A CRISE DA AMRICA LATINA: CONSENSO DE * WASHINGTON OU CRISE FISCAL?

Luiz Carlos Bresser-Pereira

Pesquisa e Planejamento Econmico, 21 (1), abril 1991: 3-23.

Abstract: In this paper the author presents critically the so-called Washington consensus about the Latin American crisis. As an alternative, presents the fiscal crisis of the state approach, that admits that the two causes of the crisis are economic populism and excessive state intervention, but asserts that: a) it is not enough to have fiscal discipline, additionally it is necessary to reduce the public debt and recover the savings capacity of the state; and b) that its not enough to liberalize and to privatize, additionally it is necessary to define a new strategy of state intervention, once the fiscal crisis is overcome. Resumo: Neste trabalho apresenta-se criticamente o chamado consenso de Washington sobre a crise da Amrica Latina. Segundo a viso neoliberal dominante nos pases centrais, as causas da crise seriam duas: populismo econmico traduzido em indisciplina fiscal e excesso de interveno do Estado. Os remdios: disciplina fiscal e monetria e liberalizao, privatizao, desregulamentao. A esta viso o autor contrape a abordagem da crise fiscal. De fato, preciso combater a indisciplina fiscal e reduzir o tamanho do Estado, mas o problema mais grave. A dvida pblica excessiva, a poupana pblica negativa, o crdito publico inexiste. Logo, preciso atacar de frente a crise fiscal, recuperar a capacidade de poupana do Estado e definir uma nova estratgia de interveno.
History knows many periods of dark times in which the public realm has been obscured and the world becomes so dubious that people have ceased to ask any more that it show due consideration for their vital interests and personal liberty (Hannah Arendt).

Aula magna no XVIII Encontro Nacional de Economia da Associao Nacional de Centros de Ps-Graduao em Economia (Anpec), proferida em Brasilia em 4 de dezembro de 1990.

1. Introduo
A Amrica Latina atravessa a pior crise de sua histria uma crise marcada por estagnao econmica e por altas taxas de inflao. Os desempenhos dos pases no so, porm, uniformes, j que uns poucos esto crescendo e um nmero um pouco maior logrou uma relativa estabilidade de preos. Na mdia, todavia, prevalecem a paralisao, seno o retrocesso da renda por habitante e taxas de inflao muito elevadas. Muitos desses pases vivem, nos ltimos anos, um processo de espiral inflacionria intermitentemente interrompido por congelamentos de preos. Em alguns momentos, na Bolvia (1985), no Peru (1988/90), na Nicargua (1988/89), na Argentina (1989/90) e no Brasil (1990) a inflao superou a taxa de 50% mensais, configurando-se a hiperinflao. Antes isto nunca havia acontecido na Amrica Latina. Por que tamanha crise? Por que a renda por habitante da Amrica Latina caiu 8,3 entre 1980 e 1989? Por que a inflao, que, para a mdia dos pases latino-americanos, era de 54,9% em 1980, subiu para 1.157,6% em 1989? Por que a taxa de investimento em relao ao PIB caiu de 24,2 para 16,2% no perodo? Estes dados, que aparecem na Tabela 1, so impressionantes. E exigem uma explicao mais geral. Esta explicao estar simplesmente no populismo dos polticos e no excesso de interveno do Estado, como comum ouvir? Ou, adicional e alternativamente, preciso reconhecer uma crise fiscal dos Estados latino-americanos? Por outro lado, o que fazer para superar essa crise? Basta estabilizar a economia que o crescimento ser retomado automaticamente? Ou, mais precisamente, basta estabilizar e liberalizar? Ou ser, alm disso, necessrio recuperar a capacidade de poupana do Estado? Neste trabalho proponho que duas teorias explicativas e duas propostas de reforma, em parte complementares, em parte alternativas, buscam definir as causas da crise e determinar quais as reformas necessrias. Como as solues ou as polticas econmicas a serem adotadas dependem do diagnstico, formando, com o mesmo, uma unidade, chamarei a essa unidade de abordagem. As duas abordagens alternativas so a abordagem de Washington e a abordagem da crise fiscal. Na seo a seguir examinarei a abordagem ou o consenso de Washington; nas Sees 3 e 4 definirei a abordagem da crise fiscal e verificarei o que vem acontecendo nos pases latinoamericanos a partir dessas interpretaes; na Seo 5 examinarei as reformas necessrias segundo a abordagem de Washington (disciplina fiscal, liberalizao e privatizao) e as reformas adicionais requeridas pela abordagem da crise fiscal (reduo ou cancelamento da dvida pblica e definio de uma nova poltica industrial e tecnolgica, alm das polticas social e do meio ambiente que j so tambm previstas na abordagem de Washington); na ltima seo examinarei as limitaes polticas: o problema da recuperao da confiana, da distribuio dos custos das reformas e da obteno ou da antecipao do consenso em torno das reformas a serem realizadas.

TABELA 1 Amrica Latina: variveis macroeconmicas nos anos 80 PIB cresc. (ind.) PIB per capita (ind.) Invest./PIB Dvida/Exp. Inflao (%) 1980 100,00 100,00 24,20 2,10 54,90 1985 103,50 92,20 16,30 3,50 274,70 1989 113,10 91,70 16,20 3,20 1.157,60

Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina (Cepal), Santiago, Chile.

2. A abordagem de Washington
A abordagem de Washington para a crise da Amrica Latina vem se definindo e se solidificando atravs dos anos 80. Recentemente, Williamson (1990), um proeminente economista do Institute for International Economics, escreveu um artigo que serviu de base para um seminrio internacional e para a publicao de um livro, no qual definiu o que chamou de o consenso de Washington. Talvez a expresso consenso seja forte 1 demais. Mas o fato que existe, em Washington e mais amplamente nos pases desenvolvidos da OECD, uma espcie de consenso sobre a natureza da crise latinoamericana e sobre as reformas que so necessrias para super-la. O consenso de Washington formou-se a partir da crise do consenso keynesiano [Hicks (1974) e Bleaney (1985)] e da correspondente crise da teoria do desenvolvimento econmico elaborada nos anos 40 e 50 [Hirschman (1979)]. Por outro lado, essa perspectiva influenciada pelo surgimento, e afirmao como tendncia dominante, de uma nova direita, neoliberal, a partir das contribuies da escola austraca (Hayek, Von Mises), dos monetaristas (Friedman, Phelps, Johnson), dos novos clssicos relacionados com as expectativas racionais (Lucas e Sargent) e da escola da escolha pblica (Buchanan, Olson, Tullock, Niskanen). Essas vises tericas, temperadas por um certo grau de pragmatismo, prprio dos economistas que trabalham nas grandes burocracias internacionais, partilhada pelas agncias multilaterais em Washington, o Tesouro, o FED e o Departamento de Estado dos Estados Unidos, os ministrios das finanas dos demais pases do G-7 e os presidentes dos 20 maiores bancos internacionais

Richard Feinberg, por exemplo, presente ao seminrio, comentando o artigo de Williamson, deixou claro que, embora exista em Washington um movimento em direo a um consenso de centro, restam muitas dvidas a respeito: Por exemplo, sobre o papel do Estado. Concordamos que deva existir um certo grau de emagrecimento e de reorganizao. Mas ns queremos como produto final uma ona esbelta e com alta capacidade de performance ou um mnimo mico? [Feinberg (1990, p. 22)].

constantemente ouvidos em Washington. Esta abordagem dominante em Washington exerce poderosa influncia sobre os governos e as elites da Amrica Latina. De acordo com a abordagem de Washington as causas da crise latino-americana so basicamente duas: a) o excessivo crescimento do Estado, traduzido em protecionismo (o modelo de substituio de importaes), excesso de regulao e empresas estatais ineficientes e em nmero excessivo; e b) o populismo econmico, definido pela incapacidade de controlar o dficit pblico e de manter sob controle as demandas salariais tanto do setor privado quanto do setor pblico. A partir dessa avaliao, as reformas no curto prazo deveriam combater o populismo econmico e lograr o equilbrio fiscal e a estabilizao. A mdio prazo ou estruturalmente a receita adotar uma estratgia de crescimento market oriented ou seja, uma estratgia baseada na reduo do tamanho do Estado, na liberalizao do comrcio internacional e na promoo das exportaes. Segundo Williamson (1990, p. 8-17), o consenso de Washington constitudo de 10 reformas: a) disciplina fiscal visando eliminar o dficit pblico; b) mudana das prioridades em relao s despesas pblicas, eliminando subsdios e aumentando gastos com sade e educao; c) reforma tributria, aumentando os impostos se isto for inevitvel, mas a base tributria deveria ser ampla e as taxas marginais deveriam ser moderadas; d) as taxas de juros deveriam ser determinadas pelo mercado e positivas; e) a taxa de cmbio deveria ser tambm determinada pelo mercado, garantindo-se ao mesmo tempo em que fosse competitiva; f) o comrcio deveria ser liberalizado e orientado para o exterior (no se atribui prioridade liberalizao dos fluxos de capitais); g) os investimentos diretos no deveriam sofrer restries; h) as empresas pblicas deveriam ser privatizadas; i) as atividades econmicas deveriam ser desreguladas; j) o direito de propriedade deve ser tornado mais seguro. Observe-se que as cinco primeiras reformas poderiam ser resumidas em uma: promover a estabilizao da economia atravs do ajuste fiscal e da adoo de polticas econmicas ortodoxas em que o mercado desempenhe o papel fundamental. As cinco restantes so formas diferentes de afirmar que o Estado deveria ser fortemente reduzido. Esta lista de reformas , portanto, perfeitamente coerente com o diagnstico de que a crise latino-americana origina-se na indisciplina fiscal (populismo econmico) e no estatismo (protecionismo nacionalista). Observe-se, por outro lado, que o consenso de Washington nada diz a respeito da 3 dvida externa ou, mais amplamente, da dvida pblica. No tem, por outro lado, qualquer carter histrico, ou seja, no situa a interveno do Estado e o populismo
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Em relao administrao da crise da dvida externa esse grupo forma o que George (1988) chamou de o sistema. A cabea poltica do sistema cabe ao Tesouro dos Estados Unidos. 3 Isto no foi mero esquecimento. Embora Washington reconhea a existncia da crise da dvida, a verso corrente a de que o problema tem sido grossly overestimated.

econmico no plano da histria, sugerindo implicitamente que estes problemas foram sempre, historicamente, causas de crise. Finalmente, a abordagem de Washington sugere que suficiente estabilizar a economia, liberaliz-la e privatiz-la, para que o pas retome o desenvolvimento. As evidncias, entretanto, no comprovam a hiptese. Pases que lograram estabilizar-se e empreenderam reformas liberalizantes, como a Bolvia e mais recentemente o Mxico, no retomaram o crescimento (Tabela 2). Dornbusch (1989) analisou este fato, e Malan (1989) observou que tal situao est criando um claro mal-estar em Washington. A razo do mal-estar evidente: a estagnao depois que as reformas foram implementadas desafia a abordagem de Washington, ao mesmo tempo em que confirma a abordagem da crise fiscal.

3. A abordagem da crise fiscal

A abordagem da crise fiscal parte da hiptese de que o desenvolvimento no retomado depois da estabilizao porque esta foi alcanada s custas da poupana pblica e do investimento. Depois da crise da dvida, os esforos de ajustamento patrocinados por Washington buscaram o equilbrio do oramento pblico freqentemente atravs da reduo dos investimentos. A alternativa de alcanar a eliminao do dficit pblico atravs da reduo das despesas correntes e do aumento dos impostos recebeu ateno muito menor. Dessa forma, as poupanas do Estado foram fortemente reduzidas. O Estado perdeu sua capacidade de investir e de promover poltica de longo prazo de forma a estimular os desenvolvimentos industrial, agrcola e tecnolgico. TABELA 2 Amrica Latina: PIB per capita e inflao nos anos 80 - pases selecionados PIB per capita 1985/89 1989 -2,2 -6,1 2,4 1,5 -1,9 -0,4 4 7,6 2,6 1,4 0,7 -1,4 -2,8 -13,1 -1,2 -10,4 Inflao 1985/89 1989 468,7 4.928,60 489,4 2.337,60 192,8 16,6 19,8 21,4 24,5 26,1 73,8 19,7 443,2 2.775,30 32,5 81

Argentina Brasil Bolvia Chile Colmbia Mxico Peru Venezuela

Fonte: Cepal.

A abordagem de Washington esperaria, naturalmente, que os investimentos 4 privados substitussem os investimentos pblicos. Historicamente, no h dvida quanto existncia e ao benefcio dessa tendncia. Na Alemanha e no Japo, no final do sculo XIX, o Estado desempenhou um papel fundamental promovendo diretamente a industrializao. Desde ento, porm, esse papel no parou de ser reduzido e de se transformar. No , todavia, realista imaginar que essa mudana ocorra abruptamente. A substituio dos investimentos diretos do Estado por investimentos privados dever ser necessariamente gradual. De acordo com a abordagem da crise fiscal, o Estado, particularmente no estgio de desenvolvimento em que a Amrica Latina se encontra, tem um papel suplementar (em relao ao mercado), mas certamente estratgico, na coordenao da economia e na promoo do desenvolvimento. Quando o Estado imobilizado por uma crise fiscal, toda a economia imobilizada. Esta perspectiva no necessariamente oposta dominante. A abordagem de fato alternativa a abordagem nacional-populista, que ainda existe de forma espalhada e endmica na Amrica Latina, mas, como perdeu credibilidade e apoio nos ltimos 5 anos, no lhe daremos ateno aqui. A abordagem da crise fiscal aceita a necessidade da reduo do tamanho do Estado que cresceu de forma exorbitante, concorda que esse crescimento provocou distores na medida em que o Estado se tornou presa dos interesses especiais dos rent-seekers, mas salienta que a crise deve-se menos ao tamanho do Estado e mais ao fato de que a sua forma de interveno a estratgia de substituio de importaes esgotou-se. Por outro lado no aceita o lema neoliberal segundo o qual, se as falhas do Estado podem ser mais graves do que as do mercado, a soluo eliminar ou reduzir ao mnimo a interveno. Com essas ressalvas, a abordagem da crise fiscal concorda basicamente com as propostas do consenso de Washington. Considera-as, entretanto, insuficientes, porque o diagnstico da crise incompleto e em parte equivocado. Porque no respeita a concepo de fato novo para explicar os fenmenos econmicos e sociais. S

Na primeira anlise que fiz da crise fiscal no Brasil, observei, seguindo essa linha de raciocnio, que, embora fosse essencial recuperar a capacidade de poupana do Estado, essa recuperao no precisaria ser total, j que seria de se esperar que a participao do setor privado na poupana e no investimento aumentasse [Bresser-Pereira (1987)]. A mesma linha de raciocnio orientou o Plano de Controle Macroeconmico [Ministrio da Fazenda (1987)]. Uma anlise pioneira sobre a crise fiscal derivada da dvida externa foi feita por Sachs (1987). 5 A abordagem nacional-populista rejeita qualquer tipo de ajustamento, prope que o dficit pblico e os salrios mais elevados podem frequentemente ser funcionais para sustentar a demanda agregada cronicamente debilitada e promover o desenvolvimento, nega que a interveno do Estado foi grande demais e que a estratgia de substituio de importaes se esgotou. Embora o nmero de defensores dessa abordagem tenha diminudo drasticamente, as prticas correspondentes continuam a ser amplamente adotadas.

possvel explicar um fato novo, como a crise da Amrica Latina nos anos 80, atravs de outros fatos tambm novos. A crise da Amrica Latina no pode ser explicada pelo populismo econmico, porque este sempre existiu e, no obstante, a regio se desenvolveu. No se explica tampouco pela inexistncia de estabilizao, porque esta, de um lado, conseqncia da crise e, de outro, ao ser alcanada, no garante a retomada do desenvolvimento. No se explica, finalmente, pela natureza intrinsecamente equivocada da interveno do Estado, porque esta, durante muitos anos, foi muito bem-sucedida. A Amrica Latina jamais teria tido o desenvolvimento que teve entre 1930 e 1980 no fosse essa interveno. Explica-se, entretanto, pelo crescimento excessivo e distorcido do Estado e pelo esgotamento da estratgia de interveno. E explica-se, principalmente, pela crise fiscal a que foi levado o Estado na Amrica Latina nos anos 80, uma crise que imobiliza o Estado e o transforma em obstculo ao invs de promotor de desenvolvimento, O conceito de crise fiscal do Estado deve ser claramente distinguido da mera indisciplina fiscal e do correspondente dficit pblico. Trata-se de um problema estrutural, ao invs de um simples problema conjuntural. Dficits pblicos persistentes tendem naturalmente a levar a uma crise fiscal, mas uma vez que esta se define, passamos a ter um problema muito mais grave do que a ocorrncia de um mero dficit pblico. OConnor (1973) desenvolveu originalmente o conceito de crise fiscal do Estado. A rigor existe na expresso uma redundncia, j que uma crise fiscal sempre uma crise do Estado. Mas a expresso adequada ao salientar que o Estado que est em crise uma crise que tem no profundo desequilbrio fiscal sua expresso econmica mais forte. OConnor relacionou essa crise impossibilidade e incapacidade do Estado de atender s crescentes demandas dos diversos setores da economia, particularmente dos setores mais modernos que tendem a se aliar: as grandes empresas oligopolistas, inclusive aquelas que produzem para o Estado, e os seus trabalhadores organizados sindicalmente. Na Amrica Latina a crise fiscal do Estado tem cinco ingredientes: a) o dficit pblico; b) a poupana pblica negativa ou muito pequena; c) uma dvida pblica externa e interna - excessivamente grande; d) a falta de crdito do Estado, expressa na sua incapacidade de constituir uma dvida pblica interna voluntria ou no prazo excessivamente curto dessa dvida (o overnight); e e) a falta de credibilidade dos governos (que no deve ser confundida com a falta de crdito do Estado). O dficit pblico e a insuficincia da poupana pblica so caractersticas de fluxo da crise fiscal, enquanto que o tamanho da dvida pblica um problema de estoque. O componente de estoque da crise fiscal essencial. A falta de crdito e de credibilidade so problemas psicosociais diretamente relacionados com as trs caractersticas reais anteriores, mas que possuem um certo grau de autonomia em relao a elas, Um pas pode ter um dficit pblico elevado e uma dvida pblica tambm elevada, mas seu Estado pode ainda no ter perdido o crdito e seu governo a credibilidade. o caso atual dos Estados Unidos e da Itlia, onde ainda no se pode falar de uma crise fiscal propriamente dita.

A maioria das caractersticas da crise fiscal auto-explicativa, no necessitando maior elaborao. Parece-me, entretanto, importante salientar o problema da insuficincia de poupana pblica, porque, especialmente em um pas em desenvolvimento, esse fator tem uma importncia estratgica fundamental. A poupana pblica, SG, igual receita corrente, T, menos a despesa corrente, 6 CG, na qual esto includos os juros da dvida: S G = T - CG A poupana pblica distingue-se, assim, do dficit pblico, DG, que igual receita corrente do governo menos todos os seus gastos, inclusive os de investimento, DG = T - CG -IG Nestes termos, os investimentos do Estado so financiados ou por poupana pblica ou por dficit pblico: IG = SG + DG Este conceito muito simples e de extraordinria importncia, mas muito pouco usado. Poucos economistas o utilizam, embora, excludas as empresas estatais, faa parte 7 do sistema de contas nacionais. Sob a influncia do consenso de Washington e particularmente do enfoque de ajustamento fiscal adotado pelo Fundo, s se fala no dficit pblico, embora a poupana pblica tenha tanta ou maior importncia. A poupana pblica ser especialmente importante se adotarmos um conceito amplo de investimento pblico. De acordo com esse conceito, os investimentos pblicos abrangem: de um lado, os investimentos propriamente ditos, que incluem os investimentos em infra-estrutura que o setor privado no tem interesse em realizar (estradas, ruas, guas, esgotos, comunicaes, transportes, energia), os investimentos sociais (escolas, hospitais, equipamentos culturais) e os investimentos de segurana (delegacias, penitencirias); e, de outro, os subsdios ou incentivos aos investimentos privados (poltica agrcola e industrial). No momento em que a poupana pblica aproxima-se de zero o Estado s ter uma alternativa, caso queira manter esses investimentos: financi-los atravs do dficit pblico. Entretanto, caso o objetivo seja eliminar o dficit pblico o que em princpio essencial para superar a crise fiscal , a condio ser eliminar tambm o investimento pblico. Na primeira hiptese de
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Poderamos considerar que na despesa e na receita correntes no esto includas as empresas estatais. Nesse caso, a forma mais simples de levar em conta a poupana (ou a despoupana) dessas empresas adicionar frmula definidora da poupana pblica os lucros (poupana das empresas estatais) ou subtrair os prejuzos (despoupana dessas empresas). 7 No tenho conhecimento de nenhum estudo sobre a poupana pblica nos pases latino-americanos. Em relao ao Brasil as informaes existem, mas excluem as empresas estatais. Quem usou de forma pioneira o conceito de poupana pblica em seus estudos do Estado brasileiro foi Werneck (1987).

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poupana pblica zero, em que o dficit pblico mantido, o Estado continua a poder investir, mas estar agravando seu endividamento e perdendo crdito; na segunda hiptese de poupana pblica zero, em que o dficit pblico eliminado, o Estado ter tambm que zerar seus investimentos. No caso de a poupana pblica ser negativa, mesmo que os investimentos pblicos tenham sido zerados, haver dficit pblico, que financiar uma parte dos gastos correntes. Em qualquer uma das hipteses, o Estado estar sendo imobilizado e se tornando incapaz de definir e implementar poltica econmica. Ora, essa, mais do que qualquer outra, a caracterstica definidora da crise fiscal. TABELA 3 Investimento, poupana e dficit pblico na Amrica Latina - pases selecionados Investimento Pblico (% PIB)a 1980 1988 8,9 7,9 2,4 3 1,2 2,7 2,6 3,5 6,6 7,7 9,6 4,4 3 0,5 1,3 3,2 Poupana Pblica (% PIB)a 1980 1988 2,8 2,2 1,1 -12,6 -6,7 -2 6,4 11,4 0,7 1,1 1,5 -0,9 2 -3,6 7,3 -0,4 Dficit Pblico (% PIB)b 1980 1988 -2,6 -6,7 -4,3 -9,1 -4,2 3,5 3,9 -2 -1,5 -3,6 -3,5 -2,4 -4,8 0 -7,4

Argentina Brasil Bolvia Chile Colmbia Mxico Peru Venezuela

Fonte: Banco Interamericano de Desenvolvimento. Para as NFSP, tambm Banco Central do Brasil e Banco de Mxico. a Bolivia Peru e Venezuela: apenas governo central; Chile: governo central, entidades descentralizadas e municpios; Brasil: no inclui empresas estatais; Argentina, Bolvia, Chile e Venezuela: investimento pblico no inclui transferncias de capital. b Bolivia Colmbia e Venezuela: apenas governo central.

Os Estados latino-americanos, que no passado tiveram um papel decisivo em estruturar o interesse nacional e em promover o desenvolvimento econmico atravs da apropriao e utilizao de poupanas pblicas foradas, foram atingidos pela crise fiscal no incio dos anos 80 e progressivamente imobilizados. A Tabela 3, apesar de suas 8 deficincias, muito clara a respeito. Na maioria dos pases o investimento pblico mantm-se aproximadamente ao nvel do incio da dcada, mas cai fortemente nos casos do Mxico e do Peru. Os dados sobre a poupana pblica so mais impressionantes. Em 1980, entre os oito pases selecionados, apenas a Bolvia apresentava poupana pblica negativa; em 1988 apenas o Chile e a Colmbia (exatamente os dois pases que j no enfrentam a crise fiscal) apresentavam poupana pblica positiva. Em relao ao dficit pblico, cai em praticamente todos os pases, mas continua elevado. A nica exceo o
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Na maioria dos casos, os dados relativos s empresas estatais no esto includos.

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Chile, que apresenta supervit pblico desde o incio da dcada. O dficit da Colmbia pequeno. O do Mxico continua alto, no obstante o seu brutal esforo de ajustamento fiscal. Com relao a este ltimo pas o que houve, na verdade, foi um aumento do dficit pblico at 1982, quando alcanou 8,3% do PIB, e depois uma diminuio, em funo de um ajustamento particularmente forte. Em 1989 o dficit pblico no Mxico baixou para 1,8%. Em 1990 foi zerado. Os dados sobre o dficit pblico operacional (NFSP) no so, entretanto, geralmente mencionados pelos proponentes da abordagem de Washington, quando falam do Mxico. Usam invariavelmente o conceito de dficit primrio (dficit pblico exclusive juros), que em 1980 era de 3,1% do PIB, em 1982 subiu para 7,4%, mas que a partir de 1983 comea a cair substancialmente, transformando-se em um supervit primrio de 8,0% do PIB em 1988 e 7,8% em 1989. O supervit primrio mostra, sem dvida, o grande esforo realizado pelo Mxico, mas a permanncia do dficit pblico, apenas zerado em 1990, uma indicao de que o problema da dvida pblica, particularmente da dvida pblica externa, no foi de fato resolvido, obrigando o Estado mexicano a pagar um volume enorme de juros. A Tabela 4 apresenta alguns ndices para os oito pases selecionados: dvida externa em relao s exportaes e, em relao ao PIB, a transferncia real de recursos 9 para o exterior e a carga de juros do governo central referente dvida externa e interna. A tabela mostra com clareza que, exceto para a Colmbia e o Chile, os ndices de endividamento continuam elevados. Em todos os pases selecionados, exclusive o Brasil, o ndice dvida externa/exportao deteriorou-se entre 1980 e 1988. A transferncia real de recursos continua elevada, mas quando a transferncia pequena, como foi o caso do Peru, e mesmo negativa, como ocorreu com a Venezuela em 1988, isto pode simplesmente significar um mau desempenho da balana comercial e de servios e um grande dficit em conta corrente. Os dados relativos aos juros no so inteiramente confiveis. Os juros pagos pelo governo central mexicano parecem excessivos, embora sejam coerentes com um supervit primrio de 7% e um dficit pblico de 5% do PIB. Em todos os pases selecionados uma tendncia, entretanto, fica clara: os juros pagos pelo Estado aumentam em relao ao PIB.

Os trs ndices, conjuntamente com o dficit pblico e principalmente a poupana pblica, so excelentes indicadores da crise fiscal. Seria necessrio ainda o ndice de endividamento pblico total (externo e interno, inclusive das empresas estatais), mas esses dados, como alis a maioria dos dados consolidados do setor pblico, em que as empresas estatais so consideradas, no so disponveis. Devido ao interesse do FMI, as NFSP constituem uma exceo.

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TABELA 4 Dvida externa e juros pagos na Amrica Latina: pases selecionados

Dvida externa / Exportao 1980 1988 2,8 5,3 3,2 3,1 2,6 5,9 1,9 2,3 1,3 2,6 2,2 3,5 2,1 4,9 1,5 3,0 Transferncia de recursos (% do PIB) 1980 1988 -2,2 5,2 -2,2 6,7 5,4 8,3 -4,2 5,6 0,6 6,7 -2,3 8,4 0,0 1,9 7,0 -4,8 Juros do Governo central (% do PIB) 1980 1988 0,1 1,2 3,0 5,8 1,4 3,8 0,8 2,4 0,0 1,4 1,7 12,0 3,6 4,3 1,2 2,7

Argentina Brasil Bolvia Chile Colmbia Mxico Peru Venezuela

Fonte: Banco Interamericano de Desenvolvimento. Os dados referentes ao Brasil incluem as empresas estatais (fonte: Banco Central do Brasil).

4. Ajustamento, populismo e crise fiscal

Conforme possvel inferir a partir das Tabelas 3 e 4, o esforo de ajustamento dos pases latino-americanos nos anos 80 foi substancial, embora nem sempre contnuo. Buscou-se no apenas o ajustamento fiscal e do balano de pagamentos, mas tambm, a partir da segunda metade dos anos 80, a implementao de reformas estruturais, de acordo com a receita da abordagem de Washington. Os resultados, em termos de equilbrio do balano de pagamentos (excludo o problema da dvida) foram bons; em termos de estabilizao dos preos, medocres; em termos de retomada do crescimento, com a exceo do Chile, praticamente nulos. Os defensores do consenso de Washington certamente diro que o esforo no foi suficiente, que polticas populistas afinal prevaleceram. O ajustamento fiscal deveria ter sido mais rgido e mais sistemtico; a poltica monetria, mais firme; a taxa de juros, mais alta; a taxa de cmbio, mais desvalorizada; as falncias, em maior numero. A abordagem da crise fiscal concorda que os esforos poderiam e deveriam ser 10 maiores e adota uma posio igualmente crtica do populismo econmico. impossvel

Os principais textos sobre o populismo econmico, a partir dos trabalhos clssicos de Canitrot (1975), ODonnell (1977) e Daz-Alejandro (1981), at as contribuies recentes de Sachs (1988), Dornbusch (1989) e Cardoso e Helwege (1990), alm de minhas prprias contribuies isoladamente [Bresser-Pereira (1989c)], e em conjunto

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estabilizar sem incorrer em custos. Mas os esforos devem ter um retorno. De acordo com a abordagem da crise fiscal esses esforos, particularmente as iniciativas de estabilizao, demonstram-se na maioria dos casos perversos ou autoderrotantes (selfdefeating), na medida em que eles no foram acompanhados de um ataque direto ao corao da crise fiscal: s dvidas pblicas internas e externas excessivamente altas, que implicam juros excessivamente elevados a serem pagos pelo setor pblico, e insuficincia de poupana pblica [Bresser-Pereira (1990a)]. Por outro lado, o outro ncleo duro da crise fiscal o esgotamento da estratgia de substituio de importaes no foi devidamente enfrentado em funo da prpria imobilizao do Estado. A crise fiscal na Amrica Latina foi o resultado de dois fatores: de um lado, do excessivo endividamento externo dos anos 70 e, de outro, do atraso em abandonar a estratgia de substituio de importaes e em adotar uma estratgia orientada para as exportaes. As duas causas podem se fundir em uma nica se dissermos que o excessivo endividamento dos anos 70 foi a forma perversa que os governos e as empresas latino-americanos encontraram para financiar uma estratgia de desenvolvimento que j havia se desgastado e perdido funcionalidade nos anos 60. Numa notvel crtica ao consenso de Washington, Fanelli, Frenkel e Rozenwurcel (1990, p.l) observaram que a crise da Amrica Latina no se origina na fraqueza da estratgia de substituio de importaes e sim na dinmica do ajustamento aos choques externos que ocorreram no comeo dos anos 80. Na verdade, ns consideramos que a principal limitao ao crescimento hoje existente origina-se nas caractersticas de longo prazo dos desequilbrios externos e fiscais induzidos pela crise da dvida externa, que at hoje, depois de 10 anos de ajustamento, no foram resolvidos. Os trs economistas argentinos subestimam a exausto da estratgia de substituio de importaes, mas sua definio das origens e da natureza da crise um 11 excelente exemplo da abordagem da crise fiscal. De acordo com esta abordagem, a crise fiscal no pode ser explicada, no plano poltico, pelo populismo econmico, como se pensa em Washington. Sem dvida, polticas econmicas populistas desempenham um papel na crise, mas o populismo sempre existiu na Amrica Latina. Antes de 1980, entretanto, no representou um obstculo intransponvel a uma razovel estabilidade de preos e ao crescimento econmico. O fato histrico novo que levou as economias da Amrica Latina a uma crise fiscal sem precedentes foi a deciso tomada nos anos 70 por governos nopopulistas geralmente militares e autoritrios com o apoio dos bancos credores, de contrair uma enorme dvida externa e em seguida estatiz-la. O populismo assim acusado pela abordagem de Washington de uma culpa que no lhe pertence [BresserPereira e DallAcqua (1989) e Cardoso e Helwege (1990)]. No por acaso que o nico pas da Amrica Latina que apresentou durante os anos 80 como um todo um [Bresser-Pereira e DallAcqua (1989)], foram reunidos por mim em uma outra obra [ver Bresser-Pereira, org. (1991)]. 11 Sobre o carter fiscal da crise, ver tambm Sachs (1987), Bresser-Pereira (1987 e 1989b), Fanelli e Frenkel (1989) e Reisen e Trotsemburg (1988).

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crescimento satisfatrio foi a Colmbia um pas que no contraiu uma enorme divida 12 externa. preciso, entretanto, salientar que a incapacidade dos Estados latino-americanos de se financiarem atravs de impostos, particularmente do imposto de renda, uma caracterstica populista dos pases da regio que enfrentam uma crise fiscal. O Estado na Amrica Latina foi inicialmente financiado por impostos sobre as exportaes. Em um segundo momento, quando as rendas econmicas (rents) dos exportadores de produtos primrios reduziram-se ou desapareceram, os Estados se financiaram atravs de impostos indiretos e do excedente inicial proporcionado pelos fundos de previdncia social, assim como atravs da constituio de fundos fiscais com destino especfico. Em um terceiro momento, quando estas fontes de financiamento se esgotaram ou se demonstraram insuficientes, o endividamento externo revelou-se uma alternativa fcil. Com a suspenso dessa fonte de financiamento, restou o endividamento interno e o imposto inflacionrio, cujo papel no financiamento do Estado aumentou. Em todo este processo o imposto de renda sempre representou uma frao pouco significativa do financiamento do Estado. Conforme observa Przeworski (1990, p. 20-21): a pergunta fundamental se um determinado Estado capaz, poltica e administrativamente, de cobrar impostos daqueles que podem pagar: em vrios pases latino-americanos, especialmente na Argentina, o Estado est de tal forma falido que a nica forma pela qual ele pode sobreviver no dia-a-dia tomando emprestado daqueles que deveriam ser os contribuintes de impostos. Esta caracterstica pode ser atribuda exclusivamente ao populismo, mas eu antes a identificaria com o carter autoritrio e elitista do capitalismo na Amrica Latina, que tem como conseqncia a subordinao do Estado aos ricos.

5. As reformas necessrias
Se a abordagem da crise fiscal contm uma anlise das causas da crise da Amrica Latina mais adequada ou correta do que a abordagem de Washington, as respectivas reformas econmicas devero ser tambm de alguma forma diferentes. A diferena fundamental que no basta estabilizar e liberalizar, no basta combater o populismo econmico e reduzir a dimenso do Estado. A interveno do Estado no nociva por natureza. O Estado se tornou um obstculo ao desenvolvimento da Amrica Latina depois de ter sido um promotor estratgico desse mesmo desenvolvimento quando, no quadro de um processo cclico, a estratgia de substituio de importaes esgotou-se, quando as distores provocadas pela interveno superaram seus objetivos corretores, quando a crise fiscal se desencadeou. Em conseqncia, a reforma econmica fundamental consiste em resolver a crise fiscal e em reduzir a dvida pblica (na prtica, em encontrar diversas formas de cancel-la). Atravs do cancelamento da dvida que no pode ser paga e de um ajuste fiscal que contemple reduo de despesas e aumento de impostos sobre aqueles que podem pagar, ser possvel recuperar a capacidade de poupana do Estado, para que este possa, no curto prazo, executar uma poltica
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O Chile s passou a crescer a partir de meados dos anos 80.

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macroeconmica e, no mdio prazo, definir uma poltica de retomada do desenvolvimento, da qual faa parte uma poltica industrial e tecnolgica, uma poltica social e uma poltica para o ambiente. Certamente, as reformas devero continuar a ser market oriented (orientadas para o mercado), mas o significado da expresso deveria ser tornado mais claro e preciso. Nos anos 80, a expresso market oriented transformou-se em uma espcie de expresso mgica para o pensamento neoliberal e para a abordagem de Washington. Mas o que uma economia orientada para o mercado? E sinnimo de uma economia coordenada pelo mercado, de uma economia em que o Estado desempenha um papel econmico menor? Certamente no. Para esclarecer esta questo necessrio distinguir com clareza uma economia orientada para o mercado de uma economia coordenada pelo mercado. A identificao dos dois conceitos pode ser retoricamente interessante para os neoliberais e til para quem deseja pragmaticamente evitar discusses ideolgicas, mas certamente uma identificao espria. Orientao para o mercado e coordenao pelo mercado so dois fenmenos bem diferentes. Economias capitalistas so por definio orientadas para o mercado. Elas podem ser orientadas para dentro, para o mercado interno, como foi o caso da Amrica Latina no perodo da estratgia de substituio de importaes, ou orientadas para fora, para o mercado externo, para as exportaes, como foi o caso dos tigres asiticos a partir dos anos 60. Apenas economias estatistas, como a da Unio Sovitica, no so orientadas para o mercado, no produzem principalmente em funo do mercado, mas sim do plano. As economias capitalistas no so, entretanto, necessariamente coordenadas de forma integral pelo mercado. O mercado, o sistema de preos, tem sempre o papel coordenativo essencial, mas o Estado pode desempenhar um papel tambm importante ao definir polticas econmicas, ao intervir de alguma forma na economia. Todas as economias capitalistas so o resultado misto da coordenao pelo mercado e pelo Estado. Dependendo, entretanto, da importncia maior ou menor que o Estado tenha na coordenao da economia, podemos classific-las em mistas ou coordenadas pelo 13 mercado. De acordo com a abordagem de Washington, que no faz essa distino entre orientao e coordenao, as economias latino-americanas deveriam simplesmente deixar de ser orientadas/coordenadas pelo Estado e passar a ser orientadas/coordenadas pelo mercado. De acordo com a abordagem da crise fiscal, estas economias devem deixar de se voltar principalmente para o mercado interno e voltar-se cada vez mais para o mercado externo. A coordenao da economia, entretanto, deve ser mista.

Sachs (1987), criticando a abordagem de Washington, demonstrou que o xito dos pases do Leste da sia no podia ser atribudo liberalizao comercial, que o Japo, a Coreia e Formosa s adotaram muito recentemente. O que estes pases fizeram foi adotar uma firme orientao para as exportaes e disciplina fiscal, ao mesmo tempo que se beneficiavam das reformas agrrias realizadas aps a II Guerra Mundial e do auxilio dos Estados Unidos.

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Dado o carter cclico da interveno do Estado na economia, este cresceu excessivamente. Nestes termos, segundo a abordagem da crise fiscal, no h dvida de que este crescimento foi acompanhado de distores crescentes; no h dvida de que a principal forma a estratgia de substituio de importaes esgotou-se nos anos 60 e s logrou uma sobrevida graas ao endividamento externo dos anos 70; no h dvida, portanto, de que necessrio privatizar as empresas estatais e liberalizar o comrcio. Mas isto no significa que o Estado deva deixar de ter um papel importante na promoo do desenvolvimento econmico e social dos pases da Amrica Latina. O Estado precisa ser reformado. Privatizao e liberalizao fazem parte dessa reforma, da mesma maneira que disciplina fiscal e recuperao da sua capacidade de poupana. Uma vez isto feito, entretanto, o Estado dever ver restituda sua capacidade de formular e implementar polticas econmicas e sociais, intervindo de forma moderada, mas eficiente. Os mercados no funcionam no vcuo. Eles so instituies que dependem de outras instituies, particularmente de um Estado forte (ainda que pequeno) e de um governo respeitado.

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6. As limitaes polticas
As reformas necessrias de acordo com a abordagem da crise fiscal so, portanto, mais profundas e abrangentes do que aquelas previstas pelo consenso de Washington. No basta estabilizar atravs de disciplina fiscal e reduzir o papel do Estado, liberalizando e privatizando. E necessrio, adicionalmente, superar a crise fiscal, reduzindo ou cancelando a dvida pblica e recuperando a capacidade de poupana do Estado, e definir uma nova estratgia de desenvolvimento ou um novo padro de interveno, no qual o Estado desempenhe um papel menor, mas significativo, promovendo o desenvolvimento tecnolgico, protegendo o ambiente e aumentando seus gastos na rea social. A abordagem de Washington no reconhece a crise fiscal. Pode admitir a reduo da dvida externa, mas de uma forma muito limitada, nos termos do Plano Brady. Ignora a necessidade de recuperar a poupana pblica. E s admite a interveno do Estado na rea social e do meio ambiente, rejeitando qualquer idia de poltica industrial e tecnolgica. As reformas econmicas previstas pela abordagem da crise fiscal constituem uma prioridade poltica fundamental para os governos latino-americanos. Entre os oito pases selecionados, apenas no Chile elas foram razoavelmente completadas. E este pas, cujo ajustamento ocorreu nos anos 70, no chegou propriamente a ser vtima de uma crise fiscal. O endividamento externo foi principalmente privado e no chegou a estatizar-se. Por outro lado, o Chile, ao contrrio dos pases onde as exportaes so controladas quase integralmente pelo setor privado, tem a grande vantagem de poder desvalorizar sua moeda sem prejudicar sua situao fiscal, porque o Estado continua
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Sobre o carter cclico da interveno do Estado, ver Bresser-Pereira (1989a).

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controlando as minas de cobre e sua exportao. Na Colmbia, as reformas nunca foram colocadas em prtica porque este pas no se endividou excessivamente e, em conseqncia, no chegou a submergir em uma crise fiscal. Entre os demais pases todos ainda vtimas de grave crise fiscal temos dois casos: a) aqueles que realizaram apenas reformas previstas pela abordagem de Washington (Mxico e Bolvia); e b) os que esto procurando realizar estas reformas (Brasil, Argentina, Peru e Venezuela). Por que no se completam as reformas? Quais os obstculos que os formuladores de poltica econmica latino-americanos enfrentam? Em especial, quais os obstculos polticos? So obstculos apenas internos ou tambm externos? apenas um problema de populismo, ou uma definio mais abrangente de obstculos polticos deveria ser 16 procurada? De acordo com a abordagem de Washington a resposta a estas perguntas simples. O obstculo basicamente interno e concentra-se no populismo econmico. Polticos populistas, que dominam os parlamentos latino-americanos e freqentemente controlam o poder executivo, constituem a principal razo pela qual o dficit pblico no eliminado e a inflao controlada. A abordagem da crise fiscal aceita que o populismo econmico parte da explicao, mas no seu componente essencial. A causa mais geral da no adoo das reformas necessrias a falta de um consenso poltico e social mnimo sobre o que deve ser feito. Embricado nesta questo est o problema de como os nus da superao da crise devem ser distribudos. Quais as classes e grupos sociais que devem pagar a maior parte da conta? Devem os sacrifcios ser suportados apenas internamente ou partilhados com os credores externos? Em ltima anlise, o objetivo das reformas restabelecer a confiana dos agentes econmicos: a) na moeda nacional; b) no Estado que garante esta moeda; e, mais amplamente, c) na economia do pas. A confiana na moeda significa estabilizao, a confiana no pas representa novos investimentos e retomada do desenvolvimento. Como pode ser estabelecida esta confiana? Qual sua relao com o consenso sobre as reformas a serem realizadas? Existem basicamente duas estratgias alternativas que podero levar ao restabelecimento da confiana: a primeira consiste em atacar diretamente os focos da crise - o tamanho excessivo do Estado e a crise fiscal , enfrentando as resistncias dos diversos setores a quem couber pagar a conta; a segunda implica obter o apoio dos credores e dos capitalistas locais (obter um consenso limitado parte dominante da Devo a Andr Lara Resende a observao de que o Chile provavelmente no chegou a enfrentar uma verdadeira crise fiscal. A Roberto Frenkel e a Eliana Cardoso devo a segunda observao sobre o carter no-perverso fiscalmente das desvalorizaes cambiais no Chile. O mesmo fenmeno , alis, vlido para o Mxico. 16 Minha primeira tentativa sistemtica de responder a esta pergunta encontra-se em Bresser-Pereira (1989c).
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sociedade, portanto), poupando-os, naturalmente, do pagamento da conta do ajuste. No primeiro caso, a crise fiscal ser eliminada distribuindo-se os sacrifcios entre todos os setores: os credores, que tero seus crditos reduzidos; a classe mdia tecnoburocrtica ou assalariada, que ter o nmero de cargos sua disposio e os respectivos ordenados diminudos; os capitalistas, que pagaro mais impostos e tero seus crditos junto ao Estado parcialmente cancelados; e os trabalhadores, cujos salrios sero temporariamente diminudos, por menores que j sejam. No segundo caso, o impacto da crise fiscal ser diminudo, mas dificilmente eliminado, j que aqueles que tm melhores condies de pagar a conta do ajuste os credores e os capitalistas locais so poupados ou deles se exige muito pouco. A primeira alternativa politicamente muito difcil, pois depende da formao de um amplo consenso poltico sobre a necessidade das reformas e a inevitabilidade dos sacrifcios. Este consenso em princpio s vivel quando a crise atinge uma intensidade insuportvel, quando os tempos se tornam to negros e o interesse pblico to pouco claro para cada pessoa, a ponto de todos estarem dispostos a ceder seus interesses de curto prazo em troca de uma soluo mais duradoura. Mas mesmo nessas condies nada garante que o consenso se realize. A crise pode arrastar-se por anos, como vem acontecendo com a Argentina. Certamente um estadista pode antecipar o consenso. O estadista , por definio, o chefe de Estado dotado de coragem e viso que capaz de antecipar o consenso, que capaz de tomar as medidas necessrias sem contar com todos os apoios polticos necessrios, e obter este apoio a posteriori, em funo do xito que as reformas afinal alcancem. No primeiro caso, o consenso obtido de baixo para cima e, no segundo, de cima para baixo. O primeiro caso lento, o segundo, arriscado. Os casos intermedirios sero aqueles em que os chefes de Estado combinam as qualidades pessoais da coragem e da viso, que usaro de forma limitada para antecipar o consenso, com a capacidade de negociar com os diversos grupos sem transigir em demasia, e de assim obter apoios polticos minimamente necessrios para a realizao das reformas. A segunda alternativa politicamente mais fcil, especialmente se o regime poltico for autoritrio. Dos setores economicamente poderosos, dos quais depende diretamente a estabilizao e a retomada do desenvolvimento, exige-se pouco. Se no for possvel cobrar todo o sacrifcio do restante da sociedade, a crise fiscal no de fato resolvida. Mas, em troca, se busca, de todas as formas, obter a confiana dos setores dominantes, adotando todas as recomendaes de seus representantes polticos e intelectuais, muitas delas muito razoveis, embora por definio incompletas: reduzir as despesas pblicas, privatizar, liberalizar, desregular, negociar a dvida nos termos definidos pelo Plano Brady. O Mxico vem seguindo, claramente, a segunda alternativa. At agora no logrou xito, pois sua economia continua estagnada. Mas no impossvel que afinal a crise fiscal seja superada graas aos investimentos e ao retorno de capitais que a estratgia de confidence building est proporcionando. O Mxico est seguindo um caminho sobre o fio da navalha. Suas reservas esto diminuindo devido a um dficit comercial crescente originado na sobrevalorizao cambial e na excessiva

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liberalizao comercial e aos elevadssimos juros que deve pagar sobre a dvida externa. Entretanto, se o preo do petrleo continuar elevado e se os investimentos diretos externos e o retorno de capitais forem mantidos, a perda de reservas poder ser neutralizada. E o aumento da produtividade resultante dos investimentos poder restabelecer o equilbrio da taxa de cmbio. A Argentina, a Venezuela e o Peru procuram seguir o exemplo do Mxico, embora, por enquanto, tambm sem xito. O Brasil, na medida em que enfrenta os credores externos e os capitalistas internos, parece procurar a primeira alternativa, ou seja, de reduzir ou cancelar parte da dvida, distribuindo o nus da superao da crise fiscal entre todos os setores da sociedade. Parece existir, da parte do novo governo iniciado em maro de 1990, a determinao e firmeza para enfrentar a crise fiscal. Em contrapartida, as indicaes at agora so de que o Brasil no sabe como enfrentar esta crise nem tem a habilidade poltica necessria para isto. De um lado, revela incapacidade de controlar a inflao, que j se aproxima dos 20% mensais, apesar da estagnao da economia e do incio de uma grave recesso; e, de outro, demonstra incapacidade de negociar e obter os apoios polticos mnimos para as reformas necessrias, na medida em que insiste em manter uma relao plebiscitria com as massas populares. certo que as presses que o novo governo vem sofrendo para negociar podem tambm lhe ser fatais, porque podero implicar concesses que afinal inviabilizem a superao da crise fiscal. Da mesma forma, sua incapacidade de estabilizar a economia, apesar dos sacrifcios que est impondo sociedade, pode lev-lo a curto prazo a uma crise poltica grave. essencial, portanto, que o governo consiga minimamente estabilizar a economia, para poder prosseguir no caminho difcil e pedregoso de superao da crise fiscal e de retomada do desenvolvimento. Este caminho dever ser, necessariamente, o de antecipar o consenso, atravs de uma combinao delicada e contraditria de viso, coragem e habilidade poltica. Sem a antecipao deste consenso, a realizao das reformas s ser vivel depois de o pas mergulhar na hiperinflao e em profundo retrocesso econmico.

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