AS POLTICAS ESPACIAIS CONTEMPORNEAS E A REPRODUO DO CAPITAL E DO URBANO

ISABEL APARECIDA PINTO ALVAREZ Universidade de So Paulo isabel.alvarez@usp.br RESUMO Neste artigo pretende-se discutir a hiptese de que as polticas espaciais vm se constituindo como a mediao fundamental do processo de reproduo do capital e do urbano. Nas ltimas dcadas, as polticas espaciais revelam a produo do espao como instrumento do processo de valorizao do capital, articulando interesses especulativos e produtivos na produo de novas frentes de expanso do capital, especialmente nas grandes cidades. Alm de grandes projetos de reestruturao urbana, considerados como mediao da superao da

obsolescncia, a partir dos anos 1990, v-se o crescimento de polticas espaciais relacionadas mitigao da pobreza, financiadas pelo Banco Mundial. PALAVRAS-CHAVE: Polticas espaciais. Obsolescncia. Revalorizao. Pobreza.

CONTEMPORARY SPACE POLICIES AND THE REPRODUCTION OF CAPITAL AND URBAN

ABSTRACT In this article we intend to present the hypothesis that policy space is becoming as the mediation of the reproduction process of capital and the urban. In the last decades, the political space revealed the production of space as a instrument in the process of capital valuation, articulating interests, speculative and productive, in the production of new fronts of capital expansion, especially in large cities. Beyond to large urban restructuring projects, considered as a mediation of overcoming obsolescence, from the year 1990, we see the growth of space policies related to poverty reduction, funded by the World Bank. KEYWORDS: Political space. Obsolescence. Revaluation. Poverty.

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INTRODUO Parte-se da considerao de Lefebvre (2004) de que embora a industrializao tenha induzido a urbanizao, atualmente ela a chave do processo de reproduo, no sentido prtico e terico, ou seja, a urbanizao coloca-se como a realidade prtica e a problemtica central a ser analisada para o entendimento do mundo contemporneo, porque abarca e supera o processo de industrializao, realizando-se a partir da articulao entre o econmico, o poltico e o social, num processo de reproduo crtica do capital e da sociedade e, portanto, do espao. O desenvolvimento do capitalismo transformou as cidades em grandes centros de acumulao e circulao de capital, de concentrao de pessoas, infraestrutura e edificaes: centros da reproduo das relaes sociais de produo e produo da riqueza, do poder poltico e da poltica como representao, da abundncia e da escassez, das possibilidades do encontro, das diferenas e das impossibilidades de sua realizao. A urbanizao como problemtica central recoloca os termos da reproduo da sociedade, transcendendo as relaes de produo, e o papel do Estado ganha centralidade pelo fato de ser ele detentor da possibilidade de mobilizar parcelas do espao e de grupos sociais, seja para a construo de infraestrutura e moradia, ou para a chamada preservao ambiental, redefinindo investimentos pblicos, induzindo os privados, fixando e/ou flexibilizando usos, removendo e deslocando populaes. Assim, o tema das polticas espaciais1 ganha relevncia, na medida em que elas se colocam como estratgia do Estado, necessria ao processo de reproduo, e que apontam para a centralidade do espao no atual momento de estruturao do capitalismo. Nas ltimas dcadas, percebe-se, no mbito das gestes polticas municipais, a generalizao de dois grandes eixos das polticas espaciais urbanas que, no Brasil, no so necessariamente excludentes. Um, direcionado viabilizao de grandes projetos de renovao/requalificao urbana, calcado nas parcerias entre o poder
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Neste artigo, as polticas espaciais so tratadas como aes de interveno territorial oriundas de polticas e aes que envolvam o poder pblico, sejam projetos de renovao urbanos, operaes urbanas, urbanizao de favelas, remoes, regularizao fundiria e/ou recuperao ambiental.

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pblico e os capitais privados, e outro, direcionado a viabilizar melhores condies de moradia e acesso a servios pblicos, concentrados especialmente nas polticas de urbanizao de favelas. Neste artigo, procura-se compreender o papel dos projetos urbanos realizados e/ou anunciados desde os anos 1970 nos pases centrais, e nos anos 1980 e 90, nos perifricos e o das polticas do Banco Mundial consideradas pela instituio como aes voltadas reduo da pobreza como contedos do processo de reproduo do capital e do espao no momento atual. Muitas vezes expostos como soluo local para uma crise da cidade, os projetos de renovao/requalificao expressam a importncia da reproduo do espao no processo de reproduo econmica e social, iluminando o modo como se realizam as estratgias do Estado e dos interesses econmicos, no sentido de se restituir, ao menos, a valorizao imobiliria em determinadas parcelas das cidades. A soluo urbanstica carrega consigo o discurso da tcnica e da esttica como possibilidade de superao da degradao da cidade e, com frequncia, socialmente justificada como alternativa crise do emprego, de arrecadao e de produo. Esses projetos, a princpio, foram destinados mobilizao de capitais e de inverses para intervir em antigas reas industriais e/ou porturias de pases centrais, como, por exemplo, Docklands, na Inglaterra, e Baltimore, nos EUA. No entanto, foi a partir das transformaes espaciais de Barcelona, divulgadas constantemente como modelo para superao da crise local das cidades, que o urbanismo dos grandes projetos ganhou importncia na agenda de inmeras cidades, inclusive no Brasil e na Amrica Latina. Mas, evidente que no foi apenas o marketing dos resultados do projeto de Barcelona que ampliou os horizontes das polticas espaciais dos grandes projetos de renovao. Eles floresceram em meio a uma crise de acumulao capitalista, que mobilizou novas estratgias do setor produtivo, do poder poltico, dos investidores e especuladores e das instituies multilaterais, com o objetivo de garantir a continuidade do processo de acumulao, ainda que de forma crtica. Neste sentido, a reproduo do espao

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ganha importncia uma vez que, pela mediao do poder poltico, nas condies atuais, viabiliza a articulao do imobilirio, da propriedade privada (ativo considerado seguro para os investidores) e o financeiro, que possui maior liquidez. Tambm significativa, desde os anos 1990, tem sido a importncia dada pelo Banco Mundial s polticas espaciais destinadas a minimizar a pobreza e a expandir as condies de infraestrutura e saneamento nas cidades dos pases perifricos. A promoo de estudos, a realizao de parcerias, a destinao de recursos, o estabelecimento de diretrizes e o controle sobre sua efetivao tambm se colocam como estratgias do processo de reproduo do espao capitalista e tm servido ao marketing de cidades que buscam atrair investimentos. Nesse sentido, embora resultem de polticas e planos diferentes, aproximam-se dos projetos urbanos no que diz respeito ao fundamento de suas diretrizes: a melhoria do grau de competitividade e produtividade das cidades. Evidentemente, a realidade bastante diversa e seria um equvoco desconsiderar as conquistas advindas de uma agenda de reforma urbana, ainda mais nas grandes cidades dos pases perifricos, onde a escala da desigualdade socioespacial assume propores astronmicas e a reproduo da vida de milhes de pessoas se d nos limites da misria. Aqui se deseja apenas chamar ateno para a lgica de seu financiamento e realizao, bem como para o fato de que as melhorias urbanas so seletivas e no eliminam as desigualdades socioespaciais; contraditoriamente, as reproduzem. Se de um lado representam a possibilidade de acesso a servios e de regularizao da moradia e, portanto, maior segurana de ficar na cidade, de outro, para parcelas da populao, apontam para sua insero no rol das tarifas e obrigaes financeiras, que nem sempre lhes permite continuarem no local. A discusso contempla, inicialmente, uma anlise do contexto de emergncia dessas polticas, de uma crise de acumulao capitalista e dos ajustes econmicos e polticos que ela vem comportando, para, em seguida, tratar do sentido dos projetos urbanos e apresentar uma breve explanao de um projeto efetivado na regio metropolitana de So Paulo. Na parte final, discutem-se o Banco Mundial e o sentido das polticas espaciais por ele promovidas.

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PENSANDO

CONTEXTO

DE

EMERGNCIA

DAS

POLTICAS

ESPACIAIS

CONTEMPORNEAS As necessidades de produo e realizao da mais valia em escala ampliada, num processo de produo geral marcado pela diviso social e tcnica do trabalho, pela especializao e complementaridade, e pela separao entre o local da produo e o do consumo, induziram ao processo de urbanizao e articulao cada vez maior entre os lugares, transformando as cidades j existentes, criando outras, estendendo o domnio dessas relaes por um vasto tecido espacial, incorporando pessoas e valores lgica da produo da mercadoria e do sentido de sua realizao. Como j alertou Lefebvre (1973), o desenvolvimento do capitalismo pressups a necessidade de superar a produo de mercadorias stricto sensu. O alcance e a compreenso de seu desenvolvimento devem levar em conta a produo e reproduo de outros nveis, entre os quais se coloca a centralidade do espao e do cotidiano. Se aps a Segunda Guerra, as polticas espaciais traduzidas nos planos urbanos pautavam-se pelo zoneamento restritivo, pela funcionalidade e pela regulao maior do Estado, ao menos como ideal a ser perseguido2, os projetos urbanos que visam requalificao de reas inserem-se num outro contexto de exerccio das intervenes estatais na cidade, no qual a importncia maior dada a aes pontuais, mas consideradas processos desencadeadores do desenvolvimento da cidade e realizadas sempre com alianas entre o Estado e o capital privado, nos quais o desenho urbano e a esttica ganham destaque. Mas o planejamento e as polticas dele derivadas no podem ser analisados como um nvel autnomo de reproduo da sociedade, e as mudanas de paradigmas nesta esfera, portanto, se relacionam com as transformaes estruturais do capitalismo nas ltimas dcadas. As contradies que emergiram da crise da reproduo capitalista ocorrida nas primeiras dcadas do sculo XX produziram a necessidade de alargar as bases desse modelo, quer na extenso da diviso social do trabalho e das relaes
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importante ressaltar a diferena que exerceu o planejamento urbano de grande escala e chamado de regulatrio por parte do Estado, na Frana e no Brasil, por exemplo, aps a Segunda Guerra.

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capitalistas de produo, quer na expanso territorial e na incorporao dos lazeres, do tempo livre, dos afazeres domsticos e das relaes familiares, na lgica da produo das mercadorias, potencializando o valor de troca como a mediao das relaes sociais. Segundo Arrighi (1996), o ps-guerra caracterizou-se como o momento da expanso material do capitalismo, estendendo as bases da produo e da circulao de mercadorias. Harvey (1992) chama ateno para o papel fundamental do Estado na configurao de um novo patamar de acumulao, com as polticas fiscais e de crdito, assim como os investimentos em infraestrutura e energia, que favoreceram o crescimento das grandes corporaes, realizando o que antes se colocava como potencialidade: a produo desigual do espao em escala mundial. A maior interveno do Estado na economia tambm refletiu na possibilidade de maior regulao a partir do planejamento territorial, especialmente o urbano e regional, inspirado na Carta de Atenas e no modernismo de Le Corbusier. Zonear para distinguir e discriminar funes (habitao, centros comerciais, reas industriais, centro poltico) e cortar as cidades e regies por vias, integrando as diferentes zonas semelhana de uma esteira rolante fabril, foram princpios bsicos do planejamento territorial urbano do ps-guerra, muito embora, s vezes, as proposies no sassem do papel ou se restringissem s leis de zoneamento que protegiam os imveis das elites, como alertou Villaa (1999), para o caso brasileiro. O espao, concebido apenas como suporte, vazio de contedo social e instrumentalizado para o crescimento e a modernizao, era representado por modelos ou planos que, buscando teoricamente supostos equilbrio e harmonia na distribuio de atividades, edificaes e pessoas, garantiam, de fato, a eficincia do processo de produo e circulao, bem como proteo aos bairros ocupados pelas elites, evitando a instalao de equipamentos pblicos e/ou atividades econmicas que pudessem depreciar o valor de seus imveis, como por exemplo, indstrias poluentes e aterros sanitrios. A construo de cidades novas, planejadas e submetidas ao controle estatal (ainda que em graus diferenciados) talvez sintetize o esforo desse planejamento funcionalista e o domnio estatal na produo de um espao que pudesse mascarar

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as contradies nela presentes, como se fosse possvel dissoci-la dos processos e dinmicas econmicas e sociais. Lefebvre (1969) v no urbanismo desse perodo uma ideologia da supremacia da racionalidade e da tcnica que, na verdade, esconde as coaes e normas que se impem ao nvel do habitar, restringindo-o a uma realidade material, o habitat. Diz o autor: Ignora-se o que seja um tempo social, um espao social apropriado e quer se construir cidades novas (LEFEBVRE, 1969, p. 14). Os projetos de edifcios residenciais elaborados por Le Corbusier j propunham uma organizao interna dos mveis e utenslios, definindo de antemo um padro de dormir, cozinhar e comer, numa produo em escala, de modo a racionalizar o tempo e o espao do morar. Desse modo, a expanso capitalista do ps-guerra teve como um dos principais elementos a ampliao crescente do tecido urbano, anunciando que a realidade e os nveis de anlise j no podiam prescindir do global nem de uma cotidianidade programada, que se afirmou como uma estratgia da reproduo, extrapolando a dominao para alm dos limites da fbrica. O controle do tempo, a normatizao dos gostos e das necessidades, a funcionalidade, fragmentao e hierarquizao dos espaos se estenderam, e as polticas espaciais tiveram um papel central nesse processo. No final dos anos 1970, as transformaes estruturais do capitalismo iniciaram um perodo de tenses, instabilidade e desvalorizao, com perspectivas de investimentos em novos setores, fomentando um conjunto de mudanas significativas no plano da reproduo socioespacial. Do ponto de vista das estratgias para a reproduo do capital, o perodo se caracteriza, de modo geral, pelo esforo do capital em preservar as taxas de valorizao, reestruturando as unidades produtivas, reorganizando as relaes de trabalho e buscando a abertura de novas fronteiras de expanso atravs de privatizaes, expropriaes e desregulamentaes, de forma a obter maior flexibilidade, volatilidade e rentabilidade a partir da diversificao setorial e espacial dos negcios. Essas medidas foram se concretizando como tentativa de superao do perodo de crise de sobreacumulao capitalista que se delineou a partir do final da dcada de 1960, tendo incio ento, segundo Chesnais (1999), um novo momento

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que se caracteriza, no seu conjunto, pelo processo de financeirizao como carrochefe da mundializao da economia. A existncia de uma dada quantidade de capital-dinheiro, usada como fundo de reserva e/ou a ttulo de crdito, torna-se necessria para permitir os diferentes momentos de produo e realizao do capital cujos ritmos so diferenciados e cujas fases esto separadas espacial e temporalmente constituindo elemento fundamental da lgica de funcionamento do sistema, de modo a lhe garantir a funcionalidade e continuidade. No entanto, nas ltimas dcadas tem se assistido a um movimento de autonomizao desse capital financeiro, cuja realizao no necessariamente passa pela insero em atividades produtivas. Assim, o momento atual, marcado pela financeirizao, revelaria que as possibilidades de acumulao no estariam primordialmente na esfera da expanso material, tal como no perodo ps-guerra, mas na especulao monetria e, sobretudo, nas amplas possibilidades oferecidas no mbito do capital fictcio (mercado de bnus, securitizao, ttulos ativos). Segundo Paulani (2009), a especulao financeira que se intensificou a partir dos anos 1970, impulsionou a reestruturao produtiva para que os patamares de rentabilidade crescessem e a velocidade de rotao do capital se ampliasse. Conforme a autora:
A prevalncia da valorizao financeira mais qualitativa do que quantitativa. O fato de sua exterioridade em relao produo ter se alojado no seio mesmo da esfera produtiva que explica um sem-nmero de mudanas a ocorridas, seja na relao de trabalho (crescimento do trabalho precarizado e informal, do nmero de trabalhadores temporrios, autnomos e em tempo parcial etc.), seja na forma de gesto do processo de trabalho (trabalhadores flexveis, toyotismo), seja ainda na organizao do processo produtivo como tal (generalizao do just in time, costumeirizao da produo, deslocalizaes produtivas). Assim, a produo de renda e riqueza real passa a se dar sob a lgica dos imperativos da valorizao financeira. Seus processos devem ser adequados s necessidades de giro rpido e pronta condio de aproveitar ganhos que a acumulao financeira impe [...]. (PAULANI, 2009, p. 28).

Pode-se depreender que a financeirizao no aboliu o alicerce essencial da acumulao capitalista, qual seja, a produo e expropriao de mais valor excedente. A transformao D-D no amplo mercado financeiro, cujas rentabilidade,

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mobilidade e flexibilidade tornaram-se profundamente atrativas nas ltimas dcadas, no eliminou o processo de valorizao do capital (D-M-D) e, portanto, de produo e realizao da mais-valia. Ao contrrio, o processo de financeirizao tem sido acompanhado de uma reestruturao da esfera produtiva, marcada por profundas transformaes na organizao tcnica e social do trabalho e sua explorao intensiva, e pela racionalizao das plantas industriais. Ainda que as novas tcnicas de produo e de circulao de bens e informaes tenham atingido um novo patamar e sejam elementos constitutivos do processo, elas no devem, porm, ser em si tomadas como agentes das profundas transformaes que tm caracterizado o movimento da reproduo nas ltimas dcadas. As consideraes anteriores levam reflexo de que a gerao de um capital fictcio, embora tenha origem na produo, se reproduz com autonomia, produzindo uma quantidade de capital-dinheiro que no corresponde ao montante da produo, mas interfere em arranjos e decises corporativas, de modo, por exemplo, que a localizao das unidades produtivas seja determinada pelas possibilidades de rendimentos oferecidos pelos diferentes locais (entre as quais se inclui, alm da infraestrutura, a facilidade de articulao com os inmeros fornecedores), em acordos estratgicos que visam garantir e ampliar o processo de acumulao. Tal processo, que se realiza em escala mundial, ainda que de forma diferenciada, promoveu transformaes profundas nas grandes cidades e metrpoles, especialmente naquelas de forte tradio industrial. De um lado, criaram-se grandes vazios, interferindo na dinmica do processo de valorizao e, de outro, um aumento significativo do desemprego e uma queda dos rendimentos. Harvey (1990), num esforo de pensar uma possvel geografia da acumulao capitalista, com seus limites e sua lgica, entende o conjunto das materialidades espaciais (edificaes de diferentes tipos, infraestrutura, tecnologia) como meio ambiente construdo, compreendendo-o como parte do capital fixo, que absorveria no apenas mquinas, ferramentas e equipamentos diretamente usados na produo, mas tambm como valores de uso cristalizados na paisagem fsica. Do ponto de vista da produo, estes valores podem ser considerados pr-

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condies gerais da produo e como foras diretas dentro dela (HARVEY, 1990, p. 237). Nesse sentido, as paisagens compostas historicamente, cujo arranjo e distribuio dos elementos esto relacionados ao uso que se faz deles em cada momento, devem ser compreendidas como mercadorias, o que,

consequentemente, lhes atribui valor: valor de uso e valor de troca. So, no entanto, mercadorias com certas peculiaridades, dado o carter de imobilidade, bem como o fato de que o uso de certos elementos se viabiliza apenas na presena de outros. Assim, numa situao de crise de sobreacumulao e de reestruturaes como a que vem se desenhando nas ltimas dcadas, galpes industriais que ficam vazios, estradas de ferro desativadas, portos subutilizados e edifcios histricos em runas so uma clara expresso de um processo de desvalorizao, o qual, no entanto, no se limita a esses indicadores. Partindo do pressuposto de que eles compem um capital fixo que foi consumido ao longo do processo de reproduo geral do capital e/ou que sua configurao j no mais se adqua s necessidades tcnicas e sociais do momento, pode-se considerar a possibilidade de uma obsolescncia momentnea do espao, uma vez que as condies gerais de produo do perodo anterior j no se acham convenientes ao atual. Mas, trata-se de considerar que esse processo mais visvel de desvalorizao se realiza em grandes reas urbanas, nas quais, contraditoriamente, o processo de valorizao se concretiza de forma intensa e como parte componente da prpria produo do urbano, o que coloca o momento de desvalorizao j como a potencialidade de uma revalorizao. Aqui, o nvel de anlise se desloca da considerao do meio ambiente construdo e das edificaes e infraestrutura como capital fixo, para o da produo do espao, na qual a propriedade privada da terra ganha uma centralidade fundamental, uma vez que constitui a mediao para o uso, o que escancara os conflitos entre as necessidades sociais coletivas de uso do espao e a produo do uso como mediao para realizao do valor, alm de expor as contradies relativas ao prprio processo de fragmentao e hierarquizao do espao.

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Pode-se afirmar que as grandes cidades e metrpoles vivem, momentaneamente, um processo de obsolescncia relativa, mas,

diferentemente das demais mercadorias cuja efemeridade e obsolescncia implicam sua substituio imediata e integral, no possvel simplesmente substituir uma cidade ou metrpole, porque elas guardam, ao mesmo tempo, uma grande quantidade de valor, atravs do qual o prprio capital circula, e produto e condio para a reproduo da vida de milhes de pessoas. Nesse sentido, a reproduo do espao por meio de polticas ou projetos de interveno seletivos coloca-se como a estratgia possvel e, portanto, no se reduz reproduo das formas econmicas stricto sensu , mas, forja a produo de um novo lugar condomnios de alto padro, edifcios corporativos, centros de entretenimento, produo de habitao em larga escala abrindo novas fronteiras de valorizao imobiliria, criando novas centralidades, redefinindo possibilidades de uso e apropriao e, finalmente, aprofundando a hierarquizao e a segregao. O movimento que caminha da obsolescncia revalorizao indica mais do que a destruio/reconstruo do capital fixo, pois coloca a centralidade da propriedade da terra urbana no conflito entre o processo de reproduo do capital e as necessidades sociais, revelando a permanncia de lgicas tradicionais de especulao e dos mecanismos institucionais ou do mercado, que flexibilizam a propriedade imobiliria e a potencializam no mercado financeiro, conforme j demonstraram Miele (2007) e Carlos (2004). Porm, produzir o novo numa cidade ou metrpole implica produzir o vazio como um momento necessrio, o que exige frequentemente expulsar, despejar ou realocar milhares de pessoas, nesse processo de reestruturao do valor que elas no compreendem e muito menos dominam. O conflito entre a cidade como lugar de uso, da moradia, e a cidade dos grandes projetos urbansticos de requalificao se aprofunda nestas ltimas dcadas.

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OS PROJETOS DE REQUALIFICAO/RENOVAO URBANA A emergncia das polticas espaciais contemporneas, especialmente aquelas relacionadas aos projetos de revitalizao e/ou requalificao urbana so entendidas como a mediao necessria do Estado para restituir o processo de valorizao, com a reproduo do espao, articulando de diferentes maneiras e graus o setor imobilirio ao mercado de crdito e financeiro. Flexibilizao no aparato jurdico, definio de operaes urbanas, obras de recuperao ambiental e saneamento, revitalizao de centros histricos, grandes edificaes destinadas realizao de eventos esportivos de carter internacional, criao de amplos centros culturais, desapropriaes e despejos so algumas das aes estatais que se inserem nesse movimento de desvalorizao/revalorizao. Importa destacar que, embora para determinados projetos a participao dos diferentes nveis de poder seja intrinsecamente necessria, como no caso da realizao de megaeventos esportivos, grande parte dos projetos de requalificao urbana concebida e liderada por aes do poder local (ainda que o aporte de recursos seja proveniente de outros nveis). Se, de um lado, tal situao aponta maior possibilidade de interveno de diferentes setores e interesses sociais nos projetos, de outro, ilumina a compreenso do processo de mercantilizao da cidade, entendida como realidade autnoma e sujeito, que seria capaz de responder e enfrentar os problemas colocados pela crise capitalista, expressa de maneira mais contundente nas grandes concentraes industriais e operrias, tomando a forma de uma crise da cidade. Desde os anos 1980, a crise da cidade aparece nos discursos polticos, nos meios de comunicao, e mesmo no meio acadmico, sendo tratada, hegemonicamente, pelo vis das perdas econmicas, expressas em quedas nos ndices de produo, faturamento, arrecadao e emprego, e do aumento da violncia. A instabilidade da arrecadao, gerada pelos movimentos de capitais, pela reorganizao do padro produtivo e pela retrao do nvel de emprego e do consumo, juntamente com a paulatina necessidade de assumir encargos e servios

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antes realizados pelos estados nacionais e com a possibilidade de buscar recursos diretamente nas agncias de fomento internacionais, ou negociar diretamente os investimentos estrangeiros, levaram uma parcela dos governos locais a assumir, no discurso e nas aes, um papel de destaque na conduo de uma possvel reverso da crise. De certo modo, o discurso hegemnico e as aes se deslocaram ento produo de solues para a crise, esta mesma no desvendada; ao contrrio, concebida como um fenmeno decorrente da globalizao, mas que poderia ser superada pelo papel ativo dos governos e instituies locais, transformando as cidades em locais solventes, eficazes e capazes de atrair novos investimentos. Neste processo, os projetos de requalificao/reestruturao urbana, fortemente ancorados na participao de capitais privados (HARVEY, 2006), ganharam importncia no plano poltico, sendo tratados como planos estratgicos e, associados a mecanismos de financeirizao da propriedade imobiliria3, tornaramse uma nova fronteira de expanso capitalista, iluminando, a nosso ver, o momento em que a centralidade da produo se desloca para a produo do espao, tal como anunciou Lefebvre (1999). Borja e Castells (1996), em relatrio produzido originariamente para a Conferncia das Naes Unidas Sobre Assentamentos Humanos, apontaram as cidades como elementos centrais no atual perodo histrico, tanto para o desenho das relaes internacionais, quanto para a vida cotidiana de seus cidados. Compreendendo as cidades como atores polticos, destacaram a necessidade de outorgar maior autonomia aos governos locais (tanto de recursos como de decises), sugerindo o papel promotor desse nvel de poder, bem como a importncia de um planejamento estratgico para garantir que todos os envolvidos fossem beneficiados com as aes elaboradas. Defenderam ainda as intervenes urbanas como elementos estruturantes de um projeto de cidade que almejasse ser protagonista num mundo globalizado.
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No Brasil, pode-se citar as leis de criao dos Fundos de Investimentos Imobilirios, dos Certificados de Recebveis Imobilirios, a securitizao de dvidas imobilirias e os CEPACs, entre outros.

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A perspectiva de criar projetos estruturantes que sejam alavanca de uma dinmica de crescimento se fortaleceu com as iniciativas realizadas em Barcelona 4, tendo se disseminado como exemplo de polticas espaciais capazes de transformar elementos negativos do ambiente urbano em novas oportunidades de negcios e de espaos de habitao, consumo, cultura e espetculos. Neste modelo, o urbanismo que valoriza a dimenso esttica e simblica aparece como elemento fundamental, na medida em que se trata de redefinir o uso e o valor de parcelas do espao inseridas num contexto urbano j consolidado, mas que, de certa maneira, se deseja ocultar. A literatura disponvel sobre as polticas espaciais de renovao urbana pautadas nas parcerias com o capital privado e nas perspectivas do mercado e do crescimento econmico sinaliza o papel do urbanismo como ideologia, servindo necessidade de criao de referncia simblica e apontando para uma cidade em mutao. proporo que a regulao mais rgida sobre solo, edificaes, implantaes de atividades econmicas e tributos foi cedendo lugar a uma flexibilidade pontual, fragmentria, com vistas a facilitar a chegada de novos investimentos, o desenho dos grandes projetos urbanos ganhou status e se projetou como a soluo para crises de estagnao econmica e empobrecimento urbano, uma vez que teria por funo gerar um ambiente dotado de maior qualidade esttica, harmonizando volumes, introduzindo paisagismo, obras artsticas e arquitetnicas, bem como inovaes tcnicas e estticas, que se destacassem no conjunto da cidade e ao mesmo tempo a projetassem. preciso salientar que, embora em graus diferenciados, a viabilizao desses projetos se realiza num quadro em que as crescentes mobilidade e facilidade encontradas pelo capital financeiro internacional intensificaram as negociaes diretas entre os poderes locais e as fraes desse capital procura de chances de maiores lucros. A preocupao com a qualidade do espao urbano, no que diz respeito infraestrutura disponvel, espaos de lazer e segurana, torna-se fundamental para as administraes locais, colocando-se como um diferencial na
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As transformaes de Barcelona a partir dos Jogos Olmpicos de 1992 foram analisadas por vrios autores, como: Sanchez (2001) e Robira (2006), entre outros.

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luta por novos investimentos. Mas, a adoo de polticas espaciais dessa natureza inspiradas em Barcelona, Bilbao ou Baltimore em pases dependentes como o Brasil, significa concentrar recursos pblicos em pores cada vez mais restritas da cidade, produzindo ilhas de centralidade imobiliria num mar de pobreza e, invariavelmente, se realiza com a expulso de favelados ou trabalhadores pobres, como j demonstraram Fix (2001), Carlos (2001) e Ferreira (2010), por exemplo. No caso da Regio Metropolitana de So Paulo, o projeto mais distintivo, no quanto ao alcance e aporte dos recursos, mas ao modelo de poltica espacial de requalificao inspirado nos ideais de Barcelona, foi realizado no municpio de Santo Andr, a partir de 1998, intitulado Eixo Tamanduatehy. Importa citar que, ao mesmo tempo em que o poder pblico local tomou a iniciativa desse projeto, tambm procurou garantir a elaborao de um Plano Diretor Participativo que contemplasse os instrumentos de poltica urbana e gesto do Estatuto da Cidade, revelando a adoo de duas iniciativas de poltica urbana com traos muito diferenciados. Trata-se de um projeto de requalificao urbana, em rea com mais de 12 km, que envolve a vrzea do Rio Tamanduate e cortada pela antiga estrada de ferro So Paulo Railway hoje administrada pela Companhia Paulista dos Trens Metropolitanos (CPTM) e por importante via de ligao do municpio com a cidade de So Paulo, a Avenida dos Estados. Configura grande e tradicional concentrao da atividade industrial, pela presena da ferrovia, desde o final do sculo XIX, e tambm pela existncia de gua em abundncia e de terrenos baratos (naquele momento). Desde meados dos anos 1980, parte das indstrias ali localizadas foi fechada ou teve suas plantas industriais reduzidas, o que resultou em grandes vazios, perda numerosa de empregos, queda da arrecadao municipal e desvalorizao do local. Essas unidades, por sua vez, constituam as nicas grandes glebas de terras numa mancha urbana densa e consolidada, com vias de transporte, infraestrutura e, em algumas pores, proximidade do centro da cidade e de bairros com populao de rendimentos elevados. Em 1997, a nova administrao municipal vivenciava uma situao de presso popular por empregos e melhorias urbanas, ao mesmo tempo em que a paulatina

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queda da atividade econmica no municpio gerava poucos recursos para atender essa demanda. Contrariando as medidas mais utilizadas naquele momento por outros gestores municipais, como a oferta de baixos impostos para atrair investimentos, o poder pblico local optou por criar um projeto de reconverso econmica para a cidade, que se baseasse na requalificao do espao urbano. Assim, em 1998, a partir de consultoria realizada por Jordi Borja, a prefeitura municipal iniciou o projeto denominado Eixo Tamanduatehy, na antiga rea industrial da cidade. Buscava-se atrair, para Santo Andr, atividade econmica de ponta, criando-se uma nova centralidade metropolitana. Para isso, decidiu-se pela estratgia de contratar escritrios de arquitetura internacionais, associados a equipes brasileiras, alm do escritrio de Cndido Malta, para que elaborassem propostas que tivessem por fio condutor qualificar urbanisticamente a rea e potencializar novos usos. A apresentao dos projetos das equipes envolveu a participao na 4 Bienal Internacional de Arquitetura em So Paulo, alm de distribuio de cd-rom contendo as principais proposies de cada equipe. Mas, o poder pblico no dispunha das terras para viabilizar as obras, tampouco de muitos recursos. Assim, o projeto iniciou-se efetivamente com a realizao de operaes urbanas em parceria com dois grupos econmicos distintos: a Cyrela e a Pirelli. Inicialmente, entrou em cena a flexibilizao da legislao incidente sobre as reas, como a lei de zoneamento, lei de uso e ocupao do solo e Plano Diretor, para viabilizar parcerias com os novos investidores da cidade. No trecho mais valorizado do Eixo Tamanduatehy (prximo a um parque pblico e ao bairro mais valorizado da cidade), a principal parceira foi a Cyrela Brazil Realty, que construiu inicialmente um shopping center e dois hotis, com a constituio de dois fundos de investimentos imobilirios, e um condomnio residencial, a partir de duas operaes urbanas estabelecidas com a prefeitura, nas quais, conforme demonstrou Alvarez (2009), as contrapartidas do empreendedor foram realizadas no entorno de seus prprios investimentos, ampliando sua valorizao, tendo a prefeitura arcado com parte dos custos de urbanizao da principal via de acesso aos empreendimentos. Mais tarde, prximo a eles, a empresa lanou dois condomnios-clubes, pioneiros na

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cidade, tambm em antigas reas industriais, apontando uma estratgia de concentrar seus investimentos nesse setor da cidade, aproveitando-se da valorizao imobiliria por ela estrategicamente definida. Nas operaes urbanas com o outro grupo empresarial, o objetivo seria o de promover a criao de uma Cidade Pirelli, grande empreendimento que envolveria atividades comerciais e de servios, universidades e edifcios residenciais, em terrenos de parte da antiga fbrica de cabos eltricos do grupo italiano. As operaes urbanas envolveram reurbanizao de via, permuta de terrenos entre o poder pblico e a empresa, e a desapropriao de trinta e seis famlias e nove comerciantes, num claro processo de gentrificao. Mais de dez anos depois, nenhuma obra da Cidade Pirelli5 foi levantada e nenhum emprego gerado, mas a empresa teve a reorganizao dos seus terrenos tal como previa e, assim como no caso da Cyrela, os resultados da valorizao imobiliria foram bastante satisfatrios (ALVAREZ, 2009). Outras parcerias de menor porte foram realizadas, tendo sempre como pressuposto a flexibilizao da legislao e o desenvolvimento de obras paisagsticas no entorno, conferindo ao investidor-parceiro uma vantagem momentnea na produo e no uso do espao. De modo geral, o que as polticas espaciais dessa natureza parecem revelar a mercantilizao total de um espao social e histrico, de um valor civilizatrio, que a cidade. Assentadas nos projetos urbanos estruturantes, nas operaes urbanas estratgicas, essas polticas aparecem como o instrumento capaz de inseri-las no rol dos investimentos que circulam no mercado mundial, transformando-as em negcio. Na verdade, no se coloca venda a cidade real, marcada por contradies, por profunda desigualdade socioespacial, mas elegem-se alguns de seus atributos como sendo a cidade em si, desprovendo-a de seu contedo histrico e social. Nesse sentido, o valor de troca se impe sobre o uso e o valor de uso, e a constituio de novas centralidades aparece como necessidade nesse espao configurado de acordo com os interesses da acumulao. Estas novas centralidades
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Em 2012, a Incorporadora Brookfield lanou no local o empreendimento de grande porte intitulado: Brookfield Century Plaza, que ter edifcios residenciais, shopping center, edifcio comercial e hotel.

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parecem extrapolar o sentido do econmico, pois no se constituem apenas da produo de lugares nos quais a chamada nova economia se realiza, aqueles que so chamados de lugares globais. Elas indicam tambm a produo do espao como elemento essencial na reproduo social, definindo novas necessidades e padres do morar, divertir-se e locomover-se, no apenas com as imagens criadas para promov-las, mas, sobretudo, a partir das novas mercadorias construdas para esse fim: condomnios residenciais, shoppings, centros empresariais, museus, parques e universidades. Desse modo, a transformao de antigas reas porturias e/ou industriais em centros de turismo, do tercirio avanado, do capital financeiro, dos negcios imobilirios e de novas formas de habitao no significa mera mudana de funo ou de atividades, mas demonstra a possibilidade de entendimento da reproduo no atual momento histrico, uma vez que revela novas formas de habitar e de o habitante se relacionar com a cidade, assim como a fragmentao da vida cotidiana, a arte como objeto de consumo e a natureza como adereo e mercadoria.

AS POLTICAS ESPACIAIS DE REDUO DA POBREZA Alm dos grandes projetos urbanos, ganharam importncia, sobretudo a partir dos anos 1990, as polticas espaciais destinadas a minimizar a pobreza e a expandir as condies de infraestrutura e moradia nas cidades dos pases perifricos. Chama ateno, pelo carter de fomentador das polticas urbanas desenvolvidas nesse perodo, o documento publicado em 1991 pelo Banco Mundial, intitulado Poltica urbana y desarrollo econmico: um programa para el decenio 1990, que salientava a relao entre as polticas macroeconmicas e a economia urbana. O texto qualificava a cidade como o centro do desenvolvimento, trazia uma avaliao das polticas do Banco Mundial para os anos 1970 e 1980 e apontava a necessidade de se criar uma nova estratgia de interveno urbana, de modo a garantir que os efeitos de uma poltica de investimentos locais pudessem alcanar maior durabilidade e resultados mais efetivos. Indicava ainda que as aes do poder pblico, da iniciativa privada, das agncias de fomento e da sociedade civil deveriam

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convergir para a melhoria da produtividade econmica das cidades, como meio principal para atingir a melhoria das condies de vida. Assim como o aumento da produtividade urbana, a mitigao da pobreza permeava o conjunto de diretrizes apontadas no documento, bem como uma mudana no campo poltico institucional que viabilizasse a produo de polticas integradas (produo de moradias, regularizao fundiria, reduo dos danos ambientais, gerao de emprego e renda) e o estreitamente do vnculo direto entre o poder local e as agncias financiadoras dessas polticas, entre as quais o prprio Banco Mundial, que previa ampliar em 45% o total de recursos destinados a investimentos urbanos, s no perodo 1991-1993. Ao longo do documento, percebe-se que a cidade e o urbano foram reduzidos a meros suportes do crescimento econmico, este sim o centro de toda a poltica formulada. A melhoria das condies de vida, na tica do texto, derivaria da capacidade produtiva da cidade e significaria a possibilidade de incorporar os pobres ao circuito econmico. Na avaliao do programa, necessrio aumentar o acesso dos pobres infra-estrutura bsica e moradia, fatores determinantes de um meio propcio para uma melhor sade e produtividade (BANCO MUNDIAL, 1991, p. 84). Aqui, com as polticas espaciais, a urbanizao se realiza como o motor dos investimentos e dos negcios, estendendo as possibilidades de crescimento, assumindo a pobreza e a misria como parte intrnseca de seu contedo, tratandose de reduzi-las ou de criar polticas de alcance infraestrutura, como negcio. A cidade emerge assim, como o lugar prprio da realizao do valor, agora no mais restrito produo de mercadorias no interior das fbricas, mas aambarcando o conjunto das prticas socioespaciais e sujeitando os diferentes planos da vida lgica da reproduo. Coisificada, reduzida, a cidade aparece como um instrumento que deve funcionar eficientemente, garantindo o crescimento econmico. Essa concepo do Banco Mundial para os anos 1990 abriu as perspectivas de financiamentos e parcerias entre os poderes locais e diferentes programas,

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como Aliana de Cidades6 e UN-Habitat, com o fim de prestar assessoria poltica e tcnica na elaborao de projetos, alm de realizar o monitoramento de sua execuo. A percepo do Banco Mundial sobre a urbanizao como negcio e da cidade como centralidade da reproduo do capital e da sociedade amadureceu, dos anos 1990 at os dias atuais, como pode ser verificado no documento publicado em 2009, com o ttulo: Sistemas de cidade. Usando a urbanizao em prol do crescimento e da mitigao da pobreza. Ele apresenta a urbanizao da humanidade como um fato novo, relevante e crtico, que deve ser planejado para que seus benefcios sejam efetivados. Nesse sentido, aponta o que considera a estratgia urbana necessria ao momento atual: um conjunto de polticas e aes que vo desde a qualificao do setor pblico para criar, implantar e administrar programas, at a implementao de iniciativas que visam minimizar os efeitos da mudana climtica e dos desastres naturais. Subjacente a esse conjunto de polticas e aes est o objetivo central de conceber a urbanizao como oportunidade para o crescimento econmico e a reduo da pobreza. Chama ateno o destaque dado ao financiamento do Banco para pesquisas e instrumentos de monitoramento e controle da urbanizao a partir do planejamento e a relevncia das polticas de urbanizao de favelas e de regularizao fundiria. A aproximao com os governos locais tornou-se uma ao realizada em vrios lugares do mundo e, para o Banco, este o melhor caminho para implantar as polticas que a instituio considera necessrias para garantir uma urbanizao sustentvel e segura, que favorea o crescimento econmico e a mitigao da pobreza. O documento reconhece o grau e a importncia da urbanizao atual e a define como capaz de gerar o progresso humano, a produtividade econmica e a igualdade social. Mas, como grande parte dessa urbanizao se realiza no que qualificam como pases pobres, o cerne da chamada estratgia urbana do Banco Mundial controlar a urbanizao para que ela possa ser um produto e uma
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Cities Alliance: coalizao de cidades e seus parceiros, criada em 1999, que visa colocar a reduo da pobreza urbana como uma questo poltica global, atuando muito fortemente na construo e fomento de polticas de urbanizao de favelas.

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condio do crescimento econmico, o que se expressa na preocupao em proporcionar densidade e conectividade entre as cidades a fim de reduzir os custos do deslocamento, na melhoria e na qualificao tcnica e administrativa dos governos locais, na produo de diagnsticos mais precisos que indiquem os diferentes nveis e situaes de pobreza e risco7, bem como uma avaliao do mercado das reas pobres da cidade para que se possa ter instrumentos mais efetivos de controle da urbanizao e dar direcionamento aos investimentos. Assim, a inteno de controlar o processo, mais do que garantir que as possibilidades do ambiente urbano possam ser desfrutadas por todos, revela a elaborao de estratgias de penetrao do mercado nas reas mais pobres. Aqui, diagnosticar e qualificar o espao se revelam como formas de inseri-lo, ainda que de modo reduzido, no circuito mais geral da reproduo. Mais evidente o discurso sobre a importncia das polticas de mitigao da pobreza, sobretudo aquelas que melhorem as condies de moradia. Em se tratando de polticas espaciais, o que mais chama ateno no documento a nfase nas experincias de urbanizao de favelas e do mercado fundirio. Como polticas capazes de gerar a reduo da pobreza, o Banco espera incentivar parcerias entre os diferentes nveis de governo e entre estes e as ONGs ou a iniciativa privada para a realizao e ampliao desses programas. relevante, tambm, o fato de que essas polticas so vistas como a oportunidade de insero dos mais pobres nos circuitos possveis da reproduo, conforme pode ser verificado neste excerto:
Geralmente as favelas so caracterizadas como assentamentos informais com moradia de baixa qualidade, acesso limitado a servios, altas densidades e titulao de terra instvel. A titulao de terra instvel coloca os pobres urbanos em permanente risco de despejo, no permite que eles construam um patrimnio e tenham acesso ao crdito, inibe o uso da casa para atividades que geram renda, alm de no permitir investimentos na prestao de servios (BANCO MUNDIAL, 2009, p. 11).

Assim, para o Banco Mundial, as polticas de urbanizao e regularizao fundiria permitiriam o acesso dos mais pobres ao crdito e realizao de atividades econmicas, sendo, portanto, antes de tudo, um instrumento de
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No documento, este item inicia-se com a seguinte chamada: Colocando o pobre no mapa (BANCO MUNDIAL, 2009,11).

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crescimento econmico. Alis, a indicao para a criao de mercados fundirios em terras pblicas, em zonas rurais que esto se urbanizando e em pases nos quais a terra deixou de ser controlada pelo Estado tema relevante no documento. Criar mecanismos e polticas que permitam ao pobre ter acesso terra pelo mercado formal o objetivo, por isso o Banco e as agncias de desenvolvimento tm expandido a poltica de crdito hipotecrio pelo mundo. Ainda que a preocupao com a estabilidade e, portanto, com a proteo, que o acesso regular terra pode proporcionar, esteja descrita no documento, o que se vislumbra a extenso e a intensificao da propriedade privada da terra, o acesso via mercado, eliminando possveis formas de uso coletivo e no assentadas no domnio da propriedade individual. Se a regularizao fundiria um instrumento reconhecidamente importante de garantia da permanncia dos mais pobres nas cidades, ela pode ser tambm a possibilidade de, num segundo momento, converter essas terras em outros empreendimentos. Se as favelas esto localizadas em reas de expanso do mercado imobilirio, a titulao um elemento importante, pois abre caminho para que empreendedores do setor sintam segurana em negociar a compra das propriedades ou propor ao o poder pblico operaes e parcerias que envolvam desapropriaes. Como j salientamos, o objetivo desta discusso no desconsiderar a importncia de polticas espaciais que permitam o acesso e a permanncia na cidade, em condies mais dignas. fato que no Brasil, por exemplo, essas polticas resultam de uma longa histria de luta de movimentos populares que viram nas propostas de urbanizao de favela e de regularizao fundiria a possibilidade de os mais pobres permanecerem nas cidades, o que no pouco, no contexto de uma sociedade que tem se reproduzido sob a marca constante do apartamento, da segregao e da violncia contra aqueles que no possuem. No entanto, contraditoriamente, o que o documento do Banco Mundial parece revelar a insero dessas polticas como estratgia de ampliao do mercado de terras, da expanso do crdito e do crescimento econmico, sinalizando, antes de tudo, a expanso da urbanizao como potncia dos negcios capitalistas, sob o verniz da

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mitigao da pobreza. Ao descrever os nmeros de pobres e favelas e ao quantificar os programas e aes realizados, fica evidente, de um lado, o limite do alcance dessas aes, e, de outro, o quanto ainda h por se fazer e o que isso representa do ponto de vista da mobilizao de recursos materiais e pessoais. Esse quadro anuncia a importncia das polticas espaciais como condio para a reproduo do capital no atual momento, envolvendo a articulao entre o econmico, o poltico e o social na produo de uma mundializao que se constitui a partir do urbano.

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Enviado em: 06/09/2011 Aceito em: 30/11/2011

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