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2013

Novena Conferencia Regional de ISTR Emiliano Arena Soledad Zrate

La poltica pblica no es ni un acto reflejo ni una respuesta aislada, sino ms bien un conjunto de iniciativas y respuestas que, observadas en un momento histrico, permiten inferir la posicin del Estado frente a una cuestin que atae a sectores significativos de la sociedad. (Oszlak y ODonnell 1981: 113)

[ Herramientas de la democracia participativa.


Comparacin de prcticas y funcionamiento del presupuesto participativo en dos municipios del Conurbano Bonaerense -Morn y La Matanza-

Esta monografa fue presentada por los autores como trabajo final de la Especializacin en control y gestin de polticas pblicas de FLACSO/ 2011.

ndice

I. II. III. IV. V. VI. VII. VIII.

Introduccin.3 Estado del arte6 Marco terico.9 El derrotero del PP en Argentina..12 Estudio de casos14 Reflexiones finales..22 Anexo estadstico.23 Bibliografa..25

I.

Introduccin

En la ltima dcada, especialmente a partir de la exitosa experiencia de la ciudad de Porto Alegre iniciada en 1989, el Presupuesto Participativo (en adelante PP) fue asumido como una herramienta eficaz en la generacin de transparencia. En la actualidad, el PP es reconocido junto a otras polticas pblicas de raigambre similar como un facilitador del acceso ciudadano al control gubernamental. Este conjunto de herramientas, conocidas tambin como de tica pblica abarcan una serie de medidas en distintas reas de gobierno, que confluyen en un mismo objetivo: evitar el manejo espurio de los fondos pblicos. En tanto herramienta de la democracia participativa el PP es una iniciativa que apunta a la consolidacin democrtica y al protagonismo ciudadano. A travs de este instrumento, los vecinos deciden de qu manera y en qu se invierte una parte de los recursos pblicos de la comuna a la que pertenecen.1 El PP posee la singularidad de haber sido una poltica pblica germinada en la periferia del mundo (Brasil) que en sus orgenes apuntaba en direccin opuesta al paradigma neoliberal imperante (especialmente en Sudamrica) durante la dcada del 90. Podemos decir que se trat de una poltica rupturista. En Argentina a contramano de Brasil, el PP fue implementado por primera vez luego de la crisis del paradigma neoliberal (2001) en la ciudad santafesina de Rosario, en el ao 2002. Es por dems significativo que en nuestro pas una herramienta de democracia directa como el PP haya comenzado a desarrollarse en el nivel local de gobierno, en el cual la cercana entre ciudadanos y polticos es mayor que en otros niveles, e inmediatamente despus de una gran crisis econmico-poltica como la ocurrida a principios de 2000. En el marco de este conflicto de credibilidad hacia actores e instituciones polticas, la instrumentacin de una herramienta de las caractersticas del PP propici el acercamiento entre la clase dirigente y los ciudadanos de manera muy conveniente. As, paulatinamente

El porcentaje del presupuesto que se ejecuta bajo la modalidad e PP vara en cada municipio. Para mayor informacin ver grfico 2.

y en respuesta a un clima de poca y a una nueva praxis poltica, el PP comenz a ser implementado en otros municipios del pas2. En los dos municipios que son objeto de esta investigacin la implementacin de esta poltica pblica data del segundo quinquenio de 2000 (Morn, 2006; La Matanza, 2009). La eleccin de estos dos municipios como objeto de estudio de esta investigacin responde a que, ubicados en la zona oeste del Conurbano Bonaerense, ambos presentan singularidades en la implementacin del PP. Si bien ambos poseen caractersticas dismiles respecto a su conformacin social, aplican la misma poltica pblica y estn emplazados en una misma zona de referencia geogrfica. La Matanza es el municipio ms populoso del Conurbano, con una poblacin que sobre pasa el milln de habitantes (1.225.288) y es, adems, uno de los municipios con ms hogares bajo la lnea de pobreza, 24%. Esto se encuentra ntimamente relacionado con la tasa de desocupacin que alcanza casi el 9,5%. Adems, conviven en este territorio enclaves de clase media (Ramos Meja, San Justo, Ciudad Evita) con zonas muy pobres (Rafael Castillo, Gonzlez Catn, Tapiales y Gregorio Laferrere). La instrumentacin del PP en este municipio representa en s misma un desafo de coordinacin, no slo por la disimilitud en las caractersticas socioeconmicas de la poblacin sino por su magnitud. Morn es un distrito que por sus buenos indicadores tiende a asemejarse ms a los municipios del corredor norte del Conurbano (primer cordn) que a los municipios que los circundan. Las diferencias entre los indicadores de Morn y La Matanza son notables, por ejemplo, con una poblacin de 321.109 habitantes posee una tasa de desocupacin que ronda el 7.6% y la pobreza es de 6.3%. Al iniciar esta investigacin nos propusimos como objetivo analizar la implementacin del PP en los dos municipios ya mencionados. La idea central es analizar el derrotero que sigui la poltica pblica en cada municipio segn el modelo terico propuesto en el texto de Oscar Ozslak y Guillermo O Donell Estado y polticas estatales en Amrica Latina: hacia una estrategia de investigacin. En este texto los autores describen la secuencia que, segn su criterio, debera seguirse para analizar una poltica pblica desde el mismo

Ver grfico 1

momento que comienza a ser problematizada. A partir de una comparacin entre cada paso de esta secuencia en cada uno de los municipios, establecimos comparaciones y detectamos acciones (buenas prcticas)3 que contribuyen o interfieren en la institucionalizacin y mejor funcionamiento del PP. Por eso, esta investigacin es

pensada, a la vez, como un insumo que permita contribuir en la mejora de polticas pblicas de idntica naturaleza. Algunas de las preguntas que nos sirvieron de gua y que intentamos responder en el desarrollo de este trabajo fueron las siguientes: Es la aplicacin de esta poltica pblica una medida aislada o se enmarca en una poltica general de gobierno. En este sentido, sigue siendo til como herramienta o esta utilidad est sujeta a la cuestin anterior?, El PP pierde efectividad en tanto que poltica aislada de gobierno? Bajo qu modalidad se desarroll el PP. Esta institucionalizado (por ejemplo en ordenanza municipal)? Esta situacin incidi esto en su desarrollo y funcionamiento? Cmo impacta en la gestin de esta poltica el hecho de que no fuera demandada por la comunidad local? Qu fallas se pueden detectar en la aplicacin del PP? Son subsanables? Se pueden mejorar en el mediano o corto plazo? Tiene una aplicacin diferencial en barrios donde las obras son ms necesarias (zonas perifricas, excluidas o en mayor condicin de vulnerabilidad)? La aplicacin de herramientas de la democracia participativa requiere de una instalacin de un clima previo en la ciudadana (otras medidas tendientes a facilitar y generar la participacin)? Respecto a los datos que sustentan este trabajo de investigacin, los mismos fueron obtenidos a partir de los resultados de la segunda Encuesta a Municipios con PP realizada por la Red Argentina de PP (RAPP) y a travs de entrevistas en profundidad realizadas por los autores.

El Observatorio Internacional de la Democracia Participativa define como buena prctica a cualquier actuacin o experiencia implantada, impulsada por una administracin local, basada en un proyecto y una planificacin previos, que 3 responde en una forma innovadora y satisfactoria a una problemtica de contexto

Finalmente, la monografa est estructurada por un primer punto en el cual se introduce brevemente a la temtica elegida. Una segunda parte o punto II que describe el estado del arte respecto al tema principal del trabajo tanto a nivel regional, como, ms especfica y puntualmente a nivel nacional. En esta seccin hay por ejemplo, un repaso de los principales municipios en los que se aplica esta herramienta. El punto III avanza en describir el marco terico del trabajo y el IV en describir el derrotero de esta poltica en Argentina. El resultado del trabajo de campo se encuentra contenido en el punto V, all se describen las principales caractersticas del PP en cada municipio estudiado (Morn y La Matanza) a partir de la secuencia establecida en el texto que conforma el marco terico de esta investigacin. Por ltimo, en el punto VI se detallan las conclusiones a las que se lleg a partir de la investigacin, en el VI se anexan una serie de cuadros estadsticos de relevancia para la investigacin y el punto VIII se consigna la bibliografa utilizada para realizar el trabajo.

II.

Estado del arte

En el artculo Para ampliar el canon democrtico, el socilogo portugus, Boaventura de Sousa Santos (2004a) plantea la posibilidad de agrupar las distintas concepciones del significante democracia en dos grandes grupos; por un lado, la concepcin hegemnica y por otro, un conjunto de concepciones no-hegemnicas. La concepcin hegemnica, cuyo mayor exponente es Joseph Schumpeter, hace foco en la democracia como un mtodo para la eleccin de autoridades4. Entre los elementos centrales de esta caracterizacin, podemos mencionar: la contradiccin entre movilizacin e institucionalizacin, el tratamiento del pluralismo como forma de incorporacin partidista y disputa entre las elites y el peso de los diseos institucionales y electorales (de Sousa Santos 2004a: pg.11). Con respecto a las formas no-hegemnicas, la democracia aparece como una forma de perfeccionamiento de la convivencia humana (de Sousa Santos 2004a: 20), en este
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Entonces lo definiremos as: mtodo democrtico es aquel sistema institucional, para llegar a las decisiones polticas, en el que los individuos adquieren el poder de decidir por medio de una lucha de competencia por el voto del pueblo. (Schumpeter 1996:343)

sentido la concepcin democrtica hace hincapi en la prctica social, ms que en la institucionalidad. Norbert Lechner al respecto plantea no se trata de restaurar normas regulativas pero s de crear aquellas constitutivas de la actividad poltica: la transicin exige la elaboracin de una nueva gramtica (Citado en Sousa Santos 2004a: 22). Dentro de la concepcin hegemnica podemos ubicar aquellas interpretaciones que ubican al PP como una herramienta para la gobernabilidad democrtica. El Banco Mundial (BM)5 es un representante de este tipo de concepcin,

ha estado muy ocupado exportando una versin ideolgicamente neutral de PP en pases y ciudades que viven con condiciones polticas muy distintas a las vigentes en Porto Alegre entre 1988 y 2004. De esta manera el BM ha abrazado oficialmente el PP como una de sus recomendaciones para el fomento de la buena gobernanza (good governance), describindolo como un complemento cada vez ms importante de los elementos formales de los sistemas de rendicin de cuentas (electoral, representativo y procedimental) requerido por la legislacin del gobierno local y como una manera de fortalecer la rendicin de cuentas mediante formas que promueven el aprendizaje mutuo de ciudadanos y funcionarios pblicos (Chvez: 2008)

Como observamos, esta interpretacin hace foco en el impacto de la poltica en la administracin pblica y en el desempeo del gobierno, vinculando al PP con el proceso de descentralizacin y reforma del Estado. Como veremos ms adelante, esta concepcin tiene gravitacin e influencia en el decreto Decreto N 3.333/05 de la provincia de Buenos Aires. Dentro de esta mirada hegemnica sobre el PP, se encuentran tambin los desarrollos tericos que sitan a las polticas participativas dentro de una transformacin ms amplia de los criterios de legitimidad democrtica, esto es: la legitimidad de proximidad.

Los dispositivos participativos () escenifican las transformaciones contemporneas de la legitimidad poltica, que apuntan a un desplazamiento desde la centralidad poltico-

El BM menciona las siguientes ventajas del PP: El PP aumenta la transparencia en la poltica fiscal y la gestin pblica, reduciendo la posibilidad de clientelismo, dominio de elites y corrupcin, y mejorando la credibilidad del gobierno y la confianza de los ciudadanos (Lerner 2007: 9)

partidaria, de lo colectivo-distributivo y del saber experto, hacia la entronizacin de un tipo de legitimidad basado en la capacidad de los gobernantes y/o las polticas para acercarse a los problemas concretos del vecino, a la singularidad de las prcticas ciudadanas y al saber especifico de la experiencia cotidiana (Welp y Ramrez 2011: 17).

Este desplazamiento se evidencia en los nuevos discursos polticos que hacen hincapi en el la idea de vecino de manera que se evidencie la cercana en el vnculo entre gobernantes y gobernados. A la vez, lo escenifican las campaas electorales con caminatas de los candidatos por distintos barrios o la presentacin de ciertas problemticas como cuestiones extra ideolgicas. El segundo grupo de interpretaciones del PP (no-hegemnicas) tienen una mirada ms poltica y se concentran en el anlisis de su surgimiento, como innovacin de la izquierda brasilea. La primera experiencia, en Porto Alegre, naci en 1989 como una forma de construccin de poltica pblica contra-hegemnica al neoliberalismo y contraria a la tecnocracia. Tal como sostienen Tarso Genro y Urbitarn de Souza (1998: 25)

Este sera un mtodo para decidir y, al mismo tiempo, generar controles sobre el Estado y el gobierno, creando instituciones capaces de generar polticas que tengan un grado cada vez mayor de aceptacin y legitimidad social. Polticas que sean producto de consensos y que emerjan de conflictos que, a su turno, puedan abrir la escena pblica para que transiten si quieren- intereses de todos los ciudadanos.

El PP aparece en esta mirada como una poltica que rompe con las polticas pblicas que la antecedieron, tanto en la concepcin, en los actores que incorpora, en la distribucin de recursos (materiales y simblicos) y fundamentalmente en la asamblea como espacio de debate y toma de decisiones. En este sentido, de Sousa Santos (de Sousa Santos 2004b: 15) define al PP cmo:

Una forma de gobierno pblico que intenta romper con la tradicin autoritaria y paternalista de las polticas pblicas, recurriendo a la participacin de la poblacin en

diferentes etapas de la preparacin e implementacin presupuestaria, con un nfasis especial en la definicin de prioridades para la distribucin de las recursos de inversin.

Todas estas visiones resaltan distintas caractersticas del PP. La distincin no es ingenua, ya que la primera concepcin hace foco en caractersticas que podran entenderse como despolitizadas, pero que en realidad ocultan el principal objetivo del PP, de acuerdo a su etapa inicial, la transformacin de la democracia procedimental en una democracia de alta intensidad (Martnez, Arena 2011: 5).

III.

Marco terico

En el texto titulado Estado y polticas estatales en Amrica Latina: hacia una estrategia de investigacin los autores Oscar Oszlak y Guillermo ODonnell analizan tres tipos de enfoques bajo los cuales se estudian y abordan las polticas pblicas. El primero (modelo implcito) analiza las causas, es decir, el por qu de adoptar una determinada poltica. Este enfoque visualiza al Estado como un mbito esencialmente pasivo, donde se resuelven los inputs o cuestiones que la sociedad en su conjunto o los diversos colectivos sociales demandan. El segundo enfoque refiere a los impactos o las consecuencias de una determinada poltica estatal y tiene, segn los autores, una gran falencia ya que no intenta develar cmo se origin la poltica. Conocer este aspecto al momento de hacer una evaluacin de los resultados no es menor porque es til para explicar distorsiones o desvos sufridos por la poltica durante la etapa de implementacin. Por ltimo, los autores analizan un tercer enfoque, que es el que adoptaremos en esta investigacin y que resulta de superponer y complejizar los dos enfoques anteriores.

El tercer enfoque es ms emprico e inductivo que el primero y corta a travs de ms actores sociales que el segundo, sobre la base del estudio de una o pocas cuestiones y sus respectivas polticas. El estudio de polticas estatales ayuda a desagregar y poner en movimiento a un estado y a actores (clases, fracciones de clase, organizaciones, grupos, individuos) que en los otros enfoques aparecen ms global y estticamente definidos. El campo propio de este tercer enfoque es ms dinmico y menos estructural: el proceso 9

social tejido alrededor del surgimiento, tratamiento y resolucin de cuestiones ante las que el Estado y otros actores adoptan polticas () Este enfoque nos sugiere, ms explcitamente que los anteriores, que el estudio de polticas estatales y sus impactos contienen una dimensin temporal que le es intrnseca. En este sentido, nuestro tema comienza a vislumbrarse como el estudio de secuencias de eventos, algunos de los cuales son polticas estatales, otros son polticas adoptadas por actores no estatales y otros an son cambios detectables en la situacin objetiva del sistema de relaciones sociales sobre el que repercuten unas y otras. (Oszlak y ODonnell 1981: 109)

La secuencia de estudio que proponen los autores en este enfoque es la que hemos elegido para abordar el anlisis de los dos casos de implementacin del PP como poltica pblica a nivel municipal ya que acordamos con la idea de que:

una poltica estatal no debera ser estudiada prescindiendo de las cuestiones que intenta resolver, ni de las condiciones de surgimiento de la cuestin, ni de las polticas adoptadas por actores sociales privados. (Oszlak y ODonnell 1981: 113)

Esto es as dado que la naturaleza del objeto de estudio es dinmica y cambiante. Por lo tanto, el anlisis del fenmeno para ser verosmil y describir con fidelidad la realidad tiene que captar el dinamismo inherente al proceso de polticas. Sintticamente el modelo propuesto es el que sigue: A) Identificacin de la cuestin. Estudio e investigacin del perodo de iniciacin (etapa previa al nacimiento de la cuestin) Se identifica las necesidades o demandas socialmente problematizadas a las que responde la poltica pblica. La cuestin siempre atraviesa un ciclo vital que abarca desde la problematizacin hasta la resolucin6. En medio del proceso diferentes actores afectados por la cuestin toman posicin frente a la misma. ODonnell y Ozslak (1981) sealan como deseable que el

La resolucin de una cuestin implica su desaparicin como cuestin socialmente problematizada. Esto no ocurre necesariamente porque el Estado resolvi esa cuestin, a veces acontece que una nueva cuestin reemplaza una vieja y entonces, ocupa su lugar en la agenda pblica.

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anlisis de la poltica incluya tambin el periodo previo al nacimiento de la cuestin (periodo de iniciacin). B) Tratamiento/ Implementacin de la poltica pblica (ingreso a la agenda poltica, toma de posicin del Estado y de otros actores sociales privados. Es muy importante contextualizar la cuestin, como tambin analizar la circunstancia histrica en la cual entra en la agenda poltica y el Estado toma posicin frente a ella. Otros actores adems del Estado toman posicin frente a cuestiones por las que se ven afectados, y este dato no es menor ya que su accin puede ser determinante en el curso que siga la poltica. C) Resolucin (impacto)

En cuanto a la atribucin de los impactos, el problema fundamental radica en la dificultad de establecer rigurosas conexiones causales entre una poltica y un conjunto de impactos () podemos conocer el impacto total de un conjunto de variables, pero no tenemos medio de desentraar que proporcin de ese cambio es atribuible a cada una de ellas. Para superar algunas de estas dificultades algunos autores han sugerido la conveniencia de distinguir entre impactos, productos (outputs) y consecuencias (outcomes) de una poltica (Oszlak y ODonnell 1981: 127)

Sin embargo, para Ozslak y O Donnell los impactos de polticas estatales son en realidad contribuciones -imputables al estado- a complejos patrones de la sociedad global. En sntesis, las polticas pblicas no pueden ser estudiadas aisladamente del contexto especfico en el que surgen ya que dadas las caractersticas del objeto de estudio el proceso es naturalmente dinmico.

IV.

El derrotero del Presupuesto Participativo en Argentina

El economista francs Yves Cabannes (2005: 8) temporiza en tres etapas la evolucin mundial del Presupuesto Participativo: la primera, Experimentaciones (iniciando en Porto Alegre) en el periodo de 1989 hasta 1997; la segunda, Masificacin (en diferentes Estados

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de Brasil) de 1997 hasta 2000 y la ltima etapa, Expansin (por fuera de Brasil) a partir del 2000. El primer caso de PP en Argentina hace justicia a esta temporizacin, ya que la primera experiencia en el pas se da en la fase de expansin del PP, en 2002 en el municipio de Rosario. Esta experiencia se inscribe en el contexto de una profunda crisis econmica, social y poltica, una crisis del Estado en su conjunto. Por ello, es posible pensar que el sentido que adquiri el PP en Argentina ha tenido un fuerte anclaje en el fortalecimiento del lazo representativo a partir de una herramienta de la Democracia Participativa. A partir de ese ao, el PP comenz un proceso de expansin hacia otros municipios, que actualmente llegan al nmero de 53. Asimismo, el PP tuvo su mayor expansin en el periodo 2008-2010, registrndose una desaceleracin en el periodo 2010-2013 (fuente: Red Argentina de Presupuesto Participativo RAPP- ver grfico). Es probable que esto se deba a que los mandatos de muchas autoridades locales que iniciaron el proceso terminaron en 2011. La cantidad de municipios que poseen PP es menor al 5% del total de municipios en Argentina, pero su peso poblacional es muy significativo, ya que el 29% de la poblacin total vive bajo gobiernos que implementan esta herramienta (fuente: RAPP). Esto se debe a la implementacin del PP, sobre todo, en municipalidades del Gran Buenos Aires donde la concentracin de gente es significativa, por ejemplo en el municipio de La Matanza.

Es bien interesante, analizar la normatividad en torno al PP en Argentina. En principio, la Constitucin Nacional, a travs de la Declaracin Universal de Derechos Humanos (1948; art. 21) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (1966; art. 25) dan el marco a la participacin ciudadana en trminos generales. Sin embargo, no hay ninguna normativa nacional que regule o promueva el PP, como s existe en otros pases, por ejemplo en Per. Por ello, el primer intento de institucionalizar y promover el PP en Argentina desde el Estado Nacional, es el Programa de Presupuesto Participativo de la Secretara de Relaciones Parlamentarias de la Jefatura de Gabinete de Ministros y de la

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Secretara de Asuntos Municipales del Ministerio del Interior, que entre otras acciones en la materia, han creado la Red Argentina de Presupuesto Participativo (RAPP), como foro de intercambio de experiencias entre los distintos municipios que desarrollan o estn interesados en desarrollar esta poltica. En cuanto a la normativa provincial, el parlamento entrerriano saqncion una ley (Ley provincial N 3.001, art. 120, reformada en 20067) que habilita a los municipios a aplicar PP, haciendo mencin explcita al rol ciudadano en el control de la poltica pblica y estableciendo como nico requisito para participar la mayora de edad. Corrientes, es la nica provincia argentina que en su constitucin establece el presupuesto participativo como una de las competencias municipales (Art. 225 inc. q8). El gobierno de la provincia de Buenos Aires en 2005 sancion el Decreto N 3.333/05 que cre el Programa Provincial para la Implementacin Progresiva del Presupuesto Participativo. Este Programa invita a los municipios bonaerenses para que se sumen en la implementacin del PP. Este de3creto es importante para analizar el desarrollo del PP en Argentina, ya que lo caracteriza como una reforma de segunda generacin en el marco de un proceso de modernizacin del Estado, definindolo como una forma de descentralizacin. Esta caracterizacin subyuga toda la potencialidad democratizadora del PP reducindola a una funcin de mejora de la administracin pblica. El recorrido por la normativa provincial y nacional muestra que la legalidad e institucionalidad del PP se apoya en la decisin de los ejecutivos provinciales, de que los procedimientos y el monto para esta poltica estn establecidos en las ordenanzas municipales.

V.

Estudio de casos
Identificacin de la cuestin

Municipio de Morn

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Disponible: http://www.jusentrerios.gov.ar/123zx/publico/legis/m1/sm1/Ley%203001%20Municipios.htm Disponible: http://www.ciudaddecorrientes.gov.ar/aula-virtual/constitucon-pcial.pdf

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La aplicacin del PP como una poltica del Estado municipal tiene sus orgenes en una doble vertiente. Por un lado, el acceso al ejecutivo local de una nueva fuerza poltica, en reemplazo del tradicional Partido Justicialista, que haba sido el partido predominante en la escena local desde el retorno de la democracia. Por otro lado, la existencia de sectores de la poblacin del distrito que no tenan condiciones de accesibilidad a la administracin municipal para elevar sus demandas. Este segundo aspecto se vincula con un proceso ms amplio de descentralizacin del Estado municipal que implic la creacin de nuevos espacios gestin (Unidad de Gestin Comunitaria UGC-). La primera rea en descentralizarse fue de hecho, Accin Social, en parte debido a las consecuencias de la crisis de 2001/2002. Posteriormente, diversas reas fueron formando parte de este proceso. En el ao 2006, promediando el segundo mandato de esta fuerza vecinal (Nuevo Morn), y ya consolidada su hegemona local, la administracin del Intendente Martn Sabatella fue precursora en aplicar el PP en el Conurbano Bonaerense. El impulso para la aplicacin de esta poltica provino esencialmente de una gestin que revaloriz la idea de la democracia de proximidad como una forma de gestin progresista de la ciudad.

los ltimos lustros se han caracterizado por un aumento de la importancia de los gobiernos locales en lo que hace a su posibilidad de intervenir en la calidad de vida de los vecinos y vecinas. Los gobiernos locales dejaron de ser entidades prestadoras de servicios bsicos, para participar con fuerza en el desarrollo econmico, cultural, urbanstico y social de sus territorios. Este nuevo rol se vio favorecido y se ve favorecido, por la cercana entre los representantes locales y la comunidad. Pero esta cercana puede volverse innocua si no se establecen canales, mecanismos y herramientas que garanticen una verdadera democracia de proximidad; esto es, una democracia en la que el vnculo prximo sea recproco para representantes y representados, favoreciendo el protagonismo de estos ltimos en el diseo y la implementacin de polticas gubernamentales. (Sabbatella 2005).

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Precisamente enmarcada en este concepto de democracia de proximidad la gestin de Nuevo Morn, implement adems del PP toda una serie de polticas pblicas de carcter participativo (Consejos temticos: Adultos Mayores, Mujeres, Personas con Discapacidad, Proteccin y Promocin de Nios, Nias y Adolescentes, Economa Social, Foros de Seguridad, Arbolado; Consejos vecinales en cada UGC; Audiencias Pblicas y Banca Abierta del Honorable Concejo Deliberante; Defensor del Pueblo) que se han convertido en un capital simblico que diferencia la actual gestin de las anteriores.

Tratamiento/ Implementacin de la poltica pblica Entre los municipios que aplican esta herramienta se distinguen, aquellos que favorecen una estructura informal y abierta en la participacin de los vecinos, lo que propicia la participacin igualitaria de la ciudadana pues las OSC preexistentes no tienen privilegios; tambin estn los municipios que para evitar la manipulacin poltica y garantizar la representacin de actores polticos y sociales importantes consideran que el PP debe estar formalizado por ley. En el caso de Morn, el PP se encuentra formalizado en una ordenanza municipal y cuenta con un reglamento operativo, de manera que, su grado de institucionalizacin es alto. Una de las caractersticas de la aplicacin de esta poltica pblica en el distrito radica en la fuerte presencia que tiene el Estado en todas las instancias que componen el PP. Por ejemplo, tanto la constitucin como el rea de referencia de los foros y el reglamento es determinado por el propio municipio. En este sentido, Yves Cabbanes plantea que la formacin de auto-reglamentos en las Asambleas de PP es una buena prctica que contribuye a la profundizacin y desarrollo de la democracia deliberativa (Cabbanes 2005) El PP en Morn tiene una base territorial determinada por el proceso de descentralizacin municipal; los montos que son distribuidos a estos territorios se asignan siguiendo un criterio equitativo que se establece a travs de un indicador calculado a partir de la cantidad de habitantes y el ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) de cada UGC. El proceso de PP se desarrolla entre abril y noviembre de cada ao. Las etapas que lo componen son las siguientes:

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Asambleas barriales: Es el primer momento en que los ciudadanos y las ciudadanas se renen para plantear las problemticas y necesidades comunes de sus barrios y definir, en forma colectiva, propuestas de solucin de las mismas. Se llevan a cabo en las sedes de las Unidades de Gestin Comunitarias, organizaciones sociales e instituciones educativas, y pueden participar todas las personas mayores de 12 aos que vivan, trabajen o estudien en el territorio. En cada una de las asambleas se definen voluntarios y voluntarias para que participen de las etapas siguientes. Se realiza en abril y mayo. Informes territoriales: Los participantes propuestos en las asambleas trabajan sobre las ideas y propuestas planteadas en la etapa anterior, en funcin de elaborar un listado definitivo para ser presentados a las reas municipales implicadas en el proceso. En estas reuniones participan los/as funcionarios/as de las reas temticas. Se realiza en junio Elaboracin de pre proyectos: A partir de las ideas planteadas por los vecinos y las vecinas, las distintas reas del Municipio elaboran pre-proyectos, evaluando costos y viabilidad y prestando atencin a que las mismas no se superpongan con obras ya planificadas por las reas. Jornadas de devolucin: En las mismas las delegadas y delegados reciben los preproyectos elaborados por las reas temticas y realizan las observaciones pertinentes para arribar a la construccin de los proyectos definitivos que se sometern a la votacin. Se lleva a cabo en los meses de julio y agosto. Ferias de Proyectos: Es el momento decisivo del proceso, en donde los y las habitantes de Morn pueden decidir qu proyectos prefieren para sus barrios. Durante tres semanas, vecinos y vecinas pueden acercarse a diferentes instituciones y espacios pblicos para conocer las iniciativas y emitir su voto. El Municipio implementa los proyectos ganadores al ao siguiente. Se lleva a cabo en el mes de noviembre. La flexibilidad en los requisitos de participacin pone de manifiesto la intencin de democratizar el vnculo entre Estado y sociedad civil, en este caso el municipio de Morn, estable como requisitos, contar con la edad de 12 aos, vivir, trabajar o estudiar en el distrito y no exige ninguna documentacin para constituirse en miembro de la asamblea.

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Los proyectos son elegidos mediante el voto directo, a travs de boletas y urnas distribuidas en dependencias municipales, organizaciones sociales y establecimientos educativos9. La participacin de jvenes, es canalizada en un mbito diferencial (escuelas y Casas de la Juventud10), donde eligen a sus propios delegados (voluntarios) y proyectos, los cuales pasan a la etapa subsiguiente, donde se depuran para ser presentados ante el municipio. Por ltimo, luego de un primer ciclo de aplicacin de esta poltica, en el cual se detectaron ciertos problemas, el municipio de Morn reforz la implementacin del PP para lo cual cont con el apoyo externo a travs de la Subsecretaria para la Reforma Institucional y el Fortalecimiento de la Democracia de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nacin en el marco del programa Construyendo Puentes. Adems, la Fundacin Ebert desempe un papel de asistencia tcnica muy puntual en lo que respecta a cuestiones de gnero.

Resolucin/impacto Los funcionarios del rea que administra el PP en Morn y los vecinos que participan de los foros coinciden en que hay por lo menos tres aspectos que dificultan una mejor implementacin del PP en su municipio. El primero de ellos se relaciona con las etapas y circuitos administrativos: en los que todava resta ajustar los circuitos administrativos y los tiempos de las diferentes etapas del programa. El hecho de que recin en el mes de diciembre se conozcan los resultados de los proyectos ganadores dificulta la organizacin de las tareas de las reas temticas, teniendo en cuenta que las mismas cuentan con una agenda anual de trabajo, una agenda constituida por las cuestiones de urgencia y una tercera agenda formada por la ejecucin de los proyectos elegidos en el marco del Programa de Presupuesto Participativo. El segundo aspecto negativo que los vecinos coinciden en remarcar se vincula con la falta de instalacin pblica del PP. Todava existe un alto porcentaje de vecinos/as que no conocen el programa, a pesar de utilizar todos los canales de difusin y comunicacin posibles. De todos modos, la instalacin de PP en la comunidad requiere de tiempos para que se difunda ampliamente y sobre todo, para que
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Cada boleta tiene los proyectos correspondientes a la UGC correspondiente. Las Casas de la Juventud son centros de contencin para jvenes en situacin de vulnerabilidad.

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la ciudadana se lo apropie como una prctica democrtica. An as, no es menor el dato, pues algunos vecinos luego de 5 aos de implementacin desconocen la poltica pblica. Por ltimo, tambin se reconoce la necesidad de profundizar la articulacin entre las secretarias y equipos territoriales y algunas reas temticas para mejorar las instancias de planificacin, ejecucin y evaluacin del impacto de cada uno de los proyectos enmarcados en el Programa. Entre los beneficios y contribuciones del PP ms apreciados por la gestin poltica moronense se destacan los que siguen: (1) Consolidacin del proceso de descentralizacin a travs de las Unidades de Gestin Comunitaria (UGCs); (2) Aumento de la credibilidad y confianza por parte de la ciudadana hacia el estado local, a raz de la ejecucin de los proyectos ganadores y el espacio de decisin y participacin que brinda este programa a ciudadanos y ciudadanas; (3). Fortalecimiento de la articulacin de las diferentes reas temticas que forman parte de la Administracin Pblica Municipal. De estos tres, el ms valorado por los propios vecinos es el acercamiento de la gestin al territorio ocurrido a raz de la creacin de los Unidades de gestin Comunitaria y la percepcin de que sus demandas son canalizadas, escuchadas y, la mayora de las veces, resueltas con eficacia.

La Matanza Identificacin de la cuestin En este municipio la implementacin del PP data del ao 2009 y se vincula con el proceso de descentralizacin municipal que es encabezado por el ejecutivo municipal que asume en 2007 en representacin del Frente para la Victoria, nueva encarnacin del PJ Bonaerense en el distrito. El proceso de descentralizacin del Estado municipal (tanto en La Matanza, como en Morn) est enmarcado en el decreto 3.333/05 de la provincia de Buenos Aires, como una reforma de segunda generacin11 de la administracin pblica. Este proceso consisti en la creacin de siete Regiones Descentralizadas que permitieron mejorar la accesibilidad de la comunidad a los servicios del Estado.

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Disponible en: http://www.gob.gba.gov.ar/legislacion/legislacion/05-3333.html

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Dentro de este esquema el PP es una herramienta que ampla las atribuciones de los Consejos Consultivos, que representan el dispositivo participativo de cada regin descentralizada. La pgina web del municipio de La Matanza define al Consejo Consultivo como una instancia participativa comunitaria. Est compuesto por las organizaciones barriales, las escuelas y los centros de salud. Como queda explicitado, el rol de las Organizaciones de la Sociedad Civil es vital para el funcionamiento del PP en este municipio. En principio una explicacin de la importancia asignada a estas organizaciones proviene de la tradicin de asociativismo que caracteriza al municipio. Otra explicacin posible es que dada la magnitud poblacional del municipio una forma de ejecucin viable y eficiente de la poltica requera articular la poltica pblica con organizaciones que representen los intereses ciudadanos.

Tratamiento / Implementacin de la poltica pblica: En el caso de La Matanza, el PP tiene como marco normativo una ordenanza municipal. A diferencia de Morn, La Matanza asigna un rol menos central al Estado local en algunas etapas de la poltica pblica, una consecuencia de ello es que aun no ha generado su propio auto-reglamento (producto de las asambleas), ni el Estado ha suplido esta falencia generando un reglamento operativo provisorio. Al igual que en Morn, el PP en La Matanza repite el patrn de base territorial y su aplicacin se da en regiones que fueron creadas de acuerdo al proceso de descentralizacin. En cuanto a la distribucin de los fondos tambin es de base territorial, pero el criterio de distribucin entre zonas es distinto al de Morn, ya que se construye un ndice en base a la extensin territorial y la poblacin de cada regin descentralizada y dentro de cada regin los fondos se distribuyen igualitariamente en las zonas. La implementacin del PP se realiza entre los meses de mayo y septiembre. Las etapas en las que se divide el proceso son las siguientes: El proceso inicia con el Plenario de inauguracin: Se da comienzo a la edicin de ese ao en un acto central con la participacin de todos los vecinos del PP transcurre durante el mes de Abril. La segunda etapa Comienza con las primeras reuniones zonales, en las

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cuales se plantean las diferentes problemticas de cada zona y se sistematizan en un rbol de problemas. Transcurre durante el mes de Mayo. Luego, la tercer etapa se inicia una vez terminado el diagnstico de la situacin. Se comienza a trabajar en las posibles soluciones sistematizndose tambin pero en un rbol de soluciones. Esta etapa transcurre durante el mes de Junio. En la anteltima etapa se lleva a cabo el diseo de los proyectos. Transcurre durante los meses de julio y agosto. Finalmente, los proyectos que van a ser realizados son elegidos en un plenario al que concurren todas las OSC entre los meses de agosto y septiembre. Respecto a la flexibilidad en la participacin la cantidad de requisitos que exige el municipio hacen que la participacin sea ms restringida. Ya que el requisito para participar es ser un ciudadano que forme parte de alguna institucin (Educativa, ONG, Soc. de fomento, Iglesias, Centros de Salud, Clubes). Estos condicionamientos tambin dan cuenta de la importancia asignada a la organizacin colectiva. En cuanto a la participacin de los jvenes, a diferencia de Morn, en La Matanza se desarrolla un mecanismo de participacin juvenil diferenciado del dispositivo de adultos (Consejos Consultivo Joven y PP Joven). En esta instancia la participacin tambin se organiza a partir de las OSC locales. A diferencia de otros municipios (Morn, San Miguel, Zrate, San Fernando, Quilmes) que solicitaron apoyo externo desde la concepcin de la poltica pblica, La Matanza asumi la decisin poltica de no hacerlo, an albergando, como en el caso de otros municipios (San Miguel o Quilmes) una institucin acadmica la Universidad Nacional de La Matanza- con capacidad de brindarle asistencia tcnica dentro de su territorio.

Impacto Segn la informacin recabada a travs de entrevistas en profundidad a los funcionarios con competencia sobre esta poltica pblica, existen al menos dos cuestiones que dificultan la eficiente implementacin del PP en el distrito. En principio, la gran extensin del territorio impide que el Estado llegue a todos los rincones del municipio. Otro obstculo es la dificultad de los OSC participantes en la elaboracin correcta de los

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proyectos. Esto pone de manifiesto que la asistencia tcnica (por ejemplo de universidades) en las instancias adecuadas sirven para potenciar esta herramienta, por eso cuando no se cuenta con ella ocurren dificultades de esta ndole, en el eslabn ms bajo de la cadena pero que son fcilmente detectables y subsanables. Consultados acerca de las mejoras en las que ha contribuido el PP los funcionarios municipales sealaron que decididamente detectan una mejora en la identificacin de los espacios aptos para hacer plazas, adems lograron ampliar el conocimiento acerca de las demandas de los ciudadanos y generar polticas pblicas que respondan a esas demandas.

VI.

Reflexiones finales

La experiencia del trabajo de campo, constat la inabarcabilidad del objeto de estudio en un periodo de tiempo corto y en un espacio limitado. Adems, si bien ha contado con informacin obtenida de participantes, este estudio recoge centralmente la mirada de los responsables de la coordinacin, ejecucin y evaluacin del PP en cada municipio, por lo que consideramos que la informacin no es del todo completa. De acuerdo al enfoque elegido nos concentramos slo en el estudio de dos casos, ya que estamos de acuerdo con Oszlak y ODonnell en que: son bien conocidas las dificultades para generalizar desde el estudio de casos hacia el sistema de relaciones del que han sido escogidos (1981: 105) por lo tanto, este trabajo no encierra la pretensin de extrapolar sus conclusiones al resto de las experiencias argentinas de PP.

Habiendo hecho las aclaraciones pertinentes estamos en condiciones de afirmar que an con limitaciones y errores en su aplicacin, el PP es una herramienta que potencia la democratizacin de las relaciones entre Estado y sociedad civil.

La vinculacin entre los procesos de descentralizacin municipal y la aplicacin del PP puede en ocasiones, restringir su potencialidad democratizadora reforzando tendencias a la segregacin territorial. En este sentido, cabe resaltar la posibilidad de implementar foros temticos. Otra limitacin a la capacidad democratizadora de esta herramienta se

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relaciona con la incapacidad de interpelar a la ciudadana en su totalidad y sobre todo a aquellos que se encuentran en los mrgenes del campo poltico. En esos casos el PP

corre el riesgo de convertirse en un proceso que beneficie a los ciudadanos o grupos sociales tradicionalmente ms activos en la poltica local, con la correspondiente marginalizacin de los segmentos sociales que se pretenden incluir o privilegiar en la asignacin de recursos pblicos (Manor 2005).

Esta tendencia se comprueba en el caso de los jvenes no escolarizados, quienes son sometidos a un proceso de doble exclusin por parte del Estado municipal; por un lado, son expulsados de la educacin formal y por otro, estn excluidos de las asambleas de PP que se realizan en las escuelas.

Finalmente, al analizar en profundidad esta poltica pblica encontramos dos aspectos que marcan una profunda diferencia entre ambos. En primer lugar Morn supo convertir su necesidad en una virtud y encontr en la asistencia tcnica (Subsecretaria para la Reforma Institucional y Fortalecimiento de la Democracia y la Fundacin Ebert) un aliado estratgico que le permiti potenciar los aciertos y mejorar algunas falencias iniciales. La Matanza en cambio, como mencionamos ms arriba, no articul asistencia tcnica con actores especializados lo cual en conjunto con la gran magnitud del distrito, que en si misma representaba ya un desafo, tendi a empobrecer la poltica pblica. En segundo lugar, las caractersticas diferenciales de una misma poltica pblica, ponen de manifiesto la diferente concepcin poltica ideolgica que subyace detrs de los policy makers. Al respecto es reveladora la definicin que los funcionarios responsables del PP en cada municipio hacen sobre la nocin de democracia, tan asociada al PP:
Entiendo la democracia, citando la definicin del manual, como el gobierno del pueblo, para el pueblo (Morn). La democracia es un lugar que da el Estado nosotros trabajamos con la comunidad organizada (La Matanza).

22

VII.

Anexo estadstico

Grfico 1 - Municipios con Presupuesto Participativo


48 44 32 21 9 10

1 2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Fuente: Red Argentina de Municipios con Presupuesto Participativo (RAPP)

Grfico 2 - Porcentajes del gasto total dedicado al PP

Del 1,5% al 3,0% , 28%

Del 3,0% al 7,0%, 24%

Fuente: Martnez, Arena 2011: 29

Del 0,1% al 1,5%, 48%

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Grfico 3 - Est el PP vinculado a un proceso previo de descentralizacin municipal?

S 46% No 54%

Fuente: Martnez, Arena 2011: 60

Grfico 4 - Existen otras polticas participativas?

S 76%

No 24%
Fuente: Martnez, Arena 2011: 61

24

VIII.

Bibliografa

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