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V. LA INSPECCIN DEL TRABAJO EN MXICO 84

Del desempeo de la IT junto con el de los sindicatos y del sistema de justicia laboral depende en lo fundamental la posibilidad de detectar el incumplimiento de las normas laborales y el costo que el empleador debera pagar por tal conducta. Un punto de partida de este anlisis es el reconocimiento explcito de funcionarios, empleadores, sindicatos y trabajadores acerca de que la inspeccin del trabajo no ha cumplido en Mxico el propsito para el que fue creada. 85 Segn sus supuestos beneficiarios, se trata ms bien de una institucin inexistente, de la que no podan esperar resultados tangibles en cuanto a la proteccin de sus derechos, situacin que se agrav a partir de mediados de los aos noventa, cuando los principios de la Nueva cultura laboral (NCL) comenzaron a influir sobre sus estrategias y a promoverse ms bien la tolerancia al incumplimiento, con el supuesto de preservar los empleos. En la actualidad la preocupacin por mejorar su eficacia ha cobrado renovada importancia y se observa una nueva reorientacin del enfoque gubernamental a fin de buscar un mejor equilibrio entre la capacidad de deteccin, reparacin y sancin de las irregularidades, y la de asesora y promocin del cumplimiento voluntario. En particular, se aspira a subsanar las debilidades de la IT con respecto a la capacidad de sancin, lo que fue puesto de manifiesto trgicamente en el accidente de la mina de Pasta de Conchos de febrero de 2006, con un saldo de 65 muertos, que se trata al final de este captulo. De esta forma, queda claro que la tensin ms importante que ha dominado a esta institucin a lo largo de las ltimas dcadas, al igual que en otros pases latinoamericanos, ha sido precisamente la de decidir cul funcin se va a privilegiar: asesora o sancin. Sin embargo, independientemente de cul haya sido la decisin, se ha puesto menos atencin en mejorar la eficacia en su desempeo. A diferencia de los pases centroamericanos, Mxico no enfrent presiones semejantes por parte de Estados Unidos para lograr, en el contexto de la firma del TLCAN, un cumplimiento ms efectivo de las normas laborales. En cambio, aquellos pases debieron adoptar reformas sustanciales en el sistema de inspeccin. En cierta forma, la presencia histrica de regulaciones de alto perfil de proteccin le permiti a Mxico eludir una evaluacin sistemtica de su nivel real de cumplimiento y dar salida a las reclamaciones provenientes de los sindicatos estadounidenses mediante la negociacin de un acuerdo laboral paralelo al TLCAN, con limitaciones en el diseo que lo convertan en un instrumento intil para mejorar la situacin laboral. 86 De manera contrastante con la experiencia del MERCOSUR, tampoco se busca definir en el futuro una estrategia regional de fiscalizacin ni se han realizado en Amrica del Norte monitoreos conjuntos por parte de la inspeccin del trabajo de los pases, lo que ah se tradujo en
Este captulo retoma en gran medida los hallazgos presentados en Bensusn, 2006, a los que se suman los obtenidos en esta investigacin. 85 Tanto abogados patronales como sindicales, funcionarios de diversas instancias y especialistas coincidieron en la inoperancia del sistema de inspeccin del trabajo en Mxico en ambas jurisdicciones, como se muestra en el captulo VI. Vase en el anexo I la lista de entrevistados. 86 Prueba de ello es que, aunque se tramitaron 35 denuncias, la mayora referidas a violaciones laborales en Mxico, no tuvieron ningn resultado significativo, por lo que al cumplimiento de los derechos de los trabajadores se refiere (Bensusn, 2003).
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una mayor visibilidad a los problemas laborales de los pases que lo forman y en estrategias de fiscalizacin con cierto xito en lo que respecta al trabajo infantil, forzoso y domstico en cada pas. 87 Los cambios en la IT en Mxico a lo largo de la ltima dcada son de diverso tipo. Fue importante la adopcin de un reglamento federal en materia de seguridad e higiene y medio ambiente laboral, que abri paso a la privatizacin de la certificacin del cumplimiento de estndares en esta materia (1997) y, al ao siguiente, a la creacin de un reglamento de inspeccin unificado para las dos jurisdicciones (federal y local), el Reglamento General para la Inspeccin y Aplicaciones de Sanciones por Violaciones a la Legislacin Laboral (RGIAS). 88 En 1999 se inici un proceso de descentralizacin de la inspeccin federal del trabajo que dot a las delegaciones federales de competencia para llevar adelante el procedimiento de sancin. Se adoptaron igualmente programas alternos a la inspeccin tradicional, el PASST, en 1999, que promueve la autogestin en materia de seguridad e higiene, y el DECLARE, en 2005, con la intencin de promover el cumplimiento voluntario de la legislacin laboral en su conjunto y ampliar la cobertura. En cuanto al enfoque, el cambio ms importante es que desde 1995 se impuls la reorientacin de las estrategias de la IT para mejorar su imagen y ganar la confianza de los empresarios (debilitamiento del enfoque de la sancin para privilegiar el autocumplimiento y otorgar prioridad al carcter pedaggico y de asesora de la inspeccin e inicio de la privatizacin de la fiscalizacin de las normas oficiales en materia de seguridad e higiene en el trabajo), reduciendo para ello el poder discrecional de los inspectores (Jatob, 2002). Ello se tradujo en un marcado debilitamiento de la capacidad de persuasin de la IT, pero se hizo bajo el supuesto de que una fiscalizacin ms efectiva podra traducirse en la disminucin de los empleos, posicin que ha sido sostenida por organismos financieros internacionales como el BID (2003). En este captulo se persigue un doble objetivo. En primer lugar, se pretende mostrar algunos de los factores que explicaran el mal desempeo de la IT, as como las limitaciones de las estrategias adoptadas para mejorarlo. Si bien es cierto que no es suficiente con evaluar los resultados en trminos de cobertura o del nmero de sanciones impuestas, cuando es posible se recupera esta informacin para mostrar la situacin real del sistema de inspeccin y la mala calidad de las fuentes de que se dispone para conocer verdaderamente su desempeo. Tambin se revisan otras cuestiones como los problemas de coordinacin y las caractersticas organizativas del sistema de IT, el nmero de inspectores, el procedimiento, las formas de reclutamiento, los salarios y los niveles de capacitacin. Dado que las instancias que desempean esta funcin pertenecen a niveles de gobierno distintos, que en la actualidad tienen en algunas de sus jurisdicciones (federal versus locales) visiones aparentemente contrastantes en cuanto a los problemas del mundo del trabajo, es importante saber si ello se traduce en estrategias

Sin embargo, algunos ajustes puntuales adoptados en el seno del Ministerio del Trabajo y Previsin Social, como la supuesta mayor transparencia en materia de registros sindicales a nivel federal (se mantiene en cambio el secreto en cuanto a los contratos colectivos), se inscriben en el marco de los compromisos celebrados con su poderoso socio comercial a partir de 1994. 88 Una de las ventajas del nuevo reglamento fue la simplificacin de sus disposiciones, que pasaron de ms de 1.300 a un total de 168.

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diferenciadas en cuanto a la forma de afrontar los retos que impone el nuevo entorno laboral y si hay indicios de los resultados alcanzados. 89 Una segunda intencin es ir mostrando paralelamente hacia dnde est evolucionando la IT y cun viable resulta reorientarla hacia un enfoque en el que la preocupacin gire en forma equilibrada en torno a la reparacin de las violaciones, la asesora y la vigilancia de la aplicacin de la legislacin en el caso de los trabajadores ms vulnerables, recuperando la capacidad de deteccin de las irregularidades y de sancin como ltimo recurso para promover el cumplimiento. Dada la distribucin de competencias para el ejercicio de esta funcin, este anlisis considerar dos mbitos: 1) federal, a cargo de la Inspeccin Federal del Trabajo (IFT), cuya competencia abarca la vigilancia del conjunto de las normas laborales en las ramas de actividad expresamente incluidas en esa jurisdiccin en la constitucin y la LFT (artculo 527), cualquiera que sea su ubicacin, y slo de las condiciones de seguridad e higiene en el trabajo y las reglas en materia de capacitacin y adiestramiento en todas las ramas y en todo el territorio nacional; 2) local, bajo cuya competencia se encuentra la vigilancia de la legislacin laboral en su conjunto, en todas las ramas instaladas en su territorio, que no sean de jurisdiccin federal, salvo por lo que se refiere a seguridad e higiene y capacitacin. Se considera en este caso la situacin de la Inspeccin Local del Trabajo en el Distrito Federal (ILTDF), representativa de un alto porcentaje de los trabajadores y empresas del pas. Igualmente se expone un panorama general de la situacin a nivel nacional con base en la informacin recogida en los 32 estados de la repblica, con nfasis en algunos estados donde se concentra una porcin importante de la actividad de la industria maquiladora de exportacin. As, el caso de Puebla merecer una atencin especial por la importante presencia de la IMV. 90

1. Los problemas de coordinacin Aun cuando Mxico es uno de los pocos pases de la regin que no ha firmado el Convenio 81 de la OIT, de acuerdo con las funciones a cargo de la IT establecidas en la LFT y el RGIAS, el modelo de fiscalizacin mexicano puede ser considerado como de tipo generalista, en virtud de que los inspectores tienen a su cargo un mandato amplio para atender diversas cuestiones vinculadas con las normas de trabajo relativas a los derechos y obligaciones de los trabajadores asalariados y patrones, tales como las condiciones generales de trabajo, la seguridad y la higiene, la capacitacin y el adiestramiento, el trabajo de las mujeres en determinadas circunstancias y el de los menores, as como en materia de la participacin de los trabajadores en el reparto de utilidades. Sin embargo, a pesar de que vigilan si los trabajadores estn inscritos en la seguridad social, los inspectores carecen de facultades explcitas en esta materia (por ejemplo, en cuanto a

Por ejemplo, desde 1997 un equipo proveniente de la izquierda del espectro poltico se hizo cargo del Distrito Federal, mientras que en el poder ejecutivo federal existe, desde el ao 2000, una administracin laboral dominada por una visin que ha sido caracterizada como proempresarial. 90 Tanto a nivel de la Inspeccin Federal del Trabajo como en el Distrito Federal fue posible comparar los resultados obtenidos en el trabajo de campo realizado en 2003, 2004 y 2006 con los obtenidos en 2007. En Puebla los resultados provienen de la investigacin realizada en 2006.

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pagos o indemnizaciones por riesgos de trabajo). Tampoco tienen entre sus funciones la de proteger a los trabajadores por cuenta propia. La nueva reglamentacin adoptada en 1998 tiene como objetivo mejorar la imagen de la inspeccin, buscando mecanismos para eliminar oportunidades de la corrupcin y favorecer el desempeo de las empresas. El resultado ha sido que esta nueva reglamentacin refleja una mayor preocupacin por asegurar los derechos de las empresas que de los trabajadores. Por ejemplo, Mxico no ha firmado el Convenio 81, por lo que sigue exigiendo el aviso previo con 24 horas de anticipacin a la realizacin de la inspeccin, lo que dificulta la proteccin de sus derechos y la deteccin de irregularidades.

a)

Competencia federal y local

Se trata de un modelo de fiscalizacin de tipo federal, por lo que la vigilancia del cumplimiento de las distintas materias laborales se distribuye entre la Inspeccin Federal del Trabajo y la Inspeccin Local del Trabajo. Por su parte, la Inspeccin local ser auxiliar de la federal en la fiscalizacin de la seguridad y la higiene, y la capacitacin en empresas de jurisdiccin local. Vase a continuacin cul es la autoridad central en cada jurisdiccin antes de exponer los problemas de coordinacin que esta divisin de competencias genera. Al establecerse la Secretara del Trabajo y Previsin Social en 1940, la IFT se integr a esta dependencia formando parte de una Direccin General del Trabajo. La Ley Federal del Trabajo de 1970 ampli las facultades de la IT en sus distintas jurisdicciones y ratific su carcter de autoridad laboral. En 1970 se cre la Direccin General de Inspeccin Federal del Trabajo (DGIFT) en el mbito de aquella dependencia, pero es en 1976 cuando se estructura tal como se conoce en la actualidad (lvarez, 2001). La DGIFT comenz un proceso de descentralizacin a partir de 1999, transfiriendo a las delegaciones federales la facultad de inspeccionar, por lo que es considerada como un rgano supervisor de segundo piso, cuyo objetivo es inducir una conducta pblica del cumplimiento de la norma laboral en los factores de la produccin, a cuyo cargo se encuentran las 32 delegaciones federales de trabajo ubicadas en los estados de la Repblica y en el Distrito Federal (D. F.), los esquemas alternos de inspeccin (unidades de verificacin) y la actuacin directa en materia de inspeccin en las ramas de jurisdiccin federal. El Secretario del Trabajo y Previsin conserva la facultad de iniciar inspecciones especiales, como las realizadas en la regin carbonfera despus del accidente en la mina de Pasta de Conchos. Las actividades de la IFT se complementan con las realizadas por otras dependencias de la STPS, como es el caso de la Direccin General de Seguridad y Salud en el Trabajo. De esta forma, aunque los mismos inspectores federales estn en principio a cargo de la vigilancia de estas normas en todo el pas y en todas las ramas de actividad, las facultades normativas en esta materia estn divididas a nivel federal en dos instancias distintas, pero integradas en una misma dependencia (STPS). En cuanto al mbito local, la IT se integra dentro de la dependencia encargada de los asuntos laborales. En el Distrito Federal, la ILTDF perteneca hasta 1997 a la Direccin General de Trabajo y Previsin Social (DGTyPS) del Gobierno del Distrito Federal. Sin embargo, en el interior de la DGTyPS exista imprecisin en cuanto a la delimitacin de funciones en las

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distintas reas. Por ello, con la entrada de un nuevo gobierno a la Ciudad de Mxico, en 1997, se cre la Subsecretara de Trabajo y Previsin Social con la intencin de asignarle a estas tareas una mayor importancia. Nuevamente, otro cambio de gobierno dio lugar en 2007 a la creacin de la Secretara del Trabajo y Previsin Social, lo que expresa la intencin de fortalecer la poltica laboral y, particularmente, al impulso a la generacin de empleo. 91 En Puebla, la IT forma parte de la recin Secretara de Trabajo y Competitividad creada en 2005, y la de Sonora forma parte de la Subsecretara de Trabajo y Previsin Social de dicho gobierno. Las inspecciones son realizadas por los inspectores asignados a cada una de las delegaciones federales, as como por los inspectores locales, segn el mbito de su competencia. Como se mencion, stos deben auxiliar a los inspectores federales en materia de seguridad e higiene y capacitacin en sus respectivas localidades. El problema es que para recibir este auxilio se necesita tener un convenio firmado con la inspeccin local y hacerlo efectivo, lo que no ocurre en todos los estados, ya sea porque no existe inspeccin local (es el caso, por ejemplo, de Yucatn) o porque en los hechos no opera tal convenio. Una idea de los problemas de coordinacin y los vacos que se generan con la distribucin de competencias es que en 2007, casi 10 aos despus de que entr en vigor el nuevo reglamento, slo se haban acordado 12 nuevos convenios de coordinacin general con los estados, aunque existan convenios firmados en los 32 estados, que resultaban por lo general inoperantes. En el D. F. hay un acuerdo que establece que es suficiente con que la IFT le avise a la local por cualquier medio, incluso telefnicamente, que va a inspeccionar a una empresa local, pero no son pocos los problemas que se generan cuando se trata de ejercer las facultades concurrentes de ambas jurisdicciones. De esta manera, uno de los principales obstculos para el buen desempeo de las labores de inspeccin radica en la distribucin de competencias entre la jurisdiccin federal y local, lo que constituye un problema de diseo que debe resolverse para mejorar la eficacia en esta funcin, y ello supone una reforma constitucional. Si se toma en cuenta que muchas empresas realizan actividades ubicadas dentro de ramas de distinta jurisdiccin, como es el caso de la industria textil (federal) y del vestido (local), se hace evidente el carcter arbitrario e inoportuno de tal distribucin en lo que respecta a la fiscalizacin de tales empresas o al registro de sus sindicatos. Esta problemtica fue destacada en todas las entrevistas a funcionarios, tanto en el mbito federal como local. Comentaron que no es poco frecuente que la Direccin General de Inspeccin del Trabajo aplique un criterio y asigne una determinada competencia federal o local a una empresa, pero que la Junta Federal de Conciliacin y Arbitraje aplique otro, que termina por prevalecer. Todo ello genera incertidumbre a las empresas y causa muchos trastornos a los inspectores. Se agrega que los convenios no funcionan en los hechos, y que si as fuera, podra ampliarse sustancialmente la cobertura de la IT, lo que vuelve inexplicable su falta de operatividad. A juicio de las autoridades de inspeccin entrevistadas en el D. F., el problema no es de diseo sino de falta de voluntad poltica para profundizar la cooperacin. Advierten que los
La reforma a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Distrito Federal, publicada en la Gaceta del D. F. de 2006, establece que le compete a la nueva Secretara de Trabajo y Fomento al Empleo, entre otros, vigilar la observancia y aplicacin de la Ley Federal del Trabajo, sus reglamentos y las disposiciones de ellos derivadas y organizar las inspecciones de trabajo en los establecimientos de circunscripcin local en el mbito de su competencia (fracciones II y XII, artculo 23 ter).
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enfoques de inspeccin pueden ser distintos y hay diferencias notables en los recursos que manejan, adems de que no existen criterios explcitos para decidir cundo deben ir conjuntamente. Cuando la IFT fiscaliza a alguna empresa local, tiende a verificar el conjunto de las normas laborales, a pesar de que nicamente debera limitarse a la seguridad e higiene y a la capacitacin. Las empresas prefieren que as sea porque la IFT es menos rigurosa y no revisa a fondo la documentacin para no molestar a la empresa. Esta desventaja se subsana parcialmente en un plano formal porque, con base en la reforma de 1998, se emiti el Reglamento General para la Inspeccin y Aplicacin de Sanciones por Violaciones a la Legislacin Laboral (RGIAS), que entr en vigor a partir del 5 de agosto de 1998 y unifica los procedimientos de ambas jurisdicciones. Esta unificacin constituy sin duda un paso en la direccin adecuada, pero no ha logrado homogeneizar las prcticas ni fortalecer la capacidad de sancin de las entidades federativas. Con este reglamento se propuso vincular el proceso de inspeccin con el proceso sancionador, dar congruencia a los procedimientos administrativos, as como ofrecer mayor transparencia y certeza jurdica en las funciones de inspeccin y sancin, propsitos que no se lograron en caso alguno. De acuerdo con la actual Direccin General de Seguridad y Salud en el Trabajo (DGSST), los problemas de competencia no quedaron resueltos con el RGIAS. Actualmente se est revisando el reglamento de la Secretara del Trabajo y Previsin Social (STPS) porque no est clara cul es la competencia de las delegaciones federales en materia de seguridad e higiene. Tampoco se les asigna responsabilidades en el manejo del PASST. Otro problema es que la distribucin de recursos entre las delegaciones no es la adecuada porque no se consideran criterios vinculados al tipo de actividades, riesgos, nmero de trabajadores, entre otros. Adems, la eficacia del sistema en su conjunto se debilita porque hay una desigualdad muy grande en el desempeo de las delegaciones federales. Por ejemplo, en Guanajuato y Tamaulipas las delegaciones promovieron el PASST y tienen hoy casi a la mitad de las empresas registradas.

b)

Divisin de funciones dentro de la IT as como con el IMSS y las autoridades fiscales

A la divisin poltica de competencias se suma el problema de la divisin tcnica de las responsabilidades entre diversas dependencias. As, la vigilancia de las normas laborales en el mbito federal le corresponde a la IFT, pero la emisin de la normativa en materia de seguridad e higiene queda cargo de la DGSST. Esto resulta inoperante en la prctica y crea muchas dificultades, segn el funcionario encargado de esta ltima dependencia, quien expres el punto de vista ms crtico dentro de la STPS. Comenta que las relaciones entre ambas instancias pueden ser buenas si sus titulares lo posibilitan. Opina que no ha sucedido siempre as, aunque actualmente hay mucha cooperacin. Segn su criterio, sera necesario modificar este diseo institucional porque afecta la calidad de la fiscalizacin de las normas. Sin embargo, el problema rebasa la divisin de competencias: Se requiere una legislacin especial y una inspeccin especializada en materia de seguridad e higiene. Es decir, que, segn este funcionario con experiencia en la cuestin minera, el modelo generalista no estara resultando adecuado. Otro problema es la falta de una mayor coordinacin entre el IMSS y la IT federal y local. El IMSS es el rgano encargado de asegurar que los empleadores afilien a sus trabajadores al rgimen de la seguridad social. Los inspectores del trabajo se limitan a informar a ese instituto si

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llegan a detectar un caso en el que no se haya registrado a trabajadores o si se lo hizo con un salario menor. No se da seguimiento a esta irregularidad, por lo que no se sabe si se realiz con posterioridad una auditora por parte del IMSS o qu result de ella. Esto supone a la vez duplicidad y desperdicio de esfuerzos entre dichas instancias que, en cambio, podran coordinarse para mejorar la eficacia en el cumplimiento de todo tipo de normas. En efecto, es frecuente que las empresas que evaden la inscripcin de sus trabajadores en el IMSS sean precisamente aquellas con mayor propensin a violar las restantes normas laborales, ya sea que se trate de pequeas empresas autnomas, que funcionan como subcontratistas de otras de mayor tamao y visibilidad, o que simplemente se muevan en las fronteras del sector informal o no estructurado de la economa. Esta situacin afecta sensiblemente a los trabajadores de la industria del vestido, en la que una parte sustancial de la actividad se realiza en talleres clandestinos y mediante trabajo a domicilio, quedando fuera de toda fiscalizacin, pese a que le corresponde a la IT ocuparse del registro de los patrones y trabajadores a domicilio y de la vigilancia de sus condiciones de trabajo. Una estrategia de coordinacin de esfuerzos entre el IMSS, la STPS y la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) evitara la superposicin de funciones entre estas dependencias, as como el mejor aprovechamiento de los esfuerzos que cada una realiza por su cuenta. Por ejemplo, el IMSS se ha esforzado durante los ltimos aos por mejorar su capacidad de deteccin y sancin de los evasores y elevar sustancialmente el costo de incumplimiento, aunque principalmente en cuanto a la subdeclaracin, como ya se seal. Estos esfuerzos bien pueden ser aprovechados para asegurar el respeto de las dems disposiciones jurdicas laborales vigentes, muchas de las cuales le competen a la STPS. Igualmente podra aprovecharse la labor de las autoridades hacendarias (SHCP), que cuentan con mayor capacidad de fiscalizacin para detectar a las personas fsicas y morales que evaden impuestos al fisco y compartir la informacin con las autoridades del IMSS y de la IT. Los inspectores locales en el D. F. comentan que con gran frecuencia reciben la solicitud de apoyo de la SHCP para fiscalizar el cumplimiento de la obligacin patronal de repartir utilidades, pero aun en esos casos esa dependencia no les proporciona la informacin necesaria para realizar su tarea, lo que adems de injustificado resulta incoherente. En este sentido, una mayor coordinacin entre las autoridades fiscales, de seguridad social y laborales redundara en una utilizacin ms eficiente de los escasos recursos materiales y humanos disponibles. Una tarea comn que resulta estratgica es la construccin de padrones confiables de empresas sujetas a fiscalizacin, inspeccionadas y, en su caso, sancionadas por las distintas autoridades, lo que actualmente se realiza por separado y en forma deficiente por cada una de estas dependencias. Incluso los programas de inspeccin como el DECLARE y el PASST pueden montarse en un esquema de cooperacin institucional.

c)

Lugares sujetos a fiscalizacin: baja cobertura y abandono de la economa informal

Las inspecciones se realizan en los centros de trabajo, que de acuerdo con la fraccin V del artculo 2 del RGIAS, se refieren a: Todo aquel lugar, cualquiera que sea su denominacin, en el que se realicen actividades de produccin, comercializacin o prestacin de servicios, o en el que laboren personas que estn sujetas a una relacin de trabajo, en trminos del apartado "A" del Artculo 123 constitucional. Como se desprende de la definicin anterior, existe un amplio criterio para determinar qu lugares quedan sujetos a la fiscalizacin, lo que dista mucho de lo que ocurre en la prctica. No se establecen requisitos particulares ni se exige que se trate de una

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unidad con determinadas caractersticas, como capital mnimo, nmero de trabajadores ocupados u otros; es suficiente con que haya en l personas sujetas a una relacin de trabajo. A pesar de la amplitud de esta definicin, de la que se desprende el criterio general para determinar el universo de empresas a fiscalizar, la implementacin de este criterio ha encontrado diferentes obstculos en la prctica debido a que la LFT no obliga a que los empleadores se inscriban ante la autoridad laboral (a excepcin del caso de los trabajadores a domicilio, lo que de todas maneras no se cumple), sea federal o local, como se hace en otros pases. Por tal motivo, en la prctica se toma el padrn del IMSS como simple referencia (en cuyos registros estn obligadas por la ley del seguro social a inscribirse todas las empresas que utilicen trabajadores asalariados). Sin embargo, la informacin contenida en ese padrn no se encuentra actualizada o est incompleta, situacin que obstaculiza la labor de inspeccin. Ello se debe a que los recursos humanos y materiales para elaborarla son escasos, por lo que se ha tenido que limitar la fiscalizacin a aquellas empresas sobre las que se disponga de informacin completa (nombre del propietario, domicilio, y otros). Para sortear este obstculo, la STPS ha elaborado un directorio nico de empresas y establecimientos con base en la informacin proporcionada por los distintos estados de la repblica. Igualmente, esta informacin ha sido completada con la que se encuentra registrada en los directorios de las distintas cmaras empresariales, principalmente de aquellas que proporcionan gratuitamente esta informacin. Esto se debe a que el modo de operacin de la IFT y las inspecciones locales (ILT) supone que la labor ordinaria de inspeccin se realice exclusivamente en lugares que, al haber sido previamente registrados (sea en el IMSS, en los directorios de la STPS o en los padrones locales), pueden ser considerados como parte de la economa formal. Segn las entrevistas realizadas a funcionarios de nivel federal y local en la inspeccin del trabajo, por lo general se visita a un universo muy reducido de las empresas identificadas y es frecuente que se trate de las mismas, 92 lo que resulta ser sumamente injusto, tanto para las empresas que estn bien identificadas, como para los trabajadores de las empresas que quedan fuera de las listas de la secretara. De acuerdo con la estimacin del director de seguridad y salud en el trabajo, apenas 2% del universo a fiscalizar (las ms de 800.000 empresas inscritas en el IMSS, de las cuales nicamente alrededor de 30.000 son federales) se encuentra dentro de ese directorio. Adems, slo en caso de denuncia por parte de los trabajadores algo verdaderamente excepcional en Mxico, se fiscalizara una unidad o empresa del sector informal o no estructurado, que es donde seguramente ocurren con mayor frecuencia transgresiones a las normas laborales. En conclusin, no solamente quedan fuera los informales, sino tambin la mayor parte de los trabajadores formales, lo que es sumamente grave.

d)

Tipos, modalidades de inspecciones y contenido: alcance limitado y superficial de los procedimientos

De acuerdo con la reglamentacin, las inspecciones se clasifican en ordinarias y extraordinarias (quejas, accidentes, inspecciones especiales). La orden de inspeccin, si es extraordinaria, especifica exactamente qu es lo que se va a verificar, por lo que el margen de
Vase en el anexo I los cargos de los funcionarios entrevistados en la Inspeccin Federal del Trabajo, Distrito Federal, Puebla y Sonora.
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discrecionalidad es limitado. Si no estuviera suficientemente justificada, sera motivo de impugnacin. Incluso el inspector no sabe hacia dnde se dirige, sino hasta que se le da la orden. Hay un catlogo de medidas obligatorias para los inspectores con base en el nivel de complejidad del cumplimiento de las instrucciones que recibe. En la inspeccin ordinaria de condiciones de trabajo se revisa fundamentalmente la documentacin, pero tambin se hace un recorrido del centro de trabajo, siguiendo el flujo del proceso productivo, segn coment un alto funcionario de la DGIFT: No se deja al libre albedro pero siempre hay margen para imprimirle un sello propio al proceso de inspeccin. Justamente por ello creen que la discrecionalidad debe ser lo ms limitada posible y argumentan que resultara ingenuo dejar en manos del IT la decisin de lo que puede o no exigir. Aun cuando es claro que el alcance de las inspecciones ordinarias es mayor se revisa el conjunto de condiciones de trabajo y de las normas de seguridad e higiene, no hay un plan encaminado a ampliar el nmero de este tipo de inspecciones, fundamentalmente por falta de recursos humanos y materiales. Por ejemplo, se comenta que slo excepcionalmente el secretario del trabajo utiliza su facultad de ordenar la realizacin de inspecciones especiales en una rama de la industria, como ocurri despus del accidente en la mina de Pasta de Conchos. Un campo en el que de todas maneras existe gran discrecionalidad es el de la aplicacin de las 39 normas oficiales mexicanas en materia de seguridad e higiene, entre otras, situacin que segn comentan altos funcionarios de la IFT, era peor 10 aos atrs cuando haba 116. A diferencia de lo que ocurre en materia de condiciones de trabajo, el inspector es quien determina qu norma de seguridad y salud se aplica o no en un caso concreto, segn las caractersticas de las empresas: por ejemplo, iluminacin, sustancias qumicas, y otras. Lo cierto es que el empleador no sabe con precisin a qu est obligado ni tiene al respecto la asesora adecuada. Un alto funcionario de la IFT propone que en el futuro se generen normas por ramas industriales. En ese caso, varios funcionarios de la DGIFT entrevistados argumentan que no se necesitara como ahora un ejrcito de inspectores. El director de seguridad y salud en el trabajo es contrario a esta idea, ya que ve como mejor opcin el uso de recursos informticos, de manera que el empleador podra saber a ciencia cierta qu norma resulta o no aplicable, sin dejarlo en manos de los inspectores. Un especialista ha sealado que la falta de sistematizacin y la menor jerarqua de la normativa aplicable en materia de seguridad e higiene son aspectos problemticos porque las regulaciones hoy se encuentran en forma dispersa dentro de las leyes reglamentarias, adems de que han ido experimentando un proceso de desregulacin que conduce a la desproteccin de la salud y seguridad de los trabajadores, tal como sucedi en el sector minero. En este caso, el reglamento se convirti primero en una norma oficial (1993) y despus en una norma mexicana (2003), con lo que descendi su jerarqua y se eliminaron algunas de las obligaciones de seguridad que deban ser atendidas por las empresas, lo que puede haber tenido alguna consecuencia en el relajamiento de las condiciones de operacin de la mina de Pasta de Conchos, que deriv en el accidente de febrero de 2006. Se seala que esta desregulacin ha venido operando en todas las ramas, pasando de ser normas obligatorias a voluntarias, y dejando a particulares la verificacin de su cumplimiento. Con base en su experiencia a lo largo de ms de 25 aos, este especialista observa que no conoce un solo caso en que se haya cerrado en forma total o parcial una empresa por incumplimiento de las normas de seguridad e higiene. Segn su punto de vista, coincidente con el de funcionarios y abogados, el bajo monto de las multas establecidas en la LFT determina que se prefiera pagarlas, en lugar de mejorar las condiciones de seguridad e higiene, por lo que no slo propone reformar ese instrumento para elevar el monto de

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las sanciones, sino para penalizar determinadas conductas que pongan en peligro la vida y la salud de los trabajadores (Prez, 2007, p. 256). Otro cambio introducido en el RGIAS es la adopcin de un sistema aleatorio de seleccin de los lugares a inspeccionar, as como de quienes estarn a cargo de las visitas a las empresas, salvo cuando se requieran de habilidades especficas, como en la verificacin de recipientes de vapor. Se adopt tambin un sistema de normalizacin en materia de seguridad e higiene en el trabajo que busca una mayor homogenizacin con el sistema internacional de normas, como el ISO 9000 (Jatob, 2002). En Mxico se percibe una alta tolerancia de los trabajadores a la violacin de sus derechos por temor al cierre de la empresa, lo que se corrobor en las entrevistas realizadas a funcionarios y defensores de derechos laborales, con quienes adems se explor cul era la situacin en la IMV. Pero tambin hay otro factor que incide en el bajo nmero de denuncias. Aunque el RGIAS otorga garantas suficientes para un trabajador que denuncia, esto no se aplica en todos los estados. Es el caso del D. F., donde el nombre de la persona que emiti la queja queda consignado en el expediente, situacin que deja en el desamparo al trabajador, pues de acuerdo con informacin proporcionada en entrevista "el patrn por lo regular toma represalias contra ese trabajador". 93 Sin embargo, se dice que los trabajadores que denuncian a un empleador solamente lo hacen cuando ya estn prximos a perder el empleo. Una de las razones para no asegurar el anonimato, parece ser la intencin de evitar las denuncias por venganza. Por eso se exige normalmente en esa jurisdiccin que la denuncia sea presentada por ms de un trabajador al mismo tiempo, lo que contradictoriamente lleva a poner en riesgo sus respectivos empleos. Si bien en la IFT se garantiza el anonimato, se est discutiendo la posibilidad de destinar un nmero telefnico para tal fin ante el bajo nmero de denuncias. Otro aspecto sumamente favorable a los empleadores es que las visitas ordinarias que se realicen en los centros de trabajo deben notificarse por lo menos con 24 horas de anticipacin (artculo 17, RGIAS). Segn los abogados de los trabajadores entrevistados e incluso algunos servidores pblicos de esas dependencias, este aviso previo prcticamente nulifica la posibilidad de que la IT llegue alguna vez a mejorar su eficacia en las empresas de menor tamao o en sectores como el del vestido, donde las violaciones a los derechos laborales son muy extendidas. La situacin afecta inclusive a las grandes empresas, donde tambin es generalizada la prctica de mantener un nmero significativo de trabajadores al margen de la legalidad, que no estn presentes el da de las inspecciones, si es que llegan a realizarse, ya que les dan el da libre.

2. Estrategias y procedimientos a nivel federal Uno de los principales cambios y oscilaciones en el desempeo de la IT, no slo a nivel federal sino tambin en el local (D. F., Puebla y Sonora), radica precisamente en el mayor o menor nfasis puesto en la labor de prevencin y asesora o de sancin.

Entrevista realizada al licenciado No Figueroa, entonces director de la ILTDF en enero de 2004. En la IFT y en la Inspeccin Local del Trabajo de Puebla no sucede lo mismo.

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De acuerdo con la LFT y a su reglamento en esta materia, la inspeccin del trabajo puede realizar intervenciones con un propsito sancionador en empresas donde se detecta la violacin a las normas laborales y no se han reparado voluntariamente en un plazo perentorio; o bien con un propsito de asesora, que se brinda cuando se considera que la empresa lo requiere para mejorar o alcanzar el adecuado cumplimiento de las disposiciones legales. Con la llegada del nuevo gobierno federal en el 2000, una de las primeras actividades de los funcionarios que se hicieron cargo de la IFT, provenientes del medio empresarial, fue elaborar un diagnstico (reingeniera) a fin de conocer la situacin real en que se encontraba esa dependencia. Los resultados indicaron, segn coment en entrevista su anterior director (2000-2006), que la inspeccin era una actividad de simulacin y corrupcin. En sntesis, se comprob que exista una muy baja capacidad de prevencin y sancin, y se opt por promover la primera. Efectivamente, esta decisin se refleja en la disminucin a 43% de las solicitudes de sancin (sobre el total de las actas de inspeccin) durante la administracin 2000-2006, as como del monto recaudado por sanciones impuestas que disminuy 40% de 2002 a 2005 (de 8.067.254 a 4.887.163 pesos). 94 La explicacin que aquellos funcionarios dieron por el incumplimiento de las normas laborales y que se constituye en el fundamento de la nueva visin sobre la funcin de inspeccin que buscaron imponer era el desconocimiento que se tiene de stas, tanto por parte de los trabajadores como de los empleadores. Desde su perspectiva, 98% de las empresas desconocen la normativa laboral. Adems, se argument que en sexenios anteriores la funcin de la STPS era reactiva, es decir, de reaccin ante los conflictos, de confrontacin. Bajo esta perspectiva, la IFT se propuso como estrategia principal la difusin de las normas y la bsqueda del cumplimiento voluntario por parte de los empleadores, dejando en segundo plano la sancin, ya que partieron del supuesto de que era ms importante orientar que sancionar. Como ejemplo de la ineficacia de la institucin, se seal que de las 804.000 empresas que se tenan registradas en el IMSS en 2001, slo se visitaron 14.325, es decir, tan slo 1,77%, lo que dio lugar a la adopcin de programas de autocumplimiento y autogestin de la seguridad y salud en el trabajo, tema que se trata ms adelante. Sin embargo, despus del accidente en Pasta de Conchos en 2006, existe total coincidencia entre las autoridades de inspeccin federal entrevistadas en que se debe fortalecer la capacidad de sancin y que ste es el principal problema del sistema de inspeccin: la falta de precisin respecto de cundo aplicar la sancin, aunada a los ya comentados bajos montos, lo que confirma que es poco lo que se hace para lograr la reparacin de las irregularidades detectadas. El DGSST lo expres as: Hay una DGSST antes y otra despus de Pasta de Conchos. Para las nuevas autoridades federales en materia de inspeccin, lo ms importante ahora es reposicionar la inspeccin. Prueba de ello es que el Consejo Consultivo Nacional de Seguridad y Salud, que se haba reunido cinco veces en el gobierno de Zedillo, se reuni solamente una vez en el gobierno de Fox con motivo del accidente de Pasta de Conchos, pero lo ha hecho ya cinco veces en la presente administracin. A su juicio, Pasta de Conchos revel que una obligacin sin sancin no conduce al cumplimiento. Ponen incluso como ejemplo a los Estados Unidos, donde la fiscalizacin es estricta y las sanciones son altas, lo que resulta sorprendente escuchar en esa dependencia,
94

Fuente: Informe de labores de varios aos de la STPS.

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cuando slo dos aos atrs se defenda en forma enjundiosa tanto la inutilidad de las sanciones como la promocin del autocumplimiento. En este sentido, la posicin del responsable de la DGSST fue reiterativa y contundente al cuestionar el enfoque precedente basado en el cumplimiento voluntario y el desuso de la capacidad de sancionar a las empresas por sus graves consecuencias. Reconoce que la asesora y la sancin no son opciones excluyentes y que ambas son necesarias. El problema es que se requiere para ello el aumento de la plantilla, la capacitacin permanente y el incremento sustancial de los salarios. En las entrevistas con los funcionarios de la DGIFT se explor el tema de la viabilidad de una asesora amplia en materia de cumplimiento, basada en la promocin de la competitividad y productividad de la empresa, as como en la difusin por parte de los inspectores de las mejores prcticas. A su juicio, resulta completamente inviable tal estrategia por diversos argumentos, algunos ms razonables que otros. Por una parte, se sostuvo que la legislacin actual simplemente no lo permite y que existe una concepcin restringida de lo que es una asesora tcnica: se tratara de hacerle saber al empleador qu es lo que debe cumplir y no cmo debe hacerlo. Reconocen que en conjunto la inspeccin debera ser un proceso ms complejo que el actual, pero que no se puede porque la ley no lo permite, ni los recursos disponibles. Un problema es que no se pueden divulgar mtodos y procedimientos de trabajo y debe mantenerse absoluta confidencialidad a los empleadores no les gustara que el inspector fuera por ah difundiendo las mejores prcticas porque son muy celosas y no las quieren compartir. La misma naturaleza de la funcin y del nombramiento de quien la ejerce, en tanto como autoridad administrativa de carcter laboral, lo restringe a apegarse estrictamente a la ley, adems de que no puede esperarse que el inspector tenga una especializacin aun mayor que la que hoy tiene. Adems, se piensa que el cumplimiento de la ley lleva implcito el mejoramiento de la productividad porque conduce al mejoramiento de los procesos per se. Ponen el ejemplo del programa de autocumplimiento DECLARE que contiene una Biblioteca Virtual en materia de normativa laboral que ayuda al trabajador a autoevaluarse, como se ver ms adelante. En materia de seguridad e higiene en el trabajo, el inspector hace recomendaciones para mejorar la productividad, por ejemplo en materia de iluminacin y medioambiente, pero no se puede ir ms all y no se cree que debiera hacerse cambio alguno al respecto. En la actualidad la inspeccin laboral a nivel federal tiene una cobertura de poco menos del 3%, que resulta difcil incrementar por los escasos recursos con que se cuenta para efectuar esta tarea. Como parte de las estrategias para mejorar la cobertura, la DGIFT y la DGSST han impulsado dos programas; el primero, el Programa de Autogestin en Seguridad y Salud en el Trabajo (PASST), que comenz a funcionar en los dos ltimos aos de la administracin 1994-2000; el segundo, bautizado con el nombre de Declaracin Laboral Electrnica (DECLARE), iniciativa de la administracin 2000-2006. Se presentan como programas alternos, aunque en estricto sentido no se pretende dejar de lado el procedimiento tradicional de inspeccin. Por tanto, son en realidad programas complementarios a la actividad de inspeccin.

a)

Programa de Autogestin en Seguridad y Salud en el Trabajo (PASST)

El PASST tiene como objetivo promover que las empresas incorporen sistemas de administracin en materia de seguridad y salud en el trabajo bajo estndares nacionales, tomando como base la reglamentacin vigente con el fin de fortalecer el funcionamiento de centros de

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trabajo seguros e higinicos. Las empresas se incorporan de manera voluntaria a cambio de contar con el beneficio de no recibir inspecciones peridicas en esa materia. Cualquier tipo de empresa puede inscribirse, pero el inters primordial se centra en aquellas cuya actividad conlleva altos ndices de accidentes. El programa plantea un esquema operativo de cinco etapas que culmina con la acreditacin del sistema de seguridad y salud en el trabajo, para lo cual se exigen niveles de seguridad y salud en esta materia por debajo del promedio nacional de la actividad econmica a que pertenezca la empresa, as como cero defunciones e incapacidades permanentes por accidentes de trabajo. Est dirigido esencialmente a las empresas que tienen alto riesgo y a las que tienen ms de 50 trabajadores, que son menos del 2% del total. Cuando el programa se inici lo hizo con la estafeta de ser el programa estrella de la Secretara, y en los ltimos dos aos del sexenio de Zedillo se logr la incorporacin de 1.417 centros de trabajo (844 en 1999 y 573 en 2000). Sin embargo, este mpetu no dur. Entre 2001 y 2006 se concretaron en total 1.365 compromisos voluntarios, siendo el ao 2006 el ms flojo, con 104 empresas inscritas. Los funcionarios entrevistados conocedores de la situacin enfatizaron que hubo un descuido tremendo de la administracin anterior y se dej de promocionar el programa en el ltimo sexenio (se lo dej caer en picada), justo lo que estas cifras reflejan. Adems, se le quitaron recursos humanos para dedicarlos a actividades jurdicas, de comunicacin social o por retiro voluntario. Uno de los desincentivos para la incorporacin es la reduccin entre 2000 y 2005 (en 86%) que sufri el beneficio econmico otorgado a las empresas cuando acreditan su SASST correspondiente a la prima por riesgos de trabajo. Se seala que ms all del PASST no se estimula adecuadamente a las empresas que disminuyen significativamente los riesgos de trabajo ni se las castiga en la situacin contraria, ya que la prima baja o sube muy lentamente. Esto desalienta la adopcin de medidas de seguridad y salud en el trabajo, lo que se agrava por el bajo monto de las sanciones. La evaluacin que realizan las autoridades laborales sobre el programa se concentra en la necesidad estrictamente burocrtica de estar en posibilidad de reportar avances, sin dar importancia a la verdadera incidencia sobre la realidad, y se mantiene un discurso basado en la Nueva cultura laboral de que, por la manera como se aplica, se est ms preocupado por no molestar a las empresas, argumentando la necesidad de competitividad internacional, y por evitar perjuicios a quienes generan fuentes de empleo, que por apoyar a los trabajadores. Basta observar las fortalezas mencionadas en la evaluacin realizada por la STPS sobre el programa (vase el cuadro 6) para confirmar este aserto. Tres de los cinco puntos que se mencionan como fortaleza hacen hincapi en el desarrollo de una cultura de prevencin (1, 2, y 3). Uno se refiere a la bsqueda de una mayor participacin por parte de las partes involucradas y otro ms al cumplimiento de los compromisos internacionales. En ningn momento se hace referencia expresa al bienestar de los trabajadores, que es la razn de la inspeccin. Esto es de destacarse, ya que si se considerara importante el bienestar de los trabajadores, la evaluacin resaltara el logro alcanzado sobre la reduccin de las tasas de accidentes dentro de las empresas en las que opera el programa, que s ha ocurrido a pesar de lo cual se lo dej en el abandono. Las debilidades muestran la falta de apoyo por parte del gobierno va el presupuesto, as como las carencias en el diseo del programa (puntos 2, 3, 4 y 5); la falta de coordinacin adecuada con los estados (punto 2); la carencia de argumentos para motivar a las empresas, como sera una metodologa para la medicin del impacto e incentivos econmicos para las empresas (puntos 3 y 4); de comunicacin adecuada entre las empresas y la secretara (punto 5). Todo lo anterior

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conduce a la prdida de fuerza del programa (puntos 5 y 6) que se observa a partir de la administracin 2000-2006. La principal amenaza a la que se enfrenta el programa es a su desaparicin. Las acciones de fortalecimiento que se proponen en la evaluacin son estratgicas para mejorar su efectividad, pero no hay que perder de vista que lo importante detrs del buen funcionamiento del programa es el bienestar de los trabajadores. En ese sentido, tambin resultara adecuado incluir entre las acciones de fortalecimiento una mayor difusin de los derechos de los trabajadores.

Cuadro 6 EVALUACIN DEL PROGRAMA DE AUTOGESTIN EN SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO (PASST) Fortalezas 1. Preeminencia a la gestin de la prevencin en el quehacer institucional 2. Favorece la observancia proactiva de la normativa de seguridad y salud laborales 3. Contribuye a la prevencin de accidentes y enfermedades de trabajo 4. Se sustenta en la participacin de los trabajadores y empleadores 5. Permite dar cumplimiento a compromisos derivados de acuerdos y convenios internacionales Debilidades 1. Reducido apoyo presupuestario y estructura limitada para coordinar su ejecucin 2. Atencin desigual a dichas actividades por parte de las delegaciones federales 3. Se omite la medicin del impacto costo-beneficio en la metodologa del programa 4. Escasos beneficios en la deduccin de la prima en el seguro de riesgo de trabajo a empresas certificadas 5. Desconocimiento de las ventajas que aporta el programa 6. Exigua cobertura de compromisos establecidos de la poblacin (2,4%) 7. Tendencia decreciente en los compromisos voluntarios concertados y por establecer

Amenazas 1. Ocaso del programa

Acciones de fortalecimiento 1. Desarrollo del criterio para evaluar el costo-beneficio con motivo de la puesta en operacin del programa 2. Sistematizacin de asesoras de asistencia tcnica y seguimiento para ampliar la cobertura del programa 3. Incorporacin de consultores externos para apoyar el proceso de asistencia tcnica, as como de unidades de verificacin para acreditar el cumplimiento de normas 4. Aumento del porcentaje de deduccin de prima en el seguro de riesgo de trabajo a empresas certificadas

2. Desatencin de riesgos laborales

3. Incremento en los accidentes y enfermedades de trabajo

4. Preeminencia de acciones correctivas frente a las preventivas en los mbitos institucional y empresarial 5. Incumplimiento de compromisos asumidos a nivel internacional Fuente: STPS, 2007.

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Uno de los entrevistados, responsable de la DGSST, define a la situacin por la que atraviesa el PASST como que se estaba dejando morir al programa. Mencion este caso como ejemplo de la antigua costumbre de que cada administracin desprecia lo que construy la anterior y recomienda una verdadera transformacin en esta estrategia, ya que a su juicio tanto el PASST como el DECLARE son programas muy burocrticos y superficiales. Argumenta que se requieren cambios drsticos. Aun cuando se ha logrado disminuir las tasas de accidentes (entre 2001 y 2006 se redujeron 41,6%, al descender de 1,78% a 1,04%, evitndose 4.555 accidentes de trabajo, indicador que se ubic por debajo del promedio nacional del 2,2% registrado por el IMSS) en las empresas registradas, una de las limitaciones del programa es que, por su misma complejidad, tiene una cobertura muy baja y, como lo corroboraron los entrevistados, es difcil que las empresas medianas y pequeas puedan cumplir los requerimientos. Una estrategia de asesora y promocin hacia empresas medianas, al menos, es uno de los aspectos clave del fortalecimiento del programa que no se toma en cuenta en la evaluacin.

b)

Programa de Declaracin Laboral Electrnica (DECLARE)

Por medio de este programa se busca promover el cumplimiento de las disposiciones jurdicas en materia laboral con la finalidad de contar con centros de trabajo ms seguros e higinicos a corto plazo, as como ampliar la cobertura en cuanto a la vigilancia de los centros de trabajo de la jurisdiccin laboral. Se refleja en estos objetivos la preocupacin real porque los trabajadores cuenten con las condiciones laborales adecuadas. Dichos objetivos se logran mediante la autoevaluacin que realizan patrones y trabajadores de sus centros laborales mediante la aplicacin de un formulario. Por su parte, la STPS realiza de manera aleatoria visitas de inspeccin para verificar lo declarado por la empresa. Las metas planteadas para el programa son tres: dar a conocer la normativa laboral a patrones y trabajadores; fomentar la cultura de prevencin por medio del autocumplimiento, y dar mayor difusin a los programas y servicios que ofrece la STPS. A stas habra que agregar un objetivo que no se especifica en los lineamientos del programa, pero que es necesario para la STPS: ampliar la cobertura de la inspeccin con los escasos recursos de que dispone. De hecho, una de las estrategias que despliega el programa es utilizar el Internet para difundir y asesorar en materia normativa a las empresas sobre temas de condiciones generales de trabajo, seguridad e higiene, y capacitacin. De esta forma, las empresas pueden evaluar por s mismas si cumplen o no con las distintas normas laborales. A travs de la pgina, las empresas realizan su declaracin. En caso de que la empresa no cumpla con lo que captur en el programa de Internet se le dar un lapso para hacerlo. Si nuevamente no cumple, entonces se le sancionar. El programa arranc en diciembre de 2005 y ha tenido una respuesta tibia por parte de las empresas. Al 31 de agosto del 2006 se tuvieron 1.288 empresas inscritas, pero tan slo se recibi la declaracin de 697. Esto significa que el equivalente a 7,5% de lo programado para inspeccionar en el ao se realiz por conducto del DECLARE, sin necesidad de que participaran inspectores. Si bien las autoridades presentan este dato como un reflejo del gran avance en materia de eficiencia, ya que son escasos los recursos utilizados para lograr esta cobertura sobre

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la meta anual, 95 no hay que perder de vista que esto no refleja la eficacia del programa ni del trabajo de la inspeccin. Habra que considerar otros elementos para hacer afirmaciones sobre la bondad de los resultados. De acuerdo con lo mencionado por algunos de los funcionarios entrevistados, uno de los problemas para lograr una mayor participacin de las empresas es que las pequeas y medianas, que son las ms numerosas, tienen problemas para participar debido a la complejidad del programa, como ocurre con el PASST. Si bien en un comienzo estuvo destinado slo a las empresas de competencia federal, las autoridades aspiran a extenderlo a todos los centros del pas mediante los convenios de coordinacin que se celebren con los gobiernos de los estados, lo que permitira ampliar la cobertura. Tanto el caso del PASST como del DECLARE constituyen respuestas creativas por parte de las autoridades de la inspeccin ante las restricciones presupuestarias para la bsqueda de procedimientos alternativos en las tareas de inspeccin. Adems, es vital que ms bien se los considere como complementos a la actividad de inspeccin, en lugar de como una alternativa, y que cualquier procedimiento tenga definidos de manera adecuada los objetivos ltimos y cuente con diseos eficientes para que puedan operar eficazmente. Los lineamientos de ambos programas se ubican dentro de la visin de la NCL y, como parte de ella, fomentan el autocumplimiento. Sin embargo, aunque esta va es una forma de que la inspeccin logre su objetivo de garantizar condiciones laborales adecuadas, se requiere de otros mecanismos para que el autocumplimiento se generalice y sea eficaz. Aun as, son criticados incluso por uno de los funcionarios de la STPS entrevistado, aduciendo burocratismo, y porque difcilmente una lista de control, como la que propone el DECLARE, ayudara a detectar las irregularidades y a repararlas. En efecto, una inspeccin eficaz no se logra por medio de las declaraciones de las empresas. Los programas necesitan desarrollar una metodologa en la que las autoridades utilicen el escaso presupuesto de manera efectiva, realizando inspecciones muy profundas en pocas empresas y sancionando con fuerza los intentos de engao. Una posibilidad sera hacer obligatoria la declaracin de las condiciones laborales, y con base en dicho padrn realizar inspecciones en muy pocas empresas para corroborar las declaraciones. Estas inspecciones podran ser de dos tipos: aleatorias (con base en el padrn) e intencionales, cuando se sospeche que la declaracin no es fidedigna. Nuevamente surge la importancia de un trabajo coordinado entre STyPS, el IMSS y la SHCP, ya que para obtener la declaracin de las empresas, se podran aprovechar adecuadamente los recursos que se tienen para las declaraciones de impuestos anuales que recibe el SAT. Esto no sera suficiente para cubrir las tareas por parte de la DGIFT. Tendra que disear otro tipo de metodologas para llevar a cabo su trabajo en las empresas que no estn declaradas, as como en los casos de denuncias, pero impulsando un trabajo profundo y profesional en las inspecciones derivadas de la declaracin de las empresas, lo que con seguridad tendra repercusiones en la actitud de stas ante la inspeccin.

En el reporte de la STPS se habla de 8,91% de cobertura de la meta, pero este dato est amaado, pues considera a las 1.288 empresas registradas y no a las 697 que efectivamente hicieron su declaracin.

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Ahora bien, para llevar a cabo este tipo de acciones se debe asumir en un nuevo modelo de inspeccin que lo importante no es dejar que las empresas tengan total libertad para poder crecer, sino que hay que brindarles las condiciones para que se desarrollen sin interferencia de las autoridades, a la vez que se debe garantizar a los trabajadores condiciones de trabajo adecuadas para una vida digna.

c)

Unidades de verificacin: la privatizacin

Desde 1997 una diferencia entre ambas jurisdicciones radica en el hecho de que a nivel federal, con base en un Reglamento federal de seguridad, higiene y medio ambiente de trabajo adoptado en 1997, se dieron los primeros pasos hacia la privatizacin de la funcin de inspeccin. La amplitud del concepto seguridad e higiene y medio ambiente laboral abarca, prcticamente, todos los aspectos referidos a los empleados en los centros de trabajo; es una cuestin vital para la vida de los trabajadores y por ello es importante que la fiscalizacin se realice de forma adecuada. La Direccin General de Seguridad y Salud en el Trabajo participa en el proceso de acreditacin y aprobacin de unidades de verificacin en materia de seguridad e higiene y medio ambiente de trabajo. Oficialmente es presentado como un sistema alterno al de la IFT, en el que personas fsicas o morales, pblicas o privadas, son autorizadas por el propio Estado, quien les delega la facultad de verificar en los centros de trabajo la conformidad del cumplimiento de las normas oficiales mexicanas y, en el caso de la STPS, respecto de las materias de seguridad, salud y medio ambiente laboral. Los dictmenes emitidos por estas unidades de verificacin son homologados por la autoridad y surten el efecto de una verificacin oficial. Las empresas que opten por este esquema de inspeccin quedan exentas durante dos aos de la inspeccin oficial (respecto de la norma acreditada por la unidad de verificacin), aunque se practican en forma aleatoria verificaciones de comprobacin. Este tipo de modelo de verificacin se financia con recursos de la propia empresa. Existe un organismo privado encargado de otorgar las acreditaciones respectivas, denominada EMA (Entidad Mexicana de Acreditacin). Un problema de la privatizacin es que no se establece mecanismo alguno para evitar la parcialidad de las empresas verificadoras, ya que stas pueden quedar limitadas para afectar los intereses de quienes las contrataron y pagan sus servicios, 96 y stos no son los trabajadores. Entonces, hasta qu punto la privatizacin va a lograr incidir en las condiciones laborales reales de los trabajadores, ms all de poder incorporar en los reportes burocrticos el cumplimiento de haber realizado otra inspeccin?

Al respecto, diversos organismos de la sociedad civil denunciaron en 1998, ante el Espacio DESC (Derechos Econmicos, Sociales, Culturales y Ambientales), esta grave consecuencia de la privatizacin de la funcin de fiscalizacin en el Reglamento (RGIAS), de manera tal que la autoridad laboral abdicaba de funciones que tiene asignadas en la Constitucin y en Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Al respecto, se seal: Bajo la lgica de desregular para evitar trabas a la inversin, el nuevo reglamento eliminaba una serie de disposiciones que protegan a los trabajadores y que slo requeran actualizarse a la luz de los complejos procesos productivos y su reestructuracin (CEREAL, 2007).

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Precisamente, la necesidad de fiscalizar empresas del tamao y la complejidad de Petrleos Mexicanos (PEMEX), donde los accidentes con prdidas de vida son frecuentes ha sido invocada como argumento para promover las unidades de verificacin, tal como lo advierte el anterior director de la IFT (2000-2006). ni con un ejrcito de inspectores podramos hacer frente a las dimensiones de la paraestatal, pero s con el auxilio de organismos privados, previo el pago de los servicios que stos presten a la mencionada paraestatal. Junto con la unidad de verificacin destinada a Petrleos Mexicanos (PEMEX), se han acreditado las correspondientes a otras empresas estatales, como la Comisin Federal de Electricidad (CFE), que en conjunto ocupan a ms de medio milln de trabajadores. Igualmente se est explorando crear unidades de verificacin en grandes empresas del sector privado, lo que apoya la preocupacin acerca de si por esta va no se estara abandonando la funcin estatal de fiscalizacin. En 2007 existan 32 unidades de verificacin con estas caractersticas.

d)

Las comisiones mixtas de seguridad e higiene: ineficacia y marginalidad

Los accidentes de Pasta de Conchos y de las plataformas petroleras de PEMEX, donde existan poderosos sindicatos y comisiones mixtas de seguridad e higiene, obligatorios en todas las empresas, muestran que stas no funcionan como debieran, lo cual fue destacado en las entrevistas en todos los niveles y sectores, aun cuando no se han podido reunir otras evidencias respecto de este mal desempeo. Justamente se ha sealado que si esta situacin se corrigiera se podra pasar de una actividad de inspeccin que tiende a ser superficial a otra sustancial, que es lo requerido en el pas. Uno de los funcionarios entrevistados, a cargo de la DGSST, advierte que hay ahora mayor inters que antes de participar y que los sindicatos han tenido una presencia destacada en las ltimas reuniones del Consejo Consultivo en Seguridad y Salud en el Trabajo. Incluso menciona el caso de un sindicato de una empresa estatal que le solicit que se presione a sta para que se inscriba en el PASST por la situacin riesgosa en la que se trabaja y amenaz que en caso contrario estallara una huelga como la que por la misma causa se emprendi contra empresas mineras del pas. En cualquier caso, resulta claro que los problemas que afectan a la representacin de los trabajadores en stas y otras instancias tripartitas, ante la crisis del viejo modelo corporativo, deben ser atendidos como condicin de mejorar el desempeo de ste y otros espacios de dilogo social.

e)

Las MYPE: cambio en los hechos

En el caso de las micro y pequeas empresas (MYPE), que son las que ms dificultades tienen para cumplir con las normas laborales, existe un lineamiento especial en la IFT, de suma importancia por sus consecuencias. Se establece que cuando en la visita de inspeccin se detecte, va la nmina de pago del IMSS, que la empresa cuenta con nueve o menos trabajadores, se deber desahogar la visita slo mediante la orientacin y asesora. Adems, el inspector debe informar al patrn sobre la forma en que debe dar cumplimiento con la normativa en materia de condiciones generales de trabajo. Es decir, no se instaurar el procedimiento administrativo sancionador. Esta nueva estrategia, sin ningn fundamento legal, se tom debido a que las

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pequeas empresas no conocen la normativa laboral y no cuentan con los recursos suficientes para pagar una multa, desde la perspectiva de un inspector entrevistado. Otro inspector coment que cuando llega la sancin a una empresa pequea es la gota que derrama el vaso y la empresa termina por cerrar o cambia de lugar y de razn social. El problema es que conforme a esta nueva estrategia no existe consecuencia alguna si los empleadores persisten en su conducta, lo que de hecho implica algo semejante a haber derogado los derechos laborales para una parte significativa de los asalariados, sin haber hecho ninguna reforma legal. Paradjicamente, cuando los abogados empresariales o los dirigentes de este sector opinan sobre la IT, suelen invocar el argumento de que su actuacin amedrenta a las pequeas empresas, dejando de lado el limitado alcance del acto de inspeccin y el hecho de que difcilmente sern inspeccionadas, todo lo cual da prueba del desconocimiento que existe con respecto a esta actividad. Una alternativa a esta arbitraria decisin sera la de establecer en el reglamento de inspeccin, o mejor aun en la LFT, un procedimiento especial de fiscalizacin para las MYPE, distinguiendo entre aquellas que violen la legislacin por primera vez, a las que se les impondra la obligacin de que el empleador tomara un curso de capacitacin con los contenidos pertinentes a fin de mejorar su habilidad para cumplir con las normas laborales, y las reincidentes, que deberan pagar la multa, sin excepcin. ste es el sistema seguido por Chile y hasta ahora ha dado resultados positivos, aunque an es temprano para contar con una evaluacin de impacto de esta medida. Igualmente, el procedimiento sugerido por la OIT para las MYPE, ya reseado, podra ser de gran utilidad en Mxico para mejorar la calidad de los empleos en este sector que ocupa casi la mitad de los trabajadores asalariados del pas, pero de todas maneras sera recomendable tener un panorama ms claro de la heterogeneidad de situaciones que se engloban dentro de las empresas de menor tamao para definir polticas particulares que realmente lleven a mejorar la situacin.

f)

La calidad de los procedimientos, las facultades y las responsabilidades del inspector

Los funcionarios e inspectores entrevistados, de nivel federal y local, reconocieron que el procedimiento de inspeccin deja formalmente escaso margen de discrecionalidad en materia de condiciones generales de trabajo porque est debidamente pautado, aunque en los hechos siempre hay la posibilidad de ampliar dicho margen, lo que es aun mayor en materia de seguridad e higiene en el trabajo. El inspector debe verificar aquello que est establecido en la orden de inspeccin, pero lo hace por lo general en forma superficial, limitndose a exigir la documentacin legal. El interrogatorio a los trabajadores se hace por lo general delante del representante del empleador o de este mismo, y no se busca la manera de tener la privacidad y profundidad necesarias para que puedan conocerse los problemas reales. Es un procedimiento esencialmente burocrtico, que no va a los hechos, como insiste reiteradamente en sealar el responsable de la DGSST. Adems, el procedimiento de inspeccin no establece los plazos que pueden otorgarse para cumplir con los requerimientos, y como se vio en Pasta de Conchos, un mismo problema puede estar en vas de comprobacin durante seis aos, a lo largo de sucesivas inspecciones que dan lugar a actas incoherentes e incluso permiten a las empresas ampararse simplemente porque hay un error en la notificacin del acto de inspeccin. Se comenta que en este caso, adems, nadie quera responsabilizarse de lo que ocurri, por lo que se pusieron de manifiesto las fallas ms

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importantes del sistema en su conjunto, como se mostrar al final de este captulo al tratar los hechos, las violaciones y las recomendaciones a que finalmente dio lugar.

g)

El bajo costo de incumplimiento y la indeterminacin de las sanciones

El costo de incumplimiento depende de lo que le cuesta realmente al empleador dejar de cumplir las disposiciones fundamentales de la legislacin laboral, considerando el monto de las sanciones y la capacidad de las instancias de vigilancia y aplicacin para detectar las violaciones y evitar la impunidad. Este costo puede llegar a ser anulado por completo cuando no se tiene tal capacidad, situacin que se agrava cuando los sindicatos no estn interesados o no tienen la fuerza para exigir el cumplimiento de las normas, todo lo cual se traduce en una muy baja efectividad de las normas. Adems de las evidencias expuestas, la opinin del anterior Secretario del Trabajo y Previsin Social Francisco Salazar es til para darse una idea de lo que estara ocurriendo. Cuando todava era Subsecretario de Desarrollo Humano de la STPS, este funcionario declar que en Mxico prcticamente ya no se cumple ni se respeta la LFT. Reconoce que lo que hoy existe es una gran simulacin jurdica y que las violaciones afectan a la jornada de trabajo, los salarios y la mayor parte de los preceptos legales. Los empresarios no slo violan la legislacin, coment, sino los propios sindicatos ya que pueden emplazar a huelga sin tener trabajadores y muchos se han convertido en un gran negocio para sus lderes. Operan bajo el mecanismo del chantaje laboral. 97 Un primer aspecto destacable para explicar esta situacin es el alto grado de indeterminacin del monto de las sanciones previstas en la legislacin laboral, lo que muestra el amplio margen de discrecionalidad con el que la autoridad laboral puede manejarse en los hechos frente a situaciones de incumplimiento. Otra cuestin a considerar es que en la mayor o menor posibilidad de violar algunas de las normas con impunidad tambin interviene la propia disposicin de los trabajadores a aceptar el incumplimiento patronal de algunas prestaciones, tanto en razn de su necesidad de encontrar ocupacin, como porque en ocasiones no se aprecian los beneficios derivados de stas por diversas razones: desde la condicin particular del trabajador, hasta la mala calidad de los servicios de salud provistos por el IMSS. De acuerdo con este ltimo, es probable que los trabajadores jvenes y solteros no estn preocupados por la atencin de la salud, el servicio de guarderas o las pensiones, mientras que al modificarse la edad y el estado civil aumentara el inters de ellos, y desaparece su disposicin a tolerar la falta de afiliacin a la seguridad social (IMSS, 2004). En cualquier caso, la mayor parte de la responsabilidad recae en las instancias gubernamentales que deben detectar y sancionar el incumplimiento de las normas. De acuerdo con la ley, los trabajadores, patrones y sindicatos podrn denunciar ante las autoridades laborales las violaciones a las normas laborales. En el caso de una violacin a las normas de salario mnimo, los presidentes de las Juntas de Conciliacin y Arbitraje, as como los inspectores de trabajo, estn obligados a denunciar a los patrones ante el ministerio pblico para dar lugar a una accin penal, algo que segn la experiencia de los entrevistados simplemente no ha ocurrido jams. Tal vez ello se explique porque, dada la cada de esta remuneracin en ms del

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Declaraciones al peridico la La Jornada, 21 de febrero de 2005.

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75% desde los aos ochenta a la actualidad, es bajo el porcentaje de trabajadores asalariados que percibe menos de un salario mnimo.

Cuadro 7 MONTO LEGAL DE LAS SANCIONES EN CASO DE VIOLACIN A LAS NORMAS LABORALES
Rubro de incumplimiento Diversas obligaciones patronales de menor importancia (art. 132, fracciones IV, VII, VIII, IX, X, XII, XIV, y XXII); duracin de jornada, das de descanso, vacaciones, trabajo de mujeres y menores, entre otras. Violacin a diversas prohibiciones (art. 133, fracciones II, IV, VI y VII). Violacin de las normas protectoras del trabajo a domicilio. Salario mnimo: incumplimiento de las obligaciones, captulo VIII, ttulo tercero. Violacin de contrato ley o contrato colectivo (art. 1000 LFT). Reparto de utilidades (cap. VIII del ttulo tercero). Capacitacin y adiestramiento. Cuando en la instalacin del establecimiento no se cuente con las normas de seguridad e higiene o las medidas que fijen las leyes para prevenir los riesgos de trabajo. Al patrn que no permita que se practique inspeccin en su establecimiento. Salario mnimo (art.1004). Al patrn de cualquier negociacin industrial, agrcola, minera, comercial o de servicios que haga entrega a uno o varios de sus trabajadores de cantidades inferiores al salario fijado como mnimo general o haya entregado comprobantes de pago que amparen sumas de dinero superiores de las que efectivamente hizo entrega se les castigar con pena de prisin. Negativa del empleador a celebrar, revisar o cumplir un contrato colectivo o contrato ley. Injerencia patronal en el surgimiento o durante la vida activa de los sindicatos. Violaciones a las normas legales en materia de rendicin semestral de cuentas de la administracin del patrimonio sindical. Normas procesales. Sancin De 3 a 95 veces el salario mnimo; 3 a 155 veces, segn el caso.

De 15 a 155 veces el salario mnimo.

De 15 a 315 veces el salario mnimo. Si el incumplimiento se prolonga dos o ms semanas, se acumularn las multas. La reincidencia se sancionar con la misma multa, aumentada en 25%. Para este caso, la cantidad se duplica si la irregularidad no es subsanada dentro del plazo que se conceda. Combinacin de prisin desde seis meses hasta cuatro aos y multa de hasta 200 salarios mnimos. En caso de reincidencia, se duplicarn las sanciones econmicas (art. 1004, LFT).

Derecho de huelga indefinida con suspensin total de labores, salvo las de emergencia (art. 450). No hay sancin. Se seala que no es dispensable, pero no se impone sancin (art. 373). Se impone pena de prisin de seis meses a tres aos y multa de ocho a 80 veces el salario mnimo a funcionarios y abogados cuando sin causa justificada se abstengan de concurrir a dos o ms audiencias o se abstengan de promover el juicio durante el lapso de tres meses (artculo 1005). Prisin de seis meses a cuatro aos y multa de ocho a 120 salarios mnimos. Si fuera el trabajador, la multa equivaldra al salario mnimo de una semana (art. 1006).

Presentacin de documentos o testigos falsos.

Fuente: Elaboracin propia con base en la Ley Federal del Trabajo.

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En caso de detectarse una violacin a las restantes normas laborales, el costo de incumplimiento no se puede determinar en principio, ya que hay un margen amplio de discrecionalidad para decidir entre los mnimos y mximos de las sanciones, entre los que existe adems una significativa variacin que va de 3 a 315 salarios mnimos en una escala que resulta de la intencin de imponer sanciones progresivas, segn la gravedad de la violacin. Sin embargo, aun si se aplicara el monto mximo, lo que de hecho no ocurre, el costo de incumplimiento no sera alto debido a la cada de los salarios mnimos a la tercera parte de su valor de hace 20 aos. La discrecionalidad en los montos de las sanciones que se refleja en este cuadro est restringida de diversas formas, puesto que en los criterios de determinacin de las multas se debe considerar, por una parte, lo que se estipula en diversos instrumentos legales y, por la otra, los que establece el RGIAS. Estos criterios son: i) el carcter intencional o no de la accin y omisin constitutiva de la infraccin; ii) la gravedad de la infraccin; iii) los daos que se hubieren producido o pudieran producirse; iv) la capacidad econmica del infractor, y v) la reincidencia del infractor. En cualquier caso, el problema radica en la escassima probabilidad de que un empleador resulte sancionado, en la tendencia a aplicar los montos mnimos y en una todava menor probabilidad de que tal sancin se haga efectiva. Poco ms de la mitad de la ocupacin corresponde a medianas y grandes empresas, cuya mayor productividad y visibilidad las lleva a un cumplimiento ms efectivo de los derechos laborales, por lo que puede suponerse que la parte restante se encuentra en la zona de mayor vulnerabilidad frente a las estrategias empresariales tendientes a trasladar a los trabajadores los costos de adaptacin a las exigencias competitivas, va la violacin de sus derechos. Esto no implica que esta situacin no ocurra en las grandes empresas, pero s deja claro que es en las ms pequeas en donde debera haberse concentrado la accin sindical y gubernamental a fin de lograr una mayor efectividad de la proteccin legal.

3. Resultados de la inspeccin del trabajo Muchos se preguntan para qu sirve realmente la inspeccin, ms all de que la funcin asignada por la legislacin laboral sea muy precisa. Tanto los funcionarios como los abogados y representantes empresariales y sindicales, as como los representantes de las ONG consultados, tienen una percepcin negativa sobre la IT, aunque difieren en las razones y soluciones a esta problemtica. Mientras que los representantes empresariales se manifiestan a favor de limitar el carcter punitivo y potenciar el papel asesor de la IT, los que velan por los intereses de los trabajadores quisieran tener una autoridad capaz de poner un coto a la impunidad. sta es incluso la posicin de algunas autoridades federales entrevistadas en 2007, quienes reclaman para la IT una autoridad que actualmente no tiene. En cualquier caso predomina un gran escepticismo acerca de qu es lo que puede lograrse mediante las distintas estrategias que se han venido implementando para mejorar la efectividad, la eficacia o la eficiencia de esta instancia. En este apartado se analizan los resultados obtenidos mediante la aplicacin de las estrategias y los procedimientos antes planteados para la inspeccin en la jurisdiccin federal. Para ello se usa la informacin recabada de distintas instancias oficiales y acadmicas, y la resultante del trabajo de campo efectuado en diversas oportunidades entre 2003 y 2007. Adems,

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esta informacin se complementa con la proveniente de una muestra de expedientes en el mbito federal con la que se recogen datos sobre informacin no existente en otras fuentes. Toda esta informacin se contrasta con los comentarios de las entrevistas realizadas a los distintos actores para tener un panorama ms preciso de lo resultados de la inspeccin.

a)

Sobre las fuentes de informacin en materia de IT

La informacin con que se cuenta sobre la inspeccin en el pas carece de un registro adecuado en cuanto a los resultados que se obtienen con las acciones de inspeccin. La situacin en la jurisdiccin federal es distinta a la situacin en la local. A nivel federal se cuenta con informacin que permite conocer de manera general la situacin de la inspeccin en Mxico en trminos de las cantidades: el nmero total de inspecciones llevadas a cabo por tipo de inspeccin. Sin embargo, no se tiene informacin sobre los problemas encontrados y los resultados de esas inspecciones, es decir, no se conoce cuntas de las empresas que se asesoraron, o sancionaron, realmente acataron las observaciones o pagaron la sancin, cules fueron los problemas corregidos, cules los no atendidos y el tiempo que tard el proceso. Tambin se requiere conocer el monto al que ascendieron las sanciones y sus motivos. Con informacin de este tipo, tanto los observadores externos como el mismo rgano de inspeccin tendran elementos para hacer mejores evaluaciones, planificar mejor el trabajo y definir los aspectos estratgicos para un mejor y ms eficiente desempeo. Con respecto a la inspeccin local, la situacin es ms complicada, empezando por las diferencias que existen en las formas de operacin entre una y otra jurisdiccin, lo que repercute en la manera como cada uno de ellos lleva sus estadsticas, sin contar con que en muchos estados no hay estadsticas de ningn tipo, o si las hay no estn disponibles para personas externas a la dependencia. En este nivel, el propio concepto de lo que se registra llega a ser distinto. Por ejemplo, en el estado de Sonora no se lleva un registro del nmero de inspecciones realizadas, sino del nmero de quejas recibidas, las cuales derivan en inspecciones. Como resultado se obtiene el nmero de quejas resueltas, pero no se conocen los motivos de las quejas ni cules de stas fueron solucionadas. Por otra parte, casi en todos los estados se cuenta con muy poca informacin fidedigna. Mucho de lo que se tiene es lo programado para realizarse y no lo que realmente se hace. En resumen, en lo federal se considera indispensable ampliar el registro sobre las actividades de inspeccin para conocer el impacto que se obtiene para los distintos aspectos considerados. En lo local hay que comenzar por lograr que todos los estados generen informacin comparable y que sta no se limite a reportar nicamente lo realizado, sino tambin los resultados obtenidos.

b)

Indicadores de desempeo

Los indicadores que se toman en cuenta para analizar el desempeo de la inspeccin federal son:

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i) La situacin de la inspeccin federal en trminos de los recursos que le son asignados: el presupuesto y el salario de los inspectores. ii) Se analiza el desempeo de la inspeccin para verificar la efectividad y la eficiencia, considerando varios factores: la cobertura, que expresa el porcentaje de empresas fiscalizadas en funcin del total de empresas existentes; la calidad de inspecciones, para lo que se toma en cuenta el nmero de visitas que se realiza para cada empresa, combinado con la carga de trabajo de cada inspector, es decir, el nmero de empresas que le corresponde fiscalizar a cada inspector. Para complementar lo anterior, tambin se revisa el tamao promedio de las empresas. Estos tres indicadores analizados en conjunto develan la estrategia que las autoridades siguen para lograr una mayor cobertura en trminos del nmero de trabajadores beneficiados. iii) Se analiza el porcentaje de solicitudes de sancin, que junto con el monto recaudado por sanciones, constituyen buenos indicadores del sentido de la poltica que se est llevando a cabo y de los cambios ocurridos en el tiempo. Prcticamente en todos los rubros analizados sobre el desempeo de la IFT, el ao 1998 se muestra como el momento en que las tendencias se modifican. En parte es un reflejo de las polticas de la Nueva cultura laboral y de las restricciones presupuestarias a que se enfrenta la inspeccin, por lo que se decidi la descentralizacin de esta actividad hacia los estados y la creacin de mecanismos alternos para realizar la inspeccin como el PASST, cuyo objetivo es fomentar el autocumplimiento.

c)

Recursos

Son dos los aspectos de mayor inters para analizar el flujo de recursos para la inspeccin laboral: el presupuesto y el nivel de salario de los inspectores. Los recursos que se asignan para la inspeccin han tenido una fuerte disminucin a partir de 1999 (vase el grfico 6), que es cuando comienza la descentralizacin de la inspeccin federal hacia los estados. El fuerte decremento de 2002 (50% con respecto a 2001) 98 es el reflejo de que en 2001 se concluy este proceso, con lo cual el presupuesto que antes se asignaba a la Direccin General de Inspeccin del Trabajo ahora se adjudica a las delegaciones en los estados para que sean stas las que organicen las inspecciones. Aqu hay que tomar en cuenta dos cuestiones: primero, no se tiene informacin sobre el monto al que asciende el presupuesto asignado para inspeccin a cada delegacin federal, dado que tambin realizan otras funciones; segundo, como consecuencia de lo anterior, el presupuesto que recibe la delegacin lo administra como se considere ms adecuado y nada hay que garantice que la parte que se dej de adjudicar a la Direccin General de Inspeccin del Trabajo sea efectivamente utilizado para las tareas de inspeccin. Pero no es slo la descentralizacin lo que disminuye el presupuesto. Tambin lo afect la reestructuracin de las diversas reas, as como el programa de retiro voluntario implantado dentro del sector pblico a partir del ao 2000.
98

Considerando pesos de 1994.

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Esta situacin contrasta con la evolucin del presupuesto global de la STPS en el mismo perodo (1994-2004), ya que de acuerdo con su informe de labores, este ltimo prcticamente se duplic en trminos reales (STPS, varios aos 1990-2004). Queda claro que hubo un viraje en las prioridades de la poltica laboral, otorgando mayor importancia a otros programas principalmente a las polticas activas de mercado de trabajo, que se vieron beneficiadas con fondos del BM, al tiempo que se dedicaron cada vez menores recursos a la actividad fiscalizadora, al punto que slo se le destin 0,8% del presupuesto de la STPS, mientras que equivala a 4,8% una dcada atrs. Resulta un hecho generalizado y reconocido por los entrevistados en todas las jurisdicciones que la falta de recursos, informacin, capacitacin al personal y difusin de la labor de la inspeccin es uno de los principales problemas de implementacin de la IT. Un inspector federal de Puebla sintetiz la situacin: Nos proporcionan el peor equipo, los presupuestos no alcanzan, los salarios son indignos.

Grfico 6 MXICO: PRESUPUESTO DE LA INSPECCIN FEDERAL DEL TRABAJO, 1994-2007 (Millones de pesos)
25

20

15

10

0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Fuente: Elaboracin propia con datos proporcionados por el IFAI para los aos 1994-2004 en julio de 2005; informacin proporcionada por la Direccin General de Programacin y Presupuesto. Respuesta al requerimiento de informacin N STPS/UE/828/07 de 2007 para los aos 2000 a 2007).

d)

Formas de reclutamiento

Slo fue muy recientemente que los inspectores comenzaron a ser seleccionados por medio de concursos de oposicin en el marco del servicio civil de carrera, estrategia que se sigui en el caso de los 100 nuevos inspectores que se estaran incorporando a partir de 2007. Aun cuando se contemplan tres niveles de competencias en estos procedimientos, no existe diferenciacin alguna en materia de remuneraciones. El perfil que se busca est

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fundamentalmente orientado a abogados (que deberan estar a cargo de las inspecciones en materia de condiciones de trabajo) e ingenieros (con mayores competencias en materia de seguridad e higiene en el trabajo). Sin embargo, en los hechos no se respeta esta divisin del trabajo segn competencias. Sin lugar a dudas, la incorporacin de 100 nuevos inspectores ser una gran oportunidad para lograr una mayor profesionalizacin de la actividad, lo que se desalienta en cierta forma al no haber posibilidades de ascenso dentro de la misma funcin, de modo que los mejores cuadros tendern a desempear otras funciones de mayor jerarqua dentro de la administracin federal del trabajo, con el consiguiente desperdicio de la experiencia acumulada en una funcin de gran complejidad.

e)

Salarios

Lo anterior se comprueba al considerar los niveles salariales de los inspectores. El salario de un inspector en el ao 2007 era de poco menos de 900 dlares mensuales, lo que resulta bajo en funcin de que en su gran mayora son personas con nivel de educacin superior (137 ingenieros y 31 licenciados en derecho) y que el impacto de su tarea es de vital importancia para los trabajadores del pas. En trminos relativos este nivel de salario equivale al 10% de lo que percibe un delegado federal y tan slo el 3% de lo que percibe el secretario de trabajo y previsin social. La gran disposicin de los inspectores para optar por renuncias voluntarias es un reflejo de la escasa motivacin a permanecer en esta funcin.

Grfico 7 MXICO: COMPARATIVO DEL SALARIO DE LOS FUNCIONARIOS DE LA STPS 22,3 10,4 3,9

Miles 300 200 100 9 0 Inspector 40 Subdelegado Federal del Trabajo 86

229

Delegado Federal A

Secretario del Trabajo

Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federacin, 2007 (1 de enero de 2007).

Salario

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Como se expone ms adelante, las brechas son similares en Puebla. Precisamente, una diferencia importante con otros modelos de inspeccin es que en Mxico ni en la jurisdiccin federal ni en la local existe alguna relacin entre el salario de los inspectores y el nmero de empresas fiscalizadas, multas impuestas o trabajadores beneficiados. Se carece de incentivos para mejorar el desempeo, adems de que no todos forman parte del servicio civil de carrera. Finalmente, tambin como parte de los recursos para la inspeccin, hay que considerar el nmero de inspectores, que se redujo 37% entre 2000 y 2006, esto es, de 288 que se tenan en 2000 a 181 para 2006, aunque en 2007 volvieron a incrementarse para llegar a un total de 298 inspectores. Con todo, la falta de recursos se explica ms como el resultado de una decisin poltica que de la restriccin presupuestaria, o al menos sta es la percepcin dominante entre los entrevistados.

f)

La inestabilidad de la estrategia: el desempeo

A partir de mediados de los aos noventa, la estrategia de inspeccin se orient a mejorar la imagen, y se adopt una actitud proempresarial que en la realidad se materializaba en pasar de una poltica que sanciona a una que asesora. Los entrevistados han mencionado que hasta bien entrada esa dcada, la imagen de esta instancia se asociaba frecuentemente a la idea de la corrupcin, pero que un par de aos atrs esta imagen estaba modificndose, a la par que esta dependencia asuma una visin fuertemente gerencial. Ahora se ver cmo se refleja esta situacin en la informacin recopilada, que no puede registrar todava la reorientacin que tmidamente estara ocurriendo nuevamente desde el comienzo de la administracin 2006-2012 para fortalecer la capacidad de sancin, cambio que mostrara la extrema volatilidad de la estrategia de inspeccin. El anlisis de las sanciones, las asesoras y los montos recaudados por concepto de las primeras muestra con toda claridad que en el ltimo sexenio el nfasis se puso en la asesora y se disminuy la fuerza de la sancin. En ambos casos, conforme fue avanzando el sexenio, se fue profundizando este sesgo. A partir de 1998 se han estado reduciendo constantemente las actas de inspeccin; 99 de hecho, el total de actas disminuy casi a la mitad entre 2000, con 45.240, y 2006, cuando slo hubo 22.891. Sin embargo, con respecto al nmero de solicitudes de sancin es entre 1994 y 1995, y no en 1998, cuando se modifica la tendencia. Hasta 1994, en promedio, se solicitaba sancin en 43% de las actas de inspeccin; a partir de 1995 esto cambia, llegando en 2006 a 27,4%. En el ltimo sexenio disminuyeron 43%. Hay que tomar en cuenta, adems, que la existencia de una solicitud de sancin no implica, necesariamente, que haya habido una sancin real. Ms an, ni la IFT ni la Direccin General Jurdica de la STPS tienen registros de cuntas de las sanciones impuestas fueron realmente pagadas, adems de que stas suelen ser impugnadas en
En 1997 se alcanza un mximo de 60.345 actas de inspeccin, lo que bien puede entenderse como la culminacin de la tendencia al alza que desde 1995 se presenta de forma importante. Todo ello, muy probablemente, producto de la crisis de esos aos.
99

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una alta proporcin y corresponde a otra autoridad ajena a dicha dependencia el cobro de las multas. El complemento de la poltica para fomentar el autocumplimiento es el importante incremento de las asesoras, que aumentaron 82% durante la administracin 2000-2006 (a partir del ao 2001). En el grfico 8 se muestran las tendencias de ambos indicadores donde se aprecia claramente que a partir de 2001 la relacin entre sanciones y asesoras se invierte. La combinacin de estos dos datos el de las solicitudes de sancin y el de las asesoras resulta ser un reflejo claro de la poltica que se ha llevado a cabo en la ltima dcada apegada a los principios del Nueva cultura laboral, que en 1995 acordaron la CTM y la COPARMEX, y la adopcin de este enfoque por parte de los siguientes responsables de la STPS. En la administracin de Zedillo se da el paso importante, en los hechos, respecto de los cambios que en la prctica llevan a sancionar menos y, supuestamente, prevenir ms.
Grfico 8 MXICO: INSPECCIN FEDERAL. ASESORAS VS SOLICITUDES DE SANCIN (ANUAL), 1990-2006

30 25 20 Miles 15 10 5 0 1990 17,4 16,8 13,4 6,5 6,1 5,7 6,2 6,6 5 4 3 2 2 2 2 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 4 1998 23 24 21 21

16,5 15 12,712,1 10,9 10 10,7 8,5 7,9 7,6 8 9 6 6,3 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Solicitudes de sancin

Total de asesoras

Fuente: Direccin General de Inspeccin Federal del Trabajo STPS, noviembre de 2007.

Otro de los indicadores que reflejan la poltica asumida de evitar las sanciones y dar prioridad a la prevencin para fomentar el autocontrol es el monto que se recaud por concepto de las sanciones. Desde 1999, y a lo largo de todo el siguiente sexenio, ha habido una disminucin de este monto. En el grfico 9 se muestra la tasa de cambios anuales. 100

Para el perodo 2003-2004 se contabiliza el monto de 10 meses. Esto no afecta considerablemente el monto total de lo recaudado y, por lo tanto, la cada sigue siendo considerable.

100

111

Antes de 1999 y despus de pasado el perodo de inestabilidad que sufri el pas, los montos haban ido incrementndose cada ao. El perodo de mayor recaudacin fue 1999-2000, cuando se alcanz un monto de 8.756.618 101 pesos a precios de 1994. Ya para el ao 2006, con la poltica de prevencin, la recaudacin fue tan slo de 3.429.645 (Direccin General Jurdica de la STPS). Si se considera el escaso monto de las sanciones impuestas, la eficacia de la IFT para elevar el costo del incumplimiento de las normas laborales tiende a decrecer, lo que le permite mejorar su imagen ante los empresarios, pero le impide a su vez incrementar su capacidad de persuasin frente a stos y recuperar credibilidad ante los trabajadores.
Grfico 9 MXICO: INSPECCIN FEDERAL. TASA DE CAMBIO ANUAL EN EL MONTO RECAUDADO POR SANCIONES, 1997-2006

40 30 20 10 0 -10 -20 -30 -40 1997- 1998- 1999- 20001998 1999 2000 2001 -29,8 -36,2 2000- 2002- 20032002 2003 2004 2005 2006 -8,8 -12,4 17,8 3,2 8,4 1,0 27,0

Fuente: Direccin General de Inspeccin Federal del Trabajo, STPS, noviembre de 2007. De 1997 a 2003 los perodos considerados son del 1 de septiembre al 31 de agosto. El perodo 2003-2004 comprende de septiembre de 2003 a julio de 2004.

Esto parece haber tenido consecuencias en la menor disposicin de las empresas a acatar las observaciones incluidas en las actas de inspeccin, y as se cumple el criterio de que sin capacidad de sancin tampoco hay capacidad de persuasin (Jotob, 2002). Al comentar esta situacin con altos funcionarios de la DGIFT y de la DGSST, se coincidi en que, al haberse dejado de sancionar a las empresas bajo los principios de la Nueva cultura laboral, la IT perdi autoridad y ello se reflej en un menor cumplimiento de las normas laborales y de seguridad e

101

Fuente: Informes de Labores de la STPS, varios aos. Se consideran pesos de 1994.

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higiene. Adems, se seal en ambas dependencias que el monto de las sanciones por lo menos deba duplicarse si realmente se pretende lograr algn impacto con su aplicacin. Con el propsito de conocer en forma ms directa el desempeo de la IFT en materia de aplicacin de sanciones, se revis un conjunto de 36 expedientes en su subdelegacin del Distrito Federal, correspondiente al ao 2003. 102 Los resultados obtenidos de esta revisin apuntan en el mismo sentido: una poltica que no perjudique a las empresas por medio de las sanciones. Se encontr que predominan los casos de empresas pequeas del sector industrial. La distribucin dentro de este sector muestra una marcada concentracin de casos de la industria qumica (31 de 36 casos), lo que refleja la tendencia a inspeccionar aquellas ramas con mayores accidentes y riesgos de trabajo (industria de transformacin). El nmero promedio de trabajadores que se desempean en las empresas inspeccionadas es de 136,5. Solamente fueron sancionadas dos empresas de 15 o menos trabajadores, donde exista maquinaria y proceso productivo, lo que concuerda con la disposicin (a la que se hizo referencia en un apartado anterior) para aplicar sanciones a las empresas de menos de 15 trabajadores, que se modific posteriormente para beneficiar a todas las empresas de nueve o menos trabajadores. La sancin impuesta a las empresas es por lo general la mnima, independientemente de los sectores (industria, comercio y servicios). El monto promedio de las sanciones alcanz a 43 salarios mnimos y el monto ms frecuente fue de 15 salarios mnimos. Slo en el caso de que el empleador no hubiera permitido la prctica de inspeccin, se impuso la sancin mxima (esto sucedi apenas en 3 de 36 casos). De acuerdo con la entrevista al subdelegado de esa dependencia, este criterio (implementado a partir del 2001) se debe a que se tiene la poltica de no daar la economa de las empresas, sobre todo si se considera que la gran mayora son micro o pequeas. Los resultados de esta indagacin se corroboran con la experiencia de la mina de Pasta de Conchos, donde no se llegaron a imponer sanciones a pesar de haberse detectado diferentes violaciones a las normas de seguridad e higiene. Se coment que otra de las razones para aplicar sanciones mnimas es agilizar los trmites y terminar con el rezago de expedientes, ya que si se aplicara la sancin mxima, el rea jurdica de la IFT debera justificar los criterios en los cuales se bas la sancin, lo que tomara ms tiempo. Cualquiera que sea la causa de esta prctica, cabe subrayar que no se utiliza adecuadamente la posibilidad de imponer sanciones progresivas con base en la gravedad de las violaciones y que los montos de las sanciones no son lo suficientemente altos como para disuadir a los empleadores de transgredir las normas, sobre todo considerando que en muchos casos el dejar de cumplirlas supone una reduccin considerable de los costos laborales o un margen de libertad mucho mayor para tomar decisiones.

No se tuvo acceso al archivo de expedientes, por lo que los mismos fueron proporcionados por el responsable de la subdelegacin de la Inspeccin Federal del Trabajo del Distrito Federal.

102

113

La casi totalidad de las multas impuestas representaron cantidades relativamente bajas para los empleadores, por lo que puede concluirse que el costo de incumplir con las normas en esta materia en Mxico es muy bajo, lo que constituye un fuerte incentivo para seguir tal conducta. Los abogados empresariales entrevistados en diversas localidades confirman esta situacin, ya que segn ellos ninguno de sus asesorados percibe que el no cumplir las normas puede acarrearles alguna consecuencia adversa, a la vez que no visualizan a la IT como una amenaza. Esta percepcin se asocia en general a una muy baja credibilidad respecto de la capacidad estatal para hacer cumplir las normas, se trate de leyes impositivas, de seguridad social o de tipo laboral. Con todo, como aseveraron los inspectores locales del D. F. entrevistados en 2007, la imagen de la IFT es ms slida y con mayor credibilidad de la que tiene la ILT, lo que es reflejo entre otras cosas de la disposicin de mayores recursos y mayor tolerancia con las empresas. El perodo desde que se realiza la inspeccin hasta que se genera una resolucin en el rea jurdica (que podr todava ser impugnada por el empleador y nunca cumplida) es en promedio de 166 das hbiles, mientras que el tiempo mximo lleg a un total de 486 das. Evidentemente, no es ste un procedimiento expedito para fortalecer el cumplimiento de las normas. Finalmente, dada la situacin de Mxico, la evolucin en el nmero de inspecciones extraordinarias, as como el porcentaje que representan del total de inspecciones, es un excelente indicador de cmo se ha ido abandonando la tarea de inspeccin en el pas con un sentido preventivo. El nmero de inspecciones extraordinarias ha disminuido de manera constante en los ltimos aos, pero no as su importancia dentro del total de inspecciones. Para el ao 2006 las inspecciones extraordinarias sumaban poco ms de la mitad (53%) del total de inspecciones, cuando en 1998 era de 24%. Si adems se considera que en Mxico no existe una cultura de la denuncia por parte de los trabajadores y que el empleador puede conocer el nombre de quien denuncia, es sorprendente que las inspecciones extraordinarias crezcan en importancia como lo hacen. Esto refleja, quiz, una de las estrategias de la inspeccin en la bsqueda por adaptarse al presupuesto: enfocarse en atender los casos para los que se tenga alguna certeza de posibles violaciones, aunque por la superficialidad de la inspeccin y su enfoque ello no suponga lograr que se reparen ni se genere una percepcin de amenaza que fomente el cumplimiento voluntario. Para esbozar una idea global sobre el sentido de la poltica de inspeccin se observan los aspectos sobre los cuales las autoridades laborales expresan mayor inters en tener un control. La materia de la inspeccin federal incluye los tres rubros que se verifican: condiciones generales de trabajo, condiciones generales de salud e higiene y los recipientes generadores de vapor. De 1995 a la fecha es factible identificar dos patrones de comportamiento con respecto a las materias de inspeccin: uno que va de 1995 al 2000 y otro de 2001 a 2006. En ambos, lo que ms inquieta a los inspectores son las condiciones generales de salud e higiene, las cuales no varan sustancialmente para el segundo perodo: en el primero de los perodos representa, en promedio, 38% del total de las inspecciones ordinarias, y en el segundo perodo, 37%. Donde se observa un cambio mayor es en las otras dos materias. En el segundo perodo las inspecciones sobre las condiciones generales de trabajo se incrementaron hasta alcanzar el 38%, una importancia igual a las condiciones generales de salud e higiene. La materia que menos importancia tiene en ambos perodos es la generacin de vapores, la cual pas de un promedio de 31% en el primer perodo al 25% en el segundo.

114

g)

Inefectividad de la IFT

A partir de 1998 ha habido una constante reduccin en el nmero de inspecciones, y es desde el ao 2000 cuando la cada se presenta de forma consistente 103 (vase el grfico 11). En la administracin 2000-2006 el decremento suma el 32%. Sin embargo, no sucede lo mismo en el caso de las empresas inspeccionadas, cuya tendencia en dicho sexenio de Fox fue de un pequeo incremento. El nmero de visitas a las empresas inspeccionadas disminuy, pasando as de tres visitas (2,9) en 2000 a casi dos visitas al ao (1,9) en 2006; a la vez, el nmero de empresas visitadas por los inspectores se increment de 43 a un promedio de 75 entre 2001 y 2006. Desafortunadamente, estos datos no estn reflejando mejoras en la eficiencia de la inspeccin, sino que corroboran lo mencionado por los entrevistados sobre uno de los problemas ms serios: el carcter superficial de las inspecciones, que limita su eficacia en la deteccin del incumplimiento, como lo seal el actual Director General de Seguridad y Salud en el Trabajo.

Grfico 10 MXICO: PROMEDIOS DE LAS MATERIAS DE INSPECCIN POR PERODO, 1995-2000 Y 2001-2006

40 35 30 25 20 15 10 5 0

38 31

38

37 31 25 1995-2000 2001-2006

Condiciones generales de trabajo

Condiciones generales de seguridad e higiene

Generadores de vapor

Fuente: Direccin General de Inspeccin Federal del Trabajo, STPS, noviembre de 2007.

El tamao promedio de las empresas inspeccionadas tambin tiende a disminuir, pasando de 108 empleados en 2000 a 68 en 2006. Es decir, para 2006 la inspeccin se redujo tanto en el nmero de empresas inspeccionadas, como en su tamao.

Para el ao 2003 la mayor parte de las inspecciones se realizaron en seis ramas: alimentos, qumica, metalrgica y siderrgica, textil, elaboradora de bebidas y automovilstica.

103

115
Grfico 11 MXICO: INSPECCIN FEDERAL. EVOLUCIN EN EL NMERO ANUAL DE INSPECCIONES, 1990-2007

60 50 40 Miles 30 20 10 0 1990 1991 1992 42 45 49

53 50 43 48

53 44 45 36 35 33 31 29

26

24 25

Fuente: Direccin General de Inspeccin Federal del Trabajo, STPS, noviembre de 2007.

El nmero de empresas que a cada inspector le corresponde fiscalizar se increment significativamente de 1999 a 2006. En el ltimo ao de la administracin de Zedillo el nmero de inspectores se redujo 15% (de 338 a 288), pero fue en la siguiente administracin cuando la situacin se hizo crtica, pues de las 43 empresas que a cada inspector le corresponda fiscalizar en el ao 2000 se increment a 71 empresas por inspector. Al trmino de ese ao el nmero de inspectores federales era de 181. Conviene destacar que en la administracin del presidente Caldern, en cambio, hay una tendencia a incorporar nuevos inspectores, con una meta para 2008 de 318 inspectores, nmero por arriba de los que se tenan al inicio del sexenio anterior. Una manera de comprobar la efectividad de la IFT es considerando el nmero de trabajadores que se benefician de la inspeccin. Desde esta perspectiva, la efectividad ha venido disminuyendo desde 1998, cuando el nmero de trabajadores beneficiarios fue de 1.500.000, en comparacin con los 880.000 de 2006. No se tienen datos para saber si se mejor realmente la eficacia de la inspeccin, es decir, si se logr elevar el nivel de cumplimiento de las normas laborales. Sin embargo, aunando lo anterior a lo que comentan los entrevistados, el concepto y el alcance de los beneficiados es muy elstico: puede tratarse de inspecciones que no logran detectar ni reparar en alguna medida las violaciones, o de trabajadores de una empresa que se fiscaliza ms de una vez en un mismo ao, sin que por ello la intervencin tenga consecuencia alguna sobre sus condiciones laborales.

1993

1994

1995

Inspecciones realizadas

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

116
Cuadro 8 ESTADSTICAS DE LA INSPECCIN FEDERAL DEL TRABAJO Estadsticas Ao Inspectores federales Inspecciones realizadas Empresas visitadas Nmero de trabajadores beneficiados Nmero de visitas por empresa Indicadores Nmero de empresas por inspector Tamao promedio de la empresa

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

338 366 330 327 338 288 202 200 190 181 181 181

42 131 44 856 48 783 52 814 43 302 49 843 48 373 52 500 43 545 45 040 35 879 35 203 32 818 31 211 28 635 26 122 23 976

12 496 14 325 14 701 15 551 13 949 13 403 12 912

1 085 951 1 547 038 1 426 240 1 348 684 1 327 462 1 295 801 1 131 928 889 091 947 612 882 271

2,9 2,5 2,2 2,0 2,1 1,9 1,9

43 71 74 82 77 74 71

108 93 88 73 64 71 68

Fuente: Direccin General de Inspeccin Federal del Trabajo, STPyS, noviembre de 2007.

Una de las conclusiones del aumento de inspecciones por inspector es que existe una mayor eficiencia en el trabajo de stos, lo que no significa que la eficacia y la efectividad hayan mejorado. De hecho, por lo que han comentado diversos entrevistados, ha habido un trabajo menos adecuado por parte de los inspectores. En resumen, todos los indicadores revisados muestran en los hechos lo que los funcionarios entrevistados de la IFT mencionaron constantemente: que la nueva poltica laboral busca mejorar la imagen ante los ojos de los empresarios y generar mayor confianza en las autoridades, aplicando el criterio de la prevencin y el autocontrol de las empresas, descuidando la deteccin de irregularidades y debilitando la capacidad de sancin. Todas las entrevistas realizadas a funcionarios de la IFT y de la DGSST a casi un ao de terminar el primer ao de la actual administracin confirman que esta poltica no resulta eficaz en cuanto a la proteccin del trabajador, lo que a fin de cuentas es uno de los objetivos ltimos de la inspeccin laboral. Se muestran crticos respecto del enfoque exclusivamente asesor y sostienen que debe encontrarse el equilibrio entre ste y el enfoque sancionador, pero tambin argumentan que de no lograrse dicho equilibrio, debe darse prioridad a la capacidad de castigar las conductas de incumplimiento y fortalecer la autoridad de la IT frente a los empleadores, perspectiva cuestionada por la administracin 2000-2006. En este sentido, las opiniones con respecto al viraje dado en la segunda mitad de los aos noventa y continuado en la primera administracin panista fueron claramente crticas.

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Hay coincidencias entre los comentarios recogidos en las entrevistas y los datos que pudieron recopilarse. Segn los entrevistados, las deficiencias en los procedimientos y las estrategias que inciden en la cobertura, la eficacia y los resultados del desempeo de la IT son: i) La ausencia de una cultura de denuncia que compense la escasa cobertura de las actividades programadas. ii) iii) iv) v) La falta de un padrn confiable de empresas. La necesidad de avisar previamente a las empresas cuando van a ser fiscalizadas. La forma inadecuada de los procedimientos en el caso de las pequeas empresas. La falta de reglamentos locales que ratifiquen el reglamento federal de inspeccin.

vi) La superficialidad de las inspecciones y la imposibilidad de que el inspector decida el cierre de la empresa cuando detecte violaciones graves. vii) La falta de coordinacin entre las distintas dependencias a nivel federal, local y con el IMSS, as como la falta de sistematizacin de la informacin disponible sobre las empresas. Debido a esta carencia, no se puede saber qu empresas tienen un patrn sistemtico de evasin de las obligaciones laborales, ni se pueden aplicar los criterios legales para valorar el monto real de las sanciones por la reincidencia, en el remoto caso de que se llegara a esta situacin. En suma, la opinin dominante entre los representantes de los trabajadores, pero paradjicamente tambin entre los funcionarios federales, es que ms que ante una estrategia de innovacin, lo que se observ en la IT a partir de 1998 es una evidente abdicacin del papel que le asigna la LFT, principalmente porque en Mxico se prefiere tener una baja tasa de desempleo, aunque sea a costa de empleos de psima calidad. Sin embargo, altos funcionarios de la DGIFT y de la DGSST reconocieron que el accidente de Pasta de Conchos en febrero de 2006 y el ltimo ocurrido en un pozo petrolero de Campeche en octubre de 2007 marcaron un punto de inflexin en el enfoque de la inspeccin y que por ello se estaba revisando toda la poltica en la materia.

h)

Inspeccin Federal del Trabajo en el estado de Puebla

Este ejemplo permite ilustrar en qu situacin se encuentran los trabajadores con respecto al control de la aplicacin de la legislacin laboral en un estado con gran concentracin de trabajadores y trabajadoras de la IMV. La inspeccin federal de Puebla ha sufrido un deterioro importante, principalmente en 2005. De un total de 12 inspectores que se tena en 2002, para 2005 tan slo quedaban 5, con lo que el nmero de empresas que le correspondera inspeccionar a cada uno pas de 667 a 1.786 en el mismo perodo. Otro elemento que muestra la afectacin en la inspeccin del estado es el nmero de empresas inspeccionadas, que disminuy de 1.178 en 2002 a 542 en 2005. Sin embargo, el

118

tamao de las empresas inspeccionadas se increment extraordinariamente, pasando de 190 en 2002 a 429 en 2005. Como consecuencia, el nmero de trabajadores beneficiarios tambin se elev. Finalmente, el nmero de empresas que cada inspector inspecciona pas de 98 a 108 entre 2002 y 2005. Todo lo anterior apunta a que se busca abarcar un nmero mayor de empleados, disminuyendo los costos de la inspeccin, pero si se atiene a lo que han mencionado los entrevistados, la calidad del trabajo de inspeccin ha decado. Si la situacin general es complicada en el estado, lo es peor aun en el caso de la industria de la maquila del vestido que ah se ubica. En 2002 las inspecciones que se realizaron a esta industria representaron tan slo 3,8% de todas las inspecciones realizadas en el estado por la jurisdiccin federal, y para 2006 esta proporcin se redujo a 2,8%. Es decir, proporcionalmente se ha registrado un mayor descenso en la inspeccin de la industria de la maquila del vestido, que lo que en promedio se ha contrado el conjunto de las ramas en el estado. Estos datos confirman lo dicho en las entrevistas realizadas en esa dependencia en el sentido de que se haba dejado de inspeccionar a las empresas de esa industria por instrucciones superiores. A lo anterior habra que agregar que el tamao promedio de las empresas inspeccionadas dentro de esta industria tambin se ha reducido sustancialmente, de un promedio de 171 empleados en 2002 a tan slo 55 empleados en 2005. Esta situacin contrasta notablemente con lo que ha sucedido en el estado, donde el tamao de las empresas inspeccionadas se mantuvo en 185 aproximadamente entre 2002 y 2004, y lleg a ser de 429 para 2005.

Cuadro 9 INSPECCIN FEDERAL DEL ESTADO DE PUEBLA Tamao de la empresa 183,02 198,50 190,72 428,88 Empresas por inspector 667 922 1 433 1 786 Monto recaudado (pesos de 1994) 132 928 123 326 116 630 0

Ao

Total de inspectores

Total de inspecciones

Empresas inspeccionadas

Trabajadores beneficiarios

2002 2003 2004 2005 2006

12 9 6 5

1 427 1 471 1 212 763 678

Total estado 1 178 215 597 1 073 212 995 1 101 209 983 542 232 454

Industria maquiladora del vestido (Porcentajes sobre los totales del Estado) Ao 2002 2003 2004 2005 Inspecciones 5,0 4,8 3,8 2,4 Empresas inspeccionadas 3,8 4,0 2,5 2,8 Trabajadores beneficiarios 3,7 2,1 1,1 0,3 Tamao de la empresa 176 102 81 51

Fuente: Datos proporcionados por la Delegacin Federal del Trabajo de Puebla.

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Es decir, en los ltimos aos la industria maquiladora del vestido de Puebla se inspecciona poco o nada y claramente no se inspecciona a las empresas grandes del ramo. En cuanto al tipo de inspecciones se observa que el nmero de las que fueron extraordinarias (por quejas u otros motivos) es muy bajo y que igualmente cay a la dcima parte el nmero de trabajadores beneficiados.

4. Inspeccin local del trabajo: el panorama nacional Es muy poco lo que se puede decir de la inspeccin local del trabajo, basndose en las estadsticas disponibles. La falta de informacin adecuada dificulta la evaluacin del desempeo de las dependencias locales dedicadas a la inspeccin. En general, las dependencias no cuentan con informacin sistematizada sobre las actividades de inspeccin y lo que se logr conjuntar presenta discrepancias en los conceptos reportados. Todo lo anterior impide comparar las actividades de las dependencias. De acuerdo con las entrevistas telefnicas realizadas en todo el pas, slo 15 de los 32 estados reportan la realizacin de inspecciones, pero slo nueve cuentan con un padrn de las empresas que les corresponde inspeccionar. En este sentido, los estados necesitan realizar un trabajo de conformacin de su patrn y en la realidad sta es una tarea que muy pocos hacen, adems de que faltara examinar si la metodologa es eficaz. De hecho, hay estados en los que ni siquiera existe una dependencia dedicada exclusivamente a la inspeccin. Las enormes diferencias en los niveles de cobertura estatal plantean la duda sobre lo fidedigno de los datos proporcionados por los estados. Por ejemplo, de acuerdo con esta informacin, Baja California tiene una cobertura de inspeccin del 42%, para lo cual los inspectores existentes en la entidad tuvieron que realizar 560 inspecciones en el ao; en Durango, los inspectores realizaron 1.200 inspecciones cada uno y lograron una cobertura del 32%. En el lado opuesto se encuentra Puebla, con una cobertura de tan slo 0,5% y cuyos inspectores apenas realizaron 20 inspecciones anuales (cuadro 9). Cules de estas cifras realmente son expresiones de la realidad? Resulta muy difcil saberlo slo mediante las estadsticas. Lo que s refleja claramente esta informacin es la carencia de conocimiento sobre la situacin de cada estado y la debilidad que ello representa para las autoridades encargadas de la inspeccin. Tal vez hayan algunas excepciones, pero en general se confirma la ausencia de inspeccin local en Mxico, lo cual resulta un obstculo muy serio frente a algunas propuestas recogidas en las entrevistas acerca de que la solucin de los problemas de competencia consistira en entregar a los estados la actividad de inspeccin con la transferencia de recursos correspondientes, al tiempo que la autoridad federal conservara exclusivamente una intervencin de tipo normativo.

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5. Estrategias en la Inspeccin Local del Trabajo del Distrito Federal (ILTDF) y en la Inspeccin Local del Trabajo en Puebla (ILTP)

a)

Distrito Federal (ILTDF)

En la ILTDF se pueden distinguir tres fases: una primera (1988-1996), basada en la estrategia de la sancin; una segunda (1997-1999) que priorizaba la prevencin y la orientacin (conocida como de amnista laboral) y, finalmente, una tercera que arranca en el ao 2000, en la que se regresa a la primera estrategia, todo lo cual muestra nuevamente la inestabilidad en el ejercicio de esta funcin, como sucedi al analizar la IFT. En febrero de 2007 se elev a la categora de Secretara de Trabajo y Fomento al Empleo la dependencia a cargo de la ILTDF, lo que sera el resultado del inters de la nueva administracin en dar mayor importancia a la poltica laboral en esta jurisdiccin. Sin embargo, es muy pronto para saber si esta reestructuracin estar acompaada de los recursos y condiciones suficientes para inaugurar una cuarta etapa, en la que la ILTDF asuma realmente en los hechos una estrategia de fiscalizacin efectiva del cumplimiento de normas laborales. 104 Cuando cambi de manos la administracin del D. F. en 1997, los principales obstculos eran la falta de un directorio de empresas de jurisdiccin local y de registro de empresas inspeccionadas; una estructura inadecuada; deficiencias en los procedimientos (cuellos de botella en el proceso de dictaminacin, falta de continuidad en el proceso de inspeccin en sus distintas etapas: inspeccindictaminacin y verificacin) as como escasez y mala preparacin de los inspectores. Adems de reestructurarse la ILTDF en esa oportunidad y con el fin de combatir las deficiencias en materia de recursos humanos, se tuvo mayor cuidado en el proceso de seleccin del personal, priorizando la contratacin de recursos humanos con nivel de educacin superior, principalmente en las reas de derecho, ingeniera y medicina. Junto con ello, se ampli la cobertura y se mejor la calidad de la capacitacin impartida a los inspectores del trabajo. Aunque desde 1998 se aprob el RGIAS para uniformar los procedimientos en la jurisdiccin federal y local, en el caso del D. F. este instrumento comenz a aplicarse recin a partir del 2001. No obstante, se sigui utilizando en esta jurisdiccin y en los otros estados que se incluyeron en esta investigacin el argumento de que es necesario ratificar formalmente, por medio de un reglamento local, las disposiciones respectivas del instrumento federal para que la autoridad local pueda aplicar sanciones. En el D. F. este argumento se abandon en 2005 y se comenz nuevamente a sancionar a las empresas. Los cambios ms importantes en los procedimientos se registraron a partir de 2001. Con la aplicacin del nuevo reglamento, el proceso de inspeccin se hizo ms complejo, y se subdividi en dos etapas en las que intervienen las dos subdirecciones de esta institucin, con el requisito de obtener el visto bueno del director de la DGTyPS y del director de la ILTDF. El objetivo de dicha estrategia era dejar pocas oportunidades para que se generaran prcticas de corrupcin. El costo generado por la incorporacin de este doble filtro ha sido la prolongacin del tiempo requerido para realizar todas las etapas que componen el proceso de inspeccin. As, tan slo la primera etapa tarda aproximadamente 10 das hbiles, mientras que la segunda puede llegar a tardar entre seis y 12 meses. De acuerdo con la opinin de los funcionarios entrevistados, precisamente los principales cuellos de botella del
Una mala noticia es que no se asign un mayor presupuesto a esta secretara, y que solamente contar con el presupuesto de la anterior subsecretara. Vese Alcalde, 3 de marzo del 2007.
104

121

proceso de inspeccin en el D. F. y en los otros dos estados tienen que ver con la posibilidad de que los empleadores jueguen con los tiempos, retardando alguno de los pasos. En 2007 se tiene una visin realista respecto del alcance de la inspeccin, como lo sostiene el Secretario de Trabajo y Fomento al Empleo en la entrevista: en la prctica la inspeccin no existe y hay evidencias suficientes de que como est no sirve para nada No hay una inspeccin profesionalizada. Se argumenta que una buena inspeccin es positiva para el empresario si se acompaa de la prevencin y se aprovechan instrumentos completamente desperdiciados, como las comisiones mixtas de seguridad e higiene. El problema es que no se llega al fondo del asunto. Agrega que promover una inspeccin eficaz sera muy benfico para la productividad y competitividad, por lo que deberan invertirse recursos sustanciales en la prevencin de riesgos. Una de las estrategias que se quiere impulsar es tener acercamientos con el sector empresarial y mostrar la importancia de la inspeccin, rescatando su imagen. Uno de los principales problemas a su juicio es la falta de difusin, a la par de que los sindicatos nunca han tomado en serio el tema de la seguridad y salud en el trabajo. En cuanto a la actividad sancionadora de la ILTDF, se retom como poltica a partir del ao 2000 y, en estricto sentido, recin en 2005, aunque el regreso a esta estrategia se haba anunciado desde la asuncin de nueva administracin en 1997. Los inspectores entrevistados estn de acuerdo en que es bajo el nmero de sanciones que se impone, pero creen que ahora que lo hacen se gan autoridad. Piensan que las empresas que ms cumplen o quieren cumplir son las pequeas, pero que las grandes han aprendido a simular y tienen representantes legales que las defienden, y ello reduce la probabilidad de que se hagan efectivas las sanciones. De todos modos, la informacin disponible no permite apreciar claramente qu es lo que est ocurriendo. De acuerdo con los argumentos oficiales, esta baja efectividad obedece a la carencia de recursos, pero tambin se reconoce la falta de voluntad poltica para modificar la precaria situacin de esa dependencia, sin duda un punto crtico a lo largo de los ltimos 10 aos. Las condiciones bajo las cuales la administracin cardenista recibi el gobierno del D. F. en 1997 se caracterizaron por la ausencia o precariedad de los archivos de las distintas dependencias, adems de que por lo general no se contaba con informacin de los planes, programas y acciones en proceso, y el presupuesto se haba reducido dramticamente. En suma, no exista acervo documental alguno que permitiera a la nueva administracin hacer un diagnstico detallado de la situacin de la inspeccin. Casi 10 aos ms tarde persisten en gran medida los mismos problemas. Al igual que se coment respecto de la IFT y de la DGSST, las autoridades de la ILTDF reconocen que los problemas de coordinacin afectan la eficacia de la IT. Mencionan especialmente las dificultades que tienen con la SHCP, dependencia que suele solicitarle la realizacin de inspecciones por diversos motivos, pero cuando se le pide informacin se niega a proporcionarla porque la clasifican como reservada. Enfrentan tambin problemas semejantes con el IMSS cuando llegan a detectar irregularidades; en cambio, sostienen que la cooperacin es mayor con la IFT, donde muchos inspectores locales toman cursos de capacitacin. Sin embargo, stos se quejaron de que el procedimiento seguido por la IFT es superficial y que los empleadores la prefieren porque no temen ser sancionados. El resultado es que se generan problemas frecuentes porque esa dependencia asume atribuciones que le corresponden a la ILT, adems de que existe incertidumbre sobre quin es responsable de fiscalizar a las empresas.

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i) Resultados. Dado el carcter superficial y documental del procedimiento de la IT, no se logra muchas veces la reparacin de la violacin, pero tampoco hay datos precisos al respecto. El principal problema es que el aviso de 24 horas permite que las empresas se cubran y ello imposibilita detectar lo que ocurre en los hechos. Si bien la asesora sera una buena alternativa, todos los entrevistados argumentan que por lo general encuentran escaso inters en las empresas y que stas solamente acuden cuando ya se detectaron irregularidades. La informacin proporcionada por la dependencia parece ms un aproximado de las metas que se han establecido que un reporte de la actividad real, y existen varias razones para sostener lo anterior. Primero, porque el universo de empresas y el nmero de inspectores es el mismo para cada ao reportado; segundo, porque el tamao promedio de las empresas inspeccionadas fue, exactamente, de 10 empleados entre 2001 y 2004, y de 20 en los aos posteriores. La falta de actualizacin del universo de empresas (140.000) y del nmero de inspectores (32) desde el ao 2001 demuestra que no se cuenta con un sistema confiable de informacin actualizado en forma constante. Adems, tampoco existen estrategias de accin para el universo de la inspeccin, lo que, seguramente, los obliga a actuar sobre lo conocido sin tener respuestas adecuadas para hacer frente a los cambios que van surgiendo. Pese a esto, es posible realizar algunos anlisis sobre la actividad de la inspeccin local en el D. F. Algunos indicadores provenientes de la informacin son: la cobertura, el nmero de empresas que le corresponde a cada inspector, nmero de inspecciones por empresa y monto recaudado por sanciones sobre violacin a las normas en materia de reparto de utilidades. No conviene considerar el nmero de trabajadores beneficiarios, pues los datos estn establecidos para que el tamao promedio de las empresas sea de 10 empleados entre 2001 a 2004 y de 20 para los aos posteriores. Segn se explic en las entrevistas, el total de inspecciones realizadas coincide con el total de empresas inspeccionadas, ya que no se realizan inspecciones de comprobacin, porque el procedimiento es netamente jurdico. Del ao 2000 a la fecha las acciones de fiscalizacin tienen una cobertura de menos del 2%, pero cabe resaltar que en los ltimos aos esta cobertura ha disminuido y se encuentra en sus niveles ms bajos, alrededor de 1%. De los 32 inspectores reportados, aproximadamente 25 son los que realizan funciones de inspeccin y los restantes llevan a cabo funciones de dictaminacin. Con esto en mente y considerando el total de empresas inspeccionadas entre 2001 y 2006, cada inspector fiscaliza 71 empresas por ao (poco menos de 6 empresas al mes). Finalmente, el monto de las sanciones se redujo 80% entre 2001 y 2006 (vase el cuadro 11). ii) Recursos. De acuerdo con la informacin obtenida de fuentes oficiales, el presupuesto de la Direccin General de Trabajo y Previsin Social del D. F., a la que pertenece la ILTDF, ha tendido a disminuir en forma significativa hasta 2005. Cabe sealar al respecto que la administracin saliente en 1997, al tener que entregar el poder a un partido de oposicin, aprob para el ejercicio de 1998 una reduccin presupuestaria muy fuerte, que para el caso de la DGTyPS represent una disminucin de ms del 50% con respecto al ao anterior.

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Cuadro 10 MXICO: COBERTURA DE LA INSPECCIN LOCAL POR ESTADO Padrn de empresas locales 9 600 6 700 7 000 7 520 b/ ns nd nd nd 100 000 22 000 nd nd nd ns nd nd ns nd nd 3 000 24 000 ns 5 000 d/ nd nd ns nd nd nd 35 000 ns ns Cobertura de la inspeccin Inspecciones padrn local por inspector (%) 6,3 41,8 24,3 10,4 1,2 32,7 20,0 0,5 4,3 120 560 170 195 28 37 1 200 600 80

Estado

Total de Total de inspecciones inspectores

Sanciones

Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua D. F. Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Estado de Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora e/ Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas

600 2 800 1 700 780 a/ 310 nd nd nd 1 186 7 200 nd nd nd 15 000 nd nd 80 nd nd 600 120 0 60 nd nd 1 200 nd nd nd 1 500 0 500

5 5 10 4 11 5 2 21 32 6 11 3 4 25 30 4 1 11 15 3 6 2 2 6 19 17 5 11 3 13 0 4

nd 5 0 32 0 nd nd 0 47 c/ 720 nd nd 0 0 nd nd 0 nd nd nd nd 0 nd 0 nd 0 nd nd nd nd 0 nd

200 20 0 30 71 115 125

Fuentes: Elaboracin propia con informacin proporcionada por los responsables de la inspeccin local del trabajo en cada entidad; Unidad de Incorporacin al Seguro Social. Coordinacin de Afiliacin al Rgimen Obligatorio. Emisin Mensual Anticipada (EMA). Planeacin y Control de la Produccin. Datos para octubre de 2007. a/ Inspecciones programadas hasta diciembre de 2007. b/ Comprende personas fsicas y morales. c/ Sanciones impuestas por procedimiento de reparto de utilidades. d/ 5 000 para el rea de Cancn; no hay padrn. e/ Datos anuales para 2006. nd = Informacin no disponible. ns = Desconocen el dato.

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Cuadro 11 MXICO: INSPECCIN LOCAL DEL TRABAJO EN EL DISTRITO FEDERAL
Cobertura de inspeccin Empresas inspeccionadas por inspector Monto de sanciones a/ (reparto de utilidades) 1 120 696 1 038 161 948 441 1 010 872 573 703 622 510

Ao

Tamao de la empresa

2001 2002 2003 2004 2005 2006

10,0 10,0 10,0 10,0 20,0 20,0

1,1 1,7 1,3 1,4 0,9 1,1

62 95 72 81 53 61

Fuente: Elaboracin propia con datos de la Inspeccin Local del Distrito Federal, noviembre de 2007. a/ A pesos de 1994 con el ndice de precios al consumidor de la primer quincena de junio del 2002.

Esta fuerte contraccin en el presupuesto de la DGTyPS tambin se explica por el cambio en la estructura de la Subsecretara del Trabajo y Previsin Social del GDF. Sin embargo, el presupuesto asignado a la DGTyPS sigui sufriendo reducciones en aos posteriores, lo que paradjicamente refleja la escasa importancia asignada a esta dependencia, incluso en un gobierno proveniente de la izquierda del espectro poltico. La consecuencia es que, de manera sorprendente, en 2004 el presupuesto equivala aproximadamente a la quinta parte del que esa direccin tena en 1994, lo que, de ser correcto, no resultara coherente con la estrategia seleccionada al proponerse mejorar su capacidad de sancin. Las contracciones en el presupuesto se reflejan en la notoria escasez de recursos materiales, lo que se identific como uno de los principales problemas para el desempeo de esta instancia en el Distrito Federal. Los inspectores entrevistados subrayaron que no es posible tener un buen desempeo y que el costo ms alto es el traslado a los lugares sujetos a inspeccin, el que es soportado individualmente por los mismos inspectores. Una alta funcionaria coment que ella misma tuvo que adquirir cuatro aos atrs computadoras con sus propios ingresos para que los inspectores encargados de la dictaminacin pudieran hacer su labor. La continuidad en los problemas a lo largo de los 10 aos estudiados muestra que los cambios adoptados en ese perodo fueron insuficientes e inadecuados y que no hubo inters real en darle una mayor presencia a esta dependencia y brindarle mayores recursos, a pesar de que en este mbito territorial se concentra todava buena parte de las empresas del pas y de que la grave situacin econmica presion a las empresas para reducir costos y oblig a los trabajadores a renunciar a sus prestaciones. Cuando se realizaron las entrevistas en la Secretara del Trabajo y Fomento al Empleo, recin creada en febrero del 2007, su titular coment que apenas se estaba negociando el presupuesto para esa dependencia correspondiente al ao 2008. El monto asignado ser un buen indicador de hasta qu punto la Asamblea del Distrito Federal ha tomado conciencia de lo que acarrea desatender esta funcin y si, a pesar de las diferencias que predominan dentro de la fraccin mayoritaria de ese

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cuerpo legislativo por sus distintos alineamientos del PRD, han logrado al menos blindar a esta dependencia de los efectos negativos de la dinmica poltica de ese partido. iii) Reclutamiento, perfil del inspector y salarios. La ILTDF ha tenido una poltica de renovacin del cuerpo de inspectores en los aos recientes que inici en 1998. Algunos fueron cesados y se gener presin para que renunciaran otros que no estaban dispuestos a cambiar las inercias de esa dependencia. Se contrataron tambin 10 nuevos inspectores, la mayor parte abogados jvenes que se dedican a la dictaminacin. Segn las autoridades, la renovacin ha sido muy benfica porque poco se puede hacer con los viejos inspectores: Si toman cursos y mantienen todas sus maas de nada sirve. En la actualidad estn solicitando 150 nuevos inspectores, ya que tienen algunos que son enfermeras o mdicos, lo que no se apega al trabajo que realizan son porque la ILTDF no hace inspecciones de seguridad e higiene. Reconocen, por tanto, que si se quisiera hacer una inspeccin de otra naturaleza menos burocrtica y ms proactiva, lo primero que deberan hacer es cambiar el perfil del inspector y brindarle la capacitacin necesaria. Por eso, se sostiene que en caso de conseguirse las nuevas contrataciones propuestas las haran mediante un nuevo procedimiento concursos abiertos de oposicin, en lugar de limitarse al reclutamiento directo. Un problema del perfil actual es que no existe especializacin cuando debera haberla: hoy dictaminan expedientes y dan asesora, lo que impide hacer bien el trabajo. Dado que a pesar de que est reglamentado, el acto de inspeccin es subjetivo, y sera fundamental tener mejores condiciones de trabajo y competencia para desempearse con eficacia. El salario bruto de un inspector local del D. F. es de 7.308,49 pesos (670 dlares aproximadamente), que equivale al 18% del que percibe el Director de Inspeccin. Al igual que en la jurisdiccin federal, estos inspectores tienen estudios superiores, aunque la mayora son pasantes: 6 tienen ttulo profesional y los otros 26 son pasantes. El cambio constante del responsable de la direccin de ILTDF durante la anterior administracin tres sustituciones slo entre 2001 y 2004 muestra, segn lo comentado en entrevista por un alto funcionario, la dificultad de asumir tal funcin en tan precarias condiciones y el escaso apoyo entonces brindado para superar las numerosas deficiencias. En resumen, la importancia, visibilidad y credibilidad de esta instancia no slo no ha mejorado, sino que ha tendido a disminuir bajo las nuevas administraciones del D. F. En cualquier caso es evidente que la grave situacin por la que atraviesa la ILTDF tampoco se corresponde con la importancia econmica del D. F. (concentraba 22% del PIB en 2002 y reuna a 9% de la poblacin ocupada del pas). Coincidente con ello, algunos funcionarios entrevistados consideraron incluso que el problema no est en el diseo institucional sino en la ausencia de voluntad poltica para lograr un mejor desempeo de la ILTDF: "A mi juicio, al menos en materia de inspeccin, lo que se requiere no es cambiar la ley, sino hacer que se cumpla y, desde luego, que exista la voluntad poltica de quienes ejercen el poder para hacerla cumplir". 105

Esto fue expresado por el Subsecretario de Trabajo y Previsin Social del D. F., Benito Mirn Lince, en una ponencia presentada en un congreso internacional sobre el tema de la Inspeccin del Trabajo (Mirn, 2004). Cabe sealar que este funcionario est a cargo de la nueva Secretara del Trabajo del D. F. y reiter esa opinin en la entrevista realizada en octubre de este ao.

105

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Grfico 12 MXICO: COMPARATIVO DEL SALARIO DE LOS FUNCIONARIOS DE LA ILTDF
Miles 80 60 40 20 0 Inspector Director de inspeccin Salarios Direccin General de Trabajo y Previsin Social 38,6 7,3 72,0
.

Fuente: Direccin de Inspeccin del Trabajo, febrero de 2007.

iv) Problemas de organizacin. La divisin del trabajo en esa dependencia parece generar una dinmica negativa entre las dos reas: dictaminacin e inspeccin. Si bien los abogados dictaminadores mantienen buenas relaciones y cooperan entre s, hay resentimiento de stos frente a los inspectores. Una razn es que la jornada de los dictaminadores comienza a las 9 y termina a las 18 horas, lo que les impide tener otro trabajo. Por el contrario, los inspectores argumentan que ellos destinan parte de sus salarios para los gastos de traslado, su trabajo es mucho ms desgastante y los dictaminadores califican mal su desempeo: se sienten agredidos. Otro factor es la diferencia generacional entre los recin llegados y los que tienen mayor antigedad. Lo que se coment es que no existe la idea de que estn en el mismo equipo y de que la relacin entre ambas reas es poco fluida; incluso, la distribucin de espacios no es propicia para la cooperacin. v) Las percepciones de los inspectores del Distrito Federal. Para conocer las percepciones de los inspectores se realizaron entrevistas grupales y se aplic un cuestionario a 27 inspectores de la Direccin General de Trabajo y Previsin, quienes supuestamente deberan controlar la aplicacin de las normas laborales en un total de 140.000 empresas, y de los cuales 10 se dedican exclusivamente a labores de dictaminacin. Puesto que uno de los objetivos ha sido que la inspeccin sirva para orientar y dar asesora a las empresas, buscando fomentar la autorregulacin y ayudar a incrementar su productividad, los aspectos relevantes en estas entrevistas se exponen a continuacin. En cuanto a su preparacin: 1) 2) Su grado de escolaridad. La experiencia que tienen los inspectores.

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3) La capacitacin que han recibido para ejecutar mejor su trabajo y, en especfico, para realizar las acciones de asesora y ayuda para el incremento de productividad de las empresas. 4) La manera como perciben la utilidad de la capacitacin recibida (en caso de que se hubiera proporcionado). En cuanto a la actitud y las aspiraciones de los inspectores: 5) Los objetivos de su trabajo de inspeccin.

Desde la perspectiva de los objetivos tradicionales de la justicia laboral, el papel de los inspectores es vital, pues su buen desempeo repercute en beneficio de las personas que constituyen la fuerza de trabajo del pas. Desde la perspectiva del modelo asesor resultan ser pieza clave, a fin de lograr uno de los ms importantes objetivos planteados, el incremento de la productividad de las empresas, lo que facilitara el cumplimiento de las normas. Desde ambas perspectivas, la importancia del inspector es indiscutible: se refleja esto en los salarios y los estmulos que reciben? Para ello, se analiz lo siguiente: 6) 7) 8) Nivel de salarios de los inspectores. Posibilidades de crecimiento dentro de su dependencia. Beneficios que le retribuye su trabajo.

Finalmente, se tuvo inters en conocer cmo reaccionan los empresarios ante la inspeccin, para lo que se pregunt por la relacin de los inspectores con los empleadores y con los trabajadores. Respecto de las caractersticas y capacitacin de los inspectores: 1) La experiencia promedio de los inspectores dentro del trabajo de inspeccin es de 6 aos, tres de cada cinco ingresaron a la inspeccin por una recomendacin o por invitacin. 2) Prcticamente todos los inspectores entrevistados son pasantes de una licenciatura o ya adquirieron el grado, principalmente en derecho e ingeniera de algn tipo. 3) En cuanto a la capacitacin recibida para llevar a cabo su trabajo, poco ms de la mitad requiri un curso propedutico antes de ingresar. Curiosamente, todos los que ingresaron entre 2004 y 2005 no tuvieron que hacerlo; sin embargo, el inspector entrevistado que ingres en 2007 s curs un propedutico. La gran mayora de los cursos son cortos, de menos de un mes; siete de cada 10 ha tomado ms de seis cursos de capacitacin o actualizacin. En general, los inspectores opinan que estos cursos son de mucha utilidad, pero es claro que estn lejos de ayudarlos a mejorar su eficacia en la labor que desempean.

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Los inspectores identifican dos objetivos primordiales, involucrarse en el aumento de la productividad de la empresa (78%), lo que en entrevistas se expres ms bien como el reconocimiento de que la baja productividad es la razn de gran parte del incumplimiento, por lo que merece mucha ms atencin por medio de polticas pblicas, y en segundo lugar, asesorar al trabajador para que no se violenten sus derechos (75%). Esto muestra que la visin gerencial ha penetrado en cierta forma en la conciencia de los inspectores, llegando a estar apenas por encima de la defensa del trabajador. Otros dos aspectos que son identificados como los principales objetivos son contar con la aceptacin del mayor nmero posible de trabajadores (59%) y ser aceptado por el mayor nmero de patrones (54%). Esto se explica porque slo muy recientemente han logrado mejorar su imagen, antes fuertemente asociada con la idea de la corrupcin. No obstante, las mismas autoridades reconocen que el problema no desapareci por completo, aunque el grado de discrecionalidad est sumamente limitado y existe un fuerte control vertical de los inspectores, al punto que durante los fines de semana deben dejar sus credenciales en las oficinas, lo que evitara que las utilicen para realizar extorsiones. Esta prctica es reveladora de la nula confianza que hay entre inspectores y autoridades. Los incentivos dentro de la inspeccin, tanto por el lado econmico, como por el emocional, son prcticamente nulos. De acuerdo con lo que reportaron los inspectores, en promedio reciben un salario neto de 6.780 pesos (620 dlares, aproximadamente), semejante al indicado oficialmente. 106 Adems, ellos deben hacerse cargo del transporte y viticos, por lo que la lucha por obtener las inspecciones en zonas cercanas a las oficinas es constante. Los inspectores no perciben que el buen desempeo sea algo que les ayude a alcanzar un mejor puesto dentro de la organizacin, y tampoco sirve para recibir algn estmulo econmico. La nica vez que tuvieron un sistema competitivo para impulsar una mayor productividad en el desempeo se hizo con un premio simblico (aportado por la funcionaria responsable del servicio) acompaado del privilegio de escoger la zona a inspeccionar. Se coment que este sistema gener muchos conflictos internos, por lo que termin por suprimirse. El desencanto parece mayor entre los inspectores que realizan labores de dictaminacin: Hay mucha monotona, excesivo burocratismo, el margen de creatividad es nulo. Tampoco perciben que se les apoye para mejorar su formacin acadmica. Estos resultados permiten concluir que las posibilidades de crecimiento dentro de la dependencia son muy pocas. Sostienen que otros profesionales con las mismas o menores responsabilidades ganan mucho ms. Los funcionarios entrevistados en la DGT reconocen tambin que hace falta mayor tcnica y profesionalismo pero tambin mejor remuneracin. Las consecuencias de todo ello es un personal con escasa motivacin y preparacin, fcilmente manipulable por los empleadores, como reconoci una alta funcionaria de la DGT. Aun as, durante las entrevistas los inspectores que realizan esa funcin reconocieron que su autoestima y motivacin mejoran cuando logran que se reparen las violaciones y mencionan unos pocos ejemplos, confirmando que se trata de casos excepcionales, pero que es justamente aqu donde debera empezarse por corregir la situacin de la inspeccin. Como el sistema no promueve la reparacin de las violaciones,
Los dos inspectores que mejor salario reciben tienen 2 y 3 aos de antigedad. Es de llamar la atencin que aquellos con mayor antigedad ganen menos. Esto se une a otras dos caractersticas ms: ingresaron por invitacin y no tuvieron necesidad de tomar algn curso propedutico para ingresar.
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desanima al que lo hace y a quin debiera beneficiar, aunque seguramente genera confianza en el que pudiera verse afectado por una sancin, coment en entrevista un inspector. Los inspectores consideran el trabajo de inspeccin como algo apenas medianamente seguro. En funcin de todo esto: por qu una persona se quedara en un trabajo que lo considera sin posibilidades de desarrollo, que no es del todo seguro, donde adems le pagan mal, no le proporcionan los medios para realizarlo y no le dan tampoco ningn tipo de estmulo por un buen desempeo? A esto hay que agregar que en las empresas los trabajadores los miran con indiferencia y slo unos cuantos (30%) piensan que pueden ser sus aliados. Con los empresarios es peor, ya que poco ms de la mitad comenta que les resultan indiferentes y el resto los siente como enemigos. De acuerdo con los inspectores, hay una motivacin que es muy importante tener vocacin de servicio, pues el principal beneficio que identifican es el servicio a la comunidad y en segundo lugar, una motivacin muy humana, contar con un medio de supervivencia. Por medio de las entrevistas se profundiz sobre las razones de permanecer a pesar de los bajos salarios y la falta de viticos y transporte. Al respecto se expres que los horarios facilitaban a las inspectoras (70% del personal son mujeres) el ocuparse de su familia (entran a las 9 horas pero se desocupan alrededor de las 14 horas, dependiendo del lugar de las inspecciones). Se coment, adems, que algunos tenan otro empleo (sobre todo los hombres) y que todos dejaran el empleo si encontraran otro mejor; adems de que una razn poderosa para ingresar en la ILTDF era que no haba trabajo en sus profesiones. Con todo, sostienen que es muy difcil llegar a trabajar con posterioridad en la empresa privada, aunque s conocen casos de inspectores federales que lo han hecho. Entre los problemas ms importantes sealados en las entrevistas, adems de los mencionados, se hallan las cuestiones operativas que tienen que enfrentar los inspectores, como el cambio frecuente de razn social de las empresas y la gran simulacin en las de mayor tamao, que disponen de asesora para simular el cumplimiento, a diferencia de las pequeas, que quieren cumplir, pero no pueden por sus bajos niveles de productividad y falta de asesora legal. Asimismo, se reiter el problema de la subcontratacin e intermediacin, forma bajo la cual se encuentran numerosos empleos y crece de manera mucho ms rpida que el trabajo tpico. De esta forma, se deja sin fiscalizar las condiciones de trabajo de segmentos de trabajadores importantes, como los policas privados, trabajadores de limpieza quienes no trabajan en las instalaciones de sus empleadores formales y los trabajadores a domicilio. Un comentario relevante recogido en las entrevistas grupales con relacin a las sanciones, es que al menos en lo que respecta a la jurisdiccin local, muchas veces son los mismos trabajadores los que se oponen y piden que no se impongan multas, porque esto sera la puntilla final que llevara al cierre de la empresa. Frente a esto, el inspector no tiene margen de maniobra una vez que la infraccin ha sido detectada, pero reconocen que finalmente hay muy pocas probabilidades de que la sancin se haga efectiva. Tambin se seal que brindar asesora tcnica a las empresas en materia de productividad se vera simplemente como un acto de corrupcin y que ste es un problema cultural, difcil de resolver. Para ellos, al igual que se comprob en entrevistas a nivel federal, no hay que permitir ms discrecionalidad sino acotarla: asegurar que se cumpla la legalidad y dar mayor capacitacin a todos, empleadores, inspectores, abogados y trabajadores. En este sentido, todos reconocieron que habra que desarrollar una estrategia ms

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preventiva que reactiva y que las MYPE requieren de una poltica especfica, en virtud de su gran heterogeneidad. Finalmente, se respondi que los empresarios no le temen a la inspeccin, pero a lo que s le tienen miedo es a una auditoria fiscal, lo que sugiere la posibilidad de hacer inspecciones conjuntas ah donde el riesgo de que haya evasin laboral, fiscal y de seguridad social sea mayor. Si adems de los problemas que enfrenta la inspeccin se suma la probabilidad de que los mejores inspectores abandonen su puesto de trabajo por la falta de perspectiva de desarrollo profesional, queda claro que es necesaria y urgente una reestructuracin a fondo de este servicio. Entre los funcionarios entrevistados exista conciencia de esta necesidad, por lo que estaban preparando un plan de accin a emprender en un futuro prximo, al que lamentablemente no se tuvo acceso en esta ocasin.

b)

Puebla (ILTP)

La ILTP empez a funcionar apenas a partir de 2005, al crearse la nueva Secretara de Trabajo y Competitividad, posiblemente como resultado de la accin colectiva emprendida por los trabajadores, que obtuvo gran resonancia al ser apoyada por diversos organismos defensores de derechos laborales y por la presin de las marcas internacionales del vestido para que se respetaran esos derechos. 107 La estrategia que ha seguido desde su creacin est orientada a la prevencin, la asesora y el cumplimiento voluntario, con un enfoque claramente empresarial y receptivo de los principios de la Nueva cultura laboral. Aun as, no parece haber generado resultados positivos hasta la actualidad, ya que todos los entrevistados en las organizaciones defensoras de derechos humanos y en medios profesionales argumentaron que la estrategia era crear un clima favorable a las inversiones. Entre las situaciones de mayor importancia que ha enfrentado esta dependencia se encuentra la de haber tenido que dar una respuesta a los conflictos originados en Tehuacn por el cierre de la empresa Tarrant y el mayor activismo de grupos de defensa de los derechos humanos laborales a partir de ese conflicto. Las indagaciones en Puebla acerca de la presencia de la IT en sectores como la IMV encontraron que sta es prcticamente nula: nadie parece saber qu es o para qu sirve la IT y esto afecta incluso a los defensores de los derechos laborales que, en el mejor de los casos, dan testimonio de distintas experiencias en las que la inspeccin fue incapaz de detectar las numerosas irregularidades en las condiciones de trabajo e incluso el trabajo infantil, aunque eran hechos del dominio pblico. Esto se corrobora al examinar los datos que se ofrecen a continuacin, ms que como indicadores de resultados, como prueba de su escasa presencia en el Estado.
El decreto de creacin de esta dependencia, previa reforma a la ley de administracin pblica, se emiti el 5 de marzo de 2005. En esta dependencia se encuentran sectorizados la junta local de conciliacin y arbitraje, la procuradura de la defensa del trabajo, el tribunal de arbitraje de los trabajadores al servicio del gobierno del Estado y de los municipios, la direccin del empleo a cuyo cargo est el servicio estatal del empleo y la direccin de previsin social, que se ocupa de otorgar los permisos de trabajo a los menores de edad y de las inspecciones a las empresas. Al mismo tiempo se cre el Instituto Poblano para la Productividad Competitiva (destinado a capacitar a los empleadores) y el Instituto de Capacitacin a los Trabajadores de Puebla.
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Hechos, violaciones y recomendaciones en el accidente en la mina de Pasta de Conchos. Para concluir con esta revisin del sistema mexicano de IT y dar al accidente de Pasta de Conchos el espacio necesario para que se pongan de manifiesto algunas de las debilidades institucionales que han llevado a tan trgico evento, se exponen a continuacin los hechos y las violaciones a las normas, as como las recomendaciones elaboradas por diversos organismos pblicos y privados, con la intencin de delimitar las responsabilidades de la IFT, as como de la empresa. Este acontecimiento parece estar en el origen de un reposicionamiento de la IT en el pas, por lo que se hace necesario evaluar en el futuro prximo si se trat o no de un simple cambio retrico. Aun cuando el deterioro experimentado por la IT no haba suscitado gran inters en Mxico, al punto de que por primera vez entr a la agenda de las reformas de la LFT en noviembre de 2007 (STPS, 2007), las consecuencias del nuevo enfoque pedaggico y de la mala calidad de las inspecciones en la IFT quedaron expuestas a la opinin pblica en forma dramtica despus del trgico acontecimiento en la mina de Pasta de Conchos, Coahuila, en el que murieron 65 mineros el 19 de febrero del 2006, cuyos cuerpos (salvo dos) no han podido ser rescatados despus de transcurrido ms de dos aos. Al respecto, la recomendacin 26/2006 de la Comisin Nacional de Derechos Humanos estableci la responsabilidad de la STPS en este suceso, debido a la omisin de la Delegacin Federal de la Inspeccin del Trabajo de Coahuila en el cumplimiento de sus responsabilidades en materia de fiscalizacin de las normas de seguridad e higiene, lo que ha generado que el titular de esa dependencia y otros funcionarios fueran puestos bajo investigacin de la Procuradura General de la Repblica y de la Procuradura de Justicia del Estado, sin ms consecuencias que el pago de indemnizaciones a los damnificados. Al revisar los antecedentes de este suceso, la CNDH encontr que en la visita de los inspectores en dos ocasiones anteriores se haba detectado el incumplimiento de las responsabilidades patronales y se haban indicado las medidas que deban tomarse, pero no se hicieron las comprobaciones necesarias, adems de que no se realizaron las mediciones para corroborar si el volumen de gas metano rebasaba la Norma Oficial Mexicana de Seguridad e Higiene (NOM-023-STPS-2003). A pesar de que la empresa no cumpli con las exigencias estipuladas en la inspeccin, los inspectores no tomaron algn tipo de medida para obligar a corregir las deficiencias, hasta que finalmente se produjo el accidente. Inclusive, pocos das antes del accidente (el 9 de febrero), la inspeccin redujo sin justificacin alguna el nmero de irregularidades detectado en la inspeccin previa. Paradjicamente, los mineros fallecidos en esta mina seguramente aparecern en los registros oficiales de la IFT, formando parte de los trabajadores beneficiados con las inspecciones realizadas en 2005 y en 2006. Cabe acotar que, junto a la STPS, la Comisin de seguridad e higiene de la mina de Pasta de Conchos, de la que forma parte el sindicato (SNTMMSRM), tampoco cumpli con su responsabilidad en la prevencin del accidente, ya que debi asumir un papel proactivo y denunciar ante la autoridad (incluyendo a la STPS y a la Secretara de Economa) las deficientes condiciones de la mina, en la que se continu trabajando aunque el volumen de gas superaba la NOM- 023-STPS2003. Adems, ms de la mitad de los trabajadores fallecidos pertenecan a una empresa contratista General de Hulla en beneficio de la Industrial Minera Mxico, con base en un acuerdo avalado por la propia STPS y el SNTMMSRM, empresa que le proporcionaba a este ltimo una cantidad de dinero por trabajador subcontratado, inscritos stos en condiciones desventajosas en el IMSS.

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Igualmente, ni la Secretara de Economa ni el IMSS haban cumplido con las obligaciones que les compete con relacin a la vigilancia de las condiciones de seguridad en las minas. A juicio de la Secretara, esta dependencia no tena responsabilidad alguna en el accidente, a pesar de que los inspectores no recomendaron oportunamente la suspensin temporal a la delegacin federal (nica facultada para tomar tal medida), adems de que aleg que no le corresponda pagar indemnizaciones en ninguna circunstancia, las que quedaron en definitiva a cargo de la empresa. La STPS acept en cambio en un primer momento las dems recomendaciones de la CNDH: 108 1) deslindar las responsabilidades de los servidores pblicos que incurrieron en las violaciones documentadas por la CNDH; 2) coordinar las acciones para el rescate de los cuerpos con otras autoridades federales y locales; 3) evaluar peridicamente el perfil y los conocimientos en materia de derechos humanos de los servidores pblicos de las delegaciones federales del trabajo; 4) mejorar la seleccin del personal, su capacitacin y adiestramiento, y la evaluacin en materia de seguridad e higiene; 5) proporcionar los recursos materiales, econmicos y humanos suficientes para prevenir enfermedades y accidentes de trabajo, 109 y 6) reanudar las actividades de la Comisin Consultiva Estatal de Seguridad e Higiene del Trabajo en Coahuila (haba dejado de funcionar desde haca ms de tres aos). (CEREAL, 2007, p. 13). La resolucin de la CNDH puso de manifiesto las consecuencias de haber abandonado la funcin punitiva por parte de la IT, sin siquiera mejorar su capacidad preventiva, como lo prueban los acontecimientos que precedieron a este accidente. Segn altos funcionarios con competencia en la materia, se mostr de manera fehaciente que sin capacidad de sancin se pierde tambin la capacidad de persuasin, lo que parece haberse aceptado tardamente por parte de las autoridades laborales al promover reformas al sistema de IT, aunque todava no se conoce su alcance. Despus del accidente se realiz una campaa de inspecciones extraordinarias en minas ubicadas en 23 estados del pas, donde se practicaron 171 inspecciones y se sancion a 64 de stas por violaciones a las normas de seguridad e higiene, y a un nmero semejante por violaciones a las normas de trabajo (CEREAL, 2007). 110

Sin embargo, en una entrevista televisiva realizada el 19 de febrero del 2007 al nuevo Secretario del Trabajo y Previsin Social, Javier Lozano, este funcionario rechaz de manera general los trminos de la resolucin de la CNDH y cualquier responsabilidad de la dependencia a su cargo, sealando que a lo sumo podra haberse configurado negligencia por parte de los inspectores. 109 Cabe mencionar que en 2004 se asign a la actividad de fiscalizacin a cargo de la inspeccin un presupuesto que equivala al 0,8% del presupuesto de la STPS, cuando corresponda al 4,8% una dcada atrs. A su vez, el nmero de inspectores haba descendido a menos de la mitad del que se tena en 1995. 110 El hecho de que se hayan impuesto sanciones a ese nmero de empresas no significa, sin embargo, que realmente se hayan hecho efectivas, debido a que pueden ser impugnadas judicialmente mediante un largo y azaroso procedimiento. Cabe sealar que, despus del accidente, tomando en cuenta esta campaa, el porcentaje de aplicacin de sanciones con relacin al total de inspecciones casi se duplic con relacin a la tendencia seguida por esta dependencia, en tanto era del orden del 15% en 2003 a nivel de la Inspeccin Federal del Trabajo, volviendo de esta manera a los porcentajes de fines de los ochenta y comienzos de los noventa, cuando la Nueva cultura laboral no haba causado todava estragos en la de por s mermada eficacia de la IT. Este efecto puede observarse al comparar el monto de lo recaudado por sanciones, que en 2004 descendi a poco ms de la mitad de lo que se recaudaba en el ao 2000.

108

Cuadro 12 MXICO: INDICADORES PARA PUEBLA (INSPECCIN LOCAL DEL TRABAJO), 2005-2006
Ao No. inspecciones No. asesoras No. empresas No. empresas inspeccionadas del sector de la maquila del vestido nd nd 3 Tipo de inspeccin Ord. na na 37 Extra. na na 1 Orient. na na nd No. de sanciones Resultado

2006 a/ 2006 b/ 2006 c/

100 26 38

336 84 nd

4 000 4 000 4 000

na na

na na Cumpli Falta documentacin Negativa ne 8 26 1 3 14 43

2005 d/

127

nd

nd

102

7/18 e/

nd

ne

Cumpli Falta documentacin Permisos vencidos / Sin Bitcora Trabajadores de la tercera edad del DIF Baja empresa Domicilio falso ne

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1 1 66

Fuente: Cuadro elaborado a partir de datos proporcionados por el Departamento de Normativa, Direccin de Previsin Social (Secretara del Trabajo y Competitividad) y por la Secretara de Finanzas y Administracin del Gobierno del Estado de Puebla. a/ Estimado para todo el ao. b/ Estimado para los meses de enero a marzo. c/ Real para enero a marzo (inspecciones pares). d/ Corresponde de junio a diciembre de 2005. e/ Se refiere a condiciones de menores. nd = Dato no disponible. na = No aplica. ne = No especificado.

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De acuerdo con el informe de CEREAL (2007), el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de la ONU tuvo conocimiento en mayo del 2006 del tercer informe peridico de Mxico y del Informe alternativo sobre la situacin de los derechos econmicos, sociales, culturales y ambientales de Mxico. El Estado mexicano recibi en esa oportunidad una recomendacin sobre la seguridad en el trabajo, en el que se le instaba a la adopcin de medidas eficaces para mejorar las condiciones de trabajo, para lo cual se debera aplicar la legislacin pertinente y realizar con eficacia un nmero mayor de inspecciones de trabajo, sancionando a los empleadores que violen las normas laborales mnimas. Las recomendaciones hechas por el Foro consultivo cientfico y tecnolgico a la STPS y las irregularidades detectadas por la CNDH y por la Comisin Episcopal Pastoral Social, constituyen evidencias acerca de las graves deficiencias cometidas en el ejercicio de esta actividad. Se impone la necesidad de prestar mayor atencin a la manera en que el Estado mexicano, en sus diversas jurisdicciones, se ajusta a la obligacin legal de fiscalizar el cumplimiento de las normas laborales y de seguridad e higiene, adems de exigir una mayor transparencia y rendicin de cuentas respecto de la forma en que la STPS y los gobiernos de los estados utilizan los recursos destinados a la IT y de los resultados que obtienen. Regulaciones dispersas e inadecuadas; inspectores que se limitan a registrar las mismas irregularidades durante aos sin darles un seguimiento riguroso o incluso a considerarlas subsanadas sin verificarlas en los hechos; inconsistencia de las actas de inspeccin as como de las correspondientes a la Comisin de seguridad e higiene; omisin en el cumplimiento de obligaciones por parte del IMSS y de la SE; un sindicato que cobra a la empresa por permitir la subcontratacin de trabajadores y ni siquiera se ocupa de verificar cmo han sido dados de alta en el IMSS a pesar de las consecuencias que esto trae en caso de accidentes, muerte o jubilaciones; inspectores que dejan de hacer inspecciones por falta de recursos o que no comprueban lo que ocurre por el rezago de trabajo; sanciones que alcanzan un monto menor que lo que cuesta cumplir con las obligaciones de seguridad y salud en el trabajo; son todos stos lamentablemente hechos generalizados en el pas. En suma, este grave accidente puede tal vez haber servido para poner de manifiesto algo que ocurra a la vista de todos, pero que se visualizaba como una estrategia innovadora, destinada a generar confianza entre los empresarios e inversores. Lo que es seguro es que poco cambiar salvo que la sociedad mexicana ejerza la presin que corresponde para que el Estado asuma en adelante su papel en la promocin de regulaciones adecuadas y su fiscalizacin consistente. (Vase el anexo II).

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VI. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

En Amrica Latina la necesidad de ofrecer proteccin a los trabajadores asalariados sigue estando presente, tanto o ms que en los orgenes de la legislacin laboral. Ahora bien, en la actualidad debe visualizarse como parte de un sistema de proteccin social ms amplio y reformularse en el marco de un nuevo pacto social, que conciba a esta meta como un fin en s mismo, pero a la vez como condicin para lograr una economa competitiva. Se requiere un clima de verdadera confianza entre los interlocutores para dejar atrs el viejo supuesto de que el trabajo asalariado es la nica puerta de acceso a los derechos sociales, as como para transformar los resabios de corporativismo estatal o el excesivo liberalismo en las relaciones laborales. Tanto los sujetos beneficiarios de la proteccin como los que deben proporcionarla atraviesan por una mayor incertidumbre y procesos de creciente diferenciacin que no son bien captados por las polticas pblicas, ni por las instituciones o las estadsticas. Muchos instrumentos de intervencin resultan hoy inadecuados o insuficientes, y se requieren nuevos marcos conceptuales para abarcar las nuevas realidades sociales y econmicas inditas. Adems, los equilibrios entre la necesidad de flexibilidad laboral y proteccin, o entre sta y la bsqueda de eficiencia econmica, resultan siempre difciles de determinar, pero la correlacin de fuerzas y la voluntad poltica siguen siendo factores decisivos, como lo prueban diversas experiencias en la regin. En este trabajo se pretendi mostrar que una problemtica tan compleja y con tantas implicaciones para el bienestar de la sociedad, la productividad de las empresas y la competitividad de los pases requiere de una aproximacin que trascienda los enfoques unilaterales convencionales discutidos en el captulo I de este documento, que visualizan en la menor proteccin a los trabajadores un indicador de la presencia de un clima favorable a las inversiones. Sin embargo, para superar la crisis por la que atraviesa la efectividad de la legislacin laboral en Amrica Latina y sus efectos nocivos sobre la calidad de los empleos, se debe corregir la contradiccin que se observa entre algunos de los supuestos que subyacen en los diseos originales y las nuevas circunstancias de los mercados de trabajo, crear los mecanismos de intervencin apropiados y tener estrategias de enforcement fuertes, crebles, coherentes y persistentes. Tambin se debe actuar sobre los contextos ms amplios, en la medida en que inciden en su efectividad tanto o ms que la calidad misma de los diseos. Por una parte, se requieren polticas de crecimiento econmico centradas en la generacin de empleo formal de calidad, sin lo cual ninguna ley resolver los problemas existentes. Por otra, la construccin o, en su caso, la consolidacin del estado de derecho y de un estado de bienestar universal, apoyados en esfuerzos sistemticos por dotar de legitimidad y exigibilidad a los derechos sociales, convirtiendo a los trabajadores en verdaderos ciudadanos, podran compensar en parte las deficiencias de la fiscalizacin laboral, lo que es indispensable cuando todo indica que los recursos destinados a ello sern siempre insuficientes. El reto que deben enfrentar los pases de la regin tiene, no obstante, diverso grado de dificultad. Mientras que algunos han avanzado hacia estas metas mediante sucesivas reformas en las instituciones y las polticas, muchas veces en direcciones contrarias, Mxico ha postergado

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estas decisiones y afronta hoy la necesidad de cambios de mayor envergadura. As, la fatiga generada por las reformas fallidas en aquellos pases o el temor a dar un salto institucional abrupto hacia nuevas estructuras e incentivos que moldeen las relaciones laborales en Mxico pueden frenar la bsqueda de mejores diseos. Las alternativas pueden encontrarse en arreglos que habran funcionado en contextos diversos, reconociendo que no existe una sola va institucional para el logro de un mismo propsito y la necesidad de atender la especificidad del entorno en donde deben operar las normas y las polticas pblicas. En todo caso, dada la inestabilidad que se registra en este terreno y lo reciente de las transformaciones emprendidas, todava no se puede asegurar con certeza lo que vendr. Habr que ver si con las reformas experimentadas o que se promuevan en una u otra direccin, se postergar el derrumbe del viejo modelo de regulacin y la emergencia de uno nuevo, y si se lograrn ajustes de fondo capaces de afianzar finalmente su azarosa existencia de las dos ltimas dcadas del siglo XX y lo que lleva el nuevo siglo, volviendo al sentido protector de la intervencin estatal previo al Consenso de Washington, aunque sea revitalizando viejos instrumentos como los sindicatos y la negociacin colectiva. El mito de Ssifo ofrece seguramente una imagen til para pensar en lo ocurrido y lo que nos aguarda en el futuro en este escarpado terreno. Pero es seguro que el Estado tendr que volver a asumir un papel fundamental para disear las polticas pblicas que, atendiendo a la heterogeneidad que caracteriza a los trabajadores y sus condiciones de empleo y las de sus empleadores, se convierta en reductor de riesgos y fiel de la balanza entre intereses que seguirn siendo en gran medida contrapuestos. El caso de Mxico comparte muchas de las tendencias observadas en otros pases con relacin a la incapacidad de las regulaciones laborales para frenar la precariedad que afecta a los empleos en el contexto de la globalizacin pero, a la vez, es singular. No hubo necesidad de reformas en la legislacin laboral porque desde su origen fue posible contar con mecanismos corporativos de adaptacin de los niveles de proteccin laboral a las necesidades de una estructura productiva marcadamente heterognea. A partir de la dcada de 1980 la flexibilizacin entr por la puerta de atrs y se extendi a los contingentes de trabajadores privilegiados durante el ya agotado modelo de sustitucin de importaciones. Las fronteras entre zonas de alta, baja o nula proteccin comenzaron a desdibujarse y los indicadores del mercado de trabajo se acercaron a los de otros pases que haban hecho reformas sustanciales en esa direccin. Slo se realizaron aqu reformas legales en la seguridad social porque era imposible privatizar las pensiones de los trabajadores por la va de los hechos. El resultado de la enorme brecha entre normas y hechos en Mxico es una prdida significativa de credibilidad sobre las instituciones, una de las cuales la IT nunca haba llegado a operar eficazmente como instancia de reforzamiento del cumplimiento de los derechos de los trabajadores. Pero el debilitamiento de los sindicatos tanto los tradicionales como el nuevo sindicalismo y el enfoque gerencial que anim a la poltica laboral en forma consistente desde mediados de los aos noventa terminaron por minar cualquier resabio de confianza en las instituciones estatales por parte de los trabajadores. Paradjicamente, en lo que respecta a la IT se encontr en esta investigacin un consenso casi absoluto con respecto a su total ineficacia, a sus causas y a las opciones para fortalecerla, algo muy difcil de lograr en los restantes temas laborales, por lo que a continuacin nos centraremos en el diagnstico y en las recomendaciones encaminadas a mejorar su desempeo. De acuerdo con la informacin oficial, las entrevistas con los distintos actores, el anlisis de los programas alternos para la inspeccin y las entrevistas con los inspectores, se puede

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concluir que la tarea de inspeccin sigui experimentando un serio deterioro en el sexenio 20002006. Hay coincidencia en que los inspectores no inspeccionan o lo hacen sin consecuencia alguna; intentan en el mejor de los casos asesorar, pero no logran que se reparen las violaciones; predomina un enfoque proempresarial que no permite aplicar sanciones, aunque se detecte de manera reiterada el incumplimiento de la normativa, incluso cuando est en peligro la vida de los trabajadores. El PASST, que haba arrancado con buen augurio en los ltimos aos de la presidencia de Zedillo y era un complemento si se quiere perfectible de la inspeccin para ampliar la cobertura, fue abandonado en el siguiente gobierno; el presupuesto se ha reducido sustancialmente y la percepcin de los entrevistados es que se tiene una inspeccin superficial e ineficaz. Hay fuertes problemas de coordinacin entre instancias federales (as como dentro de stas, como ocurre entre la DGIFT y la DGSST) y locales; las facultades concurrentes no se ejercen y no hay programa alguno en el mbito de la IT para participar en forma conjunta con el IMSS, de manera consistente y sistemtica, en la deteccin de la omisin de los empleadores en el cumplimiento de normas de seguridad social, aunque se registra esta situacin y se denuncia ante ese organismo, en caso de detectarse. El seguimiento de esta situacin queda exclusivamente a cargo del IMSS, pero no se ha buscado una mayor coordinacin entre ambas, lo que trae serios perjuicios a los trabajadores, se trate de la falta de inscripcin o de la subdeclaracin de sus salarios, evasin que suele descubrirse cuando el trabajador es despedido o sufre un riesgo de trabajo, tal como ocurri en el accidente en la mina de Pasta de Conchos en febrero de 2006. Adems, estas dependencias tienen estrategias distintas; el IMSS privilegia el enfoque punitivo, aunque orientado hacia la subdeclaracin, ms que a la falta de registro, mientras que la IFT trat de dar ms peso al enfoque educativo y preventivo (al menos retricamente), a pesar de que la falta de inscripcin en ese instituto y el incumplimiento de los dems derechos laborales (tales como duracin de las jornadas, vacaciones y aguinaldo) estn fuertemente asociados. Aunque el IMSS debera realizar igualmente tareas de prevencin de riesgos en coordinacin con la STyPS, dado que tiene facultades para efectuar visitas domiciliarias y pedir la exhibicin de libros y documentos a fin de comprobar el cumplimiento de las obligaciones que fija la ley y emprender acciones encaminadas a tal fin, esto no ocurre en los hechos. 111 Tampoco hay una coordinacin adecuada con la SHCP, ya que quienes evaden impuestos al mismo tiempo eluden el cumplimiento de sus obligaciones patronales, como el caso del reparto de utilidades, entre otros. Llama la atencin que un pas con una economa relativamente grande a escala mundial, en la que se ha avanzado en el establecimiento del gobierno electrnico, no disponga todava de una base de datos comn a los distintos servicios que se encargan de la fiscalizacin de las empresas (fiscales, de seguridad social y de seguridad e higiene, y entorno laboral) ni haya logrado coordinar sus estrategias. A diferencia de lo ocurrido en pases con niveles de ingresos semejantes o incluso menores, y que recientemente se propusieron fortalecer la fiscalizacin, como Argentina, Brasil y Chile, 112 en Mxico no se han hecho esfuerzos por mejorar sustancialmente las remuneraciones de los inspectores (aunque recientemente se estn incorporando al servicio civil de carrera) ni promover una formacin especializada y permanente. Tampoco aumentaron gradualmente los recursos presupuestarios ni el nmero de inspectores en
Esta facultad se deriva de lo establecido en el artculo 268 de la Ley del Instituto Mexicano del Seguro Social. Vase, al respecto, CEREAL, 2007, p. 18. 112 Con relacin a las caractersticas de la inspeccin en esos pases, vase Bensusn, 2006.
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la medida necesaria a fin de fortalecer la fiscalizacin y desalentar la evasin como forma de reducir costos laborales, algo que slo se ha logrado cuando se ha dado una fuerte presin de la opinin pblica y de los medios de comunicacin sobre las autoridades laborales en virtud de la posible responsabilidad de stas en el accidente en la mina de Pasta de Conchos. Por el contrario, hasta 2006, el nmero de inspectores federales haba disminuido en razn del programa de renuncias voluntarias implementado por el gobierno, lo que da una idea del escaso inters en esta funcin y de lo poco atractivo que resultaba el cargo de inspector. Incluso hay delegaciones federales, como la de Yucatn (con un nmero importante de empresas de prendas de vestir), donde si bien hay especialistas (por ejemplo, en medicina en el trabajo) que forman parte de la burocracia, ya no existen inspectores a quienes asesorar porque de los cuatro inscritos actualmente en esa dependencia ninguno realiza realmente funciones de inspeccin (Piore y Schrank, 2006). Con respecto al mbito local en ese estado, no existe propiamente una inspeccin del trabajo, aunque algunas de sus funciones quedan a cargo del Servicio de empleo, trabajo y previsin social, pero simplemente no se ejercen. 113 Las carencias en materia de recursos, infraestructura, transporte y sistemas de cmputo son notorias en las dependencias estudiadas, al igual que el nmero de inspectores, deficiencia que se utiliza como pretexto para descuidar o simplemente abandonar las labores de inspeccin y comprobacin. Adems, un grave problema en este pas es que la estrategia modernizadora dominante en la IT buscaba hasta muy recientemente mejorar la imagen frente a los empleadores en el marco de los principios de la Nueva cultura laboral, que dieron fundamento a la poltica laboral de las tres ltimas administraciones federales, independientemente del partido en el gobierno. No se hizo nada en cambio para ganar credibilidad ante los trabajadores a nivel federal, pero tampoco en la ILTDF, gobernada por un partido ubicado a la izquierda del espectro poltico desde 1997, con un discurso proobrero, pero que hasta ahora tampoco dedic los recursos que permitieran mejorar la eficacia de la IT. Considerando las evidencias reunidas entre los problemas relativos al procedimiento de inspeccin sobresalen, primero, la necesidad de ofrecer a los trabajadores garantas suficientes de que las denuncias se mantendrn en el anonimato y las violaciones detectadas sern reparadas; luego, eliminar el preaviso para la realizacin de inspeccin lo que permitir suscribir el Convenio 81 de la OIT en materia de IT; adems, se debe inducir entre los empleadores la percepcin de que transgredir las normas tiene consecuencias y puede implicar costos ms altos que el cumplimiento voluntario, para lo cual se debe recuperar la capacidad de sancin y elevar su monto; garantizar que el procedimiento de inspeccin sea integral derechos individuales, colectivos y seguridad social, dejar atrs el carcter burocrtico y concentrarse en la deteccin de las irregularidades en los hechos (en palabras del DGSST, que sea una inspeccin fctica) y
En entrevista telefnica realizada a esa dependencia se coment que si bien prestan servicios de asesora en la formacin de comisiones se seguridad e higiene a nivel de las empresas de jurisdiccin local y deberan realizar visitas de inspeccin programadas para vigilar el cumplimiento de las normas en materia laboral, adems de coadyuvar con la STPS, las visitas estn sujetas a que se les extienda una invitacin por parte de las empresas. Inclusive se reconoci que la Directora de la Cmara de la Industria del Vestido en ese estado le manifest al titular del SEETPS que los empresarios de esa rama estn dispuestos a que se hagan visitas para verificar obligaciones en materia de capacitacin (de jurisdiccin federal) pero no a que se realicen otro tipo de inspecciones. Entrevista telefnica a un alto funcionario de la SEETPS.
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que las estrategias de las distintas dependencias (IFT, ILT, IMSS) resulten coherentes entre s. Muchos de estos cambios no suponen mayores recursos, pero es claro que los presupuestos actuales muestran la escasa importancia asignada a esta funcin dentro de la misma STPS y en las entidades federativas. Aun cuando es evidente que difcilmente podra ampliarse de forma sustanciosa la cobertura en el corto o mediano plazo por limitaciones en los recursos, los programas de autocumplimiento y autogestin deberan verse como complementarios, no como alternativas, y articularse a inspecciones de seguimiento y verificacin en los hechos. Es posible que una inspeccin aleatoria bien realizada y la persistencia en el seguimiento de la reparacin de las violaciones pudieran generar un efecto positivo no slo en la conducta de los empleadores fiscalizados, sino tambin en su entorno ms amplio, aunque la cobertura aumente imperceptiblemente. Finalmente, deben corregirse las prcticas que suponen alteraciones a las obligaciones de la autoridad establecidas en las leyes y no estn actualmente incluidas en el RGIAS. Es el caso, por ejemplo, de la exencin de sanciones a las empresas de nueve o menos trabajadores, lo que de considerarse conveniente debera establecerse a nivel de la LFT y combinarse con mecanismos como cursos de capacitacin obligatorios, que preparen a los responsables de las empresas para tener un cumplimiento efectivo de las normas. Si se reincidiera, se deberan aplicar las sanciones correspondientes, incluso en las MYPE, puesto que en caso contrario se estara dejando en la total indefensin a millones de trabajadores. Si bien en esta investigacin (2007) se encontr una mayor apertura y transparencia en la informacin disponible a nivel de la IFT, y sobre todo de la DGSST, que la existente tres aos atrs, todava no se dispone de la necesaria para evaluar rigurosamente el desempeo del sistema de inspeccin. As, no se tienen datos acerca de cul es el tamao real de las empresas inspeccionadas ni las multas efectivamente cobradas, ni se puede hacer el seguimiento del comportamiento de las empresas auditadas y no auditadas. No se puede conocer por tanto cul es el impacto real de esta actividad sobre la reparacin de las irregularidades detectadas en la actividad de inspeccin, aunque las evidencias directas e indirectas reunidas sugieren que sta no sirve para modificar el comportamiento de los empleadores ni mejorar los niveles de cumplimiento. Si bien existen diferencias en las estrategias desplegadas para orientar el desempeo de la IT (persuasin versus sancin), por lo general stas se diluyen en los hechos y en ninguno de los casos analizados sin importar el partido que gobierne se han logrado avances sustanciales para aumentar la cobertura, prevenir las violaciones a los derechos de los trabajadores y mejorar la capacidad de deteccin, reparacin y sancin, todo lo cual se traduce en un muy bajo costo de incumplimiento, si no es que nulo. sta es una causa de raz de los problemas que enfrentan los trabajadores para gozar de los derechos que les otorga la legislacin mexicana y, por ende, para mejorar la calidad de los empleos, por lo que predominan los contratos temporales sin justificacin, la falta de inscripcin en la seguridad social, el encubrimiento de relaciones laborales bajo contratos de servicios profesionales y las jornadas excesivas, entre muchos otros signos de precariedad y abuso. Otra diferencia respecto de los pases de Amrica del Sur mencionados en el cuarto captulo es que en Mxico la inspeccin del trabajo es un rgano de escasa, si no es que nula, visibilidad ante los trabajadores, mientras que en los otros casos se trata de una instancia con

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mayor poder poltico y presencia en los medios de opinin pblica. Esto se debe, en ocasiones, a que en esos pases la inspeccin tiene funciones que impactan ms sobre la distribucin del poder entre trabajadores y empleadores al participar en la prevencin y resolucin de conflictos, as como en la interpretacin del alcance de las normas laborales. Estas funciones han asegurado una mayor presencia de la IT que la que se derivara del solo acto de inspeccin, de por s con un efecto muy limitado sobre los supuestos beneficiarios. Adems, debido a la escasa confianza de los individuos respecto de las instituciones pblicas, predomina en Mxico una muy limitada cultura de denuncia, lo que por el contrario en otros pases se convierte en el principal impulsor de la actividad fiscalizadora de la IT, aunque en algunos de ellos estn aumentando las inspecciones de oficio u ordinarias. Sin embargo, hay que reiterar que en el ltimo ao y a raz de lo acontecido en el sector minero, en la administracin iniciada en 2006 se observa una voluntad ms proclive a fortalecer la inspeccin, al menos en el nivel federal. Tal parece que los accidentes de Pasta de Conchos, y ms recientemente el de las plataformas petroleras, no dejaron margen para ignorar el deterioro de las condiciones de trabajo y la ineficacia de la supuesta poltica de asesoramiento, al menos en la forma en que la ha promovido hasta ahora la Secretara. Hoy se vuelve a poner sobre la mesa la necesidad de la sancin, pero es claro que el problema no se limita a lograr el equilibrio entre ambas estrategias o a privilegiar una u otra segn las circunstancias, sino que ms bien se debe impulsar un patrn consistente, creble y slido de fiscalizacin que aliente el cumplimiento voluntario y la reparacin de las violaciones a la legislacin laboral, en un sentido amplio. A la vez, es preciso tener un marco normativo adecuado al nuevo entorno en el que operan las empresas, que deje el menor margen posible de incertidumbre y discrecionalidad respecto de cules son sus obligaciones, muy particularmente en lo que respecta a las normas de seguridad y salud en el trabajo. No hubo una sola opinin favorable a la posibilidad de ampliar el margen de discrecionalidad de los inspectores para atender a las causas del incumplimiento o a la situacin particular de las MYPE, o para decidir qu norma resulta aplicable, aunque se reconozca que el acto de inspeccin tiene una fuerte carga de subjetividad. Ms bien al contrario, se insisti en que la discrecionalidad debe ser acotada al mximo, y que si hubiera que utilizar criterios o procedimientos diferenciados, deberan estar definidos precisamente en la legislacin, eliminando cualquier posibilidad de arbitrariedad. El enfoque de la OIT con relacin a la pirmide del cumplimiento en las MYPE combinando persuasin y sancin puede ser conveniente y sobre todo viable si queda bien reglamentado, creando a la vez una mayor confianza tanto de empleadores como de trabajadores, en tanto stos tambin suelen privilegiar la defensa de los empleos al cumplimiento estricto de las normas en determinadas situaciones, y estaran dispuestos a contribuir al incremento de la productividad si de ella se deriva la preservacin de la empresa. En cambio, de acuerdo con los resultados obtenidos en esta investigacin, la IT no parece ser la va ms adecuada para lograr que las MYPE incrementen su productividad y competitividad, lo que sin duda es una condicin para mejorar los niveles de cumplimiento. Proponer una transformacin semejante tal vez lleve a mezclar los objetivos de las distintas dependencias oficiales, segn lo comentaron en entrevista los funcionarios del D. F., pero tambin de manera contundente los funcionarios federales. Al respecto, un entrevistado mencion lo siguiente: La Secretara de Economa est para apoyar a las empresas mientras que la Secretara del Trabajo y Previsin Social debera velar por la justicia laboral, adems de que ofrece apoyos especficos a las MYPE en materia de capacitacin, que

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incluyen a los mismos empleadores con el propsito de aumentar la productividad en las unidades de menor tamao. 114 Pedirle a los inspectores que asesoren en cuestiones de productividad al fin de cuentas resultara inconveniente para las empresas, que quieren guardar los secretos de produccin y se resisten a compartir las mejores prcticas; al tiempo que sera frustrante para los inspectores porque no cuentan con los elementos adecuados para realizar este trabajo y no sern personas del todo gratas en las empresas si conservan la facultad de recomendar sanciones; costoso para la administracin pblica porque se duplicaran funciones; y sin beneficio para los trabajadores que requieren la proteccin de sus derechos laborales. Quin ganara con una estrategia semejante? Con todo, la IT podra contribuir a impulsar esta meta al menos de dos maneras. Primero, los inspectores pueden convertirse en coadyuvantes de otras instancias a cargo de polticas especficas para este segmento empresarial y difundir en ste la relacin que existe entre el cumplimiento de la legalidad y la eficiencia econmica, lo que mejorara las oportunidades de supervivencia de las empresas. En segundo lugar, con base en su experiencia, los inspectores deberan volverse un actor fundamental en la elaboracin de propuestas encaminadas a promover el diseo de una reforma institucional que tome en cuenta la heterogeneidad de la estructura productiva, estableciendo obligaciones que puedan ser atendidas por todos, al mismo tiempo que se crean incentivos para elevar la productividad. En lugar de reformas unilateralmente encaminadas a flexibilizar las reglas del mercado de trabajo, tal vez hoy se encuentre un espacio ms propicio para que la sociedad decida, por conducto de sus representantes en el poder legislativo y con base en un diagnstico realista, cules son los problemas laborales nacionales a colocar en el centro de la agenda y cunta proteccin se desea y puede ofrecerse para mejorar la calidad de los empleos, de forma tal que resulte compatible con la necesidad creciente de las empresas de adaptarse a un entorno inestable y fuertemente competitivo. No se piensa, sin embargo, que una reforma institucional, aunque indispensable dada la enorme distancia entre normas y hechos que se registra en este mbito, sea el remedio para todos los problemas que enfrentan trabajadores y empresas. Es evidente que dentro del mismo segmento las MYPE se encuentran unidades productivas y contingentes de trabajadores con problemticas muy distintas, por lo que contrarrestar la vulnerabilidad frente al riesgo de ocupar empleos precarios o sucumbir por las cargas fiscales y laborales, no es algo que pueda atenderse con base en una solucin nica. Son varios los factores que podran conjuntarse para lograr este mismo objetivo, tomando en cuenta las lecciones derivadas de otras experiencias: desde reformas legales hasta el cambio de estrategias en la justicia laboral y la adopcin de polticas particulares en muy diversos campos. En este sentido, adems de mejorar la eficacia de la fiscalizacin con base en una reestructuracin que trate los puntos crticos o focales de la IT ya referidos, y que han sido atendidos en otros pases de la regin, habra que adoptar regulaciones que promovieran la generalizacin de mecanismos de mercado complementarios, como la supervisin a lo largo de la cadena productiva por parte de las empresas beneficiarias que desalienten el uso de la subcontratacin (de procesos y productos as como de mano de obra) como estrategia para evadir responsabilidades laborales. En la nueva legislacin chilena, en la que se establece la
Es el caso del Programa de Apoyo a la Capacitacin, cuyo origen se remonta a 1988, antes con el nombre de CIMO (Capacitacin Industrial de la Mano de Obra).
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responsabilidad solidaria de la empresa beneficiaria con las proveedoras por el cumplimiento del conjunto de las normas laborales y de seguridad social (sin condiciones), se fijan nuevos requisitos para permitir el uso de estas modalidades y se dan nuevas funciones a la IT en materia de registro de las relaciones de subcontratacin. Este ordenamiento significa una solucin que reduce la necesidad de contar con un ejrcito de inspectores a lo largo de la cadena productiva y que, a su vez, favorece el aumento de la productividad de las empresas pequeas. Ello se debe a que ha quedado demostrado en diversas investigaciones que cuanto ms intensa sea la interaccin entre las empresas con vnculos de subcontratacin, mayor ser el nivel de cumplimiento de las normas laborales y mejor la organizacin del trabajo en las unidades subcontratistas. A la vez, debe promoverse el mejoramiento de las condiciones institucionales para lograr una representacin colectiva de calidad y una efectiva participacin de los sindicatos en la vigilancia del cumplimiento de la legislacin laboral y la de seguridad y salud en el trabajo, un proceso que en varios pases de Amrica del Sur est devolviendo paulatinamente a la organizacin y negociacin colectiva el lugar que le corresponde en el dilogo social a niveles muy distintos: comits de seguridad e higiene en la empresa, comits consultivos nacionales en materia de seguridad y salud en el trabajo, o en temas salariales, productividad y competitividad, y de diverso tipo. Es un hecho comprobado que la presencia de sindicatos verdaderamente representativos y con reconocimiento social y poltico es un factor que incide tanto en las caractersticas del Estado de bienestar como en el cumplimiento de los derechos sociales que a ste se vinculan. Posiblemente el rediseo institucional de puntos crticos como los expuestos en esta investigacin no sera ms difcil de lograr que la expectativa de que la IT sea capaz de ayudar a generar por s misma aumentos tan sustanciales en la productividad y competitividad de las MYPE como para que puedan soportar los costos laborales adicionales que supone el cumplimiento de una legalidad que, en algunas de sus dimensiones, fue diseada con base en las capacidades de las grandes empresas. Por expedita que resulte la primera va sobre la segunda, se teme que, aplicado a la realidad latinoamericana y muy en particular al caso mexicano, el remedio podra resultar ms peligroso que la enfermedad. Aun cuando se constat que existe un consenso sin fisuras respecto del largo trecho por recorrer antes de contar con un sistema de IT coherente y eficaz, capaz de suscitar la confianza de sus supuestos beneficiarios en lo que coincidieron especialistas, funcionarios de alto nivel en distintas jurisdicciones, abogados, defensores de derechos humanos y sindicalistas, de ello no se deriva seguridad alguna de que habr voluntad poltica para dar los pasos necesarios. Es muy posible, en cambio, que sin la presin constante de la opinin pblica desinteresada por lo general en esta problemtica se abandone el inters hoy mostrado por los altos funcionarios de la STPS en avanzar en esa direccin y se vuelva a las inercias observadas antes del accidente de Pasta de Conchos. Ello se debera a que siempre es ms fcil dejar de fiscalizar el cumplimiento de normas que podran provocar el cierre de empresas que apenas sobreviven por muy diversos motivos, que reorientar las polticas o corregir los factores responsables de la falta de crecimiento econmico y la generacin de empleos de calidad.

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Anexos

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Anexo I

ESTRUCTURA DE LA SECRETARA DEL TRABAJO Y PREVISIN SOCIAL

Secretara del Trabajo y Previsin Social Subsecretara del Trabajo, Seguridad y Previsin Social -Direccin General de Inspeccin Federal del Trabajo Lic. Vctor Meja Domnguez Ing. Ligio Daz Garca Lic. David Zorrilla Ing. Enrique Utrera Austria -Direccin General de Asuntos Jurdicos Lic. Eduardo Andrade Salaverria Lic. Paul Rodolfo Ortiz Armbula -Direccin General de Seguridad y Salud en el Trabajo Lic. Jos Ignacio Villanueva Lagar Secretara de Trabajo y Fomento al Empleo del Distrito Federal Lic. Benito Mirn Lince -Direccin General de Trabajo y Previsin Social Lic. Isabel Espinosa Allegretti Lic. Mara de Lourdes Hernndez Vzquez Lic. Georgina Rochin Bravo ngel Fajardo Mendoza Carlos Rodrguez Garca Diana Vega Ortiz Marco Antonio Morga Gonzlez Fecha

1 2 3 4

Director de Planeacin y Estrategia Inspectiva Subdirector de Normativa y Control de la Actividad Inspectiva Director de Normas de Trabajo Departamento de Informes y Estadsticas de Inspeccin

24/octubre/2007 24/octubre/2007 24/octubre/2007 24/octubre/2007

5 6

Director General de Asuntos Jurdicos Subdirector de Informacin Jurdica

24/octubre/2007 24/octubre/2007

Director General de Seguridad y Salud en el Trabajo

21/noviembre/2007

Secretario de Trabajo y Fomento al Empleo

10/octubre/2007

9 10 11 14 15 16 17

Directora General Directora de Inspeccin del Trabajo Subdirectora de Notificacin Inspector Local de Trabajo Dictaminador Inspector Local de Trabajo Inspector Local de Trabajo Dictaminador Inspector Local de Trabajo Dictaminador

15/octubre/2007 15/octubre/2007 29/octubre/2007 15/octubre/2007 29/octubre/2007 15/octubre/2007 15/octubre/2007 /Contina

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Anexo I (Continuacin) Secretara del Trabajo y Previsin Social 18 19 20 21 22 23 24 Mara Del Roco Medina Coln Mario Magos Casimiro Miguel ngel Camargo Tiburcio Nelly Caldern Amaya Rosa Marln Pealoza Barrera Yolanda Garza Hernndez Wendy Areli Xolalpa Molotla INSPECCIONES LOCALES EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Lic. Lorena Reyes Cesar lvarez Dr. Juan ngel Peraza Peraza Lic. Rosely Alejandra Cocom Couoh Lic. Francisco. Javier Almaguer Valds Armando Larios Ortega Lic. Juan Gabriel Moreno Cruz Lic. Jos Armando Rocha Acosta Lic. Ana Margarita Villalobos Ortega Lic. Erasto Javier Bautista Sanjurjo Lic. Juan Manuel Cueva Aranda C.P. Ramn lvarez Lic. Carlos Zamora Campuzano Lic. Alfredo Prez Muoz Lic. Ral Durn Prez Lic. Jorge Morante Romn Lic. Mara del Carmen Ribera Bernal Lic. Alba Donaj Moreno Tello Lic. Rubn Meneses Inspector Local de Trabajo Inspector Local de Trabajo Inspector Local de Trabajo Dictaminador Inspector Local de Trabajo Inspector Local de Trabajo Inspector Local de Trabajo Inspector Local de Trabajo Dictaminador Fecha 29/octubre/2007 29/octubre/2007 15/octubre/2007 29/octubre/2007 29/octubre/2007 29/octubre/2007 15/octubre/2007

25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43

Entrevistas telefnicas realizadas en octubre y noviembre del 2007 Jefe de Departamento de Inspeccin/Aguascalientes Jefe de Inspeccin/Baja California Jefe del Departamento de Inspeccin/Baja California Sur Jeja del departamento de Inspeccin/Campeche Director de Trabajo y Previsin Social/Coahuila Coordinador de la Inspeccin del Trabajo/Colima Jefe de la Inspeccin Local del Trabajo/Chiapas Jefe de la Inspeccin Local del Trabajo/Chihuahua Directora de Trabajo y Previsin Social/Durango Jefe del Depto. de Inspeccin de CGT/Estado de Mxico Director de Inspeccin del Trabajo/Guanajuato Inspeccin Local del Trabajo, Responsable del rea/ Guerrero Director de Normativa Laboral/Hidalgo Director de la Inspeccin Local del Trabajo/Jalisco Jefe Del Departamento de Inspeccin, Trabajo, Higiene y Seguridad Industria/Michoacn Jefe del departamento de Inspecciones/Morelos Jefa del Departamento del Trabajo y Previsin Social/ Nayarit Jefa de la Unidad de Trabajo y Previsin Social/ Oaxaca Inspeccin Local del Trabajo/Puebla

Octubre/noviembre/2007 Octubre/noviembre/2007 Octubre/noviembre/2007 Octubre/noviembre 2007 Octubre/noviembre/2007 Octubre/noviembre/2007 Octubre/noviembre/2007 Octubre/noviembre/2007 Octubre/noviembre/2007 Octubre/noviembre/2007 Octubre/noviembre/2007 Octubre/noviembre/2007 Octubre/noviembre/2007 Octubre/noviembre/2007 Octubre/noviembre/2007 Octubre/noviembre/2007 Octubre/noviembre/2007 Octubre/noviembre/2007 Octubre/noviembre/2007 Octubre/noviembre/2007 /Contina

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Anexo I (Conclusin) Secretara del Trabajo y Previsin Social Lic. Elizabeth Ruiz Mendel Lic. Miguel Peyrefitte Ferreiro Sra. Magdalena Vega Lic. Jess Villa Ortega Lic. Alma Arianel Guzmn Lic. Mariana Silva Esparza Lic. Edith Padilla Lic. Christopher Cristiani Chzaro Lic. Rafael Chacn Armando Estrada Fecha Jefa del Departamento de Inspeccin/Quertaro Director General del Trabajo y Previsin Social/ Quintana Roo Jefa del Departamento de Inspeccin Local Trabajo/ San Luis Potos Director de la Inspeccin Local del Trabajo/Sonora Jefa del Departamento de Inspeccin/Tabasco Jefa del Departamento de Inspeccin del Trabajo/ Tamaulipas Directora del Trabajo y Previsin Social/Tlaxcala Jefe de Inspeccin Local/Veracruz Titular de la Unidad de Trabajo y Previsin Social/ Yucatn Encargado del Departamento de Inspeccin/Zacatecas Octubre/noviembre/2007 Octubre/noviembre/2007 Octubre/noviembre/2007 Octubre/noviembre/2007 Octubre/noviembre/2007 Octubre/noviembre/2007 Octubre/noviembre/2007 Octubre/noviembre/2007 Octubre/noviembre/2007 Octubre/noviembre/2007

44 45 46 47 48 49 50 51 52 53

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Anexo II

ACCIDENTE EN LA MINA PASTA DE CONCHOS

Hechos 19 de febrero del ao 2006 Explosin en la Mina 8, Unidad Pasta de Conchos. 65 muertos 11 heridos La empresa suspende el rescate de sobrevivientes, argumentando altas concentraciones de gas. 24 de febrero Queja annima ante la CNDH por violacin al Derecho a la vida e integridad fsica de los trabajadores de la empresa Industrial Minera Mxico S.A. de C.V., y los trabajadores de la contratista General de Hulla, S.A. de C.V. 25 de febrero Llaman a las viudas para ofrecerles 750.000 pesos, casa, becas para los estudiantes, y el pago del triple salario hasta que sean entregadas las indemnizaciones y las pensiones. La empresa anuncia que se suspenden las labores de rescate, ya que no existen las condiciones para la subsistencia humana. 28 de febrero Familiares y ONG emiten el primer boletn de prensa denunciando que las condiciones estructurales y laborales de la mina Pasta de Conchos eran deplorables y pidiendo a la empresa que hiciera pblicos los anlisis de incombustibilidad de la mina y las actas de inspeccin, y al Sindicato, las Actas de la Comisin Mixta de Seguridad e Higiene. 2 de marzo Familiares respaldados por ONG interpusieron una queja ante la OIT, que posteriormente sera ampliada al 25 de abril del mismo ao. 20 de junio Las familias interponen una queja ante la CNDH que se suma a la presentada el 24 de febrero.

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20 de marzo de2007 La Procuradura del estado de Coahuila gira cinco rdenes de aprehensin contra funcionarios menores de la empresa Industrial Minera Mxico, S.A., acusndolos de homicidio culposo. Los funcionarios depositan 180.000 pesos para cada una de las familias, para con ello, y de acuerdo con la ley del Estado, reparar el dao. 4 de abril De manera unilateral, la empresa Industrial Minera Mxico, S.A. de C.V. (IMMSA) orden el cierre de su Mina, 8 Unidad Pasta de Conchos, donde an se encuentran los restos de 63 de los 65 mineros que murieron en febrero del 2006, estando a menos de 150 metros de donde se encuentran los primeros restos. 12 de abril Las familias acuerdan con el Secretario del Trabajo Federal realizar un peritaje que dictamine las condiciones de la Mina 8 para determinar una estrategia para la recuperacin de los cuerpos, en la cual participaran durante todo el peritaje tres familiares designados por las familias. Se solicit tambin de manera inmediata iniciar los trabajos para la conservacin en el interior de la mina de los sectores recuperados; que fueran integrados en todo el proceso del peritaje los peritos recomendados por la FITIM y que fuera retirado del Departamento de Apoyo Humanitario a las Familias el Dr. Enrique Valverde Durn. 17 de julio de 2007 Las familias interponen una segunda queja ante la CNDH contra la STPS, el IMSS, la SFP y los que resulten responsables, debido a que el 17 de julio del 2006 dicha Comisin emiti la Recomendacin 026/2006 sobre el caso de los trabajadores de la empresa Industrial Minera Mxico, S.A. de C.V. (Unidad Pasta de Conchos). 30 de agosto Los familiares interponen una tercera queja ante la CNDH debido a que, dada la negativa de las autoridades federales, se les ha negado el acceso a la justicia y, por tanto, se han vulnerado sus derechos. Reclaman principalmente el derecho a que les sean entregados los cuerpos de sus familiares atrapados en la mina por la accin y omisin concertada del Estado para encubrir a Industrial Minera Mxico y autoencubrir a las autoridades, tanto del gobierno anterior como del actual. 17 de septiembre Familiares directos de los mineros muertos se trasladan al D. F. a partir del anuncio del Secretario del Trabajo de que se entregara el dictamen de las investigaciones que el Foro Consultivo Cientfico y tecnolgico realiz en la mina 8 para determinar cmo podran darse las condiciones de seguridad para permitir el rescate de los cuerpos de los mineros.

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18 de septiembre Se inicia un plantn indefinido en la STPS ante la negativa del secretario de trabajo de recibirles si ellos pretendan tener un registro de su conversacin y compromisos que pudieran mostrar a las familias en la zona. Hasta ese momento, las familias haban cedido a las exigencias del secretario de que pasaran a hablar con l sin sus asesores.

Violaciones

Recomendaciones

CNDH: CNDH: - La actuacin de los servidores pblicos de la Incrementar sustantivamente el nmero de Secretara del Trabajo y Previsin Social, inspectores adscritos a la Delegacin Federal adscritos a la Delegacin Federal de Trabajo del Trabajo en Coahuila. en el estado de Coahuila, viol los derechos Dotarlos de los instrumentos necesarios para fundamentales de legalidad, seguridad la identificacin y evaluacin de riesgos. jurdica, respeto a la integridad fsica y a la Capacitarlos permanentemente para que su vida, tutelados en los artculos 4 y 6 de la funcin la desarrollen con seriedad, Constitucin Poltica de los oportunidad, calidad, profesionalismo y que Estados Unidos Mexicanos. se garanticen verdaderamente condiciones seguras para los mineros. - Los servidores pblicos de la Delegacin Disear y ejecutar programas destinados a Federal del Trabajo en el estado de Coahuila satisfacer todas las necesidades preventivas de la Secretara del Trabajo y Previsin de siniestros y efectuar, de inmediato, con el Social no actuaron con apego a los principios propsito de prevenir futuros siniestros, una de legalidad y eficiencia en el desempeo de acuciosa revisin a todas y cada una de las sus cargos, que los obliga a cumplir con la minas de nuestro pas, verificando mxima diligencia el servicio que les fue cuidadosamente que sus condiciones encomendado, as como abstenerse de garanticen plenamente la seguridad de las cualquier acto u omisin que cause la personas que en stas laboran. suspensin o deficiencia de dicho servicio, o Que las conductas de los servidores pblicos de incumplir cualquier disposicin jurdica sean investigadas por el rgano Interno de relacionada con el servicio pblico. Con Control de la Secretara de la Funcin dichas omisiones dejaron de observar lo Pblica en la Secretara del Trabajo y previsto en el artculo 8, fracciones I y Previsin Social, en el procedimiento de XXIV, de la Ley Federal de investigacin administrativo DE/66/2006 Responsabilidades Administrativas de los para que, en su caso, se apliquen las Servidores Pblicos. sanciones que conforme a derecho correspondan. /Contina

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(Conclusin) Violaciones - Omisiones de la STPS para dotar de los suficientes recursos humanos y materiales a la Delegacin Federal del Trabajo en el estado de Coahuila. Foro Consultivo Cientfico y Tecnolgico Sector minero: mejorar sus mtodos de ingeniera, seguridad y mantenimiento. Gobierno: Mejorar los protocolos para el diseo y actualizacin de sus normas y estndares. Dar seguimiento y hacer cumplir las normas. Gobierno estatal y federal: Promover una legislacin que fomente la desgasificacin de las minas de carbn. Que exista notificacin y respuesta rpida a situaciones de emergencia. Instalar sistemas de comunicacin dentro y fuera de la mina al igual que sistemas de rastreo. Adoptar nuevas tecnologas y equipo de seguridad en las minas de Mxico. Elaborar un reglamento para establecer cuadrillas de rescate estatales en apoyo a las minas de la regin. Dar continuidad y seguimiento al entrenamiento y capacitacin de los mineros. Disear albergues de refugio de emergencia en las minas subterrneas de carbn. Actualizacin continua, por sistemas computarizados, de planos digitales de rescate de las minas. Equipos de rescate de las minas prximos a ellas. Revisin cuidadosa del proceso mediante el cul el gobierno federal aprueba las normas mineras. Recomendaciones

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IRREGULARIDADES DOCUMENTADAS POR LA CNDH * Omisin durante el procedimiento administrativo de inspeccin peridica de condiciones generales de seguridad e higiene. El 2 de julio de 2004, los SP2 y SP3 llevaron a cabo la visita de inspeccin de la empresa Industrial Minera Mxico, S. A. de C. V. (Unidad Pasta de Conchos) y fue hasta el 8 de julio de 2005, es decir, casi un ao despus, cuando el SP4, emiti el oficio D-25 (08-VII-2005), por el cual se emplaz al representante legal de la citada empresa, para que diera cumplimiento a las diversas medidas de seguridad e higiene tanto en el interior como en el exterior de la mina, provedo que fue notificado a la empresa hasta el 5 de septiembre de 2005, por el SP8. *Del anlisis de la declaracin ministerial del 3 de marzo de 2006, rendida por el SP3, se advierte que no se realiz la comprobacin del cumplimiento de las medidas impuestas a la empresa minera, debido a que no contaban con el correspondiente oficio de comisin y ste fue recibido hasta el 27 de noviembre de 2005 por dicho servidor pblico; por otra parte, dicho servidor pblico menciona que no tenan los recursos (viticos y vehculo), para la realizacin a tiempo de dicha comprobacin y que, inclusive, el SP9 instruy al SP para se detuvieran las inspecciones por cuestiones de rezago en el trabajo. *Del anlisis que se realiza a la declaracin ministerial rendida el 10 de marzo de 2006, por el SP2, se advierte que ste desconoce, por una parte, la periodicidad con que se deben realizar las visitas de inspeccin en las empresas mineras y, por otra, si existe reglamentacin al respecto; adems, consider que de no cumplirse con las medidas nmeros 4, 7, 8, 9, 2, 22 y 23, poda actualizarse una explosin o problemas elctricos. *El anlisis que se realiza a la declaracin ministerial rendida el 3 de marzo de 2006, por el SP9, se reconoce que es comn la dilacin en la realizacin de las visitas de verificacin del cumplimiento de medidas recomendadas en visita de inspeccin peridica, as como de los correspondientes emplazamientos de medidas a las empresas. *Aun cuando los propios servidores pblicos de la Delegacin Federal del Trabajo dieron cuenta, en el acta de inspeccin del 2 de julio de 2004, que la empresa Industrial Minera Mxico, S. A. de C. V. (Unidad Pasta de Conchos) no contaba con las 9 documentales que le fueron requeridas en materia de seguridad e higiene y de proteccin civil, no realizaron pronunciamiento alguno tendiente a que la referida empresa subsanara dichas deficiencias, ya que del oficio D-25 (08-VII-2005), suscrito por el SP4, por el cual se emplaza al representante legal de la Unidad Pasta de Conchos a acatar diferentes medidas, tampoco se advierte que se pronunciara en relacin con tales deficiencias.

IRREGULARIDADES DOCUMENTADAS POR LA CEPS *Desde la inspeccin del ao 2000 las condiciones de seguridad e higiene en la Mina 8 ponan en riesgo la salud y la vida de los trabajadores. Dichas condiciones continuaron incluso despus del siniestro, como lo deja ver el anlisis del Acta de Inspeccin Extraordinaria llevada a cabo el 3 de marzo de 2006. *Desde el ao 2000 existi una muy grave negligencia por parte de los Inspectores de la Secretara del Trabajo y Previsin Social, as como de la Delegacin de la misma Secretara del estado de Coahuila. *Desde la inspeccin del ao 2000 nunca se le exigieron a la empresa la documentacin que no present en el momento en que se lleva a cabo la inspeccin. *Hasta mayo de 2006 la Delegacin Federal de la Secretara del Trabajo emplaz a la empresa para que entregara la documentacin que no present en la inspeccin peridica de julio de 2004. *La Inspeccin Extraordinaria por Existir Presuntas Violaciones a la Legislacin Laboral en Condiciones de Seguridad e Higiene en lo que se Refiere a la Ventilacin del ao 2001 resulta un claro ejemplo de este historial de negligencia tanto de la empresa, Industrial Minera Mxico S.A. de C.V., como de la Delegacin Federal de la Secretara del Trabajo, negligencia a la que tambin se suma el Tribunal Fiscal de la Federacin. *Todos los formatos de las Actas de las Inspecciones Regulares o Extraordinarias; todos los formatos de los Emplazamientos de Medidas de Seguridad e Higiene, y todas las Actas de Inspeccin de Comprobacin de las Medidas Emplazadas que han sido analizadas son diferentes entre s. *Los interrogatorios a los trabajadores se hacan frente a los representantes de la empresa y del sindicato, y sus respuestas quedan asentadas en el Acta, en contradiccin de lo establecido en el artculo 20 del Reglamento General para la Inspeccin de Sanciones por Violacin a la Legislacin Laboral. *No hay concordancia entre la informacin que proporciona la empresa sobre el nmero de trabajadores dados de alta ante el Instituto Mexicano del Seguro Social y las Hojas Obrero Patronales que se analizaron. Tampoco hay concordancia, excepto en el ao 2004, de la Prima de Riesgo. En las Actas de Inspeccin donde aparece desglosado el nmero de trabajadores que sufrieron enfermedades de trabajo, tampoco hay concordancia con las Hojas Obrero Patronales.

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(Conclusin) IRREGULARIDADES DOCUMENTADAS POR LA CNDH * Omisin en que incurrieron los servidores pblicos de la Delegacin Federal del Trabajo en el sentido de no justificar fundada y motivadamente las razones por las cuales el SP4, en el oficio D-25 (08-VII-2005) excluy el cumplimiento de la totalidad de las medidas que haban sido detectadas en el acta de inspeccin del 2 de julio de 2004, pues es el caso que durante la visita de inspeccin que llevaron a cabo en esa fecha los SP2 y SP3 precisaron que, previo recorrido por las instalaciones de la mina, detectaron actos o condiciones adversas en materia de seguridad e higiene, las cuales se asentaron en 48 medidas que deban ser observadas y cumplidas por la empresa minera; sin embargo, en el multicitado oficio de emplazamiento D-25 (08-VII-2005) slo se incluyeron 34 de las 48 medidas. *A pesar de que el SP3, durante la diligencia del 7 de febrero de 2006, al interior de la mina nmero 8 (Pasta de Conchos), fue notificado por los trabajadores de las indebidas condiciones de seguridad en que se estaba laborando en dicha empresa y del riesgo que representaba no atender inmediatamente tales irregularidades, el referido servidor pblico cie su actuacin a verificar el cumplimiento de las medidas emplazadas, las cuales, al compararse con las detectadas por los trabajadores, permiten afirmar que en realidad no se cumplieron a cabalidad por parte de la empresa Industrial Minera Mxico, S. A. de C. V., y que el multicitado servidor pblico omiti dar cuenta del acta suscrita por los representantes de los trabajadores al Director de Asuntos Jurdicos de la Delegacin Federal del Trabajo en Saltillo, Coahuila de las irregularidades ah asentadas. IRREGULARIDADES DOCUMENTADAS POR LA CEPS *En los Emplazamientos de Medidas que se le hacen a la empresa todos estos aos, hay algunas de stas que se repiten sistemticamente, aunque todas sean de observancia permanente. *La empresa no cumple con las medidas emplazadas, y en este sentido, las Actas de la Comisin Mixta de Seguridad e Higiene son de contenido contradictorio y/o sin sustento. *Los inspectores no verifican fsicamente el cumplimiento de dichas medidas, como lo dejan asentado en las Actas y, en este sentido, el contenido de las Actas tambin en ese aspecto carece de sustento. *No cumplir con la legislacin laboral vigente en nuestro pas no le representa a la empresa un gasto mayor de 580.000 pesos por inspeccin, cantidad inferior de lo que debera de invertir en seguridad e higiene cada ao. *Se constata la omisin de las autoridades del Instituto Mexicano del Seguro Social, a pesar de estar obligadas a en trminos del artculo 82 de la Ley del Seguro Social para llevar a cabo las investigaciones sobre riesgos de trabajo y las recomendaciones que deber emitir a efecto de prevenir la realizacin de dichos riesgos por parte de Industrial Minera Mxico, S.A. de C.V. *Se constata la ausencia de la Secretara de Economa de supervisar al titular de la concesin minera, en este caso a la empresa Industrial Minera Mxico, como lo estipula el artculo 34 de la Ley Minera para que se tomaran las medidas necesarias para prevenir accidentes. *No existen constancias, al menos conocidas por los trabajadores, en que Inspectores de la Secretara de Economa hayan revisado la mina como est obligada en trminos del artculo 37 de la citada ley.

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SIGLAS

BID: BM: CEPAL: CEREAL: CNDH: CONACYT: COPARMEX: CTM: CUT: DB: DGSST: DGT: ENIGH: ENOE: INCRA: IMSS: ISSSTE: IFT: ILT: ILTDF: ILTP: IT: LFT: MTESS: MYPE: NCL: OIT: ORIT CSI-ORIT ONU: PAMI: PAN: PASST: PEA: PRD: PRI: SEETPS: STPS: TLCAN: TPEUR : UNT:

Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Comisin Econmica para Amrica Latina Centro de Reflexin y Accin Laboral Comisin Nacional de Derechos Humanos Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa Confederacin Patronal de la Repblica Mexicana Confederacin de Trabajadores de Mxico Central Unitaria de Trabajadores Doing Business Direccin General de Seguridad y Salud en el Trabajo Direccin General del Trabajo Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo Instituto Nacional de Colonizacin y Reforma Instituto Mexicano del Seguro Social Instituto de Seguridad Social al Servicio de los Trabajadores del Estado Inspeccin Federal del Trabajo Inspeccin Local del Trabajo Inspeccin Local del Trabajo del Distrito Federal Inspeccin Local del Trabajo de Puebla Inspeccin del Trabajo Ley Federal del Trabajo Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social Micro y Pequeas Empresas Nueva Cultura Laboral Organizacin Internacional del Trabajo Organizacin de las Naciones Unidas Programa de Asistencia Mdica Integral para Jubilados y Pensionados Partido Accin Nacional Evaluacin del Programa de Autogestin en Seguridad y Salud en el Trabajo Poblacin Econmicamente Activa Partido de la Revolucin Democrtica Partido Revolucionario Institucional Servicio Estatal de Empleo, Trabajo y Previsin Social Secretara del Trabajo y Previsin Social Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte Trabajadores permanentes y eventuales urbanos Unin Nacional de Trabajadores