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Consultoria Legislativa do Senado Federal

COORDENAO DE ESTUDOS

AUTONOMIA DO BANCO CENTRAL

JOSU A. PELLEGRINI
(www.josueap@senado.gov.br)

TEXTOS PARA DISCUSSO

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Braslia, novembro / 2004

Contato:

conlegestudos@senado.gov.br

Projeto grfico: Llia Alcntara

O contedo deste trabalho de responsabilidade do autor e no reflete necessariamente a opinio da Consultoria Legislativa do Senado Federal.

NDICE

I Introduo............................................................................... II Histrico dos bancos centrais: da origem autonomia..... III Fundamentos tericos da autonomia do banco central.... IV Avaliao emprica da autonomia do banco central......... V Restries autonomia do banco central............................ VI Autonomia do Banco Central do Brasil.............................. VII Concluses ...........................................................................

RESUMO

Este texto trata da autonomia do banco central em relao ao governo. Depois do histrico dos bancos centrais, so analisados os fundamentos tericos da autonomia, as pesquisas empricas sobre os seus efeitos econmicos e alguns aspectos a serem considerados em caso de opo por este arranjo institucional. Em seguida, os resultados encontrados servem ao entendimento da autonomia do Banco Central do Brasil (Bacen). De acordo com o fundamento terico mais influente, a autonomia do banco central visa construir a credibilidade da poltica monetria e, assim, reduzir ou eliminar o vis inflacionrio. Ao mesmo tempo, objetiva preservar a flexibilidade dessa poltica para que possa estabilizar a produo e a taxa de desemprego em torno das respectivas tendncias de longo prazo. Com vistas a encontrar o adequado equilbrio entre credibilidade e flexibilidade da poltica monetria, a teoria recomenda delegar esta poltica a um banco central conservador, caracterizado pela prioridade conferida estabilidade de preos. Entretanto, diante da possibilidade de excesso de conservadorismo, sugere-se tambm que o governo possa sobrestar as decises do banco central, em situaes econmicas excepcionais e mediante certos procedimentos, de tal modo a evitar a banalizao da prerrogativa. Quanto aos resultados encontrados pelas pesquisas empricas a respeito dos efeitos econmicos da autonomia do banco central, no mostram conclusivamente se a opo ou no conveniente para a sociedade. Pases onde os bancos centrais possuem graus mais elevados de autonomia parecem apresentar nveis mais baixos de inflao.

Entretanto, no h consenso quanto ao tipo de relao entre estas duas variveis. Ademais, mesmo que a autonomia tenha importante papel na determinao da inflao, h discordncia se o fato se deve ao ganho de credibilidade trazido pela autonomia ou, simplesmente, ao maior peso conferido ao controle da inflao, em relao a outros objetivos. Existem algumas preocupaes a serem considerados na definio do tipo de insero institucional do banco central. Graus acentuados de autonomia podem gerar certo vis antidemocrtico, seja no sentido do excesso de conservadorismo do banco central em relao s preferncias da sociedade, seja no sentido da existncia de objetivos no explcitos derivados dos interesses da prpria instituio ou de grupos influentes. Outra preocupao a possvel incompatibilidade entre a gesto da poltiuca monetria e outras atribuies tradicionais do banco central, como a de garantidor da estabilidade do sistema financeiro ou de administrador do regime cambial. Trata-se novamente de uma questo no consensual. Registre-se, entretanto, que a experincia internacional aponta para a separao entre as funes relativas poltica monetria e estabilidade do sistema financeiro. O desafio bsico para o Brasil ou para qualquer pas na escolha do arranjo institucional que estabelea apropriadamente a relao entre o governo e o banco central reside em saber qual arranjo garante o adequado equilbrio entre credibilidade e flexibilidade da poltica monetria e evita os potenciais riscos da concesso de autonomia apontados nesse texto. Recomenda-se o seguinte arranjo institucional para o Bacen, conjugado ao regime de metas para a inflao:

estabilidade de preos como objetivo prioritrio de longo prazo, garantida a compensao dos efeitos dos choques econmicos sobre a produo e a taxa de desemprego; autonomia instrumental por meio de mandatos fixos aos dirigentes; mecanismos de responsabilizao para evitar os objetivos no explcitos; reduo das atribuies; e prerrogativa do governo de impor diretrizes poltica monetria. Esta prerrogativa deve ser exercida em situaes econmicas excepcionais e com base em certos procedimentos, de tal modo a preservar a autonomia e garantir a credibilidade da poltica monetria. Por fim, importante notar que existem obstculos mais complexos que a falta de autonomia do Bacen para se controlar definitivamente a inflao no Brasil, a exemplo da fragilidade fiscal e externa do pas. Conforme indicam as pesquisas empricas, a autonomia no apresenta resultados na ausncia de suporte poltico s polticas e instituies requeridas para alcanar nveis apropriados de inflao.

AUTONOMIA DO BANCO CENTRAL

I INTRODUO O tema da autonomia do Banco Central do Brasil (Bacen) ganhou relevncia em alguns momentos da dcada de noventa, acompanhando a tendncia internacional, bem como a discusso sobre a pendente regulamentao do sistema financeiro nacional. Na presente dcada, o assunto ressurgiu, academicamente, como proposta para aperfeioar o regime de metas para a inflao. Em 2003, a alterao do art. 192 da Constituio Federal, permitindo a regulamentao fatiada do sistema financeiro, trouxe o tema para a arena poltica. Evidenciou-se, ento, a divergncia ainda existente sobre o tema que foi congelado, permanecendo, entretanto, latente na agenda do debate econmico. Este texto visa subsidiar a discusso sobre a autonomia do Bacen. O texto est dividido em seis partes. Depois desta introduo, a segunda parte mostra o histrico da evoluo dos bancos centrais; a terceira trata dos fundamentos tericos da autonomia do banco central (ABC); a quarta aborda a avaliao emprica da ABC; a quinta discute as restries ABC; e a sexta, a mais extensa, analisa a autonomia do Bacen.

II HISTRICO DOS BANCOS CENTRAIS: DA ORIGEM AUTONOMIA Percorreu-se um longo caminho at a conformao dos modernos bancos centrais, com caractersticas e atribuies relativamente similares na grande maioria das economias de mercado mais complexas. Cada pas apresentou processo prprio devido s demandas trazidas pelas respectivas experincias de desenvolvimento, moldado especialmente pela relao entre estado e bancos1.

Esta parte baseada em Goodhart (1989). Ver tambm Toniolo (1991).

A evoluo remonta segunda metade do sculo dezessete, quando o estado concedeu benefcios a algum banco, pblico ou privado, buscando facilidades de financiamento. Este foi o caso do Banco da Inglaterra, fundado em 1694, bem como dos seus congneres na Frana, Sucia e Prssia. Entre os favores estava o monoplio da emisso de moeda, lembrando que, na poca, qualquer banco que recebesse depsitos em metal precioso emitia certificados que funcionavam como dinheiro. Noutros lugares, como parte do esforo de unificao, a exemplo da Itlia, Alemanha e Sua, a origem do banco central esteve associada centralizao do sistema monetrio, para torn-lo minimamente racional, embora no se perdesse de vista as vantagens do financiamento ao estado. Uma vez que algum banco passou a ocupar posio central no sistema financeiro, respaldado pelas relaes especiais com o estado, assumiu naturalmente o papel de emprestador de ltima instncia das demais instituies financeiras, outra atribuio clssica dos bancos centrais, ao lado do financiamento ao estado. A partir do papel de banco dos bancos, igualmente natural foi a incumbncia do banco central de fiscalizar e regulamentar o sistema financeiro, para evitar que a segurana trazida pelo emprstimo de ltima instncia resultasse em comportamento imprudente por parte dos demais bancos, o chamado risco moral. vlido notar tambm que a incompatibilidade entre o papel assumido pelo banco central e a atividade comercial propriamente dita que ainda mantinha foi decisiva para torn-lo pblico. Dentre as funes atuais do banco central, a mais discutida certamente a da gesto da poltica monetria. Entretanto, esse papel s passou a ser relevante muito recentemente, pois no final do sculo XIX as atenes continuavam voltadas para outras questes, como a convenincia do monoplio pblico da emisso de moeda. O padro-ouro, que vigorou at 1914, e o sistema de paridade com o dlar vigente no ps-guerra tornavam o espao de atuao da poltica monetria limitado. No primeiro caso, a quantidade de moeda da economia era dada pelo fluxo lquido de ouro para o pas; no segundo, o agregado monetrio respondia aquisio lquida de divisas requerida para manter a paridade com a moeda americana. Neste ltimo caso, havia mais espao para a atuao da poltica monetria, por causa da baixa mobilidade do capital. Aps o fim da paridade entre o ouro e o dlar no incio da dcada de setenta, a gesto da poltica monetria ganhou relevo diante do maior espao discricionariedade. Vale lembrar que no mesmo perodo a

economia mundial apresentava fraco desempenho, graas presena do fenmeno conhecido como estagflao, o que depunha contra o ativismo da poltica econmica de inspirao keynesiana, em voga desde os anos trinta, particularmente nas dcadas de cinqenta e sessenta. Neste contexto, respaldadas nos caminhos seguidos pela teoria econmica, tornaram-se mais freqentes as experincias com a adoo de regras para a gesto da poltica monetria, tais como imposio de limites aos agregados monetrios ou evoluo da taxa de cmbio. J no final dos anos oitenta e ao longo dos anos noventa, o destaque dirigiu-se ABC, muitas vezes associada ao regime de metas para a inflao. Ainda que a orientao da teoria econmica tenha sido importante, mais decisivas foram as modificaes institucionais verificadas em vrios pases, especialmente as preparatrias para a criao do banco central europeu, os acontecimentos no Reino Unido e a inusitada reforma feita na Nova Zelndia, alm dos considerados bem sucedidos modelos americano e alemo. Outros pases desenvolvidos e em desenvolvimento na Europa, sia e Amrica do Sul conferiram maior autonomia aos bancos centrais por meio do simples ajuste dos procedimentos operacionais da poltica monetria ou de modificaes na legislao dos respectivos bancos centrais.

III. FUNDAMENTOS TERICOS DA AUTONOMIA DO BANCO CENTRAL Existem pelo menos duas fundamentaes tericas para a ABC, no excludentes entre si. A mais influente baseia-se no vis inflacionrio decorrente da falta de credibilidade da poltica monetria para perseguir a estabilidade de preos. A falta de credibilidade, por sua vez, deriva da busca discricionria de inmeros objetivos, muitas vezes conflitantes com a estabilidade de preos. A delegao da poltica monetria a um banco central autnomo visa conciliar a construo da credibilidade, o que requer nfase na busca da estabilidade de preos, com a manuteno da flexibilidade necessria para manter o produto e a taxa de desemprego prximos da tendncia de longo prazo. A outra fundamentao terica baseia-se na flutuao econmica decorrente do chamado ciclo econmico poltico. Os incentivos

trazidos pela democracia representativa so tais que resultam numa poltica monetria do tipo stop and go, com seus efeitos sobre o desempenho da inflao, produto e taxa de desemprego. A delegao da poltica monetria a um banco central autnomo visa reduzir a influncia poltica e, por conseqncia, a flutuao econmica. III.1 CREDIBILIDADE MONETRIA E FLEXIBILIDADE DA POLTICA

A corrente principal da teoria econmica considera que, no longo prazo, prevalece a hiptese da neutralidade da moeda. Por isso, a poltica monetria afeta apenas a inflao e o melhor resultado a ser alcanado a estabilidade de preos, ainda que interpretada como pequena inflao2. No curto prazo, entretanto, o consenso afirma que a poltica monetria capaz de afetar outras variveis e, portanto, orientar-se por outros objetivos, como, por exemplo, a segurana das instituies financeiras, com o recurso estabilidade da taxa de juros, ou a certo desempenho das contas externas, mediante a manipulao da taxa de cmbio. Mais problemtica, entretanto, a existncia de objetivos que, para serem alcanados, requerem inflao acima do esperado pelos agentes econmicos. Calvo (1978) enfatiza o financiamento do governo. Dada a alocao de ativos dos agentes econmicos, a inflao inesperada reduz o valor real dos passivos do governo no perfeitamente indexados, como a moeda e os ttulos pblicos, abrindo espao para o financiamento pblico. Kydland & Prescott (1977), por sua vez, analisam os objetivos relativos ao produto e taxa de desemprego. Este trabalho tornou-se bastante influente ao introduzir o conceito de inconsistncia temporal da poltica tima, com base nas expectativas racionais e na teoria dos jogos. Posteriormente, destacaram-se dois trabalhos de Barro & Gordon (1983a, 1983b) que exploram as implicaes do conceito sobre a credibilidade da poltica monetria e as possveis solues.
Mishkin (2002, p. 197), adotando a definio de Alan Greenspan, considera que a inflao de at 3% ao ano pode ser considerada estabilidade de preos, pois, at este nvel, no levada em conta pelas famlias e empresas ao tomarem suas decises corriqueiras. Sterne (2002, pp. 24-6) oferece referncias com base na experincia internacional. Utiliza dados de inflao de 96 pases entre 1970 e 1996 e os divide em cinco grupos de tamanhos iguais. O grupo de inflao muito baixa vai at a taxa de 3,8% ao ano; o segundo, de inflao baixa, at 7,4% ao ano; o terceiro, de inflao mdia, at 11,5% ao ano; o quarto, de inflao alta, at 19,7% ao ano; e o quinto, grupo de inflao muito alta, mais de 19,7% ao ano.
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Como o produto e a taxa de desemprego esto fortemente associados, podem ser tratados conjuntamente. Considere-se o produto. No longo prazo, tende a crescer no ritmo do produto potencial, determinado pela disponibilidade de fatores de produo e pelo progresso tecnolgico. A poltica monetria no afeta o produto potencial, mas pode visar certos nveis para o produto efetivo. O problema surge quando a poltica monetria almeja produto superior ao produto potencial ou taxa de desemprego abaixo da taxa natural. A forma de conseguir estes objetivos , novamente, criar inflao inesperada e, por conseqncia, reduzir os salrios reais, dada certa rigidez dos contratos e/ou falta de informao no mercado de trabalho. O contnuo recurso inflao inesperada cria um jogo entre o governo, no caso o gestor da poltica monetria, e os agentes econmicos, pois estes, ao serem racionais, passam a incorporar as possveis estratgias dos gestores nas suas expectativas. Como resultado, os ganhos iniciais em termos de produto e de taxa de desemprego so perdidos, pois os agentes econmicos ajustam suas decises sobre a alocao de ativos, emprego, produo, etc. inflao mais alta3. A poltica monetria tima consiste em preservar a estabilidade de preos, j que no h outro possvel ganho duradouro. Entretanto, esta poltica sofre de inconsistncia temporal, pois, a cada perodo, os gestores possuem o incentivo a abandon-la para alcanar outros objetivos, ainda que temporrios. Os agentes econmicos, por sua vez, conhecem a inconsistncia e formam as suas expectativas de acordo. O resultado o vis inflacionrio, vale dizer, inflao superior ao nvel compatvel com a estabilidade de preos, sem qualquer ganho permanente. A soluo bvia o governo se comprometer com a poltica tima, que a estabilidade de preos. Entretanto, esta poltica no consistente temporalmente e, por isso, no tem credibilidade. Os mltiplos e incompatveis objetivos da poltica monetria no permitem que os agentes econmicos identifiquem a importncia que o governo confere estabilidade de preos em relao aos demais objetivos. O monitoramento da poltica monetria pelos agentes econmicos poderia reduzir as incertezas. Entretanto, o prprio governo , intencionalmente, pouco transparente, pois certos objetivos so alcanados
Cabe uma observao sobre o significado de curto e longo prazo. A demarcao entre os dois prazos dada pelo horizonte no qual os efeitos da poltica monetria se resumem inflao. O grau da rigidez de preos e salrios e/ou o custo de acesso informao podem tornar o curto prazo razoavelmente longo ou o longo prazo razoavelmente curto. Nos extremos, ou no h neutralidade da moeda ou no h nada que a poltica monetria possa fazer alm de controlar a inflao, mesmo no curto prazo.
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com inflao inesperada. Ademais, a anlise das informaes econmicas no capaz de distinguir claramente o que resulta da deliberada ao do governo e o que resulta dos obstculos normais adequada gesto monetria. Alm da simples impercia, os gestores no conhecem satisfatoriamente os canais de transmisso da poltica monetria e os efeitos dos distrbios econmicos. Uma conseqncia importante da pouca credibilidade da poltica monetria o maior custo requerido para manter a inflao baixa ou reduzi-la quando considerada alta. O custo, tambm conhecido como taxa de sacrifcio, mede a perda em termos de produo ou taxa de desemprego decorrente da poltica monetria voltada para o controle da inflao. Se os agentes econmicos no acreditam na inteno da autoridade monetria, as expectativas inflacionrias no evoluem da forma desejada, o que obriga a uma poltica monetria mais restritiva comparativamente situao em que a credibilidade alta. A soluo para o vis inflacionrio alterar o regime em que a poltica monetria opera, de forma a eliminar a inconsistncia temporal e, com isso, restabelecer a credibilidade. Duas formas no excludentes de lograr esta mudana so a criao de reputao e a adoo de regras. A reputao criada a partir da reiterada constatao por parte dos agentes econmicos de que a poltica monetria persegue a estabilidade de preos4. O tempo requerido para convencer a populao de que o regime monetrio efetivamente mudou depende de fatores, como o histrico inflacionrio do pas e os custos sociais do combate inflao. Os agentes econmicos se convencem mais rapidamente quando constatam que o empenho no combate inflao persiste, a despeito dos custos sociais. As regras podem ser empregadas em vista do tempo e dos custos requeridos para criar a reputao. Elas especificam de antemo que a poltica monetria segue o objetivo da estabilidade de preos. Pode ser, por exemplo, aprovar percentual mximo para o aumento dos agregados monetrios, conforme defendido por Milton Friedman. Outra alternativa criar regras para a correo da taxa de cmbio ou, em casos extremos, a caixa de converso (currency board) e a dolarizao. Enquanto procedimento operacional para a poltica monetria, cada um destes tipos de regras possui suas vantagens e desvantagens, que
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Possivelmente, os primeiros a dar tratamento mais consistente reputao foram Barro & Gordon (1983b). Blinder (1999) pesquisa a definio de credibilidade entre acadmicos e gestores da poltica monetria e, apesar das muitas definies apresentadas, o ponto em comum a forte associao entre a credibilidade e o grau de dedicao do governo estabilidade de preos.

variam conforme o contexto em que so aplicadas5. Entretanto, a questo mais diretamente relacionada com o tema central aqui tratado a seguinte: seja qual for a regra, h um dilema entre credibilidade e flexibilidade da poltica monetria. A poltica monetria requer flexibilidade para manter o produto e a taxa natural de desemprego nos respectivos nveis de longo prazo. A flutuao destas variveis ao redor da tendncia de longo prazo se deve aos distrbios econmicos, retratveis pelos choques de oferta e de demanda6. O primeiro tipo de choque o maior desafio, pois, quando negativo, eleva a inflao, ao mesmo tempo que reduz a produo e aumenta a taxa de desemprego. Por isto, obriga a poltica monetria a fazer escolhas com os custos associados. importante distinguir a poltica monetria que resulta no vis inflacionrio discutida anteriormente da poltica monetria que opta por compensar os efeitos negativos dos choques de custos sobre a produo e a taxa de desemprego. No primeiro caso, a inflao, causada pela prpria poltica monetria, persiste alta ou ascende, e os ganhos em termos de produto e de taxa de desemprego so temporrios; no segundo, a inflao, causada pela presso de custos, retorna ao nvel anterior ao choque, isolados os efeitos secundrios do aumento inicial de custos, enquanto os efeitos sobre a produo e a taxa de desemprego so duradouros. A formatao das regras depende da nfase que se quer dar credibilidade em detrimento da flexibilidade da poltica monetria. A credibilidade tanto maior quanto mais evidente for a dedicao do governo estabilidade de preos. Regras simples, diretamente associadas a este objetivo, so as mais indicadas, pois o cumprimento facilmente
Os agregados monetrios so os preferidos dos bancos centrais por serem mais factveis de controle. Entretanto, eles possuem uma relao pouco visvel com a inflao, o que reduz a capacidade de orientar as expectativas dos agentes econmicos. Ademais, a intermediao financeira passou por transformaes nas ltimas dcadas que reduziram a capacidade de controle destes agregados. Quanto taxa de cmbio, apesar do seu emprego com sucesso em casos mais graves de descontrole inflacionrio, o uso prolongado parece levar a crescentes desequilbrios econmicos e, por fim, a ajustamentos com elevados custos sociais. 6 Alm dos choques causados pela prpria poltica econmica, como aumento do dficit pblico, pelo lado da demanda, e aumento dos impostos indiretos, pelo lado da oferta, existem os choques causados por fatores externos ao governo ou mesmo economia. Um exemplo de choque de demanda a alterao do estado de nimo dos agentes econmicos com o conseqente impacto sobre os gastos de consumo e de investimento. Incluem-se entre os possveis choques de custo o acentuado aumento do preo da energia ou de matrias-primas em geral, bem como a desvalorizao cambial, que encarece o preo dos produtos importados e exportveis.
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verificvel. desejvel ainda estabelecer obstculos para a mudana ou o abandono da regra, como, por exemplo, a necessidade de aprovao legislativa. Entretanto, regras simples so rgidas, incondicionais, o que retira a flexibilidade da poltica monetria para compensar os efeitos dos choques de oferta sobre a produo e a taxa de desemprego. Tal compensao requer regras flexveis, dotadas de clusulas de escape que incorporem as possveis contingncias. O problema que tais regras so muito complexas, de difcil monitoramento pelos agentes econmicos. H sempre a possibilidade de uma explicao ad hoc para o seu descumprimento. Em ltima instncia, resulta na discricionariedade. Conforme Alesina (1988), diante da impossibilidade da regra contingente perfeita, a opo entre regra simples ou discricionariedade depende da severidade do problema da inconsistncia temporal e do grau de instabilidade que caracteriza o ambiente econmico, em especial quanto freqncia dos choques de oferta. Quanto mais severo o problema da inconsistncia, mais indicada a regra simples; quanto maior a sujeio da economia instabilidade, mais indicada a discricionariedade. III.2 A PROPOSTA DA AUTONOMIA DO BANCO CENTRAL Segundo Walsh (1995a, p. 237): O desafio do arranjo do banco central equilibrar a necessidade de limitar a inflao mdia com a necessidade de manter suficiente flexibilidade para o banco central responder aos distrbios econmicos.7 Fisher (1995a, 1995b) identifica dois tipos de autonomia, na teoria: autonomia de objetivos e autonomia instrumental (ou operacional). No primeiro caso, o banco central decide seus objetivos e utiliza os instrumentos de modo a alcan-los. No segundo, os objetivos so dados pelo governo, e a autonomia do banco central se restringe ao uso dos instrumentos para alcanar as determinaes. Embora a classificao seja til como referncia, os arranjos institucionais seguidos pelos pases apresentam variadas combinaes. Ademais, por vezes mesclam-se adoo de regras. comum, por
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Os argumentos favorveis ABC tomam como certas as noes de curto e longo prazo, neutralidade da moeda, produto potencial e taxa natural de desemprego, todas aceitas pela corrente principal da teoria econmica. Cabe registrar, entretanto, que determinadas correntes da teoria econmica no concordam com estes conceitos, o que, certamente, torna a aceitao da ABC bem mais problemtica, conforme mostra Carvalho (1995).

exemplo, bancos centrais com autonomia de objetivos adotarem regras para os agregados monetrios. A reputao, por sua vez, desejvel em qualquer caso. O primeiro a propor a autonomia de objetivos foi Rogoff (1985). Para eliminar a inconsistncia temporal e criar a credibilidade da poltica monetria, esta delegada ao banco central com preferncias diferentes do restante do governo (e da sociedade), no sentido de conferir peso maior estabilidade de preos relativamente a outros objetivos. A autonomia precisa ser garantida para que as preferncias do banco central, e no as do governo, orientem a poltica monetria. Tal garantia pode ser obtida pela legislao, prevendo, por exemplo, restries demisso dos dirigentes do banco central e limitao da interferncia do governo nas instncias decisrias. Seja qual for o arranjo, entretanto, sem autonomia na prtica, vale a crtica de McCallum (1997) de que a delegao da poltica monetria apenas recoloca a inconsistncia temporal, agora dentro do banco central. A proposta de Rogoff (1985) ficou conhecida como banco central conservador. De fato, usual encontrar dirigentes de bancos centrais com preferncias diferentes do restante da sociedade e mesmo do governo que os nomeou. O fato possui duas interpretaes. A primeira personalista e entende que os dirigentes do banco central so realmente mais conservadores. A segunda institucional e julga que os dirigentes possuem as mesmas preferncias do governo e da sociedade, mas recebem a incumbncia de serem mais conservadores. Neste segundo caso, preciso garantir que os dirigentes sejam, de fato, mais conservadores, o que se consegue estabelecendo no estatuto do banco central a prioridade estabilidade de preos. Com este mandato, embora a autonomia de objetivos seja restringida, h ainda ampla discricionariedade para o banco central decidir a nfase no combate inflao, relativamente preocupao com a produo e a taxa de desemprego. O banco central conservador traz, entretanto, um risco importante, expresso pelo prprio Rogoff (1985): o risco da nfase excessiva no objetivo da estabilidade de preos, o que leva perda de flexibilidade da poltica monetria e despreocupao com os efeitos dos choques de oferta sobre a produo e a taxa de desemprego. Lohmann (1992) prope como soluo diminuir a autonomia do banco central conservador: na presena de choques de oferta com efeitos importantes sobre a produo e a taxa de desemprego, as decises do governo se sobrepem s do banco central.

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A proposta sujeita a ABC, portanto, a uma espcie de regra com clusula de escape. Como tal h o risco de perda de credibilidade. Por isso, Lohmann (1992) afirma que a opo conferida ao governo deve estar associada a algum custo. Um possvel custo tornar pblica a avaliao dos dois lados e, por conseqncia, a responsabilidade pelo curso futuro dos acontecimentos. Procedimentos para a soluo pblica de conflitos entre o governo e o banco central podem ser institucionalizados ou simplesmente desenvolvidos na prtica. Exemplo normalmente apontado para ilustrar a autonomia limitada de objetivos o banco central alemo (Bundesbank), com suas caractersticas fundamentais: estatuto que confere prioridade estabilidade de preos, discricionariedade para compatibilizar a prioridade com certos objetivos para a produo e a taxa de desemprego e mandato fixo e longo dos dirigentes. De Haan (1997) analisa o Banco Central Europeu e conclui que ele herdou as caractersticas bsicas do modelo alemo. Acredita, entretanto, que o arranjo escolhido dever resultar em exagerado vis conservador, superior ao do banco alemo. Cabe registro ao modelo holands, que, antes da adeso unio monetria europia, possua um interessante sistema de resoluo pblica de conflitos entre o governo e o banco central, de certa forma reproduzindo a proposta de Lohmann (1992). O banco central americano (FED) diferencia-se pela inexistncia de objetivo preferencial a ser perseguido. Alguns autores como Hetzel (1990) apontam um aparente paradoxo. A inexistncia de objetivo preferencial parece tornar o banco central ainda mais autnomo. Entretanto, o efeito pode ser exatamente o oposto, ao aumentar a exposio do banco central a vrias presses, sejam as intermediadas pelo sistema poltico, sejam as exercidas diretamente pelos grupos de interesse. Possivelmente, os primeiros trabalhos tericos a fundamentarem a autonomia de instrumentos foram Walsh (1995b) e Persson & Tabellini (1994). Na tentativa de eliminar o dilema entre credibilidade e flexibilidade, utilizam as ferramentas da teoria do agenteprincipal. Os autores derivam contratos timos a serem firmados entre o governo e o banco central. A complexidade dos contratos depende das suposies a respeito do funcionamento da economia. Se as preferncias dos dirigentes do banco central so as mesmas do governo e da sociedade, o contrato assume a sua verso mais simples: impor uma penalidade (ou recompensa) ao banco central que proporcional inflao observada. A inteno

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criar incentivos que eliminem a inconsistncia temporal da poltica monetria e, por conseqncia, o vis inflacionrio da economia. Teoricamente, o incentivo financeiro o que mais se aproxima do contrato proposto. Na prtica, outros incentivos mais plausveis podem acompanhar continuamente a inflao, como a probabilidade de perda do cargo, a imagem profissional dos dirigentes, o tamanho do oramento do banco central e o apoio poltico autonomia da instituio. No entendimento de Fischer (1995a, 1995b), a autonomia de instrumentos est fortemente associada ao regime de metas para a inflao, embora sejam duas opes distintas. Ambos almejam eliminar a inconsistncia temporal e construir a credibilidade da poltica monetria. A meta o objetivo quantitativo e pblico proposto pelo governo ao banco central e serve para coordenar as expectativas de forma compatvel com a trajetria desejada, facilitada pela visibilidade que a meta possui junto aos agentes econmicos. A autonomia de instrumentos permite ao banco central usar os seus instrumentos de forma a se antecipar a qualquer desvio relevante entre a previso de inflao e a meta estipulada. De fato, o contrato timo de Walsh (1995b) e Persson & Tabellini (1994) pode ser interpretado como a adoo de uma meta para a inflao. Basta o incentivo ser proporcional distncia da meta escolhida. Svensson (1995), por sua vez, reinterpreta a proposta de Rogoff (1985) para igual-la ao contrato timo no que tange capacidade de enfrentar o dilema entre credibilidade e flexibilidade. Neste caso, o conservadorismo do banco central no est expresso no peso conferido estabilidade de preos, mas, sim, na existncia de uma meta de inflao inferior desejada pelo governo ou pela sociedade. Seja qual for a interpretao, entretanto, h consenso entre estes autores de que a opo pela autonomia instrumental, integrada adoo de metas para a inflao, no significa que o banco central deva deixar de se preocupar com o efeito dos choques de oferta sobre a produo e a taxa de desemprego. Existem quatro mecanismos para acomodar os efeitos dos choques de oferta sem perder o compromisso com a meta para a inflao: a) intervalo dentro do qual a meta pode ser considerada cumprida; b) clusula de escape que permite o descumprimento temporrio da meta; c) meta baseada em ndices de inflao expurgados de certos preos; d) prazo longo para o cumprimento da meta. H ainda a possibilidade da reviso da meta se estes mecanismos no forem empregados ou forem insuficientes. Evidentemente, ao ser formatada com muita flexibilidade, a meta de inflao prejudica a construo da credibilidade. O problema pode

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ser evitado, mediante a transparncia da relao entre o governo e o banco central, em particular no caso da reviso da meta, alm da transparncia da poltica monetria de forma geral, o que inclui a ampla comunicao entre o banco central e os agentes econmicos. A comunicao particularmente til para justificar o desvio do objetivo inicial e para mostrar como se pretende alcan-lo, ainda que em um prazo mais longo. Nos ltimos quinze anos, crescente nmero de pases adotou metas para a inflao, a partir do inusitado modelo seguido pela Nova Zelndia, em 1990. Existem, entretanto, diferenas importantes. Alguns promoveram significativas modificaes na legislao que regula a relao entre o governo e o banco central; outros pases limitaram-se a ajustes nos procedimentos operacionais da poltica monetria8. Na Nova Zelndia, houve profunda alterao na legislao. O banco central recebeu o mandato legal para alcanar a estabilidade de preos. Esta, bem como o prazo requerido para alcan-la, so definidos em um contrato firmado entre o banco e o governo. Normalmente, considera-se o mandato cumprido se a inflao fica abaixo de 3% ao ano, ao trmino do prazo acordado. O banco central possui total liberdade instrumental para alcan-la. O contrato prev tambm em que situao a meta pode deixar de ser cumprida, geralmente, envolvendo algum choque de oferta. A meta pode tambm ser renegociada desde que outra seja anunciada publicamente. O descumprimento da meta sem justificativa convincente do presidente do banco central ao ministro da fazenda pode levar demisso do primeiro. Bernanke, Laubach, Mishkin & Posen (1999) analisam a adoo do regime de metas para a inflao em vrios pases. Em alguns deles, como Canad (cap. 6) e Sucia (cap. 8), a mudana centrou-se mais na reformulao do procedimento operacional da poltica monetria. No Reino Unido (cap. 7), o regime foi adotado ao final de 1992, depois da turbulenta sada do Mecanismo de Taxa de Cmbio Europeu, a exemplo do caso sueco. Entretanto, a autonomia instrumental do banco central veio apenas em maio de 1997.

Fraga, Goldfajn e Minella (2003, p. 6) incluem os seguintes pases na lista dos que adotam o regime de metas para a inflao, alm da Nova Zelndia (1990): entre os desenvolvidos esto Canad (1991), Reino Unido (1992), Sucia e Austrlia (1993), Sua (2000) e Islndia e Noruega (2001); entre os pases em desenvolvimento se incluem Chile (1991), Israel (1992), Peru (1994), Coria do Sul, Repblica Tcheca e Polnia (1998), Mxico, Brasil e Colmbia (1999), frica do Sul e Tailndia (2000) e Hungria (2001).

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Diante da experincia variada e do tratamento vago dado pelos trabalhos tericos, pouco clara a traduo institucional da autonomia instrumental do banco central nos regimes de metas para a inflao. Mishkin (2004, pp. 11-3) destaca trs pontos importantes: a) proibio do financiamento do governo; b) definio do uso dos instrumentos sem interferncia do governo; c) mandatos longos e protegidos da demisso arbitrria. Esses quesitos so acompanhados da definio do objetivo de longo prazo do banco central: estabilidade de preos. Mishkin (2004) afirma que esses quesitos devem estar previstos em lei. Entretanto, afirma ser ainda mais importante o compromisso da sociedade e dos polticos, pois, caso contrrio, a lei no aplicvel. Cita os casos do Canad e da Argentina. A anlise da lei leva concluso de que o segundo pas possui um banco central mais autnomo. Na prtica, entretanto, o banco central do Canad bem mais autnomo.

III.3 POLTICA E AUTONOMIA DO BANCO CENTRAL At aqui, os gestores da poltica monetria foram tratados como planejadores sociais hipotticos. Entretanto, esses gestores so escolhidos dentro das regras da democracia representativa e, presume-se, agem de acordo com os incentivos decorrentes dessas regras. Em outras palavras, os polticos eleitos podem determinar ou, pelo menos, influenciar a poltica monetria, no sentido de torn-la diferente da gesto exclusivamente tcnica. A introduo da poltica refora o conceito de inconsistncia temporal e o problema de credibilidade da poltica monetria. McCallum (1997) no cr que um banco central aja futilmente como prev a noo de inconsistncia temporal. Vale dizer, o banco no cria inflao inesperada apenas para conseguir resultados temporrios. Blinder (1997), acadmico e ex-dirigente do FED, tambm no julga que o banco central adote esse procedimento. Introduzida a poltica, entretanto, a existncia de inconsistncia temporal mais defensvel. Como os polticos so eleitos, devem satisfao aos seus eleitores. Parece razovel acreditar que, diante de uma taxa natural de desemprego elevada, a poltica monetria seja utilizada para reduzir a taxa de desemprego abaixo da natural, ainda que o efeito seja apenas temporrio ou custa de inflao crescente. Assim, a poltica refora a proposta da ABC, pois esta pode reduzir o problema da inconsistncia temporal.

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A importncia da poltica para o tema da ABC no depende, entretanto, da crena na existncia da inconsistncia temporal. McCallum e Blinder, por exemplo, so favorveis ABC. Na verdade, a poltica, em si, outro argumento favorvel a esse arranjo. H tempo est consagrado entre muitos economistas o entendimento de que a poltica tem sua prpria racionalidade e impe poltica monetria objetivos e horizontes diferentes dos tecnicamente recomendveis. Esta parece ser a justificativa que fundamentou os casos mais antigos de autonomia, como o do FED. Blinder (1998, pp. 56-7) expressa bem essa viso: Ento, se os polticos fazem poltica monetria na base do dia-a-dia, a tentao de visar ganhos de curto prazo s expensas do futuro (isto , inflacionar demais) difcil de resistir. Sabendo disso, muitos governos freqentemente tentam despolitizar a poltica monetria colocando-a, por exemplo, nas mos de tecnocratas no eleitos com mandatos longos e isolados do agito da poltica. Somente no final dos anos oitenta consolidou-se a fundamentao terica para a relao entre poltica, poltica monetria e banco central, a partir dos modelos de ciclo econmico poltico (political business cycle). Drazen (2002, cap. 7) apresenta uma viso geral desses modelos, dos quais dois se destacam: o motivado pelo cargo (officemotived) e o partidrio (partisan). No primeiro modelo, os polticos utilizam os instrumentos de poltica monetria para aumentar a produo e reduzir a taxa de desemprego antes das eleies, com o objetivo de influenciar o eleitorado e ampliar as chances de se manterem no cargo. Aps as eleies, a inflao e a taxa de desemprego sobem e a produo cai. No segundo modelo, a existncia de partidos com preferncias distintas em termos de estabilidade de preos, de um lado, e produo e taxa de desemprego, de outro, resulta em diferentes desempenhos para estas variveis, conforme o partido no governo. Os trabalhos de Alesina (1987 e 1988) tiveram grande repercusso dentro e mesmo fora da academia. Neles, introduz expectativas racionais no modelo partidrio. O resultado econmico antecipado pelo modelo a alterao da produo e da taxa de desemprego na primeira parte do mandato, tanto mais intensa quanto maior a imprevisibilidade do resultado das eleies9. Na segunda parte do mandato, com o pleno conhecimento do partido no governo, no h diferenas no desempenho da taxa de desemprego e da produo, independentemente do partido no
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Com expectativas racionais, se houvesse certeza da vitria do partido que valoriza mais a reduo da taxa de desemprego, os agentes econmicos incorporariam nas suas expectativas inflao mais alta e o efeito sobre a taxa de desemprego seria nulo.

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governo. Quanto inflao, mais alta em todo o mandato do partido que valoriza menos a estabilidade de preos e mais baixa no mandato do partido que a valoriza mais. Em sntese, o ciclo econmico poltico resulta na interferncia da racionalidade poltica sobre a gesto da poltica monetria e, por fim, na flutuao econmica. Esse resultado decorre do empenho dos partidos em fazer valer as suas preferncias, mas no o resultado desejado por eles. Por isso, h incentivo para negociar uma soluo intermediria. Certa forma de viabilizar o meio termo delegar a poltica monetria ao banco central autnomo com preferncias em temos de inflao, taxa de desemprego e produo acertadas entre os partidos. Waller (1989 e 1992) desenvolve os trabalhos de Alesina (1987 e 1988) e conclui que uma possvel maneira de diluir o efeito da alternncia partidria sobre a flutuao econmica estabelecer mandatos longos e escalonados para os dirigentes do banco central. Interessante notar ser desnecessrio que o banco central objetive preferencialmente a estabilidade de preos, j que o problema no o vis inflacionrio, mas, sim, a flutuao econmica, a menos que os dois problemas estejam presentes. Alesina (1995, p. 293) afirma que a introduo da poltica refora o argumento favorvel ABC, mas a autonomia de objetivos, no a instrumental. Esta ltima no permite isolar a poltica monetria, justamente por serem os polticos a escolherem os objetivos. A respeito da meta para a inflao, afirma: Primeiro, o que acontece se os polticos no escolherem a regra correta? Presumivelmente, o banco central ter que seguir a regra errada. Segundo, o que acontece se os diferentes governos escolhem diferentes regras? Seria impossvel ao banco central isolar a poltica monetria das incertezas polticas. Existe claramente um dilema entre a necessidade de isolar os efeitos da interferncia da poltica na gesto da poltica monetria e a responsabilizao dos gestores diante da sociedade. A responsabilizao importante para que a poltica monetria leve ao bem estar social e no ao excesso de conservadorismo ou defesa de interesses pouco claros. Esta questo ser tratada adiante.

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IV AVALIAO EMPRICA DA AUTONOMIA DO BANCO CENTRAL

Inmeros trabalhos foram desenvolvidos para testar empiricamente se a ABC gera bons resultados para a economia. A tarefa levou necessidade de enfrentar o desafio da mensurao da ABC. Os primeiros resultados encontrados indicaram relao estatisticamente relevante e inversamente proporcional entre grau de ABC e inflao. Estes resultados, juntamente com os fundamentos tericos desenvolvidos, trouxeram grande entusiasmo proposta de ABC durante a dcada de noventa. Entretanto, as pesquisas que se seguiram aos trabalhos clssicos iniciais no foram to favorveis. A mensurao da ABC foi questionada e a relao entre ABC e inflao, reinterpretada. Ademais, os ganhos de credibilidade esperados com a adoo desse arranjo institucional no foram confirmados. IV. 1 A MENSURAO DA AUTONOMIA DO BANCO CENTRAL Em um trabalho clssico, Cukierman, Webb & Neyapti (1992) buscam mensurar a ABC por meio da anlise da legislao dos pases. O grau de autonomia julgado em funo da presena nas normas de quesitos considerados importantes, relativos, por exemplo, definio clara do objetivo da poltica monetria ou relao entre o banco central e o governo. Entretanto, esse caminho revela apenas a chamada autonomia legal e no a de fato. Os autores entendem que o primeiro tipo de autonomia condio necessria para a segunda, mas no suficiente. Para verificar a autonomia de fato utilizam mtodos variados, como o emprego de questionrios e a verificao de aspectos comportamentais. Quanto autonomia formal, os autores recorrem a informaes de 72 pases, sendo 21 economias desenvolvidas. Dividem a legislao em quatro grupos: caracterstica do mandato do presidente (durao, nomeao e demisso); localizao da deciso final sobre a poltica monetria e os procedimentos para a soluo de conflitos entre o banco central e o governo; importncia relativa do controle da inflao entre os objetivos da autoridade monetria; limites a obrigaes de emprstimos ao governo, instituies financeiras e outros. Os grupos so associados a avaliaes e a pesos para mensurar a autonomia legal de cada pas.

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No que tange autonomia de fato, os autores recorrem rotatividade do presidente do banco central. Alta rotatividade indica falta de autonomia, embora valores muito baixos possam indicar submisso da autoridade monetria. Cukierman, Webb & Neyapti (1992) empregam ainda questionrios que foram respondidos por tcnicos dos bancos centrais de 23 naes, visando testar se a autonomia prevista nas respectivas legislaes funciona na prtica. Os questionrios so igualmente associados a nmeros para mensurar a autonomia de fato de cada pas. Outro trabalho importante o de Grilli, Masciandaro & Tabellini (1991) que analisa apenas aspectos legais de 18 pases desenvolvidos, dividindo a autonomia em econmica e poltica. Estes dois conceitos so similares aos de autonomia de instrumentos e de objetivos, respectivamente. O grau de autonomia econmica avaliado com base no responsvel pela definio da taxa de juros e no tipo de relao estabelecida entre o banco central e o governo. Neste ltimo caso, observa-se se h concesso de crdito ao governo ou compra de ttulos pblicos, seja diretamente, no mercado primrio; seja indiretamente, com a participao do banco central na superviso das instituies financeiras, o que pode levar a exigncias de carteiras com maior presena de ttulos pblicos. O grau de autonomia poltica envolve aspectos como durao do mandato e a forma de escolha do presidente e dos diretores do banco central, necessidade ou no de o governo aprovar a poltica monetria, existncia de mecanismos de soluo de conflito entre o governo e o banco central, referncia explcita no estatuto do banco central responsabilidade pela estabilidade de preos. IV. 2 RESULTADOS ENCONTRADOS O resultado mais importante encontrado por esses dois estudos clssicos a relao inversa e estatisticamente relevante entre a ABC, de um lado, e a inflao e, em menor medida, a variao da inflao, de outro. O resultado favorvel mesmo quando considerados os possveis efeitos de outras variveis sobre a inflao, conforme mostram Eijffinger & De Haan (1996, p. 31). Dois trabalhos buscam analisar separadamente a capacidade da autonomia instrumental e a de objetivos para explicar a inflao. Debelle & Fischer (1995), como base nos ndices de Grilli, Masciandaro & Tabellini (1991), concluem que a autonomia de instrumentos relevante, enquanto a autonomia de objetivos importante apenas quando reduzida ao

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quesito presena da estabilidade de preos entre os objetivos do banco central. De Haan (1995) parte dos ndices de Cukierman, Webb & Neyapti (1992) e chega apenas relevncia da autonomia instrumental, entendida basicamente como o segundo grupo de variveis empregado por estes autores: o banco central toma a deciso final sobre a poltica monetria e h procedimentos para a soluo de conflitos com o governo. H que se registrar, ainda, uma concluso importante no trabalho de Cukierman, Webb & Neyapti (1992) relacionada aos pases em desenvolvimento. Neste ltimo grupo, diferentemente dos pases desenvolvidos, no se constata relao inversa significativa entre inflao e autonomia legal, mas, sim, relao direta entre inflao e autonomia de fato, medida pela rotatividade do presidente do banco central. A pouca importncia da autonomia legal interpretada como decorrente da baixa aderncia da prtica s normas, comparativamente ao verificado em pases desenvolvidos. Gutirrez (2003) analisa os pases da Amrica Latina e do Caribe e conclui que a relao inversa entre ABC e inflao pode ser encontrada quando se utiliza a constituio em vez das leis para verificar a autonomia legal dos bancos centrais. Alguns autores levantam dvidas importantes quanto ao sucesso de trabalhos como os de Cukierman, Webb & Neyapti (1992) e de Grilli, Masciandaro & Tabellini (1991) terem superado o desafio de mensurar a ABC. De fato, os trabalhos tericos so em geral muito vagos quanto traduo institucional de suas proposies abstratas, o que dificulta saber exatamente quais as caractersticas relevantes para avaliar a existncia de autonomia. Alm disso, segundo Mangano (1998), os ndices de ABC mais empregados possuem elevado grau de subjetividade, conforme se depreende das grandes distines de interpretao da legislao de cada pas, bem como dos elementos considerados mais relevantes para definir a autonomia. Como resultado, a classificao dos pases em termos de grau de autonomia mostra importantes diferenas quando os ndices so comparados. Eijffinger & De Haan (1996, captulo 3) apontam igualmente certa incompatibilidade entre os ndices e questionam os mtodos empregados para mensurar a autonomia de fato. Outros autores reinterpretam a relao causal entre grau de ABC e inflao. Mesmo Cukierman, Webb & Neyapti (1992) apontam a possvel existncia de circularidade entre a ABC e a inflao, ou seja, o histrico de inflao pode tambm condicionar o grau de ABC. Neste caso, o tipo de relao no claro. A inflao elevada reduz o espao para a

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adoo de uma poltica monetria autnoma, mas pode tambm conscientizar a sociedade dos seus malefcios, o que leva ao suporte poltico para a ABC. A indexao, por sua vez, ao facilitar a convivncia com a inflao, pode reduzir esse suporte. Posen (1995) argumenta que o grau de ABC e a inflao evoluem de forma inversamente proporcional, no porque aquele seja relevante para explicar esta, mas porque ambos so explicados por uma terceira varivel. Trata-se da averso inflao da sociedade ou de certos grupos poderosos. Assim, a opo por determinados arranjos institucionais, como a ABC, endogenamente dada pelo suporte poltico decorrente de certas preferncias da sociedade ou de determinados grupos. Sem esse suporte no h ABC, especialmente a de fato, e nem inflao baixa. O exemplo alemo mostra como dolorosas experincias com bruscos descontroles inflacionrios criam forte averso da sociedade inflao. Posen (1995) argumenta que os sistemas financeiros possuem averso inflao e, quando so poderosos, fornecem o suporte poltico para a ABC. Utilizando ndices para medir a oposio do sistema financeiro inflao, o autor encontra relao positiva desse ndice com os ndices de ABC de Cukierman, Webb & Neyapti (1992) e relao inversa com a inflao. Alesina (1995, pp. 290-2) critica esse resultado, ao afirmar que os ndices de Posen incluem fatores como federalismo e nmero de partidos polticos, os quais podem estar diretamente relacionados com a inflao, sem necessariamente envolver o sistema financeiro. Ademais, os resultados de Posen (1995) dependem do indicador de ABC utilizado. Outra observao importante a dificuldade de explicar a averso do sistema financeiro ao aumento da inflao. De fato, a posterior necessidade de elevar a taxa real de juros para controlar a inflao pode prejudicar as instituies financeiras com descasamento de prazo entre passivo e ativo, alm de elevar a inadimplncia. Entretanto, taxas de juros mais altas facilitam o aumento do spread e a inflao mais alta eleva os ganhos das instituies com a aplicao dos depsitos no remunerados. Daunfeldt & Luna (2003) analisam 23 pases desenvolvidos e concluem que em grande parte deles a queda da inflao se deu antes das mudanas de legislao que garantiram maior ABC. Este resultado parece compatvel com idia de que primeiro surge o suporte poltico contra a inflao elevada e as medidas requeridas para reduzi-la e, depois, h a opo pela ABC como parte de um arranjo destinado a manter a inflao baixa.

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Alm da relao emprica entre a ABC e a inflao, outra questo importante a relao entre a ABC e as variveis reais, pois, como visto na parte terica, os argumentos em favor da autonomia envolvem tambm essas variveis. A este respeito, pode-se dizer que de forma geral no foram encontradas relaes estatisticamente relevantes entre a ABC e variveis como produo e taxa de desemprego. Essa constatao pode ser interpretada favoravelmente ou contrariamente ABC. Quanto ao entendimento favorvel, o resultado permite afirmar que a ABC um almoo grtis, como em Alesina & Summers (1993), pois resulta em menor inflao, sem gerar efeitos negativos sobre a produo e a taxa de desemprego. Entretanto, a importncia da ABC reside no efeito indireto sobre o crescimento econmico que, presumivelmente, beneficia-se num contexto de inflao baixa e estvel. Cabe um comentrio para cada uma destas perspectivas. O almoo grtis parece contraditrio com o banco central conservador que, segundo o prprio Rogoff (1985), ao dar preferncia estabilidade de preos, preocupa-se menos em compensar eventuais redues da produo e da taxa de desemprego. A contradio pode ser eliminada de dois modos. O primeiro considerar os efeitos do ciclo poltico sobre a flutuao econmica. Alesina & Gatti (1995) constatam que a ABC reduz estes efeitos e, assim, compensa os efeitos indesejveis previstos por Rogoff. O segundo interpretar o banco central conservador por meio da meta de inflao, como Svensson (1995), o que, segundo este autor, no implica nesses efeitos indesejveis. Segundo Eijffinger & De Haan (1996, p. 38), a dificuldade de encontrar relao entre o grau de ABC e o crescimento econmico pode decorrer dos dois possveis efeitos da ABC sobre a taxa de juros, efeitos esses com direes opostas. De um lado, a baixa inflao decorrente da ABC pode levar ao aumento da taxa real de juros; de outro, a maior estabilidade da inflao trazida pela ABC reduz o prmio de risco e, por conseqncia, a taxa real de juros. Possivelmente, o resultado emprico que mais compromete a proposta de ABC seja a ausncia de evidncias claras de que leve reduo do custo das polticas destinadas a controlar a inflao, custo esse medido em termos de perda de produo ou taxa de desemprego. Trata-se de uma constatao bastante importante, pois cabe lembrar que, segundo o principal fundamento terico da ABC, a autonomia visa elevar a credibilidade da poltica monetria para perseguir a estabilidade de preos. O bnus de credibilidade, por sua vez, permite que, diante do anncio da poltica monetria mais restritiva, a convergncia

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das expectativas inflao desejada seja mais rpida, reduzindo os efeitos negativos sobre a produo e a taxa de desemprego. Como custa menos sociedade controlar a inflao com a ABC, a relao entre esta e a inflao inversamente proporcional. As pesquisas, no entanto, usualmente, encontram relao diretamente proporcional entre o grau de ABC e o custo do controle da inflao, conforme mostra o levantamento feito por Eijffinger & De Haan (1996, pp.37-8). Entre os trabalhos a includos est, por exemplo, o citado resultado encontrado por Debelle & Fischer (1995). Esses autores constatam que o custo do controle da inflao maior na Alemanha do que nos EUA. O banco alemo usualmente ocupa a mais alta posio na classificao por grau de autonomia. Esse resultado pode ser explicado do seguinte modo: a ABC alonga o prazo dos contratos ao tornar a inflao mais baixa e previsvel. Com isso, aumenta a rigidez nominal da economia, recrudescendo a recesso requerida para reduzir a inflao. De acordo com Alesina (1995, p. 294), esse resultado depe favoravelmente proposta de ABC, pois como a autonomia disciplina a inflao, torna-se pouco relevante o custo de control-la. Ademais, o aumento da rigidez nominal da economia reduz o custo, em termos de inflao, da reao da poltica monetria aos efeitos negativos do choque de oferta sobre a produo e a taxa de desemprego. Posen (1998), entretanto, analisa 17 pases desenvolvidos e, alm de tambm concluir que o custo de controlar a inflao tanto mais alto quanto maior o grau de ABC, constata no haver evidncias de que a autonomia mude o padro de comportamento dos agentes econmicos, expresso, por exemplo, no alongamento do prazo dos contratos. Como conseqncia, se h relao entre ABC e inflao, no se deve ao bnus de credibilidade. Tal relao, ainda segundo Posen (1998), deve decorrer do maior peso que a ABC confere ao controle da inflao relativamente a outras consideraes, o que, por sua vez, sustenta-se no suporte poltico derivado da averso da sociedade ou de certos grupos influentes inflao. Como se pode ver, os resultados empricos a respeito dos efeitos econmicos da ABC so controversos. Entretanto, o conjunto desses resultados parece ser compatvel com as seguintes afirmaes: a) a ABC no existe de fato sem o suporte poltico a polticas e instituies voltadas para a estabilidade de preos; b) a ABC no condio suficiente nem necessria para reduzir inflaes mais elevadas, mas pode integrar um conjunto de polticas e instituies destinadas a manter a inflao em patamares aceitveis; c) como no necessariamente gera bnus de

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credibilidade, a ABC pode elevar o custo da poltica de controle da inflao, medido em termos de perda de produo e taxa de desemprego.

V RESTRIES AUTONOMIA DO BANCO CENTRAL Alm das consideraes de carter emprico feitas na parte anterior, argumentos podem ser utilizados para levantar restries ABC, seja para consider-la inadequada, seja para qualific-la. Entre os argumentos mais importantes esto os seguintes: a) o carter antidemocrtico da ABC; b) a existncia de objetivos no explcitos a orientarem a atuao do banco central; c) a possvel incompatibilidade entre as funes tradicionais do banco central; d) os resultados esperados da relao entre autoridade fiscal e monetria. V. 1 O CARTER ANTIDEMOCRTICO A delegao da poltica monetria ao banco central autnomo, gerido por dirigentes no eleitos pela populao, pode potencialmente confrontar-se com o sistema representativo que caracteriza as naes democrticas modernas. O problema parece residir menos na delegao, empregado em vrios tipos de aes pblicas, e mais na importncia da poltica monetria. Afinal, essa poltica afeta variveis macroeconmicas que interferem diretamente na vida de grande parte da populao. Antes de mais nada, cabe afirmar que o responsvel final pela poltica monetria sempre o governo eleito. Ele pode, entretanto, restringir o seu poder e o dos governos futuros de gerir essa poltica, delegando a atribuio a uma autoridade monetria autnoma. Os novos governos eleitos podem sempre retirar a autonomia se contarem com o consenso necessrio10. A experincia dos pases mostra que, afora o sempre presente risco de perda da autonomia, a relao entre os dirigentes do banco central autnomo e os polticos eleitos pode ocorrer em vrios momentos da definio e execuo da poltica monetria, de forma explcita ou implcita. Aceita a idia da autonomia, preciso encontrar o arranjo que concilie a participao democrtica com as vantagens que ela pode oferecer.
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Esse o motivo pelo qual o presente trabalho opta pela expresso autonomia do banco central em vez de independncia, como normalmente aparece nos textos internacionais (independence). No lngua portuguesa, a expresso sugere a existncia de um quarto poder. Entretanto, no esta a proposta, seja no Brasil, seja no exterior.

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Os dirigentes do banco central so nomeados pelos polticos eleitos, mas a ABC pressupe a restrio demisso desses dirigentes. Estes podem se mostrar mais conservadores do que pareciam antes de nomeados, no sentido de negligenciarem a evoluo da produo e da taxa de desemprego. Pode ocorrer, tambm, que o governo seja tentado a impor ao banco central polticas cujo efeito duradouro seja apenas mais inflao. A forma mais interessante de resolver o problema estabelecer procedimentos claramente definidos de resoluo de conflitos entre o governo e o banco central. Esse arranjo pode conseguir algo aparentemente paradoxal: garantir participao democrtica e autonomia do banco central ao mesmo tempo. A proposta de Lohmann (1992) particularmente interessante ao prever que o governo possa sobrestar as decises do banco central, desde que a opo seja justificada publicamente, de preferncia com base na ocorrncia de choques de custo que afetem negativamente a produo e a taxa de desemprego. Swinburn & Castello-Branco (1991, pp. 20-4) analisam a relao entre governo e banco central em vrios pases e concluem que aqueles que apresentam procedimentos para a soluo de conflitos formam um modelo adicional de autonomia relativamente ao modelo de autonomia formal utilizado na Alemanha, Estados Unidos e Sua. Os autores enquadram nesse modelo a Nova Zelndia e a Holanda, antes da adeso integral unio monetria europia. No modelo da Holanda, o governo apresenta diretivas formais ao banco central, e este apela para o chefe de estado que, na ausncia de soluo, divulga o conflito, acompanhado das respectivas vises, com prevalncia da opinio do governo. Na Nova Zelndia, a meta de inflao acertada entre o ministro das finanas e o presidente do banco central, mas o governo pode negociar a reviso da meta ou mesmo se sobrepor ao objetivo da estabilidade de preos, que de 3% ao ano, sempre de forma pblica. No caso da autonomia de instrumentos, com metas para a inflao, Walsh (1995a, pp. 242-3) considera o anncio da definio ou modificao da meta a ocasio conveniente para externar as divergncias e escolher os caminhos da poltica monetria. O autor avalia negativamente o excessivo poder do arranjo previsto para o Banco Central Europeu, pois, ao contrrio da Nova Zelndia, no esto previstos procedimentos de resoluo de conflitos. interessante notar que os conflitos pblicos so extremamente raros. Aparentemente, a prpria possibilidade de que eles ocorram cria o incentivo para que o lado menos convicto renuncie s suas

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pretenses. O desistente pode ser o dirigente mximo do banco central que quer controlar presses inflacionrias em um prazo muito curto ou o governante desejoso de aquecer em demasia a economia, no perodo preleitoral. Outro possvel canal de participao democrtica a usual previso de que o banco central autnomo preste contas ao governo. Conforme Fischer (1995b, p. 278), a prestao de contas se d diante do parlamento, nos Estados Unidos; do ministro das finanas, na Nova Zelndia; ou diretamente populao, na Alemanha. O autor considera que a prtica pode reduzir o excesso de conservadorismo da poltica monetria, no sentido de Rogoff (1985). Prefere, entretanto, o modelo da Nova Zelndia que detalha a forma da prestao de contas, contrariamente aos vagos comandos do modelo americano. V. 2 EXISTNCIA DE OBJETIVOS NO EXPLCITOS Prximo, mas diferente do possvel carter antidemocrtico da ABC, o argumento de que o banco central pode no almejar o interesse pblico, mas, sim, objetivos da prpria instituio ou de algum grupo de interesse. Trata-se de um problema bastante srio, pois, se esses objetivos condicionam efetivamente a poltica monetria, a ABC no leva aos resultados esperados por aqueles que a defendem. Toma (1982) sugere que o banco central funciona tal qual uma empresa que visa o lucro. Neste caso, o banco central se beneficia com a inflao, pois seu resultado decorre principalmente dos rendimentos dos ttulos pblicos adquiridos com a emisso de base monetria11. Se o argumento relevante, o banco central objetiva justamente o oposto do que a autonomia se prope a fazer. O problema pode ser facilmente contornado transferindo-se o resultado do banco central ao tesouro nacional, o que bastante razovel, pois deriva do monoplio da emisso de moeda. Mais ainda, o oramento da autoridade monetria no pode estar associado ao resultado das suas operaes. A propsito, preciso que o governo no use o oramento para impor a sua poltica monetria ao banco central. Hetzel (1990) argumenta que os bancos centrais autnomos sem atribuies bem definidas precisam defender a sua autonomia, no campo da poltica. Analisando o caso americano, afirma que o FED toma
Friedman (1982, pp. 114-8) recorre a essa tese para argumentar contra a ABC e favoravelmente sua prescrio favorita para a poltica monetria: subordin-la a regras rgidas de expanso dos agregados monetrios.
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suas decises com base nas caractersticas da arena poltica na qual compete para reter o controle da gesto monetria. Swinburne & Castello-Branco (1991, p. 16-8) apontam estudos que indicam que, nos EUA, Canad e Alemanha, os bancos centrais evitam confrontos polticos que possa ameaar seu status. Neste ltimo caso, observam que a autoridade monetria procura manter o grau de conflito abaixo de certo patamar e, para tanto, segue a orientao do governo depois de certo tempo. Os autores avaliam que, se a constatao for correta, a autonomia at pior que a sua ausncia, pois estimula a falta de transparncia da gesto monetria e retira a responsabilidade dos polticos, ao transformar o banco central em um bode expiatrio. Kane (1980), por fim, explora a importante questo da capacidade que os grupos de interesse possuem de influenciar as decises pblicas, especialmente por meio de canais no institucionalizados. O risco tanto maior quanto mais certos grupos poderosos sejam diretamente afetados por essas decises. No caso da poltica monetria, trata-se certamente de uma questo relevante em vista dos evidentes efeitos que as taxas de juros podem ter sobre grupos, como, por exemplo, os devedores, os investidores e os intermedirios financeiros. comum a alegao de que o banco central evita promover aumentos inesperados na taxa de juros para no prejudicar as instituies financeiras, que operam com descasamento de prazos. Ver Cukiermam (1994), por exemplo. Pode-se alegar que a motivao apenas a preocupao com a sade do sistema financeiro. Trata-se certamente de uma explicao mais nobre que a mera presso de grupos de interesse. Entretanto, no justifica a prtica, pois ela incentiva as instituies financeiras a realizarem operaes pouco prudentes. A exemplo da questo democrtica, o problema da existncia de objetivos no explcitos, incompatveis com as razes que justificam a autonomia, pode ser igualmente resolvido ou minorado a partir de arranjos institucionais adequados. A proposta da ABC fundamentada na necessidade de manter ou construir a credibilidade da poltica monetria, no sentido de permitir o controle da inflao com menos custo em termos de produo e taxa de desemprego. Isto implica em estabelecer claramente que o objetivo fundamental do banco central a estabilidade de preos, seja por meio de mandatos expressos em estatutos, como na autonomia de objetivos; seja por meio de metas para a inflao, como na autonomia de instrumentos. Bancos centrais com vrios objetivos genricos so pouco transparentes, pois os agentes econmicos no identificam a inteno da poltica monetria, ainda mais que alguns desses objetivos so

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incompatveis com o controle da inflao. Ademais, enfraquecem a capacidade de responsabilizao (accountability) do banco central, j que a falha no controle da inflao pode sempre ser justificada com base em outro objetivo. Assim, a existncia de objetivos claramente definidos e de procedimentos transparentes que permitam a responsabilizao do banco central cria o incentivo para que a autonomia surta os efeitos desejados e impea que objetivos pouco nobres, nunca explcitos, possam influenciar decisivamente a gesto monetria. Mecanismos como a soluo pblica de conflitos e a prestao de contas so igualmente teis. Vale lembrar, entretanto, que o fato de que a estabilidade de preos seja o objetivo fundamental do banco central no implica que a poltica monetria deva deixar de compensar choques de custos que levem o produto abaixo do potencial e a taxa de desemprego acima da taxa natural. V. 3 COMPATIBILIDADE ENTRE AS FUNES TRADICIONAIS Alm do controle da inflao, outras duas funes tradicionais dos bancos centrais so garantir a estabilidade do sistema financeiro e administrar o regime cambial. A avaliao da capacidade de o banco central autnomo gerir adequadamente a poltica monetria deve levar em conta o envolvimento com essas duas atribuies. A garantia da estabilidade do sistema financeiro inclui as atividades de emprstimo de ltima instncia, superviso e regulamentao prudencial e seguro de depsitos. A primeira visa atender a demanda por liquidez do sistema financeiro; enquanto as demais esto relacionadas preveno contra a insolvncia das instituies financeiras, bem como resposta caso o problema ocorra. Mant-las como atribuies do banco central autnomo uma questo polmica, o que se reflete nos diferentes caminhos seguidos pelos pases. Como a iliquidez por definio temporria, pois corresponde a um problema de descasamento de prazos entre ativo e passivo, o emprstimo de ltima instncia pode ser compatvel com a poltica monetria e, portanto, ser mantido entre as atribuies do banco central. Ver a respeito Cukierman (1994, pp. 1444-5) e Swinburne & CastelloBranco (1991, pp. 41-2). Quanto s demais atividades, entretanto, o fato de estarem envolvidas com a insolvncia favorece a controvrsia. Uma instituio financeira insolvente apresenta o passivo maior que o ativo e, por isso, implica na interveno ou liquidao e, possivelmente, na alocao de

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recursos pblicos, com baixa probabilidade de devoluo. Em vista desse fato, muitos, a exemplo de Swinburne & Castello-Branco (1991, pp. 42-6), consideram que, alm do risco de contaminar a poltica monetria, o uso de recursos pblicos com instituies inadimplentes deve ser decidido de forma transparente, dentro do processo oramentrio. Outro argumento favorvel separao entre a poltica monetria e as atividades relacionadas com a insolvncia, conforme argumenta Lundberg (2000, pp. 15-8), a necessidade de fortalecer essas atividades frente tendncia de conglomerao dos servios financeiros. Uma forma de conseguir isso centraliz-las numa nica agncia, que no se dedique a mais nada. Aceita a separao, entretanto, os riscos levantados por aqueles que so contrrios a essa providncia precisam ser levados em conta. absolutamente necessria a intensa troca de informaes entre a agncia e o banco central, pois, alm da dificuldade de se distinguir o insolvente do ilquido, a poltica monetria afeta a sade do sistema financeiro e vice-versa. preciso, ainda, que, constatada a insolvncia, a agncia aja rapidamente para evitar a contaminao do sistema financeiro. No que se refere experincia internacional, a tendncia dos ltimos 15 anos de separao, segundo Lundberg (2000, pp.14-5). Tal tendncia parece estar associada com a concentrao da atuao do banco central na gesto da poltica monetria. O caso emblemtico o da Inglaterra, que, at 1997, era a referncia do modelo de atuao do banco central nas atividades relacionadas estabilidade do sistema financeiro. Nesse ano, essa atribuio foi centralizada em uma nica agncia, ao mesmo tempo em que foi concedida autonomia para o banco central perseguir a estabilidade de preos. A administrao do regime cambial inclui a definio da taxa de cmbio e das reservas internacionais, alm das normas que balizam as operaes financeiras com os no residentes ou com moedas estrangeiras. Quanto s normas, parece claro que cabe ao governo decidir sobre certos parmetros bsicos de funcionamento da economia, como o tipo de insero financeira externa do pas ou o grau de conversibilidade da moeda. Dados os parmetros, a escolha do rgo responsvel pela sintonia fina dessas normas pode ser o mesmo encarregado da superviso e regulamentao prudencial das instituies financeiras. Fischer (1995a, p. 203) e Swinburne & Castello-Branco (1991, pp. 25-6 e 40-1) centram-se na questo do responsvel pela definio da taxa de cmbio. Essa atribuio inclui a gesto das reservas internacionais. Ambos afirmam que o governo o responsvel por essa definio, embora o banco central faa as intervenes no mercado de cmbio em nome do

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governo, e seja comum encontrar nos estatutos da autoridade monetria os objetivos da defesa do poder de compra externo e interno da moeda. Swinburne & Castello-Branco (1991) so contrrios coexistncia desses objetivos, pois so potencialmente conflitantes, dependendo da compatibilidade entre a taxa de cmbio requerida pelo governo e a taxa desejvel para o controle da inflao. Mais uma vez a previso de procedimentos para a soluo pblica de conflitos pode incentivar o resultado desejvel. Na Nova Zelndia, em condies normais, o banco central decide a atuao no mercado de cmbio de acordo com a sua meta de inflao. Entretanto, o governo pode requerer do banco central certo tipo de interveno. Este avalia, ento, se o pedido compatvel com os seus objetivos e, caso contrrio, s obedece ao governo se houver renegociao pblica da meta de inflao. V. 4 RELAO ENTRE AUTORIDADE FISCAL E MONETRIA Possivelmente, o maior potencial de conflito existente no mbito das atividades tradicionais do banco central esteja entre as de defensor do poder de compra da moeda e de financiador do governo. O grau de conflito decorre do tipo de relao estabelecida entre a autoridade fiscal e a monetria. Sikken & De Haan (1998, 494-6) sintetizam as diferentes vises sobre os meios de essa relao resultar em mais inflao. Entre as vises est a hiptese da dominncia fiscal de Sargent & Wallace (1981). De acordo com essa hiptese, a presena da dominncia fiscal faz com que o dficit pblico seja financiado com a emisso de moeda, se a autoridade fiscal no consegue reduzir o dficit com o aumento da receita e/ou o corte de despesas e no encontra compradores para os ttulos pblicos. Nesse caso, no h autonomia de instrumentos, pois a oferta de moeda e a taxa de juros deixam de estar sob o controle do banco central. Como conseqncia final, o banco central no consegue buscar o objetivo da estabilidade de preos, havendo ou no metas para inflao estabelecidas pelo governo. A ABC pode reduzir a dominncia fiscal e, assim, criar incentivo reduo do financiamento inflacionrio do dficit pblico ou at do prprio dficit. Evidentemente, o resultado pode no ser to simples se o ajuste fiscal no contar com suficiente sustentao poltica. Nesse caso, a ABC pode apenas explicitar o custo da opo fiscal e, eventualmente, alterar o balano de foras em favor da estabilidade de preos.

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A discusso acima omite, entretanto, uma questo fundamental: a coordenao entre as autoridades fiscal e monetria, algo de fundamental importncia, pois os instrumentos empregados so diferentes e, se houver ABC, tambm as preferncias. Seguindo a tradio inaugurada por Nordhaus (1994), Bennett & Loayza (2002) usam a teoria dos jogos e chegam concluso de que o resultado sob coordenao superior ao resultado sem coordenao. Tratase de um argumento desabonador ABC, pois, em princpio, esse arranjo reduz as chances de coordenao Os autores supem que as autoridades, autnomas entre si, perseguem inflao e taxa de desemprego baixas. Entretanto, a autoridade monetria valoriza mais o primeiro objetivo, enquanto a fiscal prioriza o segundo. Como reao a um choque de oferta que afeta negativamente ambas as variveis, as autoridades podem adotar polticas expansionistas ou contracionistas. Dadas as preferncias, a monetria prefere a primeira (aumento da taxa de juros) e a fiscal, a segunda (aumento do dficit fiscal). O resultado final (equilbrio de Nash) dficit pblico e taxa de juros maiores do que haveria em caso de coordenao entre as autoridades. O resultado tanto pior quanto maior a diferena de preferncias das autoridades. A verificao emprica confirma as indicaes do modelo. Ambas as perspectivas, ABC ou coordenao, apresentam argumentos importantes que precisam ser considerados. Em situaes mais graves de desequilbrio fiscal, ingenuidade acreditar que haja coordenao na ausncia de ABC. Nesse caso, a soluo reside em um consenso social suficientemente amplo no sentido de adotar polticas e instituies, entre as quais a ABC, que viabilizem o ajuste fiscal. Garantidas as condies que levem a polticas fiscais apropriadas, a questo da coordenao assume o primeiro plano. De fato, razovel esperar que a reao a choques de oferta seja mais adequada se as autoridades fiscal e monetria acertarem previamente um plano de ao. A prpria teoria dos jogos fundamenta a possibilidade de que jogadas sucessivas entre autoridades autnomas entre si possam levar a equilbrios mais satisfatrios em termos de taxa de juros e dficit pblico. A opo pela ABC pode tambm vir acompanhada de procedimentos que incentivem a coordenao, como regras para a soluo pblica de conflitos. Segundo Sterne (2002, pp.28-30), a meta para a inflao benfica coordenao quando acordada entre as autoridades fiscal e monetria, pois, presumivelmente, ambas atuaro de forma a viabiliz-la. Pelo lado da autoridade fiscal, Castellani & Debrun (2001) buscam encontrar o desenho institucional apropriado para instituies

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fiscais que convivem com bancos centrais autnomos e chegam a regras para a poltica de tributos e de gastos.

VI AUTONOMIA DO BANCO CENTRAL DO BRASIL Na dcada de noventa, o tema da autonomia do Bacen ganhou relevo, possivelmente como reflexo do entusiasmo internacional e das dificuldades de o pas livrar-se do descontrole inflacionrio. Por conseqncia, o tema esteve sempre presente nas discusses sobre a pendente regulamentao do sistema financeiro, prevista no art. 192 da Constituio Federal. Nos ltimos anos, o tema ressurgiu como proposta destinada a aperfeioar o regime de metas para a inflao, adotado em junho de 1999, visando substituir a ncora cambial em vigor desde 1994. A despeito do papel central da taxa de cmbio para baixar a inflao a nveis civilizados, a excessiva nfase nessa varivel resultou em fortes desequilbrios fiscais e externos, culminando na crise cambial do incio de 1999. No contexto do regime de metas para a inflao, a proposta de autonomia sugerida do tipo instrumental, tambm seguindo o exemplo de outros pases12. O governo define a meta e o Bacen utiliza os instrumentos para alcan-la. A inteno de introduzir a autonomia instrumental deve ter impulsionado a aprovao da Emenda Constitucional n 40, de 29 de maio de 2003, que alterou o art. 192, tendo em vista possibilitar a regulamentao fatiada do sistema financeiro13. A opo pela autonomia do Bacen aps a reduo da inflao a nveis civilizados, ainda que acima do desejvel, parece reproduzir a experincia internacional na qual a autonomia surge para consolidar os avanos mais expressivos, alm de propiciar novos ganhos no campo do controle da inflao. Entretanto, no Brasil, a resistncia autonomia ainda muito grande.
Por vezes, ouve-se a expresso autonomia operacional. uma terminologia inapropriada, pois d a entender que o banco central no define a poltica monetria, apenas a executa. Na autonomia instrumental, tal fato pode ser verdadeiro no caso da formulao dos objetivos, mas no nas decises relativas ao uso dos instrumentos. Essas decises no so meramente operacionais, certamente. 13 A redao original do art. 192 especificava vrios itens a serem regulamentados conjuntamente por meio de uma nica lei complementar. A complexidade dos temas envolvidos impedia que a regulamentao avanasse. Um dos itens, por exemplo, tratava do limite taxa de juros. A nova redao suprimiu a classificao dos itens e permitiu a adoo de vrias leis complementares.
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Talvez haja receio quanto ao aumento da influncia de certos interesses no Bacen e/ou quanto ao excessivo aumento do peso da inflao na definio da poltica monetria, com reflexos sobre a produo e a taxa de desemprego. Talvez se acredite que a autonomia seja pouco relevante frente aos desafios ainda presentes para o controle da inflao no Brasil14. Esses argumentos no so irrelevantes. Como visto anteriormente, a impreciso de objetivos, a formatao inadequada da autonomia, a convivncia de mltiplas atribuies, a falta de suporte poltico ou a presena de fatores fortemente restritivos gesto da poltica monetria podem fazer com que a autonomia gere resultados ruins ou que seja inoperante. Destaque-se ainda que, conforme visto anteriormente, as pesquisas empricas, de forma geral, no permitem confirmar com razovel grau de certeza que os pases que optam por bancos centrais mais autnomos apresentam ou no melhor desempenho econmico. As partes que seguem comentam os trabalhos disponveis em defesa da autonomia do Bacen, descrevem o regime de metas para a inflao no Brasil, na qual se pretende inserir a autonomia instrumental do Bacen, propem uma forma de aumentar a autonomia do Bacen, levando-se em conta os possveis riscos envolvidos e o equilbrio ideal entre credibilidade e flexibilidade da poltica monetria, abordam as demais atribuies do Bacen e, por fim, tratam dos principais obstculos gesto da poltica monetria, entre os quais a possvel presena da dominncia fiscal. VI.1 A DEFESA DA AUTONOMIA DO BACEN Outro fator que deve contribuir para a resistncia autonomia do Bacen o fato de que a proposta no vem sendo defendida com profundidade. Nos textos que abordam a poltica monetria no Brasil, a autonomia costuma ser lembrada como forma de aprimorar a credibilidade do regime de metas para a inflao, mas quase nunca o elemento central da anlise.

curioso verificar que a opo pela autonomia do Bacen no herdou o suporte poltico que o controle da inflao passou a receber a partir de meados da dcada de noventa. Vale lembrar que o poltico que angariou o crdito pelo fim do descontrole inflacionrio venceu duas eleies presidenciais, no primeiro turno, a despeito dos enormes custos em termos de desequilbrios externos e de endividamento pblico. Vale registrar ainda que a crescente convico da sociedade de que a indexao da economia uma proteo bastante imperfeita contra a inflao elevada deve ter sido decisiva para aumentar o suporte poltico ao combate da inflao.

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Alguns trabalhos dedicam mais ateno ao tema, como Maziero & Werlang (2004) e Sabbn, Rozada & Powell (2003). Em ambos os casos, entretanto, as dificuldades esto presentes. O primeiro trabalho no levou em conta os resultados empricos desfavorveis autonomia do banco central encontrados pela literatura relevante. O segundo no apresenta elementos suficientes para concluir que o pior desempenho do Brasil e do Mxico, relativamente a outros pases que adotam o regime de metas para a inflao, se deva ao menor grau de autonomia dos respectivos bancos centrais15. Fraga, Goldfajn & Minella (2003), contrariamente a Sabbn, Rozada & Powell (2003), destacam os grandes desafios gesto do regime de metas para a inflao nas economias emergentes, como elevada inflao inicial, reduzida credibilidade derivada do histrico, alto grau de inrcia inflacionria, maior intensidade dos choques externos e a presena de dominncia fiscal. Curiosamente, entretanto, Fraga, Goldfajn & Minella (2003, parte 5), ex-dirigentes do Bacen, no incluem a falta de autonomia do Bacen entre os desafios e, por conseqncia, ao tratarem dos elementos necessrios para enfrentar estes desafios, no citam a concesso de autonomia. A recomendao central a gesto da poltica monetria com suficiente flexibilidade, recorrendo-se comunicao e transparncia para no prejudicar a credibilidade. VI.2 METAS PARA A INFLAO NO BRASIL Possivelmente, uma das mudanas recentes mais importantes na relao entre o Bacen e o governo foi a introduo das metas para a inflao, em junho de 199916. A medida visou substituir a taxa de cmbio como elemento central da poltica de combate inflao, j que tal estratgia, ao ser utilizada exausto, culminou na crise cambial do incio de 1999. Bogdanski, Tombini & Werlang (2000) tratam da implantao da nova sistemtica no Brasil. Em linhas gerais, a meta expressa pela variao de um ndice de preo largamente conhecido, com intervalo de tolerncia ao redor da meta para acomodar os efeitos dos choques de oferta sobre a inflao. O Bacen o responsvel por executar as polticas
difcil concordar com os autores quando eles avaliam que os desafios enfrentados por esses pases, a exemplo dos choques de oferta, no so claramente maiores que os desafios presentes nos outros pases da amostra para justificar a diferena de desempenho. 16 O novo regime foi introduzido pelo Decreto n 3.088, de 21 de junho de 1999.
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requeridas para alcanar a meta. Esta considerada cumprida se a inflao no ano-calendrio se situar dentro do intervalo de tolerncia. O ndice, a meta e o intervalo so aprovados pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN), com base em proposta do Ministrio da Fazenda. O ndice escolhido o ndice de Preo ao Consumidor Ampliado (IPCA), calculado pelo IBGE. A meta e o intervalo so definidos regulamente, 18 meses antes de iniciado o ano. O intervalo escolhido tem sido de 2 e 2,5 pontos percentuais acima e abaixo da meta. No caso de descumprimento da meta, o presidente do Bacen deve publicar carta aberta ao ministro da Fazenda, na qual justifica o fato e aponta as providncias corretivas, com os prazos requeridos. O Bacen deve publicar, ainda, trimestralmente, o Relatrio de Inflao, com o objetivo de explicar populao a poltica monetria, seus efeitos e perspectivas futuras. Esses canais de comunicao visam facilitar o entendimento e o monitoramento da poltica monetria e, dessa forma, manter as expectativas favorveis, especialmente no caso de descumprimento da meta. Cabe destacar ainda a existncia do Comit de Poltica Monetria (Copom), criado em 1996 e que reproduz a experincia de outros pases, como o Federal Open Market Committee americano. O Comit composto exclusivamente pelos dirigentes do Bacen, e as decises so tomadas por meio de votao, na ausncia de consenso. As reunies so mensais e visam, principalmente, definir a taxa bsica de juros (taxa selic) necessria para manter a trajetria da inflao projetada prxima da meta estabelecida. As atas das reunies so publicadas aps uma semana. Minella, Freitas, Goldfajn & Moinhos (2003) avaliam a experincia brasileira com metas para a inflao. A julgar pelas metas escolhidas, a inteno era reduzir a inflao para 3% ao ano, no espao de cerca de cinco anos. As metas foram descumpridas no trinio 2001-2003, devido a fortes mudanas nos preos relativos, especialmente dos preos administrados, e de acentuada flutuao da taxa de cmbio, alm da inrcia inflacionria17. A estratgia bsica da poltica monetria consistiu em
As metas de 1999 e 2000 foram cumpridas. As metas de 2001 a 2003 foram descumpridas e foram justificadas por carta aberta do presidente do Bacen ao ministro da Fazenda nos meses de janeiro que se seguiram ao ano do descumprimento. Em 2001, a diferena entre a meta e a inflao efetiva foi de apenas 1,7 ponto percentual. Nos dois anos seguintes, as diferenas foram significativas. Em 2002, a meta era de 3,5% e a inflao chegou a 12,5%. Em 2003, a meta inicial era de 3,25%, mas em junho de 2002, foi corrigida para 4%, com intervalo ampliado de 2 pontos para 2,5 pontos abaixo e 2,5 pontos acima da meta. Em janeiro de 2003, na carta aberta que justificou o descumprimento da meta de 2002, o Bacen props ao ministro da Fazenda a meta ajustada de 8,5% para 2003. Tratou-se de um procedimento informal, pois a meta
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calibrar a taxa de juros de forma a evitar os efeitos secundrios e acomodar os efeitos primrios dos choques de oferta, considerado ainda o desempenho da produo e da taxa de desemprego18. VI.3 AUTONOMIA INSTRUMENTAL DO BACEN HISTRICO Desde a criao do Bacen, em 1964, o grau de autonomia permitido pelo arranjo escolhido sempre foi muito reduzido, exceo feita aos anos iniciais, no governo Castelo Branco (1964-67). As caractersticas essenciais do arranjo foram sendo conformadas pelos governos seguintes, de forma a garantir-lhes a maioria no CMN e o direito de indicar os dirigentes do Bacen, sem mandatos fixos19. De fato, no trabalho de Cukierman, Webb & Neyapti (1992) que, como visto anteriormente, desenvolveu medidas para o grau de ABC, o Bacen aparece como um dos bancos centrais menos autnomos da dcada de oitenta, dentre os pases includos na amostra. No caso da medida de autonomia legal, somente 9 entre 72 pases possuam banco menos autnomo (p. 362). Entre os 51 pases no desenvolvidos, os autores calculam o ndice de rotatividade do presidente do banco central. Supem que quanto maior a rotatividade, menor a autonomia de fato. O ndice do Brasil s inferior ao da Argentina. O indicador mostra que a troca do dirigente
ajustada no foi aprovada pelo CMN. Tanto que, na carta aberta do incio de 2004, utilizada para justificar a inflao de 9,3% em 2003, considerou-se a meta oficial de 4%. 18 A propsito da avaliao do desempenho do regime de metas para a inflao, vale registrar que as pesquisas apresentam resultados conflitantes. Ball & Sheridan (2003) e Wu (2004), por exemplo, analisam 20 pases desenvolvidos, 7 dos quais adotam o regime de metas para a inflao. O primeiro trabalho conclui que os pases que adotam o regime no apresentam melhor desempenho que os demais em termos de produto e inflao, enquanto o segundo conclui o oposto. Os trabalhos que abordam o Brasil tambm no so consensuais. Ver, por exemplo, as concluses opostas de Sabbn, Rozada & Powell (2003), de um lado, e de Minella, Freitas, Goldfajn & Moinhos (2003), e Schwartsman (2004), de outro. Schmidt-Hebbel & Wener (2002) comparam o desempenho de Brasil, Mxico e Chile com outros que adotam metas para a inflao e conclui que a inflao de fato evolui de forma mais satisfatria nesses trs pases, mas h algum aumento da taxa de sacrifcio (perda de produto por ponto percentual de reduo de inflao) no caso do Brasil e do Mxico. 19 A ttulo de curiosidade, na primeira fase do Bacen, entre 1964 e 1967, o CMN era composto por integrantes nomeados pelo Presidente da Repblica, mas sem a garantia de maioria para o governo. O CMN definia a poltica monetria e indicava o presidente e os diretores do Bacen para mandatos de seis anos.

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mximo do Bacen se deu a cada um ano e trs meses, durante a dcada de oitenta. oportuno destacar algumas mudanas a partir de meados da dcada de oitenta que, embora no tenham eliminado a subordinao do Bacen ao governo, representaram avanos em termos da autonomia instrumental da Autarquia, resultado constatado por Souza & Castro (1995). Vale destacar a retirada das operaes fiscais do Bacen, incluindo o fim da chamada conta movimento, que conferia ao Banco do Brasil poder para emitir moeda; o art. 164 da Constituio Federal, que, no pargrafo primeiro, vedou expressamente o financiamento ao governo; e, posteriormente, a soluo dada aos bancos estaduais, fonte de peridicas crises monetrias. No contexto do regime de metas para a inflao adotado em 1999, a verso instrumental da ABC ganhou importncia como meio para elevar a credibilidade do regime. A autonomia instrumental normalmente inclui as seguintes providncias: a) estabilidade de preos como objetivo primordial; b) mandatos fixos e/ou longos para os dirigentes. Tais quesitos so apontados, por exemplo, em Mishkin (2004, pp. 11-3) e em Ministrio da Fazenda (2003, pp. 83-5). OBJETIVO A discusso sobre a autonomia do Bacen comea pela definio do seu objetivo. Afinal, a autonomia concedida com algum propsito. A justificativa terica para a autonomia aumentar a credibilidade da poltica monetria com vistas a alcanar a estabilidade de preos. Se o banco central persegue outros objetivos, muitas vezes incompatveis com o controle da inflao, a autonomia no traz ganhos de credibilidade. Esses objetivos, por sua vez, podem tanto decorrer de outras atribuies do banco, o que ser tratado adiante, ou, pior ainda, refletir a presso de grupos de interesse, internos ou externos instituio. Ademais, a ausncia de objetivos claramente definidos dificulta a avaliao do desempenho do banco central. Em sntese, se houver a opo pela autonomia do Bacen, o objetivo da Autarquia deve ser a estabilidade de preos. preciso esclarecer, entretanto, o que significa buscar a estabilidade de preos, em particular no que se refere s suas implicaes para a flexibilidade da poltica monetria. A estabilidade de preos pode ser entendida como inflao de at 3% ao ano. No entanto, esse nmero no

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deve ser confundido com a meta de inflao. Em um pas com o histrico do Brasil, a meta serve ao programa de desinflao rumo situao desejada no longo prazo. O tamanho do longo prazo, por sua vez, depende dos desafios enfrentados pela poltica monetria, em particular quanto s caractersticas dos choques de oferta. Na verdade, a estabilidade de preos o horizonte a ser perseguido, mas que pode demorar a ser alcanado. Tal interpretao no retira a importncia do objetivo como diretriz da poltica monetria. A utilizao da estabilidade de preos como diretriz da poltica monetria no significa tambm despreocupao com a evoluo da taxa de desemprego e da produo. Nesse ponto, a gesto da meta de inflao fundamental: a escolha da meta e do intervalo de tolerncia, bem como suas correes, precisam levar em conta os efeitos sobre o lado real da economia. A poltica monetria pode calibrar a velocidade do ajuste da inflao meta, em funo da proximidade entre a taxa de desemprego efetiva e a taxa natural ou entre o crescimento do produto efetivo e o potencial. A esse respeito, preciso tambm que a sociedade se conscientize de que a poltica monetria no soluo para problemas estruturais. Dificuldades para crescer a taxas mais altas ou para reduzir a taxa natural de desemprego devem ser tratadas com medidas que estimulem a acumulao de fatores produtivos, em particular quanto ao uso de mode-obra, e o progresso tecnolgico. Feitas essas consideraes, talvez fosse desejvel que a lei contivesse o seguinte texto: o objetivo de longo prazo do Bacen a estabilidade de preos, a ser alcanado por meio do regime de metas para a inflao, metas essas fixadas pelo Conselho Monetrio Nacional e que devem ser alcanadas ou corrigidas, levando-se em conta a distncia entre o produto efetivo e o potencial da economia. Embora o texto contenha termos tcnicos, nem sempre quantificveis precisamente, como longo prazo, estabilidade de preos e produto potencial, fornece parmetros para o entendimento do que seja o objetivo estabelecido para o Bacen. Ademais, a regulamentao da lei pode ser mais detalhada, como j acontece no caso da definio do regime de metas para a inflao (Decreto n 3.088, de 21 de junho de 1999). De outro modo, corre-se o risco de uma interpretao excessivamente restrita da expresso estabilidade de preos ou de simplesmente torn-la letra morta.

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CARACTERSTICA DOS MANDATOS Uma forma de garantir condies para que o Bacen busque efetivamente o objetivo da estabilidade de preos, conforme definido acima, criar condies para que a Autarquia tenha autonomia instrumental. Algumas dessas condies j se encontram presentes, como, por exemplo, a competncia dada pelo Presidente da Repblica ao Bacen para executar as polticas necessrias ao cumprimento das metas (de inflao) fixadas (art. 3, do Decreto n 3.088, de 21 de junho de 1999). A esse respeito, o Copom, integrado apenas pelos dirigentes do Bacen, renese mensalmente, visando definir a taxa de juros requerida para alcanar a meta de inflao. Na prtica, a prpria existncia da meta confere ao Bacen autoridade para tomar as decises necessrias para alcan-la. A situao atual, entretanto, no considerada suficiente para garantir o grau de autonomia instrumental desejado para conferir credibilidade poltica monetria. A demanda mais usual a imposio legal de restries demisso dos dirigentes do Bacen. Incluem-se a mandatos fixos, longos ou escalonados, em geral com certas ressalvas, como improbidade administrativa e insuficincia de desempenho. No regime de metas para a inflao, tais restries ajudam a construir a credibilidade da poltica monetria, pois fortalecem os dirigentes do banco central nas suas decises em busca do cumprimento da meta. O problema das restries demisso dos dirigentes do banco central o efeito que podem ter sobre a flexibilidade da poltica monetria, em particular no que se refere reduo da preocupao com os efeitos dos choques de oferta sobre a produo e a taxa de desemprego. O problema existe no perodo no qual transcorre o mandato em que h grande divergncia de preferncias entre os dirigentes e o governo (e a sociedade). No longo prazo, o problema no persiste, pois a sistemtica discordncia cria suporte poltico para retirar a autonomia do banco central. A possibilidade do surgimento de conflitos potencialmente maior no caso dos mandatos longos, seguidos dos escalonados. Ao contrrio desses dois tipos, os mandatos que so apenas fixos no implicam na convivncia entre dirigentes do Bacen e governos que no os nomearam. Mandatos escalonados, por sua vez, no so necessariamente longos. Os mandatos escalonados so propostos como forma de evitar os efeitos do ciclo econmico poltico sobre a poltica monetria. No Brasil, Maziero & Werlang (2004, p. 333-6) sugerem mandatos de quatro

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anos para os dirigentes do Bacen, sendo o presidente da autarquia substitudo no meio do mandato do Presidente da Repblica. A preocupao maior dos autores parece ser as incertezas trazidas pela transio entre governos. Se esse o caso, talvez baste o prazo de um ano ou at menos para que o novo governo tenha permisso para substituir o presidente do Bacen. Possivelmente, a definio do tipo de mandato dos dirigentes do banco central seja o elemento que cria a maior dificuldade para conciliar a credibilidade e a flexibilidade, dentre os elementos que compem o quadro institucional no qual se realiza a poltica monetria. A teoria, bem como a experincia internacional, apontam alguns caminhos. A opo por restries demisso dos dirigentes do Bacen pode vir acompanhada de prerrogativas que autorizem o governo a se sobrepor s decises tomadas na esfera do Bacen. No h como deixar de levar em conta que o governo eleito o responsvel final pelos resultados da poltica monetria, diante dos eleitores. Aceito esse pressuposto, o uso de tais prerrogativas no pode ser banalizado, o que comprometeria a credibilidade da poltica monetria. Por isso, o recurso deve estar sujeito a procedimentos bem definidos. Tratase, na verdade, de estabelecer mecanismos para a soluo de conflitos entre o governo e o Bacen, de forma a evitar a negligncia no controle da inflao ou o excesso de conservadorismo. No contexto do regime de metas para a inflao, os conflitos mais provveis so as diferentes avaliaes dos efeitos de choques de oferta relevantes, em particular no que se refere adequao da meta do ano em curso e do ano seguinte ou da taxa de juros requerida para alcan-la. Os conflitos podem surgir tambm das diferentes avaliaes quanto ao impacto de choques de demanda sobre a inflao. Atualmente, a reviso das metas j est prevista, mediante autorizao dada pelo Presidente da Repblica, por decreto, ao CMN. Talvez no haja necessidade do decreto presidencial, mas apenas da aprovao do Conselho, mediante proposta do Ministrio da Fazenda, tal como j ocorre com a definio das metas. Essa aprovao deve ser requerida, tambm, no caso de o Bacen perseguir uma meta fora do intervalo oficial, ainda que com o consentimento do ministro da Fazenda. Esse foi o caso da meta ajustada

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no incio de 2003, que significou, na prtica, a reviso da meta desse ano de 4% para 8,5%, sem a aprovao do Conselho20. Tal procedimento pode passar a impresso de que o Conselho e, por conseqncia, o ministro da Fazenda apenas referendam a meta estabelecida pelo Bacen. Essa possibilidade fere a definio bsica de autonomia instrumental do banco central, na qual o governo estabelece a meta e o banco a persegue. Alm da exigncia da aprovao pelo CMN da meta a ser atingida, talvez haja necessidade de maior participao tcnica do Ministrio da Fazenda no CMN, pelo menos no que se refere definio da meta, para que o ministro possa melhor avaliar as implicaes das diferentes opes. Se no h muita dificuldade em acertar a prerrogativa do governo na reviso da meta, a facilidade certamente menor no caso da taxa de juros definida pelo Copom. Possvel soluo a participao de um integrante do governo nas reunies do Comit, com direito a veto. Entretanto, essa alternativa pode prejudicar a credibilidade da poltica monetria, ao afetar decisivamente a autonomia instrumental do Bacen. Permitir que a prerrogativa seja exercida a qualquer momento tambm no conveniente, pois perpetua a indefinio quanto taxa de juros, com o conseqente aumento da instabilidade do mercado21. Talvez o mais conveniente seja limitar o uso da prerrogativa ao perodo de um ou dois dias aps reunio do Copom. Qualquer que seja a formatao escolhida, o uso da prerrogativa pelo governo deve ser publicamente justificado, de forma tecnicamente precisa, aps a reunio do Copom, sendo que a justificativa precisa vir acompanhada da posio do Bacen. A manifestao da Autarquia poderia ocorrer tambm aps a reunio do CMN, em caso de discordncia em relao fixao ou correo da meta para a inflao. A justificativa pblica serve para o governo assumir a responsabilidade pelo curso futuro dos acontecimentos, o que dificulta a banalizao da prtica. A experincia internacional mostra ser incomum o uso de tais prerrogativas quando elas esto previstas, seja pelos custos polticos envolvidos, seja pelo incentivo opo por posies ponderadas. O detalhamento tcnico da justificativa deve conter os cenrios alternativos para a produo, a taxa de desemprego e a inflao, em funo de diferentes trajetrias para a taxa de juros. A esse respeito, as
Esse no o caso da meta de 2005, que, fixada inicialmente em 4,5% com limite de 7%, foi elevada para 5,1%, acomodando a inrcia da inflao do ano anterior. O anncio da mudana foi feito em ata do Copom. 21 Alguns at sugerem elevar o intervalo entre as reunies do Copom para diminuir os efeitos sobre o mercado, algo a ser pensado.
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publicaes peridicas do Bacen, especialmente o Relatrio de Inflao, poderiam apresentar as suas simulaes com maiores detalhes22. Assim, a justificativa do governo poderia se reportar a esse material, de forma a organizar a discusso pblica. Tome-se o exemplo relatado por Fraga, Goldfajn & Minella (2003, p. 39-40), na ocasio da reviso da meta de inflao para 2003. A meta foi ajustada de 4% para 8,5%, em vista do surgimento de informaes posteriores fixao da meta inicial, obrigando a poltica monetria a um exerccio de flexibilidade. Os autores informam que a opo pela taxa de juros requerida para conduzir a inflao a 6,5%, limite superior do intervalo de tolerncia da meta inicial, levaria a uma queda do produto de 1,6%. Caso o alvo fosse o centro da meta inicial, 4%, a queda do produto seria de 7,3%. Diante das alternativas envolvidas, razovel que exista a possibilidade de interferncia do governo na poltica monetria23. Com isso, as opes extremas so descartadas, enquanto as razoveis prevalecem, pois ao governo no compensa o custo poltico de refut-las. A proposta acima possui o mrito de reduzir o possvel vis antidemocrtico da autonomia do Bacen, ao mesmo tempo em que pode fortalec-la, na prtica, se o Bacen for convincente na defesa das suas posies. Ademais, aumenta a transparncia da poltica monetria, o que, alm de particularmente til em um regime de metas para a inflao, reduz as chances de que o Bacen se oriente por objetivos no estabelecidos pela sociedade. Pode ainda incentivar a coordenao entre a poltica fiscal e monetria. Por fim, evita que o Bacen se transforme em um bode expiatrio, ao aumentar a responsabilidade do governo pela poltica monetria. O tratamento da autonomia do Bacen no texto da lei poderia prever, alm do objetivo da estabilidade de preos como proposto
Fraga, Goldfajn & Minella (2003, p. 37) afirmam que o Bacen, diante de um choque econmico importante, constri diferentes trajetrias para a inflao e o produto, associadas a diferentes opes para a taxa de juros. Com base na importncia dada ao controle da inflao, o Bacen escolhe o caminho timo e o publica, juntamente com os caminhos alternativos. Esse procedimento sem dvida desejvel. Entretanto, a leitura do Relatrio de Inflao de junho revela que tais exerccios precisam ser divulgados com mais detalhes. Apenas a partir da pgina 93, das 99 existentes, so apresentadas previses, com base em suposies, mas, ainda assim, quase inteiramente voltadas para a inflao. 23 A esse respeito cabe lembrar os resultados encontrados por Schmidt-Hebbel & Wener (2002). Os autores comparam o desempenho de Brasil, Mxico e Chile com outros que adotam metas para a inflao e concluem que a inflao de fato evolui de forma mais satisfatrio nesses trs pases, mas h algum aumento da taxa de sacrifcio (perda e produto por ponto percentual de reduo de inflao) no caso do Brasil e do Mxico.
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anteriormente, os mandatos fixos, com as ressalvas usuais, talvez com trmino de um ano aps o mandato do presidente da Repblica24; a responsabilidade do CMN pela fixao e reviso das metas para a inflao, mediante proposta do ministro da Fazenda; a responsabilidade do Bacen pelo cumprimento das metas; a prerrogativa do ministro da Fazenda a respeito das decises do Copom; as regras para a soluo de conflitos entre o ministro da Fazenda e o Bacen, incluindo a obrigatoriedade de o ministro apresentar publicamente a justificativa em caso de discordncia do Copom, justificativa esta acompanhada da posio do Bacen. Finalmente, vale observar que a mudana legal na relao entre o governo e o Bacen visa introduzir a autonomia instrumental no contexto da adoo do regime de metas para a inflao no Brasil. Desse modo, qualquer deciso no sentido de abandonar esse regime implica tambm na reviso da legislao do Bacen, pois, caso contrrio, a autonomia deixa de ser instrumental e passa a ser de objetivos.

OUTROS ASPECTOS A existncia de mandatos fixos, longos ou escalonados, normalmente acompanhada de ressalvas, como a insuficincia de desempenho ou algum desrespeito dos dirigentes do banco central ao ordenamento jurdico. Quanto primeira possibilidade, a dificuldade reside em avaliar o desempenho. Uma opo bvia o cumprimento da meta para a inflao, o que, se de um lado eleva a credibilidade da poltica monetria, de outro, reduz a flexibilidade. O mais adequado seria avaliar o controle da inflao em funo do custo em termos de produo e taxa de desemprego, algo difcil de operacionalizar. Atualmente, o presidente do Bacen precisa justificar publicamente ao ministro da Fazenda o descumprimento da meta, mas no est prevista punio caso a justificativa seja rejeitada. Quanto segunda possibilidade, o desrespeito ao ordenamento jurdico, a dificuldade reside na demora com que os indcios so confirmados ou desmentidos pelos rgos competentes. Embora o cidado s possa ser condenado aps o julgamento, o cargo de presidente do Bacen por demais importante para que o moral do seu ocupante esteja em
Saddi (1997, pp. 186-92) faz uma discusso jurdica sobre o mandato dos dirigentes do Bacen, tomando como referncia a Constituio Federal. Uma questo importante a possibilidade ou no de tratar do tema por meio de legislao infraconstitucional: ...seria temerrio alargar o mandato por via infraconstitucional, estabelecendo mandatos fixos mais longos com o intuito de proteger seus ocupantes das diversas presses. (p. 190).
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questo (precisa ser e parecer honesto). Nesses casos, o ideal a renncia, mas como se trata de um ato voluntrio, a demisso a critrio do governo, com aprovao do Senado Federal, precisa estar prevista. Outro ponto importante a composio do CMN e do Copom, em vista da relevncia desses colegiados. A atual composio do primeiro foi estabelecida em 1995 e inclui os ministros da Fazenda e do Planejamento, Oramento e Gesto e o presidente do Banco Central25. O Copom, como j visto, composto pelo presidente e pelos diretores do Bacen. Maziero & Werlang (2004, pp. 333-7) sugere que o CMN e o Copom passem a contar com membros dotados de conhecimento tcnico, de fora do governo, e que o presidente do Bacen seja excludo do CMN. Outros sugerem que o CMN seja composto tambm por representantes de parcelas da sociedade. A dificuldade aqui reside em evitar que o conflito de interesses interfira nas decises pblicas de alta relevncia. Talvez seja interessante, entretanto, que as reunies se organizem em partes, a primeira aberta avaliao de membros de fora do governo, cujos resultados podem ser levados em conta no momento da tomada de decises. No que se refere participao do Congresso Nacional nos assuntos relativos poltica monetria, cabe a aprovao pelo Senado Federal da indicao e da demisso, nos casos previstos, dos dirigentes do Bacen26. J est prevista apresentao semestral do Bacen em reunio conjunta das comisses pertinentes da Cmara e do Senado27,28. O exato
A atual composio do CMN est definida no art. 8 da Lei n 9.069, de 29 de junho de 1995, a mesma que instituiu o Plano Real. Antes dela, o CMN era composto pelo ministro da Fazenda, pelos presidentes do Banco do Brasil e do BNDES, alm de sete membros nomeados pelo Presidente da Repblica, aps aprovao do Senado Federal, escolhidos entre brasileiros de ilibada reputao e notria capacidade em assuntos econmico-financeiros, com mandato de sete anos, podendo ser reconduzidos. Os ministros da Indstria e do Comrcio e do Planejamento, Oramento e Gesto podiam participar das reunies do CMN. 26 O art. 52, III, d, da Constituio Federal determina que competncia privativa do Senado Federal aprovar, por voto secreto, aps argio pblica, a escolha do presidente e dos diretores do Bacen. O art. 84, XIV, da Carta, estabelece a competncia privativa do Presidente da Repblica para nomear esses dirigentes, aps aprovao do Senado Federal. 27 O procedimento est previsto no art. 9, 5, da Lei de Responsabilidade Fiscal. A redao do pargrafo a seguinte: No prazo de noventa dias aps o encerramento de cada semestre, o Banco Central do Brasil apresentar, em reunio conjunta das comisses temticas pertinentes do Congresso Nacional, avaliao do cumprimento dos objetivos e metas das polticas monetria, creditcia e cambial, evidenciando o impacto
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contedo dessa apresentao precisa ser melhor estabelecido, de forma a aproxim-la de uma espcie de prestao de contas. Esta deve demonstrar os resultados alcanados pela poltica monetria e os custos associados, bem como os caminhos que se pretende seguir, dentre as opes disponveis. As comisses, por sua vez, podem apresentar relatrios tecnicamente abalizados que analisem a prestao de contas e apresentem recomendaes29. H ainda a necessidade de aprovao no Congresso Nacional da programao monetria trimestral preparada pelo Bacen e aprovada no CMN30. A tramitao da matria recebe uma ateno meramente formal e, muitas vezes, a deliberao ocorre ao trmino do trimestre de que trata a programao. Parte desse desinteresse se deve pouca importncia do tema em um regime de metas para a inflao, na qual os agregados monetrios so apenas algumas das inmeras variveis a serem monitoradas para definir a poltica monetria. Por fim, cabe comentar a distribuio dos resultados do Bacen. Estes, negativos ou positivos, so transferidos Unio31. Trata-se de um
e o custo fiscal de suas operaes e os resultados demonstrados nos balanos. Relacionada a essa previso est o art. 7, 2 e 3, da mesma Lei. 28 Vale lembrar ainda que as comisses da Cmara e do Senado podem convocar ou convidar o ministro da Fazenda e o presidente do Bacen para tratar dos assuntos relacionados poltica monetria e poltica econmica de forma geral. Esse recurso utilizado com certa regularidade. 29 Essa anlise poderia referenciar-se no anexo previsto no art. 4, 4, da Lei de Responsabilidade Fiscal, que deve vir juntamente com o projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO). Esta enviada anualmente pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional at o dia 15 de abril do ano anterior ao ano a que se refere. O anexo contm os objetivos da poltica monetria, bem como outras informaes para o ano seguinte. O problema que existe uma grande defasagem de tempo entre a apresentao do Bacen e a tramitao da correspondente LDO e os nmeros a contidos tornam-se totalmente defasados. 30 O procedimento est previsto no art. 6 da Lei n 9.069, de 29 de junho de 1995. 31 A transferncia para a Unio est definida no art. 7 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Quanto ao aspecto quantitativo dos resultados do Bacen, a sua dimenso e variabilidade chamam a ateno. Essas caractersticas decorrem da importncia das atribuies da Autarquia, bem como da instabilidade usual da economia brasileira. Mesmo considerados esses fatos, no entanto, o tamanho do ativo/passivo do Bacen parece exageradamente elevado. Em junho de 2004, o ativo/passivo era de R$ 512 bilhes, sendo, no ativo, R$ 258 bilhes de ttulos pblicos federais e R$ 189 bilhes de operaes da rea externa. No passivo, destacam-se R$ 107 bilhes em obrigaes em moeda estrangeira, R$ 80 bilhes em depsitos de instituies financeiras, R$ 139 bilhes em depsitos ordem do governo federal e R$ 91 bilhes em compromissos de recompra de ttulos pblicos. A ttulo de comparao, o ativo/passivo do FED era de R$ 630 bilhes ao final de 2003, ao cambio de R$ 3,00. Deve-se lembrar, entretanto, que a economia americana cerca de 10 vezes maior que a brasileira. possvel que boa parte dos valores do Bacen no possua relevncia econmica. De qualquer modo, o princpio

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procedimento apropriado, pois no estimula o Bacen a adotar polticas orientadas para o aumento do oramento sua disposio. Ademais, os resultados derivam em parte do monoplio de emisso de moeda. Associada ao tema dos resultados, a alegao de que o governo interfere na autonomia do Bacen por meio da aprovao de oramento incompatvel com suas atribuies no parece apropriado ao caso brasileiro32. Em primeiro lugar, o problema afeta todos os rgos da administrao pblica e deriva das restries fiscais; em segundo, o perfil profissional de boa parte dos dirigentes do Bacen no sugere que possam ser influenciados pelas restries salariais usuais da administrao pblica.

VI. 4 COMPATIBILIDADE ENTRE AS FUNES DO BACEN A legislao confere ao Bacen inmeras competncias. Alm da gesto da poltica monetria, destacam-se as relativas estabilidade do sistema financeiro e administrao do regime cambial33. Inclui-se na primeira as operaes com instituies financeiras, fiscalizao e regulamentao prudencial. A segunda envolve a administrao das reservas internacionais e da taxa de cmbio, bem como a definio das normas que regulam as operaes entre residentes e no residentes e com divisas. No se pretende repetir aqui as consideraes j feitas na quinta parte deste trabalho. Vale apenas lembrar que a aceitao de que o Bacen tenha outras funes alm da gesto da poltica monetria supe que elas no representem obstculos importantes para a estabilidade de preos. Caso contrrio, a definio clara do objetivo e a maior autonomia no contribuem para melhorar a credibilidade da poltica monetria. A aceitao da hiptese da compatibilidade entre as atribuies tradicionais do banco central no consensual, especialmente quanto administrao do regime cambial. No caso das atividades relativas estabilidade do sistema financeiro, excetuadas as operaes junto s instituies financeiras ilquidas, a tendncia internacional parece ser a transferncia da atribuio a outra agncia, para que o banco central mais

da transparncia contbil requer que se faam os ajustes contbeis cabveis, ainda mais se houver a opo pela autonomia. 32 O art. 5, 6, da Lei de Responsabilidade Fiscal determina que integrem o oramento da Unio as despesas administrativas do Bacen, como pessoal e encargos sociais, benefcios e assistncia aos servidores, custeio e investimentos. 33 Essas atribuies esto definidas nos arts. 10 e 11 da Lei n 4.595, de 31 de dezembro de 1964, com as revises posteriores.

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autnomo concentre-se na estabilidade de preos, a exemplo da citada experincia do Reino Unido. Outra razo para a separao a necessidade de fortalecer o poder pblico diante da conglomerao dos servios financeiros, o que tem levado opo pela especializao e concentrao em uma nica agncia das atividades relativas ao controle desses servios. O Reino Unido novamente o exemplo mais marcante. Alm da necessidade de se avaliar a compatibilidade entre a manuteno de atribuies importantes na alada do Bacen e o objetivo da estabilidade de preos, preciso verificar tambm a compatibilidade com a prpria concesso de autonomia. A teoria econmica, como se viu, justifica a autonomia como necessria gesto da poltica monetria e no execuo das demais atribuies mantidas pelo Bacen. Ademais, no h como deixar de reconhecer que manter no Bacen todas as atuais atribuies depois de lhe conferir autonomia representa uma grande concentrao de poder. Nesse caso, o Bacen autnomo pode, por exemplo, decidir o quanto emprestar s instituies financeiras, algumas delas insolventes, alm de autorizar o funcionamento e definir as regras de atuao dessas instituies. Quanto administrao do regime cambial, o Bacen pode definir o tamanho das reservas internacionais e o nvel da taxa de cmbio, bem como deliberar sobre o grau de abertura financeira do pas e de conversibilidade da moeda34. certo que essas e outras decises tenham que ser aprovadas no CMN, mas, de qualquer modo, a responsabilidade pela atribuio

Maziero & Werlang (2004, p. 336) so favorveis a que o Bacen preserve a superviso e a regulamentao do sistema financeiro, desde que no haja conflito com a busca da estabilidade de preos. A razo para manter essa atribuio evitar a duplicidade com outro rgo, j que o Bacen continuaria a precisar de informaes sobre o sistema financeiro para executar a poltica monetria. Entretanto, a duplicidade no parece ser razo suficientemente relevante. Ademais, nada impede a troca de informaes entre rgos. Para os autores, o controle das reservas internacionais tambm pode permanecer com o Bacen, embora deva ser permitido ao Tesouro Nacional atuar no mercado de cmbio. Saddi (1997, pp. 204-7 e 234-9) concorda com o diagnstico do excesso de atribuies ao afirmar que o Bacen mescla funes legislativas, executivas, judicirias (liquidao extrajudicial), policiais (fiscalizao) e diplomticas (acordos na rea financeira). Conclui ainda que: Para outorga-lhe autonomia indispensvel transferir outras atividades aos demais rgos da Administrao Pblica Federal. As atividades atpicas como o controle dos dirigentes das instituies financeiras, as liquidaes extrajudiciais, a administrao do cmbio, a fiscalizao dos consrcios, entre outras, devem ser redistribudas pela administrao, a fim de que o Banco Central possa deter as ferramentas e a especializao necessrias para gerir a moeda e assegurar a estabilidade. (pp. 206-7).

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implica no controle da informao e do conhecimento, o que permite ao rgo responsvel interferir decisivamente no processo decisrio. Enfim, a concesso de autonomia ao Bacen com o objetivo de buscar a estabilidade de preos pressupe definir o destino das atribuies relativas estabilidade do sistema financeiro e administrao do regime cambial. Dada a profundidade atual da discusso sobre o tema, entretanto, a escolha da distribuio adequada de atribuies certamente requer a existncia de mais estudos. VI.5 PRINCIPAIS OBSTCULOS GESTO DA POLTICA MONETRIA A construo da credibilidade da poltica monetria no Brasil precisa enfrentar desafios com distintos graus de complexidade. A autonomia do Bacen um desses desafios, assim como outros que envolvem alteraes nos procedimentos operacionais do regime de metas para a inflao. Um problema importante a inrcia que, diante dos choques econmicos, dificulta o cumprimento das metas de vrios perodos. A esse respeito, cabe encontrar soluo para os contratos que prevem indexao das tarifas de certos servios pblicos. Os desafios mais importantes, entretanto, certamente mais complexos que a concesso ou no de autonomia ao Bacen, so a fragilidade fiscal e externa da economia brasileira. A crise econmica vivida pelo Brasil no segundo semestre de 2002 inspirou alguns trabalhos como os de Blanchard (2004) e Favero & Giavazzi (2004) a tratarem dos riscos de uma poltica de juros mais agressiva em contextos de muita instabilidade, nos quais o mercado questiona de forma incisiva a capacidade do governo de servir a dvida pblica e/ou de atender s necessidades de financiamento externo. Os autores apontam a possibilidade de uma dinmica perversa em situaes como essas, especialmente no regime de metas para inflao, no qual a poltica monetria tende a reagir com certo automatismo aos possveis efeitos da desvalorizao cambial sobre as expectativas inflacionrias. Dado o tamanho da dvida e seu perfil em termos de prazo e dependncia do dlar, reagir s desvalorizaes cambiais com aumentos da taxa de juros em momentos de crise pode, ao contrrio do resultado tradicional, elevar as incertezas do mercado, provocar novas desvalorizaes, mais dvida pblica, mais inflao e assim por diante. Trata-se de um caso de dominncia fiscal, em que a poltica monetria passa a depender decisivamente da poltica fiscal para surtir os efeitos desejados. certo que desde 2002 a situao fiscal e externa

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apresentou significativas melhoras, mas a economia ainda dever testar a capacidade de crescer sem dependncia excessiva do financiamento externo, sujeita a um ambiente internacional bastante imprevisvel. Os possveis efeitos negativos da poltica monetria em meio a uma dinmica perversa como a descrita acima traz tona a relevncia que o Bacen confere aos efeitos da poltica de juros sobre a situao fiscal do pas. A avaliao superficial dos documentos divulgados pela Autarquia sugere que o tema no prioritrio. A anlise parece se concentrar nos efeitos da taxa de juros sobre a inflao e, secundariamente, sobre a produo. A nfase do Bacen at justificvel diante do seu objetivo prioritrio que a estabilidade de preos. Possivelmente a nfase se intensifique com a autonomia do Bacen. Entretanto, o fato enaltece a importncia da possibilidade de o governo impor diretrizes poltica monetria, em certas circunstncias e obedecidos determinados procedimentos. A possibilidade aumenta as chances de atuao coordenada entre a autoridade fiscal e a monetria, em particular quanto escolha das combinaes mais apropriadas de taxa de juros e de supervit fiscal.

VII CONCLUSES Pretendeu-se aqui tratar das vrias questes relacionadas ao tema da autonomia do banco central. Depois do histrico sobre os bancos centrais, levantaram-se os fundamentos tericos e os resultados empricos das pesquisas que buscaram descobrir os efeitos econmicos da autonomia. Em seguida, alguns outros aspectos essenciais foram considerados, como a compatibilidade entre a autonomia, de um lado, e a democracia e as demais atribuies tradicionais dos bancos centrais, de outro. Por fim, utilizaramse os achados das partes anteriores para tratar da autonomia do Bacen. Dentre os fundamentos tericos da autonomia do banco central, o mais influente foi o que aponta a existncia de um vis inflacionrio decorrente da falta de credibilidade da poltica monetria para perseguir a estabilidade de preos. Esse problema surge diante da existncia de vrios objetivos a nortear a ao do banco central, alguns dos quais incompatveis com o controle da inflao. A autonomia do banco central visa construir a credibilidade da poltica monetria e, com isso, reduzir ou eliminar o vis inflacionrio. Ao mesmo tempo, preserva a flexibilidade exigida para que a poltica

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monetria possa contribuir com a estabilizao da produo e da taxa de desemprego em torno das respectivas tendncias de longo prazo. O arranjo institucional que garanta a autonomia confere ao banco central o claro objetivo de perseguir a estabilidade de preos e a autoridade para tomar as decises necessrias para alcan-lo. Esta autoridade demanda restries a demisses dos dirigentes do banco central, o que leva aos mandatos fixos, longos e escalonados. A opo pela autonomia seguida por inmeros pases durante a dcada de noventa esteve relacionada ao regime de metas para inflao, com a exceo relevante do Banco Central Europeu. Nesse contexto, a autonomia assume a forma instrumental e no a de objetivos, vale dizer, o governo adota a meta e o banco central usa livremente os instrumentos para alcan-la. A formatao do regime de metas e a execuo da poltica monetria buscam compatibilizar a credibilidade e a flexibilidade da poltica monetria. A credibilidade permite que as metas pavimentem o caminho estabilidade de preos e a flexibilidade permite que os efeitos negativos dos choques econmicos sobre a produo e a taxa de desemprego possam ser compensados. Existem, entretanto, importantes cuidados a serem tomados para que a autonomia leve aos resultados esperados pela sociedade. A autonomia pode levar excessiva valorizao do controle da inflao e, por conseqncia, a custos desnecessrios em termos de produo e de taxa de desemprego. Este risco particularmente importante quando se considera que parte relevante das pesquisas empricas indica que os custos das polticas de reduo da inflao so diretamente proporcionais ao grau de autonomia dos bancos centrais que as adotam. O excesso de conservadorismo do banco central pode ser reduzido por meio dos prprios mecanismos existentes no regime de metas para a inflao, tais quais os intervalos em torno da meta e a escolha do horizonte adequado para alcan-la. Entretanto, estes mecanismos no so suficientes para garantir a flexibilidade da poltica monetria. preciso ainda que o governo tenha a prerrogativa de determinar a diretriz da poltica monetria. Tal possibilidade justificvel ainda pelo fato de que o governo o responsvel final pela poltica monetria diante dos eleitores. O uso da prerrogativa, no entanto, no pode ser banalizado, o que prejudicaria a credibilidade da poltica monetria. Por isso, tal recurso deve ser exercido com base em certos procedimentos previamente definidos. Entre eles est a exigncia de o governo justificar publicamente a imposio de diretriz poltica monetria. Acredita-se que o custo

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poltico de tal determinao restrinja o uso da prerrogativa a circunstncias econmicas especiais. Outro risco da autonomia, relacionado com a existncia de restrio demisso dos dirigentes do banco central, a sujeio do rgo e da poltica monetria a grupos de interesse influentes. Esse risco pode ser reduzido com a definio clara de objetivos e de critrios de avaliao dos resultados alcanados pelo banco central. A esse respeito, a formalizao da estabilidade de preos como objetivo prioritrio e a adoo do regime de metas para a inflao so particularmente teis. Quanto s outras atribuies tradicionais do banco central, cabe considerar a compatibilidade com a gesto da poltica monetria. Trata-se de um tema controverso. Alguns acreditam que as funes relacionadas estabilidade do sistema financeiro e administrao do regime cambial devem ser exercidas fora do banco central para que no afetem a credibilidade da poltica monetria na busca da estabilidade de preos. A experincia internacional indica que essa posio tem prevalecido no caso das atribuies relativas estabilidade do sistema financeiro. Finalmente, no se pode superestimar as implicaes esperadas da autonomia formal do banco central. Ela nada pode fazer onde no h suporte poltico para adotar as polticas e instituies necessrias ao controle da inflao em nveis desejveis. Nesses casos, usualmente prevalece a dominncia fiscal e o elevado grau de inrcia inflacionria, entre outros fatores que restringem qualquer possibilidade da poltica monetria perseguir a estabilidade de preos. As pesquisas empricas que tratam da relao entre autonomia do banco central e nvel de inflao indicam que existe associao, mas no meramente causal. A autonomia integra as polticas e instituies adotadas a partir do surgimento de suficiente suporte poltico ao controle da inflao e, muitas vezes, aparece apenas para preservar uma inflao j domesticada. No Brasil, aps a reduo da inflao para nveis mais civilizados, adotou-se o regime de metas para a inflao, em 1999. Nesse contexto, discute-se a admisso da autonomia instrumental do Bacen. A inteno elevar a credibilidade da poltica monetria para, ao longo do tempo, alcanar a estabilidade de preos, por meio das metas. A formatao adequada da autonomia do Bacen pode alcanar o resultado desejvel, se as consideraes feitas anteriormente forem levadas em conta. A previso legal de restries demisso dos dirigentes deve vir acompanhada da estabilidade de preos como objetivo prioritrio de longo prazo, a ser perseguido mediante metas para a inflao.

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A garantia da flexibilidade da poltica monetria requer a qualificao do objetivo prioritrio de forma a prever que, embora no longo prazo a preocupao seja a estabilidade de preos, no curto prazo, os efeitos dos choques econmicos sobre a produo e a taxa de desemprego precisam ser levados em conta. Ademais, deve estar prevista a prerrogativa do governo de estabelecer diretrizes poltica monetria, por intermdio de procedimentos bastante precisos, seja quanto definio e reviso das metas, seja quanto taxa de juros. Mesmo atendidas as recomendaes feitas acima, deve-se estar atento para os desafios a novas conquistas no campo da inflao e que certamente vo muito alm da concesso ou no de autonomia ao Bacen. Entre os desafios menos complexos est o ainda elevado grau de inrcia a prejudicar o cumprimento das metas. Os mais srios decorrem da fragilidade fiscal e externa da economia brasileira, apesar das conquistas logradas desde 2002.

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DEBATES DA CONSULTORIA LEGISLATIVA EM 2003

DATA
12/5

TEMA

EXPOSITOR

19/5 23/6

30/6

14/7 21/7 28/7 18/8 8/9

Gilberto Guerzoni, Fernando Meneguin, Flvio Faria Reforma da Previdncia (Consultor CD) e Ricardo Miranda David Samuels (Professor da Financiamento de Campanha no Brasil Universidade de Minnesota) Reforma poltica: o que foi aprovado Arlindo Fernandes de Oliveira e no Senado e a quantas anda a Caetano Ernesto P. de Arajo tramitao dos projetos na Cmara Exposio sobre o novo rito de tramitao das medidas provisrias: Paulo Henrique Soares problemas prticos e conflito Cmara X Senado Aspectos constitucionais e legais da incidncia do ICMS sobre tributao Patrocnio Silveira do petrleo Relatrio do Deputado Pimentel sobre Gilberto Guerzoni reforma da previdncia Regulamentao do art. 192: a nova Marcos Mendes e Marcos Kohler safra de projetos Csar Mattos (Consultor da CD) Regulao do Setor de Telefonia Impactos sociais da atividade mineral Edmundo Montalvo Financiamento do Fundo de Renato Friedman e Desenvolvimento da Educao Bsica Joo Monlevade (Fundeb) Lavagem de dinheiro: legislao e Tiago Ivo Odon e Joanisval Brito evoluo institucional Agncias Reguladoras: limites legais Omar Abud de atuao Marcos Kohler Spred bancrio Projetos de lei que criam despesas: Fernando Veiga (Consultor de restries impostas pela Lei de Oramento) Responsabilidade Fiscal . Parte I Projetos de lei que criam despesas: restries impostas pela Lei de Fernando Dias e Marcos Mendes Responsabilidade Fiscal. Parte II Captura de transferncias fiscais a Marcos Mendes estados e municpios Renato Friedman Reforma Tributria A mecnica do ICMS e a guerra fiscal Moyss de Sillos Tribunal Penal Internacional: estrutura Tarciso dal Maso Jardim e meios de atuao

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DEBATES DA CONSULTORIA LEGISLATIVA EM 2004

DATA
26/01 02/02 09/02 08/03 05/04 03/05

TEMA
Regulao do Setor Eltrico Lei de Falncias O que reelege um prefeito? Parcerias Pblico-Privadas

EXPOSITOR
Edmundo Montalvo
Humberto Lucena e Marcos Khler Marcos Mendes e Carlos Alexandre Rocha Romiro Ribeiro Consultor de Oramentos da CD Paulo Springer

24/05 07/06 25/06 27/09

Trs anos de metas de inflao Reduo no nmero de vagas nas eleies para vereadores, decorrente da Eurico Cursino dos Santos deciso do TSE Proposta de criao de cotas nas universidades federais para alunos das Joo Monlevade escolas pblicas.

Programao do Resultado Fiscal de 2005 Fernando Dias e 2006 Deputados Susana Mendoza e Erik Paulsen; Sobre as eleies presidenciais nos EUA. debatedor Prof. David Fleischer do com deputados norte-americanos Departamento de Cincia Poltica da Universidade de Braslia. Preveno de corrupo em licitaes Luiz Fernando Bandeira pblicas.