos os aspectos do seu trabalho. No contexto do desenvolvimento de novas iniciativas para formulao de polticas, a populao receberia informaes completas sobre: como as aes propostas foram escolhidas, quais seriam suas implicaes financeiras, as agncias responsveis por sua implementao e os produtos, assim como o resultado esperado. A populao teria uma oportunidade apropriada para transmitir seus pontos de vista. Haveria uso extensivo de equipamento eletrnico, para que houvesse comunicao instantnea entre a populao e o governo. f) Elaborao do oramento: os governos preparariam planos financeiros continuamente atualizados de mdio prazo, para fornecer populao uma perspectiva sobre as implicaes financeiras das polticas contnuas e das mudanas propostas. O oramento anual seria de base incremental, e seria observado o princpio do valor lquido. Conseqentemente, emprstimos seriam baseados na regra de ouro e limitados a projetos auto-liquidantes. Todos os programas e projetos includos no oramento seriam baseados em custos incrementais, e haveria proviso adequada para a depreciao (determinada luz dos padres contbeis desenvolvidos por entidades autnomas). Os oramentos teriam provises de cobertura para os encargos de capital nos departamentos e agncias. g) Estruturas oramentrias: os oramentos seriam divididos em dois elementos: corrente e de capital. Programas e projetos seriam classificados de modo a facilitar a compreenso dos elos entre os objetivos oramentrios e os programas. Os programas e projetos teriam detalhamento adequado sobre o desempenho e os resultados ao fim do ano fiscal. h) Implementao oramentria: as agncias assumiriam as tarefas de agente de controle, incluindo o gerenciamento do risco. Elas teriam a responsabilidade do planejamento oramentrio, dos pagamentos, da contabilidade, da compilao de informaes de custos voltadas para a gesto e do planejamento de contingenciamentos. O princpio da concorrncia e da contratao seria aplicado rigorosamente para assegurar economia e eficincia nas transaes.

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i) Pagamentos e contabilidade: praticamente todos os pagamentos feitos pelos governos seriam realizados por meios eletrnicos, enquanto a maioria dos pagamentos a governos seriam feitos atravs de transferncias eletrnicas. Transferncias atravs de cheques seriam poucas e raras; as contas seriam mantidas atravs do Sistema Geral de Escriturao, em base on-line. Cada agncia manteria sua prpria contabilidade. Durante e ao fim do ano fiscal, as agncias preparariam demonstrativos financeiros, mostrando receitas e despesas, ativos e passivos, fontes e uso dos recursos. As agncias, assim, seriam responsveis por muitas das atividades convencionais de gesto financeira. Teriam a liberdade de assumir riscos, dentro de limites estabelecidos, pelos quais elas seriam responsveis. A avaliao seria realizada por elas, de forma que sempre haveria informao adequada sobre o progresso na implementao. j) Aspectos organizacionais: como indicado no incio, a chave para a melhoria da prestao de servios pblicos seria o estabelecimento de agncias pequenas, orientadas para a ao, em conjunto com a aplicao de tecnologia computacional para o processamento de dados e a execuo de tarefas. Isto teria o efeito de evitar as grandes estruturas administrativas hierrquicas, que tm sido caractersticas dos governos ao longo da maior parte do Sculo XX. Ademais, a maioria das polticas seria estabelecida atravs de trabalho de equipe, e algumas tarefas rotineiras poderiam ser terceirizadas para os setores empresariais e voluntrios. O relacionamento entre as agncias centrais e as executoras de despesa seria harmonioso e de acordo com o princpio da suplementao. l) Impacto geral: a gesto seria mais objetiva, com propsitos mais definidos. Mais especificamente na rea da gesto da despesa pblica, as realidades bsicas do ano 2020 possivelmente envolvero uma transio: dos controles detalhados das verbas para oramentos globais; da anlise do tipo crescimento-reduo para revises de polticas; da verificao de investimentos para a nfase em resultados e desempenho; dos controles de caixa para a especificao e a monitorao de custos; da verificao repetida para a atribuio seletiva de poder baseada em confiana; da centralizao para a delegao de autoridade; dos comandos centrais para parcerias com agncias executoras de despesa. m) Realidade virtual e questes virtuais: a imagem acima realista ou utpica? As respostas dependero do futuro e do esforo dedicado a converter algumas das idias atualmente em discusso, em realidade prtica. As idias tm conseqncias, e cada uma das reas acima mostra a influncia especfica de algumas delas, que estiveram sendo consideradas durante algum tempo. O sucesso da converso destas concepes em prticas cotidianas depende da ateno dedicada a algumas das questes relevantes que seguem. Durante as ltimas dcadas, os governos foram dotados de uma enorme capacidade instalada, responsvel pela formulao

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e pela implementao das polticas. , em parte, este excesso de capacidade instalada na sua maior parte fragmentada que tem contribudo para a lentido da burocracia, guiada menos por propsitos do que por procedimentos complicados. Uma reduo na capacidade instalada e o desmantelamento de parte do aparato existente poder ser, portanto, apropriado. Isto provavelmente exigir o investimento de um enorme capital poltico, em falta, mesmo nas melhores pocas. A reestruturao do setor governamental envolveria tambm investimentos de recursos financeiros na tecnologia de informao, em constante transformao. A magnitude dos investimentos necessrios possivelmente ser significativa e poder envolver o adiamento de projetos igualmente importantes na rea crucial de servios ao pblico. A implementao das idias acima envolveria a abolio da estabilidade permanente ou da segurana de emprego na rea do governo. A importncia disto tem sido um tanto obscurecida pelas nuanas emocionais do debate. importante, contudo, reconhecer que isto parte de uma questo mais ampla no contexto geral do emprego no futuro, quando mais trabalho poderia ser feito num terminal de computador, ao invs de ser uma parte de um enorme complexo de escritrios e gabinetes. Alm disso, num contexto onde uma parte significativa de servios possivelmente ser fornecida atravs de acordos contratuais, a questo da influncia de fornecedores aumentaria em importncia. Enquanto a imagem do governo como empresa tem um apelo inerente, o Estado no gostaria de ser percebido como sendo o ltimo em termos da influncia dos fornecedores, onde uma parte significativa do poder estaria com o provedor, e no com o comprador. Finalmente, h a questo sobre se a implementao das novas idias gerenciais ir evitar o fracasso organizacional, que tem caracterizado muitas das tentativas anteriores de reforma. No que no tenha havido esforos anteriores e que a reputao no tenha sido ilibada. Na verdade, muitos esforos no foram bemsucedidos; e, como conseqncia, houve o surgimento do fenmeno da recada institucional. Parece que mais ou menos os mesmos problemas ressurgiram periodicamente, apesar dos esforos extenuantes, implicando severos problemas de implementao. Algumas destas questes so grandes demais para se situarem dentro do escopo deste trabalho. Elas foram levantadas para indicar a necessidade de uma anlise maior, de um lado, e, de outro, para prover uma perspectiva realista. A ltima questo, da recada institucional, contudo, est dentro do objetivo deste trabalho. Que problemas foram vivenciados antes? Como se lidou com eles? E com que resultados? Isto requer uma olhada na direo do passado. Como o escritor William Faulkner escreveu: O passado nunca morre; ele nem passado .

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3. Questes
Como foi mencionado antes, o esforo atual para reformar o sistema de gesto de despesa representa uma parte de uma odissia que tem seu incio no contexto da reconstruo e do desenvolvimento do ps-guerra, cerca de 50 anos atrs. Havia, ento, um descontentamento considervel com o oramento do tipo linha-item e com a nfase nos inputs. O sistema de gesto de despesa, naquela poca, baseava-se na desconfiana no se poderia confiar dinheiro a ningum at prova em contrrio. Conseqentemente, o sistema enfatizava a verificao repetida, como principal caracterstica do gerenciamento de despesas. A tarefa mais importante da verificao foi entregue ao Tesouro tradicional, que, apesar da transformao em Ministrio da Fazenda, para refletir o contexto democrtico, continuou a exercer sua hegemonia da mesma forma que antes, ao longo de muitas dcadas. O sistema provou ser inadequado, com relao responsabilidade legislativa exceto no sentido estrito de contabilidade para verbas recebidas e gastas e permaneceu incompreensvel, salvo para os funcionrios do governo. O sistema era sustentado mais pela sua mstica do que devido a mritos significativos. O descontentamento contribuiu para a nfase no desempenho, que envolveu, em teoria, a especificao de padres de custo e a avaliao de resultados. Tal nfase provou ser apropriada no contexto de altas taxas de crescimento anual na despesa pblica. Rapidamente, contudo, a insistncia no desempenho defrontou-se com a resistncia burocrtica, com a argumentao de que era difcil avaliar os resultados, e que os eventuais resultados poderiam no ser proporcionais ao custo e ao esforo. Mais importante ainda, argumentou-se que era necessrio um aperfeioamento do planejamento da despesa pblica, e que, uma vez que isso fosse alcanado, o desempenho no ficaria para trs. Em troca, isto levou, ao longo dos anos, melhora do planejamento da despesa, atravs da aplicao de tcnicas de anlise quantitativa, e a uma perspectiva de mdio prazo, ao invs de limitar-se ao ciclo anual. Nos pases em desenvolvimento, buscou-se realizar isto atravs do estabelecimento de comisses ou juntas de planejamento, separadas dos ministrios da fazenda; o que contribuiu, ao longo dos anos, para o surgimento de duas cidadelas de culturas distintas, uma dedicada manuteno; e a outra, ao desenvolvimento. A percepo de uma agncia como sendo regressiva na sua atitude e a outra como progressiva encorajou o surgimento de uma dicotomia que poderia ter sido evitada. O planejamento do desenvolvimento significou a completa aplicao da regra de ouro: de fazer emprstimos a projetos que fossem tecnicamente realizveis, economicamente viveis e socialmente aceitveis. Havia, contudo, uma disfuno entre a inteno e o resultado. Na medida em que a taxa de desempenho dos projetos enfrentou um declnio acentuado, os

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governos se perceberam alimentando vrios projetos, que se mostraram menos produtivos, e que, de qualquer forma, o retorno financeiro no era adequado para cobrir os emprstimos. A implementao do planejamento para o desenvolvimento tambm contribuiu para o surgimento da comunidade promotora, como um parceiro importante no processo de decises econmicas. Contudo, parecia que o planejamento do desenvolvimento tinha chegado bem antes do esperado; ou, de qualquer forma, antes que o aparato de gesto de despesa estivesse pronto para apreender e gerir as novas realidades. Isto envolvia demasiadas tarefas, e o aparato de gesto de despesa nem sempre se mostrou adequado a elas. Mais significativamente, o planejamento contribuiu para o crescimento de despesas orientadas por normas e, portanto, gerou uma elevao de despesa que provou ir alm dos recursos disponveis. Em conjunto, resultaram em nveis insustentveis de dficit e de dvida. O aparato de gesto de despesa teve que mudar na metade dos anos 70. Os dficits oramentrios tenderam a expandir por ocasio do aumento dos preos do petrleo e do uso de financiamentos inflacionrios. O lema mudou de incorrer em despesas com desenvolvimento para conter a taxa de crescimento das despesas. Tambm tornou-se claro que a gesto de despesa no podia funcionar de uma forma neutra, como havia sido antes, dedicada mais ao exerccio de controles, que visavam mais a responsabilidade financeira do que a estabilidade. Reconheceu-se que a gesto de despesa tinha que se ajustar ao contexto econmico em mudana, e que, no processo, o aparato gerencial teria que ser uma estrutura separada da poltica fiscal. A poltica fiscal, no contexto da metade da dcada de 70 e nos anos seguintes, visava a moderao na taxa de crescimento da despesa. Rapidamente, constatou-se, contudo, que o arsenal de gesto de despesa tinha muito poucos instrumentos que pudessem efetivamente moderar a taxa de crescimento da despesa. As normas e instrumentos de medio embutidos e o uso de planejamento a mdio prazo reduziu o alcance da flexibilidade oramentria. A base monetria dos sistemas de oramento e contabilidade revelaram suas limitaes, ao indicarem a real situao das finanas pblicas. Conseqentemente, a gesto das finanas pblicas tornou-se extremamente difcil. Para minimizar algumas destas dificuldades, vrias medidas ad hoc foram experimentadas de tempos em tempos, sendo que todas elas tenderam a exacerbar a tenso fiscal, ao invs de trazer o alvio to necessrio. Alguns governos tentaram vrias tcnicas, tais como oramentos de base-zero, mas os resultados foram muito reduzidos e muitas vezes questionveis. Tornou-se claro que a busca de polticas fiscais radicalmente diferentes era dificultada por um aparato de gesto de despesa, que sempre era atrasado, lento e freqentemente ineficaz.

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O reconhecimento da experincia acima contribuiu para uma ampliao da busca por novos instrumentos. Ficou claro em muitos casos que era necessrio um esforo substancial no sentido de melhorar o prprio setor pblico, dentro do qual a melhoria da gesto da despesa seria uma parte importante. A experincia do perodo foi til para revelar no apenas as reas problemticas na gesto de despesa praticada na rea executiva do governo, mas havia, como conseqncia, problemas igualmente significativos nas reas de auditoria e de controle legislativo. A eficcia da auditoria depende do alcance das contas pblicas. Ao longo dos anos, contudo, as contas do governo se tornaram uma rea sem rumo. Em muitos casos, o alcance das contas governamentais estava limitado ao oramento do governo, o que era, muitas vezes, menos que o total das transaes financeiras do governo. O estabelecimento e a operacionalizao de contas extraoramentrias reduziu a eficcia das contas. Alm disso, a base monetria, as prticas de classificao ultrapassadas e os procedimentos morosos na compilao contriburam para longos atrasos no fornecimento de informao dirigida para a anlise do processo de implementao oramentria. Isto contribuiu, por sua vez, para atrasos no fornecimento de relatrios de auditorias. Mas o processo de auditoria em si sofreu lacunas significativas. Na maioria dos casos, no foi permitido auditoria comentar questes polticas. Inevitavelmente isto limitou as atividades da agncia auditora apropriao e auditoria financeira, isto , exatido das estimativas oramentrias e ao cumprimento de regulamentaes financeiras e administrativas. O tema mais amplo do desperdcio na despesa e a inadequao do aparato de gesto da despesa permaneceram intocados. O controle parlamentar tambm demonstrou vrias debilidades. Seu objetivo de controlar as polticas governamentais estava freqentemente em desacordo com suas prprias tendncias de se envolver em detalhes de programas e projetos, que serviam mais a interesses de grupos do que aos nacionais. Na maioria dos casos, os parlamentares seguiam aprovando leis que criavam categorias de benefcios para o pblico, independentemente da disponibilidade de recursos. Com o crescimento gradual destes direitos, a to necessria flexibilidade oramentria ficou alijada. Isto tornou-se uma limitao significativa para a obteno de polticas macroeconmicas, orientadas para a estabilidade. Estes aspectos ilustram a ampla gama de questes experimentadas na gesto da despesa pblica. Muitas destas questes foram reconhecidas, como mencionado acima, e foram formuladas medidas curativas. A questo, contudo, se elas foram eficazes. O prognstico sobre qual seria a situao no futuro est baseado grandemente no legado destas medidas, no sucesso alcanado ao enfoc-las e nas reas que ainda esto por ser consideradas.

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4. As abordagens das solues adotadas e a situao atual


A saga que lida com os esforos destinados a enfocar os problemas discutidos na seo anterior longa. Para ser breve e permitir uma rpida formulao de uma perspectiva, apresentam-se trs quadros bsicos. O quadro 1 mostra os paradigmas em mudana na gesto de despesa e suas caractersticas. Tais paradigmas podem ser relacionados a perodos especficos da histria nas ltimas cinco dcadas. Na verdade, a segunda metade do sculo XX viu pelo menos sete paradigmas significativos e mudanas na sua aplicao. A diferenciao entre gesto de despesa e outras disciplinas, contudo, que, nas ltimas, cada paradigma cede lugar ao novo, enquanto no caso da primeira, no houve deslocamento. Ao invs disso, todos os paradigmas esto presentes de forma cumulativa e coexistente. A histria mostra que cada paradigma tende a lidar com uma dimenso especfica da gesto de despesa, e agora todas as dimenses tm um papel importante. O quadro 2 fornece uma anlise mais detalhada destas dimenses, seu contedo amplo, as tcnicas utilizadas para este propsito. Alguns destes aspectos em particular as linhas-mestras que podem ser derivadas para a poltica fiscal, o processo e a reviso do programa esto ilustrados no quadro 3. As dimenses ilustradas nestes quadros mostram agora a existncia de trs grandes grupos cada um com suas prprias exigncias que tm uma influncia significativa na concepo de um aparato de gesto de despesa e na forma de funcionamento do mesmo. Estes trs se referem a: (1) estabilidade macroeconmica, (2) exigncias do mercado e (3) orientao para o cliente ou servio. A busca da estabilidade macroeconmica exige uma congruncia entre os recursos disponveis e a despesa, menos dependncia de emprstimos, uma reviso detalhada do programa, de maneira que os programas no-econmicos possam ser abandonados, e uma capacidade para assegurar que o resultado oramentrio no seja muito diferente das estimativas. Tais requisitos, que so universais, sugerem que o aparato de gesto de despesa deveria ter uma estratgia direcionada para a moderao do crescimento futuro da despesa. Cada oramento coloca o fundamento para um aumento futuro na despesa, apesar de que a taxa real de aumento iria diferir de uma rea para outra. O aparato deveria extrair a cooperao das agncias executoras de despesa. Os controles exercidos pela agncia central no deveriam ser muito invasores a ponto de serem contraproducentes, mas deveriam ser construtivos e oportunos. O aparato tambm requer um grau significativo de habilidade para gerenciar riscos advindos de uma sbita reduo de entradas ou um aumento na despesa.

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O aparato de controle de despesa deveria reconhecer que existe um mercado que est constantemente observando as operaes do governo e que freqentemente cobra seu gio, sempre que acreditar que as polticas governamentais esto aumentando a presso econmica. O papel do mercado (e, em alguns casos, o dos financiadores e promotores do desenvolvimento) torna-se significativo, quando os oramentos pblicos tornam-se dependentes de emprstimos domsticos ou externos. A anlise do mercado depende da informao fornecida sobre a situao das finanas governamentais. Para este propsito, o fluxo de caixa no oferece muita ajuda. Na verdade, o fluxo de caixa do ano em curso pode at mesmo levar a concluses errneas, uma vez que mudanas significativas podem ocorrer nos ltimos dois meses de um ano fiscal. Os participantes do mercado tm um interesse aguado em asseverar a sustentabilidade, a flexibilidade e a vulnerabilidade das finanas do governo (conforme mostrado no quadro 3). Os sistemas baseados na moeda disponvel so limitados para fornecer respostas para estes aspectos, e por esta razo, assim como para auxiliar no estabelecimento de polticas econmicas, que se busca instituir nos governos a contabilidade incremental. As reformas introduzidas nos governos reconhecem que a contabilidade incremental teria que ser diferente, quando aplicada a governos. Por esta razo, a declarao de lucros e perdas fornecida no setor privado no esperada no setor pblico. At mesmo os conceitos de vulnerabilidade, solvncia e capacidade de adaptao aplicados ao setor privado esto sendo interpretados de forma mais ampla e de maneira a assegurar tendncias de mdio prazo nas finanas pblicas. Adaptaes semelhantes tambm so feitas com relao a exigncias de relatrio, uma vez que a responsabilidade primria dos governos para com o Legislativo, e suas prticas tm que ser consideradas ao desenvolver a periodicidade e o formato dos relatrios. Com relao orientao no sentido do cliente, a diferenciao importante entre o setor pblico e o privado que o ltimo se baseia no lucro obtido. Apesar de que ultimamente tem havido uma grande nfase nas responsabilidades sociais do setor privado, o que ainda, contudo, est num estgio nebuloso, e muito deixado por conta da iniciativa da prpria empresa; o primeiro e ltimo parmetro ainda tem sido o lucro e as perdas obtidas ao longo do ano. O equivalente no setor pblico, no contexto da reengenharia do governo, a prestao de servios. Apesar de que uma das principais razes para a existncia de um governo sempre tenha sido a prestao de servios de interesse pblico, o desenvolvimento significativo resulta da sua incorporao como uma parte do gerenciamento do oramento ou da despesa, e de uma busca por dados significativos que possam ilustrar de forma completa o alcance dos servios prestados e a eficcia de tal prestao. Para este fim, espera-se que os governos desenvolvam, como uma parte da gesto da despesa, instrumentos relevantes

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de mensurao para cada agncia, que serviro de referncia para assegurar a eficcia da prestao de servios pblicos. Os servios governamentais cobrem uma gama muito ampla de atividades, para as quais difcil desenvolver dados sobre o desempenho, exceto a um alto custo, enquanto h atividades para as quais existe uma considervel facilidade em se formular dados de desempenho que permitam avaliaes rpidas. Uma medida comum a determinao do custo dos servios. Isto exige, por sua vez, uma mudana de um sistema de caixa para um sistema incremental e a introduo de um sistema de custos baseado em atividade. Dados sobre custos precisam ser complementados em muitos casos com outros tipos de dados. A diferena significativa entre estes trs grandes grupos que a estabilidade macroeconmica e a orientao do mercado lidam com os agregados das finanas pblicas, enquanto a orientao para servios lida com aspectos micro ou mais detalhados do trabalho do governo e o papel desempenhado pela ampla gama de organizaes. A eficincia distribuda , sem dvida, uma parte importante da estabilidade macroeconmica, mas um aspecto de maior preocupao a congruncia ou a falta dela entre os recursos e seu uso e a extenso da dependncia do mercado para o financiamento do dficit. Portanto, o grupo da estabilidade macroeconmica se volta mais para o impacto econmico potencial das finanas pblicas. O grupo de prestao de servios est mais preocupado com a eficincia atribuda e tcnica, que juntas, formam o cerne do gerenciamento de gastos. A nfase na prestao de servios tambm tem o efeito de transformar um processo, at ento mstico e arcaico, em um sistema mais transparente e confivel. No que os sistemas no tenham sido freqentemente responsveis at ento, e que este objetivo tenha subitamente baixado sobre os gerentes nos rgos pblicos. Na verdade, o conceito de responsabilidade foi ampliado, tornou-se mais especfico e substancial, e o processo de responsabilidade tambm aumentou. 4.1. Restaurao e renovao Um conjunto de dimenses so apresentadas, para assegurar-se de que os elementos do novo pacote tm estado no mbito pblico por um longo perodo e passaram por vicissitudes. a) Formulao e implantao de polticas: a diferenciao entre formulao e implementao de polticas foi feita pela primeira vez pelo Presidente Woodrow Wilson, quase oito dcadas atrs. Na teoria, esta diferenciao ilustra muito bem as atividades realizadas pela cpula da mquina do governo, a saber: ministrios e aquelas agncias a quem foi confiada a implementao das tarefas designadas. A aplicabilidade desta diferenciao, contudo, um ponto discutvel agora. As atividades do

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governo passaram por um aumento substancial, e, em muitas reas, a formulao de polticas tornou-se um exerccio coletivo compartilhado pelas reas executiva e legislativa. Dentro da rea executiva, as polticas so desenvolvidas em conjunto pelo ministrio central, pelo executor de despesa e pelas agncias envolvidas, e as preliminares, so to prolongadas, que difcil manter a diferenciao entre a formulao e a implementao. Se ela realmente existe, to freqentemente transposta, que os participantes teriam uma grande dificuldade para identificar a linha divisria. Do ponto de vista do gerenciamento financeiro, esta uma linha de convenincia, e estabelecida entre a formulao e a implementao oramentria para ilustrar as diferentes fases do calendrio oramentrio e os processos correlatos. Alm do mais, a diferenciao aqui refere-se autonomia financeira funcional, necessria s agncias para a implementao do oramento. Tambm necessrio reconhecer que cada vez mais e mais servios so prestados atravs de acordos contratuais, que sugerem uma teia complexa de operaes que atualmente poderiam no se prestar a uma diferenciao sustentvel entre a formulao e a implementao das polticas. b) Regra de ouro: a regra de que emprstimos por parte de rgos pblicos deveriam ter um ativo correspondente, de forma a respeitar o princpio do valor lquido, tem sua origem na era da Depresso, quando os governos lanaram obras pblicas custeadas amplamente por emprstimos. Os conservadores, do ponto de vista fiscal, relutaram em aprovar tais programas, e foi, em parte, para acalm-los, que a regra de ouro foi desenvolvida. Baseados nisto, os projetos foram classificados em autoliquidantes e auto-financiados, e diferentes procedimentos oramentrios incluindo dotaes oramentrias no-estornveis foram desenvolvidos. Durante os anos subseqentes, houve uma exploso nos nveis de endividamento governamental, em parte para suprir as necessidades de financiamento da Segunda Guerra Mundial, em parte para subscrever a reconstruo e o desenvolvimento da era ps-guerra. No incio dos anos 70, a regra de ouro no estava mais em vigor, quer na teoria, quer na prtica. Na verdade, o tema mudou da aplicao da regra de ouro para a credibilidade da totalidade da poltica macroeconmica. Argumentou-se quo importantes eram o nvel do dficit e o programa de financiamento. Como parte desta mudana, alguns governos abandonaram suas prticas tradicionais de oramentos de capital separados. Posteriormente, a aplicao de oramentos de capital veio a ser limitada, na medida em que muitos acreditavam que oramentos de capital separados iriam gerar determinaes oramentrias adicionais a favor de projetos de construo civil. Agora, busca-se reforar a nfase em dficits oramentrios, atravs da restaurao e da aplicao ampliada da regra de ouro. Reforos adicionais

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so fornecidos atravs da introduo da contabilidade incremental, que requer uma separao dos oramentos correntes e de capital e a introduo de clusulas de depreciao e mudana de capital. c) O sistema incremental: a necessidade de introduzir um sistema incremental nos governos tem sido amplamente discutida por mais de 50 anos. Alguns governos, como o dos Estados Unidos por exemplo, at mesmo anunciaram formalmente seus planos de mudar para contabilidade incremental j na dcada de 60, apesar de que houve pouco progresso na sua implementao. Na verdade, no incio da dcada de 70 e no perodo imediatamente posterior, enfatizava-se a base monetria para facilitar uma avaliao dos elos entre as polticas fiscal e monetria. Agora a contabilidade incremental est sendo introduzida, em parte para escorar sistemas governamentais deteriorados de gerenciamento financeiro, e parcialmente para atender s preocupaes do mercado, bem como do pblico. Argumentase que a manuteno dos bens pblicos se deteriorou ao longo dos anos em funo do foco em novos projetos. A manuteno dos bens existentes tambm importante, e o foco analtico, to necessrio neste sentido, facilitado pela introduo da contabilidade incremental. Sistemas incrementais no necessariamente indicam o uso eficaz dos recursos, mas mostram, no conjunto, a relao entre finanas e bens e o valor lquido. d) Licitao e contratao competitivas: as contrataes governamentais so muito antigas. O princpio da licitao competitiva em si velho e tem estado em uso extensivamente nos pases, exceto naqueles em que se adotava o planejamento central. O alcance da licitao competitiva, contudo, foi bastante limitado durante vrios anos, refletindo a dependncia de empresas estatais para fornecimentos diretos e de outras organizaes, estabelecidas para realizar compras centralizadas em nome de vrias agncias governamentais. As mudanas feitas como parte da reforma referemse clusula segundo a qual as agncias receberam a liberdade de comprar de qualquer fonte, desde que tais aquisies sejam baseadas em consideraes econmicas e tcnicas. Alm do mais, na clusula de servios, esperava-se das agncias governamentais que elas competissem com o setor privado. Os governos comearam a adotar o teste de mercado, tanto para aquisio de bens e servios para uso interno, como para a prestao de servios. A inteno subjacente tinha um objetivo duplo: tornar as agncias competitivas e dar ao consumidor uma opo. e) Medidas de desempenho: a nfase nos resultados e as tentativas de avaliar o desempenho foram os principais ingredientes da reforma da gesto da despesa durante o incio da dcada de 50. Pouco progresso foi feito na poca, e houve uma controvrsia considervel sobre as teias conceituais e as dificuldades na aplicao das tcnicas de mensurao. No contexto de um foco e responsabilidade crescentes, tais abordagens encontraram nova aceitao e assim se tornaram uma parte do pacote de

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reformas, agora amplamente defendido. Como uma parte desta abordagem, a nfase colocada nos elos entre os recursos alocados e o resultado esperado. Tais relaes so ento explicitamente includas nos acordos de desempenho entre os governos e os presidentes de agncias executivas. Espera-se que esta orientao para o desempenho faa as agncias concentrarem seus esforos no gerenciamento e na realizao do objetivo da sua misso, mais do que na administrao de recursos. f) Fundos de amortizao: uma prtica que se remete ao sculo XVIII se refere manuteno de fundos de amortizao para o servio da dvida basicamente o principal: sob este sistema, certas quantias, que estavam amplamente atreladas s quantias necessrias para pagar a dvida ao final de um perodo de vencimento, eram apropriadas anualmente e mantidas como um fundo em separado. A existncia e manuteno de tais fundos separados tinha a inteno de demonstrar a retido fiscal do governo e pretendia inspirar confiana nos credores. Contudo, em alguns pases, abandonou-se juridicamente esta prtica, enquanto que em outros, ela caiu em desuso no contexto do crescimento exponencial dos nveis de endividamento pblico. O argumento para o abandono dos fundos de amortizao foi que alm do tamanho da dvida, que em alguns casos teria exigido a converso de uma parte significativa do oramento em transferncias para fundos de amortizao a credibilidade do governo precisava ser vista em termos da sustentabilidade das polticas macroeconmicas, ao invs da existncia de fundos de amortizao, que tendiam a imobilizar fundos e evitava que fossem usados para fins de desenvolvimento. Nesta abordagem, o pagamento anual foi faturado contra os proventos do programa anual de emprstimo, e o dinheiro disponvel foi utilizado para propsitos oramentrios. Em conseqncia, emergiu um processo rotativo contnuo, a partir do pagamento de emprstimos antigos pelos novos. Ao longo dos anos, contudo, esta prtica contribuiu para taxas de juros mais altas e avaliaes piores para o governo. Como os governos tinham que competir com o setor privado para obter fundos no mercado, suas ofertas tambm eram avaliadas, e os poderosos interesses financeiros do mercado necessitavam de algo mais tangvel do que os objetivos delineados em polticas macroeconmicas. O resultado, como ainda praticado seletivamente, a restaurao dos fundos de amortizao para fornecer uma autenticao da seriedade dos governos. Esta restaurao tambm demonstra um triunfo das foras de mercado sobre as polticas formuladas por economistas. 4.2. Teste de Adequao A histria das inovaes na gesto da despesa, descrita nas sees anteriores, mostra que houve uma boa dose de continuidade e mudana. A continuidade estava nos temas perseguidos: economia, gerenciamento

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da economia pblica, eficincia em matria de despesa etc. A mudana estava nas famlias de sistemas e tcnicas oferecidas para lidar com estes temas. A reviso tambm mostrou que, ao longo dos anos, as dimenses da gesto de despesa tm crescido constantemente, e agora um grande nmero delas, espera-se, sejam realizadas pelos sistemas. As preocupaes se expandiram da alocao de recursos e do uso de recursos, para vrias outras reas, e, concomitantemente, as expectativas do pblico tambm cresceram. Na verdade, a credibilidade continuada dos governos, em geral, e os sistemas de despesa, em particular, agora dependem da busca bem-sucedida das diferentes dimenses. Sero os novos pacotes de reformas capazes de preencher os critrios implcitos nestas dimenses? Os resultados deste teste de adequao esto ilustrados no quadro 4. O quadro ilustra o fato de que ainda no h sistemas capazes de preencher todas as dimenses. Aqueles que so capazes de atender as exigncias de estabilidade macroeconmica podem violar as necessidades de abordagens de desempenho. As abordagens de desempenho tendem a ser orientadas por suprimentos, uma vez que os elos entre recursos e resultados esto estabelecidos, como foi o caso dos planos de desenvolvimento no passado. O sistema incremental proposto tambm acrescenta uma boa dose de rigidez ao sistema, de tal forma que sendo o passivo identificado, ele se torna responsvel por providenciar os recursos exigidos para a liquidao dos passivos. A busca da estabilidade macroeconmica exige uma boa dose de flexibilidade oramentria. O que o resultado, o desempenho e o oramento incremental fazem reduzir aquela flexibilidade, aumentando, na verdade, a rigidez. H outros problemas na aplicao destes pacotes de reformas. Na sua maior parte, estes pacotes no reconheceram as mudanas enormes que ocorram nas rubricas da despesa pblica. Oscar Wilde observou que: as eras vivem na histria atravs dos seus anacronismos. Na maioria dos governos, hoje, a parcela de despesas com servios diretos inferior a dez por cento. O resto para transferncias destinadas a outros nveis do governo, indivduos, servios contratados, pagamento de juros e pagamentos a terceiros. Como uma parte integrante desta mudana, a parcela de pagamentos para servios contratados aumentou significativamente. Os contratos no mais esto restritos a projetos de construo, mas agora incluem reas sensveis de servios sociais para crianas e pessoas idosas e enfermas. A emergncia da contratao como uma rea significativa revela uma separao entre verbas e prestao de servios. Os governos so responsveis pelas verbas, enquanto a execuo se d em outra parte. Alm disso, mais e mais tarefas esto sendo transferidas dentro do governo, de ministrios para agncias autnomas. Tais agncias esto, na maioria das vezes, fora do mbito do oramento do governo (apesar de dependerem das transferncias

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do oramento) e tampouco so auditadas pelas instituies supremas de auditoria do governo, nem esto sob a superviso regular do Legislativo. Neste caso, o fornecimento de relatrios ou prestaes de contas anuais e de declaraes financeiras no seriam adequados para atender s exigncias convencionais da responsabilidade legislativa. Tais aspectos mostram que uma maior responsabilidade de desempenho exigida justamente num momento, quando uma parcela significativa da despesa pblica dedicada a acordos contratuais que transferem o desempenho do governo para os contratantes. Ainda mais importante: os novos pacotes garantem um tipo de atmosfera econmica estvel, e no uma que pode ser golpeada por movimentos repentinos e rpidos nos fundamentos econmicos. Neste sentido, os pacotes podem ter ignorado, no propositadamente, um dos aspectos-chave da gesto do setor pblico. At mesmo as avaliaes de desempenho oferecidas deixam muito a desejar. A mera inundao de informao, por si s, dificilmente pode ser um substituto para um oramento eficaz. O quadro 4 tambm mostra que faltam sistemas que sejam completos e capazes de atender a todas as dimenses da gesto da despesa. As limitaes acima sugerem que o pacote de medidas no deveria ser considerado como uma chegada, mas sim como mais um ponto numa longa jornada. A continuao da jornada exige um reagrupamento de esforos e um redirecionamento de algumas das reas de alto risco que no receberam a devida ateno. 4.3. reas de alto risco negligenciadas O esboo das novas abordagens de gerenciamento no inclui clareza ou detalhes suficientes, entre outras, nas trs reas seguintes: gerenciamento de incertezas; gerenciamento de contratos; relacionamento entre as agncias centrais e executoras de despesa. 4.3.1. Incerteza O problema mais importante, com um profundo impacto em todas as operaes financeiras do governo, a forma pela qual se lida com a incerteza. A maior parte das estimativas oramentrias deixa muita pouca margem para o gestor financeiro. Ao mesmo tempo, h algumas categorias de despesa que so orientadas pela demanda, e tm um impacto ao contribuir para um resultado oramentrio diferente do que foi estimado. Face a face com a incerteza, muitas agncias centrais acabam reservando muitas tarefas para exame posterior, ou para serem executadas somente aps receberem sua aprovao especfica. Dentro das agncias, os

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gestores esto envolvidos com o atendimento clientela, ao mesmo tempo em que se conformam s estimativas e disciplina oramentria a elas associada. Na ausncia de procedimentos e tcnicas especificamente voltadas para lidar com a incerteza, tende-se a adotar oramentos repetitivos e procedimentos morosos, protelatrios. Se houver a inteno de evit-los, importante que a incerteza seja especificamente abordada, e que sejam introduzidas tcnicas de planejamento contingencial. 4.3.2. Gerenciamento de contratos Como geralmente se reconhece, esta uma das reas mais frgeis na gesto financeira governamental. Declaraes repetidas sobre as vantagens de licitaes e contrataes competitivas dificilmente sero teis, a no ser que sejam apoiadas por procedimentos aperfeioados para a compilao de custos dentro do governo, que ento podem ser acionados como referncia para monitorar as atividades do contratante. Muitas das atuais mazelas dos contratos governamentais esto associadas a trs fatores: 1. a falta de um projeto inicial firme e as improvisaes freqentes aps o incio do projeto; 2. os longos atrasos na aquisio de locais; 3. a base custo-mais para a outorga de contratos. O resultado lquido que os custos reais acabam sendo substancialmente mais altos do que o inicialmente estimado. Que tipo de controles aperfeioados, incluindo planejamento futuro, seriam apropriados? Que alternativas h para os arranjos com custo adicional, e como elas podem ser utilizadas para o benefcio dos governos? Estes so aspectos que ainda no foram abordados. 4.3.3. Relacionamento entre agncias centrais e executoras de despesa Apesar de as novas abordagens colocarem nfase considervel na descentralizao, ela considerada mais em termos do relacionamento estrutural entre o governo central e o local, do que em termos de especificar as responsabilidades das agncias centrais e das agncias executoras de despesa. A tentativa de delinear controles internos (os relatrios preparados pelo comit Cadbury, pelas organizaes patrocinadoras da Comisso Treadway e pelo Canadian Institute of Chartered Accountants lidaram com estes aspectos detalhadamente) resultou, geralmente, no estabelecimento de um meio de controle, na identificao e avaliao de riscos e objetivos, na informao, comunicao e procedimentos de controle, no monitoramento e na ao corretiva, num contexto um tanto esttico, ao invs de ser uma parte de uma parceria dinmica entre a agncia central e as executoras de despesa num governo. O contexto de controle interno

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considerado dentro da premissa de que cada entidade tem liberdade financeira funcional uma premissa que altamente discutvel no contexto do funcionamento governamental. As reformas realizadas at agora ou previstas para serem realizadas a mdio prazo no prestaram muita ateno questo espinhosa desta relao delicada entre a agncia central e as executoras. O pblico ou a comunidade geralmente no est consciente desta questo, que percebida mais como uma questo interna da burocracia. Mas isto tem um impacto difuso sobre todas as fases da gesto financeira. As reformas prevem que a responsabilidade das agncias centrais est mais na esfera da gesto macroeconmica, e que a micro-gesto cotidiana de programas e projetos est sob a jurisdio das agncias executoras. A expectativa de que, uma vez que os tetos oramentrios estejam estabelecidos pelas agncias centrais, as agncias executoras tenham a liberdade de seguir adiante com suas tarefas. A realidade, contudo, diferente. Tetos globais so estabelecidos, baseados em certas suposies. Uma vez que tais suposies mudam, ento todo o processo talvez tenha que ser revisado, no uma vez, porm tantas vezes quanto as mudanas da situao econmica exigirem. Portanto, necessrio prestar ateno s especificaes das macro e micro-tarefas e aos controles das reas verdes, amarelas e vermelhas. Isto ainda est por ser feito.

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5. Observaes finais
A discusso acima sugere que a reforma da gesto financeira vital, porm, para ser bem-sucedida, a ateno e o esforo deveriam passar dos temas amplos para as especificidades e os detalhes das operaes. A insistncia na restaurao e na prtica usual de princpios altamente respeitados da vida pblica no suficiente por si s. Na verdade, a invocao freqente destes princpios pode at mesmo sugerir uma tentativa indireta de elevar questes organizacionais a nveis teolgicos. Se tais valores existissem na vida pblica, no haveria muita necessidade de contratos ou melhorias organizacionais. Os contratos buscam atender s inadequaes organizacionais, e os aperfeioamentos organizacionais buscam atender aos problemas inerentes contratao. Keynes observou, cerca de 50 anos atrs, que num mundo perfeito no haveria necessidade de ministrios de fazenda. Mas eles foram necessrios, ele disse, como uma amurada contra a perversidade das agncias executoras de despesa. E, neste sentido, ainda h muito por fazer. Tambm deve-se notar que existe uma polaridade nos grupos da clientela a ser servida pelos governos. O pblico em geral busca servios sem os quais haveria uma grande lacuna nas suas vidas. O investidor em

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obrigaes do tesouro nacional, por outro lado, busca um retorno para seu investimento. Os relatrios financeiros que surgiro com a introduo gradual da contabilidade incremental pretendem dirigir-se s preocupaes dos investidores. O pblico, at mesmo em sociedades industriais avanadas, no est preparado, por enquanto, para compreender o emaranhado dos relatrios financeiros, e espera-se dele que se informe, baseando-se em relatrios de desempenho. Tais relatrios ainda no possuem padres aceitveis. Portanto, h uma necessidade enorme agora, na esteira de expectativas maiores por parte da populao, de lidar com as questes filosficas, operacionais e sistmicas. Na ausncia deste esforo contnuo, possivelmente haver uma recada institucional e uma eroso ainda maior da credibilidade das organizaes pblicas. Na medida em que no h melhoria significativa nas percepes do pblico, as novas abordagens de gesto financeira correm o risco de serem consideradas como meros enfeites caros.

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Notas

1 Texto apresentado no 1o Seminrio sobre Anlise e Design Institucional: Em direo

reorganizao do Estado, organizado pelo Departamento Nacional de Planejamento e pelo Ministrio da Fazenda; Bogot, Colmbia, 27-29 de abril de 1998. Ressalta-se que as opinies expressas so pessoais e no refletem as do Fundo Monetrio Internacional. 2 Auditoria tipo value for money visa estabelecer se o retorno obtido adequado ao montante de dinheiro gasto, ou seja, se os produtos finais da ao ou da poltica esto adequados ao montante aplicado. Trata-se, na realidade, de uma avaliao custo-benefcio mais sofisticada, que objetiva auditar a eficincia do gasto governamental. (Nota do revisor)

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Anexos

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Quadro 1: Paradigmas em mudana no gerenciamento de despesas pblicas e suas caractersticas


* Controle dos pormenores * Oramentos por meio de processos agregados * nfase em controle de contabilidade e pagamentos * Aprovao prvia do Ministrio da Fazenda na maioria dos casos * nfase nos inputs * nfase em resultados ou desempenho * Especificao de resultados * Classificao orientada para atividades ou programas * nfase em controle de custos

Controle atravs de linha-item do oramento

Paradigma do oramento baseado em desempenho

Paradigma do planejamento

* nfase em programas e projetos de desenvolvimento * Explorao de alternativas e aplicao de tcnicas quantitativas de anlise * Perspectiva de longo prazo * Classificao programtica

Paradigma da poltica macroeconmica

* Conteno de dficits oramentrios * Moderao da taxa de crescimento da despesa *Assegurar que o resultado do oramento seja congruente com a inteno

Paradigma da consolidao fiscal

* Reestruturao das operaes do governo com nfase na terceirizao para o setor privado e organizaes sem fins lucrativos * Reorganizao do funcionalismo pblico * Privatizao de empresas pblicas * Reforma de benefcios e direitos

Paradigma da Prtica Empresarial

* Criao de agncias orientadas para a tarefa * Determinao de tetos oramentrios globais * Clusula de autonomia gerencial * Especificao de resultados * Contrato por desempenho * Orientao para o cliente * Transparncia nas transaes do governo * Responsabilidade * Prticas ticas

Paradigma da Governabilidade

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Quadro 2: Dimenso da gesto da despesa pblica

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Categorias de objetivos

Contedo amplo

Tcnicas utilizadas para atingir objetivos

Comentrios

Econmicos e Financeiros Estabilidade macroeconmica Determinao dos gastos agregados, do tamanho do dficit excedente e seu financiamento ou utilizao Esta dimenso prov o contexto para a poltica anual e um elo com a poltica monetria. A determinao de despesas agregadas poderia envolver uma abordagem de duas fileiras: uma para as apropriaes do programa, que pode ser baseada nas obrigaes ou incremental, e uma abordagem com base monetria para as despesas totais Tcnicas apresentadas na coluna 3 so geralmente aplicadas em separado uma das outras. A cada evento h vrias caractersticas que so comuns a estas tcnicas. As tcnicas realmente utilizadas em um ano dependem muito da situao econmica e das metas da poltica fiscal. Na maioria dos pases em desenvolvimento, esto em operao uma combinao de revises linha-item e planos de desenvolvimento, e de medidas para corte oramentrio ad hoc.

Especificao da poltica macroeconmica geral e o esquema da poltica fiscal; envolve a aplicao de tcnicas de planejamento de mdio prazo tambm so muito utilizadas

Oramento eficaz Equiparar despesas com recursos: determinao de alocao de recursos entre si, entre funes e dentro das funes entre programas e atividades Planejamento contnuo das despesas; priorizao; planejamento de oramento de programa; revises de despesas fundamentais; oramento basezero; oramentos baseados em meta; oramentos sub-base; reviso linha-item; planos de desenvolvimento; sistema de oramento por resultado; sistema de oramento de base incremental

Aspectos gerenciais Disciplina financeira O resultado do oramento deve ser congruente com a estimativa Sistema de liberao oramentria baseada em fatias de tempo; tcnicas de gerenciamento monetrio; relatrio e monitoramento intraanual; desenvolvimento de sistemas on-line para identificar desenvolvimentos dirios; clusula de flexibilidade de fim-de-ano Os aspectos do gerenciamento especificados aqui funcionam dentro do contexto geral da poltica indicada acima

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Categorias de objetivos

Contedo amplo

Tcnicas utilizadas para atingir objetivos

Comentrios

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Ganhos em eficincia

Obtendo economia e eficincia em despesas

Especificao de padres de despesas; especificao de dividendos fiscais; sistema de oramento por desempenho; sistema de custo baseado em atividade; procedimentos de licitao aprimorados

A inteno assegurar uma implementao eficaz dos programas, projetos e servios prestados

Gerenciamento de programas e projetos

Gerentes devem ter flexibilidade operacional para atingir os objetivos dentro dos recursos oramentrios especificados

Oramento por desempenho; contratos para Estas tcnicas podem ser gerenciamento; criao aplicadas de vrias made agncias orientadas neiras para a tarefa; utilizao de nova filosofia gerencial; auditoria tipo value for money 2; avaliao Contabilidade de base incremental; informao referente a decises; especificao de padres para contabilidade

Transparncia financeira

Fornecimento de informao precisa sobre a situao das finanas governamentais, para aqueles que estabelecem as polticas, os gerentes e o pblico

Os governos tem a responsabilidade de fornecer informao imparcial em intervalos regulares

Requisitos de interesse pblico Transparncia Para clarear os procedimentos de tomada de decises

Documentao oramentria aprimorada que mostra os objetivos e as caractersticas dos programas e projetos; preparao de relatrios anuais das agncias; disseminao de informao financeira chave; contabilidade anual completa

De maneira geral, a transparncia muitas vezes foi vista como limitada com relao s exigncias do Legislativo: ela, porm, tem uma exigncia mais ampla perante o pblico. A nfase na transparncia e responsabilidade poderia contribuir para a busca de mecanismos de defesa do Executivo. Isto poderia ser superado, a longo prazo, atravs da implementao rigorosa de padres de transparncia e responsabilidade.

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Categorias de objetivos

Contedo amplo

Tcnicas utilizadas para atingir objetivos

Comentrios

RSP

Accountability Fornecimento de bens e servios de acordo com uma programao especfica de qualidade, custo e tempo Sistema de oramento, contratos de servios voltados para accountability e desempenho; revises ou avaliaes anuais. Auditoria do tipo value for money.

Responsabilidade no apenas com relao ao dinheiro gasto, mas pelos resultados; a nfase no meramente em ser crtico com relao aos sistemas e procedimentos existentes, mas para facilitar o envolvimento de sistemas alternativos de fornecimento de produtos e servios. O pblico juiz final da qualidade e quantidade dos servios prestados pelo governo, seja direta ou indiretamente. Os processos operacionais de cada agncia deveriam ser projetados para facilitar a interao com o pblico.

Orientao voltada ao cliente

Sistemas e procedimentos do governo deveriam ser projetados para atender s necessidades dos grupos de clientes.

Avaliao interna; pesquisas de grupo sobre os pontos de vista da clientela

Aspectos polticos Aceitao poltica A aprovao da comunidade para todas as facetas acima vital para a implementao das polticas Aprovao legislativa; aprovao do mercado; aprovao dos credores (quando a ajuda estrangeira uma parte importante do oramento); amplo apoio de outros segmentos do goveno Servir em comits de licitao ou contrato; servir no aparato de avaliao; servir nos conselhos consultivo e de polticas correlatas. Gerenciamento financeiro governamental tem um impacto significativo sobre a comunidade. Sua voz chega de diversas formas e no deveria ser percebida como sendo limitada apenas ao Legislativo De vrias maneiras, esta uma rea que ainda est por ser completamente desenvolvida. Associaes de cidados para analisar questes que transcendem os aspectos financeiro e aquelas associadas burocracia a nvel da rua tm diferentes vantagens para preparar o caminho para o controle social das finanas pblicas.

Participao dos cidados

Prover oportunidades comunidade para participar em certas esferas do gerenciamento econmico.

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Quadro 3. Diretrizes para reviso de poltica fiscal, de processo e de programa


Categoria Questes de interesse pblico I. Condio financeira Procura-se medir as condies financeiras dos governos pela sustentabilidade, vulnerabilidade e flexibilidade do meio ambiente econmico e financeiro geral. A medida pela qual um governo pode manter programas existentes e atender as exigncias existentes de credores, sem aumentar o fardo da dvida do pas. A medida pela qual um governo pode aumentar seus recursos financeiros para responder a compromissos crescentes, ou pela expanso de sua receita ou da dvida. A medida pela qual um governo se torna dependente, e portanto vulnervel, de fontes de financiamento fora do seu controle ou influncia, tanto domstica como internacional, isto , ajuda externa para governos; transferncias centrais para governos regionais, estaduais ou provinciais e locais; dvida externa. Contedo da reviso

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* Sustentabilidade

* Flexibilidade

* Vulnerabilidade

II. Aspectos de governana *Adequao do processo

* Transparncia

* Accountability

Os processos organizacionais dentro dos governos para formular polticas e para formular e implementar oramentos anuais. A disponibilidade de informao sobre as decises econmicas e financeiras tomadas pelo governo e sobre os objetivos e as realizaes da poltica fiscal, bem como os propsitos, custos e benefcios dos programas governamentais e a situao financeira do governo. Adequao das providncias referentes ao cuidado com os recursos pblicos e os resultados das operaes oramentrias anuais, bem como o aparato destinado ao aprimoramento dos resultados.

Dentro dos governos III. Reviso do programa * Teste de interesse pblico * Teste do papel do governo * Teste da federao O programa continua a servir ao interesse pblico? H um papel legtimo e necessrio para o governo continuar com este programa? O papel atual do Governo Federal adequado? Ou o programa um candidato para realinhamento com os nveis de subsdio do governo? Que programas podem ser transferidos, no todo ou em parte, para os setores privado ou voluntrio? Se o programa continua, como sua eficincia poderia ser aprimorada? H disponibilidade financeira para o pacote de programas resultante, em vista das restries fiscais? Se no, que programas deveriam ser abandonados?

* Teste da parceria * Teste da eficincia * Teste da disponibilidade

Fonte: Indicators of Governament Financial Condition. The Canadiam Institute of Chartered Accountants, Toronto, 1997 e Report of the Auditor General of Canada, Ottawa, 1997.

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Quadro 4: Adequao dos sistemas oramentrios


Tipos de sistemas Estabilidade macroeconmica nfase geral em entradas. Sua forma mais recente utilizada nos EUA para assegurar cortes em programas e projetos aprovados pelo Legislativo. Muito pouco voltados para as polticas macroeconmicas. De fato, conformidade escrupulosa aos padres de desempenho especificados poderia contribuir para o aumento contnuo das despesas. Colocada maior nfase na eficincia alocativa e na aplicao de tcnicas quantitativas de anlise. No d muita ateno continuidade. Eficcia dos oramentos Pode ser usado, da sua prpria maneira, para equiparar gastos com recursos. Disciplina financeira Ganhos de eficincia Gerenciamento de programa e projeto Pouca capacidade. Abertura financeira Classifica melhor as polticas. Transparncia Responsabilidade Prov uma contabilidade de base estreita do recurso levantado e gasto. Orientao para o cliente Muito pouca. Aceitabilidade poltica Participao comunitria Muito pouca.

Oramentos linhaitem

Pode ser usado para assegurar resultados ora- mentrios con-gruentes com as estimativas.

Pouca capacidade.

Mostra apenas os objetivos amplos nos quais os recursos so gastos.

Pela sua simplicidade e longa tradio, encontrou uma ampla aceitabilidade poltica.

Oramentos baseados em desempenho

Como sistemas tradicionais, este tambm pode ser usado para assegurar equilbrio oramentrio.

Como acima.

Utilizado, apropriadamente, isto poderia contribuir para ganhos de eficincia e para controles de custo mais eficazes.

Muito til para assegurar gerenciamento apropriado.

Classifica melhor o desempenho.

Facilita maior transparncia.

Prov uma contabilidade melhor.

O desempenho leva em considerao as necessidades dos clientes.

Por permitir um elo informal entre os recursos levantados e os servios prestados, ele tem uma aceitabilidade poltica implcita.

O sistema no prov tal caracterstica, mas pode ser ampliado para inclula.

Sistema de planejamento, programao e oramento

Enfatizando o contexto de mdio prazo e o equilbrio entre dinheiro, mo-de-obra e materiais.

Como acima.

Os ganhos deveriam ser obtidos pela aplicao de tcnicas analtico-quantitativas.

Muito til para assegurar o gerenciamento apropriado.

Nenhuma nfase neste aspecto.

Nenhuma nfase particular neste aspecto.

Responsabilidade maior na seleo de polticas, programas e projetos.

No muito.

Proporcionou suporte emprico para as polticas propostas.

Muito pouco.

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Tipos de sistemas Oramento base-zero; reviso fundamental; oramento baseado na meta; avaliao

Estabilidade Eficcia dos macroeconmica oramentos Orientado para assegurar a moderao da taxa de crescimento dos gastos e uma alocao melhorada dos recursos. Esta famlia de sistemas pode ser usada para assegurar o equilbrio entre recursos e des- pesas. O objetivo viver de acordo com os recursos disponveis.

Disciplina financeira Como acima.

Ganhos de eficincia O sistema ofereceu um meio de eliminar programas e projetos no econmicos.

Gerenciamento de programa e projeto Nenhuma nfase significativa neste aspecto

Abertura financeira Muito pouca nfase neste aspecto.

Transparncia

Responsabilidade

Orientao para o cliente Um dos critrios para avaliao a extenso pela qual os programas foram bem-sucedidos ou falharam em responder s necessidades dos clientes.

Aceitabilidade poltica Indicou a determinao do governo em abandonar os programas no econmicos. Politicamente, significou perda de apoio de alguns e ganho de apoio daqueles que desejavam ver um governo eficaz. Apia a opinio que a aceitabilidade poltica aumentada quando novas dimenses de accountability so acrescentadas. Fortalece a governana.

Participao comunitria Muito pouco.

Nenhuma nfa- No muita se particular. nfase Estes so basicamente utilizados internamente na preparao do oramento do Executivo.

Oramento por resultados

Nenhuma nfase Buscou construir um nexo neste aspecto. entre as alocaes e os resultados, mas no entre recursos agregados e despesas. Muito pouca nfase neste aspecto.

Como acima.

A expresso quantitativa tambm implicou em nveis de eficincia a serem alcanados.

Muito til para assegurar realizaes dos programas e projetos.

Classifica os aspectos fsicos dos servios do governo.

Alm dos dados financeiros, d-se informao sobre os aspectos nofinanceiros.

Responsabilidade por resultados fornecida explicitamente.

Espera-se que a orientao para resultados inclua tambm esta dimenso.

Muito pouco.

Sistema de oramento de base incremental

Como acima. Fornece um elo eficaz entre ativo, passivo e valor lquido. Como acima.

Nenhuma ateno especfica.

Espera-se que gerentes de programas tenham uma percepo aguada de custos e utilizao de recursos. Permite uma flexibilidade maior para gerentes de programas e projetos em termos de uso de recursos.

Mostra o uso eficaz de recursos.

Mostra a con- Fornece dio financei- mais uma ra do governo. dimenso de accountability.

Muito pouco.

Muito pouco.

Oramentos voltados para a prtica ou gerenciamento empresarial

Os elos entre Pouca ateno recursos e despara este aspec- pesas, bem to. como as responsabilidades so especificadas.

O gerente seria obrigado a fornecer servios dentro de estimativas de custo especficos.

Fornecimento peridico de informao prevista.

Fornece maior transparncia atravs da publicao de acordos contratuais.

Espera-se que gerentes sejam responsveis por canais especficos.

Espera-se que gerentes sejam orientados para o mercado e assim respondam s necessidades dos clientes.

Cria um novo relacionamento entre os nveis polticos do gerenciamento.

Prev que conselhos de cidados supervisionem e forneam o feedback necessrio.

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Resumo Resumen Abstract

RSP Revista do Servio Pblico Ano 49 Nmero 2 Abr-Jun 1998

Temas e questes sobre a gesto da despesa pblica


A. Premchand O presente texto tem por escopo a avaliao da gesto da despesa pblica, num contexto de mudanas inseridas por novas tcnicas gerenciais, provocando uma ampliao do conceito de gesto da despesa, que, alm de se preocupar com sistemas e tcnicas operacionais, teria tambm sua ateno voltada para os resultados e a satisfao do cliente. A transformao gerada pelo pacote emplementador da reforma avaliada, partindo de uma simulao em que as reformas seriam consideradas completamente instaladas, com o objetivo de ressaltar suas totais implicaes num contexto futuro. Elege-se o ano de 2020, como um marco, para levantar questes cruciais do referido pacote, abordando elementos que poderiam favorecer melhores resultados.

Temas y cuestiones sobre la gestin del gasto pblico


A.Premchand El presente texto tiene por objeto la evaluacin de la gestin del gasto pblico, en un marco de cambios introducidos por nuevas tcnicas gerenciales, provocando una ampliacin del concepto de gestin del gasto, que, adems de preocuparse con sistemas y tcnicas operativas, tambin dirigira su atencin hacia los resultados y la satisfaccin del cliente. Se hace la evaluacin de la transformacin generada por el paquete que pone en prctica la reforma, partiendo de una simulaccin en la que las reformas se consideraran como completamente instaladas, con la finalidad de destacar todas sus implicaciones en un contexto futuro.
Economista do Fundo Monetrio Internacional FMI

Themes and issues in public expenditure management


A. Premchand The present text presents an evaluation of the public expenditure management, within a context of change introduced by new managerial techniques that led to a broadening of the concept of expenditure management that, apart from dealing with systems and operational techniques, focuses also on results and customer satisfaction. The changes produced by the reform package are evaluated, based on a simulated situation where the reform would be fully attained, with a view to emphasize all its implications within a future context. The year 2020 is chosen as a milestone, so that decisive questions regarding the package are raised, together with an overview of elements that could lead to better results.

Traduzido por Ren Loncan Filho

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A reforma do Estado no contexto latino-americano: comentrios sobre alguns impasses e possveis desdobramentos
Francisco Gaetani

RSP Revista do Servio Pblico Ano 49 Nmero 2 Abr-Jun 1998

1. Introduo
A maioria dos pases latino-americanos se encontra diante de mais uma encruzilhada histrica: incorporar-se ao processo de integrao das economias mundiais a partir de uma postura pr-ativa ampliadora dos limites do possvel, mesmo que dentro de um papel limitado e secundrio, ou permanecer margem das macrotransformaes em curso, em virtude da sua incapacidade de processar seus conflitos internos. Este dilema , no entanto, agravado pela conjuno dos seguintes fatores: a intensificao da concorrncia no mbito do comrcio internacional; a cristalizao de dianteiras no campo da revoluo tecnolgica; o agravamento do processo de excluso social (com a conseqente elevao dos custos de seu equacionamento); a permanncia de problemas estruturais do setor pblico capazes de comprometer o precrio e caro ajuste macroeconmico recm conquistado; a dificuldade de produo de consensos mnimos capazes de assegurar condies de institucionalidade ao confronto de interesses sociais. Alm disto, deve-se destacar tambm o posicionamento pelo sistema financeiro internacional das regies merecedoras de investimentos a partir de critrios como rentabilidade, segurana jurdica, livre mobilidade do capital, abertura da economia, custos de transao, qualidade da infraestrutura e da mo-de-obra etc. A globalizao, nas suas mais diversas dimenses (financeira, cultural, econmica, demogrfica e tecnolgica, entre outras), vem produzindo corporaes cada vez mais competitivas, geis, flexveis e poderosas, capazes de superar muitos pases conforme o ngulo da anlise. Em contrapartida, o Estado encontra-se em xeque, bem como seu padro de interaes com a sociedade, de onde se espera que emane seu poder.
Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental e professor da PUC-MG

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Rediscutem-se suas reas de atuao, em que nveis de regulao coletiva deve atuar (de que forma), bem como sua capacidade de governar-se ( governance ). O texto apresentado a seguir uma reflexo sobre a Reforma do Estado na Amrica Latina, em especial no que se refere a seu aparato institucional a mquina administrativa. As opes dos pases da regio, frente s alternativas anteriormente mencionadas, passam necessariamente pelos desdobramentos da forma pela qual (re)definirem o modus operandi de seus respectivos servios pblicos, bem como pelo sucesso que obtiverem no desenvolvimento de economias de mercado. Trata-se, portanto, de construir um Estado forte, consistente, com uma economia dinmica competitiva, da qual parceiro e regulador, alm de desempenhar de forma adequada suas funes clssicas (administrao da proviso de servios prestados direta ou indiretamente e gesto dos direitos sociais bsicos). O protagonismo das economias de mercado aponta para a centralidade do funcionamento do setor pblico, condicionante e modelador das relaes sociais de produo que regulam a dinmica econmica e social das naes. A problematizao dos esforos modernizadores em curso e o exame das dificuldades e condies necessrias para aumento das probabilidades de xito constituem o referencial desta reflexo.

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2. Consideraes preliminares
A crise do Estado nos anos 80 se deu de forma entrelaada com os processos de transio para a democracia, com o esgotamento do padro de desenvolvimento fundado na substituio de importaes, com o colapso das contas externas, com a crise econmico-financeira e com a desestruturao do setor pblico (o aparato de Estado) na maioria dos pases latino-americanos. As chamadas reformas de primeira gerao atacaram este quadro e foram constitudas por medidas que apresentaram trs caractersticas comuns: Primeiro, as decises iniciais de reforma se concentraram especialmente na modificao das regras que determinavam o comportamento macroeconmico. Segundo, as reformas macroeconmicas puderam ser adotadas pelo Poder Executivo em um relativo isolamento do resto do sistema poltico, sua implementao tendo sido administrativamente simples. Terceiro, as novas medidas buscaram desmantelar muitos organismos pblicos existentes, sem que esses tivessem que ser substitudos imediatamente por novos organismos. (NAIM, 1994a:5)

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Quadro 1: Metas, objetivos e instituies em distintas fases de reformas econmicas


Primeira fase Prioridades . Reduzir a inflao . Restabelecer o crescimento Segunda fase . Melhorar as condies sociais . Melhorar a competitividade internacional . Manter a estabilidade macroeconmica . Criao e reabilitao institucional . Elevar a competitividade do setor privado . Reformar a produo, financiamento e prestao de servios de sade, educao e outros servios pblicos . Criar instituies econmicas de capitalismo . Desenvolver nova insero econmica internacional . Reformar a legislao e prticas trabalhistas . Reformar a Administrao Pblica . Reformular estrutura organizacional do Governo Central . Modernizar e melhorar a administrao da justia . Modernizar a capacidade reguladora (dos servios privatizados e de outros monoplios, superviso antitrust e antidumping, setor financeiro, meio ambiente, trabalho etc) . Melhorar a capacidade para arrecadar impostos . Converso e reestruturao setorial (indstria, agricultura, setor bancrio, servios, minerao etc) . Privatizaes complexas (infra-estrutura, servios, minerao, outros servios pblicos) . Desenvolver a capacidade de fomento s exportaes . Reestruturar as relaes entre governo central e os governos regionais . Modernizar o Congresso Fonte: NAIM, 1994a: 11-13

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Estratgia da reforma

Modificar as regras macroeconmicas . Reduzir o tamanho e mbito do Estado . Desmontar instituies de protecionismo e estatismo

Instrumentos tpicos (objetivos de reforma)

. Cortes oramentrios ticos e reforma fiscal

drs-

. Liberalizao de preos (incluindo o tipo de cmbio e a taxa de juros) . Liberalizao do comrcio internacional e do investimento estrangeiro . Desregulamentao do setor privado . Criao de fundos sociais de emergncia margem dos ministrios sociais Privatizaes fceis (companhias areas, hotis e algumas empresas manufatureiras)

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Quadro 2: Atores, impactos e custos polticos


Primeira fase Principais atores . Presidncia . Gabinete econmico . Banco Central . Instituies financeiras multinacionais . Grupos financeiros privados e investidores estrangeiros de carteira Impacto pblico de reforma Complexidade tcnica e administrativa de reformas Caractersticas de custos polticos . Imediato . Alta visibilidade pblica . Moderada a baixa Segunda fase . Presidncia e gabinete . Congresso . Burocracia pblica . Poder Judicirio . Sindicatos . . . . Partidos polticos Meios de comunicao Governos regionais Setor privado

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. A mdio e longo prazo . Baixa visibilidade pblica . Muito alta

. Constituem correes temporais cujos custos se distribuem amplamente entre toda a populao . Gesto macroeconmica por elites tecnocrticas isoladas

. Implicam eliminao permanente de vantagens especiais de que tradicionalmente tm gozado grupos especficos. . Desenvolvimento altamente dependente do desempenho de gerentes mdios dentro do setor pblico

Principal desafio para o governo

Fonte: NAIM, 1994a: 11-13

Neste sentido, observou-se um processo de desmantelamento e desmanche institucional, agravado pelas debilidades e incapacidades do Estado em desenvolver as instituies prprias ao funcionamento das economias de mercado (ex: rgos reguladores e rgos protetores da concorrncia e dos consumidores). O mosaico latino-americano da segunda metade dos anos 90 indica que os desafios enfrentados agora, para alm da consolidao do ajuste macroeconmico, so de natureza diversa, situando-se no plano da regenerao de instituies duramente afetadas pelas crises mencionadas ou na sua prpria criao para atender s necessidades do novo contexto. As chamadas reformas de segunda gerao emergem, ento, apontando na direo de transformaes estruturais cuja dinmica de implementao demanda um conjunto de competncias distintas dos requisitos dos choques macroeconmicos, conforme mostram os quadros 1 e 2 (NAIM, 1994a: 11-13). Tratam-se de capacidades cujo desenvolvimento faz parte dos problemas. A integrao da estabilizao com polticas pblicas que assegurem simultnea e interdependentemente maior competitividade, eqidade 86

social, crescimento e desenvolvimento indica a importncia de se transformar o Estado a partir de uma estratgia multifacetada, seletiva e progressiva, dados as multiplicidades e os graus de resistncia a serem enfrentados. H, no entanto, ressalvas a serem consideradas. Depois de tudo, e a diferena das mudanas polticas caracteriza a primeira fase, o custo das mudanas institucionais recai particularmente sobre grupos especficos que, na raiz das reformas, podem perder para sempre as vantagens e privilgios que tm tradicionalmente desfrutado.(NAIM, 1994a: 12). Somente uma administrao pblica engendrada em bases mais profissionais e meritocrticas possui condies de levar a cabo esta tarefa. Atrair, recrutar, fixar e motivar os quadros portadores destas competncias (ou das potencialidades de desenvolv-las) no simples. Na verdade, um complexo ingrediente de um esforo de renovao permanentemente ameaado pelo espectro do populismo (com suas prticas clientelistas e fisiolgicas) e do corporativismo conservacionista incrustrado na mquina administrativa.

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3. Governance e accountability:traduttore, traditore


A palavra governance no possui traduo em portugus. O anglicismo governana no reproduz seu significado e contedos possveis, o que no significa que deixem de existir por ausncia de designao adequada. o mesmo problema que ocorre com accountability. Responsabilizao e prestao de contas no refletem o contedo e a realidade que expressam. Accountability est no corao da boa governana (governance) responsvel por suas aes. No nvel poltico, ela significa fazer os governantes responsveis (accountable) perante os governados, tipicamente atravs da possibilidade de se contestar o poder poltico. (WORLD BANK, 1994: 12) Certamente trata-se de um problema de cultura que a linguagem, enquanto um de seus elementos fundantes, no encontrou formas de expressar. Accountability uma importante categoria de anlise para a compreenso, no apenas da problemtica da crise do Estado na Amrica Latina, como tambm, e especialmente, para instrumentalizar aes e programas de reestruturao do setor pblico nos nveis macro e micro. O Banco Mundial apresentou uma interessante desconstruo do conceito, relacionando-o com as esferas micro e macro, interligando-as atravs do recorte da descentralizao.

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No nvel macro, (...) Os objetivos econmicos da responsabilizao (accountability) pblica incluem assegurar a congruncia entre poltica pblica e implementao efetiva e a alocao e uso eficientes dos recursos pblicos. (...) Dois aspectos principais da responsabilizao (accountability) no nvel macro so particularmente relevantes (...): responsabilizao financeira e responsabilizao pela performance econmica geral. No nvel micro, a preocupao bsica com a eficincia tanto no investimento como na produo e na entrega de bens e servios no setor pblico. A responsabilizao (accountability) no nvel micro pode reforar a responsabilizao no nvel macro quando h competio (exemplo: mecanismos de sada exit) ou participao (exemplo: mecanismos de vocalizao voice). (WORLD BANK, 1992: 13-22) Este marco conceitual, to pouco familiar aos pases de colonizao ibrica, bastante esclarecedor das dificuldades at mesmo de elaborao dos problemas relacionados com a reforma do Estado. Algo semelhante ocorre com a palavra governance. As reformas de segunda gerao perpassam justamente a discusso sobre governance, seja do ponto de vista poltico, institucional ou gerencial. (...) normalmente, governance usado como um conceito guarda-chuva capaz de acolher processos e objetivos polticos esquivos e mal definidos, bem como objetivos desejveis e preferncias de valor. (FRISCHTAK, 1994: 1) O foco desta discusso a questo da capacidade do governo dirigir os assuntos de Estado (LEISINGER, 1996: 46) nesta perspectiva, abrangendo o processo de tomada de decises, a implementao de polticas e o desenvolvimento de mecanismos de controle. interessante, no entanto, explorar esta conceituao e expandir suas recentes interpretaes com a finalidade de delimitar melhor o campo de anlise proposto. Governance refere-se a capacidade, assim como governo refere-se a abrangncia. Governance a quantidade dinmica de governo, este ltimo entendido como as normas, processos, instrumentos e instituies que conformam o aparato estatal. Governance tambm a faculdade de dirigir, que manifestada na conduo estatal das polticas. Mais importante, porm, o fato de governance se referir ao poder. Enquanto o conjunto de instituies de governo intrinsecamente destitudo de poder, sendo, de fato, consumidor de poder, governance refere-se precisamente capacidade

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de gerar, de desenvolver o poder da sociedade; e o exerccio da governana (governance) , antes de tudo, o exerccio do poder estatal. (FRISCHTAK, 1994: 28) O prprio Banco Mundial, a partir da dcada de 90, tem dedicado bastante ateno ao tema, a partir do entendimento da importncia da categoria governance, no sentido da forma como o poder exercido. O Banco Mundial identificou trs aspectos distintos da governance: (i) a forma do regime poltico, (ii) o processo da autoridade que exercido na administrao dos recursos econmicos e sociais de um pas para o desenvolvimento e (iii) a capacidade dos governos de desenhar, formular e implementar polticas e de cumprir funes. (WORLD BANK, 1994: xiv) Estas definies podem ser complementadas pela distino entre a administrao pblica e o governo propriamente dito: (...) recomendvel fazer uma distino entre o setor pblico, constitudo por aquela parte da economia que controlada pelo Estado, e o governo, que compreende as autoridades pblicas o Executivo, o Legislativo e o Judicirio e a interao destas autoridades com os partidos polticos, os sindicatos e outras organizaes dos cidados atravs das quais o processo governamental adequadamente canalizado e conduzido. (TOMASSINI, 1994: 32) O fato que tanto o World Bank (BURKI and EDWARDS, 1996: 36) quanto o Inter-American Development Bank (TOMASSINI, 1994: 38) ao longo da dcada de 90 incorporaram em suas respectivas agendas a modernizao do servio pblico como componente indispensvel boa gesto do desenvolvimento.(LEISINGER, 1996: 46)

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4. As reformas entrelaadas
Embora as reformas macroeconmicas sejam requisitos para a retomada do processo de crescimento na Amrica Latina, fica cada vez mais clara a existncia de ntimas conexes entre seu processo de consolidao e as reformas institucional e social. A excluso e a desigualdade social constituem um dos maiores vetores de instabilidade das jovens democracias do continente, e seu enfrentamento no pode prescindir de reformas profundas no aparato governamental. No ncleo destas interaes permanece uma lacuna referente ausncia de uma poltica orgnica de administrao pblica (KLIKSBERG, 1992: 11), que condiciona e medeia o conjunto de todas as demais polticas pblicas.

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Esta uma questo particularmente relevante quando se analisam as interfaces da reforma institucional com as reformas econmicas e sociais. Os planos de estabilizao, ao dissiparem a nvoa inflacionria, revelaram realidades marcadas por desigualdades insustentveis. Em diversos casos sua adoo resultou, num primeiro momento, no agravamento do processo de ruptura de equilbrios sociais instveis e precrios, mas que funcionavam como amortecedores da crise social. As fronteiras entre as duas geraes de reforma so tnues. Na verdade deveriam ser entendidas e implementadas como processos simbiticos e interdependentes, embora distintos. Quanto maior a distncia entre ambas, maiores as resistncias sua implementao (em especial no que se refere s segundas) e maiores os riscos de comprometimento dos avanos alcanados. O carter multifacetado e fragmentado das reformas de segunda gerao traduz-se na necessidade de uma abordagem aberta, tambm heterognea, capaz de conciliar e/ou operar conjuntamente distintos matizes e ethos. As formas de lidar com a problemtica da Reforma do Estado de acordo com Naim (1994a) podem ser agrupadas em trs abordagens snteses: gerencial-tecnocrtica, econmico-financeira e poltica. Somente se encaminhadas de forma integrada ser possvel a obteno de uma melhor compreenso dos graves problemas colocados e um apoio substantivo ao desenvolvimento de (novos) instrumentos necessrios para seu enfrentamento. Isto significa a manuteno de um sistemtico e contnuo esforo de persuaso e convencimento do titular do Executivo, da rea econmica, da classe poltica, da cpula do Judicirio e dos formadores de opinio de que a consolidao da democracia e da estabilizao macroeconmica no podem prescindir de um investimento da nao na implementao da reforma do Estado. E esta tarefa exige os melhores talentos que os pases da regio so capazes de mobilizar para superar este complexo desafio. A mudana de paradigma em relao ao papel do Estado, em que pese o conjunto de controvrsias persistentes, aponta na direo de uma focalizao do desenvolvimento de (novas e velhas) capacidades do setor pblico. Alteraes significativas so necessrias para que se possa mudar um paradigma de governo excessivamente intervencionista, na direo de um paradigma no qual o papel do setor pblico criar um ambiente propcio para a ao do setor privado, regular onde necessrio e assegurar a entrega eficiente de servios pblicos bsicos. (WORLD BANK, 1994)

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H de se considerar, no entanto, o risco de se acomodar em um quadro de adjustment fadigue, em decorrncia das dificuldades de se processarem as reformas de segunda gerao, em geral de carter estrutural e redefinidoras de regras freqentemente responsveis pelos desequilbrios e crises tpicos das dcadas anteriores. Na verdade, observa-se uma contradio, um mismatch, the paradox of the Adjusting State and the Conceptual Space for Governance. (...) o paradoxo era que a reduo do tamanho do Estado e da abrangncia de sua interferncia no mercado parecia implicar uma capacidade estatal expandida. O fato de essa capacidade, na sua forma bsica, ser raramente encontrada na maioria dos pases em desenvolvimento, tendo, assim, que ser construda e inventada em um contexto de reduo acelerada dos recursos, uma das ironias perversas do ajustamento. (FRISCHTAK, 1994).

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5. O desafio da implementao da Reforma


A cultura de planejamento e de projetos desenvolvida nas dcadas de 50, 60 e 70 na Amrica Latina, sob a influncia da Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe CEPAL e das agncias multilaterais de fomento (ento fortemente defensoras do planejamento enquanto instrumento para a superao do subdesenvolvimento) j no existe mais, salvo marginalmente. As reformas de primeira gerao guardam entre si um visvel parentesco, descendendo todas em maior ou menor escala das formulaes do chamado Consenso de Washington. J no campo das reformas de segunda gerao permanece a indeterminao, seja sobre rumos, estratgias, mtodos e, last but not least, sustentabilidade. A primeira dificuldade reside no entendimento que se tem do problema. A manuteno de uma perspectiva de conjunto, mesmo que operacionalmente difcil, importante para a organizao e monitoramento do processo. Os problemas na performance das burocracias pblicas resultam de uma complexa mistura de fatores polticos, econmicos, culturais e organizacionais, mistura essa que limita a efetividade daquelas solues que so inspiradas por apenas uma daquelas facetas e ignoram as outras. (NAIM, 1994b). Considerar estas mltiplas dimenses no , no entanto, tarefa simples. O enfrentamento simultneo de interesses cristalizados e incrustrados no Estado, a partir de comportamentos de rent-seeking, forjados ao longo de sculos, muito difcil, seja do ponto de vista poltico (as aes de bloqueio e/ou veto so muito mais fceis que o esforo de aprovao de

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reformas estruturais), econmico (a multiplicidade de fronts acaba resultando na pulverizao de recursos e comprometimento de resultados) ou gerencial (a heterogeneidade dos nveis de complexidade dos problemas requer distintas abordagens em prejuzo da focalizao indispensvel para seu equacionamento). Um enfoque compreensivo da problemtica da reforma tambm desejvel especialmente no que se refere estruturao do processo de sua implementao. Os elementos principais de um processo amplo de reformas so, em primeiro lugar, a elaborao de uma concepo precisa do papel do funcionalismo pblico e, com base neste papel timo, o desenvolvimento de um plano de reforma compreensivo (um plano que delimita os mecanismos especficos e necessrios de reforma, esclarece os vnculos entre esses mecanismos e explicita a relevncia de medidas de curto prazo para os objetivos de longo prazo); em segundo lugar, a racionalizao das regras e regulamentaes para o funcionalismo pblico (esforo legislativo); em terceiro lugar, o desenho de sistemas administrativos modernos (baseados em abordagens da administrao do setor privado); e, em quarto lugar, a implementao do programa. (SHIHATA, 1994) Este didtico etapismo esbarra, no entanto, na forma como se organizam as administraes pblicas latino-americanas e na forma de composio poltica dos governos. No h um ncleo decisrio capaz de sediar esta perspectiva coordenadora, excluindo-se o prprio Gabinete do Executivo ou o comando da rea econmica, ambos j bastante absorvidos por outras (e mais decisivas e urgentes) atribuies. O fato de estas reformas (previdenciria, social, administrativa, tributria e poltica, entre outras) se processarem no contexto de regimes democrticos precisa ser adequadamente levado em conta, uma vez que so intrinsecamente conflitivas e disruptivas, alm de produzirem ganhos coletivos apenas no mdio e longo prazos (e prejuzos particulares imediatos). Trata-se de desprivatizar o Estado, de recuperar seu ethos republicano. Alm disso, parte das resistncias a serem superadas encontram-se solidamente instaladas no seio do aparato governamental (caso das corporaes situadas no Judicirio, Legislativo, Tribunais de Contas, Ministrio Pblico e Fiscalizao), freqentemente com amparo legal.

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6. Caminhos cruzados
Os potenciais interessados na implementao das chamadas reformas estruturais so vrios e obedecem a distintas lgicas e racionalidades, nem sempre convergentes. Compreender o campo destas foras,

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dificilmente convergentes (este um dos desafios), indispensvel para a avaliao das possveis alianas sustentadoras de esforos de governo nesta direo. 6.1. A rea econmica O endereamento institucional da coordenao da reforma (geralmente em ministrios ou secretarias de administrao, recursos humanos ou funo pblica) precisa ser alinhado necessariamente com o comando do governo e, particularmente, com o ncleo da rea econmica. O vetor da estabilizao inclui equilbrio oramentrio, nfase no aumento da receita, recuperao da instrumentalidade do oramento, austeridade financeira, foco na natureza da despesa, auditoria de performance, transparncia dos gastos, contratao de resultados etc. Esta a mais poderosa plataforma para o desenvolvimento das reformas, desde que sua conduo no fique restrita aos protagonistas dos planos de estabilizao. A Reforma precisa ganhar o governo. No contexto de rigidez das despesas tpicas dos oramentos pblicos da Amrica Latina, os remanejamentos de recursos se processam mediante cortes e no atravs de realocaes explcitas. Isto significa que o comprometimento da rea econmica com a disponibilizao dos meios e condies para a operacionalizao da reforma, bem como seu envolvimento, superviso e comprometimento, crucial para a sustentabilidade do processo. 6.2. A burocracia pblica O vetor endgeno, constitudo pelas elites burocrticas do Estado (carreiras jurdicas, diversos tipos de fiscalizao e cpula do aparato policial), outro segmento a ser considerado. No possui, no entanto, condies nem projetos suficientes para alavancar as reformas. Faltalhes lastro e transcendncia poltica, sem mencionar as eventuais deformaes corporativas que eventualmente assolam estas categorias. Possuem tambm uma rede de relaes e compromissos com os demais setores do funcionalismo (professores, sade, fora pblica etc) que dificultam sua abertura ao controle social, bem como a efetiva representao do interesse pblico. Os demais setores do funcionalismo, mesmo aqueles desvinculados de prticas predatrias em relao ao interesse pblico, no possuem apoio popular e poder de barganha para atuarem pr-ativamente na problematizao das reformas (ao contrrio dos pases centrais onde as entidades de classe dos servidores so co-participantes deste processo).

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A exceo so os profissionais das estatais e suas entidades representativas, mas que tambm no tm conseguido desenvolver um padro de atuao distinto do defensivismo tpico de setores pouco habituados com a concorrncia. 6.3. O campo empresarial Uma interlocuo que se renova a relacionada com o setor produtivo. O padro histrico incentivos fiscais, crdito barato, barreiras alfandegrias, tributos reduzidos, socorro financeiro, distribuio discricionria de concesses etc. permanece, mas comea a ser questionado por foras vinculadas a uma economia de mercado competitiva, que valoriza a concorrncia, a preocupao com o respeito s saudveis regras do jogo, a modernizao das relaes de trabalho e a segurana e credibilidade do sistema jurdico. neste contexto que se observa uma crescente preocupao, por parte dos investidores e organismos de fomento, com o ambiente econmico dos pases latino-americanos. E isto inclui as regras de funcionamento das economias de mercado destes pases, a chamada corporate governance the framework of laws, regulatory institutions, and reporting requirements that condition the way the corporate sector is governed. (WORLD BANK, 1994) assim como o posicionamento de pases, estados e prefeituras em termos de credibilidade na gesto dos recursos pblicos e atratividade de investimentos. 6.4. A sociedade civil A sociedade civil organizada e as chamadas organizaes nogovernamentais (ONGs) so protagonistas importantes nestes processos, ainda que com atuao restrita aos seus objetivos pontuais ou, na melhor das hipteses, setoriais. Sua atomizao e heterogeneidade dificultam o acmulo de capital poltico para uma atuao articulada no plano mais macro. Ainda assim so atores com crescente peso na agenda decisria, em especial com a disseminao dos chamados voice mechanisms no mbito dos processos de implementao de polticas pblicas. Mas, quando obtm sucesso nos processos de mobilizao social sobre as questes em torno da qual se organizam (meio ambiente, fome, corrupo, criana, terra, entre outras), h uma efetiva influncia de seus pontos de vista sobre o processo decisrio do governo. Esta , em grande parte, a percepo das agncias multinacionais de fomento, que passaram a incentivar a incorporao da participao das ONGs em programas que financiam, como mecanismos de avaliao e controle da produtividade dos gastos.

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6.5. O desenvolvimento tecnolgico A tecnologia e o desafio da competitividade internacional constituem um outro importante vetor a ser considerado. So inexorveis, irreversveis e ... velozes. A revoluo tecnolgica vem proporcionando incessantes redues nos custos e um aumento na velocidade das transaes. A presso da concorrncia internacional tem produzido inovaes tecnolgicas em diversas reas da vida econmica e social, inclusive no setor pblico (ainda que mais lentamente). A adoo de tecnologias pervasivas como a microeletrnica e a telemtica esto possibilitando ganhos de produtividade e o desenvolvimento de ferramentas gerenciais que esto revolucionando a gesto empresarial e a administrao pblica. A mdia, com seu considervel poder de pautar a agenda nacional, mudou completamente de natureza (ex: TV a cabo). As grandes organizaes como as integrantes dos governos federal, estadual e municipal tm oportunidades de produzir expressivos saltos de quantidade e qualidade nos servios prestados populao. A rea pblica estruturada em torno de um restrito conjunto de sistemas (arrecadao, execuo oramentria financeira, pessoal, dados estatsticos, comunicaes etc). Mesmo no campo das tecnologias gerenciais, muitas inovaes possuem amplo potencial de incorporao ao setor pblico. Uma reforma progressista, orientada para a simplificao, modernizao e publicizao da gesto pblica, e intensiva em recursos tecnolgicos, tem a seu favor os ventos da histria. 6.6. As elites polticas (...) uma distino clara deve ser traada entre aquelas que constituem polticas do estado e aquelas que constituem polticas governamentais. As primeiras devem basicamente ser fundadas no consenso, enquanto as outras seguem o princpio da maioria.GARRETN (1994). Uma formulao to razovel quanto distante da realidade latino-americana. A dinmica dos sistemas polticos ps-redemocratizao produziu uma notvel convergncia no plano macroeconmico, mas no tem conseguido ultrapassar este patamar de processamento de conflitos (exceto o Chile, luz de seu conjunto de particularidades). O baixo grau de institucionalidade da administrao pblica de origem ibrica tem facilitado a recorrente captura de setores do Estado por interesses privados, freqentemente dotados de forte representao poltica (bancadas prprias, controle de meios de comunicao, hegemonia em anis burocrticos estratgicos etc.). A novidade, no caso, a crescente participao da tecnocracia (cuja ascenso se deu no perodo do autoritarismo, seja no governo ou

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na oposio em especial nas universidades) no jogo poltico. Os planos de estabilizao projetaram estes novos hbridos nos cenrios nacionais, redefinindo (...) O tecnocrata enquanto poltico torna-se um ator poltico e est envolvido no processo poltico no qual ele ou ela deve fazer ou influenciar as polticas. Os polticos, mesmo os tecnocratas, no podem agir no sistema pelo lado de fora, sendo eles mesmos atores em um campo complexo de foras em conflito composto por muitos outros atores, notadamente nos pases democrticos. (BRADFORD JR, 1994). De qualquer forma, a principal fonte de inovaes e mudanas na esfera pblica permanece sendo a classe poltica, cuja renovao efetiva s comeou recentemente, com o ocaso das antigas lideranas dos ciclos populistas pr-ditaduras. Oriundos especialmente das administraes municipais vitoriosas e dos setores empresariais mais competitivos, comeam a despontar dirigentes de distintos matizes polticos. Estes possuem como trao comum o pragmatismo e a capacidade de criarem e explorarem zonas de compromisso que lhes asseguram ampliao da sustentabilidade necessria para a consolidao da estabilizao macroeconmica. J com relao ao enfrentamento de questes (ex: previdncia) disruptivas de arranjos cristalizados ao longo de dcadas, as coisas esto por se fazer.

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7. Indicaes de possveis rumos


O desmantelamento institucional anterior aos processos de estabilizao fragilizou o setor pblico em relao a um conjunto de importantes agentes polticos e econmicos. Os sindicatos vinculados ao funcionalismo pblico foram atropelados de forma drstica nestes processos, em que pese o fato de, aqui e ali, terem sido capazes de preservar direitos e conquistas. As privatizaes (iniciativas tipo once and for all), movidas por presses majoritariamente fiscais, esto andando na frente do desenvolvimento das competncias reguladoras, o que confere expressiva dianteira aos grupos que esto assumindo alguns dos principais ativos do Estado vendidos ao setor privado. O desmanche do aparato de governo deveria, em tese, facilitar a adoo de um programa de reformas. Um Estado menor, dentro de uma viso simplista de Estado mnimo, significaria problemas menores, de manejo mais fcil. Mas a reforma social, a modernizao e profissionalizao do servio pblico e o dficit de infra-estrutura, entre outras, no so questes que se processam no vazio. muito difcil realizar um corte que simplesmente abstraia o passado. H um dilema em relao ao Estado

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estoque: nem tudo pode ser privatizado ou terceirizado, e o que permanece, para alm do aparato jurdico-policial as funes econmicas e sociais desenvolvidas pelos setores finalsticos (desenvolvimento econmico, infra-estrutura, educao, sade etc) encontra-se em estado de desorganizao e anomia. Reformar o Estado significa encaminhar simultaneamente processos de transformao e renovao de estruturas de um servio pblico desorganizado, desprofissionalizado e marcado por elevada rigidez e baixssima capacidade de resposta. Isto implica abrir espaos a partir da liberao de recursos imobilizados em funes ou setores incuos. Mesmo as agncias internacionais de fomento reconhecem que esta no uma transio simples e costumam possuir uma viso at certo ponto ingnua deste processo. A forma de se administrar a transio de um servio pblico com um quadro excessivo de funcionrios, com baixa capacitao e desmotivado em direo a um servio pblico menor, remunerado de maneira realista e profissionalizado, de um modo a no provocar resistncias mudana, ainda no adequadamente compreendida. (WORLD BANK, 1994: 2) Mascarar o carter conflitivo das reformas de segunda gerao significa subestimar a dificuldade e a complexidade dos confrontos e negociaes envolvidas nesta tarefa. As prticas protelatrias, bem como a acomodao no tempo de uma srie de medidas nesta rea (que s comeam a vigorar aps o decurso de dilatados perodos de reajuste e transio) so indicadores deste timing. Os custos de oportunidade so diludos e genricos, de modo que as foras polticas hegemnicas, que se beneficiam do status quo vigente, resistem at o limite a mudanas que possam colocar em risco sua protegida situao. Um primeiro aspecto a ser considerado na definio da estratgia da reforma a formulao de uma agenda positiva, incorporando os ajustes necessrios a partir de uma perspectiva propositiva e construtiva. A idia regenerar o Estado, criar as condies para que cumpra melhor suas funes, restabelecer seus vnculos com a sociedade da qual emana sua autoridade. O convencimento e persuaso da opinio pblica, dos formuladores de polticas, dos tomadores de deciso, da prpria mquina administrativa e, em especial, da cpula dos poderes Legislativo e Judicirio depende da capacidade de demonstrao de que as reformas so necessrias e desejveis para que o pas cresa e funcione melhor. O alcance e a profundidade das reformas vo depender das alianas capazes de conferir credibilidade e sustentabilidade, ou seja, da capacidade dos governos mobilizarem apoios e recursos junto a outros sujeitos do processo social (ONGs, entidades de classe, mdia, setor produtivo, agentes polticos, segmentos da burocracia etc.). preciso haver cumulatividade nestes esforos, bem como uma ateno especial problemtica da construo de institucionalidades neste processo.

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Um segundo tema ainda pouco explorado a operacionalizao da reforma dentro de uma perspectiva de rede. As concepes de reformas mais difundidas ressaltam uma gesto de carter centralizador (s vezes, at autoritria), ampla, top-down e fortemente amparadas pela legislao existente (diferente da cultura observada). Redes funcionam de forma diferente. Baseiam-se na difuso da informao. O poder flutuante, movendo-se por plos flexveis. Assenta-se sobre a informao. Favorecem a fluidez de inovaes. Os processos de formulao, deciso e implementao de polticas pblicas tendem a se alinhar por convergncias construdas em torno de consensos sociais gerados ao longo de dcadas. Nas redes, possvel potencializar recursos, confrontar interesses, partilhar informaes, acumular massa crtica e partilh-la e buscar consolidar consensos sobre pautas mnimas. Estas convergncias indicativas de trajetrias balizam e fortalecem os esforos de promoo de reformas. Uma terceira questo diz respeito contextualizao e historicidade dos desafios experimentados pelos pases latino-americanos. A discusso da reforma do Estado em curso na Amrica Latina distinta da observada nos principais pases do G-7, embora haja alguns traos comuns. So pases com histrias e culturas diversas. Reconhecer estas especificidades condio preliminar para o dilogo e no o simples transplante de experincias, metodologias e modus operandi. No possvel, por exemplo, tomar como equivalentes a crise do welfare state com a do populismo, ou a dos regimes autoritrios, ainda que seja possvel identificar elementos prximos, quando no coincidentes. Nestes termos temerrio falar de um receiturio nico para realidades diferenciadas e heterogneas, mesmo na prpria Amrica Latina. Um quarto recorte importante a publicizao do Estado, a busca de recuperao de sua dimenso republicana. La transformacin de las relaciones entre Estado y sociedad implica una externalizacin de la reforma. sta deja de consistir en un proceso principalmente intraburocrtico, como ocurre con el mejoramiento administrativo, y pasa a ser, esencialmente, un nuevo tratado sobre los lmites legtimos que deben trazarse entre ambas esferas.(OSZLAK, 1994: 57) Este movimento de fuga para a frente, alis para o universo social (em contraponto opacidade burocrtica), estratgico para ampliar a sua permeabilidade ao jogo das interaes sociais. Trata-se de uma repolitizao de questes intramuros (estrutura da folha de pagamentos, composio da dvida, dinmica tributria, execuo oramentria-financeira etc.), cuja apropriao de custos e dividendos no so claramente compreensveis. O quinto tema em torno do qual importante orientar a ao diz respeito focalizao. O contraponto a recorrente pulverizao dos recursos a ponto de comprometer a produtividade dos gastos pblicos.

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Mas o mais importante so as conseqncias de uma adequada definio dos campos de incidncia das aes (ex: burocracia de linha ou setores pervasivos planejamento, administrao, controle e oramento, entre outros), de modo a que os resultados sejam irradiados para outras reas e setores da mquina administrativa. O efeito demonstrao de projetos vitoriosos passveis de generalizao ilimitado. Da mesma forma, mudanas de patamar na forma de organizao do servio e na atuao de funcionrios pblicos que operam na ponta, rapidamente, so reconhecidas e se disseminam imediatamente. So transformaes infra-estruturais, redefinidoras de padres. O aprendizado por imitao ou contgio bastante comum na esfera pblica. O foco assegura o comprometimento com resultados, no apenas com atividades. Uma sexta rea de inflexo no mbito dos esforos de promoo de reformas refere-se introduo de uma cultura de performance no mbito do servio pblico. Accountability significa tambm foco no desempenho, ruptura com a sistemtica de diluio de responsabilidades tpica do servio pblico. O fomento de uma atuao balizada por indicadores, orientada para a produo de resultados e responsabilizvel pelos seus atos (o que inclui premiao ou punio) um desafio intrnseco implementao das reformas pretendidas. Nem todas reas de atividade do setor pblico possuem caractersticas que as tornam passveis de mensurao, mas a maioria mensurvel. Isto significa que comparaes (internacionais, inter-regionais, ao longo do tempo etc.) podem ser feitas, bem como o estabelecimento e a contratao de metas. Parmetros, marcas e indicadores so ingredientes de uma outra cultura de gesto accountable e mais permevel ao controle pela sociedade e pelo prprio governo eleito. Por ltimo, no h como deixar de reforar a importncia do Estado em redefinir sua postura em relao a seus recursos humanos, sua principal fonte de despesas no oramento e seu principal ativo, em termos de potenciais ganhos de produtividade. Sem profissionalizao da gesto pblica, at a prpria conduo das reformas fica prejudicada, dependendo sempre da qualidade do preenchimento dos cargos de recrutamento amplo. Sem a criao das condies elementares para formar, qualificar e instrumentalizar os quadros de elite do Estado, os fenmenos de rent-seeking continuaro se multiplicando, como o prprio World Bank indiretamente reconhece. Mecanismos explcitos foram adotados para atrair indivduos altamente qualificados para o servio pblico. Dentre eles, incluemse o recrutamento e a promoo baseados no mrito, a compensao baseada no incentivo e a elaborao de carreiras claramente definidas, reward-oriented . Tais mecanismos baseados na

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competio produziram competncia. Tambm foram criados mecanismos para proteger os funcionrios pblicos da interferncia poltica. (WORLD BANK, 1994: 8)

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8. Concluses
Todos os assuntos mencionados convergem para a identificao da imprescindibilidade da formulao de uma poltica nacional de administrao pblica, capaz de referenciar e alavancar o esforo de reforma. Este, por sua vez, precisa ser seletivo, focalizado e articulado, de modo a assegurar maiores probabilidades de xito, bem como ganhos de produtividade em termos dos recursos investidos. A pilotagem da reforma a partir de um estratgia de comunicao social pr-ativa e assertiva, bem como a busca sistemtica de parcerias capazes de conferir sustentabilidade s iniciativas empreendidas, so fundamentais para uma maior publicizao da esfera pblica. A dimenso republicana do Estado precisa ser continuadamente reiterada, sob pena de se ampliar o fosso que o separa da sociedade que, em tese, o lastreia. A revoluo gerencial na administrao pblica est apenas comeando e j enfrenta considerveis resistncias. A nfase em atividades, funes e procedimentos e o descompromisso com os resultados e produtos so prticas inadmissveis em tempos de revoluo tecnolgica, abertura comercial e agravamento da excluso social. Mas o Estado se ressente ainda da ausncia de mediaes instrumentalizadoras que lhe confiram maiores condies de xito na transio e impasse em que se encontra. Finalmente, h de se ressaltar o problema do protagonismo da reforma, e em especial das reformas de segunda gerao. As chefias intermedirias so, sem dvida, os personagens-chave deste enredo. A modernizao do Estado depende de sua prpria capacidade de gerar as condies indispensveis para sua profissionalizao. Governance permanece sendo um conceito chave, desafiador dos dirigentes latino-americanos neste final de sculo. O desenvolvimento da capacidade do Estado governar-se e/ou ser melhor governado constitui a fronteira entre o movimento e a paralisia.

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Referncias bibliogrficas

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Resumo Resumen Abstract

RSP Revista do Servio Pblico Ano 49 Nmero 2 Abr-Jun 1998

A reforma do Estado no contexto latino-americano: comentrios sobre alguns impasses e possveis desdobramentos.
Francisco Gaetani O artigo se constitui em uma reflexo sobre a reforma do Estado nos pases latinoamericanos, em especial no que se refere a seu aparato institucional a "mquina administrativa". Identificadas como reformas de 2a gerao (as de 1a so as do reajuste macroeconmico), o conjunto dos esforos modernizadores busca a regenerao das instituies pblicas duramente afetadas pela crise econmico-financeira dos anos 80, e/ou at mesmo a criao de novas instituies, visando a construo de um Estado forte, apoiado em uma economia dinmica e competitiva, da qual parceiro e regulador, alm de desempenhar de forma adequada suas funes clssicas. O autor discute as questes institucionais e sociais (accountability, governance, conexes entre as reformas econmico-financeiras), a mudana de paradigma do papel do Estado e os desafios a serem enfrentados.

La reforma del Estado en el contexto latinoamericano: comentarios sobre algunos impasses y posibles desarrollos.
Francisco Gaetani El artculo constituye una reflexin sobre la reforma del Estado en los pases latinoamericanos, especialmente en lo que se refiere a su aparato institucional -- la "mquina administrativa". Identificadas como reformas de 2a generacin (las de 1a son las del reajuste macroeconmico), el conjunto de los esfuerzos modernizadores busca la regeneracin de las instituciones pblicas, duramente afectadas por la crisis econmico-financiera de los aos 80, y/o incluso la creacin de nuevas instituciones, con miras a la construccin de un Estado fuerte, apoyado en una economa dinmica y competitiva, de la cual es socio y regulador, adems de desempear sus funciones clsicas de forma adecuada. El autor discute las cuestiones institucionales y sociales (accountability, gobernacin, conexiones entre las reformas econmico-financieras), el cambio de paradigma del rol del Estado y los retos que han de enfrentarse.

Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental e professor da PUC-MG

The state reform in the Latin-American context: comments on some dilemmas and their possible developments.
Francisco Gaetani The article offers a reflection on the state reform in Latin-American countries, particularly in respect to their institutional apparatus - the "administrative machine". Referred to as second-generation reforms (the first generation covers macroeconomic adjustments), these modernizing efforts aim at the rebuilding of those public institutions hardly affected by the financial - economic crisis of the 80s, and / or the creation of new ones. This would enable the set up of a strong State, which holds up on a dynamic and competitive economy where it acts both as partner and regulator, but also performs its traditional tasks in an adequate manner. The author raises institutional and social issues (accountability, governance, relationship between economic-financial reforms), the change of paradigm about the State role and the challenges to be met.

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Metodologias de avaliao de programas e projetos sociais: anlise de resultados e de impacto


Tereza Cristina Cotta

RSP Revista do Servio Pblico Ano 49 Nmero 2 Abr-Jun 1998

1. Introduo
Apesar de ser um tema recorrente na literatura, a avaliao de programas sociais ainda no foi incorporada ao cotidiano da administrao pblica. Em parte devido a complexidade inerente s metodologias de avaliao, em parte devido ao desinteresse dos policy makers e desconfiana dos responsveis pelos programas, tm-se deixado de lado um poderoso instrumento gerencial, capaz de subsidiar o processo decisrio e de lanar luz sobre a lgica das intervenes na realidade social. Isto se torna ainda mais preocupante em um contexto de crise fiscal, no qual os administradores so compelidos a direcionar os escassos recursos de que dispem para os programas e projetos que melhor os utilizem. Cabe lembrar ainda que, em ambientes democrticos, cresce a demanda da sociedade organizada pela transparncia na gesto de recursos pblicos, o que s possvel com a avaliao sistemtica das aes empreendidas pelo governo. Este trabalho visa analisar as metodologias de avaliao de programas e projetos sociais, enfatizando uma modalidade avaliativa especfica, as anlises de resultados e de impacto. Preliminarmente, so apresentados conceitos bsicos como a prpria definio de avaliao e as noes de projeto, programa e plano. Em seguida, as tipologias de avaliao consagradas pela literatura so brevemente comentadas, permitindo que, na seo subseqente, as anlises de resultados e de impacto sejam objetos de um exame mais cuidadoso. As consideraes finais arrolam as crticas aos modelos tradicionais de avaliao, suscitando uma reflexo sobre as potencialidades da pesquisa avaliativa na rea social.
Mestre em Cincia Poltica pelo DCP/ FAFICH/UFMG e Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental

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2. Conceitos bsicos
2.1. Projeto, programa e plano Segundo Cohen e Franco (1993: 85-6), os termos projeto, programa e plano designam modalidades de interveno social que diferem em escopo e durao. O projeto a unidade mnima de destinao de recursos, que, por meio de um conjunto integrado de atividades,1 pretende transformar uma parcela da realidade, suprindo uma carncia ou alterando uma situao-problema.2 O conjunto de projetos que visam aos mesmos objetivos denominado programa, que estabelece as prioridades da interveno, identifica e ordena os projetos, define o mbito institucional e aloca os recursos a serem utilizados. O plano, finalmente, agrega programas afins, estabelecendo um quadro de referncias mais amplo para a interveno: Um plano a soma dos programas que procuram objetivos comuns, ordena os objetivos gerais e os desagrega em objetivos especficos, que constituiro por sua vez os objetivos gerais dos programas. Ele determina o modelo de alocao de recursos resultante da deciso poltica e dispe as aes programticas em uma seqncia temporal de acordo com a racionalidade tcnica das mesmas e as prioridades de atendimento (...). O plano inclui a estratgia, isto , os meios estruturais e administrativos, assim como as formas de negociao, coordenao e direo. (COHEN e FRANCO, 1993: 86) Grosso modo, pode-se dizer que o plano contm o programa, que, por sua vez, contm o projeto. Isto significa que estes nveis de agregao devem ser levados em conta quando uma interveno analisada. Por exemplo, no se pode avaliar adequadamente um programa sem atentar para os projetos que o constituem, nem tampouco avaliar um projeto desconsiderando sua articulao com uma iniciativa mais abrangente. possvel, no entanto, mensurar o alcance dos objetivos gerais de um programa sem indagar sobre os objetivos especficos de cada projeto. Feitas estas ressalvas, nada impede que se discuta as metodologias de avaliao num nvel mais alto de generalizao, sem a pretenso de esgotar as especificidades da avaliao de projetos, programas e planos. De maneira geral, porm, a anlise se refere s duas modalidades mais desagregadas de interveno, a saber, projetos e programas. Os principais conceitos pertinentes rea de avaliao sero introduzidos ao longo do texto (objetivos, metas, populao-alvo, efeitos, impacto, processos, resultados, eficcia, eficincia e efetividade). Porm, cabe adiantar que as intervenes so classificadas segundo seus objetivos

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e sua abrangncia (POSAVAC e CAREY, 1992). H programas e projetos que visam suprir necessidades agudas e temporrias, outros que pretendem enfrentar problemas duradouros, e outros que almejam prevenir problemas futuros e/ou desenvolver o potencial humano. As intervenes podem ser ainda nacionais, regionais ou locais (focalizadas). evidente que as especificidades de cada interveno influenciam a escolha da metodologia de avaliao mais adequada. 2.2. A definio de avaliao A principal caracterstica da avaliao de programas , certamente, seu carter aplicado. Alis, este o norte que os avaliadores no podem perder de vista, sob pena de produzir trabalhos desprovidos de utilidade prtica. Como salientam Posavac e Carey (1992), esta modalidade de pesquisa visa atender s demandas informacionais dos administradores de dado programa ou projeto: Basic research concerns questions of theoretical interest, without regard to the immediate needs of people or organizations. In contrast, program evaluations include information to help people improve their effectiveness, assist administrators make program-level decisions, and make it possible for programs to be accountable to the public. If evaluators do not provide information that is relevant to decisions, they are not fulfilling their major purpose. (POSAVAC and CAREY, 1992: 7) De maneira consistente com este pressuposto, os autores definem a avaliao de programas, especificando os tipos de informao que ela deve fornecer: Program evalutation is a collection of methods, skills, and sensitivities necessary to determine whether a human service is needed and likely to be used, whether it is sufficiently intense to meet the unmet need identified, whether the service is offered as planned; and whether the human service actually does help people in need at a reasonable cost without undesirable side effects. (POSAVAC e CAREY, 1992: 1) Note-se que a definio compreende aspectos que se referem concepo do programa (compatibilidade entre os objetivos da interveno e as necessidades da clientela e quantum de servios oferecidos), sua estratgia de implementao e a seus resultados e impacto. Os autores mencionam tambm os custos e os efeitos secundrios do programa. As definies encontradas na literatura abrangem basicamente as mesmas dimenses, exceo da primeira (custos), que alguns especialistas consideram inadequada anlise de programas sociais:

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...A avaliao uma forma de pesquisa social aplicada, sistemtica, planejada e dirigida; destinada a identificar, obter e proporcionar, de maneira vlida e confivel, dados e informao suficiente e relevante para apoiar um juzo sobre o mrito e o valor dos diferentes componentes de um programa (tanto na fase de diagnstico, programao ou execuo), ou de um conjunto de atividades especficas que se realizam, foram realizadas ou se realizaro, com o propsito de produzir efeitos e resultados concretos. Visam comprovar a extenso e o grau em que se deram essas conquistas, de forma tal que sirva de base ou guia para uma tomada de decises racionais e inteligentes entre cursos de ao, ou para solucionar problemas e promover o conhecimento e a compreenso dos fatores associados ao xito ou ao fracasso de seus resultados... (AGUILAR e ANDER-EGG, 1994: 31-2 ). Pode-se inferir, com base nesta definio, que a avaliao pode e deve ser feita concomitantemente s outras fases do ciclo das polticas pblicas, a saber, construo da agenda, formulao e implementao, dado que em todas elas h decises importantes a serem tomadas. Assim, dependendo do momento em que realizada e das necessidades de quem a encomenda, a pesquisa avaliativa serve a mltiplos propsitos, como, por exemplo, orientar ajustes em programas em andamento, determinar at que ponto foram alcanados os objetivos3 previamente estabelecidos, apontar as razes dos xitos e fracassos de um programa e investigar os efeitos imprevistos (positivos ou negativos) da interveno. No entanto, nem sempre possvel levar adiante o processo avaliativo. O primeiro passo para analisar as condies de avaliabilidade de um programa ou projeto identificar os principais atores envolvidos, seus interesses e cursos potenciais de ao: Stakeholders are those who are personally involved in the program, who derive some or all their income from the program, whose future status or career might be affected by the quality of the program, or who are the clients or potencial recipients of the program services. (POSAVAC e CAREY, 1992: 28) Posavac e Carey falam em trs tipos de atores: os program sponsors, que correspondem a agncias de fomento, rgos governamentais ou a cpula da instituio responsvel pelo programa, a equipe propriamente dita, formada pelos gestores e pelo pessoal tcnico e administrativo, e os clientes ou beneficirios, indivduos ou grupos que podem ou no ser chamados a participar das decises pertinentes interveno. O comportamento destes atores informado por racionalidades que, muitas vezes,

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entram em choque. Os program sponsors, no raro, utilizam critrios polticos para tomar decises e fixar os grandes objetivos dos programas; os burocratas, em princpio, orientam-se pelas normas e procedimentos pr-estabelecidos, e o corpo tcnico, tambm em tese, recorre expertise para avalizar suas opinies e atitudes. Isso sem falar nos recursos de poder controlados pelos destinatrios dos programas, que podem pressionar direta ou indiretamente o governo para fazer valer seus interesses. De modo geral, as metodologias tradicionais de avaliao subestimam o impacto que esta intricada rede de interesses pode ter na execuo dos programas e projetos.4 No que diz respeito pesquisa avaliativa, porm, necessrio que haja acordo pelo menos quanto a dois pontos fundamentais: a relevncia da avaliao (COHEN e FRANCO, 1993) e os critrios que definem o sucesso da interveno (POSAVAC e CAREY, 1992: 32). A existncia deste mnimo de consenso entre os atores condio sine qua non para que os resultados da avaliao gerem reflexes proveitosas sobre as iniciativas governamentais na rea social. A avaliabilidade das intervenes tambm depende de certos atributos do programa ou projeto. Objetivos definidos de maneira vaga e imprecisa podem diminuir o nvel de conflito entre os atores relevantes,5 mas certamente dificultam (e, no limite, inviabilizam) a realizao das pesquisas avaliativas. Portanto, para serem passveis de avaliao, os programas e projetos devem conter objetivos facilmente identificveis, alm de especificar a clientela visada e o grau de cobertura estabelecido como meta.6 Outra questo importante a disponibilidade e a confiabilidade das informaes relevantes. Em suma, a avaliao desempenha um papel central no esforo de racionalizao dos programas e projetos sociais.7 A ausncia de controles e de metodologias de avaliao geralmente leva a um gasto social ineficiente e, conseqentemente, ao desperdcio dos recursos disponveis. A tendncia expanso dos gastos pblicos, especialmente na rea social, associada escassez crnica de recursos fiscais, obriga ao aumento da eficincia8 na utilizao dos recursos disponveis e da eficcia9 na consecuo dos objetivos pretendidos. E so precisamente estes dois vetores eficincia e eficcia que orientam a realizao das avaliaes.

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3. Aspectos-chave do processo avaliativo


3.1. A elaborao do projeto de avaliao A avaliao propriamente dita precedida por uma srie de tarefas preliminares. A primeira delas traar um perfil completo da interveno, examinando seus objetivos, coletando informaes sobre seu mecanismo

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de implementao, conhecendo a equipe responsvel e indagando sobre os grupos e indivduos cujos interesses so afetados pelo seu contedo. A segunda tarefa identificar o cliente e a finalidade da avaliao. fundamental que se saiba quem demanda informaes e para que elas serviro. Porm, autores como Sulbrandt (1993) acreditam que todos os agentes sociais envolvidos na interveno devem ser vistos como destinatrios da pesquisa avaliativa, e no apenas os indivduos ou instituies que a contrataram.10 Nesta fase inicial, procura-se delimitar o objeto de investigao, elegendo os aspectos do programa ou projeto que sero avaliados. Estes, por sua vez, condicionam a escolha do modelo de avaliao. Posavac e Carey (1992) apresentam um panorama das abordagens disponveis na literatura, que, na prtica, podem ser utilizadas conjuntamente. Dentre elas, destacam-se: a) o modelo de pesquisa em cincia social (social science research model); b) a avaliao baseada em objetivos (goal-based evaluation); c) a avaliao de caixa preta (black box evaluation), e d) o modelo naturalista ou qualitativo de avaliao (naturalistic or qualitative evaluation). A adoo do social research model propicia avaliaes mais rigorosas e menos tendenciosas do que o habitual, em virtude do recurso a abordagens experimentais de investigao. o nico modelo que realmente permite que se atribua interveno o mrito pelas mudanas observadas na situao-problema.11 No obstante, as concluses extradas por seu intermdio devem ser analisadas criticamente, e no tomadas como juzos definitivos sobre o sucesso da interveno. A avaliao baseada em objetivos, segundo os autores, mais sensvel s especificidades dos projetos e programas, dado que a equipe responsvel participa ativamente da definio das questes de avaliao. Este modelo, porm, tem o inconveniente de direcionar excessivamente a pesquisa para objetivos pr-estabelecidos, encobrindo aspectos que podem ser to ou mais importantes para o processo avaliativo. A avaliao de caixa preta, ao contrrio, restringe-se ao exame dos resultados, sem nada indagar sobre os objetivos ou o funcionamento do projeto ou programa. Esta abordagem no se presta melhoria das intervenes, uma vez que desconsidera a explicao que est por trs dos resultados aferidos. Por fim, o modelo naturalista ou qualitativo prioriza a compreenso do significado da interveno em detrimento da mensurao de seus resultados. O prprio avaliador realiza a investigao, travando contato direto com as instituies e atores relevantes. Porm, esta abordagem imprime avaliao um carter mais descritivo do que explicativo. Posavac e Carey recomendam a utilizao de modelos eclticos, visando

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ultrapassar as dificuldades acima mencionadas e suprir as necessidades informacionais de cada pesquisa. O prximo passo a definio da estratgia metodolgica, que abrange as seguintes dimenses: o desenho da pesquisa, os critrios de avaliao, os procedimentos de amostragem, a coleta de dados, a seleo das tcnicas estatsticas e a apresentao dos resultados. Destaca-se a importncia da seleo de critrios adequados de avaliao, os quais devem: a) refletir os objetivos da interveno; b) ser mensurveis; e c) incorporar a viso dos atores sociais relevantes, principalmente os beneficirios do programa ou projeto. Estes critrios variam de acordo com o tipo de interveno e a fase do processo avaliativo em foco, mas h certas perguntas fundamentais que orientam sua elaborao: o programa ou projeto compatvel com os valores dos interessados? Ele atende s necessidades dos clientes/usurios? Ele est sendo implementado como planejado? Seus resultados correspondem aos objetivos visados?12 Os pressupostos que informaram a elaborao da interveno esto explicitados e encontram apoio emprico? Os recursos alocados esto sendo gastos apropriadamente (targetting) e os resultados justificam o gasto realizado? H critrios sensveis a efeitos secundrios indesejveis? Foge aos objetivos deste trabalho aprofundar a discusso sobre as difceis decises metodolgicas pertinentes pesquisa avaliativa. No obstante, na seo sobre avaliao de resultados e de impacto sero feitos alguns comentrios neste sentido, particularmente no tocante aos desenhos de investigao (experimentais, quase-experimentais e noexperimentais). 3.2. Tipos de avaliao As avaliaes podem ser classificadas segundo diferentes critrios, tais como o momento em que se avalia a procedncia dos avaliadores, os aspectos da interveno priorizados e a natureza da questo a ser respondida (COHEN e FRANCO, 1993; AGUILAR e ANDER-EGG, 1994; POSAVAC e CAREY, 1992). No primeiro caso, distinguem-se as avaliaes ex-ante, realizadas antes que se inicie o programa ou projeto, das avaliaes ex-post, realizadas ao longo da fase de execuo ou aps a concluso do mesmo. A avaliao ex-ante visa subsidiar o processo decisrio, apontando a convenincia ou no de se realizar o projeto. A avaliao ex-post auxilia os policy sponsors a decidirem pela manuteno e/ou a reformulao do seu desenho original.13 Segundo a procedncia dos executores, as avaliaes classificam-se em externas, internas, mistas e participativas. A opo por cada

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alternativa envolve inescapavelmente ganhos e benefcios. Quando a prpria unidade gestora realiza a investigao, minimiza-se o nvel de conflito e aumenta-se a quantidade de informao relevante disponvel. Em contrapartida, pode-se perder muito em termos de objetividade. Por outro lado, quando se recorre a profissionais no vinculados instituio executora h um ganho em termos de iseno, mas o acesso aos dados necessrios pesquisa se torna mais difcil. Uma das classificaes mais teis a que se baseia nos aspectos do programa ou projeto que so submetidos avaliao. Aguilar e AnderEgg (1994) sugerem uma trplice distino: avaliao do plano e conceitualizao da interveno, avaliao da instrumentao e seguimento da interveno (avaliao do processo), e avaliao da eficcia e eficincia da interveno (avaliao de resultado). A primeira modalidade julga a pertinncia formal e conceitual do programa ou projeto, apontando falhas no diagnstico ou no prprio desenho da interveno; a segunda corresponde ao acompanhamento da execuo e a terceira confrontao dos resultados previstos e dos resultados efetivamente obtidos. A avaliao de eficcia, em particular, pode enfatizar os resultados intermedirios (avaliao de resultados) ou os resultados finais da interveno (avaliao de impacto).14 A classificao de Posavac e Carey similar a de Aguilar e Ander-Egg, mas h diferenas importantes de terminologia e at mesmo de contedo entre estes autores. Fala-se agora em avaliao de necessidades, avaliao de processo, avaliao de resultados e avaliao de eficincia. Afirma-se que o mapeamento das necessidades (por exemplo, perfil socioeconmico da populao-alvo, tipos de carncias, formas de prestao de servio mais atrativas etc.) essencial para o planejamento da interveno: Evaluators view planning as closely related to evaluation. Planning is, in fact, a form of evaluation where that occurs before the program is implemented. (POSAVAC e CAREY, 1992: 8) A avaliao de processo diz respeito dimenso de gesto. Sua finalidade julgar se a interveno est sendo implementada como planejado, se a populao-alvo est sendo atingida, se o cronograma est sendo cumprido, se os recursos esto sendo usados com eficincia etc.. Tratase, enfim, do acompanhamento sistemtico da evoluo das metas do programa ou projeto. A avaliao de resultados, por sua vez, tem objetivos mais ambiciosos. O primeiro deles indagar se houve alteraes na situao-problema aps a interveno. Em caso afirmativo, deve-se estabelecer uma relao de causalidade entre tais alteraes e certos atributos do programa ou projeto. Esta , sem dvida, a tarefa mais importante, e tambm a mais difcil. Se

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for constatada uma correlao positiva entre a interveno e as mudanas na situao-problema, as hipteses que informaram a elaborao do programa ou projeto podem ser consideradas vlidas. Resta ainda descobrir se elas se aplicam a outras realidades ou se so verdadeiras apenas num determinado contexto. A anlise de resultados, sem dvida, a etapa mais complexa do processo avaliativo, especialmente no caso dos programas e projetos sociais, em que se trata de identificar as causas de mudanas que no raro se devem a fatores alheios ao conhecimento do pesquisador. Em termos tcnicos, praticamente impossvel controlar todos os preditores que incidem sobre as variveis-critrios. Alm disso, h ainda um outro complicador: mesmo que tenham sido observadas mudanas no comportamento da clientela aps a realizao do programa ou projeto, e ainda que se conclua que elas esto relacionadas interveno, como saber se tais mudanas so permanentes ou apenas temporrias? Por outras palavras, como dizer que uma interveno foi bem-sucedida sem monitorar o comportamento da populao-alvo ao longo do tempo? A prxima seo tenta discutir algumas destas questes sem a pretenso de esgotar um assunto de tamanha complexidade. Por fim, h ainda a avaliao de eficincia, que permite comparar intervenes alternativas quanto a seus custos. Basicamente, busca-se responder s seguintes indagaes: a) os recursos esto sendo dirigidos aos fins visados? b) o programa ou projeto funciona a um custo razovel? c) pode-se valorar monetariamente os resultados atingidos? d) o programa to bem-sucedido quanto outros de custo igual ou menor? Principalmente na rea social, os resultados deste tipo de avaliao no devem ser absolutizados, dado que a questo dos custos, ainda que indiscutivelmente relevante, apenas um dos aspectos a ser levado em conta, quando se decide pela continuidade (ou no) de um programa ou projeto. Resta ainda salientar, seguindo Posavac e Carey, que a despeito das distines formais apresentadas, h um forte nexo entre as diferentes modalidades de avaliao, o qual deve-se estar claro para quem realiza estudos desta natureza: Without measuring need, programs cannot be planned rationally; without effective implementation, successful outcomes cannot result from the programs; and without valued outcomes, there is no reason to worry about cost-effectiveness. A premature focus on an inappropriate evaluation question is likely to produce an evaluation with little value. (POSAVAC e CAREY, 1992: 11)

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4. Avaliao de resultados e avaliao de impacto


4.1. Conceitos bsicos: eficincia, eficcia, resultados e impacto Neste nvel de anlise, o foco do processo avaliativo a situaoproblema que motiva a elaborao dos planos, programas e projetos. O objetivo do avaliador no mais apreciar a consistncia interna ou a estratgia de implementao de uma dada interveno, mas indagar sobre as mudanas que ela efetivamente produziu na realidade. Basicamente, a literatura discrimina dois tipos de procedimentos desta natureza: a avaliao de eficincia e a avaliao de eficcia. O conceito de eficincia diz respeito relao entre os resultados e os custos envolvidos na execuo de um projeto ou programa. Quando ambos podem ser traduzidos em unidades monetrias, recorre-se Anlise Custo-Benefcio (ACB), que, grosso modo, pretende verificar se os benefcios lquidos do projeto excedem seus custos operacionais. Esta tcnica no se ajusta maioria dos projetos sociais, cujos efeitos freqentemente no podem ser expressos monetariamente. No obstante, antes de descartar a possibilidade de realiz-la, deve-se atentar para a natureza do problema em foco. Na rea social geralmente se utiliza a anlise custo-efetividade, que coteja os custos com os produtos e o impacto da interven o, julgando a eficincia relativa de diferentes estratgias de implementao. A noo de eficcia se refere ao grau em que se alcanam os objetivos e metas do projeto na populao beneficiria, em um determinado perodo de tempo, independentemente dos custos implicados (COHEN e FRANCO, 1993: 102). Neste sentido, aferir a eficcia de uma interveno significa estabelecer um nexo causal entre, de um lado, alguns de seus aspectos e, de outro, eventuais alteraes na situao ou nos atributos dos destinatrios. Este tipo de avaliao analisa os resultados do programa em termos de efeitos (sobre a clientela atendida) e de impacto (sobre o conjunto da populao e o meio). Cabem aqui maiores esclarecimentos sobre cada um destes termos. Efeito todo comportamento ou acontecimento que se pode razoavelmente dizer que sofreu influncia de algum aspecto do programa ou projeto (COHEN e FRANCO, 1992: 91). Ou, de forma mais direta, todo e qualquer resultado das aes a ele pertinentes. H, porm, diversos tipos de efeitos, de acordo com a relao que guardam com os objetivos da interveno: os efeitos procurados e os efeitos no-procurados, que se subdividem em previstos, positivos e relevantes, e os efeitos noprevistos. Os primeiros correspondem aos objetivos que a interveno pretendia atingir, sendo, por definio, previstos e positivos, ao passo que

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os dois ltimos equivalem a efeitos indiretos, que podem ser negativos ou positivos, e efeitos inesperados, associados a falhas na elaborao do programa ou projeto e/ou a limitaes do conhecimento disponvel sobre uma determinada rea ou assunto. Em se tratando de avaliao de resultados, portanto, as questes que se colocam so as seguintes: a) o programa ou projeto surtiu algum efeito sobre a populao-alvo? b) em caso afirmativo, como classificar tais efeitos? (diretos, indiretos etc.). O passo seguinte do processo avaliativo estimar o impacto do programa ou projeto, entendido como a resultante dos efeitos por ele produzidos.15 Para esclarecer este ponto, pode ser til recorrer imagem de uma reao em cadeia: a interveno produz certos efeitos no grupo visado, os quais, por sua vez, repercutem sobre o restante da populao e/ou sobre o ambiente social. A diferena entre a avaliao de resultados e avaliao de impacto, portanto, depende eminentemente do escopo da anlise: se o objetivo inquirir sobre os efeitos de uma interveno sobre a clientela atendida, ento trata-se de uma avaliao de resultados; se a inteno captar os reflexos desta mesma interveno em contexto mais amplo, ento trata-se de uma avaliao de impacto. Ou, dito de outra forma, a avaliao de resultados visa aferir os resultados intermedirios da interveno, e a avaliao de impacto, seus resultados finais. As anlises de impacto apontam a efetividade16 de programas e projetos, estabelecendo o grau de correspondncia entre seus objetivos e resultados. Elas podem ser prospectivas ou retrospectivas. H, porm, alguns pr-requisitos para a realizao de avaliaes desta natureza, quais sejam: a) os objetivos da interveno devem estar definidos de maneira a permitir a identificao de metas mensurveis; b) sua implementao deve ter ocorrido de maneira minimamente satisfatria, pois, caso contrrio, no faria sentido tentar aferir impacto. Isto significa que problemas no desenho e/ou na execuo dos programas prejudicam a qualidade dos processos avaliativos e, no limite, podem chegar mesmo a inviabiliz-los. 4.2. Desenhos de investigao e causalidade As anlises de impacto visam estabelecer relaes de causalidade, que, no campo das cincias sociais, se definem em termos de probabilidades. Segundo Rossi e Freeman (1989: 5), el problema critico del anlisis de impacto es determinar si un programa produce efectos diferentes a lo que habra ocorrido sin la intervencin o con una intervencin alternativa. Para Cheibub Figueiredo e Figueiredo (1986), certos tipos

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de polticas pblicas, como, por exemplo, os programas e projetos sociais, s podem ser considerados bem-sucedidos... ... quando se pode imputar aos mesmos a condio de causa necessria, quando no suficiente, de uma mudana observada. Ou seja, a constatao de que ocorreram mudanas no suficiente para concluir-se pelo sucesso de um programa: necessrio demonstrar que elas no ocorreriam (total ou parcialmente) sem o programa. (CHEIBUB FIGUEIREDO e FIGUEIREDO, 1986: 115). Neste sentido, a escolha do desenho de investigao decisiva. As abordagens no-experimentais, menos complexas e custosas, so inadequadas para a determinao de nexos causais, devido s suas deficincias em termos de validade interna: Internal validity refers to being able to conclude that an independent variable (such as the program) caused a change in a dependent variable (such as a measure sensitive to the behavior) the program was supposed to improve. (POSAVAC e CAREY, 1992: 141). Os conceitos de resultado bruto e resultado lquido permitem esclarecer melhor este ponto: Los resultados brutos los conformam todos los cambios que se observan en una medicin de resultados quando se avalia un programa. Es ms dificil medir los resultados netos. Estos resultados son aquellos que se pueden atribuir razonablemente a la intervencin, libres de los efectos de cualquier otra causa que pueda estar ejerciendo influencia. Los resultados brutos, por supuesto, incluem los resultados netos. (ROSSI e FREEMAN, 1989: 6) Segundo os autores, os resultados brutos compreendem os efeitos da interveno (resultado lquido), os efeitos de outros processos (fatores estranhos) e os efeitos do desenho da avaliao (ROSSI e FREEMAN, 1989: 6). Ou seja, o resultado bruto reflete no s as conseqncias da interveno, mas tambm os efeitos de processos externos e simultneos a ela. Portanto, para se chegar a uma estimativa de impacto confivel, devese eliminar explicaes das mudanas observadas que no se relacionam com a interveno em foco. precisamente isso que as abordagens no-experimentais so incapazes de fazer: discriminar os preditores e apontar o peso relativo de cada um deles na conformao dos resultados observados. Os fatores intervenientes (ou, nos termos de Posavac e Carey, as ameaas validade interna) se incluem em trs categorias: processos alheios interveno, processos relativos aos participantes e processos pertinentes ao desenho da avaliao.

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A primeira categoria abrange: a) as mudanas endgenas, que resultam de cursos naturais de evoluo, podendo levar os avaliadores a atribuir interveno eventos que teriam ocorrido de qualquer maneira; b) as tendncias seculares, sociais ou organizacionais, que podem aumentar ou obscurecer o impacto de uma interveno; c) os eventos de interferncia, que se assemelham s tendncias seculares mas se referem a um horizonte de curto prazo, e; d) as tendncias de maturao, que tm a ver com programas e projetos dirigidos a uma populao-objeto com idade determinada, cujo amadurecimento pode produzir mudanas que simulem ou encubram os efeitos da interveno. H tambm os processos afetos aos participantes do programa ou projeto: Seleo no controlada. Se o grupo submetido interveno formado por voluntrios, o pesquisador enfrenta um srio problema. Os indivduos, que se candidataram, podem ser substancialmente diferentes dos membros tpicos da populao-alvo, pelo menos em termos de motivao. Estes diferentes pontos de partida dificultam a comparao dos resultados deste grupo com os resultados de grupos formados aleatoriamente; Mortalidade ou des-seleo. o inverso da seleo no controlada. Com o tempo, alguns participantes vo se desmotivando, e outros chegam mesmo a abandonar o programa ou projeto. Pode-se supor que os indivduos que permanecem at o final estavam mais preparados para a interveno do que aqueles que se evadem; Regresso mdia. Este processo diz respeito s oscilaes no desempenho dos participantes dos programas e projetos. A explicao para tais oscilaes nada teria a ver com a interveno, mas com uma tendncia natural de retorno mdia. Assim, aps um desempenho extremo (alto ou baixo), seria razovel esperar uma performance mais moderada (ou mais prxima da mdia). Segundo Posavac e Carey, as dificuldades criadas pela seleo e des-seleo no controladas podem ser contornadas por meio da realizao de um pr-teste: By pretesting, evaluators know how has dropped out and how they compared to those who remained. The pretest-posttest design enables evaluators to know when preprogram achievement and participant dropout are not plausible explanations for the level of outcome observed at the end of the program. (POSAVAC e CAREY, 1992: 149) O grau em que os processos acima mencionados afetam as anlises de impacto varia de acordo com os fenmenos sociais e as intervenes

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em foco. Os efeitos de desenho, ao contrrio, sempre ameaam a sua validade, pois decorrem do prprio processo de investigao. Dentre eles, pode-se destacar: a) os efeitos causais, que se referem dificuldade de estimar a magnitude dos resultados considerados significativos; b) as deficincias de confiabilidade e validade das medies, em funo dos instrumentos analticos utilizados; c) a dificuldade de escolher modelos de investigao capazes de representar adequamente as metas e objetivos do programa; e d) as insuficincias de informao.17 Posavac e Carey identificam ainda dois outros problemas: a) o efeito teste, que se refere a mudanas comportamentais produzidas pelas prprias tcnicas de observao (constatou-se que a familiaridade dos participantes com os mtodos de pesquisa afeta o resultado da avaliao); e b) o efeito instrumentao, pertinente ao uso de procedimentos de mensurao que envolvem algum grau de subjetividade (os prprios avaliadores podem influenciar os resultados da avaliao, por exemplo, ao adquirirem maior capacidade de anlise no decorrer da pesquisa). No obstante, estas dificuldades podem ser parcialmente contor18 nadas. Certas estratgias de investigao permitem que se controle a influncia dos fatores intervenientes sobre os resultados observados. O pesquisador deve selecionar aquela que melhor atenda s suas necessidades, de acordo com a disponibilidade de recursos materiais e humanos e as especificidades da interveno a ser examinada. O prximo tpico trata do uso de abordagens experimentais e quase-experimentais para a realizao de avaliaes de resultados e impacto. 4.3. Abordagens experimentais e quase-experimentais Para estabelecer uma relao de causalidade, necessrio demonstrar que a causa precede o efeito no tempo, que a causa e o efeito variam simultaneamente e no mesmo sentido, e que no existe nenhuma explicao alternativa para o efeito alm da causa explicitada. Apenas desenhos de investigao rigorosos permitem que se responda a estas trs perguntas. Os especialistas recorrem a certas estratgias para aumentar o rigor das avaliaes, tais como: observar os participantes diversas vezes antes e depois da interveno; observar indivduos que no foram expostos ao programa ou projeto. As abordagens que recorrem a estes expedientes so denominadas experimentais ou quase-experimentais. Ambas baseiam-se na constituio de dois ou mais grupos: o grupo experimental, que recebe os estmulos do programa ou projeto em foco, e o grupo de controle, que no exposto a

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nenhum estmulo ou recebe tratamento alternativo. A lgica que informa o modelo , na verdade, bastante simples. Deve-se comparar a situao dos grupos antes da interveno com a situao em que se encontram depois dela, para verificar se houve quaisquer mudanas.19 H, porm, uma diferena fundamental entre estes desenhos de investigao: A true experimental evaluation refers to an evaluation based on observations of people randomly assigned to the program group or to some control group. (POSAVAC e CAREY, 1992: 179) Segundo Rossi e Freeman, o desenho de investigao que melhor se presta determinao da causalidade o modelo experimental. A seleo aleatria viabiliza a formao de amostras representativas e homogneas, ampliando a comparabilidade dos resultados pertinentes aos grupos experimental e de controle. Esta opinio compartilhada por diversos autores: Para o controle do experimento e para evitar vieses na seleo dos membros de cada grupo fundamental a aleatorizao. A determinao ao acaso, baseada na casualidade, faz com que cada efeito particular... tenha uma probabilidade igual e independente de ocorrer, com o que os resultados sero simtricos no sentido de que para cada efeito negativo possvel haver um efeito positivo correspondente (FISCHER cit. em GREENWOOD, 1951, 136). Assim, os fatores incontrolveis, dos quais no se sabe que efeitos exercem sobre o resultado procurado, se distribuiro ao acaso. (COHEN e FRANCO, 1993: 12) O modelo experimental de difcil operacionalizao, mas autores como Posavac e Carey sustentam que os custos de optar por experimentos menos rigorosos so proibitivos, principalmente nas seguintes situaes: a) quando se decide implementar um novo programa ou projeto; b) quando a interveno ambiciosa em termos de recursos ou de pessoas afetadas; c) quando h controvrsia sobre a efetividade de uma interveno; e d) quando necessrio reformular um programa ou projeto, mas no se sabe como. Os modelos quase-experimentais so a segunda melhor alternativa disposio do pesquisador: Quasi-experimental methods are useful when evaluators do not have the administrative power or when its unethical to assign people to particular experiences. In such settings evaluators utilize preexisting intact groups; however, such intact groups were formed for reasons other than the need for an

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unambiguosly interpreted evaluation. Because such groups exist of their own accord, it is very likely that the groups differ on many variables. We also mentioned several appoaches to making groups more comparable matching, finding similar intact groups, or using a statistical adjustement. (POSAVAC e CAREY, 1992: 179) Se cuidadosamente planejados e executados, os quase-experimentos permitem o controle de diversos vieses e geram resultados razoavelmente confiveis. A combinao de certas modalidades, como a anlise de sries temporais e os grupos de comparao no-equivalentes, possibilita a discriminao entre mudanas na situao-problema suscitadas pela interveno e meras flutuaes aleatrias. A coleta de informaes em mltiplos intervalos de tempo visa identificar tendncias prvias interveno e detectar a ocorrncia e a perenidade das mudanas observadas: Time-series approach to program evaluation minimally includes the following characteristics: (1) a single unit is defined, and (2) quantitative observations are made (3) over a number of time intervals (4) that precede and follow some controlled or natural intervention ( K NAPP , 1977). In the language of experimental design, the unit observed (person, group, or nation) serves as its own control. (POSAVAC e CAREY, 1992: 162) Na ausncia da aleatorizao, o grande problema obter grupos experimentais e de controles similares suficientes para permitir comparaes minimamente vlidas. Uma alternativa utilizar o grupo experimental como parmetro para escolher os integrantes do grupo de controle (matching). Esta abordagem s vivel se no houver auto-seleo dos participantes e se o nvel de necessidade da clientela no for o principal critrio de elegibilidade para o programa ou projeto. Mesmo nestes casos, este desenho de investigao bastante sensvel a certas ameaas validade interna das avaliaes. Por exemplo, se os componentes dos grupos diferirem sistematicamente quanto a certas dimenses, o efeito de regresso mdia poder ser bastante significativo.

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5. Consideraes finais: crticas aos modelos tradicionais de avaliao


As metodologias de avaliao de programas sociais tm sido objeto de severas crticas. Basicamente, afirma-se que, na prtica, as avaliaes no subsidiam o processo decisrio porque seus resultados so inconclusivos, inoportunos e irrelevantes. Inconclusivos em funo das prprias limitaes deste tipo de estudo, inoportunos devido morosidade

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do processo avaliativo e irrelevantes, porque no respondem s demandas informacionais de todos os agentes sociais afetos interveno. A explicao para tais deficincias residiria nos prprios pressupostos que informam este tipo de estudo: Lo que subyace a estos intentos de evaluacin es una concepcin normativa-formal de las polticas e programas pblicos, de las organizaciones gubernamentales y de los procesos de implementacin. Se presume que a travs de conductas prescritas de antemano en un plan de ejecucin se llevarn a cabo un conjunto de acciones precisas que permitirn alcanzar los fines propuestos. Este tipo de ejecucin ha recibido la denominacin de implementacin programada.(SULBRANDT, 1993: 323-24) Para o autor, esta concepo de implementao seria pouco realista, e, pior ainda, teria um vis nitidamente tecnocrtico. Estar-se-ia ignorando por completo as restries impostas pelos contextos social, poltico e organizacional onde a implementao ocorre. Certamente, tais restries potencializam a complexidade e a incerteza inerentes a esse processo, desautorizando as abordagens que partem do pressuposto de que os policy makers controlam o processo organizacional, poltico e tcnico, associado implementao de polticas: A implementao definida no processo em que a poltica governamental envolve-se com sujeitos no-governamentais, sendo alguns deles objetos da poltica com poder de ao, recursos e idias. Implementao , portanto, uma relao entre atores (governamentais e no-governamentais), na qual estes ganham status de sujeitos intencionais. (VIANA, 1996: 20) Portanto, o sucesso da implementao no seria decidido na cpula do governo ou da organizao, mas em embates contnuos no interior da burocracia pblica e na interseco entre aes administrativas e escolhas privadas. A resultante deste processo dependeria dos recursos de poder e das estratgias dos atores relevantes, bem como das especificidades das organizaes responsveis pela interveno. O equvoco da concepo da implementao programada e dos enfoques tradicionais de avaliao seria superestimar a capacidade governamental de conformar a conduta dos burocratas do street-level, dos grupos-objetivos e de outros atores sociais vinculados interveno. Estas crticas estimularam a reflexo sobre novas formas de conceber e executar a avaliao de programas sociais. No entanto, os representantes do paradigma minoritrio, que rene enfoques baseados

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na fenomenologia, na etnometodologia e no interacionismo simblico, so considerados, no mnimo, controversos. Geralmente, alm de carecerem de rigor metodolgico, tais enfoques tendem ao extremo oposto das concepes tradicionais, priorizando a descrio em detrimento da explicao e supervalorizando a dimenso poltica do processo de implementao. H autores, porm, que pretendem ter encontrado a sntese entre estas concepes polares de avaliao: La evaluacin global pretende complementar los enfoques tradicionales con otros renovados, de forma tal, que en conjunto muestren sus logros y junto a ellos distinctos factores significativos del programa, su implementacin en um determinado medio institucional e social, la accin de los distinctos grupos significativos vinculados al programa de forma de completar lo que falta a los diseos clssicos pero manteniendo su nvel de anlisis y su alto grado de rigor. (SULBRANDT, 1993: 324) Basicamente, esta perspectiva abrange os seguintes aspectos: a utilizao de mltiplos critrios de avaliao, de modo a incorporar a viso dos diversos atores vinculados interveno; o exame do arranjo institucional e do ambiente organizacional relativo ao programa ou projeto; a anlise dos recursos de poder e das estratgias dos atores sociais relevantes; o exame do modelo causal subjacente s intervenes sociais; o recurso a um desenho de investigao complexo e metodologicamente ecltico, que combine diferentes critrios (eficincia, eficcia, eqidade etc.) e enfoques metodolgicos (objetivos e subjetivos). No se pode negar Sulbrandt o mrito de colocar em discusso uma srie de pressupostos claramente equivocados acerca da formulao e implementao de polticas pblicas. Entretanto, pelo menos primeira vista, sua concepo de avaliao est sujeita s mesmas crticas que o autor dirigiu ao enfoque tradicional. Alis, suspeita-se at que sua proposta gere resultados ainda menos conclusivos, oportunos e relevantes do que as abordagens-padro, tendo em vista a sua complexidade e dificuldade de operacionalizao. A bem da verdade, a impresso que fica que se trata no de uma, mas de vrias pesquisas avaliativas superpostas, e no limite, incompatveis. Evidentemente, ainda h muito o que discutir sobre as metodologias de avaliao de programas e projetos sociais.

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Notas

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1 Atividades so aes que permitem gerar um determinado produto, sendo, em geral,

repetitivas, apesar de no serem necessariamente contnuas.


2 Segundo Cohen e Franco (1993: 85-6), projeto o empreendimento planejado que

consiste num conjunto de atividades inter-relacionadas e coordenadas para alcanar objetivos especficos, dentro dos limites de um oramento e de um perodo de tempo dados (ONU, 1984). , portanto, a unidade mais operativa dentro do processo de planejamento e constitui o elo final de tal processo. Est orientado produo de determinados bens ou a prestar servios especficos. 3 Objetivo a situao que se deseja obter ao final do perodo de durao do projeto, mediante a aplicao dos recursos e da realizao das aes previstas. Diferencia-se da meta , que pode ser definida como um objetivo temporal, espacial e quantitativamente dimensionado. Os objetivos, explcitos ou latentes, podem ser classificados como: de resultado e de sistema, originais e derivados, gerais e especficos, nicos e mltiplos, complementares, competitivos e indiferentes, imediatos e mediatos (COHEN e FRANCO, 1993: 88-90). 4 As principais crticas s metodologias tradicionais de avaliao sero sumariadas e discutidas na ltima seo do trabalho. 5 Posavac e Carey (1992) afirmam que este um expediente relativamente comum, que visa diminuir o grau de antagonismo nas fases de construo da agenda e formulao de polticas pblicas, transferindo o conflito para o momento em que j se tenha criado, pela implementao do programa ou projeto, um fato consumado. 6 Segundo Cohen e Franco (1993: 90-5), cada programa ou projeto tem uma clientela (populao-objetivo, grupo focal etc.), isto , um grupo de pessoas a quem ele se destina. As medies de avaliao so realizadas sobre indivduos ou grupos de indivduos que possuem em comum algum atributo, carncia ou potencialidade que o projeto pretende suprir ou desenvolver. A cobertura, por sua vez, dada pela proporo entre o contingente que efetivamente recebe os servios e a parcela da populao cujas necessidades o projeto pretende atender. 7 Como bem mostram Cohen e Franco (1993), a avaliao no apenas um instrumento para determinar em que medida os projetos sociais alcanam seus objetivos. Sua pretenso , em ltima instncia, racionalizar a alocao de recursos, atravs do aprimoramento contnuo das aes que visam modificar segmentos da realidade. 8 O conceito de eficincia est associado noo de timo (quantidades fsicas mnimas de recursos requeridos para gerar uma certa quantidade de produto, assumindo a tecnologia como constante). 9 Eficcia o grau em que se alcanam os objetivos e metas do projeto na populao beneficiria, em determinado perodo de tempo, independentemente dos custos implicados. Os conceitos de eficincia e eficcia diferenciam-se do conceito de efetividade, que corresponde relao entre os resultados e os objetivos do projeto. A discusso sobre tais conceitos ser retomada na ltima seo deste captulo. 10 Segundo Sulbrandt (1993: 323), devido a este vis que os resultados das avaliaes geralmente se tornam irrelevantes. Este ponto retomado nas consideraes finais deste trabalho. 11 As abordagens experimentais e quase-experimentais, bem como o estabelecimento de relaes de causalidade, sero analisadas em detalhe na seo sobre avaliao de resultados e de impacto.

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12 Posavac e Carey advertem que, para responder a esta indagao, necessrio estabe-

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lecer objetivamente qual a expectativa de mudana na realidade ou de melhoria na situao da clientela. 13 As avaliaes ex-ante podem ser consideradas avaliaes formativas, porque seu propsito auxiliar a concepo e a estruturao do programa ou projeto; as avaliaes ex-post, por sua vez, correspondem a avaliaes somativas, pois subsidiam a tomada de decises sobre uma interveno que j est em andamento. 14 Segundo Cohen e Franco (1993), o impacto definido como os resultados dos efeitos de um projeto (ONU, 1984). Os efeitos, por sua vez, derivam da utilizao dos produtos do projeto, sendo os produtos os resultados concretos das atividades desenvolvidas a partir dos insumos disponveis. Trocando em midos: os efeitos corresponderiam aos resultados e objetivos intermedirios da interveno e o impacto a seus resultados e objetivos finais. 15 Godfrey (1996) ao analisar o impacto de programas de treinamento enfatiza a interao entre diversos tipos de efeitos indiretos, tais como o efeito remoo, o efeito substituio, o efeito demonstrao, os efeitos sociais e efeito de diminuio de gargalos. 16 Segundo Cohen e Franco (1993), o conceito de efetividade tem a ver com os resultados concretos ou as aes a ele conducentes associados aos fins, objetivos e metas desejadas. 17 Rossi e Freeman (1989: 20) citam ainda o Efeito Hawthorne, segundo o qual todo aspecto del sistema de entrega de la intervencin, incluyendo la planta fsica, las normas e regulaciones y la classificacin de los grupos objetivo, puede afectar tanto los resultados de la intervencin, que el monitoreo de la entrega de intervenciones quasi sempre es un auxiliar necesario para los anlisis de impacto. 18 Segundo Posavac e Carey (1992), o problema que, geralmente, as ameaas validade interna das avaliaes aparecem combinadas, dificultando ainda mais o trabalho do pesquisador. H, tambm, a possibilidade dos resultados estarem sendo afetados por fatores no identificados, que podem simular ou esconder os verdadeiros efeitos da interveno. 19 Cohen e Franco (1993) ressaltam que o antes no precisa ser um momento anterior ao incio do projeto, nem o depois um momento posterior sua finalizao. Tratase, em vez disso, de momentos definidos de acordo com a natureza dos objetivos que o projeto pretende alcanar e o grau de sensibilidade dos indicadores utilizados na pesquisa avaliativa.

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Referncias bibliogrficas

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Resumo Resumen Abstract

RSP Revista do Servio Pblico Ano 49 Nmero 2 Abr-Jun 1998

Metodologias de avaliao de programas e projetos sociais: anlise de resultados e de impacto


Tereza Cristina Cotta O trabalho versa sobre as metodologias de avaliao de programas e projetos sociais, enfatizando modalidades avalistas especficas, as anlises de resultados e impacto. Aps o exame de conceitos bsicos e tipologias de avaliao consagradas pela literatura, faz-se alguns comentrios sobre os modelos tradicionais de avaliao.

Metodologas de evaluacin de programas y proyectos sociales: anlisis de resultados y de impacto


Tereza Cristina Cotta El trabajo versa sobre las metodologas de evaluacin de programas y proyectos sociales, enfatizando modalidades valuadoras especficas, los anlisis de resultados y el impacto. Despus del examen de conceptos bsicos y tipologas de evaluacin consagradas por la literatura, se hacen algunos comentarios sobre los modelos tradicionales de evaluacin.

Methodologies for evaluation of social programs and projects: results and impact analysis
Tereza Cristina Cotta The theme of this work is the methodologies of evaluation of social programs and projects, stressing specific kinds of evaluation, the results and impact analysis. After the exam of basic concepts and widely accepted evaluation typologies, some comments are maid about traditional evaluation models.

Mestre em Cincia Poltica pelo DCP/ FAFICH/UFMG e Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental

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Ensaio

RSP Revista do Servio Pblico Ano 49 Nmero 2 Abr-Jun 1998

A defesa do cidado e da res publica


Maria Sylvia Zanella Di Pietro

1. Os direitos do cidado no perodo do Estado de Direito Liberal


No primeiro perodo do Estado de Direito, iniciado na segunda etapa do Estado Moderno, instaurou-se o chamado Estado de Direito Liberal, estruturado sobre os princpios da legalidade, igualdade e separao de poderes, todos objetivando assegurar a proteo dos direitos individuais, nas relaes entre particulares e entre estes e o Estado; o papel do Direito era o de garantir as liberdades individuais, j que se proclamava, com base no direito natural, serem os cidados dotados de direitos fundamentais, universais, inalienveis. O Estado de Direito Liberal, embora idealizado para proteger as liberdades individuais, acabou por gerar profundas desigualdades sociais, provocando reaes em busca da defesa dos direitos sociais do cidado.

Professora titular de Direito Administrativo da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo

2. Os direitos do cidado no Estado de Direito Social


No segundo perodo do Estado de Direito, iniciado em meados do sculo XIX, atribui-se ao Estado a misso de buscar a igualdade entre os cidados; para atingir essa finalidade, o Estado deve intervir na ordem econmica e social para ajudar os menos favorecidos; a preocupao maior desloca-se da liberdade para a igualdade. O individualismo, imperante no perodo do Estado Liberal, foi substitudo pela idia de socializao, no sentido de preocupao com o bem

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comum, com o interesse pblico. Isto no significa que os direitos individuais deixassem de ser reconhecidos e protegidos; pelo contrrio, estenderam o seu campo, de modo a abranger direitos sociais e econmicos. Com a passagem do Estado monoclasse para o Estado pluriclasse, ocorreu a multiplicao dos interesses pblicos, dos interesses difusos, dos interesses coletivos, o aumento da colaborao entre Estado e sociedade e o aumento da colaborao do particular com a Administrao Pblica. Tambm se verificou uma complexidade crescente da organizao administrativa, levando chamada burocratizao do mundo. A conseqncia de tudo isso foi o crescimento desmesurado do Estado, que passou a atuar em todos os setores da vida social, com uma ao interventiva que colocou em risco a liberdade individual, afetou o princpio da separao de poderes (em decorrncia do fortalecimento do Poder Executivo) e conduziu ineficincia na prestao dos servios. O fracasso do chamado Estado Social de Direito evidente. No Brasil, a exemplo do que ocorre em muitos outros pases, no houve a mnima possibilidade de que milhes de brasileiros tivessem garantidos direitos sociais dos mais elementares, como sade, educao, previdncia social, moradia. Grande parte da populao no tem assegurado o direito a uma existncia digna.

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3. Estado Democrtico e Estado Subsidirio


Em conseqncia do insucesso do Estado Social, veio a reao, com o acrscimo de mais alguns elementos ao chamado Estado Social de Direito, como: a idia de participao popular no processo poltico, nas decises de Governo, no controle da Administrao Pblica. Com isto, possvel falar-se em Estado de Direito Social e Democrtico. Paralelamente, acrescentou-se a idia de Estado Subsidirio, originado na doutrina social da Igreja, e que apresenta duas concepes essenciais: primeiro, a de respeito aos direitos individuais, pelo reconhecimento de que a iniciativa privada, seja atravs dos indivduos, seja atravs de associaes, tem primazia sobre a iniciativa estatal; em consonncia com essa idia, o Estado deve abster-se de exercer atividades que o particular tem condies de exercer por sua prpria iniciativa e com seus prprios recursos; em conseqncia, sob esse aspecto, o princpio implica uma limitao interveno estatal; em segundo, o Estado deve fomentar, coordenar, fiscalizar a iniciativa privada, de tal modo a permitir aos particulares, sempre que possvel, o sucesso na concluso de seus empreendimentos. O princpio da subsidiariedade est na prpria base do Estado de Direito Social e Democrtico, ou seja, de um Estado em que os direitos fundamentais do homem j no constituem apenas uma barreira atuao

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estatal, como se via no perodo liberal, mas constituem a prpria razo de ser do Estado. Cabe a este promover, estimular, criar condies para que o indivduo se desenvolva livremente e igualmente dentro da sociedade; para isto necessrio que se criem condies para a participao do cidado no processo poltico e no controle das atividades governamentais. Dentre as vrias tendncias que se verificam como decorrncia da aplicao do princpio da subsidiariedade, destacam-se a de incrementar as tcnicas de fomento, a de dividir com o particular o encargo de proteger o interesse pblico e a de incentivar as formas de colaborao entre o particular e o poder Pblico, por meio de entidades paraestatais, que funcionam paralelamente ao Estado, exercendo atividade que no servio pblico exclusivo do Estado, nem atividade inteiramente privada; elas atuam na vizinhana com o servio pblico, sob regime jurdico que fica a meio caminho entre o direito pblico e o direito privado.

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4. Riscos para os direitos sociais do cidado e para a res publica


Quais os riscos que as mudanas, ainda em andamento, trazem para os direitos do cidado e para o patrimnio pblico? Em primeiro lugar, tem-se que falar da insegurana jurdica, provocada, no Brasil, por diversos fatores, dentre os quais merecem ser citados os seguintes: a) a ineficincia e a lentido do Poder Legislativo na apreciao das emendas constitucionais necessrias para a reforma do Estado, gerando sensvel expectativa, receio, insegurana nos cidados; b) o fortalecimento do poder normativo do Presidente da Repblica, caracterizado pela edio de medidas provisrias, sucessivamente reeditadas, com maiores ou menores alteraes de uma para outra, no curto espao de trinta dias; c) a deficincia do controle pelo Poder Judicirio, que no acompanhou o crescimento do Estado e tornou-se excessivamente moroso e formalista, caracterizando, em grande nmero de casos, situao que pode se enquadrar como denegao da justia. Um segundo tipo de risco o que decorre exatamente do surgimento de entidades paraestatais, pelo fato de o Estado a elas transferir atividades, bens pblicos, mveis e imveis, e mesmo parcelas do oramento do Estado, que ficam sob a gesto de tais entidades. Vrias idias norteiam o surgimento dessas entidades: a de que elas ficaro livres das amarras do direito administrativo, especialmente licitao e concurso pblico; ficaro livres dos controles formais que hoje incidem sobre as entidades pblicas e sujeitar-se-o apenas a controle de resultados, com a participao da prpria

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sociedade; e a idia de que o seu relacionamento com a Administrao Pblica se dar normalmente por meio de contratos de gesto, nos quais se estabelecem as exigncias mnimas a serem atendidas e a forma de controle. Resultado: a res publica que est sendo privatizada, porque est sendo posta nas mos do particular para ser administrada, pretensamente, no interesse pblico, sob as regras predominantes do direito privado. A idia a de que essa gesto seja controlada pela prpria sociedade. Embora sob diferentes modalidades e denominaes, elas apresentam mais ou menos as mesmas caractersticas: nascem como pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, sob a forma de fundao, associao ou cooperativa, para a prestao, em carter privado, de servios sociais no exclusivos do Estado, porm mantendo vnculo jurdico com entidades da administrao direta ou indireta, em regra por meio de convnio e, mais recentemente, por meio dos contratos de gesto. Dentre essas entidades, surgem agora as chamadas organizaes sociais. Por no terem patrimnio prprio nem sua prpria fonte de receita, elas se utilizam do patrimnio pblico. Elas no tm sede prpria e se instalam dentro das reparties pblicas; os servidores pblicos prestam servios a essas entidades, tendo seus salrios complementados pelas mesmas. Em todas as modalidades, busca-se a eficincia que, alega-se, no lograda pela Administrao Pblica. Mas um fato incontestvel: tratase de entidades privadas (ou paraestatais) que vo administrar o patrimnio pblico, precisamente em reas que mais afetam os direitos sociais do cidado, como as da educao e da sade. Nesse tipo de atuao, o aspecto fundamental para a proteo dos direitos do cidado e da res publica o do controle. Rejeita-se, por sua ineficincia, o controle formal hoje exercido sobre a Administrao Pblica, e apela-se para um controle de resultado. Paralelamente, deseja-se a instaurao de um controle social exercido pela prpria sociedade. E a que os riscos so imensos. A idia do Governo que o controle de resultados seja efetuado por rgo pblico que conte com a participao de usurios do servio e seja exercido em funo de metas estabelecidas por meio de contrato de gesto. evidente, contudo, que, quando se trata de atividade econmica, o estabelecimento de metas e o respectivo controle so muito mais fceis, porque tal tipo de atividade permite maior objetividade em sua programao. Quando se trata de atividade social, como educao e sade, muito mais problemtica a fixao de metas objetivas, com o estabelecimento de parmetros que permitam controle adequado de resultados. As metas tero que ser muito mais qualitativas do que quantificativas, e a

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apreciao dos resultados exige pessoal altamente especializado e, provavelmente, demandar maior tempo de atuao, para permitir avaliao precisa. Quanto aos tipos de controle social hoje existentes, podem ser mencionados, entre outros: aquele exercido pelo prprio usurio, com os direitos informao e denncia de irregularidades perante inmeros rgos que atuam como espcies de Ombudsman (Tribunal de Contas, Ministrio Pblico, Comisses de tica, PROCON etc.); o controle exercido pela mdia, que, parte os abusos, tem conseguido resultados bastante positivos, forando investigaes, exigindo transparncia no trato da coisa pblica e levando, muitas vezes, a punies; o controle exercido pelas organizaes no-governamentais, que alcanam resultados semelhantes. Mas todos esses constituem meios informais e eventuais de controle. Talvez o maior avano, em termos de controle do emprego indevido da coisa pblica, tenha sido a promulgao da Lei de Improbidade Administrativa, que tem servido de fundamento a inmeras aes judiciais propostas pelo Ministrio Pblico, especialmente no mbito municipal. Porm, esse controle, embora fundamental, no suficiente: de um lado, porque em alguns mbitos, o Ministrio Pblico ainda no conseguiu se desvencilhar das presses polticas que enfraquecem a sua autonomia; em segundo lugar, porque o Ministrio Pblico no consegue dar conta das inmeras atribuies que lhe foram conferidas e no tem condies de fazer investigaes in loco, rotineiramente. O seu controle acaba tambm sendo eventual. Ele no tem condies de conhecer todas as irregularidades e, se tivesse, no teria condies de levar adiante todas as aes judiciais que seriam necessrias para esse fim. Em verdade, quando se trata de transferir a res publica para a gesto da iniciativa privada, o controle tem que ser constante, eficaz e, porque no dizer, formal, pelo menos at que se estruture outra forma de controle em substituio, especialmente quando a res publica vai ser utilizada para o desempenho de atividades no lucrativas, como as da rea social, j que a o controle de resultados muito mais difcil do que quando se trata de atividade de natureza econmica, passvel de ser avaliada segundo critrios mais objetivos. Se com os controles formais que existem hoje, a m aplicao de recursos pblicos uma realidade incontestvel, fcil ser imaginar as conseqncias negativas de um afrouxamento das formas de controle. Para que o controle social funcione, preciso conscientizar a sociedade de que ela tem o direito de participar desse controle; preciso criar instrumentos de participao, amplamente divulgados e postos ao alcance de todos. Enquanto o controle social no fizer parte da cultura do povo, ele no pode substituir os controles formais hoje existentes.

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5. Concluso
O aspecto principal que se quer realar o concernente aos riscos para os direitos sociais do cidado, decorrentes da transferncia de servios pblicos sociais para entidades privadas, acompanhada da transferncia da res publica, para ser administrada sob regime jurdico prprio da empresa privada. O sucesso dessa forma de parceria depender em grande parte da eficincia do controle. Se este no for estruturado de forma adequada, os direitos do cidado e a proteo da res publica podero ficar seriamente comprometidos.

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