Segunda Parte Formas do Processo Administrativo

Ttulo Primeiro Processos Declarativos As formas do processo administrativo declarativo e sua tangibilidade decorrente do princpio da livre cumulabilidade dos pedidos, independentemente da forma do processo (arts. 4 e 5 do CPTA): aco administrativa comum, aco administrativa especial e processos urgentes (arts. 35 e 36 do CPTA); a aco administrativa comum como o processo comum do contencioso administrativo (art. 37 do CPTA); mbito de aplicao da aco administrativa especial (art. 46 do CPTA); mbito de aplicao dos processos urgentes (arts. 97, 100, 104 e 109 do CPTA). 115. Como foi oportunamente referido (cfr. n 5), o conceito de forma do processo designa o conjunto ordenado de actos e formalidades que devem ser observados na propositura e desenvolvimento da aco em tribunal. De acordo com o princpio da tipicidade legal das formas de processo, a lei estabelece os modelos de tramitao por que devem passar os diferentes processos, desde o momento em que a aco proposta perante o tribunal at ao momento em que este vem a proferir a correspondente deciso. A previso legal de diferentes formas de processo resulta da opo do legislador no sentido de que os processos no devem ter todos a mesma tramitao, mas devem ser, pelo contrrio, reconduzidos a tipos diferenciados, e de que a tramitao dos processos correspondentes a cada tipo deve obedecer a uma sequncia especfica de actos e formalidades. E so vrios os critrios que podem levar o legislador a prever mltiplas formas de processo, assim como a dividir os processos por tipos, determinando a que formas de processo devem corresponder os diferentes tipos legalmente previstos e delimitados. O tema das formas do processo declarativo objecto da Seco II do Captulo V da Parte Geral do CPTA, que constituda apenas por dois artigos, o artigo 35 e o artigo 36. Esta Seco e, em especial, o artigo 35 desempenham um papel fundamental na determinao da estrutura do Cdigo. Com efeito, a se diz quais so as formas, os modelos de tramitao, a que devem obedecer os processos declarativos e, como expressamente a se refere, a estrutura do Cdigo determinada, nos subsequentes Ttulos II, III e IV, em funo das formas de processo que, nessa sede, so identificadas. Cumpre, em todo o caso, notar que, ao contrrio do que sucedia no regime anterior ao CPTA, este veio, entretanto, admitir a cumulao, num mesmo processo, de pretenses que, partida, corresponderiam, se fossem deduzidas em separado, a diferentes formas de processo. o que resulta do artigo 4, n 1, do CPTA, de acordo com o qual num mesmo processo declarativo podem ser deduzidas diferentes pretenses,

desde que a causa de pedir seja a mesma e nica e os pedidos estejam entre si numa relao de prejudicialidade ou de dependncia, ou desde que, sendo diferente a causa de pedir, a procedncia dos pedidos principais dependa essencialmente da apreciao dos mesmos factos ou da interpretao e aplicao dos mesmos princpios ou regras de direito. Pense-se no exemplo do funcionrio pblico que objecto de uma deciso ilegal de demisso. Num mesmo processo, ele pode impugnar a deciso ilegal, pedindo a sua anulao (pretenso dirigida a obter uma sentena constitutiva, de anulao, e, por via dela, o restabelecimento da relao laboral) e pedir a condenao da entidade pblica que o demitiu a reintegr-lo no posto de trabalho, a pagar-lhe os vencimentos em atraso e a indemniz-lo por outros danos sofridos (pretenses dirigidas a obter diferentes sentenas de condenao e, por via delas, a retomar a prestao de trabalhar, a receber os vencimentos e a indemnizao). O artigo 4, n 2, limita-se, entretanto, a ilustrar os principais tipos de situaes de cumulao de pedidos que podem ter lugar nos processos administrativos. No se trata, pois, de um elenco fechado, mas meramente exemplificativo, que tambm neste domnio no estabelece qualquer regime de tipicidade ou numerus clausus. Tal como, no mbito do regime da competncia dos tribunais administrativos, sucede com o artigo 21, nos moldes j oportunamente expostos, o artigo 5 assegura, entretanto, que o princpio da livre cumulabilidade de pedidos, tal como ele se encomtra consagrado no artigo 4, no sofra entorses ou restries decorrentes da aplicao das regras atinentes estruturao das formas do processo declarativo, impedindo que, mesmo que o CPTA faa corresponder diferentes formas de processo aos pedidos cumulados, estabelecendo que os correspondentes processos deveriam seguir tramitaes diferenciadas, essa circunstncia constitua obstculo cumulao. Nesse sentido, estabelece o artigo 5, n 1, que, quando forem cumulados pedidos a que corresponderiam diferentes formas de processo, deve seguir-se a forma da aco administrativa especial, cabendo ao tribunal introduzir na respectiva tramitao as adaptaes que se revelem necessrias. A exemplo do que sucede, em processo civil, no domnio de interveno do artigo 31, n 3, do CPC, as adaptaes devem ser introduzidas no respeito pelos princpios da igualdade das partes e do contraditrio, para os quais remete o artigo 265-A do CPC (1). 116. Como foi preliminarmente referido a ttulo introdutrio (cfr. n 21), resulta do esquema genericamente traado no artigo 35 e da subsequente estrutura do Cdigo, nos Ttulos II, III e IV, e sem prejuzo de outros que possam ser consagrados em legislao especial, o regime das formas do processo administrativo declarativo concretiza-se na previso de duas formas de processo que poderamos qualificar como no1

() Cfr., a propsito, M. TEIXEIRA DE SOUSA, Estudos sobre o novo processo civil, pp. 38-39.

urgentes e de quatro formas de processo que o prprio Cdigo qualifica e regula como urgentes. Referimo-nos, respectivamente, s formas de processo que o Cdigo designa como aco administrativa comum (cfr. artigo 35, n 1, e Ttulo II: artigos 37 e seguintes) e como aco administrativa especial (cfr. artigo 35, n 2, e Ttulo III: artigos 46 e seguintes); e s formas de processo que o Cdigo qualifica como urgentes (cfr. artigos 35, n 2, 36, n 1, alneas a) a d), e Ttulo IV: artigos 97 e seguintes) e que faz corresponder ao contencioso eleitoral (artigos 97 a 99), ao contencioso relativo impugnao de actos praticados no mbito de procedimentos pr-contratuais (artigos 100 a 103) e ao contencioso de intimao para a prestao de informaes, consulta de processos ou passagem de certides (artigos 104 a 108) e para a proteco de direitos, liberdades e garantias (artigos 109 a 111). Sem prejuzo da existncia de processos urgentes, o CPTA estrutura, assim, os processos declarativos no-urgentes em torno de um modelo dualista, assente na contraposio entre duas formas de processo, a que d o nome de aco administrativa comum e de aco administrativa especial. Para alm das eventuais situaes particulares de urgncia, que so objecto de regulao prpria, o Cdigo estabelece, portanto, uma distino entre causas: h umas que devem ser objecto de um processo cujos trmites seguem a forma da aco administrativa comum e outras que obedecem a um processo cuja tramitao corresponde forma da aco administrativa especial. Como referem os artigos 35, n 1, e 42, n 1, e sem prejuzo das (escassas) particularidades que resultam do artigo 42, a aco administrativa comum segue os mesmos termos a que obedece o processo de declarao regulado no CPC. Como entretanto refere o artigo 35, n 2, a aco administrativa especial rege-se pelas disposies previstas no Ttulo III e, portanto, observa, como determina o artigo 46, n 1, a tramitao regulada no captulo III desse Ttulo, que consta dos artigos 78 e seguintes. As causas que o Cdigo faz corresponder forma da aco administrativa especial no so, portanto, tramitadas segundo os termos do processo de declarao do CPC, mas segundo um modelo de tramitao prprio, que se encontra especificamente regulado no CPTA. Como j foi oportunamente assinalado (cfr. n 21), a opo por este modelo dualista reconduz-se matriz que sem prejuzo da previso de processos urgentes e acessrios j no regime anterior ao CPTA presidia contraposio entre dois modelos de tramitao dos processos que corriam perante os tribunais administrativos, pelo que, no essencial (1), assenta no mesmo critrio, de saber se o processo se
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() Cumpre, em todo o caso, reconhecer que o critrio, embora tendencial, no absoluto. assim que, de acordo com o artigo 37, n 2, alnea c), seguem a forma da aco administrativa comum os processos em que se requeira a condenao da Administrao no emisso de um acto administrativo, matria que diz respeito ao (no) exerccio de um poder de autoridade atravs da prtica de um acto administrativo.

reporta ou no a actos administrativos e normas regulamentares. No essencial das situaes em que esse o caso, o processo segue a forma da aco administrativa especial. Com efeito, estabelece o artigo 46 que seguem a forma da aco administrativa especial os processos de impugnao de actos administrativos e normas regulamentares e os processos dirigidos condenao da Administrao emisso desse tipo de actos, em caso de recusa ou omisso. Nos restantes casos, ou seja, sempre que nele no sejam deduzidas pretenses relacionadas com esses tipos especficos de actos, o processo deve ser tramitado segundo a forma da aco administrativa comum (cfr. artigo 37). 117. As formas da aco administrativa especial e da aco administrativa comum correspondem generalidade das situaes, em que no se verificam circunstncias de especial urgncia que como tal estejam expressamente previstas pela lei, para o efeito de deverem corresponder a uma forma de processo especial, caracterizada por um modelo de tramitao mais acelerado em razo da urgncia. O mbito de aplicao daquelas duas formas de processo encontra-se, por isso, partida delimitado em funo dos processos urgentes que a lei entenda prever. Sem prejuzo de outros que possam ser consagrados em legislao especial, aqueles que o prprio CPTA, desde logo, institui no Ttulo IV so, como foi referido, os processos do contencioso eleitoral (artigos 97 a 99), do contencioso relativo impugnao de actos praticados no mbito de certos procedimentos pr-contratuais (artigos 100 a 103) e de intimao para a prestao de informaes, consulta de processos ou passagem de certides (artigos 104 a 108) e para a proteco de direitos, liberdades e garantias (artigos 109 a 111). Na medida em que se preencham os pressupostos que o Cdigo estabelece para cada um destes quatro processos urgentes, os interessados podem, assim, utilizar estes meios em vez dos meios no-urgentes, por forma a procurar obter com maior celeridade uma deciso de mrito sobre as suas pretenses pretenses que, dependendo dos casos, tanto se podero dirigir contra a Administrao, como contra particulares, e tanto podero ter por objecto a impugnao de actos administrativos, como a condenao da Administrao adopo ou absteno de condutas ou prtica de actos administrativos. Este ltimo aspecto merece ser salientado, na medida em que se reveste de grande importncia para a caracterizao dos processos urgentes, em contraponto com as outras duas formas de processo. Com efeito, foi dito que a contraposio que, no plano da tutela no-urgente, o CPTA estabelece entre as formas da aco administrativa comum e da aco administrativa especial assenta no critrio de saber se o processo diz ou no respeito ao exerccio de poderes de autoridade por parte da Admi4

nistrao. Este aspecto, pelo contrrio, no releva na configurao do quadro dos processos urgentes, que so institudos exclusivamente em funo da existncia de situaes de urgncia que exijam a obteno de uma pronncia sobre o mrito da causa por forma mais clere. Ttulo Segundo Processos cautelares

118. Como expressamente resulta do artigo 268, n 4, da CRP, a tutela jurisdicional efectiva perante a Administrao Pblica inclui a adopo de medidas cautelares adequadas. , na verdade, essencial realizao da justia que os tribunais possam adoptar, em momento anterior quele em que o processo vem a ser decidido, providncias cautelares, destinadas a dar uma regulao provisria aos interesses envolvidos no litgio. Em princpio, as providncias cautelares estabelecem, pois, uma regulao provisria para o litgio, dirigida a assegurar a justa composio dos interesses durante a pendncia do processo declarativo. Como refere o artigo 112, n 1, as providncias cautelares existem para assegurar a utilidade das sentenas a proferir nos processos judiciais e, portanto, para prevenir a inutilidade, total ou parcial, das sentenas, seja por infrutuosidade, seja por retardamento. Existe inutilidade da sentena por infrutuosidade quando, merc da evoluo das circunstncias, j no possvel dar corpo, no plano dos factos, ao que determinado na sentena, pelo que se assiste perda definitiva da utilidade pretendida no processo principal. A sentena (parcialmente) intil em virtude do retardamento, na medida em que, embora a sua execuo seja possvel e permita evitar a produo de danos futuros, a verdade que j no est em condies de remover os danos irreparveis ou de difcil reparao que resultaram do estado de insatisfao do direito que se manteve durante a pendncia do processo. 119. As providncias cautelares tanto podem ser requeridas antes, como simultaneamente ou mesmo depois da propositura da aco principal (artigo 114, n 1). Tanto se pode pedir uma providncia cautelar, como vrias, por forma a obter, da conjugao dos efeitos de cada uma, o resultado pretendido (artigo 112, n 1), podendo tambm o tribunal optar pela adopo de uma ou de vrias providncias e at, ouvidas as partes, pela adopo de outra ou de outras, em cumulao ou em substituio daquela ou daquelas que tinham sido concretamente requeridas, quando tal se revele adequado a evitar ou atenuar a leso dos interesses defendidos pelo requerente e seja menos gravoso para os demais interesses, pblicos ou privados, em presena (artigo 120, n 3).

Como desde logo resulta do teor do artigo 112, n 1, ao referir-se a quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos mas tambm transparece dos vrios preceitos que, ao longo do Ttulo V, se referem aos interesses que o requerente visa assegurar (cfr., por exemplo, os artigos 120 e 129) , a legitimidade para requerer a adopo de providncias cautelares no pertence apenas aos particulares que recorram justia administrativa em defesa dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, mas tambm ao Ministrio Pblico (cfr., alis, a referncia no artigo 124, n 1) e a quem quer que actue no exerccio da aco popular ou impugne um acto administrativo com fundamento num interesse directo e pessoal, no bvio pressuposto de que a todos deve ser reconhecida a possibilidade de verem acautelada a utilidade do processo principal que esto legitimados a intentar. Por este motivo se surpreende, em diversos preceitos a comear pelo artigo 120, ns 2 e 3, que impem ao juiz o dever de ponderar os interesses, pblicos e privados, em presena , a preocupao do Cdigo em evitar uma terminologia assente na clssica contraposio entre o interesse privado, que seria prosseguido pelo requerente da providncia, e o interesse pblico, que seria titulado pela Administrao demandada. Como foi assinalado durante a discusso pblica sobre a reforma do contencioso administrativo, multiplicam-se hoje as situaes em que esto em causa decises complexas, envolvendo uma multiplicidade de interesses pblicos e privados conflituantes, como acontece nas relaes jurdicas poligonais, ambientais e urbansticas, em que muitas vezes o requerente, seja ele o Ministrio Pblico, uma associao ambientalista ou um grupo de moradores, se movem em defesa de interesses pblicos, porventura contrapostos aos (outros) interesses pblicos que determinaram a actuao da Administrao, e s uma adequada ponderao global dos interesses em presena permitir alcanar uma deciso judicial justa (1). 120. As providncias cautelares caracterizam-se fundamentalmente pelos traos da instrumentalidade e da provisoriedade. Estes traos transparecem do regime do CPTA. a) A instrumentalidade (em relao a um processo principal) transparece, desde logo, do facto de o processo cautelar s poder ser desencadeado por quem tenha legitimidade para intentar um processo principal e se definir por referncia a esse processo principal, em ordem a assegurar a utilidade da sentena que nele vir a
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() Cfr. FERNANDA MAS, O Debate Universitrio, p. 364. Na mesma linha, cfr. JOS EDUARDO FIGUEIREDO DIAS, A suspenso da eficcia e a polissemia da noo de interesse pblico: um salto em frente na proteco cautelar do ambiente, Cadernos de Justia Administrativa n 7, pp. 8 segs.

ser proferida (artigo 112, n 1). Mas claramente afirmada no artigo 113, n 1, onde se assume que o processo cautelar depende da causa que tem por objecto a deciso sobre o mrito. Por este motivo, se o processo cautelar for intentado em momento anterior ao da instaurao do processo principal, ele intentado como preliminar (artigo 113, n 1) e, por isso, as providncias cautelares que vierem a ser adoptadas caducam se o requerente no fizer uso, no prazo de trs meses, do meio principal adequado (artigo 123, n 2). Pelo mesmo motivo, as providncias tambm caducam se o processo principal estiver parado durante mais de trs meses por negligncia do interessado ou se nele vier a ser proferida deciso transitada em julgado desfavorvel s suas pretenses (cfr. artigo 123, n 1). b) A provisoriedade transparece da possibilidade de o tribunal revogar, alterar ou substituir, na pendncia do processo principal, a sua deciso de adoptar ou recusar a adopo de providncias cautelares se tiver ocorrido uma alterao relevante das circunstncias inicialmente existentes (artigo 124, n 1), designadamente por ter sido proferida, no processo principal, deciso de improcedncia de que tenha sido interposto recurso com efeito suspensivo (artigo 124, n 3). Note-se que o sentido do artigo 124, n 3, apenas o de estabelecer que a circunstncia nele prevista deve ser tida em conta, para o efeito de se avaliar se a providncia deve ser mantida ou se, pelo contrrio, deve ser revogada, alterada ou substituda. O regime do preceito compreende-se desde o momento em que, de acordo com o artigo 120, n 1, o fumus boni iuris constitui um dos critrios a considerar para a concesso ou recusa das providncias cautelares, sendo mesmo o nico na hiptese prevista no artigo 120, n 1, alnea a). c) Por outro lado, afirmado o princpio de que o tribunal no pode dar, atravs da concesso de uma providncia cautelar, o que s sentena final cumpre proporcionar, se vier a dar provimento s pretenses deduzidas no processo principal (1). No significa isto que uma providncia cautelar no possa antecipar, a ttulo provisrio, a produo do mesmo efeito que a deciso a proferir no processo principal poder determinar a ttulo definitivo. Ponto que essa antecipao tenha, na verdade, lugar a ttulo provisrio e, portanto, que ela possa caducar se, no processo principal, o juiz chegar a concluses que sejam incompatveis com a manuteno da situao provisoriamente criada. Assim, se o interessado pretende que, no processo principal,
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() Cfr., a propsito, M. GLRIA DIAS GARCIA, Da exclusividade de uma medida cautelar tpica atipicidade das medidas cautelares ou a necessidade de uma nova compreenso do Direito e do Estado, Cadernos de Justia Administrativa n 16, p. 79; FERNANDA MAS, O Debate Universitrio, p. 362.

lhe seja reconhecido o direito a ser admitido num concurso, possvel que, a ttulo cautelar, o tribunal determine a sua admisso provisria, permitindo-lhe participar do concurso em condies precrias, at que, no processo principal, se esclarea se lhe assiste ou no esse direito. O que a providncia cautelar no pode fazer antecipar, a ttulo definitivo, a constituio de situaes que s a deciso a proferir no processo principal pode determinar a ttulo definitivo, em tais condies que essa situao j no possa ser alterada se, no processo principal, o juiz chegar, a final, a concluses que no consintam a sua manuteno. Por conseguinte, se o interessado pretender a obteno de licena para demolir um imvel ou de autorizao para realizar uma manifestao, o tribunal no pode impor, como providncia cautelar, que a licena ou a autorizao sejam concedidas. Quando o periculum in mora possa comprometer o efeito til do processo principal e s possa ser evitado atravs da antecipao de um efeito que s pode ser determinado pela sentena a proferir no processo principal, sob pena de a concesso da providncia fazer com que o processo principal se torne intil, o que necessrio obter, com carcter de urgncia, uma deciso sobre o mrito da questo colocada no processo principal. Tal deciso j no pertence, porm, ao domnio da tutela cautelar, mas ao domnio da tutela final urgente, e s pode ter lugar se se preencherem os pressupostos de que depende a utilizao de processos principais urgentes especificamente institudos na lei, como a intimao para proteco de direitos, liberdades e garantias, que intervm precisamente, como diz o artigo 109, n 1, quando no seja possvel ou suficiente, nas circunstncias do caso, o decretamento de uma providncia cautelar. Captulo I Regime substantivo da tutela cautelar 1 - Tipos de pretenses e de providncias cautelares A clusula aberta do artigo 112, n 2, do CPTA; situaes jurdicas finais e providncias conservatrias, situaes jurdicas instrumentais e providncias antecipatrias; a suspenso da eficcia de actos administrativos (arts. 112, n 2, al. a) do CPTA) e a proibio de executar o acto administrativo que decorre da deduo de pedido de suspenso da eficcia (art. 128 do CPTA); a suspenso da eficcia de regulamentos (arts. 112, n 2, al. a), e 130 do CPTA); a admisso provisria em concursos e exames (art. 112, n 2, al. b), do CPTA); a atribuio provisria da disponibilidade de bens (art. 112, n 2, al. c), do CPTA); a autorizao provisria para exercer actividades ou adoptar condutas (art. 112, n 2, al. d), do CPTA); a regulao provisria de situaes, designadamente atravs da imposio do pagamento de quantias (arts. 112, n 2, al. e), e 133 do CPTA); a intimao para a adopo ou 8

absteno de condutas (art. 112, n 2, al. f), do CPTA); as providncias especificadas do CPC (art. 112, n 2, do CPTA); o caso particular da produo antecipada de prova (art. 134 do CPTA). 121. O CPTA consagra, como sabemos, o princpio de que todo o tipo de pretenses podem ser objecto de um processo principal. o que sucede com as pretenses dirigidas ao reconhecimento de situaes jurdicas subjectivas e condenao da Administrao adopo ou absteno de comportamentos, ao pagamento de indemnizaes, realizao das condutas necessrias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados ou ao cumprimento de deveres de prestar que directamente decorram de normas jurdico-administrativas e no envolvam a emisso de um acto administrativo impugnvel e isto, para recorrer apenas aos exemplos mais frisantes sugeridos, a ttulo meramente indicativo, pelo artigo 37, n 2, a propsito da aco administrativa comum. Ora, a efectividade do amplo leque de pretenses substantivas que os particulares passam a poder accionar, a ttulo principal, perante os tribunais administrativos passa pela possibilidade de obter providncias cautelares de contedo diversificado, em funo das necessidades de cada caso. Por conseguinte, o artigo 112 consagra, nesta matria, uma clusula aberta, por fora da qual quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adopo da providncia ou das providncias cautelares, antecipatrias ou conservatrias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentena a proferir nesse processo. O artigo 112, n 2, admite, entretanto, que as providncias cautelares a adoptar possam ser as providncias tpicas que se encontram especificadas no CPC, com as adaptaes que se justifiquem (1). E apresenta um elenco exemplificativo de outras providncias que podem ser adoptadas, como a atribuio provisria da disponibilidade de um bem, a autorizao provisria ao interessado para iniciar ou prosseguir uma actividade ou adoptar uma conduta e a regulao provisria de uma situao jurdica, designadamente atravs da imposio do dever do pagamento de quantias ou da adopo ou absteno de condutas. 122. O artigo 112, n 1, faz referncia adopo de providncias antecipatrias e conservatrias. A distino reveste-se, na economia do CPTA, de grande importncia,
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() Para a anlise circunstanciada da aplicabilidade, no contencioso administrativo, das providncias cautelares especificadas do CPC, cfr. CARLA AMADO GOMES, Contributo para o estudo das operaes materiais da Administrao Pblica, Coimbra, 1999, pp. 443 segs.

na medida em que, como adiante se ver, so diferentes os critrios de que, nos termos do artigo 120, n 1, depende a adopo de cada um destes dois tipos de providncias. a) As providncias cautelares conservatrias tm o propsito de evitar a deteriorao do equilbrio de interesses existente partida, procurando que ele se mantenha, a ttulo provisrio, at que a questo de fundo seja dirimida no processo principal. Visam dar resposta a interesses dirigidos conservao de situaes jurdicas j existentes interesses cuja satisfao, no processo principal, depende da emisso de sentenas que determinem ou imponham, tambm elas, a manuteno dessas situaes. Disso constitui exemplo a clssica providncia de suspenso da eficcia de actos administrativos, mencionada na alnea a) do n 2 do artigo 112. Com efeito, a suspenso da eficcia de um acto administrativo, ao paralisar os efeitos do acto, impede a inovao que ele visava introduzir na ordem jurdica, fazendo com que, durante a pendncia do processo principal, tudo se passe como se o acto no tivesse sido praticado e, portanto, com que tudo se mantenha como estava antes de o acto ter sido praticado. Trata-se, assim, de uma providncia cuja adopo est ao servio de pretenses dirigidas obteno, no processo principal, de uma sentena que, anulando o acto impugnado, assegure a manuteno do stato quo ante. b) As providncias cautelares antecipatrias tm, como o nome indica, o alcance de antecipar, a ttulo provisrio, a constituio de uma situao jurdica nova, diferente da existente partida. Visam dar resposta a interesses cuja satisfao, no processo principal, dependa da emisso de sentenas que determinem ou imponham uma alterao da situao pr-existente. Disso so exemplo os tipos de providncias mencionados nas alneas b), c) e d) do n 2 do artigo 112. Com efeito, a admisso provisria num concurso ou a atribuio provisria da disponibilidade de um bem ou de uma autorizao conferem ao respectivo beneficirio uma situao de vantagem de que ele no beneficiava. Por outro lado, trata-se de providncias cuja adopo est ao servio de pretenses dirigidas obteno, no processo principal, de sentenas que imponham, a ttulo definitivo, a constituio de situaes jurdicas novas (1). 123. As pretenses cautelares podem ser, assim, agrupadas em dois grandes
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() Para a distino, no plano substantivo, entre situaes jurdicas finais, dirigidas manuteno do que j se tem que, no plano cautelar, tendem a carecer de uma tutela conservatria e situaes jurdicas instrumentais, dirigidas obteno de bens e/ou utilidades que no se tm mas se desejam ter que, no plano cautelar, tendem a carecer de uma tutela antecipatria , cfr. MRIO AROSO DE ALMEIDA, Anulao de actos administrativos, pg. 562, com outras referncias.

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grupos. a) O primeiro desses grupos corresponde s situaes em que o interessado pretende manter ou conservar um direito em perigo, evitando que ele seja prejudicado por medidas que a Administrao venha a adoptar. Se tiver sido emitido um acto administrativo de contedo positivo, o problema resolve-se com a suspenso da eficcia do acto, possibilidade prevista no artigo 112, n 2, alnea a). Nas demais situaes, a tutela cautelar concretiza-se na imposio provisria de uma ordem no sentido de a Administrao no realizar certa actividade ou porventura cessar essa actividade (cfr. artigo 112, n 2, alnea f)). Isto pode acontecer quando o interessado pretenda que a Administrao se abstenha de realizar operaes materiais que no surjam em directa execuo de actos administrativos ou quando a providncia cautelar se destine a complementar a suspenso da eficcia de um acto administrativo (por exemplo, no promoo de um funcionrio enquanto esteja pendente a definio da situao de um seu concorrente directo). b) O segundo dos referidos grupos envolve as situaes em que o interessado pretenda obter uma prestao administrativa, a adopo de medidas por parte da Administrao (ou de um particular), que podem envolver ou no a prtica de actos administrativos. Neste tipo de situaes, em que o interessado aspira obteno de um efeito favorvel, a tutela cautelar concretiza-se na imposio de uma ordem no sentido da adopo das medidas necessrias para minorar as consequncias do periculum in mora. Em muitos casos, h-de ser necessrio, para o efeito, antecipar, a ttulo provisrio, o resultado favorvel pretendido no processo principal, mediante, por exemplo, a permisso provisria da utilizao de um bem (cfr. artigo 112, n 2, alnea c)), a inscrio provisria numa Universidade, a admisso provisria num concurso, a atribuio provisria de uma bolsa ou a permisso provisria da prtica de determinado horrio de comrcio (cfr. artigo 112, n 2, alnea d)), a regulao provisria de indemnizaes ou outras prestaes pecunirias (cfr. artigos 112, n 2, alnea e), e 133) ou a imposio da adopo de certos comportamentos (cfr. artigo 112, n 2, alnea f)). Sem prejuzo de se vir a pr termo situao no caso de improcedncia do processo principal, com as devidas consequncias: cumprimento das eventuais obrigaes de repristinar e restituir, bem como de indemnizar terceiros porventura lesados em consequncia da medida provisria. 11

124. Passando agora identificao dos principais tipos de providncias cautelares que podem ser adoptadas, o artigo 112, n 2, contm, como j vimos, um elenco exemplificativo. a) Desse elenco, merece natural relevo a suspenso da eficcia de actos administrativos, desde logo prevista na alnea a), na medida em que constitui a providncia que permite impedir a execuo de actos administrativos de contedo positivo. o que decorre do artigo 153 do CPA e tambm parece resultar do artigo 414 do CPC, a cuja redaco restritiva parece dever ser atribudo o sentido de que o embargo de obra nova s pode ser decretado, no mbito das relaes jurdico-administrativas, nos domnios em que no haja lugar aplicao do meio prprio do contencioso administrativo, que a suspenso da eficcia, quando a obra resulte da execuo de um acto administrativo. O artigo 128 regula a situao em que fica colocada a Administrao entre o momento em que recebe o duplicado do pedido de suspenso e aquele em que o tribunal se vem a pronunciar sobre esse pedido, determinando que, durante esse perodo de tempo, ela no pode iniciar ou prosseguir a execuo do acto e que os actos de execuo indevida que pratique podero ser declarados ineficazes pelo tribunal. No estamos propriamente perante uma suspenso provisria dos efeitos do acto, mas, como diz a lei, perante uma proibio de executar o acto administrativo, na medida em que do que se trata apenas de proibir que a Administrao inicie ou prossiga a execuo do acto durante a pendncia do processo de suspenso, at ao trnsito em julgado da respectiva deciso. Assim, se, num determinado caso, a eventual suspenso da eficcia teria porventura o efeito de obrigar a Administrao a realizar certas prestaes durante a pendncia do processo, no parece que essas prestaes devam ser antecipadas por aplicao do artigo 128, que apenas impe que a Administrao suspenda a adopo de medidas dirigidas execuo do acto administrativo. A nosso ver, a proibio de executar o acto administrativo s se mantm enquanto no for proferida deciso, no processo cautelar, que indefira o pedido de suspenso da eficcia. A proibio cessa, portanto, com a emisso de uma tal deciso, ainda que esta seja objecto de recurso jurisdicional. Com efeito, como o artigo 143, n 2, atribui efeito meramente devolutivo aos recursos interpostos contra decises respeitantes adopo de providncias cautelares, estas decises produzem imediatamente os seus efeitos a partir do momento em que so proferidas. Por conseguinte, a deciso que, em primeira instncia, indefira um pedido de suspenso da eficcia tem o alcance de fazer cessar a proibio de executar o acto administrativo que o artigo 128 impe, naturalmente, para valer apenas pelo perodo de tempo em que ainda no tenha sido proferida, no processo cautelar, uma pronncia 12

judicial eficaz sobre os riscos envolvidos nessa eventual execuo. b) Prev-se, nos artigos 112, n 2, alnea a), e 130, a possibilidade da suspenso da eficcia de normas emanadas no exerccio da funo administrativa. a primeira vez que, entre ns, consagrada a possibilidade, em termos gerais, da obteno de uma tal suspenso. A exemplo do que, como vimos, sucede no domnio da sua prpria impugnao, o artigo 130 admite que a suspenso dos efeitos das normas ditadas pela Administrao possa ser requerida em dois tipos diferentes de situaes. (i) O primeiro aquele em que a suspenso requerida pelos interessados na declarao da ilegalidade de normas cujos efeitos se produzam imediatamente, sem dependncia de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicao (artigo 130, n 1). Neste caso, a suspenso da eficcia da norma decretada com efeitos circunscritos ao caso do requerente. Trata-se, aqui, de acautelar a posio das pessoas e entidades a quem o artigo 73, n 2, reconhece legitimidade para requerer a declarao da ilegalidade da norma sem fora obrigatria geral e, portanto, com efeitos circunscritos ao caso do interessado. Afigura-se que esta soluo d resposta adequada a uma exigncia que, neste domnio, parece decorrer do princpio da tutela jurisdicional efectiva, consagrado no artigo 268, n 4, da CRP, sem que, em sentido contrrio, releve o facto de a impugnao de normas se encontrar separadamente prevista no n 5 daquele artigo. Com efeito, a soluo de circunscrever os efeitos da suspenso da eficcia do regulamento directamente lesivo justifica-se pelo facto de estarem, neste domnio, em causa valores constitucionalmente relevantes, como o da segurana e estabilidade jurdicas e o da prossecuo do interesse pblico. A referida soluo permite, assim, superar as objeces que, desse ponto de vista, na doutrina e na jurisprudncia vinham sendo opostas, em termos gerais, admissibilidade da suspenso judicial de efeitos de normas administrativas (1).
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() Para uma panormica geral dessas objeces, cfr. CARLA AMADO GOMES, Suspenso da eficcia de regulamentos imediatamente exequveis, Revista Jurdica (da Associao Acadmica da Faculdade de Direito de Lisboa) n 21.

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A soluo tem, alm do mais, o alcance de facilitar a atribuio da providncia, porque no h que ponderar os efeitos, muito mais gravosos para a segurana jurdica de terceiros e para o interesse pblico, que se poderiam contrapor a uma suspenso com fora obrigatria geral. O artigo 117, ns 3 e 4, procura, entretanto, obviar s dificuldades que possam advir da indeterminabilidade ou do elevado nmero de contra-interessados. (ii) O segundo tipo de situao de suspenso da eficcia de normas regulamentares tem lugar a requerimento do Ministrio Pblico ou de quem, estando legitimado para o efeito (cfr. artigo 73, n 1), tenha deduzido ou se proponha deduzir pedido de declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral (artigo 130, n 2) (1) e implica a suspenso, com alcance geral, dos efeitos da norma. c) J sabemos que, no novo contencioso administrativo, podem ser deduzidas pretenses dirigidas contra particulares que violem ou ameacem violar normas ou vnculos contratuais de natureza jurdico-administrativa (cfr. artigo 37). Essas pretenses tanto podem ser deduzidas por particulares, como pela prpria Administrao, em situaes em que esta no disponha, nos termos da lei substantiva, de poderes de auto-tutela declarativa e/ou executiva. O artigo 112, n 2, alnea f), na parte em que se refere intimao de particulares para a adopo ou absteno de condutas, reporta-se tutela cautelar correspondente a estes casos. Note-se, contudo, que a intimao tambm pode ser dirigida, desde logo, contra a Administrao, com o que evita que, no silncio da lei sobre esse ponto, a questo da admissibilidade de uma tal intimao tivesse de ser colocada e decidida pelos tribunais administrativos apenas por aplicao da clusula aberta do artigo 112, n 1. Esta possibilidade reveste-se de especial interesse no domnio das actuaes materiais da Administrao. Com efeito, se ela agiu emitindo um acto administrativo de contedo positivo, a providncia cautelar apta a impedir a execuo desse acto a suspenso da eficcia do acto administrativo. Mas j no assim no domnio das actuaes materiais da Administrao, em que ela no age ao abrigo de um acto administrativo e em que, por isso, a reaco contenciosa passa, a ttulo principal, pela propositura de uma aco
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() Sobre o modo especfico como se concretizam os pressupostos de que depende a concesso da suspenso com fora obrigatria geral, cfr. CARLA AMADO GOMES, Suspenso, pp. 295 segs.

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administrativa comum e, quando seja caso disso, a ttulo cautelar, pelo pedido deste tipo de intimao, dirigida a obter, a ttulo provisrio durante a pendncia do processo principa, a adopo ou absteno de condutas por parte da Administrao. d) Uma ltima palavra quanto produo antecipada de prova, que no mencionada no elenco do n 2 do artigo 112, mas para a qual o CPTA consagra um regime prprio no artigo 134. Sobre esse regime, foi explicado na Exposio de Motivos do CPTA que, sem prejuzo das reservas que, do ponto de vista doutrinal, possa suscitar, a opo de enquadrar a produo antecipada de prova no ttulo respeitante tutela cautelar vai ao encontro de propostas nesse sentido formuladas no mbito da discusso pblica e evita dificuldades de ordem sistemtica que outra soluo colocaria. , com efeito, controvertida a natureza da produo antecipada de prova. Tradicionalmente enquadrada no elenco das providncias cautelares como ainda hoje sucede, por exemplo, nos Cdigos de Processo Civil francs e italiano , sempre foram reconhecidas as suas especificidades, que hoje levam boa parte da doutrina e levaram, alis, o nosso CPC a autonomiz-la como um incidente processual autnomo (cfr. artigos 520 e 521 do CPC). Na verdade, a produo antecipada de prova visa evitar que a mora do processo impea ou dificulte a produo, no momento prprio do andamento do processo, de certos meios de prova e, nesta dimenso, um instrumento dirigido a acorrer ao periculum in mora. Porm, a produo antecipada de prova, pela natureza especfica da situao tpica de perigo a que visa dar resposta, no tem por objecto estabelecer uma regulao provisria para o litgio, em ordem a assegurar a justa composio dos interesses nele envolvidos durante a pendncia do processo principal. A produo antecipada de prova desempenha uma funo completamente diferente, que a de recolher elementos de prova que vo ficar adquiridos para o processo principal, como se a prova tivesse sido produzida nesse processo. Por este motivo, a produo antecipada de prova no partilha com as (demais) providncias cautelares a caracterstica da provisoriedade, no lhe sendo, designadamente, aplicvel o regime de caducidade do artigo 123; e no depende do preenchimento dos pressupostos do artigo 120, mas dos pressupostos especficos estabelecidos no artigo 134.

2 - Critrios de atribuio das providncias cautelares 1. Critrios gerais de concesso de providncias cautelares - O periculum in mora, o fumus boni iuris e a ponderao de interesses (art. 120, ns 1 e 2, do CPTA); configurao diferenciada dos critrios, consoante a providncia 15

seja conservatria ou antecipatria (art. 120, n 1, als. b) e c), do CPTA); possibilidade da concesso de providncias distintas do requerido (art. 120, ns 2 e 3, do CPTA). 125. Das providncias referidas nas diversas alneas do artigo 112, n 2, s a suspenso da eficcia (prevista na alnea a)), as providncas relativas a procedimentos de formao de contratos e a regulao provisria do pagamento de quantias (compreendida na alnea e)) so objecto de regulao especfica no captulo de disposies particulares que se estende pelos artigos 128 a 134. E ainda a, s pontualmente encontramos (nos artigos 129, 132, n 6, e 133, n 2) a previso de um regime prprio quanto aos pressupostos de que depende o decretamento das providncias. Daqui resulta que os critrios de que depende a concesso das providncias cautelares so quase unitariamente definidos no artigo 120, que, por isso, determina os critrios que devem orientar o juiz numa deciso que envolve a possibilidade de adoptar os mais diversos tipos de providncias cautelares. Isto explica o facto de o n 1 do artigo 120 estabelecer, nas suas alneas b) e c), critrios diferenciados, consoante se trate de conceder providncias conservatrias ou providncias antecipatrias. 126. O regime regra decorre das alneas b) e c) do n 1 do artigo 120, nos termos das quais a concesso das providncias cautelares depende da demonstrao do periculum in mora, que o Cdigo articula com o critrio do fumus boni iuris. a) Quanto ao periculum in mora, se no falharem os demais pressupostos de que, nos termos do artigo 120, depende a concesso da providncia, ela deve ser concedida sempre que haja fundado receio da constituio de uma situao de facto consumado ou da produo de prejuzos de difcil reparao para os interesses que o requerente visa assegurar (alnea b)) ou pretende ver reconhecidos (alnea c)) no processo principal. Do ponto de vista do periculum in mora, as providncias cautelares devem ser, portanto, atribudas em dois tipos de situaes que a lei apresenta em alternativa: (i) O primeiro tipo de situao existe quando os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se a providncia for recusada, se tornar depois impossvel, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, proceder reintegrao, no plano dos factos, da situao conforme legalidade. 16

este o nico sentido a atribuir expresso facto consumado. situao tradicional do prejuzo de difcil reparao, , assim, acrescentada, neste domnio, uma outra, que surge colocada em alternativa e faz apelo ao fundado receio da constituio de uma situao de facto consumado. Para alm das situaes em que, no quadro do regime normativo precedente, se poderia admitir o risco da produo de prejuzos de difcil reparao, as providncias cautelares passam a ser desde logo concedidas quando exista o fundado receio da constituio de uma situao de facto consumado. Da previso expressa deste primeiro tipo de situao resulta a clara rejeio do apelo, neste domnio, a critrios fundados na susceptibilidade ou insusceptibilidade da avaliao pecuniria dos danos, pelo seu carcter varivel, aleatrio ou difuso, em favor do entendimento segundo o qual existe periculum in mora sempre que os factos concretos alegados pelo requerente permitam perspectivar a criao de uma situao de impossibilidade da reintegrao da sua esfera jurdica, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente. (ii) As providncias devem tambm ser concedidas, sempre pressupondo que no falhem os demais requisitos de que depende a respectiva concesso, quando, embora no seja de prever que a reintegrao, no plano dos factos, da situao conforme legalidade se tornar impossvel, os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se a providncia for recusada, essa reintegrao no plano dos factos ser difcil, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, por j no ser possvel evitar a ocorrncia de danos especialmente graves. b) Outro dos critrios de que depende a atribuio de providncias cautelares envolve a apreciao perfunctria e provisria, por parte do juiz, da consistncia e, portanto, da credibilidade da pretenso que o requerente faz valer no processo principal apreciao que cumpre, naturalmente, conservar dentro dos estritos limites que so prprios da tutela cautelar, para no comprometer nem antecipar o juzo de fundo que caber formular no processo principal. O tribunal deve tomar tambm em linha de conta o comportamento, judicial e extrajudicial, que entretanto a Administrao tenha assumido, na medida em que tal comportamento tambm possa, pelo seu lado, fornecer indcios da adopo, por parte da Administrao, de uma atitu17

de de desrespeito pela legalidade. Como j foi referido, o CPTA opta, entretanto, por distinguir, quanto a este ponto, consoante a providncia cautelar a atribuir seja conservatria ou antecipatria, tornando mais fcil a sua obteno no primeiro caso do que no segundo. assim que quando est em causa a concesso de uma providncia cautelar conservatria, o artigo 120, n 1, alnea b), determina que, uma vez demonstrado o periculum in mora (e sem prejuzo da ponderao a que se refere o artigo 120, n 2), a providncia ser concedida a menos que seja manifesta a falta de fundamento da pretenso formulada ou a formular [no processo principal] ou a existncia de circunstncias que obstem ao seu conhecimento de mrito. Esto aqui em causa providncias destinadas a manter o statu quo, no permitindo que ele se altere, como paradigmaticamente sucede com a tradicional suspenso da eficcia de actos administrativos, cuja concesso no dependia, no quadro normativo anterior, da formulao de qualquer juzo sobre a aparncia de bom direito (fumus boni iuris). Por esse motivo, tal aparncia no verdadeiramente exigida, bastando-se a lei, neste caso, com uma modesta formulao negativa: se no existirem elementos que tornem evidente a improcedncia ou a inviabilidade da pretenso material, no ser por esse lado que a providncia ser recusada. J no caso de estar em causa a concesso de uma providncia cautelar antecipatria, o artigo 120, n 1, alnea c), estabelece que, ainda que demonstrado o periculum in mora (e sempre sem prejuzo da ponderao a que se refere o artigo 120, n 2), a providncia s ser concedida quando seja de pensar que a pretenso formulada ou a formular [no processo principal] pode vir a ser julgada procedente. Esto aqui em causa providncias destinadas a alterar o statu quo, razo pela qual se atribui relevo ao critrio do fumus boni iuris, que, neste domnio, intervm na sua formulao positiva (1): se o requerente pretende, ainda que a ttulo provisrio, que as coisas mudem a seu favor, sobre ele impende o encargo de fazer prova perfunctria do bem fundado da pretenso deduzida no processo principal, sendo aqui naturalmente aplicveis os critrios edificados pela doutrina do processo civil sobre a apreciao perfunctria da aparncia de bom direito a que o juiz deve proceder no mbito dos processos cautelares. c) Aos dois critrios enunciados, o n 2 do artigo 120 acrescenta um terceiro critrio, de ponderao, num mesmo patamar, dos diversos interesses, pblicos e privados, que, no caso concreto, se perfilem, sejam eles do requerente, da entidade demandada ou de eventuais contra-interessados, determinando que a providncia ou as providncias sejam recusadas quando essa ponderao permita concluir que os da1

() No sentido da adopo, em relao tutela cautelar de contedo antecipatrio, de um critrio de fumus boni iuris qualificado, cfr. FERNANDA MAS, O Debate Universitrio, p. 366.

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nos que resultariam da sua concesso se mostram superiores queles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopo de outras providncias. Abandona-se, assim, a tradio, forjada no mbito da aplicao do instituto da suspenso da eficcia de actos administrativos, de se ponderarem separadamente os pressupostos de que dependia a concesso da providncia e em valor absoluto os riscos para o interesse pblico que dessa concesso poderiam advir. A justa comparao dos interesses em jogo exige, pelo contrrio, que o tribunal proceda, em cada caso, ponderao equilibrada dos interesses, contrabalanando os eventuais riscos que a concesso da providncia envolveria para o interesse pblico (e para interesses privados contrapostos) com a magnitude dos danos que a sua recusa com toda a probabilidade poderia trazer ao requerente: a atribuio da providncia no pode causar danos desproporcionados, com o que se d expresso, neste contexto, ao princpio da proporcionalidade em sentido estrito, ou da proibio do excesso. Note-se que o preenchimento dos requisitos da alnea b) ou da alnea c) do n 1 fundamental, na medida em que constitui a conditio sine qua non e, nessa medida, o primeiro passo de que depende a concesso da tutela cautelar. A demonstrao do periculum in mora e do fumus boni iuris permite afirmar que a posio do requerente se apresenta, prima facie, como merecedora de proteco, colocando, assim, o requerente numa posio de partida favorvel obteno da tutela cautelar. Se a posio do requerente da providncia fosse a nica a ter em conta neste domnio, bastaria, na verdade, o preenchimento da alnea b) ou da alnea c) do n 1 para que a tutela cautelar fosse concedida. Sucede, porm, que o artigo 120, n 2, vem acrescentar uma clusula de salvaguarda neste domnio, permitindo que, no interesse dos demais envolvidos, a providncia ainda seja recusada quando, pese embora o preenchimento, em favor do requerente, dos requisitos previstos na alnea b) ou na alnea c) do n 1, seja de entender que a concesso da providncia provocaria danos (ao interesse pblico e de eventuais terceiros) desproporcionados em relao queles que se pretenderia evitar que fossem causados ( esfera jurdica do requerente). O artigo 120, n 2, introduz, assim, um critrio de ponderao de interesses, por fora do qual a deciso sobre a atribuio da tutela cautelar fica dependente da formulao de um juzo de valor relativo, fundado na comparao da situao do requerente com a dos eventuais interesses contrapostos. O preceito assume, entretanto, com toda a clareza que o processo cautelar no se define necessariamente pela contraposio entre um interesse privado, prosseguido pelo requerente da providncia, e um interesse pblico, titulado por uma entidade pblica demandada. So, na verdade, cada vez mais frequentes as situaes que

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envolvem uma multiplicidade de interesses pblicos e privados conflituantes e em que o requerente, seja ele o Ministrio Pblico, uma associao ambientalista ou um grupo de moradores, se move em defesa de interesses pblicos, porventura contrapostos a outros interesses pblicos que determinaram a actuao da Administrao e a interesses privados, por vezes muito significativos, que foram beneficiados por essa actuao. S uma adequada ponderao global de todos esses interesses permitir alcanar uma deciso justa. Note-se, entretanto, que o preceito admite que a providncia requerida ainda pode ser concedida se os danos desproporcionados que poderiam resultar da sua concesso puderem ser evitados ou atenuados pela adopo de outras providncias (em substituio ou em cumulao com aquela que tinha sido solicitada, como melhor resulta do n 3). Isto significa que a tutela cautelar no pode ser recusada ao interessado cuja posio, recorde-se, , em si mesma, digna de tutela cautelar, em virtude do preenchimento dos requisitos da alnea b) ou da alnea c) do n 1 do artigo 120 se puder ser adoptada alguma providncia que, em substituio ou cumulao com aquela que tinha sido requerida, no cause danos desproporcionados para os interesses em presena.

2. Regimes especiais de concesso de providncias cautelares O regime do art. 120, n 1, al. a), do CPTA, respeitante a situaes de evidncia de bom direito confronto com o regime do art. 121; o regime do art. 120, n 6, do CPTA, respeitante suspenso de obrigaes de pagamento de quantia certa confronto com o regime do art. 50, n 2; o regime do art. 129 do CPTA; o regime do art. 132, n 6, do CPTA, respeitante s providncias relativas a procedimentos de formao de contratos; o regime do art. 133 do CPTA, respeitante regulao provisria do pagamento de quantias. 127. O primeiro regime especial de concesso de providncias cautelares que se encontra previsto no CPTA corresponde s situaes em que seja evidente a procedncia da pretenso formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnao de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicao de norma j anteriormente anulada ou de acto idntico a outro j anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente, a que se refere o artigo 120, n 1, alnea a). Se o tribunal considerar preenchida a previso do artigo 120, n 1, alnea a), ele concede a providncia sem mais indagaes. No intervm o disposto no n 2 e nem sequer h que atender ao critrio do periculum in mora, a que fazem apelo as alneas b) e c) do n 1. a situao de mxima intensidade do fumus boni iuris, que, em situa-

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es de manifesta procedncia da pretenso material do requerente, vale por si s (1). Importa sublinhar o carcter meramente exemplificativo das situaes elencadas no preceito, todas exclusivamente referidas a processos impugnatrios de actos administrativos, mas que apenas pretendem ilustrar o que est em causa neste domnio, recorrendo, para isso, ao elenco das situaes mais paradigmticas. 128. O segundo regime especial decorre do artigo 120, n 6, que estabelece que quando no processo principal esteja apenas em causa o pagamento de quantia certa, sem natureza sancionatria, as providncias cautelares sero adoptadas independentemente da verificao dos requisitos previstos no n. 1, se tiver sido prestada garantia por uma das formas previstas na lei tributria. Recorde-se que o artigo 50, n 2, estabelece, por seu turno, que, sem prejuzo das demais situaes previstas na lei, a impugnao de um acto administrativo suspende a eficcia desse acto quando, cumulativamente, esteja apenas em causa o pagamento de uma quantia certa, sem natureza sancionatria, e tenha sido prestada garantia por qualquer das formas previstas na lei tributria. Note-se que, neste ltimo caso, estamos, contudo, perante uma suspenso automtica, ex lege, que no depende, portanto, da emisso da providncia cautelar de suspenso da eficcia do acto. 129. O artigo 129 admite a possibilidade da suspenso da eficcia de actos administrativos j executados, justificada pelo facto de a pronncia de suspenso produzir efeitos retroactivos, podendo assim constituir a Administrao no dever de adoptar as medidas necessrias (por exemplo, restituies) para que se reconstitua (provisoriamente) a situao que existiria se o acto no tivesse sido praticado e executado. O artigo 129 acrescenta, no entanto, um requisito suplementar queles de que, em termos gerais, depende, como vimos, a atribuio das providncias cautelares, segundo o disposto nas alneas b) e c) do n 1 do artigo 120. Por conseguinte, a suspenso da eficcia de actos administrativos, tenham eles j sido executados ou no, depende, em qualquer caso, do preenchimento dos pressupostos do artigo 120 e, portanto, em particular, da ponderao dos interesses, pblicos e privados (e, por conseguinte, tambm dos interesses dos eventuais contra-interessados) em presena, a que se refere o n 2 deste artigo. No caso de o acto j ter sido executado, haver, contudo, ainda e antes de mais, que demonstrar a utilidade que da suspenso advir para o requerente ou para os interesses pelos quais ele se bate. O que bem se compreende, na medida em que a suspenso do acto j executado no se justificar, por
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() Estamos perante situaes em que o fumus boni iuris forte, devendo, por isso, relevar com maior intensidade. Cfr., a propsito, FERNANDA MAS, O Debate Universitrio, pp. 365-366.

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falta de interesse processual do requerente, se todos os efeitos nocivos do acto j se tiverem consumado e as consequncias da execuo realizada forem materialmente irreversveis. Com efeito, a pronncia judicial nem ter, nesse caso, a utilidade de impedir a produo futura de efeitos nocivos, nem a de impedir a manuteno da situao lesiva. 130. Outro regime especial resulta do artigo 132, que estabelece um conjunto de disposies especficas, respeitantes adopo de providncias cautelares relativas a procedimentos de formao de contratos. A razo de ser da existncia de um artigo autnomo sobre providncias relativas a procedimentos de formao de contratos reside no facto de este artigo se destinar a incorporar no CPTA o regime do Decreto-Lei n 134/98, de 15 de Maio, na parte em que este diploma se referia, no artigo 5, adopo de providncias cautelares, no propsito de assegurar a adequada transposio para a ordem jurdica portuguesa das Directivas do Conselho n 89/665/CEE, de 21 de Dezembro, e n 92/13/CEE, de 25 de Fevereiro ( 1). Nesta perspectiva se compreende, desde logo, o disposto no artigo 132, n 1, na parte em que admite a possvel adopo de providncias destinadas a corrigir a ilegalidade e se refere especificamente possibilidade da suspenso do procedimento de formao do contrato, referncias provenientes das referidas Directivas. Ora, na mesma perspectiva se compreende tambm a soluo consagrada no artigo 132, n 6, de se definirem os critrios de que, neste domnio, depende a concesso das providncias nos estritos termos em que eles so determinados pelas Directivas, com a consequncia de fazer com que os requisitos de cuja apreciao depende a concesso das providncias assente numa ponderao semelhante que se encontra prevista no artigo 120, n 2, e, desse modo, de excluir que, neste domnio, se possa conjugar o periculum in mora com o fumus boni iuris, segundo os critrios definidos no artigo 120, n 1, alneas b) e c). A soluo explica-se porque a eventual extenso a este domnio dos critrios do artigo 120, n 1, alneas b) e c), poderia ser vista como podendo conduzir a resultados concretos mais restritivos na concesso das providncias cautelares do que aqueles que resultariam da aplicao do critrio mais simples previsto nas Directivas, com o consequente risco de se vir a entender que no se tinha procedido adequada transpo1

() Cumpre, porm, sublinhar que o artigo 132 no se subordina estrita lgica da recepo do regime do Decreto-Lei n 134/98 e da transposio das mencionadas Directivas, o que desde logo se evidencia pelo facto de estender o mbito do regime nele consagrado a todo o domnio das providncias cautelares relativas a procedimentos de formao de contratos, sem o circunscrever aos tipos especficos de contratos abrangidos pelo mbito de aplicao das referidas Directivas que so, como sabemos, os que esto enunciados no artigo 100, n 1, a propsito do processo principal urgente de impugnao de actos pr-contratuais (regulado nos artigos 100 a 103) que, esse sim, apenas vale para os referidos tipos de contratos.

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sio das Directivas para a ordem jurdica portuguesa tanto mais que a consagrao dessa soluo envolveria uma alterao significativa ao critrio que, nos estritos termos das Directivas, j se encontrava consagrado no artigo 5, n 4, do Decreto-Lei n 134/98, e que, tambm por isso, retomado no artigo 132, n 6. 131. No quadro da regulao provisria de situaes jurdicas, a que se refere a alnea e) do n 2 do artigo 112, o caso particular da regulao provisria do pagamento de quantias, em situaes de grave carncia econmica do requerente, objecto de regulao prpria no artigo 133. Tem-se aqui em vista facilitar a tutela de situaes subjectivas que se dirijam obteno do cumprimento de obrigaes de pagar quantias em dinheiro (seja qual for a fonte de onde provenham), por forma a obviar a situaes prementes de carncia. Em geral, a tutela cautelar em situaes dirigidas ao pagamento de quantias em dinheiro assegurada atravs da prestao da garantia prevista no artigo 120, n 4, que dispensa o preenchimento dos requisitos do n 1 do mesmo artigo. Pelo contrrio, a regulao provisria do pagamento de quantias, nos moldes em que o artigo 133 a configura, visa dar resposta a situaes em que, por se encontrar em situao de grave carncia econmica, o requerente no possa prestar garantia. O referido artigo institui, por isso, um regime especial que, por pressupor a impossibilidade, por parte do tribunal, de recorrer ao mecanismo da prestao de garantia previsto no n. 4 do artigo 120, depende do preenchimento de requisitos prprios, que incluem uma modalidade especialmente caracterizada de periculum in mora (artigo 133, n 2, alneas a) e b)) e o fumus boni iuris (artigo 133, n 2, alnea c)), excluindo, entretanto, como se compreende, a ponderao de interesses, que, no regime geral, se encontra prevista no n 2 do artigo 120.

Captulo II Regime processual da tutela cautelar: os regimes especiais O decretamento provisrio de providncias cautelares (art. 131 do CPTA) e seu confronto com a intimao para proteco de direitos, liberdades e garantias; a possibilidade da convolao do processo cautelar num processo principal (arts. 121 e 132, ns 1 e 7, do CPTA). 132. O artigo 131 institui um regime especialmente clere de decretamento, a ttulo provisrio, de providncias cautelares destinadas a tutelar direitos, liberdades e garantias que de outro modo no possam ser exercidos em tempo til ou, em todo o caso, a dar resposta a situaes de especial urgncia (1).
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() Sobre este instituto, cfr. JORGE MANUEL LOPES DE SOUSA, Notas prticas sobre o decretamento provisrio de providncias cautelares, Cadernos de Justia Administrativa n 47, pp. 45 segs.

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O propsito do instituto assegurar que, quando as circunstncias o justifiquem, o tribunal conceda a providncia cautelar imediatamente aps a apresentao do pedido. O decretamento provisrio concedido logo no incio do processo cautelar e destinase a evitar o periculum in mora do processo cautelar, evitando os danos que possam resultar da demora desse processo. Trata-se, assim, de antecipar, a ttulo provisrio, e apenas para dar resposta a situaes de especial urgncia durante a pendncia do processo cautelar, a concesso de uma providncia cautelar que, depois, cumprir decidir se tambm deve valer durante toda a pendncia do processo principal. De acordo com o artigo 131, n 3, o decretamento provisrio tem lugar quando a petio permita reconhecer a possibilidade de leso iminente e irreversvel do direito, liberdade ou garantia invocado ou outra situao de especial urgncia. O preceito d, naturalmente, coberta s situaes em que o tribunal d razo avaliao que, nesse sentido, o requerente faa a propsito da urgncia, em petio concretamente dirigida ao decretamento provisrio, que tenha apresentado ao abrigo do n 1. Mas tambm parece que o preceito pode ser lido no sentido de que, mesmo quando o interessado se limite a pedir uma providncia cautelar, nos termos do artigo 114, sem requerer o seu decretamento provisrio, o tribunal deve avanar para o decretamento provisrio quando reconhea, atenta a gravidade da situao, que essa a nica soluo capaz de assegurar a tutela jurisdicional efectiva do requerente. Esta parece ser a interpretao mais consentnea com o princpio da tutela jurisdicional efectiva. 133. O primeiro perodo de vigncia do CPTA permitiu identificar mltiplas dificuldades na aplicao deste instituto. E a primeira de todas tem que ver com a prpria estrutura do instituto, na articulao que, no artigo 131, estabelecida entre duas fases sucessivas, que se encontram previstas, respectivamente, no n 3 e no n 6. partida, o decretamento provisrio est previsto no n 3 e tem lugar estritamente com base nos critrios que nesse preceito so enunciados. Uma vez decretada a providncia provisria ou seja, uma vez realizado o decretamento provisrio, nos termos do n 3 , acrescenta, no entanto, o n 6 que dado s partes o prazo de cinco dias para se pronunciarem sobre a possibilidade do levantamento, manuteno ou alterao da providncia, sendo, em seguida, o processo concluso, por cinco dias, ao juiz ou relator, para proferir deciso confirmando ou alterando o decidido. E a questo que se coloca a de saber qual o sentido e o alcance deste procedimento, regulado no n 6. Duas posies so, quanto a este ponto, concebveis: (a) a primeira a de conceber o processo de decretamento provisrio como um processo complexo, constitudo por duas fases, sendo que, na primeira (regulada no n 3), o tribunal, em apenas 48 horas e, por regra, sem contraditrio, decreta a providncia provisria, e na segunda

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(regulada no n 6), primacialmente destinada a assegurar o contraditrio (mas sem lugar produo de prova), dada ao juiz a possibilidade de rever a deciso tomada tudo no pressuposto de que o decretamento provisrio se destina a vigorar durante a pendncia do processo cautelar e, portanto, de que, entretanto, haver o processo cautelar propriamente dito, no mbito do qual se decidir em que termos dever ficar a situao regulada durante a pendncia do processo principal; (b) a segunda posio concebvel nesta matria a de conceber o processo de decretamento provisrio como um processo constitudo por uma nica fase, que se esgota na pronncia prevista no n 3, e de j ver no n 6 a tramitao especial a que, nestes casos, ficar submetido o processo cautelar propriamente dito, em ordem a estabelecer se a providncia provisoriamente decretada se dever ou no manter durante a pendncia do processo principal. Pela nossa parte, quer-nos parecer que, do ponto de vista estritamente lgico, a segunda das posies seria, partida, a mais natural: com efeito, a simples circunstncia de estarmos, neste domnio, perante um instituto pensado para evitar o periculum in mora do processo cautelar, em ordem a evitar os danos que possam ocorrer na prpria pendncia desse processo, levaria, partida, a pensar que, a preverem-se dois momentos no artigo 131, esses momentos haveriam de corresponder ao do decretamento provisrio, que est indubitavelmente previsto no n 3, e, depois, no n 6, ao do eventual decretamento definitivo, que, pondo termo ao processo cautelar, determinaria em que termos deveria ficar regulada a situao durante toda a pendncia do processo principal com o que o regime do artigo 131, n 6, substituiria, para estes casos, o dos artigos 117 e seguintes. Pelo modo limitativo como se encontra configurado o regime do artigo 131, n 6, afigura-se, porm, que no foi essa a opo do legislador e que, pelo contrrio, a sua inteno ter sido, na verdade, a de desenhar um processo de decretamento provisrio em duas fases, sem prejuzo do processo cautelar propriamente dito. Na verdade, a tramitao prevista no n 6 no parece capaz de comportar, sem adaptaes que o preceito no consente, as indagaes (e valoraes) que so prprias de um processo cautelar. Afigura-se, pois, que, como o n 3 d apenas 48 horas ao juiz para decidir, num primeiro momento, sobre o decretamento provisrio e o n 4 parece admitir que, por regra, o decretamento proferido nessas circunstncias tenha lugar sem contraditrio, o n 6 ter sobretudo o propsito de dar ao juiz, ainda em sede de decretamento provisrio, a oportunidade de rever a sua deciso, uma vez assegurado o contraditrio. Nesta perspectiva se compreende o facto de, nesta sede, s se fazer referncia citao das partes para se pronunciarem, sem meno possibilidade de requererem a produo de prova, e a fixao de um prazo para o juiz decidir, logo aps as partes se

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terem pronunciado, que se afigura claramente incompatvel com a produo de qualquer prova. Ser, pois, de ver o processo de decretamento provisrio de providncias cautelares como um processo em duas fases, tal como reguladas ao longo do artigo 131. E de entender que a deciso que, no mbito desse processo, ao juiz cumpre proferir no termo da segunda fase, segundo o diposto no artigo 131, n 6, no prejudica o subsequente desenvolvimento do processo cautelar, processo em relao ao qual o do decretamento provisrio funcionou como um preliminar. 134. Uma outra questo importante que se coloca a propsito do instituto do decretamento provisrio de providncias cautelares tem que ver com os critrios em que deve assentar o decretamento provisrio. O artigo 131 refere-se, no n 1 e, com maior grau de concretizao, no n 3, possibilidade de leso iminente e irreversvel de um direito, liberdade ou garantia ou outra situao de especial urgncia. Ora, o primeiro aspecto a reter quanto a este ponto tem que ver com a necessidade de se densificar esta ltima frmula (situao de especial urgncia), o que se afigura da maior importncia para evitar que ela seja preenchida em termos tais que contribuam para a banalizao de um instituto que, pelo excepcional grau de exigncia que a sua celeridade impe ao sistema, deve ter um mbito limitado de interveno. A nosso ver, essa densificao deve passar por uma interpretao de conjunto do artigo 131, n 3. Como j foi recordado, este preceito prev dois tipos de situaes em alternativa, sendo mais preciso na identificao da primeira (possibilidade de leso iminente e irreversvel do direito, liberdade ou garantia), do que da segunda. A utilizao da frmula outra situao de especial urgncia d, no entanto, a entender que o legislador reconhece, desde logo, que existe uma especial urgncia quando h a possibilidade da leso iminente e irreversvel de um direito, liberdade ou garantia e pretende estender o mesmo regime de proteco a outras situaes do mesmo tipo, que lhe sejam comparveis ou seja, a outras situaes em que exista a possibilidade da consumao de uma leso iminente e irreversvel. A nosso ver, est, pois, aqui nsito um dos dois requisitos de que, em termos gerais, o artigo 120, n 1, faz depender, nas suas alneas b) e c), a concesso de providncias cautelares: o periculum in mora, que se concretiza no perigo de uma leso irreversvel fundado receio da constituio de uma situao de facto consumado ou da produo de prejuzos de difcil reparao, na formulao do artigo 120, n 1, alneas b) e c). Sucede, entretanto, que, no mbito do decretamento provisrio, o periculum in mora tem de ser qualificado, na medida em que no se reporta apenas morosidade do processo principal, mas morosidade do prprio

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processo cautelar: no est, na verdade, em causa o perigo da constituio de uma situao irreversvel se nada for feito at ao momento em que venha a ser proferida sentena no processo principal, mas o perigo da constituio de uma situao irreversvel se nada for feito de imediato, antes ainda do momento em que vir a ser decidido o prprio processo cautelar. por este motivo que o preceito associa ao perigo de uma leso irreversvel o perigo de uma leso iminente. A ocorrncia tem, na verdade, de estar iminente por dias ou semanas , pelo que a efectividade da tutela no se compadece com o normal andamento do processo cautelar, mas antes exige a adopo de uma providncia destinada a vigorar j durante a prpria pendncia daquele processo. Resta acrescentar que, a nosso ver, o juiz do decretamento provisrio no deve deixar, entretanto, de atender designadamente na deciso que lhe cumpre proferir, a final, no mbito do n 6 aos demais critrios de deciso que so enunciados no artigo 120. A tal no se ope, na realidade, a circunstncia de, no mbito deste processo, o juiz poder no dispor de todos os elementos, circunstncia que, a nosso ver, apenas deve determinar, atenta a gravidade dos interesses do requerente que, neste domnio, esto em jogo, que o decretamento provisrio s deva ser recusado, por razes que se contraponham ao periculum in mora, em situaes de evidncia desde logo, evidncia de que o requerente no tem razo quanto ao fundo da questo, a dirimir no processo principal. 135. O artigo 131 tem em vista situaes que requeiram a imediata concesso de uma providncia cautelar, sem prejuzo da deciso que venha a ser proferida no processo principal e at sem prejuzo da deciso definitiva que, a propsito da manuteno ou no da providncia provisoriamente decretada, venha a ser proferida no prprio processo cautelar. No estamos perante situaes em que a concesso da providncia faz com que o processo principal se torne automaticamente intil e em que, por isso, necessrio obter, com carcter de urgncia, uma deciso definitiva sobre o mrito da questo colocada no processo principal. Pelo contrrio, estamos perante situaes em que a clere emisso de uma deciso sobre o mrito da causa no indispensvel para proteger o direito, liberdade ou garantia, na medida em que , para o efeito, suficiente o decretamento de uma mera providncia cautelar, desde que se assegure que a providncia decretada com a maior urgncia, imediatamente aps o momento em que seja solicitada. 136. Pela novidade que comporta, justifica uma ltima referncia a soluo introduzida pelo artigo 121, nos seguintes termos: Quando a manifesta urgncia na resoluo definitiva do caso,

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atendendo natureza das questes e gravidade dos interesses envolvidos, permita concluir que a situao no se compadece com a adopo de uma simples providncia cautelar e tenham sido trazidos ao processo todos os elementos necessrios para o efeito, o tribunal pode, ouvidas as partes por dez dias, antecipar o juzo sobre a causa principal. Estamos aqui perante a previso de um fenmeno de convolao da tutela cautelar em tutela final urgente que se concretiza na antecipao, no processo cautelar, da deciso sobre o mrito da causa. Esta previso completa o quadro das solues atravs das quais o CPTA procura dar resposta a situaes de urgncia na obteno de uma pronncia sobre o mrito da causa. Como sabemos, as situaes em que se coloque um problema de proteco de direitos, liberdades e garantias so objecto de um processo urgente prprio, o processo de intimao consagrado nos artigos 109 e seguintes. Nas situaes que no se encontrem cobertas por esse, nem por outro processo urgente, o mximo que o Cdigo pode fazer permitir a antecipao da deciso a proferir no processo principal. Esta possibilidade condicionada pelo preenchimento de dois requisitos fundamentais. necessrio, por um lado, que a natureza das questes colocadas e a gravidade dos interesses em presena permitam concluir que existe uma manifesta urgncia na resoluo definitiva do caso, com o que no se compadece a mera adopo de uma providncia cautelar. Mas no basta isto. Esta a situao substantiva que tem de ser detectada para que possa ser equacionada a hiptese da antecipao do juzo sobre o mrito da causa. Para que essa antecipao, no entanto, se possa concretizar necessrio, por outro lado, que ouvidas as partes e, portanto, consideradas as eventuais objeces por elas formuladas, o tribunal se sinta em condies de decidir a questo de fundo, por dispor de todos os elementos necessrios para o efeito. Ou seja, necessrio que ele esteja em condies processuais que lhe permitam dar resposta situao substantiva de urgncia, juzo a que deve proceder com especial cuidado e que tender a ser positivo sobretudo quanto a questes cuja indagao no se revista de grande complexidade (1). Quando faltem as condies processuais (que correspondem a algo de semelhante ao conceito alemo de Spruchreife, reportado a saber se a matria est madura para deciso), sempre haver a possibilidade de, uma vez identificada a existncia da situao substantiva de urgncia, se imprimir um ritmo mais acelerado ao andamento do processo principal, a exemplo do que formalmente admitido no direito italiano. Resta acrescentar que tambm o artigo 132, n 7, no mbito do regime especfico aplicvel adopo de providncias cautelares relativas a procedimentos
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() Para uma concretizao neste sentido do campo de interveno do artigo 121, cfr. o disposto no artigo 132, n 7.

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de formao de contratos, admite que quando, logo no processo cautelar, considere demonstrada a ilegalidade de especificaes contidas nos documentos do concurso, o juiz possa determinar a respectiva correco, assim decidindo, desde logo, a causa principal, no que constitui um afloramento do regime do artigo 121. luz do que tem sido a experincia da aplicao jurisprudencial, no direito comparado, da Directiva Recursos, esta soluo parece ser a mais adequada para assegurar alcance efectivo possibilidade, entre ns prevista no artigo 132, n 1, de se pedir, logo no processo cautelar, a adopo de providncias dirigidas a corrigir ilegalidades patentes, como ser, por exemplo, o caso do programa de concurso que vede o acesso a candidatos de origem comunitria.

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