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DEZA DDC DSC SDC

COSUDE

CONTENIDO

EDITORIAL INTRODUCCIN I. CRECIMIENTO PRO - POBRE: CONCEPTO Y MEDIDAS VISTAS DESDE EL PERU I.1 Medidas vigentes en la literatura I.2 Qu definicin y medida de CPP es relevante para el Per? II. CRECIMIENTO Y POLTICAS PRO-POBRE II.1 Estrategias y polticas para promover oportunidades econmicas para los pobres (A)El diagnstico y la propuesta general (B) La experiencia del crecimiento en el Per (C) Recomendaciones III. ANLISIS DE LA VIABILIDAD POLTICA DE LA PROPUESTA III.1 Consideraciones generales (A) Poltica y polticas pblicas (B) Poder poltico, competencia econmica y politizacin (C) Los grandes procesos e institucionalidad polticos III.2 Viabilidad poltica de las orientaciones especficas (A) De la exportacin a la capitalizacin y aumento de productividad de los productores en pequea escala (B) Tributacin y capital humano (C) Remuneraciones y mercado interno IV. RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS IV.1 El punto de partida IV.2 Las vigas polticas de una poltica pro-pobre 1. Democratizacin 2. Descentralizacin IV.3 Los componentes del crecimiento pro-pobre y las tensiones en juego IV.4 Estrategia de implementacin 1. Consenso alrededor del crecimiento pro-pobre 2. Avances necesarios en el conocimiento 3. Incidencia sobre los actores sociales y gremiales 4. Incidencia sobre los partidos polticos y los medios de comunicacin 5. Priorizando: por donde empezar los cambios de poltica?

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V. POLITICAS PARA EL CRECIMIENTO PRO-POBRE EN RELACION A LOS PEQUEOS PRODUCTORES RURALES V.1. Instituciones y reformas institucionales en el mundo rural A. La estructura de los mercados rurales y el lugar de los pobres en la competencia B. La institucionalidad de la participacin en las decisiones pblicas V.2. Viabilidad de alternativas de poltica pro-pequeo productor rural (A) Polticas para aumentar la demanda, principalmente interna (B) Polticas para promover una oferta ms competitiva (C) Polticas regionales V.3 Estrategia poltica para promover polticas pro-pequeos productores rurales VI. CRECIMIENTO PRO-POBRE EN TRES REGIONES VI.1 Cajamarca VI.2 Cusco VI.3 Lambayeque BIBLIOGRAFIA 19 19 19 20 21 21 22 22 23 25 25 27 29 32

EDITORIAL
Uno de los grandes desafos del Per de hoy es lograr la superacin de la pobreza mediante un crecimiento econmico equitativo y polticas redistributivas. En los ltimos aos la economa peruana ha crecido de manera sostenible y a tasas que superan el 4,5% anual. No obstante, el empleo sigue siendo una preocupacin importante de muchos sectores y la mitad de la poblacin vive todava en pobreza. Frente a esta situacin, tres agencias bilaterales de cooperacin (la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional ACDI, la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin COSUDE y la Cooperacin Alemana al Desarrollo GTZ) han juntado esfuerzos para aportar un diagnstico y propuestas al debate nacional sobre como crear oportunidades econmicas para los pobres. El trabajo que se presenta de manera resumida en esta publicacin se inserta en una iniciativa internacional llamada "Operationalizing Pro-Poor Growth" (Operacionalizar un Crecimiento Propobre) financiada por seis agencias bilaterales y multilaterales de cooperacin. En este marco se han analizado 14 pases y sus posibilidades de reducir la pobreza a travs de una mejor integracin de los pobres en los procesos de crecimiento econmico. Sin embargo, no se haba incluido un estudio de caso sobre el Per. Este vaco se llena ahora con el trabajo de Pedro Francke y Javier Iguiz de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Adems de la presente publicacin, se organizar todo un proceso de dilogo e incidencia pblico-poltica en base a los resultados y recomendaciones planteadas. Esperamos que el contexto poltico actual -elecciones presidenciales, regionales y municipales- sea favorable para colocar en la agenda pblica del Per el tema de un crecimiento econmico inclusivo y a favor de los pobres.

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Crecimiento Pro-pobre en el Per

I. CRECIMIENTO PRO-POBRE: CONCEPTO Y MEDIDAS VISTAS DESDE EL PER INTRODUCCIN


El presente trabajo responde a un encargo que recibieron los autores, miembros del departamento de economa de la Pontificia Universidad Catlica del Per, tras ganar un concurso convocado por el Consorcio de Investigacin Econmica y Social en base a un proyecto financiado por COSUDE, la agencia de cooperacin suiza para el desarrollo. El estudio responde a una definicin de crecimiento pro-pobre que implica que los sectores pobres crezcan ms rpidamente que el resto de la sociedad y que su crecimiento permita encarar con seriedad el reto de reducir la pobreza y la pobreza extrema a la mitad de los niveles de 1990 en el 2015. La estrategia de crecimiento pro-pobre tiene dos caminos principales: (i) reducir la pobreza mediante el incremento de la productividad de las pequeas empresas del campo y la ciudad, y (ii) aumentar el empleo (salarios) y la productividad de la industria nacional, el turismo y la agroexportacin. Para lograr estos objetivos se propone utilizar las divisas generadas en el sector de alta productividad en la inversin en maquinaria y equipo, principalmente en el sector en que la productividad es ms baja; reorganizar la tributacin y orientar el uso de estos recursos a la inversin en capital humano; y finalmente, desarrollar el mercado interno como espacio inmediato de crecimiento de las PYME y como generador de empleo formal. Las bases para una reorientacin del crecimiento tienen un fuerte componente poltico. En una estructura econmica tan desigual en productividades como la peruana, la lucha contra la pobreza se tiene que basar en la afirmacin de derechos econmicos y sociales que no pueden obtenerse de manera completa desde la propia actividad productiva y requiere la participacin de las personas en cuanto ciudadanos. La politizacin que proponemos para hacer viable la reorientacin de la economa con el fin de hacer el crecimiento ms pro-pobre tiene, como sealamos, dos componentes: la democratizacin de la sociedad y la descentralizacin. En la medida en que la segunda requiere en buena medida de la primera (las dictaduras tienden a ser centralistas), es sta la que constituye el eje de las propuestas polticas. De eso trata el captulo II. En el captulo III se hace el anlisis de la viabilidad poltica de la propuesta. En el captulo IV se realizan algunas recomendaciones y propuestas para la implementacin. En el V se presentan propuestas de poltica en relacin con un grupo social especfico: el de los campesinos y pequeos productores rurales. Finalmente, en el captulo VI se presentan propuestas de poltica de crecimiento pro pobre para tres regiones especficas: Cajamarca, Cusco y Lambayeque. I.1 Medidas vigentes en la literatura Dos medidas del denominado crecimiento pro-pobre (CPP) han sido propuestas en la literatura. La propuesta de Ravallion y Chen (2003) establece que es todo aquel en el que los ingresos de los pobres se incrementan, y por lo tanto la pobreza se reduce. La propuesta de Kakwani y Pernia (2000), por su parte, lo definen como aquel en el que los pobres tienen un crecimiento de ingresos superior al promedio. La primera definicin puede llamarse absoluta, y pone el nfasis sobre la pobreza sin importar lo que suceda con el resto de la distribucin del ingreso. La segunda es una definicin relativa, que pone el nfasis en la distribucin, ya que si los ingresos de los pobres aumentan ms que el promedio, se presume que la distribucin debe mejorar1. De alguna manera, estas dos definiciones replican el viejo dilema de crecer o redistribuir?. Un elemento que, desde nuestro punto de vista, es necesario aadir a estas definiciones, es la velocidad del crecimiento del ingreso de los pobres, para lo cual pueden tomarse en cuenta los Objetivos del Milenio (ODM). I.2 Qu definicin y medida de CPP es relevante para el Per? En los ltimos aos, el debate sobre el denominado popularmente chorreo del crecimiento de la economa peruana, y que puede asimilarse a la idea de cmo ha mejorado la situacin econmica de los pobres con el crecimiento del PBI, ha involucrado tanto a los economistas como a los analistas polticos. Este debate tiene su punto clave en el hecho de que, a pesar de que ha habido un crecimiento econmico relativamente importante entre 1992 y 1997, y nuevamente entre 2001 y 2004, la mayora de la poblacin en situacin de pobreza no siente una mejora econmica significativa2. En la definicin relevante de CPP para Per debe estar presente el principal motivo de preocupacin o inters. En el Per, como en todos los pases que tienen una alta proporcin de pobres econmicos absolutos es particularmente necesario definir el problema de la pobreza en trminos absolutos. Una proporcin importante de la poblacin sufre carencias absolutas (hambre, desnutricin, analfabetismo, etc.) que deben ser resueltas con urgencia porque es un derecho de las personas y porque su resolucin es un factor importante para desencadenar procesos de reduccin continua de la pobreza. El aspecto relativo de la pobreza es importante en s mismo, pero en pases pobres su enfrentamiento es principalmente instrumental en la medida que las desigualdades son muy grandes y dificultan la lucha de los propios pobres contra su pobreza absoluta y relativa. Por eso el crecimiento pro-pobre debe incluir las dos dimensiones y, adems, debido a la urgencia de los problemas de pobreza absoluta debe incluir la debida consideracin por la velocidad en la obtencin de resultados.
El estudio responde a una definicin de crecimiento propobre que implica que los sectores pobres crezcan ms rpidamente que el resto de la sociedad y que su crecimiento permita encarar con seriedad el reto de reducir la pobreza y la pobreza extrema a la mitad de los niveles de 1990 en el 2015.

Crecimiento con Inclusin en el Per

Esta presuncin es vlida en la mayora de casos, pero no se desprende de manera automtica. Dado que las medidas de distribucin incluyen a todos los individuos de una sociedad, puede suceder que aumenten los ingresos de los ms pobres ms que el promedio pero se reduzcan los ingresos de la clase media, llevando a que las medidas de distribucin cambien hacia una mayor desigualdad. 2 Ver Schuldt 2004.

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II. CRECIMIENTO Y POLTICAS PRO-POBRE


II.1 Estrategias y polticas para promover oportunidades econmicas para los pobres Dentro de la relacin entre crecimiento econmico y pobreza, partimos de considerar en este caso la pobreza definida econmicamente, y las polticas a recomendar son tambin econmicas. Dejamos de lado, salvo expresin explcita al respecto, el rea comnmente denominada social.

Grfico 2: Estructura de productividad


Valor agregado por trabajador

II

(A) El diagnstico y la propuesta general Durante los ltimos 35 aos, se han ensayado diversas estrategias de crecimiento sin que ninguna de ellas haya tenido un impacto importante sobre la pobreza. Las reformas estructurales de los aos 90 transformaron sustancialmente el modelo de desarrollo dejando que las fuerzas de mercado operen con gran libertad y retrayendo la accin del Estado, pero la consecuencia de ello ha sido que el crecimiento econmico importante que ha habido en estos ltimos 15 aos no se ha traducido en una reduccin significativa de la pobreza.
Valor agregado por trabajador

III

Lnea de pobreza

III N de trabajadores Remuneracin del trabajo

Grfico 1: Estimaciones de pobreza 1970-2003/04


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Elaboracin propia.

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El rea bajo la lnea recta del grfico representa el valor agregado que se distribuye entre los agentes de la economa y el Estado. El rea bajo la curva de remuneraciones, lo que reciben los trabajadores tanto asalariados como independientes (concentrados en el sector III). Y lo est entre ambas curvas es lo que reciben los propietarios del capital y el Estado. Caracterizada la economa peruana de esta manera, postulamos que la reduccin de la pobreza (especialmente de la extrema pobreza) con la mayor velocidad posible, necesariamente supone una combinacin de polticas que eleven la productividad del tercer tipo de unidades productivas. A ese fin deben contribuir los otros dos tipos de actividad antes mencionados, a parte de su propio crecimiento. Un crecimiento pro-pobre en el Per es definido como el que aporta con mayor eficacia a ese objetivo. El ensanchamiento del segundo tipo de unidades productivas (sector II) es tambin un medio para reducir la pobreza, directamente a travs de la creacin de empleos, pero como veremos sobre todo por sus efectos indirectos sobre el sector III.
1970 1979 Pobreza CEPAL Extrema pobreza CEPAL 1986 1991 Pobreza CUANTO Extrema pobreza CUANTO 1994 1997 Pobreza INEI1 Extrema pobreza INEI1 2000 2002 Pobreza INEI2 Extrema pobreza INEI2 2003/04

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(B) La experiencia del crecimiento en el Per La principal leccin que deja la experiencia de crecimiento en el Per es que ste debe proseguir y aumentar su ritmo y que, a la vez, debe ser de tal tipo que incluya un componente distributivo en el mundo de las empresas ms productivas y que aumente la productividad de las pequeas empresas rurales y urbanas en todo el territorio nacional. La mejor calidad del trabajo, sea ste salarial o independiente, requiere de ambos elementos. De particular relevancia en este proceso es la restriccin externa3, de ah la importancia primordial de las exportaciones y de sacarle a esas divisas el mayor provecho, en trminos de crecimiento en general y de crecimiento del ingreso de los pobres en especfico. Para los efectos de nuestra propuesta de crecimiento pro-pobre nos parece que debemos aadir a las anteriores dos caractersticas de la economa peruana: el centralismo econmico y la fragilidad ante crisis internacionales. Una alternativa debe revertir estos dos rasgos.

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El segundo est dominado por la industria manufacturera, el turismo y la agroexportacin, y se caracteriza, para efectos del presente trabajo, por lograr un valor agregado menor que el anterior, ocupar ms mano de obra y situarse principalmente en Lima y en menor medida en otras ciudades importantes. En el grfico indicado se sita a continuacin del anterior hacia la derecha (Sector II). El tercer tipo est constituido por una suma de pequeas unidades productivas del campo y la ciudad, principalmente en el sector agropecuario, comercio al por menor y servicios personales, que caracterizamos como de baja productividad y alta ocupacin. En el grfico, constituye la larga cola a la derecha (Sector III).

3 Aunque esta restriccin puede parecer menos relevante en este periodo, debido a una excepcionalmente favorable coyuntura internacional, la historia nacional muestra la vulnerabilidad de nuestra economa ante situaciones internacionales cambiantes y la enorme importancia de las divisas en explicar el crecimiento de mediano y largo plazo.

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Hemos caracterizado a la economa peruana como compuesta por tres grandes tipos de actividad empresarial de acuerdo con la productividad registrada. El primer tipo est caracterizado por su alto valor agregado por trabajador, ubicado principal aunque no exclusivamente en el sector minero, las telecomunicaciones y la electricidad, y generalmente orientado hacia el mercado externo y con poca absorcin directa de mano de obra. En el grfico 4 se sita a la izquierda y lo hemos denominado Sector I.

(C) Recomendaciones 1.- Generales La estrategia pro-pobre que proponemos (Grfico 3) tiene como condicin de xito elevar la productividad de los pequeos productores del campo y la ciudad, esto es, aumentar la altura de lo que hemos presentado como una larga lnea casi horizontal y que hemos denominado sector III. Para ese fin consideramos imprescindible: (a) apoyar el proceso con recursos generados en las partes ms desarrolladas de la economa (Sector I), (b) incentivar el propio esfuerzo e inversin de los pobres, que son a fin de cuentas los principales actores de la lucha contra la pobreza (sector III), y (c) la ampliacin y aumento de la productividad del sector II como un proceso complementario pero indispensable, al absorber parte de quienes estn en el sector III viviendo en pobreza y aportar a la expansin del mercado en este sector.

2.- Especficas Las orientaciones especficas para hacer lo ms competitiva posible a la actividad productiva, ah donde la proporcin de pobres es mayor, responden a las condiciones geogrficas y potencialidades de las regiones. Es decir, corresponden a la promocin de empresas descentralizadas, siguiendo orientaciones que se proponen en el acpite a) subsiguiente. Los principales recursos que tenemos en mente para facilitar el aumento de la productividad de los pobres de esta manera son bienes de capital y servicios de apoyo a la produccin, y educacin y salud. Su provisin depende principalmente de la mejor utilizacin del ingreso nacional y de las divisas, y de un mayor y mejor gasto pblico, lo que se detalla en el acpite b). a) Generacin de empresas descentralizadas Vamos a proponer cuatro orientaciones que hagan ms factible la creacin o desarrollo de empresas en un contexto de competencia en el mercado y de caractersticas propias de la geografa del Per5: 1. Un condicionante importante de la viabilidad empresarial en regiones altoandinas y amaznicas del pas es la distancia geogrfica y el accidentado perfil del territorio nacional. Para remontar esta desventaja es necesario mejorar las vas de comunicacin y los medios de transporte, pero eso no es suficiente. Es necesario transformar la produccin en la mayor medida posible antes de transportarla, de modo que se eleve el valor por peso de modo tal que el costo de transporte sea una parte intrascendente del valor final del producto. 2. Una segunda caracterstica es la referida a la realidad medioambiental del pas, y consiste en la enorme diversidad de climas y altitudes, en general, de condiciones naturales. Esto implica que ser necesario producir en escala relativamente pequea y una amplia variedad de productos. Por otro lado, una iniciativa especial resulta necesaria para conectar a los pequeos productores de zonas no contiguas pero con similares condiciones ecolgicas, de tal manera que puedan aprender unas de otras, al estar cada una informada de los cambios tecnolgicos y productivos que se estn generando en zonas similares. 3. El tercer aspecto a tomar en cuenta para un crecimiento en las regiones es el de la educacin y calificacin. En el corto plazo, la tarea es bsicamente de capacitacin de quienes ya estn en el mercado de trabajo y en actividades productivas. 4. Finalmente, el problema hoy no es enviar potenciales empresarios a las regiones alejadas de los mayores mercados sino aprovechar los que ya hay retenindolos en sus regiones de origen. Para ello, una cuarta orientacin es mejorar la calidad de vida en las ciudades de todas las regiones del pas con el fin de que los actuales o potenciales empresarios emprendan nuevas experiencias productivas en su propia tierra, inclusive retornando a ella si es que han migrado. b) Recursos e incentivos Los mecanismos para trasladar recursos y establecer incentivos para la productividad de los pobres se refieren a las conexiones propuestas: divisas, impuestos y presupuesto pblico, y remuneraciones que dinamizan el mercado interno.

Grfico 3: Estrategias de cambio estructural


Valor agregado por trabajador

Divisas

Cooperacin internacional y remesas Pagos de deuda externa

Impuestos

Remuneraciones

Productividad
Lnea de pobreza

N de trabajadores Valor agregado por trabajador Remuneracin del trabajo

Elaboracin propia.

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La viabilidad de la propuesta aumenta en contextos democrticos y tambin en medio de procesos de descentralizacin. Como muestra la historia nacional, los autoritarismos concentran el poder y desconfan de estos procesos. Las recomendaciones buscan tres cosas principalmente4: (1) orientar la actividad productiva de los pobres hacia rubros competitivamente ms viables, (2) incentivar la inversin en la actividad econmica de los pobres y (3) aportar recursos para facilitar la elevacin de la productividad de los pobres del campo y la ciudad. Creemos que la lentitud de la reduccin de la pobreza econmica se debe en gran medida a las carencias en alguno de esos tres aspectos del problema. Especifiquemos ms las recomendaciones.

4 La formalizacin del negocio y/o la propiedad puede ayudar al proceso, pero la relacin principal no es formalizacin => aumento de productividad, sino la inversa: aumento de productividad => formalizacin.

Hemos desarrollado ms ampliamente estas orientaciones en: Iguiz (2002).

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El grfico muestra los tres sectores descritos, las principales conexiones consideradas entre ellos divisas, impuestos, remuneraciones- que deben ser promovidas por el estado y los dems actores, as como el cambio esperado en los perfiles de la productividad y los ingresos laborales. La cooperacin internacional opera como un flujo adicional de recursos, que viene de fuera, y que debiera apoyar el proceso pro-pobre con ms recursos (divisas) orientadas directamente al sector III de baja productividad e ingresos.

1. Exportaciones y distribucin de activos: La disponibilidad de recursos para la inversin en maquinaria y equipo depende del ahorro nacional (aquel que se queda en el Per), y ms especficamente, de la disponibilidad de divisas. La insercin internacional ser favorable si se establecen las medidas para i) aumentar las exportaciones e incentivarlas con creciente mayor valor agregado con el fin de evitar la restriccin externa al crecimiento y poder expandir el mercado interno sin inflacin, as como aumentar el empleo; ii) retener para beneficio del pas una proporcin creciente del PBI y de las divisas generadas, limitando en la medida de lo posible y conveniente las remesas de utilidades, el pago de la deuda externa y las importaciones improductivas; iii) promover la inversin de las PYME urbanas y rurales en nueva tecnologa y su asociacin en conglomerados productivos en todas las regiones del pas. 2. Tributacin y capital humano: Aumentar las habilidades y la capacidad humana de los pobres para un desempeo econmico adecuado, requiere medidas para: i) Elevar la recaudacin tributaria haciendo ms progresiva la distribucin de la carga impositiva de tal manera que pueda incrementarse el gasto social; ii) aumentar la proporcin del ingreso familiar y del presupuesto pblico asignado a la educacin, salud, y nutricin infantil; iii) reducir la precariedad del ingreso familiar con el fin de facilitar la inversin en muy pequea escala y la inversin que ample el capital humano de las familias. 3. Remuneraciones y mercado interno: El principal incentivo para la inversin en nueva tecnologa, especialmente en pequea escala y descentralizada, es la perspectiva de un mercado interno competitivo y en expansin que se puede lograr ms rpidamente si se toman medidas para: i) permitir una mejor distribucin de los beneficios del crecimiento privado y una mayor seguridad en los ingresos recibidos por parte de los trabajadores, promoviendo un pacto social y/o convenios entre trabajadores asalariados y empresarios que incentiven el cambio tecnolgico y la estabilidad en las relaciones laborales; ii) impulsar una poltica de compras estatales que se constituya en base para que las PYME urbanas y rurales puedan insertarse cada vez ms en nuevos mercados, iii) establecer polticas de proteccin temporal del mercado interno frente a la competencia extranjera, particularmente aquella desleal (dumping, subsidios a la exportacin) para los principales productos producidos por estas PYMEs urbanas y rurales.

III. ANLISIS DE LA VIABILIDAD POLTICA DE LA PROPUESTA


Cualquier propuesta de polticas pblicas de crecimiento pro-pobre requiere no solamente viabilidad econmica, sino tambin viabilidad poltica. Este aspecto, sin embargo, ha sido muy poco analizado en el Per, por lo que estas reflexiones son iniciales y buscan ir abriendo el camino en este terreno. Dada la poca discusin al respecto, en la primera parte vamos a presentar algunas consideraciones generales sobre la relacin entre polticas pblicas y poltica. En segundo lugar, presentaremos un conjunto de polticas, procesos institucionales y fuerzas en juego que guardan relacin con la propuesta econmica presentada en el captulo anterior. III.1 Consideraciones generales (A) Poltica y polticas pblicas6 Si las polticas pblicas incluyen los siguientes pasos: orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y la previsin de resultados7, este trabajo se concentra en los dos primeros aspectos. Operamos, pues, ms como ensambladores que como artesanos elaboradores de las piezas individuales8. (B) Poder poltico, competencia econmica y politizacin El poder se expresa en primer lugar en el terreno de la competencia econmica. Los sectores pobres, en cuanto son productores de bienes y servicios idnticos o sustitutos cercanos de otros, compiten en los mismos mercados con sectores empresariales ms competitivos, y la tendencia espontnea del mercado es a sacarlos del mercado o a obligarlos a una mayor pobreza para subsistir. Este es un problema de poder econmico. Es para atenuar o revertir esa tendencia y sus efectos, que hemos elaborado la propuesta econmica anterior. El asunto del poder es, pues, en primer lugar, econmico y se ejerce dentro de las reglas establecidas para el funcionamiento del mercado en un contexto nacional o internacional. A ello debe aadrsele el poder poltico y gremial sobre el que trataremos a continuacin. Consideramos que los ms pobres pueden esperar un proceso econmico que les favorezca si es que se hacen presentes no slo ni principalmente como consumidores o trabajadores, sino como ciudadanos. De ah la necesidad de incluir la dimensin poltica. (C) Los grandes procesos e institucionalidad polticos La propuesta de poltica de crecimiento pro-pobre que hemos delineado tiene como trasfondo un conjunto de reformas institucionales en curso, con mayor o menor fuerza, pero que consideramos importantes para dar mayor viabilidad poltica al crecimiento pro-pobre. En el marco que hemos elaborado nuestras propuestas, los principales procesos polticos que en el Per pueden favorecer la puesta en marcha de la estrategia econmica son los de la profundizacin de la democracia y de la descentralizacin.

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En la medida en que no pretendemos elaborar un plan de gobierno, en este captulo nos situamos en un nivel intermedio de concrecin: un nivel ms especfico que los anlisis economtricos agregados del debate sobre crecimiento pro-pobre (por ejemplo, efecto crecimiento y efecto redistribucin), pero menos que los tpicos de polticas sobre algn aspecto muy particular (por ejemplo, agricultura, seguridad social o tarifas pblicas). 7 Lahera 2004: 8. Los instrumentos o mecanismos que esbozamos tienen por finalidad dar una idea de verosimilitud a las orientaciones y a la previsin de resultados, ms que establecer maneras nicas de operar. Puesto que para cada orientacin se pueden aplicar diversos mecanismos y modificaciones institucionales, queda al debate poltico democrtico especificar segn ideologas, disponibilidad de cuadros tcnicos, sensibilidades sociales, etc. tales mecanismos y cambios institucionales. 8 Despus de todo, Los temas econmicos y sociales son tan dinmicos y relacionados, y las actividades del gobierno que los afectan son tan numerosas e interconectadas, que la precisin en la interpretacin de los desarrollos o en la prediccin de resultados de cualquier nueva intervencin parece dudosa. (Lahera 2004: 10).

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La viabilidad poltica de nuestra propuesta nos parece que depende de la maduracin de la democracia en el sentido de que en ella la ciudadana, mayoritariamente pobre, tenga ms influencia en las decisiones pblicas que en el presente. La introduccin de estos elementos en el anlisis no es meramente descriptiva, y supone que hay un dficit de demanda de igualdad en la sociedad peruana en el sentido de que esa demanda tiene muy poca fuerza efectiva. Por eso postulamos que la condicin para un crecimiento pro-pobre es una mayor fuerza poltico-gremial de los pobres y las provincias sobre la economa. En cuanto a la descentralizacin, la opcin que consideramos ms conducente al crecimiento de ancha base regional y social es la que abre ms espacio a que los pobres ejerzan influencia sobre las decisiones pblicas. III.2 Viabilidad poltica de las orientaciones especficas (A) De la exportacin a la capitalizacin y aumento de productividad de los productores en pequea escala Principales polticas especficas En primer lugar, incrementar las divisas y recursos generados por el sector I de alta productividad que se destinan a la economa peruana, lo que implica aumentar las exportaciones, aadirles valor agregado y retener una mayor parte de ese valor en el Per. En segundo lugar, se propone aumentar las exportaciones y produccin del sector II (industria, turismo y agroexportacin) con el fin de aumentar el empleo adecuado (con un efecto directo sobre pobreza) y al mismo tiempo generar divisas. Finalmente, se plantea promover el sector III con las divisas y recursos fiscales generados en los dos primeros sectores, principalmente mediante medidas crediticias, de informacin y de capacitacin. Anlisis institucional En los ltimos aos, las experiencias ms prometedoras pero a la vez las tareas ms exigentes son las relativas a la generacin de espacios de dilogo y concertacin entre las partes involucradas. Las instancias de relacin entre el Estado, las empresas y la sociedad civil son todava dbiles en el Per, pero se han expandido bastante. La demanda de tales instancias proviene principalmente de los gobiernos regionales y locales que quieren negociar los beneficios que puedan obtener, de la propia poblacin cercana a los yacimientos o vas de transporte, y de instituciones de la sociedad civil que expresan reivindicaciones ecolgicas, de derechos humanos, de equidad de gnero, de respeto cultural u otras. Consideramos que la propuesta de crecimiento pro-pobre que hemos presentado se beneficia con la participacin de estos actores en el escenario de las relaciones con los inversionistas en mucho mayor medida que los perjuicios que pueda causar tal participacin en la actividad econmica. Por otro lado, el sector II tiene una organizacin gremial an dbil, y su articulacin con el Estado para la definicin y gestin de poltica de promocin es insuficiente. Buscar nuevas frmulas que permitan esa articulacin y que al mismo tiempo lo hagan con transparencia y resguardando el inters pblico, es fundamental (ver Rodrik 2004). En cuanto a los instrumentos para la promocin de las PYME urbanas y rurales (sector III), el sistema financiero es una pieza crucial en el proceso de traslado de recursos de inversin hacia ellas. Recientemente han emergido, creciendo rpidamente aunque desde una base pequea, instituciones como las Cajas, que obligan a la banca mltiple a dedicar su atencin al mundo de la pequea empresa. An as, la orientacin del crdito es sobre todo hacia la actividad comercial urbana descentralizada, lo que hace que sea necesario dar un paso ms hacia lo rural y lo productivo, que requiere plazos ms largos y nuevos instrumentos. Otros instrumentos, como los de capacitacin, informacin y servicios de desarrollo empresarial (SDE), han crecido mucho menos; aunque existen diversas experiencias estas tienen todava muy poca cobertura. Problema central en este sector es la gran dispersin, con poca organizacin y fragmentacin entre las organizaciones existentes. Esto lleva a que no haya actores gremiales importantes de las PYME urbanas y rurales a nivel nacional, por lo que tienen poca influencia poltica y los canales de dilogo para la definicin y gestin de polticas de promocin funcionan con gran debilidad.

Anlisis poltico de fuerzas En trminos generales, los agentes poltico-gremiales ms presentes en la actividad exportadora del sector I de alta productividad y en su mbito social y geogrfico ms relevante son: las empresas o gremios de productores, el gobierno nacional, que establece las reglas y negocia los contratos de explotacin de recursos naturales; el o los gobiernos regionales, que influyen en el mbito ms amplio de la actividad econmica dado que inciden en la creacin y conservacin de vas de comunicacin, y en general en la actividad comercial que rodea a la produccin; los gobiernos locales correspondientes a las zonas en donde se sita la actividad productiva misma; las diversas instituciones de la sociedad civil, incluyendo organizaciones de base y gremios diversos. Entre estos sectores hay diversas modalidades de relacin, que combinan la confrontacin con la negociacin. La propuesta planteada exige un uso adecuado de los recursos generados en el sector moderno de la economa, orientndolos a la adquisicin de equipos y maquinaria, y la capacitacin y mejora tecnolgica). Ese uso supone impulsar un proceso en marcha pero que ocurre con grandes ambigedades. Actores de ese proceso son: el Gobierno Nacional (GN) y los Gobiernos Regionales (GR), as como las organizaciones de pequeos y medianos empresarios urbanos y rurales cuya presencia es fundamental para contrarrestar los intereses de, por ejemplo, empresas constructoras nacionales y extranjeras que demasiadas veces propician obras de infraestructura elefantisicas del estilo que predomin en el caso de INADE. Por ello, el correlato poltico de la propuesta que planteamos es el desarrollo de instancias de concertacin entre el Estado Regional y Local y la sociedad civil, incluyendo las organizaciones gremiales de productores del campo y la ciudad. Un aspecto decisivo en la propuesta esbozada es el relativo a los incentivos para que las PYME y unidades agropecuarias deseen solicitar crdito destinado a mejorar organizacin, calificacin y maquinaria y equipos9. Algunos de los principales incentivos son los siguientes: Un mercado interno en expansin es una condicin necesaria para impulsar la inversin que eleve la productividad de manera permanente10. Esa expansin depende en buena parte de la evolucin de las remuneraciones11. Siempre por el lado de la demanda, las compras estatales y las exigencias de calidad puestas a los productores deben cumplir un papel importante en el estmulo a la inversin. Desde el lado de la oferta, la expansin y mejora de la infraestructura de transporte y comunicaciones es importante. Esta se hace polticamente posible en el pas en parte por los intereses empresariales nacionales y extranjeros interesados en su construccin y/o usufructo. Por ejemplo, las polticas de desarrollo de infraestructura han estado muy presentes en el diseo de las polticas de Estado aprobadas en el Acuerdo Nacional. El ordenamiento y la expansin y continuidad de la asesora tcnico-productiva, organizativa, financiera, comercial y de calificacin laboral es tambin condicin de viabilidad. La organizacin gremial de los propietarios de las PYME es todava dbil y fragmentada pero una priorizacin del empleo en las polticas del Estado les dara ms fuerza negociadora y ms inters en fortalecerse gremialmente.

Crecimiento con Inclusin en el Per

Vamos a suponer que en las regiones, y por ello, en el pas, hay una educacin suficiente como para iniciar ese proceso de expansin de pequeas empresas. Alrededor de la mitad de los graduados del sistema universitario no encuentra trabajo en su profesin. 10 Como indic Adam Smith, el continuo aumento de productividad requiere de la expansin del mercado y el mercado ms accesible para la inmensa mayora de los productores en pequea escala en el Per es el interno. En l se puede aprender para aventurarse en mercados internacionales pero llegar a ese punto requiere continuidad en el esfuerzo. 11 En un pas en el que la fuerza laboral se utiliza durante largas jornadas de trabajo, la ampliacin del poder de compra depende de la evolucin de las remuneraciones a la fuerza laboral asalariada formal e informal. Sobre esto se tratar en el tercer acpite del presente captulo.

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(B) Tributacin y capital humano Principales polticas especficas Esta orientacin recae principalmente sobre el presupuesto pblico y la accin directa del Estado para proveer servicios bsicos de acumulacin de capital humano, as como de proteccin social, que faciliten la acumulacin privada de los pobres. En ese sentido, esta orientacin plantea un enfoque sobre la poltica fiscal, considerando tanto la poltica tributaria como la de gastos, de tal manera de mantener el necesario equilibrio fiscal12. Por el lado de los impuestos, se ha indicado que la orientacin es: (1) aumentar la recaudacin y (2) hacerla ms progresiva. Las polticas ms especficas al respecto se refieren principalmente a dos reas: (1) el cambio de algunas reglas tributarias para elevar la carga sobre la extraccin de recursos naturales y los sectores de altos ingresos, (2) la reduccin de la evasin y elusin mediante la mejora de la administracin y medidas complementarias. Anlisis institucional La relacin entre el Estado y la sociedad, y la configuracin del Estado Peruano, son fundamentales en esta estrategia. En primer lugar, hay una resistencia muy grande al pago de impuestos. Como la poblacin (de todos los estratos sociales) considera que pagar impuestos es pura prdida y que no recibe nada a cambio, la resistencia es muy grande. Por otro lado, los afectados por cualquier medida tributaria buscan frmulas para resistirse a los mismos, lo que cuando se trata de pequeos grupos econmicamente poderosos, encuentra su canal a travs del vnculo con este Estado patrimonialista que puede ser fcilmente influenciado de manera poco transparente. Anlisis poltico de fuerzas Las medidas tributarias tienen como opositores a quienes deben pagarlas. En las propuestas presentadas, un grupo grande de estas recaen sobre una minora de la poblacin, sin embargo, esa minora tiene mucha fuerza poltica para oponerse, a travs de sus relaciones con medios de comunicacin masiva y dirigentes polticos (ambos necesitados de sus fondos). En todos los casos, siempre habr argumentos para resistirse a esas medidas, presentndolas como anti-tcnicas. Las medidas de mejora de la administracin tributaria y la fiscalizacin, por su parte, son ms difciles de resistir, ya que la evasin y elusin implica una resistencia a la legalidad de una u otra manera. Sin embargo, estas medidas requieren una mayor capacidad profesional del Estado, que se ve debilitado por el patrimonialismo. Por otro lado, las medidas orientadas a mejorar la educacin, salud o proteccin social tienen una amplia aceptacin por parte de la poblacin.

Al respecto, algunas medidas posibles son: i) instituir una poltica para la capacitacin laboral, estableciendo contribuciones especiales o descuentos tributarios con este fin y aplicando los recursos por acuerdo entre empresas y trabajadores, ii) mejorar la distribucin de las utilidades a los trabajadores y la confiabilidad de la misma, de manera tal que se afirme el incentivo que stas deben representan para los trabajadores; iii) promover la negociacin colectiva con clusulas que vinculen aumentos salariales al aumento de la productividad y iv) promover la vigencia efectiva de los derechos laborales individuales (incluyendo el pago de horas extras), aumentando la voz y el poder de negociacin de los trabajadores y sus organizaciones al respecto.13 Anlisis Institucional La relacin entre dueos y directivos de las empresas y los trabajadores ha sido histricamente difcil. Trasladado a la industria y las ciudades, en un contexto que mantiene un grave problema de escasez de puestos de trabajo y altos niveles de pobreza, esto marca una relacin en la que los dueos y directivos de las empresas que muchas veces son los mismos, dada la prevalencia de empresas familiares- mantienen un amplio dominio sobre sus trabajadores. El trabajo de horas extras impagas, el acoso sexual que no recibe efectiva proteccin legal, la consideracin de las normas laborales como algo opcional que se aplica solamente si se puede y se quiere, y el maltrato en la relacin personal (que llega al insulto racista), son algunas de las prcticas comunes en la sociedad peruana. Anlisis Poltico de Fuerzas La debilidad en la organizacin sindical es la principal traba para medidas de redistribucin entre ganancias y salarios. Durante el actual gobierno, la presin principal para este tipo de medidas ha estado en el Congreso a travs de parlamentarios que han sido dirigentes sindicales, pero no ha tenido mucho xito. El Consejo Nacional del Trabajo, rgano tripartito, no ha logrado llegar a consensos en cuanto a la Ley General de Trabajo, que se espera aborde algunos de estos asuntos.
Los cambios de poltica son mltiples. La prioridad es elevar la productividad e ingresos de los pequeos productores rurales.

La Viabilidad de las propuestas pro-pobre toman en cuenta factores econmicos y polticos, en especial como se encuentran las fuerzas sociales y las instituciones involucradas.

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Principales polticas especficas En lo laboral, el objetivo es lograr un aumento salarial que vaya de la mano y promueva el aumento de la productividad. A su vez, los aumentos salariales deben ser un incentivo y acicate a los avances tecnolgicos por parte de las empresas, ya que estas deben ganar en competitividad no por pagar menores suelos sino por mejorar su productividad, y as reducir el componente salarial de sus costos unitarios. De esta manera, el aumento salarial es sostenible y no genera desequilibrios macroeconmicos porque: (i) acompaa a un aumento de productividad haciendo que los costos laborales unitarios (costos laborales por unidad de producto) no se incrementen, y (ii) orientan hacia una competitividad basada en el progreso tecnolgico y no en reducciones o contenciones salariales de efecto slo temporal (Garca 2004).

Equilibrio fiscal no quiere decir dficit pblico cero, sino un dficit manejable, que no lleve a un crecimiento explosivo de la deuda pblica y que permita un manejo contracclico de la poltica fiscal.

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El Acuerdo Nacional ha aprobado la poltica de asociar los cambios en remuneracin al aumento de la productividad.

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(C) Remuneraciones y mercado interno

IV. RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS


La estrategia de crecimiento planteada lneas arriba responde a una definicin de crecimiento propobre que implica que los sectores pobres crezcan ms rpidamente que el resto de la sociedad, pero que ms an, su crecimiento sea tal que permita encarar con seriedad el reto de reducir la pobreza y la pobreza extrema a la mitad de los niveles de 1990 en 2015 y preparar al pas para un continuo proceso de desarrollo inclusivo. La propuesta planteada no es de sencilla o inmediata implementacin. Si bien tiene un componente claramente favorable al crecimiento sostenido que se apoya en las exportaciones y que, de ese modo, enfrenta el clsico problema de la restriccin externa, tambin tiene un fuerte componente distributivo que resulta polticamente ms difcil de implementar con las actuales correlaciones de fuerzas econmicas entre actores pblicos diversos y tambin privados de diferentes caractersticas. De ah, como acabamos de indicar, el acento en lo poltico como condicin indispensable para la aumentar las posibilidades de poner la propuesta en marcha. Nuestra propuesta de crecimiento pro-pobre tiene un correlato poltico general que es parcialmente distinto de otros como los que postularan estrategias basadas en la continuidad de la experiencia pro exportadora actual, o de otras que pusieran el acento en la agregacin de valor a las exportaciones y en mayores concatenaciones intersectoriales,14 o incluso de otras que pusieran el acento casi exclusivamente en las posibilidades econmicas del desarrollo local. IV.1 El punto de partida El punto de partida de una reorientacin de la economa es el reconocimiento de su estructura econmica, que es lo que hemos hecho desde un inicio. El perfil de las productividades explicita que el crecimiento actual del Per no est basado en una estructura productiva que incluye, por ejemplo, amplios sectores de productores medianos rurales y urbanos de niveles medios de productividad. Ms bien, se trata de una tpica estructura con gran concentracin de las actividades productivas ms competitivas a nivel mundial, con un peso muy importante de la minera y uno bastante menor de agroindustria y pesca. IV.2 Las vigas polticas de una poltica pro-pobre La politizacin que proponemos para hacer viable la reorientacin de la economa con el fin de hacer el crecimiento ms pro-pobre tiene, como sealamos, dos componentes: la democratizacin de la sociedad y la descentralizacin. En la medida en que la segunda requiere en buena medida de la primera (las dictaduras tienden a ser centralistas), es sta la que constituye el eje de las propuestas polticas que siguen a continuacin. 1. Democratizacin

2. Descentralizacin La propuesta econmica requiere poner en una alta prioridad a la descentralizacin poltica del pas. Es conocido que la pobreza mas profunda, desde bastantes indicadores, se encuentra en provincias y distritos alejados de los principales mercados del pas. Cualquier descentralizacin no es igual para los efectos de la reduccin de la pobreza desde nuestra estrategia de crecimiento econmico. Algunos rasgos de dicha descentralizacin son: a) La unificacin de varios departamentos con el fin de convertir a las autoridades polticas regionales y a sus ciudadanas en interlocutores ms tomados en cuenta por el gobierno nacional pero tambin por las ms grandes empresas en sus territorios. b) Mejorar y ampliar la representacin directa o indirecta de los pobres en los Consejos de Coordinacin Regional (CCR) y los Consejos de Coordinacin Local (CCL) es una tarea prioritaria para orientar la inversin pblica en esos mbitos de la manera ms til a los pobres. Luego: a) la ampliacin de recursos y competencias otorgados a los gobiernos regionales y locales; y (b) la transparencia en la gestin pblica y el control de la corrupcin, lo cual tiene que venir acompaado de, e impulsar, la prioridad de la educacin y de la salud pblicas con el fin de elevar la calidad de la conciencia ciudadana y de la participacin social15. Ambos objetivos suponen una reforma del Estado que le permita un papel ms efectivo en la promocin del desarrollo, en la provisin de servicios sociales (educacin, salud) y en buscar un equilibrio justo en las relaciones laborales. IV.3 Los componentes del crecimiento pro-pobre y las tensiones en juego La literatura internacional sobre la poltica necesaria para progresar en las reformas econmicas tiene en mente reformas liberalizadoras de los mercados y no reformas con importante componente redistributivo16. El principal obstculo aparente para poner en marcha la propuesta esbozada es, en realidad, clsico. Se trata de la tensin entre crecimiento y distribucin. La tensin en el Per actual no es poca pero est lejos de ser similar a la que hay en pases con mayor fuerza sindical. Tres vas no contrapuestas se abren para que cambie esa situacin: liderazgo poltico distribucionista, la prolongacin del ciclo expansivo y un acuerdo concertado en el Acuerdo Nacional del tipo Pacto por la Inversin y Empleo Digno. Nuestra propuesta apunta a una implementacin efectiva de dicho pacto. La prolongacin del crecimiento contribuye a darle viabilidad a dicho Pacto y tambin a la emergencia de liderazgos polticos que busquen darle una orientacin ms distributiva al crecimiento. IV.4 Estrategia de implementacin 1. Consenso alrededor del crecimiento pro-pobre El requisito bsico para lograr cambios de polticas para promover una estrategia de crecimiento propobre es lograr una coalicin suficientemente amplia a favor de las ideas de crecimiento pro-pobre que logre vencer la resistencia natural de quienes pueden ver afectados sus intereses a corto plazo por los componentes distribucionistas de la propuesta. En ese sentido, es fundamental construir un discurso poltico que remarque la necesidad pblica de una propuesta de este tipo, e incluso la conveniencia de la misma para quienes pueden perder algo con ella en el corto plazo. 2. Avances necesarios en el conocimiento En ese sentido, tarea primordial no es llamar la atencin sobre la necesidad de un estilo alternativo de crecimiento que tenga la caracterstica de pro-pobre, sino convencer de la existencia y viabilidad de una alternativa. Adicionalmente, es necesario: i) el desarrollo de alternativas ms precisas y especficas de poltica, las que deben irse elaborando en funcin de aquellos puntos que cobran mayor importancia en la agenda poltica nacional; ii) la sistematizacin y difusin de proyectos y experiencias exitosas de desarrollo econmico de los ms pobres, las PYME y los productores agropecuarios y regionales, de tal manera de, por un lado, vencer el escepticismo y, por otro, de permitir que actores similares en otras regiones puedan replicar las mismas.
15 Estos objetivos, junto a los de derechos humanos, equidad de gnero y cuidado medioambiental son impulsados ms por sectores de la sociedad civil (ONG, Iglesias, organizaciones sociales de base), mientras que ciertas burocracias favorecen grandes obras de infraestructura cuya rentabilidad econmica y social es muy discutible y que dan lugar a pozos sin fondo en lo que a requerimiento de recursos se refiere. 16 Vase el importante libro de Stern, Dethier y Halsey Rogers (2005).

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La democratizacin de la sociedad peruana debe avanzar en el plano de la democracia representativa y participativa. A nuestro juicio, las dos formas tienen que caminar acompandose, porque la primera es la principal base de legitimidad en el ejercicio de la autoridad y la segunda tiene que reforzarla, pero a la vez, dndole direccin precisa y exigencia de resultados y rendicin de cuentas, cosa que aboga a favor de una mayor legitimidad. El tema de la relacin entre ambos aspectos de la democracia es, por supuesto, complejo y no podemos explorarlo ms que a propsito de medidas concretas de reforma. Junto con los cambios para reforzar los espacios de concertacin y ampliar la presencia de los pobres, debe afirmarse que estos espacios traten la agenda social y econmica de los pequeos productores y de los pobres. La presencia de la sociedad civil ha venido introduciendo los temas sociales que corresponden a la redistribucin por el lado de la tributacin (educacin, salud, etc.), aunque todava debe ser reforzada frente a la presencia de empresarios y burocracias interesados en favorecer grandes obras a menudo no rentables ni social ni econmicamente. Por otro lado, los temas econmicoproductivos para el desarrollo de este gran sector de pequea produccin y de baja productividad todava se introducen muy dbilmente en la agenda, y es necesario incorporarlos.
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Vase, por ejemplo, Schuldt, Jrgen (2005).

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3. Incidencia sobre los actores sociales y gremiales Un balance grueso de los actores de la sociedad (a parte de los partidos) en los cuales esta propuesta puede tener incidencia, indica que una propuesta de crecimiento con distribucin se ubica en medio de un conjunto de actores: a) En la medida en que la pobreza, sobre todo la extrema, tiene un fuerte peso en las regiones, provincias y distritos del pas los actores ms favorables y activos para una redistribucin a favor de los pobres estn los Gobiernos Regionales y Locales. b) Debido a que esa pobreza extrema se sita sectorialmente en la agricultura, la asociacin de diversos gremios, ONG especializadas y otros sectores sociales interesados en el agro configuran una fuerza que debe seguir potencindose para que se constituya en un interlocutor cada vez ms tenido en cuenta. c) En el mundo urbano, la propuesta de crecimiento exige un mayor protagonismo y la unificacin de las organizaciones de pequeos y medianos empresarios. d) Junto a esas agremiaciones, pero con iniciativas propias de promocin de pequeas y microempresas, diversas y dispersas instituciones activan grupos interesados en este mundo empresarial en todo el pas. e) Los gremios ms clsicamente distribucionistas (CGTP, CCP, SUTEP) estn presentes en la escena poltica pero en una situacin de debilidad tras las grandes crisis y el cambio en la legislacin laboral en los aos 90. La ampliacin de su agenda econmica es necesaria para ampliar convocatoria y fuerza poltica. f) Las redes de sociedad civil, ONG e Iglesias particularmente vinculadas a educacin, salud, niez, derechos humanos, ecologa, equidad de gnero y lucha contra la pobreza (como ANC, CONADES, Foro Educativo, Foro Salud y muchas otras) tienen un rol importante en la demanda por mayor atencin a esta agenda e inciden en la opinin pblica promoviendo la redistribucin. g) Las agrupaciones empresariales que por sus intereses particulares tienden a resistir planteamientos distributivos son muy poderosas. Algunas de ellas, acogen sectores que se benefician ampliamente de la renta diferencial propia de la explotacin de recursos naturales. Una renegociacin concertada de la distribucin de los beneficios nos parece indispensable. h) Las organizaciones de empresarios cuya actividad se concentra en el mercado interno pero que compiten con el exterior como la Sociedad Nacional de Industrias tienen intereses comunes a corto plazo con otros grupos empresariales en asuntos como los laborales pero requieren con mayor urgencia mercados internos en expansin. Una propuesta distributiva que ample esos mercados puede ser de su inters. 4. Incidencia sobre los partidos polticos y los medios de comunicacin Nos referimos en este acpite a dos actores centrales: los partidos polticos y los medios de comunicacin. En el caso de los partidos, se hace necesario incorporar nuevos elementos en sus propuestas programticas mediante el dilogo. En cuanto a los medios de comunicacin, nuevamente sus conexiones econmicas va avisaje, propiedad o nexos familiares- con los sectores que ganan ms de la actual situacin de distribucin hace que predominen las ideas de continuar con el estilo de crecimiento actual. An as existen posibilidades de dilogo con algunos de los medios de comunicacin para que promuevan ante la opinin pblica la inquietud que motiva nuestra propuesta lo que evidentemente demanda un esfuerzo especial de vinculacin y explicacin a directivos y periodistas. 5. Priorizando: por donde empezar los cambios de poltica? Hay dos respuestas a esta pregunta. La primera, desde un enfoque de las grandes lneas de accin sugeridas en la propuesta, es comenzar directamente por acciones que eleven la productividad y los ingresos de los pequeos productores rurales.. Hemos explcitamente dejado de lado en esta oportunidad a las PYMES urbanas, por la necesidad de enfocar la investigacin en un objeto de estudio adecuadamente delimitado y no excesivamente disperso o heterogneo, y considerando la mayor pobreza prevaleciente en el rea rural. La segunda respuesta viene desde los espacios poltico-econmicos. En efecto, como se ha planteado, la descentralizacin es una de las grandes estrategias polticas para dar viabilidad a un crecimiento propobre, y esta orientacin ha venido avanzando en los ltimos aos con la instalacin de gobiernos regionales y la transferencia de algunos proyectos y recursos a ellos. Es por esto que otra gran prioridad, que combina impacto con viabilidad poltica, para un crecimiento pro-pobre, es el de promover iniciativas regionales en este sentido.

V. POLITICAS PARA EL CRECIMIENTO PRO-POBRE EN RELACION A LOS PEQUEOS PRODUCTORES RURALES


Como hemos visto, la estrategia general presentada tiene como elemento central el aumento de la productividad del sector III de pequeos productores y autoempleados del campo y la ciudad, incluyendo los flujos de recursos y relaciones que deben desarrollarse desde los sectores I y II. En este captulo precisamos esas propuestas en relacin a un grupo social especfico que es parte de este sector III, el de las polticas directamente orientadas a los campesinos y pequeos productores rurales, y asumiendo que existen los flujos de recursos y relaciones provenientes de los otros sectores. Debe recordarse, adems que los grandes y medianos productores rurales, fundamentalmente dirigidos a la exportacin, estn en nuestro esquema en el sector II, por lo que no se ven directamente incluidos en el presente anlisis. Por otro lado, cabe resaltar una vez ms que este trabajo se enfoca exclusivamente en una estrategia econmica, de crecimiento econmico pro-pobre y que se orienta exclusivamente a la dimensin monetaria y de ingresos de la pobreza. Los temas tpicamente sociales, como educacin, salud y proteccin social no son considerados mas que dentro de esta visin general. V.1. Instituciones y reformas institucionales en el mundo rural A. La estructura de los mercados rurales y el lugar de los pobres en la competencia 1.- Redisear los mercados en los que participan los productores pobres del campo (a) Toda competencia: siempre entre desiguales Para evitar la exclusin forzada y prematura de la actividad productora de los campesinos, la intervencin del Estado tiene que operar en buena medida en contra, por lo menos parcialmente, de la lgica excluyente del mercado hasta que la competitividad de la mayor proporcin posible de productores les permita sobrevivir decorosamente y progresar participando en esas economas locales y regionales. (b) Inclusin y exclusin de mercados de productos y de mercados derivados Por todo lo anterior, la reforma institucional del mercado en apoyo del campesino debe incluir los siguientes aspectos: (i) La creacin de alternativas de demanda pblica y privada por los productos agropecuarios que aumenten la probabilidad de subsistir en esas localidades o de progresar en el caso de los campesinos mejor dotados de recursos productivos o, finalmente, de poner en marcha una estrategia ms racional de migracin temporal o definitiva en el caso de las familias que paulatinamente estn abandonando la actividad y los lugares. (ii) Esa demanda alternativa debe contribuir a cierta garanta de adquisicin de productos a precios razonables al campesino. Sobre esta base pueden operar y ampliarse otros mercados de bienes y servicios intermedios, como son los de de insumos, crdito, seguros y laborales. (iii) En ese nuevo contexto, se puede ampliar sustantivamente a nivel regional la transformacin in situ de los productos locales previa a la venta final y para ello la relacin con universidades y con instituciones crediticias especializadas en crdito a mediano y largo plazo resulta importante. (c) Cadenas productivas: modernas y tradicionales Una gran parte de la diferencia entre los precios en chacra y los finales es retenida por los intermediarios. Ante ello, insistimos, hay que redisear mercados especficos eliminando el actual desequilibrio de poder que suponen sus estructuras vigentes.

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(d) Las discriminaciones no econmicas se sobreponen a las de la competencia La eliminacin de discriminaciones no econmicas es parte de la lucha contra la pobreza econmica. Las ONG, iglesias y ciudadanos diversos son ms sensibles en el caso de algunas discriminaciones que de otras y contribuyen de ese modo a abrir oportunidades a personas o grupos que de otro modo no las tendran. Toda poltica de renovacin institucional tiene que proteger esas instituciones que contribuyen a una interculturalidad constructiva desde sus particulares y no siempre coincidentes o convergentes perspectivas. B. La institucionalidad de la participacin en las decisiones pblicas 1.- El productor agrario en pequea escala participa desde mltiples instituciones. Sealemos algunas de las ms importantes y los cambios que requieren: (a) La comunidad campesina, debe ser fortalecida como interlocutora de otras instancias, sean del Estado o sean de la sociedad civil. Uno de los aspectos en la reforma comunera que ms se menciona es la mayor apertura de los cargos de autoridad a los jvenes. (b) Las asociaciones de productores son una fuente de transmisin de conocimiento y buenas prcticas, as como de poder en el mercado frente a intermediarios mayoristas. La promocin y fortalecimiento de asociaciones de productores son tareas prioritarias para aumentar los incentivos para la produccin y para facilitar la innovacin. (c) Los municipios, algunas veces dirigidos por campesinos (en especial los distritales rurales), ocupan un lugar crecientemente importante, y el dilogo municipio-comunidad es importante para hacer un uso eficiente de los recursos pblicos de inversin econmica y social. (d) Los gremios campesinos (CCP, CNA, entre otros) Su potenciacin permitira reforzar la presencia ciudadana de los campesinos en instancias polticas ms all de sus propias regiones. 2.- La presencia del Estado es muy importante en las zonas alejadas del mundo rural. Un problema con la presencia del Estado en el mundo de los campesinos pobres es su debilidad, o incluso ausencia; y que cuando est presente acta de manera descoordinada e ineficiente. (a) El campesino comunero se relaciona colectiva e individualmente con el Estado. La relacin ms cotidiana es con el gobierno distrital, del que recibe algunos servicios pblicos o de intermediacin en el momento de hacer ciertas gestiones, y al que aporta sus miembros para las elecciones de autoridades y la gestin pblica. (b) Los ministerios productivos (MINAG, MTC, entre otros) deben coordinar con los sociales, con los gobiernos subnacionales y con la sociedad civil para juntar recursos humanos y econmicos, as como para asegurar la continuidad de las inversiones tras los cambios de gobierno. (c) Un tercer tipo de relacin es el que ocurre entre los sectores del Estado Nacional y los de nivel regional. La escuela es probablemente el centro con mayor capacidad de aglutinacin de actividades sociales multisectoriales y esa ubicacin de pvot en la relacin pblica-privada local debe ser impulsada. En trminos generales, varias acciones en el campo de la reforma institucional son importantes: (i) La organizacin ms territorial que sectorial de la accin pblica en los niveles subnacionales; (ii) la participacin del Estado en instancias de concertacin con la sociedad civil asentada en el territorio; y (iii) la adecuacin de la inversin pblica a los planes de desarrollo concertados y a los presupuestos participativos como vas de cambio de la desigual relacin de poder que se establece entre sectores del Estado y la ciudadana. 3.- Las organizaciones de la sociedad civil, comedores, etc. Deben coordinarse las actividades de las ONG en cada territorio y relacionar esos trabajos con los Planes de Desarrollo Concertado, locales y regionales, as como con los Presupuestos Participativos de los gobiernos locales y regionales. Tambin pueden contribuir, como lo hacen en muchos casos, a aumentar las oportunidades de comercio de los productores campesinos e incluso llegar a contribuir a la venta de productos en el extranjero. Esa participacin en el procesamiento y comercio de productos puede hacerse tambin contribuyendo a la poltica del Estado en las compras estatales o a la de empresas privadas en las cadenas de produccin y comercio.

V.2. Viabilidad de alternativas de poltica pro-pequeo productor rural (A) Polticas para aumentar la demanda, principalmente interna Como hemos indicado, el aumento de la demanda es un incentivo fundamental para el crecimiento econmico, el cambio tecnolgico de la produccin nacional y en particular de los pequeos productores rurales. El aumento de la demanda interna permitir que los precios de sus productos no transables aumenten, lo que no solamente tiene un efecto inmediato sobre la pobreza, sino que adems rentabiliza la produccin y da incentivos a la inversin. Por otro lado, el tamao del mercado resulta fundamental para que avancen especializaciones y cambios tecnolgicos que eleven la productividad, generando as un crculo virtuoso entre demanda y oferta. Sin aumentar suficientemente la demandad, las polticas de crdito, tecnolgicas y otras nuevas probablemente lleven a la frustracin y a la migracin. A continuacin describimos las principales polticas que puedan desarrollarse con este objetivo. 1.- Compras estatales Las compras del Estado para los programas alimentarios son una forma de elevar la demanda para los productores rurales si se dirige preferencialmente a stos. En ese sentido, algunas de las caractersticas de una poltica de compras estatales de productos agropecuarios debiera ser: (1) ampliar las compras estatales, dada la insuficiencia de los actuales programas alimentario-nutricionales del Estado Peruano; (2) definir productos a comprar que correspondan a las posibilidades de produccin regionales y locales; (3) vincular programas de compras de productos nutricionales con programas de capacitacin y asistencia tcnica a productores locales y regionales para que mejoren su calidad y productividad. Debe mantenerse la preferencia por productos nacionales con lmites a los mayores precios aceptados. 2.- Promocin de exportaciones Promover las exportaciones de los pequeos productores rurales es una forma de ampliar su mercado, y debemos considerar dentro de este rubro al turismo de extranjeros. Adems de un proceso de mejora tecnolgica y medidas pro-exportadoras, pueden desarrollarse algunas medidas directamente orientadas a aumentar las exportaciones de los productos rurales, incluyendo: (i) negociaciones con otros pases, en particular desarrollados, para que reduzcan sus barreras arancelarias y especialmente para-arancelarias (como regulaciones fitosanitarias y obstculos tcnicos al comercio); (ii) identificacin de potenciales mercados y entrega de esa informacin a los productores rurales; (iii) asistencia comercial y tcnica necesaria para que los pequeos productores rurales adapten sus productos a la demanda y puedan hacerlos llegar a los mercados externos; (iv) articulacin de la oferta y promocin del asociativismo. 3.- Polticas orientadas al aumento de los salarios Una poltica orientada a elevar los salarios, adems de las referidas en general al aumento de la competitividad (inversiones, cambio tecnolgico, educacin y capacitacin laboral, etc.) puede considerar los siguientes elementos: (i) pacto social suscrito por gremios empresariales, gremios laborales, partidos polticos y sociedad civil, para un incremento progresivo y ms rpido de los salarios reales y la productividad; (ii) promocin de la sindicalizacin y la negociacin colectiva, estableciendo una proteccin legal efectiva frente al despido arbitrario de dirigentes sindicales, asegurando la transparencia de la informacin econmica de las empresas y con una accin fiscalizadora del MTPE que asegure la negociacin de buena fe por ambas partes; (iii) poltica concertada de salarios mnimos, posiblemente con niveles diferenciados por rama, regin o tamao de empresa. 4.- Polticas de proteccin del mercado interno frente a la competencia externa Hasta el momento, el Per, para proteger los productos agropecuarios17 ha descansado sobre todo en las llamadas franjas de precios, que establecen sobretasas cuando los precios internacionales son demasiado bajos, de tal manera que adems protegen de las fluctuaciones del mercado internacional. Se han usado muy poco otros instrumentos, como cuotas o barreras para-arancelarias (como las fitosanitarias).
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Otros productos rurales, como el turismo o la artesana son menos afectados por el comercio internacional.

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Debido a que en este caso los mecanismos de proteccin dependen de acuerdos comerciales que implican negociaciones con alcance en mltiples sectores y mbitos, no puede plantarse sino una poltica que en estos acuerdos y tratados priorice la defensa de los pequeos productores rurales por su situacin de pobreza. Una primera accin necesaria al respecto es la elaboracin de estudios sobre los efectos que la reduccin de proteccin a cada producto agropecuario tiene sobre la pobreza rural. En lo inmediato, en relacin al TLC con los EEUU y dada la conclusin de las negociaciones, este estudio es an ms urgente, as como la discusin de las medidas de compensacin necesarias (subsidios directos, etc.). (B) Polticas para promover una oferta ms competitiva 1.- Acceso a crdito en condiciones favorables Las polticas principales que pueden proponerse al respecto son: (i) destinar fondos pblicos a lneas de crdito para los pequeos productores rurales (Agrobanco y COFIDE), a otorgarse principalmente a travs de intermediarios financieros (Cajas Rurales, EDPYME, etc.); (ii) desarrollar nuevos productos financieros, en particular vinculando el crdito con seguros agrarios, reduciendo as el riesgo crediticio y aumentando la sostenibilidad de los fondos e instituciones intermediarias (iii) desarrollar proyectos piloto para vincular el crdito con asistencia tcnica y acceso a mercados, (iv) promover nuevas tecnologas financieras mediante espacios de inter-aprendizaje y compartir conocimientos en microfinanzas rurales. Estas propuestas de poltica plantean promover el crdito rural, dejando espacio para que intermediarios financieros privados (incluidos aquellos sin fines de lucro, como pueden ser las EDPYME) sean los que asignen el crdito. 2.- Promocin del cambio tcnico y la conexin a mercados Las polticas fundamentales que pueden desarrollarse al respecto son: (i) establecer un programa nacional que facilite la asistencia tcnica y comercial a los pequeos productores y grupos campesinos, subsidiando la demanda y organizando la oferta, (ii) promover cadenas productivas en lneas de produccin principales como camlidos andinos, ganadera o forestera; (iii) reestablecer un sistema nacional de investigacin e innovacin tecnolgica sobre la base de las universidades y centros de investigacin, que debera estar vinculado a: (iv) un programa de informacin tecnolgica y comercial para los pequeos productores rurales, que recoja las experiencias exitosas y las divulgue mediante Internet y medios masivos de comunicacin (TV, radios, etc.), (v) fortalecer la capacitacin y educacin tcnica (institutos superiores tecnolgicos, etc.) en aspectos relacionados al agro y la produccin rural. 3.- Reducir el riesgo econmico de los campesinos y favorecer su acumulacin Las principales polticas que pueden establecerse al respecto son: (i) Desarrollar estrategias preventivopromocionales en salud (que reducen riesgos) y establecer un seguro pblico de salud, de alcance universal en el campo, que reduzca los riesgos econmicos de la enfermedad, (ii) reorientar el programa A Trabajar Rural dirigindolo prioritariamente a las zonas ms afectadas por riesgos climticos y/o de precios, haciendo que funcione en la prctica en un seguro de desempleo; (iii) establecer un seguro agrario, que asegure a los productores de los riesgos climticos y de fluctuaciones agudas de precios, el que deber ser iniciado como proyecto piloto subsidiado y empaquetado en una primera etapa para as facilitar su promocin. (C) Polticas regionales 1.- Vinculacin de la educacin y las universidades a la economa rural. Las medidas que pueden tomarse al respecto, en clara vinculacin con lo establecido en el acpite 2 de la seccin (B), son: (i) aumento del presupuesto para las universidades regionales, dirigido a la formacin e investigacin en reas con potencialidad econmica en la regin (recursos naturales, geografa, cultura, poltica, etc.); (ii) vinculacin de las universidades y sus centros de investigacin en una red de innovacin tecnolgica andina; (iii) vinculacin de las universidades con los institutos superiores tecnolgicos y los programas de transferencia de tecnologas o extensin agropecuaria; (iv) reforzamiento de los institutos superiores tecnolgicos y otros centros de educacin tcnica; (v) reorientacin de la educacin secundaria rural y regional hacia competencias vinculadas a las potencialidades econmicas regionales.

2.- Promocin de clusters productivos y productos regionales. Actividades principales en este caso seran, identificar lneas de produccin o cadenas prioritarias regionales y establecer un programa nacional que facilite la vinculacin entre actores y facilite la asistencia tcnica y comercial a los pequeos productores y grupos campesinos. El canon o proyectos como FondoEmpleo pueden ser financiamientos a utilizar con este objetivo. 3.- Desarrollo de caminos y comunicaciones La construccin y mantenimiento de caminos rurales y otras vas de comunicacin (en particular las comunicaciones fluviales en la selva) son fundamentales para permitir la conexin de los productores rurales a los mercados al reducir los costos de transporte. Esta reduccin de costos de transporte, a su vez, no solamente implica que los campesinos puedan recibir un mejor precio por sus productos, sino que significa tambin que puede haber nuevos productores que lleguen al mercado, una diversificacin de mecanismos de comercializacin reduciendo el poder de los intermediarios, una facilitacin de la migracin temporal y un mayor acceso de las familias rurales a servicios bsicos como la educacin (en particular secundaria y superior) y la salud. Del mismo modo, otras iniciativas en el terreno de las comunicaciones han sido las referidas a la telefona y el Internet rural, desarrolladas por FITEL (manejado por OSIPTEL). En este caso ha habido una ampliacin importante de cobertura financiada con subsidios cruzados por los consumidores de telefona, que debe mantenerse y desarrollarse. V.3 Estrategia poltica para promover polticas pro-pequeos productores rurales Una visin general del anlisis institucional y de actores (stakeholders) sobre las polticas para mejorar los ingresos de los pequeos productores rurales, puede hacerse con el siguiente esquema. Por un lado, hay un bloque de polticas que podramos llamar macroeconmicas (vg: aumento de salarios, proteccin selectiva y temporal en las negociaciones comerciales internacionales), principalmente orientadas a aumentar la demanda. Por otro lado, hay un segundo bloque de polticas, orientadas a apoyar la oferta, consistentes en facilitar insumos o factores crticos como el crdito, la asistencia tcnica o la informacin y conexin con mercados.

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Una tercera lnea de polticas vinculada a la accin en los espacios regionales y locales, es la de compras estatales para los programas alimentarios y promocin de cadenas productivas. Las compras estatales y las cadenas productivas pueden ser una palanca importante para promover el cambio tcnico, asegurando la demanda y al mismo tiempo, estableciendo estndares de calidad y procesamiento accesibles pero con creciente exigencia de calidad y cumplimiento de compromisos. Las compras estatales estaran concentradas en los productos con potencial de cambio tcnico y transformacin, y que tengan las condiciones nutricionales necesarias y de aceptacin por parte de la poblacin. Para implementar la reforma propuesta es necesaria la participacin de un conjunto de actores simultneamente, estos son: Gobiernos regionales y gobiernos locales Ministerios sociales (PRONAA, FONCODES) Comunidades campesinas Empresarios de fuera de las comunidades Lderes empresariales comuneros.

VI. CRECIMIENTO PRO-POBRE EN TRES REGIONES


VI.1 Cajamarca
CAJAMARCA

Zona Norte
SAN IGNACIO

JAEN

En trminos de la viabilidad poltica, esta es una iniciativa que no tiene grandes enemigos, que puede concitar el inters de los gobiernos regionales y municipios por su cercana a las demandas poblacionales y que podra encontrar aliados en las organizaciones sociales de base orientadas a la seguridad alimentaria (Vaso de Leche, Comedores Populares). En ese sentido, una poltica de compras estatales puede al mismo tiempo (i) apoyar a los campesinos y pequeos productores con mejores condiciones de progreso tcnico (ms cercanos al mercado, no tan pobres, mejor educados) por el lado de las compras, y (ii) apoyar a los grupos sin conexin vial, extremadamente pobres y poco educados mediante la entrega de esos alimentos por trabajo orientado a pequeas obras de infraestructura. La poltica de compras tendra en primer lugar el objetivo de estabilizar los precios y garantizar parte de mercado, en segundo lugar sera un mecanismo de apoyo social mediante la entrega de los alimentos, y en tercer lugar promovera una creciente transformacin y calidad de los productos. En trminos de secuencialidad, una poltica de compras y reforzamiento de los programas alimentarios, permite incidir en la calidad y transformacin de los productos. La garanta de mercado y precios de bienes agropecuarios facilitara el desarrollo de mercados de insumos y factores, como los de crdito y asistencia tcnica, que tendran la ventaja de operar con productores que tienen un mercado en buena medida asegurado. La asistencia tcnica debera ir orientada a facilitar el cumplimiento de las mayores exigencias de calidad establecidas en las compras, y las universidades e institutos superiores podran jugar un rol en su provisin. El Estado facilitara el acceso al crdito y la asistencia tcnica. Los gobiernos regionales y locales deberan ser los actores clave en esta iniciativa. Si bien las compras del Vaso de Leche y los Comedores Populares transferidos corren a cargo de los municipios, la escala mnima necesaria para el avance tcnico, los programas de crdito y la asistencia tcnica es mayor. Es importante el rol del gobierno regional articulador de las ofertas y demandas de programas alimentarios de distintos pisos ecolgicos, que adems tiene la ventaja de la cercana a municipios provinciales y distritales para una buena coordinacin y atencin a las demandas populares. La aplicacin de estas polticas debiera servir para iniciar un camino de transformacin institucional. Por un lado, un elemento clave es que esta poltica requiere que los gobiernos regionales se interesen y presten ms atencin a este tema. Por otro lado, la aplicacin de la poltica tendra que llevar a consolidar los lazos entre gobiernos regionales y municipios, y los lazos entre estos y las asociaciones de productores a nivel regional o de cuenca. El fortalecimiento de la organizacin de los pequeos productores a partir de las compras y el otorgamiento de crdito y asistencia tcnica con su respaldo, permitir que haya un balance de fuerzas ms favorable a estas polticas.

CUTERVO

Zona Centro

CHOTA

SANTA CRUZ

HUALGAYOC CELENDIN

Zona Sur
SAN MIGUEL SAN PABLO CAJAMARCA SAN MARCOS CONTUMAZA

Celendn Crisnejas

Jequetepeque -Celendn

CAJABAMBA

(A) Prioridades de poltica para el crecimiento Pro-Pobre El departamento de Cajamarca muestra tasas de crecimiento superiores al promedio nacional, desde 1996 se mantienen una tasa promedio anual superior al 7%, sin que esto se este reflejando en una disminucin apreciable de la pobreza. De la informacin recolectada no se puede afirmar que los pobre estn en mejor situacin con el crecimiento de la economa regional, pero al mismo tiempo es evidente el crecimiento, el incremento y diversificacin del consumo y la existencia de grupos sociales con un mayor poder adquisitivo, en particular asociados con el sector minero, tanto los que trabajan directamente en las empresas mineras como los que proveen servicios a estas compaas. En el grfico se representa de manera estilizada la estructura productiva de Cajamarca, respeto al esquema referencial nacional, en el primer grupo actividades con alta productividad del trabajador donde se encuentra el sector minero de Cajamarca (en particular Minera Yanacocha, hasta que se inicien las operaciones de las nuevas minas), se trata de un sector de altos salarios promedio para los trabajadores pero que no concentra un numero importante de empleos respecto al total del departamento.
Grfico 4: Estructura de productividad de Cajamarca

Valor agregado por trabajador

Crecimiento con Inclusin en el Per

Lnea de Pobreza

N de trabajadores

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Crecimiento con Inclusin en el Per

CAJAMARCA

Un segundo segmento se sustenta especialmente en los proveedores de bienes y servicios para la industria minera, por lo general dependiente de esta actividad especializada y sin niveles de acumulacin que aseguren su expansin hacia otras actividades de alta productividad. Dentro de este segmento, casi al final de la curva y en algunos casos con socios comerciales prximos a la lnea de pobreza, se encuentra la industria de derivados lcteos. El tercer sector es un gran conjunto de productores campesinos agrarios y pequeos negocios comerciales ubicados a lo largo del departamento, tanto en las ciudades pero sobre todo en el medio rural. Una parte ms avanzada de este grupo lo constituye el grueso de productores de derivados lcteos y una parte de la produccin agro industrial (en particular caf del norte y Santa Cruz, y chocolate en Celendn) y frutas en Chilete. (B) Polticas de Crecimiento Pro Pobre definidas Elementos centrales para una poltica de crecimiento pro-pobre regional: 1. El desarrollo minero ha estado marcado por problemas ambientales y de escaso aporte a la economa regional y nacional. Se requiere generar un clima de confianza, donde la comunidad puede asumir que el Estado cumple su rol protector del bien comn. Frente a esto se requieren al menos dos grupos de acciones: a. Fortalecimiento de las capacidades de regulacin ambiental que permitan la participacin del Estado desde el propio espacio regional, en particular las relacionadas con evaluaciones sobre efectos de las explotaciones mineras en la calidad y cantidad de agua, regulacin administrativa para la proteccin tanto de reas que deben ser protegidas como del marco jurdico que protege los derechos sobre los recursos, en particular de los agricultores y ganaderos. b. Apertura de espacios participativos para la evaluacin de los posibles impactos por la presencia de la actividad minera en las condiciones ambientales como productivas en las otras actividades de la regin. 2. En el sector de derivados lcteos que utiliza materia prima de la extensa red de pequeos productores de leche (y de quesillo) tiene restricciones en capital para mejorar la tecnologa de transformacin y restricciones en las condiciones sanitarias de la cadena productiva de la leche. Se requiere una poltica pblica de promocin de la sanidad pecuaria, en particular en los procesos organizacin de la oferta de la materia prima, las cadenas de comercializacin de los insumos y la estandarizacin de criterios de calidad. 3. La produccin agropecuaria muestra tasas de crecimiento importante que tienen efectos de crecimiento pro-pobre, pero asociada a cultivos de agro-exportacin en general ubicados en espacios geogrficos especficos (los cafetaleros de Jan, San Ignacio y Santa Cruz, los mangueros del Jequetepeque, entre otros). Programas de apoyo, ampliacin y rplica de estas experiencias deben ser considerados.

VI.2 Cusco
Cusco

Zona Amaznica
LA CONVENCION

CALCA

Provincia Cusco
PAUCARTAMBO QUISPICANCHI

URUBAMBA

Valle Interandino Zona Alto Andina

ANTA CUSCO

PARURO ACOMAYO CANCHIS

CHUMBIVILCAS

ESPINAR

(A) Principales indicadores sociales y pobreza: La tasa de pobreza y pobreza extrema en el departamento de Cusco es estadsticamente similar al promedio nacional, superior al 50% y 20% respectivamente (encuesta nacional de hogares - ENAHO 2003). La mayor incidencia de pobreza se da en las provincias con mayor poblacin rural y en particular de la zona alta andina, donde casi 100% de su poblacin rural tiene necesidades bsicas insatisfechas. (B) Prioridades de poltica para el crecimiento Pro-Pobre La configuracin estilizada de la estructura econmica de la regin Cusco resulta similar a la definida en la economa nacional. Se tiene un muy importante sector I de alta productividad asociado a la presencia de la explotacin del Lote 88 en Camisea y la recuperacin de la produccin de cobre en la Mina Tintaya, son dos operaciones extractivas de alta productividad, con niveles de rentabilidad muy importantes, promedios salariales altos pero al mismo tiempo una baja absorcin de mano de obras, muy ligeros encadenamientos con otras actividades econmicas y por tanto una baja apropiacin regional de las utilidades generadas.

Crecimiento con Inclusin en el Per

Valor agregado por trabajador

5. Una poltica particular para Cajamarca, pero que tiene repercusiones para la poltica fiscal nacional, es sobre la distribucin y el destino de los recursos que se asignan como compensacin por la extraccin de los recursos naturales: canon y sobre canon. Por otro lado, la mayor parte de los recursos por concepto de canon y sobre canon son destinados a los gobiernos locales (75%). Una poltica de crecimiento pro pobre, como la estamos entendiendo en este documentos, exige una definicin clara y consistentes del marco administrativo en el que se debe definir las acciones del Estado, donde quede claramente establecido el rol del municipio distrital, el municipio provincial, el rol de las grandes ciudades y los gobiernos regionales.
CUSCO

Lnea de Pobreza

N de trabajadores

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Crecimiento con Inclusin en el Per

4. Una poltica de crecimiento en el sector agropecuario requiere la orientacin de recursos a la tecnificacin de los procesos de produccin mediante servicios pblicos en sanidad y programas de acceso a financiamiento para capitalizacin de las unidades de produccin, desde activos para la gestin y alimentacin del ganado, hasta el incremento del nmero de vientres por unidad de terreno.

Grfico 5: Estructura de productividad del Cusco

El segundo sector (II) est asociado a las cadenas de hoteles, servicios de hospedaje y oficinas descentralizadas de algunas agencias tursticas especializadas. Se tiene un sector muy incipiente asociado a la agroindustria, en general orientado a mercados especiales como los del consumo de choclos y cereales de origen andino que en la prctica no reciben mayor valor agregado. Tambin, dentro de este segmento se ubica la industria cervecera, que luego de ser vendida a la principal abastecedora nacional de este producto ha disminuido sus actividades. El sector III resulta en Cusco de una gran variedad, tanto en el giro de negocio en el que participan como por su dispersin territorial. Se tiene un conjunto importante de pequeos y medianos negocios de servicios para el turismo, algunas actividades de transformacin, en particular artesanas, productos alimenticios. Adems, dentro de este sector se encuentra un conjunto amplio de productores agropecuarios tanto de la zona del valle interandino, con relativa menor restriccin de recursos (en particular tierra y clima), aunque pobre en mayora por la baja productividad de sus cultivos y bajos precios que reciben. Otro grupo de productores de este sector son los colonos que se instalan en los espacios amaznicos, por lo general dedicados a agricultura temporal, extraccin de madera en pequea escala o como asalariados por migracin temporal hacia el vecino departamento de Madre de Dios, en los lavaderos artesanales de oro y las empresas madereras. Polticas de crecimiento pro-pobre definidas para Cusco Los elementos centrales para una poltica pro-pobre serian: 1. Frente al incremento significativo de los recursos fiscales por la explotacin de los recursos naturales, en particular el gas, se debe asegurar que estos se destinen a actividades que potencien un crecimiento pro-pobre. Para esto se deben tomar en cuenta al menos tres medidas de corto y mediano plazo: a. Generar las capacidades locales para el uso eficiente y eficaz de los recursos fiscales transferidos. b. Corregir las distorsiones en la asignacin de los recursos determinados por la Ley del Canon en su aplicacin regional, tanto por desequilibrios entre jurisdicciones o en el tiempo por coyunturas de precios internacionales elevados (o reducidos). c. El clima de tensin y conflicto, evidente en Tintaya pero latente en Camisea, marca un alto nivel de riesgo para la sostenibilidad de las actividades de estas industrias. El Gobierno debe asumir su rol de promotor del dialogo, entre la empresa, los municipios y las comunidades vecinas, asegurando el cuidado del medio ambiente y la colaboracin en pro del desarrollo local. 2. Incremento racional y sostenible de la oferta del sector turismos. Este sector es sin duda una actividad central para el Cusco, que se ha desarrollado de manera importante en los ltimos aos y que sustenta buena parte de la economa de la ciudad y permite su crecimiento demogrfico. El turismo en el Cusco ha tenido algunos desarrollos positivos, que deben potenciarse, como: a. La diversificacin parcial de destinos tursticos b. La diversificacin del ambiente cultural de la ciudad, en trminos de oferta de artesanas, gastronoma, lugares sociales y culturales, de recreacin, sentidos de vida, etc. c. El desarrollo de algunos momentos tursticos, como el Inti Raymi, el Corpus Christi, el Qyllur Riti o la Fiesta de la cerveza. Y otros componentes quedan por enfrentar: d. El resguardo de la sostenibilidad y mejor uso de Machu Picchu como atractivo turstico central. e. La mejora de la calidad de la atencin en localidades fuera de la ciudad que aumenten su atractivo, con el desarrollo de nuevos productos tursticos, combinando turismo arqueolgico con cultural, tnico y de aventura. 3. Incremento de la productividad y ampliacin del mercado interno de la produccin agropecuaria de las zonas alto andinas y de los valles interandinos. Objetivos que deben ser propiciados desde tres pticas complementarias, que tendrn repercusiones directas para un crecimiento del tipo propobre: a. Posibilitar que los productores del campo tengan acceso a financiamiento para la capitalizacin de las unidades productivas y el acceso a tecnologa.

b. El incremento de la productividad exigir una mayor inversin que debe ser sustentada con mecanismos financieros innovadores (modalidades de seguros) y no solo son estrategias de aversin al riego (y diversificacin o diseminacin para disminucin del riesgo) de los propios productores privados. c. Promocionar el consumo nacional e internacional de productos nativos. Una alternativa complementaria es asegurar nichos de mercados para la exportacin de estos productos en fresco y la implementacin de procesos para su transformacin en formas de alimentos menos perecibles.

VI.3 Lambayeque
LAMBAYEQUE

Motupe Olmos

LAMBAYEQUE

FERREAFE

Chiclayo Lambayeque

CHICLAYO

(A) Principales indicadores sociales y pobreza La tasa de pobreza de Lambayeque es 44% (encuesta nacional de hogares - ENAHO 2003) frente a una tasa nacional de 52%, muy por debajo del departamento de mayor tasa de pobreza que es Huancavelica (89%) y ligeramente distanciado de Tumbes que es el departamento con menor tasa de pobreza (28%). En cambio, la tasa de pobreza extrema del departamento es 10% menos de la mitad de la tasa nacional de pobreza extrema (21%). (B) Prioridades de poltica para el crecimiento Pro-Pobre Desde final de la dcada de los noventa la economa del departamento de Lambayeque muestra indicadores de crecimiento positivos, que pueden ser considerados como de caractersticas Pro Pobre tanto por una disminucin absoluta de la incidencia de la pobreza como porque la estructura de la economa departamental es diferente a la nacional, no cuenta con sectores de muy alta productividad como el minero, sus sectores industriales y de servicios son muy importantes y el sector agropecuario ha tenido importantes, aunque no necesariamente sostenibles, transformaciones que incrementan su productividad. De importancia son fenmenos naturales como El Nio, afectan a todos los sectores empresariales de Lambayeque pero se ven retracciones ms significativas en los sectores ms pobres. En el siguiente grafico se ha caracterizado la estructura productiva del departamento de Lambayeque respecto al nacional en los tres grandes tipos de actividad empresarial de acuerdo a la productividad registrada. El primer sector, caracterizado por su alto valor agregado por trabajador y mayor productividad, en particular correspondiente a empresas mineras, no se encuentran en Lambayeque, en el lado izquierdo del grafico.

Crecimiento con Inclusin en el Per

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Grfico 6: Estructura de productividad de Lambayeque

Valor agregado por trabajador

En base a esta caracterizacin, una primera cuestin central a afirmar es que casi cualquier poltica de crecimiento en la regin tiene de por s un importante sesgo pro-pobre, al no haber muchas posibilidades de crecimiento del sector I (estrategia primario-exportadora) o de aumento de productividades sin expansin de empleo del sector II (estrategia tipo ISI). Otra cuestin central es que en esta regin, las polticas de transformar antes que transportar y de poco de muchas cosas ms que mucho de pocas cosas no tiene tanta importancia. Respecto a lo primero, esta regin tiene mucha conexin con Lima y el extranjero. Respecto a lo segundo, ya la regin es pequea y no tiene tantas zonas ecolgicas diferentes. Elementos centrales para una poltica de crecimiento pro-pobre regional seran:

LAMBAYEQUE

1. Promocin de las inversiones en sectores como turismo y agroexportacin, a travs de la articulacin de la oferta (cadenas productivas que organicen a los productores y la comercializacin), facilitacin del crdito, informacin sobre nuevas tecnologas y productos, capacitacin del personal y formacin de profesionales y tcnicos. a. El turismo tiene importantes posibilidades en la regin basndose en los atractivos arqueolgicos (Tcume, Sipn), pero deben combinarse y ampliase con los naturales (Reserva Natural del Chaparr), gastronmicos, culturales e incluso de recreacin (playas). Organizar estos circuitos y paquetes tursticos, mejorar la calidad de la infraestructura hotelera y el servicio, capacitar a empresarios y personal, resulta fundamental. b. La promocin de la agroexportacin probablemente en buena parte implica el cambio en la cedula de cultivos, hacia cultivos que permiten mayor productividad por unidad de tierra y capital invertido. En este caso es necesario identificar con cuidado los cultivos que efectivamente tengan posibilidades de nuevos mercados. La base productiva existente de los agricultores de arroz y maz, la cercana a las ciudades y su propia organizacin son elementos que facilitaran su acceso al crdito. 2. La defensa del mercado interno para los productores agropecuarios actualmente orientados a ste es tambin importante. Un 95% de las tierras estn dedicadas al mercado interno; su trnsito a la exportacin ser muy lento y durante muchos aos abarcar solamente la minora de tierras y productores de la regin. Slo de esta manera se permitir un trnsito parcial y con pocos costos a nuevos cultivos, sobre la base de la rentabilidad de los actuales cultivos y de un cambio progresivo promovido por el estado. 3. La ampliacin y defensa de la frontera agrcola es importante en este caso por ser el sustento del sector agropecuario clave en la regin. Hacer que estas polticas tengan un sesgo pro-pobre demanda establecer polticas de asignacin de las nuevas tierras que permitan el acceso de los pobres a las mismas. 4. Lograr que esta promocin de inversiones tenga un efecto pro-pobre mayor, demanda adicionalmente poner nfasis en desarrollar esfuerzos especiales para que los pequeos productores pobres como en la zona de Incahuasi Caaris, puedan aprovechar las oportunidades de los mercados externo e interno, dndoles capacitacin y crdito en forma adaptada a sus necesidades, facilitando su adaptacin a nuevos cultivos o a los mayores requerimientos de calidad. 5. Para que el desarrollo de sectores como el turismo y la agroexportacin tengan efectos importantes sobre la pobreza, es importante que se insista en asegurar condiciones laborales bsicas. Lamentablemente, muchos de estas empresas trabajan en la informalidad en cuanto al respecto de derechos laborales. La regin podra poner nfasis en: a. Mejorar el sistema de fiscalizacin laboral, en alianza con la SUNAT. b. Promover la organizacin sindical, por empresa y organizaciones por rama regionales. c. Establecer normas bsicas para la contratacin de temporeros agrcolas. 6. La articulacin entre las Universidades y las necesidades del sector privado es fundamental, y las universidades deben convertirse en el medio parta contar con profesionales mejor formados y para desarrollar la investigacin aplicada que resulte necesaria.

Lnea de Pobreza

N de trabajadores

El segundo sector empresarial, donde esta la industria manufacturera en particular con una productividad menor al anterior y mayormente concentrada en la capital se encuentran algunas empresas agroindustriales y de servicios. En Lambayeque este es un sector importante, aunque con una menor productividad relativa por su distancia del principal centro de consumo que es Lima; dentro de este sector los principales representantes regionales son las empresas agroindustriales como Huancaruna, Gandolf, Backus, Pronatur y quizs alguna de las empresas azucareras; en general, la primera de estas con actividades diversificadas en diferentes productos de agroindustria, tanto para la exportacin como para el mercado externo y tanto desde la integracin vertical productiva como horizontal. El tercer sector, que en la estructura nacional lo hemos representado como las unidades productivas del campo y la ciudad que se caracterizan por su baja productividad y alta intensidad en el empleo de mano de obra, tambin se encuentra en Lambayeque aunque es relativamente menos significativo, respecto a los otros sectores que a nivel nacional y sus niveles de productividad no son tan bajos como el promedio nacional. Dentro de este sector esta la mayor parte de las unidades agropecuarias andinas del departamento, los pequeos agricultores de productos tradicionales (arroz y azcar) y una buena parte de pequeas y medianas empresas urbanas.

Crecimiento con Inclusin en el Per

(F) Polticas de Crecimiento Pro Pobre definidas para Lambayeque Los ms pobres de la regin probablemente son los trabajadores agrcolas temporeros o braceros, que trabajan muchas veces estacionalmente en las medianas explotaciones arroceras o en faenas de temporada, y los ambulantes y pequeos comerciantes de las ciudades y pueblos. Una nota especial merece la vulnerabilidad de la regin ante el Fenmeno El Nio, que ha mostrado tener un alto efecto negativo.

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Crecimiento con Inclusin en el Per

En las entrevistas realizadas se ha consultado sobre las causas del crecimiento de Lambayeque y en general ninguno de los entrevistados, y as parece en las evidencias, reconoce en la intervencin del Estado alguna influencia; por el contrario, es el sector privado empresarial y las caractersticas propias de la economa lambayecana las que han marcado las tendencias y por tanto se espera que se mantenga esta tendencia con un rol promotor del Estado para potenciar las acciones y atacar, de manera eficaz, las restricciones de los pobres para acceder a servicios bsicos, educacin y oportunidades de hacer negocio.

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18 En este material se presenta una sntesis ajustada de la bibliografa utilizada. La lista completa se encuentra en la versin completa del estudio.

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