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Cours IEP Lille Introduction lconomie du politique Introduction Naissance de lconomie politique

1. 1.1

Quest-ce que lconomie politique ? Economie politique ou conomie du politique

Le terme d'conomie politique est charg de sens multiples, parfois contradictoires et flous. Il apparat pour la premire fois chez les mercantilistes, pour distinguer l'conomie au sens grec d'conomie domestique1 de l'conomie au niveau national, outil de gestion du prince. Le premier usage du terme d'conomie politique est ainsi attribu Montchrtien, dans son ouvrage Trait de l'conomie politique, en 1615. Avec les physiocrates, le terme garde son sens de gestion publique mais s'enrichit d'une rfrence une science de l'organisation conomique, de la production et de la redistribution. Chez Adam Smith en 1776 2 ou dans l'ouvrage de John Stuart Mill en 1848, Principes d'conomie politique , il dsigne la science conomique en gnral, avec l'ide implicite que la politique influence les variables conomiques. Ce nest que progressivement, au milieu du XIXe sicle, que le terme d'conomie politique est remplac par le terme plus simple d'conomie. La science conomique no-classique s'est alors distingue de l'conomie politique, terme conserv par le courant marxiste. Ainsi, la science conomique noclassique explore les fondements de l'optimisation du programme du consommateur et du producteur, et carte, pour un temps, l'tude des politiques conomiques. Le terme dconomie politique se galvaude alors et est souvent utilis comme le synonyme d'analyse conomique par opposition l'conomie vritablement mathmatique. J. Gnreux, crit dans L'Economie Politique3 : l'usage franais a longtemps banalis ce terme, durant une bonne partie de ce sicle, au point d'en faire un simple synonyme de analyse conomique . Il n'est qu' comparer les manuels d'enseignement portant ces derniers titres et ceux dits d'conomie politique , pour raliser l'identit de contenu que recouvrent des appellations si dissemblables. L'assimilation s'est opre par dclin progressif de l'conomie vraiment politique au profit de l'conomie technique, mathmatique et apolitique qui domine largement les filires modernes de formation l'conomie sans pour autant que ces ouvrages d'conomie politique n'abordent les politiques conomiques, leur lgitimit, leur efficacit ni leur processus de ralisation . Voir l'ouvrage de Xnophon, l'Economique. Smith, A. Recherches sur la nature et les causes de la richesse des nations, 1776. 3 Larousse, Paris, Introduction gnrale, p.9.
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La notion d'conomie politique ou de nouvelle conomie politique apparat, dans le sens o nous l'entendons dans cet cours, aprs une traduction littrale de l'anglais et couvre un autre domaine. L'cole des choix publique (Public Choice) de Virginie rintroduit et rcupre le terme de political economy, en exportant les outils de la science conomique, tels qu'ils ont t appliqus aux comportements de consommation et de production et l'tude des marchs, un nouveau domaine: le comportement politique. Le terme dconomie politique rejoint donc nouveau lconomie standard. Afin d'viter la polysmie du terme d'conomie politique, on pourrait parler d'conomie du politique. Persson et Tabellini [2000] utilisent ainsi le terme de politcal economics au lieu de political economy pour bien insister sur lutilisation des outils conomiques. La nouvelle conomie politique, telle que nous l'entendons et telle qu'elle se dveloppe depuis les annes soixante, est nouvelle dans le sens o elle renoue avec les fondements de l'analyse no-classique pour examiner les comportements d'optimisation des hommes politiques, des fonctionnaires ou des lecteurs. Elle utilise les outils mathmatiques de la microconomie et de la thorie des jeux par exemple. On entend donc par conomie politique ou political economy , au sens large, une analyse conomique qui intgre les ralits politiques dans son champ de recherche et qui, plus prcisment, considre les variables politiques non plus comme exognes mais comme endognes au modle conomique. L'conomie politique ouvre la bote noire de l'Etat par opposition une approche traditionnelle, qui considre les variables politiques comme exognes. Alt et Shepsle [1990] dfinissent l'conomie politique comme the study of rational decisions in the context of political and economic institutions, stressing explicit microfoundations based on rational actors . 1.2 Une approche positive

La thorie conomique s'tait souvent dsintresse des modalits concrtes de la mise en uvre de la politique conomique, au motif que cette dernire ne faisait, au mieux, que suivre ses conseils avec beaucoup de retards et d'inefficiences. De nombreux conomistes choisissent ainsi d'ignorer la politique relle et de se concentrer sur les moyens d'une politique idale toujours suppose souhaitable. Frish, dans son discours de rception du prix Nobel en 1970, dclare it is not the task for us as econometricans and social engineers to go into a detailed discussion of the political system . Les politiques conomiques ont donc longtemps t tudies de manire normative, et le gouvernement tait conu comme un planificateur bienveillant recherchant et mettant en uvre la politique la plus efficace4. Les retards et les imperfections dans l'application de la prescription taient expliqus par l'enttement du malade ne pas vouloir prendre correctement le remde. De son ct, le malade n'tait pas en reste et reportait l'chec du remde sur l'ignorance du mdecin. On a
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Pigou [1920].

assist ainsi, tant au cours des annes trente que des annes quatrevingt, un dialogue de sourds entre un malade souvent dsobissant et un mdecin considr comme incomptent. Au dbut des annes quatre-vingt, le contraste entre le dveloppement de la science conomique et l'incapacit des politiques rsoudre les problmes du chmage a prcipit le dveloppement de l'conomie politique. Il devenait urgent de comprendre le comportement d'un acteur, l'Etat, qui assurait, dans certains cas, plus de la moiti du revenu national et qui salariait, parfois, le quart de la population active. De plus, il tait ncessaire de proposer, aux errements de la gestion publique, une explication alternative celle de l'irrationalit des acteurs politiques et de rconcilier la rationalit du consommateur et celle du citoyen. Il fallait donc expliquer comment des politiques, unanimement condamnes par les conomistes, pouvaient tout de mme tre dcides par les hommes politiques. Il s'agit donc de rendre compte de la rationalit propre des hommes politiques. De mme que la contradiction entre les hypothses de rationalit des consommateurs et des anticipations adaptatives a donn naissance aux anticipations rationnelles, de mme la contradiction entre les hypothses de rationalit des consommateurs et de la myopie des citoyens a donn naissance l'conomie politique. Once the production of public policy is seen as an ordinary type of economic activity, much of what might appear otherwise to be the failures of macroeconomic policy are not truly failures at all, but rather the understandable consequences of the pursuit of political interest within a particular institutional order. Consequently, inflation, unemployment, diminishing progress and the like are treated not as the result of stupidity, error, or unforeseeable events, but rather as either directly desirable income or as a by-product of the pursuit of desired income , crit Wagner5. L'conomie politique se caractrise donc par son approche positive. Les proccupations de l'conomie politique concernent l'aspect positif de ces politiques conomiques: il ne s'agit plus d'tablir ce qu'il faut faire mais de dcrire et d'expliquer ce qui est fait. Ces nouveaux modles utilisent explicitement et fructueusement les outils de la thorie des jeux, puisque les gouvernements interagissent avec leurs opposants, avec les futurs gouvernements et avec leurs lecteurs. L'hypothse principale est que les comportements politiques peuvent tre modliss de la mme manire que les comportements conomiques. L'conomie politique s'inscrit dans une dmarche positive d'analyse et de comprhension des actions et des choix effectifs des agents qui constituent l'Etat. Cette approche positive nanmoins recouvre une approche normative qu'elle ne peut viter. Dcrire les objectifs des hommes politiques comme purement lectoralistes, c'est implicitement condamner leurs dcisions et mettre au jour les incompatibilits entre l'efficacit des prescriptions conomiques et la corruption ou l'arrivisme des hommes politiques tels que les supposent les modles. Rflchir positivement sur les procdures de vote, c'est
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Liability rules, fiscal institution , in Buchanan et al. [1987] p.201.

proposer, de manire normative, une procdure alternative. S'il est ncessaire de dvelopper une science conomique positive, il ne s'agit pas d'oublier que tout travail scientifique est pris dans un choix normatif. Si comprendre ce que font les hommes politiques et non ce qu'ils devraient faire est donc le propos de l'conomie politique, pour autant, les choix positifs ne peuvent pas tre neutres dans le dbat politique. 2. Quelques lignes de partage

Lconomie politique ne constitue pas un courant unifi. Elle regroupe des auteurs divers runis autour dun objet, le politique, et dun outil, la science conomique. Le dveloppement des systmes dmocratiques avait dj remis en question l'hypothse d'un monarque reprsentant les intrts de toute la nation pour mettre en vidence la diversit des intrts et l'tude de leur rsolution. On pourrait dire que l'tude en termes d'conomie politique commence avec Marx [1867] qui est le premier vritablement dvelopper lanalyse dune dtermination du politique par les variables conomiques et plus prcisment par lvolution des techniques et des rapports de production. Cependant, il faut attendre la nouvelle conomie du bien-tre avec Bergson [1938] ou Samuelson [1942] pour que soit introduite une fonction-objectif de l'Etat, une fonction de bien-tre social ou une fonction d'utilit collective. C'est plus tard, dans les annes soixante, que l'analyse vritablement conomique des choix publics prend son essor. Aprs l'analyse de la dmocratie dveloppe par Schumpeter [1942], Downs [1957] tablit l'conomie des choix politiques, Arrow [1951] celle des choix collectifs, Buchanan et Tullock [1962] celle des choix publics et des constitutions et Olson [1965] celle de l'action collective. Dans ce cours, plus que les courants, se sont les questions poses et les interrogations empiriques qui fournissent nos axes dtudes. Comment lconomie comprend la croissance des dficits budgtaires, comme elle explique le vote, les rlections, la taille des nationssont par exemple les angles dattaque du cours. Dfinie par son objet et ses mthodes, l'conomie politique s'est structure autour de quelques questions essentielles, concernant non plus l'Etat comme planificateur bienveillant mais les acteurs politiques comme agents rationnels. La littrature en conomie politique pose des questions aussi diverses que: les hommes politiques cherchent-ils maximiser le bien-tre social ou leur propre bien-tre ? Recherchent-ils la solution Paretooptimale ou simplement tre rlus ? Pourquoi les hommes politiques ne suivent-ils pas les prescriptions des conomistes ? L'explication de leurs erreurs par leur irrationalit ou leur incomptence est-elle rellement convaincante et suffisante ? Pour autant, afin de mieux comprendre la structuration des dbats, il est utile davoir quelques ides sur les grandes lignes de partage de cette littrature. 2.1 Opportunistes ou partisans

Une premire ligne de partage concerne les hypothses concernant les prfrences des hommes politiques. La littrature en conomie

politique (voir Alesina [1988]) se scinde suivant le type d'hommes politiques pris en compte. Les politiciens peuvent avoir deux sortes d'objectifs: tre rlus, ils sont alors ce quon dsigne par office motivated , c'est--dire opportunistes ou avoir une prfrence exogne pour une certaine politique, ils sont alors dits partisans. Dans le premier cas, on tablit que, sous certaines hypothses, le thorme de l'lecteur mdian (Downs [1957]) s'applique: les deux partis proposent le mme programme politique, celui choisi par l'lecteur mdian. En effet, si tous les hommes politiques se ressemblent en ce quils dsirent tous le pouvoir, ils tablissent le programme politique qui leur permet dtre lu, cest-dire celui souhait par une majorit dlecteurs. Ils proposent donc tous le mme programme politique. Dans ce cadre dhypothses, Nordhaus [1975] explique les cycles conomiques par le comportement opportuniste des hommes politiques6: avant les lections, les politiciens stimulent l'conomie pour tre rlus et compensent cette politique opportuniste par une rcession aprs les lections. Dans le second cas, on considre que les hommes politiques ont des prfrences tranches. Ainsi, la suite de Kalecki [1943] , Wittman [1983] et Hibbs [1987] montrent que les partis de gauche ont une politique plus expansionniste et moins hostile l'inflation que les partis de droite car ils supposent que la politique inflationniste est redistributive en faveur des classes moyennes et pauvres, qui forment l'lectorat de gauche. Cette ligne de partage nest pas dfinitive et les deux systmes dhypothses se compltent. Nanmoins elle structure certaines questions comme celle du cycle politique ou des dpenses budgtaires, qui sont dveloppes dans les chapitres 3 et 4. 2.2 Les systmes institutionnels sont-ils efficaces ?

Une autre ligne de partage traverse la littrature en conomie politique, celle de l'efficience du systme institutionnel. Lenjeu du dbat est de dterminer si les systmes institutionnels existants (la dmocratie en gnral ou la sparation des pouvoirs ou la rgle majoritaire par exemple) sont efficients ou non, cest--dire permettent datteindre une politique Pareto-optimale, en particulier la solution qui maximise le bientre collectif. En effet, bien que les hommes politiques maximisent leur propre intrt, la question est de savoir comment, ce faisant, ils peuvent maximiser le bien-tre collectif. La question du bien tre collectif est ellemme discutable, mais dans une premire approximation on pourrait se demander suivant quelles contraintes institutionnelles les hommes politiques mneraient la politique que choisirait un planificateur bnvolent et omniscient. Au dbut des annes quatre-vingt, l'opposition entre l'cole de Chicago et l'cole de Virginie se structure. La question est de dterminer le contrat optimal, s'il est possible, entre le principal (le citoyen) et l'agent (l'homme politique), contrat qui permette aux citoyens de contraindre l'homme politique mettre en place la politique voulue. Les conditions de possibilit de ce contrat optimal sparent les deux coles. L'Ecole de Virginie, autour de Tullock [1983], et de l'cole du Public
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Voir le Chapitre 3-les cycles politiques.

Choice, dfend l'ide de l'inefficience du systme politique. En effet le personnel politique et les groupes d'intrt capturent une rente, en raison, par exemple, d'asymtries d'information. Du ct de l'Ecole de Chicago, avec Becker [1983], les groupes d'intrt formulent des demandes concurrentes au gouvernement mais cette comptition entre les groupes de pression favorise le choix d'un systme d'imposition efficace. Cette ligne de partage est plus fondamentale que la premire au sens o elle spare non seulement deux systmes dhypothses mais rellement deux coles de pense. Lcole du public choice considre la question institutionnelle comme programme de recherche principale dvelopper. La mfiance quant aux rgles dmocratiques et le pessimisme concernant le systme politique dans son ensemble en font une cole ultra-librale. La question institutionnelle est aborde dans cet cours mais le cours ne sy rduit pas. Cest en ce sens que nous traitons de lconomie politique et non seulement de lconomie des choix publics. En ce sens, ce cours se rapproche des ouvrages de synthse sur l'conomie politique de Persson et Tabellini [2000] et de Drazen [2000]. 3. Le plan du cours le cours daddresse aussi bien aux spcialistes en conomie quaux tudiants dbutants en conomie ou dans dautres domaines, dsireux de sinitier ce nouveau champ de la science conomique. Autant que possible, il ne prsupposera pas de connaissance pralable. Le chapitre 1 rappelle comment la science conomique traditionnelle, celle de lconomie publique par exemple, a longtemps envisag lEtat et les organes politiques. Il permet de comprendre lmergence de lconomie politique. A ce titre il peut ne pas tre lu par des lecteurs spcialistes dj avertis des enjeux de lconomie politique. Le chapitre 2 prsente les difficults du vote autour du paradoxe de condorcet La suite est thmatique. Le chapitre 3 reprend la question des cycles lectoraux. Le chapitre 4 celle de la comprhension des dpenses publiques et le chapitre 5 la question de la rforme de lEtat et de la mesure de la performance LOLF. Ce cours ne saurait tre exhaustif et certaines questions, que nous esprons plus mineures, ne seront quvoques ou ngliges. Nous esprons nanmoins que grce aux cadrages historiques et aux outils expliqus dans cet cours, un lecteur plus curieux saura se reprer dans le champ de lconomie politique et aller plus loin dans ses propres lectures. Nous esprons surtout avoir donn le got de lconomie politique aux conomistes en herbes pour continuer le dfrichage de ce domaine, aux conomistes chevronns pour exporter les rsultats des autres champs sur la question politique, et aux chercheurs-tudiants-enseigants dautres domaines comme la science politique pour enrichir par leurs regards croiss ce domaine.

Chapitre 1 : De lconomie publique lconomie politique : le rle de lEtat


Entreprendre une conomie politique, cest dabord dfinir les frontires dintervention de lEtat, donc ses rles. Traditionnellement, la science conomique sest proccupe de dfinir les frontires du champ daction de lEtat et ses modalits dintervention. Lacteur-Etat ntait pas lui-mme directement pris en compte. Nanmoins les visions implicites de lEtat conditionnent les rles que tel ou tel courant conomique lui attribue. Que fait lEtat ? est une question qui prsuppose rgle celle de la composition des membres de lEtat et de leurs objectifs. Le propos de ce chapitre nest pas de rsumer lensemble de lconomie publique mais disoler dans la pense conomique les moments charnires de dfinition du rle de lEtat et les tapes de lvolution de lapprhension de lEtat comme acteur part entire. 1. 1 La conception de lEtat chez Adam Smith : un acteur politique rle subsidiaire 1.1.1. un acteur politique subsidiaire 1.1.1.1 le principe de subsidiarit Une approche un peu htive de la pense no-classique rduit toujours le rle de lEtat au minimum et schmatise les fondements conomiques de lintervention tatique. Pourtant la conception de lEtat chez Adam Smith est complexe. Pour Adam Smith7, lEtat a une action rsiduelle, en rponse aux dfaillances du march. La subsidiarit ici, signifie que lEtat ne fait que ce que linitiative individuelle ne saurait prendre en charge. Lessentiel des objectifs souhaitables est plus efficacement poursuivi par le jeu des actions individuelles. Le souverain se trouve entirement dbarrass dune charge quil ne pourrait essayer de remplir sans sexposer infailliblement se voir sans cesse tromp de mille manires, [], la charge dtre le surintendant de lindustrie des particuliers, de la diriger vers les emplois les mieux assortis lintrt gnral de la socit 8. Le dfinition du rle de lEtat prsuppose donc une vision du personnel politique rsolument moderne : en des termes plus contemporains on pourrait dire que lhomme politique est soumis une information asymtrique9 : ne connaissant pas mieux que les agents conomiques (et plutt moins bien) ce quil faudrait faire, son intervention doit donc tre seconde, subsidiaire. Cette mconnaissance prive lEtat de sa capacit agir. Par la suite, cet Etat qui peut tre tromp est remplac par la figure Smith, A. Recherches sur la nature et les causes de la richesse des nations, 1776. 8 Ibid, livre IV, chapitre IX 9 Voir Glossaire linformation asymtrique
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dun planificateur omniscient, capable donc mieux que le march, de raliser loptimum conomique 10. Ce nest que rcemment que lconomie politique renoue avec cette vision des hommes politiques soumis aux alas de linformation imparfaite. La difficult consiste alors faire la preuve de la dfaillance de linitiative prive. Un service collectif dintrt public comporte ainsi deux caractristiques: aucun agent priv ne le finance faute de rentabilit suffisante, pourtant ces dpenses sont rentables collectivement en ce quelles procurent la nation un avantage suprieur aux cots de production. LEtat a le devoir driger et dentretenir certains ouvrages publics et certaines institutions que lintrt priv dun particulier ou de quelques particuliers ne pourrait jamais les porter riger ou entretenir, parce que jamais le profit nen rembourserait la dpense un particulier ou quelques particuliers11. 1.1.1.2 domaines dintervention Le souverain nintervient que dans trois domaines o linitiative prive fait dfaut: les domaines de la scurit extrieure et intrieure (arme, police, justice) et celui des services collectifs dintrt public. Adam Smith considre deux types de services collectifs: les infrastructures et lducation. Cette analyse prfigure trs directement lanalyse de Pigou12 et la conception contemporaine des biens publics. Dans les deux cas, lEtat intervient pour produire un bien public, cest--dire un bien caractris par lingalit entre les avantages et les cots pour les agents privs et les avantages et les cots pour la nation dans son ensemble. Il est frappant de constater chez Adam Smith un souci pour lducation. Nanmoins il ne sagit pas pour cet auteur de prendre en compte les effets dexternalit positive de lducation en termes de productivit ou de croissance. Lducation, selon Adam Smith conforte lordre et la stabilit du pouvoir. Dailleurs un peuple instruit et intelligent est toujours plus dcent dans sa conduite et mieux dispos lordre, quun peuple ignorant et stupide, [], il est moins dispos se laisser entraner dans quelque opposition indiscrte ou inutile contre les mesures du gouvernement13. Il faut remarquer que dans la catgorie ducation, Adam Smith comprend aussi lapprentissage des plus gs et ce quon appellerait le loisir: thtre, music, divertissements qui apaisent les murs par la gaiet et la bonne humeur quelles inspirent. 1.1.1.3 Une relecture des rles On peut alors distinguer un autre dcoupage dans les devoirs de lEtat, tels que les conoit Adam Smith. Chez Adam Smith apparaissent clairement deux actions distinctes de lEtat: une action dordre qui Voir Glossaire loptimum de Pareto Ibid, livreIV, chapitre IX. 12 Pigou, A.C., Economie du bien-tre,1920. 13 Smith, A. Recherches sur la nature et les causes de la richesse des nations, 1776, livreV, chapitre I.
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regroupe la dfense, larme, la justice et lducation et une action plus conomique de production de biens spcifiques que sont les infrastructures. Le rle proprement politique de maintien de lordre tabli est ainsi mis en vidence. La question est ds lors de dfinir lintrt conomique de ce rle: on est tent de dire que lEtat a un rle de maintien de lquilibre. La ncessit conomique de cette stabilit vient de ce quelle favorise la production et les changes en diminuant le risque systmique dune rvolution. Ainsi, cest par le moyen dune arme de troupes rgles seulement que la civilisation peut se perptuer dans un pays ou mme sy conserver longtemps. [] Linvention des armes feu [] est certainement favorable, tant la dure qu lextension de la civilisation des peuples . En ce qui concerne les infrastructures, lobjectif est aussi clair: il sagit de faciliter le commerce en gnral. 1.1.2 Le financement des biens publics : le bien club Aprs avoir dlimit les actions de lEtat, Adam Smith tudie prcisment les dpenses et les moyens de collecte des revenus de lEtat. Les revenus dun domaine doivent assurer son fonctionnement sans avoir puiser dans le revenu national. En termes contemporains, on pourrait dire que les membres du club financent le bien club. Par exemple, il nest pas ncessaire que les dpenses de justice soit la charge de lensemble de la socit mais elles pourraient tre rparties sur les justiciables. De mme, le financement des infrastructures (les routes) pourraient tre assur par ceux qui en ont usage. Ce paiement a le mrite pour Smith de garantir, que la construction de linfrastructure est rentable: il ny a aura pas moyen de faire ouvrir une magnifique grande route dans un pays dsert14. L encore on retrouve lhypothse implicite du manque dinformation de lEtat : la seule manire de sassurer que son action est utile est dobserver une adquation entre le besoin et son financement. Le salaire que lcolier paie au matre suffit financer les dpenses dducation. Dans cet exemple intervient un nouvel argument : inciter le matre fournir leffort ncessaire. Dans chaque profession, les efforts de la plupart de ceux qui lexercent sont toujours proportionns la ncessit quil y a pour eux den faire. LEtat nintervient pour duquer le peuple que si ce dernier nest pas en tat de sduquer lui-mme. En effet, pour Adam Smith, une population dj cultive continue apprendre ou enseigner suivant le mode de la production prive. LEtat intervient donc que pour dmarrer le processus dapprentissage: les ouvriers non-qualifis sont submergs de travail et nont pas des parents prts subvenir leur ducation. Le matre est en partie alors pay pour partie par lEtat et pour une autre partie par louvrier. Enfin, les dpenses quexigent la dfense publique et celle pour soutenir la dignit du premier magistrat, sont faites, les unes et les autres, pour lavantage commun de toute la socit. Il est donc juste que ces dpenses soient dfrayes par une contribution gnrale de toute la socit, laquelle diffrent membre contribue, le plus approchant possible, dans la proportion de ses facults. Pour les biens Smith, A. Recherches sur la nature et les causes de la richesse des nations, 1776, livreV, chapitre I.
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publics dont profitent lensemble de la nation donc, un impt proportionnel. Pour les autres biens de club la participation des membres du club15 permet dviter une retenue sur lensemble du revenu national. 1.2 Samuelson : lmergence dun nouveau rle: le bien-tre social

Lapproche de Smith a longtemps prvalu et LEtat est limit une action subsidiaire aux dfaillances du march. Cest au dbut du vingtime sicle que LEtat sort du rle purement conomique pour devenir un acteur, encore opaque, du bonheur collectif. Paul Anthony Samuelson est lorigine de la clarification et de la modlisation du concept de bien-tre collectif. Le raisonnement de lauteur repose sur trois postulats: la fonction essentielle de lEtat est la production des biens collectifs; lobjectif de lEtat est de maximiser la fonction de bien-tre social; la thorie conomique donne les conditions doptimalit de la production de ces biens publics et non la fonction de bien-tre social qui relve, elle, dun arbitrage politique. On sest loign de Smith: la mfiance lgard du souverain fait place la figure dun planificateur omniscient et bnvolent. 1.2.1 Le bien collectif Samuelson dfinit le bien collectif comme un bien dont tous peuvent bnficier en commun, cest--dire dont la consommation par individu ne diminue en rien la quantit disponible de ce bien pour nimporte quel autre individu16. Cest ce quon dsigne par la notion de bien nonrival . Notons ainsi que les deux dfinitions du bien public de Smith et de Samuelson, reposent sur la mme intuition: chez Samuelson, les biens collectifs sont des biens publics puisque le systme de choix privs ne peut les produire. Pourtant les deux dfinitions ne reposent pas sur la mme caractristique. Dun ct, le bien public se caractrise par son financement (impossibilit de le financer par les agents privs non cordonns chez Smith), de lautre, le bien collectif se distingue par sa consommation (bien non-rival chez Samuelson). Pour autant, il reste dlicat de dterminer avec prcision, suivant ces dfinitions, si lducation, la redistribution, la lutte contre le chmage ou la production de voiture sont des biens qui doivent tre pris en charge par lEtat. 1.2.2 Le planificateur bnvolent et omniscient Lintrt sest dplac de la production de lEtat (quest ce quun bien public, comment le financer ?) lacteur Etat lui-mme, acteur encore compact et collectif mais acteur qui maximise une fonction dutilit et qui arbitre en termes de valeurs politiques. Buchanan, 1965, An Economic theory of clubs. Samuelson, P.A., (1954), La Thorie pure des dpenses publiques.

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En effet, la dfinition de loptimum social ne se rduit pas un critre defficacit mais ncessite un choix parmi plusieurs optima de Pareto, elle implique un jugement sur la rpartition du bien-tre entre les agents conomiques. Pour rpartir le bien-tre collectif, il faut un outil de comparaison des utilits individuelles (il faut donc prendre en compte des utilits cardinales17) et un critre darbitrage entre les diffrents agents. La fonction de bien-tre social peut tre cet outil. Dans un article de 1938, Abram Bergson18, fait la premire prsentation de la fonction de bien-tre social, prsentation que reprend et prcise Samuelson. La fonction de bien-tre social est une fonction des diffrentes utilits individuelles qui, elles mmes, sont fonctions de la consommation de lensemble des biens et services. Cette fonction collective nintgre donc pas une utilit propre de lEtat. Ce dernier agit comme un agent purement altruiste. Les acteurs politiques (gouvernement, dputs ou administrateurs) sont inexistants dans le processus de dcision: leur utilit propre nest prise en compte que de la mme manire que tout autre membre de la communaut. Le problme consiste alors dterminer la forme de cette fonction de bien-tre social. Gnralement on considre quelle est la somme pondre des utilits individuelles, sans toujours prciser lorigine et la justification de cette pondration. Lconomiste ne rentre ainsi pas encore dans la bote noire politique et se contente de prendre comme donne lobjectif politique.19 Ce point prcisment est lobjet de nombreux dbats. 1.3 La synthse des rles de LEtat: Musgrave Dans La Thorie des finances publiques20, lapport principal de Richard Musgrave lconomie publique a t de synthtiser les diffrents apports de ces prdcesseurs et de proposer une typologie des trois fonctions principales de lEtat: la fonction dallocation des ressources, celle de la rpartition et celle de la stabilisation. 1.3.1 la fonction dallocation Musgrave rpertorie les cas o le march ne permet pas l'allocation optimale des ressources et lintervention subsidiaire de lEtat efficace. La fonction de bien-tre social permet de dterminer un ordre cohrent de choix collectifs si les utilits individuelles sont cardinales, ou si les arguments de la fonction sont directement la quantit de bien et services ou si un dictateur choisit. Cest une des faiblesses principales de la thorie que de considrer des utilits cardinales alors que lensemble de la microconomie sefforce de travailler sur des utilits ordinales. Voir Glossaire Utilit. 18 Bergson, A. A Reformulation of certains aspects of welfare economics , Quaterly Journal of Economics, 1938, p310-334. 19 La formulation de la fonction objectif est dveloppe plus loin dans ce chapitre. 20 Musgrave, R. A. La Thorie des finances publiques, New York, Mc GrawHill, 1959.
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Lintervention de lEtat dans lallocation des ressources se justifie dans cinq situations. Tout dabord, lEtat intervient pour rgler le jeu du march lorsque la libre concurrence n'est pas assure (c'est le cas lorsque existent des barrires l'entre) et pour assurer les contrats, cest la fonction de justice. Le deuxime cas d'intervention est la prsence de rendements croissants dans la production. LEtat doit alors soit contrler le monopole qui produit le bien soit assurer lui-mme la production. Le troisime cas concerne l'apparition d'externalits positives ou ngatives. Musgrave cite le cas de l'influence de la cration d'entreprises ou de commerce sur le prix des logements du quartier La prsence dexternalit justifie lintervention de lEtat en ce que les agents prennent en compte le cot priv dune production et non le cot social. Dans l'ensemble de ces cas l'intervention de l'Etat est un substitut marginal et secondaire l'intervention des rgles du march, reprenant ainsi lapproche de Smith. Musgrave rpertorie nanmoins deux domaines o l'intervention de l'Etat est primordiale : la gestion des biens collectifs purs (ceux dj dfinis par Samuelson, comme biens non rival et non exclusifs (on ne peut exclure un consommateur de la consommation) et celle des biens tutlaires. Le cinquime cas dintervention est nouveau et sinscrit dans une approche de bien-tre: les biens tutlaires sont des biens librement produits et consomms sur le march mais trop ou pas assez, suivant des critres politiques ou moraux: alcool; drogue, hygine. Une fois les domaines dintervention de lEtat dans lallocation des ressources dfinis, Musgrave rappelle quil nest pas ncessaire que lEtat produise directement ces biens: LEtat peut soit directement grer la production des biens soit acheter au secteur priv les biens et les rpartir ensuite gratuitement au consommateur. Il suffit que lEtat sassure de la satisfaction du consommateur.

1. 3.2 Production ou rgulation : LEtat comme rducteur des cots de transaction Lintervention de lEtat dans lallocation des biens en cas dexistence dexternalit a t remise en cause par exemple par Ronald Coase 21. En effet, les individus concerns par lexternalit peuvent ngocier entre eux une solution et nont pas ncessairement besoin de lintervention de lEtat. Par exemple, les droits de proprit donns aux riverains leur permettraient de vendre le droit de polluer lusine polluante de telle manire tre ddommag de lexternalit ngative. Il y a alors, nouveau, adquation entre cot priv et cot social et lEtat nest plus lgitime intervenir. Ronald Coase prcise que lorsque les les cots de transaction (information, ngociation contrle des accords) sont ngligeables une solution ngocie entre individus sans le recours de
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Coase, R.H., (1960), The Problem of social cost, Journal of law and economics, v.3, octobre, p. 1-44.

lEtat est possible. LEtat est justifi intervenir lorsque la complexit de la ngociation empche un accord mutuellement avantageux aux deux agents. On peut tendre cette approche la production des biens collectifs et constater quune petite communaut (par exemple la famille) pourrait sans intervention de lEtat produire le bien collectif pur. Dans cette perspective lEtat nintervient dans lallocation des ressources quen tant quinstitution subsidiaire lallocation prive, lorsque les accords entre agents sont trop coteux, trop complexes et impossible faire appliquer et lorsque les cots du fonctionnement administratif sont infrieurs aux cots de la ngociation prive. 1.3.3 Organiser les prfrences collectives Notons que lEtat tire la possibilit de produire les biens collectifs purs de sa possibilit rcolter le prix de cette production par les impts. Le monopole de la violence lgitime permet lEtat de contraindre les agents payer, ce quils ne feraient pas de manire spontane. Le rle de lEtat certes ne se rsume pas simplement un rle de percepteur: lEtat doit organiser la rvlation des prfrences individuelles concernant la production de ce bien collectif pur, et ce au moyen dmocratique du vote. Comment inciter les agents dvoiler leurs prfrences individuelles en matire de biens collectifs purs, telle est la premire difficult que rencontre donc le service Allocation 22.. La deuxime difficult consiste rpartir le paiement de limpt, avant de se confronter au recouvrement de limpt. Les biens tutlaires sont dune autre nature: concernant les biens collectifs purs, en effet, la demande du consommateur demeure la rgle directive de la production. En revanche, concernant les biens tutlaires, lEtat contraint les prfrences individuelles au nom dun principe suprieur, un groupe bien inform est fond imposer sa dcision aux autres. Nous sommes renvoys ici au dbat traditionnel en philosophie politique entre la libert et la vrit ou plus prcisment entre une vision platonicienne et aristotlicienne concernant la priorit donner la libert de choix et au bien-tre de ceux qui en bnficient. Imposer aux agents conomiques un bien tutlaire quils nont pas souhait ne peut se justifier quen prsence dune ignorance, dun aveuglement des consommateurs leur propre bien. La souverainet du vote dans le modle platonicien nest lgitime que pour des citoyens philosophes totalement conscients de la vrit des choses et capables donc de dcider. Au contraire, dans une approche aristotlicienne la libert de choix est premire par rapport une soi-disant vrit que possderait le philosophe-prince. La politique ne se juge qu laune de la satisfaction des consommateurs et non celle dun objectif transcendant de bien-tre social, comme chez Samuelson. Lapproche en termes de biens tutlaires est rsolument non aristotlicienne. LEtat ici est un agent thorique capable de rendre les citoyens heureux malgr eux.

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Chapitre 1.

Si le service dallocation est le premier rle traditionnellement de lEtat, comme on la vu chez Smith, Musgrave ajoute un deuxime rle fondamental: celui de corriger la rpartition des revenus issue de cette allocation des ressources. La dfinition de la juste rpartition est relgue hors du champ de lconomie: lconomiste se charge uniquement de mettre en uvre cette juste rpartition. La deuxime fonction de redistribution vise corriger lallocation des ressources, en fonction dune ide de la justice sociale. La troisime fonction de stabilisation de lconomie est dans la ligne de lapproche keynsienne: lEtat doit assurer le plein emploi, la stabilit, des prix23. On peut y ajouter lobjectif de croissance et dquilibre extrieur. Musgrave, comme Smith et Samuelson, ngligent la fonction proprement politique de lEtat. En effet, les trois fonctions rpertories sont interdpendantes comme le souligne Musgrave lui-mme. Pourtant lauteur prconise une sparation des trois fonctions en trois administrations distinctes. Qui fera les arbitrages politiques et qui imposera les priorits? En effet, une mesure peut stabiliser les prix mais augmenter les ingalits, ou au contraire une mesure peut corriger la pauvret mais augmenter le chmage. Musgrave relgue hors de lEtat ce qui fait la spcificit de lEtat comme organe politique. Les arbitrages et les priorits ont t dfinis lors des lections par lensemble des citoyens. LEtat nest quun organe dapplication de ces choix. Comment pourtant comprendre quun gouvernement partisan avant les lections transforme en un simple miroir de la volont collective? Comment accepter lide que les choix politiques sont faits en dehors de lEtat et que les individus oprant ces choix sont parfaitement altruistes? 1.4 Les objectifs exognes de lEtat

Tinbergen24 sinscrit dans la tradition de la politique conomique issue de Samuelson et se prolongeant avec Musgrave. Il est lun des thoriciens de la politique conomique comme instrument. Lexognit des choix politiques lexplication conomique est affirme clairement, lconomiste se contentant dadapter les moyens aux objectifs annoncs par le pouvoir politique. De mme que la thorie du consommateur ntudie pas la formation des dsirs de lindividu mais la satisfaction des besoins, de mme la politique conomique ne sintresse pas aux dsirs du citoyen mais leur satisfaction, en faisant limpasse sur une catgorie spcifique dindividus: les politiciens et leur propre satisfaction individuelle. Lhomme politique est le seul individu du modle conomique tre parfaitement altruiste, se souciant du bien-tre social et non de sa propre utilit, il est aussi omniscient, connaissant les besoins des individus mieux queuxmmes et capable de les rendre heureux parfois malgr eux (biens Dans une approche no-classique, la stabilit des revenus satisfait la fois le consommateur (argument de lissage) et le producteur (les anticipations stables favorisent linvestissement).
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Tinbergen, J., Economic policy, principles and design, Amserdam, 1956.

tutlaires). Ne nous trompons pas: Tinbergen ne dcrit en aucun cas lhomme politique tel quil est ni mme tel quil devrait tre. Cet tre imaginaire quest lhomme politique pour Tinbergen permet en ralit de faire abstraction du processus de dcision politique, des arbitrages normatifs et des jugements de valeur. On va faire comme si tout tait dcid pour le mieux, pour mieux se concentrer sur la tche purement conomique: la mise en uvre des objectifs et non la formulation de ces derniers. Les prfrences politiques doivent tre considres comme donnes pour Tinbergen, mais ce sont les hommes politiques qui les donnent et non les conomistes. A cet gard, Tinbergen rejette tout formalisation dune fonction de bien-tre social non dfinies et collective: cest lhomme politique lui-mme qui donne la fonction objectif. Cette affirmation est commune Tinbergen et aux thoriciens de lconomie politique mais Tinbergen considre toujours comme ces prdcesseurs et contrairement aux conomistes politiques que lconomiste ne participe pas la dfinition de ces objectifs. Les hommes politiques donnent les objectifs atteindre et ces objectifs dpendent de leurs propres prfrences. Cest une approche quon qualifiera de partisane: Les responsables de la politique fondent leurs actions [] sur des prfrences. [] les libraux, par exemple, ont tendance amplifier limportance de la notion de libert conomique [], les communistes font davantage confiance lorganisation dlibre tendant vers la plus grande galit. Pourtant, lauteur demeure trs rserv quant la dfinition prcise de cette fonction-objectif: il parait douteux aux yeux de lauteur de savoir si les fonctions de bien-tre social peuvent ou ne peuvent pas tre drives partir des fonctions individuelles []Les marges derreur prises pour compenser les diverses incohrences seraient tellement grandes et notre connaissance exacte de la fonction de bien-tre individuel tellement limite que la thorie conomique ferait alors mieux de prendre la fonction de bien-tre du responsable de la politique comme point de dpart. Mais il nest pas douteux que cette position ne peut tre que temporaire. Tinbergen fait ainsi une liste temporaire de ce qui lui parait tre les buts de la politique contemporaine: paix internationale, plein emploi, quilibre montaire, mancipation des minorits, rduction des ingalits, libert individuelle Cest au politique de prciser la liste exhaustive de ces buts et leur importance relative. La volont dtre rlu ne rentre jamais dans la liste de ces objectifs: le politique reprsente la fonction de bien-tre social. Linnovation de Tinbergen est de rappeler que cette fonction social nest pas issue directement des prfrences individuelles des citoyens. Mais cette fonction nest en aucun cas celle individuelle de lhomme politique: ce dernier est suppos altruiste ou reprsentatif ou omniscient. Lensemble des auteurs envisags jusquici ne se pose pas le problme de larbitrage. Une fois le choix du politique fait, lconomiste doit au mieux le raliser. Cest donc la question des moyens qui fait lobjet de nombreux dbats. Deux en particuliers sont clairant sur lvolution de la figure de lEtat en thorie conomique. Le premier dbat tourne autour de la question de la redistribution et en particulier de la justice sociale :

Comment prciser la fonction de bien-tre social et en particulier quel critre de justice sociale retenir ? Le deuxime dbat est de nature plus politique : est-ce que les dcisions collectives sont stables ? Il sagit alors dtudier les processus de vote et examiner

2. Les moyens de lAction de lEtat Comment dterminer la fonction de bien-tre ? Les philosophes politiques se posent plus souvent la question non pas de lefficacit mais de la justice sous forme dune thorie contractualiste et non utilitariste: quel contrat social serait le plus juste ? Dans la thorie conomique de lconomie publique ce critre de la justice est peu abord sinon pour tre relgue hors du champ de lconomie. Maximiser la somme des utilits collectives revient considrer comme non pertinente la question de lingalit des revenus. Accorder un poids de pondration chaque individu dans la fonction de bien-tre collectif ne dit rien sur le comment ni le pourquoi de cette pondration. 2.1 Lapproche utilitariste

Harsanyi25 apporte une contribution essentielle la question dun bien-tre social juste et de la dfinition dune thorie utilitariste de la justice. Le thorme de Harsanyi tablit que, si les prfrences individuelles sont rationnelles (au sens de Von Neumann-Morgenstern ou Marschak) et si les prfrences thiques des agents sont galement rationnelles, si enfin on suppose que lorsque quun choix entre plusieurs possibilits laisse indiffrents tous les individus alors la socit est indiffrente, si donc on admet ces trois postulats, la fonction de bien-tre social a une forme mathmatique prcise: elle est la somme pondre des utilits individuelles. En effet, Harsanyi suppose que chaque agent a une fonction dutilit individuelle qui reflte ses prfrences telles quelles se manifestent en ralit. Les prfrences thiques dfinissent une fonction de bien-tre social individuelle: elles expriment ce que lindividu prfre sur le seul fondement de considrations impersonnelles et impartiales: les prfrences dun individu satisfont ces conditions dimpartialit si elles indiquent quelle situation sociale il choisirait dans lignorance de ce que serait sa position personnelle dans la nouvelle situation choisie. Ces prfrences dfinissent donc une fonction de bientre social cardinale gale la moyenne pondre des utilits de tous les individus dans la socit. Cette dfinition des prfrences thiques est trs proche de la procdure du contrat social expose par Rawls: pour chaque choix social les individus se mettent la place des autres individus pour valuer leur bien-tre. Si les diffrentes positions sociales sont quiprobables, alors la pondration de tous les individus est la mme
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Harsanyi, J. C., Cardinal welfare, individualistic ethics and interpersonal comparisons of utility , Journal of Political Economy, aot 1955, 63, pp. 309-321.

et lon retrouve la simple somme utilitariste comme fonction de bien-tre social. Le problme reste quant la pondration des individus dans lutilit sociale si les individus sont diversement averses au risque et attribuent des poids diffrents aux diffrentes situations. 2.2 La thorie de la justice

Cest vritablement Rawls26 qui donne les fondements dune thorie de la justice qui sloigne de lapproche utilitariste pour renouer avec la tradition philosophique de lapproche contractualiste. Lapproche utilitariste considre quil faut maximiser un bien-tre global sans se soucier du degr dingalit qui pourrait en rsulter. Une situation o le plus grand nombre maintient son niveau de revenu mais o une minorit senrichit indfiniment maximise ainsi une utilit collective mais correspond une socit qui est injuste. Rawls propose de faire le chemin inverse la dmarche utilitariste, il propose de dfinir les objectifs de justice avant que de dterminer les moyens conomiques dy arriver et non de partir dun bien-tre individuel pour en dterminer loptimum social. Rawls sinscrit dans la tradition normative de la socit juste: il sagit non de dcrire le fonctionnement dune socit relle mais bien dtablir les fondements thoriques et moraux dune socit juste. Les individus rationnels de cette socit idale se placent dans la position hypothtique originelle selon laquelle chacun est sous le voile de lignorance et ignore la position sociale et conomique relle dans laquelle il se trouvera ainsi que ses dons et capacits personnels. De cette hypothtique position il doit dterminer les principes de la socit juste. En premier lieu: chaque personne doit avoir un droit gal au systme le plus tendu de liberts de base gales pour tous qui soit compatible avec le mme systme pour les autres. Ce premier principe se distingue de lapproche utilitariste qui risquait de rduire les liberts si cela maximisait la fonction de bien tre sociale: ce principe empche toute ngociation des liberts. Parmi les liberts de base selon Rawls, citons les liberts politiques, dexpression, de runion, de pense et de conscience. En second lieu: les ingalits sociales et conomiques doivent tre organises de faon ce que, la fois, a) elles apportent aux plus dfavoriss les meilleures perspectives et b) elles soient attaches des fonctions et des positions ouvertes tous conformment la juste galit des chances. Le principe de lgalit des chances est qualifi par Rawls comme la conception de lgalit librale: les positions sociales ne doivent pas tre simplement ouvertes tous formellement mais tous devraient avoir une quitable chance dy parvenir. Il sagit bien de limiter linfluence des contingences tant sociales que naturelles sur la rpartition, puisque ce principe dcoule dun contrat entre des agents gaux ltat hypothtique originel. Linjustice est alors caractristique des ingalits qui ne bnficient pas tous. Des ingalits conomiques sont justes si et seulement si elles produisent en compensation, des avantages pour
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Rawls, J. Thorie de la justice, 1971, Seuil, Paris.

chacun et, en particulier, pour les membres les plus dsavantags de la socit. La situation de rpartition juste ne viole pas le principe de Pareto puisquil nest pas possible damliorer la situation de lun sans dtriorer la situation de lautre. Pourtant la justice est prioritaire par rapport lefficacit: on choisira par mis les situations justes la plus efficace27. Le premier principe lemporte sur le second (lorsque les conditions matrielles ncessaires sont assures 28), le principe a) lemporte sur le principe b). Ainsi, cet ordre signifie que des atteintes aux libert de base gales pour tous qui sont protges par le premier principe ne peuvent tre justifies ou compenses par des avantages sociaux et conomiques plus grands. Le systme de Rawls est un systme normatif et idal. Que se passet-il, une fois le voile de lignorance lev? Pourquoi les agents ne rclameraient pas laccaparation des revenus et ne dfendraient pas leur position particulire, moins de supposer constante dans le temps cette position originelle impartiale? Lconomie politique part dune vision positive de lconomie relle et donne les outils de comprhension des conflits et des arbitrages politiques. 3. Les principes de lconomie politique Ducan Black29 fonde le thorme de llecteur mdian et dtermine les conditions dune rgle majoritaire stable. Si la question soumise au vote est unidimensionnelle, si tous les choix possibles sont compars successivement deux deux et si les prfrences des agents sont unimodales, alors il existe une majorit stable en faveur dun choix unique qui correspond loptimum de llecteur mdian. En effet, il existe alors autant de votant qui souhaitent par exemple plus de dpenses publiques que de votant en souhaitant moins. Davis, de Groot et Hinich 30 largissent ce thorme au vote multidimensionnel: le thorme de Black sapplique si ces multiples dimensions sont soumises au vote simultanment et si loptimum du votant mdian est mdian pour chacune de ces dimensions. Anthony Downs31 tend lanalyse de Black la dmocratie reprsentative: si on peut classer lensemble des hommes politiques sur une chelle unidimensionnelle allant du plus ) droite au plus gauche, alors le Remarquons quen introduisant dans lapproche utilitariste, des agents fortement averses au risque, cela revient maximiser le bien-tre des plus dfavoriss aussi, cest ce quon appelle le maxmin dans lapproche utilitariste en milieu incertain. 28 mme si lintrt fondamental pour la libert a un objectif prcis, il se peut que cet intrt ,apparaisse pas
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toujours comme dominant. Sa ralisation peut exiger un certain degr de satisfaction des besoins matriels, ce qui explique pourquoi parfois les liberts de base peuvent tre limites , Thorie de la justice, p. 585, dition de 1995.

Bkack, D., (1948) On the rationale of groupe decision making , Journal of Political Economy, fvrier, 56, pp. 23-34. 30 Davis, O. A., de Groot M. H., et Hinich, M. J., (1972), Social preferences ordering and majority rule , Econometrica,janvier, 40, pp. 147-150. 31 Downs, A. An Economic theory of democracy, Harper and Brothers Publischers, New York, 1957.
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candidat qui est lu est celui qui correspond aux dsirs de llecteur mdian tel quil existe autant dlecteurs plus gauche que plus droite que lui. Remarquons que le thorme ne sapplique pas lorsque les prfrences sont multimodales: si les lecteurs prfrent soit un candidat dextrme gauche soit un candidat dextrme droite mais en aucun cas un candidat du centre, il existe alors deux pics qui interdisent llecteur mdian favorable au centre dlire son candidat prfr. En fait les prfrences sont unimodales lorsque on classe les prfrences quant la quantit de consommation dun bien, une fois parvenu son estimation de la grandeur optimum, plus une proposition sen loigne, dans un sens ou dans lautre plus elle lui est favorable. [] nous consacrerons la plus grande attention cette famille de courbes qui croissent de manire continu jusqu un sommet avant de dcrotre de manire continue. Sen et Pattanaik32 dfinissent des conditions plus prcises: si les agents sont rationnelles et ont des prfrences qui dfinissent une relation dordre totale et si leurs prfrences respectent une restriction extrme, alors la rgle majoritaire dfinit un ordre des prfrences collectives cohrent et stable. La restriction extrme est de supposer que si un agent prfre a b c alors tout individu qui prfre c a doit prfrer c b a. Dans les condition de restriction extrme le paradoxe de Condorcet napparat pas. Ces restrictions sont en fait peu probables et lon peut stonner de la stabilit de nos dmocraties dans ces conditions. Kramer 33 rappelle quen fait lorsque les individus sont homognes (ont les mmes prfrences), ou lorsquune majorit homogne domine lquilibre majoritaire est par dfinition stable. Les rgles institutionnelles permettent en fait dappliquer le thorme de llecteur mdian: la dmocratie reprsentative limite le nombre de votants pratiquement au nombre de partis, les ordres du jour sont simple et non contradictoires et le faible nombre de participants effectifs permet les ngociations et les compromis et vite un nombre infini de votes sur une mme question. Les projecteurs se trouvent dplacs par lconomie politique vers, prcisment, le groupe dindividus qui sont lus et qui prennent les choix collectifs. Anthony Downs a t un des premiers insister sur les stratgies opportunistes et personnelles de ces hommes politiques qui cherchent maximiser le nombre de votants en leur faveur. On a rsum trs schmatiquement le modle gnral qui sert de point dpart Downs. Ce modle se complexifie par lintroduction de lincertitude dans le march politique. Les citoyens ne sont pas tout fait srs des choix faire. Les hommes politiques ne sont pas non plus tout fait sur les prfrences des citoyens. L apparat le rle et lutilit des groupes de pression qui peuvent la fois influencer les citoyens et informer les hommes politiques sur les dsirs de la base. Cette intermdiation de la Sen, A. K., et Pattanaik, P. K., Necessary and sufficient conditions for rationale choice under majority rule , Journal of Economic Theory, aot, 1,pp. 178-202. 33 Kramer, G.H., On a class of equilibrium and its possibility under majority rule , American Economic Review, septembre, 57,pp. 787-806.
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dmocratie reprsentative permet de penser les jeux et les stratgies des groupes de pression mais surtout de sortir de lidal normatif de la dmocratie reprsentative galitaire. Lincertitude contraint donc les gouvernements rationnels donner plus dimportance certains lecteurs qu dautres. Ce faisant, ils modifient lgalit dinfluence que le suffrage universel tait cens garantir. Lidologie agit comme un catalyseur et un rducteur dincertitude: elle permet aux citoyens de rduire les cots de recherche dinformation en adhrant une fois pour tout un systme idologique ( un parti) et permet au parti, quelle que soit la proposition quil fait, de faire le plein de ses voix chaque lection. Cette stratgie a bien sr des inconvnients: elle ne permet pas de sadapter lvolution des contraintes conomiques en changeant de systme de propositions. Elle ne permet surtout pas daugmenter sa base lectorale. Le rsultat du jeu politique dpend en partie de la nature des prfrences et du systme de vote: le scrutin majoritaire favorise les modle bipartites. Une reformulation du modle de localisation de Hotelling permet de conclure la localisation idologique des partis. Une distribution concentre au centre et unimodale des prfrences favorise deux partis de centre gauche et de centre droit et une convergence des politiques pour sduire llecteur mdian. Au contraire, un scrutin proportionnel favorise le multipartisme. Des distributions multimodales favorisent la formation de partis spcialiss et fortement idologiques. De ce point de vue les coalitions politiques permettent daugmenter le nombre de voix mais se heurtent lincompatibilit des idologies des partis. Jacques Gnreux 34 signale que prcisment les coalitions permettent aux partis de concilier lidologie et louverture politique: elle permet chaque parti de se spcialiser dans un segment du march et la coalition dadditionner ces segments pour arriver au pouvoir. Une fois lu, un gouvernement opportuniste ne prendra pas des mesures Pareto-optimales, et ceci pour trois raisons principales. Tout dabord, le gouvernement se heurte la prsence dexternalit et dincompatibilit des prfrences individuelles et doit donc prendre des choix ne favorisant pas toujours lensemble des agents. Cest largument dj abord avec Arrow et Sen. Downs y rajoute deux arguments dconomie politique positive: en prsence dincertitude, le gouvernement ne connat pas les prfrences des citoyens et est amen sapprocher dune manire trs approximative de loptimum. Surtout, une fois au pouvoir le gouvernement continue davoir pour objectif sa rlection et cherche maximiser le nombre de ses votants et non le bien-tre gnral. Mme si un gouvernement dmocratique entreprend des actions susceptibles davoir des retombes dutilit dans le futur, il na pas de taux dactualisation propre parce quil ne cherche maximiser que les votes immdiats. Cela ne veut pas dire que les gouvernements nentreprennent pas des projets de long terme, au contraire puisque les lecteurs eux votent en fonction de leur revenu futur anticip. Les partis politiques dans notre modle ne cherchent pas rendre efficace la rpartition des ressources au sein de la socit pour lamour de lart. Chaque parti ne cherche qu tre lu? La question cruciale est donc de
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Genreux, J., Droite, Gauche, droite, 1995, Plon, Paris.

savoir si la concurrence entre les partis contraints toujours le gouvernement conduire la socit vers un optimum de Pareto. Si les prfrences des diffrents citoyens sont suffisamment varies, la rponse est non. En effet, mme si le gouvernement en place connat loptimum de Pareto et le propose dans sa plate-forme lectorale, lopposant peut proposer une rforme qui nuisant une minorit profite quand mme une majorit et lemporter. Les groupes intermdiaires La bureaucratie Les premiers modles dconomie politique et de choix politique, comme ceux de Downs, de Black ou de Buchanan et Tullock ont nglig lintermdiation entre les citoyens et laction gouvernementale. Une fois son choix politique arrt, le gouvernement navait pas dobstacle agir et mettre en uvre sa politique. Or ce sont couvent des administrations, des fonctionnaires non lus qui mettent en uvre ces politiques. Etendant le modle de choix rationnel, lconomie politique sest alors attache analyser loptimisation de ces fonctionnaires. Niskanen35 intgre dans un mme modle la maximisation des votes par les lus et la maximisation des objectifs propres aux bureaucrates. Les bureaucrates ont une utilit fonction de leur revenu et des avantages non financiers correspondant au poste. Le bureaucrate na donc pas de prfrence directe pour le budget de ladministration ni pour lefficacit du projet raliser. Leur revenu dpend nanmoins du budget gnral de ladministration dont est soustrait lensemble des cots de production du service administratif. Trois raisons expliquent lcart entre ces deux types dobjectifs: la production des fonctionnaires nest pas mesurable, les hommes politiques ne peuvent pas donc vrifier parfaitement la mise en uvre de leur mesure. La rmunration des fonctionnaires est indpendante des objectifs politiques. Enfin, ladministration est en situation de monopole, elle nest donc pas menace par la concurrence. Les bureaucrates nont donc pas comme objectif lefficacit. Ils vont donc avoir tendance dvelopper leur taille ou le volume de leur production au-del de ce qui est souhaitable par le gouvernement. Les budgets publics sont trop levs, cest--dire quils sont suprieurs ce que prfre le parlementaire mdian. [] Lexcdent de dpenses sera dautant plus grand que sera tendu le pouvoir monopolistique de lEtat. Les groupes dintrts Les groupes de pression sont un acteur intermdiaire important. Mancur Olson36 sinterroge sur lexistence des actions collectives en plus des actions prives et du vote. Il peut paratre vident de se runir en groupe de pression pour dfendre ses intrts communs: cest le vote corporatiste et la justification de lexistence des lobbies. Le groupe dintrt produit un bien collectif, ou plus exactement de club ses membres. Laction principale du groupe de pression est de favoriser une redistribution des revenus en faveur de ses membres et non dinciter le gouvernement atteindre loptimum de Pareto. Au contraire, pour Olson les groupes de pression en favorisant lapparition de lois les favorisant
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Niskanen, W. A., Bureaucracy and representative governement, Aldine-Atherton, Chicago, 1971. Olson, M. Logique de laction collective, PUF, Paris, 1987.

(quotas, douanes, primes) nuisent lefficacit du march et contribuent maintenir un Etat dans une situation non propice au changement. Cette conclusion sur linefficacit des groupes de pression mrite dtre nuance37. Mais prcisment, si tous les membres du club ont intrt lexistence du groupe de pression personne nest prt en supporter le cot et tout le monde attend de pouvoir jouer les passagers clandestins. On la vu aussi, les petits clubs peuvent grer par la ngociation et la pression sur les membres la production de ce bien collectif. Les grands clubs peuvent user de la violence pour contraindre leurs membres la participation: cest le cas de la violence lgitime pour lEtat. Le groupe de pression peut aussi produire des avantages privs et non collectifs ses membres: rmunration montaire ou symbolique, rmunration en nature Persson Tabellini Lconomie politique est devenue un champ de recherche actif. Initie par lcole du Public Choice, se construisant avec les outils de la thorie des jeux et reprenant lhypothse des anticipations rationnelles, lconomie politique a intgr progressivement le comportement politique des citoyens, des hommes politiques, le systme politique et les incitations et contraintes auxquelles font face les acteurs politiques. Il sagit de comprendre comment les dcisions politiques sont prises et les conflits politiques se rsolvent. Faire une synthse ou une introduction de lconomie politique ncessite dans un premier temps de clarifier les concepts et les mthodes caractristiques de ce champ. Ensuite, on peut faire une synthse par thmatique ou question. La redistribution est un enjeu fondamental en conomie politique puisque lconomie publique ne permet pas de traiter les questions darbitrage et de conflits entre agents. Comment expliquer la taille de lEtat, lampleur de la redistribution ? Ensuite, lconomie politique permet de comprendre les diffrences politiques et conomiques entre pays pourtant semblables mais dont les institutions politiques diffrent. Enfin, lconomie politique prend en compte les stratgies temporelles entre acteurs et permet de rendre compte de la croissance de la dette par exemple ou des retards dans les dcisions politiques. Comment expliquer la croissance de la dette publique ? Plusieurs autres questions traversent lconomie politique : les cycles, les politiques montaires, la corruption, limportance de la bureaucratie, le fdralisme, le vote, les rformes, etc. Voir le livre de persson et tabellini 90 sur la crdibilit, le livre de Mueller 89 sur le public choice et mueller 97 sur le choix rationnel.

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Baghwati

Chapitre 2 Le vote et les modalits du choix dmocratique


1. Les modalits du choix 1.1 Le vote dmocratique

Schumpeter38 est le pre de lconomie politique moderne au sens prcis du terme. Il rappelle que lapproche normative traditionnelle considre que la dmocratie est la technique institutionnelle de gestation des dcisions politiques qui ralise le bien commun en chargeant le peuple lui-mme de faire pencher le plateau de la balance en lisant des individus qui se runissent ensuite pour accomplir sa volont. Lauteur fait une critique en rgle de cette approche. Schumpeter montre dabord que la notion de bien commun que sont supposs dfendre les gouvernants est vide de sens car la contradiction des intrts rgne dans les dmocraties relles: il nexiste aucune entit consistant dans un bien commun uniquement dtermin sur lequel tous les hommes puissent tomber daccord ou puissent tre mis daccord par la force convaincante darguments rationnels. A suppos mme quun puisse dfinir gnralement le bien tre collectif, sa dfinition concrte et prcise est, elle, impossible. Ensuite la notion de volont gnrale est elle-mme vide de sens: Mme si, cependant, on continue admettre quune volont commune ou une opinion publique quelconques se dgagent du fatras infiniment complexe des situations, volitions, influences, actions et ractions, individuelles et collectives, entrant dans le processus dmocratique, le rsultat de cette gestation est priv, non seulement de toute unit rationnelle, mais en encore de toute sanction rationnelle. Les dcisions des lecteurs ne sont en fait pas si rationnelles quon le suppose et ne sont pas issues dune volont claire et correctement informe. A partir de cette critique radicale de la dmocratie normative, Schumpeter dfend une dmarche positive: la mthode dmocratique est le systme institutionnel, aboutissant des dcisions politiques, dans lequel les individus acquirent le pouvoir de statuer sur ces dcisions lissue dune lutte concurrentielle portant sur les votes du peuple. Les avantages de cette nouvelle approche sont multiples: non seulement le critre de la dmocratie est vrifiable (lection des gouvernants) mais surtout elle donne une place aux hommes politiques qui ne sont plus des simples voiles de la volont gnrale. Les hommes politiques ne sont plus des tres hypothtiques et bienfaisants mais des entrepreneurs de type particulier, recherchant non un profit montaire mais politique qui consiste dans le pouvoir. Le march politique met alors en concurrence les entrepreneurs politique qui cherchent convaincre une clientle. La fonction du corps lectoral est de dsigner un gouvernement qui dispose ainsi dun soutien politique plus puissant que les autres partis politiques. Notons que pour Schumpeter le choix du corps lectoral est guid par les partis politiques tout comme le marketing ou la publicit peuvent contrler
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Schupmeter, J.A., Capitalisme, socialisme et dmocratie, 1942, Payot, Paris.

la demande du consommateur. La dmocratie signifie seulement que le peuple est mme daccepter ou dcarter des hommes appels le gouverner, dans le cadre dune concurrence politique. Les volonts individuelles des lecteurs ne sont pas exprimes avant llection: lhomme politique en les convertissant en facteurs politiques, les accomplit et organise cette volont politique. Cette approche dabord un intrt defficacit: elle permet une rappropriation des outils de lconomiste pour comprendre ce nouveau march politique. Cette approche dnue danglisme permet en fait de mieux dfendre le systme dmocratique en cherchant amliorer son efficacit et non en dissimulant ses inconvnients. La voie est ouverte lconomie politique positive. Anthony Downs 39 ralise le premier la synthse de lanalyse politique et de lanalyse conomique et se rclame directement de Schumpeter. Utilisant les outils de la micro-conomie et retenant lhypothse de la rationalit et du nonaltruisme de llecteur, il tend lanalyse du march concurrentiel non seulement aux hommes politiques, aux votants et lensemble des acteurs du jeu politique. Downs est ainsi le fondateur de ce quon appelle lapproche opportuniste: les hommes politiques nagissent que suivant un objectif priv: maximiser le nombre de votes en leur faveur (ou obtenir des revenus, du prestige et du pouvoir). Les partis dfinissent des choix politiques en vue de gagner les lections et ne gagnent pas les lections dans le but de fixer les choix politiques. Les lecteurs rationnels, de leur ct, votent pour celui qui maximise leur utilit, qui leur procurent le plus de flux davantages. Plus prcisment llecteur vote pour le parti dont il espre un revenu dutilit plus lev que de la part des autres partis. Dans un monde certain, le parti politique fait des choix en faveur de la majorit des lecteurs, sinon lopposition adoptera le point de vue de la majorit et sassurera la victoire aux lections suivantes 40. Etant donn que les gouvernements planifient leur action ou satisfaire les lecteurs et que ceux-ci dcident de leur vote en fonction de laction du gouvernement, une relation en boucle de mutuelle interdpendance sous-tend le fonctionnement du gouvernement dans les rgimes dmocratiques. 1.2 Equilibre partien et libert: le problme du vote lunanimit 1.2.1 lunanimit Lconomie positive permet donc de se concentrer sur le fonctionnement rel des rgimes politiques et sur le processus de dcision et de choix. Pourtant le principe de cette dcision demeure complexe. Knutt Wicksell apporte cet gard une contribution fondamentale. Il insiste sur le risque dune dictature de la majorit que reprsente le systme dmocratique de dcision suivant la rgle majoritaire. Les 51% peuvent dcider desclavagiser les 49% restant. Le problme des droits
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Downs, A. An Economic theory of democracy, Harper and Brothers Publischers, New York, 1957. Downs remarque que la rgle majoritaire ne sapplique pas toujours : dans un systme mulitpartite, lorsque les choix ne sont pas tranchs ou lorsque lopposition peut runir une forte opposition, le jeu se complique.

des minorits est alors pos sans solution politique dans le cas simple de la dcision majoritaire. En ce qui concerne les dpenses publiques, la rgle dmocratique est nanmoins possible. En effet, les gains collectifs associs la production dun bien public tant suprieurs aux cots de production, il existe toujours une rpartition possible de ces cots qui rencontre lunanimit. Nous devons supposer que lactivit programme dun Etat doit tre reconnue en tant que telle dutilit publique. Lunanimit et lacceptation compltement volontaire de la dcision constituent la seule garantie certaine et tangible contre linjustice dans la rpartition de limpt et des taxes. Cette tude est lorigine de nombreux travaux autour de la taxation optimale parmi lesquels ceux de Lindhal qui examine un processus de ttonnement o le dcideur propose un systme de taxes et les consommateurs expriment alors la quantit de biens publics souhaite. De manire gnrale, Wicksell41 propose trois rgles dmocratiques: appliquer un principe de quasi-unanimit imposant un vote avec une majorit qualifie leve pour viter dinterminables ngociations quimplique la rgle de lunanimit, associer le dbat sur la dpense avec le dbat sur le mode de financement de cette dernire, soumettre au vote tous les plans de financement possibles dune dpense publique. Lintrt du principe de lunanimit vient en partie de sa correspondance avec le principe de Pareto. Prcisment, adopter le principe dunanimit cest faire abstraction de lensemble des dcisions de lEtat qui ne concernent pas la production de bien publics profitables tous, cest faire abstraction de la violence lgitime. Quen est-il des jeux somme nulle o des perdants et des gagnants saffrontent sous larbitrage de lEtat? Dans les situations de conflits dintrts irrductibles, lunanimit est impossible. Ne peut-on au contraire affirmer que cest prcisment parce quil y a un conflit dintrt que les agents ont besoin de lEtat pour arbitrer ce conflit? Un groupe dagent pourrait par le simple jeu du march produire un bien qui profite tous comme le montre lconomie publique. La rgle de lunanimit nest quune autre modalit du march concurrentiel et du libre change. Le recours au prlvement obligatoire permet de rsoudre les problmes de passager clandestin et de refus de paiement. LEtat dmocratique doit donc jongler entre la menace de loppression dune minorit et celle de linutilit. 1.2.2 Constitution et lgislation Buchanan et Tullock fondent les principes de lcole des choix publics. The Calculus of consent sinscrit encore dans la dmarche normative: Nous ne sommes pas directement intresses par ce que lEtat ou un Etat est en ralit, mais nous nous proposons de dfinir assez prcisment [] ce que nous pensons quun Etat devrait tre. Ils sinscrivent aussi dans une vision de lEtat comme un voile des dcisions et des actions individuelles: Laction collective est considre comme laction dindividus qui ont choisi de poursuivre certains buts collectivement plutt
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Wicksell, K. A New principle of just taxation , in Musgrave, R.A. et Peacock, A.T., Classics in the theory of public finance, St Martin Press, New York, 1967.

quindividuellement, et on considre que le gouvernement nest rien dautre que lensemble des processus, la machine, qui permettent la mise en uvre de cette action collective. Les auteurs se rclament aussi de lapproche Wicksellienne en ce que le critre dunanimit est le critre moral dune bonne constitution. Buchanan et Tullock ont une approche conomie de la politique en ce quils considrent des agents individuels rationnels capables de choisir entre diffrentes politiques publiques pour maximiser leur utilit individuelle. Loriginalit des auteurs est dexaminer prcisment le processus de dcision et les choix politiques. LEtat, on la vu dans la longue tradition, est linstitution qui produit des biens publics. Sil fait des choix, cest que ces choix sont une forme de bien public qui amliorent le bien tre de tous. Si tel ntait pas le cas, lEtat serait en train de simmiscer dans les choix privs. Le jeu politique est un jeu somme positive, et les jeux somme positive doivent avoir des solutions qui simposent tous les participants. Ainsi, le groupe dindividus rationnels dcide de se runir autour dun Etat et pour cela dfinit deux choses: le domaine dintervention des choix publics et les rgles suivant lesquelles doivent tre prises ces dcisions. La dfinition de cette constitution se fait par des individus rationnels et ignorant la place quils occupent dans le processus de dcision. Cest une sorte de voile de lignorance quant la place politique de chacun (Sinon, le futur monarque choisirait toujours le systme dictatorial par exemple): Il est vraisemblable que lincertitude est toujours ncessaire, au stade de llaboration dune constitution, pour que lindividu soit conduit par son propre intrt soutenir des dispositions avantageuses pour tous les individus et pour tous les groupes en gnral. Buchanan et Tullock sinspirent aussi de lapproche de Coase. Les agents font des choix, dordre purement priv et libre, des choix qui font lobjet dune coopration volontaire et des choix collectifs confis lEtat. Chaque mode de dcision comporte des cots dinterdpendance sociale, cest--dire des cots de dcision (ngociation, temps, information) et des cots externes relevant de lexternalit positive ou ngative que procure les autres agents. Cette approche de minimisation des cots permet de rendre compte du transfert au processus politique des dcisions dont le cot dinterdpendance sociale est plus faible que par un autre processus de dcision (libre ou de coopration volontaire). Les cots externes anticips dune dcision publique sont fonction convexe dcroissante avec le nombre dindividus dont laccord est ncessaire pour entreprendre laction collective. Ainsi, la rgle dunanimit a la faveur des auteurs puisquelle minimise les cots externes: lagent peut toujours opposer son veto une dcision qui ne lui convient pas et ne pas subir la pression des autres. En revanche, la rgle de lunanimit maximise les cots de dcision puisquil faut prendre le temps pour avoir laccord de tous: les cots de prise de dcision sont une fonction convexe croissante du nombre dindividus dont laccord est ncessaire pour entreprendre une action collective. La rgle des 50% permet de rduire les cots de dcision puisquon peut pas trouver de votants contre un projet dj vot. Ainsi, Chaque type de dcision ncessite une rgle diffrente: on pourra se contenter du tiers des votants pour voter un clairage public

mais lunanimit pour modifier les droits fondamentaux. Pour une activit donne, lindividu choisira le processus de dcision qui minimise les cots dinterdpendance fonction dcroissante puis croissante du nombre dindividus dont laccord est ncessaire. Cette approche des choix publics par les rgles de dcisions vite le problme de la comparaison des utilits individuelles. En effet, les conomistes du bien-tre dterminent les situations Pareto optimales mais refusent daffirmer quun cart par rapport lquilibre est souhaitable sil amliore la situation de lun en dgradant celle de lautre, car on ne peut comparer les utilits individuelles. La rgle de lunanimit serait donc toujours ncessaire. Ici le problme de la comparaison est vit, puisque tous les individus se mettent daccord ex ante sur la rgle de dcision et acceptent une rgle de dcision suivant un pourcentage non gale un de la population lorsque les cots de ngociation anticips sont suprieurs aux cots externes anticips.

Choix dmocratique et stabilit politique 2.1 le paradoxe de Condorcet

Si lon accepte ainsi que la plupart du temps les dcisions peuvent tre prises la majorit simple, il reste dterminer si une solution politique est toujours possible un problme de choix collectif. Est-on assur de pouvoir aboutir une majorit stable en faveur dun choix politique et ne risque-t-on pas quune majorit rejette ce quun autre majorit a vot, ne risque-t-on pas quun gouvernement dfasse ce que le prcdent a fait? Le Marquis de Condorcet dans un dsormais clbre Essai sur lapplication de lanalyse la probabilit des dcisions rendues la pluralit des voix en 1785 42 a montr que si lon soumet au vote plus de deux propositions, les majorits peuvent tre instables. Autrement dit le paradoxe de Condorcet tablit que les prfrences collectives ne sont pas transitives. Prenons le cas de trois individus et de trois propositions a,b, c: lindividu 1 prfre a b c, lindividu prfre b c a et lindividu 3 prfre c b a. Il existe donc la fois une majorit pour prfrer a b, une majorit pour prfrer b c mais pas de majorit pour prfrer a c. Les prfrences sont non seulement intransitives, mais aussi instables puisquil existe toujours une majorit pour renverser une dcision prise la majorit. Ducan Black43 fonde le thorme de llecteur mdian et dtermine les conditions dune rgle majoritaire stable. Si la question soumise au vote est unidimensionnelle, si tous les choix possibles sont compars Paris. Bkack, D., (1948) On the rationale of groupe decision making , Journal of Political Economy, fvrier, 56, pp. 23-34.
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successivement deux deux et si les prfrences des agents sont unimodales, alors il existe une majorit stable en faveur dun choix unique qui correspond loptimum de llecteur mdian. En effet, il existe alors autant de votant qui souhaitent par exemple plus de dpenses publiques que de votant en souhaitant moins. Davis, de Groot et Hinich 44 largissent ce thorme au vote multidimensionnel: le thorme de Black sapplique si ces multiples dimensions sont soumises au vote simultanment et si loptimum du votant mdian est mdian pour chacune de ces dimensions. Anthony Downs45 tend lanalyse de Black la dmocratie reprsentative: si on peut classer lensemble des hommes politiques sur une chelle unidimensionnelle allant du plus ) droite au plus gauche, alors le candidat qui est lu est celui qui correspond aux dsirs de llecteur mdian tel quil existe autant dlecteurs plus gauche que plus droite que lui. Remarquons que le thorme ne sapplique pas lorsque les prfrences sont multimodales: si les lecteurs prfrent soit un candidat dextrme gauche soit un candidat dextrme droite mais en aucun cas un candidat du centre, il existe alors deux pics qui interdisent llecteur mdian favorable au centre dlire son candidat prfr. En fait les prfrences sont unimodales lorsque on classe les prfrences quant la quantit de consommation dun bien, une fois parvenu son estimation de la grandeur optimum, plus une proposition sen loigne, dans un sens ou dans lautre plus elle lui est favorable. [] nous consacrerons la plus grande attention cette famille de courbes qui croissent de manire continu jusqu un sommet avant de dcrotre de manire continue. Sen et Pattanaik46 dfinissent des conditions plus prcises: si les agents sont rationnelles et ont des prfrences qui dfinissent une relation dordre totale et si leurs prfrences respectent une restriction extrme, alors la rgle majoritaire dfinit un ordre des prfrences collectives cohrent et stable. La restriction extrme est de supposer que si un agent prfre a b c alors tout individu qui prfre c a doit prfrer c b a. Dans les condition de restriction extrme le paradoxe de Condorcet napparat pas. Ces restrictions sont en fait peu probables et lon peut stonner de la stabilit de nos dmocraties dans ces conditions. Kramer 47 rappelle quen fait lorsque les individus sont homognes (ont les mmes prfrences), ou lorsquune majorit homogne domine lquilibre majoritaire est par dfinition stable. Les rgles institutionnelles permettent en fait dappliquer le thorme de llecteur mdian: la dmocratie reprsentative limite le nombre de votants pratiquement au nombre de partis, les ordres du jour sont simple et non contradictoires et le faible nombre de participants Davis, O. A., de Groot M. H., et Hinich, M. J., (1972), Social preferences ordering and majority rule , Econometrica,janvier, 40, pp. 147-150. 45 Downs, A. An Economic theory of democracy, Harper and Brothers Publischers, New York, 1957. 46 Sen, A. K., et Pattanaik, P. K., Necessary and sufficient conditions for rationale choice under majority rule , Journal of Economic Theory, aot, 1,pp. 178-202. 47 Kramer, G.H., On a class of equilibrium and its possibility under majority rule , American Economic Review, septembre, 57,pp. 787-806.
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effectifs permet les ngociations et les compromis et vite un nombre infini de votes sur une mme question. 2.2 Le thorme dimpossibilit dArrow On en arrive la conclusion que pour une dmocratie soit stable il faut quelle ressemble une dictature! Kenneth Arrow 48 pose la question plus gnralement: existe-t-il une rgle de choix collectif qui soit la fois stable et thique? Existe-t-il une procdure de choix collectifs capable de respecter un certain nombre de conditions simultanment? La rponse est clairement non. Partant de choix individuels rationnels qui dfinissent un ordre des prfrences totales, peut-on tablir une procdure de choix collectifs qui respectent un certain nombre de condition de cohrence et de dmocratie? Dans cette tude, les lments de choix sont les tats sociaux []on suppose que tout individu membre de la collectivit, classe tous les tats sociaux concevables suivant leur caractre dsirable. Une procdure de choix collectifs, ou une fonction de bien-tre social, est une rgle qui fait correspondre tout ensemble dordre individuels un ordre social, autrement dit la fonction de choix collectifs procde des choix individuels. Quelles conditions doit satisfaire la fonction de choix collectif? Il faut dabord que la fonction de choix collectif dfinisse un ordre complet et transitif, donc total, des choix. Tous les classements logiquement possibles de diffrents tats sociaux sont admissibles 49. Ensuite, il faut que cette fonction de choix collectif respecte dans ses valeurs une variation de mme sens que les valeurs individuelles: puisque aucun individu ne classe x moins bien quil ne le faisait auparavant; si la collectivit plaait antrieurement x devant y , nous devons nous attendre ce quelle le fasse encore. La troisime condition est que le choix collectif est indpendant des situations extrieures, cest--dire du champ des choix possibles. Les citoyens doivent tre souverains (la fonction de bien-tre social ne doit pas tre impose) et la dictature interdite. Le thorme dimpossibilit dArrow statue que ces cinq conditions sont mutuellement incompatibles. Les trois premires conditions ne peuvent sappliquer quen dictature. Si nous cartons la possibilit de comparaison interpersonnelle des utilits, les seules mthodes de passage des prfrences individuelles aux prfrences collectives qui soient satisfaisantes et dfinies pour un trs grand nombre densemble dordres individuels; sont soit imposes soit dictatoriales. Le mot satisfaisantes signifie dans cet nonc que la fonction de bien tre collectif ne reproduit pas en ngatif les dsirs des individus (condition 2) et que les prfrences qui leur correspondent doivent tre reprsentes par un ordre ayant les proprits traditionnelles de rationalit associes aux ordres individuels. Cest en fait la troisime condition qui a t remise en cause dans la suite de la littrature: lexemple dArrow concerne une liste lectorale o le rsultat en faveur dun candidat est modifi si on change la liste lectorale en liminant un des candidats. Le candidat prcdemment lu
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Arrow, K.J., Social choice and individual values, Cowles Foundation for Research in Economics at Yale University, 1951. 49 Edition de 1963.

est mis en ballottage. En effet une telle situation introduit des comportements stratgiques de la part des lecteurs. La condition trois est en fait une interdiction des manipulations stratgiques des votants. Lorsque le choix est binaire alors les votants manifestent leur vraie prfrence. Les procdures de choix largissant le champ des possibilits amnent une falsification des prfrences qui serait non thiques: cest le vote utile. De mme cette situation peut amener les hommes politiques manipuler lordre des votes en leur faveur. La condition 3 est donc pour Arrow ncessaire pour une fonction de bien-tre social dmocratique.

2.3. Le thorme dimpossibilit de Sen Amartya Sen50 reprend lapproche dArrow mais avec des conditions moins restrictives pour la procdure de choix. Pourtant Sen dmontre nouveau lincompatibilit des choix collectifs rationnels et de la dmocratie. Sen tablit quatre conditions pour la fonction de dcision sociale. Sen relche la condition dun ordre total de prfrences collectives et rejette uniquement la possibilit de choix cycliques: pour cela il suffit dadopter une transitivit des choix large et non stricte. Autrement dit si a est prfr collectivement b et b c il suffit dexiger que la socit soit indiffrente entre a et c pour quun dcision collective stable soit possible. Le champ des choix collectifs est illimit, comme chez Arrow. La troisime condition est que cette fonction de dcision sociale respecte le principe de Pareto strict: une socit adopte tout choix qui amliore la satisfaction de tous les individus. En effet, une situation qui amliore la situation dun agent et laisse indiffrents les autres nest pas retenue ncessairement puisquelle peut aiguiser les jalousies sociales. La quatrime condition est une condition de libert individuelle minimale pour au moins deux agents pour au moins un de leur choix. Sen raffirme lincompatibilit des principes rationnels et dmocratiques en prenant lexemple clbre de la lecture dun roman rotique par deux agents lun prude et lautre amateur drotisme. Le prude prfre la situation o aucun deux ne lit le livre, la situation o il lit le livre mais lautre ne le lit pas la situation o il ne lit pas le livre mais lautre le lit. Lamateur drotisme prfre la situation o il ne lit pas le livre mais le prude le lit, celle o il le lit mais le prude ne le lit pas la situation o personne ne lit le livre. Ici linterdpendance des prfrences est forte: le prude ne supporte pas lide que quelquun puisse lire un livre rotique au point quil prfre se sacrifier pour tre sur que lautre nait pas le livre. De mme lautre en fait souhaite choquer le prude en lui faisant lire le livre. La situation o le prude lit le livre et pas lamateur drotisme est un quilibre partien. Pourtant le principe de libert minimale interdit dimposer au prude une lecture quil ne souhaite pas. Le choix collectif se fera donc en faveur de la situation o aucun ne lit le livre. De mme on ne peut priver lamateur drotisme dun lecture qui lui est agrable. Ainsi
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Sen, A., (1970), The Impossibility of a Paretian liberal ,Journal of Political Economy, janvier, 78, pp. 152157.

aucun choix nest stable51. Plus gnant: Sen semble insister sur lincompatibilit entre le principe de Pareto et le principe de libert individuelle alors que le principe de Pareto est prcisment fond sur la libert de contracter. Les critiques de la dmonstration de Sen furent nombreuses. Sen ne dmontre pas limpossibilit dune rgle efficace et dmocratique, il montre simplement certains cas dincompatibilit. En fait lincompatibilit entre la libert et le critre de Pareto napparat quen prsence dexternalit des prfrences. Pourtant cette hypothse dexternalit des prfrences est peu justifiable, en tous cas dans un modle traditionnel o les agents se soucient uniquement de leur propre consommation. Si on ne suppose pas les agents altruistes, il ny a pas de raison non plus a priori des les supposer jaloux. Remarquons tout de mme que toutes les situations dexternalit nexhibent pas une incompatibilit entre le principe de Pareto et la libert: prcisment on a abord les cas o les agents peuvent par des contrats ou des changes acheter des droits dexternalit. Ensuite, il est difficile dadmettre comme rgle thique une libert minimale des individus qui bnficient de linsatisfaction dautrui. Le problme est suffisamment compliqu thiquement pour ne pas ladmettre comme une condition ncessaire de tout Etat libral. Un cadre thique la Rawls ne comprend pas ce genre de libert minimale dans les prfrences des individus mais des liberts politiques dont profitent tous les agents dans la mesure o prcisment elles ne nuisent pas la libert dautrui. Lexistence de ce conflit libertPareto dpend probablement de la dfinition quon retient des principes de libert. Buchanan et Rawls ont permis de distinguer deux tapes dans le contrat social: une premire tape qui prcisment dfinit les liberts fondamentales et les rgles du jeu social, ce qui relve de la sphre priv et ce qui relve de la sphre publique. Cette pr-dfinition permet dans un deuxime temps un sous-jeu plus clair pour dterminer le montant et les modalits du bien public. Lincompatibilit de Sen vient de ce que les deux tapes sont confondues et quon joue le jeu tout en dfinissant les rgles. Le choix collectif est difficile, peu stable et incohrent. Nos dmocraties ont fait le choix de confier ce pouvoir de dcision, dune manire temporaire et contrle un petit nombre dindividu qui sont supposs ds lors faire des choix individuels cohrents.

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Sen donne un autre exemple dans Ethique et Economie, P.U.F., 1993 o deux individus ont le choix entre travailler et avoir 1, ne pas travailler et avoir o ou travailler a mi-temps et avoir 0.5. Sen leur donne le choix entre quatre situation possibles : a(0.5,1), b(1 ,0.5) c(0,0.5) d(0.5,0). Lindividu 1 prfre d b c a et lindividu 2 prfre c a d b. Ici aussi aucun choix nest stable.

Chapitre 3 Les cycles politiques

1. Introduction 1.1 La politique conomique lorigine des cycles conomiques Un des objets fondamentaux de lanalyse macroconomique est ltude des cycles conjoncturels de la production. Comment expliquer les phases de croissance et de rcession et comment viter ces dernires ou comment lisser le cycle sont deux questions au cur de la macroconomie, tant no-classique que keynsienne. Par consquent, la politique conomique conjoncturelle a comme objectif de limiter les fluctuations conomiques : cest la fonction dite de stabilisation dans la typologie dsormais traditionnelle que dresse Musgrave des rles de lEtat52. Au dbut des annes quatre-vingts, le courant dit des cycles rels introduit une rupture dans lanalyse des cycles et des politiques conjoncturelles : en effet, la suite de Lucas (1972) puis de Kydland et Prescott (1982), on montre que les cycles conomiques ne sont pas une inefficience que la politique conomique devrait combattre. Au contraire, les cycles ne sont que la manifestation des ractions rationnelles des agents conomiques des chocs exognes (technologiques, par exemple). Dans ces conditions, la politique conomique conjoncturelle perd sa raison dtre : il ne sagit plus de stabiliser les cycles mais, au contraire, de laisser les agents ajuster rationnellement leurs comportements leur environnement. Prendre le risque de lutter contre les cycles, cest dans cette perspective, au mieux ne rien faire et, au pire, rajouter de linefficience au systme en empchant les agents dajuster correctement leurs comportements. La troisime approche, qui se dveloppe ds le milieu des annes soixante-dix, des politiques conjoncturelles est celle de lconomie politique. Sil ne sagit plus dtudier comment les politiques conomiques peuvent stabiliser le cycle conomique, sil ne sagit mme plus de rclamer la neutralit des politiques conomiques, il est question de renverser la perspective et de dmontrer que ce sont les politiques Musgrave [1956] : lEtat a trois fonctions, une fonction dallocation, de redistribution et de stabilisation. Voir chapitre 1? ?.
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conomiques elles-mmes qui sont lorigine des cycles conomiques. Cest cette approche que nous dveloppons dans ce chapitre. Lanalyse en termes de cycles politiques consiste tudier comment tant lorientation idologique des gouvernements que le calendrier lectoral et la comptition lectorale influencent les variables conomiques telles que linflation, le chmage et la croissance. 1.2 Le dbat au sein de lconomie des cycles politiques Les cycles politiques sont probablement lobjet dtude le plus dvelopp, et le plus ancien, de lconomie politique. Ce champ a connu deux phases dexpansion, qui sont parallles aux tapes du dveloppement de la macroconomie gnrale. En effet, la littrature en conomie politique qui dbute au milieu des annes soixante-dix sinscrit dans le cadre de la macroconomie traditionnelle, cest--dire raisonne dans le cadre, des anticipations adaptatives et dun arbitrage possible entre linflation et le chmage, le long dune courbe de Phillps 53. Une dizaine danne plus tard, la deuxime vague de cette littrature intgre lhypothse de la rationalit des anticipations des acteurs (des lecteurs en particulier). Ainsi, les acteurs sont capables danticiper rationnellement la politique dinflation souhaite par le gouvernement. Par consquent, en labsence de surprise dinflation, larbitrage entre inflation et chmage nest plus possible54. Plus importante peut-tre que cette coupure chronologique et mthodologique, une deuxime ligne de partage traverse cette littrature. En effet, il existe deux courants au sein de lconomie politique. Le premier insiste sur lhypothse dhommes politiques opportunistes , tandis que le second fait celle dhommes politiques partisans . On suppose dans le premier cas (Nordhaus (1975) et Lindbeck (1976), puis pour la deuxime vague Cukierman et Meltzer (1986), Rogoff et Sibert (1988), Persson et Tabellini (1990) ) que lunique objectif des hommes politiques est dtre lus et, au contraire, dans le deuxime cas, (Hibbs (1977) puis Alesina (1987)) quils ont des prfrences idologiques diffrentes dfendre. Si les hommes politiques, qui se prsentent pour tre lus, sont opportunistes, alors ils mettront en place la mme55 politique une fois lus et proposeront le mme programme politique afin dtre lu. En revanche, sils sont partisans, ils choisiront, une fois au pouvoir, des politiques diffrentes. Cette opposition est extrme : mme les hommes politiques opportunistes qui souhaitent tre au pouvoir ont aussi des prfrences en termes de politique conomique, et les hommes politiques partisans doivent rechercher le pouvoir sils veulent appliquer leur programme. De Voir le glossaire : la courbe de Phillips. Voir le dveloppement du modle de Barro et Gordon (1983) dans le chapitre 2 ? ?. 55 Voir la discussion sur llecteur mdian chapitre 2 ? ?.
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nombreux modles rcents de la littrature intgrent donc ce double objectif : tre lu et dterminer la politique prfre. Cest le cas des modles dAlesina et Rosenthal (1995) et de Frey et Schneider (1978, 1989). Pour la clart de lexpos, parce que lun des deux objectifs est souvent prdominant, et parce que cela correspond au dveloppement de lconomie politique depuis les annes soixante-dix, la suite de ce chapitre dveloppe principalement lopposition simple entre hommes politiques opportunistes et partisans. 1.3 Des donnes qui permettent de trancher Cette typologie des diffrents modles est surtout pertinente en ce quelle peut tre teste empiriquement. En effet, Les deux grands courants et les deux phases, soit les quatre types de modles succinctement prsents plus haut, ont des implications empiriques diffrentes. Ils peuvent donc tre tests et rfuts. Louvrage de Alesina, Roubini et Cohen, Political cycles and the macroeconomy, publi en 1997, soutient que les donnes empiriques donnent raison au modle partisan et rationnel , cest--dire aux modles faisant lhypothse que les hommes politiques ont des prfrences idologiques et que les lecteurs sont rationnels. Notons nanmoins que la pertinence de telle ou telle modlisation dpend troitement du systme politique et institutionnel (par exemple un systme bipartite et majoritaire) dans lequel on se place et que lefficacit du modle partisan et rationnel vaut surtout pour les Etats-Unis. Nous nuanons donc la conclusion relativement catgorique de louvrage dAlesina, Roubini et Cohen, mme si nous suivons principalement leurs conclusions. 2. Les modles opportunistes Si les lecteurs sont sensibles aux programmes politiques, les hommes politiques, eux, le sont au pouvoir politique. Cette hypothse correspond une conception des hommes politiques opportunistes . Se proccuper des consquences ngatives du comportement opportuniste des hommes politiques nest certes pas nouveau. Nanmoins, au dbut des annes soixante-dix, Kramer (1971) puis Tufte (1975, 1978) marquent lessor dune littrature empirique et thorique sur les relations entre la concurrence lectorale et lactivit conomique. Une explication conjoncturelle de lessor de cette littrature est probablement llection prsidentielle amricaine de 1972 : ainsi, Rogoff (1988) qualifie Nixon de hros toute catgorie du cycle politique . En effet, le prsident amricain Nixon a augment les prestations de scurit sociale de 20% deux semaines avant les lections Du ct de la littrature thorique, Nordhaus (1975) et Lindbeck (1976) retiennent lhypothse du comportement opportuniste des hommes

politiques et en tudient la consquence sur le cycle conomique : la course au pouvoir dhommes politiques opportunistes a-t-elle une influence sur le cycle conomique ? Lintuition derrire cette question est la suivante : si les hommes politiques veulent tre lus et rlus, sils peuvent modifier la conjoncture conomique et si, enfin, les lecteurs rlisent les hommes politiques qui ont men une bonne 56 politique conomique, alors on devrait sattendre au cycle suivant : les hommes politiques font de la relance conomique avant les lections pour plaire leur lectorat, relance qui laisse la place une rcession post-lectorale. Ainsi sexpliqueraient les cycles conomiques par les cycles politiques. 2.1 La premire gnration : des lecteurs nafs Nordhaus (1975) prsente un des premiers modles formaliss du comportement opportuniste des hommes politiques. Dans ce modle trs simple, les lecteurs sont dits nafs, cest--dire quils nont pas conscience de la stratgie lectorale des hommes politiques. Plus gnralement, on pourrait dire que les flatteurs arrivent toujours leurs fins, mme lorsque les flatts sont conscients de la manuvre. Ainsi, en politique, les lecteurs rlisent les gouvernants qui leur ont assur une croissance conomique avant les lections. De plus, ils napprennent pas de leur exprience lectorale passe. Mme sils saperoivent quils ont t manipuls aux lections prcdentes, ils continuent se laisser manipuler aux lections qui suivent. Les lecteurs sont aussi nafs au sens o ils sont myopes : ils se souviennent surtout de la priode pr-lectorale et votent en fonction de la situation conomique de court-terme. Cest lanne lectorale qui compte, par exemple, et non le dbut de mandat. Cette navet rend possible la manipulation du cycle conomique. En effet, ce premier type de modle est traditionnel au sens o lon suppose quil existe une courbe de Phillips exploitable par lhomme politique : autrement dit, les hommes politiques peuvent influencer le niveau du taux de chmage en arbitrant entre plus dinflation et moins de chmage. Ainsi, dans la priode prlectorale, les hommes politiques font de la relance, sont par consquent rlus, puisque les lecteurs sont nafs, puis, aprs les lections rduisent linflation quils ont eux-mmes cre. Rentrons plus prcisment dans le modle. Hypothse 1. La courbe de Phillips augmente implique que le taux de croissance du P.I.B. scarte de son niveau naturel en fonction de lcart du taux dinflation par rapport au taux dinflation anticip : la surprise dinflation cre de la croissance. La courbe de Phillips peut aussi scrire Une politique conomique est bonne , dans ce cadre, au sens o elle favorise la croissance.
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en termes non de taux de croissance mais de taux de chmage : lcart du taux de chmage par rapport son taux naturel est fonction de la surprise dinflation. Une interprtation classique de cette courbe peut tre mene en termes du march du travail : les contrats de travail sont libells des dates espaces. Si, dans lintervalle, linflation est plus grande que celle qui tait prvue au moment de la signature du contrat de travail, alors le salaire rel est plus faible que prvu. Cette baisse du salaire relle induit une hausse de la demande de travail et une baisse du chmage. Hypothse 2. Les anticipations dinflations sont adaptatives. Autrement dit, on anticipe pour demain ce quon anticipait pour hier, en tenant compte, en partie, de lerreur danticipation quon faisait hier. Cette hypothse caractrise la premire gnration de modles : les agents ne tiennent ainsi compte que de linflation passe et npuisent pas toute linformation dont ils disposent concernant linflation prsente et la politique prsente pour anticiper le lendemain. Les anticipations ne sont donc par rationnelles mais adaptatives, cest--dire fonction non de toute linformation disponible mais essentiellement du pass. Hypothse 3. Les hommes politiques sont tous semblables et opportunistes. Cette hypothse est spcifique aux modles opportunistes du cycle politique. Hypothse 4. A chaque lection deux candidats saffrontent, un candidat au pouvoir et un candidat dopposition. Cest lhypothse de bipartisme et de succs majoritaire. Cette hypothse sapplique particulirement bien aux lections prsidentielles amricaines. Hypothse 5. Les lecteurs prfrent la croissance et napprcient pas linflation. Ils votent donc pour le candidat qui leur a assur une forte croissance. Cependant, ils ont une mmoire court terme : ils pondrent davantage les vnements rcents que les vnements anciens. Remarquons que ces trois dernires hypothses impliquent que tous les hommes politiques auront le mme programme et appliqueront la mme politique conomique, celle qui assure la victoire.

Hypothse 6. Lhomme politique contrle un instrument qui dtermine la demande agrge. Autrement dit, on suppose que lhomme politique a les moyens de manipuler le cycle conomique, y compris des fins lectorales. De ce point de vue, on pourrait dire que cette hypothse nest plus valide dans le cadre de la politique montaire europenne o la banque centrale est indpendante du pouvoir politique.57 Hypothse 7. Le calendrier lectoral est donn exogne. Ainsi, lhomme politique au pouvoir ne peut pas modifier le calendrier lectoral. Cette hypothse est vrifie dans le cas amricain mais errone dans le cas europen, franais par exemple. Notons donc que ces hypothses, en particulier les hypothses institutionnelles correspondent parfaitement la ralit politique amricaine mais moins bien la ralit europenne. Les prvisions empiriques de ce modle sont ds lors trs claires : si ce modle est juste, avant les lections on devrait observer une croissance conomique, puis aprs les lections une hausse de linflation qui est rapidement jugule au prix dune rcession post-lectorale. Le cycle politique cre le cycle conomique. Cette approche positive du cycle recouvre une analyse normative : en effet, ce cycle est sous-optimal puisque les hommes politiques ont provoqu des fluctuations conomiques, coteuse en termes de bien-tre social, sans autre gain que celui personnel dtre lu. Notons aussi que dans le cadre des anticipations adaptatives, ce va-et-vient de la politique induit de manire permanente un niveau plus lev de taux dinflation, donc une inefficience collective. Cette analyse nexplique pas simplement le cycle conomique, elle met laccent sur linefficience du systme lectoral. 2.2 La deuxime gnration : signaler la comptence Ce premier type de modle a gn surtout en raison de lhypothse de navet des lecteurs. En revanche, La gnration des modles des annes quatre-vingts reprend lhypothse de rationalit des lecteurs, hypothse dveloppe par Lucas58 pour affaiblir lide dun arbitrage possible le long de la courbe de Phillips entre linflation et le chmage. On considre alors des lecteurs rationnels au sens o ils forment des anticipations puisant linformation dont ils disposent.

Voir le dveloppement concernant la crdibilit de la politique montaire, chapitre 2 ? ?. 58 Prix Nobel 1995.
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Par ailleurs, a seconde gnration de modle introduit la notion de comptence des hommes politiques au pouvoir : comptence rduire les inefficacits budgtaires (Rogoff et Siebert (1988) et Rogoff (1990)), comptence faire de la croissance non-inflationniste (Persson et Tabellini (1990)) ou comptence protger lconomie nationale des chocs (Cukierman et Meltzer (1986)). Le point important est que cette comptence est une information asymtrique. En effet, on suppose que les hommes politiques connaissent leur propre comptence, en revanche, les lecteurs ne peuvent quessayer de lanticiper. Ainsi, les hommes politiques voudront signaler leur comptence aux lecteurs, et ce en manipulant le cycle conomique. Cette nouvelle gnration de modle donne naissance des cycles politiques de plus faible ampleur que les cycles de la premire gnration. Elle a aussi le mrite de rendre compte des votes rtrospectifs : les lecteurs tant rationnels prennent en compte le comportement pass des gouvernants et rcompensent ceux qui se sont signals comme efficaces. Le modle de Persson et Tabellini 1990 est le plus proche de celui de Nordhaus. Pour plus de clart et de continuit dans lexposition, sest donc celui que nous dveloppons. Hypothse 1. La premire hypothse est modifie. La courbe de Phillips intgre dans ce nouveau cadre un terme refltant la comptence du gouvernement. Ainsi, lcart entre le taux de croissance du P.I.B. et son taux naturel est lexacte somme de la surprise dinflation (lcart entre le taux dinflation courant et le taux dinflation anticip, comme dans lhypothse 1) et de la comptence du gouvernement. Lintuition est quun bon gouvernement peut raliser un taux de chmage plus faible pour le mme taux dinflation. Ce terme de comptence est une moyenne mobile sur deux priodes. En termes moins techniques, on suppose que la comptence du gouvernement une date donne dpend dun terme prsent, inconnu de llecteur, et dun terme pass connu. En effet, la comptence dhier est un bon indicateur de la comptence daujourdhui, mais chaque priode modifie la comptence du gouvernement. Par ailleurs, la mmoire de la comptence nexcde pas deux priodes. Cette spcification est discutable mais a le mrite dintroduire la fois un lment dincertitude (la comptence nest pas donne une fois pour toute) et de mmoire (on peut anticiper la comptence du gouvernement de demain si lon connat celle daujourdhui). Hypothse 2. Les anticipations dinflation sont rationnelles. Autrement dit, les lecteurs utilisent toute linformation disponible pour anticiper linflation de demain. Cette hypothse caractrise les modles de la deuxime gnration.

Les hypothses 3 et 4 sont identiques. Hypothse 5. Les lecteurs votent pour le candidat qui maximise leur utilit espre. Cette utilit crot avec le taux de croissance et dcrot avec le taux dinflation. Cette hypothse, par rapport lhypothse 6, introduit simplement la rationalit dans le vote des lecteurs. Les hypothses 6 et 7 sont identiques. La formulation prcise de lhypothse 1 indique que les lecteurs considrent la comptence du gouvernement comme une variable alatoire. Ainsi, ils ne connaissent que sa distribution (les probabilits que le gouvernement soit plus ou moins comptent) et non sa ralisation prcise (la relle comptence du gouvernement). En revanche, en observant le niveau dinflation et de chmage passs, ils peuvent en dduire partiellement la comptence prsente du gouvernement. Nanmoins, ils nobservent pas linnovation de comptence de la priode courante : la comptence du gouvernement change dune priode sur lautre et ce changement nest connu qua posteriori. Cette structure de linformation est cruciale lmergence dun cycle politique. Dans cette histoire, les candidats recherchent donc signaler leur comptence. La question est alors de savoir qui va essayer de se faire passer pour comptent en stimulant la croissance. Une plus forte croissance peut tre le fait de gouvernements comptents qui veulent se distinguer des mauvais, mais aussi dincomptents qui cherchent tricher en se faisant passer pour comptents. Techniquement deux quilibres sont possibles : lquilibre dit sparateur permet aux lecteurs de distinguer les bons candidats des mauvais car ces derniers nont pas le mme comportement, et lquilibre dit pooling , o tous les candidats sont confondus car les mauvais imitent les bons et llecteur ne sait pas les discriminer. Prenons le cas de lquilibre sparateur 59: le bon gouvernement veut signaler sa comptence pour tre rlu. Il a alors intrt faire une relance conomique que son adversaire incomptent ne pourrait pas atteindre et produit ainsi une forte inflation. Le mauvais gouvernement dans ce cas narrive pas se faire passer pour bon, il abandonne donc la partie en menant une inflation faible. Les lecteurs ne connaissent pas lavance la comptence du gouvernement, donc anticipent une inflation qui est la moyenne entre la forte inflation du bon et la faible inflation du mauvais. Ainsi, linflation Rogoff et Sibert 1988 considrent une histoire sensiblement similaire et montrent quil existe toujours un quilibre sparateur.
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ralise est plus forte que prvue dans le cas du bon gouvernement (do une expansion conomique) et moins forte que dans le cas du mauvais gouvernement (do une rcession). Examinons les prvisions empiriques de ce modle : Contrairement au modle traditionnel prcdent, seuls les gouvernements comptents crent une expansion conomique pr-lectorale tandis que les mauvais crent, au contraire, une rcession. De plus, il ny a pas de rcession postlectorale puisque dans ce cadre danticipations rationnelles, il ny a plus de surprise concernant la comptence du gouvernement aprs la deuxime priode de pouvoir. Enfin, cette formalisation introduit une nouvelle ide : les lecteurs rcompensent les bons gouvernements. On devrait ainsi observer que les gouvernements ayant russi une expansion conomique sont rlus. Dans cette formalisation donc les lections sont utiles60. Les autres modles, dveloppant la piste du cycle politique opportuniste et rationnel, se distinguent par le type de comptence retenue du gouvernement. Rogoff et Sibert (1988) considrent des gouvernements qui financent les dpenses publiques par des impts ou par du seigneuriage (de linflation). Leur comptence se mesure leur capacit bien grer le budget et pouvoir dpenser plus que les mauvais gouvernements pour un niveau dimpt identique. Les lecteurs observent correctement les dpenses et les impts mais observent mal le niveau de seigneuriage, donc la comptence du gouvernement. Pour les mmes raisons que dans le modle prcdent, les plus mauvais des gouvernements nont pas intrt tricher en faisant de linflation pour masquer leur incomptence. En revanche, les candidats moyennement comptents veulent se passer pour plus comptents et font donc plus dinflation. Dans les annes lectorales, on devrait donc observer des impts plus faibles et des dficits plus importants. Dans le mme esprit, Rogoff (1990) met laccent sur la composition des dpenses publiques : le gouvernement finance soit des investissements publics soit des transferts, et ce grce des impts et sa comptence de gestionnaire. Linvestissement public nest observable quavec un certain retard. L encore, pendant les annes lectorales, on devrait observer une augmentation des transferts (une baisse des investissements et des impts). Dans un autre domaine, Hess et Orphanides (1995) considrent un jeu lectoral o les hommes politiques se distinguent non par leur capacit grer un budget ou manipuler une courbe de Phillips mais par leur capacit bien mener les guerres. Ainsi, un homme politique qui sest rvl comme mauvais dans la gestion interne de lconomie est incit signaler sa comptence mener et gagner les guerres. A lappui de cette thorie, les auteurs montrent que la probabilit dun conflit est de 60% lorsque le prsident se prsente pour tre rlu et que lconomie va mal,
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Voir le chapitre 2? ? sur lefficacit du processus lectoral.

mais est de seulement 30% lorsque soit lconomie se porte bien, soit le prsident ne souhaite pas tre rlu. La premire version, traditionnelle des cycles politiques opportunistes reposait sur la navet des lecteurs : les gouvernements dupaient les lecteurs en faisant une relance temporaire prlectorale. Cette hypothse est discutable : on pourrait esprer que les lecteurs ne sont pas totalement dupes des manuvres prlectorales. La seconde version, rationnelle, des modles opportunistes, permet de saffranchir de cette hypothse et renoue avec le cadre de la microconomie du consommateur. Llecteur, comme le consommateur, sont rationnels. Do peut provenir alors linefficacit que constitue le cycle politique ? Non de lirrationalit mais de linformation imparfaite. En effet, la seconde version des modles repose sur lhypothse dasymtrie dinformation : les lecteurs ne possdent pas toute linformation ncessaire pour voter, en revanche, les gouvernements ont cette information et en tirent avantage. Cette hypothse dasymtrie dinformation nous semble acceptable : en particulier, il est probable que les lecteurs connaissent mal les comptences propres des hommes politiques, quils distinguent mal la composition budgtaire et ne peuvent lavance savoir si ces dpenses sont bien couvertes par les impts comme le prtend le gouvernement ou si elles annoncent des impts futurs. En revanche, la deuxime version aboutit un rsultat paradoxal : ce sont les hommes politiques les plus comptents qui manipulent le plus les variables conomiques et qui sont lorigine du cycle. En effet, ils doivent se signaler comme bons et pour cela trichent cest--dire, par exemple, mnent une politique inflationniste pour relancer lconomie. Ce rsultat mriterait dtre mieux document : il nous semble peu raliste daffirmer sans autre exemple empirique, que plus lhomme politique est comptent plus il triche. Remarquons enfin que, contrairement la premire version, la seconde gnration de modle fait des lections une procdure efficace pour slectionner les hommes politiques les plus comptents. En effet, dans le modle de Nordhaus, tous les hommes politiques sont identiques et le systme lectoral dans son ensemble apparat comme inefficace. Dans les modles opportunistes rationnels, llection ralise son objectif : slectionner le meilleur candidat, mais ce au prix dun cycle lectoral. 3. Les modles partisans : les prfrences idologiques On appelle partisans les hommes politiques qui poursuivent des objectifs idologiques particuliers. Alors que les hommes politiques opportunistes dterminent une politique pour gagner des lections, les hommes politiques partisans veulent gagner une lection pour mettre en application leur politique.

De tels hommes politiques crent un cycle politique qui ne correspond par au calendrier lectoral mais leurs prfrences : ceux qui valorisent lemploi font une relance au prix dune inflation plus leve et, inversement, ceux qui ne valorisent pas linflation mnent une politique restrictive. Hibbs (1977) rdige le premier article (puis dix ans plus tard le premier ouvrage) qui examine srieusement la diffrenciation politique suivante : dans les pays de lOCDE, tant donn larbitrage entre linflation et le chmage, les partis de gauche mnent des politiques de lutte contre le chmage tandis que les partis de droite mnent des politiques de contrle de linflation. Ainsi, le cycle lectoral ne consiste pas en priodes de croissance prlectorale et de rcession post-lectorale mais en priodes de croissance sous la gauche et de rcession sous la droite. La seconde gnration de cette littrature partisane, de mme que la seconde gnration de la littrature opportuniste, ne fonde plus ltude du cycle politique sur lexploitation de la courbe de Philips. En effet, en prsence de rationalit des acteurs, linflation voulue par les gouvernements de gauche est anticipe et, de ce fait, na aucune consquence sur le march du travail. Alesina (1987) rexamine lintuition de Hibbs et la fonde dans le cadre dun systme conomique avec lecteurs rationnels. Lauteur remarque que lissue de llection reprsente toujours une surprise puisquelle nest pas parfaitement prvisible. Cest cette surprise lectorale qui est lorigine de la surprise dinflation, qui elle-mme gnre une relance (ou une rcession). Les prvisions empiriques de cette nouvelle conception sont les suivantes : le cycle politique correspond bien celui dcrit par Hibbs mais il est plus court. Autrement dit, le dbut du mandat de la gauche saccompagne dune croissance conomique et le dbut du mandat de la droite une rcession. En fin de mandat, il ny a plus de surprise, les lecteurs anticipent parfaitement la politique dinflation, donc il ny a pas de croissance cyclique. Le modle partisan rationnel met aussi laccent sur limportance de la surprise lectorale : plus les rsultats de llection sont inattendus et plus le cycle est important. 3.1 La premire gnration : un bipartisme droite-gauche Les travaux de Hibbs (77 et 87) sont essentiellement plus empiriques que thoriques. Louvrage de Alesina, Roubini et Cohen (1997) donnent la thorie sous-jacente ces travaux descriptifs et nous permettent de comparer directement les hypothses de Hibbs celle des modles opportunistes. Hypothses 1 et 2. Elles sont identiques celle du modle opportuniste traditionnel : on se place dans le cadre dune courbe de Phillips illustrant un arbitrage entre inflation et chmage, puisque les anticipations des agents ne sont pas rationnelles mais adaptatives. Hypothse 3.

Les hommes politiques ne sont pas identiques. Les hommes de gauche sont plus concerns par le niveau de lemploi et les hommes de droite par le niveau de linflation. Cest cette hypothse qui distingue les modles opportunistes des modles partisans. Comment fonder cette diffrenciation partisane ? Largument de Hibbs repose sur la composition des lectorats de gauche et de droite. En effet, Hibbs part de lhypothse que les hommes politiques de gauche sont des membres de la classe moyenne ou ouvrire ou reprsentent ces classes sociales. Ainsi , ils sont plus soucieux du niveau de lemploi. Inversement les hommes politiques de droite sont des rentiers ou reprsentent les classes riches donc sont soucieux du niveau de linflation. Hibbs, en 87, fonde cette hypothse sur lobservation des donnes amricaines : tant ltude des effets socio-conomiques du chmage et de linflation que ltude des programmes politiques confortent cette hypothse dune diffrenciation droite-gauche autour de la question de larbitrage entre chmage et inflation. Lhypothse 4 est identique. Cette hypothse reprend le bipartisme amricain. Hypothse 5. Les lecteurs, comme les hommes politiques, ont des prfrences diffrentes concernant larbitrage inflation-chmage. Ils votent pour les hommes politiques qui leur ressemblent le plus en termes de prfrences sur cette question. Remarquons quil ne suffit pas davoir des lecteurs diffrents pour avoir des hommes politiques diffrents. En effet, dans une conception opportuniste, mme en prsence dlecteurs trs diffrents, les hommes politiques proposeront tous la mme plate-forme lectorale, celle qui leur permet dtre lus, cest--dire celle de llecteur mdian61. Les hypothses 6 et 7 sont identiques. Dans ce cadre, les deux partis en comptition, la droite et la gauche, stabilisent lconomie des niveaux demploi et dinflation diffrents. Ainsi, le cycle conomique est politique au sens o il correspond lalternance au pouvoir des deux partis. 3.2 La deuxime gnration : la surprise lectorale Le modle dAlesina (1987) est une rcriture de la thorie de Hibbs dans un cadre danticipations rationnelles. Cette structure du modle partisan et rationnel est une combinaison de la version rationnelle du Voir le thorme de llecteur mdian, chapitre 2 ? ?

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modle opportuniste et de la version traditionnelle du modle partisan, nous pouvons donc exposer rapidement ces hypothses. Hypothse 1. Elle est identique. Il sagit de lhypothse de lexistence dune courbe de Phillips, o lcart du taux de croissance son taux naturel est gal la surprise dinflation (cest--dire lcart entre le taux dinflation courant et le taux dinflation anticip). Hypothse 2. Elle est identique lhypothse 2 du modle rationnel opportuniste : les agents forment des anticipations rationnelles, cest--dire utilisent toute linformation disponible pour anticiper le taux dinflation. Lhypothse 3 est identique. Les hommes politiques sont partisans. Lhypothse 4 est identique.. Hypothse 5. Cette hypothse est une combinaison des hypothses 5 et 5 : Les lecteurs sont rationnels et ont des prfrences partisanes htrognes. Les hypothses 6 et 7 sont identiques. La rsolution du modle est intressante, suivons le raisonnement. Les lecteurs savent que la gauche valorise davantage lemploi que la droite, donc quelle est prte sacrifier une inflation plus forte. Par consquent, lorsque, dans une priode prlectorale, les agents conomiques signent, par exemple, leurs contrats de travail, ils anticipent le taux dinflation de la priode suivante comme la moyenne pondre du taux dinflation que choisira la droite et de celui choisi par la gauche. Cette moyenne est pondre par les probabilits de succs de la droite et de la gauche aux lections. Bien entendu, les rsultats des lections sont inconnus, mme si chacun peut faire des conjectures sur les prfrences des autres lecteurs, donc sur lissue des lections. Aprs les lections, commence le cycle politique. En effet, quelque soit le rsultat de llection, il reprsente une surprise par rapport aux anticipations, et cette surprise est lorigine du cycle. Ainsi, si la gauche est lue, elle met en place son taux de chmage et son taux dinflation prfrs. Ce taux dinflation est ncessairement suprieur au taux dinflation anticip par les lecteurs, puisque ce dernier est une moyenne du taux dinflation de la gauche et du taux dinflation de la droite (qui lui est infrieur). Le taux dinflation courant tant donc plus lev que le taux dinflation anticip, par consquent, le taux de croissance de lconomie est plus lev que le taux de croissance naturel. Ainsi, une victoire de la gauche est suivie dune croissance plus leve. Dune manire symtrique, une victoire de la droite est suivie dune rcession : en effet, le taux dinflation choisie par la droite est ncessairement infrieur au

taux dinflation anticip du fait de la surprise lectorale. Notons, en revanche, que ce cycle est court: la priode62 suivant les lections, il ny a par dfinition plus de surprise lectorale, puisque les lecteurs connaissent la couleur politique du gouvernement en place et anticipent parfaitement le taux dinflation. Le taux de croissance retrouve donc son niveau naturel. Nanmoins, le taux dinflation est, dune manire stable, plus lev sous la gauche que sous la droite 63. Ce cycle politique est inefficace. En effet, la gauche paie le prix dune inflation inutilement haute pendant son mandat et la droite paie le prix dune rcession juste aprs les lections. Les deux partis pourraient gagner ngocier un taux dinflation quils sengageraient mettre en place. Nous retrouvons ainsi les problmes de lengagement et de la crdibilit, dvelopps autour du modle Barro et Gordon (1989) au chapitre 2? ?. Cette formalisation a pu tre critique. Tout dabord, Alesina et Rosenthal (1995) lui reconnaissent un dfaut majeur : les lecteurs ne prennent pas en compte les rsultats passs du gouvernement pour voter. Pourtant, les tudes empiriques mettent laccent sur limportance du vote rtrospectif. Leur modle intgre donc le vote rtrospectif au modle rationnel et partisan. Par consquent, de la mme manire que dans le modle opportuniste rationnel, ils rajoutent un terme de comptence du gouvernement dans la dtermination du P.I.B.. Ainsi les lecteurs se prononcent en fonction de leurs prfrences et de la comptence du candidat. Les lections servent alors la fois rvler les prfrences majoritaires des lecteurs et slectionner le meilleur candidat. Par ailleurs, le modle partisan rationnel a pu tre critiqu au niveau de ses hypothses. En effet, il repose sur largument que llection gnre des fluctuations parce quelle cre des effets de surprise dans les anticipations. Sopposant lhypothse de surprise, Garfinkel et Glazer (1994) montrent que les agents sur le march du travail ont tendance reporter la signature des contrats de travail au lendemain des lections, les annes lectorales : plus de la moiti des contrats dune anne lectorale sont signs aprs novembre (date des lections amricaines), et ce de 1960 1992. Notons que si lensemble des lecteurs reportent la signature de contrat au lendemain des lections, la surprise lectorale na plus deffet sur le produit et la courbe de Phillips ne dpend plus du cycle lectoral. Alesina (1995) reconnat que cette hypothse (de linfluence de La priode est entendue au sens de priode de formulation des contrats de travail. Cest la priode au-del de laquelle les prix, en particulier les salaires, ne sont pas rigides. 63 En effet, mme si la gauche na plus intrt faire de linflation puisquelle ne peut surprendre les agents conomiques, ces derniers savent que sils anticipent une inflation plus faible, alors la gauche aura intrt exploiter cette marge et recrer une surprise dinflation. Les agents anticipent exactement le taux dinflation que la gauche ne voudra pas dpasser. Voir le modle de Barro et Gordon (1989), chapitre 2 ? ? .
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la surprise lectorale sur les anticipations dinflations) est le talon dAchille du modle rationnel partisan. Enfin, dans quelle mesure le modle partisan rationnel rend-il caduque la version traditionnelle ? Hibbs (1994) propose une variante dynamique de son modle partisan. Lintuition de lauteur est la suivante : il ne suffira pas de montrer que le cycle partisan est court pour dmontrer la rationalit des lecteurs et trancher ainsi entre les versions traditionnelles et rationnelles du modle partisan. En effet, Hibbs propose une autre possibilit : les hommes politiques sont partisans mais ils ont une information imparfaite sur lconomie en gnral. Ainsi, lexercice du pouvoir diminuerait les diffrences partisanes en rvlant ltat de lconomie. Par exemple, le parti dmocrate arrive au pouvoir avec une volont de rduire fortement le taux de chmage puis ralise progressivement la difficult de la tche. Les rsultats conomiques obtenus modifient progressivement le programme politique et le rendent, pourrait-on dire, plus centriste. Par consquent, les diffrences partisanes sont plus fortes en dbut de mandat quen fin de mandat. Cette volution pourrait expliquer un cycle partisan en dbut de mandat uniquement. Cette lecture est stimulante en ce quelle rend endognes les programmes politiques qui dpendent des circonstances conomiques et voluent avec elles. Nanmoins, peu darticles empiriques ont test cette hypothse pour essayer de la dpartager de celle du cycle partisan rationnel. 4. Des tests empiriques pour trancher Il est particulirement intressant de constater que ces dbats thoriques entre lapproche partisane et lapproche opportuniste, puis entre leurs versions traditionnelle et rationnelle, donnent lieu des prvisions empiriques trs contrastes. Les tests empiriques peuvent ainsi nous permettre, relativement simplement, de rejeter ou confirmer telle ou telle approche. Rappelons les prvisions empiriques des quatre approches. Le modle partisan traditionnel implique que le taux de croissance et le taux dinflation sont, dune manire permanente, plus levs sous la gauche que sous la droite. Le modle rationnel partisan implique que le taux de croissance est plus lev sous la gauche que sous la droite mais uniquement de manire temporaire, et ce aprs les lections. En revanche, la diffrence de taux de dinflation est, elle, permanente. Il implique, de plus, que leffet de cycle est dautant plus important que la surprise lectorale est grande. Le modle opportuniste traditionnel prdit que le taux de croissance augmente en priode prlectorale, puis diminue aprs les lections. Le taux dinflation augmente surtout juste aprs les lections puis diminue. Le modle prdit aussi que le taux de succs du gouvernement en place augmente avec le taux de croissance prlectorale. La version rationnelle

de ce modle opportuniste implique des cycles moins importants et moins persistants. Il est ncessaire tout de suite signaler que ces modles sont surtout vrifiables sur les Etats-Unis, en particulier en raison des hypothses institutionnelles sur le bipartisme et la chronologie des lections qui correspondent bien au systme amricain et trs mal certains pays europens o la coupure droite-gauche est moins systmatique. Nous commenons ainsi par une synthse des donnes amricaines. 4.1 Des rsultats empiriques en faveur du modle partisan rationnel aux Etats-Unis dans les cycles du PIB et de linflation Les hommes politiques manipulent-ils lconomie pour tre rlus ? Observe-t-on des diffrences entre la gauche et la droite ? Ces diffrences sont-elles transitoires ou permanentes ? En rsum, il apparat que les taux de croissance de lconomie amricaine sont plus levs sous les dmocrates que sous les rpublicains. Cette diffrence est transitoire et concentre sur la premire moiti des mandats. De plus, les taux dinflation sont dune manire permanente diffrents. Les donnes confirment donc la pertinence du modle partisan et rationnel et rfutent lhypothse dun cycle pr-lectoral opportuniste. Les travaux empiriques de Hibbs (1977, 1987), dAlesina et Sachs (1988) (sur la priode de laprs-guerre), dAlesina et Rosenthal (1995) (sur la priode 1914-1988), puis de Klein (1996), (qui recouvre le sicle) alimentent la piste partisane. Dautres travaux documentent la piste de la surprise lectorale. Chappell et Keech (1988), par exemple, mettent en vidence une corrlation entre les dviations du taux de chmage et les anticipations de la croissance montaire, anticipations elles-mmes fondes sur les probabilits de succs lectoral. Cohen (1993) trouve une corrlation positive entre le taux de croissance amricain et limportance de la surprise des rsultats lectoraux. Inversement, la faiblesse majeure du modle opportuniste de Nordhaus (1975) est labsence de confirmation empirique. De nombreux articles plus formaliss ont suivi le premier travail majeur de Tufte (1978) qui dfendait lhypothse du comportement opportuniste des hommes politiques. McCallum (1978), par exemple ne trouve pas de cycle opportuniste sur le taux de chmage. Ensuite, et plus gnralement, Golden et Poterba (1980), Hibbs (1987), Alesina (1988), et Klein (1996), rejettent lhypothse des modles opportunistes. Alesina, Roubini et Cohen (1997) mnent un travail de synthse et danalyse empirique dtaille de lensemble des hypothses que nous avons exposes. Les auteurs commencent par exhiber le fait stylis suivant : entre 1949 et 1994, le taux moyen de croissance du PIB est de 4,2% pendant les

annes de prsidence dmocrate contre 2,4% les annes de prsidence rpublicaine. Lorsquon se restreint la premire moiti du mandat du prsident, les taux moyens de croissance sont respectivement de 4,5% contre 1,5%. La diffrence est de 6% contre 0% de croissance pour la deuxime anne du mandat. En revanche, la diffrence des taux de croissance est faible pendant la deuxime moiti du mandat : 4,1% pour les dmocrates et 3,3% pour les rpublicains. Sur lensemble de la priode, sur les 9 pisodes de rcession de laprs-guerre, seules deux se sont produites sous des prsidences dmocrates. En revanche, le taux de croissance des annes prlectorales (3,66%) nest pas sensiblement diffrent des taux de croissance post-lectorales (3,17%). Ces faits styliss militent donc en faveur du modle partisan rationnel, mais il sagit bien sr de vrifier conomtriquement64 cette hypothse. Dune manire gnrale, il sagit de rgresser la variable dintrt sur les variables conomiques habituelles et de rajouter la rgression une variable politique permettant de tester les diffrentes hypothses des cycles politiques. Alesina, Roubini et Cohen mnent ainsi la rgression du taux de croissance du PIB semestriel sur les valeurs retardes de cette mme variable (cest un processus autorgressif dit AR 65) et sur, successivement, plusieurs variables politiques (des variables dummies 66). Le taux de croissance est-il plus lev en dbut de mandat dmocrate que rpublicain ? Commenons par la variable politique qui vaut 1 chaque fois quun semestre marque le dbut dune prsidence rpublicaine et -1 si elle est rpublicaine. La variable vaut 0 sinon. La rgression du taux de croissance donne le rsultat suivant : Leffet partisan est observable du second au neuvime semestre suivant le changement de couleur politique dune administration. Au maximum, le taux de croissance sous les dmocrates est 2,4 points de pourcentage suprieur au taux sous les rpublicains. Le taux de chmage, 6 semestres aprs le changement dadministration, est de 1,6 points de pourcentage suprieur sous les rpublicains que sous les dmocrates67. Le taux dinflation est-il plus lev sous les dmocrates que sous les rpublicains, comme le soutient le modle partisan ? On68 dfinit une Voir le glossaire : conomtrie ? ? Dfinition des processus AR ? ? dans lentre conomtrie du glossaire. 66 Une dummy est une variable binaire indicatrice dune condition : par exemple elle vaut 1 si cest une anne dlection et 0 sinon. 67 Les auteurs mnent des tests de robustesse de ce rsultat. Lexistence dun cycle politique ne semble pas propre la priode daprs 1973 (priode de flexibilit du taux de change, donc potentiellement dune politique montaire plus manipulable). De mme lampleur du cycle politique nest pas modifie lorsquon prend en compte les chocs ptroliers parmi les rgresseurs du taux de croissance. 68 Alesina, Roubini et Cohen 1997, sappuyant et ractualisant les donnes de Alt (1985) et Banks (1989) sur les pays de lOCDE.
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variable politique dummy qui vaut 1 si les rpublicains sont au pouvoir et -1 si ce sont les dmocrates. On rgresse le taux dinflation annuel (plus exactement le taux de croissance de lindice des prix la consommation) sur ces valeurs retardes ( nouveau un processus autorgressif) et sur cette variable politique. On contrle aussi pour le taux de croissance du prix du ptrole et pour la flexibilit du change (en ajoutant une variable indicatrice de la priode post-1973). Aprs 1973, le taux dinflation lquilibre sous un rgime dmocrate est de 1,8 points de pourcentage suprieur celui dun rgime rpublicain. Enfin, une manire simple de tester le modle opportuniste est de construire la variable qui vaut 1, n69 semestres avant les lections (et 0 sinon). Les coefficients de cette variable ne sont pas significatifs. Autrement dit, le taux de croissance avant les lections nest pas significativement diffrent du taux de croissance aprs les lections. Lapproche technique dAlesina, Roubini, et Cohen (1997) a pu tre critique : en effet, la variable qui permet de tester le cycle opportuniste est discontinue puisquelle vaut 1 avant les lections et 0 aprs. Or, il ny a pas de consensus sur ce que avant ou aprs veulent dirent : le temps ncessaire pour que la politique opportuniste sestompe na aucun raison dtre le lendemain de llection. Ainsi Grier (1989) et William (1990) dfendent lide de construire une autre variable plus continue. William (1990) suggre une variable allant de 0 16 le long du mandat du prsident. Haynes et Stone (1989) montrent lexistence dun cycle opportuniste en utilisant une mthodologie sensiblement diffrente : ils tudient le cycle de la variable PIB et la corrlent positivement au cycle politique. Cette tude demeure rare dans ses rsultats. Ainsi Alesina, Roubini et Cohen concluent la validit du modle partisan rationnel. Ceci ne signifie pas que le dbat est clos : Faust et Irons (1999) par exemple suggrent que lobservation dun cycle partisan aux Etats-Unis provient dune variable manquante dans la rgression. Nanmoins: lensemble de la littrature trouve peu de donnes dmontrant lexistence dune manipulation opportuniste du PIB, du chmage ou de linflation.

On dtermine statistiquement le nombre n en question en testant la significativit du premier semestre, du prcdent et ainsi de suite.
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4.2 Les cycles politiques plus contrasts dans les instruments de la politique Nanmoins, les travaux qui portent non sur le PIB mais sur les instruments, quils soient montaires ou fiscaux, ne rejettent pas aussi catgoriquement les modles opportunistes. On peut plus prcisment tester lexistence de cycle non directement sur les objectifs de croissance et dinflation mais plus prcisment sur les instruments des politiques. En effet, largument serait soit que les hommes politiques manipulent des instruments qui ne sont pas totalement efficaces soit que les lecteurs sont sensibles non au du P.I.B. directement mais par exemple au niveau des transferts ou des taux dintrts. Tout dabord, on peut appliquer les modles de cycles politiques ltude de lvolution de la masse montaire. Le modle partisan, traditionnel ou rationnel, prdit que la croissance de la masse montaire devrait tre plus importante sous les dmocrates que sous les rpublicains et que les taux dintrt devraient aussi tre plus levs (en raison dune inflation plus importante). En effet, Tufte (1978) par exemple exhibe, pour certaines lections amricaines, des donnes indiquant une manipulation lectorale de la masse montaire. De mme, Grier (1987 et 1989) observe un cycle opportuniste dans les masses montaires. Pourtant ce dernier rsultat parat peu robuste : le cycle montaire disparat lorsquon contrle pour le budget et, surtout, il nexiste plus aprs 1980. Allen (1986) rejette totalement lhypothse dune manipulation lectoraliste de la masse montaire M1. De plus, Grier (1989) et Williams (1990) montrent lexistence dun cycle partisan dans la croissance de M1. Beck (1987) essaie dexpliquer comment on peut la fois observer un cycle dans lvolution de la masse montaire mais pas dans linflation : lexplication viendrait du comportement de la banque fdrale. En effet, celle-ci naurait aucune raison de soutenir le gouvernement au pouvoir et accommoderait les chocs pendant les annes lectorales. Alesina, Roubini et Cohen 1997 utilisent deux agrgats montaires diffrents (M0 et M1) et quatre taux dintrt diffrents pour tester lhypothse dun cycle politique dans la masse montaire. On rgresse la masse montaire sur ses valeurs retardes, sur le taux de chmage pass (car la banque centrale amricaine peut vouloir faire une relance montaire pour lutter contre le chmage, hors de toute prfrence politique), et sur une variable politique. La diffrence des taux de croissance de la masse montaire sous les dmocrates et sous les rpublicains est de 3,8% pour M0 et 3,3% pour M1 sur la priode 1949198270. De mme le taux dintrt est plus bas sous les rpublicains (la En effet, partir de 1982 la demande de monnaie est plus instable et du ct de loffre cette date marque la fin du contrle montariste strict.
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diffrence slve 4,5% ). Inversement Alesina, Roubini et Cohen ne trouvent pas trace dune expansion montaire avant les lections et rejettent ainsi lhypothse du cycle opportuniste. On peut, de mme, analyser directement les instruments budgtaires. Intuitivement, on penserait quavant les lections, les gouvernements sont tents de baisser les impts ou daugmenter les dpenses pour sattirer des voix. Inversement, on peut aussi penser que certains gouvernements (de gauche) favorisent les transferts sociaux et ont recours facilement au dficit public pour les financer. Bizer et Durlauf (1990) exhibent un cycle lectoraliste dans les impts. McDonald (1991) alimente lhypothse dun cycle lectoraliste dans les dpenses publiques. Le seul instrument qui rsiste vritablement au test du modle opportuniste est ainsi linstrument fiscal : il semble y avoir un cycle opportuniste dans les transferts (Alesina, Roubini et Cohen (1997)), dans les dpenses de scurit sociale (Tufte (1978)) et dans les pensions des vtrans (Keech et Pak (1989)). Enfin, Frey et Schneider (1978) montrent que les manipulations lectoralistes sont surtout le fait dadministrations au dpart impopulaires et ayant de faibles chances de rlection. En revanche, on nobserve pas de diffrence entre les dmocrates et les rpublicains quant au niveau du dficit public. Au contraire, ce sont plutt les administrations rpublicaines des annes 81-92 qui sont responsables de lampleur des dficits amricains. En effet, Alesina, Roubini et Cohen (1997) reprennent une rgression la Barro71 (1979-1986) pour expliquer la variation de la dette publique par ses valeurs retardes, lvolution du chmage et des dpenses publiques, linflation et une variable politique. L, les donnes rejettent lhypothse opportuniste : le dficit naugmente pas avant les lections. En revanche, apparat une diffrence partisane entre la gauche et la droite mais dun signe inattendu : ce sont les rpublicains qui augmentent les dficits publics et non les dmocrates. Nanmoins ce rsultat paradoxal est entirement d aux mandats de Reagan et Bush. 4.3 Vote rtrospectif et surprise lectorale : le comportement des lecteurs En revanche une hypothse importante du modle opportuniste semble vrifie : limportance du vote rtrospectif. Kramer (1971) et Tufte (1975), observant les rsultats des lections au congrs amricain, concluent limportance du vote rtrospectif : les rsultats conomiques (en particulier la croissance et linflation) affectent le rsultat des Glossaire le lissage des impts. Le modle de Barro implique que le gouvernement maintient constant les impts et lisse cette variable grce la variation du dficit public qui augmente en temps de rcession et diminue en temps de croissance.
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lections. Fair (1978)72 examine les lections prsidentielles amricaines de 1916 1976 et montre que la situation conomique, en particulier le taux de croissance et le taux de chmage, influence le vote. Ainsi une hausse de 1% du taux de croissance augmenterait la part dans les rsultats du prsident au pouvoir de 1%. Fair montre aussi que ce vote rtrospectif ne remonte pas au-del dun an ou deux : les lecteurs oublieraient ainsi les rsultats conomiques trop lointains. Lewis-Beck (1988) affine lanalyse en montrant que cest la situation conomique gnrale qui dtermine le vote et non la situation conomique particulire de llecteur : ce dernier considrerait que les indicateurs globaux (comme le taux de chmage) signale mieux la comptence du prsident que sa situation particulire (sil est au chmage ou non). Un deuxime champ dtude du comportement des lecteurs est celui de leur anticipation des rsultats dlection. Quelles sont les consquences conomiques dune surprise lectorale ? Puisque les effets des politiques de relance menes par le gouvernement dpendent troitement des anticipations des lecteurs quant au niveau dinflation, il est pertinent de sinterroger sur la formation de ces anticipations et sur limportance des surprises lectorales. Est-ce quun prsident lu dune manire inattendue a moins ou plus de marge de manuvre, pour mener bien sa politique de relance, par exemple ? Le modle partisan prdit que plus la surprise lectorale est importante, plus les anticipations des agents se rvlent fausses, et plus est important limpact conomique : plus forte est la croissance dans le cas dun prsident dmocrate lu et, plus forte la rcession dans le cas dun rpublicain lu la prsidence. La difficult technique rside dans lapprciation des probabilits de succs lectoral et de lestimation du degr de surprise lectorale. Chappell et Keech (1988) mnent le premier travail visant corrler lampleur de lerreur danticipation (sur la croissance de la masse montaire) et le niveau du taux de chmage. Ils fondent lerreur danticipation sur la surprise lectorale. Roberts (1989) conduit le mme type danalyse en se fondant sur les sondages prlectoraux. De mme Hibbs (1992) insiste sur la pertinence des sondages pour reflter les anticipations des lecteurs. Cohen (1993) mne un travail conomtriquement convaincant pour estimer les probabilits prlectorales. Rappelons que lobjectif nest pas de prdire le rsultat des lections mais bien destimer le sentiment des lecteurs quant cette issue. Alesina, Roubini et Cohen (1997) suivent la mthodologie de Cohen (1993). Il sagit de transformer les rsultats des sondages en probabilits lectorales. En effet la date des rsultats des sondages, les lecteurs peuvent prvoir les rsultats des lections en tenant compte du temps
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Fiorina (1981) documente aussi lexistence dun vote rtrospectif.

restant avant les lections, de la tendance des sondages et de leur volatilit. Autrement dit, il sagit danticiper la probabilit quun candidat gagne 50% des voix la date de llection, sachant sa popularit la date du sondage, le temps qui reste avant les lections, la moyenne et la variance des donnes de sondages73. Les sondages aux Etats-Unis sont mens depuis 1936 par la mme organisation, The Gallup organization, ce qui a lavantage de procurer des donnes homognes. Ces longues sries de popularits du prsident permettent donc de calculer la moyenne et la variance des donnes, puis la probabilit de succs dun prsident, disons dmocrate. On peut ensuite rgresser le taux de croissance de lconomie sur cette variable de surprise lectorale (en contrlant par les valeurs passes du taux de croissance et le prix du ptrole). La surprise lectorale est la diffrence entre le rsultat obtenu et le rsultat attendu (plus exactement la moyenne des rsultats attendus quelques priodes avant les lections). Les rsultats confirment ce qui tait attendu : 6 semestres avant les lections, une surprise de 20% du succs dmocrate implique une croissance de 1,2% au-dessus du niveau naturel. 4.4 Les tests empiriques mens sur industrialiss : des rsultats plus contrasts les autres pays

Les tudes empiriques menes en Europe confirment globalement les rsultats obtenus sur les Etats-Unis et la pertinence du modle partisan rationnel. Soulignons nanmoins que ces tudes sont aussi discutables et fragiles. En effet, peu dtudes sont menes par pays et, en gnral, elles confondent lEurope avec un grand pays de la forme des Etats-Unis. Par ailleurs, elles se contentent de transposer les analyses amricaines sur lEurope, oubliant ou ngligeant les spcificits des deux systmes institutionnels74. Le point dachoppement est par exemple la distinction entre deux partis clairement identifis. Nanmoins, nombreux sont les pays europens o le bipartisme est une approximation errone. De plus, y compris dans les pays o existent clairement deux partis principaux, il est Cette mthode revient considrer la variable de sondage comme une variable statistique dont les changements sont indpendants et normalement et identiquement distribus. 74 Serletis et Afxentiou (1998) testent les modles du cycle politique sur le Canada de 1926 1994, utilisant la mthode des cycles rels. Ainsi, ils considrent la variable dintrt (par exemple le taux de croissance de lconomie) et tentent dexpliquer ce qui dans la variable relve purement du cycle, cest--dire ne relve pas de la tendance (par la mthode de Hodrick et Prescott. Les auteurs nobservent pas de cycle politique, ni opportuniste, ni partisan. Les auteurs renvoient ce rsultat paradoxal lhtrognit des provinces canadiennes et la spcificit de la structure fdrale.
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difficile de classer droite ou gauche des coalitions au pouvoir qui vont du centre droit au centre gauche ou des gouvernements dunion nationale. Alesina, Roubini et Cohen (1997) reprennent et ractualisent les donnes des dates des lections de Banks (1989) et le classement droite-gauche de Alt 1985. Notons par exemple que dans le cas franais, le gouvernement est class gauche de 1981 1983 mais droite de 1984 1988. Une seconde difficult rside dans le mode de scrutin : les lections ne sont pas toujours majoritaires mais proportionnelles rendant ainsi toute analyse en termes de bipartisme schmatique. Les gouvernements des pays europens nont alors pas toujours la mme couleur politique que le prsident lu. Certes, cette situation peut se produire aux Etats-Unis mais cest bien le prsident amricain qui impulse la politique conomique et non le congrs. En revanche, dans de nombreux pays europens, le systme parlementaire ne permet didentifier ni le parlement avec le prsident ni ladministration une couleur politique claire. Ainsi, ltude des politiques partisanes est brouille par la multiplicit des acteurs politiques. Enfin, notons que les dates des lections en Europe sont souvent endognes et choisies par le prsident de la Rpublique, par exemple. Ce choix rend possibles donc les manipulations stratgiques. Ainsi les tests empiriques, des effets des lections, peuvent tre biaiss, puisque les lections ne sont plus une variable exogne. Pour pallier cette difficult, Ito (1990) et Terrones (1989) tudient un modle o les dates des lections sont endognes, choisies par le prsident lorsquil observe sa comptence gouverner et quil peut en tirer profit. Alesina, Roubini et Cohen (1997), considrent que les donnes europennes confirment lensemble des rsultats obtenus sur les EtatsUnis75. Hibbs (1977) tudient une large ensemble de pays industrialiss. Alt (1985) observe le taux de chmage dans douze pays. Paldam (1989) tudie le niveau du produit et du chmage. Alesina (1989) complte ses analyses par des donnes plus qualitatives. Alvarez, Garrett et Lange (1989) mnent une analyse plus fine de la diffrenciation des marchs du travail. En rsum, la littrature conomique confirme lexistence dun cycle partisan rationnel. Sheffrin (1989) contraste avec les articles prcdents en ce quil trouve des rsultats moins significatifs et moins dfinitifs sur la pertinence du modle partisan rationnel. Sur des donnes de sries temporelles, Mishra (1997) conclue lobservation dun cycle partisan dans les pays de lOCDE. Inversement on trouve peu de tests confirmant lexistence dun cycle opportuniste. Paldam (1979) trouve peu de donnes confirmant le modle opportuniste sur le taux de chmage et le produit dans 17 pays de Exception faites des points suivants : linflation suit un cycle opportuniste, augmentant aprs les lections, dans la ligne du modle de Rogoff et Sibert (1988) ; la dure du cycle partisan semble plus longue, suggrant des effets de rigidits sur le march du travail plus importants.
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lOCDE. Alesina (1989), Alesina et Roubini (1992), Alesina, Roubini et Cohen (1992, 1993) rejettent tout cycle lectoral et ne mettent en vidence quune hausse du taux dinflation aprs les lections. Alesina, Roubini et Cohen (1997) suggrent deux diffrences entre les rsultats europens et amricains. Tout dabord, le cycle europen serait plus long : le modle partisan est rationnel dans les deux cas mais la longueur du cycle europen suggrerait des anticipations plus adaptatives ou plutt une rigidit des contrats qui prolongerait la dure du cycle politique. Ensuite, les auteurs observent des cycles opportunistes dans les instruments des politiques conomiques, en particulier montaire ou fiscaux (mais pas dans le dficit). En rsum donc, les donnes semblent rfuter une version opportuniste du cycle politique, au profit de sa version partisane. Nous ne pouvons en revanche pas carter lhypothse dune manipulation lectoraliste des transferts ou des impts. Enfin, limportance du vote rtrospectif suggre une voie de recherche prise par les modles les plus rcents dune formalisation mixte, partisane mais intgrant une variable de comptence des gouvernements.

Chapitre 4

Les politiques budgtaires : conomie politique des dficits publics


1. Introduction
De moins de 10% du P.N.B. avant 1913, la part des dpenses publiques en France augmente jusqu' 20% avant la dernire guerre mondiale et 30% vers 1960. Depuis la fin de la deuxime guerre mondiale, et ce jusqu'au dbut des annes soixante-dix, les dpenses publiques ont augment au rythme de la croissance conomique. A partir de 1974, les gouvernements des pays de lOCDE ont accept une volution des dpenses publiques plus rapide que celle du P.I.B. Elles se stabilisent ds la moiti des annes quatre-vingt et atteignent en moyenne 47% du P.I.B. dans les pays dvelopps la fin du sicle. Cependant, la croissance des dpenses publiques a t plus rapide en moyenne que celle des prlvements obligatoires: par consquent, partir de 1975, les dficits publics se creusent. Le dbut des annes quatre-vingt est donc marqu par une augmentation continue des dettes publiques dans les pays de l'OCDE, mais aussi par un effort affirm pour engager des politiques d'ajustement. Le ratio dette publique sur P.I.B. explose dans les annes quatre-vingt en Europe et aux Etats-Unis pour essentiellement trois raisons: la hausse des taux d'intrt rels, le ralentissement de la croissance et surtout le retard dans les politiques d'ajustement qui n'interviennent qu' la fin de la dcade. Pourquoi les pays n'ont-ils pas tout de suite ajust leur budget? Au dbut des annes quatre-vingt, et cette prise de conscience a t plus ou moins prcoce selon les pays, un consensus se fait au sein de la classe politique sur la ncessit de remettre en ordre les finances publiques. Ce consensus n'a rien de simple. Des divergences apparaissent quant aux modalits de cet ajustement budgtaire. Toute volont de rduire les dpenses publiques mobilise contre elle des coalitions composes de ceux qui en bnficient et de ceux qui les dispensent. Par consquent, au court des annes quatre-vingt et quatre-vingtdix, de larges diffrences dans les politiques budgtaires apparaissent entre les pays, alors que les conomies ont connu des chocs sensiblement similaires. Ainsi, le rapport du niveau de la dette publique sur le P.I.B., varie au sein mme de l'Europe, de 35% en Norvge 125% en Belgique en 199876. Pourquoi certains pays de l'OCDE ont-ils accumul une large dette publique et pas d'autres? Pourquoi les ajustements budgtaires ontils t lancs plus ou moins tt? Si les pays de l'OCDE ont tous expriment un problme dans la gestion de leur dette et de leur dficit, les divergences sont pourtant nombreuses tant dans le moment que dans les modalits de ces ajustements budgtaires. Donnes OCDE 1998, variable GGFLQ, dette publique brute en pourcentage du P.I.B.
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Comment donc expliquer la fois la persistance des dficits publics et les divergences dans leur rsolution? Des chocs macroconomiques exognes peuvent rendre compte de l'apparition des dficits publics au cours des annes quatre-vingt, mais il est plus dlicat de comprendre l'absence de politiques d'ajustements ou le retard pris pour ajuster: par exemple, les pays touchs par les plus grands chocs n'ont pas t ceux qui ont souffert le plus longtemps de la persistance du dficit public. Il parat ds lors plausible de rechercher une explication de ces retards, de ces inefficiences et de ces variations internationales par une approche en termes d'conomie politique. La non-soutenabilit 77 de la dette et sa persistance posent un problme d'conomie politique: sachant que la dette n'est pas soutenable et qu'il faudra une date ajuster le budget, il vaut mieux ajuster le plus vite possible puisque la dette crot avec le temps et la charge de la dette alourdit l'ajustement. Les ajustements budgtaires sont dcids l'issue d'un vote (choix entre une hausse des taxes ou une rduction des dpenses, choix des agents qui supportent le cot de l'ajustement, choix du calendrier de l'ajustement) et sont peu susceptibles d'obtenir un consensus populaire. Une analyse en termes d'conomie politique parat donc pertinente et fructueuse (Roubini et Sachs [1989], Aghion et Bolton [1990], Bassoni et Richez-Battesti [2000]). La crise de la dette des pays dvelopps peut donc se rsumer deux questions d'conomie politique: celle de l'inefficience et celle de la diversit. Pourquoi les pays dvelopps ont-ils tant tard ajuster leur dficit budgtaire et pourquoi, face des chocs similaires, ont-il ragi de manires diffrentes, selon des calendriers et des modalits dissemblables? Les non-soutenabilit de la dette et les pisodes anti-keynsiens mettent en vidence l'efficacit d'un ajustement budgtaire. Les modalits de l'ajustement, en particulier les dpenses qu'il s'agit d'arbitrer la baisse, semblent dterminantes dans la russite de l'ajustement. Il est donc ncessaire de comprendre les raisons politiques et conomiques qui incitent un gouvernement choisir telle solution plutt que telle autre. Si les ajustements russis se font par une rduction de la taille de l'Etat, il importe de comprendre pourquoi certains pays n'ont pas russi diminuer les dpenses publiques.

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Voir le glossaire sur la dette.

Plusieurs explications78 ont t avances en conomie politique pour rendre compte des faits dcrits prcdemment. Nous les regroupons en trois ensembles et dveloppons plus spcifiquement une des modlisations du dernier groupe d'articles, la guerre d'usure, qui nous semble le mieux rendre compte des faits observs et en particulier de la divergence dans les modalits de l'ajustement budgtaire.

2. Les explications alternatives en conomie politique Comment expliquer la rcente drive des dpenses publiques et les divergences en matire d'ajustement au sein des pays qui connaissent pourtant des conditions conomiques similaires? Une endognisation des comportements politiques est ncessaire. Il s'agit non seulement d'expliquer pourquoi les dmocraties mnent des politiques fiscales expansives et ont recours au dficit pour les financer, mais aussi de rendre compte des diffrences entre les pays, entre les priodes et des ajustements budgtaires qui finissent tout de mme par tre dcids aprs un certain retard suivant les pays. L'un des intrts majeurs de l'conomie politique est d'introduire le raisonnement conomique au sein mme des dcisions politiques et de lever le voile sur les prtendues irrationalits du monde politique. Les modles d'conomie politique ont souvent comme point de dpart le modle de Barro [1979] et de Lucas et Stokey [1983], et examinent pourquoi les gouvernements n'appliquent pas le comportement prvu du tax smoothing , cest--dire du lissage des impts. Le gouvernement, planificateur social, devrait maintenir un taux d'impt constant, puisque l'impt est distorsif (il affecte l'accumulation du capital et le travail). Le dficit budgtaire devrait tre utilis comme tampon: il apparat lorsque les dpenses sont temporairement suprieures aux recettes. On devrait donc observer des dficits budgtaires en priode de guerre et de rcession. Cependant, le modle du lissage des impts rend difficilement compte de l'accroissement important des dficits budgtaires depuis les annes quatre-vingt, du retard pris pour les ajustements Alesina et Perotti [1995a] classent ces diffrents modles en six catgories. Tout d'abord, certains modles considrent des hommes politiques opportunistes et des lecteurs nafs au sens o ils sont soumis une illusion fiscale; la deuxime catgorie regroupe les modles de redistribution intergnrationnelle; les auteurs de la troisime catgorie considrent que la dette est un moyen stratgique pour influencer les politiques des gouvernements venir; les groupes peuvent aussi entrer en conflit autour de la question de la redistribution qu'implique un ajustement budgtaire; le cinquime groupe de modle considrent que les intrts peuvent tre lis une distribution gographique; enfin la dernire catgorie regroupe les modles qui insistent sur l'importance des institutions.
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budgtaires et de la variation de l'importance de ces dficits dans des pays semblables conomiquement. 2.1 Dficit et illusion fiscale 2.1.1 Tax and Spend Les hypothses principales de ce premier courant dexplication des drives budgtaires sont l'illusion fiscale laquelle sont soumis les lecteurs et l'asymtrie dans les politiques de stabilisation. Tout d'abord, se prsentant comme une approche par l'offre, la thorie Tax and spend , illustrerait le comportement des autorits budgtaires. Cette hypothse nat avec l'exemple amricain du prsident Reagan contestant la pertinence que reprsenterait un relvement des taux d'impts pour lutter contre les dficits. L'argument consiste considrer la hausse des prlvements comme un risque de dpenses futures supplmentaires dans un enchanement causal qu'illustre la formule Tax and spend . Cette position est dfendue aux Etats-Unis par Samuel Butler, penseur conservateur de l'hritage foundation, et par Donald Regan, secrtaire d'Etat au trsor au dbut des annes quatrevingt qui se flicitait de la rduction des impts obtenue, privant par l le Congrs de ses capacits entreprendre de nouvelles dpenses. Le modle simplifi suppose que le gouvernement dpense ce qu'il gagne et prvoit ses dpenses courantes en fonction de ce qu'il anticipe gagner dans le futur. Toute dcision d'augmentation des impts prsents ou futurs accrot donc automatiquement les dpenses. A l'inverse, l'augmentation du dficit, manifestant l'insuffisance des recettes devrait freiner les dpenses. Au contraire de l'hypothse standard suivant laquelle les dpenses sont exognes et la squence d'impts s'ajustent pour minimiser les distorsions fiscales, l'hypothse Tax and spend , fait de la squence d'impt la variable exogne laquelle les dpenses viennent s'ajuster. L'ide justifiant le fait dimposer puis dpenser, consiste souligner que certaines hausses d'impts sont indolores pour chaque contribuable et qu'une hausse de ces impts ne nuit pas la popularit des hommes politiques au pouvoir. Lutter contre les drives des dpenses publiques implique dans ce cadre la restriction des prlvements obligatoires et des impts en particulier. Jondeau [ 1992] montre que, en France de 1960 1990, les recettes causent, au sens de Granger79, cest--dire prcdent les dpenses et que, inversement les dpenses ne causent pas au sens de Granger les recettes. Ce rsultat, mme s'il ne teste pas directement le modle Tax and spend , en rend compte. Inversement, Hoover et Scheffrin [1992], ne trouvent pas de causalit entre les impts et les dpenses aux Etats-Unis depuis la fin des annes soixante. Voir le glossaire conomtrie.

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Rfutant la thorie du Tax and spend , les travaux empiriques rapports par Gramlich [1989] dmontrent que les dficits publics se sont creuss depuis le dbut des annes quatre-vingt sans provoquer une baisse des dpenses. Dans l'pisode Reagan 80, si en commenant par rduire les impts, le prsident esprait contraindre le Congrs rduire les dpenses, on observe que les dpenses publiques n'ont pas baiss et la rduction des impts n'a eu d'autre consquence directe que d'augmenter le dficit et la dette, puis les impts futurs... C'est donc du ct des dpenses publiques et non des impts qu'il faut se tourner pour oprer les ajustements budgtaires. La baisse des dpenses publiques est dans ce cadre une promesse crdible du ralentissement de la pression fiscale.

2.1.1 Lexplication par le courant du Public choice Le deuxime courant reprenant les hypothses d'illusion fiscale et d'asymtrie est celui de l'cole dite du Public Choice. Buchanan et Wagner [1977, 1978] et Niskanen [1978], considrent que la possibilit d'avoir recours au dficit facilite les dpenses. Le dficit est donc condamn par ces auteurs pour les largesses qu'il procure l'Etat, Etat suppos prdateur. L'argument majeur de ce courant de la littrature est que le systme dmocratique, laiss lui-mme, sans contrainte institutionnelle, produit un biais en faveur des dficits budgtaires, puisque les dpenses publiques augmentent le soutien de l'lectorat alors qu'une hausse des impts le rduit. L'cole dite du Public choice autour de Buchanan prsente une thorie complte sur la dette et le dficit public. Dans l'ouvrage intitul Deficits, en 1987, les diffrents auteurs commencent par une attaque en rgle de la pense keynsienne et de l'intrt conomique que reprsente les dficits publics. Partant du prsuppos que les dficits sont mauvais 81 Sargent [1986]. De ce point de vue, les auteurs contestent et la thorie keynsienne et l'quivalence ricardienne et cette dernire pour deux motifs principaux. Tout d'abord, les impts ne sont, en gnral, pas des impts forfaitaires et il n'est donc pas quivalent de dpenser grce une dette publique aujourd'hui, paye demain, ou de la financer aujourd'hui: l'effort des agents et leur accumulation dpendent de l'impt non-forfaitaire de demain ce qui dcourage les riches de demain accumuler. La deuxime hypothse qu'ils contestent est celle de l'information parfaite qu'ont les agents sur les impts futurs. Ricardo, lui-mme, pensait improbable cette anticipation des agents de leur avenir. En gnral, on suppose donc que les agents sous-estiment les impts de demain. Cf. l'article de Brennan et Buchanan The Logic of the ricardian equivalence theorem , in Buchanan et al. [ 1987]. En gnral, les auteurs appartenant au courant du Public Choice considrent que l'quivalence ricardienne ne s'applique pas dans les systmes dmocratiques. Voir lentre du glossaire sur les dpenses
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pour l'conomie, ils se retrouvent devant le paradoxe de la monte de ceux-ci. L'explication est ds lors cohrente avec les autres apports de l'cole des choix publics: les hommes politiques prennent des mauvaises dcisions car ils maximisent leur propre bien-tre et non le bien-tre collectif et c'est bien l'volution des institutions et des rgles qui est l'origine de l'volution des politiques conomiques. Il s'agit donc d'expliquer quelles volutions institutionnelles ont permis l'explosion des dficits et, par consquent, quelles rgles institutionnelles il faudrait mettre en place pour contraindre les hommes politiques appliquer une meilleure politique budgtaire. Les auteurs de cet ouvrage partent du constat suivant lequel le problme le plus important auquel doivent faire face les dmocraties librales est la propension des gouvernements oprer dans le rouge , c'est--dire pratiquer le dficit budgtaire. Quelle que soit la couleur politique des gouvernements, et ce malgr le souhait des lecteurs 82 de combattre le dficit, le dficit public n'est pas rduit et le budget n'est pas ajust. Cette incohrence entre le souhait des lecteurs et la pratique des gouvernements provient, selon Buchanan, des volutions des institutions la fin des annes soixante. Les hommes politiques qui proposent une hausse des dpenses sont rlus alors que ceux qui proposent une baisse des dpenses ou une hausse des impts sont battus aux lections. En effet, suivant ces auteurs, les contraintes institutionnelles ont chang: la fin du systme de l'talon or, l'affaiblissement de la morale victorienne, l'influence keynsienne83, le dlitement des rgles84 et des liens publiques ? ?. 82 Les sondages montrent qu'en moyenne plus des deux tiers des Amricains sont favorables une rduction de dficits budgtaires. 83 Anderson, dans un des articles intitul The US federal deficit and national debt: a political and economic history de cet ouvrage collectif, montre que le dsquilibre budgtaire aux Etats-Unis est dat: au XIXe sicle, on observe un excdent budgtaire pour 69 annes sur les cent. 15 des annes de dficits sont des annes de guerre. Les autres annes de dficit sont des annes de rcession conomique. A l'inverse, aprs la deuxime guerre et plus encore depuis 1971, les dficits publics atteignent des niveaux records. En 1983, par exemple, le dficit budgtaire net reprsente 25,7% des dpenses publiques (contre 12,9% en 1931, en pleine dpression. Selon Anderson, il est certain que la thorie keynsienne a particip l'abandon de l'quilibre budgtaire et la croissance des dficits: avec l're keynsienne, le budget du gouvernement est peru comme un outil de stabilisation conomique. Nanmoins, l'influence de la thorie keynsienne n'est pas la seule explication de cette volution., 84 De ce point de vue, selon ces auteurs, la thorie keynsienne n'est qu'en partie responsable de la mise en valeur des politiques discrtionnaires et de l'affaiblissement de l'intrt des rgles budgtaires et institutionnelles: The concept of rules-based society was independently in decline. Its eclipse may have been marginally accelerated by Keynes .'' Rowley, Keynes and classical political economy'', in Buchanan et al. [ 1987] p.

intergnrationnels85 ont rendu moins coteux politiquement le recours au dficit86. La croissance des transferts a transform les contraintes et les incitations des hommes politiques, qu'ils soient au gouvernement ou au Congrs. En effet, la croissance des transferts devenant automatique 87, elle ne ncessite pas un vote, contrairement une rduction des dpenses ou une augmentation des impts, qui sont politiquement coteux car peu populaires. Ainsi, est apparue une asymtrie dans l'volution des dpenses, entre leur augmentation, d'un ct et leur rduction, de l'autre. Toute rduction des dpenses publiques, ou augmentation des impts, engage l'homme politique, ou le parti qui la soutient, dans une bataille politique coteuse et risque. Les bnficiaires des dpenses (ou ceux qui supporteraient une hausse des impts) sont supposs mobiliss alors que les bnficiaires d'une rduction des dpenses et de l'ajustement budgtaire ne le sont pas car le bnfice marginal de chacun est faible. Cette asymtrie rend compte de la hausse des dpenses non finance par une hausse quivalente des impts mais par une augmentation de la dette publique. Ce que Anderson88 appelle une aberration historique vidente , risque de ne pas tre simplement temporaire. Selon cet auteur, ce sont les volutions institutionnelles qui sont l'origine de cette volution et seule une autre rforme institutionnelle peut permettre l'ajustement budgtaire: en particulier, la dcentralisation et le dveloppement de souscommissions au Congrs dfendant les intrts locaux ont permis l'essor des pressions des groupes bnficiant des dpenses. Crain89, dans le mme ouvrage, montre comment les diffrentes volutions des dficits locaux dans les Etats amricains peuvent tre expliques par des diffrences institutionnelles, en particulier par le systme des commissions parlementaires. En effet, les membres des commissions parlementaires ne changent pas aussi souvent que les gouvernants, ce qui garantit une certaine longvit des lois passes et des dpenses publiques dcides: mme si la majorit parlementaire change 138. 85 Religion took a tumble in an increasingly agnostic and essentially solipsist society. The nuclear family itself became increasingly vulnerable to the loosening of intergenerational linkages, and with it, family based concern for future generations. ibid. p. 6.
For, with the tax constraint on the growth of government removed, or weakened, the cost to special interests of persuading legislatures to broker policies favorable to their membership significantly declined. If the multiplier appeared to offer free lunches, there would surely be plenty of citizens with hungry bellies only too ready to wait in line Rowley, The legacy of Keynes , in Buchanan et al. [1987] , p. 144..
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En effet, les transferts reprsentaient 17,5% des dpenses publiques en 1940 contre 47% en 1980. 88 The US federal deficit and national debt: a political and economic history , in Buchanan et al. [1987] . 89 Legislatures and the durability of deficits , in Buchanan et al. [1987].
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et qu'un parti est battu aux lections, les membres des commissions chargs de dfendre certains intrts particuliers, eux restent en place et ne reviennent pas en arrire sur les dcisions passes. Ce systme, en crant une inertie dans les lois et les dcisions politiques, rend plus rentable l'activit de lobbying pour les groupes d'intrts. Crain mne une tude conomtrique et rgresse le niveau de la dette sur diffrentes variables institutionnelles dont le nombre de commissions, le changement de lgislatures et confirme l'ide suivant laquelle le systme des commissions parlementaires rend les lus non-responsables du budget et facilite l'explosion de la dette. Les auteurs de ce courant supposent donc l'existence d'une illusion fiscale: les citoyens sous-estiment les impts futurs qu'ils doivent payer et surestiment les bnfices qu'ils tirent des dpenses publiques. Cette illusion fiscale profite aux hommes politiques qui sont donc incits dpenser pour se rendre populaires. Des rgles institutionnelles exognes doivent par consquent contraindre la propension dpenser des hommes politiques. Le monde politique est myope pour diffrentes raisons. Par exemple, on peut dfendre l'ide que les hommes politiques eux-mmes sont dans l'horizon court des lections et des mandats. Ils prfrent donc reporter demain, lorsqu'ils ne seront plus au pouvoir, les consquences ngatives (les impts) de leurs actes (augmenter les dpenses). Par ailleurs, l'information sur le budget est coteuse obtenir pour chacun des lecteurs pris isolment. Il est donc souvent rationnel de ne pas s'informer. Enfin, le bnfice individuel que procurent des dpenses publiques cibles est plus lev pour ceux qui en bnficient que le cot marginal de la dette rpartie sur l'ensemble de la population. La question de savoir s'il est efficace d'imposer une contrainte constitutionnelle sur le budget de l'Etat se pose ds lors que l'on accepte l'hypothse que les dcisions budgtaires sont prises par des hommes politiques ou des fonctionnaires maximisant leur propre bien-tre. Sans contrainte institutionnelle, le gouvernement s'endette au-del de ce qui serait un niveau efficace. L'explication principale de ce biais rside dans la myopie des lecteurs. Pour le dire autrement, le dficit permet aux hommes politiques de brouiller le financement de dpenses dont le bnfice est clair et immdiat. Le message normatif principal rside donc dans la ncessit de mettre en place des rgles budgtaires limitant le pouvoir discrtionnaire des hommes politiques. On ne peut pas attendre du Congrs lui-mme une rforme qui le contraindrait respecter l'quilibre budgtaire. Par ailleurs, il existe de nombreuses rgles budgtaires. En 1985, le Gramm-Rudman-Hollings deficit reduction act est mis en place aux Etats-Unis mais n'a pas eu les effets escompts. En revanche, la constitution amricaine permet le recours une modification de la constitution par une autre voie: Les Etats amricains, contournant le Congrs, peuvent appeler une convention pour amender la constitution. Le pacte de stabilit europen et le dbat

amricain sur une rgle constitutionnelle 90 font cho la proposition de Niskanen [1992] de crer une nouvelle constitution budgtaire. L'amendement la Constitution propos par Niskanen se prsente en deux articles principaux91, contrlant la dette et les impts et laissant les dpenses s'ajuster. En premier lieu, le Congrs ne peut lever le plafond de la dette publique qu' la majorit des deux-tiers de chaque Chambre. En second lieu, toute dcision de crer un nouvel impt ou d'accrotre les taux ou la base d'un impt existant doit tre approuve par les deux-tiers de chaque Chambre. L'intrt de cette premire approche en conomie politique est d'insister sur l'asymtrie entre les dpenses et les impts et de rendre compte de la difficult de rduire les dpenses. La faiblesse de cette interprtation rside nanmoins dans l'hypothse souvent ad hoc de la myopie politique d'lecteurs qui sont par ailleurs rationnels et motivs pour agir dans des groupes de pression. Tout repose sur l'hypothse de l'illusion fiscale des lecteurs. Oates [1988] fait une synthse des diffrentes explications de l'illusion fiscale, parmi lesquelles: la complexit du systme fiscal ou la faible prise en compte des impts futurs en raison d'un horizon de vie court. Il est sans doute raisonnable de penser que les lecteurs font des erreurs dans la perception du budget mais il n'est pas clair pourquoi les lecteurs feraient des erreurs systmatiques en sousestimant les impts et en rcompensant les hommes politiques dpensiers. Au contraire, une tude de Peltzman [1992] fait penser que les lecteurs n'apprcient pas les gouvernements qui augmentent les dficits. Ensuite, si les auteurs lient les volutions des dficits des changements institutionnels, ces changements ne paraissent pas si fondamentaux aux Etats-Unis et n'existent pas dans tous les pays ayant expriment des dficits. De plus, empiriquement, si ce type d'explication rend compte de la croissance de la dette publique, il ne permet pas d'expliquer pourquoi certains pays ont russi adopter des mesures a priori impopulaires et pourquoi certains ajustements budgtaires ont russi. Cette thorie n'explique donc que partiellement la croissance rcente des dficits. Elle ne rend absolument pas compte des divergences entre les pays et ne permet pas d'expliquer pourquoi les ajustements budgtaires, russis, ont finalement lieu malgr tout. 2.2 Le dficit, variable dynamique

D'autres contraintes pourraient rguler le jeu politique. L'indpendance de la Banque centrale en interdisant le recours l'inflation pour financer les dpenses publiques limiterait le dficit public, comme le montre empiriquement Parkin, Domestic monetary institutions and deficits , in Buchanan et al. [1987]. De mme des instances internationales pourraient jouer ce rle de rgulation des dficits publics. 91 La rgle des deux-tiers peut tre suspendue en cas de guerre et ne s'applique qu'un an aprs sa ratification.
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La deuxime catgorie de modles expliquant l'utilisation des dficits fait rfrence la redistribution intergnrationnelle. En effet, les agents d'une gnration sont tents de reporter demain, c'est--dire la gnration suivante le paiement des dpenses qui profitent la premire gnration. Seul l'altruisme intergnrationnel limite l'explosion des dficits. Cukierman et Meltzer [1989] 92 proposent un modle de redistribution intergnrationnelle: les agents les plus pauvres de la premire gnration souhaitent dpenser et faire payer en impts les agents riches de la gnration future (qui ne sont pas leurs enfants). Malgr son intrt, ce modle ne rend compte ni de l'aspect temporel et des variations gographiques de la hausse des dficits des annes quatrevingt, moins de supposer une baisse de l'altruisme familial ou d'imaginer que les agents anticipent que leurs enfants seront beaucoup plus riches qu'eux. Ces deux dernires hypothses ne sont pas tayes par les faits. Ces modles ne rendent compte ni de la croissance des dficits ni de la divergence dans les modalits des ajustements budgtaires. Le dficit peut lier les gnrations entre elles mais aussi les gouvernements successifs. Une explication des drives 93 budgtaires, alternative l'illusion fiscale et l'cole du Public Choice, est donne par Persson et Svensson [1984, 1989], Tabellini et Alesina [1990] et Alesina et Tabellini [1990]. En effet, le budget est un moyen pour un gouvernement en place de contraindre la politique venir des gouvernements qui lui succdent. Le budget n'est donc pas un objectif en soi mais un moyen indirect de peser sur les dcisions futures, une stratgie dans le jeu intertemporel que se livrent les gouvernements. La dette lie les gouvernements les uns aux autres, elle permet de remettre les cots de certaines mesures au gouvernement suivant ou de limiter l'action du gouvernement venir. En prsence d'incertitude sur le rsultat lectoral, la dette permet d'empcher le gouvernement de demain d'engager des dpenses non souhaitables. Un des rsultats tonnant de cette conception est que les gouvernements de droite ont tendance augmenter le dficit pour empcher les gouvernements de gauche de dpenser. Dans le modle d'Alesina et Tabellini [1990] par exemple, on suppose que la droite prfre les dpenses militaires et la gauche les dpenses en faveur de l'ducation ou de la redistribution. La droite au pouvoir peut, en finanant ses dpenses militaires par le dficit, contraindre le gouvernement de gauche qui lui succde payer la dette et ne pas engager de dpenses sociales. Plus les prfrences sont polarises, plus le recours au dficit est important. Plus la probabilit de ne pas se faire rlire est importante, plus le dficit est important. Ainsi, les auteurs interprtent le dficit amricain sous la prsidence de Reagan comme un moyen de contraindre les Voir aussi Browning [ 1975] et Tabellini [ 1990,1991] o la dette est un outil de redistribution. 93 Chari et Cole [1993] insistent sur l'inefficacit des politiques budgtaires menes afin de satisfaire un lectorat local et non de garantir le bien collectif.
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administrations dmocrates futures. Dans le modle de Persson et Svensson [1989], les partis sont en dsaccord sur le niveau des dpenses et non le type des dpenses. Les rsultats diffrent sensiblement: contrairement au modle prcdent o les deux partis utilisent la dette, dans ce modle seul le parti prfrant un niveau faible de dpenses a recours au dficit: en effet, le gouvernement qui n'aime pas les dpenses, contraint le futur gouvernement payer les dpenses passes et lui interdit donc d'augmenter trop les dpenses de demain. Enfin, Tabellini et Alesina [1990], examinent les prfrences de l'lecteur mdian dans un jeu politique deux priodes. Ayant une incertitude quant aux prfrences de l'lecteur mdian de demain, l'lecteur mdian d'aujourd'hui votera en faveur d'un dficit pour contraindre le type de dpenses que favorisera l'lecteur mdian de demain. Un des rsultats importants de cette modlisation est que plus les prfrences des lecteurs sont bipolaires et loignes, plus le dficit est important. Aghion et Bolton [1990] reprennent les conflits politiques lis aux dpenses publiques entre deux gouvernements successifs pour examiner non pas tant comment la dette contraint le futur gouvernement mais comment elle peut changer l'issue du vote. En effet, le dficit implique des conflits redistributifs entre les diffrentes gnrations dont seul un modle d'conomie politique peut rendre compte. Le modle qu'ils proposent tudie comment les diffrences, en termes de revenu entre les agents conomiques, crent des prfrences politiques diffrentes et, comment la dmocratie (le vote) rsout le choix social concernant la politique fiscale. Les auteurs supposent que deux partis politiques s'opposent et ont des prfrences partisanes exognes: la gauche aime les dpenses politiques et propose d'augmenter les impts ou le dficit tandis que la droite n'aime pas les dpenses publiques et propose moins d'impts ou de dette. Le bien public est en ralit un substitut au bien priv et prend la forme de redistribution. Par consquent, les agents classs suivant leur revenu (chaque agent est caractris par un paramtre qui mesure son revenu chaque priode et qui est tir d'une distribution connue) votent pour la gauche s'ils sont plus pauvres que l'lecteur moyen et droite sinon. On considre deux priodes et des lections ont lieu entre les deux priodes. Quel est le rle de la dette dans ce modle? La dette permet de reporter le financement des dpenses et d'oprer une plus grande redistribution en taxant les agents riches de demain. Ainsi, contrairement au modle de Persson et Svensson [1989], c'est la gauche et non la droite qui souhaite utiliser la dette pour financer ses dpenses. Si la gauche au pouvoir anticipe que la droite gagnera les lections, elle utilise le dficit pour contraindre le gouvernement de droite: en deuxime priode, la droite est tenue d'augmenter les impts, contre ses prfrences, et opre ainsi une redistribution en faveur des lecteurs de gauche. En revanche, en accumulant de la dette, un gouvernement de droite peut modifier les prfrences des lecteurs et gagner les lections: lorsque la dette est leve, le risque que la gauche, si elle arrive au pouvoir, rpudie la dette est fort. Par consquent, les lecteurs moyennement riches de gauche passent droite. La dette a bien un rle stratgique: en accumulant du dficit, dans ce modle, la droite manipule les prfrences des lecteurs

et persuade ainsi la classe moyenne de l'irresponsabilit de la gauche qui ne pourra pas rembourser si elle est lue. Les lecteurs de la classe moyenne, possdant des obligations d'Etat, ne souhaitent pas la rpudiation de la dette et votent alors pour la droite, contrairement ce qu'ils auraient fait sans cette situation explosive94. Dernier exemple de cette littrature, Alesina et Perotti [1995] montrent que depuis le dbut des annes quatre-vingt, le mandat des gouvernements est plus court et l'alternance politique plus frquente, ce qui peut donc expliquer pourquoi le dficit s'est creus depuis deux dcennies. Ces modles expliquent aussi la diffrence entre les pays suivant le degr de polarisation politique. La frquence de l'alternance politique et la polarisation des prfrences des partis sont deux variables explicatives tant des volutions historiques que gographiques du dficit. Ces modles ne permettent pourtant pas d'aborder la question du conflit politique autour des modalits de l'ajustement budgtaire et de la divergence dans ces modalits. 2.3 Dficit et Conflit politique Le dernier ensemble de modle explique les divergences en matire de politique fiscale par les conflits entre les agents. Plus le conflit est important, plus il est difficile de se mettre d'accord sur une politique fiscale donne (augmenter un type d'impt par exemple), et plus le dficit se creuse. Dans les modles prcdents, c'est la polarisation dans le temps qui importe et la succession de gouvernements diffrents. Nous tudions prsent les conflits, une date donne, entre les diffrents partis politiques. Roubini et Sachs [1989a,b] insistent sur le fait que les gouvernements ne sont pas composs d'un seul agent mais sont bien issus de coalitions et d'un regroupement autour d'intrts parfois divergents. Puisque les politiques fiscales et les ajustements budgtaires mettent en jeu de la redistribution, les gouvernements de coalition devraient avoir des difficults rduire le dficit. Cette conclusion est teste par Roubini et Sachs [1989a,b] : la dispersion du gouvernement en place est corrle positivement avec la croissance de la dette publique. Les gouvernements de coalition ralisent de plus grands dficits que les gouvernements issus d'un seul parti politique. Edin et Ohlsson [ 1991] affirment cependant que l'indice de dispersion politique utilis par Roubini et Sachs capture un effet non de coalition mais de minorit: ce sont les gouvernements qui ne sont pas majoritaires qui ne parviennent pas rduire les dficits. Haan et Sturm [1994, 1997] contestent ces deux Milesi-Ferretti et Spolaore [1994] examinent plus gnralement comment un parti peut avoir intrt mettre en place des politiques inefficientes pour augmenter ses chances de rlection.
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interprtations. Ils rfutent95 aussi le second rsultat de Roubini et Sachs suivant lequel les gouvernements de coalition dpensent plus que les autres au motif qu'ils distribuent de l'argent leur lectorat. Sur 21 pays de l'OCDE de 1982 1992, ils montrent que la croissance de la dette publique brute (en pourcentage du P.I.B.) et la croissance des dpenses publiques (consommation et investissements publics) ne sont pas corrls l'indice de dispersion96. Le dbat continue avec Alesina et Perotti [1995] qui montrent que les gouvernements de coalition russissent moins souvent les ajustements budgtaires que les gouvernements de majorit. Konopoulos et Perotti [1999] largissent la notion de dispersion et montrent que plus le nombre de partis au gouvernement est lev, plus la politique fiscale est expansionniste. Les raisons de la faiblesse des coalitions en matire budgtaire sont multiples: une dcision ne peut se faire qu' une forte majorit et chaque parti de la coalition possde un fort pouvoir de veto; chaque parti reprsente un groupe d'intrt diffrent; l'lectorat ne sait pas quel parti dans la coalition est responsable du laissez-aller budgtaire et ne contrle plus de ce fait le gouvernement; enfin, les hommes politiques ont un mandat d'autant plus court qu'un gouvernement est form par plusieurs partis, ce qui les incite encore moins mettre en place des politiques optimales long terme. Storm [1990] confirme que les gouvernements de coalition sont plus instables et ont un mandat plus bref que les gouvernements de majorit. Grilli, Masciandaro et Tabellini [1991] montrent aussi que le recours au dficit est corrl la dure des gouvernements. Haan et al. [1999] rejoignent la conclusion de Konopoulos et Perotti: ce qui importe pour expliquer l'explosion de la dette n'est pas tant de savoir si le gouvernement a une majorit au parlement que le nombre de parti qui participent au gouvernement. La littrature regroupant les modles de distribution gographique traite d'avantage de la question de la taille des dpenses que du dficit mais rejoint les modles dcrit prcdemment: Weingast, Shepsle et Johnsen [1981] montrent comment plus les dputs sont nombreux et ont une base lectorale locale et moins ils internalisent les cos des dpenses (les impts sont rpartis sur l'ensemble de la population, ainsi que le cot du dficit) tout en profitant de la redistribution gographique (les dpenses sont cibls gographiquement). 3. Une modlisation fructueuse du conflit politique: la guerre d'usure D'o provient la diffrence dans les rsultats obtenus? L'indice de dispersion n'est pas le mme, Haan et Sturm utilisent la dette brute et non la dette nette, travaillent sur 21 pays et non 14 et de 1982 1992 et non de 1960 1985 comme le font Roubini et Sachs. 96 L'indice de dispersion vaut 0 si le gouvernement est form d'un parti, 1 si le gouvernement est une coalition de deux ou trois partis, 2 si la coalition regroupe plus de quatre partis et 3 si le gouvernement est minoritaire.
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La rforme des retraites en France n'en finit pas de commencer, les grves sont un moyen usuel de l'aboutissement d'un accord, les contrats privs prennent du temps. La ngociation 97 est un processus par lequel les participants arrivent un accord concernant les termes d'un contrat. On considre, en gnral, que la ngociation porte sur le prix d'un bien et que le temps pris par la ngociation est la variable d'intrt. L'accord n'intervient pas immdiatement, des dlais sont, bien au contraire, souvent ncessaires pour conclure le contrat. Ce temps d'attente est coteux, soit qu'il mobilise des ressources financires (payer un avocat ou un intermdiaire), soit qu'il reprsente des cots d'opportunit (temps perdu pour toute autre activit). Ex post, le dlai apparat comme une inefficience du systme, puisque les participants, bnficiant tous du contrat, auraient pu arriver au mme accord en s'pargnant les cots de la ngociation. Un planificateur, omniscient et bienveillant, imposant les termes de l'change, rduirait ainsi l'inefficience. La littrature conomique a largement tudi les gains de l'change et les moyens de rduire l'inefficacit de ces dlais de ngociations; mais elle n'a abord que rcemment l'tude des causes de ces dlais. En effet, ils taient perus comme la consquence d'une irrationalit des agents, comme des erreurs de comportements et n'taient, de ce fait, pas vous tre expliqus par la thorie conomique. Contrairement l'hypothse d'irrationalit, une seconde hypothse considre, au contraire, que ces dlais ne sont inefficients que pour l'observateur ex post et qu'ils correspondent bien une rationalit des agents ex ante. L'attente est rationnelle tant que les participants esprent que les termes du futur contrat leur rapporteront davantage que ne leur cote l'attente. La ngociation est ici un moyen de rvler une information prive, donc non crdible, en dbut de jeu (leur degr d'impatience, la valorisation personnelle qu'ils accordent au contrat...). En effet, les agents conomiques peuvent dissimuler ou dformer leur information prive. Le temps agit alors comme un rvlateur crdible de cette information. Le dlai est ds lors ncessaire pour rendre cette information crdible et connue. La procdure que doit suivre la ngociation est, bien sr, trs importante. Nanmoins, le rle de l'information prive est crucial dans l'existence de retards lors de la conclusion des accords. La guerre d'usure est une des formes non ngocie de la conclusion d'un accord. C'est un concours dans lequel le vainqueur est celui qui est prt attendre le plus longtemps pour recevoir la rcompense. Le modle initi par Maynard Smith en 1974 a t largement appliqu en conomie politique, pour expliquer la dure des grves et les ngociations, les guerres tarifaires, les stratgies en conomie industrielle d'entreprises en matire de captation de march ou de recherche 98. Il est important ds Kennan et Wilson [ 1993] Le choix de la modlisation n'est bien sr pas neutre: prenant l'exemple de la grve, concevoir la grve comme une guerre d'usure ou comme un jeu de ngociation coopratif n'est pas identique. Les donnes empiriques
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lors de dterminer qui va gagner la guerre d'usure et combien de temps prendra cette guerre. Une des difficults de cette modlisation est d'isoler un quilibre unique. 3.1 Une ngociation conflictuelle : la guerre dusure, le modle dAlesina et Drazen, 1991. Le modle reprsentatif de la littrature qui analyse les conflits entre partis politiques est celui de la guerre d'usure tudi par Alesina et Drazen [1991]. L'intrt des modles de guerre d'usure, applique aux ajustements budgtaires par Alesina et Drazen [1991], par rapport aux prcdents modles, est de rendre compte des dlais d'ajustement et non seulement du recours au dficit et de son htrognit suivant les pays par la polarisation ou l'instabilit politique. Il est en effet paradoxal d'observer que la conclusion d'un accord prend du temps. Si l'accord ou la dcision est souhaitable, il serait plus efficace de la prendre le plus tt, sans perdre de temps. Et pourtant on attend. La guerre d'usure est une modlisation qui rend compte des diffrentes solutions adoptes par les diffrents pays de l'OCDE suivant leurs contraintes socio-politiques propres et du retard pris dans les ajustements budgtaires: dans cette modlisation le temps est ncessaire en ce qu'il rvle progressivement une information cache sur les diffrents groupes sociaux qui doivent se partager le cot de l'ajustement budgtaire et se livrent ainsi une guerre d'usure, cest--dire une forme non cooprative de ngociation. Les prises de dcision concernant le budget sont issues d'un processus de ngociation entre plusieurs groupes d'intrt, que ces groupes soient les classes sociales, les rgions d'une nation, les partis politiques ou des lobbies sectoriels. L'ajustement budgtaire a des consquences importantes en termes de redistribution: les groupes socioconomiques peuvent alors essayer de faire supporter le poids de l'ajustement les uns aux autres. Le dficit budgtaire persiste car l'accord entre les diffrents acteurs est difficile: attendre la rforme est coteux mais accepter de supporter le poids de l'ajustement l'est aussi. Quelle que soit la modlisation particulire retenue, concevoir le budget comme le rsultat d'une ngociation est donc pertinent. permettent de tester la validit du jeu retenu. Par exemple, dans le premier cas, la grve s'achve par la victoire d'une des deux parties alors que dans l'autre l'issue de la grve est un compromis entre les deux positions initiales. Card et Olson [1995] mnent une tude empirique sur les grves des annes 1880 et appliquent la modlisation de la guerre d'usure: L'issue des grves s'apparente un jeu de winner-takes-all , o la solution n'est pas un compromis mais bien une victoire totale du vainqueur. La guerre d'usure semble donc tre une bonne modlisation de la ngociation salariale: 90% des grves s'achvent par une dfaite ou une victoire claire et non par un compromis.

Alesina et Drazen [ 1991] utilisent la modlisation de la guerre d'usure pour expliquer les retards pris dans les dcisions concernant les ajustements budgtaires. Alors que tous les agents conomiques reconnaissent la ncessit d'oprer un ajustement, alors que tous les agents politiques bnficient de cet ajustement, personne ne le dcide. Les pays dmocratiques adoptent ainsi souvent des politiques que tout le monde reconnat tre non soutenables dans le long terme: les gouvernements laissent, par exemple, filer le dficit tout en sachant qu'il faudra tt ou tard le juguler, la rforme du systme des retraites est sans cesse reporte ou la rforme technique des services des impts attend depuis une trentaine d'annes en France d'tre mise en place. Le spectateur de cette attente assiste alors un rsultat inefficient (l'attente) alors que les agents sont supposs agir rationnellement. Pourquoi les agents ne stabilisent-ils pas le budget immdiatement et prfrent-ils attendre et reporter la rforme? Peut-on se contenter de l'hypothse de l'irrationalit des acteurs politiques? L'argument principal des auteurs est que l'ajustement budgtaire a des consquences sur la distribution des revenus des agents: les groupes politiques ou conomiques peuvent alors tenter de reporter le poids de l'ajustement les uns sur les autres. En effet, les ajustements budgtaires et les rformes fiscales ne sont pas le fait d'un planificateur social qui maximise l'utilit d'un agent reprsentatif mais sont issues, au contraire, d'un conflit redistributif entre des groupes htrognes. Les groupes se livrent alors une guerre d'usure pour dterminer la part de chacun dans le rglement du dficit budgtaire, guerre d'usure qui se traduit par un retard dans la ralisation de l'ajustement. L'intrt de cette formalisation est de rendre endogne la date de la stabilisation et de ne plus la considrer comme exogne au systme conomique : il sagit dexpliquer la date du rglement de la crise budgtaire. L'ajustement a lieu lorsque le conflit autour de la redistribution est rgl. Les auteurs tayent leur modle par des exemples historiques de retard dans les ajustements et rsument trois faits styliss les caractristiques des ajustements budgtaires. Tout d'abord, Alesina et Drazen observent que, s'il y a bien consensus sur la ncessit de l'ajustement et sur le pourquoi de l'ajustement, c'est autour du comment que se nouent les conflits. L'enjeu est bien de dterminer comment rduire le dficit, c'est--dire qui paiera l'ajustement. La question de la redistribution est donc au centre du problme de l'ajustement budgtaire. Par exemple, de 1919 jusque vers la fin des annes vingt en France, aucun plan d'ajustement budgtaire n'a pu tre appliqu, puisqu'alors les diffrents groupes espraient rejeter le poids de la stabilisation sur la population allemande somme de payer les rparations de guerre. Toute proposition de rglement de la crise budgtaire tait refuse: la proposition du centre gauche tait d'augmenter l'impt sur le revenu, la droite voulait augmenter les impts indirects et les socialistes souhaitaient un impt sur le capital et un impt plus progressif sur le revenu. Le cartel des gauches de 1924 n'aboutit aucun consensus puisque chacun des membres de la coalition voulait reporter le poids de l'ajustement sur un

autre groupe social. De mme, de 1932 1936, aucune dcision ferme ne fut prise en raison des divergences entre la droite attache au principe de l'talon-or et qui dfendaient une baisse des dpenses publiques et les socialistes qui soutenaient une relance de l'investissement public et un impt supplmentaire sur le capital. C'est aussi le cas de la crise inflationniste en Isral en 1980. Ensuite, les auteurs constatent que les ajustements budgtaires ne sont dcids que lorsqu'une majorit politique stable se dessine et peut ds lors imposer le poids de l'ajustement au perdant des lections. Ce fut le cas de la stabilisation allemande de 1923, du gouvernement Poincar en 1926 et du gouvernement isralien en 1985. Enfin, ils observent que les ajustements russis ont souvent t prcds de plusieurs projets de loi identiques mais qui ont t rejets. C'est bien le mme projet budgtaire qui, aprs avoir t cart plusieurs reprises, est vot. Ce qui est inacceptable en dbut de jeu devient possible l'issue de la guerre d'usure. Ces trois observations vont dans le sens du modle de guerre d'usure o le temps discrimine entre les joueurs. Comment le retard de l'ajustement est-il affect par les diffrents paramtres du modle de la guerre dusure? Plus la part du dficit finance par l'impt distorsif est grande, plus l'ajustement est rapide car le cot de l'attente est alors plus important. Autrement dit, il est plus rapide (donc facile) d'ajuster un budget en situation d'hyperinflation qu'en cas de simple inflation. Les situations les plus dramatiques sont les plus faciles rsoudre. Les crises en ce sens sont bonnes car elles facilitent les rformes. Ce rsultat vient de l'hypothse de linarit du cot de la distorsion: en effet, plus la distorsion est importante, donc plus le cot de l'attente est lev. Pourtant, moins vite crot la dette: cet effet est annul ici par la linarit des cots de la distorsion car les gains de la guerre d'usure et les pertes de l'attente sont proportionnels la taille de la dette: le gain relatif n'est donc pas affect par la taille de la dette. En revanche, plus la polarisation politique est forte, plus l'ajustement est retard: en effet, plus le cot relatif de l'ajustement est fort, plus l'incitation attendre, pour viter ce cot, est grande. Cependant la structure du modle n'est pas affecte par ce paramtre: en effet, celui qui dcide d'ajuster prend sa charge l'ajustement, car ce qui importe c'est la diffrence de cot entre celui qui dcide de l'ajustement et celui qui attend. La modlisation en termes de guerre d'usure rend compte non seulement du recours au dficit et de la croissance de la dette mais aussi du retard dans les prises des dcisions. Elle permet donc d'expliquer, contrairement aux autres modles prsents, pourquoi les gouvernements finissent par arbitrer et ajuster le budget. Cette approche rend compte des conflits, des inefficiences et de l'volution historique. La guerre d'usure est une modlisation qui permet aussi de rendre compte des divergences nationales dans les modalits de l'ajustement et d'expliquer pourquoi certains pays ont augment tel ou tel type d'impt.

3.2 les dveloppements de la modlisation initiale L'article d'Alesina et Drazen a ouvert la voie de nombreux travaux qui dveloppent l'ide d'une guerre d'usure entre les groupes politiques afin de dcider des modalits de l'ajustement budgtaire. L'histoire conomique illustre par exemple des ajustements retards par conflits d'intrts entre les groupes sociaux (White [ 1995] ): les retard de l'ajustement budgtaires ne sont donc pas propres la priode de l'aprsguerre, qui est la priode d'tude d'Alesina et Drazen [1991].

Drazen et Grilli [1993] affinent l'ide prsente chez Alesina et Drazen: plus la distorsion associe aux impts est forte, plus la rforme est rapide. Ils retrouvent ainsi l'intuition suivant laquelle la crise est un mal ncessaire. Descendre au fond du gouffre pour rebondir, telle semble tre la dmarche qu'analysent Drazen et Grilli: les crises conomiques sont bnfiques car elles seules permettent de mettre en uvre les rformes qui ncessitent l'accord de tous les agents mais achoppent sur la rpartition des cots. En revanche, en temps de croissance et de paix, le consensus est plus difficile obtenir. Les crises sont bonnes car elles rendent possibles les rformes douloureuses mais ncessaires. L'urgence rend la rforme ncessaire possible. Allger les consquences de la crise c'est, par consquent, retarder le moment du consensus donc prolonger la crise. Il faut cependant noter que cette ide ne rend pas du tout compte du fait que c'est prcisment en temps de crise conomique que la socit perd de son unit et de ses pouvoirs d'intgration et de consensus. Prner la crise conomique dure mais rapide pour amliorer la solidarit politique est ainsi paradoxal. Ces auteurs reprennent exactement le modle d'Alesina et Drazen et recherchent les quilibres symtriques de la guerre d'usure concernant la rpartition des cots de l'ajustement budgtaire. De mme que dans le modle d'Alesina et Drazen [1991], ajuster le budget requiert un consensus politique sur la rpartition socio-conomique de l'impt et, en l'absence de consensus, les dpenses sont finances par un impt distorsif. L'impt distorsif est prcis comme une mission montaire crant de l'inflation: en l'absence de consensus autour d'une augmentation des impts, le dficit budgtaire est financ par une mission montaire. L'intrt de cet article est ainsi d'toffer la structure du modle d'Alesina et Drazen, chez qui le cot induit par la taxe distorsive n'est pas explicit. Si la distorsion consiste crer de l'inflation, il n'y a aucune structure montaire dans le modle prcdent. Les rsultats des deux modles concordent: le temps minimal espr de l'ajustement est dcroissant avec la part de l'impt distorsif. Plus l'inflation est importante, plus le cot de l'attente de l'ajustement est lev et l'attente de l'ajustement brve. Ainsi, si l'inflation rduit le bien-tre court terme, elle peut l'amliorer globalement en rapprochant la date de

l'ajustement. Par consquent, dans l'attente de l'ajustement budgtaire, les impts distorsifs peuvent tre prfrs des impts non distorsifs. Un autre dveloppement du modle de rfrence est men par Casella et Eichengreen [1996]. Les auteurs examinent l'effet d'une aide trangre sur la guerre d'usure et sur le retard de la mise en uvre de l'ajustement. La question est pertinente en ce qui concerne les pays en voie de dveloppement ou les pays en transition: est-il possible d'aider les pays ajuster leur budget et acclrer la date de l'ajustement? Une aide financire trangre permet-elle de limiter le dficit et la distorsion fiscale qui en rsulte? Les partisans de l'aide internationale reprennent l'exemple de l'aide Marshall, leurs contradicteurs leur opposent l'exemple des annes vingt en Europe. Dans ce modle, l'aide trangre est accorde au gouvernement et permet de diminuer les dpenses gouvernementales directes. L'aide trangre anticipe affecte la rvlation de l'information cache et, ainsi, modifie la date de l'adoption de la rforme. En effet, d'un ct, l'aide trangre allge le cot de l'ajustement, donc acclre le consensus; mais d'un autre ct, la possibilit d'une aide trangre dans le futur incite les acteurs l'attendre et apparat ainsi comme une deuxime source de retard dans l'application de la rforme. Le pays extrieur est un troisime acteur sur qui reporter le cot de la rforme. Lorsque les cots induits par la taxe distorsive sont levs, le premier effet l'emporte et la stabilisation est acclre. Inversement, lorsque les cots sont faibles, le second effet l'emporte. L'aide affecte le jeu en ce qu'elle rvle de l'information: lorsque l'aide est annonce ds le dbut du jeu, ceux qui supportent un cot lev sont encore prsents dans le jeu, l'aide les incite alors prendre leur charge rapidement l'ajustement puisqu'elle diminue le cot de l'ajustement. Inversement, si aucun joueur ne cde, les joueurs amliorent leur connaissance des cots de leur adversaire. Une aide annonce ds le dbut du jeu acclre la rvlation de l'information, donc rduit le retard. Inversement, si l'aide n'est annonce que tardivement dans le droulement du jeu, ceux qui participent au jeu savent dj que les autres joueurs ont des cots relativement faibles, elle ne fait donc que diminuer l'incitation de tous ajuster sans augmenter la rvlation de l'information. Selon que l'aide est rapide ou tardive dans le droulement du jeu, elle provoque une acclration ou un retard supplmentaire dans la rforme. Un dernier exemple de prcision du modle d'Alesina et Drazen est fourni par l'article de Carr [2000]. L'enjeu de cet article est d'tudier l'impact de l'Union Economique et Montaire et des contraintes de Maastricht sur les ajustements budgtaires des pays de l'Union. L'innovation du papier rside dans la modlisation d'une date butoir dans le modle initial d'Alesina et Drazen. A une date butoir, l'intgration l'Union montaire est accorde uniquement aux pays qui ont ajust leur dette au niveau courant. Il existe un cot d'opportunit fixe ne pas appartenir l'Union et ce cot est le mme pour tous les agents. Plus il est

dommageable d'tre exclu de l'Union (plus le cot d'opportunit est lev), plus la probabilit de russir l'ajustement est grande, puisque les agents qui auraient cd juste aprs la date butoir sont incits le faire avant. Inversement, ceux qui auraient cd avant la date butoir sont prsent incits attendre, ainsi la date de la stabilisation se rapproche de la date butoir. Avant cette date butoir, la dette continue d'augmenter. L'introduction d'un cot d'opportunit, c'est--dire d'une pnalit conditionnelle, entrane l'existence d'une masse dans les temps optimaux de concession des agents. Apparat donc dans ce modle une priode d'inertie qui prcde l'intgration montaire durant laquelle la dette continue de crotre exponentiellement. Ainsi, l'tude de la situation budgtaire des pays avant la date de l'intgration l'Union peut tre fausse par un pessimisme infond. Il apparat que dans ce jeu comme dans le modle de Casella et Eichengreen, c'est l'annonce qui modifie le jeu. Une intgration europenne qui interviendrait rapidement et subitement sans priode transitoire ou condition d'entre n'aurait pas de tels effets. 3.3 Variante sur la guerre dusure : baisser les dpenses ou augmenter les impts ? Les facteurs de diffrenciations conomiques sont suffisamment nombreux pour rendre l'hypothse de symtrie trop restrictive. Il n'y a aucune raison de penser, par exemple, que les agents revenus faibles bnficient des mmes allocations que les agents revenus levs ou que les crditeurs et les dbiteurs accordent la mme valeur (ou le mme cot) l'inflation. La modlisation d'quilibres non-symtriques o la fonction de comportement des agents est htrogne permettrait surtout de rendre compte d'une manire plus exhaustive de la divergence d'intrt entre les groupes sociaux. En effet, rien ne permet de supposer que ces groupes sont symtriques, surtout s'il s'agit, pour l'un, des travailleurs et, pour l'autre, des dtenteurs de capital, ou bien, pour l'un, des consommateurs et, pour l'autre, des entreprises. Les deux joueurs n'ont alors pas la mme fonction de raction qui lie la valeur du bien au temps optimal d'abandon de la course. Certains faits styliss, pourtant ne peuvent pas tre expliqus dans le cadre du modle dAlesina et Drazen: pourquoi la plupart des ajustements budgtaires se font-ils par une hausse des impts et chouent-ils rduire les dpenses publiques? Pourquoi les ajustements par les dpenses se font-ils une date plus tardive aprs le dbut de la crise que les ajustements par les impts? Cest le traitement asymtrique des dpenses et des impts qui permet de rpondre ces questions. Bacache et Hnin [2001] examinent un ajustement budgtaire dans le cadre d'une guerre d'usure et dterminent l'quilibre asymtrique du jeu, lorsque lenjeu politique tourne autour daugmenter les impts ou baisser les dpenses. Les auteurs modlisent le choix suivant: pour rduire un dficit budgtaire deux solutions sont possibles, augmenter les impts ou bien

rduire les dpenses publiques. L'arbitrage entre une baisse des dpenses et une hausse des impts pourrait tre trait en termes de bien-tre, mais cette approche ne rendrait pas compte du conflit redistributif qui oppose les partisans des dpenses publiques et ceux qui souffrent d'une charge fiscale supplmentaire. Au regard de ce conflit d'intrt, les deux solutions ne sont pas similaires et le choix n'est pas indiffrent. Poser l'alternative en ces termes permet de rendre compte du dbat politique rcent et pour certains pays encore actuel: c'est bien cet arbitrage entre diminuer les dpenses publiques ou augmenter les impts que se sont heurts les gouvernements britanniques dans les annes quatre-vingt ou franais et italiens dans les annes quatre-vingt-dix. Inversement, confront la cagnotte budgtaire inattendue, l'automne 1999, le gouvernement franais a choisi d'oprer une baisse des impts plutt qu'un relvement des dpenses sociales, dans un contexte ou le choix tait clairement pos, notamment par les media, comme une alternative explicite. L'enjeu rside donc bien dans cet arbitrage politique entre une augmentation du poids fiscal ou une rduction de l'intervention de l'Etat. La modlisation de la guerre d'usure suivant l'arbitrage dpenses-impts permet, par ailleurs, de rendre compte de faits paradoxaux comme l'augmentation des impts en France sous le gouvernement de droite, dirig entre 1995 et 1987 par Alain Jupp, allant contre ses propres prfrences et celles de ses soutiens politiques. L'asymtrie entre une baisse des dpenses publiques et une hausse des impts se retrouve au niveau des faits. Alors qu'une hausse des impts a lieu dans tous les cas de rforme fiscale, la baisse des dpenses n'est dcide que lors des ajustements russis, comme le montrent Alesina et Perotti [1995]. Un autre fait stylis justifie le traitement asymtrique d'un ajustement par les dpenses ou par les impts: alors que les impts sont augments trs vite aprs le dbut de la crise de la dette, les dpenses publiques ne sont diminues, lorsqu'elles le sont, qu'aprs un retard certain. Autrement dit, le retard dans l'ajustement est plus prcisment un retard dans la rduction des dpenses publiques. Les deux agents ou deux groupes qui se livrent la guerre dusure ont des anticipations rationnelles sur l'issue de la stabilisation du dficit. La guerre d'usure se fait en information incomplte: chacun des deux joueurs connat ses prfrences mais ne connat pas celles de son concurrent. Il les considre comme des variables alatoires dont il connat la fonction de distribution. Cette asymtrie d'information interdit toute solution ngocie au jeu puisque chaque joueur est incit dclarer des paramtres de prfrences tels qu'il n'aura pas supporter le poids de l'ajustement. Les deux joueurs sont ainsi pigs dans une guerre d'usure, chacun retardant sa concession tant que l'esprance de gain due une possible concession de son adversaire compense le cot marginal du retard. Pourtant chacun des deux joueurs a intrt ce que son adversaire accepte de payer intgralement le cot de cet ajustement. Attendre est inefficace puisque la dette et le cot de l'ajustement augmentent. Pourtant, attendre est rationnel. Le rsultat de la guerre d'usure n'est donc pas Pareto-optimal

puisque le niveau croissant de la dette est le cot d'un mcanisme noncoopratif de rvlation de l'information. Un dficit persistant est une issue probable du jeu. Les facteurs limitant cette persistance et acclrant la date de l'ajustement budgtaire sont par exemple: des prfrences concaves (ou des cots convexes) plutt que linaires, i.e. une utilit marginale des dpenses publiques dcroissante ou un cot marginal des impts dcroissant; un taux d'intrt plus lev; un dficit initial plus fort; des dpenses publiques initiales plus fortes. Un des aspects principaux de ce modle est la distinction entre deux scenarii en fonction de la taille du dficit initial. En effet, si le dficit initial est modr par rapport une rduction maximale des dpenses publiques, alors seul le secteur public peut cder dans le long terme et choisir sa date optimale de stabilisation. Inversement, si le dficit initial est important, alors seul le secteur priv peut ajuster dans les dernires phases du jeu. Dans ce second cas, le secteur priv peut cder la dernire minute ou ne jamais cder et forcer ainsi son adversaire une rduction des dpenses publiques. La menace du secteur priv de laisser empirer la situation est donc crdible. Ainsi directement et indirectement un dficit conduit probablement une hausse des impts. Une stabilisation par une rduction des dpenses publiques se produit probablement plus tard qu'une stabilisation par une hausse des impts. Enfin, ceteris paribus, les parts des dpenses publiques dans le revenu national doivent converger entre les pays puisque plus les dpenses publiques sont leves, plus il est probable que le secteur public cde et perde la guerre d'usure. Le rsultat du jeu, la date et les modalits de l'ajustement dpendent des conditions initiales qui caractrisent chaque pays et chaque pisode budgtaire. Ainsi la mme crise budgtaire peut rsulter en une stabilisation rapide ou en une rforme fiscale impose par le FMI aprs une crise longue, suivant les prfrences des acteurs jouant la guerre d'usure et les conditions structurelles initiales. Ce modle souligne qu'il peut tre coteux de s'engager dans un pisode de dficit budgtaire en l'absence d'un consensus a priori ou en l'absence d'un processus politique qui garantisse un ajustement rapide et efficient. L'conomie peut tre coince dans une guerre d'usure avec pour consquences des dficits budgtaires persistants. Il en va ainsi des rformes montaires entreprises sans politiques budgtaires coordonnes ou encore du pari du prsident Reagan, qui a dcid une baisse unilatrale des impts afin de contraindre une baisse des dpenses publiques: de tels pisodes se rvlent tre des paris dangereux et sans garantie de succs. Un processus coopratif a plus de chance d'aboutir consolider le budget ou rduire les dpenses publiques qu'un processus non coopratif de guerre d'usure. La capacit des bnficiaires des dpenses publiques, les

fonctionnaires, bloquer les ajustements, peut expliquer pourquoi les ajustements pargnent souvent l'emploi public.

Bibliographie
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1981. Au sens strict, la dette de l'Etat s'levait 39,3% du P.I.B., en 1995 en France, contre 16% en 1974. Au sens large, la dette publique brute 99 dpasse 100% du P.I.B. en 1995 dans les pays les plus touchs: la Belgique (133%), l'Italie (122%) et la Grce (112%). En moyenne pour les pays de l'OCDE, elle est passe de 41% du P.I.B. en 1980 72% en 1995. Les dsquilibres des finances publiques s'aggravent au dbut des annes quatre-vingt-dix, puisque le dficit budgtaire100 moyen pour l'Union europenne passe de 3,5% du P.I.B. en 1990 6,3% en 1993 (il tait de 4,5% en 1975 et de 5% en 1982) Le concept de dette publique a plusieurs acceptions. L'expression est employe souvent dans un sens restrictif regroupant la seule dette de l'Etat. Dans un sens largi, la dette publique regroupe l'ensemble des engagements des administrations publiques centrales (APUC), locales (APUL) et les administrations de scurit sociale (ASSO). Cette dfinition ne comprend donc en particulier pas les entreprises publiques. La dette publique au sens de l'OCDE diffre de la dfinition retenue pour le trait de Maastricht. A titre d'exemple: pour l'OCDE, l'endettement des administrations publiques se dfinit comme l'encours de leurs dettes moins celui de leurs crances. La dette au sens de l'OCDE est comptabilise sa valeur de march et tient compte des dcalages comptables. La dette au sens de Maastricht se dfinit comme la dette consolide (on limine les dettes rciproques entre les diffrentes administrations), estime la valeur nominale des titres mis et ne tient pas compte des dcalages comptables. Ces deux types de mesure aboutissent des rsultats sensiblement diffrents: en 1993, par exemple, la dette de la France au sens de l'OCDE est suprieure de 7 points de P.I.B. celle au sens de Maastricht, alors que cet cart est faible et de signe oppos pour l'Allemagne ou le Royaume-Uni. En effet, la France est un des rares pays capables de fournir des statistiques prcises sur les dcalages comptables et de ce fait est pnalise dans les comparaisons internationales des dettes publiques brutes au sens de l'OCDE.

Glossaire La Soutenabilit des dficits publics


La drive de la dette publique par rapport au P.I.B. a pos la question des limites de cette volution, de la soutenabilit de la dette et des ajustements budgtaires ncessaires pour l'enrayer. Daprs Hnin [1997] : La soutenabilit des dficits -ou encore la solvabilit du gouvernement- correspond la satisfaction de sa contrainte budgtaire intertemporelle qui s'exprime par deux galits quivalentes et complmentaires: Lorsqu'on voque la dette publique, il s'agit gnralement de la dette brute, c'est--dire des engagement financiers de l'Etat. La dette nette se dfinit comme les engagements financiers bruts diminus des actifs financiers. 100 La notion de dficit budgtaire se distingue de celle de besoin de financement car elle intgre les recettes des privatisations et les prts et dotations en capital du ct des dpenses.
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-la dette courante est gale la valeur actualise des excdents primaires futurs anticips -la limite pour un horizon tendant vers l'infini de l'anticipation de la valeur actualise de la dette en t+s est nulle. En 1996, 17 pays sur 19 de l'OCDE ont men des politiques budgtaires restrictives, et le dficit structurel moyen des pays de l'OCDE est pass de 5,2% du P.I.B. en 1992 3,6% en 1996. En Europe, le pacte de stabilit fait de l'quilibre budgtaire, non seulement une mesure de la convergence101 ou un critre de l'adhsion l'Union Economique et Montaire, mais aussi un principe de long terme. L'entre dans l'Union Economique et Montaire se fait sous condition de critres qui ncessitent, pour certains des pays de l'Union, une contraction fiscale svre (c'est-dire une baisse des dpenses de consommation publique). Certains conomistes (Le Bihan et al. [1996] ) ont alors rappel le danger d'une telle politique et la rcession conomique qui s'en suivrait. Comment a donc merg le consensus politique autour de la ncessit d'ajuster le budget alors que ni la thorie keynsienne ni la thorie classique n'attribuent au dficit public en lui-mme des effets nfastes sur la croissance? Glossaire La Politique budgtaire Il n'y a pas de vritable consensus au sein de la thorie conomique propos des effets des politiques fiscales, en particulier sur la consommation prive. En effet, la thorie no-keynsienne met en vidence les effets rcessifs d'une contraction budgtaire. L'effet multiplicateur fonctionne en sens inverse: une contraction budgtaire a des effets rcessifs sur la consommation des mnages. A linverse, la thorie no-classique dmontre les effets neutres des dficits budgtaires sur la croissance. Depuis Barro [1989], on lie la politique budgtaire courante aux impts anticips: dans l'hypothse d'anticipations rationnelles, si lon suppose de plus un horizon suffisamment long et des marchs financiers parfaits, une rduction des dpenses ne nuit pas l'activit conomique. En effet, la baisse des impts anticips augmente la consommation prive immdiate, ce qui compense la perte de consommation publique. Cependant, dans l'hypothse inverse o les consommateurs n'anticipent pas un ajustement fiscal (tel est le cas si l'horizon est court ou si la rduction des dpenses n'est pas anticipe comme durable), les effets keynsiens du dficit public se ralisent et la consommation augmente. L'tude de la convergence des revenus par tUeate entre pays europens est dveloppe, voir Carree et Klomp [ 1996]. Au sein des pays de l'OCDE, la France fait partie du groupe de tte tant en matire de prlvements obligatoires que de dpenses publiques. La France est cinquime en matire de prlvements obligatoires (en pourcentage du P.I.B.) derrire la Belgique, la Finlande, la Sude et le Danemark; elle n'est dpasse en termes de dpenses publiques (en pourcentage du P.I.B.) que par la Sude et le Danemark (Tanzi et Schuknecht [1995]).
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Pourtant, certains exemples historiques rcents, posent une nigme: certains ajustements budgtaires ont t expansionnistes et ne sont donc expliqus ni par la thorie keynsienne ni par la thorie classique de la neutralit du dficit. Comment un ajustement budgtaire peut-il tre tantt rcessif, tantt neutre, voire, mieux, tantt expansionniste? Giavazzi et Pagano [1990b] ont ainsi observ des effets anti-keynsiens dans plusieurs pays. Au Danemark (1983-1986), en Irlande (1986-1989) et en Sude (exemple explicit dans l'article de Giavazzi et Pagano [1995]), la rduction de dficit fut extrmement forte, rapide, perue comme durable et russie. Dans ces cas, non seulement la croissance n'a pas t affaiblie, mais elle a t acclre: la consommation prive a t fortement stimule et les taux d'pargne rduits. La thorie s'est donc attache expliquer les caractristiques de ces pisodes, l'enjeu tant de dterminer si l'on avait affaire des cas particuliers ou si le modle tait plus gnral. L'tude de Cour et al. [1996] montre que les expriences de stabilisation expansionniste ne se limitent pas aux miracles irlandais et danois. Le dsaccord thorique au sujet des effets des dpenses budgtaires sur le P.I.B. porte sur des lments psychologiques dans le comportement et les anticipations des acteurs102. Confirm par Barry et Devereux [1994] , un point de vue rsum par Hellwig et Neumann [1987], soutient que suite une contraction fiscale, les agents anticiperaient une baisse permanente des dpenses publiques, des impts, donc une hausse de leur revenu permanent et augmenteraient alors leur consommation. En effet, Fels et Froehlich [1987 ]notent que l'ajustement budgtaire en Allemagne a concid avec la sortie de la crise dans les annes quatre-vingt. Une baisse du dficit peut relancer la demande prive si cette politique correspond aux prfrences du secteur priv. Le concept de psychological crowding out rend compte de l'existence d'un multiplicateur ngatif en Allemagne. Les agents anticipent qu'au-del d'un certain niveau critique de la dette, le gouvernement prendra une mesure catastrophique. La littrature rcente avec Bertola et Drazen [1993] et Artus [1996] (reprenant un modle dvelopp par Manasse [1996] et Sutherland [ 1997]) ont examin l'hypothse suivante: les effets d'un ajustement budgtaire seraient non-linaires , keynsiens (rcessifs) dans les circonstances normales et non-keynsiens (neutres), ou anti-keynsiens (expansionnistes) au-del d'un certain seuil. Des effets tonnants de la politique budgtaire peuvent tre expliqus par la manire dont la politique budgtaire actuelle faonne les anticipations des changements futurs de cette politique. La thorie conomique rcente intgre ds lors les comportements d'anticipation des agents, qui peuvent modifier les rsultats des modles traditionnels, qu'ils soient classiques ou keynsiens. Middleton [ 1985] : le dbat remonte pourtant aux anne trente au Royaume-Uni, entre le Trsor qui affirmait qu'un dficit se heurterait la peur des mnages concernant des finances peu saines et Keynes qui affirmait pouvoir changer les anticipations et les peurs des agents.
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Giavazzi, Jappelli et Pagano [2000] testent l'hypothse de non-linarit sur les pays de l'OCDE et montrent que les effets non-linaires sont associs aux impulsions budgtaires larges et persistantes. La nonlinarit est plus prononce durant les pisodes d'ajustement budgtaire que pour ceux d'expansion budgtaire. Les consquences des ajustements dpendraient aussi des modalits des ajustements. L'tude d'Alesina et Perotti [1995b] s'interroge sur les compositions des expansions et des ajustements budgtaires, et sur l'effet de cette composition sur le succs ou l'chec des politiques budgtaires. Ils dterminent aussi le type de gouvernement capable de dcider telle ou telle mesure. Les auteurs isolent 124 pisodes faiblement 103 expansifs, 65 fortement expansifs, 121 pisodes de faible ajustement et 66 de fort ajustement. Les ajustements se font par une augmentation des impts alors que les priodes d'expansion se font par une hausse des dpenses (en particulier de la masse salariale et des transferts sociaux). Les pisodes d'ajustement sont un miroir des pisodes d'expansion. Cette asymtrie dans la composition du budget tend rendre permanente une hausse des dpenses publiques. Les dpenses publiques (en pourcentage du P.I.B.) ne diminuent que dans les pisodes de fort ajustement et seuls les investissements publics sont touchs tandis que la masse salariale et les transferts restent stables. Les auteurs valident l'hypothse suivant laquelle un ajustement par les dpenses est plus efficace qu'un ajustement par les impts: les ajustements russis 104 (au sens d'un ajustement ayant abouti une rduction de la dette de 5 points du P.I.B. sur trois ans) se caractrisent par une rduction de 2,2 points de P.I.B. des dpenses publiques (et en particulier de la masse salariale et des transferts) et par une augmentation modre de 0,44 point de P.I.B. des impts. L'explication est politique: parce qu'une rduction des dpenses publiques, en particulier de la masse salariale et des transferts, est politiquement difficile, si un gouvernement russit la mettre en place, il envoie alors un signal positif et crdible sur sa volont de rduire les dficits. 73% des ajustements russis se caractrisent par une baisse des dpenses publiques. A l'inverse 44% des ajustements qui ont chou ont impliqu une baisse des dpenses. (plus prcisment 55% de la baisse des dpenses provenaient d'une baisse de la masse salariale et des transferts, Alesina et Perotti considrent vingt pays de l'OCDE et mesure le BFI (Blanchard fiscal impulse) pour dfinir les pisodes budgtaires. Le BFI=(g(u(t-1))-T(t))-(g(t-1)-t(t-1)), avec g les dpenses publiques, T les recettes, la date t en indice et u le taux de chmage. L'pisode est neutre si le BFI [-0,5,+0,5]% du P.I.B., faiblement expansif si le BFI [ +0,5,+1,5] % du P.I.B., fortement expansif si le BFI>1,5% du P.I.B.. L'pisode est un faible ajustement si le BFI [ -1,5,-0,5] % du P.I.B., et un fort ajustement si le BFI<-1,5% du P.I.B. La moyenne du BFI sur l'ensemble des pisodes est nulle et l'cart-type du BFI vaut 1,5 d'o les bornes des intervalles. 104 Les auteurs isolent 14 ajustements russis.
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contre 20% pour les dpenses d'investissement. Lors des ajustements qui ont chou la baisse des dpenses se composait pour 17% d'une baisse des salaire et 63% d'une baisse des investissements publics.). Enfin les auteurs montrent que les gouvernements de coalition, contrairement aux gouvernements majoritaires ne russissent pas leurs ajustements budgtaires car ils n'arrivent pas obtenir un consensus sur la baisse de la masse salariale et des transferts sociaux. De mme, Bertola et Drazen [1993] modlisent thoriquement les ajustements non-keynsiens qui reposent sur une baisse des dpenses. Hnin et Garcia [1996], utilisant une reprsentation VAR bivarie de la dynamique jointe des revenus et des dpenses publiques, montrent que les ajustements budgtaires oprs grce une hausse des impts peuvent tre inefficaces, voire pervers, si la hausse des impts implique une future hausse des dpenses publiques.

Glossaire Les principes de la guerre d'usure

Le modle initial Dans la premire version de Maynard Smith [1974] , la guerre d'usure consiste en la formalisation d'un jeu o les deux participants veulent un bien unique auquel ils accordent la mme valeur. Le bien est gagn par celui qui aura attendu suffisamment longtemps et qui n'aura pas cd durant l'attente. Il existe un cot d'opportunit attendre. La dcision stratgique de chaque joueur consiste alors choisir le moment o il accepte d'abandonner la partie, c'est--dire de laisser le bien l'autre concurrent. Il s'agit donc de dterminer le moment optimal d'abandon du jeu en fonction de la valeur qu'un joueur accorde ce bien et du cot d'attente. L'information dans le cadre de ce jeu est parfaite 105. Dans cette premire formalisation du jeu, l'quilibre symtrique, o les deux joueurs ont la mme fonction de raction, est donn unique: la stratgie d'quilibre est une stratgie mixte (probabiliss) dans laquelle le cot moyen d'attente est juste gal la valeur du bien. La valeur du bien est en moyenne puise par le cot d'acquisition de ce bien. Il n'y a donc aucun intrt participer ce type de concours. Maynard Smith dcrit ce jeu comme apparemment absurde. Il existe cependant plusieurs quilibres asymtriques (chaque joueur ragit diffremment): par exemple le cas o le joueur 1 mne la stratgie ne jamais abandonner , et le joueur 2 celle d'abandonner toujours , est un quilibre de Nash. Les jeux information parfaite sont les jeux o les joueurs connaissent tout instant les actions dj choisies par les autres joueurs et o ils ont tous le mme tat d'information sur d'ventuels vnements alatoires. Dans les jeux information incomplte chaque joueur dispose d'une information partielle sur la fonction de paiement des autres joueurs, il ne connat que les rgles qui caractrisent le tirage alatoire mais dispose d'une information prive sur sa propre fonction de paiement. L'information incomplte sur les gains de l'autre joueur peut tre interprte comme une information imparfaite sur l'tat de la nature qui dtermine alatoirement le type du joueur.
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Le jeu se complique et reprend de son intrt lorsque les deux joueurs accordent une valeur diffrente au bien mis en jeu. La diffrence entre les joueurs se double d'une incertitude d'information: chaque joueur connat la valeur qu'il donne au bien mais ignore celle de son opposant. Si tel n'tait pas le cas et si le jeu se droulait en information complte, le bien serait alors immdiatement accord celui qui est prt attendre le plus longtemps. En effet, les deux joueurs connaissant l'issue du jeu s'pargneraient ainsi les cots d'attente. Dans un premier temps Bischop et Canning [1978] supposent que s'il ne connat pas la prfrence exacte de son opposant, un joueur connat au moins la distribution des prfrences et que cette distribution est la mme pour les deux joueurs. Il existe alors une unique fonction d'quilibre symtrique qui donne le temps optimal, pour chacun des joueurs, de l'arrt du jeu en fonction de la valeur qu'il donne au bien. Contrairement au modle de Maynard Smith, ce modle exhibe des gains nets pour le vainqueur du concours. C'est bien le joueur qui accorde le plus de valeur au bien qui l'emporte mais cette foisci avec du retard. Ce type de formalisation permet de comprendre pourquoi le concours prend du temps et pourquoi le bien n'est pas immdiatement attribu au vainqueur. Il existe une inefficacit dans ce jeu du fait de l'existence de cot d'opportunit attendre. Cette inefficacit n'est cependant ni une erreur occasionnelle ni cause par l'irrationalit des joueurs. Elle existe du fait du manque d'information: ne connaissant pas la prfrence de son opposant, un joueur doit attendre que le temps la lui rvle. Une manire d'annuler le temps d'attente est de diffuser l'information avant le dbut du jeu ou de supposer qu'il existe un arbitre du jeu qui connat les joueurs parfaitement. Le modle en asymtrie d'information et la fourniture du bien public Bliss et Nalebuff [1984] appliquent aux problmes conomiques de fourniture de bien public l'tude de la guerre d'usure en information imparfaite en reprenant le modle biologique de Riley [1980]. Le problme pos est prcisment celui que reprendront Alesina et Drazen [1991] : il existe une action ou un bien public qui bnficie tout le monde mais seul celui qui dcide de faire l'action ou de produire le bien en supporte le cot. Tout le monde a donc intrt ce que le bien soit produit mais personne n'a intrt tre celui qui le produit. Tuer le dragon qui menace le royaume, ouvrir une fentre lorsqu'il fait chaud, sauver quelqu'un qui se noie ou bien prendre son compte le cot ncessaire pour ajuster le budget sont des exemples de telles actions. Dans le cas d'une information complte, celui qui supporte le cot le plus faible acceptera tout de suite de faire l'action, tout comme celui qui valorisait le plus le bien pouvait le gagner tout de suite. Tout le problme vient du fait que l'information concernant le cot individuel est cache. On ne connat pas, par exemple, la frilosit des autres agents dans la salle lorsqu'il s'agit d'ouvrir une fentre: on ne peut donc qu'anticiper qui ouvrira la fentre et quand. Le jeu redeviendrait simple si on pouvait, en dbut de jeu, annoncer sa caractristique. Cependant une telle annonce n'est pas crdible: en effet, les agents ont intrt dissimuler leur cot pour faire supporter l'action un autre et

jouer alors le passager clandestin en profitant du bien public sans en supporter le cot. Dans l'exemple de la fentre, tout le monde aurait intrt annoncer qu'il supporte parfaitement la chaleur. Il faut donc passer par un autre moyen pour rvler l'information: le temps qui passe. Tout se passe alors comme si les agents jouaient une guerre d'usure: chacun attend que l'autre cde et accomplisse l'action le premier (donc en supporte le cot). C'est une forme passive de guerre ou chaque joueur attend jusqu' l'usure, c'est dire l'usure d'un des joueurs qui finira par se dclarer forfait et accepter de perdre en payant le cot de l'intervention. Chaque joueur attend en esprant qu'un autre joueur accomplira l'action coteuse. La variable stratgique de chaque agent est son temps optimal de concession qui est fonction de son propre cot et de la perception qu'il a de la distribution des cots des autres joueurs. Le temps qui s'coule est un mcanisme de rvlation de l'information cache. Le simple fait d'attendre amliore la perception que chacun des joueurs a du cot que ses opposants sont prts supporter. Le mcanisme serait parfaitement efficace s'il n'y avait pas de cot attendre or, dans le cas de la noyade ou de l'existence d'un dragon, le cot d'attente est trs vite suprieur au cot de l'intervention. Le cot d'attente correspond, par exemple, la dprciation du bien fourni. Pourtant, c'est prcisment parce qu'il existe un cot attendre que le temps qui passe rvle l'information cache. Le joueur le plus impatient finit par supporter le cot de l'intervention: relativement aux autres joueurs, il lui est plus avantageux d'intervenir. L'issue du jeu est la mme que dans le cas d'une information complte, mais un retard est apparu. L'inaction a t rvlatrice d'information. Elle a servi identifier un volontaire. L'attente est rationnelle tant que les participants esprent que l'issue du jeu (le dragon tu, la fentre ouverte ou le budget ajust) leur rapportera davantage que ne leur cote l'attente (cot d'opportunit attendre, aggravation de la situation: le dragon fait des victimes supplmentaire, la chaleur augmente, le dficit se creuse). La guerre d'usure est bien un moyen de rendre publique une information prive. Le dlai est ds lors ncessaire pour rendre cette information crdible et connue. L'hypothse cruciale est que les agents ne connaissent pas leur opposant ni sa fonction de raction. Le temps qui passe donne une information sur les caractristiques des autres agents; il rend ainsi possibles et acceptables des solutions qui ne l'taient pas au dbut du jeu. Les jeux asymtriques Les modles abords jusqu'ici n'examinent pas les quilibres asymtriques et exhibent uniquement l'quilibre symtrique du jeu. Dans une dmarche supplmentaire d'enrichissement du jeu de la guerre d'usure, on peut s'affranchir de l'hypothse trop stricte de symtrie entre les joueurs. Deux fonctions de distribution diffrentes peuvent en effet caractriser les prfrences des deux joueurs concernant le bien. Il n'est d'ailleurs pas ncessaire de supposer des fonctions de distribution diffrentes pour avoir des fonctions de raction diffrentes comme le montrent Nalebuff et Riley [ 1985].

La difficult des guerre d'usure est la non-unicit de l'quilibre. En gnral il existe un continuum de pairs d'quilibre formes par les fonctions donnant le temps optimal d'abandon des joueurs en fonction de leur cot d'attente ou de la valeur qu'ils accordent au bien. Cette infinit d'quilibres est rgle dans le cas o il existe une probabilit finie qu'un des deux joueurs puissent jouer la guerre d'usure indfiniment, c'est--dire n'abandonne jamais. Nalebuff et Riley [ 1985] dmontrent qu'il existe un continuum d'quilibres asymtriques dans un jeu de guerre d'usure. L'un ou l'autre joueur se montre plus ou moins agressif. Les quilibres asymtriques rendent compte de la spcialisation des agents dans un type de comportement. Que tel joueur soit agressif n'est plus alors une hypothse du jeu mais bien le rsultat. Que tel ou tel groupe parlementaire soit plus ou moins partisan de l'ajustement budgtaire rapide n'est pas une hypothse ad hoc sur ses prfrences mais bien une des issues asymtriques de la guerre d'usure que se livrent les dputs. On peut aussi comprendre comment dans des jeux successifs le mme joueur tantt gagne et tantt perd, comment un mme groupe parlementaire, de partisan de l'ajustement devient partisan d'une relance ou l'inverse. Les auteurs prennent l'exemple de la localisation des animaux dans certaines rgions: deux espces vont se montrer tantt agressives, tantt gentilles dans l'une et l'autre rgion respectivement, chaque espce gardant ainsi la matrise de la rgion dans laquelle elle a choisi la stratgie tre agressif . Les auteurs considrent un jeu asymtrique au sens o les deux fonctions de raction sont distinctes. Chaque joueur choisit son temps optimal d'abandon afin de maximiser son gain espr, qui est la somme de ce qu'il gagne, si son opposant cde avant lui, et de ce qu'il perd , s'il est le premier cder. Il existe des contraintes sur les limites du jeu. Les auteurs supposent tout d'abord que l'un des deux joueurs au moins, s'il se dclare forfait ds le dbut du jeu, n'accorde aucune valeur au bien. Sont carts ainsi les cas o les joueurs cdent tous les deux immdiatement alors qu'ils accordent une valeur au bien. En effet, si les deux joueurs s'arrtent de jouer immdiatement alors qu'ils accordent une valeur au bien, la probabilit de cder immdiatement est finie et strictement positive, mais dans ce cas les joueurs ont intrt attendre pour l'emporter. On suppose ensuite que les deux joueurs ont le mme temps maximum d'attente. Une infinit de couple de temps dattente sont solutions de ce systme d'quations et vrifient les conditions. Il existe donc un continuum de solutions d'quilibres asymtriques ce jeu, une famille d'quilibres Un des prolongements de cette formalisation consiste dlimiter les cas o un unique quilibre asymtrique merge tout de mme. Imposer une condition terminale du jeu revient isoler un unique quilibre asymtrique et sortir de l'indtermination des quilibres asymtriques multiples.

Fudenberg et Tirole [1986] montrent ainsi que tant que les deux joueurs peuvent avoir des rtributions positives au cours du jeu alors l'quilibre est unique. Le mme argument vaut si l'un des joueurs est irrationnel ou suppos tel avec une probabilit attribue cette possibilit, c'est--dire si, quelle que soit la valeur du bien et le temps coul, il ne cde jamais. Son opposant mettra un terme au jeu mme s'il value le bien sa valeur maximale. Il existe alors un temps fini au jeu. En effet, la probabilit de rester jamais dans le jeu tant positive, pour au moins un des joueurs, est alors un nombre fini est non pas infini comme prcdemment. Il n'y a plus alors une famille de paramtre k qui vrifie les quations d'quilibre mais un unique paramtre k qui est dtermin par ces conditions terminales du jeu. Cette formulation permet de dterminer l'unique solution du jeu et d'liminer l'indtermination du continuum d'quilibres asymtriques possibles. De mme, une autre condition sur la phase terminale du jeu (rgle constitutionnelle, date butoir) permet de slectionner un quilibre unique au sein de la famille de paramtres, c'est-dire de dterminer k. Fudenberg et Tirole [1986] appliquent les modles de guerre d'usure l'conomie industrielle et la concurrence entre firmes. Ils proposent d'tudier non pas l'entre d'une firme sur un march, comme cela est fait habituellement, mais la sortie. Il arrive qu'une firme abandonne un march sans pour autant que cet abandon soit explicable par une chute de la demande sur ce march. Un modle de guerre d'usure entre deux firmes avec information incomplte est pertinent pour l'tude de ces cas. L'originalit de cet article, en plus de la transposition des modles de guerre d'usure, rside dans la dtermination d'un quilibre unique du jeu asymtrique, sous l'hypothse suivant laquelle le march peut tre viable mme si les deux firmes demeurent en activit. L'quilibre unique est donn: les firmes dont le cot est trop lev ne rentrent pas sur le march et celles dont le cot est infrieur abandonnent le march si, aprs une certaine date, leur concurrent ne l'a pas fait. Pour sortir de l'indtermination des modles de type de celui de Nalebuff et de Riley, les auteurs perturbent la structure de l'information du jeu et isolent ainsi un quilibre unique. La perturbation consiste en l'existence d'une probabilit non nulle que le concurrent puisse supporter une structure de duopole. Il existe une probabilit que le concurrent n'abandonne jamais la partie si l'attente lui procure un gain qui est le gain de duopole. Autrement dit, en termes biologiques, cette hypothse reviendrait supposer qu'un des deux animaux qui guettent une proie peut attendre indfiniment, sans dommages. Lever l'hypothse de symtrie des fonctions de raction des joueurs parat vraisemblable. Pourtant cette voie est relativement peu explore et ce pour plusieurs raisons. Les rsultats d'une telle modlisation sont moins explicites. Dans le cas de l'quilibre symtrique, l'quilibre est donn et la fonction de raction des joueurs dtermine. Les tests empiriques, par exemple, de la guerre d'usure symtriques sont ds lors plus simples. Les dveloppements de la guerre d'usure asymtrique ont suivi principalement deux voies. La premire consiste sortir de l'indtermination du continuum d'quilibres. Kornhauser, Rubinstein et

Wilson [1989] dveloppent une autre modalit de l'hypothse prsent cidessus: il existe une probabilit finie qu'un des deux joueurs n'abandonne jamais la partie (condition terminale du jeu). Amman et Leininger [ 1996] et Riley [1999] introduisent une interdpendance supplmentaire dans les fonctions de raction: le cot d'attente d'un joueur dpend du temps optimal d'abandon de l'autre joueur. Myatt [ 2003] limine la multiplicit d'quilibres par trois moyens: il existe une probabilit de faire la guerre indfiniment; la fonction de raction de chaque joueur dpend du temps d'attente prvu par l'autre joueur; et il existe une date limite du jeu aprs laquelle on attribue au hasard le bien. L'intrt de ce dernier modle est de mettre en vidence que c'est la perception de la force d'un joueur et non sa force relle qui dtermine l'issue du jeu.

Chaptre 5 Evaluation de la performance de lEtat Sance du 16 mars qui na pas eu lieu

Jean-Jacques Laffont [2000] introduit une rupture en France et met en lumire le fait que le dbat actuel sur la rforme de l'Etat ne concerne pas tant la dtermination, secteur par secteur, de ce qui relve de la comptence publique que les modes de gestion des ressources humaines au sein mme du secteur public. La question des incitations des travailleurs se pose dans le secteur public et dans le secteur priv. L'conomie des ressources humaines examine comment inciter les travailleurs fournir l'effort optimal (Lazear [1995]) : primes, promotions, tournois et tri, etc. Lenjeu est limportation de ces methodes incitatives dans la fonction publique.
1) De lemployeur modle lemployeur la traine

a) Un employeur modle? Le modle wberien L'introduction du systme du mrite a tout d'abord eu les avantages que reprsente la bureaucratie rationnelle telle que dfinie par Weber i [1922] par rapport au systme de production traditionnel. Etablir un lien objectif entre les comptences et les fonctions permet avant tout de sortir du systme de corruption et de relations personnelles et politiques au sein de l'Etat. Le systme bureaucratique wbrien implique d'abord une centralisation des dcisions et une uniformit des rgles de production qui assurent un traitement gal des citoyens. Ensuite il comprend un principe de hirarchie. Enfin, l'emploi public y est considr comme diffrent en raison de ses missions spcifiques et des caractristiques de son employeur. Dans le modle wbrien, les fonctionnaires sont employs pour servir la socit et non pour satisfaire leur intrts personnels. C'est pour garantir leur coopration en vue d'atteindre cet objectif que les fonctionnaires ont certains avantages, dont la scurit de l'emploi, des rmunrations plus leves et un degr de contrle plus faible que dans le secteur priv. b) De la critique thorique aux premires rformes A l'inverse, Laffont [2000] part du constat de l'inefficacit des fonctionnaires et de l'chec de la rforme de l'Etat. Le postulat de la bienveillance des fonctionnaires alimente selon lui les deux flaux de l'Etat franais, l'exode des plus comptents et la corruption. Cette remise en cause thorique du bon fonctionnement des services publics est concomitante d'une restructuration profonde des services publics dans leur gestion. Au dbut des annes quatre-vingt, et d'abord aux Etats-Unis et en Grande-Bretagne, se mettent en place les premires rformes du secteur public. Doeringer et al., in Belman et al. [1996], distinguent quatre types de rformes. Tout d'abord, la suite de l'ouvrage influent Reinventing Government de Osborne et Gaebeler [1992], la privatisation prend la forme d'externalisation de la production et de vente au secteur priv d'industries telle que la poste, par exemple. Ensuite, apparat le downsizing ou la rduction de la taille de l'Etat, qui consiste faire autant

avec moins et qui s'accompagne d'une rflexion sur le budget de l'Etat et la rduction des dficits. La dcentralisation permet pour sa part de rapprocher l'instance de dcision des prfrences des citoyens d'un territoire. Enfin, amliorer l'efficience interne des services publics s'interprte comme une rponse alternative aux trois premires stratgies. Cette dernire stratgie aboutit en 1993 au NPR, le National Performance Review introduit par le vice-prsident Al Gore. La nouveaut du New Public Managementii consiste alors mettre l'accent sur des objectifs financiers et l'utilisation des ressources alors que les fonctionnaires taient prcdemment avant tout responsables de la lgalit des actes administratifs. Le management par la hirarchie devient de plus en plus un management par contrat. Aux Etats-Unis les managers sont de plus en plus recruts en court-circuitant les mthodes usuelles de recrutement (concours, critre objectif) et suivant l'avis du responsable du service. En 1993, les Etats-Unis ont mis en place le Government Performance and Result Act (GPRA), un programme d'valuation de la performance du gouvernement. Chaque service public doit dfinir clairement ses objectifs et les moyens d'y parvenir et mettre en place un systme d'valuation annuel en relation avec le Congrs et les usagers du service. Aux Etats-Unis, toujours, dans le domaine judiciaire, le Civil Justice Reform Act est n de la proccupation qui s'est dveloppe, dans les annes quatre-vingt, propos tant des dlais de la justice que de son cot, et qui a forc le gouvernement et le Congrs faire des propositions de rforme du systme judiciaire. D'autres pays de l'OCDE suivent le mme mouvement. En Finlande, le ministre des Finances construit un projet de qualit et productivit avec plusieurs secteurs pilotes pour tester de nouvelles formes de management et une allocation des ressources budgtaires suivant les rsultats des services. Au Danemark, le ministre des finances met en place le concept de service standard statements , qui dfinit des objectifs mesurables pour chaque service. Les Pays-Bas ont men plusieurs rformes du secteur public: en 1984, une rserve budgtaire est cre pour rcompenser les efforts du personnel mritant. La rforme, intervenue en 2001 et mise en place depuis janvier 2006, de la procdure budgtaire en Franceiii, la LOLF, tmoigne du souci du Parlement de faire dpendre les crdits budgtaires de l'valuation des performances. Importer les notions de performance et les mthodes de gestion du secteur priv vers le secteur public n'est pourtant pas sans poser des problmes. 2) L'introduction dans le secteur public d'un outil de gestion du secteur priv: les indicateurs de performance

a) Le rle des indicateurs L'utilisation d'indicateurs pour mesurer la performance des employs dans le secteur priv n'a rien de nouveau ni d'tonnant. Le mcanisme est simple et ses avantages nombreux. En effet, si l'employeur observe parfaitement le travail de son agent, il peut alors le licencier (ou le pnaliser) en cas de non-respect du contrat de travail stipulant explicitement les engagements du salari et les rmunrations lies ces engagements. La question est dj plus dlicate si l'effort de l'employ, bien qu'observable par l'employeur, n'est pas vrifiable par un tiers ou par un tribunal: dans ce cas, bien que sachant que l'agent ne fournit pas son travail, l'employeur, ne pouvant le prouver, ne peut pas faire excuter le contrat. Les difficults se renforcent dans le dernier cas, lorsque l'effort de l'agent n'est pas observable par l'employeur (et a fortiori non-vrifiable par le tribunal): les deux contractants (employeur et employ) construisent alors des indicateurs de l'effort, indicateurs qui doivent tre la fois vrifiables par un tribunal et tre suffisamment pertinents pour bien indiquer l'effort fourni. On ne peut mesurer alors que la performance et non l'effort. Ainsi, lorsque l'effort est observable et vrifiable, l'indicateur est tout simplement la mesure directe de l'effort. En revanche, si l'effort n'est pas vrifiable, il s'agit d'imaginer des indicateurs, vrifiables, suffisamment proches du vritable objectif. Dans le cas de la production prive, la difficult est toute relative. Par exemple, le montant des ventes ralises dans un magasin est un bon indicateur de l'effort du vendeur. La pertinence de l'indicateur peut se rvler plus dlicate lorsque, par exemple, l'indicateur reflte non seulement l'effort de l'agent mais collectivement celui de l'quipe de travail (on parle alors d'une production ou d'une productivit jointe). Dans ce cas, la difficult est souvent leve, soit en affinant l'indicateur afin d'isoler la participation de chacun l'effort final, soit en utilisant l'indicateur de l'effort collectif pour mettre en place des incitations collectives, qui encouragent les agents fournir chacun un effort et s'aider les uns les autres. L'obstacle majeur l'utilisation de l'indicateur peut provenir, non pas tant de la productivit jointe, que de l'cart potentiel entre l'indicateur observ et l'objectif rellement poursuivi. L'utilisation de l'indicateur est alors source d'effets pervers puisqu'elle revient payer les agents pour un travail qu'on ne souhaite pas vraiment, simplement parce que ce qu'on souhaite produire est difficile libeller dans un contrat de travail. b) Des indicateurs de performance au sein du secteur public Si le recours aux indicateurs de performance semble donc tre gnral, l'apprciation de leur efficacit au sein des services publics est, elle, plus nuance. Plus tonnante que leur introduction est l'extension de l'usage des indicateurs au-del des secteurs publics traditionnellement producteurs de biens et de services marchands (RATP, la poste, EDF, Trsor) vers les secteurs les plus symboliques et les plus rtifs l'valuation quantitative. Aux inconvnients dj connus des indicateurs

dans les secteurs privs, s'ajoutent des difficults spcifiques leur utilisation dans les secteurs publics. La premire difficult propre aux services publics, et plus particulirement prsente dans les secteurs les moins marchands, porte sur la ncessit de dfinir les objectifs avant d'en construire les indicateurs. Dans le domaine judiciaire, la dfinition des objectifs de la justice s'est avre trs difficile et dlicate. Par exemple, les TCPS iv (Trial Court Performance Standards) sont une exprience de mise en place d'indicateurs dans le domaine judiciaire aux Etats-Unis, initie en 1987, et tendue sur une dcennie. Une commission dont la tche tait de dfinir les critres de qualit de la justice, compose de 14 personnes ( juges, responsables administratifs et universitaires) est arrive au bout d'un an la conclusion qu'il n'existait pas de consensus sur les objectifs assigns au systme judiciaire, ni sur les facteurs qui dterminent la production des juridictions, pas plus que sur ce que signifie la performance des juridictions et encore bien moins sur la faon dont il conviendrait de mesurer cette performance. Finalement, la Commission a publi en 1990 une premire version des TCPS comportant cinq objectifs gnraux: l'accs la justice, la rapidit, l'galit, l'impartialit et l'intgrit, l'indpendance et la confiance du public, subdiviss en plus de 23 standards (normes de qualit). 75 indicateurs sont proposs pour mesurer ces cinq objectifs. Les indicateurs qui correspondent ces objectifs sont difficiles construire. Les indicateurs de la qualit de la justice aujourd'hui utiliss en France et aux Etats-Unis en sont une preuve. L'indicateur le plus simple est celui de la dure des affaires car il est facilement mesurable et sert galement de moyen objectif de comparaison entre juridictions et entre pays. Pourtant, on ne demande pas tant la justice d'tre rapide que d'tre juste. Certes, rduire la dure d'un procs est, toutes choses gales par ailleurs, souhaitable mais une justice rapide est parfois une justice expditive. De plus, l'indicateur lui-mme est fauss en ce qu'il ne mesure pas le temps effectif pass sur le dossier. Si on pouvait distinguer les deux temps, on pourrait souhaiter rduire le premier sans pour autant rduire le second. L'indicateur de cots privs (les frais d'avocats) ou de cots publics (les impts allous au systme judiciaire) dpenss pour un procs ou dans le systme judiciaire dans son ensemble a le mme avantage d'tre facile d'accs. Il est nanmoins difficile interprter en termes d'objectifs. Certes, une minimisation des cots est souhaitable. Pourtant, si le cot priv augmente, cela peut provenir d'une hausse de la demande des justiciables (ambigu en termes de qualit car on peut l'interprter comme le signe d'une hausse de la qualification, des revenus et de l'exigence des citoyens ou au contraire comme une dgradation de la qualit de la justice si une judiciarisation des conflits sociaux est nonsouhaitable) ou de la hausse des qualifications des avocats, par exemple, ce qui reflte une amlioration de la qualit de la justice. L'ducation est un autre domaine o la construction des indicateurs s'est rvle dlicate. La mesure des niveaux d'ducation ou du nombre moyen d'annes scolarises dans un pays donn sont les deux mesures les plus

couramment retenues de la quantit d'ducation. Une des tudes majeures dans ce domaine, celle de Barro et Lee [1996], fait le point sur les difficults de mesure et de comparaison internationale. Les auteurs tablissent un indicateur relativement robuste du nombre moyen d'annes scolarises pour estimer le stock de capital humain dans la population d'un pays donn. Ils cherchent estimer la qualit de l'ducation qui ne saurait tre rsume la quantit, c'est--dire au simple nombre d'annes scolarises. La qualit, et surtout la comparaison internationale de la qualit, est difficile mesurer directement. Les auteurs retiennent quatre proxies de la qualit de l'ducation: le ratio des dpenses publiques en faveur de l'ducation par nombre d'lves, le salaire rel des enseignants, la dure de l'anne scolaire et le ratio du nombre d'lves par enseignant. L'indicateur le plus direct de la qualit est le rsultat des lves des tests internationaux de niveaux. Ces tests ont t mis en place pour juger du niveau moyen d'un pays en mathmatiques, en sciences physiques ou en lecture. Pourtant ils ne recueillent pas encore l'adhsion de la communaut scientifique: la variabilit des rsultats et la difficult mettre en place des questions communes sur lesquelles juger l'ensemble des lves ont affaibli la porte des rsultats. 3) lutilisation des indicateurs de performance a) Les solutions possibles La premire solution pour faire face la multiplicit d'objectifs parfois contradictoires consiste forger plusieurs indicateurs qui correspondraient aux diffrentes tches, dans une approche exhaustive. Cependant, cette solution est rarement oprationnelle. En ce qui concerne les TCPS aux Etats-Unis, 13 juridictions ont t slectionnes pour tester les 22 standards et les 75 indicateurs associs (rduits assez vite 68). Il est apparu clairement que les indicateurs taient trop nombreux pour tre oprationnels. Les juridictions n'avaient, la plupart du temps, pas les moyens de mettre en place une valuation d'une telle prcision et d'une telle ampleur. Trs vite, chaque juridiction a essay de rduire le nombre des indicateurs mesurs quelques priorits. Une deuxime solution est de mettre en place un indicateur unique mais synthtique. Aux dbuts des annes quatre-vingt-dix, aux Pays-Bas, ce sont les magistrats eux-mmes qui ont demand l'laboration d'un indice de qualit totale: en effet, le dbat se focalisait sur les dures de traitement des affaires puisque c'tait le seul indicateur disponible. Les syndicats de magistrats dnoncrent alors les risques de perte de qualit que court une justice dont on n'attend qu'une plus grande rapidit. La construction d'un indicateur synthtique pose nanmoins la difficult de prciser la pondration de chaque indicateur. Par ailleurs, un indicateur simple de performance peut ne pas internaliser les effets externes de la production. Lors de la pondration de l'indicateur synthtique, on peut souhaiter accorder un poids particulirement important aux indicateurs des externalits ngatives. Par exemple, dans

un autre domaine, si l'on considre une entreprise prive industrielle produisant un bien et de la pollution, un indicateur de performance interne l'entreprise ne prendra pas en compte la production du bien nondsirable que constitue la pollution. Inciter les employs tre de plus en plus performants suivant cet indicateur revient aussi les encourager polluer, et l'on retrouve l'effet pervers des indicateurs qui consiste encourager la production de ce qu'on ne dsire pas rellement. On souhaiterait pouvoir mettre en place un indicateur synthtique qui non seulement prenne en compte toute la production d'une entreprise, mais qui traite aussi d'une manire asymtrique les biens dsirables et les biens non-dsirables. Un bon indicateur synthtique pourrait tre le jugement du chef direct d'un employ. Par exemple, le chef de service pourrait apprcier d'une manire globale les performances des diffrents fonctionnaires sans avoir besoin de recourir un indicateur biais des performances. Cette solution a l'inconvnient dj cit d'tre non applicable: les jugements subjectifs sont non vrifiables par un tribunal. A une accusation de non-performance du chef de service, le fonctionnaire pourra toujours rtorquer que cette accusation est infonde. Le deuxime inconvnient est le favoritisme inhrent ce type d'valuation, comme le montrent Prendergast et Topel [1996]. De mme, Prendergast [1993] montre que, lorsque les performances des employs sont jugs par leur chef, l'effet pervers qui en rsulte est l'imitation des employeurs par leurs employs: les yes men, imitent leur chef et acquiescent tout ce qu'il dit, mme si de leur ct ils ont une information contradictoire. Cette solution, accompagnant la construction d'indicateurs plus objectifs, a nanmoins t un succs au Canada: la Nouvelle Ecosse a mis en place une rforme, reposant sur la participation volontairev des magistrats qui doivent faire une autovaluation et contacter un tuteur, magistrat lui-mme mais qui n'est pas leur chef direct, afin d'envisager d'une manire synthtique et qualitative les progrs faire. Plus de 60% de magistrats ont particip cette opration et ont retenu la possibilit du dialogue avec un tuteur comme le principal aspect positif de la rforme. b) Les effets pervers de leur utilisation La littrature conomique des contrats incomplets insiste sur la faiblesse des indicateurs et surtout sur leur msusage. Holmstrom et Milgrom [1991] formalisent la difficult de la rmunration la productivit dans le cas d'un travail multi-tches. Nous avons insist sur la multiplicit des objectifs et des indicateurs. Cette multiplicit est l'origine de certains effets pervers de l'utilisation des indicateurs, dans la justice, l'ducation ou le systme de sant. Dveloppant l'argument des contrats incomplets, Holmstrom et Milgrom [1991] prcisent la structure du contrat optimal lorsque l'agent doit faire face plusieurs tches. L'argument est simple: lorsqu'un employ doit allouer son temps de travail entre plusieurs tches, il arbitre entre les

cots relatifs de ces tches et leurs avantages relatifs. On suppose que les efforts dans les tches ne sont pas complmentaires et que le principal observe la totalit de la production. Payer une tche en particulier revient dsinciter l'employ faire l'autre tche. En particulier, si une tche est facile mesurer et rmunrer alors qu'une autre est difficile reprer et valoriser en salaire, payer en fonction d'un indicateur li uniquement la premire tche revient dsinciter l'employ accomplir la deuxime tche. Mettre en place des indicateurs de performance est source d'effets pervers particulirement importants lorsque les tches en question sont difficiles mesurer, difficiles valoriser et mme difficiles dfinir. Si, par exemple, l'agent producteur du bien a le choix entre des innovations diminuant le cot de production et des innovations amliorant la qualit du bien, Hart, Shleifer et Vishny [1997] montrent que, sous certaines conditions, la production publique est mieux mme d'amliorer la qualit du bien alors qu'un systme de production prive favorisera la rduction de cot. Le contrat possible tant incomplet (on ne peut pas spcifier par avance dans le contrat quelles sont les obligations de l'agent), la production publique doit donc tre prfre lorsqu'il est particulirement important d'amliorer la qualit du bien. Hart, Shleifer et Vishny [1997] dveloppent particulirement l'exemple des prisons aux Etats-Unis et valident leur modle par l'tude de la qualit respective des prisons publiques et prives L'analyse du travail multi-tches insiste sur l'allocation de l'effort de l'employ entre ces diffrentes tches: travailler pour amliorer une tche se fait aux dpens d'une autre, si ces tches ne sont pas complmentaires et si le temps pass sur chaque tche est coteux. Ainsi un indicateur de performance qui se rsumerait une mesure de la rapidit de traitement des affaires crerait un effet distorsif en incitant les juges amliorer la rapidit de traitement aux dpens d'une autre dimension de la qualit, par exemple la prcision du jugement. Privilgier un indicateur plutt qu'un autre, voire mme simplement attirer l'attention sur un indicateur en particulier, revient allouer l'effort des juges sur un objectif particulier et ngliger les autres. Les objectifs multiples peuvent donc se rvler contradictoires. Les expriences menes aux Etats-Unis dans le cadre de la rforme de la justice, le CJRA ont permis de mettre en vidence que les objectifs de rduction des dlais et de rduction des cots n'taient pas ncessairement compatibles: ainsi la gestion directe du dbut de la procdure par le juge rduit les dlais de 30%, mais le cot par affaire augmente car les avocats font le mme travail dans un dlai plus court. La satisfaction des usagers elle, n'a pas t affecte par ces nouvelles procdures. Un seul succs est mettre au crdit de la rforme: le nombre d'affaires pendantes depuis trois ans a fortement diminu car la rforme prvoyait la publication du nom des juges traitant de ces affaires. La mise en place de cet indicateur (le nombre d'affaires non traites depuis plus de 3 ans) a eu pour effet direct de rduire ce nombre d'affaires, mais cela s'est fait au dtriment de la dure moyenne des autres affaires (Dunworth et Kakalik [1994]).

Cet effet pervers est galement apparu dans l'laboration d'indicateurs de performance dans les coles. Mettre en place des tests d'valuation du niveau des lves risque d'orienter le travail des enseignants vers les tches rentables car directement mesurables et non vers des tches plus qualitatives et plus complexes mesurer. De nombreux Etats amricains (une quarantaine la rentre scolaire 2000) utilisent les rsultats moyens de tests scolaires pour valuer l'efficacit des tablissements et un grand nombre d'entre eux accordent des rcompenses ou des amendes montaires en fonction du rsultat moyen du test. Par exemple, la Californie a dpens plus de 677 millions pour rcompenser les bons enseignants, allant jusqu' un montant de 25 000 dollars pour les enseignants de l'tablissement ayant obtenu le meilleur score. L'tude de Kane et Staiger [2001] analyse les rsultats des tests de lecture et de mathmatiques pour 300000 tudiants en grade 3, 4 et 5 dans l'Etat de la Caroline du Nord. Les auteurs examinent la difficult suivante: en jugeant les enseignants et les tablissements suivant ces tests, ne les encourage-t-on pas enseigner de manire russir le test, au dtriment de pdagogies tout aussi importantes mais que le test ne mesure pas? Les auteurs calculent le temps pass devant la tlvision, le taux d'absentisme des lves et le temps de travail effectu la maison comme indicateurs d'une qualit autre que celle mesure par les tests solaires. Il n'y a aucune relation significative entre l'amlioration des rsultats du test et le temps pass devant la tlvision ou le temps pass faire ses devoirs la maison. Les travaux empiriques pour valuer les effets de linroduction de la LOLF en France permettront sans doute daller plus loin dans le dbat sur la performance des fonctionnaires et leur mesure.

L'administration bureaucratique reprsente le type de la domination lgal. Elle est la forme d'organisation la plus efficace. Ses caractristiques sont: un pouvoir fond sur la comptence, un fonctionnement s'appuyant sur une rglementation impersonnelle, une excution des tches divises en fonctions spcialises, une carrire rgle par des critres objectifs (anciennet, qualification). ii En rfrence aux nouveaux managers recruts comme hauts cadres au sein de l'administration mais qui ne sont pas, en rgle gnrale, des fonctionnaires. iii Rforme de l'ordonnance de 1959, proposition de loi de Didier Migaud n1240 du 11 juillet 2000, vote par le Parlement et promulgue en aot 2001. iv Dans le cadre du systme judiciaire amricain, deux expriences de rformes ont t menes. Une loi, le Civil Justice Reform Act en 1990 vise rduire les cots et les dlais, et concerne tous les Etats. Une rforme plus globale et dcentralise est mise en place, les TCPS. v L'anonymat des donnes et le caractre volontaire de la participation ont particip au succs de la rforme.