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L.A.MIOTTI.,D.

ORTHREECRevistaEletrnicadeEngenhariaCiviln2(2011)

Disponvel em:<www.revistas.ufg.br/index.php/reec/article/download/13422/9337>. Acesso em: 15 set. 2011. GESTOURBANA:PERSPECTIVASQUANTOPARTICIPAODO GESTORURBANONASDECISESADMINISTRATIVASMUNICIPAIS


URBANMANAGEMENT:PERSPECTIVESONPARTICIPATIONINDECISIONSOF ADMINISTRATIVEMANAGERURBANMUNICIPAL

LuizAntonioMiotti1,DoraOrth2

Recebido em 02 de maro de 2011; recebido para reviso em 23 de maro de 2011; aceito em 16 de maio de 2011; disponvelonlineem18dejulhode2011

PALAVRASCHAVES: Gestourbana; Descentralizao; Responsabilidades Municipais. KEYWORDS: Urbanadministration; Decentralization; MunicipalDistrict Responsibilities.

RESUMO: O tema abordado gesto urbana no Brasil quanto aos seus aspectos polticos.Buscaapontarascaractersticasquevmacompanhandoagestourbana nacontemporaneidade,comooreconhecimentodascidades,deseucrescimentoe sua influncia na evoluo humana, discorrendo sobre as prerrogativas legais, que tornam a gesto urbana, responsabilidade do municpio, da participao da sociedade civil nas decises de investimento, do papel do Estado como financiador edoreconhecimentodaparticipaodogestorurbanonasdecisesadministrativas municipais. Da anlise dos dados verificouse que a descentralizao conferida delegou aos municpios as responsabilidades e atribuies para com os servios pblicos e que a participao do gestor urbano nas decises administrativas municipaispodeserprovidencialparaumanovaperspectivadegesto. ABSTRACT: The approached theme is urban administration in Brazil as for their political aspects. Search to point the characteristics that are accompanying the urban administration in the contemporary, as the recognition of the cities, of it growthanditinfluenceinthehumanevolution,talkingaboutthelegalprerogatives that turn the administration urban responsibility of the municipal district, of the participation of the civil society in the investment decisions, of the paper of the State as backer and of the recognition of the urban manager's participation in the municipal administrative decisions. Of the analysis of the data it was verified that the checked decentralization delegated to the municipal districts the responsibilitiesandattributionstothepublicservicesandthattheurbanmanager's participationinthemunicipaladministrativedecisionscanbeprovidentialforanew administrationperspective.

*Contatocomosautores: 1 email:lamiotti@gmail.com(L.A.Miotti) EngenheiroCivil,ProfessordaUTFPR,MestreemEngenhariaCivil 2 email :ecv1dmo@ecv.ufsc.br(D.Orth) Arquiteta,DoutoraemPlanejamentoTerritorial,Professora LABGEO/UFSC ISSN:217906122011REECTodososdireitosreservados.

1.INTRODUO Em paralelo evoluo humana e ao crescimentocultural, social e demogrfico da populao caminham as responsabilidades em bem administrar a evoluoemnveisaceitveisparaadignidadehumana. Vem sendo construdo um consenso que as polticas pblicas devem ser implementadas aliceradas em elementos da democracia direta e de seus agregados:direitodeparticipar,liberdadenaconduo

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da autoestima, transparncia nas atividades, eficincia na gesto dos recursos e aes concernentes ao desempenhodaatividadepblica. O artigo tem por enfoque a temtica gesto urbana no Brasil e suas perspectivas, sendo delimitado aos aspectos da poltica de gesto urbana face aos direitos do cidado em fruir dos benefcios e participao da sociedade civil na efetiva conduo dessa gesto. Tem como objetivo apontar as caractersticas que vm acompanhando a gesto urbana na contemporaneidade, como o reconhecimento das cidades, de seu crescimento e de sua influncia na evoluohumana,dasprerrogativaslegaisquetornama gesto urbana responsabilidade do municpio, da participao da sociedade civil nas decises de investimento,dopapeldoEstadocomofinanciadoredo reconhecimento da participao do gestor urbano nas decisesadministrativasmunicipais. Estes objetivos so propostos em razo de queosprofissionaisdaengenhariacivil,edaarquitetura desempenham o papel de projetar e executar obras em vrias modalidades no setor pblico ou privado e, no entanto, no participam do planejamento para a realizao das mesmas, nem detm poder de deciso poltica quanto gesto urbana em si, com relao aos recursos financeiros e quanto disposio e disponibilizao das obras para uso e benefcio da comunidadelocal. A escolha do tema leva em conta que o elementoconstitucionalpromoveagarantiadosdireitos atodosenelesseincluiodireitoindividualdeparticipar, como gestor dos recursos coletivos e da oportunidade em inserir um novo olhar sobre as ocorrncias da urbanizaoatravsdoplanejamento. Sob o mbito profissional, j se confirma que a administrao compreendida como a mais importante atividade humana [...], pois ela que viabiliza as demais (PRADO, 2003, p. 23), fato que endossa a justificativa para que se estude o reconhecimento da participao do gestor urbano nas decisesadministrativasmunicipais. O mtodo de abordagem pesquisa exploratria que tm como principal finalidade desenvolver, esclarecer e modificar conceitos e idias, tendo em vista, a formulao de problemas mais precisos ou hipteses pesquisveis para estudos posteriores (GIL, 1999, p. 43). O mtodo de anlise dedutivo, partindo do particular e colocando a generalizao como um produto posterior do trabalho de coleta de dados. As fontes de pesquisa so bibliogrficas compondose de livros de leitura corrente e de referncia, peridicos, impressos diversos, pginas dewebsites,relatriosdesimpsioseseminrios,anais
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decongresso,entreoutros(GIL,1999,p.770;SANTOS, 2000,p.29). 2.GESTOURBANA Para abordar o tema gesto urbana, devese compreender que no meio urbano onde ocorre a concentrao da populao para o desenvolvimento de atividades industriais, comerciais e de prestao de servios. A hierarquia urbana se estabelece neste espao, a partir dos produtos e servios que as cidades tmparaoferecer(APOPULAOEOESPAOURBANO, 2011). Observase que As reas urbanoindustriais representam a mais profunda modificao humana da superfcie da Terra. Os efeitos da urbanizao so altamente intensivos e, em muitos casos, expandemse para muito alm dos prprios limites das cidades (O ESPAOEMTRANSFORMAO,2011). 2.1 Conceitos S possvel pensar a gesto urbana mediante a compreenso de sua terminologia colocada por Orth (2006, p.2) de que: A gesto um processo dinmico de utilizao de conceitos, princpios e instrumentos na elaborao e execuo de polticas pblicas capazes de satisfazer os indivduos e atingir o bemcomum. Souza (2001, p.1), porm, j questionou: o que entender por gesto? No concebeu a idia de que o termo gesto pudesse ou devesse substituir o termo planejamento, enfatizando que gesto e planejamento so duas coisas diferentes eassim definiu:Agesto a administrao dos recursos [...] e dos problemas aqui e agora [...]; o planejamento a preparao para o futuro [...] com o fito de evitar ou minimizar problemas e melhor explorar potencialidades. Com isso, gesto e planejamento urbanos devem ser concebidos e implementados de modo integrado, com o propsito de proporcionar um autntico desenvolvimento urbano comoolharvoltadoparaofuturo. Em outro registro encontrase que O planejamento no uma cincia, nem uma tcnica ... uma prtica, que se utiliza de conceitos e teorias de cincias vizinhas, como urbanismo, sociologia, economia, administrao, que evoluem de acordo com aexperinciadasociedadehumana(ORTH,2006,p.40). A referncia ao urbanismo recebe de Orth (2006, p. 5) as definies de que este: Recobre toda a ao consciente visando conceber, organizar, planejar ou transformar a cidade ou o espao urbano; Disciplinanovacomstatusdeumacinciaeumateoria dacidade...1. Para Santos (2003, p.1), o desenvolvimento urbano nos grandes centros tem sofrido com os problemas gerados pelo descaso com que a prtica do urbanismo tinha sido tratada at agora, a ponto de permitir questionamentos acerca do tipo de desenvolvimento urbano que vem sendo realizado no Brasil.

Cfe.HistoiredelUrbanisme,PUF/85

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DeveserconsideradoquenoBrasil,deacordo com dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) 80% de sua populao est concentrada nas cidades, significando 8 em cada 10 brasileiros morando em zonas urbanas, um fenmeno comumemgrandepartedoplaneta(RUIZ,2011). Se a cidade um organismo vivo, mutante, dinmico onde contrastes profundos existem; o planejamento estabelece uma cidade virtual; a legislao define sua condio de ilegalidade enquanto fica a cargo da gesto pblica a incorporao das reas reconhecidas como ilegais, cabendolhe estender os servios urbanizados. Tratase de ver a cidade como um todo, um lugar num determinado momento, constituindose como resultante de aes de diversos elementosemdiferentesnveis(BORGES,2000,p.2). Assim, a dinmica acelerada do crescimento urbano, os diferentes enfoques sobre a sua gesto, as contradies existentes e a necessidade de uma viso holsticafazemdacidadeocentrodaspreocupaesdos mais variados profissionais dentro da administrao pblica, quer como objeto de conhecimento, quer como meio de trabalho. Saber interpretar, cruzar, avaliar, analisar a correlao entre as diversas variveis existentes em um determinado local de extrema importncia para o gerenciamento e avaliao do impacto das polticas pblicas sobre a cidade (BORGES, 2000,p.3). Santos (2003, p.1) acredita que um novo modo de desenvolvimento j vem sendo posto em prtica, com pessoas optando por trabalhar prximas ao seu local de trabalho ou viceversa e procurando uma melhor qualidade de vida, uma mesma busca que movimenta esse modo novo e ao mesmo tempo gera tambm indcios de um movimento para a criao de um outro mododedesenvolvimentoparaleloaestenovo. Cabe gesto urbana atender a demanda em servios pblicos em atividades inerentes a circulao e transportes, comunicaes, abastecimento de gua, luz/energia, coleta de esgoto e lixo, controle de vetores de doenas, controle do uso e ocupao do solo, sade, cemitrios e funerais, educao, cultura, esportes, segurana e justia, habitao, feiras e mercados. Para isso necessita estrutura administrativa, recursos humanos, espaos fsicos, equipamentos e materiais, tarifao e custeio, legislao, adequados e suficientes dados e informaes municipais atravs de caractersticas autnomas, alm de parceria com o Estadoecomainiciativaprivada(ORTH,2006,p.56). A implantao de uma gesto urbana adequada no se dissocia do enfrentamento de dificuldades, incluindo aquelas que envolvem alteraes de carter cultural, consistindo em um processo lento, avaliado permanentemente e flexvel a mudanas. Por outro lado, o equilbrio entre receita e despesa e a consequente otimizao dos recursos disponveis determinaro o sucesso de qualquer gesto (ROSA, 2006,p.5).

Uma situao que se apresenta diferentemente daquilo que o Ministrio das Cidades (2004,p.8)desejavaemsuapublicao: As cidades brasileiras esperam passar por mudanas profundas que lhes garantiro um futuro de desenvolvimento equilibrado e universalizaro o direito moradia digna em um ambiente saudvel para todos os brasileiros. Para tanto, as cidades tm de contar com fontes estveis e seguras de financiamento para o desenvolvimento urbano, indispensveis para que as cidades possam manterse e expandirse adequada e democraticamente. No entanto, no Tema 10, Plano Diretor e Estudo de Impacto de Vizinhana, a necessidade de avaliar impactos exigncia contempornea, diante do escasseamento dos recursos naturais, esgotamento dosgrandesconglomeradosurbanoseadegradaodas relaes de vizinhana, na busca individual de padres dequalidadedevida. Alis, a Constituio Federal de 1988 estabelece em seu Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo poder pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bemestar de seus habitantes, em atendimento obrigatoriedade do Plano Diretor, instrumento bsico da poltica de desenvolvimentoedeexpansourbana. Acercadoestabelecimentodestedireito,Orth (2006, p. 31) assevera que A gesto da cidade uma atividade extremamente custosa e para viabilizla, a administrao pblica precisa de mecanismos de captao de recursos [...] para o financiamento das atividades urbansticas. Para essa atividade so adotados modelos complexos e variados de gesto pblicapelasorganizaesadministrativasmunicipais. Especialmente no Brasil, Frey (2003, p.4) enfoca o debate em torno da reforma e modernizao do Estado e da gesto pblica determinado por duas principais vertentes de reflexo terica e de experincias prticas em gesto urbana: em uma delas confirma a abordagem social democracia de cunho neoliberal, j que voltada necessidade da modernizao e do enxugamento do Estado; em outra, evoca a abordagem democrticoparticipativa que visa estimular a organizao da sociedade civil e promover a reestruturaodosmecanismosdedeciso,emfavorde um maior envolvimento da populao. Objetiva maior eficinciaemelhoresresultados. Providencialmente, Fernandes e Bonfim (2005, p.14) se pronunciaram a este respeito, pressupondo que a participao e o modo de relacionamento das administraes com a sociedade civil so tomados como indicadores das possibilidades de mudana social efetiva na sociedade brasileira contempornea, retrato daquilo que se entende como democraciadeliberativa,fundadanademocracia

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associativa. Tal participao tem como fim repensar o paradigma de funcionamento do Estado moldado pelas diretivas constitucionais, elemento fundador na proposiodepolticaspblicas. Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 2010), para o ano de 2009, 99,9% dos municpios brasileiros confirmaram possuir estrutura organizacional para tratar da poltica de assistncia social. A oferta de servios socioassistenciais alcanou 98,6%, demonstrada pelos altos percentuais de municpios que disseram oferecer servios de proteo social bsica, cerca de 97,9% e de proteo social especial,de87,6%. Quanto legislao e gesto, segundo dados doIBGE(2010,p.1): A existncia de Plano Municipal de Assistncia Social chegou a 93,1%, em 2009, e de Conselhos Municipais de Assistncia Social era de 99,3%. Apenas 67,6% dos municpios declararam a existncia de comit gestor para o Programa Bolsa Famlia. 97,7% dos municpios possuam Fundo Municipal de Assistncia Municipal. Em 2009, 4.861 (87,3%) dos municpios declararam receber co financiamento federal e/ou estadual para a funo de assistnciasocial. No grupo de proteo especial, os servios municipaisdealtacomplexidademostram24,5%parao Acolhimento de Crianas e Adolescentes; 20,6% para a oferta de Acolhimento de Idosos; para o Acolhimento para a Populao de Rua, os ndices somam apenas 5,2%, e, menor ainda para os Servios de Acolhimento deMulheres,com2,7%. 2.2 Mudanas no Espao Local Segundo Ferreira e Moreira (2000, p.4) desde antes de 1988 os governos locais trabalham pela descentralizao do poder por meio de sucessivas emendas constitucionais demandando aumento dos recursos financeiros para os Estados e municpios e, uma maior participao popular. Nesta participao mais de cem (122) emendas populares foram encaminhadas ao Congresso Nacional desde a dcada de 1970. A descentralizao brasileira conseguida na Constituio Federal de 1988, portanto, deveuse, integramente,aodosestadosedosmunicpios. Concorda Borges (2000, p. 2), que a municipalizao dos servios pblicos, transferiu a ao da descentralizao para os governos municipais, responsabilidades e atribuies como os servios pblicos de sade, saneamento bsico, administrao de transporte e trnsito, exigindo respostas rpidas de prefeituras despreparadas para atendlas. Sob esse novo modelo, o autor pergunta: como fazer com que o gestor pblico possa contar com tecnologias para tratar, interpretar e utilizar as informaes de modo a enxergar a cidade e suas relaes com totalidade? So estas dificuldades plurais que evocam o a participao popular e do gestor urbano nas decises administrativasmunicipais.

OMinistriodasCidades(2004,p.8)convoca todos os cidados para enfrentar um grande desafio de instituirformasdeplanejamentoecontroledoterritrio municipal utilizando os potenciais, respeitando os limites do seu meio fsico, e as potencialidades abertas pela existncia de redes de transporte e logstica em seus territrios de forma que os impactos de seu crescimento e desenvolvimento no se traduzam em desequilbrios e deseconomias. Foi a primeira etapa de um programa que previu o acesso a recursos financeiros,capacitaoeassistnciatcnica. [...] experincias como dos mutires mostraram a eficcia da parceria local para a reconstituio do tecido social dilacerado por anos de desigualdade social, graas promoo de atividades comunitrias que incluram at a autogesto dos recursos pblicos. O oramento participativo tambm conta como experincia bem fundada na gesto urbana sob a responsabilidade da sociedade civil (FERREIRA e MOREIRA,2000,p.7). A prtica do oramento participativo tem despertado a ateno do cidado bem como o espanto de sua prpria descoberta, de que aquele dinheiro seu,dequesetratadecoisapblica,dequenemtudo cinismo e trambique, lembrando tambm que a sociedadeumorganismointerativoenoreconstruda aospedaos(DOWBOR,2002,p.37). Com respeito ao oramento participativo, Frum Nacional de Participao Popular mostra que, entre 2001 e 2004, 140 municpios brasileiros haviam iniciado experincias de Oramento Participativo (RUIZ, 2010). A Figura 1 mostra o esboo de uma estruturao que poderia ser seguida para que, da gnese nas polticas pblicas, a sociedade civil ascendesseaoplanodegestorurbano.

Figura1:Roteiroparaaparticipaodasociedadecivilna gestourbana.

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Assim, ao observar o Estatuto das Cidades (2001), consoante ao disposto sobre a urbanidade e a participaodemocrtica,temseque: Art. 2 A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: I garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes; II gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; III cooperao entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo deurbanizao,ematendimentoaointeressesocial. Ferreira e Moreira (2000, p.13) j haviam denunciado que as grandes cidades esto crescendo nas periferias, reforando a funo estrutural da informalidade na composio do espao urbano concomitante ao fato de que o Estado no se mostra seno alheio e ausente a qualquer obrigao de ordenao ou regulao da ocupao desse espao urbano nas periferias. Na verdade, a ao do Estado, na gesto da cidade no consegue responder s demandas por uma melhor qualidade do espao urbano, e uma maior sustentabilidadedassuasformasdeproduo. Deste modo, a gesto local reflexo das transformaes engendradas no seio das relaes socioeconmicas, polticas e culturais, no mais exclusivamente organizada de maneira hierrquica pelos atores pblicos federal, estadual e municipal, mas, em razo do papel do Estado, essa gesto definida cada vez mais pelos atores locais pblicos e privados, ou seja, provocando uma abertura para o ingressodogestorurbano(FERREIRAeMOREIRA,2000, p.5). Mais proximamente verificaramse medidas legais para a adequada urbanizao, com dotao de infraestrutura que garanta a qualidade de vida para os cidados.Comoexemplo,emfevereirode2011,aCaixa Econmica Federal, financiadora do Programa Minha Casa Minha Vida estabelece medida restritiva liberao de crdito para a habitao em locais nos quais no exista infraestrutura completa. Tratase, sobretudo,de: Um conjunto de normas que procuram dar uma garantia de qualidade de vida para o morador o mnimo que deveria ser exigido de um projeto com apoio do governo, como por exemplo, ruas asfaltadas com meiofio e saneamento bsico. [...] Existe um esforo mundial para levar saneamento bsico para 100% dos habitantes do planeta. Oras, a primeira medida no construir antes de preparar a infra estruturabsica(RUIZ,2011,p.1).

O recado de Ruiz (2011) para que seja considerado o aquecimento do mercado imobilirio, especialmente quanto ao seu enfoque na denominada Classe C, inclusive por meio do Programa Minha Casa Minha Vida, para pretender do Estado o cumprimento desta exigncia. Alis, para que se cumpra o disposto no Estatuto da Cidade e que os pequenos construtores levem aos prefeitos e vereadores a reivindicao para a elaborao de um Plano Diretor que atenda de modo amplo a populao local, em especial quanto democratizaodosrecursospblicos. Entretanto, em maro de 2001, em divulgao de nota, a Caixa Econmica Federal volta atrs em sua determinao restritiva de crdito para o financiamento habitacional e estende at o dia 30 de junho deste ano, o financiamento para imveis em ruas sem asfalto, pelo Programa Minha Casa Minha Vida. A justificativa prev a iseno de prejuzo para famlias que j haviam adquirido casas em locais sem asfalto e com pedido de financiamento deferido at fevereiro de 2011(FORUMIMOBILIRIO,2011). 3.PERSPECTIVAS Os dados colhidos mostram que a descentralizaodasresponsabilidadesparaosgovernos municipais sobre gesto urbana carece de programas que viabilizem os recursos e que a gesto e o planejamento sejam concebidos e implementados de modo integrado, viabilizando economicamente as estratgias formuladas e construindo cenrios que favoreamavisoacurto,mdioelongoprazo. neste espao que o gestor urbano poderia ter seu desempenho reconhecido e participar das decises administrativas municipais, guiandose pela prospeco e planejamento, dissociado das questes polticas partidrias e dos interesses particulares de grupos econmicos em situaes do municpio. Sob a perspectiva de participao nas decises administrativas municipais, o gestor urbano poder mostrar aos empresrios e aos futuros investidores que a cidade pode crescer e desenvolverse de forma diferente, observadas as determinaes quanto ao seu desenvolvimentoealegislao. O Estado pego desprevenido frente ao crescimento populacional e efetiva destinao de recursosparabemadministrar.AindaqueaConstituio Federal garanta os direitos, ao Estado e sociedade cabemesforosparaimplementlos. Compreendese que a participao do gestor urbano nas decises administrativas municipais permitir a promoo de parcerias, idealizao de negcios que beneficiem a populao, implementao do fundo rotativo municipal, que incentivem novas culturasagrcolaseaumentodarendafamiliar. Baseado em uma viso ampla de administraopblicasemideologiaspolticas,caberao gestorurbanoviabilizararealizaodedebates

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participativos sobre a cidade com a populao, com os empresrios e a sociedade, realizar previso acerca da evoluo ou ascenso que o municpio poder ter atravsdaconstruodecenrios. Almdisso,decorremdesuaatuaoabusca e utilizao de novas tecnologias, de equipamentos e materiais adequados em parceria com pessoas que possuam conhecimento geral e especfico, objetivando uma gesto direcionada promoo da qualidade de vidadapopulao. 4.CONSIDERAESFINAIS Foi possvel constatar que a descentralizao conferidapelaConstituioFederalde1988trouxepara os municpios as responsabilidades e atribuies como os servios pblicos de sade, saneamento bsico, educao e habitao, entre outros, encontrando um governo despreparado para uma gesto eficiente dos recursos disponveis e para a elaborao de planejamentoacurto,mdioelongoprazo. Verificouse que a poltica urbana deve primar pela participao popular, formao de parcerias entre universidades, prefeitura e sociedade civil, analisar as perspectivas referenciais de inovaes prdefinidas pelos governantes, disseminar as informaespopulaodeformaclara,transparentee acessvel. Neste complexo compreendeuse que o gestor urbano pode desempenhar um papel muito importante como participante das decises administrativas municipais, com um olhar diferenciado sobrequestescomomeioambiente,deplanejamento e de gesto, pela observao de valores dinmicos, realizando anlise das idias formuladas por outros grupos em outras cidades e que servem como diretriz para reformulaes e insero de pessoas e de tcnicas dotadasdebomsensoeexperincia. Considerando o alcance de participao que a sociedade civil tem demonstrado no contexto social atual, as iniciativas individuais e coletivas vm representando significativas diferenas no retorno social para a populao, que exige o atendimento de suas necessidades. Os dados divulgados pelo IBGE (2010) confirmam que a populao se organiza gradativamente para buscar os benefcios sociais, ou seja, os recursos do Estado passam a ser geridos localmentenosmunicpios. Porfim,ressaltaseaimportnciaemestudar otemagestourbana,peloalcancesocial,econmicoe dedesenvolvimentoquepropiciasociedadeemgeral. 5.REFERNCIASBIBLIOGRFICAS
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