Teoria Administrativa Del Estado

OMAR GUERRERO OROZCO
Licenciado en Ciencias
Polticasy Administracin
Pblica por la Facultad de
Ciencias Polticasy Socia-
les de la UNAM, y doctor
en Administracin Pbli-
ca por la misma Facultad,
actualmente tiene la cate-
gora de Profesor Titular C de tiempo com-
pleto en dicha Facultad, y es Investigador
Nacional Nivel III en el Sistema Nacional de
Investigadores.
Fue galardonado en 1980 con la medalla
Gabino Barreda debido a que obtuvo el mxi-
mo promedio en los estudios de posgrado,
y con el Premio de Administracin Pblica
1979. otorgado por el Instituto Nacional de
Administracin Pblica.
Es integrante de la Academia Nacional de
Ciencias. miembro de nmero del Colegio
Nacional en Ciencias Polticas y Adminis-
tracin Pblica, y forma parte del Consejo
Directivo del Instituto Nacional de Adminis-
tracin Pblica.
Ha publicado 15 libros y colaborado en
cuatro obras colectivas, adems de ms de
70 artculos, ensayos, cuadernos e intro-
ducciones de libros. Los libros publicados
son los siguientes: Teora administrativa
de la Ciencia Poltica, La administracin
pblica del Estado capitalista, El proceso
histrico de la accin gubernamental,
Introduccin a la administmcion pblica,
La teora de la administracin pblica, Las
ciencias de la administracin en el Estado
absolutista, El Estado y la administracin
pblica en Mxico, La administracin p-
blica en el estado de Guerrero, El Estado en
la era de la modernizacin, Historia de la
Secretara de Relaciones Exteriores, Races
borbnicas del Estado mexicano, Laforma-
cin profesional de administradores pbli-
cos en Mxico, La Secretara de justicia y el
Estado de derecho en Mxico, Principios de
Administracin Pblica, El funcionario, el
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Teora administrativa
del Estado
OMAR GUERRERO OROZCO
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TEORA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
Todos los derechos reservados 2000, respecto a la primera edicin por
Ornar Guerrero Orozco
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Col. del Manto
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El riraje fue de 2 000 ejemplares.
Ala memoria del doctor Beauregard Gnzalez Ortiz
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1
I
ndice de contenido
Presentacin xi
Prlogo xiii
Introduccin xvii
Parte 1
Gestacin de la ciencia de la administracin
pblica: una disciplina uninacional
1. Def'micin de lo administrativo: de la pluridisciplina a la unidisciplina 3
Lo administrativo como un fenmeno social diferenciado 4
En el principio era el caos: emergencia indiferenciada de las ciencias camerales 8
Diferenciacin de lo administrativo: la ciencia de la polica 12
2. La ciencia de la administracin: ciencia del inters pblico 21
De una ciencia para los sbditos a una ciencia de los ciudadanos 21
Origen de la ciencia de la administracin pblica 24
El pblico moderno 28
Emergencia del pblico 29
Configuracin del inters pblico 31
Las leyes administrativas 35
Objeto de la ciencia de la administracin pblica 36
3. El bienestar social: legitimidad disciplinaria de la administracin
pblica 41
Bienestar social como legitimidad disciplinaria y ciencia de la administracin
pblica 41
La ciencia de la administracin pblica como una cruzada republicana 45
Difusin de la ciencia de la administracin pblica 50
Parte 2
Desarrollo de la ciencia de la administracin
pblica como ciencia internacional
4. UnlversaUzacin de la ciencia de la administracin pblial 65
La ciencia de la administracin pblica, ciencia deI Estado 65
Cambiar para pefSicstir 73
viii TEORA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
La administracin pblica en la cultura anglosajona 73
La administracin pblica en los pases socialistas 77
La administracin pblica en movimiento 85
5. La administracin social 91
Configuracin 91
Teora de la accin social positiva y directa del Estado 100
6. Los conceptos organizadores del pensamiento administrativo 111
El Estado 112
La poltica 118
Gobierno y administracin 118
Dicotoma poltica-administracin 122
Interdependencia entre la poltica y la administracin 133
Policy 137
7. La gerencia pblica 145
La gerencia en administracin pblica 145
El influjo temprano de los negocios privados 145
El fenmeno gerencial 147
Concepto de manejo en administracin pblica 151
Evolucin del concepto de manejo 151
El manejo como nexo entrepolicy y ejecucin 155
Diversificacin conceptual del manejo pblico 158
El ambiente reinante 159
El manejo pblico como opcin a la administracin pblica 161
Manejo pblico y manejo privado 165
8. El concepto de administracin pblica en el Estado liberal de derecho 171
La administracin pblica a travs del derecho administrativo 173
liberalismo en administracin pblica 183
Parte 3
La ciencia de la administracin pblica
contempornea: una ciencia multinacional
9. Teora de la administracin pblica contempornea: el cosmos
de la Unin Europea 193
Francia 194
Espaa 202
Alemania 206
Italia 210
10. Teora de la administracin pblica contempornea:
el unversn anglosaj6n 213
Estados Unidos de Amrica 213
El Reino Unido 225
ndice de contenido
11. Teora de la administracin pblica contempornea:
el mundo iberoamericano 231
Algunos pases hermanos 231
Mxico 238
ix
Parte 4
Acercamientos sobre la administracin pblica:
multidisciplinas y transdisciplinas
12. Las ciencias de policy 251
Concepto de policy 252
Origen y desarrollo de las ciencias de policy 258
Anlisis de policy 262
El ocaso del modelo decisorio racional y el origen del anlisis de policy 262
Visualizaciones del anlisis de policy 266
Predecisin y posdecsn 269
Abogaca de policy 273
13. Una visin administrativa transdisciplinaria de la economa neoliberal 277
El antiestatismo 277
El Estado administrativo 277
Una perspectiva antestatal 279
La opcin pblica 283
El "hombre hacedor de decisiones" 284
Una imagen espectral de la administracin pblica 285
El nuevo manejo pblico 287
El neolberalsrno administrativo como transdisciplina 292
Parte 5
Agenda de la teora de la
administracin pblica contempornea
14. Una administracin del pblico, por el pblico y para el pblico 297
El humanismo cvico 298
El Estado como repblica 303
Persuasin en administracin pblica 309
Ficcin y hermenutica en el discurso administrativo 309
Dialctica y retrica como artes de la administracin pblica 313
Las doctrinas administrativas 318
15. El anlisis administrativo 321
El anlisis de implementacin 321
Terminacin administrativa 326
Concepto de terminacin 326
Causas y consecuencias de la terminacin 332
La administracin como ritual pblico 334
6ibliografa 337
ndice onomstico 355
tdice anaIitico 361
Presentacin
e
onoc al doctor GUERRERO OROZCO a mediados de la dcada de 1970, cuando era uno
de los investigadores jvenes ms destacados de la Facultad de Ciencias Polticas y
Sociales de la UNAM. Ms tarde, tuve el honor de ingresar como profesor de carrera
en esa misma Facultad, lo que me brind la ocasin de ampliar mi conocimiento de su
persona y de su obra, hoy en da uno de los pilares de la ciencia de la administracin p-
blica en Mxico, cuyos libros han sido profusamente ledos en Centro y Sudamrica. Ornar
GUERRERO es autor en esta casa editorial desde hace tres lustros, por lo que ahora nos
complace ofrecer a nuestros lectores-una nueva obra: Teora administrativa del Estado,
una propuesta para la reflexin de un sistema renovado de administracin del Estado en
este nuevo siglo.
GUEI;UffiRO OROZCO ha sido un autor prolfico, desde estudios especializados a las mo-
nografas, y de ah a la teora y a la reflexin de la administracin pblica. La diferencia res-
pecto a sus escritos anteriores consiste en que, encontramos ya al investigador con una
gran madurez intelectual. Sus reflexiones hacen que nos detengamos en la lectura, pues
adems de la teora hay una filosofa de la administracin pblica. Una obra que invita a
la lectura reflexiva. Las dos obras publicadas con anterioridad por esta casa editorial! cons-
tituyeron en buena medida el itinerario para llegar a varios de los planteamientos que ahora
hace el autor. Son notables un mayor desarrollo de conceptos y nuevas propuestas con
slidos fundamentos. El aparato bibliohemerogrfico utilizado por el autor, da cuenta
de ello.
La propuesta acerca de la internacionalidad de la ciencia de la administracin pblica
se funda en un acucioso estudio de administracin pblica comparada, un mtodo que
ha probado ser sumamente benfico para las ciencias sociales y el derecho. Ampla los pun-
tos de vista hacia otras formas de plantear los problemas y se enriquece con el pensamiento
de otros autores en otros pases, y en otras pocas. Buena parte de la innovacin cientfica
en las ciencias sociales entra por esa puerta. La "agenda de la teora de la administracin
pblica" es un ejemplo. Sin dejar de analizar las dificultades, propone el cambio a partir del
concepto de terminacin: "un fino retorno en el proceso de implementacin es el inicio
de una terminacin parcial", nos dice el autor.
Ornar GUERRERO nos muestra cmo es posible el diseo de una arquitectura y de me-
todologas que permiten analizar a un rgano administrativo interesado a la vez, en la so-
ciedad y en ser estable y efectivo para resolver los problemas que le son inherentes. Pero
1 Introduccin a la administraci6n pblica (1985) y La teora de la administracin pblica (1986).
x
TEORA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
como texto de estudio tambin cumple sus propias funciones. Ensea al alumno la forma
de plantear mtodos distintos, al tiempo que suministra una informacin internacional
sobre el tema en forma por dems actualizada.
En sus propuestas finales es relevante el hilo conductor hacia la estabilidad del sis-
tema, pero un sistema que cambie y se transforme sin alterar la "misin pblica ritual".
Se trata de alimentar al sistema sin perder de vista sus facultades bsicas. Que el cam-
bio poltico no signifique necesariamente cambio administrativo, lo que en pases como
Mxico suele equivaler a la disrupcin de los servicios. Un sistema estable y fuerte que
constituya un aliciente para participar en l y para su desarrollo y as como el de sus miem-
bros, que debern estar siempre atentos a los cambios.
Las burocracias europeas, hoy en da desarrolladas gracias a la Unin Europea, son
un ejemplo de lo que se puede lograr en ese sentido.
Tengo el placer y el honor de contar con la amistad del doctor GUERRERO, lo cual incre-
menta mi satisfaccin de ser testigo de la publicacin de una de esas escasas obras en cada
especialidad que constituyen un hito y sin duda, por su importancia, ser ampliamente
comentada por los especialistas en la materia, por lo que slo me resta desearle an mayor
xito editorial que el de sus obras precedentes.
Doctor LEoNEI. PEREZNIETO CASTRO
Director Acadmico del rea de Derecho
y Ciencias Sociales
Prlogo
P
ara cualquier estudioso mexicano de la administracin pblica sera un sealado
honor prologar este libro del distinguido investigador Ornar GUERRERO. Sin duda
lo es para m. El doctor GUERRERO se ha convertido en el investigador mexicano ms
destacado de esta generacin de estudiosos de la administracin pblica. Ha dedicado
ntegramente su vida profesional al conocimiento de la teora de la administracin pbli-
ca y su aplicacin en las instituciones estatales.
El trabajo que ahora reseamos es un modelo de investigacin en un campo defi-
nido. Ornar GUERRERO opt por titularlo Teora administrativa del Estado. El nombre est
cuidadosa y deliberadamente elegido. No se trata de un estudio sobre la teora de la ad-
ministracin pblica, como algunos podran pensar. De hecho, estamos frente a un anlisis
del Estado, esa gran creacin de la cultura universal de todos los tiempos, desde un n-
gulo administrativo, que incluye, desde luego, lo policial o jurdico, lo pblico, lo propia-
mente administrativo y aun lo gerencial.
No ser fcil encontrar en espaol ni en otras lenguas un trabajo analtico tan com-
pleto sobre los orgenes y el desenvolvimiento del enfoque administrativo del Estado
moderno.
Ornar GUERRERO tambin pudo haber decidido denominar su trabajo Historia ge-
neral de las teoras de administracin pblica, que tambin habra reflejado fielmente
la naturaleza de su obra. Es por tanto una obra imprescindible de consulta y de referencia
sobre la materia. Se trata de un trabajo de plena madurez. Representa aos de paciente
estudio, investigacin y lectura, en cuatro o cinco idiomas, y exige del lector, tambin, un
grado de conocimiento previo sobre las ideas administrativas a fin de apreciar la calidad
y sutileza de las aportaciones que contiene.
Quienes piensen que las ciencias administrativas nacieron en el siglo XIX y se desa-
rrollaron en el xx, recibirn una sorpresa en las pginas de la Teora administrativa del
Estado. Descubrirn autores relativamente poco conocidos para el lector comn, cuyas ri-
qusimas aportaciones desentraa, sustancia y sumariza magistralmente Ornar GUERRERO.
Por las pginas del libro vemos desfilar lo mejor del pensamiento de tericos como
Helnrich VaN JSTI, del francs Ch. J. P. BONNIN, del tambin germano Lorenz VaN STEIN, del
sudamericano Florentino GONZLEZ, del mexicano Luis DE LA ROSA, del espaol Javier DE
BT.JRGOS, entre muchos otros autores de los pasados siglos.
Los van.desgranando el. enfoque del autor sobre las diversas concepcio-
nes que pblica ha tenido con el paso del tiempo. El autor llama focos
o cert{r()$ de inters que la teora de la administracin pblica ha
tenido con distintas categoras conceptuales. Destina algunos captulos a analizar la cate"
xiv TEORA ADMINISTRKDVA DEL ESTADO
gora conceptual que denomina primigenia sobre la que descansaron los estudios de
administracin pblica, que no es otra cosa que el Estado mismo. En otro tiempo, dice
el autor, fue la poltica la categora que explicaba la necesidad de un estudio sistemtico
de la administracin pblica. En las postrimeras del siglo XiX y durante el siglo xx apa-
receronenfoques que el distinguido investigador llama emergentes, tambin como cate-
goras conceptuales que impulsaron el estudio de la administracin pblica. Se analizan dos
de estas nuevas formulaciones en los captulos finales de la segunda parte. La primera se
refiere a una nocin designada por una palabra anglosajona que no es fcil traducir al
espaol: policy, El vocablo policy y su plural policies pueden significar en espaol poltica(s),
cnterio(s), directriz(ces), estrategia(s) y tal vez otras ms. Este concepto fue aclarndose
poco a poco y hoy en da se ha hecho moneda de uso corriente entre los estudiosos de la
materia, quienes se refieren a l llamndole polticas pblicas. Ornar GUERRERO pone de
relieve que el surgimiento de esta categora tuvo su origen en Estados Unidos de Amrica.
El entonces profesor Woodrow WILSON, futuro presidente de ese pas, ya haca uso de l en
alguno de sus famosos artculos. Sin embargo, sostiene el autor con erudicin, son los
politlogos y no los administrativistas "quienes convierten a esa nocin en una categora
cientfica y fundan a las ciencias de policy",
Ms recientemente aparecieron otras categoras conceptuales. Una de ellas, el ma-
nejo equivalente al vocablo ingls management, se transforma, en la acertada opinin del
autor, en eje analtico de las ciencias administrativas. Ornar GUERRERO hace una descripcin
ntida de la influencia del manejo empresarial en la administracin del Estado y su transfor-
macin en manejo pblico aunque no lo llama de ese modo. Resultado de ese anlisis es,
entre otras, esta afirmacin: "En Estados Unidos de Amrica ya no quedan dudas acerca de
que el titular del Ejecutivo es director general, aunque su Constitucin poltica no men-
cione la voz management ni se refiera a la depublic administration." GUERRERO aborda con
sabidura un tema que constituye una asignatura pendiente en el continente europeo y
cuya discusin contina. Es la dicotoma que plantea la administracin pblica tradicional
europea, dominada por el enfoque jurdico, propio del derecho administrativo, y por otro
lado la nueva concepcin de la administracin pblica originada en el mundo anglosajn
durante las ltimas pocas. Esta ltima consiste, como se sabe, en un cuerpo multidiscipli-
nario que se alimenta de la sociologa, pero en especial de las ciencias de la conducta, de
las tcnicas instrumentales de la microeconoma, del manejo privado y de las nuevas tcni-
cas de la computacin, la informtica y la comunicacin. Se trata del denominado nuevo
manejo pblico (new public management).
Sostiene GUERRERO con optimismo que las contribuciones de Georges LANGROD -que
sin duda son de la mayor relevancia en el pensamiento francs-e- han cooperado para
reconciliar la postura de los publicistas europeos, en especial los administrativistas, con la
tendencia del nuevo manejo pblico. ste encuentra a su principal difusor en Pars, don-
de asienta sus reales la oficina general de la OCDE. Ornar GUERRERO afirma, expresando
ms un deseo que una cabal realidad, lo siguiente: "Hoy en da existe una conciencia del
valor histrico del derecho administrativo y de su contribucin universal al estudio de la
administracin pblica;' pero tambin se sabe que ha' cumplido Stl papel histrico y que
corresponde a la ciencia de' la admmistraCin pblica resrableer'ss bases a partir del
ideario de BONNIN." ,.
Prlogo
xv
En la parte final de esta obra tan erudita el autor analiza la influencia de las polticas
econmicas llamadas neoliberales o ultraliberales sobre la administracin pblica. Con
toda razn seala que muchas de las ideas administrativas en boga tienen su origen no
en e! pensamiento. de los propios admnstratvstas, sino en e! de "esa escuela conser-
vadora de la economa". El autor hace una afirmacin categrica y definitiva, y seala que
estas nuevas ideas constituyen "un proyecto transdisciplinario con e! cual la economa
neoliberal pretende tomar e! lugar de la ciencia de la administracin pblica como estu-
dio de la administracin pblica misma", Ornar GUERRERO demuestra en pginas brillantes
cmo esta concepcin de la administracin pblica, exclusivamente orientada por las
fuerzas del mercado, carece de futuro cientfico y social.
Es alentador que e! autor, al final de su enciclopdica obra, seale que el nfasis debe
ponerse no en los medios, sino en los fines y resultados de! ejercicio administrativo. Ade-
ms, sostiene que la ejecucin, es decir, la implementacin, constituye la veta ms generosa
de la reorentacn del anlisis administrativo. En sus ideas terminales Ornar GUERRERO
regresa a los valores sociales como medida contra la cual debe juzgarse el xito de una
administracin.
sta es la obra de un pensador que, desde la cima de su erudicin y cultura admi-
nistrativa, pone en manos del lector e! panorama completo de la evolucin de las ideas
administrativas a lo largo de varios siglos y en distintas partes del mundo. Sin duda,
Ornar GUERRERO seguir investigando y publicando para beneficio de los estudiosos de
habla hispana; pero difcilmente podemos esperar una obra de esta envergadura, de tan
gran aliento y profundidad, como la que hoy tenemos entre manos.
IGNACIO PICHARDO
Presidente del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
La Haya, Pases Bajos, noviembre de 1999.
Introduccin
E
ste libro comienza con una frase feliz, en la cual Dwight WALDO, una de las figuras
cimeras del pensamiento administrativo pblico de la segunda mitad del siglo xx, ha
declarado sin lugar a dudas que todo Estado es administrativo o no es Estado. Esta
frase viene a colacin porque hoy en da, cuando comienza un nuevo milenio, el Estado as
conceptuado desde los das de Nicols MAQUIAVELO ha cumplido ms de 400 aos de vida, y
su vigor es tal que parece que seguir lleno de salud durante los siglos venideros. Ade-
ms, la sentencia formulada por WALDO es muy oportuna, porque de antao existen ver-
siones del estudio de la administracin pblica sin el Estado,' y en la actualidad han
proliferado enfoques econmicos de esa administracin pblica con bases empresaria-
les privadas que marginan al Estado, tal como es visible en el nuevo manejo pblico (new
public management).
La notoria longevidad del Estado obedece a que en su seno se han desarrollado dos
fuerzas mutuamente complementarias: la continuidad y el cambio. La primera ha conser-
vado su identidad, pues de tal modo ahora sera algo diverso de lo estudiado sucesiva-
mente por MAQUIAVELO y WAI.DO, as como por Toms HOBBES, Juan Jacobo ROUSSEAU y Max
WEBER; el cambio, por su parte, propici los comienzos y las terminaciones que engen-
draron una serie de etapas progresivas que dieron fuerza a su transformacin.
La materia prima del Estado es la poltica y la administracin. En el ancho mundo del
Estado, cuya esencia son los asuntos de todos los ciudadanos, los asuntos del pblico, se
. congregan una variedad de ciencias sociales y polticas que lo visualizan a travs del color
peculiar de su cristal. Tiene aqu su lugar la administracin pblica, cuyo cultivo cientfico
entraa a la teora administrativa del Estado o, lo que es lo mismo, el punto de vista ad-
ministrativo del Estado.
La administracin del Estado, pues tal es un sinnimo de administracin pblica
por cuanto el Estado personifica a 10 pblico, ha sido el terreno abonado y cultivado por
una sucesin de estudiosos cuya labor se inicia a principios del siglo XIX, y contina en
nuestros das. Ciertamente, el Estado y su admnlstracin se estudiaban desde el siglo XVIII,
1 El mejor ejemplo de esta postura epistemolgica lo represent Juan Ignacio JIMNEZ NIETO, autor de tres
obras muy cons""ltadas ,en la dcada de 1970: Poluica y administracin (Tecns, Madrid, 1970); Teoria
general r4 Madrid, 1975); Ieoria administrativa del gc#erno (Tecns, Ma-
drid, 1978).
xvill TEORA ADMINISTRA11VA DEL ESTADO
peto entonces la etapa estatal vigente responda al absolutismo y a un mundo poltico
habitado por sbditos. En aquella poca la administracin se llamabapolida, en tanto que
lo pblico estaba ausente en materia y espritu. Fue con la Revolucin francesa cuando el
sbdito se convirti en ciudadano y, de tal modo, como mandante, hace de la adminis-
tracn no slo a su mandatario, sino la forma de servirse a s mismo como un pueblo titu-
lar de la soberana. Desde esa poca el pblico queda personificado en una organizacin
estatal sometida a la salvaguarda de los derechos del hombre y del ciudadano, en un Esta-
do supeditado a la voluntad general del pueblo.
Estado sin pblico, por tanto, constituye una aberracin pues refiere propiamente
un despotismo carente de libertades y de vida cvica. Pblico sin Estado entraa la au-
sencia de la unidad organizativa indispensable para que un pueblo alcance su destino.
Esta obra tiene como objeto, pues, auscultar a quienes a lo largo de la existencia de
este suceso de publicidad estatal han estudiado y estudian a la administracin pblica.
Ellos constituyen, propiamente, los protagonistas de la teora administrativa del Estado
concebida, al mismo tiempo, como un proceso cientfico y una institucin social. Es de
este modo como hacemos honor al padre de la moderna ciencia de la administracin pbli-
ca, Charles-lean BONNIN, quien desde 1812 se propuso destacar que los afluentes mediato
e inmediato de la administracin pblica son la sociedad y el gobierno, pero que ms
all se tena que sealar el objeto de su institucin dentro de la organizacin del Estado:
"me he consagrado particularmente a demostrar que la administracin pblica es el prin-
cipio de todo orden en el Estado"?
11
Este libro pretende destacar la relevancia terica de la administracin pblica en tres sen-
tidos. En primer lugar, la tratamos como un conocimiento acumulado desde antao.
Todava a finales de la dcada de 1940, Robert MERTON reconoci que la sociologa sufra la
carencia de capacidad acumulativa de conocimiento por parte de sus cultivadores y que
las aportaciones de fundadores del calibre de COMTE o SPENCER no slo eran diversas, sino
hasta antagnicas. En contraste con la sociologa, la ciencia de la administracin pblica
es acumulativa y existen ms puentes de entendimiento entre sus fundadores que pun-
tos de divergencias. Por este motivo nosotros, dedicados a mostrar una panormica del
estado del arte en la actualidad, no renunciamos a trazar el desarrollo de la ciencia de la
administracin pblica desde sus orgenes.
En segundo lugar, aqu trascendemos algunas de las estrategias expositivas con-
temporneas, dedicadas a circunscribir el estudio de la administracin pblca a su puro
diseo organizativo y a su mera ingeniera de operacin. Alejndonos de las prcticas limi-
tadas a las funciones manifiestas de la administracin pblica expresadas en los esbozos
prescriptivos para la mejora, la eficiencia, la economa o la efectividad, nos situamos ms
~ Charles-)eanBoNNIN,PrinCipes d'administration publique, chez Renaudlete Imprimeut-Llbraire, Parsi'1812
(1808), tres tomos, t. 1, p. XXXllI.
Introduccin xix
bien en el contexto de su vida oculta a los ojos meramente tcnicos. De manera similar a
la parfrasis de las ceremonias de los indios hopi para atraer el agua de los cielos, no nos
ocupa que llueva, como a los meteorlogos, sino la funcin latente que refuerza la inte-
gracin social del grupo.'
MERTON adverta sobre el hecho de que los socilogos se ocuparan solamente de las
funciones manifiestas, pues de tal modo su trabajo estara fijado por hombres prcticos,
como los industriales o los lderes sindicales, y no por los problemas tericos de la discipli-
na. Atendiendo slo las funciones manifiestas, el socilogo observaba como problema clave
si una actividad o una institucin alcanzaba sus objetivos, de modo que su trabajo cientfi-
co se restringa a la prctica del registro de una norma de conducta que le es familiar." Su
labor, en suma, era meramente la de estimar la implementabilidad de esa actividad u or-
ganizacin. Tal es hoy en da la labor de muchos estudiosos de la administracin pblica,
cuyo empleo est regido por finalidades prcticas que resuenan en voces como la eco-
noma o la eficiencia, y realizan ms la labor de ingenieros que de cientficos.
El desarrollo disciplinario ms prometedor se orienta hacia la exploracin de las fun-
ciones latentes, las cuales no interesan al ingeniero administrador, sino al cientfico' que
escudria territorios ignotos y, de manera similar al pensador poltico alemn Arnold
CLAPMAR, activo en el siglo XVII, que indagaba en el mundo subterrneo de las arcanas de
dominacin, aqul penetra en las fronteras de lo que no est expuesto a la simple vista, a
fin de develar sus misterios.
Finalmente, queremos sealar que la realidad administrativa no slo est integrada
por las prcticas, sino tambin por los valores. Tal como lo advirti Wallace SAYRE hace
medio siglo, la expresin administracin pblica entraa asimismo un valor enaltecido, y
el acento que desde entonces se pone sobre el pblico -que l advierte haber enfatizado
deliberadamente al escribirlo en cursivas- se deba al rescate de la administracin desde
la estrechez gerencial de los procedimientos y al habrsele reubicado en el seno de la
policy> De tal modo fue que el hombre administrativo se traslad desde su condicin de
mero ente reactivo a los imperativos tcnicos gerenciales, hacia la perspectiva de la con-
ducta humana dentro de la accin cooperatva.
De tal modo se refuerza la idea de que la prctica no se debe deslindar de los valores,
as corno los valores no deben divorciarse de la prctica, con lo que se establece con fir-
meza no slo que el estudio y la accin son inseparables, sino el que en una sociedad
democrtica la administracin, por cuanto pblica, es ineludiblemente responsable ante
el pueblo del que emana, y que est sujeta a la rendicin de cuentas (accountabiluyys
Como corolario, SAYRE sentenci que el estudio de la administracin pblica se elevaba
ms all de ser una ciencia, para significar tambin una teora del gobierno que el pue-
blo se ha dado a s mismo.
3 Roben MEItToN.1e<>ria y estruehlrasociales, Fondo de Cultura EconQffiica, Mxico,1972, p1, 74 Y75.
4 Ibid.; pp. 75Y76. .
5 Wallacc:; S,\YlUl, "'{'refl(l.s Qf adc:;cadc:;iJ) .. vaJues", en Public M1Jiinistraliqn Rev.f!UJ \,01. .Z.1951,
Ik4'i
6 bid., p. 9.
xx TEORA ADMINISTRATIVADEL ESTADO
111
Este libro constituye la culminacin de casi tres dcadas de labor docente e investigacin
de quien escribe estas lneas, en particular como profesor de la asignatura Teora de la
administracin pblica, impartida en la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la Uni-
versidad Nacional Autnoma de Mxico. De hecho constituye la secuela de dos libros, a
los que ahora sustituye, y cuya preparacin obedeci a una generosa invitacin hecha
tiempo atrs por el doctor Leonel Pereznieto Castro. Las obras anteriores ya no sern edi-
tadas, pero creo que pervivirn en bibliotecas, en libreras de segunda mano y en las co-
lecciones bibliogrficas privadas.
7
El lector encontrar aqu a profesantes y pensamientos ya conocidos, pues parte del
libro recuper materiales utilizados en las obras mencionadas. De suyo, Teora adminis-
trativa del Estado es una obra antigua, pues muchos fragmentos de su discurso han sido
reconfigurados desde las obras sealadas. Es tambin un trabajo nuevo porque se ha
puesto al da, mudado su formato de exposicin e incluidos los progresos actuales del pen-
samiento administrativo pblico.
Nuevo aqu es el estudio de la policy en administracin pblica, y de las ciencias de
policy, con el nfasis en los temas de implementacin y terminacin administrativa, del
mismo modo que el examen del manejo pblico (public management) y del nuevo ma-
nejo pblico (new publie management). Nuevo, igualmente, es el tratamiento de la op-
cin pblica de cara a nuestra disciplina y de los enfoques de la economa neoclsica sobre
la administracin pblica, as como el temario referente a la persuasin en el anlisis de
policy; el argumento administrativo y el uso de la hermenutica. En fin, nuevo es el for-
mato del discurso del libro en atencin a temas y problemas de inters en la teora de la
administracin pblica contempornea.
IV
Aqu es menester referirnos al uso de los vocablos ingleses policy y management, y el
modo que se traducen en la obra.
La voz inglesa policy por lo general se vierte indebidamente al espaol como "pol-
tica", pues esta ltima corresponde, semntica y conceptualmente, al vocablo politics.
Una traduccin en la cual policy se vierte como "poltica" genera no slo notables des-
arreglos idiomticos y semnticos, sino notorios errores conceptuales. En Estados Uni-
dos de Amrica y otros pases anglfonos se utilizan las palabras politics, policy ypolicies
con significados diversos, y las traducciones al espaol de la primera y la tercera no cau-
san problema: poltica y polica; pero no la segunda, que no tiene equivalente en nues-
tro idioma y obviamente "poltica" no es la adecuada. Por tanto, optamos por dejar las voces
policy y policies en ingls, en atencin a sus races grecolatinas, propias tambin del es-
paol, tal como lo explicamos y proponemos en otro lugar,"
7 Ornar GUERRllRO, lntroduccion a la adminiStracin pblica,' Haper and Row latinoamericana, Mxico,
1984, y La teorla de la administracin pblica, Haper and RowLatinoamericana, Mxico, 1987.
8 Ornar CUERRI!RO, "Las PblticiSpblicasc6mombitode concurrendamultidisciplinaria", ReviSta de'Admi-
nfstracin y Desarrollo, nm. 29, diciembre, 1991, Escuela Superior de Administraci6n Pblica, Santaf de
Bogot, pp, 11-33.
Introduccin xxi
La voz implementacin se comenz a utilizar en administracin pblica hacia prin-
cipios de la dcada de uno, pero el fenmeno que describe ya haba sido identificado
previamente a travs de otras nociones. Algunos autores usaban aplicacin de policy o
ejecucin de policy, en tanto que otros optaron por activacin de planes, o subfase de
sancin y control. Unos ms prefirieron mencionar seguir a travs (folloui-tbrougb) o
llevar a cabo (carrying-out) las policies. Pero implementacin es una categora ms
precisa, pues abarca la idea de producir, hacer, llevar a cabo, ejecutar, desempear, reali-
zar, completar, efectuar, realizar y aproximar. Igualmente, implica llevar a cabo, acabar,
cumplir con, dar efecto prctico a algo; o bien, asegurar la realizacin real por medi-
das concretas." Dentro del temario de implementadn es frecuente que se traten temas
referentes a la comprensin de los objetivos y la confianza puesta en el departamento,
organizacin o persona identificada con l. Trata con el flujo de recursos financieros pro-
cedentes de asignaciones presupuestales o del mercado, y el aparato administrativo
necesario para realizar cualquier actividad hacia los resultados. Igualmente, comprende la
provisin de los servicios y el cumplimiento de las regulaciones. 10
En espaol la voz se usa de manera frecuente en los procedimientos de la admi-
nistracin pblica, as como entre los acadmicos. Incluso Carlos Fuentes la utiliza en su
trabajo periodstico.
Por otro lado, en el idioma espaol el vocablo ingls public management ha sido
trasladado de diversos modos: gerencia pblica, gestin pblica, direccin pblica y ad-
ministracin pblica; o simplemente deslizado dentro de nuestra lengua como mana-
gement pblico. El autor de estas lneas ha propuesto traducirlo como manejo pblico,
pero es menester explicar que no dejamos de percibir un efecto chocante en la voz ma-
nejo, tanto en su escritura como en su sonoridad. Sin embargo, el trmino as traducido
tiene antecedentes dignos de mencin que nos estimulan a seguir por este camino.
Como muestra ofrecemos un conspicuo botn donde la categora manejo es central en
el uso del concepto de administracin pblica: "la ciencia administrativa es el conoci-
miento de los principios en virtud de los cuales debe arreglarse la accin de las autorida-
des a quienes se encargue el manejo de los intereses y negocios sociales que tengan el
carcter de pblicos" (oo.) "la administracin pblica es la accin de las autoridades sobre
los intereses y negocios sociales que tengan el carcter pblico, ejercida conforme a' las
reglas que se hayan establecido para manejarlos","
Sin embargo, en atencin al contexto singular del caso dentro del libro, usamos in-
distintamente manejo y management, Igualmente, empleamos la voz gerencia como
sinnimo.
9 ]effrcy PRESSMAN y Aaron WIl.DAWSKY, Implementation, Berkeley University Prcss, Berkeley, 1979 (1973).
10 Douglas BUNKER, "Policy Sciences Perspectives Implementation Process", en Policy Sciences, nm. 3, 1972,
pp. 72 Y73-
ll'Florentino GONZLEZ, Blementos de ciencia administrativa, Imprenta de]. A Cualla, Bogot, 1840, dos
tomos, t. 1, p. III p. 1 (hay una edicin actual publicada por la Escuela Superior de Administracin Pblica de
Colombia, en 1994).
TEORA ADMINISTRA11VA DEL ESTADO
v
La obra fue culminada gracias a la colaboracin de varias personas, entre ellas el licenciado
Joli Hernndez Riwes, amigo y discpulo de los estudios de posgrado; as como mis alum-
nos Luis Felipe Len, Jorge Gonzlez Garca y Rommel Rosas Reyes, quienes contribuyeron
decisivamente en la correccin del manuscrito y las pruebas mecanogrficas. Un recono-
cimiento afectuoso al doctor Leonel Perezneto Castro por refrendarme la posibilidad de
continuar trabajando sobre la teora administrativa del Estado, promoviendo esta publi-
cacin ahora en la prestigiada casa editorial Oxford University Press, a cuyos directivos
extiendo mi gratitud. Este libro se engalana con la participacin del licenciado Ignacio
Pichardo Pagaza, presidente del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas, quien
hace el Prlogo y a quien rindo tributo de mi amistad.
Una expresin final de amor para Rita y Ornar Augusto, fieles compaeros de mis
viajes investigativos a travs de la teora administrativa del Estado.
Parte 1
Gestacin de la ciencia de
la administracin pblica:
una disciplina uninacional
1
Definicin de lo administrativo:
de la pluridisciplina a la unidisciplina
H
ace ms de siglo y medio, Florentino GONZLEZ explicaba: "La administracin p-
blica es la accin de las autoridades sobre los intereses y negocios sociales que
tengan el carcter pblico, ejercida conforme a las reglas que se hayan establecido
para manejarlos."! Esta frase constituye una definicin que marca los lmites conceptuales
de un fenmeno social. La expresin fue formulada en Santaf de Bogot, Colombia, en
1840. Casi cien aos despus, el estadounidense Leonard WHlTE conceptu a la "adminis-
tracin pblica como el manejo [management] de hombres y materiales para lograr los
propsitos del Estado"? En 1972, varias dcadas despus de publicada la obra de Leonard
WHITE, en Francia Charles DEBBASCH afirmaba que "la administracin pblica es el apara-
to de gestin de los asuntos pblicos"."
Las tres categorizaciones comparten la idea de lo socialmente comn, pues la prime-
ra y la tercera se refieren a lo pblico, en tanto que la segunda menciona al Estado; del
mismo modo que la trada apunta con nfasis al "manejo" (o "gestin") como elemento
nodal de cada definicin. Empero, la primera y la tercera concepciones dan prioridad a los
aspectos externos de la administracin pblica sobre los intereses sociales, en tanto que
la segunda se centra en elementos internos de la gestin, es decir, el modo como se or-
ganzan y manejan los seres humanos con miras a lograr los fines del Estado por ellos
integrado.
Media entre las definiciones un gran periodo de tiempo, pues se generaron en pases
cuyas culturas cvicasson diversas; adems, el desarrollo de la ciencia de la administracin
pblica en cada periodo es muy distinto. Cada uno de ellos muestra ingredientes que han
permanecido, as como material de nuevo cuo, pues de otro modo no se podra percibir
el carcter mutante del fenmeno social referido: la administracin pblica. Que existan
en las definiciones ingredientes comunes y, al mismo tiempo, materias diversas, quiere
decir que entre ellas ha ocurrido un suceso caracterizado tanto por la continuidad como
por el cambio. El hecho de que en ellas conviva lo que permanece y lo que se transfor-
ma es 10 que hace posible la pervivencia de un fenmeno a lo largo del tiempo, por ms
de cien aos.
1 Florentino GoNZLllZ, Biementosd cieru:ia administrativa, Imprenta de). A. CuaIla, Bogot, 1840,dos tomos,
t. 1,p. 1.
Leonarti tht!$M(iyofPublicAdministration,McMj)lan, NuevaYork, 1926, p. 2.
3 Charles Di!BBt\SCH, Administration Publique. DalIoz, Pars. 1989(1972). p. 1.
4 PARTE 1. GESTACIN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBliCA...
Estas definiciones transmiten la energa vital de una disciplina cientfica que, sin es-
tar amenazada de caducidad alguna, se nutre del cambio para fortificar la permanencia de
lo esencial. Esta trada de definiciones de administracin pblica, en suma, trata de algo
que es de suyo diferenciado, disfruta de autonoma conceptual y tiene fronteras recono-
cibles dentro de los fenmenos sociales. Ellas se refieren a la administracin pblica, fe-
nmeno que definen y separan a partir de elementos que le son inherentes, en contraste
con los propios de otros fenmenos sociales.
En el fondo de las tres definiciones, que reflejan tres etapas espaciadas -1840, 1926 Y
1972-, yace la persistencia vital de lo administrativo.
Lo administrativo como un fenmeno social diferenciado
Las palabras reflejan esencialmente el contenido de un fenmeno, pero ese reflejo no es
idntico ni perpetuo, sino mvil y rnutante. Tal es el caso del vocablo administracin, un
trmino que se usaba corrientemente en la antigua Roma para los asuntos de gobierno.
La evidencia ms antigua que se conoce se debe a Sexto Julio FRONTIN, un funcionario ro-
mano que tuvo a su cargo la gestin del agua potable de la ciudad. En un documento en el
que describa sus labores, que se remonta al ao 70 d. c., FRON11N explic que desem-
peaba una funcin delegada por el emperador, cuyo objeto era la administracin (admi-
nistratum) de los acueductos de Roma.' La administracin ya reflejaba desde entonces un
fenmeno diferenciado, pero su diferenciacin era relativa, pues en esa poca las funcio-
nes pblicas estaban confiadas en cargos y no en rganos, pues sus titulares realizaban
otros cometidos paralelos, como la justicia, la fiscalizacin y la contralora, as como debe-
res econmicos. Tampoco exista un desarrollo pleno de la separacin entre el funcionario
y los medios de administracin, y persista un fuerte contenido patrimonial en el desem-
peo de las tareas gubernamentales.
La voz administracin recorre muchos siglos desde la era romana y la encontramos
viva en el siglo XVIII dentro del lenguaje administrativo de las naciones europeas, sobre
todo las herederas del latn, adems de Alemania. Sin embargo, administracin consista
en una mera prctica hermanada con los usos y las costumbres de los servidores pbli-
cos: era parte del tejido inherente al ritual de sus actividades cotidianas. No tena an la altu-
ra suficiente para ser conceptuada, de modo que la fortuna acadmica le correspondi a una
voz emparentada: polica.
Desde su origen y hasta el siglo XVII, lo administrativo estuvo confundido con otras
materias gubernativas como la justicia, la economa, las finanzas, y aun con aquello que los
alemanes llamaban arte del Estado (Staatskunst). Por este motivo, cada organizacin del
gobierno tena una ndole plurifuncional y realizaba al mismo tiempo actividades adminis-
trativas, econmicas, jurisdiccionales y financieras. Hacia el siglo XVIII, un movimiento
administrativo conocido como cameralismo inund Europa e incit una fuerza intelectual
4 FRONnN, LesAqueducs dela VilJede Roma, Societd'edition les Belles Ieetres; Patis, 1944, p.vl.. Se trata de
una edicin bilinge, en francs y latn,
Definicin de lo administrativo: de la pluridisciplina a la unidisciplina 5
de definicin de lo propiamente administrativo a travs de la polica. Fue entonces que lo
administrativo adquiri autonoma y posibilit un desarrollo cientfico autnomo.
Por otro lado, los fenmenos polticos han sido de antao un tema de gran inters
para la administracin pblica desde la poca de PLATN y ARISTTELES. Sus obras clsicas,
tituladas respectivamente Politeia y Poltica, tratan de la polis, entonces referida al Esta-
do y la ciudadana. Ambos trminos: poltica y politeia, permanecieron en la civilizacin
occidental como herencia de la cultura helnica. Entre los griegos, poltica denotaba las
cosas inherentes a la polis, en tanto que politeia significaba la organizacin guberna-
mental especfica en ella instituida. La cultura romnica asimil a la politeia y la transfor-
m enpolitia, legndola a los idiomas europeos como polica, police, policey ypolicy, en
espaol, francs, alemn e ingls, respectivamente.
En Alemania, a mediados del siglo XVIII, Iohann Heinrich VaN JUSTI diferenci policey
de otros fenmenos gubernamentales, como la economa, las finanzas y la poltica," y as
facilit la definicin primigenia de lo que despus fue la administracin. De aqu tambin
surgi la ciencia de la polica (Policey-Wissenschajt) como eje de los estudios administra-
tivos, que entonces se conocan como ciencias camerales. La ciencia de la polica era la
disciplina cuyas enseanzas estaban destinadas a preparar a los estadistas y los funciona-
rios pblicos para comprender el modo de incrementar el poder del Estado y acrecentar
sus fuerzas interiores.
Esa disciplina se sigui cultivando en Alemania hasta bien entrado el siglo XIX, como
se puede constatar en el libro ele Robert VaN MOHL La ciencia de la polica (Die
Policey-Wissenschajt, cuya primera edicin se remonta a 1832, y que volvi a imprimirse
en 1866).6 Sin embargo, la ciencia de la polica se encontraba en va de extincin, pues ya
estaba activo Lorenz VaN SrElN, cuya Teora de la administracin (Die Verwaltungs-
Lebre) se haba comenzado a publicar en 1864.7
Sin embargo, el trnsito del uso de la voz polica hacia el vocablo administracin
, ya se haba iniciado a mediados del siglo XVIII, como se observa en la traduccin francesa
de la obra de VaN JUST!. En efecto, al referirse a la polica como una fuerza que incremen-
ta el poder del Estado, utiliza el vocablo administracin con referencia a la necesidad de
hacer un uso inteligente de los recursos econmicos y financieros." Pero la muestra ms
ntida del cambio se ofreci posteriormente: un autor annimo explicaba en 1786:
La administracin (...) es esa direccin general que mantiene el orden de la sociedad po-
ltica. Se relaciona con la naturaleza y principio del gobierno que busca establecer o restable-
cero Es relativa a la situacin fsica del pas, a su clima fro o caliente, al temperamento de los
habitantes y la calidad de las tierras. Ella est interesada por la grandeza del pas, por su pro-
5 El ttulo de la obra en alemn es: ]ohann Heinrich Gottlob VONJUSll, Grtmdsatze der Policey-Wlssenschajt,
Gotinga im Verlangs der Vittwe Vandenoef, 1756. Esta obra fue traducida al francs como lments gnraux de
poJice, chez Rozet, braire, roe S. Severin, a la Rofe d'or, 1769, Pars, y al espaol como Elementosgenerales
depolicia (Eulalia Piferrer, Viuda, Impresora del Rey nuestro Seor, Plaza del ngel, Barcelona, 1784).
6 Roben VONMOllL fue el ltimo gran Cultivador de la vieja tienda de la polica. Su libro se.titul en alemn:
Die Poltcey-wtssenschajt, Verlang der H. Laupp'fchen Buchhandlung, Tobinga, 1866, tres tomos.
7 torenz VON STI!lN es el primer tratadista de ciencia dela administracin en Alemania. El ttulo de su obra en
alemn es: Die VerwaJtungs-Lehre, Ver1ang del"F. G. Gottafchen Buchhandlung, Stuttgart, 1864, diez volmenes.
8 LDrenz\IONjusn, lments Gnraux de Police, p. 18. .
6 PARTE 1. GESTACIN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
duccin y riqueza, as como por el genio del pueblo, por sus costumbres y maneras, y por las
. artes, comercioe industriade sus habtantes.?
La voz administracin no se ha independizado an del contenido de polica, que se
preserva plenamente, pero el paso ya se ha dado.
La actual conceptuacin de la voz administracin no se realiz sino hasta la emer-
gencia de los regmenes constitucionales, cuando en 1808, Charles-lean BONNIN le dio un
contenido distinto del que tuvo la polica, y le agreg significativamente el calificativo de
pblica. 10 Al referirse a la polica -a la que BONNIN ya le atribua el sentido de segu-
ridad pblica-, explic que es fcil reconocer que ella ya no era la inquisicin poltica
establecida por el absolutismo, ese monstruo alimentado y formado por las monarquas
absolurstas." Se haba extinguido el uso de polica como ciencia y arte del gobierno en
las sociedades absolutistas de Europa occidental, y desde entonces se usa el concepto de
administracin, que en tanto pblica se conceba como propia de un Estado basado en
los derechos del hombre y del ciudadano. El Estado haba sido edificado con los materia-
les provistos por lo pblico y era propiamente su personificacin.
BONNIN crea que la administracin es la que forma la accin propiamente del Es-
tado, pues abraza todo lo que constituye las relaciones de los administrados con el
Estado dentro del inters del orden social Y La administracin no es un mero instru-
mento, est dotada de autoridad, pero no se trata de una autoridad ordenante, sino eje-
cutiva: es pasiva como voluntad, pero activa como ejecucin, pues administrar es obrar
directamente. 13
Con base en estas ideas, Charles-lean BONNIN formul la primera definicin de ad-
ministracin pblica que se conserva como vlida desde muchos aspectos:
laadministracin pblicaes la autoridad comn que ejecuta las leyesde inters general, que se
estatuyensobre las relaciones necesarias de cadaadministradocon lasociedad, y de lasociedad
con cada uno de ellos; as como sobre las personas, los bienes y las acciones, como interesan-
tes al orden pblico.l"
Con base en sus races grecolatinas, tanto en lo que se refiere a la polis como a la
politeia, resulta evidente que la administracin pblica est caracterizada por atributos
propiamente estatales como una emanacin de lo pblico, pues el concepto as formulado
la define a partir de ese pblico y de todo lo trascendental que entraa. Dicha adminis-
tracin, por principio, es una cualidad del Estado, y slo se puede explicar a partir del
9 Annimo, L'Administration de Sebastien-fosepb de Carualbo et Melo, comte d'Oeryas; marquis de Pombal,
mstecdam, 1786, p. l.
10 Charles-lean Baptiste BoNNIN, Principes d'Admtntstration Publique, chez Renaudiere, Imprmeur-Lbrare,
Pars, 1812 (1808), tres tomos.
11 Charles-]ean BoNNIN, Compendio de los principios de administracin, Imprenta de Jos Palacios, Madrid,
1834, p. 89.
12 Charles-lean BoNNlN, Prlncipes d'Administration Publique,p. 88.
13 bid" pp. 88 y 89.
14/bid., p. 91.
I
Estado como organizacin poltica de la sociedad. Aunque esa cualidad comprende un con-
junto complejo de atributos, el carcter distintivo de la administracin pblica consiste en
la capacidad del Estado para producir esa utilidad comn, que a partir del siglo XVIII se
proyect a travs del desarrollo de la sociedad. Tal como lo explay un pensador, la admi-
nistracin propiamente dicha se opone a la justicia civil, la penal y administrativa, porque
stas protegen al derecho que es turbado, en tanto que "aqulla Busca y realiza lo til"."
El objeto de la administracin pblica consiste en facilitar el desarrollo libre y per-
fecto del hombre en su singularidad, pero tal desenvolvimiento est condicionado por
el grado de comunidad cooperante que pueda alcanzar una sociedad, pues es lo pblico el
continente sustancial de la vida asociada. Lorenz VaN STEIN afirmaba que la prosperidad de
la singularidad humana depende directamente del "subsidio" que le ofrece la colectivi-
dad, que no es otra cosa que el rendimiento efectivo de la publicidad humana." Ese sub-
sidio es la materia prima con que trabaja la administracin, pblica por antonomasia.
Resulta evidente que la administracin pblica es un fenmeno diferenciado dentro
del ms complejo orden de los sucesos del gobierno. Hacia 1876 se diferenciaba clara-
mente de la Constitucin, la poltica, la justicia y la administracin privada. Por adminis-
tracin se entenda una "expresin opuesta a la Constitucin o a la ley, dado que designa
la actividad concreta y variada del Estado, considerada en detalle, por oposicin al orden
pblico y jurdico general y permanente"." Esto explica por qu la Constitucin deter-
mina la forma de gobierno, en tanto que la administracin se expresa, por ejemplo, en el
nombramiento de un ministro. Puede afirmarse que en tanto la Constitucin plantea los
principios de la representacin nacional, la administracin convoca a las elecciones.
Lo anterior se explica mejor si nos remontamos a la idea de ]ean-]acques ROUSSEAU
acerca de la oposicin psicolgica entre voluntad y accin, as como a Lorenz VaN STEIN,
que en ella fundamenta su concepto de administracin. En realidad la ley y la administra-
cin se oponen como la voluntad general y la voluntad particular, as como el orden ge-
n'eral y la disposicin especial: la ley fija los principios y los lmites de la administracin,
la cual se mueve libremente en este cuadro legal, sin ser una simple aplicacin de la ley."
Pero, como lo afirma BLUNTSCHI1, "la administracin se opone tambin a la poltica;
sta comprende entonces la alta direccin general del Estado; aqulla la actividad deta-
llada inferior; la una es la misin del hombre de Estado; la otra de los funcionarios tc-
nicos''.'? El gobierno decide sobre la paz y la guerra, y la administracin organiza y regula
los detalles de estos actos. Sin embargo, esto merece una aclaracin inmediata de este
autor: tal oposicin es naturalmente muy elstica, la poltica es incapaz de caminar sin el
auxilio de la administracin y en realidad muchos actos administrativos toman un carc-
ter poltico, por su importancia general. 20 As, los actos administrativos tambin reclaman
la atencin del estadista.
15 M. BWNTSCHU, La Politique, Lbraire Guillaumin, Pars, 1879, p. 301.
16 Lorenz VON STElN, La Scienza della Pubblica Amministrazione, Unione Tlpografico-Edtrce, Thrn, 1897,
p.37.
17 M. BWNTSCHU, Derechopblico untoersal.]. Gngoraltnpresor, Madrid, s. f. (1876), dos tomos, t. Il, p.247.
18lbid., p:248.
19 iu. p. 247.
20 lbid., p. 248.
8 PARTE 1. GESTACIN DE LACIENCIADE LAADMINISTRACIN PBliCA...
Finalmente, ante la administracin del Estado existe tambin una administracin de
la Iglesia, otra del culto y una ms de las organizaciones privadas. Por tanto, debe "oponer-
se la administracin privada a la pblica", pues "la administracin pblica se basa en el de-
recho y el deber pblicos; la administracin privada tiene su base en el derecho privado
y se deja al arbitrio de los partculares"." La administracin privada se considera como
un deber de la familia, de la asociacin o de una religin, pero nunca como un deber
hacia el Estado. De la administracin pblica se encargan funcionarios; de la privada, los
particulares.
Hasta aqu hemos delineado el curso tomado por la voz administracin, la manera
en que se defini como una categora singular, por qu adquiri el calificativo trascenden-
tal de pblica y qu es lo administrativo. Pero an no explicamos cmo se diferenci de
otras materias inherentes al Estado, de qu manera se deline un centro conceptual que
facilit la recreacin perpetua de lmites disciplinarios necesariamente mutantes, cundo
ocurri semejante suceso y dnde tuvo lugar.
En el principio era el caos: emergencia indiferenciada
de las ciencias camerales
Antes de la diferenciacin de lo administrativo dentro del gobierno, durante la segunda
mitad del siglo XVIII, ese fenmeno se confunda con otras materias igualmente oscuras e
ignotas. No se poda estudiar como una entidad singular, no era posible estimar su al-
cance cognoscitivo ni delinear las fronteras de su objeto. Todo era un caos. Incluso el
consenso que haba entre los pensadores administrativos en torno de la idea general
de ciencias camerales como ciencias del Estado, no existi cuando se referan a cada dis-
ciplina en lo particular. Ocurri lo mismo cuando se trata de dar el peso que a cada una
corresponde, en relacin con desarrollo del Estado.
Dentro de los estudios cameralistas publicados a lo largo de ese siglo, es fcil obser-
var la borrosa lnea fronteriza de los campos del saber administrativo entonces cultivados.
Esto fue evidente en la economa, de la que]ohann Peter LUDEWIG afirm que se refiere a la
direccin de la corte y del pas," en tanto que justus Chrstoph DITHMAR indic que en-
sea cmo pueden obtenerse el bienestar y la riqueza gracias a la actividad econmica
rural y urbana, as como por la consecucin de la felicidad temporal." Por su parte, el ca-
rneralista sueco Andreas BERCH propuso una concepcin global de la economa, en la cual
fueron comprendidas la economa en sentido estricto, la polica y la cameralstica." Ms
de dos dcadas despus (1764), Daniel SCHREBER, siguiendo esta misma versin, afirm
que la economa comprende los principios de las disciplinas econmicas generales y es-
21Jbid., p. 249.
22 Prrafo reproducido y traducido por Pierangelo SCHIERA, JI Cameralismo e l'Assolutismo ledesco,per , tpi
dell'edtore don. Antonio Giufre, Miln. 1968. p. 345.
23 Prrafo reproducido y traducido por Albion SMALL. Tbe Cameralists: Tbe Pioneers ofGerman Scx;.lIPo/icy,
TIte Unlversity of ChicagoPress, 1909, p. 226.
24bid.p. 338.
peciales, as como la polica rural y urbana, y tambin a la cameralstica (ciencia financiera
y tributaria)." Finalmente, Georg ZINCKE coment que la economa es una ciencia prc-
tica, con base en la cual se aplican con sabidura, inteligencia y pericia casi todas las
ciencias que tienen como fin la justa actividad productiva que desarrollan las fuerzas del
cuerpo y el espritu para obtener existencia suficiente y tranquila; y lo que se considera
superfluo para los casos de necesidad." Subsecuentemente la dividi en economa p-
blica y economa privada, pero explic que la primera no era otra cosa que la ciencia de
la polica. .
Los cameralistas no siempre entendieron la economa de manera unvoca. Algunos,
como ]ohann Heinrich VaN ]USTI, al hablar de economa de Estado presagiaron el uso de
la nocin de economa poltica; otros lo hicieron como un mero desdoblamiento de la
economa domstica hacia la economa ms general de! Estado. Sin embargo, la mayora
la confundi con la direccin o con e! manejo. Tampoco las voces fueron uniformes. Hay
quienes usaron latinismos como oeconomie o quienes utilizaron palabras alemanas em-
parentadas con ella, como Wirtschaft o Hausbaltungs. Algunos ms germanizaron los vo-
cablos latinos y hablaron de oceonomie. Al final, el caos conceptual cameralista impidi
diferenciar a la economa de otras disciplinas afines.
La cameralstica fue uno de los mbitos del saber mejor definidos. sta fue para
Peter Simon GASSER la ciencia mediante la cual un joven estudiante puede ser puesto en
aptitud de servir tilmente a su seor," en tanto que a los ojos de DITHMAR enseaba
cmo se puede aumentar y mejorar los ingresos del Estado mediante e! buen uso de
los dominios y las regalas, as como de las prestaciones obligatorias de los sbditos y
otros fondos pblicos; y cmo tales ingresos deben emplearse para la conservacin de la
comunidad." DARJES esgrimi una versin similar; para l, la cameralstica es la ciencia
que ensea la forma razonable de preservar, aumentar y aplicar los ingresos anuales del
I?rncipe, es la ciencia de la direccin razonable de un prncipe." Finalmente, ZINCKE afir-
maba que la cameralstica y la hacienda eran una sola disciplina que se llama ciencia
cameral y financiera. Se trata de una ciencia prctica destinada a producir, aumentar y
mantener los medios de vida de un seor y de un Estado mediante un buen manejo
econmico del pas, as como una buena administracin para el bien del prncipe y del
Estado.'?
Tal como puede constatarse en las exposiciones anteriores, la cameralstica se en-
tenda en lo fundamental como una ciencia que produca ingresos financieros al Estado,
segn la interpretacin de DITHMAR y ZINCKE. DARJES y VaN]USTI, en contraste, la considera-
ron en el ciclo financiero completo: ingresos, administracin y aplicacin, si bien VaN
]USTI no habla de finanzas, sino de medios; es decir, tiene una versin aun ms general. En
suma: tampoco hubo unanimidad ni consenso de criterio para definir a la cameralstica.
25lbid., p. 333.
26bid., p. 403.
27 Prrafo reproducido y traducido por Pierangelo SCHIERA,Op. cit., p.31.
28bid., p. 368.
.29 prrafo r e p r o d u ~ y traducido pdrAlbiollSMAu.,Op.cit., p. 280,
30 Prrafo reproducido y traducido por Pler;mgeloSCHIERA, op. cit., pp. 405 Y406.
Por lo general se entenda como la administracin patrimonial del Estado, como la ad-
mnstracn de los bienes del Estado y como un sujeto de derecho privado.
La cameralstica tendi a confundirse con las finanzas pblicas. stas fueron una in-
novacin postrera en el esquema de las ciencias camerales. VaNJUSTI fue quien la separ de
otras materias y la concibi como disciplina cameral especfica. En 1766 public Sistema
de finanzas, su ltima obra, donde realiz esa destacada labor. Por su parte, Ioseph
SONNENFELS, el ltimo gran cameralista, propuso tres ciencias camerales: polica, comercio y
finanzas, y a cada una reserv un volumen en la obra que lleva el mismo nombre. El sen-
tido que le dan VaN JUS"I1 y SONNENFELS es muy similar al que hoy en da tienen, porque
para ellos implicaba tanto lo relativo a ingresos como lo correspondiente a su gasto, ade-
ms de su administracin.
La polica tuvo tambin hondas dificultades conceptuales. DITHMAR opinaba que la
ciencia de la polica ensea cmo mantener el sistema interno y externo del Estado con
buena polica, en funcin de la felicidad general. Lapolica era la vida y el alma del Estado."
Daniel SCHREBER sostena una versin similar: pensaba que la polica se refiere a la adecua-
da organizacin de los hombres y los recursos econmicos con miras a la consecucin de
la felicidad de la sociedad. Por su parte, Andreas BERCH afirmaba que a travs de la polica,
los miembros de la comunidad se mantienen en buen orden y pueden de tal modo per-
seguir con mayor eficacia sus asuntos individuales, que pertenecen a la esfera econ-
mica.
32
En 1752, ZINCKE sealaba que la polica tiene la tarea de dirigir y promover los
medios de vida y la direccin del pueblo." Finalmente, SONNENFELS comentaba que, cuan-
do las decisiones y los proyectos estn unidos y se refieren a ciertas mximas derivadas
de los principios sociales, nace la ciencia del mantenimiento de la seguridad interna del
Estado: la ciencia de la polca.>'
Con excepcin de DITHMAR y ZINCKE, las nociones de polica mencionadas tienen ms
relacin con el concepto de conservacin que con el de desarrollo. Por eso, el verdadero
salto cualitativo ocurri con la definicin de polica formulada por VaN JUSTI en 1756, que
trataremos ms adelante.
Pero existi un campo del saber todava ms nebuloso: se trata de haushaltungskunst,
un concepto alemn que Albion SMALL tradujo al ingls atinadamente como management
-manejo en espaol para nosotros- y que constituye un mbito de enorme valor, pero
que no mereci una explicitacin relativamente individualizada en tanto ciencia concreta,
tal como la economa, la cameralstica o la polica. Sin embargo, su cultivo y desarrollo
como tema del cameralismo fue de gran relevancia. Fue julius Benhard VaN ROHR, uno de
los precursores de las ciencias camerales, quien en el temprano ao de 1716 hizo una
de las primeras sistematizaciones de ese concepto primigenio de manejo. Explic que el
"arte del manejo de la casa (haushaltungskunst) es una ciencia prctica que ensea cmo,
en forma apropiada, se puede adquirir el dinero y los bienes, y cmo conservar y ampliar lo
31 Ibid., p. 367.
32 Ibid., p. 338.
33 Prrafo reproducido y traducdo por AlbionSw.u., op.ctt.; pp. 251 Y252.
34 lbid., p. 505.
adquirido para la promocin y el mantenimiento de la felicidad temporal"." Aqu su
proximidad a la categora de cameralstica es evidente. VaN ROHR dividi al manejo en
econmica (oeconomca) de los prncipes yen econmica de los particulares. La primera
es la ciencia cameral, de finanzas y de dominios: "consiste en la prudencia para dirigir los
medios e ingresos propios, as como los del pas; en mantener a la comunidad y en au-
mentar el dinero. y los bienes de los sbdtos'v" Esta parte de manejo ensea a los
prncipes no meramente a conservar y aumentar sus medios, sino a promover la felici-
dad de los sbditos y organizar a la economa. La segunda, por su parte, es "el manejo
domstico de las personas privadas", y se divide en manejo de la ciudad y del pas.>?
Daniel SCHREBER ofreci una concepcin totalmente diversa a la de Van Rohr. En su
opinin, la economa y la cameralstica son la base en la que descansa la ciencia general
del manejo (Allgemene Haushaltuagswssenschaft). Es la disciplina mediante la cual se
revela cules son los males y las carencias del Estado en relacin con la riqueza y el po-
der de los medios que necesita; se ocupa del estado de salud o enfermedad del cuerpo
estatal y de sus diversas partes, v desde su conocimiento se puede definir la patologa
y terapia del Estado. En suma: "el manejo es la ciencia que ensea cmo fundar, incre-
mentar y mantener el bienestar de los estados"." Por lo visto, tampoco el manejo logr
unidad de criterio.
El comercio fue incorporado por SONNENFELS como ciencia cameral independiente.
Todos los cameralistas lo haban tratado con amplitud, incluso los fiscalistas austriacos, de
donde les viene la.fama de "mercantilistas". El propio VaN JUSTI lo consideraba como una
materia que debera impartirse junto con la de polica. Pero como dijimos, fue SONNENFELS
quien consider por separado al comercio y lo estudi con extraordinaria profundidad
en el segundo volumen de su obra. La idea original de los cameralistas no discrepa mu-
cho del concepto actual, salvo que por comercio se entenda, en cuanto ciencia cameral,
uno de los mecanismos para fortalecer elpoder del Estado y nada ms.
El que en las ciencias camerales no existieran unanimidad ni consenso no es un defec-
to, sino una condicin real que propici el debate que condujo a su adecuada dife-
renciacin. Que las ciencias camerales se hayan desarrollado del modo como ocurri fue
porque el dilogo, la crtica y el intercambio de ideas alimentaron tal desarrollo.
El carcter conceptual catico del cameralismo prejustiano ha sido destacado por emi-
nentes pensadores administrativos contemporneos. Georges LANGROD hablaba del "caos
cameralsta'P? en tanto que Mariano BAENA DEL ALCZAR le reconoci el mrito de haber sen-
tado las bases de la individualizacin del estudio de la administracin pblica "a pesar de
sus lmprecsonesv.w
35 Ibid., p. 188.
36 Idem.
37 Idem.
38 PierangeloSCHlERA, op. c., p. 338. SCHIERA traduce bausbaltungs como direccin:
39 GeorgesLANGROP,. no-juridico: L'icisitudes y renacimiento. Centro de
Formaciny Perfeccionamientode Funcionarios, Madrid, 1964, p. 12.
4Q MariaOOBA.l!NAJ>J!l. ciencias-de la Estado
p. xnx
!
Diferenciacin de lo administrativo:
la ciencia de la polica
Tal era la situacin general de las ciencias camerales cuando comenz su actividad intelec-
tual ]ohann Heinrich VaN ]USTI, quien empez a estudiar la administracin pblica hacia
mediados del siglo XVIII. SU labor intelectual se realiz dentro de su estadio ms progresivo
y cuando el carcter general del Estado, tal como ha trascendido hasta nuestros das, fue
marcado por la asuncin de la administracin integral de la sociedad, desde los comple-
jos procesos econmicos hasta los delicados asuntos morales, pasando por la adminis-
tracin de la justicia, la salud y la religin.
VaN]USTI no fue terico de una forma de Estado, sino del Estado moderno cuyo carc-
ter es, a partir de su tiempo, el usufructo de las condiciones producidas por una expro-
piacin general de los restos de la antigua sociedad medieval, lo que propici la expansin
de sus fuerzas interiores y promovi el desarrollo de la nueva sociedad que estaba cons-
truyendo. El signo del Estado es una intervencin racional en los procesos econmicos, a
los que liberaliza, pero regula con fro clculo. Propio de su esencia es el fisco, faz estatal
de tributacin y planificacin del gasto pblico productivo y rentstico; y de suyo es igual-
mente la administracin de una justicia en la que se cimenta la seguridad interior. Se trata
de un Estado inteligente que aprende y ensea a sus pobladores para convertirlos en ciu-
dadanos ms virtuosos, trabajadores ms productivos y sbditos ms obedientes.
El motor y la fuerza del Estado es la polica, cuya existencia y funcin parte de princi-
pios que definen los campos de accin donde se desempea, y anticipan los resultados
esperables y los obstculos por vencer. Los principios de la polica se basan en su objeto
mismo, es decir, afirmar y aumentar el poder interior del Estado. Este poder estatal no con-
siste solamente en la Repblica como tal, as como en cada uno de los miembros que la
componen, sino en las facultades y los talentos de todos los que la integran. Por consiguien-
te, "todas sus mximas, pues, deben estar fundadas sobre el conocimiento que tiene ella
de las facultades del pblico, tanto en general como en particular"." El Estado absolutista
antecede al Estado de derecho, por cuanto al valor del pblico como semilla primigenia de
su emanacin, pero sin concebir otra cosa que sbditos, y an no alcanza la trascendencia
que obtiene con el peso de la ciudadana.
En el siglo XVIII se haca uso del concepto de mxima de Estado. La palabra mxima
significaba un decreto de la voluntad humana con base en la cual obra, sin exceptuar per-
sonas, casos y circunstancias, y se desenvuelve con la anteposicin de manifiestos, funda-
mentos y declaraciones, a travs de los cuales se razona previamente a su ejecucin." Tal
determinacin es el resultado del conocimiento de la causa de la que procede la obra.
Una vez que un gobierno descubre algo til para su principal objeto, que es el bien del
Estado, debe hacer un uso adecuado de la mxima para alcanzar el fin que se propone.
4J Este pasaje de la obra Economia de Estado (Staats-Wirtscbaft, 1755) de VON JUSTl, fue traducido por Albion
SMALL, op. cit., p. 372. .
-UNicols DONxto, ElhomJ:1re de Estado, npografiaPopular, Mxico, 1904, (res tomos (J.'uomodtGovemo,
Venecia, 1860), t. Ill, p. 38.
:;
La prontitud y precisin con la que concibe el fin, as como la vivacidad de penetracin
que faciliten el uso de ese bien ofrecindole la ejecucin ms fcil y el mtodo menos
complicado, son el fruto que brindan las mximas de Estado como un producto de la
relacin entre la penetracin yel entendimiento.
Las mximas de Estado conservan los beneficios de estas operaciones y descubrimien-
tos, y permiten sacar provecho del pasado en beneficio de lo presente. La mxima de
Estado est basada en un principio verdadero, que es la semilla del bien del Estado, en
tanto que el fin del Estado es el bienestar de los sbditos que gobierna, de modo que la
mxima de Estado tiene por propsito este mismo fin.
VaN ]USTI haba previsto en su Economa de Estado que hara una obra exclusiva-
mente destinada al estudio de la polica a fin de distinguir las dos materias. Pero adems
de su inquietud en torno de la mutua definicin de los campos acadmicos de la polica y
la economa, le preocupaba la ignorancia acerca de la primera y tom la decisin de po-
ner remedio al problema. Crey que la polica era todava una ciencia poco conocida, y
se congratul de ser el primero en darle un sistema fundado sobre la naturaleza misma
de la cosa, y en tratarla profundamente, con independencia de las otras ciencias que
tienen alguna relacin con ella." Pensaba que la mayor parte de los errores que se
cometieron al respecto provinieron de haberse confundido la polica con la poltica.f
VaN]usT explicaba que en los muchos libros de poltica que consult sus materias se con-
fundan con las cosas relativas a la polica. Hay que aclarar que l se refiere a la confusin
entre policey y Staatskunts (la traduccin literal de la ltima significa "arte del Estado"). El
traslado de Staatskunts por "poltica" se debe a M. E., iniciales del nombre del traductor
francs de quien se ha perdido la identidad." La traduccin es correcta, pues VaN ]USTI
entiende la poltica como el arte de asegurar la existencia del Estado ante las asechanzas
y amenazas de sus enemigos interiores y exteriores, y facilitar la convivencia pacfica de
sus miembros.
Se debe entonces diferenciar poltica de polica, pues como lo sentenci VaN ]USTI:
"cada una de ellas tiene sus extensiones y limitantes". En efecto:
la poltica tiene por fin la seguridad de la Repblica tanto por fuera como por dentro, y es su
principal ocupacininstruirse de laconducta, de lasacciones y de los objetos o intentos de las
potencias extranjeras, ponerse a cubierto de sus empresas; como tambin establecer un buen
orden entre los sbditos, conocer los sentimientos que unos tienen hacialos otros; igualmente
que para el gobierno ahogar los partidosy las sediciones que se forman, y tomar medidas neo
cesariaspara prevenirlas. Al contrario, el finde la polica es asegurar la felicidad del Estadopor
lasabidurade sus reglamentos, y aumentarsus fuerzas y su poder tanto comosea posible. Para
este efecto ellavelaen la culturade las tierras, a procurar a los habitantes las cosas de que te-
43 Lorenz VON jusn, Elementos generales de polida, pp. XI.yXII.
44 Nicolas DELAMARE, de nacionalidad francesa, haba proclamado aos antes haber fundado el estudio de la
polica: "nadie hasta ahora se nabacuiQado de escribir sobre ella, nadie haba reunido sus leyes para procurar
Su 'conocimiento o faclitarsuestudio". Citado por Luis JORDANA DE POZAS, "LoscultivadoresespaoJes. de la
ciencia de la polica", en Centenario de los iniciadores de la ciencia jurldico-administraJiv4 ~ p a o l a ,
Instituto de EstUdios de Administracin Local, Madrid, 1944, pp. XI YXII.
45 VONJl$nlmenIs,'Gfra
wc
d(IPolif;e, yacitados.
nen necesidad para subsistir, y a establecer un buen orden entre ellos, y aunque respecto de
esta ltima se emplee y se ocupa aun a provocar la seguridad interior del Estado; sin embargo,
en ello no es ms que un instrumento de la poltica, y nota las ofensas que no hieren a la
constitucin y al mantenimiento del Estado.w
Corresponde a la polica potenciar las fuerzas materiales, morales e intelectuales
que, situadas en el seno de la sociedad, incrementan el podero del Estado y el bienestar
de la sociedad. La poltica, por su parte, est interesada en las medidas necesarias para de-
fender al Estado de las agresiones externas, o bien, de las conjuraciones interiores. La
polica es un impulso progresivo que vela por la salud, nutricin y vigor completos del
Estado, en tanto que la poltica es una fuerza pronta a prevenir las guerras con los Esta-
dos extranjeros o las sediciones intestinas, o activar medidas punitivas contra los mis-
mos. Michel FOUCAULT ha explicado esta distincin de VaN JUS11, con el argumento de que
la poltica asume una tarea fundamentalmente negativa: defender al Estado de sus ene-
migos, en tanto que la polica se atribuye la funcin positiva de nutrir, paralelamente, la
vida de los sbditos y la fuerza del Estado."
Ms all de una distincin tan necesaria, debemos declarar que la separacin entre
la polica y la poltica no implica que sean opuestas,. sino que marchan de la mano." En
tanto que la poltica crea las condiciones de seguridad apropiadas para la activacin de
la polica, sta produce las condiciones materiales, morales e intelectuales que posibili-
tan la accin de la poltica. No se pueden concebir sino juntas, unidas por el propsito
comn de velar por la existencia y progresin del Estado absolutista.
La polica tiene una funcin singular: su objeto es afirmar y aumentar el podero inte-
rior del Estado por medio de la sagacidad de sus reglamentos. Pero como este poder con-
siste no solamente en la Repblica como unidad y en cada uno de los miembros que la
componen singularmente, sino tambin en las facultades y los talentos de todos ellos,
la polica se ocupa de estos medios y de hacerlos servir para la felicidad pblica." El
podero del Estado no puede obtenerse sino a travs del conocimiento que tiene de las
diferentes ventajas que se pueden obtener. As, VaN JUSTI indica: "La ciencia de la polica
consiste en arreglar todas las cosas relativamente al estado presente de la sociedad, en
afirmarla, mejorarla y fortalecerla, que todo concurra a la felicidad de los miembros que
la componen."50
Pero la polica entraa una paradoja: expandir las fuerzas del Estado y estimular la
prosperidad de la sociedad. FOUCAULT coment que segn VaN JUS11 la polica es lo que
capacita al Estado para incrementar su poder y ejercer su fuerza al mximo. Por un lado,
46 VON JUSTI, Elementos generales de policia, pp. XI YXII.
47 Michel FOUCAULT, "Dioses, hombres y pastores: el origen de la tecnologa del poder y la razn de Estado", en
Revista Siempre, sobretiro cultural, 27 de octubre de 1982, p. IX.
48 No estdems alertar sobre l equvoco de observar aqu un smil de la dicotoma entre poltica Ye/loUda,
tal como ha sido planteadoentte la poUtica y la admnsrrae ea los siglos XIX y XX, que trataremos pgi-
nas adelante.
49 VONjusn, EJementosgenerales depoltcfa,p. XII.
50 ldem.
,
la polica debe mantener felices a los sbditos, concebida la felicidad como supervi-
vencia, vida y bienestar; esto
Define perfectamente lo que creo es el propsito del arte moderno del gobierno, o ra-
cionalidad estatal; es decir, desarrollar los elementos constitutivos de la vida de los individuos,
de modo tal que su desarrollo nutra a su vez el desarrollo de la fuerza del Estado.t!
He aqu no slo la causa existencial de la polica, sino su legtmacn cientfica,
pues la felicidad, respecto de la supervivencia, vida y bienestar de la sociedad, constituye
su motivo y su funcin como una ciencia social.
Mas no basta la distincin entre polica y poltica, y VaN ]USTI se propone diferenciar a
la primera de la hacienda, materia con la que segn l, muchos autores la confunden.
Ciertamente ambas estn muy relacionadas: la polica es el fundamento y la base de la cien-
cia de la hacienda y le corresponde calcular hasta qu punto puede incrementarla sin
vejacin del pblico. Pero ambas ciencias son diferentes, pues la polica trabaja para con-
servar y aumentar las rentas del Estado mediante la sabidura de sus reglamentos, en tanto
que la hacienda se ocupa por descubrir los medios empleados del modo ms ventajoso
para subvenir los gastos en los tiempos de necesidad o en la ocasin oportuna. Como el
caso de la poltica, la versin francesa se refiere a las finanzas y de aqu Antonio Francisco
PUiG y GELABERT la traslad como hacienda. VaN ]USTI se refiere a la cameralstica o cien-
cia de las finanzas (Cameral oder Finanzwisenschaft). La polica es una potencia activa
orientada a contribuir para el fin de toda Repblica, que es el bien de toda la sociedad, y
en ello est lo "que hace propiamente su eficiencia". Para esto se compromete un uso
sagaz e inteligente de los fondos pblicos y su prudente utilizacin en beneficio de la
Repblica; este es el fundamento de la economa y la hacienda, en tanto que el objeto de
la polica es afirmar, fortalecer y aumentar el poder del Estado de manera proporcional
respecto de sus vecinos. As, mientras la.hacienda debe manejar los fondos para costear
las acciones de los responsables del Estado y la polica, esto ltimo debe tender a incre-
mentar y conservar los fondos pblicos hasta donde la constitucin interior del Estado
lo permita.
Existe, asimismo, una confusin entre polica y economa. VaN ]USTI censura a
Georg ZINCKE, consejero del Tribunal de Hacienda, porque deduce los principios de la
polica a partir de los correspondientes a la economa, aun cuando la primera tiene mayor
extensin. Ocurri igual con el canciller Christian WOLFF, quien confundi polica con
moral, por lo que su libro no puede ser concebido como un tratado de polica.
Adems, no le bast haber sido tan preciso en la distincin entre polica y poltica,
as como entre economa y hacienda, VaN ]USTI distingue las obras de polica equvocas,
errticas, insuficientes e incompletas, de la nica que es cierta, sistemtica y plena: la
suya. Esto, aunque en aparierkia constituye una ausencia de modestia, una mera vani-
dad, tiene mucho de cierto. Al respecto refiere que en el siglo XVI se escribi la obra de
51 Michel FQUCtMJ'. op-. cu; Ypp. cit.
16 PARTE 1. GESTACIN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA...
BOTERS, en tanto que en el XVII las de SCHRAMMENS y REIKINGER, de las cuales no hace jui-
cio. Pero s lo hace cuando trata los libros de polica del siglo XVIII, de los que opina que
dan una idea justa y completa, pero que son defectuosos y asstemticos, en su lista estn
los trabajos de BETTER y LANGEMAKY
Paralelamente, alega que si se separan los libros que confunden impropiamente a la
polica con otras ciencias se hallarn muy pocos a los que se pueda recurrir para instruirse
sobre ella. No se ha escrito de polica antes del siglo XVIII, y aunque hay algunos libros
cuyo ttulo parezca anunciarla, existen pocas personas que hayan comprendido lo que
significa polica y la han confundido con poltica. En la lista estn el libro de BOTERS inti-
tulado Aviso importante para establecer una buena polica, impreso en Estrasburgo
en 1596; la Polica histrica de SCHRAMMENS, editada en Leipzig en 1605, y la Polica
bblica de REINKINGS.53
VaNJUSTI concibe los conceptos administrativos como categoras histricas, pues an-
tes del siglo sealado no se escribi de polica porque ella estaba de incgnita dentro de
un mundo gubernamental indiviso; era un hecho annimo indiferenciado dentro de otros
fenmenos estatales. La identificacin y definicin de la polica dentro de los negocios p-
blicos consisti en el desarrollo de un nuevo logos hasta entonces confundido o subordi-
nado a otras materias, tales como la poltica, la hacienda y la cameralstica. Pero el mpetu
reformista que inund Alemania durante el siglo XVIII incit un formidable movimiento de
definicin de lo propiamente admnstratvo, a partir del concepto de-polica. Esta catego-
ra sintetizaba la esencia de la idea de administracin. La expresin aplicada de esta idea
naci del imperativo de una mayor gobernabilidad mediante una nueva organizacin ad-
ministrativa, cuyos titulares alcanzaran cierto grado de profesionalizacin administrativa.
Esto impuls el requerimiento de una formacin propiamente administrativa del alto ser-
vicio pblico en materias de polica, asuntos interiores, diplomacia, finanzas y economa, as
como la capacitacin del funcionario en el arte de la elocuencia y la escritura.
johann Henrich VaN JUSTI cre una ciencia fundada en principios generales, cuya
aplicacin deja a los funcionarios pblicos. Su tarea fue establecer las bases generales,
las categoras abstractas y de ndole universal, en su tiempo, para el establecimiento efec-
tivo de la polica. Como explic, no se deba esperar que l tratara las diferentes especies
de polica que existen en talo cual pas, ni que aplicara los principios generales a talo cual
Estado particular.54 Polica, opinaba el pensador prusiano, significa el orden y la disci-
plina que reinan entre los ciudadanos que integran la Repblica. Los griegos y romanos
52 Las obras de los autores citados por VON jusn son las siguientes; BOTERo." Auiso importante para establecer
una buena policia (Grnslicber Berich van Anordung gutter Policey, Estrasburgo, 1596); SCHRAMMENS,
Policia histrica (Politia bistorica, Leipzig, 1605); J:EINKlNGS, Polica bblica (Bibliche Policeyy; Annimo,
Proyecto de reglamentos para establecer una buena polica (Enwurf einer uiobleigericbteten Policey),
M. C. D. d L., Proyecto para establecer una buenapolicia (Obnvfangliche Vorschlige zu Einrichtung,
1739); Fricdrich LANGEMAK, Retrato de una policia perfecta (Abbidung einer oolleommenen Policey,
Berln, 1747). #
53 VON ]US11, op. cit., p. XN.
54 Ibid., p. XVII.
entendieron por ella lo concerniente al orden, las comodidades y la hermosura, que son
las bases de las repblicas. Extendindose ms, discierne que
Se' toma en el da esta palabraen dos sentidos diferentes: el uno extendido, el otro limita-
do; en el primero se comprenden bajo el nombre de polica las leyes y reglamentos que con-
ciernen al interior del Estado, que tiran a afirmar y a aumentar su poder, y hacer un buen uso
de sus fuerzas, a procurar la felicidad de los sbditos, en una palabra, el comercio, la hacienda,
la agricultura, el descubrimiento de minas, las maderas, los bosques, etc, atendido que la felici-
dad del Estado depende de la inteligencia con que todas estas cosas son administradas. La
palabra polica, tomada en el segundo sentido, comprende todo lo que puede contribuir
a la felicidad de los ciudadanos, y principalmente la conservacin del orden y la disciplina,
los reglamentos que miran a hacerles la vida ms cmoda y procurarles las cosas que necesitan
para subsistir.Y \
La idea de VaN ]USTI es clara: el Estado es una institucin perfectible, lo mismo que
degenerable. Para conseguirse lo primero y evitar los peligros de lo segundo, las fuerzas
y las debilidades del Estado deben ser conocidas. Pero no se trata de un ejercicio especu-
lativo, sino operacional; una vez conocidos los defectos del Estado y estimado con pre-
cisin sus potencias, stas puedan incrementarse de modo tal que sean superiores a las
de los Estados vecinos, y a la vez producir bondadosas repercusiones entre sus propios
habitantes. Pero nos engaamos si pensamos que la polica es un simple repertorio de
tcnicas gubernamentales. Es un logos, un campo de conocimiento de cuyo trabajo inte-
lectual brota la explicacin de las condiciones objetivas de la existencia del Estado, de
sus precariedades y sus facultades, de sus imposibilidades y sus posibilidades. Tal expli-
cacin se refiere a un programa de accin viable, calculado y racional, que actualiza la
fuerza del Estado por medio de la superacin de la vida de la sociedad. La polica es una
ciencia aplicada al mejoramiento del Estado por el camino del adelanto de las condicio-
nes de existencia de la sociedad. Se refiere a los campos de actividad del Estado, es el
conocimiento que explica el qu del gobierno con base en principios o mximas del Es-
tado; trata tambin del cmo del gobierno, representa el modo en que obra para fortalecer
al Estado, hacerlo ms poderoso.
VaN ]USTI defini la polica como una capacidad que desarrolla el Estado para asegu-
rar su felicidad por la sabidura de sus reglamentos, y que permite aumentar sus fuerzas y
su poder tanto como es posible. Su esencia consiste en acrecentar su poder a travs de
una diversidad de medios. Tales medios constituyen una variedad compleja de ingre-
dientes que comprenden el orden econmico, la sociedad civil y la administracin de ius-
ticia,como grandes apartados temticos en que se pueden clasificar sus campos ms
amplios de actividad.
Finalmente, una de las diferenciaciones ms relevantes hechas por VaN ]USTI, con la
cual adelanta el umbral del Estado social de derecho, consisti en separar a la polica de
la administracin de justicia. Su puente es la seguridad interior del Estado, pues la polica
debe velar por que cada quien cumpla con lo que exige la probidad, evitar que surjan pa-
siones que desacrediten a los ciudadanos, impedir el uso de pesos y medidas falseadas;
55tb/d., pp. ly2.
asimismo, impedir conmociones, alborotos y sediciones, prevenir robos, cuidar calles y
caminos, y evitar el ruido y las confusiones. La polica, hay que destacarlo, no es un mero
mecanismo represivo, sino una fuerza constructora; en su idea y espritu yace el procu-
rar el fomento de las fuerzas materiales, morales e intelectuales del Estado, lo mismo
que el prevenir los males que puedan lesionar su existencia.
Al efecto, VaN JUS'J1 contribuye significativamente a la comprensin del Estado mo-
derno como Estado social de derecho, cuando define con toda precisin el papel de la
administracin de justicia como estimulante de la vida social. En realidad, dicha adminis-
tracin marcha en paralelo con la polica para asegurar un nivel ptimo de civilidad que
favorezca el curso de las relaciones de produccin, as como de las relaciones sociales
en general.
Desde el punto de vista del grado de coercin aplicable a los sbditos, la polica debe
tener por mxima general, relativa a las costumbres, castigar los crmenes y los excesos
que turban la seguridad y la tranquilidad pblica, y estimular a los sbditos para cumplir
con sus deberes y no esperar obtener ventaja de la impunidad.
La seguridad interior del Estado est fundada en la administracin de justicia. Como
los hombres estn expuestos a tener disputas por causa de sus bienes, es daino para la
seguridad pblica y la constitucin de la Repblica que ellos se hagan justicia por propia
mano. Es conveniente que sujeten la decisin de sus diferencias a la inteligencia de las
personas que se han establecido para sentenciarlas. Por tanto, la calidad de la adminis-
tracin de justicia es determinante para la buena marcha de los negocios pblicos, por-
que el modo como est administrada la justicia influye sobre la felicidad del Estado.
VaN JUS'11 afirma que "el objeto que se propone en la administracin de justicia es
impedir los medios de hecho o violencias que ocasionan las diferencias que los sbditos
pueden tener entre s, y mantener la quietud y tranquilidad en el interior del Estado".56
En contraste, la polica debe estar atenta a las acciones y las conspiraciones que se for-
man en la Repblica, y obrar con discernimiento y sin faltar a lo que la prudencia exige.
En suma: jams interpretar desproporcionadamente los objetos ni los procederes de los
sbditos, cuya vida y progreso estn en sus manos.
VaNJUS'I1 explic un imperativo cientfico por el cual se debe diferenciar a la polica de
otras materias y disciplinas, pues
No hay regla un poco extendida que no padezca alguna excepcin, sea que se trate una
ciencia juntamente con otra, sea que se trate separadamente segn el orden y el enlace que
ella exige; sera til, sin embargo, para el progreso de las ciencias, que se fijasen sus lmites. No
se conoce una ciencia, sino mperfectsimamente, cuando no se miran y ven todas sus partes,
y se olvidan infinidad de cosas tiles cuando se tratan muchas ciencias de una vez,57
He aqu el principio de generalizacin de un hecho social, del cual no se puede pres-
cindir cuando se trata de su validez universal, pues en 10 que se refiere a las disciplinas
singulares es menester 110 olvidar que "cada una de ellas tiene sus extensiones y lm-
56[bid., p. 173.
571bidi, pp, XIII YXIv.
tantes"." Ha nacido la ciencia de la administracin pblica, aunque todava lleva por
nombre ancestral ciencia de la polica. An no recibe el bautizo y su nuevo nombre:
administracin pblica.
Durante el siglo XIX la idea singular de polica se convirti en la "materia administra-
tiva". Tal como lo explic un pensador: "administrando se lleva con regularidad los
servicios pblicos. Estos servicios determinan la materia administrativa (...) los servicios p-
blicos que determinan a la materia administrativa corresponden a las diversas necesi-
dades colectivas o sociales't.>?
Paralelamente, la simbiosis del secretario de Estado con e! secretario del Despacho,
que signific la acentuacin de lo administrativo dentro de lo gubernamental -especial-
mente ante lo jurisdiccional-, impuls el desarrollo de la polica, junto con los asuntos
interiores y la diplomacia. El concepto de Secretara de Estado y del Despacho acom-
pa al desarrollo de la teora de la construccin del rgimen poltico, cuya fabricacin se
vsualizaba como un procedimiento tcnico peculiar, que alcanzar el xito en se-
mejante empresa.s? La organizacin gubernamental del Estado exiga la tecnicidad por
la cual e! gobernante funge como e! artesano constructor de un Estado en perenne pro-
ceso de edificacin, cuyo pape! consiste en hacer transitar al pueblo de una situacin
caracterizada por la irracionalidad a un orden racional. A la tcnica poltica y a la racio-
nalidad debe sumarse la "ejecutivdad'', que consiste en el apego disciplinado de la ad-
ministracin pblica al funcionamiento tcnico.
Qu mejor modo de rendir tributo a los cameralistas como creadores de la ciencia
de la administracin pblica, que los crditos que les brind Charles-lean BONNIN, quien
saba de los antiguos cultivadores de la administracin pblica y a quienes identifica como
los "economistas": a mediados del siglo XVIII ellos desarrollaron estudios sobre las prc-
tcas del gobierno y la administracin, de donde se deriva una gran cantidad de obras so-
bre estas materias; pero juzgaba que la administracin pblica era entre los economistas
un manojo de temas aislados que no formaban parte general de la economa social. lle-
g entonces la Revolucin francesa, y los antiguos conocimientos fueron revisados; as, se
encontraron errores y se replantearon los problemas.f
Se haba dado un paso cualitativo hacia la nueva ciencia de la administracin pblica
gracias a la evasin de lo administrativo desde el nebuloso ropaje del antiguo arbitrismo
fnancsta y economizante. En efecto, "la administracin pblica pasa la valla del misera-
ble crculo fiscal y aun del puramente econmico, se presenta y se deja contemplar ex-
tensa, tutelar, benfica, creadora, presidiendo a los destinos del pas y proveyendo de
elementos de poder y grandeza al Estado".62
58bid., p. XI:
59 AlejandroOUvAN, De la administracinpblica cnrelacina Espafla, RoixEditor, Madrid, 1843 (1842), p. 44.
60 CadScaMn;, La de Madrid, 1%8, pp. 40-43.
61.Char\es1eiul de administracin, p. 22.
62 AlejandroOtlvAN, op. elt:,p. 4.
Lo administrativo tiene su base en esta nocin trascendental expresada por OuvN,
en esa, visin metafnancsta y metaeconmica que transciende un puro ejercicio arbi-
trstco." conservando la materia central de la antigua polica: el bienestar social. He aqu
el porqu de la ciencia de la administracin pblica, que a partir de la emergencia del
Estado liberal de derecho sufri una reduccin sustancial de tareas y la prdida de su prin-
cipal materia del bienestar social, cuyo fomento se consideraba antagnico con el idea-
rio liberal. Incluso el hecho de que la polica permaneciera como un elemento del Estado
de derecho obedeci a que se restringi a mera prevencin de peligros, as como el que
fuera vaciada de la materia relativa al fomento del bienestar socal.v'
El desarrollo del derecho administrativo como una disciplina humanstica fue la
secuela de su desenvolvimiento como el marco normativo del nuevo Estado liberal de
derecho, cuya base consisti en normar las actividades administrativas que se restringie-
ron solamente a las tareas traducidas a la aplicacin de la ley. Esto produjo que una sus-
tancial cuanta de la actividad administrativa, que antao ejercitaba el Estado absolutista, se
redujera de manera drstica en trminos cuantitativos, pues cualitativamente el bienestar
social, que era la finalidad existencial de la polica, se segregaba como refractaria del libera-
lismo entonces imperante. Esta circunstancia peculiar que aflor desde el origen del
Estado liberal de derecho fue la lnea divisoria entre el derecho administrativo, dedicado al
estudio de las normas que aplica la administracin pblica, y la ciencia de la administra-
cin pblica como depositaria del temario del bienestar social, al que BONNIN se refiri
como moral de la administracin.
El bienestar social no slo es el objeto existencial de la administracin pblica, sino
la fuente de su legitimidad cientfica y una herencia que, a pesar del liberalismo del Esta-
do de derecho, fue recuperada por el Estado social de derecho como un proyecto cen-
tral. Esto no debemos olvidarlo, porque esa legitimidad cientfica de la administracin
pblica y ese bienestar social que es su objeto vital han sido histricamente cuestiona-
dos por todos los liberalismos, lo mismo que el Estado social de derecho.
63 El arbitrismo fue una corriente de pensadores financieros cuyos anlisis se cean a los arbitrios o ingre-
sos del gobierno. Estos pensadores estuvieron activos en los siglos XVll y X\1U. perg su influenciase sinti
an en el XIX.
64 Emst FQRSTHOF\', Sociedad lfJ!iustrjaJy .liI{imtnistracin. p(:dica, Escuela
Pblk;a, Madrid, 1967 (1958), p. 87.
2
La ciencia de la administracin:
ciencia del inters pblico
T
ranscurre el ao 1808: gobierna Napolen Bonaparte, pero la Revolucin ha deja-
do una honda huella en la Francia de principios del siglo XIX, a pesar de la sucesin
de regmenes. Ms all de los Pirineos, Espaa conserva an la monarqua ilimi-
tada y la disciplina administrativa consonante es la polica, cultivada por Valentn DE
FORONDA. Allende el Rhin trabaja Robert VON MOHL, quien en Alemania configura las pri-
meras lecciones que facilitan el trnsito de la polica hacia la cenca de la administracin
pblica.
De una ciencia para los sbditos a
una ciencia de los ciudadanos
Los viejos sistemas haban sentado sus reales en la Pennsula Ibrica, en tiempos en los
que la reforma borbnica perdi su vigor y la polica mermaba en su vitalidad como motor
de la transformacin. Valentn DE FORONDA fue un hombre propio de esa poca de quie-
tud inestable, pero donde el statu quo est definitivamente amenazado por el cambio. El
problema social bsico era saber si el cambio sera gradual o violento. Este autor se incli-
naba ppr lo primero, aunque particip en la guerra de independencia de Estados Unidos
de Amrica. Fue un hombre de ideas progresistas cuya visin de la vida poltica le acarre
haber sido detenido en varias ocasiones en un pas donde las fuerzas del retroceso ape-
laban a cualquier recurso para detener la metamorfosis social.
Tambin fue un pensador prolijo que cultiv muchas materias, como se observa en
sus trabajos: Cartas sobre el Banco de San Carlos (Madrid, 1787); Cartas sobre los asun-
tos ms exquisitos de la economa poltica y sobre las leyes criminales, en dos tomos
(Madrid, 1787-1794); y su Miscelnea (Madrid, 1787 y 1793).1 Tambin hizo una traduc-
cin parcial de la obra Instituciones polticas, de VON BIELEFELD, que corresponde a sus
sealamientos sobre Espaa y Portugal.! Pero su obra ms clebre son las Cartas sobre
la polica, preparadas entre 1793 Y1800, Yque fueron vctimas de la Inquisicin cuando
se publicaron en 1801, aunque las persecuciones continuaron hasta 1814.
1 Luis jORDANADE POZAS, "Introduccin", en Toms VALF.R10LA, Idea general depolicia, Instituto de Estudios Ad-
ministrativos, MaQrid,1977 (1798), p. XVI.
obffl BARN DI:: B1ELEFELD,Instituciones po/{ti-
1768 (1761-1762).
DE FORONDA crea que para labrar la felicidad de los habitantes de un pas no basta
edificar una Constitucin sabia sobre los slidos fundamentos de la propiedad, la seguri-
dad, la libertad ordenada y la igualdad ante la ley; tambin eran precisos los goces lcitos y
las comodidades entre todos los asociados del pacto constitucional, es decir, los ciu-
dadanos, para lo cual se requera una buena polica." Incluso en la segunda: edicin de su
obra propuso que el libro se usara como texto para los responsables de los ayuntamientos
constitucionales, los jefes polticos y las juntas provinciales creados en la Constitucin de
Cadiz, a la que dedic fervorosas alabanzas.' Desde 1801 sus Cartas sirvieron de gua a
los intendentes, corregidores y alcaldes, tomando en consideracin que stos, por sus
ocupaciones, no tenan tiempo de recordar lo que haban aprendido en los libros. En ellas
se percibe un espritu didctico, pues exponen consejos prcticos que ayudarn a recu-
perar la memoria sobre cosas sabidas por los funcionarios pblicos:
en una palabra, da una especie de seales que los condujesen, siempre que se tratara de pro-
veer a los pueblos de vveres, de salud en general; de las comodidades y adornos de las ciu-
dades; de algunas providencias favorables a la agricultura, industria y comercio, y a la seguridad
y propiedad de los bienes de mis compatriotas.>
El libro de Valentn DE FORONDA es el ms moderno de los viejos textos de polica en
Espaa, pero hay en su contenido un espritu de progreso y un sentido de libertad frente
al absolutismo decadente que anuncian el temario de una nueva disciplina administra-
tiva, propia del Estado de derecho moderno que an no llegaba a Espaa.
En Alemania, Robert VaN MOHL realizaba una labor similar a la de DE FORONDA. VaN
MOHL represent un puente entre dos pocas, pues fue uno de los fundadores de la cien-
cia de la administracin pblica moderna en Alemania y, a la vez, un cultivador obstinado
de la todava viva ciencia de la polica, aunque su prestigio est basado tambin en sus con-
tribuciones a la ciencia del Estado. Una de sus obras ms relevantes se titula La ciencia de
la polica (Die Policeywissenschaft), publicada entre 1832 y 1866.
6
En VaN MOHL, quiz
ms que en ningn otro autor alemn o de cualquier nacionalidad, es en quien mejor se
observa el trnsito de la ciencia de la polica a la ciencia de la administracin, por lo
que resulta evidente la conciliacin de categoras correspondientes a ambas disciplinas.
En especial trat de conciliar la idea del Estado de derecho y la nocin de polica.
VaN MOHL sostuvo que en el Estado se encierra toda la vida del hombre: se ocupa de
su personalidad fsica y moral, de su patrimonio, en fin, de todo lo que toca a su vida.
Como tratadista de la ciencia del Estado, en tanto es materia fundamental de su trabajo
cientfico, ubic las diferentes disciplinas que cultiv en estrecha relacin con la pol-
tica. Por consiguiente, dentro de una concepcin unitaria, comprensiva y sistemtica
de la ciencia del Estado, incluy la ciencia de la polica y la ciencia de la administracin
3 ValentnDE FORONPA, Cartas sobre la polica, Imprenta de Ramn Domingo, Pamplona, 1820, p. 3.
4 MiJ., p. 8.
51dem.
dominanl lengUa G01ITHE,la obl'lles lU)bertVON Mom,
Die Poltcey.Wissenscbaft. Verlang C\er H.Laupp'fchen BchhandJUng, Tobinga;18321866, tie!s t'tllos;
La ciencia de la administracin: ciencia del inters pblico 23
pblica. As entendidas, cada disciplina se convierte en una de tantas materias que conver-
gen en el estudio del Estado.
La ciencia de la polica estudia cmo se consiguen los propsitos del Estado de de-
recho "para ordenar la vida colectiva del pueblo, de modo tal que cada miembro del mis-
mo pueda recibir proteccin y realizarse mediante el uso -lo ms libre y completo- de
su fuerza conjunta"." Esta idea trasciende la mera nocin del Estado como defensor del de-
recho vigente. Por otra parte, defini la ciencia de la administracin pblica como "la
exposicin sistemtica de los principios relativos al empleo de las instituciones auxiliares
individuales del Estado, para vencer a los eternos obstculos prepotentes"." Pero hizo
patente que aunque ambas conviven, la ciencia de la polica es la disciplina que antecede
a la ciencia de la administracin pblica; es decir, sta tiene su precedente inmediato y
directo en la ciencia de la polica.
Pierangelo SCHIERA juzga que VaN MOHL utiliz el trmino polica para entender a la
administracin interna y completa del Estado, lo que significa una t r ~ a c i n gradual de
una categora hacia la otra.? La polica es una fuerza capaz de removetc>s obstculos que
se alzan frente al desarrollo de la sociedad, es una fuerza pblica apta para desarrollar las
facultades humanas donde la actividad de los particulares resulta ineficaz. Puesto que
Roben VaN MOHL era un hombre de ideas liberales, y todava ms un terico de la admi-
nistracin del Estado de derecho, no opina que el Estado deba ceirse a la mera defensa
de la esfera privada. Su actividad es trascendente: tiende a fomentar las facultades colecti-
vas de los hombres.
Su obra La ciencia de la policia lleg hasta Italia, donde fue traducida muy parcial-
mente en lo que toca a su introduccin, labor que se debe a Gualtiero GABBIONETIA. Esta
publicacin se hizo en Turn, durante 1861, y lleva como ttulo La ciencia de la admi-
nistracin conforme a los principios del Estado de derecho (La Scienza dell'Amminis-
trazione Secando i Principii dello Stato Legale). -
DE FORONDA no contaba con una ciencia de la administracin pblica con vigor su-
ficiente para reemplazar el estudio de una polica, que no era conciliable con sus ideas
libertarias y progresistas. VaN MOHL cultiv las dos disciplinas, pero enfrascado en el salva-
mento y la perpetuacin de la antigua ciencia, limit por principio el desarrollo de la nue-
va materia.
DEFORoNDA y VaN MOHL no dieron el paso trascendental a la modernidad plena, por-
que en sus pases no existan las condiciones de progreso generadas por una revolucin,
como en Francia, en la que la cudadana, el republicanismo y una vida cvica activa deman-
daban una administracin plenamente pblica, as como una nueva ciencia que, al no tratar
ya con sbditos, estableciera sus principios a partir de los ciudadanos. Esta ciencia slo
poda fraguarse en Francia, y ese mrito correspondi a Charles-lean Baptste BONNIN.
7 Citado por Pierangelo SCHIERA, JI Cameralismo e l'Assolutismo 1edesco, per i tipi dell'edtore dott. Antonio
Giufre, Mfin, 1968, pp;78-+S4.
8 Citado por PierangeloSCHlERA, op, cu. p. 84.
9 PierangeloSCHIBRA, op.ctt., p. 82.
Orige.n de la ciencia de la administracin pblica
La administracin pblica es una institucin social de antigua data. De hecho, la voz ad-
ministracin ya se usaba en los primeros aos de la era cristiana de un modo similar al
que denota hoy en da. Sin embargo, su primera formulacin conceptual se realiz por
medio de un vocablo diverso: polica, cuya configuracin alcanz el rango de primera dis-
ciplina acerca de la administracin pblica. Antes exista un torrente de textos administra-
tivos por lo general encaminados a mejorar las capacidades de gestin de los gobiernos
de la antigedad, si bien es cierto que fluyeron algunas corrientes de pensamiento con
miras ms elevadas y algunas hasta alcanzaron cierto carcter explicativo. Estas corrien-
tes constituyen propiamente lo que se conoce como cuasiteoras, esto es, configuraciones
conceptuales que no se encuentran entrelazadas de manera deductiva ni pueden expli-
carse en forma consecuente. Las cuasiteorias slo tienen capacidad explicativa o predc-
tiva en forma especfica o, sencillamente, son
I La administracin pblica no se eleva a de cienctv hasta. eliglo xvriiJusta-
,1 de configuracin administrativa que-hy rige.
Sus rasgos prorriir;;:tes son '1; entre administr;cifi' y fusticia, la asuncfi de
deberes sociales con carcter pblico, la emergencia de la interioridad como motor de un
proyecto de desarrollo nacional y el establecimiento de carreras administrativas de ser-
vicio pblico. El eje de de estos rasgos es lo adrrlinistrativo, un hecho social
r-- .. - _. _ "" , - , ,. ,',o' __ -"",-, .. ,.,_, . ,............ '-,,--- . ',... - . _ .. ,." .." '. ".0' ", ...
que surge en elseno dela cQQ1plejidacI g\jIJernarnental para obtener identidad y" as dife-
recarse de lfiinciero, lo econmico y .I() potico. la policia -:-nombre que
.pasa' de' Ic9Jl.dfdnde C
tl
,a5ite6rti'i\"esta-
tuto de teora propIarnentedicha. -._-
. Fue entonces cuando la administracin pblica estuvo en condiciones de evadirse de
su mera especificidad y trascender hacia una condicin general, pues consiste en una
teora, en "un conjunto de generalizaciones entrelazadas deductivamente que puede uti-
lizarse para explicar a otras generalzacones"." La administracin pblica as entendida
dej de ser un mero fenmeno derivado, cuya explicacin slo es posible a partir del fe-
nmeno primigenio, sino que se convirti un ente que se explica por s mismo dentro de
la fenomenologa del Estado y con referencia a l.
La administracin pblica obtiene legitimidad acadmica porque su emergencia
como teora 'se fundamenta en la necesidad de que un objeto de conocimiento sea descri-
to, explicado y evaluado dentro del universo emprico en el que se encuentra inmerso, y
participe, al mismo tiempo, en su explicacin general. Dicha administracin constituye
una forma de pensamiento social y, como cualquier pensamiento acerca de la sociedad
humana, comprende tres elementos para su conocimiento: descripcin, explicacin y
evaluacn.F La ciencia de la polica, as configurada como una teora administrativa del
Estado, constituye un territorio cultivado por una nueva disciplina a travs de la ensean-
lQ Eugene MEEHAN, Pensamiento politice contemporneo, Revistade Occidente, Madrid, 1973, p. 14.
11lbitl., p. 31.
l21bitl., pp. 19-5l.
La ciencia de la administracin: ciencia del inters pblico
25
za, la investigacin, la divulgacin del saber y la discusin argumental de los cultivadores
del saber. La ciencia de la polica se desenvuelve como un mbito del trabajo acadmico
donde privan el debate intelectual, la crtica constructiva, la polmica pblica oral e impre-
sa, la bsqueda del rigor discursivo, el ensayo de la metodologa del rigor conceptual y la
experiencia acumulada del saber.
Sin embargo, dentro de su primera modalidad terica como polica, la administracin
pblica corresponda a-un tipo de Estado concreto y reflejaba la esencia de ese Estado: el
absolutista. Pero una vez que el Estado absolutista es abolido sucesivamente en los prin-
cipales pases de Europa, y se reemplaza por el Estado de derecho, algunos elementos
primigenios de identidad de lo administrativo desaparecen, otros se conservan metamor-
foseados y unos ms se engendran. Entonces el vocablo polica pierde valor por haber
desaparecido la esencia fenomnica de la polica, y su lugar lo ocupa una palabra de an-
tigua existencia: administracin, a la cual las libertades ciudadanas le imponen con
nfasis el adjetivo pblica.
Este hecho, cuyo acontecer sucedi a partir de 1808, dentro-de la Francia de enton-
ces, propici la emergencia de la moderna teora administrativa del Estado. En ella es
perceptible el legado intelectual y temtico de la ciencia de la polica a la ciencia de la
administracin pblica," as como la aparicin de nuevos rasgos cuyo origen es lo pblico
concebido como una gesta de la civilidad segn la 'doble nocin de res publica y de ciu-
dadana. La ciencia de la administracin pblica, como la ciencia de la polica que le pre-
cedi, tambin constituye un mbito del trabajo acadmico donde impera la esgrima
intelectual, la crtica edificante, la discusin foral abierta -incluido el debate impreso-, el
designio del rigor discursivo, la prueba de la metodologa del rigor conceptual y la acu-
mulacin del conocimiento. La ciencia de la administracin pblica es un escenario de
actividad creativa donde se produce y se reproduce el conocimiento, una institucin social
dedicada al progreso del ser humano. Dentro de esta ciencia, la teora administrativa del
Estado -consttuye una frmula expositiva del 'pensamiento cientfico que explica sencilla-
mente la complejidad estatal, que ensambla elementos dispersos, que ofrece sentido a lo
antes incomprensible, y que hace imperativo el uso del rigor, el argumento y la evidencia.
La ciencia de la administracin pblica es un producto social, la emanacin de rela-
clones sociales cientficas que unen el pasado y el presente, y vinculan las andanzas intelec-
tuales existentes en un momento determinado. Pero al frente de una empresa cientfica
suele haber lderes que marcan las lneas principales del desarrollo del saber. El caudillo de
esa ciencia fue Charles-lean BONNIN, quien adems de hombre de los aos tempranos de la
era revolucionaria y del Imperio, era un iniciado en la ciencia de la polica. Aunque nunca
cit a los cultivadores de esa ciencia en sus Principios de administracin pblica, es
sin duda, su tributario. El hecho de que BONNIN no haga referencia alguna a los tericos de
la polica se debe, pensamos, a que como republicano y liberal convencido rechazaba
13 Francia est orgullosa por contar Con uno de los grandes cultivadores de la policll: Nlcolas DI!1.AMARIl, cuyo
ratado dela pouaa, publicado entre 1705Y1713, tiene el mrito de ser la ms relevante obra francesa sobre
la (IlllJ.erhi, y URa de las mS IJnport;intesdeEutQpll. &e en Francia donde tambin se hizo la primera traduc-
ci6ll dellibro clsico de la materia: Princfpk>S de lapd/kia (GrundsiiJze der Policey"'Wissenscbaft),
He\tl.fk.1hVON)usn.l.a. vetsln fueeditada con el-ttulo
de apareci pocodespus, en 1769.
todo loque representara al antiguo rgimen, y la polica no fue la excepcin. En el Com-
pendio de los principios explic que la polica entre los antiguos europeos significaba la
forma de institucin de la sociedad, y que entonces tena un sentido poltico. Pero que al
perder este sentido, en lugar de constituirse en esa vigilancia cuyo objeto es la seguri-
dad, la tranquilidad y la salubridad pblicas, la polica degener en forma de inquisicin
poltica. Esta inquisicin caracteriz a la debilidad y la tirana, as como al miedo, que cons-
tituyeron las bases de los gobiernos absolutistas." Esto explica el rubor que para un re-
publicano como BONNIN hubiera significado conservar el uso de la palabra polica.
Polica sufri una sustancial metamorfosis: ya no representaba en los estertores del
absolutismo barbn su idea original, y se hallaba pervertida, por lo que BONNIN recuper
su principio original y lo rebautiz como administracin pblica. El precursor de la
antigua ciencia, el alemn johann Heinrich VaN JUSTr, haba escrito que la palabra polica
englobaba las leyes y los reglamentos referentes al interior del Estado, que se orientan
a afirmar y aumentar su poder, y hacer un buen uso de sus fuerzas, as como a procurar la
felicidad de los sbditos." Polica era entendida como una capacidad gubernamental, cuya
el poder del Estado y expandir sus fuerzas para su ere-
BONNINjOn base en ideas similares, declar lo siguiente:
!Je1itre pues la administracin pblica: es una potencia que arregla, corrige y mejora
todo cuanto existe, y da una direccin ms conveniente a los seres organizados y a las cosas."
La palabra cambia, la esencia de la idea permanece: la administracin pblica es una
potencia constructora que promueve el progreso del Estado, como antao la polica, por-
que arregla, corrige y mejora todo cuanto existe y dirige convenientemente a los hombres
y las cosas. El expediente sucesorio de la idea es evidente; en efecto, as se prolong el dis-
curso administrativo a travs de un esfuerzo de modernizacin plasmado en la ciencia de
la administracin pblica."
VaN JUSTI sostena que el aumento y firmeza del poder del Estado, ese buen uso de
sus fuerzas, comprende los elementos de la vida material del propio Estado, es decir, el
comercio, la hacienda, la agricultura, las minas, los bosques y cosas similares, pero con la
idea de que la felicidad del Estado depende de la inteligencia con que todas estas cosas se
administran. El incremento del poder del Estado y el uso debido de sus fuerzas no es otra
cosa que hacer prosperar al comercio, la industria, la hacienda, la agricultura; en fin, a los
elementos materiales de la vida estatal. En forma similar, BONNIN observaba que la admi-
nistracin pblica es la autoridad comunal, a ella corresponde el estado civil de las per-
sonas; es decir, la imposicin de las contribuciones directas, la leva de hombres para la
guerra, las fuerzas permanentes, la agricultura, la industria y el comercio."
14 Charles-lean BoNNIN, Compendio de losprincipios de administracin, Imprenta de donJos Palacios, Madrid,
1834, p. 291.
15 Johann Heinrich VON JUSTl, Elementos generales de policia, Eulalia Piferrer, Barcelona, .1784 (1756),p. 18.
lCi Charles-lean BONNIN, COmpendiode los principios de administracin,p. 34.
17MlU"k RUl'OBRS, "Beyond WOodrow Wilson: The IdentityStudyof Publc A4ministration",Cn Administration
1997,1".286.\
'8harles-JeanBoNNlN, PrlndjJesd'AdministrationPuh#que,
(1808), tres tomos, t. 1, pp. 91 Y92.
1
Ha sido de gran importancia la conservacin de las materias comprendidas por la
polica, ahora propias de la administracin pblica. Nicolas DELAMARE estudi a la polica
en general y sus oficiales, las costumbres, la religin, la sanidad, los vveres y los cami-
nos." Desglos y abord con detalle y profundidad cada uno de estos temas, cuestin
que VaN JUSTI le critic como algo verdaderamente indigesto," as corno por Valentn DE
FORONDA.
21
.
El temario desarrollado por VaN JUSTI es completo y sistemtico, pues se trata de un
programa de trabajo administrativo orientado a estimular el desarrollo integral del Estado.
Este autor comienza con el estudio del territorio como espacio donde se desarrolla la cul-
tura de la tierra, es decir, la produccin de los satisfactores de la vida, adems de situarlo
como asiento urbano. Examina luego la colonizacin por extranjeros y mediante nacio-
nales, a lo que agrega el anlisis de la salud pblica. Despus estudia la agricultura, las ma-
nufacturas, las fbricas, los oficios y las profesiones. El comerciopl dinero y el crdito son
temas de otro apartado de su obra, al cual sigue lo concerniente a la religin y a las rela-
ciones sociales. En loque se refiere a la educacin, VaN JUSTI comprende la formacin de
la juventud y la lucha contra el vicio y la ociosidad. Finalmente, trata la administracin
de justicia, el orden pblico yel castigo del hurto yla rapa."
Si deseamos comprender plena y objetivamente su aporte, BONNIN debe situarse en
un tiempo de grandes avances en las ciencias y cambios vertiginosos. En aquel entonces
las ciencias en general evolucionaron con rapidez; en el caso de las ciencias qumicas, por
citar alguna, no debemos olvidar las aportaciones de LAVOISIER, por cierto victimado du-
rante la Revolucin. Lo ms relevante fue que el desarrollo de las ciencias naturales haba
contagiado el espritu de las ciencias sociales, y como este espritu prevaleci en general
sobre ellas, por qu no habra de serlo tambin en la ciencia de la administracin pblica?
Ahora sabernos que fue la primera ciencia social surgida con base en esta atmsfera inte-
lectual. Todava la sociologa tendra que esperar hasta 1822, cuando SAINT-SIMON y COMTE
escribieron el Plan de las operaciones cientficas necesarias para la reorganizacin
de la sociedad, la nueva ciencia de la fsica social, tal como se llam en un principio. La
ciencia poltica aguard hasta 1897, cuando en Italia Gaetano MOSCA la sistematiz en sus.
ciencia poltica.
23
"
haba establecido, desde 1812, que!<isiencia .. pblica es
la ciencia del inters general y que mira al inters publico continuamente renovado. El
inters pblico es ms que conjunto de los intereses particulares, consiste en el lazo
que une a los individuos en' la sociedad: "Por inters pblico debe entenderse la reunin
de aquellas necesidades y relaciones naturales y universales, cuya expresin son las le-
yes, yel poder de stas el regulador"." En el inters pblico descansa el elemento de la
19 Nicolas DELAMARE, Iratt de la Po/ice, chez Michel Brunet, Pars, 1722 (1705), cuatro tomos, t. 1, Introduccin.
20 johann Heinrich VaN JUSTI, /ments Gnraux de Police, chez Rozet, Lbraire, Pars, 1769 (1756),
1'.11.
21 Valentn PE FORONDA, Cartas sobre la poitda, Imprenta del Cano, Madrid, 1801, p. 4.
22JohannHeinrch polida.
23 MOSCA, EJemenfi di 1ipografi\t;QeUa
24 .
28 PARTE 1. GESTACIN DE LACIENCIADE LAADMINISTRACIN PBUCA...
asociacin, que no es otro que el establecimiento de la administracin pblica como su
gobierno natural, pues la conservacin de cada uno de los individuos es el objeto de la
sociedad, lo mismo que esta conservacin es la causa de la administracin y de las leyes
para el sustento, as como la garanta de las relaciones sociales."
He ah la esencia de lo pblico a partir del cual BONNIN ampli a la ciencia de la ad-
ministracin pblica ms all del estudio del Estado, explayndola hacia el examen de la
sociedad. Desde entonces la administracin pblica ha constituido uno de los objetos
primarios del inters de las ciencias sociales."
El pblico moderno
Con cierta frecuencia se tiende a soslayar el significado primigenio de lo pblico y atri-
buirle cualidades diversas, con lo que se producen confusiones perniciosas que medran
la fidelidad entre el hecho y la palabra que lo refiere. En efecto, se considera pblico a lo
que entraa las acciones colectivas de todos los miembros de una sociedad, as como la
propiedad patrimonial de todos sus ntegrantes.s?
A pesar de la gravitacin de lo administrativo como una herencia determinante del
antiguo rgimen a los gobiernos democrticos de hoy en da, el rasgo principal de la ad-
ministracin del Estado contemporneo es lo pblico. Esta palabra es una emanacin del
concepto de pueblo, matriz de la cadena: popuius-puplcus-publicus-pblico, Por consi-
guiente, pueblo, popular y pblico tienen la misma raz,de modo que la administracin
pblica no es otra cosa que la administracin del pueblo considerado en .su totalidad
social. Pblico es una categora comprensiva que incumbe a la totalidad de un pueblo po-
lticamente organizado, es decir, una Repblica -<:osa pblica-=- donde impera el inters
colectivo y la vida comunitaria. Desde entonces podemos referirnos a la administracin
pblica, propiamente, como la administracin popular.
La cultura poltica occidental tiene sus fuentes en la poltica y el derecho grecorro-
manos. Esta herencia clsica permanece fielmente entraada en el derecho pblico, las
organizaciones y los procedimientos polticos, la administracin gubernamental y otras
instituciones pblicas generales de la sociedad, donde es perceptible la nocin clsica de
lo pblico. Pero, debido a que a partir de la Revolucin francesa la distincin entre los de-
rechos del hombre y los derechos del ciudadano destac la diferencia entre la vida priva-
da y la vida pblica, la modernidad emergente propici el surgimiento y desarrollo de un
pblico nuevo que fungera como un espacio de mediacin y conciliacin entre el ser
humano, concebido como el tomo de la sociedad, y la sociedad como comunidad de los
seres humanos. Consiste en un espacio de publicidad cuya esencia es el movimiento
autnomo, una mediacin determinante en el funcionamiento de los regmenes polticos
2S /dem.
26 Matk RlITGERS, "Beyond Woodrow Wtlson: Thetdentity Study ofP1Jb1ic AdminlStration", .enAdmlnlstratJon
andSoctety,vok$,numf3rI:ondres, 1994, .,.286;
21 Andl'e\'f( OVNStlll.,Mmlnlstratim.'rF1JreWor'dand t1:Je 1973'"pll66,
' ..........-J!M...... 26720
29
modernos, por el cual instituciones como la representacin parlamentaria tienen en l su
explicacin.
Es este pblico el que brinda su esencia a la administracin del Estado moderno, la
cual es doblemente pblica, tambin en atencin a su carcter popular. Este pblico tam-
bin es la fuente de donde emana la participacin ciudadana y la actividad cvica.
Emergencia del pblico
El pblico tiene su origen en la alianza entre la aristocracia ilustrada y la emergente bur-
guesa urbana, concertada en Europa dentro del escenario poltico fraguado durante el
despotismo ilustrado .desde mediados del siglo XVIII. Es el producto del florecimiento de
una gran actividad cvica dentro de los salones literarios, los cafs y las tabernas, as como
en las asociaciones cientficas y las reuniones de discusin de l ~ asuntos polticos. Se tra-
taba de la formacin de un espacio pblico que comenz a ocupar una zona social in-
termedia entre el Estado y los intereses privados, un mbito abierto a los ciudadanos
portadores de la opinin pblica y un foco de rradacin del dilogo cvico. De este foro
emergi un tipo de organizacin pblica sin precedentes, en la cual los conferencistas
expresaban su opinin sin limitaciones y ejercitaban el derecho de reunin y de expresin
sobre un temario de inters general. Tal ejercicio signific un acto de escrutinio no slo de
ese temario, sino de las instituciones entraadas en l, pues la deliberacin y la discusin
pblicas no tenan barrera capaz de contenerlos."
El pblico est caracterizado por hablar y, escribir, y reunirse para poder hablar y escri-
bir; de modo que su carcter es la organizacin en instituciones diversas constituidas
como espacios de interlocucin, accin y expresin. Uno de los ejemplos ms ilustrativos
lo ofrece la reforma borbnica en Espaa y 'sus dominios, pues configur una atmsfera
adecuada para la renovacin cvica, cultural, educativa, cientfica, artstica y tecnolgica, que
surti efectos positivos en los crculos progresistas como promotores de las transforma-
ciones en todos los rdenes. La metamorfosis tuvo su asiento en la vida urbana, tanto en
grandes ciudades como en villas pequeas, donde los hombres amantes del progreso se
congregaron al principio en reuniones informales, que luego mutaron hacia la modali-
dad de academias formalmente constituidas."
El pblico es el motor primigenio de muchas de las organizaciones modernas no lu-
crativas. Uno de los antecedentes ms remotos del pblico son las reuniones informales
que algunos mdicos sostenan en Sevilla, desde 1697, para leer y discutir, y que luego
se transformaron en una Sociedad Mdica." A la par de estos progresos en la ciencia
surgieron instituciones civiles conocidas como sociedades econmicas de amigos del
pas, cuyo objeto fue animar la aletargada economa hispnica y alentar la agricultura, la
28 john KJ.WlE, La vida pb.lica y e/capitalismo tardio, AlianzaEditorial, Mxico, 199, pp. 174 Y175.
29 JcanSARIl.\lLH, La Espaa ilustrada de la segunda mitad del siglo XVIII, Fondo de Cultura Ecqnnica, Mxi-
cO,198k
30 vceraeRoORGUEZ CAsADo, LapoIiticaylos polticos en el reinado de carlos11l"Edicjqnes Rialp,iMadrid,.1962,
pp. 250-264. '
30 PARTE 1. GESTACIN DE LACIENCIA DE LAADMINISTRACIN PBUCA...
industria y el comercio, adems de difundir los progresos de la tecnologa, propiciar el
entrenamiento tcnico de los trabajadores y estimular el desarrollo de las ciencias apli-
cadas. Estas sociedades tambin alentaron un mbito institucional para la asuncin de
conciencia de clase de una burguesa en ciernes, pues en oposicin a las corporaciones
estamentales, como los gremios y los consulados, no estaban formadas segn la condicin
de clase o profesin ejercida."
Tambin destaca el progreso de la opinin pblica, ya considerada por MAQUIAVEI..O
cuando se ocupaba de la reputacin del prncipe. La opinin pblica se desarroll como
una doctrina, esto es, como pensamiento implementado en acciones polticas cuya factu-
ra es mrito de los fscratas, y en particular de Mercier DE LA RMERE, quien alegaba en
1767 que el pueblo manda a travs de la opinin pblica." sta es un mbito de escrutinio
en el que se manifiestan opiniones de voluntad y de juicios utilizados en la esgrima de la
poltica.
Desde entonces, el dominio del Estado descansa en la capacidad de los soberanos
para encauzar esa fuerza popular por medio de la persuasin, ms que por la seduccin
de las buenas palabras y del engao, los cuales, sin embargo, persisten como artes del
dominio poltico. La publicacin de folletos y libelos, que antao serva para trastornar al
pueblo e inducirlo a aprobar por "la etiqueta lo que contiene el saco", a decir de Gabriel
NAUD, ahora estaba reservando el espacio pblico al arte de la persuasin yel argumento.
En efecto, la opinin pblica implica un ciudadano alfabeto, pues sabe leer y escri-
bir, as como la expansin de la imprenta y la prensa, constituyen vehculos de su expre-
sin. La esencia del pblico es el tipo de poder que produce: la influencia, as como su
medio especfico, la divulgacin, pues "pblico es aquello que influye en la vida poltica, y
as lo es, en primer trmino, la opinin de cualquier modo publcada'i.v
Situado como una mediacin entre el Estado y el inters privado, el espacio cvico as
constituido signific "un desplazamiento de lo pblico hacia lo social", en el que ciuda-
danos gregarios constituyen el pblico organizado en una diversidad de instituciones. Esta
publicidad emergente del ejercicio de la cultura y la ciencia, de las conversaciones en res-
taurantes y cantinas, se condensa en el Parlamento como expresin de la funcin poltica a
cargo del pblico.>' MARx, aludiendo a la esencia de un Parlamento, lugar donde se habla,
deca que la lucha de los oradores en la tribuna estimula la lucha de los plumferos de la
prensa, as como el debate en los clubes, las tabernas y los salones, y de tal modo se aus-
culta el sentir de la opinin pblica cuya voz se desea escuchar: "Si los que estn en las
cimas del Estado tocan, qu cosa ms natural sino que los de abajo bailen?"35 De hecho,
esa nueva organizacin pblica personificada en el Parlamento se constituye en. un cuer-
po del rgimen del Estado, para asegurar el nexo entre el derecho y la opinin pblica."
31 Idem.
32 Hermann HEllER, Teoria del Estado, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1963, p. 190.
33 Ibid., p. 191.
34 Nuria CUNlUGRAU, Repensando lo pblico a travs de la sociedad, Centro Latnoamertcano de_Administra-
cltlpara el Desarroll, Caracas; 1997, pp, 29y 30.
35 carlos MARx, "El Dieciocho Brumario de Luis Bonaparte", 'en Marx y Engels, Obras escogidas,. Progreso,
MoscG,s.'f.d5wmosjt;;I,p.29Z,i .
36 Nuria CUNlU G'NtlJ,op.dt, p. 31.
31
El proceso de maduracin del pblico deriva en la integracin de partidos y grupos
de inters, cuya existencia repercute en el Parlamento para convertirlo en el escenario de
sus actividades y de su influencia. Con su arribo al Parlamento, los partidos y las asocia-
ciones se elevan a la condicin de corporaciones pblicas que sustituyen la intervencin
ciudadana espontnea y abren un ancho cauce al desarrollo del Estado social de derecho.
En estas condiciones, el pblico opera como la mediacin maestra que hace de la sociedad
una congregacin humana pblicamente vinculada con el Estado, al tiempo que ste se
observa como una entidad que ya no sirve a una sociedad pasiva a manera de simple
usuaria de servicios gubernamentales, sino a una organizacin activa que participa en la
formacin de la voluntad pblicaY
Atravs de los partidos y los grupos de presin, as como de la expresin de los de-
rechos ciudadanos de peticin, de imprenta y de reunin, el clsico pblico del pueblo
se asimila con el emergente pblico ciudadano, para nutrir a la a4rT1inistracin del Esta-
do de los necesarios rasgos de comunidad que la hagan marchar con miras en el inte-
rs colectivo.
Configuracin del inters pblico
La interaccin de los individuos en el espacio comunitario crea la asociacin que se plas-
ma en el inters pblico, cuya conservacin como tal requiere un gobierno que tome
cuerpo en la administracin pblica, con el natural cometido de conservar a los individuos,
sus relaciones y la asociacin en que se arreglan estos vnculos individuales. El princi-
pio fundamental de la sociedad estriba en las relaciones que BONNIN denomina dependen-
cias sociales, que a su vez son un efecto de la sociabilidad humana y constituyen el
primer elemento de la administracin pblica. El pueblo personifica la expresin de las
necesidades colectivas y de las dependencias entre los individuos, de las cuales emana el
inters pblico que se aproxima, se rene y se modifica para formar el todo de los indi-
viduos asociados." Se trata de un hecho natural del que surge la administracin pblica,
pues es evidente que nace del instinto de conservacin social y de la voluntad de man-
tenerse en comunidad.
El ser humano vive en sociedad gracias a la contribucin de sus congneres, contri-
bucin que entraa las dependencias sociales como relaciones que nacen de las nece-
sidades de cada cual, de acuerdo con la ley natural de la sociabilidad. Esas dependencias
sociales son inherentes a la especie humana como consecuencia de la organizacin del
hombre, pero es su voluntad la que suministra la direccin." Se trata de un proceso
acumulativo de las dependencias sociales del cual surgen necesidades de las necesidades
mismas: de las necesidades naturales nacen las necesidades comunales, que son propias de
la asociacin. Estas ltimas engendran una direccin general que se mueve por el inters
37 Ibid., p. 34.
38 Chades-JeanJ30NNIN, ComPendio delos principios de administracin, pp. 40 Y41.
39 bid., p. 41.
pblico, cuya misin es reunir las necesidades sociales en un cuerpo nico y conducir su
accin, lo que permita el establecimiento de una institucin social. BONNIN crea que
La administracin es esta institucin y esta magistratura destinada a dar a todos los ciuda-
danos una direccin comn por medio de la ejecucin de las leyes, que como ya he dicho, son
la expresin de las necesidades sociales: necesidades y dependencias puestas en comn para el
orden pblico y el inters general; esto es lo que se puede llamar movimiento en el cuerpo
poltco.'?
Las dependencias sociales, a las que tambin denomina dependencias civiles, tienen
como base la inscripcin cvica que es de inters para la administracin. sta comprende
nacimientos, adopciones, casamientos, divorcios, naturalizaciones y defunciones. BONNIN
explicaba que "todas ellas son acciones o cosas administrativas porque se trata de una
relacin social, y toda relacin social forma la accin de la administracin, especial, esen-
cial y exclusivamente"."
La asociacin humana genera tres tipos de dependencia, adems de las depen-
dencias sociales, que se refieren a los nexos naturales de las personas. A ellas hay que agre-
gar las dependencias polticas, que renen a los ciudadanos en una misma institucin
social, y las administrativas que cimentan la unidad social con base en la necesidad
comn. Estas ltimas se tratarn ms adelante.
Las dependencias polticas, que tambin se conocen como pblicas, tienen una refe-
rencia directa con la comunidad en tanto cuerpo poltico y abarcan la sociedad entera. Se
refieren a las relaciones entre el individuo y la comunidad en el punto preciso de la
seguridad de la sociedad, cuya base es el uso de la fuerza pblica, y constituyen la parti-
cipacin de cada individuo en la conservacin de la comunidad. Para tal efecto, corresponde
pues a la administracin pblica convocar al reclutamiento militar y organizar su servicio.
La administracin del Estado comprende un doble espacio de cara a la sociedad, pues
ella es doblemente pblica. Por un lado, entraa dos tipos de relaciones sociales que recla-
man su presencia: las relaciones administrativas pblicas y las relaciones administrati-
vas civiles. Por el otro, dirige su ocupacin y cuidado hacia el hombre como tal, y sobre las
cosas que necesita para vivir: he aqu su accin sobre los seres humanos y las cosas.
Emanada de las libertades del hombre y del ciudadano que la Revolucin francesa
engendr, la ciencia de la administracin pblica trata no slo del administrador pblico,
as como lo haca su predecesora, la ciencia de la polica, sino tambin del ciudadano en
calidad de administrado. Su base social son las relaciones administrativas pblicas y las
relaciones administrativas civiles, pues unas refieren al hombre como parte del pueblo
ciudadano y, las otras, al ser humano en su privacidad.
Las primeras identifican a quien, como contraparte del administrador, es el ciuda-
dano y a quien ante la administracin pblica no slo tiene una relacin general, sino
tambin vnculos que tienden a especificarse conforme las relaciones administrativas se
diversifican. En condicin de administrados, los ciudadanos pueden encontrarse ante la
40 Ibid., p. 42.
41 lbid., p. 95.
I
33
administracin pblica como contribuyentes de la hacienda estatal, como conscriptos del
servicio militar, como miembros de la guardia civil, como jurados en los tribunales judi-
ciales o meramente como personas inscritas en el Registro Civil. Las relaciones administra-
tivas pblicas contribuyen tambin a definir ciertas obligaciones de los ciudadanos, de
modo que en su calidad de contribuyentes participan en las "reparticiones" (tributos sobre
materias territoriales, personales, mobiliarias, de puertas y ventanas, y de patentes) y las
"reclamaciones", al constreimiento de los infractores, las recaudaciones y las concesiones
municipales. Finalmente, los administrados colaboran al precisar los procedimientos de
conscripcin, definen los requisitos de examen, las formas de reemplazo de los conscrip-
tos y los castigos a los que se hacen merecedores los infractores.
Las relaciones administrativas civiles son menos variadas que las pblicas, pero no
menos relevantes, y miran ms la individualidad del ser humano que su contorno colecti-
vo. Se refieren al estado civil, la celebracin de matrimonio y la naturalizacin. '"'
La ciencia de la administracin pblica trata con los seres humanos y con las cosas
necesarias para su desarrollo, pues ellos son su mbito de aplicacin y de su cuidado. La
accin de la administracin pblica sobre las personas se clasifica en cinco rubros. El pri-
mero se refiere a la agricultura, la industria y el comercio; el segundo, a la instruccin, que
a su vez comprende la educacin primaria y las escuelas especiales de servicio pblico; el
tercero, a los socorros pblicos (un complejo sistema de actividades relacionadas con ni-
os abandonados, mujeres encinta sin proteccin, indigentes vlidos y enfermos, invlidos
incurables, dementes y mendigos); el cuarto, a las crceles, yel quinto, al culto religioso.
La accin de la administracin pblica tambin se efecta sobre las cosas, a las cuales
BONNIN tambin llam propiedades. Son de tres tipos: la primera es la propiedad pblica,
que comprende una inmensa cuanta de recursos como bosques y maderas, carreteras,
caminos y canales, ros y riberas, as como todo aquello que se refiere a la venta del dominio
pblico. La segunda es la propiedad departamental, que se divide en dominio departa-
mental propiamente y en dominio comunal. Por ltimo, existe la propiedad privada, sobre
la cual acta la administracin pblica slo cuando afecta al inters pblico; la propiedad
privada comprende casas, maderas, aguas, canteras, minas, minerales, pantanos y propie-
dades industriales de los particulares.
BONNIN desarrolla la categora dominio de la administracin para referirse a su
accin sobre los hombres y las cosas, y que refleja con nitidez la publicidad administrativa
como mbito del pueblo. Tal dominio est determinado por un elemento primordial que
define a la administracin pblica: el inters general. Como el propio BONNIN lo explic, la
accin de la administracin pblica se ejerce en forma legal y directa sobre las personas y
las cosas, dentro de sus relaciones con el inters general." Consiste en un espacio pblico
configurado por un conjunto de relaciones personales determinadas por el inters gene-
ral, inters que inspira la accin administrativa y pone en movimiento a la administracin
pblica, pues el administrado se considera dentro de sus relaciones forzadas y necesa-
rias, y se trata de "la accin de la sociedad sobre l". 43
42 BoNNlN, Principes d'administration publique, t. 1, p. xxv.
431dem.
34 PARtE 1. GESTACIN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBliCA...
La sociedad es un producto de las relaciones humanas: entraa al ser social, al hom-
bre en relacin plena con otros hombres, y cooperando mediante sus relaciones con el
inters comn y con el mantenimiento de la vida asociada." labor que implica el uso de
la fuerza, pues lo pblico como pueblo implica el factor de coercin que define al Estado.
BONNIN juzga que las personas son "consideradas administrativamente", es decir, como
objeto del cuidado de la administracin del Estado, slo cuando forman parte de la so-
ciedad y en cuanto abarca las relaciones administrativas pblicas y las relaciones admi-
nistrativas civiles. Debemos recordar que las primeras son los vnculos que unen a los
administrados entre s y como totalidad con el Estado, y que sin ellas la sociedad no puede
existir porque conservan fsicay moralmente a los hombres que la forman. Por su parte, las
reiaciones administrativas civiles suponen al administrado de manera personal, pero su-
jeto a la accin de la administracin pblica y al inters de la sociedad." A la ciencia de la
administracin pblica no le interesa el individuo aislado, y tampoco sus inclinaciones
egostas o sus apetitos de autointers, sino al ciudadano como parte del pueblo y al ser
humano singular con referencia a la comunidad.
Aunque BONNIN separ la accin de la administracin pblica sobre las personas de la
accin sobre las cosas; la primera determina a la segunda, de modo que las cosas se apre-
cian como propiedad pblica o privada en funcin del inters general. Incluso la pro-
piedad se concibe como una materia relativa al contenido de la ciencia de la administracin
pblica. No extrae que BONNIN diga que es materia inmensa la que constituye propia-
mente a la administracin pblica. 46
No todo el contenido de la polica fue desechado por BONNIN, pues trat tambin de
la polica administrativa que acta sobre las personas y las cosas. En relacin con la acti-
vidad de la administracin pblica, la polica es su complemento, e incluso se debe des-
tacar que la polica administrativa es diferente de la polica judicial porque imprime a la
administracin pblica un carcter de previsin y solicitud, sobre el que descansa la se-
guridad individual y comunitaria.f'
Hasta aqu se acompa a la administracin actuando directamente sobre las perso-
nas y las cosas, pues con la polica administrativa culmina esta forma de accin. Ahora la
accin de la administracin pblica se torna indirecta, acta por medio de las obras pbli-
cas, los suministros y la contabilidad, que son las "materias mixtas de la administracin".
BONNIN tambin es el primer tratadista que aborda la gestin interior de la administracin
pblica, a la que divide en despensas y contabilidad administrativa. Estudia su naturale-
za, las vas y medios por los que se ejecutan, las competencias de los consejos en relacin
con la contabilidad y, finalmente, la contabilidad prefectural. He aqu lo que hoy en da se
llama manejo (management, en ingls).
Todo lo anterior comprende la ciencia de la administracin pblica o, como tambin
lallama BoNNIN, la ciencia del administrador. Ella no slo abarca a las leyes que l pone
44lbfd., p. XXVI.
45/dem.
1tildem.
471bid.p. XXVIII.
I
35
en ejecucin, sino tambin todo aquello que implica "las relaciones directas de los admi-
nistrados en la socedad'v" Dicho de otro modo, la ciencia de la administracin pblica no
incluye solamente lo relativo a las materias del administrador, sino tambin las relaciones
de los administrados en la sociedad. Es la ciencia del administrador, as como del admi-
nistrado por cuanto objeto de su accin. La administracin pblica no se limita a asuntos
legales, va ms all: tiene otras cuestiones como objeto de solicitud, como la higiene pbli-
ca, los descubrimientos en las ciencias y las artes, los premios, las recompensas; en fin,
aquello que BONNIN denominaba moral de la administracin y que supone "otra manera
de considerar a los admnstrados".'?
Las leyes administrativas
En la poca en que se inici la Revolucin francesa, los legisladores tambin comenzaron
a ocuparse de la administracin pblica: era tiempo de escribir acerca de ella, y el mrito
de BONNIN fue desarrollar un sistema razonado de la administracin pblica. El Estado re-
volucionario se distingua radicalmente del Estado absolutista en un aspecto: este ltimo
fue un Estado de polica, su orden legal se estableci por la voluntad de un monarca, cuyo
gobierno no se sujetaba a ley alguna. El Estado revolucionario es un Estado de derecho, se
basa en la ley que somete por igual a gobernantes y gobernados. La leyes un elemento
clave para identificar y definir la administracin pblica moderna, en contraste con la
antigua polica.
Por principio, las leyes administrativas son diferentes de otras leyes que emanan del
derecho pblico, refieren a una esfera de civilidad especfica junto con las franquicias ciu-
dadanas, los derechos individuales y el estado civil de las personas. Ellas se refieren al
hombre social como pblico: "las leyes administrativas, en efecto, no consideran a los
administrados dentro de la familia o como individuos dentro del Estado, ni en el ejercicio
de sus derechos polticos, sino como miembros de la sociedad en sus relaciones pblicas,
relaciones necesarias al mantenimiento mismo de la socedad.w Estas leyes entraan un
orden cvico que generaron con las nuevas libertades, un derecho vinculatorio por el cual
el hombre-individuo se relaciona con el hombre-comunidad, dentro de un espacio pbli-
co cuya finalidad es la conservacin de la sociedad. Por leyes administrativas se entiende
a las normas que arreglan, modifican y aseguran los derechos naturales del hombre, en sus
aplicaciones a las cosas de inters comn.>'
Las leyes administrativas tampoco tienen una inferencia mercantil ni econmica,
toman distanca del mundo de la produccin y el consumo, del mercado y de los clientes.
No interfieren el libre curso de la actividad econmica, pero la regulan en atencin al in-
ters pblico. No estatuyen sobre la propiedad, salvo en su relacin con el orden y las ri-
quezas pblicas, no como posesin o transmisin de bienes particulares. Pero s estatuyen
481bid., p. XIX.
49 lbid., p. XXX.
50 lbid., pp. VII YVIII.
51 Charles-Jean BoNNIN, Compendio de tosprindpios de administracin, p. 481.
36 PARTE 1. GESTACIN DE LA CIENCIA DE LAADMINISTRACIN PBliCA...
sobre la industria: y el comercio como objeto de produccin, de consumo y de intercam-
bio, mas no en ocasin de contratos en transacciones econmicas propias de los par-
tculares."
Con la idea de que la legislacin, la justicia y el gobierno son los establecimientos
orgnicos que sirven de base a la sociedad, BONNIN trat con profundidad las leyes admi-
nistrativas, pues a la ley le interesa el hombre como ciudadano. Las leyes administrativas se
caracterizan por la irretroactividad, la equidad y el derecho natural, y constituyen una
especie de las leyes pblicas que son correlativas a su conjunto social "porque la adminis-
tracin en s misma no es ms que la comunidad en su accin vital".53 Dichas leyes tienen
su base en la Constitucin poltica de las naciones que establece los poderes necesarios
para la vida poltica, en tanto que al cdigo administrativo corresponde contener mera-
mente las consecuencias de los principios y las reglas de su ejecucin. Si existieran leyes
sin Constitucin, en ellas no habra armona.
Objeto de la ciencia de la administracin pblica
La administracin pblica supone una accin social que sustenta una ciencia basada en
elementos naturales y fundamentada en principios universales y fijos. El concepto de ad-
ministracin pblica bonniniano, que es muy amplio y comprensivo, tiene una correspon-
dencia cientfica igualmente magna. La ciencia de la administracin pblica "es, en efecto,
la ciencia de las relaciones entre la comunidad y los individuos, y de los medios de conser-
vacin de esas mismas relaciones por la accin de las leyes y de los magistrados sobre las
personas y las propiedades, en todo a lo que interesa el orden socal.>' Dotada de su
doble publicidad como emanacin del pueblo y de la ciudadana participativa, la adminis-
tracin pblica personifica la mediacin entre el pueblo como comunidad y los indivi-
duos como tales, ya que el mantenimiento de esa mediacin garantiza la realizacin del
hombre en su dualidad de ciudadano y ser privado con miras al inters colectivo.
Es una ciencia eminentemente social porque toma como base la sociedad misma,
haciendo descansar su espritu sobre la colectividad. Es una ciencia social que engloba el
conocimiento integral de la sociedad de su tiempo. BONNIN crea que la ciencia de la ad-
ministracin pblica debe ser considerada como el conocimiento de los principios de las
relaciones sociales, es decir, del anlisis de las propiedades y los fenmenos de tales rela-
ciones, as como la aplicacin a las personas y las cosas de las mismas reglas que vinculan
estas relaciones con el inters comn."
La ciencia de la administracin pblica est dividida en dos grandes ramas: una trata
de la administracin pblica; la otra, de las administraciones especiales. La administracin
pblica est ligada a las leyes administrativas y al personal en el que encarna la propia
52ldem.
53' "
lbid., p. 489.
54 Charles-,Jean BoNNIN, Compendio de losprincipios de administracin, pp. 35Y36.
551ht, p.36.
I
administracin: los funcionarios pblicos.56 Contemplando un universo de actividad vital
como el narrado, BONNIN expresa lo siguiente:
Qu no debe esperarse de la administracin! Por sus cuidados y vigilancia de asegurar
los derechos comunes y personales, la tranquilidad reina en las familias y la paz entre los ciu-
dadanos; las propiedades estn preservadas de la violencia o de la astucia, la fuerza pblica
contribuye al mantenimiento del orden, la industria nacional se aumenta con la industria par-
ticular, se sostiene el espritu pblico, el hombre puede gozar en seguridad de cuanto ama y
posee, los individuos se ilustran recprocamente, y todos disfrutan de aquella seguridad que
aumenta a la existencia, y de la felicidad objeto de sus deseos y trabajos.57
BONNIN edific las bases de la ciencia de la administracin pblica mediante el exa-
men de las proposiciones disciplinarias que les son inherentes. Juzgaba que en las ciencias
existen elementos que descansan en principios fundamentales que las ordenan y clasifi-
can. La ciencia de la administracin pblica en esto no es diferente, pJ;ts se auxilia de la
razn y la evidencia para el desarrollo del conocimiento de su materia.
La administracin pblica tiene funciones detalladas y minuciosas, que son priorita-
rias y muy importantes. Como magistratura popular, est, encargada de garantizar la con-
fianza de los ciudadanos, de aqu que BONNIN haya dicho: "Noes todo administracin en la
nacin?"58 La administracin pblica funciona con base en las reglas permanentes, como
ocurre tambin con la administracin de justicia, ya que antes haban sido la voluntad de
los reyes y sus consejos, as como la arbitrariedad y la rutina, las nicas reglas conocidas
para normar el trabajo administrativo. Esto tuvo como base la ausencia de las leyes y el
desconocimiento de los principios de la administracin pblica. 59
La nueva disciplina cientfica aspira a establecer generalidades, pues los nuevos tiem-
pos tienden 3; extenderse por toda Europa, y hasta en Amrica la Revolucin francesa ya
tiene adeptos. Ante sucesos tan mviles y mutantes, los principios de la administracin
pblica deben ser fijos y debidamente determinados, porque debe estar reglada por le-
yes positivas y por cnones fijos, y ser sumisa a una marcha uniforme e nvarable.s? La
nueva ciencia surge como una necesidad, y su existencia tiene como sentido la ocupacin
de un espacio pblico emergente, donde la sociedad como un todo se debe vincular a las
partes individuales que la ntegran."
La ciencia de la administracin pblica ocupa un terreno de extensa publicidad emer-
gente de la actividad ciudadana, en el que el destino individual no se puede cultivar sin el
desarrollo del destino de la comunidad, en el que el designio social est penetrado por la
fuerza de la personalidad individual. Ella explica un complejo cmulo de vnculos entre
la sociedad y los administrados; y aplica su conocimiento a la conservacin de esas mis-
mas relaciones por medio del obrar de la autoridad pblica sobre los hombres y las cosas
56Charles-lean BoNNIN, Prncipes d'Administration Publique.
57 Charles-jean BoNNlN, Compendio de los principios de administracin, pp. 36 Y37.
58 Ibid., p. 604.
59Ibid.,p.21.
fiOCharles-JeanBoNNlN, Prncipes d'Administration Publique, t. 1,p. XII.
61 Ibid.,p.xv.
que pertenecen a los propios hombres, pero siempre en funcin del inters de todos. Es
una disciplina cientfica caracterizada como terica y como prctica social, y puede enton-
ces considerarse 'Como el conocimiento de ciertas relaciones sociales. De la misma manera,
constituye la teora y el anlisis de esas relaciones, as como la aplicacin a las personas y
las cosas de ciertas reglas que ordenan tales relaciones dentro del inters comn.F
Los Principios de administracin pblica constituyen una obra que contiene los
conocimientos relativos a la ciencia de la administracin. En ellos encontrar el admi-
nistrador pblico del Estado revolucionario y del Imperio todo lo necesario para desem-
pear su oficio de conformidad con lo que BONNIN concibe como la naturaleza de la cosa:
Las materias contenidas en esta obra forman propiamente a la ciencia del administrador.
Estacienciaes inmensa, sin duda; su conocimiento no debe ser ajeno al hombre pblico. Aella
toca todo lo que tiende al orden general, lo que mira a estrechar las relaciones de los ciudada-
nos con el Estado, poner en armona a las personas, las voluntades y las acciones, y asegurar la
tranquilidad, la conservaciny la moralidadde los hombres. Aella corresponde el uso libre de
la propiedad dentro del inters general, as como todo lo que interesa a la humanidad y al or-
den pblco.w
La teora est dotada de un referente de aplicabilidad practica, porque prepara al
administrador pblico para actuar y dirige el uso de los medios administrativos pues la
seguridad, el bienestar y la salud del Estado descansan en el poder que va a ejercer. Esto
constituye un problema complejo que exige el conocimiento profundo que proporciona la
teora, as como una aplicacin razonada tambin encauzada por ella. Para ser verdade-
ramente administrador pblico no es suficiente conocer las leyes administrativas funda-
mentales: el administrador pblico debe saber sobre todo aquello que puede interesar al
hombre en socedad.v'
Este nuevo campo del saber no slo se aplicar positivamente al mejoramiento de la
sociedad, sino al de la administracin pblica misma, pues la Francia de entonces era un
pas altamente burocratizado donde privaban la prepotencia y la arbitrariedad. Uno de los
propsitos es desterrar estos vicios, pues:
Demostrar la existenciade la ciencia de la administracin ser, sin duda, resolver un gran
problema de las cienciassociales, de las que forma parte, y refutar, a la vez, los alegatos fatuos
de espritus rutinarios y superficiales que todavavivenen la administracin, tales como la buro-
cracia y la arbitrariedad de la autoridad; en fin, ser destruir un error muy funesto, un error
que es la causa del abuso del poder, de los lamentos de los pueblos y, frecuentemente, del ori-
gen de las revoluciones. 65
62 Idem.
63 Idem.
64 lbid., p. XXVII.
65 [bid. Nada justificala posterior identificacin entre administracin pblica y burocracia, hoy en da muy en
boga. Dicho sea de paso, se es uno de los contados pasajes en los cuales BoNNIN utiliza la palabra' buro-
craci(l, a la cual por cierto menciona en sentidopeyoratlvq. Hay quedestacaria lntc;:ncipncurativ::de la
cjc;:ncla de la administracin pblica, aplicada como remedio de los males causados por la huroq-a<;:la.
Laciencia de la administracin: ciencia de! inters pblico
39
Corno cualquier disciplina, la nueva ciencia debe identificar su fundamento existen-
cial, un principio primitivo de! cual fluyan los principios secundarios que le dan vida.
BONNIN explica que tal principio yace en las relaciones sociales que han surgido de! dere-
cho natural, fuente de todas las leyes, derecho inherente al hombre, y origen y objeto de
la legislacin en general y de las leyes administrativas. De manera secundaria, el princi-
pio primitivo ha producido la existencia de principios sucedneos de donde surgi e! go-
bierno como elemento y motor de la administracin pblica." Los afluentes mediato e
inmediato de la administracin pblica son la sociedad y e! gobierno, pero ms all
se debe "sealar el objeto de su institucin dentro de la organizacin del Estado" (...) "me
he consagrado particularmente a demostrar que la administracin pblica es el principio
de todo orden en e! Estado'v" Debido a que la administracin pblica emerge de la so-
ciabilidad humana y que su funcin consiste en perpetuar las relaciones pblicas en que
se sustenta, la administracin misma constituye un ingrediente esencial de la estatal-
dad moderna.
El Estado constituye una emanacin de la sociedad, es "la organizi8on poltica de!
pueblo" donde se plasma la nueva publicidad ciudadana. La sociedad tiene corno finalidad
asociar a los hombres; el inters pblico representa esta asociacin. De la institucin de
la sociedad surge e! gobierno y del gobierno nace la administracin. Por consiguiente, "la
administracin no puede ser considerada corno una institucin distinta del Estado", aun-
que tampoco identificarse con l.
68
Con e! nimo de precisar conceptos, BONNIN limita poco el campo de la administra-
cin pblica pues expresa: "la administracin abraza todo lo que constituye las relaciones
de los administrados con el Estado, dentro del inters del orden social".69 Pero ms ade-
lante precisa:
la administracin pblica es la autoridad comn que, dentro de cada departamento ejecuta las
leyes de inters general que se estatuyen sobre las relaciones necesarias de cada administrado
con la sociedad, y de la sociedad con cada uno de ellos; as como sobre las personas, los bie-
nes y las acciones, como interesantes al orden pblico.?"
La ciencia de la administracin pblica es la ciencia que estudia el espacio pblico
emanado del pueblo como comunidad y del ciudadano como participante cvico, as como
las relaciones entre ese espacio pblico y el espacio privado. Es en la ciencia de la ad-
ministracin del espacio pblico donde se desenvuelve la vida cvica de la sociedad. La
administracin pblica constituye una capacidad para su preservacin como tal: "Definir
pues la administracin pblica: es una potencia que arregla, corrige y mejora cuanto exis-
te, y da una direccin ms conveniente a los seres organizados y a las cosas"." Ella es el
66 La asociacin intelectual entre BONNIN y el usnaturalsmo resulta evidente. A ello habra que agregar la po-
sible deuda de nuestro autor con la fisiocracia que, como sabemos, fue cultivada por TURGOT. Tambin hay
que consignar que BoNNIN fue tributario intelectual de ROUSSEAU.
67Charles-lean BONNIN, Prncipes d'Administraiion Publique, t. 1, p. XXXIII.
M lbid., p. 30.
69 Ibid., p. 88.
70 Ibid., p. 91.
71 Charles-lean BoNNIN, Compendio de tosprincipios de administracin, p. 37.
40
PARTE 1. GESTACIN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PI3UCA...
gobierno de la comunidad en su accin ejecutiva directa de aplicacin, en tanto que
la ejecucin de leyes de inters general es su atribucin prncpal."
Este amplio concepto de la administracin inclina a BONNIN a entenderla como "la
accin propiamente dicha en los pueblos", a la cual otorga un carcter inherentemente po-
ltico, que restringe lo cvico a las municipalidades. Este autor sealaba que lo expresado
no vale por cuanto su persona, sino porque as lo quiere la naturaleza poltica. El carc-
ter poltico es uno de los basamentos en los que se apoya la conservacin de la socie-
dad, conservacin que considera apoyada en la divisin de la poblacin en pequeas
porciones, cada una gobernada por s misma; es decir, un gobierno municipal que por
definicin es un gobierno civil, en contraste con el gobierno poltico que comprende la
asociacin entera.
Hay que destacar que para BONNIN la administracin abraza todo lo que constituye
las relaciones o deberes del ciudadano para la comunidad, en inters del orden social."
Esto le sirve de base para establecer aquello que es la finalidad de su obra; a saber: los
cuatro principios de la administracin pblica:
1. Que la administracin naci con la asociacin o comunidad.
2. Que la conservacin de sta es el principio de la administracin.
3. Que la administracin es el gobierno de la comunidad.
4. Que la accin social es su carcter, y su atribucin la ejecucin de leyes de inters
general.
Tales son los principios primigenios que, en el entender de BONNIN, significaron la edi-
ficacin de una administracin popular, cuyo destino slo se cumpla trabajando a favor
del bienestar social.
Tl Idem.
7i Ibid., p. 45.
3
El bienestar social: legitimidad
disciplinaria de la administracin pblica
L
a administracin pblica tiene una funcin esencial en la sociedad, porque es una
capacidad activa en pro de su desarrollo y preservacin. La accin administrativa es
lo que se refiere a las personas, as como las cosas, y constituze propiamente la vida
de la administracin. Es la materia administrativa relacionada conlasociabilidad huma-
na, en la vida colectiva de los hombres, lo que la administracin debe asegurar pues su ob-
jeto es el bienestar social. A esta relacin BONNIN la llama moral de la administracin,
porque constituye el conjunto de los vnculos no obligatorios que no tienen como base la
ley, sino los deberes que impone el bien pblico y el sentido de humanidad.'
Bienestar social como legitimidad disciplinaria
y ciencia de la administracin pblica
La cienca.de la administracin pblica es una disciplina pletrica de temas de inters p-
blico, pues en aquellos tiempos la vida cvica comenzaba un desarrollo lleno de energa. Su
contenido disciplinario implica una gran agenda nutrida con las aspiraciones de esa vida
cvica emergente. Por tal razn, BONNIN enunci lo siguiente:
Voya hablar de los deberes que emanan de la naturaleza de la administracin, y al entrar
en esta nueva carrera, un campo ms vasto, un horizonte ms dilatado se presenta a mi imagi-
nacin. En l se ofrecen a la idea, los ltimos designios, las bienhechoras meditaciones, los ge-
nerosos pensamientos y la propensin al bien, que dan a la administracin la preferencia sobre
las leyes, presentndola bajo su aspecto ms importante y ventajoso, ms imperioso y dulce.'
Esta frase constituye el desideratum de la ciencia de la administracin pblica, pues
en ella se sintetiza de manera magistral su legitimidad dscplinara como campo de cultivo
de esa materia de mxima trascendencia: el bienestar social.
1 Charles-lean BoNNlN, Compendio de los principios de administracin, Imprenta de don Jos Palacios,
Madrid, 1834, p. 88.
2 bid., p. 132.
En efecto, se trata de un amplio horizonte que comprende toda la vida social emer-
gente: instruccin pblica, agricultura, industria, comercio, higiene y socorros pblicos,
prisiones, descubrimientos e invenciones, estmulos y recompensas, y mucho ms. Se trata
de la moral administrativa cuyo carcter no slo tiene una base legal, sino que asienta su
accin en los deberes y las obligaciones, a fin de que la administracin pblica aumente la
prudencia y sagacidad en sus actividades. En administracin pblica, adems del cono-
cimiento de las leyes y de su aplicacin, es preciso que se obtenga cuanto pueda intere-
sar al hombre en sociedad, ocuparse de su conservacin o contribuir a su ventura. Abarca
los medios enseados por la medicina y las artes rural y veterinaria, as como la sabidura
necesaria para apreciar el mrito y la utilidad de las invenciones y descubrimientos que
puedan servir a la humanidad. Estos conocimientos son extensos, pero el funcionario pbli-
co debe poseerlos y trascender el empleo que ejerce para desempearlo adecuadamente,
porque "no es la administracin la que ensea a impregnarse de los grandes intereses de
la sociedad y manejarlos?'? Esta exigencia para el funcionario entraa grandes responsabi-
lidades, pues debe conocer materias dismbolas vinculadas con los intereses generales,
porque de tal modo se relacionan con la administracin pblica. De aqu que BONNIN haya
sealado que del administrador pblico es de quien puede decirse que cuanto ms sabe,
ms le queda por saber.'
Es en las funciones metajuridcas donde se encuentra la esencia de la administracin
pblica, pues en ellas descansa la nutricin de la sociedad. La administracin pblica est
encargada del precioso depsito de la seguridad de las personas y de sus bienes, as como
de la moral pblica y de todo lo que puede conservar la salud ele los hombres y contri-
buir a su felicidad, as como al mejoramiento de su estado fsico y moral. Tambin le atae
la sociedad en lo referente a la distribucin de auxilios y recompensas, y apoyar el fomen-
to de la agricultura, la industria y el comercio. En fin, la administracin pblica debe llevar
sus cuidados ms all de las funciones que le estn sealadas por las leyes, porque no slo
est encargada de su ejecucin material, sino tambin de todo lo que en las relaciones o
dependencias sociales constituye la moral de la institucin administrativa."
La administracin pblica vela por la subsistencia, la vida fsica y la vida espiritual del
hombre; su materia es el hombre en todas sus manifestaciones: salud, mejoramiento fsico,
superacin moral, desarrollo de su felicidad y de su trabajo, ya se trate de la industria, el
comercio o la agricultura, sin olvidar que debe recompensar sus iniciativas de invencin y
descubrimiento. Ytodo esto ms all de lo sealado por la ley, sin contravenida. La funcin
metajurdica es la mdula de la administracin pblica concebida en la forma de potencia
que arregla, corrige y mejora a la sociedad.
Un apartado esencial de la materia administrativa est constituido por la enseanza,
pues corresponde a la instruccin formar hombres tiles a la sociedad, fundamentalmente
con base en la razn y los conocimientos amplios y profundos de la propia sociedad. La
administracin pblica debe vigilar el cuidado fsico y moral de los nios en las escuelas,
3 Jbld., pp. 132Y133.
-4 .Ibld.,p. 133.
5 /bld., p. 140.
El bienestar social: legitimidad disciplinaria de la administracin... 43
cerciorarse de la calidad de la enseanza, lo mismo que de la instruccin intermedia y la
educacin superior, y de los institutos que desarrollan los inventos y hacen los descu-
brimientos.
Tambin procura la higiene pblica, pues la administracin pblica va ms all de las
relaciones sociales y se adentra en la preservacin de la especie humana por medio de la
salvaguarda de la salud del cuerpo y el mejoramiento de las condiciones ambientales.
BONNIN crea que as concurren todos los desvelos de una buena administracin a la sa-
lud de la especie humana y de los animales, y que aun las cosas fsicas sirven para alargar
la existencia de los individuos y multiplicar sus goces." A la ciencia de la administracin
pblica no ataen la medicina ni la veterinaria como disciplinas o profesiones, pero s por
sus efectos en la salud humana y la higiene ambiental como parte de la materia adm-
nstrativa.?
Es tan amplia la actividad administrativa que la ley, siempre finita, es incapaz de con-
tener la ilimitada esfera de actividad que se expande incluso hacia la promocin de las
invenciones encaminadas a producir medios para mejorar el ambiente y conservar de
manera ptima a la especie humana; en fin, ella cuida del homlf.e. como ser natural y en
su entorno fsico inmediato. BONNIN afirmaba: "Eneste caso es la administracin una segun-
da naturaleza, pues ejerce un poder que corrige, mejora ydetermina lo que existe, dndole
una direccin ms conveniente a favor de los seres organzados."
La asistencia pblica ha constituido una responsabilidad esencial del gobierno desde
la poca del advenimiento del Estado de derecho. BONNIN seala lo penoso que es tratar la
indigencia como materia de la administracin pblica, pero los menesterosos existen y
hay que atenderlos.
En la medida en que es una responsabilidad pblica de la administracin, la propie-
dad se convierte en su objeto, pero segn ciertas condiciones. Hay que destacar que a
BONNIN, como pensador de convicciones democrticas, republicanas y liberales, no le
tiembla el pulso para escribir sobre las relaciones activas de la administracin y lo que
denomina economfa pblica. Este autor crea que es equvoca la expresin economia
pottca, porque no se trata del establecimiento poltico de las naciones, sino de la apli-
cacin de las facultades humanas al trabajo para producir cosas o apropirselas: "La eco-
noma pblica no es ms que la economa domstica aplicada a la comunidad.'? Ella
sienta la base para el trabajo, del cual dice que es la relacin entre el hombre y las cosas,
y de las cosas con su valor.
Para BONNIN la propiedad tiene dos grandes modalidades: la propiedad pblica y la
propiedad individual. Esta ltima, al mismo tiempo, se divide en propiedad material y pro-
piedad industrial. La propiedad interesa a la administracin en lo relativo a su uso, contri-
bucin y empleo de utilidad comn. La accin administrativa trata pues de las cosas, o
como l mismo precisa, de las propiedades, "porque la propiedad es de tal modo nhe-
. rente al hombre que poltica y legislativamente no puede. prescindir de ella, hablando del
6 lbid., p. 138.
7 lbid., p. 203.
8 lbid., p.205.
9 lbid., pp. 305Y306.
hombre social".'? La relacin entre la comunidad y la propiedad reside en el uso de la
segunda y su contribucin al sostn de las cargas pblicas. En fin, la administracin pbli-
ca se relaciona con el hombre por cuanto su conexin con la comunidad, y con la
propiedad por cuanto su uso en correspondencia con la misma.
La ciencia de la administracin pblica existe porque se presupone extinto el feuda-
lismo, de aqu que donde la poblacin se encuentra al margen de los embarazosos privi-
legios y fueros la administracin pblica no slo asegura al hombre la tranquilidad, sino
promueve tambin su progreso. Debe ser objeto constante de las investigaciones de la
administracin pblica todo cuanto tienda a garantizar este desahogo individual, facilitar
los medios para cubrir las primeras necesidades de la vida, mejorar el alimento de los hom-
bres y proporcionarles el trabajo asegurado para criar a su familia, as como prevenir los
peligros y enfermedades que nacen de la insalubridad del aire, aguas y lugares, facilitar la
comunicacin y transporte de bastimentos, as como cuidar de la salubridad de las ciuda-
des y campos." Incluso puede uniformar condiciones desiguales de produccin agrcola
creadas por la naturaleza de los climas y suelos, porque el genio humano est por enci-
ma de cualquier condicin natural. La administracin pblica debe velar por la buena mar-
cha de la agricultura, ya que ella alimenta a los hombres, y debe vigilar la incorporacin de
buenos mtodos de cultivo que la incrementen y mejoren. El cultivador interesa a la ad-
ministracin no slo como individuo, sino como productor de alimentos para la sociedad
en sus relaciones como miembro de la comunidad.'! Acta de manera idntica sobre la
industria, a la cual vigila y fomenta, lo mismo que al comercio.
Laciencia de la administracin pblica es una disciplina sistemtica. Laadministracin
no puede actuar si no conoce la materia de su actividad, de aqu que habr de reunirse la
documentacin necesaria acerca de sus cometidos, porque slo poseyendo documentos
exactos sobre ellos ser verdaderamente el gobierno de la comunidad.P Tambin es una
disciplina exacta porque en su aplicacin requiere datos sistemticos y ordenados. El exa-
men de los deberes de la administracin pblica est incompleto sin el tratamiento de la
estadstica, porque slo con el conocimiento positivo de la poblacin, las producciones, los
consumos y el comercio interior y exterior puede formar planes, y el legislador dictar leyes
necesarias y razonables que renan el carcter de utilidad y previsin, que constituye su
bondad y causa su duracn."
Pero la estadstica no slo tiene una utilidad tcnica, como saber los recursos y bienes
de que se dispone para emprender una accin, sino tambin un uso poltico. La ciencia de
la administracin pblica se ha enriquecido con un conocimiento accesorio que le propor-
cionan los resultados exactos sobre los recursos del Estado, su poblacin y sus productos
territoriales e industriales. Cuando este conocimiento seala los errores y preocupaciones,
y destruye las envejecidas rutinas, entonces la administracin pblica puede sacar todo el
provecho si se aplica no como una recopilacin de simples nomenclaturas o como una
I
t
t
lOlbid., p. 89.
ulbid., p. 170.
12ldem.
U/bid., p. 140.
14!bid., p. 4'10.
coleccin de descripciones de productos territoriales y de poblacin, "sino como la cien-
cia de las fuerzas reales y de los medios ele poder y engrandecimiento de un pueblo", que
es el objeto ms grande, til y positivo que puede ocupar a un gobierno.'>
La estadstica tiene un uso poltico porque el conocimiento exacto de los recursos y
medios fortalece al Estado lo hace menos vulnerable a las debilidades que suelen inva-
dirlo. En fin, no es el mero conocimiento de las leyes que ordenan los objetos de que
trata, y tampoco la aplicacin de las leyes a ellos, sino los resultados polticos que se
obtienen de la influencia que ms o menos ejercen directamente sobre la poblacin, pro-
ducciones, industria, consumos y comercio, y en consecuencia sobre el poder y la ri-
queza de una nacin."
Los rubros que atiende la estadstica como aplicacin poltica de la accin administra-
tiva son los siguientes: topografa, meteorologa, hidrografa, orografa, bosques, animales,
valles, plantas, minerales, poblacin, beneficencia, instruccin pblica, hbitos, agricultura,
productos agrcolas, contribuciones, industria, comercio y medios de comunicacin. Tal es
el universo donde cultiva la administracin pblica el bienestar del ser humano, pues:
La ciencia administrativa es extensa, abraza mucho; pero, hay algn conocimiento que
deba ser extrao para la administracin, cuando todo lo tlue depende del orden social, cuanto
tiende a estrechar los lazos del hombre con la comunidad y poner en armona a las personas,
las voluntades, los intereses y las acciones; y hacerlas concurrir a la prosperidad comn, a ase-
gurar la conservacin, la seguridad y la moralidad de los hombres (...)?17
La ciencia de la administracin pblica
como una Cruzada republicana
El advenimiento de la ciencia de la administracin pblica y la consecuente extincin de la
ciencia de la polica significaron la exclusin paralela de la materia relativa a la seguridad
interior del Estado. En efecto, el nuevo concepto de polica poco se relacionaba con el que
estuvo vigente en la poca del absolutismo. Puesto que la administracin pblica es la par-
te del gobierno de la comunidad que est destinada a poner en armona las personas y las
cosas, BONNIN opinaba que en los nuevos tiempos la polica es el ojo de vigilancia que im-
pide que la concordia se turbe. Laadministracin pblica es la direccin de las personas en
sus relaciones sociales, mientras que la polica vigila las acciones en cuanto pueden per-
judicar las relaciones: la administracin dirige y la polica reprime; ambos son los dos
medios de que se vale el Estado, principal el primero y accesorio el segundo. is
Todas aquellas acciones, incluso los pormenores relacionados con la sustentacin del
orden pblico, todo lo que signifique previsin y seguridad para las personas y las cosas,
15 lbid., pp. 443 Y444.
16lbid., p. 444.
17lbid.,pp. 473 y 474.
18 lbid., pp. 88Y89.
46 PARTE 1. GESTACIN DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PnUCA...
son materia de la polica. Pueden observarse en estas consideraciones dos problemas: el
. primero consiste en la sustitucin de la polica por la administracin, en tanto que el se-
.gundo implica el confinamiento de la polica a acciones de seguridad pblica y vigilancia.
El propio BONNIN marca la diferencia entre esta acepcin correcta, y el concepto tergiver-
sado de polica que deriv en una mera actividad de inquisicin y espionaje." La polica
se redujo a la prevencin y represin del delito, aunque BONNIN le asigna todava un carc-
ter conservador y seala que es una piedra angular del edificio administrativo. As fue
como la ciencia de la administracin pblica conserv como materia a la seguridad pbli-
ca, pero abandon el temario de la seguridad interior.
BONNIN era un hombre liberal con ideas progresistas, sumergido en el espritu po-
sitivo de los franceses que hicieron la Revolucin. Por esta causa, su teora sobre la admi-
nistracin pblica est por completo empapada de ese ambiente social y poltico, pues la
ciencia de la administracin pblica es una disciplina que concibe a una administracin que
hunde sus races en el seno de la sociedad y est preada de naturaleza social. Es, propia-
mente hablando, la primera de una sucesiva lista de ciencias sociales que empiezan a sur-
gir a partir del triunfo de la Revolucin francesa. En efecto:
la administracin es una consecuencia natural del estado social, como ste lo es de la sociabi-
lidad natural del hombre; su naturaleza es. un resultado de la comunidad, pues desde el mo-
mento en que existe el pacto social hay administracin; as es que siempre encontramos la
naturaleza, hasta en el despotismo. Es pues evidente que la administracin no toma su princi-
pio en convenios humanos, sino que es un fenmeno procedente de la existencia misma de la
sociedad, sin que los convenios o leyes sirvan ms que para organizarla, es decir, para determ-
nar su modo de existir, pues su existencia procede de los mismos principios que de la sociedad.
En efecto, las leyes no instituyen la administracin, ni tampoco la asociacin; lo que hacen
es modificar su organizacin, porqu,e la existencia la deben a la tendencia social, sin que las leyes
hagan ms que darles impulso vital en talo cual dreccn.s"
Hoy en da se tiende a perder esta perspectiva social, confinando la administracin
pblica a los convenios humanos como el derecho administrativo o el manejo, dejando a
un lado una visin tan amplia y fiel de su naturaleza. Se pretende limitar la ciencia de la
administracin pblica al modo de existir de la sociedad moderna. Pero la esencia de
la administracin pblica descansa principalmente en el estado social, aunque su organi-
zacin est tan ntimamente relacionada con su modo de existir. BONNIN estableci los
principios de la administracin pblica con arreglo a la sociedad, es decir, a 11 existencia de
la propia administracin, pues este modo o sistema constituye la ciencia de la adminis-
tracin, por cuanto a los principios y el arte de administrar, con referencia a su accin."
El pensador administrativo francs se asombr de que hasta su tiempo no se hu-
bieran formulado los principios de la administracin pblica, aunque la organizacin ad-
ministrativa hubiera sido alterada en tantas ocasiones, entre ellas las usurpaciones de
los gobiernos corrompieron la naturaleza de las cosas, pero qued intacta "la naturaleza
19 Ibid., pp. 89 Y291.
20 tbtd., p. 14.
21 Ibid., p. 15.
primitiva de la administracin". BONNIN tuvo siempre un espritu positivo y optimista, y no
claudic en el propsito de constituir una ciencia fundamentada no en el modo de existir
de la sociedad, sino en su existir, porque su naturaleza primitiva es eterna. La ciencia de la
administracin pblica, tanto en su mtodo de organizacin como en sus medios de eje-
cucin, se compone de principias de naturaleza universal e invariable, como los que cons-
tituyen y sostienen a la sociedad. Es preciso no perder de vista que la naturaleza, tanto
en las cosas polticas como en las propiamente naturales, slo procede con arreglo a las
invariables leyes de creacin y conservacin, y que cuando las leyes humanas se separan de
ese principio se ponen en contradiccin con las leyes naturales. De aqu que BONNIN haya
deducido que los mtodos de organizacin que no proceder: esencialmente de las leyes de
la naturaleza poltica son un mal y que al ser consecuencia de falsos principias no pueden
en poltica admitirse como tales."
BONNIN fue el primer pensador administrativo en instituir los principios de la adminis-
tracin pblica con base en el ideario republicano. Juzg que la Asamblea Constituyente, a
la que califica como el primer rgano legislativo conocido en Francia, fue polticamente
exitosa porque constituy los principios orgnicos de la administracin pblica, a la que
restituy en su naturaleza y objeto. El Consulado napolenico los desnaturaliz, como
1
ocurri con otras instituciones basadas en principios naturales que favorecan la Ibertad,
con lo que BONNIN justific el psimo estado de la aetministracin pblica al llegar los l-
timos das del Imperio. La situacin posterior tampoco fue buena porque la libertad se
limit en pro del valor artificioso del orden pblico y las prerrogativas que gobierna, y
se supedit a falsos principios fundamentados temerariamente en lo que la aristocracia
consideraba las bondades de la propiedad, la raz social y las riquezas, y no a lo que legti-
mamente vale: el trabajo del hombre.
Como toda monarqua tiende al desenfreno, BONNIN exigi que los derechos fueran
restituidos a los ciudadanos, pues de tal modo cesara el temor. Incluso los franceses, do-
minados por la influencia de un hombre extraordinario como Napolen BONAPARTE, aban-
donaron la libertad y los principios que ella representa. Esto explica por qu, con la
publicacin en 1808 de la primera edicin de sus Principios de administracin pblica,
la obra fue bien acogida por algunos amigos de la verdad y la libertad, pero slo fueron
pura "teora poltica" para el gobierno vigente y para la multitud en general.
Los esfuerzos de BONNIN constituyen una Cruzada republicana que cobija el estudio
de la administracin pblica como un fruto de una vigorosa publicidad ciudadana. Se
trata del civismo, cuya materia prima son los derechos del hombre y del ciudadano, es de-
cir, la igualdad, la libertad, la seguridad y la resistencia a la opresin. Estaba convencido
de que dentro de un mundo de libertades, entre los ciudadanos la nica superioridad exis-
tente es la que ostentan los funcionarios con fundamento en sus deberes pblcos.e El
derecho de (peticin ciudadana ante las autoridades no se puede prohibir, suspender ni
limitar, pues hay una garanta social que hace que todos disfruten de sus derechos, cuya
base est constituida por la divisin de los poderes y el establecimiento de una clara
221dem.
23 Charles-)ean BoNNlN, Doctrina social, Imprenta de don Antonio Marnez, Madrid, 1821 (1820), p. 3.
responsabilidad de los funcionarios pblicos. Por ello, es menester que el ejercicio de las
funciones pblicas se lleve a cabo mediante una delegacin legal y slo de manera tern-
'poral, y en ningn caso hay que concebir los cargos pblicos como distinciones o re-
compensas, sino como deberes. Los administradores no son representantes del pueblo,
sino servidores pblicos elegidos temporalmente para desempear funciones pblicas
bajo la autoridad del gobierno.
BONNIN crea que quienes ejercen esas funciones no pueden convertirlas en propie-
dad, ni permitirse que un funcionario que delinca disfrute de impunidad o se juzgue l
mismo como superior a la ciudadana. En suma, BONNIN demanda que "la sociedad tiene
el derecho de pedir cuenta a todo agente pblico de su administracin"."
La vida cvica sustenta el ejercicio de la ciudadana, pues nadie puede ser buen ciu-
dadano si no es buen hijo, buen hermano y buen amigo. Es ms, quien viola abiertamente
las leyes se declara en estado de guerra contra la sociedad, ya que el ciudadano tiene por
derecho la resistencia contra la opresin cuando el gobierno viola los derechos del pue-
blo: "La insurreccin es para el pueblo, y para cada porcin de l, el ms sagrado de los
derechos y el ms indispensable de los deberes.':"
La administracin pblica es un resorte que difunde entre los ciudadanos la bondad
de las leyes, as como la sabidura del gobierno, porque nace de la ley y es respaldada por
ella con base en las necesidades colectivas; es ms, por ella se dirigen los hombres al bien
y se disminuye en los tribunales la necesidad de castigar, pues la organizacin de la
sociedad ser mejor y ms slida cuando la administracin pblica tenga leyes estables
como base.> Incluso BONNIN juzg que su obra estaba comprendida dentro de lo que
denomin economa social, porque la administracin pblica tiene la misin de soportar y
mantener el orden social, garantizando la vida de las personas y asegurando sus propie-
dades, incluso aquellas cosas que parecieran superfluas.
Como corolario expres lcidamente las siguientes palabras:
Me propuse, pues, tratar de la administracin como ciencia, por lo que respecta a la teora
de los principios productores de las cosas administrativas; como arte, en cuanto a la aplica-
cin de los principios, a la ejecucinde las leyes, y como institucin poltica en el conjunto de
la organizacin de las autoridades ejecutoras, que es el sistema completo de la ciencia adm-
nstratva.P
Con base en estos tres conceptos: ciencia, arte e institucin poltica, se propuso cons-
truir la doctrina administrativa y demostrar que sus principios constituyen una ciencia.
Para la administracin pblica el problema existencial no es meramente jurdico.
BONNIN no consideraba suficiente que la Asamblea Constituyente eliminara el caos de la
ciencia legislativa, ya que esto sera intil si, a la sazn, no se difundan el conocimiento
de la teora de la administracin y los elementos naturales de la misma; es decir, si no
se estableca una ciencia de la administracin pblica. Por este motivo recrimina la cegue-
24 lbid., p. 16.
25bid., p. 10.
26 Ctlarles-Jean BoNNIN, Compendio de los principios de administracin, p. 20.
TI btd.., p. 21.
ra de quienes no observan los principios fijos de la administracin, abandonada al im-
perio de las circunstancias y subordinada a las necesidades locales, pues es propia del
Estado como comunidad poltica:
Qu opinin tan contraria a la verdad, a los progresos de la ciencia y al bien y tranquili-
dad de las naciones! No abraza la administracin todo el Estado? Esta institucin comunal,
elemento y modelo de todo el orden poltico y a la que todo est ligado ntimamente en los
pueblos, no constituye la organizacin civil de stos?28
No abrig dudas acerca de que su materia de estudio constitua en efecto una mate-
ria cientfica. ~ administracin pblica ha buscado elementos y demostrado principios de
manera ordenada y sistemtica y, por tanto, rene las cualidades exigidas a toda ciencia.
Pero lo que realmente importaba era dar una idea exacta de lo que es administracin en la
institucin poltica, pues de otro modo hubiera sido error sobre sus principios. BONNIN
explica lo siguiente:
Cuando escrib la parte de administracin pblica, result muy voluminosa, efecto de que
todo en la sociedad procede de la administracin: mas no queriendo formar un sistema sobre
ella, tom por bases las que vi existan en el orden natural de las cosas, cuyo orden natural
fue mi regla alguna vez para juzgar de los hechos.i?
Yaade que conforme examinaba las leyes administrativas y apreciaba las dificultades
inherentes a su ejecucin, tomaba ms fuerza su idea del establecimiento de principias que
sistematizaran un plan, el cual a su vez facilitara su prctica; es decir, perciba la necesi-
dad de principios invariables de la administracin pblica.
Que el gobierno est bien establecido, que la justicia est debidamente organizada
y que las leyes polticas sean buenas es intil si la administracin peca en su organiza-
cin y funcionamiento.
Pero cualesquiera que sean los sistemas de administracin de las naciones con relacin a
las personas ya las cosas, la doctrina administrativa es independiente de tiempos y ele pases, y
por consecuencia universal, y tiene su base en la naturaleza como los principios primitivos de la
sociedad y de la legislacin. llegar un da en el que se demostrar esta verdad y se disminui-
r el mrito de mi obra, pero habr indicado la senda que otros rectificarn y embellecern.w
El autor tuvo razn, ya que de sus Principios de administracin pblica, nunca suf-
cientemente elogiados, surgi la nueva ciencia de la administracin pblica, que no fue
rectificada sino menormente, y s embellecida aunque ningn autor que haya escrito des-
pus que l ha llegado a superarla.
La ciencia de la administracin pblica es hija dilecta de la Revolucin francesa. Tanto
su poca como los aos que la antecedieron fueron tiempos de una enorme importancia
intelectual. Con s ~ citar algunos nombres habremos dicho casi todo: ROUSSEAU, DIDEROT,
28 lbid., p. 25.
29 lbld., p. 26.
30 lbid., pp. 97Y98.
MONTESQUIEU. Es la edad de la razn y las Luces, la poca cimera del pensamiento poltico
moderno, de aqu que BONNIN haya concluido con una sentencia magistral:
Yen qu tiempo ser ms necesario el estudio de la ciencia administrativa, que cuando el
.desarrollo de la razn ampla la inteligencia y permite al talento abrazar ms, y cuando los
nuevos adelantos, la economa pblica y la estadstica ensanchan y rectifican los conocimien-
tos de la administracin? Cundo las luces se difunden en todas las profesiones y en todos
los pases? Cundo el campo ms vasto se halla abierto al talento humano, la inteligencia se
desenvuelve ms pronto en los hombres, las ciencias y las artes se hallan ms perfeccionadas y
por la bondad de los nuevos mtodos han llegado a hacerse ms sencillas y fciles? Cundo
la instruccin tiende a aumentar el nmero de hombres tiles?31
Difusin de la ciencia de la administracin pblica
Quiz muy pocos pensadores pueden compartir la triste suerte de haber forjado una disci-
plina y que ello se ignore. Es ms, probablemente slo Charles-lean BONNIN haya sufrido
este infortunio entre los fundadores de las ciencias sociales, suerte que no comparten
August COMTE, Adam SMITI-I ni Gaetano MOSCA. Tampoco de estos pensadores hay lagunas
biogrficas, como en el caso de BONNIN, pues pese a su vasta y variada obra escrita, y que
en su tiempo fue un hombre pblico y conspicuo, tenemos pocos datos sobre su vida.
32
Hoy en da, empero, los franceses han comenzado a rendirle el tributo que merece.
Georges UNGROD dijo con toda razn que "la ciencia de la administracin, en el sentido
moderno de esta expresin, nace en Francia con el siglo XIX. SU precursor es Charles-lean
BONNIN, autor de los Principios de administracin pblica, cuya primera edicin se remon-
ta a 1808".33 Por su parte, jacques CHEVALUER y Daniele LosCHAK comentaron que "puede
ser considerado como el verdadero fundador de la ciencia administrativa francesa't."
Pero BONNIN no fue ningn desconocido durante su vida. En 1829, dentro de la
'Advertencia" del editor francs para el Compendio de losprincipios de administracin, se
cuenta que en 1808 BONNIN se propuso profundizar en la doctrina administrativa y que
la obra Principios de administracin pblica fue un servicio hecho a la humanidad en el
arte de gobernar, sobre todo porque jams se haba credo que la administracin fuese
31 Ibid., pp. 30 Y31.
32 Charles-lean Baptste BONNIN naci el 4 de octubre de 1772 en Pars, en el seno de una familia cuyas races
se encuentran en Borgoa. Nada sabemos de la fecha y el lugar de su muerte. Pierre EsCOUB escribi un
artculo sobre BoNNIN, y por l sabemos que ejerci la administracin pblica como funcionario departa-
mental del Sena y que fue, como se aprecia en sus obras, un pensador progresista. Esto provoc, por su
manifiesto arucatolcsmo, que fuera confinado en la crcel por 13 meses y multado con tres mil francos
cuando corra el ao de 1825. Pierre EsCOUB, "Charles-lean BoNNIN, Prcurseur de la Science Administrative",
en La Revue Administratiue, Pars, numo 61, 1958, pp. 15-18.
33 Gcorges I.ANGROD, "La sciencede l'administration publique en France au 1geme et au 20eme secle. aperc
historque et tat actual", en La Revue Administratiue, Pars, 1961, p. 7.
3-jaeques CHEVALLII!R et Daniele LoscHAK, Science Administrative, Lbraire Gnrale de Droit et jursprudence,
Pars,1978, dos tomos. t. 1, p. 23.
,
o pudiese ser una ciencia y slo se le haba considerado como una serie de usos o re-
gIas recibidas y consagradas." Esta observacin no permaneci oculta ante los ojos del
diputado francs, quien la present al cuerpo legislativo, como tampoco a los de las per-
sonas que manifestaron al autor su agradecimiento, ni a los periodistas que anunciaron la
publicacin del libro. En fin, muchos fueron los elogios que se prodigaron. BONNIN fue
bien conocido en los crculos polticos, periodsticos y culturales de la Francia de sus das,
particularmente durante el Primer Imperio y la Restauracin. Pero tambin fue conocido
fuera de su pas, como el propio BONNIN lo hace constar en las canas enviadas a Thomas
JEFFERSON y al duque DE FRANKFURT, misivas que acompaaron ejemplares de Principios de
administracin pblica remitidos a ambos personajes-"
Fue un escritor de pluma inquieta y mano verstil. Al igual que los intelectuales de su
tiempo, cultiv diversas disciplinas, no como aprendiz y consumidor de cultura, sino como
productor de conocimiento. Hagamos aqu un recuento cronolgico de esta produccin
bibliogrfica dedicada al derecho y la poltica:
Refutation des Systemes des Publicistes ou Examen des Causas de la Sociabilit
et du Droit Naturel (Refutacin de los sistemas de los publicistas o examen de la
sociabilidady del derecho natural, 1796). ".
De l'Importance etde la Ncesit d'un Code Administratif (De la importancia
y necesidad de un cdigo administrativo, 1808).9
Droit Public Francais (Derecho pblicofrancs, 1809)
De la Rvolution Europe (De la Revolucin europea, 1815).
Legislation Constitutionnelle (Legislacin Constitucional, 1820).
Doctrine Social (Doctrina social, 1820. Se reedit en 1821, 1831 Y1833. Asimismo,
existe una temprana versin castellana de 1821).
tudes Lgislatives (Estudios legislativos, 1821).
Puede ser considerado entre los precursores del derecho pblico, del derecho cons-
titucional y del derecho administrativo,.en el sentido que estas materias tienen hoy en
da. Incluso su Doctrina social lo sita entre los iniciadores de lo que despus constituy
la sociologa. Tambin practic la crnica parlamentaria y se interes por los problemas
educativos.
Pero el BONNIN fundador de la moderna ciencia de la administracin pblica es el que
nos interesa, por lo que ahora cedemos lugar al examen de su obra administrativa, a la cual
tambin observaremos en forma cronolgica a travs de sus diferentes ediciones:
Principes d'Administration Publique (Principios de administracin pblica,
1808. Est subtitulada como "Consideraciones sobre la necesidad de un cdigo
admnstratvo"),
35 de autor an>nimOenel eompendio de los principios de administracin, p. 7.
36Ambas cartas estn contenidas en el Compendio de IQSprinctpios de administracin,pp..
3
7
.qbra quiz .$telila de lQS l'rincipiosde ad
ministr4Cin
pblica, pero. no l0sal:>e
mos
con certeza.
Segunda edicin de los Principios, 1809.
Tercera edicin de los Principios, 1812.
Abreg des Principes d'Administration (Compendio de los principios de admi-
nistracin, 1829).
BONNIN public tres ediciones ntegras de los Principios, adems del Compendio. La
versin prncipe, de 1808, es inaccesible para quienes la hemos rastreado, incluso en la Bi-
blioteca Nacional en Pars y la Biblioteca del Congreso en Washington. La referencia ms
prxima es un catlogo bibliogrfico en Estados Unidos de Amrica, que menciona un
trabajo referente a la necesidad de establecer un cdigo administrativo en 1808, pero el
documento no tiene editor y consta de 70 pginas." D. H. MARTIN cree que se trata sim-
plemente de una monografa. BONNIN dej muy claro que la obra fue difundida: "cuando
en 1808 publiqu mis Principios de administracin", stos fueron acogidos por algunos
amigos de la verdad y la libertad, pero para el gobierno y la multitud slo fueron una
teora poltica." La segunda versin fue publicada en Pars por Clament Freres durante
1809, y D. H. MARTIN asegura que es muy breve.
Habida cuenta de que las dos primeras versiones no slo son inaccesibles, sino que
no tuvieron resonancia en su tiempo ni ahora, y aunque no se puede soslayar la edicin de
1808 como la que propiamente fund la ciencia de la administracin pblica, nos re-
mitimos a la de 1812. sta es la nica de las tres ediciones de la cual conocemos citas y
referencias entre los pensadores administrativos, desde la poca de BONNIN hasta la ac-
tualidad. iANGROD, siempre cuidadoso en el uso de fuentes, menciona la versin de 1808,
pero utiliza la de 1812,40 lo mismo que Mark RUTGERS.
41
Guy THUIWER ha sealado que
esta ltima es la que brind reputacin a BONNIN, yes la que usa en su ensayo sobre el
gran pensador administrativo francs."
Hasta aqu, con BoNNIN, la ciencia de la administracin pblica haba sido una disci-
plina uninacional, un fruto de la inteligencia administrativa francesa, pero muy pronto
iba a elevarse a una condicin universal a partir de traducciones a otros idiomas. En 1822
se hizo el primer traslado a otro idioma; toc al portugus tener tal mrito con una tra-
duccin parcial que produjo un fuerte influjo en Portugal y Brasil. BONNIN coment que la
obra se haba traducido al alemn, sin que nos conste, ya que ningn pensador germano
aqu estudiado la menciona. Hay, sin embargo, tres traducciones de valor inapreciable:
Principii di Amministrazione Pubblica (Principios de administracin pblica
(1824, versin italiana hecha por Antonio DI CRESCENZI y Michele SAFFIOTI, obtenida
de la edicin francesa de 1812).
38D. H. MA!mN, "Dj v. French Antecedents of the American Public Admlnstratlon", en Public Administra-
tion Reoteur, Washington, vol. 47, nm. 4, 1987, p. 302.
39 Charles-Jean BoNNlN, Compendio de los principios de administracin, p. 19.
40 Georges 1.ANGROD, op. cit., p. 76.
41 Mari< RUTGERS, "Beyond Woodrow Wilson: The Identity Study ofPublic Administration", LOndres, en Ad-
tninistratiott andSoctety, voI29,nm. 3, 1997, p..286.
42 Guy 'fHUII1.IER, "Les principes d'administration publique de Charles-JeanBOlinin (1812)", La RevueAd-
miniSlrative, Pars, mayo-junio, 1992, p. 204.
Compendio de los principios de administracin (1834, versin castellana de la
edicin francesa de 1829, obra de D. J. M. SAAVEDRA).
Ciencia administrativa: principios de administracin pblica (1838, traducida
por el colombiano Esteban FEBRES CORDERO).43
A partir de esta obra tan singular, el mundo comienza a usufructuar una nueva disci-
plina social que muy pronto deja los moldes franceses para asumir la categora de una
ciencia universal. Igualmente, una gesta individual de un caudillo de la ciencia se con-
vierte en un trabajo asociado que en seguida gana proslitos en la Amrica Hispnica,
Alemania, Espaa y la propia Francia.
La obra de BONNIN tuvo una rpida y significativa repercusin, y toc a Hispanoamrica
haber sido el primer lugar, fuera de Francia, donde se prosigui el cultivo de la ciencia de
la administracin pblica. Hoy Colombia, la antigua Nueva Granada fue la patria de Flo-
rentino GONZLEZ (1805-1875), un personaje tpico del siglo XIX, como lo fueron el alemn
Alexander VaN HUMBOLDT, el francs Alexis DE TOCQUEVIllE y el mexicano Luis DE LA ROSA.
Hombre culto, personaje de la vida pblica, personalidad nacional, hbil periodista, GON7.LEZ
representa el modo de vivir de aquellos a quienes interesab:l'ia poltica de la poca como una
cuestin de fe pblica y vocacin existencial. liberal como muchos hombres ilustrados de
entonces, confiaba en la iniciativa social para sufragar sus necesidades, pero crea en la soli-
dez de las instituciones gubernamentales para responder a las motivaciones pblicas, o
como las llam: los intereses sociales. Propio de su poca, una era de emergencia pujante
de la publicidad, utiliz la pluma para comunicar, ensear, polemizar, defenderse y pelear.
Dentro de su nutrida obra bibliogrfica y documental destacan dos memorias admi-
nistrativas que leg como muestra de su gestin al frente de la Secretara del Despacho de
Hacienda (1847 y 1848). Su vigorosa pluma produjo, como era costumbre entonces, la
defensa pblica de su labor al frente del Ministerio Pblico en 1855 y 1857, adems de
la Memoria de labores correspondiente a 1857. Los temas polticos y gubernamentales
ocuparon preponderantemente su verstil pensamiento, tal como lo corrobora su En-
;ayo sobre la situacin de los estados colombianos, publicado en 1848, estados que
entonces comprendan a Nueva Granada, Ecuador y Venezuela. Sobre el mismo tema, en
ese ao tambin edit un opsculo titulado Lafederacin en la Nueva Granada.
Como BONNIN, los temas constitucionales fueron principalsimos en la mente y ac-
tividad de Florentino GONZLEZ, y de su frtil mano surgi en 1858 un proyecto de Cons-
titucin Poltica que someti a la consideracin del Congreso cuando funga como
Procurador General de la Nacin. De igual factura fue su proyecto de Constitucin para
la Provincia de Buenos Aires, Argentina, preparado en 1870. Pero su aportacin ma-
yscula sobre el tema son sus Lecciones de derecho constitucional, disertadas original-
mente en Buenos Aires y cuya edicin prncipe apareci en 1869, paralelamente all y en
Bogot. No podemos pasar por alto el comentario de que estas Lecciones fueron mate-
rial muy consultado eh varios pases iberoamericanos.
43 Alexplorar conmi amigo Emiliano Botero los acervos reservados de la Biblioteca Nacional de Colombia. dimos
por casualidad con esta edicin. Se trata de un hallazgo extraordinario: consta de 54pginas compendiadas y
ttducl.daspor Esteoon Fll8RJlS ~ confines educativos, pero no indica cul fue la edicin francesa sobre
laque settllbaj.1ltobrasepubl.icQet) ~ porla Editorlal Santos en 1838.
Su intensa labor intelectual se extendi a la traduccin de libros, tanto del francs
como del ingls, entre los que destaca sobre todo la versin en espaol del Gobierno re-
presentativo de john Stuart MILL, publicado en Valparaso, Chile, en 1865. Entre estos tra-
bajos de traduccin tambin efectu los correspondientes a varias constituciones polticas
de los estados de la Unin Americana, as como las cartas magnas de Estados Unidos de
Amrica y de Francia, que tanto le interesaban como cultivador del derecho constitucional.
Su inagotable capacidad de trabajo abri espacio para que entre 1827 y 1873 cultivara sin
interrupcin el periodismo.
Florentino GONZLEZ es un precursor dellatinoamericanismo. Fue un personaje inte-
resado en los problemas comunes de los pases latinoamericanos, tal como se corrobor
en 1869, ao en que de su pluma surgi el artculo titulado "Los lmites de las repblicas
hispanoamericanas y el principio del Uti possidetis", publicado en Buenos Aires; un tra-
bajo similar, "La poltica del imperio brasileo y el derecho pblico americano", se dio a
imprenta en la misma ciudad al ao siguiente. Su actividad literaria, periodstica e intelec-
tual dej honda huella en Chile, donde entreg para la estampa la traduccin de la obra
mencionada de john Stuart MILL. Por otro lado, las Lecciones de derecho constitucional
que imparti en la Universidad de Buenos Aires fueron publicadas en Bogot en 1769,44
a la primera siguieron dos ediciones ms, una en 1871 y otra en 1909.
Su obra ms relevante son los Elementos de ciencia administrativa, publicadas en
Bogot por la Imprenta de]. A. Cualla, en dos tornos, en 1840. Hay una segunda edicin
publicada en Quito, en 1847, y una ms que imprimi en 1994 la Escuela Superior de Ad-
ministracin Pblica de Colombia.
En ese entonces los pensadores administrativos espaoles estaban muy activos, su
labor haba sido la ms fructuosa y brillante en el desarrollo de la ciencia de la adminis-
tracin pblica en Europa. En la cuarta dcada del siglo XIX ya se haba eclipsado en Francia
el aporte de BONNIN, todava los alemanes estaban cultivando la antigua ciencia de la poli-
ca, y an faltaba mucho para que los italianos y angloamericanos comenzaran a escribir
sobre administracin pblica como ciencia. En Espaa trabajaban arduamente Javier DE
BURGOS YJos POSADA DE HERRERA, quienes haban dictado cursos sobre administracin p-
blica en 1840 y 1843, respectvamente," en tanto que Agustn SILVELA y Alejandro OmN
se hallaban escribiendo dos valiosos textos sobre el mismo tema."
44 Florentino GONZLEZ, Lecciones de derecho constitucional, Imprenta y Etereotipia de Medrana Rivas. Bogot,
1869.
45 Las lecciones de DEBURGOS se impartieron en Granada, entre diciembre de 1839 y enero de 1840. Las exposi-
ciones fueron recogidas por uno de los cursantes, quien las public en el peridico La Albambra, rgano del
Liceo que organiz la reunin acadmica entre enero y abril del ao siguiente. Antonio MESA SEGURA com-
pil las lecciones con el ttulo de "Ideas de Administracin", junto con otros trabajos de DE BURGOS. Vase:
Labor administrativa de Javier de Burgos, Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid, 1946. Las
breves ctedras granadinas de DEBURGOS fueron el prembulo del ambicioso proyecto que signific la creacin
de la Escuela Especial de Administracin en 1842, cuyos cursos se iniciaron el 29 de noviembre de ese mismo
ao. Luis JORDANA DE POZAS, "El Centro de Formacin y Perfeccionamiento de Funcionarios de Alcal de
Henares: precedentes del Centro", en RevistaInternacional de Ciencias AdminiStrativas,. Bruselas, vol. XXVIII,
nm. 1, 1962,pp. 34-62.
46Aguso Sn.VI!LA escribi610s I'studiosprCticos deadminiStraCin (Imprenta Nacional, Madrid, ~ 8 3 9 ) 1 YAlejan-
dro OUvN, De la administfi;u;itmpbtit/l con re!acina Espaa (BibUotecad!:Educacin. Madrid, 1843).
En Europa, hacia 1840, era Espaa la que dedicaba el mayor esfuerzo al estudio de la
administracin pblica. Esto no es fortuito, sino el efecto de una fuerte tradicin de culti-
vo de las disciplinas administrativas desde el siglo XVIII. En 1784 fueron vertidos al espaol
los Elementos generales de polica de VaN JUSTI, en tanto que Toms DE VALERIOLA haba
realizado una traduccin parcial, con cierta dosis de plagio, del Tratado de la polica de
Nicolas DELAMARE. A principios del siglo XIX, la polica yape haba convertido en un campo
del saber tratado por los propios espaoles, tal como lo haca Valentn DE fORONDA en sus
Cartas sobre la polica, publicadas en 1801. Esta actitud intelectual de inters y ocupa-
cin por los temas del gobierno propiciaron una atmsfera muy favorable para la reno-
vacin del saber administrativo en Espaa, cuyo afluente intelectual vino de ms all de los
Pirineos, cuando en 1808 apareci en Pars la primera edicin de los Principios de admi-
nistracin pblica, de Charles-lean BONNIN. Es posible que la desafortunadamente per-
dida obra de Jos DE CANGA ARGELLES, Elementos de ciencia de la administracin, escrita
en 1833, tenga en BONNIN sus fundamentos. BONNIN fue traducido en 1834, con lo que se
ampli en forma extraordinaria la divulgacin de sus ideas y, sobre todo, la difusin de la
ciencia moderna de la administracin pblica.
Hemos destacado en especial la relevancia del pensamiento administrativo espaol
-,
en la primera mitad del siglo XIXeuropeo con el objeto de srtuar en su justa dimensin la
importancia de la obra administrativa de Florentino GONZLEZ. A muchos kilmetros de
distancia, en el otro lado del Atlntico, los hispanoamericanos estaban comenzando a culti-
var a la ciencia de la administracin pblica' con independencia de los progresos de la
madre patria. En 1839 se dio a la luz un primer esbozo de estudio sistemtico de la disci-
plina en Espaa, pero con alcances muy restringidos y carente de los propsitos de
trascendencia histrica insoslayables para quien deseara ensanchar los cauces de un nuevo
campo del saber. Se trata de los Estudios prcticos de administracin de Agustn SILVELA.
Aunque tiene el mrito de ser el primer esfuerzo para configurar tal estudio, su formato
antolgico de documentos legales y administrativos y la brevedad de su exposicin teri-
ca limitan su virtual aportacin. SILVELA fue sumamente honrado al declarar el alcance de
SlJ obra: slo se propuso, como lo indica-el ttulo completo, abordar los Estudios prcticos
de administracin o coleccin de proyectos, dictmenes y leyes orgnicas, de modo que
el tratamiento cientfico de la administracin pblica se limit a las 41 pginas de la intro-
duccin, en tanto que el resto, 387 pginas, estn dedicadas a la recopilacin de esos
proyectos, dictmenes y leyes. Tal como l mismo lo acot:
De haberlo permitido nuestras fuerzas, hubisemos emprendido escribir unos Elementos
de administracin pero desconfiando por una parte, y con sobrada razn, de nosotros mis-
mos y, por la otra, persuadidos de que en medio de la agitacinde los nimos los estudios pu-
ramente tericos y especulativos consiguen rara vez fijar la atencin, al paso que la captan no
poco los de aplicacin, hemos preferido formar una coleccin de proyectos y leyes explica-
das por sus rnotvos.f?
A diferencia de Agustn SILVELA, Florentino GONZLEZ estaba dotado de sensibilidad
para comprender la trascendeilda hstrca del cultivo de la nueva Ciencia y con grandeza
47 AgustnSIIYEi.A, op. cil., p.:x:xJN
de nimo prepar los Elementos de ciencia administrativa, que SILVELA no quiso ni
pudo desarrollar. Por tanto, le corresponde el enorme mrito de ser el fundador de la cien-
cia de la administracin pblica en nuestra lengua y en nuestra cultura." Y no fue hasta
1843 que Espaa ofreci al mundo su primera aportacin cientfica a la administracin
pblica, por mano de Alejandro OLIVN.49
La aparicin del libro de Florentino GONZLEZ representa un suceso de enorme im-
portancia universal para la ciencia de la administracin pblica, tal como observaremos en
seguida: en 1840, poco ms de 30 aos despus de que BONNIN haba fundado los cimien-
tos modernos del estudio cientfico de la administracin pblica, los principados alema-
nes seguan cultivando la ciencia de la polica como en las viejas pocas del despotismo
ilustrado. Haca mucho tiempo que los grandes catedrticos prusianos haban dejado de
profesar sus lecciones de economa, polica y cameralstica, y las ctedras y profesiones
administrativas originales se haban transformado en escuelas especializadas deforma-
cin de servidores pblicos. Para entonces ya haca ms de medio siglo que VaN ]USTI
haba muerto, en tanto que VaN SONNENFELS haba fallecido en 1814. En la dcada de 1840
slo estaba activo Robert VON MOHL, quien en 1845 profesaba la ctedra en la Facultad de
Economa Poltica de la Universidad de Tobinga. Un ao antes su libro La ciencia de la
polica (Die Policey-Wissenschaft) haba tenido su segunda edicin, mientras los Princi-
pios de administracin pblica de BONNIN estaban en su cuarta edicin en una versin
francesa compendiada, y haban sido vertidos al espaol y al italiano. Tal es el contraste que
ofreca el estudio de la administracin pblica en Alemania durante la primera mitad del
siglo XIX.
Por su parte, en Francia, BONNIN haba sido olvidado y sus aportes a la ciencia de la
administracin pblica reemplazados por el derecho administrativo. Por ello los estudio-
sos contemporneos de la administracin pblica francesa no dejan de lisonjearse de la
aparicin, en 1845, de los Estudios administrativos de Alexandre Francols VMEN, cuyo
mrito principal fue rescatar el estudio de la administracin pblica con independencia del
derecho admnstrativo.v Francia recuper la ciencia que ella misma cre cinco aos des-
pus de que Florentino GONZLEZ haba publicado sus Elementos.
Mientras en los pases alemanes se cultivaba la antigua disciplina administrativa de la
polica y BONNIN era olvidado por los franceses, en Hispanoamrica Florentino GONZLEZ
prolongaba el cultivo de la moderna ciencia de la administracin pblica. No fue sino
hasta 1864-1884 cuando Lorenz VaN STEIN public su clebre libro La teora de la adrni-
48 He mencionado antes la autora de Jos DE CANGA ARGEu.ES, de unos Elementos de ciencia de la admi-
nistracin, escritos en 1833. Sin duda es la obra primigenia en las disciplinas administrativas en nuestro
idioma, pero el hecho de haber permanecido manuscrita y no tener difusin alguna, pues ningn autor
contemporneo cita a CANeA, vuelve inviable cualquier aporte al pensamiento administrativo. Mariano BAENA
DELAlcAzAR, el ms profundo conocedor de la ciencia de la administracin pblica espaola, me coment
que considera este libro posiblemente perdido para siempre.
49Alejandro OINN, op. cit. Un ao antes OINAN habia impreso una versin preliminar e Incompleta de la
que, por insistencia de sus amigos, prepar como un libro; esa versin apareci en la Enciclopedia espa-
Oladel sigloXIX y se refera la voz "administracin".
50 AlexandreNMEN, Etudes administratitJes, Editions Cujas, Paris, 1974. dos volrneres, la edicin prncipe,
de 1845, fue seguida pOr lasde 1852 Y1859, de la cual se obtwo la edicin facslIlliI de.19'h4, a q u u ~ .
nistracin (Die Verwaltungs-Lebre), gracias al cual los pases alemanes abandonaron la
ciencia de la polica y adoptaron la ciencia de la administracin pblica. La fuente intelec-
tual de VaNSTEIN fue la misma de Florentino GONZLEZ: Charles-lean BONNIN, pero sin olvi-
dar sus dbitos intelectuales a VON]USTI, quien tambin fue maestro de BONNIN.
El aporte mundial de Florentino GONZLEZ es ms comprensible y legtimo, si se con-
sidera el desarrollo universal de la ciencia de la administracin pblca, principalmente
en pases como Italia y Estados Unidos de Amrica, muy acreditados por la calidad de su
administracin pblica. En cuanto a Italia, hubo un sensible rezago a pesar de que esta dis-
ciplina se haba introducido en el pas desde 1824, gracias a la traduccin del libro de
BONNIN.
51
Tambin VaN MOHL fue vertido al italiano en 1861, cuando su libro La ciencia
de la polica se tradujo en forma proftica con el ttulo de La ciencia de la adminis-
tracin (La scienza dell'amministrazione), aunque de manera parcial. Como suele ocu-
rrir en la ciencia de la administracin pblica, la enseanza es un poderoso incentivo para
su desarrollo, yen Italia el decreto de 1875, destinado a la imparticin de cursos sobre la
materia, fue complementado al ao siguiente con un ensayo1k Giovanni DE GIONNIS, titu-
lado "Prlogo al Curso de ciencia de la administracin pblica"; yen 1877 con un ar-
tculo de Carla FERRARIS sobre la "Ciencia de la administracin pblica en las facultades de
derecho. FERRARIs, adalid de la disciplina en Italia, produjo el primer texto completo hasta
1888, cuando en Turn egres de la imprenta su libro Ensayos sobre economa, estadstica
y ciencia de la administracin. Para entonces, la obra de Lorenz VaN STEIN estaba muy
difundida en suelo italiano y su influencia haba sido decisiva para el desarrollo de la cien-
cia de la administracin pblica peninsular, de modo que un resultado natural de este
desenvolvimiento fue la traduccin de su Manual en 1897.
52
En Estados Unidos de Amrica la ciencia de la administracin pblica fue introducida
hasta bien entrado el siglo XIX. La influencia preponderante en Europa durante la segunda
mitad de esa centuria emanaba de Lorenz V:ON STEIN. Uno de sus discpulos, M. BWNTSCHU,
fue la fuente de inspiracin directa para Woodrow WILSON, cuyo artculo "El estudio de la
administracin" inaugur en 1887 el cultivo de las disciplinas administrativas en Estados
Undos.v No pas mucho tiempo para que en este pas viera la luz una obra completa so-
bre la nueva ciencia, pues Frank GOODNOW public en 1900 su clebre y polmica obra
Poltica y administracion" Luego se produjo una abundante cascada de trabajos sobre
administracin pblica, encabezados en el bienio 1926-1927 por los dos primeros libros
de texto estadounidenses elaborados por Leonard WHlTE y William WILLOUGHBy.55
Trece aos despus de que aparecieron los Elementos de Florentino GONZLEZ en
Bogot, el mexicano Luis DE LA ROSA dio a la imprenta la primera entrega de su obra La
\
51 Charles-lean BoNNlN, Principii di Amministrazione Pubblica, nella Stamperia Francese. Npoles, 1824, tres
tomos.
52 Lorenz VON STElN, La Seienza de/la Pubb/iea Amministrazione, Unione-TIpografico Editrice, 'Iurn, 1897.
53 WoodrowWn.sON, "The Study of Administration.", en PoliticaJScience Quarter/y, vol. 2, nm. 2, Washington,
1887, pp. 197-222.
54 FrankGooDNOW, Politics l1ItUflitninstt'alion, R ~ andRussell, Nutw.i York, 1900.
55 Leonard WHlTIl, Introduction.1o tbe Study ofPub/ic Administration, McMillatl, JIluevaYork, 1926, William
Wlll.OOOHQY, PrinciplesoJPub/icAdmlnistration,Thejohn Hopkins Press, Baltimore, 1927.
administracin pblica de Mxico y medios de mejorarla, que desafortunadamente se
public incompleta; en tanto que el guatemalteco Antonio GONZLEZ SARAVIA brind en
1888 alas lectores su libro La administracin pblicar:
Florentino GONZLEZ fue un temprano lector de Charles-lean BONNIN y de tal modo
tambin le corresponde el mrito de haberlo introducido a la Amrica Latina. Y aunque el
sistema centralista de Francia retratado por la obra de BONNIN no cuadraba mucho con
el proyecto municipalista de GONZLEZ, el ideario esencial del autor francs inspir la obra
central del pensador colombianoY
GONZLEZ dedic dos aos al estudio de la administracin pblica, tiempos que fue-
ron "de incertdurnbres y de errores", pero que de manera fecunda sirvieron para sem-
brar las semillas de lo que seran los Elementos. Estos aos los destin a profesar ctedra y
divulgar su plan de trabajo (en el peridico Bandera Nacional), con lo que logr alcan-
zar la atencin de los miembros de la Cmara de Representantes para la redaccin de un
nuevo Cdigo Administrativo fundado en los principios de la descentralizacin.
Por fin, luego de sus experiencias docentes e investigativas, Florentino GONZLEZ
poda decir con toda modestia que con yerros propiamente humanos haba escrito
Un libro que trata de una ciencia desconocida en Amrica, y una ciencia que nos importa
mucho cultivar, si queremos ser algn da felices; este libro es de una gran utilidad, aunque no
d ms que bases para discernir. l despierta ciertas ideas, que desarrollndose por talentos
superiores tendrn con el tiempo una trascendencia inmensa sobre la dicha socal.v
Como se trataba de una ciencia nueva en Amrica, su objeto fue poner a los jvenes en
el camino para arribar a la organizacin administrativa ms perfecta que se tiene, no tanto
disertar para los estadistas que por principio tienen sabidura en los contenidos de la obra.
BONNIN tambin dej honda huella en otros pases, donde la ciencia de la adminis-
tracin pblica continu cultivndose. En la poca en que Florentino GONZLEZ estaba acti-
vo, en Espaa Alejandro auvN prepar el primer tratado de administracin pblica con
aspiraciones cientficas, con el fin de explicar la naturaleza de tal administracin. auvN
public su obra De la administracin pblica con relacin a Espaa en 1842, como
parte de la Enciclopedia espaola del siglo XIX. Por consiguiente, su proyecto primigenio
fue definir la voz administracin. Como lo adelantamos, al ao siguiente apareci una edi-
cin por separado dentro de la coleccin Biblioteca de Educacin, edicin tan limitada
que la obra slo fue accesible a muy pocas personas. El prologuista de la edicin que con-
sultamos, Eduardo GARCA DE ENTERRA, dice del texto: "la primera sugestin del libro de
auvN es la de ser virtualmente el primer libro sistemtico en la materia publicado en
nuestra patria", siempre que aceptemos la distincin, como lo hace el propio prologuista,
S6 Luis DE LA ROSA, La administracin pblica de Mxico y' medios de mejorarla, s.. d., Mxico, 1853.
Antonio GONZLEZ SARAVIA, La administracin pblica, Establecimiento TIpogrfico de la Nacin, Guatemala,
1888.
S7 Florentino GoNZLFz, Elementos de ciencia administrativa, Imprenta de J. A. Cualla, Bogot,' dos tomos,
1840. Los Elementos fueron concluidos posiblemente en octubre de 1839, pues el secretario de la
de la PrO\>in<:.ia de Bogot, Jos Mat'aOrtega, otorg6el derecho de exc;fusividad de la dbraa su
autor eI7denoviembtede1839. \./
58 lbtd., p. 1lI.
"entre descubridores y colonzadoresv.v Javier DE BURGOS YAgustn SILVELA son descubri-
dores, en tanto que Manuel ORTIZ DE ZIGA, Jos POSADA DE HERRERA YAlejandro OuvN
son colonizadores.
GARCA DE ENTERRA sugiri que se trata de una obra nica dentro y fuera de Espaa, y
que en ella se sintetiza un rgimen administrativo con factura napolenica de cuya expo-
sicin no existe paralelo. Creemos que los juicios del prologuista no son exagerados; si a la
obra de OuvN agregamos las de ORTIZ DE ZIGA, POSADA DE HERRERA, Manuel COLMEIRO y
Francisco de Paula MADRAZa, estamos finalizando la primera mitad del siglo XIX ante la
ciencia de la administracin pblica ms importante del mundo. Puede afirmarse que el
libro de OuvN es filial genuino de la obra de BONNIN, de donde fue introducida de ma-
nera muy vigorosa esa disciplina en Espaa.
Mientras que en 1845 la ciencia de la administracin pblica estaba fuertemente an-
clada en la Amrica hispnica, su estudio en Francia languideca. BONNIN no haba dejado
discpulos en su pas, era ms conocido y reconocido en Espaa, Italia, Portugal e Ibero-
amrca, y no faltaba mucho para que Lorenz VaN STEIN lo aqoptara como su maestro y
renovara en Alemania la antigua ciencia de la polica para ccvertrla en la teora de la
administracin. Entonces aparecieron los Estudios administrativos de VMEN, cuya publi-
cacin vino a contrastar y desafiar el dominio monopolstico que ejerca el derecho ad-
mnstratvo.w Su obra constituye un tratamiento cabal de la administracin pblica de
sus das, pues la sita dentro de las instituciones polticas y da un tratamiento muy pre-
ciso de cada uno de sus rganos, como los consejos, los tribunales y otros ms, as como
de los funcionarios y los procedimientos y formas de la administracin. Adems, el libro
est dedicado al estudio de la administracin local, la polica, los cultos y los espectcu-
los pblicos.
El siglo XIX fue una poca de hombres ilustres. Hemos hablado de algunos de ellos, y
ahora nos referimos a Luis DE LA ROSA, economista, socilogo y politlogo mexicano. Sin
embargo, sus principales aportes fueron para la ciencia de la administracin pblica, por
cuya 'Pluma se fund como disciplina cientfica en nuestro pas. Sabemos que Luis DE
LA ROSA fue estadista y hombre de academia, que cultiv las letras y que debemos a su es-
fuerzo dos obras de valor extraordinario: Obseruaciones sobre varios puntos concernien-
tes a la administracin pblica del estado de Zacatecas, publicada en 1851,61 y Sobre la
administracin pblica de Mxico Y medios de mejorarla, editada dos aos despus.P
La primera, un magnfico estudio sobre la administracin del estado de Zacatecas, es el
primer trabajo realizado en Mxico acerca de la administracin estatal en general; pero
adems, ofrece una clara y detallada exposicin del pas desde el punto de vista de la cien-
cia de la administracin pblica. La segunda obra es el nico tratado plenamente admi-
nistrativo sobre esta disciplina escrito en Mxico durante el siglo XIX y todo parece indicar
que el segundo texto en Iberoamrica, despus del libro de Florentino GONZLEZ.
59 Eduardo GARclA DEEN'I1UUA, "Prlogo", en Alejandro OuvN, De la administracin pblica con relacin a
Espaa, Alianza,Madrid, 1972 (1961) p. 6.
60AlexandreVMEN, op. cit.
61 Luis DE LA ROSA, Observaciones sobre varios puntos concernientes 'i la administracin pblica del estado
MUrphyyCi.,Blt1timoi"e, 1851i
62 LuisDf!LARosA, Laadministracin publtea de M:Jd(;o yme4iosi1lemejOrarla, s, d., Mxico, 1853.
60 PARTE 1. GESTACIN DE LACIENCIA DE LAADMINISTRACIN PBUCA...
Por sus mltiples cualidades, Lorenz VON STEIN nos recuerda mucho a su cornpa-
triota johann Heinrich VON JUSTI. Ambos cultivaron una diversidad de ciencias de manera
profunda y brillante. Ambos hicieron aportes a la ciencia poltica, la economa y las finan-
zas. Igualmente, ambos tuvieron como disciplina preferida a la ciencia de la administracin
pblica. En fin, VaN JUSTI y VON STEIN perfeccionaron su talento en la ciudad de Viena,
aunque ambos eran alemanes.
Lorenz VON STEIN (1815-1890) naci en Schlewig cuando an era territorio dans.v
En 1832 estudi filosofa enIena y luego ingres en las aulas de la Universidad de Kiel para
cursar jurisprudencia; en 1840 se gradu como doctor en derecho. Ejerci la adminis-
tracin pblica en su tierra natal y luego viaj a Pars, donde conoci a CONSIDERANT, CABET
y Lois BLANc, quienes lo inspiraron para que se dedicara al estudio del socialismo. MARx
tambin conoci los trabajos de VaN STEIN. A su regreso de Pars fue nombrado profesor
en la Universidad de Kiel, donde permaneci hasta 1851, ya que fue despedido por estar en
favor de la independencia de Schlewig. Igual cosa ocurri en la Universidad de Wrzug, de
la que fue cesado por el gobierno prusiano, que lo consideraba enemigo por apoyar las
ideas independentistas de su patria. En 1855 ejerci la ctedra de Teora del Estado en la
Universidad de Viena, plantel en el que encontr tan buen ambiente que 30 aos de
su productiva vida acadmica los pas all. No obstante, la docencia no absorbi todo su
tiempo, por lo que pudo dedicarse al ejercicio de la administracin pblica, la poltica, la
economa y las finanzas. No era la primera vez que Viena reciba y alentaba el trabajo de
profesores alemanes: cien aos antes haba dado la bienvenida a VaNJUSTI y SONNENFELS.
VON STEIN muri en Weidlingan, cerca de Viena, en septiembre de 1890.
La produccin escrita de Lorenz VaN STEIN es vasta y variada. Incluye poemas y ar-
tculos del ms diverso temario, tales como el ejrcito, el derecho ferroviario, la mujer, la
msica y la geografa. Aqu solamente referiremos su obra poltica, sociolgica, econ-
mica y administrativa.
Socialismo y comunismo en la Francia actual: una contribucin a la historia
de nuestro tiempo (Leipzig, 1842).
La constitucin municipal en Francia (1843).
Historia de los movimientos sociales en Francia. 1789-1850 (1850).
El sistema de la ciencia del Estado (dos volmenes, uno aparecido en Stuttgart y
Tobinga, en 1852, y el otro en Stuttgart y Ausburgo, en 1856).
Tratado de ciencia de la economa popular (Viena, 1858).
Tratado de economa financiera (Leipzig, 1860).
La teora de la administracin (Stuttgart, 1864-1884, ocho tomos en 10 vo-
lmenes).
Manual de teora de la administracin y de derecho administrativo, en com-
paracin con la literatura y legislacin de Francia, Inglaterra y Alemania (en
alemn: Handbuch der Verwaltungslehre und des Verwaltungsrecht mil
~ L u j . s J.')fAz DEL CORRAL, "Prlogo". Lorenz VON SttIN, Movimientos sociales y monarqui4,ceOtlP de Estu-
.<Jlgs (;;onstituctona1es, Madrid,l981(lS50)pp_ IX-LVIll.
Bergleichung der Literatur und Geje{3gehung van Frankreich, England und
Deutschland, Stuttgart, 1870).
Historia de la educacin (1884).
Acerca de su obra sociolgica debemos hacer algunas consideraciones. El libro So-
cialismo y comunismo en la Francia actual se agot con rapidez, lo que oblig a VaN
STEIN a preparar dos ediciones ms. La ltima, de 1850, fue una reelaboracin con una
novedad: estaba prologada por una larga introduccin terica titulada "El concepto de la
sociedad y las leyes de su movimiento", y se haba cambiado el ttulo del libro, se llamaba
Historia de los movimientos sociales en Francia, 1789-1850.
64
Esta obra contribuye
notablemente a la formacin de la sociologa.
Respecto de El Sistema de la ciencia del Estado hay que comentar que esta obra, de
dos volmenes, abarca el estudio de la estadstica, la demografa, la teora de la economa
poltica y la teora de la sociedad. Este libro debe ser considerado por los politlogos
como una obra clsica en su campo de estudio, y a VaN STEIN como uno de los grandes cul-
tivadores de la ciencia poltica. -,
Nos interesa sealar en particular dos obras de VON STEIN, ya que ha alcanzado su
fama intelectual principalmente como cultivador de la ciencia de la administracin: La
teora de la administracin (Die Verwaltungs-Lehre) , una de las obras monumentales
de la ciencia de la administracin pblica de todos los tiempos yen todos los lugares. Ya
mencionamos que se public en Stuttgart entre 1864 y 1884.
La segunda obra importante se titula Manual de teora de la administracin y de
derecho administrativo. Hay una traduccin italiana abreviada que se public en Turn,
en 1897, con el ttulo La scienza delta pubblica amministrazione.
El estudio de la administracin pblica en Italia y Estados Unidos de Amrica es tri-
butario directo de VaN STEIN. A partir de sus ideas se form escuela comn de adminis-
tracin pblica en suelo germano, italiano y estadounidense.
<
64 Esta obtala uaduJo parcialmente al espaol Enrique TIERNO GALvN en 1957. Esta versin es la que consulta-
rnos en la edicin de 1981, con el ttulo de Movimientos socia/es y monarquia.
Parte, 2
Desarrollo de la ciencia de la
administracin pblica como
ciencia internacional
4
Universalizacin de la ciencia
de la administracin pblica
L
a ciencia de la administracin pblica muy pronto dej de ser una disciplina
puramente francesa para convertirse en un campo del saber universal. Traspas el
ocano Atlntico para enraizar en Colombia y Mxico,;,\,y rpidamente cruz los
Pirineos para florecer en Espaa. Tard un poco ms para que la cultivaran en Alemania,
pero por fin se aclimat en ese pas dentro de su ancestral tradicin administrativa, y desde
all pas a Italia y ms tarde a Estados Unidos de Amrica. De all, ya entrado el siglo xx,
fue exportada al Reino Unido. Para entonces ya era una ciencia universal en sentido cabal.
Uno de los mritos principales del colombiano Florentino GONZLEZ consisti en ha-
ber introducido la ciencia de la administracin pblica a Iberoamrica y en contribuir a su
cultivo fuera de Europa, con lo que hizo de ella una disciplina trasatlntica y favoreci
en forma determinante su universalizacin.
Hay que hacer notar que los pensadores que junto con BONNIN aportaron al cultivo
primigenio de la ciencia de la administracin pblica, lo hicieron a travs de una metodo-
loga de adaptacin. Ninguno de ellos fue un mulo servil del sabio francs y hubo algu-
nos que se atrevieron a criticar al maestro. Por tal motivo, Florentino GONZLEz, para dar
pauta su sistema de administracin pblica republicano y federalista, adapt el ideario
central de BONNIN a las realidades de su pas.
La ciencia de la administracin pblica, ciencia del Estado
GONZLEZ trat con una disciplina nueva cuya definicin expone de la siguiente manera: "la
ciencia administrativa es el conocimiento de los principios, en virtud de los cuales debe
arreglarse la accin de las autoridades a quienes se encargue el manejo de los intereses y
negocios sociales que tengan el carcter de pblcos''.' Esta definicin rememora el con-
cepto de ciencia de la administracin pblica formulado por BONNIN en 1812, y que trata-
mos pginas atrs.
Para ambos autores, la ciencia de la administracin pblica es una disciplina encam-
nada a ofrecer un conocimiento de los principias que rigen los asuntos de orden pblico,
1 de (:iencia administrativa, Imprenta de J. A. Cualla, Bogot, dos tomos,
1840, primera pgina de la "Introduccin", no numerada.
66 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
a los cuales Florentino GONZLEZ destaca como de ndole social. Estos principios, sustenta-
dos en el saber cientfico, son la gua que sirve de brjula a la actividad de las autoridades
para hacer realidad el destino y misin de la administracin pblica: conservar las rela-
ciones entre la sociedad como un todo y las personas individuales que la integran.
Estas mismas nociones se adoptaron en Espaa poco tiempo despus. Jos POSADA DE
HERRERA afirmaba, evidentemente influido por BONNIN, que:
la ciencia de la administracin ser aquella ciencia que establece los principios y las relacio-
nes que hay entre la sociedad y los miembros que la componen, o viceversa, entre los indivi-
duos que componen la sociedad y la sociedad misma, ms aquellos derechos que la equidad
establece entre los particulares, y nacen del mismo principio de asocacin.
De vuelta con Florentino GONZLEZ, debemos agregar que l comentaba que los inte-
reses sociales son inherentes a la condicin del individuo como miembro de la sociedad
y, por tanto, a la sociedad en s, y contrastan con los dems intereses, de tipo privado, que
se refieren a los que el individuo cuida por su propia utilidad. A diferencia de los intereses
privados, como el ejercicio del pensamiento y la industria, as como la profesin de un cul-
to religioso, los intereses sociales se refieren a las poblaciones, al usufructo de los pro-
ductos naturales, la seguridad de los habitantes, la educacin pblica, el matrimonio, los
decesos y las contribuciones, que por naturaleza tienen un carcter pblico.
Por consiguiente, GONZLEZ declara que "la administracin pblica es la accin de las
autoridades sobre los intereses y negocios sociales, que tengan el carcter pblico, ejerci-
da conforme a las reglas que se hayan establecido para manejarlos".' Como corolario de
estas nociones, se distingue a la administracin pblica nacional de la administracin mu-
nicipal; la primera se atiende como la accin de la autoridad pblica sobre los intereses y
negocios sociales relativos a la nacin, y la segunda, como la accin de la autoridad pbli-
ca sobre los intereses ynegocios referentes a las partes de la nacin.
Los intereses sociales son la gua de la administracin pblica, en la medida que su
atencin significa la felicidad de quienes los expresan. Pero estos intereses deben repre-
sentar las partes que integran la nacin, sin llegar a atomizarla y producir un efecto con-
trario que dae su principio de unidad como base del pas.
La teora de los intereses sociales fue tambin cultivada en Espaa, poco tiempo des-
pus de haberlo hecho Florentino GONZLEZ en Colombia. POSADA DE HERRERA adverta en
sus lecciones: "No nos vamos a ocupar de vanas teoras, de principios puramente abstrac-
tos, sino de doctrinas de aplicacin, de intereses sociales."? Por su parte, Alejandro OuvN
sealaba que "hasta estos ltimos tiempos puede decirse que no se ha aplicado con fruto
el anlisis a la investigacin y clasificacin de las diferentes operaciones que en una na-
cin practica el poder supremo para la conservacin, direccin y mejora de las fuerzas e
intereses sociales"." El hecho de administrar es tan antiguo como la existencia misma de
2 Jos PoSADA DE HERRERA, Lecciones de administracin, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Ma
drid, 1978 (1843), tres tomos, t. J, p. 36.
3 Florentino GONZLEZ, op. cit., t. J, p. 1.
4 Jos(: POSADA DI! liERRERA, op, cu., t. J, p. 15.
s Alejandro OuVJIl, Dela administracin pblica con re/acin a Espana, Robe Editor, Madrid, 1843 tI842],
pp.ly2. ...
,
Universalizacin de la ciencia de la administracin pblica
67
los gobiernos, en tanto que la ciencia de la administracin pblica es reciente. Ella se basa
en los tres actos de poder supremo: pensar, resolver y ejecutar. Gracias al primero se
preparan y proponen las leyes, gracias al segundo se forman y gracias al tercero se hacen
cumplir." La divisin de poderes es un principio vital porque la libertad poltica descansa
en la ausencia del despotismo; en un mundo donde existe libertad poltica, la adminis-
tracin pblica tiene una funcin distinta de la tarea que le es propia en el despotismo,
como lo fue durante el Estado absolutista.
La trascendencia del mero carcter fiscalista de la administracin pblica hacia tareas
en las que se incluye la proteccin y el fomento consisti en el reconocimiento de la pro-
pia administracin pblica acerca de la importancia que ella misma encerraba, asumiendo
a partir de entonces el carcter de una verdadera "ciencia social" relativa al conjunto de
cuidados que exige la cosa pblica, a la que se consideraba no slo como el ejercicio de la
autoridad, sino como una forma de asumir la responsabilidad de gobernar.' Quien admi-
nistra reconoce dependencia, ha dicho OuvN. El autor se refiere a una accin administra-
tiva profundamente comprometida: la administracin pblica, o de la "cosa pblica", habr
de satisfacer las necesidades interiores de la sociedad, vigilar la'buena marcha de los ne-
gocios para el beneficio de los asociados, pero se someter a las reglas dictadas por el po-
der supremo, que no es otra cosa que la personificacin de la propia sociedad.
Hay una divisin de materias SOCiales en relacin con la administracin pblica: existe,
por un lado, la administracin general, que se clasifica en administracin civil u ordinaria,
que es la fundamental, y est encargada de la conservacin y mejora de la sociedad. Por
otro lado se encuentran las administraciones especiales o profesionales de otros ramos
que, marchando paralelamente con la primera, le sirven de auxiliares: la administracin de
la hacienda, de la justicia y culto y de las fuerzas armadas." Sin embargo, cuando se trata
en forma indeterminada de administracin, OINN aclara que se entiende por antonoma-
sia a la administracin civil.
Al igual que los autores que le precedieron, OUVAN se preocupa por el problema de
la centralizacin, asunto que l emprende con el anlisis de la separacin entre intereses
generales e intereses particulares. Los primeros estn sumergidos en el cuerpo social y los
segundos entre las localidades y los individuos, aunque entre ambos hay que considerar lo
que el autor denomina demarcaciones territoriales. Existe un escalonamiento de intere-
ses que principian en la base con los individuos y concluyen en la cspide, en el seno de
la sociedad en su conjunto, y puesto que estos ltimos son superiores y, con tal idea, tal
debe ser la organizacin y el funcionamiento de la administracin pblica; segn el autor,
ste es un fundamento en el que descansa la doctrina de la administracin pblica.
OuvN acredita tal importancia a la administracin pblica, que hizo una afirmacin
trascendental:
en administracin, que es una ciencia de aplicaciones y mtodos, son an menos admisibles los
raptos de imaginacin, y menos disculpables los desrdenes. Fundada en el conocimiento del
6/dem.
7 IfrJid.; pp. 5Y6,
8 Ibtd pp. Sy 9:
68 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PnUCA...
corazn del hombre, y en el estudio de las necesidades pblicas, su misin es satisfacerlas sin
distincin, conservar la armona que conviene en la sociedad y auxiliarla para que, mejorndo-
se, prospere. Arraigada una buena administracin, no nos cansaremos de indicarlo, poco afec-
tan al estado las oscilaciones de la discusin poltica; al contrario, sin una buena administracin
las sacudidas polticas se traducen en trastornos sociales?
En efecto, Alexis DE TocQuEVIllE ya haba dado fe de esto cuando trat el tema de
Francia demostr que la revolucin administrativa engendrada par los efectos negativos
de la reforma de 1787, precipitaron la Revolucin poltica de 1789.
10
La ciencia de la administracin pblica es una disciplina que abraza grandes cono-
cimientos sobre los recursos y necesidades de un pas, como el clima, los productos na-
turales, la oro e hidrografa, la poblacin, los usos y costumbres, las caractersticas de las
diferentes clases de la sociedad y el grado de civilizacin alcanzado. Talcomo la visualizaba
Luis DE LA ROSA, la administracin pblica implica un compromiso de mejoramiento social
en todos sus aspectos, y debe "poner a la sociedad en un estado de animacin, de vida y
progreso", crear instituciones, construir obras; levantar crceles y penitenciaras, casas de
correccin y organizar una polica eficiente que garantice la vida y las propiedades de la
sociedad." Se requiere fomentar la agricultura, el comercio, la industria; todo lo que
la ciencia de la administracin pblica de siempre tiene como objeto de estudio.
La buena administracin que preocupaba a DE LA ROSA no era mera palabrera, pues
una sociedad podra subsistir con un gobierno mal organizado si mantiene acertadas rela-
ciones diplomticas, pero no ocurre lo mismo con una administracin torpe que frena el
progreso, pues decae la civilizacin y la corrupcin se extiende. El caso de Mxico, del que
hace una larga argumentacin sobre los efectos de una administracin negligente que l
vivi y sufri durante el siglo XIX, corrobor su tesis. La sociedad persiste con un mal go-
bierno, pero no con una mala administracin, aunque en ella converjan la espontnea e
ilustrada cooperacin de todas las clases del Estado, porque gobierno y administracin
conviven e interactan. Los altos asuntos gubernamentales se transmiten a la sociedad por
la va de la administracin pblica; lo que afecta al gobierno atae a la administracin, y
a la inversa. Aunque el gobierno manda y se hace obedecer, no corresponde a la adminis-
tracin pblica dirigir a la sociedad hacia su prosperidad; la esencia del gobierno, literal y
conceptualmente, es dirigir; la de la administracin es servir.
DE LA ROSA haba ofrecido realizar una exposicin crtica de la administracin virreinal,
y lo hace mediante juicios que demuestran las deficiencias de los Habsburgo y de los
Barbones. No debe sorprendernos que la metrpoli haya decidido entorpecer el desarro-
llo de la Colonia; pero "Espaa, nuestra maestra e nstitutora", rebas la mala situacin y
emprendi mejoras e innovaciones tanto en la Pennsula como en sus colonias, en tanto
que Mxico mantena todava las trabas administrativas heredadas por el virreinato. En
Espaa no slo se hicieron grandes e importantes innovaciones y mejoras administrati-
9 Ibtd., p. 42.
10 A1exis DE TOCQUEVIUE, El antiguo rgimen y la Reuolucin, AlianzaEditorial, Madrid, 1982 (1856), doStQ10S.
11 Luis DE LAROSA, La administracin pblica de Mxico y medios de mejorarla. s. d., Mxico, 1853) PI'; 1 y 2.
,
Universalizacin de la ciencia de la administracin pblica 69
vas, sino que muchos escritores espaoles examinaron la teora de la administracin p-
blica que se ensea all y aun en Cuba, como debera ensearse en Mxico.F
Para DE LA ROSA, la ciencia de la administracin pblica es disciplina que ha madura-
do con el tiempo, es una ciencia exacta y segura. Un estadista encargado de dirigir la ad-
ministracin pblica deber conocer con profundidad esa ciencia, as como las teoras
administrativas del pasado y la historia econmica y administrativa de otras naciones, a la
vez que sus instituciones administrativas. Pero deber entender sobre todo que las teoras
sobre el tema se adaptan a cada pas, incluidas sus condiciones fsicas y naturales. DE LA
ROSA consult las teoras de la administracin pblica desarrolladas principalmente por
autores espaoles y franceses, y procur formar una idea exacta de los planes e institu-
ciones administrativas en Francia, Blgica, Espaa, Inglaterra y Estados Unidos de Am-
rica." Este ltimo fue el nico pas extranjero que visit, por lo que se le podra atribuir
alguna predileccin, pero dice estar "lejos de creer que all la administracin pblica haya
llegado a la perfeccin. Todo lo relativo a la administracin general de aquella repblica
est casi en embrin"."
La administracin pblica est muy relacionada con el progreso de la sociedad, y los
inventos y las innovaciones deben considerarse en pro de cumplir con su propsito y evi-
tar que el gobierno sea objeto de especuladores y charlatanes proyectistas. Deben con-
siderarse los progresos morales de la "economa industrial", como el vapor, las bombas
hidrulicas, los pozos artesianos, los ferrocarriles, los telgrafos magnticos y el alumbrado
de gas, as como las mejoras intelectuales y morales, por ejemplo, las escuelas lancaste-
rianas, los establecimientos para ciegos y sordomudos, las casas de partos, las cajas de
ahorro y los nuevos sistemas penitenciarios.
Tambin opinaba que la nueva disciplina es adems un aliciente cuando los tiempos
difciles aparecen, pues es en ellos donde la administracin pblica debe brindar sus me-
jores frutos. Escribi su obra y comenz a imprimirla en circunstancias en que todava se
poda esperar que la paz y el orden se conservaran, que era posible fomentar la instruc-
cin pblica y mejorar a todas las clases de la sociedad por medio de una buena admi-
nistracin pblica. En efecto, la nacin estaba cansada de disputas y conflictos, y deseaba
disfrutar de los beneficios de la civilizacin y que se reanimara el espritu de empresa, con
el trabajo de .los caminos, los telgrafos y el vapor. Asimismo, eran necesarias las exposi-
ciones industriales, los hospicios, las penitenciaras, la construccin de nuevos teatros y la
maquinaria agrcola e lndustrial. Pero todo haba fallado, y sobre los escombros de las ins-
tituciones caeran las obras de utilidad pblica, las mejoras administrativas que se haban
realizado ya, o que se iban planteando cada da. 15
En su libro, DE LAROSA tena:
por objeto establecer verdaderos principios de la buena administracin, exportar las opinio-
nes ms fecundas sobre materias administrativas, que an no estn bien dilucidadas; resumir, en
12 Ibid., p. 13.
13lbid., p. 14.
1 ~ ldem.
15lbid., p. 3.
,.70 PARTE 2. DESARROLLO DE LACIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA...
fin, las doctrinas de los escritores ms eminentes que en nuestra poca han comenzado a for-
mar con sus escritos una nueva ciencia, la ciencia de la administracin. Pero no he considerado
en este ensayo a fa administracin como una pura teora, sino como una ciencia que tiene una
aplicacin prctica en el estado de cada pas. Al tratar sobre cada materia, asiento los princi-
pios que creo ms seguros, y hallo luego su aplicacin a la situacin actual de Mxico.l"
l'
,1
Como un paso trascendental en favor de la identidad y definicin de la ciencia de la
administracin pblica, patentiz con profundidad y sapiencia el objeto de estudio de
la ciencia de la administracin yel propio del derecho administrativo.
Por su parte, Teodosio LAREs public en 1852 sus Lecciones de derecho administra-
tivo, donde examina las materias legales relativas a la administracin, en tanto que DE LA
ROSA examin la teora de la administracin pblica en su aplicacin a la moral y la eco-
noma." Por consiguiente, la obra de LARES sirvi y sirve de consulta bsicamente para los
jurisconsultos, los tribunales y los interesados en cuestiones jurdicas de la administracin,
en tanto que la obra escrita por DELAROSA es rnateria importante para funcionarios pbli-
cos, con la salvedad de que se trate de mejoras e innovaciones, de beneficios y adelantos
en materia de prcticas de la administracin pblica. .
Hacia la mitad del siglo XIX la ciencia de la administracin pblica se haba gestado y
desenvuelto como una disciplina de la sociedad, en tanto que lo pblico emanaba de una
mezcla de clasicismo grecorromano y del emergente civismo de la Revolucin francesa. Sin
embargo, desde la dcada de 1860 esa ciencia volvi a tener como centro de gravedad muy
prximo y hermanado, que atrajo hacia s lo pblico y arrastr con l a la administracin
pblica misma: el concepto de Estado.
En efecto, para Lorenz VaN STEIN, a quien se acredita esta recuperacin trascendental,
la tarea de la ciencia de la administracin consiste en demostrar para todas las funciones
del poder poltico que forman el contenido de la administracin, la relacin de causalidad nti-
ma y vital que corre entre las funciones especficas y la actividad administrativa, y la ms alta
distincin y perfeccin de todos los individuos, donde se tiene conciencia slo del Estado,
nunca de organizaciones poltico-sociales inferiores. is
Pero VaN STEIN pensaba que la accin administrativa del Estado es el campo ms vasto
del examen no de una sino de varias ciencias que constituyen el "sistema' de la ciencia
poltica positiva", formado por el estudio del ejrcito, las relaciones internacionales, las
finanzas, la administracin de justicia y la administracin interna que, al mismo tiempo,
constituyen ciencias autnomas. No debe confundirse a la administracin interna con la
ciencia general de la administracin, porque la administracin interior no es sino una par-
te de la segunda.
Las cinco ciencias polticas tienen como finalidad facilitar lo que constituye el libre y
perfecto desarrollo del individuo. He aqu el ncleo del-concepto de los asuntos internos
16 Ibid., pp. 4 Y5.
17 lbid., p. 5.
18 Lorenz~ N STEIN, La ScieneadeJlt:I PtfbJica Amministrazione, Unone Tlpograco-Bdtrce, Thrn, 1897,:>. 17.
y la accin relativa que se denomina administracin interior.'? Dentro de la ciencia de
la administracin pblica, la administracin interior comprende dos grandes apartados,
uno general y otro especial. El primero estudia el modo y los medios con los cuales el
Estado llega a la actuacin de los deberes comunitarios; comprende la estadstica, la polica
y la alta superintendencia. La parte especial, por su lado, est integrada por el derecho in-
ternacional, las ciencias del ejrcito, la ciencia de las finanzas, la administracin de justicia
y la administracin de los asuntos interiores.
Al estudiar la administracin pblica como relacin entre el Estado y la sociedad,
Lorenz VaN STEIN refrend el sentido original que BONNIN haba establecido al fundar la
ciencia de la administracin pblica, pero destac su desplazamiento hacia el estudio pre-
ferente del Estado.
El catedrtico italiano Carla FERRARIS estuvo permanentemente interesado en la ciencia
de la administracin pblica. Desde 1878 haba manifestado sus preocupaciones intelec-
tuales sobre la materia durante la mparticn de su ctedra en la Universidad de Pava.
Como a otros pensadores italianos, le obsesion la separacin de la ciencia de la adminis-
tracin pblica yel derecho administrativo. Aeste ltimo corresponden las personas y las
acciones, en tanto que la ciencia de la administracin pblica tiene un objeto identificable:
"en una palabra, el sujeto de la ciencia de la administracin es el Estado, no el Poder Eje-
cutvo"." Mientras que el derecho administrativo se ocupa de las materias de la adminis-
tracin, es decir, lo relativo a la forma especial de jerarqua, y las relaciones entre el Estado
y los individuos, la ciencia de la administracin pblica se refiere a las obligaciones, los
deberes y los alcances del Estado en materia poltica, por un lado, y la materia social, por el
<otro." El derecho administrativo considera a la administracin como Poder Ejecutivo en su
estructura y competencias; en contraste, "la ciencia de la administracin la considera como
la injerencia del Estado en los hechos polticos y sociales"." Corresponde a la ciencia de la
administracin la accin administrativa, en tanto que al derecho administrativo correspon-
de la organizacin administrativa.
Las ideas anteriores dan el crdito a FERRARIS por haber llevado a Italia las ideas de
Lorenz VaN STEIN. FERRARIS es autor de un artculo: "La estadstica y la ciencia de la adminis-
tracin en las facultades de derecho" ("La statstica e la scienza dell'amministrazione nelle
facolt giuridiche", e ~ Giornale degli Econorniste, vol. V, 1877). Sin embargo, su obra fun-
damental fue editada' en Turn, en 1880, y lleva por ttulo Ensayos sobre economa, esta-
dstica y ciencia de la administracin (Nei saggi di economia, statistica e scienza
dell'amministrazione). Aqu argument que la ciencia de la administracin pblica en
Italia tiene un doble origen: uno antiguo, que proviene del derecho administrativo fran-
cs y otro nuevo, que emana de la ciencia de la administracin pblica alemana.
La formacin jurdica es insuficiente y critica a los "idlatras del derecho administrati-
VQ a la francesa". La estadstica y la economa poltica haban mostrado la posibilidad de
encontrar nuevos caminos, probaron que era posible trascender las limitaciones del dere-
19Ibid., p. 37.
20 Lecciones sustentadas en la Universidad de PVaen el lti\o lectivo de 1878. Attilio BRUNlALTI, "Prefazone"
Lorenz VON STEIN, en La SCienza della PubblicaAmmmistraxione, p. XXXVII. '
211dem;o 000'
22dem.
PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
cho administrativo, pues en la actividad del Estado tambin deban considerarse la riqueza
y la poblacin.
Alemania se adelanta en este progreso, mientras que Francia e Italia se mantienen recluidas
dentro del cerco de una disciplina emprica, al grado de aceptar como divisin cientfica, la
divisin prctica de la materia administrativa que presentan los ministerios, en tanto que
Alemania puede crear un sistema orgnico de ciencia administrativa (...).23
El error fundamental del estudio jurdico de la administracin pblica propio de Fran-
cia e Italia consisti en la identificacin de Poder Ejecutivo con administracin pblica. En
Alemania se dio un paso adelante al distinguirse el Poder Ejecutivo de la verdadera y pro-
pia administracin pblica, y se separ el estudio del Poder Ejecutivo, considerado como
organismo, del estudio del Poder Ejecutivo, visto en su accin, su objeto y su materia.
De acuerdo con estas nociones, la administracin pblica es "la ciencia de la accin
social positiva y directa del Estado"." sta ocupa un lugar en el seno de las ciencias polti-
cas, junto con la ciencia de la polica, la ciencia de las finanzas, la ciencia de la administra-
cin militar y la ciencia de la administracin civil. FERRARIS apel a las categoras de Estado
y sociedad como fundamentos sobre los cuales se levanta la ciencia de la administracin
pblica, que se ocupa de toda institucin social relacionada con la actividad del Estado.
Para l, la ciencia de la administracin pblica se auxilia de la economa poltica, la demo-
grafa, la pedagoga y el derecho administrativo. Se apoya en los elementos sociales, procu-
ra que la accin del Estado sea permanente, sistemtica y prudente.
Este modo de visualizar la administracin pblica en Colombia, Espaa, Mxico,
Alemania e Italia fue compartido en Estados Unidos de Amrica cuando ya culminaba el
siglo XIX. El estudio de la administracin pblica all tambin tuvo como una de sus fuentes
principales el derecho administrativo. Su representante fue Frank GOODNOW, quien tam-
bin cultiv de manera conspicua la ciencia poltica. Hay quienes piensan, y no pocos, que
a l debe acreditarse el nacimiento de la ciencia de la administracin pblica estado-
unidense, no a Woodrow WILSON.
GOODNOW tuvo la distincin de ser el primer presidente de la Asociacin Estadouni-
dense para la Administracin Pblica; en 1893 escribi el primer libro de derecho adminis-
trativo en su pas -Derecho administrativo comparado-s, y elabor el primer tratado
de ciencia de la administracin pblica: Poltica y administracin: un estudio del go-
bierno (Politics andAdministration: a Study 01Government, 1900).
La primera obra de GOODNOW no abarca el derecho administrativo en su conjunto,
sino que abraza en particular los mtodos de organizacin administrativa adoptados en
Estados Unidos de Amrica, el Reino Unido, Francia y Alemania. El propsito que lo anim
a escribirla fue que "los grandes problemas del derecho pblico moderno son de un carc-
ter casi exclusivamente adrninstratvo"." Evocando el ideario de Lorenz VON STEIN, obser-
v que as como el periodo pasado fue una poca de reforma constitucional, su presente
fue de reforma administrativa. En las condiciones reinantes en su poca haba grandes
23 La referencia esten la obra de BRUNIALTI ya ceada, p. XXXI.
24 lbid., p. xxxv.
2SFrank GooONOW, Derecho admiptstrativo comparado: anlisis de los sistemas administrativos,. J;spaa
Moderna, Madrid, s. f. (1893), d&; tomos, t. I, p. 2.
73
exigencias para la esfera administrativa del gobierno, exigencias que pueden atenderse de
manera positiva por medio del conocimiento del derecho administrativo y la ciencia de la
administracin.
El hecho de que en su obra conserve en uso la categora "ciencia de la administra-
cin" habla con claridad de la influencia europea en el pensamiento administrativo es-
tadounidense, introducida por el propio GOODNOW. En la elaboracin de su texto se bas
primariamente en la consulta de libros de derecho admt.iistratvo extranjeros, porque los
consider ms provechosos. Pero no se trat de una adopcin irreflexiva, sino del naci-
miento de un mtodo de trabajo acadmico aplicable al derecho estadounidense, aunque
se notar a menudo que domin un punto de vista exrranjero.> En la situacin que se
viva entonces en su pas, los autores extranjeros deban ser consultados por necesidad.
GOODNOW reconoce sobre todo las influencias de ]ohn BURGESS y Ernst FREUND, pero el lu-
gar especial lo reserva para Rudolf von GNEIST, profesor de la Universidad de Berln.
Como en su libro GOODNOWse refiere a los mtodos de accin administrativa, refuerza
esta idea con el argumento de que la obra concierne al estudio comparado de la organi-
zacin y la accin administrativa en los pases comprendidos en su contenido. De este
modo, dentro del significado de sus propsitos, la obra es una contribucin conjunta al
derecho administrativo y a la ciencia de la administracin pblica.
Cambiar para persistir
La ciencia de la administracin pblica ha tenido una notoria capacidad para persistir, no
, slo mediante la continuidad renovada de un objeto de estudio con base en el inters
pblico, sino tambin a travs del cambio creativo. Este cambio se ha realizado esencial-
mente gracias a la adaptacin de sus principios a las realidades de cada pas, y en atencin
al paso del tiempo. Esto se percibe en Estados Unidos de Amrica, el Reino Unido, la ex
Unin Sovitica y las otrora democracias populares de Europa central.
La administracin pblica en la cultura anglosajona
Estados Unidos es U1:l pas receptor de la ciencia de la administracin pblica. La obra que
mejor representa el ambiente que propici el ingreso de la disciplina en esa nacin es "El
estudio de la administracin" ("The Study of Administration"), de Woodrow WILSON, un
artculo con el doble mrito de introducir la ciencia de la administracin pblica y sentar
bases sobre las cuales pudo plantearse en el terreno intelectual la necesidad de la carrera
administrativa. El trabajo apareci en junio de 1887, mucho tiempo despus que lo hi-
cieran otros estudios pioneros de la ciencia de la administracin en Europa y Amrica la-
tina; WILSON mismo explica el porqu de semejante tardanza.
Para l, estudiar lo concerniente a la administracin pblica implica tres aspectos de
inters: historia del estudio, o sea, tomar en consideracin los aportes precedentes; preci-
sar con exactitud en qu consiste el objeto del estudio, y establecer los mtodos idneos
26lbid, p. 3.
para dicho estudio, as como las ideas polticas ms pertinentes para abordarloY En efec-
to, la ciencia de la administracin fue un fruto de la ciencia poltica hacia finales del siglo
XIX. Fue un producto de esa centuria, de la generacin del propio WILSON. Pero este autor
se pregunta, por qu lleg tan tarde a Estados Unidos? Por qu esper hasta ese ocupado
siglo para demandar atencin por s misma? El inters por la ciencia de la administracin
pblica no se suscit durante la primera mitad de la centuria decimonnica, porque lo
que ocupaba a estudiosos de la poltica era la constitucin del gobierno, la naturaleza del
Estado, la esencia y la sede de la soberana y el poder popular. Lo central era la ley, cmo
se formaba y quin la elaboraba. E! inters radicaba en cmo debera ser administrada la
ley con sabidura, equidad, rapidez y sin friccin, en tanto que la administracin se poster-
gaba como un detalle prctico que los empleados podran resolver despus de que los
doctores acordaran los principios."
WILSON afirmaba: ".. .la administracin es la parte ms obvia del gobierno; es ste
mismo en accin; es el aspecto ms visible del gobierno, el ejecutivo, el operativo; y es, por
supuesto, tan antigua como l msrno"." Sin embargo, esa ciencia no se haba desarrollado
hasta entonces en su pas porque an no se encontraba un mtodo cientfico impar-
cial en sus prcticas administrativas. No haba ni siquiera un sentido elemental de buena
administracin, sino un estado catico y de corrupcin: "... no, los escritores estadouni-
denses no han tomado parte hasta el momento en el avance de esta cenca"." La cien-
cia de la administracin pblica se haba cultivado en Europa, en especial por parte de
profesores franceses y alemanes, as como -agregamos nosotros- por catedrticos es-
paoles, hispanoamericanos e italianos. El desafo para los estadounidenses consista en
adaptar la ciencia de la administracin pblica europea, propia del absolutismo, no de
un Estado altamente descentralizado como el suyo.
E! pensador administrativo angloamericano opinaba que los gobiernos ms desarrolla-
dos pasan por tres etapas: la primera es la propia del absolutismo y de la administracin
adaptada a l. La segunda consiste en la implantacin de constituciones que eliminan a los
Estados absolutistas, a los que se procura sustituir por gobiernos populares y, por ello, el
establecimiento de la administracin pblica debe esperar en pro de esos principios.
Finalmente, la ltima fase se caracteriza por el empeo del pueblo soberano en organizar
a la administracin a partir de la Constitucin poltca." Por consiguiente, los gobiernos
ms avanzados en la prctica administrativa de la poca de WILSON eran los que antao ha-
ba tenido regmenes absolutistas, iluminados con la idea de que los gobernantes son en
realidad servidores de los gobernados. En los regmenes absolutistas la administracin
pblica se organiz para servir al propsito general con la simplicidad y la efectividad
propias de las iniciativas regidas por una voluntad nica." Debido a que el gobierno
27Woodrow Wn.50N, "The Study of Administraton", en Political Science Quarter/y, Washington, vol. 2, nm. 2,
1887, p. 197.
28 lbid., pp. 197 Y198.
~ 9 Idem.
301dem.
31bi4. p. 204.
321dem.
75
era propiamente absolutista, ello facilit la pronta organizacin de la administracin p-
blica, cosa no ocurri ni en el Reino Unido ni en Estados Unidos, donde los anglosajones
demostraron ms competencia en la elaboracin de constituciones que en la organiza-
cin de administraciones pblicas. En Estados Unidos era inaplicable el sistema prusiano
porque habra ahogado a la nacin, de modo que arreglar la administracin pblica en su
pas fue una tarea ms ardua que en Europa. En todo caso, la soberana popular y la opi-
nin pblica han impedido un aprendizaje rpido de los negocios administrativos.
Los estadounidenses son un pueblo prctico, afirma Woodrow WILSON, que ms que
estudiar el arte del gobierno, gobierna; ms que reflexionar, acta. Por eso han tenido tan-
tos tropiezos. Convena, entonces, emprender estudios comparados sobre el gobierno
que produjeran los paralelos de! Estado democrtico con el Estado que no lo es: "en cuan-
to concierne a las funciones administrativas, todos los gobiernos tienen un fuerte pareci-
do estructural; ms que eso, si deben ser uniformemente eficientes y tiles, deben tener
un gran parecido estructural'i.v En su organizacin son idnticos un Estado democrtico
y un Estado absolutista, como lo son en sus cuerpos un hombre libre y un esclavo. Poda
pedirse prestada la ciencia de la administracin pblica para obtener de ella provecho y
ventajas, si de ella se tomaban diferencias que separaran a la democracia yal absolutismo.
De Europa deban adoptarse no sus principios polticos, sino los procedimientos admi-
nistrativos. El mtodo comparado fue ideal para estudiar la administracin pblica e in-
corporar la ciencia de la administracin en Estados Unidos, tarea que llev a cabo WILSON
a fines del siglo XIX.
En el Reino Unido, por su condicin geogrfica insular y por e! sentido de indepen-
dencia y peculiaridad de sus habitantes, se gener un pensamiento administrativo de acuer-
do con estas condiciones. Como es sabido, las instituciones administrativas britnicas son
clebres por su autogestin, acorde con el intenso sentido de participacin poltica ciu-
dadana de los ingleses, escoceses y galeses, adems de los norirlandeses. El hecho de que
el Reino Unido abarque a Inglaterra, Escocia, Gales e Irlanda de! Norte, unidas y autno-
mas a la vez, habla mucho de este espritu de autogobierno propio de los britnicos.
M. BWNTSCHIJ ya haba advertido respecto del enorme contraste existente entre la
centralizada Franca'y la descentralizada Inglaterra. El hecho de que fueran as determin
la omnipresencia de la administracin pblica en la primera y su virtual "ausencia" en la
segunda en cuanto a los asuntos de los particulares. No obstante, esto no significa que en
el Reino Unido no se hayan formado destacados profesantes de la administracin pbli-
ca. Hasta la aparicin del artculo "La ciencia de la administracin pblica", de W H.
MORELAND, publicado en 1921, no se haba incursionado en el cultivo estricto de la cien-
cia de la administracin pblica. Dicho de otro modo, el Reino Unido es uno de los pases
qUe comenz a cultivar la ciencia de la administracin pblica ms tardamente.
Como el propio MORELAND nos lo hace saber, apoyado en la idea de que con fre-
cuenoa la prctica se adelanta a la teora, y en lo que concierne a la administracin p-
blica ello no es la excepcin, slo encontr estudios prcticos de administracin, pero
33 lbid., p. 218.
ningn tratado terico. En efecto, los estudios a los que se refiere son los siguientes:
Informe del Comit Gubernamental de Maquinaria (1918); Reporte de la Comisin Real
del Servicio Civil (1914); Informe de esta misma Comisin sobre los Servicios Pblicos en
la India (1915); Reporte del Comit del Programa de Exmenes para la Primera Clase del
Servicio Civil (1917); Informe del Comit de Organizacin y Asesoramiento de las Ofi-
cinas Gubernamentales (1919), e Informes del Gabinete de Guerra (1918-1919). De esta
lista de documentos, los dos primeros son obra de equipos de trabajo encabezados por
Lord HALDANE, uno de los prohombres que contribuy al desarrollo de la administracin
pblica britnica, as como de su servicio civil. MORELAND hace referencia tambin a dos
obras: Gobierno local y central, de PercyAsHBY (1906), e Industria y comercio, de Alfred
MARSHALL (1919).
MORELAND, entonces, asume la tarea histrica de preparar el primer trabajo terico
sobre la administracin pblica e introducir de tal modo la ciencia de la administracin
pblica en el Reino Unido. Tambin explic que el retardo del cultivo de la ciencia de la
administracin pblica en su pas obedeci a la escasez de textos sistemticos sobre el
tema. Incluso los principales triunfos de los administradores pblicos britnicos se lograron
en pases distantes y pasaron casi inadvertidos. Los britnicos estaban familiarizados con la
oficina de correos, el recaudador de impuestos y, ocasionalmente, con un inspector. Sin
embargo, como individuos, se interesaron muy poco en el trabajo del gobierno central, y
los hombres destacados que lo han dirigido no revelaron los principios de su arte."
Con fundamento en la tradicin europea continental de la ciencia de la administra-
cin pblica, MORELAND explicaba
... el campo de la ciencia puede ser ms claramente definido con referencia a las relaciones en-
tre la policy y la administracin. Lapolicy decide sobre los objetivos por lograr; la administra-
cin pone a lapolicy en ejecucin o, dicho en pocas palabras, hace las cosas. La ciencia poltica
trata esencialmente con los medios por los cuales se formula la policy pblica; y la ciencia
emparentada de la administracin pblica comienza donde la poltica (politics) termna''.
MORELAND tuvo que recurrir a distintos malabarismos intelectuales para justificar la
dicotoma poltica-administracin. Por ejemplo, aleg que en la prctica la divisin entre
ambas es una lnea que con frecuencia se superpone. As, los administradores pblicos
pueden opinar sobre la poltica, y los estadistas ser empleados en la administracin. Pero
estos hechos sirven nicamente para hacer ms evidente la necesidad de un reconoci-
miento claro de la distincin. La doble funcin de los estadistas como polticos y como
administradores debe considerarse como fuente de confusiones, porque se encuentra
arraigada en el lenguaje popular y porque un ministerio, que en esencia consiste en un
organismo administrativo, tambin participa con gran actividad en la hechura de la
policy, La unin de la policy y la administracin en el ministerio no afecta la validez de
la distincin entre los dos procesos, de lo que se desprende que MORELAND queda atrapa-
do en la paradoja de saber que en la realidad policy y administracin son inseparables.
Estas notas sobre MORELAND podan haber ocupado un lugar dentro del captulo en el que
34w. H. MORELAND, "The ~ i e n c e of PublicAdministration", en Quarter/y Revew, Londres, vol. 235, 1921, p. 413.
3e51bJd., p. 414.
77
se trata la dicotoma poltica-administracin, pero se dej aqu debido a su mrito como
introductor de la ciencia de la administracin pblica en el Reino Unido.
La administracin pblica en los pases socialistas
La ciencia de la administracin pblica ha sido un campo de cultivo acadmico en una
diversidad de pases, con independencia del rgimen poltico. La Rusia de hoy en da es
heredera de estudios sobre la administracin sovitica que tal vez contribuyan a reorientar
su presente y su futuro. En efecto, la ex Unin Sovitica estuvo intensamente compro-
metida con el movimiento universal de la ciencia de la administracin pblica, pero sin
perder las peculiaridades de su desarrollo histrico.
Existe consenso entre los estudiosos occidentales de la ciencia de la administracin
pblica de la ex URSS en que la disciplina,comenz a gestarse en ese pas hacia la dcada de
1960. El primero en advertirlo fue Georges LANGROD, quien entre 1962 y 1963 dedic varios
artculos al tema. Desde entonces existan sntomas de un posible reconocimiento de la
ciencia de la administracin pblica en la Unin Sovitica." En efecto, se gestaba una con-
cepcin intelectual conocida como disciplina cientfica de la construccin estatal, que
fue el germen de la ciencia de la administracin pblica. Hay que recordar que la Unin
Sovitica durante mucho tiempo no reconoci la existencia de disciplinas particulares
frente o dentro del materialismo histrico. En la dcada de 1960 se produjo un cambio, y
lo que consista en desarrollos subterrneos o extraoficiales comenz a obtener el estatuto
de ciencias especficas, acadmicamente reconocidas. Una de ellas fue la ciencia de la ad-
ministracin pblica, que empez por ser materia de enseanza en las universidades, e in-
cluso dentro de la Academia de Ciencias de Mosc funcionaba el Instituto del Estado y
del Derecho, que albergaba una Seccin de Administracin y Construccin del Estado.
La construccin estatal fue una concepcin cientfica cuya tesis sostena que era ne-
cesario hacer que las masas sociales participaran en la administracin del Estado, idea
central del pensamiento administrativo leninista. La construccin estatal comprenda la
agricultura, el comercio, la educacin y la cultura, adems del tema central del anlisis cien-
tfico de la gestin industrial. Abarcaba tambin a los organismos para administrativos o
semiadministrativos, entre los que se hallaban las cooperativas y las asociaciones de pro-
duccin. Esta concepcin intelectual estaba estrechamente relacionada con el derecho
administrativo, y estudiaba los usos y las costumbres como factores importantes dentro de
los procesos de trabajo en los soviets. Como disciplina de enseanza universitaria, la cons-
truccin estatal comprenda el examen de s misma como ciencia, el lugar y el papel de
los soviets dentro de la dictadura del proletariado, la relacin entre el Partido Comunista
y los soviets, la administracin pblica nacional y de las repblicas y la relacin entre los
soviets y las masas.
36 G e o ~ e s LANGROD, "Quelques Rcents Tendances Administratives en Rgirne Communiste", Internat/onal
Review ofAi:lministt'ativeScietl8S. &uselas, vol.XXVIII, nm. 1, 1962, p.16.
78 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBliCA...
El desarrollo de la disciplina fue muy rpido y hacia 1963 empezaba a dar frutos que
no solamente se hacan sentir en la URSS, sino tambin en las democracias populares." Sin
embargo, lo ms asombroso fue que, junto con el pensamiento administrativo de LENIN,
haba ocurrido el renacimiento de una ciencia de la administracin pblica cultivada des-
de la poca de los zares.
En la URSS la influencia del derecho administrativo fue muy importante, pero no
obstruy el desarrollo de la ciencia de la construccin estatal. El inspirador inmediato de
sta fue W F. KOTOK, cuyos trabajos se remontan a 1948. El derecho administrativo sovi-
tico tuvo la peculiaridad de trascender los temas puramente legales para adentrarse en la
organizacin econmica, social y poltica. El derecho administrativo se estaba gestando
incluso como una especie peculiar de ciencia administrativa, que abraz tambin los ele-
mentos [urdcos."
Entre los pensadores administrativos soviticos destac G. I. PETROV, profesor de la
Universidad de Leningrado, quien escribi un interesante artculo sobre el objeto de
la ciencia de la administracin pblica en la Unin Sovitica." Su trabajo tiene dos ele-
mentos fundamentales: refleja el estado de la disciplina en la URSS hacia finales de la dca-
da de 1960, al tiempo que entraa su concepcin sobre la ciencia de la administracin
como una disciplina forjada dentro del marxismo-leninismo con un carcter distintivo.
En la Unin Sovitica existi un intenso debate en torno de la materia de la ciencia de
la administracin pblica. Algunos autores la interpretaban en sentido literal como la cien-
cia de la administracin del Estado, de modo que le incumba estudiar los problemas
generales de la administracin estatal socialista. En esta lnea de pensamiento se situaba A.
E. LUNEV (Problemas jurdicos de las ciencias administrativas, 1966; Algunos problemas
teoricojurdicos de la ciencia administrativa, 1966). Otros cientficos, en especial los
economistas, estudiaban la administracin a partir de su aplicacin a la economa, pero .
PETROV observaba que esto era un error, pues el mbito de la administracin no se limita a
la economa. Entre los economistas se contaba a A. M. BERMAN (Algunos problemas de la
ciencia de la economa, 1965) y A. A. GUDUNOV (Introduccin a la teora de la admi-
nistracin, 1967).
Algunos autores identificaban la administracin con la direccin de la sociedad: con-
ceban a la ciencia de la administracin como ciencia de la direccin de la sociedad. PETROV
enjuici con severidad esta perspectiva porque diluye el campo de estudio de la ciencia de
la administracin transfirindolo al seno de otras disciplinas sociales; tambin polemiz
contra V G. AFANASIEV (La direccin cientfica de los problemas sociales, 1965) y D. A.
KERIMOV (El objeto y contenido de la ciencia administrativa, 1967).
Hubo quienes, incluso, dudaron de la existencia de la ciencia de la administracin en
la URSS, como A. K. BELYK (Organizacin poltica de la sociedad y la administracin
socialista, 1967), quien crea que el marxismo-leninismo era la nica ciencia de la sociedad
y de la administracin de los procesos sociales, por lo que la ciencia de la administracin
37 Georges LANGROD, "La Renaissance de la Scicnce Administrative en URSS et les Democraties Populares",
International Review o/Administrative Sciences, Bruselas, vol. XXIX, nm. 1, 1963, pp. 2129.
38 lbid, p. 22.
39 G. 1. PI!TROV, "L'ob,t de la Science de la Administration", Annuairede PURSS,.Parfs, 1969, p p . ~ 1 5 ~ 2 2 3 .
79
pblica en su especificidad slo era aceptable como un desarrollo concreto en el marxis-
mo. PETROV refut a BELYK acusndolo de desconocer las ideas leninistas en torno del des-
arrollo y difusin de la organizacin cientfica del trabajo y del trabajo administrativo, lo que
permite que no haya confusin alguna entre el materialismo histrico y la ciencia de la
administracin.
Z. M. BaRpropuso la especificacin de la ciencia de la administracin como una rama
de las ciencias sociales, dentro de su obra La administracin de la produccin y la or-
ganizacin del trabajo, y defini la administracin como la direccin de la sociedad.
Igualmente, distingui la ciencia de la organizacin -que estudia la creacin y ordena-
cin de las relaciones entre los administradores y los administrados-, de la ciencia admi-
nistrativa, cuyo objeto es el funcionamiento y las modificaciones de aquellas relaciones
organizativas. Por consiguiente:
El objeto de la ciencia administrativa son las relaciones sociales de disciplina, coordinacin,
informacin, iniciativa y forma, dentro de los esquemas de las colectividades (o sistemas englo-
badores de las colectividades), en el curso de un trabajo directamente social dirigido a la realiza-
cin de planes econmicos y las medidas relativas a la poltica del Partido Comunista y del Estado.w
PETROV desaprobaba esta definicin porque deja a un lado la relacin entre el rgano y
su actividad, ya que la administracin y la organizacin son inseparables, y porque la se-
gunda representa la especificidad de la primera. En tanto que funcin social particular, la
administracin nace de las exigencias de la armonizacin, de la coordinacin del trabajo y
de la vida comunitaria de los pueblos." En una sociedad sin clases la administracin tiende
a transformarse enla autoadministracin de la sociedad. De esta manera, la administracin
constituye la condicin necesaria de la sociedad en todos los grados de su evolucn.?
Acta sobre la base econmica, que a su vez la determina, pero siempre considera las con-
diciones sociales y polticas vigentes. La administracin es necesaria tanto para la sociedad
como para las comunidades que la forman: sin administracin los pueblos no pueden al-
canzar los objetivos complejos, pero tampoco los smples.v Estas palabras mucho recuer-
dan las ideas bonninianas respecto de la pertenencia social de la administracin, ms all
de sus modos concretos de existir.
PETROV aprovecha este argumento para refutar las concepciones de AFANASIEV, que con-
sideraba la organizacin como una de las funciones de la administracin. La definicin de
administracin se basa en el concepto de organizacin; MARx afirmaba que la adminis-
tracin es la actividad organizadora del Estado y ENGELS argumentaba que la organizacin
es actividad combinada, en tanto que LENIN sostena que la organizacin es una prctica.
Las ideas anteriores son la base metodolgica de la nocin de administracin de la
sociedad, y a su vez permiten sealar que la "administracin es la actividad organizadora
orientada, es decir, una actividad tendiente al establecimiento o la modificacin de los
40 Citado por G. I. PETRov, op. cit., pp. 216Y217.
41 G. l. PETROV, op. c., p. 217.
421dem.
43 Idem,
so PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
I
vnculos que aseguran la armonizacin (coordinacin) de lo colectivo y de la vida cornu-
ntara"." Con base en esta definicin, PETROV indicaba: "La ciencia de la administracin
de la sociedad debe ser definida como la ciencia de la actividad organizadora y orientada
a los hombres, en otras palabras, como la ciencia de la organizacin ptima del trabajo
admnstratvo.?"
Estas palabras se aplican al socialismo y a l estn dedicadas. Sin embargo, nos recuer-
dan el ideario de BONNIN, quien haba advertido las posibilidades efectivas de una ciencia de
la administracin pblica para todos los tiempos y todos los lugares. Mucho tiempo des-
pus, PETROV confirm las ideas de BONNIN, pues la forma concreta de existir de la admi-
nistracin socialista testimonia tambin las tesis bonninianas. Dentro de la sociedad y el
Estado socialistas, la ciencia administrativa debe estudiar las leyes de la actividad organ-
zadorade los hombres, orientada a la edificacin del socalsmo."
Para PETROV la ciencia de la administracin se apoya en el comunismo cientfico, que
estudia los procesos sociales. Pero tambin tiene relacin con otras disciplinas, no se man-
tiene en el aislamiento. Sus vnculos con la historia son estrechos porque se fundamenta
en el materialismo histrico, as como en la economa, la ciencia del Estado, el derecho,
la psicologa social, la psicologa del trabajo administrativo y la ciberntica. La ciencia de la
administracin de la sociedad se encuentra estrechamente relacionada con varias ciencias,
pero tiene un objeto propio: las leyes de la organizacin social, la actividad organizadora
orientada de los hombres.v
PETROV concluye su exposicin con un tema de inters: las relaciones entre la ciencia
de la administracin, por un lado, y la ciencia del Estado y el derecho administrativo, por el
otro. Tambin se refiere a una relacin estrecha con el derecho constitucional, pero en
cuanto a ste y al derecho administrativo no debe pensarse que la ciencia de la adminis-
tracin es parte de ellos o que confunde sus objetos de conocimiento. El estudio de las
leyes de la organizacin social y la investigacin de los medios tericos y prcticos para opti-
mizar la administracin son objeto especfico de la ciencia de la administracin de la
sociedad, y esto las distingue de otras ramas de la ciencia.v' Segn esta idea, rechaza la ver-
sin de M. I. PISKOTIN, B. M. LAZAREV, N. G. SALISCEVA y J. A. TU<HOMICOV (La ciencia de la
administracin, 1965), quienes juzgaban que la ciencia de la administracin forma par-
te del derecho administrativo, porque este ltimo estudia las relaciones originadas dentro
de los procesos de la administracin del Estado. Tal afirmacin es equvoca, pues el dere-
cho administrativo no comprende el estudio de la naturaleza, las tareas, los principios, la
organizacin y los mtodos de la administracin sovitica: ello incumbe slo a la ciencia
de la administracin. Mientras que sta estudia las relaciones sociales y administrativas,
el derecho administrativo trata de las normas jurdicas de la administracin.
44 Respectivamente: Carlos MARx, "Notas crticas 'El rey de Prusia y la Reforma Social', por un prusiano", en
Carlos MARx, Manuscritos de Parls y anales franco-alemanes, Grijalbo, Mxico, 1978. Federico ENGElS, El
origen de la familia, la propiedad privada y el Estado, Progreso, Mosc, s. d., v. 1, LENIN, Acerca de la In-
corporacin de las Masas a la Administracin del Estado, Progreso, Mosc, s. d.
45 G. I. PETROV, op. cit., p. 18.
46Idem.
47 Ibid., p. 219.
48 Ibid., p. 222.
81
Respecto a las relaciones entre la ciencia del Estado y la ciencia de la administracin,
se sostiene que esta ltima es una rama especial de la ciencia del Estado: la ciencia de la
administracin estatal. PETROV no est de acuerdo con esta opinin, pues dentro del socia-
lismo, las formas y mtodos de organizacin son comunes en los organismos sociales y
los entes estatales. Y as es, debido a que los soviets representan esa mixtura de rgano
del Estado, de representacin social, que coincide con la teora leninista de la incorpo-
racin de las masas en la administracin del Estado.
Como se puede apreciar, el trabajo de PETROV testimonia la convivencia y la asociacin
entre el materialismo histrico y la ciencia de la administracin pblica. y refrenda que,
dentro de las concepciones del marxismo en la ex Unin Sovitica, la idea seguida por la
teora leninista de la administracin sovitica fue la que ha dado los mayores y ms signi-
ficativos frutos. La ciencia de la administracin pblica, segn fue concebida por Charles-
lean BONNIN (una disciplina cuyo signo descansa en su existir), pudo ser cultivada tarda-
mente en la ex URSS, sin que se dejara de atender su modo particular de existir como cien-
cia de la administracion de la sociedad sovitica.
El desarrollo de la ciencia de la administracin en los pases socialistas de Europa
oriental, conocidos tambin coma democracias populares, fue tan vigoroso como en la
Unin Sovitica. Tambin las fuentes del pensamiento administrativo invocan a MARx y
iENIN, sobre todo al primero. Ello obedece en buena parte a las diferencias de los regme-
nes de estos pases respecto de la URSS, dentro del patrn general representado por el
socialismo. Otro elemento diferenciador fue la circunstancia histrica de cada democracia
popular europea, tanto en relacin con la Unin Sovitica, como entre ellas mismas. La
tradicin socialista era ms antigua en la URSS que en los otros pases, ya que fue producto
de una revolucin, en tanto que en stos fue el efecto del avance sovitico al arrasar al
nacional-socialismo en Europa oriental. Asimismo, y esto es muy importante, en algunos
pases haba reminiscencias del cameralismo y de la ciencia de la administracin pblica
alemana de Lorenz VaN STEIN, lo que facilit el desarrollo de la disciplina en ellos. Los
pases que se estudiarn son Polonia, Hungra, Bulgaria y Rumania, as como las ex
Yugoslaviay Checoslovaquia.
En Polonia existieron vientos favorables para la ciencia de la administracin pblica,
lo que facilit, en 1959, el establecimiento de la Sociedad Cientfica de la Organizacin y la
Gestin, en. la que desde el principio se estudi la ciencia de la administracin pblica. B.
GAWECKI, profesor de la Universidad de Varsovia, escribi en 1960 un artculo titulado "La
ciencia de la administracin y su lugar dentro de la clasificacin de las ciencias", en el que
defini la ciencia de la administracin como la disciplina relativa "al conocimiento prcti-
co de la coordinacin y ordenamiento de las acciones humanas, a fin de colaborar con la
satisfaccin de las necesidades sociales dentro del marco del derecho en vigor dentro del
Bstado".? GAWECKI consideraba la ciencia de la administracin como parte de la ciencia
del Estado, cuyo desarrollo fue paralelo al derecho administrativo. Sin embargo, la cien-
cia de la administracin y el derecho administrativo no son lo mismo porque la primera
49 Citado por Georges l.ANo/(oD,:'Quelques Reents 'Iendances Administratives en Rgime Communiste",
en InterrlqtionaJ Review ofAdministrative Sciences, vol. XXVIII, nm. 1, Bruselas, 1962, pp. 18Y19.
82 PARTE 2. DESARROLLO DE LACIENCIADE LAADMINISTRACIN PBUCA...
estudia los hechos sociales, en tanto que el segundo se ocupa de las normas de la accin
administrativa.
KOWALEWSKI, autor de un ensayo "Qu es lacienca de la administracin?" (1960), trat
sustancialmente los problemas relativos a la organizacin y gestin en la administracin
socialista y destac la importancia del cameralismo como fuente histrica de la ciencia de
la administracin polaca. LANGROD crea que KOWALEWSKI haba situado a la ciencia adminis-
trativa dentro del marco relativo a la organizacin y el funcionamiento del aparato del
Estado, como un sector de lapraxiologa (o teora general de la accin eficazj>?
LANGROD encontr una distincin importante entre la ciencia de la administracin
sovitica y la propia de los dems pases socialistas. En los segundos no se emple el con-
cepto de ciencia de la construccin estatal, sino el de cultura de administrar, que se
entenda como la elaboracin de ciertas reglas de accin, como disciplina de autordad."
Tambin haba un factor comn en los pases socialistas: en ellos cobr fuerza la inten-
cin de separar los campos respectivos de la ciencia de la administracin y del derecho
administrativo.
Este proceso de separacin haba ganado mucho terreno a fnales de la dcada de
1970, como se puede comprobar en las ideas administrativas de Eugene PuSIC sobre el es-
tado de la ciencia de la administracin en los pases socialistas. PuSIC, profesor de la Uni-
versidad de Zagreb, prefiere la denominacin ciencias administrativas en plural, no en
singular. Explica que por ellas se entienden a las ms tradicionales disciplinas de la admi-
nistracin pblica y el derecho administrativo, as como las materias designadas con otros
nombres y que tratan de los fenmenos administrativos, como la teora de la organi-
zacin, construccin estatal, teora de sisiemas.praxioiogta y las tcnicas orientadas a la
aplicacin de estas materias: administracin financiera, administracin de personal y cien-
cias aplicadas a la informacin y los procesos admnstratvos.v Esta explicacin aclara el
sentido de las ciencias administrativas, aunque ciertamente no nos sentimos inclinados a
aceptarla, al menos no completamente. La ciencia de la administracin pblica, para
nosotros, es una.
PuSIC argumentaba que la doctrina socialista de la administracin no reconoce nada
privado, que todo es colectivo y que el desarrollo de las ciencias administrativas en Europa
oriental estuvo determinado por el advenimiento del socialismo. La ciencia de la admi-
nistracin en los pases socialistas de Europa se caracterizaba por su relacin con el mate-
rialismo histrico y tena diferencias con la ciencia de la administracin de los pases
capitalistas. Pero frente a los problemas cotidianos de la administracin socialista, haba
una curiosa inercia en la dscplna." Aunque la separacin del mbito de estudio de la
ciencia de la administracin y la del derecho administrativo progresaba, an no se comple-
taba a finales de la dcada de 1970, y predominaba el derecho administrativo gracias a
so Georges LANGROD, op. c., p. 19.
51 Georges LANGROD, "La Renassance de la Science Administrative en URSS et les Democraties Populares", en
lrernaiional Review ofAdmtnistratiue Sciences, vol. XXIX, nm. 1, Bruselas, 1963, p. 28.
52 Eugene PuSlC, "Development of the Administrative Science in Eastern Europe", lnternational Review oj
Adrnintstrative Sciences"ruselas, vol. XLIV, nms. 1-2, 1978, pp. 28 Y29.
53 lbid. p. 34.
que se dejaba sentir la influencia francesa y alemana. La paradoja era que el derecho ad-
ministrativo fue menos til en un pas nacido de una revolucin socialista o en el cual
el socialismo imprimi cambios altamente revolucionarios en su seno. Esto hay que
destacado, pues resulta una irona el hecho de que en los pases socialistas el derecho
administrativo hubiera seguido cultivndose en lugar o por encima de la ciencia de
la administracin. Pero esta situacin se modific a tal grado que el derecho administrativo
se interpret como un instrumento al servicio de 1;>, voluntad poitca.>'
Adems, PUSIC explicaba que en las ciencias administrativas los nuevos enfoques ga-
naban reconocimiento debido a las antiguas tradiciones del cameralismo y las enseanzas
de Lorenz VaN STEIN y sus contemporneos, as como a los nuevos problemas que les con-
feran de manera directa un nivel pragmtico. 55 El cameralismo influy antiguamente en
lo que hoy son Polonia, Hungra, la Repblica Checa, Eslovaquia y Yugoslavia, que haba
sido parte del Imperio Austrohngaro. Y iqu decir de la ex Alemania Democrtica, antao
el centro nuclear de Brandemburgo y Prusia, mundo por excelencia del desarrollo de la
administracin cameralista! No est 'de ms comentar que el profesor hngaro Charles
EszLARY rescat las races dicasteriales de la administracin cameralista en Hungra."
En cuanto a Lorenz VaN STEIN, no debemos olvidar que ejerci su obra docente y de
investigacin en Viena, por lo que no es extrao que haya sido tan influyente en el inmen-
so Imperio Austrohngaro, y que lo vuelva a ser hoy en da en el mismo territorio. Sin
embargo, el pensador administrativo alemn no domin en la escena acadmica la cien-
cia de la administracin en los pases socialistas, porque todava perduraba el debate so-
bre la definicin de campos entre esa disciplina y el derecho administrativo.
La ciencia de la administracin debe descansar en una nocin aplicada, cuya finalidad
es la capacidad de accin del gobierno y las instituciones econmicas. PUSIC invoca la auto-
ridad acadmica del profesor polaco]ELOWSKI, quien crea que lo esencial de la ciencia de la
administracin es investigar los diferentes fenmenos, conforme la funcin organizadora
del gobierno. 57
La lista de cultivadores socialistas europeos de la ciencia de la administracin pblica
es larga: en Bulgara existan dos textos clsicos: P. STAINOV yA. ANGHELOV, Derecho adminis-
trativo blgaro (1957), y G. GUIRGENOV YM. YANKOV, Teora de la administracin so-
cial (1975). En la ex Checoslovaquia destacaron Z. YUKESH, Gobierno y administracin
socialista en Checoslovaquia (1973), en tanto que en Hungra lo hizo Lajas SZAMEL: La
administracin del gobierno (1971). En Polonia, adems de la obra de STAROSCIAK, de
quien trataremos en seguida, debe mencionarse el desarrollo de la praxiologa, en la cual
estuvo activo T. KOTARBINSKI, con su obra Praxiologa: una introduccin a las ciencias
de la accin eficiente (1965). Finalmente, en Rumania, debe sealarse a A. NEGOITIA
(Ciencia de la administracin, 1975) YM. T. OROVEANU (Introduccin a la ciencia de la
54ldem.
551dem.
56 Charles Es7..LARY, "LesAdminlstrations CamraIesde Brandembourg et de la Monarquie des Habsbourg et leurs
Effets dams les Administratlons MOdernes", InternationaJ Review of Admfnistrative Sciences, Bruselas,
vol. xxx, nm. 2, 1964, pp. 171-178.
57 Eugene PusIC, Qp. dt.; p. ,35.
84 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICAoo.
administracin gubernamental, 1975), en tanto que en la ex Yugoslavia repunt la obra
de F. BUCAR, Introduccin a la administracin pblica (1969), lo mismo que PUSIC:
Ciencia de la administracin (1968).58
]erzy STAROSCIAK (polaco) y Lajas SZAMEL (hngaro) tienen el mrito de haber efec-
tuado su obra a partir de la dcada de 1970, justo cuando arranca el renacimiento de las
ciencias administrativas en Europa oriental. STAROSCIAK, quien ha sido considerado como el
fundador de la moderna ciencia de la administracin polaca, public dos obras impor-
tantes: Derecho administrativo y Elementos de ciencia de la administracin. No sabe-
mos el ao de edicin de ambos trabajos, salvo que el primero apareci antes de 1963,
segn LANGROD; del segundo sabemos que fue traducido al ruso en 1965, lo que permite
suponer que se public hacia 1964.
59
Tambin debemos mencionar su artculo "Lasciencias
administrativas en la Repblica Popular de Polonia" ("Sciences administratives in Pologne
Populaire"), publicado en 1965.
En su Derecho administrativo, STAROSCIAK defenda la distincin entre esta materia y
la ciencia de Ia administracin, porque al primero corresponden las normas legales y a la
segunda el estudio de la organizacin del aparato del Estado. A la ciencia de la adminis-
tracin incumben los principios de la organizacin cientfica del trabajo y el funcionamien-
to del aparato administratvo.w Pero hay una tercera disciplina, a la que llama ciencia de la
poltica administrativa, que se encarga de la aplicacin del derecho y la utilizacin de
las posibilidades creadas por la ley para resolver problemas concretos, y est relacionada
con los principias generales de la poltica social. A la ciencia de la administracin le in-
cumben los
derechos objetivos del funcionamiento de la organizacin, derechos que pueden ser simila-
res (o idnticos) a los derechos econmicos (oo.) La ciencia de la administracin investiga estos
derechos, los formula y, asimismo, estima sus consecuencias, a fin de resolver los problemas
resultantes del funcionamiento de la admnstracn.s'
En su artculo sobre las ciencias de la administracin en Polonia, STAROSCIAK explicaba
que a partir del trmino de la Segunda Guerra Mundial se inici el proceso de reconstruc-
cin de la ciencia de la administracin en su pas. Desde entonces, el derecho administra-
tivo y la ciencia de la administracin se fueron separando, y la segunda se lig ms a los
problemas de la economa y la organizacin del trabajo. Esto provoc que se desarrollara
una "filosofa del trabajo", cuyos cultivadores estaban interesados en establecer los princi-
pios generales del trabajo humano con base en la racionalidad. En suma, fueron rebasa-
dos los lmites jurdicos que ataban el desarrollo de la ciencia de la administracin.
Lajas SZAMEL, profesor de la Universidad de Pecs, donde tambin trabaja Charles
EszLARY, opina que los que estudian la administracin pblica cientficamente saben que
esta materia es ms que una simple aplicacin de reglas de derecho y que no se identifica
5Sldem.
591lunbin fue traducidoal rumano. Eugene PuS1C, op, cit.
60 Citado por Georges 1.ANGROD, "La Renassance de la Scence Administrative en URSS et les Dernocrates
Populares", op.c., p. 26.
611dem.
Universalizacin de la ciencia de la admnstracn pblica
85
con e! derecho admnstratvo.v Por tanto, la ciencia de la administracin no puede expli-
carse por medio del derecho administrativo, no est circunscrita a l, hay diferencias
fundamentales entre ambos. Las tareas de la ciencia de la administracin socialista y la
direccin de sus estudios deben encaminarse a la realizacin de! trabajo prctico, as como
a la formacin y e! perfeccionamiento del personal de la administracin pblica. La cien-
cia de la administracin estudia al Estado, no es una disciplina jurdica; sin embargo, lo
estatal y lo jurdico no deben oponerse, no son categoras que se excluyan mutuamente.
Para este autor, la ciencia de la administracin estudia la administracin pblica en su
integridad, ya que la entiende como la actividad del Estado y le atribuye una naturaleza
estatal. Asimismo, es una actividad de gestin, lo que la relaciona con otras formas de la
administracin, pero siempre conserva la autoridad en su mano y esto la distingue del resto
de las organizaciones. Hay que hacer notar que SZAMEL, a diferencia de otros pensadores
administrativos socialistas, utiliza el concepto de administracin pblica en su forma
aceptada en los pases occidentales. Como ya se dijo, para los marxistas la administracin
pblica tiene una ntima relacin con la organizacin. "Si confrontamos esta constata-
cin con el objeto de la administracin pblica, llegamos al resultado de que ella, considera-
da en su conjunto, es una actividad organizadora cuyo objeto es la sociedad entera
constituida en Estado. "63
La administracin pblica socialista estaba dividida en tres grandes sectores: admi-
nistracin pblica en s, administracin de las empresas del Estado y administracin social,
ya que el papel de la administracin privada era entonces nslgnicante.f La administra-
cin del Estado socialista se bas en la frmula "administrar es organizar", lo que la llev
al temario de la ciencia de la organizacin como un proyecto futuro del pensamiento
administrativo. En suma: la ciencia de la administracin fue un campo del cultivo vigoro-
so de los estudios de la administracin de los pases socialistas, que logr hacer compati-
bles los lmperatvos del materialismo histrico y la ancestral ciencia de la administracin
pblica.
La administracin pblica en movimiento
Un gran acierto de los cientficos de la administracin pblica del siglo XIXfue la toma de
conciencia acerca de la inviabilidad de! orden jurdico sin e! concurso de la administracin
pblica, concebida como la actividad cuya mira es el inters social. Por eso, Florentino
GONZLEZ declaraba que sera en vano dar las mejores disposiciones para un pueblo sin fa-
cilitar los medios de ponerlas en prctica. El beneficio no llega a la sociedad cuando las
reglas permanecen en el papel, porque no slo interesa cuidar que las leyes sean bue-
nas, sino tambin que puedan aplicarse. Precisamente, en el sabio entender del profesor
62 Lajos S7..AMEL, "Les Taches de la Science Administrative dans les Pays Sociallstes'', lnternational Reuieto of
Admtnistratiue Sciences, Bruselas, vol. XXX, nm. 3, 1964, p. 297.
63 lbid., p. 298.
64lbid., p. 300.
86 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBIlCA ...
colombiano, la ejecucin es la esencia de la administracin pblica, pues "esta ltima
parte, es decir, la parte adjetiva, es la que toca a la ciencia admnstratvav.s"
La ndole de la administracin pblica es la ejecucin de la ley, y ante el carcter sus-
tantivo que representa el derecho, su aplicacin es la parte adjetiva en la que descansa la
naturaleza de la administracin pblica como accin. Lo que en Europa se conoci como
accin administrativa, el autor de los Elementos denomin movimiento administra-
tivo. ste consiste en el proceso por el cual la accin administrativa desciende desde el
jefe del Estado hasta los funcionarios que trabajan en contacto con la ciudadana, y que
recorre de arriba abajo la escala admnstratva.ss El movimiento administrativo est carac-
terizado por un proceso de accin y reaccin cuyo estmulo primario parte del cuidado
que el jefe tiene para que sus colaboradores se desempeen con acierto, usando para ello
una suave pero estricta vigilancia, que recuerde jos deberes a los servidores pblicos, acla-
re sus dudas y genere informes de labores como un efecto de reaccin.
El movimiento administrativo no es un fin en s mismo. Debemos recordar que corres-
ponde a la administracin pblica encarnar el aspecto adjetivo de la ley. Por consiguiente,
uno de los grandes progresos que la ciencia de la administracin pblica brind al mundo
en el siglo XIX fue el concepto de la administracin pblica como un factor del bienes-
tar social. Florentino GONZLEZ haba sealado ntidamente que "el movimiento social, el
progreso de la nacin y las variaciones que naturalmente producirn estas causas en los
intereses, exigen tambin un movimiento administrativo rpido, activo y eficaz".67
Laexistencia del movimiento administrativo, por la movilizacin de recursos pblicos
que entraa, es lo que explica por qu en los pases con una buena administracin hay
prosperidad, bienestar y grandes obras pblicas de inters social. La fuerza y la riqueza de
la sociedad han llevado a la cima lo que los individuos slo podran formular como pro-
yectos. El concepto movimiento administrativo explica el sentido de la buena admi-
nistracin como la que ha establecido las siguientes reglas: el mejor medio de acertar, la
facilidad para exigir responsabilidad moral y legal, y la facilidad de ejecucin.
Los medios que facilitan el desempeo de la administracin pblica son inherentes al
movimiento administrativo. GONZLEZ clasificaba estos medios en dos categoras: medios
pasivos y medios activos, estos ltimos no se abordarn en esta obra. El territorio ade-
cuadamente dividido constituye el medio pasivo esencial de la administracin pblica,
porque es el espacio fsico que comunica a la autoridad pblica y los intereses sociales que
manejar, y facilita su movimiento. Una adecuada administracin territorial basada en la
organizacin de provincias, cantones y distritos parroquiales, como en la Nueva Granada,
favoreca que el ejercicio administrativo se realizara de manera uniforme, sistemtica y
oportuna. Este esquema territorial es el elemento bsico de su teora municipal, pues es
el distrito parroquial donde las familias estn en contacto directo entre s; "all es donde
se palpa la sociedad, en donde se ve lo que ella es, y donde el hombre conoce la ventaja
de hallarse reunido con sus semejantes. All es que l siente el poder y la fuerza de lo
65 Florentino GONZLEZ, op. cit., t. 1, p. 16.
66 Ibid., p. 39.
67 tbid; p. 40.
87
que carece el hombre aislado, y all es que se experimentan los bienes o los males de la
adrnnstracnv.wLas ideas de nacin, de provincia y de cantn, tienen algo de "areo",
en tanto que el distrito parroquial es "realidad, todo se toca, se ve y se palpa". El territorio
adecuadamente dividido se complementa con otros dos medios pasivos de la adminis-
tracin pblica: la carta geogrfica y la estadstica.
Pero ningn pensador cal ms hondo que Lorenz VaN STEIN en el movimiento ad-
ministrativo, al que centr en la nocin de actividad, cuyo sustento son las relaciones
entre el Estado y la sociedad. El pensamiento administrativo de VaN STEIN se basa me-
datamente en la antinomia entre el Estado y la sociedad, pero con inmediatez en la
vinculacin entre la Constitucin y la administracin. En su entender, la Constitucin del
Estado es el organismo de participacin de los individuos en todo ente interno del Es-
tado.s? VaNSTEIN denominaba libertadpoltica al derecho del individuo para participar de
este modo. Invocando la idea del principio del Estado, el primer principio postula una
Constitucin para todos y libertad para el individuo.
La voluntad del Estado supone un objeto sobre el cual acta. Cuando la accin se
repite en forma continua, se denomina actividad: "esta actividad del Estado, que tiene lu-
gar mediante los rganos estatales y constituye, por lo tanto, la vida propiamente exterior
del Estado, es lo que se llama administracin del Estado"," En cuanto a la Constitucin,
organiza la participacin individual en- el Estado; entonces la administracin es su activi-
dad. El principio del Estado reclama la elevacin de los individuos a travs del mismo y
de su actividad; con ello se fijala misin de la administracin pblica. Aella le corresponde
utilizar los recursos estatales para llevar a cabo lo que el principio del Estado le dicta; es
decir, desarrollar la vida y la potencia de los individuos. La administracin alcanza su for-
ma ms pura, ms ideal, la exige el principio del Estado, una vez que ha convertido en
deber suyo la vida de todos los individuos." Ser perfecta la administracin pblica
cuando alcance estos cometidos; ser imperfecta, peor incluso, cuando mayor sea el
nmero de indigentes atas cuales descuida. ste es el segundo contenido del principio
del Estado.
Si el principio del Estado descansa en lo anterior y no en su arbitrio, ello quiere de-
cir que verdaderamente se apoya en condiciones necesarias. Esto explica por qu "no es
necesario que lo vivo viva siempre", porque los Estados particulares mueren. La muerte de
un Estado ocurre cuando slo vive para s, no para los individuos. La muerte de un Estado
no es otra cosa que la suspensin de las respectivas misiones de la Constitucin y la ad-
ministracin. De esta muerte fenecen los Estados absolutistas, sobre todo cuando ms r-
pidamente han abandonado su principio.
Pero la supervivencia del Estado puede asegurarse, al menos por cierto tiempo; ocu-
rre cuando la Constitucin y la administracin convergen en un mismo destino. Es ms,
la Constitucin puede perecer y la administracin sobrevivir, como lo testimonia el des-
68 Ibid., p. 18.
69 Lorenz VON STEIN, Movimientos sociales y monarquta, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1981
(1850), p. 33.
70 Ibid. El nfasis es nuestro.
71 Ibid., p. 34.
88 PARTE 2. DESARROU.o DE LA CIENCIA DE LAADMINISTRACIN PBLICA...
potismo ilustrado; sin embargo, este tipo de situaciones es precario, porque o la admi-
nistracin pblica da pie a la Constitucin o la propia administracin termina por des-
aparecer.
Tanto Lorenz VaN STEIN, como Luis DE LA ROSA, definan la administracin por con-
traste con el derecho administrativo: ".. .la administracin considerada como la accin del
Estado". Para VaN STEIN la administracin pblica est integrada por cinco partes. La primera
se refiere al derecho internacional y los asuntos exteriores: comprende el concepto in-
ternacional de soberana, el derecho de gentes y el sistema del derecho internacional. La
segunda entraa la defensa nacional, el ejrcito y la armada. La tercera, la hacienda y la cien-
cia de las finanzas. La siguiente parte aborda lo relativo a la administracin de justicia, es
decir, al sistema jurdico y la administracin de justicia. Finalmente, la quinta parte se re-
fiere a la administracin interna.
Un concepto central relaciona a la ciencia de la administracin interna, integrada por
la administracin de la vida fsica, la administracin y la vida econmica con la adminis-
tracin de la vida social. La primera se divide en tres grandes partes: la administracin de
la vida fsica individual, la administracin de la salud pblica y la administracin de la vida
espiritual. La administracin de la vida fsica individual trata de la poblacin y de! dere-
cho administrativo civil, en especial el matrimonio y la organizacin administrativa de los
habitantes. La administracin de la salud no requiere mayor explicacin. La administra-
cin de la vida espiritual examina la educacin, la cultura en general, la polica de las
costumbres o de la moralidad pblica y la imprenta. La materia de la administracin y
la vida econmica es muy amplia, comprende dos apartados: uno que diserta sobre la
administracin y sus elementos, la administracin del agua, los seguros, el comercio, las
comunicaciones, la circulacin y e! crdito; y otro que se llama administracin econ-
mica, que se refiere a la produccin natural, la economa rural, la industria y la adminis-
tracin econmica internacional.
Finalmente, VaN STEIN aborda los nexos entre administracin y vida social. Se refiere a
la administracin social que divide en polica social y poltica social. Contina con la
administracin asistencial como ayuda a los pobres, polica de la medicina y fundaciones
asistenciales; el apoyo a los trabajadores (derecho del trabajo, administracin autnoma
del trabajo y trabajo internacional) y; finalmente, e! sistema social de capitalizacin, o sea,
lo relativo al capital fiduciario y la capitalizacin social.
En ese inmenso escenario que son las relaciones entre la sociedad y e! Estado de su
tiempo, VaN STEIN propone como centro su teora de la administracin pblica: para ello
comienza definiendo la administracin. VaN STEIN opinaba que la humanidad sigue una va
ascendente contra la incivilizacin material, moral e intelectual, y en cada poca busca di-
ferentes objetivos e ideales. As, cada poca se caracteriza por un intento especial, contra
el cual concurren diversas fuerzas socales." En el siglo XVIII la primera gran finalidad en
Europa era mudar de Constitucin poltica, en tanto que en el XIX se busc el mejora-
miento y perfeccionamiento de la administracin pblica. "No cabe duda alguna que el
carcter de nuestra edad consiste precisamente en haber reconocido la importancia de las
72 VON STElN, La Scienza della Pubblica Amministrazione, p. 3.
89
cuestiones concernientes a la administracin, junto con las relativas a la Constitucin. "73
Esta ltima no debe considerarse como un mero ordenamiento poltico abstracto, sino
como una entidad cimentada en la organizacin econmica y social, y que cuando ella se
modela sobre la divisin de los bienes materiales hunde su historia en las posiciones
sociales recprocas de las clases dominantes o de las clases trabajadoras." Esto, que recuer-
da tanto el pensamiento de Carlos MARx, es ms que una coincidencia: debemos re-
cordar que Lorenz VON STEIN contribuy notablemente a que en Alemania se difundieran
los conceptos de socialismo y de lucha de clases.
La ciencia de la Constitucin estudia lo que el Estado es en la teora y en la prctica:
"Por lo contrario, la ciencia de la administracin -para satisfacer un nuevo propsito
que nuestra poca impone a los estudios sociales y polticos- deber decir qu debe
hacer este poderoso y vasto organismo que se llama Estado. "75 Lo que el Estado debe ha-
cer no puede circunscribirse a los cargos de la administracin ni a la administracin in-
terna que los comprende, porque su actividad se desarrolla en formas y mbitos tan
amplios que no es posible aislarla de toda la vasta materia de la accin del Estado.
Los nuevos tiempos en Alemania y Austria trajeron consigo las monarquas consti-
tucionales, convirtiendo a las cartas magnas en escenarios y mecanismos de participacin
ciudadana. Por ello, la ciencia de 'la Constitucin tiene como objeto hacer que los ciu-
dadanos participen en la formacin de las leyes. Surge entonces la voluntad del Estado
con carcter de universalidad, y de ah se aplica un concepto completo de la adminis-
tracin, ya que ella convierte a la Constitucin en actividad."
VaN STEIN volvi a desplazar el foco de la ciencia de la administracin pblica, que es-
taba centrado en la sociedad, hacia el Estado, de modo que para sustentar su concepcin
afirmaba que era necesario definir al Estado como el organismo que. fundado en la
Constitucin, aplcaas normas que son dadas por el Poder Legislativo." Si se hace una
comparacin con la vida del hombre, el Estado se concibe como una comunidad huma-
na, tiene su yo, su voluntad y acto. El Estado no es una institucin ni un presupuesto del
derecho; tampoco consiste en un fenmeno tico ni un concepto lgico. El Estado es una
forma de la personalidad, la ms alta forma de personalidad, pero con una existencia ma-
terial integrada por el territorio y la poblacin. El primero es el cuerpo del Estado, y
constituye el objeto de estudio de la geografa, la geologa, la botnica y la zoologa. El
pueblo, por su parte, es el elemento de la vida fsica del Estado, y materia de la etnografa
y la demografa.
LaConstitucin es la que determina, para cada rgano de la vida personal del Estado,
la extensin y la naturaleza de sus funciones especficas, establece la medida del predo-
minio de la personalidad colectiva sobre la individual y traza los lmites de la obediencia
73/dem.
74/dem.
75 /bid., p. 4.
76/dem.
n/bid, p. 6.
90
PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBliCA...
debida a los propios organismos de Estado; de tal modo surge lo que se llama Estado de
derecho." Lavoluntad de la comunidad es, entonces, la que determina a los individuos.
E! desplazamiento del foco hacia el Estado obedeci a que VaN STEIN lo conceba
como diverso de la sociedad, pues juzgaba que los conceptos de Estado y sociedad son
netamente distintos. Para l, la sociedad es el cuerpo donde el Estado se apoya; ella de-
termina, con su conformacin, la naturaleza del Estado. Esto, que implica una antinomia
conceptual, requiere una mediacin que no es otra cosa que la administracin pblica.
As, el concepto de Estado se eleva como una condicin del estudio de la administracin
pblica y centra la discusin de su estatuto cientfico con base en esa categora. Merced a
este desplazamiento de foco, para Lorenz VaN STEIN la ciencia de la administracin p-
blica constituye la piedra de toque de todas las ciencias sociales."
78 Ibid.. p. 12.
79 Mark RUTGERS, "Can the Study of Public Administration do Without a .Concept of the State? Rcflections on the
Work of Lorenz vos STEIN", Adminstration ami Society, Londres, vol. 26, nm. 3, 1994, p. 404.
5
La administracin social
L
a tradicin acadmica de la ciencia de la administracin pblica arraig honda-
mente en Europa, y desde entonces destaca la orientacin general que conser-
van hasta nuestros das como un campo de cultivo con parcelas en el Estado as
como en la' sociedad. Constituye un mbito del saber compartido con las ciencias sociales
y ciencias polticas, cuyo objeto de atencin abandon los viejos moldes cameralistas y se
extendi hacia una visin ms amplia de un Estado preado de la nueva publicidad, en-
gendrada por la emergente sociedad civil de entonces. Se trata de la ciencia de la admi-
nistracin pblica, cuyo objeto de conocimiento es el Estado desde la perspectiva de una
vigorosa actividad social que ha fungido como el crisol donde se fragua el bienestar p-
blico. Consiste, sencillamente, en la administracin social.
Configuracin
La ciencia de la administracin pblica, nacida en Francia, fue adquiriendo un desarrollo
que gradualmente se expandi por toda Europa. Su antiguo estatuto uninacional muy
pronto adquiri una razn cientfica ms poderosa, y fue trasformndose en una ciencia
internacional. Espaa la recibi desde las fuentes intelectuales francesas, pero su evolu-
cin fue condicionada por los acontecimientos histricos propios del pas. La conjuncin
del tiempo histrico espaol durante la primera mitad del siglo XIX y la adopcin de la
ciencia de la administracin desde sus orgenes franceses, pueden sintetizarse en la labor
de una gran personalidad: Javier DE BURGOS.
Francisco Javier DE BURGOS y OlMO (1778-1848) estudi en el Colegio de San Cecilia,
en la ciudad de Granada, con la intencin de ordenarse como sacerdote. Sin embargo,
carente de vocacin religiosa, march hacia Madrid en 1798 para emprender otros estu-
dios. All conoci a Gaspar DE ]OVEI.LANOS, su primer maestro en las disciplinas administra-
tivas.! A los 21 aos regres a su ciudad natal para ejercer el cargo de corregidor, pero
aprovechaba sus horas libres para estudiar letras y economa, esta ltima materia consi-
derada entonces una novedad en Espaa. Entre 1808y 1811 DE BURGOS ejerci el cargo de
! Antonio MEsA SEGURA, "Introduccin". en Labor administrativa dejavier de Burgos, Instituto de Estudios de
Administracin Local, Madrid, 1946, p. 251. '
.'
subprefecto de Almera y presidente de la Junta General de Subsistencias de la Provincia
de Granada.
En 1812 march a Pars, donde continu sus estudios de letras y comenz los de ad-
ministracin pblica. Fue en esta poca cuando entr en contacto con la obra de BONNIN,
quien dej honda huella en su formacin intelectual. Volvia Espaa en 1817 para radicar
en Madrid y ejercer la profesin del periodismo. En 1826 regres a Pars y all escribi
su clebre Exposicin a Fernando VII, que examina los males que aquejan a su patria
y sugiere los medios para su erradicacin.' "Fue entonces cuando DE BURGOS hizo profesin
de fe en la eficacia de la administracin para promover la prosperidad de Espaa."? Mu-
chos fueron los elogios que mereci esta memoria, incluso del rey, quien mand llamar a
DE BURGOS para que abundara en las ideas presentadas en la Exposicin. Ya en Espaa,
cuando corra el ao de 1827, insisti sobre sus ideas y tuvo una buena acogida entre" al-
gunos altos funcionarios, pues ellas inspiraron el proyecto para crear una institucin de la
administracin pblica encargada de fomentar la prosperidad del reino. Esta propues-
ta cuaj en 1832, con el establecimiento del Ministerio de Fomento. El nuevo Ministerio
se fund en una poca difcil, por lo que DE BURGOS dud en encabezado; sin embargo, en
octubre de 1833 acept y ocup entonces su titularidad.
Javier DE BURGOS era militante del conservadurismo. Esto no hay que olvidado, por-
que sus proyectos administrativos siempre estuvieron encaminados a restaurar las bases
del Estado absolutista. No obstante, no fue hombre ligado a los movimientos contrarre-
voluconaros, por ms que se le encuentre del lado de los monarquistas. Estaba con-
vencido de las bondades del absolutismo, pero tal como haba sido ideado durante el
siglo XVIII, es decir, un despotismo ilustrado benevolente. MESA SEGURA cree que DE BURGOS
abogaba por el progreso sin roces y, aunque no desconoca las virtudes del rgimen re-
presentativo, no dejaba de rechazarlo parcialmente. Sin embargo, particip de manera
directa en la redaccin del Estatuto Real de abril de 1834, un intento monrquico para en-
sayar tibiamente el rgimen representativo, y como ministro de Fomento autoriz las
obras teatrales por toda Espaa (incluso, contra la opinin del arzobispo de Sevilla).
Tambin permiti la exportacin de ganado, liberaliz el comercio de vveres, aprob el
establecimiento de academias de nobles artes para la expedicin de ttulos de agrimen-
sores y estimul el comercio de cereales.
Entre sus mritos se encuentra la reglamentacin del uso de baos y el consumo de
aguas minerales, el fomento de la crianza de ganado caballar y la derogacin de todas las
disposiciones jurdicas que consideraban degradante el ejercicio de profesiones mecni-
cas. Durante su gestin se posibilit el ingreso en los cargos municipales para todos
aquellos que probaran la capacidad suficiente e hizo algo inimaginable no slo en Espa-
a, sino especialmente en Sevilla: lcerrar la Escuela de Tauromaquia y destinar sus fondos
para el fomento de 1/educacin primaria y la ayuda de la beneficencia! En fin, toc a
Javier DE BURGOS participar en el sepelio de los viejos rganos colegiados: los Consejos de
2 Javier DE BURGOS, "Exposicin dirigida a S.M. el Seor D. Fernando VII, desde Pars", en Antonio MESA SEGURA,
Labor administrativa de fauier de Burgos; pp. 115-148. .
3 Antonio MESA SEGURA, op. cit., p. 12.
93
Castilla, de Indias, de Guerra y de Hacienda, aunque colabor en la creacin de uno
nuevo, o por lo menos renovado: el Consejo Real.
Cuando DE BURGOS dej el Ministerio de Fomento se fue nuevamente a Pars. Retorn
a Espaa en 1840, y radic en Granada, donde se incorpor a las labores acadmicas del
Liceo de Granada, entidad dedicada a la divulgacin de las artes, la literatura y las ciencias
en general. Se trataba de una asociacin civil de naturaleza cultural que contaba con un
rgano informativo denominado La Alhambra. Eran miembros del Liceo, entre otras per-
sonalidades, Manuel ORTIZ DE ZIGA y Joaqun Mara MRQUEZ, dos futuros cultivadores
de la ciencia de la administracin gracias al influjo de Javier DE BURGOS. Uno de sus pro-
gramas de trabajo consista en la organzacn de conferencias, por lo que DE BURGOS fue
invitado a impartir las charlas relativas a la ciencia de la administracin pblica. Sus po-
nencias, que se han hecho clebres, se conocen con el ttulo de Ideas de Administracin,
y fueron publicadas en La Alhambra.
La vida poltica llam nuevamente a Javier DE BURGOS, quien regres a Madrid en
1843, y luego de unas elecciones exitosas, ocup el cargo de diputado. En 1845 fue nomi-
nado como senador vitalicio y poco despus como miembro del Consejo Real, del que
asumi la presidencia de la seccin de hacienda. Tales fueron sus ltimas responsabilida-
des al servicio del Estado espaol y la administracin pblica, a la cual ayud a remodelar
con sus obras e ideas.
En Granada, mientras disfrutaba de un retiro temporal de la vida poltica, prepar en
el invierno de 1840 su propia doctrina sobre las experiencias de los aos anteriores, ade-
ms de que dio un paso adelante en las enseanzas de BONNIN al impartir sus lecciones
en el Liceo. Las ctedras granadinas comenzaron probablemente a finales de diciembre de
ese ao, continuaron hasta principios del siguiente y se publicaron entre enero y abril
de 1841.
4
No se puede decir que las charlas de DE BURGOS constituyan un curso acadmico
formal, aunque el plan de stas, muy bien sistematizado, podran envidiarlo los progra-
mas universitarios contemporneos.
Defini la administracin pblica con absoluto apego a los cnones establecidos por
BONNIN: es la ms variada, la ms vasta, la ms til de las ciencias morales porque preside
el movimiento de la mquina social y precipita o modera su accin, pues arregla o modifi-
ca su mecanismo, y protege y conserva o mejora todos los intereses pblicos.'
DE BURGOS acu el concepto de omnipresencia de la administracin pblica, idea
que inspir uno de los pasajes ms lcidos del pensamiento administrativo, si bien es
uno de los prrafos redactados de manera ms tortuosa:
objeto de su solicitud es el hombre antes de nacer, y lo es despus que ha dejado de existir. En
las escuelas de arte obsttrico prepara, en efecto, la administracin, los socorros a las partu-
rientas, y allana as la senda de la vida a los que la naturaleza condena a recorrerla. Contra el
virus maligno que debe luego infeccionar su sangre, tiene la administracin preparado un
4 las charlas se publicaron en La Aihambra durante cinco domingos: 31 de enero, 6 y 14 de febrero, 7 de marzo
y 4 de abril de 1841.
5 Javier DE BURGOS, "Ideas de administracin", en Antonio MESA SEGURA, Labor administrativa de Javier de
Burgos, p. 220.
94
PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA...
poderoso Contraveneno en otro virus benfico, que por la inoculacin infiltra en sus venas.
Preservado por ella al nio de la lepra, que durante siglos diezm la infancia, la administracin
le lleva por la mano a las escuelas que tiene establecidas, infiltra asimismo en su mente los
grmenes del saber y le preserva de la lepra de la ignorancia, tan mortfera para el espritu como
lo es para el cuerpo el vicio de la sangre. Adulto en breve el infante, la administracin cuida de
que los ejercicios gimnsticos desarrollen sus miembros, y de que nuevos y ms elevados cono-
cimientos fortifiquen su inteligencia. Domiciliado en un pueblo, la administracin vela sobre su
seguridad y reposo, y cuida adems, de que aguas copiosas y saludables aplaquen su sed; ali-
mentos abundantes y sanos satisfagan su hambre; rboles frondosos le proporcionen sombras
y frescor en el verano, y calles espaciosas, ventilacin y comodidad en todas las estaciones. Ella
abre cauces estrechos para llevar la fecundidad y la vida a las campias ridas, y los abre anchos
para que los surquen barcos cargados de los productos del suelo y de la industria. Ella borda
las mrgenes de estos cauces, cubiertas ya de pinges esquilmos, de vastas y slidas rutas, so-
bre las cuales se alzan a su voz protectora cmodos y elegantes albergues, donde el viajero halle,
no slo abrigo y seguridad, sino sosiego y aun regalo. De sus avenidas aleja al mendigo y al
ocioso, que no siendo observados ni protegidos, haran de la vagancia y de la miseria escalones
para el crimen. La administracin proporciona ocupacin a los hombres robustos en los tra-
bajos pblicos; proporcinala en los hospicios a los desvalidos, y a los delincuentes en los
estableCimientos de correccin. Socrrelos en sus dolencias, ora abrindoles las puertas de
los hOSpitales, ora derramando sobre el hogar domstico los dones de la compasin privada
y los ConSUelos de la caridad pblica. A los desgraciados, que fruto de la flaqueza o el crimen,
son abandonados al nacer por sus padres, tiene la administracin abiertos desde luego asilos
para alimentarlos, y ms tarde escuelas y talleres donde adquiriendo medios de vivir a sus pro-
pias expensas, puedan retribuir a la sociedad los beneficios de su santa tutela. Ni aun al morir
el hombre abdica la suya la administracin; ella preside a los funerales, dicta las precauciones
con que deben hacerse, asle el asilo de los muertos y, sealando a los vivos la mansin que
les aguarda, les ofrece en cada tumba un recuerdo de su miseria y una leccin de moralidad."
Fue un pensador capaz de sintetizar la inmensidad cualitativa de un nuevo fenme-
no pblico por antonomasia y advertir que siendo inmensa la administracin se poda
definir como "la ciencia de lo til y lo daoso", daba a entender con esta designacin in-
tencionalmente vaga, pero cierta, la ilimitada esfera de sus atribuciones'? Es a tal grado
amplia la accin de la administracin pblica que, de no haber establecido la divisin del
conocimiento de las ciencias, en su inconmensurable espacio se confundiran todos los
intereses sociales. Corresponde a la administracin pblica hacer confluir en un punto
comn a estos intereses, fundir en uno a los que son afines, impedir el roce cuando no lo
sean. Tal es la misin de ese poder que desde esa poca se designaba con el nombre de
administracin pblicas
El aporte ms generoso al estudio de la administracin pblica, enfocada al bienes-
tar social, se debe al pensamiento administrativo italiano. All se cre y desarroll un am-
biente propicio para la ciencia de la administracin pblica alrededor del concepto del
Estado, gracias al influjo de una sociedad nutrida por la civilidad. El arranque del estudio
6 Ibid., pp. 220 Y 221.
7 Ibid., p. 222.
B ldem.
Laadministracin social
95
de la ciencia de la administracin pblica en Italia fue uno de los ms tardos en Europa y
tuvo una gran influencia alemana, en especial de Lorenz VaN STEIN. Antes de que se pu-
blicara en Italia su libro La ciencia de la administracin pblica, en 1897, el pensador
administrativo alemn ya era muy consultado por los estudiosos locales. Dicha obra fue
magnficamente prologada por Attilio BRUNW.l1, a quien debemos una sntesis magistral
del pensamiento administrativo italiano de entonces, as como la reproduccin de largos
pasajes de los autores ms importantes.
La ciencia de la administracin pblica italiana comenz a cultivarse hacia finales del
siglo XIX, aunque los trabajos de derecho administrativo de Giandomenico ROMAGNOSI
(Principios fundamentales del derecho administrativo) se remontan a 1814. En efecto,
esa disciplina fue auspiciada por los conceptos de la escuela administrativa alemana," si
bien es cierto que desde principios del siglo XIX tambin recibieron ideas del derecho
administrativo francs.
Ningn pas mostr mayor inters que Italia en pro de una definicin estricta de la.
administracin pblica durante el siglo XIX, como consecuencia del esfuerzo por dife-
renciarla del derecho administrativo. La gran cantidad de obras, artculos, ponencias y di-
sertaciones entonces producidas tuvieron sobre todo ese propsito. Esto explica por qu
existi casi una obsesin por distinguir y afianzar la ciencia de la administracin pblica
frente al derecho administrativo, que era entonces la disciplina preponderante. Ambas
materias fueron influidas por igual, primero por el derecho administrativo francs, y
despus por la ciencia de la administracin pblica alemana. El influjo de ambas tradicio-
nes propici un choque que caracteriz desde entonces a la ciencia de la administracin
italiana, incluso-hasta nuestros das. En Italia la lucha por la autonoma de la ciencia de la
administracin pblica ante el derecho administrativo fue la lnea de combate acadmi-
co ms enconada.
Otro precursor de la ciencia de la administracin pblica italiana fue Giovanni
MANNA, autor de El derecho administrativo en el reino de las Dos Sicilias, publicado en
1840. En l explicaba que el Estado, cuyo propsito es la conservacin del derecho, tiene
un doble movimiento a travs del cual se activan las fuerzas sociales del centro hacia la
periferia y de la periferia hacia el centro. 10 Las fuerzas sociales se mueven originalmente
de la periferia al centro porque el Estado es rgano del derecho y el medio del "consorcio
civil"; luego el Estado las desplaza en sentido contrario, hacia la periferia, en la que se
encuentran los individuos, su fuente original. Dentro de este doble movimiento, la ad-
ministracin pblica consiste en el ejercicio del Poder Ejecutivo y Judicial; es, de hecho y
de derecho, un conjunto de actos gubernamentales y de funciones que se desarrollan de
acuerdo con la Constitucin poltica.
MANNA propona una triple tipologa de la administracin: administracin del Esta-
do, administracin civil y administracin contenciosa. La administracin del Estado es
el movimiento concentrador; la civil es el movimiento de difusin y la contenciosa es la
9 AttiJio BRUNIALTI, "Prefazione", .enLorenz VON STElN, La Scienza de/la Pubblica Amministrasione, Unionc
Tipografico-Edtrce, Thrin, 1897, p. I.
10 Citado por AttiJio BRUNIALTI, op. cit., pp. ID-VI.
96 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PnUCA...
provisin de la tutela de la accin realizada, que resuelve las controversias entre los ciu-
dadanos y el Estado motivadas por las acciones gubernativas, as como de los ciudadanos
entre s debido a la aplicacin del derecho privado.
La administracin del Estado es indivisible pues se caracteriza por el monto de
las fuerzas sociales que concentra; la administracin civil por su parte, tiene tantas ramas
como objetos tiene la sociedad. La administracin contenciosa se distingue en funcin de
los objetos a los que se aplica. Esta administracin debe regresar hacia s misma para faci-
litar el funcionamiento de las administraciones estatal y civil as como prevenir las pertur-
baciones y los peligros.
As, para este autor la administracin del Estado constituye un instrumento de la ad-
ministracin civil, porque el Estado es un medio para que la sociedad logre los fines que
persigue. La primera establece los modos de conservacin del derecho; la segunda los
acomoda a los diferentes fines de la sociedad. La administracin del Estado rene las
fuerzas morales, intelectuales, fsicas y econmicas y debe cuidar su desenvolvimiento. La
administracin civil tiene la doble finalidad de remover los obstculos que se alzan en
contra del derecho y conformarse plenamente a la nocin del Estado para suplir las defi-
ciencias de los individuos, cuidar de las personas, asegurar la propiedad, estimular la socia-
bilidad, y desarrollar a los hombres, pero sin confundirse con elementos de la vida social,
como el arte, la religin y la industria. Corresponde a la administracin civil el cuidado de
lo comn, el sistema de prohibiciones, la vida fsica y moral de la sociedad y la vida in-
telectual. Aunque no le corresponden los elementos de la vida social, es su responsabili-
dad el cuidado de obras pblicas, vveres, salud, comercio, industria, ciencias, bellas artes,
letras y educacin. Se trata de la accin supletoria del Estado, que nace en razn directa
del grado de desarrollo de civilizacin.
En la poca en que DE BURGOS estaba activo en Espaa, Jos POSADA DE HERRERA se ini-
ciaba en el estudio y la enseanza de la administracin pblica, con la gua del ideario de
Charles-lean BONNIN. Tambin fue uno de los primeros catedrticos de ciencia de la ad-
ministracin pblica en el mundo, gracias a las lecciones que imparti en la Escuela de
Administracin de Madrid. Estas Lecciones de administracin, dictadas durante .1843 y
reunidas como versiones taquigrficas de sus alumnos, se hicieran pblicas para beneficio
de entonces y de ahora." Esos alumnos fueron Antonio DE BASCN, Juan PREZ CALVO y
Francisco de Paula MADRAZa, este ltimo tambin autor de una obra sobre administracin
pblica basada en el trabajo de su profesor."
11 Las lecciones comprenden tres tomos, en los que estn editadas 66 disertaciones magistrales de POSADA DE
HERRERA en la E s c ~ c 1 a Especial de Administracin. Jos POSADA DE HERRERA, Lecciones de administracin,
Instituto Nacionafde Administracin Pblica, Madrid, 1978 (1843), tres tomos, versin facsimilar. Esta edicin
careca de un cuarto tomo, que comprende las lecciones 67-73, quiz porque fue hecha con el ejemplar de la
Biblioteca Nacional, que no lo tiene. Recientemente, Francisco SOSA WAGNER encontr la obra ntegra en cua-
tro tomos en la Biblioteca de la Universidad de Oviedo y la dio a la imprenta, donde se public de manera fac-
similar: Jos POSADA DE HERRERA, Estudios sobre la beneficencia pblica. Lecciones de administracin,
Universidad de Oviedo y Universidad de Len, Oviedo, cuarto tomo, 1995 (1845).
12 Francisco de Paula MADRAZa, Manual de administracin. COleccin Popular Mexicana, Librera de Rosa,
Bouret y Ca., Pars, 1857.
La administracin soral
97
La ctedra de administracin implic un gran progreso para la instruccin pblica,
sobre todo porque entonces la enseanza comprenda el derecho, la medicina y las cien-
cias eclesisticas, militares, naturales y exactas y, como lo seal con nfasis POSADA DE
HERRERA, slo estaba olvidada la ciencia del gobierno y de la administracin pblica, como
si regir a un pueblo fuera un arte fcil y sencillo que no necesita estudio. u Insiste en
que esto era aceptable antao, cuando el gobierno constitua el patrimonio de una fa-
milia, mas no en la poca del autor, en la cual la democracia haba ampliado los derechos
ciudadanos.
Incluso, mientras que para los cargos de juez, promotor fiscal y abogado se exigan
"aos de estudio y una gran cantidad de ctedras y exmenes, ninguna prueba de capaci-
dad se cree necesaria al que ha de desempear la carrera administrativa, y sin ms m-
ritos que el favor, entran a gobernar algunos de nuestros empleados, haciendo ensayos
costosos en el cuerpo de la nacin". 14 En los quehaceres judiciales el trabajo es complejo,
reclama la participacin de personas inteligentes que demuestren sus argumentos, lo que
no ocurre en la administracin pblica, donde las exigencias a los servidores pblicos son
mucho menores. Es ms, en tanto los errores de un juez puede corregirlos un superior, los
de la administracin son irreparables. En fin, POSADA DE HERRERA se muestra muy sorpren-
dido del gran cuidado puesto en los intereses de un individuo y el enorme descuido hacia
los de la sociedad, de la preferencia mostrada a las relaciones entre los individuos por en-
cima de las r e l ~ i o n e s entre el individuo y la nacin.
Evocando el planteamiento de Javier DE BURGOS sobre el carcter omnipresente de la
administracin pblica, POSADA DE HERRERA nos recuerda cun importantes y cun variadas
se han ofrecido a nuestros ojos todas las ramas de la administracin pblica." Desde que
el hombre nace y hasta que muere, vive bajo su vigilancia y su cuidado, y con la solicitud
de una madre cariosa, la administracin pblica lo acompaa de la cuna hasta el sepul-
cro. En suma: "Si el cielo le dio vida, la administracin lo certifica."16
Para este autor la administracin pblica sigue la mano del legislador, ejecutando las
leyes; pero con frecuencia examina las necesidades pblicas, rene los datos y prepara
los fundamentos de las disposiciones legislativas. Preside las elecciones, organiza el ejrci-
to, recaba los ingresos pblicos, administra el patrimonio de la nacin, celebra tratados
internacionales: "Es, en suma, la sociedad en accin, pensando, obrando, siguiendo el ca-
mino que le ha marcado la providencia en el espacio de los siglos."17 Todo esto, que
consiste en una multitud de relaciones que vinculan al hombre y la administracin, com-
prendan tambin la organizacin social y su vida moral y material.
POSADA DE HERRERA comenzaba sus lecciones con un alegato vigoroso que refera a la
administracin pblica como propia de todos los tiempos y todas las sociedades; aada
que en las administraciones, segn su clase, hay siempre un principio que domina y
13 POSADA DE HERRERA, op. cit., p. 9.
14 Idem.
15Ibid., p. 10.
16 Ibid., p. 11.
17 Idem.
98 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBllCA...
forma la base de todas ellas." En sus inicios, la administracin era heterognea, yaca
dispersa en los territorios, nacida del egosmo local, y careca de principios generales
que la unificaran. No haba condiciones para la unidad administrativa de Espaa. Para
entonces, el desarrollo de las reglas propias de la administracin pblica forj una estre-
cha relacin entre la administracin y el derecho administrativo. Pero mientras la admi-
nistracin pblica es el nmero y distribucin de agentes que tiene el gobierno para
poder ejecutar las leyes, el derecho administrativo es el conjunto de las leyes adminis-
trativas.'? Ambos convergen en el campo de cultivo de una nueva disciplina, la ciencia de
la administracin pblica, que es
aquella ciencia que establece los principios y las relaciones que hay entre la sociedad y los
miembros que la componen, o viceversa, entre los individuos que componen la sociedad y la
sociedad misma, ms aquellos derechos que la equidad establece entre los particulares, y na-
cen del mismo principio de asociacn.i"
POSADA DE HERRERA fue uno de los ms genuinos discpulos espaoles de BONNIN pues,
como su maestro, concibi la administracin pblica como una ciencia, un arte y un es-
tablecimiento poltico. De manera similar, el alumno ms genuino de POSADA DE HERRERA
fue Francisco de Paula MADRAZa, nacido en Barcelona en 1817. A la edad de 25 aos asisti
a las lecciones de administracin impartidas por Jos POSADA DE HERRERA, de los que tom
apuntes junto con dos condiscpulos suyos. En 1857 sali a la luz una obra de Francisco de
Paula MADRAZa, Manual de administracin, pero no en Espaa sino en Mxico, como par-
te de la Enciclopedia popular mexicana. Tal es el motivo hipottico por el cual este au-
tor se desconoce en Espaa, donde no encontramos referencia alguna de su obra. Su
Manual, inspirado por completo en las Lecciones de POSADA DE HERRERA, constituye una
especie de sntesis de esta obra. Su publicacin en Mxico seala un hecho relevante: aqu
haba una significativa actualizacin intelectual en el siglo XIX, pues se cultivaba la ciencia
de la administracin pblica ms avanzada entonces: la espaola.
MADRAZa cuenta que la aficin que se haba despertado sobre el estudio de la ciencia
de la administracin pblica no slo debe mirarse como un notable progreso de la' ins-
truccin pblica, sino como uno de esos fenmenos que revela el estado de la sociedad."
Su obra no tuvo como base teoras vanas ni principios abstractos, sino doctrinas de apli-
cacin prctica. Su objeto fueron todas las instituciones, las leyes y los derechos que
forman los diferentes lazos y relaciones del hombre en sociedad, as como todos los de-
rechos de sta." Se propuso escribir un tratado cientfico, no un libro de poltica, que
pretenda compendiar los buenos principios sobre los que poda establecerse una admi-
nistracin pblica inteligente, ilustrada, justa y vigorosa.
Inspirado por tU maestro, tom los conceptos de unidad y centralizacin para ex-
plorar la nocin emergente de publicidad, donde destaca el espritu de gestacin de la
18 Ibid., p. 18.
19 lbid., p. 36.
20/dem.
21 Francisco de Paula MADRAZO, op. c., p. 5.
22/bid., p. 9.
99
confianza entre los ciudadanos y la generalizacin de las costumbres como una amplia-
cin de la vida civil, lo que llama el espritu pblico a travs de ampliar la comunicacin
entre los ndvduos." Esta versin de lo pblico sirve de prembulo para su definicin de
la ciencia de la administracin pblica, como la disciplina "que establece los principios y
relaciones que median entre la sociedad y los individuos que la componen; ms aquellos
derechos que existen entre los particulares que estn reglados por la equidad y nacen del
principio de asocacin"."
El cultivo de las ciencias jurdicas no es un campo rido, sino un terreno frtil don-
de tambin se labran los asuntos sociales. En 1852 se public una obra de este talante:
Lecciones de derecho administrativo, de Teodosio LARES, impartidas en el Ateneo Mexi-
cano. Consisten en 14 lecciones que tratan del derecho administrativo, el Poder Ejecutivo,
la administracin activa, las atribuciones de la administracin graciosa, la administra-
cin contenciosa, la divisin de poderes, el Poder Judicial, el poder administrativo y la ju-
risdiccin administrativa.
El derecho administrativo era todava una ciencia poco cultivada entre los mexica-
nos, y fue en Francia donde se intent establecer como una ciencia basada en principios
positivos, necesarios e incontestables, tarea en la que participaron CORJo,lENIN y MACAREL en
1818, GERANDO en 1819 y FOUCART en 1841, una vez que LAFERRIERE sintetiz sus elementos
y CHAVEAU Adolphe puso la cimentacin acadmica en la que descansaba. Fue LAFERRIERE
quien influy ms profundamente en el pensamiento de LARES, pues de l adopt su con-
cepto de derecho administrativo como la ciencia y la competencia del Poder Ejecutivo,
pero que abarca tambin a los funcionarios y tribunales administrativos en cuanto a los
intereses y derechos de los ciudadanos, as como al inters general del Estado."
El centro de anlisis resida en la organizacin del Poder Ejecutivo. Un concepto tan
amplio del derecho administrativo 10 relaciona con el derecho pblico, al que concibe
como la ciencia de los principios de la organizacin de la sociedad civil o, ms precisa-
mente, la ciencia de la organizacin de los poderes sociales." La diferencia entre el de-
recho pblico y el derecho administrativo consiste en que el primero implica a todos los
poderes sociales, en tanto que el segundo slo tiene incumbencia con la accin del Po-
der Ejecutivo.
All donde haya existido gobierno hubo tambin administracin pblica, pues no
puede concebirse gobierno sin administracin, ni sta sin reglas destinadas a dirigir a los
funcionarios en los diversos ramos administratrvos." LARES evoca el planteamiento de
LAFERRIERE en el sentido de que el derecho administrativo no se constituy durante la mo-
narqua absolutista, sino en la poca de la Asamblea Constituyente, tal como lo vimos en
la obra de BONNIN. El derecho administrativo se sustenta en principios racionales, y las
instituciones administrativas son la realizacin o consecuencia de tales principios."
23 Ibid., p. 13.
24 Ibid., p. 18.
25 Teodosio lAREs, Lecciones de derecho administrativo, Imprenta de Ignacio Cumplido, Mxico, 1852, p. 2.
26/bid., p. 3.
27/dem.
28 Ibid., p. 5.
En Mxico, las instituciones administrativas y el derecho administrativo se encontra-
ban dispersos en distintas frmulas jurdicas, que trataban a los diferentes ramos de la ad-
ministracin pblica; es decir, haba una confusin entre el contencioso administrativo y
el orden civil. Todo esto reclamaba el concurso de la ciencia de la administracin pblica:
As es como la necesidad de la ciencia se hace sentir, en los casos graves y complicados de
la administracin. Debemos, pues, todos aspirar a su desarrollo, porque en l estamos todos
interesados. No hay uno solo sobre el que no se haga sentir la accin de la administracin. Ni
las personas, ni los bienes pueden estar exentos de ella. Administrar es obrar, y la accin del
gobierno se ha de ejercer precisamente sobre las cosas y los individuos. Combinar en la accin
el inters pblico con los derechos e intereses de los particulares, de tal manera que aqul
prefiera sin herir ni ofender a stos, es el gran problema de la administracin y su resolucin
comprende toda la ciencia de la administracin. Ciencia en que todos tenemos un grande y
particular inters, porque de ella depende que el gobierno, al administrar la cosa pblica, lo
haga sin atacar nuestros derechos ni perjudicar nuestros ntereses.s?
El argumento de LAREs nos coloca frente a una administracin activa, cuyo obrar se
ejerce sobre las personas y las cosas: si la administracin activa concierne a los intereses
de las personas y provoca sus reclamaciones, se llama poder gracioso; si hiere sus de-
rechos y da lugar a un recurso contra sus decisiones, se denomina poder contencioso
En suma, una variedad de pensadores dedicaron su esfuerzo al estudio del bienes-
tar social como uno de los temas de atencin dilecta de la ciencia de la administracin
pblica de siempre.
Teora de la accin social positiva y directa del Estado
En Italia, Giovanni DE GINNIS GIAQUINTO continu los pasos de Giovanni MANNA como un
activo cultivador de la ciencia de la administracin pblica. En su Prelacin al curso de la
ciencia de la administracin pblica (Prelaztone al Corso della Scienza della Pubbli-
ca Amministrazione, Florencia, 1876), argumentaba que la administracin pblica no es
un hecho aislado, sino una serie compleja y concatenada de actos. Son actos porque ad-
ministrar es esencialmente hacer, y no puro consejo ni pensamiento o deliberacin. Es en
esencia accin, pues la actividad es una de las caractersticas principales de cualquier
admnstracn." Dichos actos deben producir una utilidad que consiste en el fin perpetuo
que caracteriza a los diversos actos de la adrnnstracin.P La utilidad puede ser positiva o
negativa, mediata o inmediata, ya se trate de lograr un bien o evitar un mal. En todo caso,
los actos administrativos deben incidir en la cosa pblica, porque estn relacionados con
la sociedad toda, con independencia del carcter que tengan. Por consiguiente, "la ad-
ministracin pblica puede definirse, en sentido objetivo, como una serie de acciones
29 Ibid., p. 10.
30 lbid., p. 16.
31 Citado por AttilioBRUNIALTI, op. cit., pp. XXVlll YXXIX.
32 bid, p. XXIX.
101
ejecutadas por la autoridad pblica de acuerdo a la forma de Constitucin, sobre materias
interesantes a la cosa pblca". Alrededor de la administracin pblica se ha establecido
un cuerpo de doctrina racional referida a un grupo de acciones, cuyo objetivo es la pros-
peridad mxima de la cosa pblica, sin descuidar la propiedad y la libertad.
Para DE GIONNIS GIAQUINTO la ciencia de la administracin pblica est dividida en tres
ramas. La primera es la parte orgnica o tcnica, que examina las leyes supremas de la
administracin pblica, los criterios de organizacin, las instituciones, la jerarqua de los
cargos y las relaciones entre ellos; en fin, el estatuto de los funcionarios. La segunda se
refiere a la administracin del territorio del Estado, sus provincias y sus comunidades.
Trata asimismo lo relativo a la satisfaccin de las necesidades de la cosa pblica, as como
de los medios empeados en ello. Finalmente, la tercera parte se refiere a la accin e
incluye los sistemas de "gestin de la cosa pblica" y la contabilidad gubernamental.
DEGIONNIS GIAQUINTO crea, en ltima instancia, que
de todo este anlisis (...) deriva lgicamente el concepto fundamental de nuestra ciencia. La
ciencia de la administracin pblica es la ciencia que ofrece los principios racionales del orga-
nismo administrativo, las necesidades de la cosa pblica, los medios para proveerlas y la gestin
de los mismos. Es una ciencia prctica, pero no debe confundirse con el arte de las fnanzas.w
Aella corresponde la descripcin general de la administracin pblica y la recoleccin
de la suma de los principios raconales, mientras que el derecho administrativo estudia
las leyes referidas al Estado. No obstante, ambas disciplinas se distinguen por su exten-
sin, objeto, carcter y alcance.
Segn este autor la administracin pblica, inmersa en su ms amplia comprensin,
abraza dos objetos supremos: uno que considera el proceso de los servicios pblicos, el
organismo interno, los principios relativos al mismo y las atribuciones de los funcionarios
jerarquizados. Se trata de las partes orgnica y tcnica del orden administrativo. El otro
objeto se refiere a la accin misma del Poder Ejecutivo y de todos sus funcionarios, por
medio de la cual se proveen los servicios pblicos relacionados con los derechos y los
intereses de los administrados. El primer objeto es propio de la ciencia de la administra-
cin pblica; el segundo, del derecho admnstratvo." En el pensamiento administrativo
observamos una tendencia: la ciencia de la administracin va adquiriendo el calificativo de
pblica. Este matiz, privativo de los italianos, ser uno de los sellos que caracterizarn a la
ciencia de la administracin de este pas.
Otro autor italiano se ocup sobre todo del derecho administrativo. Nos referimos a
Lorenzo MEUCCI y su libro Instituciones de derecho administrativo (Instituzioni di
Diritto Amministrativo, Roma, 1879). MEUCCI tambin se empe por distinguir a la cien-
cia de la administracin pblica del derecho administrativo, pero el examen de la prime-
ra se restringe a sus vnculos con ese derecho. A la ciencia de la administracin pblica
33ldem.
34lbid., p. XXX.
35ldem.
36lbid.. p. XXX.
102 PARTE 2. DESARROLLO DE LACIENCIA DE LAADMINISTRACIN PBUCA...
corresponde el aspecto material, en tanto que al derecho administrativo toca lo formalja
la primera incumben las relaciones entre el Estado y la sociedad, en tanto que al segundo
le interesa la organizacin de la administracin pblica y las relaciones jurdicas entre ella
y los ciudadanos.
MEUCCI conceba al Estado como la potestad pblica en la cual se pueden encontrar
dos momentos: el de su Constitucin yel de su accn." Como el hombre, que nace y
obra, el Estado se forma y opera. Pero ambos momentos estn presididos por el derecho,
debido a que al constituirse su accin est regulada. De la misma manera en la que la po-
testad del Estado se distingue en legislativa, ejecutiva y judicial, as la accin estatal se di-
vide en legislacin, administracin y jurisdiccin. Propiamente, la administracin pblica
es toda la accin del poder que cuida los intereses generales, es el gobierno sin la legis-
lacin y la judicatura." Hay un significado an ms restringido del gobierno, y es el que
se refiere a la accin poltica encargada de cuidar los intereses generales y morales de la
sociedad considerada como un todo, accin para la cual la administracin pblica es una
mera aplicacin subalterna. La administracin pblica implica la accin misma en el mo-
mento ejecutivo del acto; es ms: la expresin latina ad administrando significa hacer.
Pero la administracin, en su pleno sentido, no slo implica el acto en s, sino el complejo
de las instituciones y rganos que dirigen y llevan a cabo la actividad.
V. E. ORLANDO, tambin un conspicuo cultivador del derecho, fue clebre por su libro
Principios de derecho administrativo (Principii di Diritto Amministrativo, Florencia,
1891), en el cual se observan pasajes lcidamente redactados que citan y explican la im-
portancia de Lorenz VaN STEIN como terico principal de la administracin pblica.'? Sin
embargo, no se profundizar en ella aqu y ahora, sino a otra relacionada con la ciencia
de la administracin pblica: Derecho administrativo y ciencia de la administracin
(Diritto Amministrativo e Scienza dell'Amministrazione, Bolonia, 1887).
Aunque ORLANDO logr merecidos honores por su dedicacin al derecho adminis-
trativo, sus mritos en la ciencia de la administracin pblica son tambin elevados. Fue
catedrtico del Ateneo de Palermo, donde ense las doctrinas de VaN STEIN y Carla
FERRARIS, y de ambos tom la idea de que Italia es el nico pas donde existe un debate
acerca de la oposicin entre la ciencia de la administracin y el derecho administrativo;
pero advierte que tal cuestin exige reflexiones cuidadosas. Ambas disciplinas se mueven
en lo que se conoce coma injerencia del Estado en la sociedad o injerencia social del
Estado. Esta idea se encuentra al margen de las proposiciones del liberalismo y de teoras
econmicas similares, por lo que ORLANDO define la ciencia de la administracin pblica
como "la ciencia de la injerencia social del Estado".4O Tal injerencia es la razn material
que da vida a la ciencia de la administracin pblica frente al derecho administrativo.
37 Lorenzo MEUCCI, Instuziont di Diritto Amministratiuo, Fratelli Bocca Editore, Thrn, 1898 (1879), p. 1.
38/dem. '
39 V. E. ORLANDO, Principios de derecho administrativo, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid,
1978 (1891).
40 Ibid. I p. XLVIl1.
La administracin social 103
Puesto que abrev en el ideario administrativo de VaN STEIN, sostiene que "el Estado
se afirma efectiva y vigorosamente como anttesis de la sociedad, de la cual es la organi-
zacin poltca''." Para desarrollarse, el Estado debe desenvolver los elementos de la vida
individual de los hombres, afirmar sus fuerzas y ampliar las potencias de los individuos. El
Estado ayuda a la potenciacin de los individuos por medio de la prevencin de enfer-
medades contagiosas, con el establecimiento de centros asistenciales y a travs de la ayuda
a todos los necesitados. Debe velar por la industria, el comercio, el mercado, vigilar los pre-
cios e intervenir positivamente all donde se le necesite.
Aunque ORLANDO consult y ense las ideas de FERRARIS, no estaba de acuerdo con la
propuesta de clasificar a la ciencia de la administracin en ciencia de la administracin
poltica y ciencia de la administracin social, porque opinaba que esto habra implicado
una distincin entre medios y fines. Tampoco aceptaba la concepcin del derecho admi-
nistrativo como disciplina dedicada al estudio del organismo de la administracin, y de la
ciencia de la administracin como el estudio de la accin.
V. WAUTRAIN-CAVAGNARI, o simplemente CAVAGNARI, como tambin se le conoce, fue uno
de los pensadores administrativos italianos de mayor peso intelectual. Su obra constituye
un tratado de ciencia de la administracin pblica muy completo, porque fue producto de
su experiencia como eatedrrico en la Universidad de Gnova. Nos interesa CAVAGNARI por
la relacin directa que tiene con FERRARIS y VaN STEIN, as como por su legado intelectual
dentro de la tradicin de la ciencia de la administracin pblica. Escribi una obra muy
importante para nuestra disciplina: Elementos de ciencia de la administracin (Ele-
ment d Scienza dell'Amministrazionei, publicada primero en 1890, a la que siguieron la
edicin de 1898 y la de 1919.
Para CAVAGNARI la administracin pblica es el Estado en actividad; en torno de ella
crece la teora de la administracin pblica, cuya exposicin parte de la administracin
econmica. Refleja tres formas de accin del Estado: en la produccin de la riqueza; en su
circulacin; en la distribucin y consumo de tal riqueza. La administracin interna, por
su parte, se refiere a la accin del Estado en el desarrollo numrico de la poblacin, la sa-
lubridad pblica y la beneficencia. Finalmente, la administracin de la cultura pblica est
relacionada con la accin del Estado en la cultura del pueblo y los diferentes niveles de
educacin.
Estn equivocados quienes creen que esa disciplina es superficial o una simple rama
del derecho admnstratvo.v CAVAGNARI respondi a un jurista, que sardnicamente haba
dicho que la ciencia de la administracin era "el derecho administrativo sin derecho", con
la afirmacin de que esperaba que quienes tuvieran la paciencia de leer su obra se per-
suadieran fcilmente de que la ciencia de la administracin pblica tiene un compromiso
bien distinto del que corresponde al derecho administrativo, que toca el ordenamiento
jurdico de la admnstracn pblica, en tanto que las nociones tcnicas pertenecen a
la ciencia de la administracin pblica. Ambos tienen tanto parentesco como el que
41 Citado por Attilio BRUNIALTI, op, cit., p. XLV.
42 V. WAUTRA1N-<:AVAGNAR1, Elementi di Seienza deli'Amministrazione, G. Barbera Editore, Florencia, 1919
(1890), pp. 5-7.
existe entre la economa poltica y el derecho civil en lo que concierne a la propiedad y
otros derechos patrimoniales.
Para CAVAGNARI, la administracin del Estado consiste en la autoridad soberana, sea
directamente, sea de manera delegada, as como el acontecimiento de acciones intere-
santes al cuerpo poltico, es decir, es lo mismo que gobernar. Por consiguiente,
la ciencia de la administracin deber tener como objeto todas las materias que compendia el
gobierno de un Estado (oo.) La ciencia de la administracin se define como la exposicin met-
dica de los principios y de las teoras relativas a la accin social, positiva y directa del Estado.v
Tom como base la categora de "accin social del Estado" acuada por ORLANDO, y
se propuso examinar los medios de que se sirve el Estado para conocer las condiciones
de la sociedad.
Segn este autor, la ciencia de la administracin pblica tiene como objeto de atencin
al Estado, y en especial la accin del Estado, que implica el doble problema de la determi-
nacin de los objetivos generales que debe conseguir, por un lado, y el de la adquisicin y
uso correcto de los medios para lograr tales fines, por el otro. De lo primero se ocupa la
poltica; de lo segundo, la ciencia de la administracin pblica. Esta ltima idea, en la que
la determinacin de objetivos generales, y la adquisicin y uso correcto de los medios es-
tn separados, la adopt directamente de BWNTSCHU. Por tanto, la ciencia de la admi-
nistracin es una rama de la poltica, a la vez que una disciplina diferente del derecho
constitucional y del derecho administrativo.
Los medios del Estado, para CAVAGNARI, son de dos clases: bienes econmicos y servi-
cios personales, mientras que las finanzas, el ejrcito y la jerarqua civil son los tres grandes
elementos de su fuerza, y forman en s tres disciplinas ndependentes." La potencia y
prosperidad del Estado descansan en el desarrollo econmico, fsico e intelectual de los
ciudadanos. Pero el bienestar, la salud y la educacin del pueblo dependen de la previsin
y actividad de los particulares, y slo en mnima parte de la intervencin y ayuda del go-
bierno. Sin embargo, el Estado no es un simple espectador, pues acta directa y positi-
vamente sobre las condiciones de la sociedad.
Acci6n social del Estado significa que la actividad estatal corresponde a los indivi-
duos y a las clases, que son los elementos constitutivos de la sociedad: "... diciendo, por
tanto, que la ciencia de la administracin estudia la accin social del Estado, se intenta
eludir aquella accin que se refiere al mejoramiento de las clases sociales bajo el cudru-
ple aspecto econmico, fsico, intelectual y moral"." De aqu que la disciplina tenga la
denominacin de ciencia de la administracion social y aspire a ser aprendida por los
servidores del Estado que conforman sus diferentes ministerios.
La ciencia de la polica vive an; a ella corresponde la accin del Estado que tiene
una naturaleza indirecta y negativa, es decir, un carcter de simple defensa, proteccin
o auxilio.
La ciencia de la adninistracin, por su parte, se refiere a la accin social directa y
positiva del Estado, y se define por la iniciativa y el movimiento. Conforme a lo anterior,
43 lbid., pp. 8 Y 13.
44/dem.
45/dem.
La adminis tracin social
105
la ciencia de la administracin pblica se divide en ciencia de la administracin econ-
mica, que se ocupa de la injerencia del Estado en la produccin y distribucin de la ri-
queza nacional; ciencia de la administracin interna, que estudia la accin estatal sobre las
condiciones fsicas de la poblacin: salud pblica, migracin y beneficencia; y ciencia de
la administracin de la cultura, que considera al Estado como fundamento del desarrollo
intelectual y moral del pueblo.
SABBATINI tambin incursion en el agudo problema de la separacin entre la ciencia
de la administracin pblica y el derecho administrativo, y al respecto escribi un artculo
titulado "Ciencia de la administracin y derecho administrativo" ("Scienza dell'amminis-
trazione e diritto amminstratvo'', 1893), donde mostr su discrepancia con la teora de
la injerencia social del Estado como propi.a de la ciencia de la administracin, que deja al
derecho administrativo lo correspondiente a las normas jurdicas que regulan esa accin.
El Estado, para alcanzar los fines que tiene como tal, debe emprender actos relativos a su
organizacin y conservacin, as como los que se refieren a la tutela de los ciudadanos. El
Estado interviene en la sociedad para promover, desarrollar y asegurar la satisfaccin de
las necesidades fsicas, econmicas, morales e intelectuales de la propia sociedad.
Para este autor, por principio, la "administracin pblica del Estado" tiene dos tipos
de objetivos, uno poltico y otro social, de modo que debe clasificarse a la administracin
pblica en administracin poltica, por un lado, y administracin social, por el otro. Esta
divisin se refiere al Estado desde el ngulo de su modo de ser como entidad poltica, en
contraste con su modo de- obrar como rgano de la socedad.f La administracin del
Estado corresponde a la ciencia de la administracin poltica y el derecho administra-
tivo poltico o del Estado, en tanto que la administracin social incumbe a la ciencia de
la administracin social y al derecho administrativo social." Aunque ambas disciplinas
tienen un objeto propio se integran en una disciplina nica: la ciencia de la administra-
cin. Empero, la ciencia de la administracin debe ubicarse entre las ciencias polticas,
no en las ciencias sociales, porque estudia las funciones que el Estado pone en prctica
como rgano poltico de la sociedad.
Estos sealamientos de SABBATINI muestran el grado de complejidad de un debate
que intentaba desentraar los problemas epistemolgicos inherentes a la ciencia de la
administracin.
Antonio LaNGa escribi un trabajo en el que se examinaba la distincin multi-
mencionada entre el derecho administrativo y la ciencia de la administracin, que lleva
precisamente el ttulo: "La distincin entre el derecho administrativo y la ciencia de la
administracin en Italia" ("La distinzione tra il diritto amministrativo e la scienza dell'am-
ministrazione en Italia", 1894). En la pennsula itlica ocurra el choque de dos tradi-
ciones: una francesa, hasta el momento prevaleciente, la otra alemana, impulsada por el
concepto de administracin social cuya base eran las doctrinas formuladas por Lorenz
VaN STEIN. El encuentro provoc un ambiente que favoreci la independencia de la cien-
cia de la administracin pblica en relacin con el derecho administrativo. LaNGa crea
46 lbid., p. LVIII.
47le/em.
106 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA...
que la administracin social tiene suficiente individualidad para constituir una seccin
particular dentro de la ciencia de la administracin pblica, pero no tanto para ser una
ciencia autnoma." Cuando el Estado ejecuta actos de polica, administra; de la misma
manera que administra cuando expide normas y mantiene a las instituciones de educa-
cin pblica o cuando regula la vida de las comunidades y las personas morales, as como
cuando se ocupa de la vialidad pblica. 'Administrar es perseguir determinados intere-
ses pblicos, y este carcter se diversifica por cuanto son diversos los propsitos que la
administracin se propone alcanzar.?"
G. VACCHELLI fue autor de La ciencia de la administracin como ciencia autno-
ma (La Scienza dell'Amministrazione come Scienza Autonoma, 1894). Manifiesta su
inconformidad con FERRARIS respecto a que la ciencia de la administracin estudia las co-
sas, mientras el derecho administrativo se ocupa de lo correspondiente a las personas y
las acciones. No acepta tampoco que la autonoma de la administracin pblica resida
en la accin del Estado en la vida econmica. Tampoco concuerda con las propuestas
que dicen que la administracin se contrapone a la poltica, porque el elemento poltico
est en la materia que concierne a las relaciones con otros Estados, as como en las deter-
minaciones de los objetos que persiguen el equilibrio entre las clases que integran al
Estado." La poltica y la administracin no pueden separarse porque comparten las mis-
mas manifestaciones; su ndole es igual, sus actitudes y capacidades no son diferentes.
Para VACCHELlJ el fenmeno administrativo puede identificarse en la organizacin de
las fuerzas y de la actividad social, cuando se orienta al cumplimiento de ciertas funciones.
El estudio de la administracin pblica comprende enteramente el proceso funcional de
la organizacin social, por lo que explora sus elementos, caractersticas, energas y condi-
ciones, mediante las cuales se pueden lograr los fines propuestos. Por tanto, la ciencia
de la administracin pblica trasciende los lmites de la ciencia del Estado, porque la ad-
ministracin pblica subsiste de manera objetiva en la cooperacin de las energas,
la voluntad y la actividad que dirigen las fuerzas sociales, respecto a las cuales el Estado es
un rgano parcial, sujeto a algunas de estas energas. La ciencia de la administracin p-
blica "tiene como objeto las funciones sociales en general, pero por cuanto en ellas se
puede advertir una finalidad especial, y una voluntad consciente y reflejo de actuar en
consecuencia para alcanzar los fines de las funciones mismas">' A ella corresponde
establecer cules son las energas elementales de una funcin social, cules son los suje-
tos de la voluntad que se pueden ejercer para influir efectivamente, cul es la relacin
entre las condiciones necesarias en las funciones sociales y la voluntad encaminada a
ejercer una influencia efectiva. En otros trminos, cul es la medida e importancia de lo
"adrninstrable't.S
Domenico GIURA escribi la Introduccin al estudio de la ciencia de la adminis-
tracin (Introduzione al/o Studio della Scienza dell'Ammirustrazione, 1895). Para l, la
48 Ibid., pp. XLIX Y1. p'
49ldem.
so lbid., p. Lll,
51 Ibid., p. LVI.
52lbid, p. LVI.
Laadministracin social
107
ciencia de la administracin es "la disciplina que indaga los principios reguladores de la
accin del Estado para la realizacin de los fines de utilidad social, definiendo los lmites
polticos y jurdicos de la conservacin, el desarrollo normal y el progreso del cuerpo
socal". Se trata de una disciplina positiva y experimental. Estudia los lmites de la
accin del Estado en la procuracin del desarrollo de la sociedad; es la disciplina que es-
pecialmente se propone el estudio de todos los problemas relativos al orden socal.> En
fin, la ciencia de la administracin pblica concibe al Estado cuando desarrolla una ac-
tividad que promueve el beneficio de la vida social en lo econmico, fsico, intelectual
y moral.
Estas ideas sociales dentro de la ciencia de la administracin pblica trascendieron
incluso en el siglo xx. Esto es perceptible en la obra de un jurista mexicano, Ncforo
GUERRERO, cuyos Apuntes de derecho administrativo fueron publicados en Guanajuato en
1929. El libro fue concebido como un texto para el uso de los alumnos de la ctedra res-
pectiva en el Colegio del Estado. Esta obra continuaba la tradicin de la ciencia de la
administracin pblica, pues en ella se plasman tambin las contribuciones de Lorenz
VaN STEIN.
Al aceptar la profesin de la ctedra de derecho administrativo, prepar los Apuntes
debido a la ausencia o insuficiencia de libros sobre la materia. Su idea principal fue que
los alumnos del curso consideraran la importancia de la materia y tuvieran alguna idea de
las principales leyes e instituciones administrativas federales y del estado de Guanajua-
tO.
55
Toda similitud con el texto de Manuel COLMEIRO no es accidental, porque GUERRERO
, model su obra en el pensamiento del jurista espaol, pero tambin tiene como fuentes a
Jos Mara CAS'I1LW VELASCO, Manuel CRUZADO y Emilio RAf3ASA, as como a Frank GOODNOW
y Adolfo POSADA.
Nicforo GUERRERO tambin separ al gobierno de la administracin. Gobierno, se-
gn l, tiene una doble acepcin: en sentido amplio es una entidad que legisla, ejecuta y
realiza deberes judiciales; restringidamente comprende al Poder Ejecutivo y, por tanto, a la
poltica y la administracin propiamente dicha, de modo que "gobernar es adrrunstrar''.
Corresponde a la ciencia poltica sealar hasta dnde debe llegar la accin del gobierno y
dnde debe comenzar la de los particulares. Por su parte, la administracin en su sentido
general engloba la actividad total del gobierno, mientras que su acepcin restringida se
refiere slo a la funcin ejecutiva. Evocndonos el ideario de Lorenz VaN STEIN, GUERRERO
explica que las esferas administrativas constituyen cinco ramas: administracin de las re-
laciones exteriores, pues el Ejecutivo lleva los vnculos diplomticos entre el Estado na-
cional y otros Estados, y se considera al Estado como sujeto del derecho internacional,
administracin de los asuntos militares, que consiste en las disposiciones necesarias para
preservar al Estado de los ataques externos, yen lo interior garantizar el orden pblico;
administracin de los asuntos judiciales, que no se refiere a la decisin de los tribunales,
sino a la actividad de los rganos ejecutivos del gobierno para proveer la existencia de los
53tbid., p. IXII.
54Ibid., p. LXIII.
55Nicforo GUERRERO, ApunteS de derecho administrativo, Tipografia Comercial, Guanajuato, 1929, p. 5.
56 lbid', p. 11.
tribunales en las condiciones necesarias para que cumplan su cometido, lo que significa
decidir sobre los conflictos que se susciten entre los habitantes del territorio por lo que
atae a los derechos de los msmos.>' Tambin se refiere a la administracin financiera, es
decir, la administracin de los medios pecuniarios para atender los servicios pblicos.
Finalmente, estudia la administracin de los asuntos interiores, que consiste en la garan-
ta de los intereses colectivos y el fomento del bienestar de la ciudadana.
Respecto de la ciencia de la administracin pblica, GUERRERO opinaba
.. .la administracin puede ser pura o aplicada. La primera como ciencia, es el conjunto de prin-
cipios y de reglas que determinan las relaciones entre el Estado y sus miembros (...) abraza to-
dos los intereses, todas las necesidades de la sociedad, siendo su tarea inmensa fomentar el
bien y combatir el mal, sea cual fuere su causa. La administracin aplicada es la administracin
como poder en ejercicio (...).58
Para una administracin pblica solcita por el bien del Estado nada hay indiferente ni
pequeo, y su mirada debe ser penetrante, su voluntad firme, su accin permanente y
su perseverancia infatigable. 59 La administracin publica se relaciona directamente con
las necesidades materiales y morales de los pueblos, con el fin de satisfacerlas. Tales ne-
cesidades no slo deben considerarse por su influencia inmediata, sino por sus efectos
futuros, de modo tal que la administracin pblica debe ser un rgimen preventivo, ms
que uno represivo.
En lo que se refiere a la accin administrativa, este autor sostiene que no es otra cosa
que la accin social misma, pues incide tanto en los hombres como en las cosas. Los
hombres propenden a la sociabilidad, pero tambin tienen conductas antisociales, por lo
que la administracin pblica fomenta la primera y combate las segundas. Al igual que
COLMEIRO, al que cita con frecuencia, juzga que la administracin no slo debe actuar nega-
tiva e indirectamente, sino de manera positiva y directa, "tomando la administracin la
iniciativa en los casos en que el inters particular es dbil, dscolo o sospechoso't." En
relacin con las cosas, la administracin debe servirse de ellas, pero no para satisfacer las
necesidades humanas.
Su concepto de ciencia de la administracin pblca tambin est muy emparentado
con las ideas administrativas de Manuel COLMEIRO, pues juzga que esa disciplna ofrece
pocas reglas fijas y verdades absolutas para dirigir la accin del gobierno, ya que aplicada
al Estado, tan variable como el individuo, la manera de administrar debe ser variable en
los pormenores y ms flexible el poder que la aplca."
El mrito de la obra de Ncforo GUERRERO no reside en su originalidad, sino en lo
que representa: la continuidad de la idea de ciencia de la administracin pblica a travs
de dos siglos. Tambin ve a sta refrescada por los nuevos aportes a la propia disciplina,
J.i
57 Se trata aqu de una evocacin de la Secretara de Justicia, extinta en 1917. Ibid., p. 12.
58 Idem., p. 13.
59ldem.
60 Idem.
61 Ibid., pp. 15 Y16.
109
tanto en Mxico como en el extranjero, lo que ayuda a actualizar las categoras que se
remontan a la poca de BONNIN.
Este modo de pensar sobre la ciencia de la administracin pblica se extendi incluso
hasta finales de la dcada de 1930. Rafael BIELSA, profesor argentino de derecho adminis-
trativo y ciencia de la administracin pblica, puede considerarse un cultivador de la con-
cepcin italiana y, ms all, como discpulo de Lorenz VaN STEIN.
Segn comenta, fue la eficacia de la accin administrativa, la economa de los servi-
cios pblicos y el progreso tcnico lo que provoc el nacimiento de la ciencia de la ad-
ministracin pblica ya no concebida como ciencia jurdica, sino como ciencia poltica. Esta
idea fue formulada en una de su obras magnas, Ciencia de la administracin (1937),
publicada mucho tiempo despus de su Derecho administrativo (1921).62 La ciencia de
la administracin pblica es una ciencia poltica especial que no estudia al gobierno gene-
ral del Estado, sino al "buen gobierno de la administracin pblca.v' La disciplina se limi-
ta a la eficiencia y la moral administrativa, pues su autonoma ya no es materia de discusin
ni de negativa. La importancia de su crecimiento obedece al incremento correlativo de las
funciones del Estado, en especial de las funciones sociales referentes a la vida cultural y
econmica del pueblo.
Las ideas fundamentales de BIELSA nacieron de las concepciones italianas, entre cu-
yas fuentes de inspiracin se hallan PRESSUTTI, VACHELLI, CAVAGNARI y FERRARIS. Pero el sus-
tento principal de sus tesis es la versin italiana de la obra de Lorenz VaN STEIN, La ciencia
'de la administracin pblicar'
BIELSA argumenta que la distincin entre el derecho administrativo y la ciencia de la
administracin pblica es un supuesto necesario para el estudio de ambas disciplinas:
... Ia ciencia de la administracin es ciencia poltica en un sentido; es una poltica especfica de
aplicacin inmediata a cada materia u objeto de la administracin pblica. Es un conjunto
de principios que miran a la eficacia y la economa de la accin admnstratva.ss
Este concepto de la ciencia de la administracin, que toma distancia de las nociones
precedentes y nos recuerda la idea de policy, formulada en Estados Unidos de Amrica a
principios de 1950, es todava ms constreida cuando BIELSA le asigna la facultad de indi-
car los modos y la necesidad de intervenir. De esta manera, se reserva a la ciencia poltica
la facultad de determinar los fines especficos.
62 Rafael BUilSA, Derecho administrativo, Dcpalma, Buenos Aires, 1955 (1921), dos tomos.
63 Rafael BIELSA, Ciencia de laadministracin, Universidad Nacional del Litoral, Rosario, 1937, p. 24.
64 Lorcnz VONSTEIN, La Scienza de//a Pubblica Ammtntstrazione.
65 Rafael BIELSA, Ciencia de la administracin, p. 45.
6
Los conceptos organizadores del
pensamiento administrativo
T
odas las disciplinas cient.ficas tejen sus teoras con el hilo de la conceptuacin. El
entramado del discurso. sin embargo, suele tener una urdimbre central que sos-
tiene al resto de la exposicin. Existe un concepto organizador primigenio central
que sirve de pivote a la construccin general de una disciplina, que imprime orientacin a
los argumentos de su discurso cientfico. Naturalmente, el concepto organizador central
de la administracin pblica ha sido la administracin pblica misma, objeto de estudio
alrededor del cual se ha bordado su exposicin cientfica desde la poca de BONNIN hasta
nuestros das.
Un segundo mbito temtico envuelve el concepto organizador central, que enriquece
y, al mismo tiempo, determina elalcance de sus argumentos, adems de operar como un
contexto fronterizo para las aduanas del conocimiento a travs de las cuales los linderos
entre las disciplinas dejan de ser barreras para funcionar como vas fluidas de intercam-
bio. En administracin pblica esos conceptos organizadores han sido el Estado y la po-
ltica y, ms recientemente, se ha incorporado lapolicy.
Debido a que la presencia y el irflujo de los conceptos organizadores de inters es
variable, habida cuenta de la enorme distancia entre sus tiempos de nacimiento, aqu
trataremos primero el Estado y la poltica, y despus la policy,
Desde su cuna, la ciencia de la administracin pblica ha sido una disciplina que es-
tudia al Estado, y el centro de atencin reside en un concepto de lo pblico que sinte-
tizaba aejas nociones grecorromanas y un civismo vigoroso que emergi en la Francia
revolucionaria. En lo esencial lo pblico no marca diferencias entre lo social y lo poltico;
de hecho, el Estado personifica las zonas comunitarias de la vida asociada. Hacia la se-
gunda mitad del siglo XIX, el comienzo del inters por la ciencia de la administracin
pblica en Alemania suscit una metodologa de adaptacin con los principios estables
legados por la ciencia de la polica. Esta adaptacin no fue dificil, pues la nueva disciplina
era heredera de esa antigua ciencia.
En otros pases el desarrollo nacional de las instituciones sociales y polticas tambin
comenz a gravitar sobre la ciencia de la administracin pblica, y se traslad el centro
de inters disciplinario hacia nociones alternas del Estado. En Estados Unidos de Amrica,
por ejemplo, el concepto organizador del estudio de la administracin pblica desde fi-
nales del siglo XIXfue la dicotoma poltica-administracin, y de' ah esta tendencia se dej
sentir en el Reino Uhido. Sin embargo, esa antinomia ya se cultivaba en Francia, Espaa
y Alemania desde mediados del siglo XIX. Ms tarde, los acadmicos estadounidenses y
britnicos enfocaron el estudio de la administracin pblica hacia el manejo (manage-
ment), una categora desarrollada paralelamente en los negocios privados, y de aqu los
motivos de las propuestas de su asimilacin en una categora general de manejo para
ambos tipos de administracin.
En Italia, la influencia alemana fue determinante, pero no propici que la ciencia
de la administracin pblica abandonara el concepto de la sociedad a favor del Estado,
en tanto que en Espaa se conserv con fidelidad el ideario bonniniano. Sin embargo, en
ambos pases, como tambin en Francia, Iberoamrica y Alemania, existi una fuerte
corriente intelectual que propugnaba por supeditar esa ciencia al estudio del derecho
administrativo, cuyo dominio se dej sentir hacia mediados del siglo xx.
El Estado
La aclimatacin alemana de la ciencia de la administracin pblica estuvo condicionada
por la slida tradicin administrativa de los. pases germnicos, cuya base haba sido el
anlisis del Estado. Y fue el Estado el concepto organizador que reforz el estatuto de
esa disciplina con base en l, pero entonces condicionada dentro de un mbito de doble
publicidad, en el que el pueblo y la ciudadana autnoma imprimieron un sentido ple-
namente pblico a la administracin. En efecto, en tierras germnicas el estudio de la
administracin pblica se fortific con base en el Estado, pero en un Estado cuyo carc-
ter se fundaba en la civilidad engendrada por una nueva sociedad.
Hacia mediados de esa centuria la voz Estado se haba generalizado, pero todava la
acompaaba la sinonimia de Repblica. En 1755, VaNJUSTI explicaba que el Estado es una
organizacin de fuerza, que "una Repblica o Estado es la unificacin de una multitud de
personas bajo un poder supremo, para el propsito superior de alcanzar su felcdad".' El
sustento del poder estatal, de la potestad de la Repblica, es el pueblo (Volkher), que en
el tiempo del autor alemn consista en un principio universalmente reconocido. Pero
VaNJUSTI distingue la Repblica de una entidad de nuevo cuo, cuya base es la relacin
no-coercitiva; se trata de la sociedad (Gessellschaften o Societaten) y, aunque tambin se
encamina a brindar felicidad a los sbditos, no los tiene supeditados de manera forzada.
Es probable que sta sea la identificacin primigenia de la sociedad como una materia
autnoma, que constituya una primera apreciacin de un mbito de donde surgir el p-
blico moderno, que no depende de la Repblica.' Estas ideas fueron desarrolladas ms
adelante por el gran discpulo de VaNJUSTI: Lorenz VaN STElN, tambin alumno de BONNIN.
El desenvolvimiento de las ideas de VaN STEIN sobre la administracin pblica tie-
ne como base las concepciones diferenciales del Estado y de la sociedad. No debemos
olvidar que, adems de otras disciplinas, l estudi y cultiv con profundidad la ciencia
,;
1 A1bion SMALL tradujo este pasaje del alemn al ingls (The Cameralists: tbe Pioneers 01Gerrnan Social Policy,
Burt Franklin, Nueva York, 1909, p. 317). Para quienes dominan el idioma de Goethe, la obra original es acce-
sible: Johann Heinrich Gottlobs VON jusn, Staatsuiirtcbft, Scenta Verlag \alen, Leipzig 1963 (facsmil de la
segunda edicin de 1758). El pasaje citado est en la p. 318. ..
21dem.
Los conceptos organizadores del pensamiento administrativo
113
poltica y la sociologa. Su nombre puede incluirse con toda legitimidad entre quienes se
dedicaron ms intensamente al estudio de ambos campos del conocimiento durante el
siglo XIX. SU capacidad como investigador lo llev a elaborar, una cosrnovsn de los fe-
nmenos sociales, entre los que destac la administracin pblica. Dentro de estas ideas
hay que resaltar, de manera especial, el problema terico de la antinomia entre el Esta-
do y la sociedad, hecho fundamental para comprender el lugar de la administracin p-
blica en el mundo social.
Para VaN STEIN el estudio del Estado tuvo un largo desarrollo dentro del campo de
las ciencias, pero no haba ocurrido lo mismo con el estudio de la sociedad, por lo que
opinaba que ya era tiempo de examinar sus componentes y movmentos.> Pensaba que al
igual que la ciencia del Estado o de la economa, existe una "ciencia de la sociedad",
pero todava era necesario luchar contra vagas configuraciones y opiniones equivocadas,
sobre todo porque insista en que la sociedad no es una masa inorgnica, sino una for-
ma autnoma y peculiar de la vida humana.'
VaN STEIN comienza el estudio de la sociedad desde su elemento fundamental: el in-
dividuo, pues la ms grande contradiccin que puede encontrarse en el mundo es la que
existe entre el hombre individual y su destino, porque el hombre tiene un impulso irre-
frenable por poseer y usar bienes materiales y espirituales. Es ms, tal impulso es al mis-
mo tiempo el objeto supuesto y final de la vida. Pero como el individuo slo cuenta con
fuerzas finitas para alcanzar esos bienes, he aqu un lmite para lograr un destino que se
encuentra al margen de l mismo, pues se halla en el exterior de su persona y es algo aje-
no a la vida individual. La satisfaccin del destino del hombre como individuo reside en
la pluralidad, ya que la suma de los seres humanos es lo que crea la fuerza colectiva nece-
saria para alcanzar el propsito anhelado por el hombre individual. La pluralidad agrega
el tiempo infinito que posibilita el objetivo vital, porque la pluralidad existe precisamente
para el individuo: existe porque el individuo es una contradiccin absoluta y su esencia es
resolver esa contradiccin. La solucin del existir de los individuos, uno en funcin del
otro, es la comunidad de los hombres.'
Esa comunidad para VaN STEIN es una forma autnoma de la vida porque se esta-
blece mediante la contradiccin indisoluble del individualismo y se halla fuera del arbi-
trio de los propios individuos. No importa si existe a partir del individuo o el individuo a
partir de la comunidad. Lo que interesa es que la colectividad humana tiene vida aut-
noma, una vida personal autodeterminada que fija sus actividades y elementos. La fuerza
que produce la autodeterminacin es la voluntad, porque la autodeterminacin real que
se efecta es el acto." De aqu que la vida personal se convierta en una unidad. La co-
munidad es autnoma y posee voluntad propia, lleva a cabo una actividad dictada por
su autodeterminacin, y sin ella el individuo no puede realizarse, no logra incluso existir.
La existencia del individuo es posible porque vive paralelamente la comunidad: ella es el
3 Lorenz VON STEIN, Movimientos sociales y monarqua, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1981
(1850), p. 4.
4 Ibid., p. 5.
5 Ibtd., p. 7.
6 Ibid., p. 8.
114 PARTE 2. DESARROLLO DE LACIENCIA DE LAADMINISTRACIN PBLICA...
Estado, que consiste en una "comunidad de hombres que funciona como voluntad y ac-
cin en su personalidad"."
VaN STEIN distingue la voluntad del acto, porque si se examinan ambos conceptos
resulta claro que la voluntad es slo la posibilidad y fuerza de autodeterminacin, en
tanto que el querer y la accin constituyen las actividades particulares de la misma." Dicho
de otro modo, la voluntad slo se manifiesta cuando se convierte en accin, porque de
lo contrario slo es una mera posibilidad.
Por su parte, el Estado no tiene un objeto para s, su propsito vital son los indivi-
duos que se encuentran sujetos a su voluntad. Pero tanto e! objeto (los individuos) como
el sujeto (e! Estado) se encuentran en contradiccin, en un conflicto entre ambos que se
llama vida. La vida dentro del mbito de lo personal es lo que realiza tambin la existen-
cia del Estado como personalidad general. En suma: la vida autnoma de todos los indi-
viduos es e! objeto existencial del Estado." Se trata de un ente que posee personalidad
porque tiene voluntad y autodeterminacin, y el objeto o motivo por e! cual existe no
mora en l, sino en e! exterior, en los individuos a los que debe perpetuar como tales
manteniendo su vida autnoma.
El conflicto entre el destino del individuo y las condiciones externas causa de manera
directa el trabajo, que produce los bienes que satisfacen las necesidades de! individuo.
Tambin en esto la comunidad es una condicin, aunque la posesin sea de cada cual y
el derecho as lo garantiza. La propiedad excluye cada uno de los bienes de otro, pero
como el individuo no puede explotar toda su propiedad, requiere e! trabajo de los de-
ms. Propiedad y trabajo se presuponen, no es una relacin arbitraria; sta nace de la n-
dole de las necesidades humanas. Lo anterior conduce a la vida utilitaria, la divisin del
trabajo, la vinculacin entre propietarios y trabajadores y la unidad orgnica que se
llama economa. Como la propiedad es exclusiva, el trabajador se vuelve dependiente
del propietario. La sociedad est dividida, "son las dos grandes clases que aparecen ne-
cesariamente en la comunidad y cuya existencia no ha podido abolir ningn movi-
miento histrico, ninguna teora''.'? Adems, ambas clases no son partes confusas de la
sociedad, sino organismos autnomos de la misma.
La vida de la comunidad es la luz, e! aire y la tierra para la vida de los individuos. La
comunidad est representada por el Estado, ella es el Estado. La sociedad, en contraste,
no est representada por la personalidad, sino por los elementos naturales de la vida. No
obstante, ni e! Estado ni la sociedad son dos configuraciones distintas de la vida, sino par-
te de sus elementos. El Estado representa el elemento personal; la sociedad, el elemento
natural. "Consistiendo la esencia de la vida en una constante lucha del elemento perso-
nal autodeterminado, con el impersonal o natural, resulta que el contenido de la vida de
la comunidad humana ha de ser la lucha constante del Estado con la sociedad, y de la
sociedad con el Estado."!' La divisin entre ambos se debe al constante golpe y contra-
golpe entre el Estado y la sociedad.
7 Ibid., p. 9.
8 Idem.
9 Ibid., p. 10.
10 Ibid., p. 18.
11 Ibid., p. 27.
115
El Estado finca su principio en los individuos, que constituyen su cuerpo: "el Estado
es la comunidad de voluntad de todos los individuos llevada a la unidad personal y que
se manifiesta como accin del Estado"." Mas como los individuos se encuentran en dife-
rente grado de desarrollo personal, esto mismo constituye el grado de desenvolvimiento
del Estado. As, no hay distincin entre la comunidad y sus miembros, de modo que en-
tre ms individuos inteligentes haya, ms inteligente es e! Estado; entre ms individuos
ricos haya, ms rico es el Estado, Cuando disminuyen los bienes materiales y espiritua-
les de los sbditos, el Estado se encuentra en una etapa de decadencia. Cuanto menos
poder tienen los sbditos, menos poder tiene el Estado; cuanto ms progresan ellos, ms
progresa el Estado.P
La comunidad condiciona al individuo, determina su vida, pero e! Estado puede al-
canzar su mximo desarrollo y su mxima potencia siempre que desarrolle los elementos
constitutivos de la vida individual y procure e! progreso, la riqueza, la fuerza y la inteli-
gencia para los individuos, por medio de la mxima potencia con que cuenta el propio
Estado. Slo desarrollando al individuo a su mxima potencia es posible entonces que
el Estado evolucione y alcance la suya propia. He aqu, a la vez, su principio y su misin.
La potencia individual puede fomentarse si se logra que el individuo participe en las ac-
tividades de la administracin pblica. De este modo, el Estado lograr la identidad entre
la vida espiritual de su propio organismo y la de cada uno de los indvduos.t! Esta partici-
pacin ciudadana en las tareas de la administracin pblica ocupa buena parte de los
trabajos administrativos de VaNSTEIN.
Fue de este modo que el Estado se convirti en un concepto organizador de inte-
gracin disciplinaria de la ciencia de la administracin pblica, pues lo comunitario se haba
personificado en l, haciendo de lo pblico algo a su imagen y semejanza. El nuevo Estado,
como una expresin de! inters pblico y de la actividad ciudadana, personific desde
entonces al pueblo reunido en las repblicas que estaban emergiendo.
Yahaca mucho tiempo que se haba dejado de cultivar la ciencia de la administracin
en Espaa, y estaban casi olvidados SIIVELA, OINN, POSADA DE HERRERA YBONNIN, cuando
Adolfo POSADA edit su libro La administracin poltica y la administracin social
POSADA representa la ms impresionante recuperacin de la ciencia de la administracin
pblica, tanto en Espaa como en Europa, por efecto de la divulgacin de las obras de
un autor cuyas ideas permanecan en plena vitalidad: Lorenz VaN STEIN.
Para Adolfo POSADA, la actividad del Estado tiene como objeto una necesidad por sa-
tisfacer, y que consiste en la conservacin y el perfeccionamiento de la sociedad. Cuan-
do se trata de administracin pblica, toda su actividad se encamina a este propsito y
la amplitud del mbito del Estado, as como el grado de desarrollo, determinan su organi-
zacin y el nmero de los ministerios que atienden la variedad de funciones especficas
que se desprenden de esta actividad. En la medida que el Estado se orienta a un fin jur-
dico, se pone en marcha la administracin poltica, mientras que cuando lo hace con
12 Ibid.. p. 31.
13ldem.
14lbid., p. 33.
15 Adolfo POSADA, La administracin polfticaJIla administracin social, Espaa Moderna, Madrid, s. f.
miras a un fin social, se desarrolla la administracin social." La primera conserva la so-
ciedad, la segunda preserva las instituciones de cultura o las que tienen fines sociales que
el Estado estableci para crear, promover y proteger.
Como su maestro, POSADA adopta la quntuple distincin de las ciencias del Estado:
las relaciones exteriores, el ejrcito, la hacienda, la justicia y lo interior y, por tanto, la
administracin que le es inherente a cada cual. Pero, su aporte ms personal, es haber
declarado que la administracin poltica comprende la hacienda, el ejrcito y lo interior,
cuya unidad es el organismo del Estado. Por otro lado, la administracin social se refiere
al Estado moderno, en el entendido de que "el Estado nacional contemporneo es ade-
ms un rgano colectivo, de grandes aspiraciones sociales, hasta de grandes funciones
socales",'? cuyo origen se encuentra en la ampliacin de su esfera de actuacin.
No puede decirse que POSADA haya sido un autor original, pues la novedad que apor-
ta, la administracin social, nq es otra cosa que lo que VaN STEIN llamaba administracin
interna y los autores italianos que le precedieron ya la haban definido. Su importancia
reside en su esfuerzo por rescatar el inters por la ciencia de la administracin cuando
estaba paralizada en la mayor parte de Europa.
Marshall DIMOCK fue el ms destacado cultivador de la teora de la administracin p-
blica estadounidense, con base en el estudio del Estado. Escribi el libro de texto titulado
Administracin pblica (Public Administration), 18 as como la obra A Pbilosopby 01Ad-
ministration (1958), traducida al espaol en 1968 con el ttulo de Principios y normas
de administracionP Tambin escribi algunos de los artculos ms importantes sobre
la teora administrativa en Estados Unidos de Amrica, cuando se gestaba como un cam-
po de estudio relevante.
DIMOCK discerna que hacia 1930 el estudio de la administracin pblica se encon-
traba dividido en muchas opiniones, lo que exiga un esfuerzo de sntesis. El hecho de que
no hubiese acuerdo obedeca a que cada autor tena una perspectiva diferente. En. su
opinin, Frank GOODNOW haba fundado las doctrinas estadounidenses de la administra-
cin pblica con base en el derecho pblico. Por su parte, el concepto britnico de la
administracin pblica era entonces diametralmente opuesto al ideario angloamericano,
pues sus universidades la enfocaban a travs de la historia de la flosoa. Sin embargo, el
pensamiento britnico tena algo en comn con el ideario administrativo de Woodrow
WILSON.
20
Segn DIMOCK, la administracin pblica consiste en el "estudio de los poderes y pro-
blemas, la organizacin y el personal, as como de los mtodos de manejo que partici-
pan en la ejecucin de las leyes y policies de las autoridades gubernamentales"." Es ms
que tcnica y manejo eficientes, porque se interesa ms trascendentemente por los
16 Ibid., p. 16.
171dem.
18 Marshall DIMOCK, Administracin pblica, UTEHA, Mxico, 1967 (1953).
19 Marshall DIMOCK, Principios y normas de administracin, Limusa-Wiley, Mxico, 1965 (1958).
20 Marshall DlMOCK, "Qu e ~ t a administracin pblica?", en Revista de administracinpblica, Mxico, nm. 44,
1980 (1933), p. 113.
21 Ibid., p. 14,
117
problemas de la sociedad. La asociacin de voluntades para resolver un problema en
comn es lo que forja de inmediato la administracin pblica, porque cuando un gobier-
no se organiza para la consecucin de los negocios de la comunidad se est ante lo que
ha sido llamado la administracin pblica," Pero sta no es un fin en s mismo, sino un
instrumento del gobierno y una servidora de ia comunidad. Desde el principio hasta el
final tiene relacin con los problemas sociales y econmicos concretos, como la salud, las
obras pblicas, la planeacn regional y todos los campos relacionados con la actividad
gubernamental. Por consiguiente, el arte y la ciencia de la administracin pblica de-
ben ser aceptados y reconocidos, porque se requiere que su desarrollo est basado en e!
estudio de la economa, la medicina y la ingeniera.
Para D I ~ I O C K , deba revisarse el significado de la administracin pblica, porque no se
trata slo de una mquina inanimada que ejecuta de manera irreflexiva el trabajo del
gobierno. Si la administracin pblica tiene relacin con los problemas de! gobierno, es
porque est interesada en conseguir los fines y los objetivos del Estado. En el ms amplio
sentido, le conciernen tambin las consideraciones comprendidas por la economa pol-
tca.> La administracin pblica es una sntesis, las fronteras de su campo no son estre-
chas y su alcance es tan amplio como el del gobierno mismo. En suma, este autor seal
magistralmente que "la administracin pblica es el Estado en accin, el Estado como
constructorv.o Su alcance llega al punto donde la necesidad de la realizacin de los fi-
nes del Estado lo indiquen, pero no hay ms lmites que stos y deben ser examinados
por la teora, en particular la teora poltica, porque a ella le atae el aspecto administra-
tivo del Estado.
Este autor planteaba que la administracin pblica no opera en el vaco, pues el obje-
, to de! servidor pblico es la medicina, la ingeniera, el derecho, las finanzas y el servicio
social; en fin, profesiones dirigidas al beneficio de la sociedad.
La administracin est relacionada con el qu y el cmo del gobierno. El qu es el obje-
to, el conocimiento tcnico de un campo que capacita al administrador para realizar sus ta-
reas. El cmo son las tcnicas de manejo, los principios de acuerdo con los cuales se llevan
a cabo exitosamente los programas cooperativos. Cada uno es indispensable; juntos forman
la sntesis llamada admirustracton.
En Estados Unidos de Amrica era muy importante que los servidores pblicos su-
pieran acerca del qu y e! cmo del gobierno, aun cuando muchos ignoraban dnde es-
taban trabajando. Tampoco se puede sostener que e! funcionario pblico haya estado
desligado de la poltica, aunque algunos as lo quisieran, porque es inaceptable continuar
Sosteniendo que la administracin pblica es un "campo ele negocios", como argumen-
taba WILSON en su tiempo.
22 Marshall DIMOCK, "The Meaning and Scope of Public Admnistraton", en John GAlJS, Leonard WHITE y Marshall
DIMOCK, Tbe Frontiers 01Public Adrninistration, Russell and Russcll, Nueva York, 1967 (1936), p. 1.
23 Ibid., p. 10.
24 Ibid., p. 12.
25 Idem.
26 Marshall DMOCI<, "The Study cfAdmlniStr:ltion", en American Polttical Science Reuieui. Washington, 1937,
p. 31. Lascursivas son del original.
No es necesario convocar las ideas de otros estudiosos administrativos del Estado,
bastan las relevantes contribuciones del alemn VaN STEIN, el espaol POSADA y el esta-
dounidense DIMOCK, pues sus acreditadas plumas son elocuentes por s mismas. Pode-
mos entonces pasar a! estudio de la poltica, que en su origen no era sino el tratamiento
cientfico de lapolis, en su tiempo el Estado entre los griegos.
La poltica
El papel de la poltica como concepto organizador de inters para la ciencia de la ad-
ministracin pblica se reconoce como muy importante, pero su forma de operacin
conceptual ha sido diferente. Existen pensadores que sostienen que la poltica es tan rele-
vante para la administracin pblica que sta se halla subsumida en su campo disciplina-
rio. Otros, por el contrario, razonan que la administracin pblica puede definirse sobre
todo dentro de lo gubernamental, si se le diferencia de lo poltico. Por ltimo, unos ms
se inclinan por tratar una dicotoma abierta de ambos campos, en pos de una definicin
ms ntida de la administracin pblica. Estos ltimos no son la mayora, pero su fuerza
intelectual no ha dejado de hacerse sentir por ms de cien aos.
El hecho de que la poltica y la administracin se planteen como una antinomia no
quiere decir que a los pensadores administrativos no les interese abordar la primera,
sino que se trata de manera separada de la administracin pblica. De hecho, gran parte
de los contenidos de sus obras se ocupan profundamente de poltica. Las crticas dirigidas
en su contra no residen, pues, en que soslayen el estudio de la poltica, sino en que los
fenmenos que le son propios se abordan por separado de los sucesos administrativos, y
a la inversa.
El origen de esta dicotoma nace con la emergencia del Estado de derecho y por la
necesidad de conceptuacin de la administracin pblica ante las nuevas realidades de
aquellos tiempos. Por tal motivo, muchos pensadores administrativos se empearon en
identificar y definir lo administrativo ante fenmenos de los cuales haca poco se haban
separado, como la justicia. Tambin obedece a! surgimiento del parlamentarismo y de los
partidos, as como el propsito de aislar a los servidores pblicos de las refriegas del acti-
vismo poltico y la contienda de los grupos de presin. La dicotoma puede rastrearse en
la formulacin primigenia que deslindaba al gobierno de la administracin.
Gobierno y administracin
Desde su origen, la ciencia de la administracin pblica hizo una clara distincin de con-
ceptos, en especia! los referentes al Estado, la poltica y, obviamente, la administracin
pblica. A ellos hay que agregar los de gobierno y justicia. Charles-]ean BONNIN crea que
el gobierno consiste en la autoridad creada para dar movimiento a! Estado (cuerpo polti-
co) y una direccin comn a todos los individuos para la ejecucin de las Ieyes." Es la
l'
27 Charles-)can BONNIN, Principes d'Admirustrauon Publique, chez Renaudiere Imprimeur-Lbrare, Pars, 1812
(1808), tres tomos, lo 1, p. 85.
119
fuerza que anima al Estado, la voluntad pblica activa que brinda la direccin del Estado.
As como el gobierno es la voluntad pblica activa, la administracin es la que forma la
accin propiamente del Estado." "Gobernar es dirigir, ordenar, supervisar; administrar
es obrar directamente" (. ..) "el gobierno es el pensamiento que dirige, la administracin el
brazo que ejecuta.'?' Pero la administracin es diferente del gobierno porque se trata de
una institucin en s misma y tiene sus propias atribuciones Est dotada de autoridad, pero
no consiste en una autoridad ordenante, sino ejecutiva. Es pasiva como voluntad, activa
como ejecucin.
BONNIN realiz un anlisis profundo del gobierno para deslindarlo de la administra-
cin, pues juzgaba como un error funesto considerar al gobierno como la accin que
anima los pueblos, aun en el caso de un gobierno antiguo, pues este papel es propio de
la administracin. Para este autor, la accin del gobierno consiste en la "transmisin", ya
que su autoridad es de vigilancia y censura. El gobierno es pasivo, no activo, porque la
ejecucin de las leyes reside en la administracin, que es el rgano que transmite la vida
al cuerpo poltco.w Sin embargo, no obra a menos que el gobierno no le imprime el mo-
vimiento que la administracin es incapaz de darse a s misma; sin gobierno no hay ad-
ministracin, y aun admitiendo la inexistencia del gobierno, cada administracin sera el
gobierno de su propia comunidad. El asunto inspira a BONNIN una pregunta:
Cul sera el lazo comn de estas partes divididas? O por mejor decir, dejara de disol-
verse el Estado? (...) Dir solamente que el gobierno no es el pensamiento que dirige, porque
ste slo se halla en la voluntad pblica que es la ley, pues de otro modo no habra ni gobierno
ni administracin, sino despotismo}!'
Si se entiende por pensamiento el derecho que tiene el gobierno para transmitir la
voluntad del legislador a la administracin pblica, esto no impide que tenga capacidad
ejecutiva atribuida por la propia ley.
En Espaa, Agustn SILVELA haba realizado una exploracin temprana del gobierno.
En su entender, gobernar, en su ms alta acepcin, es dirigir a los hombres, dictarles re-
glas de conducta y conseguir que las observen: es hacer y ejecutar la ley.32 En la monar-
qua las potestades legislativa y ejecutiva estn reunidas, mientras que en las democracias
estn separadas, lo que exige la participacin de los ms sabios y virtuosos.
Las leyes administrativas son las que tienen por objeto organizar la administracin, as
como crear y armonizar los medios de ejecucin de las dems leyes, generales o particu-
lares. Con base en este planteamiento, como diferente del gobierno, por administracin
del Estado se entiende el conjunto de medios por los cuales las leyes se eecutan. Pero,
como ocurre con BONNIN, en quien se inspira, dice que Poder Ejecutivo y gobierno son la
misma cosa.
28 Ibid., p. 87.
29 Ibid., pp. 88 Y89.
30 Charles-lean BONN!N, Compendio de losprincipios de administracin, Imprenta de don Jos Palacios, Madrid,
1834, pp. 42 Y43.
3! Ibid., pp. 48.50.
32 AgustnSILVELA, Coleccin de proyectos, dictmenesy leyesorgnicas o estudios prcticos de administracin,
Imprenta Nacional, Madrid, 1839, p. 9.
33 /bid., p. 6.
120 PARTE 2. DESARROLLO DE LACIENCIA DE LAADMINISTRACIN PnUCA...
SILVELA identifica al Ejecutivo con el gobierno, pero entendido ste tal como se defi-
ni antes; asimismo, lo distingue del Poder Judicial porque ste aplica reglas o hechos
consumados y probados, mientras que el Poder Ejecutivo se caracteriza por prever he-
chos futuros, evitar que tengan lugar hechos perjudiciales y cooperar en todos los que
favorezcan lo que se juzga conveniente para la prosperidad pblica. Lo distingue tam-
bin del Poder Legislativo, al cual define como el encargado de sentar reglas generales y
uniformes, en tanto que el gobierno "tiene que cuidar de su ejecucin, descender a in-
finidad de pormenores sutiles y variables, segn las circunstancias y las localidades, y
suplir a cada instante la falta, la insuficiencia, el laconismo o el silencio de la ley"."
Con base en tales planteamientos, el autor explicaba que corresponde al gobierno el
mantenimiento del orden interior y la seguridad exterior; la administracin de la hacien-
da pblica; la proteccin de los derechos polticos; el fomento de la industria, el comer-
cio y la agricultura; la defensa de los intereses generales o comunes; la tutela de pueblos,
las provincias, los establecimientos pblicos de educacin, de beneficencia o de correc-
cin; en fin, cuidar de la ejecucin de todas las leyes polticas y administrativas relacio-
nadas con la forma de gobierno y la ciudadana.
Por su parte, Alejandro OuvN planteaba:
... el gobierno es el poder supremo considerado en su impulso y accin para ordenar y prote-
ger la sociedad, y la administracin constituye el servicio generala el agregado de medios y el
sistema organizado para transmitir y hacer eficaz el impulso del gobierno, y para regularizar la
accin legal de las entidades locales. De modo que administrando se goblerna.v
El gobierno sirve para entrar en contacto con sus similares del extranjero, mantener
las instituciones fundamentales de la sociedad y determinar el movimiento que en cada
etapa habr de tener la sociedad. La administracin, por su lado, provee los medios para
realizar estos fines, ya que desde el pensamiento impulsivo del gobierno hasta la accin
administrativa no media gran distancia, porque ambos se tocan y se "confunden a la
vista".36
Dentro de la tnica impuesta por el discurso de OuvN, el binomio gobierno-adminis-
tracin es la base de su teora, en el sentido de que el gobierno forma la administracin,
pero la administracin sostiene al gobierno. As, el primero quedara en el aire sin el so-
porte de una buena administracin. En el caso en que se opte por descentralizar el gobier-
no y se determine conservar una administracin arreglada, compacta y prudentemente
centralizada, se estara cayendo en el error de vulnerar al primero y fortalecer la segunda.
Un gobierno centralizado supone siempre una administracin igualmente centralizada.
Jos POSADA DE HERRERAcritic a BONNIN por separar el gobierno de la administracin,
pues mientras el mbito del gobierno se extiende ms que la esfera de la administracin, el
34lbid. p. 7.
35 Alejandro OuvN, De la administracin pblica con relacin a Espaa, Robe Editor, Madrid, 1843 (1842),
p. 6. El nfasis es nuestro.
36Ibid., p. 7.
121
alcance de la ltima est comprendido dentro del gobiernoY No pueden separarse por-
que son como la voluntad y la accin en el ndvduo.v Pero como el propio POSADA DE
HERRERA tambin est encerrado en el crculo de la ciencia de la administracin pbli-
ca, aunque niega la separacin entre gobierno y administracin ("no se puede separar la
accin del gobierno de la accin de la administracin"), sostiene en forma paralela su
distincin diciendo: "Cindonos a las ideas enunciadas, hallaremos fcilmente la diferen-
cia esencial que hay entre gobierno y administracin."? En efecto, las funciones guberna-
mentales son ms elevadas que las administrativas y estn plasmadas en la Constitucin,
aunque las segundas son igualmente tiles al bienestar y a la felicidad de la nacin.
El jurista mexicano Teodosio LARES prepar su discurso intelectual combinando ele-
mentos fidedignos de la ciencia de la administracin pblica, como su idea de esta
disciplina contemplada en tanto relacin entre los espacios pblico y privado, yelemen-
tos estrictamente jurdicos que confinan el estudio de la administracin pblica a los
marcos del derecho administrativo. y hay ms: LARES, como todo doctrinario de la cien-
cia de la administracin pblica, sostuvo la separacin entre gobierno y administracin,
pues situaba la problemtica del derecho administrativo y la ciencia de la administra-
cin pblica en torno del Poder Ejecutivo, al que consideraba dividido "en Poder Ejecuti-
vo puro, o propiamente dicho, y poder administrativo, o administracin actva''.w Explic
que gobernar implica poder administrativo strictu sensu, en tanto que administrar entra-
a a la administracin activa. La accin del gobierno se manifiesta en los reglamentos,
decretos y rdenes encaminados al cumplimiento de la Constitucin; es decir, son las nor-
mas relativas a la seguridad pblica, las negociaciones diplomticas, los convenios mili-
tares, los nombramientos, retiros y licencias de los funcionarios y en otros actos de orden
disciplina general y alta poltica. En todos estos casos se dice que el Poder Ejecutivo go-
bierna; la administracin activa se manifiesta en la proteccin de los intereses generales
de la sociedad, vigilando la accin de cada ciudadano, y entonces se dice que el Ejecu-
tivo adrninstra."
El planteamiento de lAREs sobre la separacin entre gobierno y administracin resul-
ta dbil, porque los problemas de alta poltica a los que se refiere, as como a la disciplina
general, lo mismo que la seguridad pblica, las relaciones internacionales y las de los
funcionarios pblicos son de inters general para la sociedad, cuestin que atae a la
administracin pblica. Pero si quisiramos aceptar el matiz que afirma que los intereses
generales de la sociedad se preservan gracias a la administracin pblica mediante la vi-
gilancia de la accin de cada ciudadano, entonces el gobierno estara definido por su
desvinculacin de la sociedad, en tanto que la administracin lo estara por sus relacio-
nes con ella.
37 Jos POSADA DE HERRERA, Leccionesde administracin, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid,
1978 (1843), tres tomos, versin facsimilar, t. I, p. 38.
38ldem.
39 lbid., pp. 39 Y40.
40 Teodosio lAREs, Lecciones de derec:/JQ administrativo, Imprenta de Ignacio Cumplido, Mxico, 1852, pp. 15
Y16.
41lbid., p. 16.
122 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADfo,lINISTRACIN PBLICA...
Dicotoma poltica-administracin
Aunque la separacin entre el gobierno y la administracin se transform en la dicotoma
poltica-administracin, algunos pensadores siguieron trabajando la primera lnea durante
el siglo XIX. Sin embargo, la tendencia general se orient al primer suceso evolutivo.
Probablemente uno de los primeros pensadores en adentrarse en la dicotoma po-
ltica-administracin haya sido Alexandre Francois VIVIEN. El mrito de este publiadministra-
tivista francs consisti en que su libro fue una alternativa frente a los tratados de derecho
administrativo, pero tambin por su idea de la administracin pblica en funcin de las
instituciones polticas.
Para este autor, las sociedades en su infancia nicamente observaban una confusin
de poderes pblicos y no era sino hasta que se desarrollaban y, por tanto se hacan ms
complejas, que surgi una divisin necesaria de ellos. Este mismo proceso provoc que el
Poder Ejecutivo propiciara en su seno la formacin de dos ramas: la poltica y la adminis-
tracin. La poltica es "la direccin de moral de los intereses generales de la nacin"; por
su lado, la administracin "consiste principalmente en la provisin de los servicios pbli-
COS".42 Los regmenes modernos han desarrollado la doble divisin de poderes que dis-
tingue las ramas Legislativa, Ejecutiva yJudicial, al mismo tiempo que la poltica tambin se
ha extendido a las asambleas legislativas, a las cuales competen las grandes cuestiones
nacionales, elaborar las leyes, intervenir en las relaciones exteriores, as como ocuparse
de la seguridad y la salud del pueblo.
Para VIVIEN la administracin aplica lo que el legislador dispone. ste declara el dere-
cho, aqulla lo ejecuta. Al legislador compete la elevada funcin de ejercitar la autoridad
ms plena, en tanto que la administracin no tiene sino un papel subordinado; pero ella
abraza objetos numerosos, traduce los hechos y toca las realidades polticas." Aunque
complementaria, la administracin pblica atiende los grandes intereses de la nacin yes
un recurso considerable y necesario de la organizacin poltica.
Por otra parte, la administracin pblica tiene una relacin estrecha con el poder
poltico, pues ste "es la cabeza y la administracin los brazos"." Al poder poltico corres-
ponde la iniciativa, la direccin y el consejo, imprime a la administracin su espritu
general, su pensamiento y, si puede decirse as, su bandera. Toca a la administracin p-
blica la accin, la ejecucin de las leyes y el ejercicio material y prctico de los poderes
confiados al gobierno. La administracin arma a la defensa militar, organiza las obras p-
blicas y fomenta el comercio, y de tal modo materializa las leyes.
Manuel COLMEIRO sustentaba su visin del gobierno como una totalidad que perso-
nifica al poder. Con resonancias de lean ]acques ROUSSFAU, afirmaba que "poder es que-
rer con eficacia", porque se compone de voluntad para concebir y fuerza para ejecutar.
Sola, la voluntad es estril; aislada, la fuerza es un instrumento ciego. Asf como en el hom-
bre hay voluntad y.,(uerza, en la sociedad existe la deliberacin y la ejecucin, materias
42 A1exandre VIVIEN, tudes Cujas, Pars, 1974 (1845), pp, 3 Y4.
43 Ibid, p. 6.
44 lbid, p. 30.
123
que sealan una ntima relacin entre la poltica y la psicologa, de ah que gobernar sea
ejecutar la voluntad y encaminar la accin social hacia el bien comn." El gobierno ejerce
un poder general porque personifica al Estado, y tiene como funciones dictar las leyes,
declarar el derecho y proveer el bien comn; en suma: legisla, juzga y administra.
Pero COIMEIRO tambin separa gobierno y administracin, tomando la idea de
ROUSSEAU en el sentido de que administrar equivale a gobernar; es decir, ejercer el Poder
Ejecutivo. COIMEIRO restringe el gobierno a la administracin, situndolo a su vez en el
Poder Ejecutivo. Las argumentaciones del autor van ms all, y entran en una problem-
tica arriesgada: la dicotoma poltica-administracin. Afirma:
" .el gobierno, as Hmitado dispone del poder ejecutivo en el cual se comprenden la poltica y
la administracin propiamente dicha. La primera imprime una direccin moral a la sociedad,
mueve y ordena los poderes constitucionales y restablece entre ellos la perturbada armona
(...) la administracn pura es el conjunto de principios o reglas que determina las relaciones
entre el Estado y/sus rnernbros.w '
A partir de esta distincin, COLMEIRO avanza hacia la definicin de la ciencia de la
administracin pblica,que es la encargada de estudiar las relaciones que se establecen
entre los gobernantes y gobernados, as como los derechos y deberes respecto de la jus-
ticia y la poltica Internacional." Pero, como reminiscencia del espritu original de la
ciencia de la administracin pblica, tambin abraza todos los intereses y todas las nece-
sidades de la sociedad. Fomentar el bien y combatir el mal, tal es inmensa la tarea del
poder administrativo.w
]os Mara DEL Cssnuo VELAseo, un jurista mexicano de ideas liberales, visiblemente
influido por la obra de Manuel COLMEIRO, adopt la idea de separacin entre poltica y
administracin, que deriva de los poderes Legislativo, Ejecutivo y]udicial:
Al poder legislativo corresponde nicamente legislar y al ejecutivo quedan confiadas la poltica
y la administracin: la poltica cuyo objeto debe ser el exacto cumplimiento de la Constitu-
cin y de las leyes y cuyo fin es mantener en el interior la armona entre los elementos po-
lticos del pas para que los principios constitucionales sean una verdad y las leyes aseguren
la libertad del hombre, y adquirir y conservar en el exterior, en las relaciones con el mundo, el
respeto a la soberana nacional; la administracin, cuyo objeto se forma de las necesidades ma-
teriales, morales e intelectuales de la sociedad, y cuyo fin es satisfacer esas necesldades.w
Segn DEL CASTIUO VELASeo, la dicotoma poltica-administracin representa otra for-
ma de la vieja separacin entre gobierno y administracin, en la que sustituye al prime-
ro por la poltica. Cumplir con exactitud la Constitucin y las leyes, mantener la armona
45 Manuel COLMEIRO, Derecho administrativo espaol, Libreras de don ngel Calleja y Santiago, Madrid, Casa de
los seores Calleja, Lima, 1850, dos tomos. t. 1, p. 5.
46lbid, pp. 6 Y7.
47 Ibid., p. 7.
48ldem.
49Jos Mara DELCAsnI10VELASCO,Ensayo de derecho administrativo mexicano, Taller de Imprenta de la Escuela
de Artes y Oficios para Mujeres, Mxico, 1874-1875, t. 1, p. 7.
124 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBIlCA...
interior y establecer las relaciones internacionales son acciones que se llevan a cabo no
tanto por la poltica, sino gracias a las dependencias administrativas encargadas de cum-
plir y hacer cumplir la Constitucin. Asegurar el orden pblico y mantener las relaciones
internacionales son funciones de la administracin, lo mismo que la satisfaccin de las
necesidades materiales, morales e intelectuales de la sociedad. Igualmente,
as como la ciencia administrativa difiere de la ciencia poltica, as la accin del poder de la
administracin difiere de la accin del poder en la poltica (oo.) la ciencia poltica busca el es-
tablecimiento de la armona de todos los elementos polticos en una direccin determinada.
La ciencia administrativa busca la armona absoluta entre todos los intereses sociales y entre
todos los intereses ndvduales.'?
Es ms, para este autor, la poltica satisface las necesidades generales sin detenerse
ante los intereses polticos e individuales, mientras que la administracin analiza las ne-
cesidades del individuo para satisfacer las comunes." En conclusin, el autor declara que
la poltica considera siempre el conjunto de la nacin y el Estado, en tanto que la admi-
nistracin se empea en considerar a cada parte de los componentes de ese conjunto
que forma la nacin."
DEL CASTlLLO VELASca crea que entre la ciencia poltica y la ciencia administrativa hay
una diferencia ms: la primera no es suficiente por s sola y necesita el auxilio de la segun-
da para obtener la felicidad de los pueblos y de los individuos. En cambio, la ciencia de la
administracin pblica puede ser autosuficiente sin el auxilio de la poltica para lograr el
progreso material de las naciones, as como el adelanto moral e intelectual de la socie-
dad y del individuo. 53
Uno de los pensadores italianos que estuvo activo en el cambio entre los siglos XIX
y xx, Errico PRESUTI1, ciment su prestigio acadmico con el libro El Estado parlamenta-
rio y sus empleados administrativos (Lo Stato Parlamentare ed suoi Impiegati Ammi-
ntstrattoi, 1899). De su temario solamente nos interesan las relaciones entre poltica y
administracn,
PRESUTIl afirmaba que la separacin entre poltica y administracin tiene su origen
en la divisin moderna de poderes entre Legislativo, Judicial y Ejecutivo. Con base en esta
divisin, la antinomia entre la poltica y la administracin nace de la diversidad organiza-
tiva y funcional del Poder Ejecutivo. Aunque es claro que la dicotoma poltica-adminis-
tracin descansa en la divisin de poderes, no es nada sencillo establecer una afirmacin
absoluta sobre "un criterio preciso para distinguir dnde termina la poltica y dnde
comienza la adminstracnv.f Al respecto, hace una evocacin acadmica: ni el estudioso
francs de la administracin, VMEN, ni el cultivador alemn de la ciencia de la adminis-
tracin, BLUNTSCHIl, han aportado nada definitivo. PRESUTTI se declara contrario a esta pers-
pectiva, que juzga errnea. Habida cuenta de lo anterior, aporta sus propias ideas.
50 ldem.
SI/bid., pp. 8 Y9.
52/dem.
53/bid., p. 9.
54Errico PRESUTI1, Lo Stato Parlamentare ed suoi /mpiegaftAmministrativi, Librera Editrice Internazonale,
Npoles, 1899, p. 276.
125
Hay reservas acerca de que la distincin entre poltica y administracin responda a
la realidad. 55 Es mejor buscar lo que tienen en comn y lo otro, lo que las distingue. Lo
comn en ambas es que son funciones del mismo poder, el Ejecutivo, y se mueven en
torno de l. La separacin entre poltica y administracin no debe buscarse en la divisin
entre poderes, en especial el Legislativo y el Ejecutivo, de modo que sobre la diferen-
cia entre estos dos poderes invoca la autoridad de Lorenz VaN STEIN. Por consiguiente, el
punto importante no es la divisin de poderes, sino la divisin entre poltica y adminis-
tracin, pues la accin propia del Poder Ejecutivo se manifiesta en dos grandes catego-
ras de actos: la poltica y la administracin. La primera implica actos de autoridad para los
cuales no es posible ninguna discusin en contrario, en tanto que la segunda se refiere a
actos para los cuales puede existir discrepancia. PRESU1TI reconoce haber aportado un cri-
terio distinto del tratamiento de la separacin entre poltica y administracin, por lo que
se le puede acusar de lo hecho.
Los estadounidenses, aunque no fueron los creadores de esta dicotoma, son los cam-
peones indiscutibles. Es posible que ningn esquema haya sido tan bsico para el des-
arrollo de la administracin pblica en Estados Unidos de Amrica, como esa dicotoma. 56
Una de las versiones ms clebres de la dicotoma entre poltica y administracin se
debe a Woodrow WILSON, quien asoci al carcter de la segunda el matiz de negocio. No
slo la administracin est fuera de la poltica, sino tambin la poltica est fuera de la
administracin: se encuentra ms all del mbito propio de la poltica porque las cuestio-
nes administrativas no son asunto.poltico. Aunque la poltica se ajusta a las tareas de la
administracin, no se debe permitir que manipule sus ofcinas.>' Se trata de una distin-
cin de alta autoridad, apoy su idea en los profesores alemanes, particularmente en
BWNTSCHU, de quien toma el concepto de que la poltica se relaciona con las cosas gran-
des y universales, en tanto que la administracin lo hace con las actividades individuales y
pequeas. La poltica es propia del estadista, la administracin corresponde al funcio-
nario tcnico. Sin embargo, no se requiere tanto la autoridad intelectual del pensador
alemn citado, basta acudir a lo que es evidente, por lo que esta discriminacin entre ad-
ministracin y poltica era en su tiempo demasiado obvia como para merecer mayor
dscusn.v'
No obstante
No se puede aclarar a todos, con facilidad, exactamente dnde reside la administracin en
los diferentes departamentos de un gobierno concreto sin entrar en detalles tan numerosos
que confundan, y distinciones tan pequeas que distraigan. Al separarse las funciones adminis-
trativas de las no administrativas no pueden establecerse lneas de demarcacin entre ste y
aquel departamento del gobierno sin tener que subir montes y bajar valles, moverse sobre
alturas mareantes de distinciones y entre densas selvas de promulgaciones estatutarias, cerca y
55 Ibid., pp. 277 Y278.
56D. H. MA!mN, "Dj vu: Frcnch Anteccdents of the American Public Administration", en Public Administratian
Review, Washington, vol. 47, nm. 4, 1987, p. 298.
57Woodrow WIISON, "The Study of Administration", en Political Science Quarterly, Washington, vol. 2, nm. 2,
1887, p. 210.
58/bid., pp. 210 Y211.
lejos, de "ses" y "peros", "cuntos", "sin embargos", hasta que todo se pierda alojo comn no
acostumbrado a esta clase de exploracin y, en consecuencia, no habituado al uso del teodolito
del discernimiento lgico. Una gran parte de la administracin pasa inadvertida para la mayor
parte del mundo, confundindose unas veces con el "manejo" [management] poltico y otras
con el principio constitucionaJ.59
A pesar de este intrngulis, WILSON destil el objeto de su estudio para afirmar que la
administracin pblica es la ejecucin detallada y sistemtica del derecho pblico." Cada
aplicacin particular de una leyes un acto administrativo, mas no la ley, que est por en-
cima de l. Los planes generales de accin gubernamental no son administrativos, pero la
ejecucin detallada de dichos planes s lo es; sta no es una distincin entre voluntad y
hecho, porque el administrador debe tener y tiene voluntad propia en la eleccin de
medios para llevar a cabo su tarea. La administracin no es ni debe ser mero instrumento
pasivo, pues la distincin se plantea entre los planes generales y los medios especales."
Frank GOODNOW es autor del primer tratado integral de ciencia de la administracin
pblica en Estados Unidos de Amrica, en una tradicin propiamente angloamericana:
Poltica y administracin (Politics and Administration). Este libro constituye la va de
conversin de la ciencia de la administracin pblica europea en la teora de la adminis-
tracin pblica estadounidense. Es un puente a travs del cual se comienza a abandonar a
la ciencia de la administracin pblica del Viejo Continente para dar paso a una disciplina
nueva al estilo local. Es tambin el abandono parcial del derecho administrativo por parte
de un profesor del mismo, que en adelante centr su atencin en la ciencia poltica y la
administracin pblica. Su Poltica y administracin, cuya edicin prncipe es de 1900,
tiene como propsito mostrar, en particular a partir de la consideracin de las condicio-
nes polticas que existan en Estados Unidos de Amrica, que el sistema formal de gobier-
no establecido por el derecho no siempre coincide con el sistema real. Asimismo, intenta
demostrar que los cambios en el sistema formal deben hacerse para que el sistema real se
adecue ms estrictamente a su tiempo, as como a las ideas polticas en las cuales el siste-
ma formal est basado." Por tanto, se requiere el anlisis de las operaciones del gobierno,
as como de las relaciones entre stas.
GOODNOW tendr como tarea fundamental examinar las diferencias entre el gobierno
formal y el gobierno real. Esto lo llev a sus planteamientos ms importantes relaciona-
dos con las funciones primarias del Estado: la expresin y la ejecucin de la voluntad del
Estado o, como tambin las llama, la poltica y la administracin. Respecto de la dso-
ciacin entre la forma y el contenido del gobierno estadounidense, cree que los pensa-
dores locales se dedican a los aspectos legales y a la Constitucin, pero de lo que se trata
es de examinar la vida poltica real del pueblo.v
Para este autor el estudio del gobierno debe cambiar, porque a menudo se da el
caso de que las instituciones no jurdicas influyen con mayor fuerza, en darle su carcter a
59 Ibid., p. 211. 1"
60 Ibid., p. 212.
61 lbid., pp. 212-214.
62 Frank GOODNOW, Po/itics andAdmtntstratton, Russell and Russell, Nueva York, 1900, p. 5.
63 Ibid., p. 1.
127
un sistema poltico, que la mera forma jurdica en la cual se apoya." Las fuerzas polticas
que se gestan en el seno de un sistema formal actan sobre l; tienden a modificarlo e in-
cluso consiguen desfigurarlo. Es absurdo, pues, que un investigador pase por alto a las ins-
tituciones no-jurdicas cuando analiza al gobierno, pues la vida poltica debe considerarse
como un todo, y tomar en consideracin por igual a las instituciones jurdicas y a las no-
jurdicas. Tal fue el mtodo empleado por su maestro, Rudolf GNEIST, al examinar el sistema
parlamentario britnico, del cual dijo que era imposible comprenderlo sin estudiar el sis-
tema administrativo. Cuando se procede de este modo se encontrarn ms semejanzas
entre los gobiernos de los pases, en particular si se considera que la Constitucin no
puede entenderse sin el conocimiento del sistema administrativo.65
Para GOODNOW, la vida poltica del hombre est marcada por su condicin humana.
Cuando sus instituciones polticas se encuentran en la misma etapa de desarrollo, pueden
encontrarse grandes semejanzas entre los pueblos. Estas instituciones comparten fines y
medios semejantes, de modo que es factible concebir al Estado como una abstraccin de-
bido al parecido entre los sistemas polticos reales de diferentes Estados.
66
Tal abstraccin
se basa en la existencia de Estados concretos. En su tiempo fueron puestas en tela ele jui-
cio las analogas entre el Estado y los seres vivos, pero se aceptaba la idea de la accin de
las organizaciones polticas como resultado del ejercicio de la voluntad real de la persona
que tiene la facultad de mandar. Se hablaba de una mente y una voluntad social.
Esto propici que GOODNOW formulara su teora ele las funciones primarias del Esta-
do: las funciones oficiales se agrupan segn dos encabezados, que tambin se aplican a las
acciones de las personalidades conscientes de s mismas:
En otras palabras, la accin del Estado como entidad poltica consiste en las operaciones
necesarias para la expresin de la voluntad estatal o en las operaciones necesarias para la ejecu-
cin de esa voluntad. La voluntad del Estado o soberana debe estar conformada y formulada
antes de que la accin poltica pueda llevarlaa cabo. La voluntad del Estado () soberana debe ser
ejecutada despus que ha sido formulada, si esa accin es resultado de la accin gubernamental.67
La organizacin del Estado es la que expresa su voluntad o la ejecuta. En una monar-
qua son menos complejas esas actitudes que en una democracia, pero su naturaleza es la
misma. Por consiguiente, la forma de gobierno modifica poco tal naturaleza, salvo que en
la monarqua se tiende a concentrar en la misma mano la expresin y la ejecucin de la
voluntad. Sin embargo, la necesidad de la divisin del trabajo, incluso dentro de una mo-
narqua, obliga a que se distingan.
Hay tambin causas psicolgicas a favor de la distincin: se requiere formular la vo-
luntad antes de que sea ejecutada. En el seno del gobierno, incluso, ambas funciones las
efectan rganos diferentes por efecto del dictado de las condiciones polticas. Caela r-
gano se encarga exclusiva o fundamentalmente de una u otra funcin. sta ha sido la so-
lucin al problema del gobierno adoptada en trminos generales por el ser humano.68
64 Idem,
65 Ibid., p. 6.
66 Idem,
67 Ibtd., p. 9.
68 Ibid., p. 11.
.. :
GOODNOW polemiza con MONTESQUIEU respecto a la propuesta de la existencia de tres
poderes, pues dos son las funciones del Estado. Esta clasificacin obedeci a que el mo-
delo del pensador poltico francs fue la Constitucin inglesa, donde los jueces gozan de
una amplia autonoma de accin. Atento a la tradicin continental europea, GOOONOW
desecha al Poder Judicial como tal y le asigna un carcter ejecutivo. A MONTESQUIEU, le re-
clama haber asignado tres poderes a tres autoridades diferentes, con lo que se dificulta su
funcionamiento. Para compensar esta deficiencia, en las constituciones se estableci que
cada rgano autorizado realizara en lo fundamental una funcin, pero no de manera ex-
clusiva, de modo que pudieran efectuar alguna parte las otras dos. Esto fue ideado por
James MADISON, y tradicionalmente se le conoce como el sistema de frenos y contrapesos.
Mediante tal artificio poltico las funciones de expresin y ejecucin de la voluntad del
Estado pueden ser ejercidas por rganos diferentes, no slo por los cuales fue asignada
de preferencia una de ellas.
Tal fue la manera de resolver el problema y pudo superarse que cada funcin divi-
dida a su vez en operaciones imposibles de fraccionar se ejercieran sin dificultad. La ex-
presin de la voluntad del Estado la practica el pueblo cuando vota, el Legislativo cuando
emite las leyes y el Ejecutivo cuando aprueba un decreto. Por su parte, la ejecucin de la
voluntad del Estado la llevan a cabo las autoridades judiciales, las autoridades ejecutivas
y, naturalmente, las autoridades administrativas.
GOODNOW identifica las funciones primarias del Estado con la poltica y la administra-
cin sin mayor argumento:
Estas dos funciones del gobierno pueden, por conveniencia, designarse respectivamente
como poltica y administracin. Poltica se relaciona con las policies, o expresiones de la volun-
tad del Estado, y administracin con la ejecucin de esas policies?
La administracin no slo es una funcin de la autoridad ejecutiva, sino tambin la
funcin de ejecutar la voluntad del Estado. Esta identificacin, para la cual este autor slo
reclam su "conveniencia", es sin duda una licencia que se tom sin haber expuesto las
explicaciones mnimas requeridas.
Con William WILLOUGHBY se cierra la tripleta de los fundadores del estudio de la ad-
ministracin pblica en Estados Unidos de Amrica, cuyo eje argumental fue la dicotoma
poltica-administracin. El mayor mrito de WILLOUGHBY, a decir de Marshall DIMOCK, con-
sisti fundamentalmente en concebir la administracin como un fenmeno universal,7'
Estuvo influido fundamentalmente por Woodrow WILSON, cuyas obras El Estado (Tbe 5tate)
yEl gobierno congresional (Congressional Government) estn presentes en sus trabajos."
WILLOUGHBY fue un autor polifactico y buena parte de su tiempo lo dedic preci-
samente a escribir. En 1919 public la Introduccin al estudio de los Estados moder-
nos, y en 1927 una de sus obras principales, Principios de la administracin pblica
69lbid., p. 18. I
70 Marshall DIMOCK, "W F. Willoughby and Administrative Universal", en Public Administration Review,
Washington, nm. 5, 1975, pp. 483-485.
71 Woodrow WU.50N, Congressional Gooernment, Hoghton Miffiin Co., Boston, 1900 (1884); The suue, D.C.
Heatht, Bostoq, 1918 (1898).
129
(Princtples of Public Administration), que complement posteriormente con dos libros
sobre la administracin judicial (Principles ofjudicial Admtnistration, 1929) y la admi-
nistracin legislativa (Principies of Legislative Organization and Administration, 1934).
Fue autor de un artculo muy relevante titulado "La ciencia de la administracin pblica"
("The Science of Public Administration", 1927). Ms tarde public una de sus obras ms
importantes: El gobierno de los Estados modernos (The Government ofModern States),
que apareci en 1936 y dej una honda huella en el estudio de la administracin pblica
en Estados Unidos. Los Principios de la administracin pblica fueron e! segundo li-
bro de texto estadounidense, luego de la Introduccin al estudio de la administracin
pblica, de Leonard WHlTE, publicado en 1926.
En el tiempo en que WILLOUGHBY estuvo activo, el gobierno de Estados Unidos se ha-
ba estudiado desde el punto de vista de los derechos de los particulares, y poca atencin
se haba puesto en el problema de la organizacin y la conduccin de la rama administra-
tiva como diversa del Poder Ejecutivo dentro de! gobierno. 72 Esto haba ocurrido a pesar
de que desde la terminacin de la Guerra Civil las actividades de la administracin pbli-
ca se incrementaron mucho. Esto oblig a que la tradicional divisin de poderes fuera
revisada, ya que no se poda seguir sosteniendo como un mero principio para evitar e! ejer-
cicio opresivo del poder. Los servicios pblicos deban organizarse en torno de la rama
administrativa considerada en su carcter tcnico, tanto por lo que se refiere a la informa-
cin que maneja como por el mtodo de operacin que emplea. Lo anterior justific que
los funcionarios del gobierno fueran tratados con tanto rigor como lo eran los emplea-
dos de las empresas privadas.
Para WILLOUGHBY l trabajaba con una disciplina que merece un tratamiento riguro-
so, pues tal es la finalidad de su obra, pero estaba consciente de que era posible objetar
darle a la administracin la categora de ciencia. Con independencia de que la objecin sea
vlida o no, sostena la posicin de que en administracin hay ciertos principios fun-
damentales de aplicacin general anlogos a los que caracterizan toda ciencia y pueden
observarse si el objetivo de la administracin, que es la eficiencia de operacin, se ase-
gura. Estos principios existen y su significado se conoce slo por la aplicacin estricta del
mtodo cientfico en sus nvestgacones." Sin embargo, confesaba que tales principios
no se seguan como guas de la conduccin de los negocios administrativos ni gozaban
de aprobacin universal. Por ello, slo aspiraba a que los fines del gobierno fueran al-
canzados con razonable satisfaccin.
La obra aqu referida se escribi especialmente para consulta de estudiantes y fun-
cionarios pblicos, pero conceba la administracin como una rama de la ciencia polt-
ca,74 Por consiguiente,
el trmino administracin pblica puede ser empleado en ciencia poltica en dos sentidos.
En sentido amplio, denota el trabajo en la conduccin de los negocios gubernamentales, obser-
vada desde la rama particular del gobierno implicada. Es as que propiamente se habla de la
72 WilliamWILLOUGHBY, Principies ojPub/ic Admintstration, The john Hopkins Press, Baltimore, 1927, p. VII.
ua, p. IX.
74 Ibid., p. XI.
administracin de la rama legislativa del gobierno, de la administracin de justicia o asumas
judiciales, o la administracin del Poder Ejecutivo, as como de la administracin de los asun-
tos de la rama administrativa del gobierno, o la conduccin de los negocios del gobierno en
general. En su sentido estricto, denota slo las operaciones de la rama admnistrativa, En este
ltimo, en su sentido restringido, es como se emplea en esta obra-"
Desarroll con profundidad su tesis sobre la distincin entre ejecucin y adminis-
tracin en la obra El gobierno de los Estados modernos, En ella se expresa que el trabajo
gubernamental es muy complejo y diversificado, lo que exige la creacin de rganos ade-
cuados que sepan conjugar la especializacin y la definicin de responsabilidades, La dis-
tribucin de los poderes gubernamentales est basada en el derecho, tanto en lo que
se refiere a la organizacin, como en lo que corresponde a su operacin, Se reconoce
universalmente que, desde el punto de vista funcional, el principio sobre el cual deben
clasificarse los poderes gubernamentales reside en la naturaleza del poder, tal como se
determina y ejerce de acuerdo con su relacin con el derecho." En l se fundament la
clasificacin tradicional de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial y, por tanto, se
establecieron tres ramas del gobierno, Sin embargo, para este autor, la divisin tripartita
no resiste el examen cientfico ni la prueba de la prctica cotidiana, El defecto de este
sistema consiste en que no distingue ni prev en forma separada las funciones del elec-
torado y de la administracin pblica." Por ello, su clebre teora de la divisin quntuple
de las ramas del gobierno, donde la administracin pblica asume un carcter distintivo
respecto de la ejecucin, y propone la elevacin del sistema electoral como un poder
del Estado,
En la divisin tripartita la administracin pblica se encuentra confundida y se le
trata como una parte de la funcin ejecutiva, e indistintamente se habla de ejecucin o
de administracin. Sin embargo, ambas son diferentes: "La funcin ejecutiva es la que re-
presenta al gobierno como un todo y vigila que sus diferentes partes cumplan las leyes, La
funcin administrativa es la que administra realmente la ley, tal como ha sido declara-
da por la rama legislativa del gobierno e interpretada por la judicial. "78 La primera tene
un carcter poltico, se relaciona con la determinacin de las policies generales e implica
el ejercicio del juicio en su aplicacin, en tanto que la administracin pone en accin
esas policies.
Con toda razn se han detectado influencias de las instituciones y las ideas britni-
cas en el pensamiento de WILLOUGHBY, en especial provenientes del parlamentarismo y su
divisin entre jefe de Estado y jefe de gobierno, nocin que se trasluce en la separacin
entre ejecucin y administracin, WILLOUGHBY fue el ltimo pensador administrativo en el
cual se observan rastros de la ciencia de la administracin pblica europea, huellas que
desaparecen casi pos completo a partir de los trabajos de Leonard WHITE.
75Ibid., p. 1,
76 WilliamWILLOUGHBY, Tbe Government 01Modern Sta/es, Appleton-Century, Nueva York, 1936, p. 217.
77 lbid., pp, 217 Y218.
78 Ibid., p. 220,
131
La dicotoma poltica-administracin tambin atrajo en Estados Unidos de Amrica a
los cultivadores del positivismo lgico, que en la r.ersona de Herbert SIMON emprendie-
ron el estudio del comportamiento administrativo a travs de la exploracin de los pro-
cesos decisorios en las organizaciones. Discrepando con la idea de que el estudio de la
administracin -indiferenciada, ni pblica ni privada- slo se haba ocupado de ahondar
en los problemas inherentes por conseguir que se hagan las cosas, SIMON se encamin al-
ternativamente a explorar la eleccin que preludia a la accin. y penetr ms en lo que
hay que hacer que en la accin misma."? Toda actividad est integrada por los ele-
mentos del resolver y del hacer, por lo que no hay motivo para soslayar los procesos
decisorios de la accin, que no son iguales a la hechura de un lineamiento y tampoco ter-
minan cuando ste se formul, pues ese proceso abarca a la organizacin como un todo.
Por consiguiente, la teora de la administracin debe ocuparse tanto de los principios de
cmo se realiza una accin correcta, as como de los otros, que se refieren a la toma co-
rrecta de decisiones.
El esquema central de esta perspectiva es la diferencia entre valores y hechos, pues
hay comportamientos en las organizaciones que estn orientados a la seleccin de sus fi-
nalidades ltimas y se llaman juicios de valor; mientras que cuando se refieren al logro
de esas finalidades se denominan juicios de hecboF Esta distincin explica el criterio de
correctividad de las acciones y las decisiones administrativas, y colabora en esclarecer los
asuntos de poltica y los asuntos de administracin.
Frank GOODNOW fue severamente enjuiciado por separar la poltica de la adminis-
tracin, as como sentar bases para una identificacin virtual de la primera con la decisin
y de la segunda con la accin. Pero si se reconoce que la administracin implica proce-
sos decisorios propios, GOODNOW crey que en ella tambin existan criterios de correc-
cin interiores. Con base en esta idea, SIMON sugiere que ese criterio de correccin interna
coincide con el canon de correccin fctica, que debe distinguirse de los criterios de co-
rreccin tica." Los valores, de este modo, tienden a identificarse con la poltica y los
hechos con la administracin, aunque esto no fue reconocido de tal modo por SIMON, que
concede que en este tema es un discpulo de GOODNOW y un continuador de la dicoto-
ma poltica-administracin.
La administracin queda de tal modo ceida a una mera tarea aplicada, que consis-
te en edificar un ambiente organizativo en el cual el individuo tenga las facilidades para
formular decisiones racionales, en tanto que "la teora de la administracin debe ocu-
parse de los lmites de la racionalidad y de la manera en que la organizacin afecta estos
lmites para la persona que toma la decsn"."
En Estados Unidos, el estudio de la administracin pblica naci preado de la dico-
toma poltica-administracin, de modo que su origen y desarrollo no puede explicarse
al margen de ella. Y es la dicotoma poltica-administracin precisamente su taln de
Aquiles. La dicotoma es descriptiva, no explicativa; es incapaz de dejar entrever el fondo
79 Herbert SIMN, El comportamiento administrativo, Aguilar, Madrid, 1970 (1947), p. 3.
80 lbid., p. 6. '
81 Ibid., p. 53.
82 bid. pp. 226Y227.
real sobre el que descansa la falsedad de la divisin entre poltica y administracin. Pero
no se trata de un problema finiquitado, pues en la actualidad esa dicotoma persiste como
elemento medular de la cultura poltica estadounidense, y es parte de lo que Andr
SIGFRIED llam genio administrativo de los pueblos. En efecto, en nuestro tiempo la dico-
toma poltica-administracin todava da de qu hablar y lo seguir dando.
Con la inspiracin de esa antinomia, varios autores han inaugurado una nueva era en
el estudio de la administracin pblica en Estados Unidos de Amrica, que se caracteriza
por un nimo a favor del re: re-construir, re-fundar y re-inventar." Quiz la ms clebre re
sea la formulada por David OSBORNE y Ted GAEBLER, a los cuales David ROSENBLOOM ubica
en la lnea sucesoria de la dicotoma poltica-administracin, pues su idea de separar el
"timn" de los "remos" en el gobierno empresarial tiene all su fuente." Empero, estas
ideas se concibieron con el propsito de servir al rgimen establecido, cuya comunidad
poltica domesticada en calidad de cliente se mueve en el mercado, no en la arena del
poder. ROSENBLOOM compara el esquema de Frank GOODNOW sobre la antinomia entre la
expresin de la voluntad del Estado y su ejecucin, con la separacin del "timn" y los
"remos" propuesta por OSBORNE y GAEBLER, pero se trata de una analoga desproporcio-
nada, El grado de complejidad del discurso del discpulo de Rudolf GNEIST no es compa-
rable con la idea simplista de esos autores."
La dicotoma tambin sirve de contexto lejano a las propuestas de desregulacin,
privatizacin, mercado libre y orientacin al cliente, pues el gobierno "reinventado'' hoy
en da constituye una nueva ortodoxia. No obstante, su distancia con los problemas del
poder la esterilizan por principio, pues como hace ms de medio siglo lo haba hecho saber
Dwight WALDO, existe una teora poltica de la administracin pblica, del mismo modo
que Aaron WILDAWSKY afirmaba que toda prescripcin administrativa es tambin una pres-
cripcin poltica. ROSENBLOOM cree que "sta es una vieja leccin: si nosotros queremos
mejor gobierno, necesitamos mejor hablar de poltca"."
Razones como las sealadas hicieron que James SVRA considere que, si bien es cierto
que la dicotoma sirvi para establecer las fronteras del estudio de la administracin p-
blica en Estados Unidos, como modelo ha constituido una "aberracin"." Lo ms pre-
ocupante es que no se trata slo de un modelo sujeto al trabajo acadmico, sino de una
gua que disea las actividades de algunos funcionarios locales en el pas. El estudio de la
administracin pblica merece un mejor paradigma como gua de investigacin, instruc-
cin y enseanza, "pues aun reconociendo que la dicotoma fue una aberracin se con-
tribuir a un mejor entendimiento de los verdaderos orgenes del campo y cmo se ha
desarrollado't."
83 David ROSENBLOOM, "Have an Administrative Rx? Don't Forget the Politics!", en Publie Adrninistration
Revieui, Washington, vol. 53, nm. 6, 1993, pp. 503-507.
84 David OSBORNE y Ted GAEBLER, El nuevo modelo de gobierno: cmo transforma el espiritu empresarial al
sector pblico, Ediciones Gprnika, Mxico, 1994 (1992).
85 David ROSF.NBLOOM, op. cit., p. 506.
86 Idem.
87James SVRA, "The Politics-Administration Dichotomy Model as Aberration", en Pub/ic Administratton Reuieur,
Washington, vol. 58, nm 1,1998, pp. 51-58.
88 Ibid., p. 57.
Interdependencia entre la poltica y la administracin
133
No todos los argumentos administrativos se encaminaron a la exploracin de lo que dis-
tingue a la poltica de la administracin, pues otros pensadores se inclinaron por desta-
car sus modos de interaccin y mutua dependencia. Para ]ohn GAUS, uno de los profetas
de esta perspectiva, la teora de la administracin pblica significaba, en su tiempo, tam-
bin una teora de la poltica," en tanto que para Wallace SAYRE, la administracin pblica
es, en ltima instancia, un problema de la teora poltica yo Por consiguiente, como objeto
y estudio cientfico, la administracin pblica tiene una relacin filial con la ciencia poltica.
Cuando todava Luther GUUCK militaba en las filas de la ciencia poltica escribi un
artculo donde exploraba las relaciones entre poltica y administracin pblica." El ensa-
yo, relacionado con los problemas de la poltica estadounidense de principios de la dcada
de 1930, se orient a situar sus relaciones con la administracin al margen de cualquier
idea de separacin o antinomia. Defina la poltica como "la accin relacionada con el
control de los gobernantes't." Esta concepcin de la poltica no es un logro moderno, se
remonta a las revoluciones y las reformas del pasado, pero es con la democracia moder-
na que ha adquirido su significacin superior, especialmente como autogobierno. En este
sentido realista, la poltica no puede retirarse de la administracin ni alejrsele, porque
nadie desea abandonar el control y dejar a los gobernantes las manos libres para hacer
lo que desean." De ocurrir esto, la historia dara un paso hacia atrs.
Hacer poltica es determinar las decisiones generales, influir en las actividades de los
funcionarios y participar en su nombramiento. Se trata de actos que influyen o alteran la
efectiva voluntad del Estado, que modifican la direccin de la policy y que ejercen el con-
trol de los gobernantes. El gobierno est constituido por un grupo de hombres formal-
mente organizado y reconocido, que ejerce el poder efectivo para forzar la realizacin de
servicios y obtener la conformidad ciudadana, as como para conducir los diferentes ser-
vicios de la comunidad. "En estos mismos trminos, lo que los gobernantes hacen, esto
es, el trabajo del gobierno, el desarrollo y refuerzo de los controles, el establecimiento y
manejo de los servicios, todo ello, entendido en su conjunto, es la administracin pbl-
ca."94 Este pasaje seala con meridiana claridad la ms pura concepcin politolgica de
la administracin pblica.
En 1940, Charles MERRlAM, uno de los ms acreditados politlogos estadouniden-
ses, prepar un artculo que colabor en el desarrollo de la teora de la administracin
pblica." Tradicionalmente se haba considerado a la administracin pblica como un
89 John GAUS, "Irends in the Theory of Public Administration", en Public Administratian Review, Washington,
vol. lO, nm. 3, 1950, p. 168.
90 WalIace SAYRE, "Prernises of Public Administration: Past and Emerging", en Public Administratian Review,
Washington, vol. 18, 1958. p. 105.
91 Luther GUUCK, "Politics, Administration, and 'The New Deal'", en Tbe Annals of American Academy of
Poltical andSocial Sciences, nm. 169, 1933, pp. 55-66.
nlbid., p. 59.
93ldem.
94lbtd., p. 60.
95 Charles MSRRlAM, "The Development of the Theory for Administration", en Advancement Management
]ournaJ, Washington, nm. 5, 1940, pp. 130-138.
11
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arte que ha perfeccionado aptitudes y tcnicas que permiten lograr mediciones precisas y
pronsticos exactos. No obstante, ya aparecan en el horizonte muchos tipos de gene-
ralizaciones que se abran paso a travs de la capa de la tradicin rumbo a la luz de la
organizacin racional." Para este autor hay relaciones estrechas entre la administracin
pblica y la poltica, incluso concibe a la primera como un espacio dentro del campo ms
general de la ciencia poltica. En verdad la administracin pblica "presupone la existen-
cia de polictes y objetivos generales, su tarea es su aplicacin en una sociedad poltica
determnada't.?"
Adems de tener relacin con todas las ciencias sociales, en particular est vincula-
da con la ciencia poltica, porque se encuentra limitada por las categoras propias del
Estado. La administracin pblica tiene aspiraciones tericas legtimas, porque
es claro que el manejo [management) es un aspecto de las relaciones sociales que contiene un
conjunto de personas, prcticas y procesos; una serie de datos que a menudo se pueden ob-
servar con mucha precisin y que son materias disponibles de anlisis, interpretaciones e in-
ferencias con respecto a esquemas generales y continuos del comportamiento de un campo
especial de la conducta."
Quiz la ms clebre Cruzada a favor de esta visin politolgica la haya emprendi-
do Paul APPLEBY a mediados de la dcada de 1940, cuando seal con toda nitidez que "el
gobierno es diferente". La ndole diferencial del gobierno dentro de la sociedad no es f-
cilmente identificable, pero existe, y es mayor que las dems distinciones que hay entre
otras organizaciones humanas. Por consiguiente, "si no existe la voluntad de reconocer
este hecho, nadie puede comenzar a estudiar los asuntos pblicos con provecho ni con
seriedad de propsttos"."
Una de las razones por las cuales el gobierno existe es porque otras organizaciones
de la sociedad se empean de manera primaria en sus objetivos corporativos. Por ejemplo,
una empresa industrial da prioridad a su inters mercantil sobre el inters pblico, y esto
no puede observarse necesariamente como malo, sino como la expresin del inters de
cuerpo que en forma naturaldetenta una organizacin singular. El gobierno existe, en-
tonces, porque es necesario que una institucin est a cargo del cuidado de los intere-
ses pblicos. y son estos mismos intereses los que sealan a grandes rasgos los atributos
propios del gobierno ante otras organizaciones de la sociedad. Estos atributos son la am-
plitud de alcance, el impacto y la consideracin y la rendicin de cuentas pblicas (public
accountabtlityvv"
Para APPLEBY ninguna institucin social tiene ms responsabilidad pblica que el go-
bierno, ninguna est tan sometida al calor del debate poltico y ninguna tiene un inters
tan general para todos los ciudadanos. Y aunque otras organizaciones de la sociedad no
96lbid., p. 132. "
97ldem.
98lbid., p. 133.
99 PaulAPPLEBY, "Governmcnt is Different", enJay SHAFRIZ yAlbert HYDE (cds.), Classics 01Public Administration,
Moore Publishing, Oak Park, 1978, p. 101.
100 lbid., p. 105.
135
son ajenas a la poltica, el gobierno se diferencia de ellas porque es poltca.''" La admi-
nistracin gubernamental se diferencia de otras formas de dministracin si se observa
desde fuera, porque se encuentra sometida al escrutinio ciudadano y al clamor popular,
en atencin a su naturaleza pblica.
El arte del gobierno difiere de otras profesiones por la amplitud de su carcter y
porque su actividad se extiende ms all que cualquier otra organizacin social. En
suma: "el gobierno es diferente porque debe considerar todos los deseos, necesidades,
acciones y pensamientos de 140 millones de personas. El gobierno es diferente porque
es poltica". 102
La perspectiva poltica de la administracin pblica tiene entre sus principales pro-
slitos a Dwight WALDO, quien mostr la conciencia necesaria para rescatar en Estados
Unidos de Amrica las races polticas de la administracin pblica.v" Esta orientacin se
haba centrado en el establecimiento de la administracin pblica como' una disciplina
especfica, pero alIado de la ciencia poltica, En la obra de WALDO se percibe esa necesi-
dad disciplinaria porque su objeto, el gobierno en accin, tambin es uno de los aspectos
esenciales del objeto de la ciencia poltica: el poder. Es necesario considerar el estudio de
la accin gubernamental en forma diferenciada, debido a que el desarrollo del Estado
entonces haba derivado en el concepto del "Estado administrativo". Los sistemas polticos
haban desarrollado a grado tal su capacidad funcional, que determinaban e intervenan
en los diferentes mbitos de la sociedad. La administracin pblica obtiene legitimidad
acadmica porque su emergencia como disciplina politolgica se fundamenta en la nece-
sidad intelectual de que un objeto de estudio especfico requiere ser descrito, explicado y
evaluado de manera singular, pero sin desprenderlo del universo poltico emprico en el
que se encuentra inmerso.
Para WALDO, la situacin especial que guarda la administracin pblica como saber
fraternalmente relacionado con la ciencia poltica es explicable desde una perspectiva dis-
ciplinaria, si se considera en esencia la unidad del objeto de su estudio. La ciencia poltica
trata los problemas relacionados con el poder, su obtencin, conservacin y ejercicio.
Histricamente, el gobierno de las sociedades ha sido el centro cimero donde el poder se
acumula y se ejerce de tal manera que afecta a todos los miembros del Estado, Tal es la
razn por la cual la ciencia poltica y la administracin pblica son inseparables en la rea-
lidad y en la teora, y reincidir en la dicotoma es insistir en establecer dos disciplinas
carentes de base emprica. Un objeto puede ser parcelado con fines analticos, pero no divi-
dido en aras de la especulacin.
Fred RIGGS ha sido uno de los acadmicos estadounidenses ms comprometido con
el concepto de la administracin pblica desde el campo de inters de la ciencia poltica.
Crea que un enfoque del profesionalismo para la administracin pblica implicaba el des-
arrollo de un mero arte y permaneca en el mbito de la enseanza y la prctica de la
IOI I dem.
102 Ibid., p. 107.
103 Dwight WAIDO, Teorlapoltnca de la administracin pblica, Tecns, Madrid, 1961 (1948). la edicin en
ingls se titula TbeAtiministrative State.
Ir'
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r");
administracin, pero no en el plano superior de la teora, el conocimiento y la investiga-
cin cientfica. Por consiguiente,
la ciencia poltica es la nica capaz de contribuir a la comprensin de la administracin pbli-
ca y aunque otras disciplinas puedan y deban contribuir al adiestramiento de administradores
profesionales, ninguna puede o quiere hacer la contribucin crucial que es necesaria para que
la crisis de identidad [de la administracin pblica] sea resuelta.P'
Desvincular la administracin pblica de la ciencia poltica es algo doblemente ne-
gativo. Parafraseando a GAUS, quien haba declarado que la teora de la administracin
pblica significaba una teora poltcaRrocs afirmaba que "una teora poltica significa en
nuestro tiempo tambin una teora de la administracin pblica".lOs sta es un estudio
importante para la comprensin de los medios de accin no slo del gobierno, sino de
otras organizaciones polticas como los partidos y los grupos de presin. Obstinarse en
la escisin poltica-administracin es dejar sin medios de accin a la poltica y mermar la
capacidad teleolgica de la administracin.
El problema de las relaciones entre la poltica y la administracin, cuyo origen ms
remoto se halla en la obra de VON ]USTI, a mediados del siglo XVIII, cuando distingui a la
polica de la poltica (Staatskunst) , sigue ocupando a los pensadores administrativos y
creemos que los seguir ocupando por muchos aos ms. En efecto, Nicholas HENRY
apreciaba que a principios de 1990 se haba tomado conciencia de que la administra-
cin pblica tena dos parientes cercanos: su madre, la ciencia poltica, y su hijo, el mane-
jo pblico.
Tambin Marcia WHIKER, Ruth Ann STRICKLAND y Dorothy OLSHFSKI volvieron a ocupar-
se de esas relaciones, y comenzaron por recordarnos el clebre aforismo de ]ohn GAUS
ya sealado.l'" Buena parte de la disertacin de estas autoras est orientada a demos-
trar que la ciencia poltica, mejor que cualquier otra disciplina, es la ms apta para apoyar
la teora de la administracin pblica. Por principio, se debe aceptar que la ciencia polti-
ca jams concedi al manejo pblico ser el foco primario de la administracin pblica,
en cuanto sede de dotacin de habilidades eiecutvas."? Paralelamente, es la ciencia pol-
tica la que acerca a la administracin pblica al estudio del poder, la justicia, el conflicto y
la policy, conceptos organizadores del pensamiento social. Estas variables no son aplica-
das, pero sirven de base al ejercicio profesional en administracin pblica, porque de-
sarrollan capacidades analticas.
Del poder se ha dicho mucho, de modo que basta recordar que, desde MAQUIAVELO
hasta Harold LAsSWELL, ha consistido en una categora central de la ciencia poltica. La jus-
ticia no slo es una disciplina propia de los juristas, sino una categora que se relaciona
104 Fred R1GGS, Political Scicnce and the Scope of Public Administration", en James
CHARLESWORTIi (ed.) Tbeory and Praetiee 01 Publie Administration, Filadelfia, The American Academy of
Political and Social Sciences, 1968, pp. 32 Y33.
lOS Ibid., p. 34.
106John GAUS, op. cit., p. 168.
107 Marcia WHIKER, Ruth Ann STRICKLAND y Dorothy OlSHI'SKl, "The 1h>ublesome Cleft: Public Administration and
Political Science", en Public Administration Review, Washington, vol; 53, nm. 6, 1993, p. 533.
137
de manera cotidiana con la actividad de los servidores pblicos de todas las pocas, pues a
ella se debe el tardo e inacabado abandono de la dicotoma poltica-administracin en
Estados Unidos de Amrica y la crtica sobre el uso de la eficiencia como criterio para las
decisiones gubernamentales.l'" Las autoras recuerdan que los promotores de la Nueva
Administracin Pblica a finales de la dcada de 1970 advirtieron que los servidores p-
blicos tendran que dedicarse ms al sistema judicial, si la poltica fracasara en asegurar
justicia para la ciudadana. 109
El conflicto ha sido una categora organizativa para la investigacin en poltica de
tiempo atrs, principalmente para las relaciones internacionales, as como para compren-
der la guerra, y es til para entender a la administracin pblica en las nuevas etapas de
globalizacin planetaria. Policy es una categora organizadora en ciencia poltica des-
de que David EAsTON la sugiri como referente de los productos del sistema poltico, 110
en tanto que Theodore LoWI la convirti en el eje de su clebre tipologa de policies re-
gulatorias, distributivas y redstrbutvas.'!'
Recientemente se ha desarrollado un nuevo enfoque en que se vincula la ciencia
poltica con la teora de la organizacin. En l conviven los politlogos y los economistas.
Su fuente son los muy conocidos trabajos de Herbert SIMON sobre el comportamiento
administrativo y, en especial, la obra de Richard CYERT y James MARCH, en la que se visua-
liza la empresa privada como una organizacin. m
WHlKER, STRlCKLAND y OLSHFSKI concluyen que, en adelante, la ciencia poltica y la ad-
ministracin pblica caminarn unidas gracias a los campos de inters comn. Esos cam-
pos se basan en el aporte que ofrece la ciencia poltica de un conocimiento detallado
acerca de las vinculaciones entre diversos actores e instituciones del sistema poltico, en
los cuales trabajan los manejadores pblicos. Si estos manejadores navegan sin tal cono-
cimiento, son como viajeros sin un mapa de caminos que transitan segn la frmula de
la prueba y el error. 113
Policy
El desarrollo primigenio de la nocin de policy es un mrito del estudio de la adminis-
tracin pblica en Estados Unidos de Amrica. Sin embargo, en su seno no lleg a madu-
rar plenamente como una categora central en su desarrollo disciplinario. Esto explica por
qu el crdito corresponde al politlogo Harold LASSWEIJ., quien convirti esa nocin en
una categora cientfica y fund las ciencias de policy, a partir de las cuales se ha enri-
quecido el progreso actual de la administracin pblica.
108 Ibid., p. 534.
109 Frank MAtuNI (ed.), 7bward a New Publie Administration, Chandler Publishing, Scranton, 1971.
110 David EAsTON, Politica moderna, Letras, Mxico, 1968 (el ttulo original es The Po/itieal System, 1953).
111 TheodoreLowr,'funerican Business, PUblicPolicy, Case Studies and Political Theory", en World Politics,
Washington,vo. XVI, 1964, pp. 677-715.
112 Richard CVIlRT y JamesMARcH, A Bebaviora/ Tbeoryofthe Pirm, Prentice Hall, Englewood Clffs, 1963.
113Marcia WHlKER, Ruth Ann STRlCI(LAND y Dorothy OLSHFSKI, op. cit.
Policy ya se usaba en los tempranos escritos de Woodrow WILSON y Frank GOODNOW,
pero sin el necesario rigor conceptual. Por ejemplo, WILSON la utilizaba como un sinni-
mo de poltica, al transcribir algunos pasajes de la obra de BLUNTSCHU, o bien, como una
simple palabra sometida al contexto de un prrafo sngular.l'! Igual trato le otorg
GOODNOW, primero como sinnimo de poltica, cuando distingue entre la poltica y la
administracin, pues se refiere a la poltica como la gua o la influencia sobre la policy
gubernamental ("governmental policy") y de la administracin como la ejecucin de esa
policy ("execution that policy"). Luego la utiliza para referirse a la "policy de los cuerpos
representativos del pueblo.!"
Un poco ms ceido a las exigencias del rigor conceptual, ese vocablo fue referido
como nutriente de la actividad administrativa, de modo que Leonard WHITE concibi la
idea de una policy acerca de la adminstracn.I" En efecto, los negocios pblicos tra-
bajaban con deficiencia debido a una laguna de policy --o falta de un plan de adminis-
tracin. WHITE crea que por haberse soslayado un programa o un estndar en su labor,
los legisladores juzgaban como natural cualquier propsito que afectara el manejo de los
asuntos pblicos a la luz de sus intereses profesionales. No fueron muy cautos al con-
siderar los efectos a largo plazo en los diseos de una ley. Tampoco fue favorable la rela-
cin entre la administracin pblica y la justicia, en la que la laguna de policy se hizo
evidente en la revisin judicial de los actos administrativos y en el alcance de la discre-
cin administrativa.
Sometida al vasallaje conceptual de la categora administracin pblica, la voz policy
se empleaba para culminar alguna explicacin o sealar cierto punto de inters para aqu-
lla. Esto es perceptible en una obra de john GAUS, que constituye uno de los tratamien-
tos ms ntidos de la policy dentro del estudio de la administracin pblica. El sustento
de la administracin pblica lo constituye una ciudadana que confiere el peso de los
asuntos pblicos al gobierno, cuyas funciones deben percibirse en un concepto "ecolgi-
co" que abarque los aspectos fsico, natural y social, pues a partir de esta visin se entien-
de a la "ciencia de la administracin como la parte de la ciencia que describe e interpreta
por qu determinadas actividades se realizan a travs del gobierno, y por qu los pro-
blemas de policy, organizacin y manejo generalmente tienen aqu su orgenv.!" Es
ms, los cambios en la distribucin del pueblo en una unidad gubernamental en cuanto
al tiempo, la edad y el lugar, son los que iluminan acerca del origen de la policy y de la
administracin. .
En administracin pblica, el problema real consiste en relacionar a los administra-
dores que cotidianamente aplican la ley en el espacio vital de la comunidad, y las reco-
mendaciones de un Ejecutivo cada vez ms responsable dentro del proceso legislativo.
ste es el problema central de la administracin pblica cuando mira al gobierno, que
114 WoodrowWn.sON",lThe Study of Administration", pp. 210, 215,216 Y220.
lIS Frank GOODNOW, Politics andAdministration, pp. 19, 20 Y91.
116 Leonard WHlTE, "Legislative Responsability", en varios, New Horizons in Public Administration, University
of A1abama Press, A1abama, 1949, pp. 9 Y10.
117 john GAUS, Rejlexions on Public Administratton, University of AIabama Press,.A1abama, 1965 (1947), pp. 9
Y10.
139
incluye a la policy.v" Tambin es deseable observar al ciudadano como un participante
en e! proceso administrativo, en especial en la "policy poltica" C'polttical policy") de la
aplicacin de las leyes, ya que no podemos dejar de observar que los servidores pbli-
cos trabajan con problemas de asesora, explicacin y relaciones legislativas, en cualquier
organizacin gubernamental.
Incluso el ejercicio de la planeacin no es un mero trabajo tcnico, sino una faena di-
fcil y necesaria, pues constituye una labor partcipativa local, regional y nacional. La
planeacin implica un proceso de policy donde los ciudadanos, los partidos, los legis-
ladores y los ejecutivos asumen decisiones que ejercitan los acuerdos fraguados en ese
proceso. La definicin de policy y e! anlisis de! modo de aplicarla en la administracin,
as como dicha policy redefinida, es tambin una tarea atribuida a las instituciones y pro-
cedimientos como el referndum, los partidos y las legislaturas. En suma: este anlisis
concluye que la administracin pblica est mezclada en el proceso integral del gobierno,
as como con el contexto en el cual las personas son afectadas por su accn."?
No siempre se tuvo en Estados Unidos de Amrica la idea de que la policy estuviera
subordinada a la administracin, debido a esquemas de conceptuacin y explicacin de
los sucesos del gobierno, sino que algunos pensadores invirtieron esa relacin asimtrica
y supeditaron la administracin a lapolicy. Yse hizo de tal modo que esta nocin se desen-
volvi dentro de una clida rplica a la dicotoma poltica-administracin; sin embargo,
se movi hacia el extremo y rebas las expectativas de los pensadores administrativos
estadounidenses, que pugnaban por el carcter poltico de la administracin pblica.
Aos atrs llamamos a esto el "enfoque de la poltica pblica.
Este enfoque, lo mismo que la orientacin politolgica de la administracin pblica
tratada en la seccin precedente, implica una perspectiva poltica de la administracin p-
blica, pero discrepa en la metodologa de estudio. El primero no distingue entre ciencia
poltica y administracin pblica, se trata de la misma disciplina, en tanto que la segunda
reconoce a la administracin pblica como una disciplina o campo dentro de la ciencia po-
ltica. La diferencia reside en el grado de diferenciacin de la administracin pblica res-
pecto de la ciencia poltica, que en el enfoque de poltica pblica es soslayada, aunque
conserva su orientacin politolgica.
El enfoque referido tena un alcance omnicomprensivo sobre las mltiples y variadas
manifestaciones del poder gubernamental, como en el caso de las respuestas polticas de
las organizaciones sociales afectadas por la influencia de ese poder. Segn esta perspec-
tiva, una de las primeras definiciones de la administracin pblica la consigna WHITE:
operaciones que tienen como propsito la realizacin o la observancia forzosa de la policy
pblica.P" [...] El estudio del contenido de lapolicy, del cual depende toda administracin, no
consiste necesariamente en la exploracin tcnica de los procedimientos como tales. El xito
118 Ibid., pp. 35 Y37.
119 lbid., pp. 61, 101, 124 Y125.
120 Leonard WHlTE, lntroduction 10 tbe Study 01PubUcAdministration, McMilIan, Nueva York, 1939 (1926), edi-
cin revisada, p. 3.
140 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBIlCA...
o fracaso de la administracin pblica descansa parcialmente en el carcter de la policy y el
modo como ella se formula en la legslacn.!"
.#
Para Leonard WHITE la diferenciacin hecha por GOODNOW entre poltica (polities) y
administracin, refiere a la primera en trminos de policyP? Hacia principios de la dca-
da de 1940, Marshall DIMOCK planteaba una perspectiva opuesta a la de GOODNOW, a la
que se adhiri Leonard WHITE. DIMOCK argumentaba que los servidores pblicos partici-
paban tanto en la hechura como en la ejecucin de policy. Esto se percibe en el conjun-
to de rdenes ejecutivas, reglas y regulaciones emitidas por el Jefe del Ejecutivo, as
como en sus decisiones para casos individuales. De hecho, esos servidores participan en la
hechura de poliey dentro de la amplia orientacin que fija la ley. Por consiguiente, "no hay
razn para creer que la administracin es incompetente para hacer una importante con-
tribucin a la policy", pues los servidores pblicos aportan a los conocimientos de pla-
neacin la habilidad tcnica y la imparcialidad necesaria que facilitan su configuracin. m
La administracin pblica, incluso, puede ser una rama del gobierno que elabore una
policy genuina, libre del favoritismo hacia los grupos de presin.
Marshall DIMOCK crea que la administracin pblica es parte de la administracin ge-
neral, pero "tambin es parte del campo de la poltica, trata con la determinacin de la
poliey pblica en un proceso que comienza con el electorado y contina a travs de los
partidos polticos y la legislacin, hacia la administracin msma".'>' Esta condicin de
ser parte de la administracin general y parte del estudio de la poltica, a decir de este au-
tor, no es algo fortuito, sino esencial, porque la poltica no solamente est fundada en el
gobierno, sino que abarca todas las instituciones pblicas y privadas. stas estn influi-
das por lo que el gobierno hace, porque en la democracia moderna los partidos y los
grupos de presin estn legalizados y porque el gobierno es la autoridad final en mate-
ria de policyP>
Con base en la poltica, la administracin pblica se concibe como el estudio de lo
que el pueblo quiere a travs del gobierno y cmo lo puede lograr. El trmino poltica
es polivalente, pero se usa sobre todo en un sentido muy amplio para referir cualquier
cosa que se relaciona con la determinacin de la policyJ" El administrador es poltico
cuando contribuye a la formulacin de la ley, cuando se desempea en las organizaciones
pblicas que ejecutan la poliey y cuando trata con los grupos de presin que cotida-.
namente pretenden influir en l. Pero es poltico cuando hace policy, lo mismo que des-
pus, cuando la ejecuta. Tambin definieron a la administracin pblica como el estudio
y la prctica de las cuestiones cuya realizacin est a cargo del derecho y la poltca."?
En una edicin posterior de la obra citada, DIMOCK sealaba que muchas de las dis-
cusiones tericas en la administracin pblica tratan con policy; es decir, se refieren a las
121 Ibid. , p. 7.
122 Ibid., p. 13.
123 Ibid., p. 13-
124 Marshall OIMOCK y Gladys 0IMOCK, Public Administration, Rinhart, Nueva York, 1953, p. 1.
125 Idem.
126 Ibid., p. 4.
127 Idem.
141
decisiones que en cualquier lugar y tiempo entraan los objetivos y las medidas sustanti-
vas que se eligen para tratar problemas, resultados o innovaciones, as como las razones
que les dieron origen. Poliey tiene que ver con objetivos, decisiones e implementacin en
reas especficas como la tierra, el agua, las relaciones exteriores o la educacin, en las
cuales el gobierno tiene el inters de proveer un servico.!"
Policy, segn Marshall DIMOCK y Gladys DIMOCK, es un concepto que abarca la activi-
dad total del sistema poltico, porque entraa la conciliacin y cristalizacin de los in-
tereses encontrados de muchas personas y grupos, de diversos intereses en el inters
pblico.F? Es una categora que borra las fronteras entre la poltica y la administracin;
por poltica se "entiende todo lo que hace el gobierno en el sentido de determinar la po-
ltica pblica", concibindose por administracin lo "que tiene que ver con el 'qu' y con el
'cmo' del gobiernor.P?
El concepto de policy as formulado nos lleva a una tautologa. Con excepcin del
proceso poltico generado en el seno de los grupos que integran la sociedad, todas las
actividades orientadas a dirigir o influir en la direccin del Estado implican e! significado
pblico inherente de la poltica.
No nos debe asombrar que esta perspectiva no haya derivado en una conceptuacin ri-
gurosa de policy, pues al mismo tiempo que disip la singularidad fenomnica de lo ad-
ministrativo dentro de lo poltico, no se diferenci de este ltimo. Finalmente,poliey ocup
los lugares comunes de la ciencia poltica, sin beneficiar e! estudio de la administracin p-
blica en Estados Unidos de Amrica.
Estas propuestas acerca de la paliey como eje de las conceptuacones de la adminis-
tracin pblica fueron rechazadas porque propiciaban la desaparicin de su singulari-
dad como categora y disciplina. Al subsumirse en la nocin de policy, la administracin
pblica reconoca su naturaleza poltica, pero esto llev al extremo de absorberla en la
ciencia poltica, que deriv en confundir el campo de la administracin pblica con e!
de la ciencia poltica y en el desvanecimiento del centro conceptual; la poltica, como
corazn de la disciplina, no coincida strietu sensu con la funcin administrativa en el
sentido de realizacin de se policy. Al proponerse que la administracin pblica se ocupa-
ra del estudio y la prctica de las cuestiones cuya realizacin est a cargo del derecho y la
poltica, con base en lapoliey, se sobrevalor el pape! de los poderes Legislativo y Judi-
cial, as como de los partidos y los grupos de presin como hacedores y ejecutores de tal
policy, Martn !ANDAD afirmaba que "el campo de la administracin pblica queda enton-
ces con una base imprecisa y vacilante, no es posible distinguirlo de la ciencia polrca''.!
Hay pensadores que juzgan que el muy criticado Frank GOODNOW no haba hecho tan
mal su trabajo en la dicotoma poltica-administracin, pues propuso una clara distincin
entre ambas, no su identificacin. Esta propuesta, fuente para las crticas ms crudas a su
128 Marshall DIMOCK y Gladys DIMOCK, Public Administration, CBSCollege Publishing, Nueva York, 1983, p. 40.
129 Referido por Martn LANDAU, Marshall DIMOCK y Gladys DIMOCK. op. cit., p. 22.
130 Ibid., pp. 22 Y42.
131 Martin LANDAu, "El concepto de toma de decisiones en el campo de la administracin pblica", en MAuCK,
SIDNEY y Edward VAN NESS (eds.),La conducta administrativa, Hobbs-Sudamericana, Buenos Aires, 1966,
p.21.
persona, no supona la distincin en el plano de la realidad, sino en el de la formula-
cin terca.Ps
Olvidamos, sin embargo, que GOODNOWestaba empeado en realizar la "diferenciacin por
abstraccin". No estableca distinciones concretas; es decir, no distingua ramas del gobierno, no
equiparaba determinada operacin con determinado organismo (...) estableca diferencias de
conducta. Sus formulaciones originarias hacan cortes transversales en las instituciones concre-
tas de gobierno, abstraan ciertas series de operaciones, y hacan de ellas la base de un estu-
dio.
133
La dicotoma poltica-administracin haba pecado de defecto, en tanto que el
"enfoque de poltica pblica" lo haba hecho de exceso. En Estados Unidos ni la una ni la
otra ofrecieron soluciones trascendentes al pensamiento administrativo, y dejaron pro-
blemas que hoy en da siguen insolutos.
Los aportes se ofreceran sin sacrificar la singularidad conceptual de la administra-
cin pblica. En efecto, hacia 1937 se introdujo el estudio de policy en la Escuela de
Graduados de Administracin Pblica de la Universidad de Harvard, y en 1940, con base
en esta experiencia, se form un Comit Interdisciplinario dedicado al desarrollo curricu-
lar de la nueva materia. Uno de sus ms ricos productos fue el libro Administracin 'p-
blica y policy pblica (Public Administration and Public Policy), de Harold STEIN, que
comenz a utilizarse como libro de texto en el ao de su publicacin, 1948.
134
Posiblemente la contribucin ms relevante brindada por dicha universidad sea una
antologa preparada en 1940 por Carl FRIEDRICH y Edward MASaN. Esta contribucin, que
desde la poca en que se formul podra equipararse histricamente con el aporte pos-
terior de Harold LAsSWELL, precursor de las ciencias de policy, signific un esfuerzo de
sntesis de los aportes de los especialistas en administracin pblica al campo de esa ma-
teria.P> Hay que sealar que FRIEDRICH era un autor reconocido que se haba formado en
Alemania, su pas de origen, donde abrev en la teora del Estado germnico y las disci-
plinas administrativas que all se cultivaban. El objeto de la antologa fue publicar expre-
samente una obra de policy como una opcin ante las tradicionales series editoriales en
ciencias sociales, pues exista una necesidad prctica y terca.l" El temario de los 11 ar-
tculos que integran la obra, presentados por igual nmero de autores, est dedicado a
una variedad de campos de accin de lapolicy, como empleo, mercado, control industrial,
precios, presupuestos, moneda y regulacin econmica, entre otros.
Los editores aseguraban que rara vez los asuntos de policy, si no es que jams, se
haban tratado con esmero dentro de alguno de los campos de estudio cultivados en la
132 Frank GOODNOW, Polittcs attrJ Administration, ya citada. Al respecto, ver a Dwight WALDO, Teora politica
de la administracin pblica, Tecn6s, Madrid, 1961 (1948), cap. 7; Herbert SIMON, El comportamiento
administrativo, AguiJar, Madrid, 1970, cap. 3.
133 Martin !.ANDAU, op. cit., p. 28.
134 Harold STElN, Public Administration and Public Policy, Harcourt, Brace and Company, Nueva York, 1948.
135 Harold LAsSWEll, "Policy Orientation", Daniel 1.ERNER YHarold LAsSWBU- (eds.), Too Policy Sciences,Stanford
University Press, Stanford, 1951, pp. 3-15.
136 Carl FRlEDRlCH y Edward MAsON (eds.), Public Policy, Harvard University Prcss, Harvard, 1940.
.Los conceptos organizadores del pensamiento administrativo
143
tradicional divisin del trabajo de las ciencias sociales. Por el contrario, estos asuntos se
oponan a ser fragmentados y reclamaban la colaboracin de disciplinas afines. Para am-
bos, la trascendencia del cambio en lo que se refiere :t la visualizacin de las policies
consista en aplicar todos los enfoques posibles, rompiendo las barreras entre los anlisis
tericos y prcticos y entre los puntos de vista meramente jurdicos, econmicos y ad-
ministrativos.
Adems, las distinciones disciplinarias de estas ciencias no estaban contribuyendo al
estudio integral de policies, cuya importancia, debida ms que nada a la expansin de las
actividades del gobierno, era evidente. En suma, muchos de los progresos ms significa-
tivos de las ciencias sociales estaban entonces, y lo estuvieron desde antes, determinados
por problemas de policy cuya presin reclamaba soluciones. En todo caso, estas mismas
disciplinas requeran el anlisis de las condiciones que determinaban el xito o el fraca-
so de lo que los gobiernos modernos emprendan.
sta fue una interpretacin sustancialmente distinta del "enfoque de la poltica p-
blica", que precedi y anunci el nacimiento de las ciencias de policy encabezado por
lAsSWELL aos despus. Se trat de una sugerencia multidisciplinaria a partir del concur-
so de las ciencias sociales en su conjunto. Pero el concepto de policy estaba lejos de ofre-
cer una panacea, o una solucin prctica que enseara al pblico o al gobierno lo que
. deban hacer. Su objeto era lo que cmo el trabajo de los acadmicos y los practicantes
de la administracin pblica puede conseguir en una estrecha y fructuosa colaboracin,
pues la Escuela de Administracin Pblica de la Universidad de Harvard se propona pre-
sentar anualmente los resultados de esta colaboracin.
La contribucin ms importante sali de la pluma de FRIEDRICH.
137
Como est des-
tinada al tema de las relaciones entre la poiicy y la responsabilidad administrativa, la
mayor parte de su obra est dedicada a definir la primera. El punto de arranque es la po-
lmica contra la dicotoma entre la poltica y la administracin, formulada por Frank
GOODNOW, de la que FRIEDRICH explica que las concibe como cajas aisladas, mutuamente
excluyentes, cuando ambas desempean un papel continuo en la hechura y ejecucin de
la policy, aunque haya ms de poltica en la formulacin y ms de administracin en la
ejecucin. El punto de enlace es lapolicy, como un continuom de hechura y ejecucin,
como un proceso inseparable.
Cuando los individuos o los grupos ganan o pierden poder en un mbito determi-
nado, hay poltica; cuando un acto o propuesta de accin de un funcionario se orienta al
inters pblico, hay administracin. Esto permite desde otro ngulo definir la policy
como "el significado comn del trmino referido a las decisiones acerca de lo que se hace
o no se hace en situaciones dadas".138 Las funciones legislativas constituyen decisiones de
policy, de modo que su hechura se considera cada vez menos como parte de la adminis-
tracin pblica, pero parte al fin, al tiempo que la ejecucin le corresponde plenamente.
Esta aeja interpretacin de Carl FRIEDRICH y sus colegas, ratificada por LASSWELL
10 aos despus, no debe ser soslayada en beneficio de un trabajo necesariamente plu-
ridisciplinario de los temas polticos.
137Carl FRIEDRICH, "PublicPolicyand Nature of Administtative Responsability", op.cit., pp. 3-23.
138 Idem.
Otra colaboracin fructuosa fue la ofrecida por Paul APPLEBY en su obra Policy y ad-
ministracin (Policy and Administration), editada en 1949. Aqu encontramos tambin
el nfasis de los vnculos existentes entre policy y administracin pblica. APPLEBYse ci al
estudio del gobierno en Estados Unidos de Amrica, que fue dividido en atencin a la se-
paracin constitucional de poderes. Uno de los efectos negativos fue que a mediados del
siglo xx, la ciencia poltica se haba convertido en una disciplina individualizada: muchas
de las obras dedicadas a ella aceptaban tcitamente la divisin de poderes y haban exclui-
do la administracin pblica de los procesos de hechura de policy, Del mismo modo, tal
separacin sirvi de sustento para la aceptacin y justificacin del servicio civil."? Incluso,
el Presidente de Estados Unidos fue reconocido como una excepcin, pero esto ocurri
ms en trminos personales que en el orden institucional. Su condicin de hacedor de
policy se conceba ms en su carcter de individuo, que de Jefe del Poder Ejecutivo.
La situacin real, sin embargo, era otra: efectivamente, el Congreso y las legislaturas
locales hacen policy para el futuro, pero no monopolizan esta funcin. De manera similar,
el Poder Judicial determina qu es la ley, pero no tiene su monopolio, pues la adminis-
tracin pblica constantemente expide reglamentaciones para el futuro y determina tam-
bin en forma continua qu es la ley y qu significa en trminos de accin. Del mismo
modo, los cuerpos legislativos conservan parte de poder sobre la administracin pblica.
Ciertamente los administradores pblicos participan en la hechura de policy para el
futuro, pues formulan recomendaciones para la legislacin, y sta es una funcin de los
hacedores depolicy.140 Mientras los cuerpos legislativos elaboran lapolicy en general, co-
rresponde a los administradores pblicos formularla a travs de una aplicacin cada vez
menos abstracta; "la hechura de poltcy en administracin pblica consiste en el ejercicio
de la discrecin respecto a cada accin",141
La hechura de policy no puede situarse nicamente en un punto o sector del rgi-
men poltico, porque donde exista una accin que afecta al pblico hay hechura de
policy. sta se hace a travs de todo el gobierno ya lo largo del proceso poltico. La ad-
ministracin pblica, en su ms amplio sentido, participa en la hechura de policy, por
cuanto le corresponde su ejecucin. sta es un proceso de entremetimiento entre la
hechura de policy y el manejo (management) por debajo de las determinaciones ema-
nadas de los poderes Legislativo yJudicial, as como de los entes popular-electorales.
Hay que destacar que existe una relacin estrecha entre policy y administracin p-
blica que conviene no olvidar, a fin de tener una idea cabal de sus complejas relaciones
dentro de los asuntos de Estado. No se puede dejar de constatar aqu una contribucin al
estudio de policy, con beneficios paralelos a la administracin pblica. Sin embargo, el
trabajo ms fructuoso no se ha llevado a cabo entre los estudiosos de la administracin
pblica, y se debe a los propios militantes de la disciplina fundada por LASSWELL. A ella
nos referiremos ms adelante.
139 Paul A/'PLEBY, Policy and Administration, Universityof A1abama Press, A1abama, 1949, pp. 1-25.
140 Ibid., p. 1.
141 Ibid., p. 25.
7 La gerencia pbl ica
E
l concepto de manejo pblico pertenece al mbito conceptual de la administra-
cin pblica, al que ha enriquecido y contribuido a la extensin del dominio de sus
argumentos. Sin embargo, recientemente ha provocado un debate singular de al-
cances universales, e incluso un movimiento de independencia acadmica. Tambin opera
como un contexto fronterizo para las aduanas del conocimiento comn con otras disci-
plinas, que funcionan como accesos fluidos para su intercambio con las empresas priva-
das, las cooperativas y las organizaciones no lucrativas.
La gerencia en administracin pblica
Propio de la cultura administrativa anglosajona, en Estados Unidos de Amrica y el Reino
Unido se ha desarrollado el manejo (management) como un centro conceptual peculiar.
La mayor parte de las secciones definitorias de la administracin pblica de los textos
clsicos lo mencionan de manera muy principal.
El influjo temprano de los negocios privados
De hecho, la ciencia de la administracin pblica en Estados Unidos es genticamente ge-
rencial. Esto se observa en Woodrow WILSON, su primer apstol, quien alegaba a favor del
estudio de una disciplina pragmtica como algo necesario, porque si la eminentemente
prctica ciencia de la administracin se encuentra inmersa en los planes de estudio uni-
versitarios en ese pas, ello obedece al principio de utilidad. Era tambin necesario que
se robusteciera el programa de reforma del servicio civil y se mejoraran los procedimien-
tos del trabajo gubernamental, porque "el objeto del estudio administrativo es descu-
brir, primero, qu puede hacer adecuada y exitosamente el gobierno y, en segundo lugar,
cmo puede hacerlo con la mxima eficacia y al mnimo costo posible, sea de dinero o
de esfuerzo".
1
1 Woodrow WU.sON, "Thc Study of Administration", en Potiucal Science Quarterly, Washington, vol. 2, nm. 2,
1887, pp. 197222.
146 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA PBUCA...
Conforme el tiempo pas crecieron en complejidad los procesos industriales y comer-
ciales, a la par de la vida productiva, en ello reside la razn por la que los estadounidenses
empezaron a desarrollar lo que antes no les interesaba: una ciencia de la adrnnstracn.'
En su tiempo, el sencillo esquema de organizacin del gobierno se hizo complicado, y si
antes haba pocos jefes, ahora tenan una multitud. Por esa razn haba que contar con
una ciencia de la administracin que procurara enderezar los caminos del gobierno, a fin
de hacer sus negocios menos informales, as como reforzar y mejorar su organizacin y
coronar sus deberes. Tal es una razn de la existencia de esa ciencia en Estados Unidos
de Amrica.
De este modo, en ese pas "el campo de la administracin es el campo de los nego-
cios", pues fue separado de la prisa y de la contienda de la poltica, yen muchos aspectos
est separado incluso del estudio constitucional.' WILSON crea que ese terreno es una
parte de la vida poltica, del mismo modo que la maquinaria es parte del producto ma-
nufacturado. Sin embargo, el estudio de la administracin est muy por encima del nivel
rutinario del mero detalle tcnico, porque gracias a sus grandes principios est relacio-
nado de manera directa con las mximas permanentes de la sabidura poltica y las ver-
dades eternas del progreso poltico. El objeto de estudio de la administracin pblica
consiste en rescatar los mtodos ejecutivos de la confusin y el costo del experimento
emprico, y colocarlos sobre cimientos levantados sobre principios estables.
La administracin pblica en Estados Unidos naci en el mbito de los negocios, y
ha desterrado la contienda poltica de su seno; dej de mirar hacia el exterior donde resi-
de el objeto de su vida, para hundirse en los stanos infraestructurales de los procesos
internos. Su objeto ya no es el bienestar pblico ni la felicidad ciudadana, segn el idea-
rio propuesto por BONNIN y su gran cauda de seguidores, sino hacer exitoso al gobierno y
convertirlo en eficaz, con un mnimo de costo financiero y en las labores de los servi-
dores pblicos.
He aqu la idea del manejo que WILSON tibiamente esboz cuando, al referirse al anoni-
mato activo de la administracin dentro del gobierno, sta se confunde tanto con los
principios constitucionales como con el "'management' poltico"." Esta nota conceptual
de Woodrow WILSON preludia el desarrollo de la categora de manejo, sobre todo como
efecto de una adopcin proveniente de los negocios privados. Esto ocurri en Estados
Unidos de Amrica y de all se difundi por todo el planeta; una adopcin que ha cons-
tituido, al mismo tiempo, un proceso de adaptacin dentro del significado de pblico,
pues el manejo no fue conceptuado prmgenamente en el emergente estudio de la ad-
ministracin. Estas adopciones y ajuste son visibles en la implementacin de los negocios
pblicos, como puede constatarse en el Informe Roosevelt (Report of tbe President's
Committee on Administrative Management, 1937), preparado por un Comit integrado
por Luther GUUCK, Charles MERRIAM y Louis BROWNLOW.
2 Ibid., p. 201.
3 Ibid., pp. 209Y210.
4 Ibid., p. 211.
El fenmeno gerencial
Lagerencia pblica
147
Posteriormente, el concepto manejo fue utilizado como una alternativa conceptual de la
tradicin jurdica, fundada en la experiencia europea, que empleaba la categora "adrnins-
tracn".> En efecto, como se puede observar en sus obras, los pensadores estadouni-
denses no usaron la voz manejo o lo hicieron en forma muy secundaria.
El fundador intelectual del trmino manejo en administracin pblica es Leonard
WHITE, autor del primer texto en la materia, quien lo propuso como el pivote de la defini-
cin de ese campo del saber. En efecto, en su obra Introduccin al estudio de la adminis-
tracin pblica (Introduction to the Study o/Public Administration), WHITE se propuso
sentar las bases no jurdicas para el estudio de la administracin pblica en Estados Uni-
dos, pues asumi que deba descansar ms en el manejo que en el fundamento de la ley;
todava en 1926, era un arte que apenas se introduca en el terreno de la cienca." Fiel a
esta visin, el autor se propuso estudiar la organizacin, el personal, las finanzas y el con-
trol, que constituyeron la divisin original del manejo como proceso interior en la ad-
ministracin pblica. Inspirado en Oliver SHELDON,7 de quien toma una frase feliz referida
al desarrollo reciente como una profesin, WHITE defina la "administracin pblica como
el manejo de hombres y materiales para lograr los propsitos del Estado"." WHITE expli-
caba que haba minimizado deliberadamente los aspectos jurdicos de la administracin
pblica, e hizo sobresalir su fase gerencial, pues sta se refiere a la conduccin de los ne-
gocios del gobierno de manera similar a como se hace en otras organizaciones como una
empresa comercial, un centro educativo o una iglesia, donde el buen manejo se juzga
como un elemento esencial para el xito.
Dicho pensador haba visualizado un hecho emergente dentro de la administracin
pblica estadounidense de novedad notoria. En efecto, el manejo constituye un fenme-
no histrico, una institucin que se dio en Estados Unidos de Amrica desde principios
del siglo xx, y que introdujo nuevas tcnicas de gestin en los negocios del gobierno. Su
certificado de nacimiento fue expedido por la Comisin de Eficiencia y Economa, creada
por el presidente Taft en 1911, en cuyos informes, presentados entre 1912 y 1913, se su-
gera el desarrollo de sistemas de procedimientos de presupuestacin, la redistribucin
de funciones entre los departamentos del Poder Ejecutivo y la introduccin de nuevos
mtodos de trabajo en ellos." Sus propuestas tuvieron un efecto retardado, pero irrever-
sible, pues hacia 1921 el Congreso decret el acta de Presupuesto y Contabilidad, yen
1931se estableci un sistema ordenado de la administracin del gobierno federal, dentro
del cual se form una nueva camada de funcionarios, formados por la Oficina de Presu-
puesto, que haba sido establecida por el Acta referida. El desarrollo de esta dependencia
estuvo avalado por los conocimientos y las colaboraciones de dos conspicuos pensado-
5 Woodrow WIlSON, op. cit., pp. 197-224. Frank GOODNOW, Politics and Administration, Russell and Russell,
Nueva York, 1900. WilliamWUl.oUGHBY, PrincipiesofPublicAdministratian,]ohn Hopkins Press, Baltimore, 1927.
6 Leonard WHlTE,/ntroduction to the Study 01PublicAdministraran, McMiUan, Nueva York, 1926, pp. VII YVIII.
7 Olver SHELDON, Lafilosofia del managemenr, Orbis, Barcelona, 1986 (1923).
8 Leonard WHITE, op. cit., p. 2.
9 Leonard WHITE, Trends in Public Administration, McGraw-HilI, Nueva York, 1933, p. 147.
res administrativos: Frederick CLEVELAND y William WILLOUGHBY. En verdad, la labor de este
ltimo personaje fue trascendente, pues le correspondi participar en la creacin de la
teora primigenia del manejo pblico en Estados Unidos de Amrica durante el temprano
ao de 1927, en su obra clsica Principios de administracin pblica (Principies ofPublic
AdministrationvP
La emergencia del manejo en la administracin pblica estadounidense estuvo con-
dicionada por dos factores, uno de los cuales fue el ms temprano desarrollo en la em-
presa privada. El segundo factor fue la insuficiencia administrativa perceptible en las
competencias del Poder Ejecutivo, pues gran parte de las potestades administrativas
emanaban del Poder Legislativo o estaban bajo su control, ya que tal era entonces la
situacin del rgimen poltico de ese pas. Desde el punto de vista constitucional, el Jefe
del Ejecutivo no tena entonces autoridad administrativa ni era la cabeza de la adminis-
tracin pues, a pesar de que los titulares de los departamentos constituan su gabinete, no
estaban subordinados a l en el sentido de que l tuviera la autoridad para darles rdenes
respecto de sus responsabilidades. Segn WILLOUGHBY, el poder del presidente sobre esos
titulares del departamento era "ejecutivo", no administrativo, pues consista en procurar
que sus labores se ajustaran a la ley." Sin embargo, por qu es la administracin y no la
ejecucin, el referente de proximidad creadora con el manejo? Porque la ejecucin se
refiere a representar al gobierno como un todo y procurar que las leyes sean cumplidas
en forma debida por todas sus partes, de modo que es una funcin propiamente poltica, en
tanto que a la administracin, al ser la funcin que aplica la ley tal como la declara el Poder
Legislativo, le concierne la puesta en prctica de las policies y la aplicacin de las rdenes
que proceden de otros rganos."
En efecto, el manejo slo es posible como un hecho histrico existente cuando hay
determinado desenvolvimiento del Poder Ejecutivo, que le haga asumir con plenitud la
administracin. Entonces, la administracin compleja es el requisito existencial del ma-
nejo, porque consiste en la direccin, la supervisin y el control de las actividades del go-
bierno, actividades que son calificadas propiamente como adminstratvas." Pero como
hacia 1927 en Estados Unidos de Amrica aun el Poder Legislativo tena poderes admi-
nistrativos, y puesto que el Poder Ejecutivo mostraba una laguna de administracin en
sus competencias, ya se haba iniciado un movimiento a favor de conferir al presidente las
competencias administrativas necesarias, mutndolo en un manejador general (general
manager). Desde entonces el ejecutivo fue equipado con poderes gerenciales personifi-
cados en las responsabllades administrativas, antao en manos de los legisladores, que
consistan en la autoridad para realizar una tarea inexistente ante un problema real. Esto
signific la implantacin a travs de un complejo organizativo que debera centralizarse y
uniformar. Tal labor slo era posible mediante una funcin de manejo, que no es otra cosa
que supervisar y controlar directamente las operaciones y los servicios administrativos, la
10 WJliamWILLOUGHBY, op. cit., captulo 1I, titulado "El jefe del Ejecutivo como director general".
11 Ibid., p. 36. .
12 lbid., pp. 10 Y11.
13 lbid., p. 11.
Lagerencia pblica
149
adopcin del sistema presupuestal como rasgo de control central del sistema financiero
del gobierno y la reorganizacin general de sus departamentos administrativos.
El desplazamiento de los poderes administrativos del Poder Legislativo hacia el Poder
Ejecutivo obedeci a la imposibilidad de los legisladores para atender todos los detalles
de la organizacin administrativa y crear servicios nuevos, en particular como consecuen-
cia de la Primera Guerra Mundial. El sistema presupuestario se encomend al presidente,
desde entonces en calidad de manejador general, debido a la ntima relacin que guarda
ese sistema con los problemas administrativos. Por ltimo, la reorganizacin de los depar-
tamentos administrativos federales se debi a la nocin de agrupamiento de los servicios
pblicos por sus rasgos comunes. Los gobernadores de los estados tambin se convirtie-
ron en manejadores generales de su entidad federal, en tanto que en las municipalidades
emergi una figura tpica del movimiento gerencial: el gerente citadino (city managery.v
La emergencia del manejo pblico en Estados Unidos constituy un fenmeno propio
'del Estado, cuando el incremento de complejidad social, econmica y poltica, hicieron de
la administracin pblica una institucin en gran escala. Pero el fenmeno gerencial ocu-
rrido en el Estado tambin aconteci en otras organizaciones complejas, como la empresa
privada. Por tal motivo, no debemos asombrarnos de que WILLOUGHBY haya percibido que
el movimiento en favor del manejador general se hubiera establecido y fuera bien recibido,
pues represent la adopcin por parte del gobierno estadounidense de los principios
y prcticas universalmente fundadas en toda empresa privada con organizacin adecuada.
De hecho, este autor cree que el jefe del Ejecutivo, como manejador general, vino a ocupar
una posicin similar a la del gerente general de una corporacin privada, que en esa
misma condicin est bajo la tutela del Poder Legislativo, como el gerente lo est del
consejo de adrnnistracin."
A medida que la administracin pblica estadounidense creci y se diversific, a prin-
cipios del siglo xx, el manejo emergi como una necesidad funcional paralela al impe-
rativo de lidiar con la complejidad organizativa y funcional. El ingrediente principal que
propici la emergencia y el desarrollo del manejo pblico en Estados Unidos consisti
en los profundos cambios que se dejaron sentir e influyeron en todas las organizaciones en
gran escala, en las cuales se hizo necesario aumentar la eficiencia, mejorar los mto-
dos de trabajo administrativo y eliminar el desperdicio y la irresponsabilidad. En todo
caso, el gobierno "reconoci la importancia del manejo como tal"."
La emergencia del fenmeno gerencial fue concebida por Leonard WHITE como el
surgimiento del nuevo manejo (new management) , y las condiciones que lo nutrieron se
fundaron en el crecimiento de la centralizacin administrativa. El efecto inmediato fue el
aumento de la autoridad en los niveles superiores de la administracin pblica y su dis-
minucin correlativa en los de menor rango, junto con un desplazamiento de funciones
hacia arriba y una ms estrecha supervisin. Una vez efectuada esta traslacin del poder
administrativo hacia arriba, se gest una clase de directivos superiores que se llamaron
manejadores, que aparecieron con la reorganizacin de los departamentos de la admi-
14 Leonard WHITE, Trends in Public Admmistratton, pp. 41 Y42.
151bid., pp. 41 Y49.
16 Ibid., p. 7.
--
nistracin pblica y el establecimiento de los sistemas de control. "Esta tendencia final es
referida (... ) como el nuevo manejo?"
Tal propensin aboli la ancestral postura estadounidense en contra del desarrollo
de las grandes organizaciones administrativas, debido en parte al individualismo impe-
rante, al sentido muy propio de la democracia desde la perspectiva de Andrew ]ACKSON,
de acuerdo con un ideario rural y el subdesarrollo econmico del pas. En suma, los idea-
les del individualismo sobre una sociedad cooperativa y de la democracia como superiores
al Estado burocrtico no favorecieron el desarrollo del manejo en Estados Unidos durante
el siglo XIX. Pero en la medida que se expandieron las actividades pblicas y se multiplicaron
las organizaciones del gobierno, se increment la brecha funcionarial de responsabilidad y
hubo una sensible ineficiencia administrativa. El jefe del Ejecutivo, antao dedicado a los
asuntos de legislacin, policy, relaciones exteriores y nexos con los partidos, que Leonard
WHITE identific como actividades polticas y "ejecutivas" -recordndonos a WILLOUGHBY-,
tambin comenz a ocuparse de tareas de organizacin y de mtodos de conduccin de
las funciones administrativas. lB
Estas funciones pusieron el acento en el papel de los ejecutivos y de las organizacio-
nes que emergieron junto con ellos, de modo tal que el nuevo manejo apareci junto
con las oficinas de presupuesto, los directores de personal y los rganos de coordinacin.
Una de las caractersticas ms importantes de los nuevos personajes y las oficinas de
reciente creacin es el gran poder que concentraron en sus manos.
En el nivel federal, el Presidente de Estados Unidos de Amrica representa un primer
tipo, junto con los gobernadores en los estados de la Unin, cuyo carcter es que desde
entonces asumieron las funciones polticas y funciones de responsabilidad por la admi-
nistracin pblica. Una segunda categora se refiere a los gerentes citadinos, una categora
funcionarial dedicada preferentemente a las faenas de supervisin. Hacia 1933, ambos ti-
pos de gerente haban adelantado en sus posiciones y encabezaban todo el sistema ad-
ministrativo.
El desarrollo del manejo en la administracin pblica dentro de Estados Unidos sig-
nific la extensin del cargo presidencial, el establecimiento de organizaciones de adminis-
tracin general, el desarrollo de sistemas presupuestarios, de control, la instauracin de
fondos contingentes, la reorganizacin de los departamentos dependientes del Ejecuti-
vo a travs de unidades susceptibles de supervisin, la creacin de una responsabilidad
efectiva de dicha administracin ante el titular del Ejecutivo, la determinacin de contro-
les sobre los impresos del gobierno, la vigilancia efectiva sobre los sistemas de compras y
abastecimiento y, finalmente, el impulso de organizaciones cuyas tareas fueron las de es-
tandarizacin y coordinacin de las funciones de la administracin pblica.'?
El manejador pblico, el public manager estadounidense, emergi como un nuevo
personaje cuyastareas en el seno de la administracin pblica fueron organizar y activar
sus procesos interiores, asegurar los nutrientes materiales que le dan vida, as como pro-
curar equilibrio intraorganizativo en las finanzas y el personal. Desde entonces, como el
17 lbid., p. 15.
18 Ibid., p. 145.
v tu, p. 146.
Lagerencia pblica
151
mtico barquero griego del averno, conduce el navo de los acontecimientos que ocurren
en las entraas de la administracin pblica.
En Estados Unidos de Amrica ya no quedan dudas acerca de que el titular del Eje-
cutivo es un manejador general, aunque su Constitucin poltica no mencione la voz
management -ni la de public administration-. Este hecho no hace sino refrendar que
en los orgenes del rgimen estadounidense no se medit acerca de que el Presidente ma-
nejara, aunque en opinin de Dwight INK esto pudo preverse en las secciones referentes
a los frenos y contrapesos."
Pero en el diario acontecer administrativo el Presidente ha desarrollado sus tareas
gerenciales, para lo cual la Comisin Hoover hizo su parte, pues la antigua Oficina de Pre-
supuesto se transform en la Oficina de Manejo y Presupuesto (Office 01 Management
and Budget). El manejo consiste en un vnculo esencial entre los propsitos del cargo pre-
sidencial y su desempeo, pero con frecuencia tambin ha sido el eslabn perdido."
Concepto de manejo en administracin pblica
En Estados Unidos de Amrica, el manejo pblico emergi como centro de la definicin de
la administracin pblica, y luego de un nutrido y largo desarrollo, tuvo su punto culmi-
nante en una de las obras rns influyentes en el pensamiento administrativo dentro y fuera
de ese pas. Su autor es Dwight WALDO, quien recordando a Leonard WHITE defini la ad-
ministracin pblica de dos modos: "La administracin pblica es la organizacin y el
manejo de hombres y materiales para lograr los propsitos del gobierno; la administra-
cin pblica es el arte y la ciencia del manejo aplicado a los asuntos del Estado."22 Esta
intimidad relacional entre manejo y administracin ha propiciado su uso intercambiable,
si bien los pensadores administrativos los refieren principalmente a la organizacin y di-
reccin de las actividades colectivas, diferenciando ambos trminos para sacar mejor pro-
vecho de su asociacin. En general, administracin es el amplio trmino que abraza a
esas actividades colectivas, y les disea una adecuada organizacin, establece prioridades
de trabajo y aprovecha todos los esfuerzos hacia el logro de los fines buscados. El manejo,
por su parte, cubre las actividades que permitirn que la empresa sea exitosa dentro del
esquema de estructura, policy y recursos.P
Evolucin del concepto de manejo
Desde 1926, la teora estadounidense de la administracin pblica ha estado compenetra-
da con la corriente del manejo y con la ciencia poltica. Esto se observa en el pensamiento
20 Dwight 1NK, "Tbe Presideru as a Manager', en Public Administration Review, Washington, vol. 36, nm. 5,
1976, pp. 508-515.
21Ibid., p. 513.
22 Dwight WAlDO, Tbe Study 01Public Administration, Random House, NuevaYork, 1967 (1955), p. 2.
23 John Vise, "The Growth of Publc AdlIlinistrlltioo", en FrilZMORSTI!IN MARx (ed.), Blements 01Public Admi-
nistration, Prentice-HaII, Eoglewood C1iffs, 1959 (1946), p. 5.
administrativo temprano de Luther GUI.ICK, quien afirmaba que "las cosas que los gober-
nantes hacen, esto es, el trabajo del gobierno, e! desarrollo y la aplicacin de controles, el
establecimiento y manejo de servicios (todos ellos juntos son administracin pblica)"."
De manera similar, Marshall DIMOCK argumentaba que la "administracin pblica inclu-
ye los problemas, poderes, organizacin, y mtodos de! manejo de empleados en la apli-
cacin de la ley y el despacho de las responsabilidades gubernamentales't.f Asimismo,
explicaba que cuando hablamos acerca de la administracin pblica, ello concierne al ma-
nejo, pues se refiere a los mtodos de integracin, las tcnicas de mejoramiento moral,
las reglas relativas a la disciplina y despacho, as como las relaciones pblicas.
DIMOCK fue uno de los pensadores que ms ha contribuido al desarrollo del manejo
pblico en Estados Unidos de Amrica, y quien, igualmente, ms aport a su conceptua-
cin. En principio, juzgaba que no existe una diferenciacin antinmica entre adminis-
tracin y manejo, sino rasgos que incluso suelen identificarlos como sinnimos." Desde
trabajos precedentes, Marshall DIMOCK ha conservado y renovado una de las expresiones
ms ntidas de las diferenciaciones del ser administrativo: en la administracin pblica
hay que distinguir e! qu como objeto de estudio, e! conocimiento que domina e! admi-
nistrador para efectuar sus labores; y el cmo, que constituyen las tcnicas de! manejo y,
por consiguiente, los principios con base en los cuales se realizan exitosamente los pro-
gramas cooperativos." Ambos elementos, que son inseparables, constituyen el todo de
la administracin.
Pero fie! al empeo estadounidense en pro de! manejo, DIMOCK penetr aun ms en
esta divisin primigenia de la administracin pblica para refrendar la naturaleza del qu
y destacar la versatilidad del cmo. El qu del gobierno entraa la influencia de la po-
ltica, las bases de la autoridad, el rango de los negocios pblicos, la determinacin de
los objetivos, las policies administrativas internas y los planes. El cmo del gobierno,
personificado en el manejo es ms diversificado, pues en primera instancia se refiere a la
organizacin, al personal y a las finanzas, as como a la estructura organizacional en sus
aspectos formales. De la misma forma, se extiende a la manera de asegurar la cooperacin
y el trabajo de equipo, es decir, el flujo y ~ l proceso de la administracin en movimiento,
en especial en el liderazgo, direccin, delegacin, coordinacin, relaciones entre el cen-
tro y la periferia, supervisin, moral y relaciones pblicas. Finalmente, el cmo implica la
rendicin de cuentas, en lo que se refiere a los controles internos y la supervisin exte-
rior que ejercita e! Poder Legislativo, as como el Poder Judicial y la ciudadana."
En el Reino Unido, E. N. GLADDEN tambin trabaj de preferencia sobre el concepto
de manejo. El mrito de su libro Introduccin a la administracin pblica (An Intro-
f'
24 Luther GUUCK, "Notes on the Theory of Organzaton", en Luther GUUCK y Lyndall URWICK, Papers on Science
ofAdmtnistration, Augustus M. KcllyPublishers, Nueva York, 1973 (1937), p. 60.
25 Marshall DIMOCK, "The Meaning and Scope of Public Admnistration", en john Gaus et al., Tbe Prontiers of
Public Administration, Russell and Russell, Nueva York, 1967 (1936), p. 9.
26 DIMOCK, op, c., p. 3.
27 lbtd.,p. 4.
28 Ibid., p. 6.
La gerencia pblica
153
duction of Public Administration, 1945), es el haber sido el primer libro de texto en el
Reino Unido. Por su carcter ms bien introductorio, la obra no tiene grandes preten-
siones tericas. El propio autor indicaba que su objeto fue describir los sectores ad-
ministrativos del gobierno en un amplio bosquejo, y proveer un mapa razonablemente
detallado de lo que consiste en un campo complejo y no siempre bien defndo.> Su
preocupacin central es el estudio de la organizacin del gobierno, sus actividades y
su direccin.
GLADDEN crea que existe una confusin cuando se habla de administracin pblica.
Unos autores la refieren a la actividad general del gobierno, pero esto es un error, de
modo que en su libro "la administracin pblica se toma ampliamente para significar el
manejo de los asuntos de los cuerpos poltcos't.v La administracin pblica se encuen-
tra al margen de la formulacin de las policies, de la legislacin y de la justicia, que per-
tenecen al mbito ms amplio de la poltica y el gobierno, y de los que la administracin
pblica slo es una de sus partes. En suma: est relacionada con las actividades admi-
nistrativas del gobierno.
La administracin pblica es el manejo de los asuntos del pueblo y, en su inters, el
administrador es un servidor, no un amo; est relacionada con una actividad cooperativa y
no con el manejo del poder." El mbito de la administracin est organizado por la comu-
nidad con el fin de realizar sus propsitos, se refiere a la cooperacin pblica que une
al Estado con la sociedad. No es difcil encontrar aqu ecos de la tradicin de la ciencia
de la administracin pblica europea continental, con la cual GLADDEN parece estar aso-
ciado. Es ms, las palabras que siguen corroboran este nexo: "La administracin est re-
lacionada con los seres humanos, cuyo trabajo consiste en el manejo de las cosas."32 En
un libro posterior afirmaba que "la verdadera esencia de la administracin pblica debe
ser fundada en el sector administrativo del gobierno, el cual es primariamente responsa-
ble de la conduccin o manejo de los asuntos poltcos"."
En la actualidad los acadmicos britnicos han cultivado el manejo pblico, como
se perciba en la dcada de 1970. R. G. S. BROWN public The Administrative Process in
Britain (El proceso administrativo en Gran Bretaa), cuyo captulo 12, titulado "Mana-
gement" trata con amplitud el manejo. La obra volvi a publicarse en 1979, con la colabo-
racin de D. R. STEEL, y luego hubo una reimpresin en 1983.
34
BROWN y STEEL permanecen
dentro de la tradicin acadmica britnica, que conserva el concepto de manejo sobre
sus fundamentos originales.
El manejo pblico ha constituido un campo de inters no slo acadmico en el Rei-
no Unido, sino que tiene que ver con las reformas de la administracin pblica y del ser-
vicio civil, como es evidente en el clebre Informe Fulton (1965-1968), yen especial de su
Comit de Asesora en manejo. De acuerdo con este documento trascendente, el manejo
29 E. N. GLADDEN, An Introductton to fublic Administration, Staples Press, Londres, 1966 (1945), p. XIII.
30 Ibid., p. 12.
31 Idem.
32 Ibid., p. 18.
33 E. N. GLADDEN, Approach to Public Administration, Staples Press, Londres, 1966, p. 14.
34 R. G. S. BROWN y D. R. STEEL, TbeAdministrative Process in Britain, Methuen, Londres, 1979 (1971).
consiste "en la formulacin y operacin de lapolicy de la empresa", y est integrado por
cuatro tareas atribuidas al servicio civil: formulacin de policy con discrecin poltica;
establecimiento de la organizacin para la puesta en marcha de POliCYi operacin de la
organizacin administrativa, y responsabilidad ante el Parlamento y el pblco." Los mane-
jadores son parte del alto servicio civil britnico y tienen a su cargo la organizacin, direc-
cin, planeacin de avance del trabajo administrativo, establecimiento de estndares de
desempeo y la medida de resultados. Igualmente, revisan los procedimientos y cuantifi-
can diferentes cursos de accin de la administracin pblica.
El Comit Fulton cre tambin la categora de responsabilidad en el manejo, y para
ello estableci unidades con este carcter dentro de los departamentos administrativos,
con la finalidad de medir los resultados en funcin de costos institucionales y aquilatar
as el desempeo de las responsabilidades individuales. BROWN y STEEL juzgaban que en gran-
des sectores del gobierno no es apropiada la introduccin de mtodos cuantitativos para
la evaluacin de desempeo, sino ms bien la tcnica de "manejo por objetivos", para in-
crementar la eficiencia gerencial. Mediante ste, los integrantes de una unidad administra-
tiva acuerdan el programa de trabajo bajo el mando de su titular, y establecen prioridades
y lineamientos. Esta tcnica tambin facilita que cada integrante de la unidad conozca sus
responsabilidades y el alcance de su autoridad, pues para ello se establece una vigilancia
continua del desernpeo.v
A partir de la aparicin de la obra de Leonard WHITE (1926), el manejo comenz a ser
cultivado por la mayora de los grandes pensadores administrativos de Estados Unidos de
Amrica, e incluso por politlogos tan afamados como Charles MERRIAM. Este ltimo crea
que el enfoque gerencial, al que tambin llam enfoque procedimental, trata con los flu-
jos y ritmos de las operaciones de la administracin pblica, as como con su anlisis y su
control.'? Hacia la dcada de 1940 florecieron los estudios sobre el manejo de los secto-
res privado y pblico, incluso con homologaciones, pero sin transferencias acrticas de uno
hacia el otro. Desde esa poca MERRIAM argumentaba que la administracin pblica es
una ciencia porque trata con los medios y los fines, como en otras organizaciones huma-
nas. Para l, era claro que el manejo constituye un aspecto de las relaciones sociales que
comprende un cuerpo de personas, de prcticas y procesos, as como una serie de datos
que son observables con precisin y constituyen sujetos viables de anlisis, interpreta-
ciones e inferencias respecto a patrones de conducta general y continua en un campo es-
pecial del comportamiento humano."
En aquellos aos de 1940, los estudiosos razonaban que el manejo an no perfec-
cionaba plenamente sus caractersticas peculiares como tal, por lo que era necesario un
"manejo creativo" mediante el cual pudiera diferenciarse el patrn tradicional de la ad-
ministracin militar de la administracin privada y de la organizacin propia de los asun-
tos del Estado. Por consiguient< el manejo creativo implicaba el alcance de la idea de
35 Ihid., p. 295.
36 Ibid., p. 301.
37 Charles MERRIAM, "The Development of Theory for Administraton", en Advancement Managementjoumat,
Washington, nm. S, 1940, p. 13<). .
38 Ibid., p. 133.
La gerencia pblica
155
administracin como un proceso educativo de relaciones dentro de un organismo admi-
nistrativo dado.'? Quien maneja debe desempear el doble y nuevo papel de profesor
y aprendiz, porque el manejo creativo incluye tanto al ciudadano como a quien maneja;
no es sugerencia ni manipulacin, sino ingeniera del consenso como creacin de los arre-
glos orientados al mantenimiento de relaciones consensuales dentro y fuera de la or-
ganizacin administrativa.
Dentro de la ciencia de la administracin pblica el manejo y la administracin han
constituido un matrimonio bien avenido, pero no carente de confusiones. Incorporado a
mediados de la dcada de 1920 como parte de la definicin de administracin pblca.w dos
dcadas despus an implicaba cierto grado de ambivalencia que todava conserva
en nuestros das. Desde 1946 cobija una sinonimia con las nociones de administracin y
ejecucin, con ecos y contraecos del manejo industrial. Empero, manejo no constituye
un sinnimo de administracin, sino que es un trmino especfico referido a los altos
funcionarios: "Manejo es un indicativo del personal profesional con responsabilidad en
cuanto a las tareas generales de direccin del trabajo asignado a otros.':"
El manejo como nexo entre policy y ejecucin
Una variacin temprana del manejo pblico consisti en el cambio de su conceptuacin,
desde su papel como pivote de la definicin de administracin pblica hacia su nocin
como nexo de la implementabilidad. Marshall DIMOCK sostuvo originalmente que la ad-
ministracin pblica tiene una relacin directa con la autoridad pblica, junto con las
tcnicas del manejo, pero aadi a la policy como la implementacin del proceso del
gobierno. Laspolicies principales estn determinadas por el manejo, "pero esto no signi-
fica que el lado administrativo de la institucin no concierna al derecho y a la policy":"
DIMOCK afirmaba que la administracin pblica dentro de un Estado democrtico es una
organizacin compleja, porque tiene deberes pblicos y no le concierne solamente la
eficiencia.
Paul A!>PLEBY conceba al manejo como un nexo entre policy y administracin, por-
que la funcin de hechura de policy no puede ser situada nicamente en un punto o sec-
tor del rgimen poltico, debido a que donde exista una accin que afecte al pblico hay
hechura de policy, sta se realiza a travs de todo el gobierno, a lo largo del proceso pol-
tico. A!>PLEBY explicaba que la
administracin aqu se trata, por tanto, como un trmino muy amplio que participa en la he-
chura de policy (... ) "manejo" incluye el entremetimiento de la hechura de policy y la ejecu-
39 Egbert WENGERT, "Public Admnsrration", en TbeAmerican Political Science Review, Washington, vol. 36, 1942,
p.320.
40 Leonard WHITE, Introduction ofthe Study01PubJicAlbninistration. .
41 Iohn PFFIFNERy Robert PRESTHLJS, Public Administration, The Ronald Press, Nueva York, 1967 (1935), p. 28.
42 Marshall DIMOCK, "The Sludyof Administration"; en Tbe American Political Science Review, Washington, vol.
31,1937, pp. 31 y32.
cin, pero aqu se asigna en forma arbitraria al nivel bsico y se usa para significar la accin
ejecutiva con menor hechura epolicyr
De manera similar, john MILLET pensaba que la administracin participa en las tres
ramas del gobierno, porque todas tienen relacin con ella, aunque de formas diferentes.
Razonaba que la sustancia de la administracin pblica es la policy y la accin pblica, en
una amplia variedad de campos de esfuerzo. Propuso que estos campos incluyeran los
asuntos exteriores, defensa, justicia, conduccin del comercio, conservacin de los recur-
sos naturales, educacin, salud pblica y otros ms; pero agregaba: "Yo podra seguir casi
nfnitamente.v'" El punto comn de estos campos es que requieren un alto nivel de ta-
lento especializado, experiencia y conocimiento. El entramado para la realizacin de la
actividad organizada del gobierno, "a falta de mejor trmino", es el manejo.
De acuerdo con MILLET, la materia vital de la administracin pblica est constitui-
da con la sustancia particular del campo de esfuerzo, y esta sustancia es diferente de una
entidad particular a otra. Cualquier organizacin humana que funcione gracias a los auspi-
cios pblicos tiene un conjunto de problemas de manejo y todas las entidades guberna-
mentales comparten problemas similares. Este fenmeno puede observarse en diferentes
tipos de trabajo gubernamental, pero existen elementos comunes acerca del concepto de
manejo, como la gua de toda la administracin pblica." Desde esta perspectiva, el ma-
nejo no es campo del experto, sino un mbito de trabajo interprofesional, un nexo que
une al politlogo, al psiclogo, al economista, al contador y a otros especalstas.
La nocin de manejo como nexo entre paliey e implantacin es de gran relevancia,
pero debe preservar la idea de que ese manejo sea observable como un proceso o fun-
cin, pues su esencia comprende las materias de personal, presupuesto y planeacn."
Perder de vista estas funciones o procesos significa olvidar algo que es vital en el manejo
pblico. Esto es relevante porque, a decir de Robert GOLEMBIEWSKI, el arte y la ciencia de la
administracin pblica ponen en juego una amplia variedad de especialidades dentro del
contexto del manejo pblico, el cual es el medio para configurar una sntesis.
Esta tradicin ha tenido frutos dignos de sealar, pues en la actualidad el manejo p-
blico se ha convertido en un territorio de cultivo compartido, y permite la existencia de
colaboracin estrecha entre la administracin pblica y las ciencias de policy, Como sn-
tesis de este proceso acadmico se ha producido una obra singular, cuyo objeto es "ofre-
cer una definicin de este campo"." Este empeo obedece a un afn que Laurence LYNN
reconoce como ciertamente arbitrario, pero que se justifica por la ambigedad mani-
fiesta del trmino manejo. Esta labor de manifiesto inters, pues el fenrner.o del mane-
jo ya es antiguo, la realiza LYNN en el tardo 1996, al establecer como "dominio intelectual
43 Paul APPLEBY, op. cit., pp. 6 Y7.
44 )ohn Murar, Government and Public Administration, McGraw-HilI, Nueva York, 1959, p. 185.
451dem.
46 Robert GOLEMBIEWSKI, "Perspectives 00 PublicManagement: Three Benchrnarks", en Robert GoLEMBIIlWSKI (ed.),
Perspectiues on Public Management: GasesandLearnig Designs, F. E. Peacock Publishers, Itasca, 1968, p. 7.
47 Iaurence LYNN, Publc Management: Art, Science and Profession, Chatham House, Chatham, N), p. 1.
Lagerencia pblica
157
del manejo pblico a todos los funcionarios y organizaciones dotados de autoridad eje-
cutiva y con impacto colectivo sobre lapolicy igualmente pblca.v'"
Dicho dominio es bipartito, pues en l convergen la administracin pblica y las cien-
cias de policy, ya que ambos campos constituyen sus dos "provincias" acadmicas; son los
dos lados del todo. La comunidad acadmica de policy constituye su cara poltica, impli-
ca una perspectiva de puesta en prctica y destaca la nocin poltica del manejo, cuyo
objeto es lograr un manejo de policy a travs de la identificacin de los resultados socia-
les legitimados por la coherencia, por los procedimientos de votacin y por el proceso
de deliberacin pblica. '
La comunidad acadmica de administracin pblica, por su parte, personifica el flan-
co administrativo, cuyo centro de inters es el papel y el estatus de los servidores de ca-
rrera y las organizaciones donde estn empleados. Su meta es un manejo administrativo
competente, as como la creacin y mantenimiento de organizaciones efectivas y legi-
timadas por la autoridad constuuconal.? Consciente de que este planteamiento puede
evocar la ya bien conocida dicotoma poltica-administracin, LYNN toma distancia tcita
, al respecto. 50
Si se considera el campo del manejo pblico como la "funcin ejecutiva del gobier-
no", su identidad queda establecida como academia y profesin, y de tal modo es til para
los acadmicos y los practicantes. Su utilidad es visible en la fundacin de los campos
acadmicos que iluminan la funcin ejecutiva del gobierno; perfecciona hbitos de razo-
namiento, intercambio intelectual y actitud crtica, y aplica las habilidades intelectuales
para responder a las preguntas ms importantes del manejo pblico. 51 En suma, "dentro
de la administracin pblica, el manejo pblico se define como la funcin ejecutiva del
gobierno"Y
En Estados Unidos de Amrica ese trmino no emergi como una categora cient-
fica, sino como una expresin relativa al arte y la prctica, tal como era perceptible en los
programas de formacin en policy durante la dcada de 1970. Su foco son los maneja-
dores pblicos (public managers), que constituyen un grupo de actores de la vida p-
blica cuya encomienda es poner en prctica una parte de las funciones ejecutivas del
gobierno y, por consiguiente, ellos son el capital humano de la capacidad ejecutiva de
ese gobierno. Su actividad emana y se controla a travs de las autoridades con decre-
tos, estatutos e instructivos, as como con prcticas establecidas, rdenes judiciales y
costumbres polticas.
Sin embargo, en administracin pblica el estudio del manejo pblico ha sido priori-
tario sobre el examen del manejador. En efecto, se puso nfasis en el derecho pblico, las
organizaciones y las funciones, pues sus cultivadores en Estados Unidos de Amrica lo
han observado como un subcampo diferenciado o como un centro de inters especial de
esa disciplina. Entre los tratadistas tempranos se encuentran Woodrow WILSON y Fritz
48Ibid., p. 2.
49 Ibid., pp. 3 Y4.
50 Ibid., p. 2.
51 Ibid., p. 7.
52Ibid., p. 160.
MORSTEIN MARx, as como Herbert SIMON, VCtor THOMPSON y Donald SMITIlBURG. Los culti-
vadores contemporneos son Hal RArNEY y Barry BOZEMAN, as como el propio Laurence
LYNN, entre otros ms,53 tambin personajes que hoy en da se distinguen como estudiosos
de la administracin pblica.
Laurence LYNN opina, en suma, que el manejo pblico constituye un subcampo de la
administracin pblica cultivado de manera permanente por muchos y relevantes pen-
sadores de ese campo del saber. Las lneas precedentes as lo constatan, al mismo tiempo
que han inspirado un desarrollo relativamente autnomo del manejo pblico como un
campo compartido por los cultivadores de la administracin pblica y los tratadistas de
policy, del cual LYNN es uno de los lderes.
Sin embargo, desde la dcada de 1970 ha ido emergiendo una perspectiva del ma-
nejo pblico orientada a lograr su plena independencia; sus cultivadores proceden de
profesiones diversas de la administracin pblica, y sus locus acadmicos consisten en
planteles de enseanza de policy, por un lado, y de negocios privados, por el otro. Autores
como Barry BOZEMAN y Donald KETIL creen que estas dos lneas, ambas refractarias a la ad-
ministracin pblica, son conciliables a travs de un esquema terico comn y compartido.
Finalmente, una cuarta versin del manejo ha surgido en la dcada de 1990, desde
los moldes de la economa neoliberal y la opcin pblica (public choice), y propone
una versin privatizadora del manejo pblico segn las nociones de mercado, compe-
tencia comercial, clientela y orientacin empresarial privada, que abordaremos en
otro captulo.
Diversificacin conceptual del manejo pblico
Otras versiones del manejo pblico emergieron en Estados Unidos de Amrica duran-
te la dcada de 1970 como centros de inters tanto para los acadmicos como para los
profesionales dedicados al mejoramiento gubernamental. Desde entonces comenzaron a
aparecer los primeros trabajos, con ttulos especficos James MERCER y Edwin KOESTER pre-
pararon un libro representativo para vincular la teora de sistemas con el manejo pblico.
Con esta relacin epistemolgica, los sistemas de manejo pblico se definen como con-
juntos de acciones de gerencia pblica que interactan para formar efectos distingui-
bles sobre la comunidad a la que srven.>'
Tambin destaca el trabajo de Michel CHEVAUER y Thomas BURNS, quienes utilizan el
manejo pblico para explicar el desequilibrio entre la comunidad humana y su medio
ambiente, y en particular cuando las instituciones se han propuesto convocar a la accin
pblica. Tal como se perciba hacia finales de esa dcada, exista en el mundo una diso-
ciacin entre el modo como las humanas manejaban su ambiente, y el
resultado de ese manejo. El desarrollo de la sociedad y el desenvolvimiento de la adminis-
tracin pblica estaban desfasados, de modo que los autores se propusieron trabajar en
53Ibtd., pp. 37-44.
54 James MERCER y EdwinKoESTER,Public Management Systems, AmericanManagement Assocaton, Nueva York,
1978, p. 8.
Lagerencia pblica
159
una nueva forma de manejo pblico para colaborar en el alivio de ese desfase, perceptible
en la ineficiencia de ese manejo para conciliar los propsitos pblicos con los indvi-
duales. En consecuencia, el manejo pblico se "repiensa" como un nuevo paradigma
orientado a la prosperidad de una relacin adecuada entre ambos intereses, en funcin
del contexto social.
Estos autores creen que el "manejo pblico puede observarse como un proceso de
reconciliacin de los intereses individuales y los intereses colectivos", porque cada uno
de esos intereses tiene una lgica o clculo propio. 56 El clculo de la decisin individual
opera de conformidad con la lgica de llevar al mximo el inters particular, pero ste se
articula dentro de lmites colectivos y mediante restricciones. En contraste, debido a que la
colectividad vive en virtud de las relaciones con su contexto, en el sentido material y so-
ciocultural, y debe mantener un equilibrio, el clculo de la decisin colectiva opera de
acuerdo con la lgica dela subsistencia y con balance frente a su contexto.
El nuevo paradigma de manejo pblico se aplica para los casos en que, como los pro-
pios de esa poca, ocurra un desequilibrio entre los intereses individuales y los intere-
ses colectivos, y entre stos y el contexto. Esta nocin trasciende modelos de gerencia
aceptados, como el manejo por objetivos propuesto por Peter DRUCKER,57 y establece el
manejo por intereses. En contraste con la gerencia por objetivos, que insiste en la defi-
nicin y el logro de propsitos concretos, el manejo por intereses se refiere a la iden-
tificacin y gerencia de los intereses que se producen en un resultado de policy" Por
consiguiente, este ltimo es ms flexible y entraa una estrategia de planeacin incre-
mental que apunta a relacionar intereses de manera progresiva dentro de redes capaces
de planificar y poner en marcha acciones, para dirigirse hacia la solucin de problemas
complejos. Buena parte de los cambios tambin obedece al ambiente acadmico de en-
tonces, que se caracterizaba por el desagrado ante el curso imperante en los estudios de
la administracin pblica, el nfasis del temario en la implementacin en los programas
de palie)' y las reformas curriculares en las escuelas de negocios privados.
El ambiente reinante
Uno de los primeros trabajos que recogi los problemas tericos que entonces emergan
es el artculo de Graham AtUSaN acerca de las diferencias entre manejo pblico y manejo
de los negocios, del que trataremos ms adelante. Para entonces el manejo pblico co-
menzaba a abrazar los campos de la educacin, la investigacin y la prctica de la admi-
nistracin pblica, as como otros mbitos gubernamentales y no gubernamentales.v
55Michel CHEVAllER y Thomas BURNS, "The Public Management of Private Intcrest", en john Sutherland (ed.),
Management Handbookjor Public Admnistration, Van Nostrand Reinhold, Nueva York, 1978, p. 134.
561bid., p. 135.
57Peter DRUCKER, The PracticeojManagement, Harper and Row, Nueva York, 1954.
58 Michel CHEVAllER y Thomas BURNS, op.cit., p. 145., '
59Ha! RAlNEY, "Publc Management; Rea:nt DeV'elopments and Current Prospect", en Noami LYNN y Aaron
WILDAWSKY, Public Administration: 7be.state ojDiscip/ine, Chatham House, Chatham, N], 1990, pp. 157-182.
Un conspicuo referente de su desarrollo es el Directorio de investigacin de mane-
jo pblico preparado por David GARSON y Sam OVERMAN, en 1981-1982, para la Asocia-
cin Nacional de Escuelas de Administracin y Asuntos Pblicos (NASPAAA). El Directorio
refiere las relaciones entre los programas de investigacin en administracin pblica
centrados en el manejo pblico. Otro desarrollo significativo fue la aparicin de un con-
junto de trabajos sobre manejo pblico en la Escuela de Gobierno Kennedy, de la Uni-
versidad de Harvard.s?
De la misma manera, la Asociacin para la Policy Pblica y el Manejo (APPAM), formada
por un grupo de escuelas prestigiadas, cre la Revista de policypblicay manejo (Journal
ofPublic Policy andManagement) que de manera ocasional publica artculos sobre mane-
jo, porque a este tpico se dedican ms los administradores pblicos que los acadmicos
de policy, En la prestigiada Revista de administracin pblica (Public Administration
Review), desde 1970 se form una nueva seccin llamada Foro de manejo pblico, con ten-
dencias sobre todo prcticas. En este ao, la ex Revista del servicio civil (Civil Service
journa!) se retitulManejo (Managemenrys'
En realidad existen dos manejos pblicos emergentes en la dcada de 1970, a los
que Barry BOZEMAN juzga como rivales, pues uno procede de las escuelas de policy y el
otro de los planteles de negocios privados. De este modo surgieron al mismo tiempo dos
enfoques muy distintos sobre el manejo pblico, uno propio de policy, que BOZEMAN bau-
tiza como el enfoque P (de policy); el otro emanado de las escuelas de negocios, al que
llama enfoque B (de business, negocios, en ingls).62
Sin embargo, en calidad de categora, mas no como una actividad, BOZEMAN explica
que el manejo pblico sigui las tendencias de las escuelas de negocios. Estos planteles
prefirieron cambiar sus nombres durante los aos referidos, y dejaron de constituir es-
cuelas de administracin de negocios para convertirse en planteles de manejo priva-
do, cuya finalidad fue resaltar la estrategia empresarial como contraste frente al estudio de
la mecnica y los procesos de administracin interior hasta entonces vtgente.v Este movi-
miento fue acompaado por la creacin de nuevas revistas, como Revista de manejo es-
tratgico (Strategic Management jouma!) , en tanto que se reorganiz la divisin de la
Academia de Manejo (Academy of Management), una congregacin de profesantes de
la nueva fe gerencial. El movimiento del manejo pblico, en especial el que creci fuera
del estudio de la estrategia corporativa en las escuelas de negocios, reclama la constitu-
cin de un enfoque novedoso que comparte muy poco con las tradiciones aejas, entre
las que suponemos que Donald KETTL agrupa a los sucesores de Frederick TAYLOR, Henri
FAYOL y Oliver SHELDON.
64
60 Ibid., pp. 161-164.
61 Ibid., p. 163.
62 Barry BoZEMAN, "Introduction: Two Concepts of Public Managernent", en Barry BOZEMAN (ed.) , Public
Management: Tbe State oftbe Art, )ossey-Bass Publishers, San Francisco, 1993, pp.l Y2.
63 lbid., p. 2.
64Donald KETn, "Searching for Clues, en About Public Management: Slicing the Onon Different Ways", en
Barry Bo'lEMAN (ed.), Public Management: Tbe State ofthe Art, jossey-aass Publishers, San Francisco, 1993, p. 56.
La gerencia pblica
161
De hecho, el manejo pblico surgi paralelamente en las escuelas de policy y pro-
dujo frutos en el seno de la Asociacin para el Anlisis de Poliey y el Manejo (Assoeiation
for Publie Policy Analysis and Management). Los trabajos de investigacin referentes al
manejo pblico tambin tienen races distintas y ms recientes que las propias de la ad-
ministracin pblica. Aqu hay que destacar que, cuando comenzaron a crecer y desarro-
llarse las escuelas de policy, en su seno prosperaron dos corrientes diversas, una propia
del anlisis de policy; con base en entoques fundados en la economa para identificar las
mejores decisiones, y otra dedicada a la investigacin en manejo pblico, que se orient
a la puesta en prctica de esas decsones.
La bsqueda de nuevos horizontes acadmicos est perfectamente representada en
un libro pionero de Barry BOZEMAN, en el que ste seala que su obra abrazaba temas co-
nocidos en textos de administracin pblica, como la teora de la organizacin, el mane-
jo financiero y la gerencia de personal, pero con la diferencia de que la suya descansa en
el nfasis de la teora y el anlisis de manejo para la adquisicin de un conocimiento
estratgco."
Sin embargo, el manejo pblico tiene un origen nebuloso que contrasta con la niti-
dez del nacimiento de la administracin pblica y la teora burocrtica, pues en Estados
Unidos de Amrica la primera se remonta al trabajo de Woodrow WILSON y su dicotoma
poltica-administracin, en tanto que el estudio de la burocracia comienza con Max
WEBER. Los orgenes del manejo pblico son an ms oscuros, porque se trata ms de una
criatura de la evolucin institucional de planteles de enseanza ms que del desarrollo
intelectual, pues naci como un campo de estudio y una empresa educatva.s?
El manejo pblico como opcin a la administracin pblica
Laexploracin del manejo pblico reclama entender que se trata de un mbito sumido en
un interminable debate acerca de su identidad; de un trmino an muy confuso y vago; y
de la ausencia de consenso entre sus seguidores.
Nosotros pensamos que el manejo pblico tiene pocas novedades, en coincidencia
plena con apreciaciones similares expuestas tanto por administrativistas como por polit-
lagos. Por esto Donald KETTL opina que la emergencia del manejo pblico provoc que
algunos estudiosos de la administracin pblica hayan mostrado su asombro, y hasta en
cierto grado su ira, cuando el asunto es mucho ms complejo. Incluso hay politlogos
que razonan que su propio campo habitual de trabajo es el manejo pblico, cuyo origen
debe buscarse en el artculo de Woodrow W!LSON publicado en 1887, de modo que esta
labor lleva ms de cien aos de realizarse. Otros politlogos afirman, incluso, que los
trabajos de investigacin en implementacin de policy hoy en da tambin llevan por
nombre la expresin manejo pblicoi"
65 Ibid., p. 57.
66 Barry BOZEMAN, Public Management andPo/icyAna/ysis, Sto Martns's Press, Nueva York, 1979, pp. Vy VI.
67 Barry BOZEMAN, "Introduction: 1Wo Concepts of PublicManagernent".
68 Donald Ksrrt, op. cit., p. 56.
El desafo del manejo pblico, por consiguiente, es ms que una pugna en pro de su
identidad; se trata de una contienda a favor de su existencia, pues el movimiento de ma-
nejo pblico ha rechazado firmemente las reservas de la administracin pblica y la cien-
cia poltica sobre la creacin de una nueva teora en el orden administrativo. Es ms, los
profesantes del manejo pblico creen que la administracin pblica contina siendo el
foro de investigaciones importantes, pero ha perdido incuestionablemente su asiento
central en la mesa de su disciplina hermana, la ciencia poltica. KETn cree, en forma
errnea, que los estudiosos de la administracin pblica gradualmente se han distanciado
de la ciencia poltica y, en ocasiones, incluso han hallado cobijo ms hospitalario en
otras disciplinas. Y que otros tratadistas optaron por hacer de la administracin pblica
una disciplina autnoma.v? De manera paralela, la ciencia poltica ha gravitado sobre la
investigacin del desempeo deficiente de los programas pblicos, al grado que quienes
se dedican a ello juzgan que stos resultan decepcionantes. Adems, mientras las inves-
tigaciones de la administracin pblica se centraron en la burocracia, el estudio de la im-
plementacin se limit a los programas gubernamentales.
Pero no slo el manejo pblico naci como un rechazo a la administracin pblica,
sino tambin las escuelas de policy, Barry BOZEMAN explicaba que dichos centros de estu-
dio, como la Escuela Kennedy en Harvard (Kennedy Schoot), el Instituto de Estudios de
Policy Pblica de Michigan (lnstitute for Public Policy Studies) , el Instituto Humphrey
(Humphrey lnstitute) y la Escuela de Policy Pblica de Berkeley (School for Public Policy),
se fundaron en parte como un repudio directo a la administracin pblica que siguiera
un estilo antiguo. Esas universidades se orientaron sobre todo hacia el anlisis cuantitati-
vo formal, inspiradas por la economa aplicada, adems de que en ellas comenz a reco-
nocerse una limitacin en el sector pblico en lo que respecta al anlisis cuantitativo
formal, tambin llamado de gran diseo de policy. Tambin, exista una gran demanda de
manejo, pero las escuelas de policy requeran algo anlogo a la administracin pblica,
no identificado con un campo considerado "anticuado". Barry BOZEMAN expone que "el ma-
nejo pblico fue inventado como una solucin"."
Esto se dio de tal modo que, a mediados de la dcada de 1970, las escuelas de policy
comenzaron a usar la frase manejo pblico. Sin embargo, dentro de esos planteles nun-
ca dej de ser un concepto nebuloso, de modo que se lleg a la conclusin de que el
manejo pblico debera consistir en un tipo de gerencia complementada por el anlisis
de policy, opcin que no alcanz mayor consenso. Todo lo anterior explica por qu la
mayor parte de los egresados de esos planteles como "expertos en manejo pblico" tu-
vieron pocos antecedentes o se identificaron muy poco con la administracin pblica.
l'
Algunos de ellos eran economistas "renegados", otros, ms practicantes que miembros de
la academia, y unos ms, politlogos con una orientacin institucional.
La investigacin sobre el manejo pblico en las escuelas de policy tiene caracters-
ticas diferenciales, que se inician con el rechazo de la administracin pblica y de la rn-
69 Ibid., p. 56
70 BarryBoZEMAN, op. cit., p. 2.
Lagerencia pblica
163
plernentacn, ya que renuncia implcitamente a su metodologa de investigacin tradi-
cional. Pocos de los estudiosos del manejo pblico en esos planteles son politlogos o
administradores pblicos, pues en su gran mayora tienen antecedentes disciplinarios di-
versos, ya que olvidan la labor tradicional de la investigacin de la administracin pblica
como una gua para el estudio de poliey. Tampoco se inclinan por el estudio de la imple-
mentacin porque suponen que exhibe un cuadro desolador de los programas guber-
namentales, que rara vez trabajan en forma adecuada. "De hecho, la investigacin en el
manejo pblico no parece haber emergido de ninguna otra base identificable, sino de la
propia de! enfoque estratgico de las escuelas de negocios.'?'
El manejo pblico tambin toma distancia de! estudio de la implantacin, pues se
orienta a explorar el alcance de las metas de un programa, en tanto que dicho manejo in-
daga acerca de cmo se producen los resultados. Donald KET11. es muy claro al respecto,
pues seala que mientras para PRESSMJ.N y WILDAWSKY es asombroso que los programas fe-
derales funcionen tal como lo hacen, los cultivadores del manejo pblico -como Laurence
LYNN- estn interesados en el papel central de los ejecutivos polticos en e! desempeo del
gobierno." Por consiguiente, la unidad bsica del anlisis de los investigadores en mane-
jo pblico reside en el comportamiento de los altos gerentes de las burocracias pblicas.
Otra veta del desarrollo de! manejo pblico, en particular en los planteles de policy,
es el anlisis de cmo debe ser y cmo se han realizado las decisiones pblicas. Esto obe-
dece a que hasta ahora los economistas han predominado en dichos planteles y creen
que las materias administrativas tienen poco inters, porque le daban preponderancia a
las decisiones, dado que ellas impulsan la administracin de los programas. De hecho, las
investigaciones en manejo pblico haban tenido un pape! secundario en el anlisis de
estas decisiones. En consecuencia, "el movimiento del manejo pblico est singular y cons-
cientemente dedicado a lograr una paridad con la economa y e! anlisis de decsones''.
El manejo pblico se interesa, de tal modo, por conocer lo que los gerentes pblicos ha-
cen en realidad y cmo lo hacen, as como por el modo en que lo hecho vara con e! tiem-
po y con los diferentes tipos de problemas que manejan.
El enfoque del manejo pblico se centr en la gerencia de policies de alto nive!, pues
su inters no recae en la administracin cotidiana de las oficinas gubernamentales, ni
tampoco en el manejo estratgico de stas, sino en la funcin de quien maneja o del eje-
cutivo poltico que hace las policies de alto nivel. El sustento de investigacin y docente
de este concepto no es propiamente terico, sino que se orienta hacia reglas prescrip-
tivas basadas en la prctica administrativa. Por consiguiente, e! mtodo de investigacin
preferente es tambin el mtodo de enseanza dilecto, es decir, el anlisis de estudios
de casos."
Con base en este ideario de enseanza, se entiende por qu el enfoque del manejo
pblico basado en los negocios se considera como el lado "blando", en tanto que el
71 Donald Ksrn, op. cit., p. 57.
72 Ibid., p. 57.
73 bid., p. 59.
74 Barry BOZEMAN, op. cit., p. 3.
164 PARTE 2. DESARROLLO DE LACIENCIA DE LAADMINISTRACIN PBliCA...
anlisis de policy implica al lado "duro", BOZEMAN opina que los temas fuertes del enf
que basado en policy residen en el reconocimiento de la importancia del anlisis
estos aspectos para el manejo pblico, el aprendizaje basado en la experiencia de I
practicantes de dicho manejo, la preocupacin por destilar las lecciones y transmitir!
de un modo de fcil comprensin y la promocin del dilogo entre manejadores seni
y los estudiosos del manejo pblico."
Uno de los temas de contraste esencial del manejo pblico, frente a la administr
cin pblica y los estudios de implementacin, es que la primera explora a las oficinas
sus empleados, mientras que el segundo ausculta los programas de gobierno y sus resu
tados." El manejo pblico, por su parte, est basado en el papel de los lderes de la alt
administracin y las estrategias que disean. Gran parte de los textos que nutren los cu
sos acadmicos y las acciones prcticas de esos lderes han sido preparados por practica
tes del manejo pblico ya jubilados, quienes han profesado ctedra a partir de estudio
de caso dentro de los planteles depolicy. Las estrategias de los manejadores pblicos, ca
base en esos estudios, tienen tres objetos: en primer lugar, deben desarrollarse para lo
grar una supervisin eficiente y efectiva de los programas de las dependencias pblicas
puesto que se trata de estrategias competitivas que pueden adoptarse, los manejadore
pblicos deben ser capaces de construir apoyo poltico dentro y fuera de la organizacin
en tercer lugar, quienes manejan deben mantener la salud de sus dependencias, tanto e
la capacidad organzatva como en la credibilidad, as como obtener los recursos nece
sarios en trminos de personal, legislacin y electorado. En fin, KErIT. opina que en la
escuelas de policy donde se ensea el manejo pblico se ha hecho aporte a la adminis
tracin pblica y a las policies mismas, pero no en trminos de implementacin sino de
"arte de lo posible"."?
KETTL tambin sabe que el estudio del manejo pblico est en su infancia y que debe
moldearse todava como un campo del saber. Pero explica que sus seguidores tienen la
oportunidad de mejorar la forma en que el gobierno se maneja." Por su parte, Barry
BOZEMAN cree que de ser vlidas las evaluaciones recientes sobre la investigacin y la teo-
ra del manejo pblico, entonces este campo del saber no tiene todava la aptitud para
ocupar un lugar junto a las ciencias sociales, que son ms maduras y ms ricas en el as-
pecto terico. Como campo de estudio, el manejo pblico se ha descrito tanto como el
lado "blando" del estudio -pues el anlisis de policy es el "duro"-, como un mero arte
ajeno al concepto de disciplina. Por consiguiente, su investigacin y su teora tienen
mejores calificaciones gracias a su cariz prctico y su utilidad aplicada. Sin embargo,
BOZEMAN opina que desde la poca del manejo cientfico de Frederick TAYLOR, tampoco
han hecho afirmaciones fuertes sobre su potencial cientfico, yen ello tiene razn."
75 lbid., p. 4.
76 Donald KE1TL, "The Perils -and Prospect- of Public Admnstratlon'', en Public Administration Review,
Washington, vol. 50, nm. 4, 1989, p. 413.
77 Idem,
78 Donald KErrL, "Searching for Clues About Public Management: Slicing the Onion Different Ways", p. 68.
79 Barry BoZEMAN, "Theory, Wisdom, and the Character of Knowledge in Public Management: a Crtical View of
the Theory-Practice Linkage", en Barry BOZEMAN (ed.) , Pub/ic Management: The State oftbeArt, en)ossey-Bass
Publshers, San Francisco, 1993, p. 27.
Lagerencia pblica
165
Existen dos problemas interrelacionados que son los males endmicos de la inves-
tigacin en el manejo pblico y entorpecen su progreso cientfico. Uno es el interno/tc-
nico, liT, como lo llama BOZEMAN, que concierne a las nor-nas tcnicas aceptadas en la
investigacin cientfica y la creacin de teoras. El otro es el problema externo/integrati-
va, E/l, que no atae a la elaboracin de conocimiento, sino a su adjudicacin, organizacin
y evaluacin. Aqu se trata de integrar el conocimiento creado por los cientficos sociales
que trabajan fuera de la comunidad que cultiva el manejo pblico, y que se refieren a los
aspectos sociales e institucionales de la produccin del conocimiento.
Apesar de estos problemas endmicos, as como a su diversidad conceptual, BOZEMAN
afirma que la teora del manejo pblico tiene en tal diversidad una virtud, no un defecto.
Pero, aunque este blsamo es optimista, sufre ante la realidad de que esencialmente no
existe una teora del manejo pblico; no, al menos, si excluimos las teoras entroncadas con la
economa, ciencia poltica, historia y campos del saber (... ) hay, creo, poco que es exclusivo de
la teora del manejo pblico mismo, pero sus elementos distintivos logran formar un campo
de estudio unfcado.w
Esos elementos son el inters por la prescripcin y la teora prescriptiua, el en-
foque sobre el carcter distintivo del manejo pblico y de las organizaciones pblicas -del
'que BOZEMAN resalta las nociones de pblica-, y en particular los efectos de la poltica;
el centrarse en problemas, ms que en el proceso; la atencin fuerte hacia el conoci-
miento contextual y derivado de la experiencia, y el nfasis en la estrategia y los problemas
multiorganizativos. ste propiamente es el ncleo de lo que BOZEMAN llama un enfoque
del conocimiento distintivo, no tanto un cuerpo de teora singular, cuyo resultado es dife-
rente del de la sociologa, la ciencia poltica, la economa y aun la administracin pblica.
Tal como se observa con claridad, todava el manejo pblico est lejos de constituir
una disciplina cientfica, o una teora propiamente hablando. Sin embargo, el manejo p-
blico cultivado por pensadores como BOZEMAN y KETTL deja una leccin que conviene no
soslayar. sta consiste en un nimo reactivo al estancamiento de la teora de la adminis-
tracin pblica en Estados Unidos de Amrica, as como una sensacin de inconformidad
sobre un campo del saber erosionado y en parlisis potencial.
Ciertamente, el manejo pblico tampoco ofrece un elxir de vitalidad a la adminis-
tracin pblica que sta lo vea como su salvador; y si bien es cierto que la causa del atra-
so de la administracin pblica justifica la emergencia del manejo pblico, su resultado no
deja de ser muy pobre en comparacin con sus aspiraciones. De tal modo, el remedio ha
sido ms malo que la enfermedad.
Manejo pblico y manejo privado
Lapresencia de los negocios en el concepto de manejo pblico dentro o fuera de la admi-
nistracin pblica en Estados Unidos de Amrica es una constante. Explcita o implcita-
80 BarryBoZEMAN, "Concluslon: searching of PtJblic Managemem", en BarryBozIlMAN (ed.), Public Management:
The State 01the Art, Jossey-Bass Publishers, Slln Francisco. 1993, p. 362.
mente, ese componente de los negocios aproxima lo privado a lo pblico. Hemos deja-
do para el final de este captulo el examen de las diferencias entre el manejo pblico y el
manejo privado, habida cuenta de que entre ambos existen puntos de contacto que han
servido de fundamento, o de pretexto, para asimilarlos; o bien, para ensalzar al primero en
demrito del manejo pblico.
Desde tiempo atrs se sostena que la empresa privada es un modelo que cualquier
institucin podra adoptar, de modo que ya no existe motivo para conservar el carc-
ter pblico de los asuntos gubernamentales. En consecuencia, tampoco hay distancia al-
guna entre el manejo pblico y el manejo privado que no sea posible suprimir. sta no es
una prdica actual: se inici junto con la declaracin de los principios de manejo cientfi-
co de Frederick TAYLOR, quien expuso que su obra se haba preparado para llamar la aten-
cin de ingenieros y gerentes que trabajaban en los establecimientos fabriles privados, pero
que esos principios eran aplicables por igual a otras actividades sociales. Se trataba de un
manejo general para los hogares, los ranchos, los negocios, las iglesias, las universidades
y los gobiernos."
Sin embargo, esta postura a favor de la identidad entre los dos tipos de manejo es
tan antigua como la que clama por su ntida diferenciacin. En efecto, el aforismo de
Wallace SAYRE en el sentido de que el manejo pblico y el manejo privado se parecen en
todo lo menos importante es clebre al respecto," igual que la frase de Paul A!'PLEBYen la
que seala que el "gobierno es dferente't." Por tanto, es inevitable y necesario cuestio-
namos si es posible que dos instituciones con propsitos diversos dentro de una socie-
dad pueden asimilarse con base en sus diferencias; o bien, si dicha asimilacin es ms
factible a travs de sus similitudes. En fin, si ms que tratarse de una asimilacin de
lo pblico dentro de lo privado, refiere a una mera trasferencia de caracteres de uno
hacia el otro.
Esta discusin, de suyo de enorme trascendencia, debe partir del aforismo de Wallace
SAYRE en el sentido de que ambos tipos de manejo se parecen en todo lo menos importan-
te, pues de no ser as, seran incomprensibles los papeles diferenciados del gobierno y la
empresa privada en la sociedad. Puesto que ya tratamos con extensin al manejo pbli-
co, ahora pasamos al examen del manejo que, aunque se declara pblico, tiene ms bien
una factura privada por haber emergido en las escuelas de negocios. Se trata del enfo-
que B (business) que nos anunciaba Barry BOZEMAN.
La presencia sealada de los negocios es evidente en la versin B, de la que este
autor cree que representa un concepto de manejo pblico identificado con acadmi-
cos ms prximos a la administracin pblica. Ellos han profesado sus lecciones en los
81 Frederick TAYLOR, Tbe Principies ofScientific Managerneru, Harper and Brothers, Nueva York, 1911, p. 8.
82 Esta frase ha hecho clebre, a Wallace SAYRE, quien la dijo luego de pasar algunos aos colaborando en la
formulacin de los currcuJms de la nueva Escuela de Administracin de Negocios y Administracin Pblica
de la Universidad de Cornell. Graham ALuSON, "Public and Private Management: are they FundamentaHy A1ike
in all Unmportant Respects?" (1980), en Richard STIllMAN (ed.), Public Administration: Concepts and Cases,
Houghton Mifflin, Boston, 1988, p. 283.
83 Paul A!'PLI!BY, "Government isDifferent", en jay SliAFRIZ y Albert HYDE (eds.), C/,assics oiPublic Administra-
tion, Moore Publshng, Oak Park, 1978, p. 101.
Lagerencia pblica
167
planteles de negocios o se formaron en las instituciones acadmicas de manejo, apropia-
dos para manejadores generales. El enfoque B se caracteriza por los siguientes elemen-
tos: mayor orientacin hacia la investigacin y la teora; aptitud para adaptar y difundir
mtodos, tcnicas y teoras procedentes de diversas disciplinas; incorporacin de anli-
sis comparados ms elaborados, cuyas bases son tanto la; experiencias de! manejo p-
blico como del privado; orientacin hacia la gerencia estratgica; inters por cuestiones
de proceso, y atencin en el manejador pblico de carrera, ms que en la del ejecutivo
poltico. 84
Puesto que la versin B constituye una criatura de las escuelas de negocios priva-
dos, el problema de las diferencias entre el manejo pblico y el manejo privado es pre-
ponderante por derecho propio. BOZEMAN recuerda el acertijo sobre la publicidad, una
idea formulada por l hacia 1987, que trata acerca de cmo los aspectos pblicos de las
organizaciones influyen en forma determinante sobre su manejo."
De hecho, como en cualquier organizacin, BOZEMAN propone que ese acertijo re-
fiere el problema central de la teora del manejo pblico.
En verdad es imperativo e! establecimiento de las diferencias entre e! manejo pbli-
co y el manejo privado, pues el primero slo tiene su razn de ser intelectual y racio-
nal, como un mbito de estudio, slo a partir de esas diferencias. BOZEMAN opina que sin
las teoras del manejo pblico, lo pblico del manejo podra observarse fcilmente como
un problema menor, es decir, como un trmino errneo, como una anomala sin inters,
. o como una variable residual."
Una forma de apreciar las diferencias consiste en que el manejo pblico difiere del
manejo privado en que los objetivos y las metas del manejador pblico son ms ambiguas
que las propias del manejador privado. Sin embargo, BOZEMAN sostiene que la investiga-
cin de campo casi no ofrece sustento para tal proposicin, pues otras fuentes sealan
que los manejadores pblicos y los manejadores privados no difieren de manera signifi-
cativa en sus percepciones sobre la ambigedad de las metas."
Si el problema de tales diferencias se considera tan relevante, como en efecto lo es,
se requiere ahondar sobre las ndoles diferenciales de cada manejo. Con apego a este tra-
zo, Graham ALUSON explor el clebre POSDCORB (acrnimo, en espaol: planeacn, or-
ganizacin, personal, coordinacin, informacin y presupuesto) de Luther GULICK, que
sintetiza las funciones de manejo comunes para ambos campos de la vida organzauva.e
En efecto, uno y otro tipo de manejo comparten un proceso interior integrado por la
planeacin, la organizacin, el personal, la direccin, la coordinacin, la informacin y
la presupuestacin. Este ideario gerencial inspirado en Henri FAYOL,89 ha sido muy utili-
84 Barry BoZEMAN, "Introduction: 'RvoConcepts of Public Management", pp. 4 Y5.
85 Barry BOZEMAN, All Organizations are Public, ]osscy-Bass Publishers, San Francisco, 1989 (1987). Esta obra
quiz sea la ms celebre entre los libros de BoZEMAN, posiblemente por lo muy polmica que result su nocin
de lo pblico.
86 Barry BoZEMAN, "Theory, WJSdom, and the Character of Knowledge in Public Management: a Critical View of
the Theory-Practice Unkagc",p. 9.
87 Ibid., p. 37.
88 Luther GUUCK, op. cit., pp. 3-45.
89 Henri FAYOL, Administration IndustrielJe et Gnrale, Dunod, Pars, 1931 (1916).
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~
zado y reformulado desde entonces por militantes de ambos campos del saber.?? Lo que
hay que destacar es que esas funciones constituyen un mundo integral, cuya armoniosa
articulacin funcional implica el arte del manejo en ambos campos de actividad.
En contraste con la afmidad funcional del manejo, sus contextos organizativos tien-
den a ser significativamente diversos. Aqu se fraguan los elementos que permiten configu-
rar una apreciacin de las diferencias abismales entre un gobierno y un negocio privado. En
efecto, joseph BOWER afirmaba que los manejadores pblicos tienen un carcter peculiar,
pues logran metas formuladas por personas y organizaciones diferentes de s mismos, ope-
ran estructuras diseadas por otros actores administrativos, trabajan con personas cuyas
carreras estn de muchos modos fuera del control gerencial y alcanzan sus metas en un tiem-
po ms breve que los gerentes prvados.?'
En los gobiernos, los gerentes pblicos tienen una perspectiva laboral estrecha,
pues permanecen en el cargo breve tiempo en atencin a las necesidades y el calenda-
rio polticos, en tanto que los gerentes privados permanecen un tiempo ms prolongado
debido a los imperativos del mercado, la innovacin tecnolgica y el diseo organizati-
va establecido." Laextensin del ejercicio laboral de un manejador pblico es corta, como
se observa en el cargo de asistente de los secretarios del despacho en Estados Unidos de
Amrica, en los que el promedio de permanencia era de 18 meses, en tanto que los ma-
nejadores privados muestran una permanencia en su empresa y en su puesto un tiempo
mucho mayor, a causa de la responsabilidad de un ejecutivo de capacitar a su sucesor o
escoger entre varios candidatos que incluso procedan del exterior. BOWER explicaba que,
dentro de la empresa, una regla de continuidad laboral ha sido la promocin de los ma-
nejadores privados desde dentro, en tanto que el manejador pblico normalmente pro-
viene del exterior, y ejercita sus labores con base en objetivos de policy, logra poner en
prctica muy poco de lo que desea y sale de la organizacin con un sentimiento de falta
de tiempo para haber realizado cambios de fondo."
AtUSaN seala que otra diferencia sustancial es que el gerente pblico se sita en una
atmsfera laboral donde las tareas se han repartido con equidad, en tanto que el gerente
privado se ubica en un ambiente de alta tensin donde predominan los imperativos de la
eficiencia y la competencia. De igual manera, el manejo gubernamental est sujeto a un
escrutinio pblico abierto, y el manejo privado obedece a evaluaciones internas, slo
interesantes para la empresa. Del mismo modo, el gobierno enfrenta todos los das el ojo
escrutador de los medios de comunicacin, siempre atentos a su trabajo; la empresa pri-
vada est sometida a una vigilancia de la prensa mucho menos asdua.?' El gobierno no
slo obedece a los dictados de una opinin pblica amorfa, sino al esquema constitucio-
nal de poderes que lo someten a la vigilancia del Legislativo y el Judicial, una metodologa
de control desconocida por la empresa privada. Segn este sistema, el gobierno trabaja
90 Entre ellos destaca Lyndall URWlCK, Los elementos de la administracin, Herrero, Mxico, 1974 (1942).
91 ]oseph BOWER, "Effective P1.Il'Jlic Management", Frederick Lane (ed.), Current lssues in Public Administration,
Sto Martin's Press, Nueva York, 1978, p. 15.
92 Graham AwSON, op. cit., pp. 287 Y288.
93 ]oseph BoWER, op. cit.; p. 15.
94 Graham AwSON, op.cu., pp. 287 Y288.
Lagerencia pblica
169
con restricciones poderosas y su administracin labora dentro de mrgenes de libertad
muy estrechos. joseph BOWER cree que, al trabajar a la sombra de la publicidad, el gerente
privado ejercita una labor annima, en tanto que el pblico es un actor sometido al flujo
de la informacin pblica como parte de su trabajo." Este factor constituye una lnea
divisoria muy ntida, pues la informacin pblica es parte de la hechura de paliey en el
gobierno, mientras que es inexistente en los negocios.
Esas mismas condiciones hacen que el gobierno acte de inmediato con la presin
de demandas, que lo hacen configurar coaliciones de apoyo a su labor de hechura de
policy, por su parte, los gerentes privados estn situados en una red jerrquica donde los
comandos obedecen a un plan ordenado, metdico y programado, donde las discrepan-
cias suelen ser la excepcin. La pluralidad de la vida poltica fuerza al gerente pblico
a responder con eficacia ante una pluralidad de autoridades superiores y, en los nego-
cios, el gerente debe atender las instrucciones de un solo jefe.
96
En los negocios privados los recursos se concentran en gran medida para alcanzar
un objetivo, en lo que se llama el arte del desbalance; por el contrario, en el gobierno se
aplica el arte de lo imperfecto, porque los objetivos deben ceirse a una aplicacin li-
mitada de recursos a objetivos grandes."
Ioseph BOWER, por su parte, explica que ha tratado de mostrar que los negocios es-
tadounidenses constituyen una analoga inapropiada para discutir y evaluar al manejo p-
blico. En el sector pblico, el propsito, la organizacin y las personas no tienen el mismo
, sentido y significacin que en los negocios. Las diferencias incluso podran acrecentarse y
hacerse ms complejas si damos espacio al reconocimiento del contraste dentro de las
organizaciones pblicas, como las oficinas reguladoras, diversas de las organizaciones mi-
litares o paramilitares, por ejemplo, o con secretarios de gabinete concebidos como
opuestos a los funcionarios de eleccin popular."
Graham Aursox concluye que entre ambos tipos de manejo se hallan diferencias
constitucionales de rango superior, pues en los negocios hay un solo jefe que centrali-
za todo, en tanto que en un Estado nacional el manejo se confa sobre todo al Ejecutivo,
pero tambin de manera parcial a los otros dos poderes. Por consiguiente, declara que "el
manejo pblico y el manejo privado son al menos tan diferentes como similares, pero que
las diferencias son ms importantes que las smltudes''.?? Esto contribuye a explicar por
qu, en el entender de AuISON, es una falacia pensar que la transferencia de las prcticas y
tcnicas del manejo privado en el gobierno redundan automticamente en el mejora-
miento de su desempeo.
95 )oseph BOWER, op. cit., p. 18.
96 Graham AwSON, op. cit., pp. 287 Y288.
97 )oseph BoWER, op. c., p. 19:
98 Ibid., p. 22.
99 Graham AwSON, op. cit., p. 296.
8
El concepto de administracin pblica
en el Estado liberal de derecho
L
a administracin pblica ha tenido desde hace mucho una gran vinculacin con el
derecho, en especial a partir de la extincin del Estado absolutista. Aunque esto
se percibe sobre todo en los pases en que los sistemas jurdicos se basan en el de-
recho romano, como Francia, Alemania, Espaa e Iberoamrica, las naciones anglosajonas
no han sido ajenas a su influencia. En la actualidad, a pesar de que la ciencia de la admi-
nistracin pblica goza de libertad plena ante el derecho 'administrativo, las vinculaciones
entre ambas disciplinas continan siendo muy estrechas. Esto resulta en especial percep-
tible en la ciencia de la administracin pblica francesa, donde el derecho administrativo
la sustituy hasta bien entrado el siglo xx. Sin embargo, esto no constituy un fenome-
no singular de un pas, sino una muestra tpica de una tendencia que se extendi por
muchos pases.
Esta inclinacin hacia el estudio del derecho administrativo no es fortuita, sino que
se debe a condiciones histricas que la hicieron imperativa. 'TIempo atrs, en la poca del
absolutismo dieciochesco, exista un sistema autoritario de regulacin de los procesos de
gobierno establecido sobre una maraa de leyes, producto de la enigmtica oscuridad
de los procedimientos administrativos Ysustentado en un rgimen altamente centralizado.
Despus, cuando el absolutismo se hizo a un lado y emergi el espritu republicano, se
recuperaron los antiguos patrones romanos de gobierno basados en la ley, con lo que
se dio cauce al Estado de derecho, cuya base es el gobierno fundado en la ley impersonal
e imparcial.'
Ocurri entonces que la administracin pblica se incorpor con grandes dificulta-
des dentro de nuevas prescripciones legales, que se convirtieron en obligatorias no slo
para los ciudadanos, sino tambin para el Estado. Con base en la democracia y la igual-
dad para todos, la ley se elev a la condicin de garanta de legalidad para ejercer la ad-
ministracin pblica, as como en una barrera contra decisiones arbitrarias y una previsin
contra las concepciones transjudiciales.
2
Desde una perspectiva opuesta, en la cultura
anglosajona se ha esgrimido que legalidad y eficiencia son incompatibles, que la admi-
nistracin pblica necesita libertad para adaptar la voluntad preexistente del legislador a
1 Georges LANGROD, Some Current Problems 01Admtnistration in Prance 7bday, Escuela Graduada de Ad-
ministJ'acin Pblica de la Universidad de Puerto RiCo, SanJuan, 1961, p. 7.
:z lbid., p. 8.
las condiciones cambiantes, y que no debera existir una revisin posjudicial. Sin em-
bargo, estas prdicas fueron desconocidas en la Europa de finales del siglo XVIII y prin-
cipios del XIX, cuando el derecho administrativo se ajust a los principios del derecho
romano y se acomod en un esquema jurdico plural compuesto por los derechos cons-
titucional, internacional y fiscal.
Todo esto conform un proceso de integracin cuyo inicio fue la Revolucin fran-
cesa y que poco a poco fue realizndose en Europa. Se llev a cabo de tal modo que la
razn de Estado fue sustituida por un sistema de reglas abstractas como esencia del
Estado de derecho. Al final del proceso, primero en Francia y luego en otros pases se
alcanz una armona entre la administracin pblica ancestral y el nuevo derecho admi-
nstratvo.'
Sin embargo, el establecimiento del derecho administrativo como una disciplina
slo fue consecuencia de su desarrollo como marco normativo del Estado liberal de
derecho, cuya esencia consista en la restriccin de las actividades administrativas de todo
aquello que era posible expresar por medio de la aplicacin de la ley Esto propici que la
cuanta sustancial de la actividad administrativa del Estado absolutista se redujera en tr-
minos cuantitativos de manera drstica, pues el bienestar social, esencia de la antigua
polica, fue segregado. Esta peculiar circunstancia, que aflor desde el origen del Esta-
do liberal de derecho, se convirti en la lnea divisoria entre el derecho administrativo, de-
dicado al estudio de las normas que aplica la administracin pblica, y la ciencia de la
administracin pblica, depositaria del temario bienestar, al que BONNIN se refiri como
moral de la administracin.
La relacin armoniosa o antagnica entre el derecho administrativo y la ciencia de la
administracin pblica est lejos de haberse cancelado, ya que cada materia marcha por su
va de desarrollo disciplinario autnomo, pero este tema se tratar un poco ms adelante.
Georges LANGROD dijo una gran verdad: la ciencia del derecho administrativo francs
es bien conocida en el mundo.' No puede afirmarse lo mismo de su ciencia de la admi-
nistracin pblica francesa, porque nunca tuvo la importancia del derecho administrativo,
a pesar de la grandeza universal de BONNIN. La influencia del derecho administrativo en
todo el mundo no tiene paralelo. En la misma Francia, desde principios del siglo XIX, ob-
tuvo un lugar privilegiado en el seno de las universidades, yen Europa su trascendencia
fue mayscula. El derecho administrativo ya se enseaba en Francia desde 1804, pese a
ciertos altibajos, pues de 1828 a 1838 se intensific su cultivo docente en todas las uni-
versidades.
BONNIN tambin fue importante para el derecho administrativo, debido a que en la
edicin de 1809 aadi el proyecto de Cdigo Administrativo, que ms tarde se convir-
ti en inspiracin del Cdigo Administratioo portugus. Segn 1.ANGROD, esto explica la
paradoja de que BONNIN no tuviera seguidores directos de la administracin pblica en
Francia, aunque no careca de un "maana" prometedor que en nuestros das se ha vuelto
3/dem.
4 Georges LANGROD, "la Science de I'Administrlftion Publique en France au 1geme er au 20eme Scle. Apercu
Historique et tat Actual", La Reuue Administratiue, Pars, 1961, p. 5.
El concepto de administracin pblica en el Estado liberal de derecho 173
realidad.
5
Los primeros estudiosos del derecho administrativo siguieron: la escuela jurdi-
ca de BONNIN, DE GERANDO, MACAREL y CORMENIN. Fueron estudiosos del derecho adminis-
trativo marginalmente interesados en la ciencia de la administracin pblica. .
Los tres autores fueron funcionarios pblicos, miembros del Parlamento y profeso-
res universitarios. Ioseph Marie DE GERANDO (1772-1842) fue el primer profesor de dere-
cho administrativo, pues su ctedra se abri en 1828. Louis Antaine MACAREL (1790-1851),
discpulo de DE GERANDO y su reemplazo en la ctedra despus de la muerte del maes-
tro, ocup el cargo de consejero de Estado. CORMENIN (1788-1868) tambin profes esa
materia, fue consejero de Estado y catedrtico en la Escuela de Administracin duran-
te 1848.
La administracin pblica a travs del
derecho administrativo
En la poca en que los franceses se empeaban de modo tan intenso en el estudio del de-
recho administrativo, la materia ya se trabajaba en Italia, justo cuando la obra de BONNIN ya
tena tres ediciones. En efecto, los Principios fundamentales del derecho administrati-
vo de Giandomenico ROMAGNOSI se publicaron en 1814, como parte de los cursos de la
Universidad de Pava. Se trata del primer texto de derecho administrativo de Europa,
pero no se limit a explicar los principios jurdicos, sino que expuso elementos que en
realidad trazan las bases de una ciencia de la administracin pblica." El profesor dividi
la materia de la administracin pblica en cinco partes: la administracin pblica consi-
derada en su realidad objetiva en cuanto a sus relaciones con el soberano, con los ad-
ministrados y con los funcionarios, as como en lo relativo a su organizacin interna; la
administracin pblica considerada por su objeto: el Estado y, por tanto, relacionada con
los hechos y los ordenamientos de la sociedad poltica en su rgimen jurdico y nacional,
y en sus relaciones jurdicas con la organizacin social desde el punto de vista de la moral;
la administracin pblica estudiada a partir del aspecto de la propiedad pblica, la for-
ma de gobierno y desde el ngulo de la moral; la economa "cvica" como base de la doc-
trina de la administracin pblica y, finalmente, la competencia jurdica de los asuntos
contenciosos con el doble aspecto del contencioso administrativo y del contencioso jur-
dico comn. Attilio BRUNIALTI no deja de alabar la obra de ROMAGNOSI, pues no slo inau-
gura el derecho administrativo en toda Europa, sino que entabla una estrecha relacin
con la ciencia de la administracin pblica.
En Francia, tambin M. R. GANDIIJ.OT estudi la disciplina pero su influencia acad-
mica se sinti sobre todo en Espaa. Su obra Curso de derecho administrativo (1835)
fue el primer texto sobre la materia que se imprimi en la Pennsula Ibrica, una traduccin
de Jos Mara SAtWEDRA, a quien debemos tambin la versin espaola del Compendio
5 Idem.
6 Attilio BRUNWll, "Prefazione", en Lorenz VON STIl1N, La Scienza de/la Pubblica Amministrazione, Unione
Tlpografco-Bdtrce, 'Iurn, 1897, p. n
174 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LAADMINISTRACIN PBUCA...
'.
de los principios de administracin de BONNIN. Ese primer ttulo constituye un texto b-

sico para la formacin jurdica de los estudiantes universitarios.
Cuando los alumnos de leyes de la Universidad de Pars presentaban sus exmenes
de derecho administrativo, se encontraban con la dificultad de comprender, clasificar y
reunir el conjunto de las instituciones administrativas y las reglas referentes a ellas.' Para
ayudarles a resolver este problema, GANDILLOT prepar ese pequeo volumen sobre las
reglas del derecho administrativo.
Segn GANDILLOT, las funciones administrativas conducen a la idea de accin admi-
nistrativa, que se desenvuelve de cuatro modos: cuando transmite las leyes o seala su
mtodo de ejecucin, es decir, en forma de instruccin; cuando cuida de los bienes p-
blicos, o sea, establece operaciones comerciales con ellos; cuando cumple una asistencia
inmediata, ilustrada y benvola, con la finalidad de vigilar el inters pblico, y cuando
expide rdenes formales que se aplican a las personas y las cosas fundamentadas en el
inters pblico. Las funciones, al convertirse en hechos, no slo recuerdan que la admi-
nistracin pblica es accin, sino que el concepto se inspira en BONNIN, pues aunque su
nombre est ausente, se nota en el pensamiento.
Eso tambin es visible cuando GANDILLOT sealaba: "El derecho administrativo es una
demostracin de los deberes de la sociedad para con los ciudadanos, y de stos hacia la
sociedad."8 El derecho administrativo nace del derecho pblico, pero ambos se derivan
de la Constitucin del Estado, en la que se designan las funciones de los administrado-
res pblicos. Cuando el derecho se refiere a la administracin, no lo hace de manera ri-
gurosa y absoluta, sino sometido a la equidad y con carcter conciliador.
GANDILLOT distingua el derecho administrativo de la ciencia de la administracin p-
blica, a la que menciona como un arte para crear una obra segn los principios del de-
recbo.? La sociedad no es capaz de ejercer por s misma sus derechos: hace uso de ellos
mediante una multitud de agentes de las ms diversas cIases, organizados jerrquicamen-
te. De aqu nacen los dos objetos del derecho administrativo: las funciones administrati-
vas y las necesidades sociales a las cuales se aplican esas funciones. Las funciones se
dividen en dos clases: las de agenciar y las de administrar en sentido estricto. Las primeras
previenen y satisfacen las necesidades pblicas; las segundas arbitran los conflictos en-
tre los ciudadanos y la sociedad.
Entre los estudiosos del derecho administrativo destac mucho M. MACAREL, quien
tambin distingua entre el derecho administrativo y la ciencia de la administracin. Fue
autor del Curso de administracin y de derecho administrativo (Cours d'Administration
et de Dro Administratij) , publicado en Pars en 1846. La obra fue muy relevante en su
tiempo e incIuso llam la atencin de Alexis DE TOCQUEVILLE, quien la present pblica-
mente ante law\.cademia de Ciencias Morales y Polticas.
MACAREL estaba impartiendo la ctedra de derecho administrativo desde 1842, en la
que expona temas como la organizacin y las atribuciones de las autoridades adminis-
trativas. Enseaba que el derecho emana del derecho pblico, y que ambos
7 M. R. GANDIu.or, Curso de derecho administrativo, Imprenta de Jos Espinoza, Madrid, 1835, p. 5.
8 lbid., p.9.
9 Ibid., p. 10.
ayudan a comprender las relaciones entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo; conceba a
la administracin como la actividad vital del gobierno y el brazo de fa sociedad. 10
Aunque no cita a BONNIN, las ideas de ste resuenan en forma constante. Por ejemplo, sea-
la que las leyes de inters privado son propias de las autoridades judiciales, y las de inte-
rs pblico lo son de la administracin pblica, cuya accin se encamina hacia el inters
social y la satisfaccin de las necesidades generales.
En especial analiz las caractersticas generales de la administracin pblica fran-
cesa, en la que encontr los siguientes rasgos: unidad poltica y administrativa, con base
en la subordinacin de los intereses privados al inters general; centralizacin, como un
poder nico en comunicacin incesante con todos los puntos de Francia, y subordina-
cin, es decir, la garanta de una buena ejecucin. Estos tres rasgos ordenan, regulan y
armonizan el Estado, a la vez que le otorgaron la gloria y fuerza a la administracin p-
blica del pas."
MACAREL tambin abord los ngulos disciplinarios de la administracin pblica, y
explic:
...dentro de su generalidad, la ciencia de la administracin tiene por objeto investigar, en la
fuente misma de las necesidades, las reglas de la vida prctica de las naciones, y los princi-
pios sociales que deben regir dentro de las relaciones de los administradores con los ad-
ministrados. 12
La definicin recuerda nuevamente a BONNIN. Por encima de las nacionalidades y
los pases, hay una ciencia de la administracin basada en reglas generales y absolutas, es
decir, en los principios de la administracin pblica, porque en administracin pblica
existen, como en todas las ciencias morales y polticas, principios que son una verdad
eterna y de una aplicacin universal y, adems, forman un cuerpo de doctrina para el
uso de los hombres de Estado. As, slo los medios de ejecucin son susceptibles de
variar de pueblo en pueblo."
Para este autor, los principios de la administracin pblica consisten en brindar pro-
teccin y seguridad, beneficencia pblica, educacin pblica y vas de comunicacin. La
sociedad d proteccin y seguridad a los desdichados; los establecimientos de benefi-
cencia pblica deben fundarse para recibir a los indigentes y a todos los menesterosos;
todo gobierno sabio debe favorecer la difusin de las luces y crear establecimientos de
instruccin pblica de diversa naturaleza y de diversos. grados y, finalmente, las vas
de comunicacin pblicas son una de las necesidades materiales de toda nacin. La
administracin pblica, que se instituye con el fin de satisfacer esta necesidad, debe es-
tablecer los caminos y los puentes, conservar Ymejorar los cursos de los ros, cavar los
canales, as como construir y mantener los camnos." Son principios inherentes a las
10 Louis Antaine M. MACAREL, Cours d'Admnistration et de Droit Administrati/, Libraire de jurisprudence de
PlanFreres, Pars, 1852 (1846), dos tomos, t. 11, p. 642.
11 Idem.
12 lbid., t. 1,p. 8.
13 Ibid., p. 22.
14Ibid., pp. 23 Y24.
176 PARTE 2. DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LAADMINISTRACIN PBUCA...
11'
.j
1
sociedades modernas que los elementos de la ciencia de la administracin pblica en
general se consideren universales y estables. 15
Tambin sus ideas sobre el derecho administrativo evocan a BONNIN: "El derecho
administrativo se compone de las leyes de inters pblico que, dentro de tal o cual na-
cin dada, reglan los derechos y los deberes respectivos de la administracin y de los ciu-
dadanos como miembros del Estado."16 A pesar de ello, abdicando del sentido terico,
MACAREL declara que la especulacin es propia de la ciencia de la administracin pblica,
al tiempo que el derecho administrativo acta en el mbito de lo positivo. De ese modo,
adems, rechaz el sentido prctico que BONNIN otorga a la ciencia de la administra-
cin pblica.
MACAREL se identifica como uno de los muchos discpulos inconfesos de BONNIN que
alcanz celebridad en su poca. En efecto, Alexis DE TOCQUEVILLE present un "Informe a la
Academia de Ciencias Morales y Polticas sobre el Curso de Derecho Administrativo"
("Rapport fait a l'Academie des Sciences Morales et Politiques sur le Livre de M. Macarel,
Intitul Cours de Droit Administratif''). La presentacin se realiz en 1846, cuando DE
TOCQUEVILLE ya era miembro distinguido de la Academia.
DE TOCQUEVILLE aseguraba que la Revolucin francesa, que tantas novedades dio al
mundo, cre tambin una nueva parte del derecho pblico; la administracin pblica.
Todo era de fecha reciente; las funciones, las obligaciones, las garantas y los funciona-
rios mismos, pero lo ms nuevo de todo consiste en el orden metdico que presida a esa
vasta organizacin, y el encadenamiento riguroso y lgico que integraba un solo cuerpo
de todas sus partes.'? La administracin pblica francesa de su tiempo difera sustan-
cialmente de la de las principales naciones contemporneas, ya que "se puede decir que
nuestras instituciones administrativas tienen un carcter ms original que nuestras ins-
tituciones polticas"."
Esas instituciones tuvieron y tienen una influencia muy importante en las ideas, los
hbitos, las costumbres y los comportamientos de los franceses, y sobre el destino en-
tero de la nacin. Para estudiar las leyes civiles conviene examinar al mismo tiempo las
leyes administrativas. La obra administrativa de NAPOLEN hizo incluso menos innovacio-
nes de lo que se piensa, pues toda la organizacin administrativa la edific la Asamblea
Constituyente: puso todos los cimientos en los que ahora descansa; form, delimit y
arm a todos los poderes del Estado. NAPOLEN se limit a conservar lo que la Asamblea
haba edificado, y mejor y complement algunas de sus partes. No obstante, jams rom-
pi con su espritu original. Esa organizacin, con su jerarqua y funcionamiento, es pre-
cisamente lo que MACAREL analiza en su Curso.
MACAREL fue un profesor competente cuya obra fue elaborada como libro elemen-
tal, pues era necesario divulgar las nociones del derecho administrativo y colocar los
15 lbid., p. 24.
16 Ibid., p. 19.
17 A1exis DE TOCQUEVlllE, "Rapport fait a l'Academie des Sciences Morales et Politiques, sur le Liure de M.
Macarel, Intitul Cours de Droit Administratif';;m tudes Economiques, Politiques et Litteraires.Michel
Lvy Freres, Libraires Editeurs, Pars, 1866 (1846), p. 60.
18lbid, p.61.
cimientos de una nueva disciplina.'? No slo trat nuevos principios e instituciones, sino
los principios y las instituciones que todos los pueblos de Europa haban imitado. La ad-
ministracin pblica francesa influy sobre otras naciones a causa de su excelencia y por
su "conformidad con la condicin de los hombres de nuestro tiempo", y el sistema ad-
ministrativo de ese pas no fue producto de accidentes ni de voluntades arbitrarias: "No,
es el resultado necesario de la revolucin social que est operando en Francia desde fi-
nales del siglo pasado, y que contina en fases diversas en el resto del mundo."20 La
Revolucin aniquil todos los poderes existentes, grandes y pequeos, aboli todos los
derechos particulares, todas las franquicias locales, todas las prerrogativas individuales, e
hizo desaparecer todas las diferencias entre los ciudadanos. Cre de un solo golpe y so-
bre un mismo plan el sistema entero de la administracin pblica."
La profundidad analtica de DE TOCQUEVILLE lo llev a inquirir acerca de las rela-
ciones entre el rgimen poltico francs y las nuevas instituciones administrativas, que
deberan estar en correspondencia con la monarqua representativa vigente en ese mo-
mento, a la que identific como la forma de libertad poltica de su tiempo. Ah reside la
clave de las relaciones entre el derecho pblico y el derecho administrativo. Por tal mo-
tivo, los seguidores de ambos campos del conocimiento deben trabajar unidos y en
completa colaboracin. Al hablar de una verdad incontrovertible, recuerda:
...no perdamos jams de vista que si nuestro sistema administrativo est basado en la libertad,
sin embargo, se halla complementado con el despotismo. Cmo conciliar la centralizacin
extrema que est consagrada con la realidad y la moralidad del gobierno representativo? ste
es el gran problema de nuestro tiempo (...).22
La centralizacin administrativa era a tal grado extrema, que hasta los extranjeros la
percibieron. El modo como deba conciliarse con la monarqua representativa era una
cuestin importante, a la que la obra de MACAREL aport conocimientos.
Alexis DE TOCQUEVILLE resalt la importancia del derecho administrativo contenido en
la obra de DE GERANDO, CORMENIN y MACAREL para la formacin del derecho administrativo.
DE CORMENIN coment que se le deben los progresos del contencioso; por su parte, DE
GERANDO tiene como crdito la formacin del Cdigo Administrativo. MACAREL, por lti-
mo, muestra el mrito de la preparacin de un cuadro racional y completo del sistema
administrativo francs.
En Espaa destacaron dos representantes notables de la ciencia de la administracin
pblica, cuyo foco acadmico era el derecho administrativo: Manuel ORTIZ DE ZIGA y
Manuel COLMEIRO. OR11Z DE ZIGA estuvo muy influido por BONNIN, a quien cita con fre-
cuencia, pero tambin fue discpulo de Javier DE BURGOS, de quien escuch las charlas
granadinas y de quien tom el ideario administrativo. En lo relativo a las fuentes bibliogr-
ficas externas, ORTIZ DE ZIGA slo haba consultado a los autores franceses: adems de
19Ibid., p. 65.
20 bid., pp. 71 Y72.
21 Ibid., p. 72.
22 Ibid., p. 74.
BONNIN, a Ncolas DELAMARE y a los juristas DE GERANDO, FOUCART y MACAREL, entre los ms
conocidos. Tambin cit a los economistas Adam SMITH, J. B. SAY y Thomas MALTHUS,
as como a los politlogos Antonio PREZ, Bernardo WARD y Diego SAAVEDRA F1\JARDo. Entre
sus contemporneos, mencion haber ledo a Agustn SILVELA y sobre todo a DE BURGOS,
de quienes opin que haban sido los principales y casi nicos escritores formadores de
la base de la ciencia de la administracin pblica en Espaa.
ORTIZ DE ZIGA perteneca a una generacin de intelectuales brillantes, profunda-
mente creyentes en el progreso y la prosperidad. Su idea sobre la ciencia de la admi-
nistracin pblica emerge en un ambiente de optimismo inusitado:
tos grandes adelantos hechos desde los dos ltimos siglos en las teoras econmicas,
polticas y de gobierno, han conducido a las naciones civilizadas, casi insensiblemente y por la
tendencia que impulsa a la sociedad a su progreso y perfeccin posible, a crear un cmulo de
doctrinas y principios desconocidos o poco vulgarizados hasta entonces, y elevarlos a la altu-
ra de una ciencia de las ms difciles e importantes. Hablo de la administracin. Ningn pueblo
de la antigedad se ocup de esta parte esencial de los conocimientos polticos y legislativos,
cuya utilidad es hoy unnimemente reconocida por las naciones cultas.P
Tambin explicaba que desde el siglo XVI algunos pensadores ya estaban preocu-
pados por el problema de la distribucin de la riqueza de los pueblos: en Espaa des-
tacaron PREZ, WARD y SAAVEDRA, quienes junto con los "estadistas" mucho hicieron en
favor de la formacin de la economa poltica en la que se aliment la intelectualidad de
ese siglo. Afirmaba que los avances en la economa poltica acarrearon siempre impor-
tantes reformas en el orden administrativo, de lo que se concluy que la ciencia econ-
mica y la ciencia de la administracin pblica estaban muy emparentadas.
Como DE BURGOS YPOSADA DE HERRERA, ORTIZ DE ZIGA crea que la administracin
pblica es un poder que vela por la proteccin de los hombres desde la cuna hasta el
cementerio, porque todo cuanto existe, desde lo ms grande y sublime hasta 10 ms
pequeo, est sujeto al influjo benfico y poderoso de la administracin pblica. Esto
comprende esencialmente la libertad individual, los bienes materiales y la existencia
misma. Tambin incluye a la instruccin pblica, la prosperidad y el fomento de la indus-
tria, as como el socorro a la humanidad en sus dolencias y tragedias, la tranquilidad in-
terior y la defensa contra el exterior, adems de los espectculos, el recreo y los ornatos
de los pueblos. Todo es objeto de esa institucin saludable y protectora, que pudira-
mos llamar omnipotente
Sin embargo, sealaba que la administracin pblica debe abstenerse .de intervenir
en la vida privada de los individuos, que no tiene relacin con la sociedad; le incumbe
slo administrar el espacio pblico y las relaciones entre ste y el espacio de la vida pri-
vada. Las "transacciones particulares" y las controversias relativas a lo "tuyo y lo mo"
son propias de la justicia; la administracin pblica slo tiene atribuciones para pre-
venir que no se d paso a IDinjusto. sa es la idea con la que ORTIZ DE ZIGA concibe la
23 Manuel ORTIZ DE ZIGA, Elementos de derecho admfnistrattvo, Imprenta y Librera .de Sanz, Granada,
1842.1843, tres tomos, t. 1, pp. 5 Y6.
24 Ibid, p. 3.
administracin pblica, pues su objeto y atribuciones son amplsimos, e incluso podra
decirse que inconmensurables. En. terminas generales y absolutos, le corresponde pro-
mover la prosperidad y proteger los intereses generales; "en una palabra, hacer el bien es
su incumbencia esencial, su objeto exclusivo"." Para l, la ciencia de la administracin
pblica ya estaba establecida a causa del esfuerzo de un eminente pensador francs:
"BONNIN, que como ya he indicado, fue acaso el primero que desenvolvi de una mane-
ra filosfica y analtica las doctrinas administrativas."26 A pesar de que le rinde homenaje,
juzga exagerado que BONNIN haya concebido la administracin pblica como una disci-
plina de principios, cuando ms bien es una ciencia de "hechos".
Como nacin cuyas instituciones administrativas han sido de factura hispnica, M-
xico fue muy influido por la idea de que el derecho administrativo debe ser centro de
integracin disciplinaria de la administracin pblica. En 1852, apareci el cuarto y lti-
mo tomo del Nuevo febrero mexicano, editado por Mariano Galvn Rivera entre 1851 y
1852, que en las pginas 231-378 tiene un ensayo titulado "Opsculo de derecho cons-
titucional y administrativo", cuyo autor es M. R. VEYllA. Se trata de una obra de valor
inestimable, en la que se aprecia la organizacin poltica y administrativa de Mxico a me-
diados del siglo XIXdesde el ngulo del derecho constitucional y administrativo.
El "Opsculo" se refiere al rgimen federal, la divisin de poderes, la organizacin
general de la administracin pblica y la administracin estatal y municipal. La obra est
precedida por una pequea exposicin de propsitos, pues se haba llegado a entender
que el nimo de su autor era combatir el sistema federal que rega; adems, como no fal-
taban personas que pensaran que el derecho administrativo era una ciencia descono-
cida, se apresur a corregir esos conceptos equivocados." En su texto explica que el
derecho administrativo es tan antiguo como los gobiernos que rigen la sociedad, y con-
siste en "el conjunto de medios por los cuales se hacen obedecer las leyes"." Del mismo
modo como no hay sociedad sin gobierno, tampoco puede haber gobierno sin admi-
nistracin. VEYfIA aclaraba que no dispona de caudal propio, sino que haba abrevado en
las disposiciones establecidas y los autores contemporneos de derecho administrativo.
Hasta donde conocemos, el "Opsculo" fue el primer tratado de derecho cons-
titucional mexicano, pues el ms prximo cronolgicamente es el Catecismo poltico
constitucional, de Nicols PIZARRa, publicado en 1861,29 En 1824 se sentaron las mxi-
mas constitucionales sustentadoras del rgimen federal: independencia, integracin te-
rritorial, soberana nacional, religin, forma de gobierno, partes integrantes y divisin de
poderes. VEYfIA estudi la administracin pblica con base en su tradicin disciplinaria;
su sistema era transcribir las doctrinas de los escritores ms clebres y modernos de la
poca y las amoldaba a la forma de gobierno de entonces." Debido a que en la ciencia
25 Ibid., p. 4.
26 Ibid., p. 11.
27 R. M. VEYIlA, "Opsculo de derecho constitucional y administrativo'; Nuevo febrero mexicano, publicado
por Mariano Galvn Rivera, tomo l'I, Mxico, 1852, p. 231.
28ldem.
29 Nicols PJ.ZARRO, Catecismopolitico constitucional, Imprenta de N. Chvez, Mxico, 1861.
30lbid., p. 258.
-,
f
I
de la administracin pblica uno de los supuestos relevantes consiste en la definicin del
Poder Ejecutivo, separado en Poder Administrativo y Poder Judicial, VEYI1A seal al pri-
mero la tarea de ejecutar las leyes de carcter general y al segundo la aplicacin de las
leyes a casos particulares. Adems, propona una separacin entre Poder Ejecutivo y
Poder Legislativo, igualmente bsico como presupuesto de la ciencia de la administra-
cin pblica.
La mdula de su exposicin, sin embargo, reside en el examen de la accin admi-
nistrativa, porque el ejercicio de la administracin pblica se desarrolla de un modo activo
por va de decisin, y entonces la administracin cuenta con varios modos de actuar:
como rgano de instruccin que promulga leyes, establece lo necesario para su ejecucin,
inspecciona laque es de inters pblico y rene la informacin conveniente; como ins-
trumento de operaciones materiales que administra los bienes comunes, contrata lo rela-
tivo a ellos, ejerce acciones judiciales en su representacin y cuida de las obras pblicas,
como poder moral, en "una misin altamente humana y benfica, aunque indeterminada
en su extensin: cumpliendo, la administracin instruye, recompensa, auxilia, anima y
fomenta, sirve de gua a los pueblos, y vigila y autoriza actos relativos a sus ntereses'j>'
como autoridad que manda en todo lo que es de inters para la sociedad, tanto en lo
que se refiere a las cosas (servicios pblicos o expropiaciones por causa de inters gene-
ral), como en lo relativo a las personas, por ejemplo, la salvaguarda del orden pblico o
el cumplimiento de las leyes; como distribuidor de cargos y aprovechamientos comu-
nes, es decir, todo aquello que incumbe a la distribucin de las atribuciones, el servicio mi-
litar, los servicios personales y otros similares, como inspector de gastos pblicos, esto
es, exige las cuentas relativas a los bienes del Estado y las dependencias de la adminis-
tracin; y como medio de represin, pues castiga con multas a quienes contravengan las
disposiciones legales.
El objeto principal de la exposicin de este autor mexicano es jurdico y, por tanto, la
administracin pblica se confina al derecho administrativo; irnicamente la materia de
la administracin, objeto de su actuar, se revierte a su interior y toca entonces su anato-
ma, no su actividad ni los efectos que tiene en el cuerpo de la sociedad. La definicin de
administracin pblica propuesta corrobora esta aseveracin: "En su significacin es-
tricta y rigurosa, que es la de nuestro propsito, se limita al Poder Ejecutivo, y es la
accin de sus diversas partes, o lo que es lo mismo el conjunto de medios por los cua-
les las leyes se ejecutan. "32
A raz del edicto gubernamental que estableca la necesidad de facilitar el estudio del
derecho administrativo a los alumnos de la Escuela de Jurisprudencia, as como a las
municipalidades y los jefes polticos en Guatemala, Antonio GONZLEZ SARAVIA public
en 1888 una obra titulada La administracin pblica: curso de derecho administrativo.
Entonces profesaba la ctedra de derecho, administrativo en la mencionada facultad y
funga como profesor asociado de la Real' Academia Espaola de Jurisprudencia y Ad-
ministracin.
31 Ibid., p. 264.
32 Ibid., p. 259.
El concepto de admnistracin pblica en el Estado liberal de derecho 181
Debe considerarse a GON7LEZ SARAVIA entre los ms acreditados cultivadores de la
ciencia de la administracin pblica en la Amrica espaola durante el siglo XIX. Se sen-
ta satisfecho de haber inaugurado en su patria "los cursos oficiales sobre el estudio de la
administracin pblica, y dar a la prensa los primeros ensayos acerca de esta interesante
matera"." Como los autores que le antecedieron en Europa e Hispanoamrica, opinaba
que la administracin representa una vasta tarea: vigilar las necesidades de los adminis-
trados para satisfacerlas; sostener el orden y la tranquilidad pblicos, pero sin hacer eno-
josa su vigilancia ni odiosa su severidad; mejorar los servicios; proporcionar las mayores
comodidades posibles; proteger los derechos; exigir el cumplimiento de los deberes;
garantizar la seguridad personal; sostener la moral de las costumbres pblicas; difundir
la cultura, y mejorar constantemente las condiciones generales del Estado. Esta misin
importante y honrosa es la base del bienestar, el orden, la prosperidad y el progreso ge-
neral de la nacin.v'
Para GONZLEZ SARAVIA la sociedad se encuentra organizada para vivir y desarrollarse,
la administracin pblica se obliga a tener el poder necesario para contribuir a alcanzar
dichos fines. Corresponde a ella, entonces, conseguir las soluciones comunes a toda la
sociedad. La buena administracin pblica descansa en el secreto de la paz pblica y
la prosperidad de los pueblos, as como en procurar una bien entendida economa y una
administracin estricta de la justicia. Su inters reside en la ley y el bien pblico.
El autor guatemalteco pugnaba por la conveniencia de que el derecho administrati-
vo y la ciencia de la administracin no se confundieran:
La ciencia de la administracin comprende todas las ciencias que de la administracin se
ocupan (tanto las naturales como las sociales), mientras que la ciencia del derecho adminis-
trativo slo considera la administracin en su faceta jurdica, sin absorber otros aspectos,
aunque en ntima relacin con ellos.
35
No obstante, para l ambas disciplinas se encuentran en estrecha relacin, porque el
arte del derecho administrativo consiste en la aplicacin de la ciencia administrativa a la
vida por medio de reglas prcticas.
Las fuentes intelectuales de GON7LEZ SARAVIA fueron el francs LAFERRIERE, el italiano
MANNA, el mexicano CASTILLO VELASCO y, principalmente, el espaol COIMEIRO. Esto nos
ayuda a comprender por qu, aunque estaba encauzado en la corriente de la ciencia de
la administracin pblica, consideraba que la materia de esta disciplina constituye un
"objeto de una ciencia que comprende los grandes principios que deben consultarse para
la gestin de los negocios pblicos y que han de servir de norma a un buen adminis-
trador, para verificar la reforma y mejoramiento de las instituciones de un pas".36 Eso
fue lo que antes haba sugerido BONNIN. Pero por administracin pblica tambin se
entiende la organizacin del Estado, as como las relaciones entre sus agentes y los as-
pectos reglamentarios y prcticos.
33 Antonio GoNZLEZ SARAVIA, La administraci6n pblica, Establecimiento Tipogrfico de la Nacin, Guate-
mala, 1888, p. 3.
34 Ibid., p. 4.
35 tu, p. 16.
36 Ibid., p. 18.
,(
1
En los medios acadmicos alemanes se ha destacado la figura de Otto MAYER. Su
prestigio tiene como base el libro Derecho administrativo alemn, publicado en 1895, que
mereci una versin francesa hecha por el propio MAYER, aparecida en 1903, as como
una versin en espaol de 1949. Ciertamente se trata de un trabajo dedicado al derecho
administrativo, pero da cabida a un breve e interesante estudio de la ciencia de la admi-
nistracin pblica. MAYER opinaba que e! derecho pblico francs haba ejercido una
fuerte influencia en Alemania, como se observa en los trabajos de LABAND. En cuanto al
derecho administrativo, la influencia no fue menor. MAYER, el autor, declaraba que su
propsito consista en establecer un sistema puramente jurdico, separado del punto de
vista de la ciencia administrativa y de la economa poltca.'? El objeto de! derecho ad-
ministrativo es e! Estado, pero no en general, sino en uno de sus aspectos: la adminis-
tracin pblica. En efecto, conceba al Estado como un pueblo organizado bajo un poder
soberano para la consecucin de sus intereses, en tanto que "la administracin es la acti-
vidad de! Estado para e! cumplimiento de sus fnes''."
As concebida, esa administracin se opone a la Constitucin, que no hace sino
preparar esta actividad, pues la administracin pblica implica la existencia del poder
soberano mediante el cual el Estado llega a ser capaz de obrar. Ah se aprecia un eco de
Lorenz VaN STEIN. Segn MAYER, una vez que se establecen los poderes estatales, entonces
se emprende la actividad orientada a la consecucin de los fines del Estado. Tal es la ad-
ministracin, sujeta a esos poderes, y de este modo aparece junto con la legislacin y la
justicia, a las que tambin se opone. Hay una cuarta especie de actividad: e! gobierno,
que define como la alta direccin, como e! impulso que parte del centro para hacer
marchar los asuntos en e! sentido de una buena poltica y e! inters general.w Pero la le-
gislacin y la justicia no son formas de actividad del Estado, por lo que no se cien a la
administracin pblica. La distincin entre legislacin, justicia y administracin se en-
cuentra en la forma en que se lleva a cabo su actividad, y ello est condicionado por su
desarrollo histrico.
MAYER sealaba que aunque la administracin se opone a la Constitucin, pero para
que esta ltima funcione requiere la administracin; para cumplir con tal cometido, se
divide en cinco ramas: relaciones exteriores, guerra, justicia, hacienda e interior. Una vez
en e! terreno de la ciencia de la administracin pblica, explicaba que sta es una rama
especial de las ciencias polticas que trata "de la actividad de! Estado desde e! punto de
vista de su fin y objeto"; "nos ensea sobre cada punto lo que ocurre en la prctica, por
qu se hace eso y lo que razonablemente debera hacerse"." Esta idea tiene su fuente
de inspiracin en VaN STEIN, a quien cita con frecuencia, pues adapta sus conceptos
acerca de la ciencia de la administracin dividida en ciencia de la administracin inte-
rior, ciencia de la hacienda y ciencia de la administracin del ejrcito. Pero VaN STEIN
tambin ha sido consultado por los seguidores del derecho administrativo, pues citando
37 Otto MAYER, Derecho admini:p-ativo alemn, De Palma, Buenos Aires, 1949 (1895), tres tomos, t. 1, p. XXIV.
n, p. 3.
39 Ibid., p. 5.
40 lbid., p. 20. ji
a GOTEFEND, toma de l la afirmacin de que "las obras de VaN STEIN han llegado a ser la
piedra fundamental de toda doctrina de derecho admnstratvo''."
Como jurista activo que fue, MAYER declara que su obra no pertenece al sistema de
la ciencia de la administracin, sino ms bien al derecho administrativo. Este ltimo co-
mentario es importante, porque seala que a finales del siglo XIX se mantena vigente la
separacin disciplinaria entre el derecho administrativo y la ciencia de la administra-
cin pblica.
Federico CAMMEO, autor del Curso de derecho administrativo (Corso :fi Diritto Am-
mtnistratiuo, Padua, 1960), advierte que hay estudios no jurdicos de la administracin, y
se apoya en FERRARIS, PRESUfn y VACCHELU. Incluso es digno de mencin el hecho de que
autores estadounidenses hayan revivido el inters por la ciencia de la administracin p-
blica en Italia, probablemente debido a la presencia de Dwight WALDO, cuyo ao sabtico
transcurri en Bolonia a mediados de la dcada de 1950.
El poderoso influjo del derecho administrativo no ha cejado y en una buena parte del
mundo en l est vigente la herencia del derecho romano" los aspectos jurdicos de la
administracin pblica an se abordan con entusiasmo. Sin embargo, en nuestros das el
derecho administrativo y la ciencia de la administracin pblica disfrutan de espacios
acadmicos propios, sin que ello obste para que continen colaborando cuando as lo
exige el estudio interdisciplinario.
Los tiempos modernos han inspirado un derecho administrativo que abarca am-
plios renglones sociales, ms all de los aejos cnones del antiguo liberalismo. No hace
mucho que incluso estuvo nutrido con normas intervencionistas y expropiatorias. Ya
han pasado las pocas de antagonismo entre la ciencia de la administracin pblica y el
derecho administrativo, como lo haba profetizado Georges LANGROD desde 1968. De
hecho, las relaciones armnicas estn garantizadas, porque a lo largo de los siglos XIX y xx
muchos cargos de la administracin pblica superior se reservaron a funcionarios con
una formacin jurdico-administrativa. Incluso existe la irona de que gran parte del pro-
cedimiento administrativo se concibe "como un derecho administrativo sin derechov.v
Se trata de un reino cuyo soberano es un derecho administrativo que puede reducirse
o, como se dice elegantemente, "depurar", y esto constituye un hecho que no trasciende
para toda la administracin pblica reglada, en especial para los pases de tradicin jur-
dica arraigada.
Liberalismo en administracin pblica
Del mismo modo que en otras pocas predominaba un antiguo liberalismo en la econo-
ma y la poltica, tambin existieron autores que militaban en esa filosofa y utilizaron
su ideario para explorar la administracin pblica. La mayor parte de sus profesantes
41Ibid., p. 21.
42 Georges I..ANGROD, "Droit Administratif et Science Administrative: Antagonismc OU Harmonisation?", en
Bulletin de l'Institute lruernational d'Administration Publique, Pars, enero-marLO, 1%8, nm. S, p. 15.
184 PARTE 2. DESARROLLO DE LACIENCIA DE LAADMINISTRACIN PBLICA...
fueron juristas, a causa de que el declogo liberal tena muchos puntos en comn con
los deberes protectores del derecho.
En el siglo XIX se dej sentir la influencia del liberalismo en muchas disciplinas, y
esto se percibe en pensadores que cultivaban varias a la vez. Un caso representativo fue
Manuel COIMEIRO, un distinguido jurista que tambin cultiv la economa. Su obra ms
importante, Derecho administrativo espaol, publicada en 1850 en Madrid y Lima, es
uno de los libros ms influyente sobre la materia y, por tanto, un foco de irradiacin del
ideario liberal.
COLMEIRO crea que la administracin pblica constituye una ciencia que no puede
marchar sola, a la que auxilian otras cuatro disciplinas: el derecho poltico, la jurispruden-
cia civil, la economa poltica y la estadstica. La primera seala sus fuentes, la segunda tra-
za sus lmites, la tercera comunica sus principios y la ltima propone datos y notcas."
Retoma la idea de DE BURGOS en el sentido de que la administracin pblica acompaa al
ser humano de la cuna al sepulcro, y pensaba que cada paso del hombre va acompaado
de un acto de la administracin pblica que lo ampara o lo reprime: aunque los indivi-
duos estuvieran aislados entre s, siempre estaran acompaados por la administracin
pblica. y, como la tradicin administrativa franco-espaola marc, insiste en la variedad
inmensa de sus funciones que incluyen la subsistencia, el hecho de vivir y el bienestar de
la humanidad. En fin, nada hay indiferente para la administracin, desde lo ms grande a
lo ms pequeo, todo englobado en las necesidades materiales y morales de los pueblos.
Entre las primeras debemos incluir no slo las del corazn, sino tambin las del pen-
samiento. COIMEIRO conceba que la administracin pblica 'Abraza la existencia entera
de la sociedad, su pasado, su presente y su futuro, y por eso prever, ver y proveer son
tres verbos que resumen todos los actos de todos los gobernos.v"
Fue uno de los primeros pensadores que milit en la filosofa del liberalismo, y lo
introdujo en el seno de la ciencia de la administracin pblica. sta tiene un carcter
esencialmente preventivo, ms que represivo, propio del Poder Judicial. Sus funciones no
slo se orientan a conservar a la sociedad, sino a perfeccionarla. nicamente a ella toca
satisfacer las necesidades pblicas, pero de acuerdo con una "regla general: el gobierno
jams debe hacer lo que la sociedad sabe y puede hacer por s misma".45 COIMEIRO fue
uno de los primeros pensadores administrativos en declarar expresamente que hay una
separacin entre vida pblica y vida privada, y que la primera es el espacio de la ciencia
de la administracin pblica:
...hay pues una vida moral y social, separada de la oficial y poltica, y descbrese en las naciones
una marcha natural en que la administracin no puede intervenir, sin sofocar todo senti-
miento individual y sin trastocar las leyes del orden, sustituyendo una voluntad ciega y forzada
al movimiento espontneo y colectivo de los hornbres.w
43 Manuel COI.MElRO, Derecho administrativo espaol, Libreras de don ngel Calleja, Editor, Lima, Casa de los
seores Calleja, Madrid y Samiago, 1850, dos tomos, t. 1, p. 5.
44 Ibid., p. 9.
45 Ibid., p. 9. 1
46 Idem.
Para este autor, la sociedad es un ser activo que se mueve y acta como cuerpo por
medio de la administracin pblica, porque la accin administrativa es la misma actividad
social como reflexin de las fuerzas individuales que se suman en el poder poltico, que
acta irradiando y formando as a la administracin misma. Sin embargo, la sociedad es
individualista y sus individuos son egostas, por lo que los intereses individuales pue-
den chocar y corresponde a la administracin suavizar el impacto: si son "simpticos, los
funde; si son divergentes, los concentra; sin son afines, no turba su reposo"." El orden
social exige que en lugar de una pluralidad egosta reine en. la sociedad la unin ar-
mnica de todos los intereses; en vez del tumulto de las hostilidades individuales, un
gobierno unitario y una administracin pblica moderadora.
COLMEIRO conceba una ciencia de la administracin pblica en la cual no hubiera
reglas fijas ni leyes absolutas. Y a causa de los cambios constantes de la sociedad y sus
individuos, la ciencia de la administracin pblica debe ser variable, as como el poder
que la aplica, flexible. Conviene buscar ideas el! la inmovilidad de ciertos principios, por
lo que en esa ciencia tienen lugar dos cantidades: una fija y constante, la verdad absoluta;
y otra variable e indefinida, la verdad relativa."
En la economa poltica, a la que define como la ciencia de la administracin
pura, es donde deben buscarse las reglas del arte del gobierno, pero cuidando de dis-
tinguir la verdad cientfica del filsofo de la verdad de conveniencia del estadista. Todo
esto lleva a COLMEIRO a concluir que, en vista de que los actos administrativos son de tal
variedad que no es posible clasificarlos, resulta imposible la comparacin y sistemati-
zacin en reglas fijas y no existe una teora general de la ciencia administrativa, sino ese
don de acierto para guiar los estados que se llama tacto gubernativo.
Con base en lo anterior, se plantean las ideas afines acerca de lo comn en la varie-
dad de los actos de la administracin pblica, que son las condiciones orgnicas de la
administracin o las caractersticas propias de la organizacin administrativa de cualquier
Estado. stas son cinco, como veremos, y conviene analizarlas, ya que tales generalizacio-
nes no estn planteadas con base en la accin administrativa, que no es el sustento de
la ciencia de la administracin, sino en la organizacin administrativa.
Las caractersticas se enumeran en seguida. En primer lugar, la administracin pblica
ser anloga a las instituciones polticas de cada nacin. Esto es, estar conformada de
acuerdo con los principios que rigen la vida poltica de cada pueblo. En segundo lugar, la
administracin pblica debe ser esencialmente activa, estar en movimiento, para esto,
las condiciones son generalidad, perpetuidad, prontitud y energa. Es general, porque
aplica las leyes del fuero comn; perpetua, porque en la gestin de los intereses pbli-
cos no hay lugar para el descanso; pronta, porque de otro modo fallara en su cometido:
la accin; enrgica, porque no debe dejarse vencer por los obstculos. En tercer lugar, la
administracin pblica debe ser centralizada: la centralizacin administrativa es la con-
centracin, en el Poder Ejecutivo, de las fuerzas que son necesarias para dirigir los inte-
reses comunes de manera uniforme. COLMEIRO crea que "la centralizacin es la unidad
47 Ibid; p. 10.
48/dem.
de la nacin y el poder o la unidad en el territorio, en la legislacin y en el goberno"."
En cuarto lugar, la administracin pblica ser independiente, preservar los intereses
pblicos, una tarea posible siempre que cuente con los medios coercitivos para exigir
la obediencia de sus actos. Finalmente, la administracin pblica debe ser responsable,
y sujetarse al Poder Legislativo de cuya voluntad es ejecutor. La administracin, en fin, est
sujeta al derecho. stas son las caractersticas comunes de toda administracin pblica.
COLMEIRO tuvo un fiel discpulo en Mxico: Jos Mara DEL CASTILLO VELASCO, autor de
dos textos importantes: Apuntamientos sobre el estudio de derecho constitucional me-
xicano." y Ensayo de derecho administrativo mexicano DEL VELASCO fue pro-
fesor de ambas materias en la Escuela Especial de Jurisprudencia, por lo que las dos obras
tuvieron una finalidad magisterial.
Imbuido del espritu liberal propio de algunos doctrinarios de la ciencia de la ad-
ministracin pblica, DEL CASTILLO VELASCO se refiere a las constituciones polticas como el
ambiente de libertad en el cual se desarrollan los hombres, de modo que el don de go-
bierno, que es propiamente la ciencia de la administracin pblica, trata del conocimien-
to de las causas comunes a todas las naciones, as como las particulares de cada una de
ellas. Estas condiciones pueden producir el desarrollo y progreso de los pueblos, o su de-
cadencia y estancamiento, lo mismo que de los medios para obtener los bienes y evitar
los males.F Su tesis se apoyaba en la firme tradicin bonniniana, pletrica de actividad
en el seno de la sociedad, ya sea conducindola, conservndola o mejorndola; es la
ciencia que "provee al bien del hombre desde antes de su nacimiento, lo sigue durante
la vida y lo acompaa al sepulcro". Tiene relacin con el mejoramiento de las razas, el
progreso de las generaciones, la difusin de la enseanza, la preservacin de las cos-
tumbres, la salvaguarda de la industria, el comercio y las artes, y el desenvolvimiento del
talento y el trabajo; as como la eliminacin de la miseria. La administracin, al hacer
sentir por todas partes su influencia benfica, logra el bien de las sociedades y el bien
de los ndvduos.r'
DEL CASTILLO VELASCO sealaba que si para los estudiosos de la materia sta es de im-
portancia capital, para el autor no lo era menos, porque consideraba que la ciencia de la
administracin pblica era un crisol en el que se fundan los principios administrativos y
todos los conocimientos humanos aplicados en bien de la humanidad para el desarrollo
social y para el bienestar moral, intelectual y material de los hombres. La conceba,
pues, como una ciencia social sinttica en la que se resumen todos los conocimientos que
tienen por objeto el mejoramiento moral, intelectual y material del hombre, todos los
49Ibid., p. 17.
50 Jos Mara DEL CASTILLO VELASCO, Apuntamientos sobre el estudio de derecho constitucional mexicano, Im-
prenta de Castillo Velasco e Hijos, Mxico, 1879.
51 Jos Mara DEL CAsTILLo VELASCO, Ensayode derecho administrativo mexicano, 11\IIerde Imprenta de la Escuela
de Artes y Oficios para Mxico, 1874-1875, p. 3.
52 lbid., p. 5.
531dem.
54ldem.
551bid, p. 6.
conocimientos susceptibles de ser creados por las ciencias sociales. Pero como trata con
una sociedad integrada por individuos, la administracin pblica tiene entonces el de-
ber de velar por el desarrollo de estas unidades singulares de la sociedad.
Este autor crea que "en el ejercicio de la accin poltica la mayora de tos ciudada-
nos tiene el poder de sobreponerse a las minoras. En la prctica de la administracin no
es lcito sacrificar ningn inters por pequeo que sea"." El gobierno, por consiguiente,
no debe hacer aquello que la "sociedad sabe y puede hacer", ni debe limitar la libertad
ni la actividad individual, ni enervar las fuerzas del pueblo para gobernarse por s mismo;
sta es la mejor forma en que la administracin salvaguarda el bien pblico y el beneficio
particular, evitando la tirana que somete al pueblo, como ocurre en el despotismoY
Parapetado en las almenas del individualismo, DEL CASTILLO VELASCO lo defiende a
ultranza sobre todo cuando los intereses individuales son "legtimos, justos y verdaderos
(oo.) y de ninguna manera debe entenderse que la accin administrativa puede salvar un
inters por ms que pudiera convenir a la mayora siempre que fuese contrario a otro ya
particular, ya general, que tuviera las cualidades de legitimidad, justicia y verdad antes
referidas"." Luego de ratificar su conviccin de la preponderancia del inters particular
sobre el inters general, como se ha dicho antes y es conveniente repetir, explicaba que
la administracin pblica no debe sacrificar ningn inters legtimo, ni aun a la mayora de
otros intereses contrarios, porque el hombre ha nacido para vivir en sociedad y al existir
la trada de necesidades intelectual, moral y fsica por satisfacer, nada debe contrariar este
fin. De ocurrir semejantes cosas se impedira el desarrollo de la sociedad para imponer
tal sacrificio, lo que importara una violacin del, derecho individual y; con ello, una vio-
lacin del derecho natural. Por consiguiente, se exige que la accin administrativa sea
preventiva, a fin de evitar todos los casos en que pudiera aparecer alguna contrariedad
entre el inters particular y el bien pblico, aunque de llegar alguno de esos casos con-
cilie al uno con el otro. 59
Finalmente, DEL CASTILLO VELASCO concluye que es difcil el ejercicio de la accin admi-
nistrativa porque atae a los hombres y las cosas, y que pese a que la ciencia de la ad-
ministracin pblica se integra con las dems ciencias y progresa todos los das an no
tiene la suma de principios universales o verdades absolutas; de aqu que la accin ad-
ministrativa dependa del talento y la instruccin de los funcionarios pblicos, es decir, del
"don de gobierno" del que hablaba su maestro Manuel COLMEIRO.
El jurista mexicano Manuel CRUZADO menciona que elabor su libro de texto, titulado
Elementos de derecho administrativo, con la idea de combinar la teora y la prctica de
la administracin pblica. La obra apareci en 1895, ms de una veintena de aos despus
de que DEL CASTILLO VELASeo haba escrito la suya, y poco antes de extinguirse el siglo XIX.
56Ibid., p. 8.
57Ibtd; p.7.
58Ibid, p. 11.
591dem.
r
... "
Segn Manuel CRUZADO la autoridad poltica requiere para la ejecucin de las leyes
una gua luminosa que la conduzca:
la realizacin de este deber es el objeto de la ciencia administrativa, la ms extensa y compli-
cada, pues comprendiendo de otras ciencias accesorias, requiere un estudio prolijo del cual
depende la eficacia de su aplicacin. Su carcter es esencialmente positivo y se funda en las
observaciones que diariamente nos sugiere la experiencia. Su principal tendencia es la de for-
mar administradores hbiles, y pugna en cuanto a la ndole con todos aquellos principios que
tengan una aplicacin meramente prctca.v?
El origen de esta ciencia obedece a las reformas y al desarrollo de las sociedades de su
tiempo; ella ha existido siempre, pero sus principios estaban confundidos con los propios
de otras disciplinas.
La rapidez de los cambios ocurridos en la organizacin de los pueblos ha creado cier-
ta inestabilidad en las teoras de la ciencia de la administracin pblica e impedido el
establecimiento de un sistema administrativo uniforme para todas las naciones. No existe,
pues, una teora general de la ciencia administrativa pblica, sino "un conjunto de reglas
indestructibles de cuyo conocimiento depende el acierto de la accin admnstratrva't.s'
CRUZADO observa una gran intimidad entre la poltica y la administracin, pues la po-
ltica es una ciencia que se relaciona con la administracin pblica. La poltica tiene un
objeto noble, que es el cumplimiento de las leyes fundamentales y la realizacin de los
principios contenidos en su seno. De la misma forma, debe conservar la armona entre
los elementos, as como mantener ilesa la soberana al contraerse y reanudar sus relacio-
nes con los estados extranjeros.f
La sociedad, a juicio de CRUZADO, ha nacido de los impulsos de las transacciones en-
tre sus miembros y es activa por naturaleza. Su accin le confiere un brazo poderoso y
apto para movilizarla, porque la accin administrativa es la misma actividad social re-
presentada por los esfuerzos individuales que se acumulan en una sola mano, que los
drge.s'
Ciertamente existe una controversia en lo relativo a la mutua autonoma de la accin
administrativa y la libertad individual, entre las cuales debe haber una clara delimita-
cin para evitar el abuso contra la libertad de los particulares. No obstante, exagerar el
principio de libertad es tan daino como la exageracin del mbito de actividad del po-
der pblico, porque la sobrelimitacin del principio de libertad puede degenerar en la
anarqua. CRUZADO se encuentra en un punto medio entre el liberalismo y la tendencia a
la centralizacin, porque sealaba:
... es preciso que la administracin tenga el menor nmero posible de atribuciones para con
los administrados; mas no por esto debe desecharse aquella saludable influencia que le es
inherente cuando trata de suplir la falta de cultura de un pueblo. Esto es obvio, porque cuan-
-------\
60Manuel CRUZADO, Elementos de derecho administrativo, Antigua Imprenta de Eduardo Murgua, Mxico,
1895, p. 6.
61 Ibid., p. 7.
62/dem.
63 Ibtd; p. 8.
do aqul ha llegado a cierto grado de perfeccin, el inters individual reemplaza con ventaja
la intervencinde la autoridad pblca.v'
El gobierno no debe sustituir a los particulares en los negocios en los cuales stos
puedan desenvolverse, ni 'limitar los derechos y las garantas que aseguran la vida del
hombre; no debe tampoco coartar la iniciativa y la libertad individuales, ni enervar la fuer-
za colectiva de los asociados cuando se dirija hacia un objeto lcito. CRUZADO sugiere un
justo medio entre la accin administrativa y la libertad individual, pues un gobierno es
ms liberal cuanto menos interviene en la persona del individuo, y ~ individuo es ms li-
bre por cuanto tiene menos relacin con los funcionarios del Estado.
Luego de establecer la etimologa latina del trmino administracin, CRUZADO define
conceptualmente la administracin pblica como "La institucin que cuida del fomento y
la conservacin de los intereses de la sociedad, por conducto de los funcionarios esta-
blecidos por la ley."65 sta se centra en el suministro de servicios pblicos como atribu-
cin del Poder Ejecutivo. Se refiere a la reunin de servicios pblicos y el conjunto de
reglas que dirigen la relacin de esos servicios, as corno el conjunto de reglas que dirigen
la relacin entre la autoridad administrativa y los particulares. Incluso, la administracin y
el Poder Ejecutivo se asimilan, porque la administracin pblica considerada en forma
abstracta es la intermediaria entre el Estado y sus miembros por efecto de las relaciones
que determinan las leyes,66 no se trata de un invento, pues ha existido desde siempre
en beneficio de la humanidad.
La administracin pblica entraa un doble aspecto: servicios pblicos y relaciones
entre el gobierno y los particulares. CRUZADO concibe a los primeros de manera orgnica y
reglamentara, y las segundas como rgano de derecho. En esta poca todava la adminis-
tracin pblica se confunda con la polica, aunque sta empezaba a confinarse a las ca-
tegoras de prevencin y vigilancia; por ello se consideraba que la administracin hace
el bien y la polica impide el mal.
Manuel CRUZADO no olvid que el oficio de la administracin pblica est orientado a
mejorar al hombre desde su nacimiento, a travs de toda su vida e incluso despus de
muerto. Debe ser esencialmente "civil", con extensin de su dominio en los intereses
generales de la sociedad y representar al pueblo en la universalidad de sus exigencias y
necesdades.s? TIene que procurar en forma constante la gestin de los intereses pbli-
cos, actuar con prontitud y hacerlo en forma enrgica.
CRUZADO fue un hombre ilustrado en materia de administracin pblica y derecho
administrativo: ley a los franceses CORMENIN y MACAREL, GERANDO y FOUCART, a los espa-
oles GMEZ DE LA SERNA YCOLMEIRO, y a los mexicanos LAREs y DEL CAS11LLO VELASCO. En
fin, fue uno de los promotores del ideario liberal en administracin pblica.
64 lbid., pp. 8 Y9.
65ldem.
66ldem.
67 lbid., p. 12.
Parte 3
La ciencia de la administracin
pblica contempornea: una
ciencia multinacional
9
Teora de la administracin pblica
contempornea: el cosmos de la
Unin Europea
D
ur ant e el siglo XIX exista una notoria afinidad de la teora de la administracin
pblica en los diversos pases de Europa e Iberoamrica, que entonces com-
partan nociones comunes. Incluso los autores disfrutaban de una especie de
nacionalidad acadmica europea. Pero en la siguiente centuria se fueron acentuando las
peculiaridades nacionales, que congregadas forman un cosmos cientfico multinacional en
la actualidad. Aunque esto es muy notorio sobre todo en Estados Unidos de Amrica, se
trata de una tendencia universal.
En efecto, la academia de la administracin. pblica, los profesantes de los negocios
privados y otros estudiosos de temas afines, como la teora de las organizaciones y las
ciencias de policy, han convivido en un mundo conceptual interconectado por redes de
sinonimias, analogas y antinomias, que juntaban y separaban, especializaban y diversi-
ficaban, pero siempre dentro de un mundo comunicado. No haba existido ningn labe-
rinto que rompiera esos lazos de relacin y confundiera a los interlocutores.
La administracin vinculaba, en una cultura administrativa multinacional compar-
tida, a una diversidad de subculturas singulares preadas de nacionalidad. De tal modo,
la inglesa public admintstration significa administration publique en francs, as como
administracin pblica en espaol y administracao pblica en portugus. Todas esas
voces significan publica amrninistrazione en italiano, y hasta el alemn cuenta con el vo-
cablo administration como sinnimo de su nativo verwaltung.
As es: la clsica obra de Marshall y Gladys DIMOCK titulada Public Administratian
apareci en Mxico con el ttulo de Administracin pblica,' Un libro del pensador ad-
ministrativo francs Georges LANGROD se tradujo al ingls como Some Current Problems
of Administratian in France Today? Dwight WALDO fue vertido al portugus: su The
Study al Public Administratian apareci como O Estudo da Administracao Pblica?
Finalmente, una obra de Michel LESAGE en francs, L'Administratian Souitique, pas a
la lengua de CERVANTES como La Administracin Sootttca,'
] Marshall OIMOCK y Gladys OIMOCK, AdminiStracin pblica, UTEHA, Mxico, 1967 (1964).
2 Georges 1,ANGROD, Sorne Current Problems o/Administration in Prance 'Ibday, Universidad de Puerto Rico,
Sanjuan, 1961.
3 Dwght Waldo, OEstudo da Admini$trafQP Pblicq, Funda<;ao Getulio Vargas, Ro de]anciro, 1971 (1955).
4 Mchel Lasxos, La administracin sovitica, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1985 (1981).
194 PARTE 3. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PnUCA CONTEMPORNEA: UNA CIENCIA...
El concepto de administracin pblica, adems de ser un fenmeno universal en
la cultura occidental, es una frase igualmente planetaria.
La peculiaridad nacional de la ciencia de la administracin pblica en cada pas del
mundo plantea la existencia de un universo acadmico cosmopolita, enlazado por un
idioma comn que se ha configurado en forma permanente desde principios del siglo XIX
y aun desde el XVIII. Se trata, pues, de una disciplina multinacional cuyo centro de inters
es una administracin pblica desarrollada esencialmente a travs de una cultura admi-
nistrativa compartida, cuyos elementos nucleares se tejieron con la emulacin organiza-
tiva, el intercambio de experiencias, la cooperacin internacional yel cultivo de la misma
disciplina cientfica: la administracin pblica.
Los procesos de integracin regional son encabezados por Europa, cuya unin pros-
pera y se adelanta a otros pases, quiz sealndoles el camino ms conveniente. En
cada pas que integra la Unin Europea se cultiva una ciencia de la administracin
pblica de origen comn, con valores compartidos y con propsitos paralelos, y aunque
su desarrollo ocurre en idiomas nacionales diversos, el lenguaje cientfico de la admi-
nistracin sobresale para comunicar y unir.
Francia
En Francia, el estado actual de la ciencia de la administracin pblica es alentador. Los
pensadores con un prestigio cimentado, como Georges LANGROD, y los jvenes investiga-
dores de las nuevas generaciones intelectuales emprenden experimentos de reorien-
tacn de la disciplina. Sin embargo, para ser objetivos, ms que los resultados positivos
debemos considerar el ambiente grato que se ha creado. Hoy, existe una conciencia del
valor histrico del derecho administrativo y de su contribucin universal al estudio de la
administracin pblica, pero tambin se sabe que ha cumplido su papel histrico y que
corresponde a la ciencia de la administracin pblica restablecer sus bases a partir del
ideario de BONNIN. Es de tomarse muy en consideracin que los ttulos de las obras recien-
temente producidas lleven el rtulo de "ciencia de la administracin" o, como en especial
gusta a los franceses, "ciencia administrativa". En relacin con los contenidos, en lo fun-
damental los libros siguen estructurados como manuales tiles para estudiantes de la
profesin en administracin pblica, o bien para funcionarios en servicio; o, en su de-
fecto, corresponden sobre todo a programas de activacin de tecnologas.
Los franceses, entonces, han redescubierto la ciencia de la administracin pblica y,
por lo general, han revaluado el papel creador que en ella desempe Charles-jean
BONNIN.
5
Para reclamar la universalidad de la disciplina, en Francia se public en 1971
una coleccin antolgica a modo de texto introductorio, la que contiene interesantes
pasajes concernientes a Ia-admrustracn pblica. Nos referimos al libro La administra-
5 Esto es particularmente visible en dos trabajos recientes: Guy THUIWER, "Les Prncipes d'Administration
Publique de Charles-jean BONNIN (1812)", en La Revue Administratiue, mayo-junio, Pars, 1992, pp.204-214
jaqueline MORAND-DEVIELLlER, "LesPrlncipes d'Administratian Publique de Chades-Iean BoNNlN", en La Revue
Administratfve, Pars, enero-febrero, 1996, pp. 8-17.
Teora de la administracin pblica contempornea: el cosmos... 195
cin pblica (l'Administration Publique), editado por los Institutos Belga y Francs de
Ciencias Admnistratvas." Un trabajo similar, aunque elaborado en forma de manual, es
la Ciencia administrativa, de Charles DEBI3ASCH, publicado en francs en 1972, y en
espaol en 1975 y 1981,7 No se trata de un trabajo de produccin terica, sino de un
manual sobre la administracin pblica francesa contempornea. Del mismo talante es
la obra de Bernard GOURNAY, Introduccin a la ciencia administrativa (Introduction a
la Science Administrative, 1966),8 que entre sus mritos tiene el haberse traducido al
ruso en 1989 y al turco en 1970.
Texto interesante es La nueva gestin pblica (La Nouvelle Gestion Publique), de
Michel MESSENET, un trabajo que no rchye la controversia porque precisamente es muy
polrnco.? El subttulo lo revela: "Por un Estado sin burocracia". Quiz su mayor contri-
bucin consista en replantear el significado de la gerencia pblica. Los interesados en el
estudio y la aplicacin de tcnicas administrativas encontrarn en esta obra "tela de
donde cortar", pues es uno de los fundadores del nuevo manejo pblico (new public
managemenry, del que trataremos pginas adelante. De esto tom debida nota Charles
DEBI3ASCH, quien a finales de la dcada de 1970 juzgaba que de este modo la ciencia ad-
ministrativa francesa tenda a contemplarse como una "ciencia del manejo" (science de
management) .10
Uno de los aspectos ms significativos que debemos destacar es que, luego de una
larga contienda sostenida con el derecho administrativo, la ciencia de la administracin
pblica estableci un armisticio beneficioso que le otorg plena independencia. En
efecto, Georges LANGROD aseguraba, desde la dcada de 1970, que ya se viva una poca
caracterizada por el renacimiento de los estudios no jurdicos en ambos hemsferos.'!
Era el resultado de una larga acumulacin de trabajo de investigacin, enseanza en aula
e intercambio y debate acadmico, en el que concurrieron varios publiadministra-
tivistas interesados en una accin administrativa que fuera ms all de los asuntos
puramente jurdicos.
Un segundo aspecto relevante fue la consolidacin de la ciencia de la administra-
cin pblica dentro del cosmos de las ciencias sociales, con las cuales interacta desde
tiempo atrs y, al mismo tiempo, observa, con la misma autonoma con la que ellas la vi-
sualzan." Gran parte de su exitosa cruzada independentista ante el derecho administra-
tivo obedece a su naturaleza de ciencia social, ya que el hecho administrativo es en
esencia un fenmeno social.
(, Instituts Beige et Francais des Scienccs Administrdtivcs, L'Administration Publique, Armand Colin Editcur,
Pars, 1971.
7 Charles DEBBASCH, Science Administratiue, Dalloz, Pars, 1989 (1972); Ciencia administrativa, Instituto Na-
cional de Administracin Pblica, Madrid, 1981.
8 Bcrnard GOURNAY, lntroduction a la Science Administrative, Presses de la Foundation Natonale des
Sciences Politiques, Pars, 1978 (1966).
9 Michcl MESSENE1; La Nouvel/e Cestion Publique, Editions Hommes et Techniques, Pars, 1975.
lO Charles DEBBASCH, "La Science Administrative dans les Pays de l'Europe Occdcntale Contincntale", en Re-
vista Internacional de Ciendas Administrativas, Bruselas, vol. XLIY, nm. 1, 1974, p. 18.
u Georges 1.ANGROD, El pensamiento administrativo 110 jurdico: uictsitudes y renacimiento, Centro de For-
macin y Perfeccionamiento de Funcionarios, Madrid, 1964, p. 7.
12 Ibid., pp. 23 Y32.
196 PARTE 3. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBIlCA CONTEMPORNEA: UNA CIENCIA...
Un ambiente acadmico as renovado, donde la visin jurdica unidimensional ha ce-
ddo su lugar a los estudios propiamente administrativos, ofrece un amplio campo para
el desarrollo de la ciencia de la administracin pblica en Francia." De igual manera, esto
propicia que la administracin pblica se defina de modo diverso del enfoque jurdico,
aunque se trate de una tarea difcil. Y a tal grado fue favorable, que en esos tiempos apa-
reci una obra llena de sutilezas e imaginacin creativa, con muchos pasajes en los que
la administracin pblica aparece como protagonista principal de la sociedad, la polti-
ca, la cultura y la Iiteratura."
Menos trascendentes que la obra anterior, pero al fin trabajos alejados del asfixiante
dominio del derecho administrativo, gracias a ese mismo ambiente en 1963 se public
un artculo sobre la ciencia de la administracin pblica, aunque sumamente escueto."
Diez aos despus, se produjo otro ensayo, pero tambin poco interesante. 16
Bernard GOURNAY juzgaba que una va de definicin correcta de la administracin
pblica es la identficacn de sus tareas en funcin de los servicios que presta, de modo
que ellos pueden separarse en los que suministra directamente en favor de la colecti-
vidad y los que realiza en pro de sus procesos interiores. Los primeros los hallamos en la
polica, la justicia y el bienestar social, entre otros, en tanto que los segundos pertenecen
a la gestin de personal y a la contabilidad, entre otros. Los primeros se conocen como
misin o como funciones principales: los segundos son las funciones auxiliaresF Las
primeras son difciles de clasificar debido a su nmero y dinmica vital (que provoc que
el plan francs de inventariarlas en 1953 terminara en el fracaso); no as las segundas,
cuyo destino es alimentar a la organizacin activa de la administracin pblica, y son las
siguientes: personal, recursos materiales, finanzas, servicios jurdicos y documentacin.
Por lo general, los pensadores administrativos franceses encabezaban las funciones auxi-
liares con la voz gestin (gestion), de modo que existe la gestin de recursos materiales
o la gestin contable," Este vocablo francs, dicho sea de paso, es el equivalente del an-
glosajn management (manejo o gerencia), pues mira los procesos internos de la ad-
ministracin pblica, y no debe confundirse con la voz francesa mnagre (menaje),
como se hizo ms tarde.
Los nuevos tiempos generaron tan notorio optimismo que a principios de la dcada
de 1960 Georges LANGROD afirm que por todas partes de Europa se extenda la convic-
cin de crear una ciencia de la administracin pblica al margen del derecho adminis-
trativo, pero trabajando en paralelo, pues debera servir por igual a la formacin de
servidores pblicos, y a su capacitacin dentro del servicio. A ello contribua no slo la
13 Bernard GOURNAY, I'Admintstration, Presses Universitaries de France, Pars, 1972.
14 Pierre SOUDET, L'Administration vue par les Sies et par d'Autros, Berger-Levraul, Pars, 1960.
15 L. EL'ABED, "la Renalssance de la Science Admnistrative en France", en International Review 01Administra-
tiue Sciences, Bruselas, vol. XXIX, nm. 1, 1963, pp. 59-63.
16 A. FRAMONT-MAuRICE, "'Sur la Science Adminstratve", en La Revue Admintstratioe; mayo-junio, ..Pars, 1972.
pp. 264-267.
17 Bernard GOURNAY, op. ca., p. 7.
18 lbid., pp. 20 y 33.
factura de ciencia social de dicha administracin, sino tambin los progresos en las cien-
cias del comportamiento y la teora de las organizaciones, que estaban sentando bases
para constituir territorios acadmicos comunes con la administracin de negocios, pero
sin aceptar ninguna subordinacin.'?
Esos tiempos, marcados por la novedad, se destacaron tambin por la actitud re-
fractaria a las concepciones pragmticas angloamericanas, ya que se resenta y reclamaba
el rechazo estadounidense por los aportes europeos, lo que inclua al Reino Unido. La
ciencia de la administracin pblica no estaba se pensaba tanto en trminos de su au-
tonoma, la que ya nadie negaba, sino en su nueva funcin como un "lugar geomtrico"
(geometric locus) , una zona donde confluan diversos estudios en torno de la adminis-
tracin pblica." Sin embargo, haba una paradjica "novedad" dentro de este ambiente:
los estudios en administracin pblica invocaban su pasado rernoco, y ms all del si-
glo XIX recuperaron su "pasado 'prehistrico" cameralista para reforzar su historia y vol-
ver a colocar a la ciencia de la administracin pblica sobre sus bases originales.
Dentro de la obra general de LANGROD destacan dos trabajos importantes: "La ciencia
de la administracin pblica en Francia en los siglos XIX y xx: revisin histrica y estado
actual" y el Tratado de ciencia administrativa, publicado en francs en 1966 y en espa-
ol en 1977. El Tratado comprende una variada coleccin de textos sobre administracin
pblica, en especial de Francia. Fue elaborado en homenaje a LANGROD, quien prepar
uno de los captulos. El lector de este libro no encontrar, a pesar de su ttulo, aportes
notables a la teora de la administracin pblica; en cambio, hallar ese ambiente de
transformacin positiva al que nos hemos referido antes, de ah su valor.
Sin duda, la contribucin terica cimera de LANGROD es la categorizacin del "hecho
administrativo" como centro de las reflexiones relativas a la ciencia de la administracin
pblica. Aunque los autores del Tratado se basaron en la tradicin de BONNIN, quien
haba formulado la categora de "accin administrativa", no lograron manifestar con ple-
nitud el concepto de acto administrativo como la unidad de los mltiples contactos en-
tre el Estado y la sociedad. No obstante, aun con las reservas mencionadas, la nocin de
hecho administrativo no deja de ser reveladora.
Este artculo de LANGROD es una reivindicacin cientfica de la administracin a par-
tir de sus races. La administracin pblica no ha dejado de ser un centro del mayor in-
ters para los cientficos sociales, y exige como materia de estudio la aplicacin general,
incluso universal, de frmulas que beneficien a los asuntos de la comunidad. Sin em-
bargo, a mediados de la dcada de 1970 la ciencia de la administracin pblica se en-
contraba sumida en el inmovilismo intelectual: haba triunfado la rutina." Esta situacin
obedeca a dos causas principales: por una parte, la unidimensionalidad tcnica atribuida
a la administracin pblica en Estados Unidos de Amrica; por otra, la undimensona-
lidad jurdica que se le ha atribuido en Europa.
19 Georges LANGROO, "La ciencia de la administracin pblica en Francia: orgenes y contorno europeo, actual
y pasado", en Revista de ciencias sociales, San Juan de Puerto Rico, vol. 1, nm. 3, 1957, p. 524.
20 bid., pp, 124 Y125.
Z1 Georges LANGRoD, ratada de ciencia administrativa, Escuela Nacional de Administracin Pblica, Madrid,
1977 (1966), p. 135.
198 PARTE 3. LACIENCIA DE LAADMINISTRACIN PBUCA CONTEMPORNEA: UNACIENCIA...
La va de escape encontrada por LANGROD fue concebir a la administracin pblica
como un fenmeno especfico dentro del complejo mundo social, tal como lo anunci
desde principios de 1960, aunque en Europa se le segua entendiendo como una funcin
residual del Estado, en tanto que en Estados Unidos se consideraba como una fun-
cin secundaria. "Es as como se ha llegado a identificar y a 'aislar' la nocin de hecho
administrativo, nocin clave que exige ser construida y estudiada en su partculardad.''"
El hecho administrativo debe situarse del lado del hecho econmico, el hecho polti-
co y el hecho etnogrfico, entre otros ms, pues su modelo es la accin administrativa. El
hecho administrativo se identifica por medio de seis factores fundamentales: factor orga-
nizador, es decir, la administracin pblica debe asegurar el orden y remover obstculos;
factor estabilizador: la continuidad es fundamental, porque sin ella se enerva la dinmica
de la accin; factor racional: la administracin pblica es cooperacin humana altamen-
te racional (idea que nos recuerda otra similar formulada por el estadounidense Dwight
WALDO);23 factor de organizacin: la organizacin ha de entenderse como algo fundamen-
tal; factor finalista: los fines de la administracin pblica son la conservacin del orden
pblico, y factor centrpeto: la administracin desempea el papel de dar unidad.
Los seis factores enunciados por LANGROD no son originales: han sido aportados por
otros pensadores desde la poca de BONNIN. El mrito se halla en que se sitan en las tra-
diciones de la ciencia de la administracin pblica. lANGROD observ que la ciencia de la
administracin pblica haba perdido esta tradicin, a causa de que, nacida la adminis-
tracin pblica en el seno del Estado absolutista y heredada al Estado de derecho, fue
subsumida en el Poder Ejecutivo y confinada al derecho administrativo, apartndose a la
vez de perspectivas no jurdicas. Con ello se interrumpi de manera drstica la evolucin
iniciada por la ciencia de la administracin pblca." Por otra parte, el terreno ganado
por la tcnica ha tenido resultados atroces para la disciplina, pues se han des estimulado la
investigacin y la construccin terica. La ciencia de la administracin pblica debe re-
clamar autonoma y dejarse de referir en plural a las "ciencias administrativas", porque
ello sugiere la aceptacin de que hay desacuerdos, de que se carece de unidad. Se debe
hablar de ciencia de la administracin pblica.
Los problemas de la disciplina no son slo europeos, tambin existen allende el
Atlntico, pues "la confesin de la impotencia del cientfico" es ms espectacular entre los
estadounidenses, quienes soslayan lo de "ciencia" para referirse a la "equivocada expre-
sin public administration'. Esta frase se refiere polivalentemente a la organizacin, la
funcin y el estudio, algo muy confuso. WALDO, consciente de esta confusin, adopt
la idea de "estudio" para referirse al aspecto cientfico de la administracin pblica."
LANGROD crea que a mediados de la dcada de 1960 los estadounidenses consideraban
a la ciencia de la administracin pblica en forma equivocada como una disciplina en
gestacin, como un campo de estudio con atributos provisionales. Entonces, era necesario
22 lbid., p. 138.
23 Dwght WALDO, Tbe Study o[Public Administration, Random House, Nueva York, 1967 (1955).
24 Georges 1.ANGROD, 1ratado de ciencia administrativa, p. ISO.
2S lbid., p. 162. "
26ldem.
recuperar la tradicin perdida, que no era europea sino universal. Y as se ha hecho en
la actualidad.
Tambin DEI3BASCH aplaudi la expedicin del certificado de independencia de la
ciencia de la administracin pblica, que se centra en el estudio elel hecho administrati-
vo, cuya base son las instituciones polticas. De tal modo, ella se constituye propiamente
como la ciencia de la administracin pblica, pues fundada en la tradicin francesa del
derecho administrativo derogatorio del derecho comn, el vocablo administracin se ha
referido a la gestin de los asuntos pblicos (gestion des affaires publiques), as como a la
institucin encargada de esa gestin. En este sentido, "el objeto de la ciencia administrati-
va es parte del estudio de la administracin definida como la nstltucin pblica encarga-
da de la gestin de los asuntos pblcos"."
Esta percepcin ha hecho que en Francia, a pesar de la mencionada independencia
disciplinaria, exista un vnculo con el derecho administrativo en trminos de la aplicacin
del derecho derogatorio en derecho comn, y provoc que algunas categoras del dere-
cho administrativo se hayan transferido a la ciencia de la administracin. Sin embargo, se
trata de una perspectiva nueva del derecho administrativo. Paralelamente, al centrarse en
el papel de las instituciones polticas, cuya misin es alcanzar el inters comn, corres-
ponde a la administracin pblica la misin de desempear los servicios pblicos. Esta
misin es derivada, pues se refiere a la ejecucin de los mandatos provenientes de las ins-
tituciones polticas."
jacques CHEVAIllER y Danielle LOSCHAK contribuyeron en forma positiva a la renova-
cin de los aejos fundamentos jurdicos de la ciencia de la administracin pblica fran-
cesa. Sin desechar su tradicin ancestral incorporaron conceptos que refrescaron el
ambiente acadmico. LOSCHAK comenz a ocuparse de la ciencia de la administracin p-
blica desde mediados de la dcada de. 1970, cuando public un artculo que lanza un
desafo: "La ciencia de la administracin: Cul administracin? Cul ciencia?" ("La Science
Administrative: Quelle Administration? Quelle Scence?")." Las ideas que plante se des-
arrollaron mucho en otras obras, que en seguida examinaremos.
Asociado con CHEVALI.IER, LOScHAK public en 1978 una obra grande y abundante titu-
lada Ciencia administrativa (Science Administrative) , que a finales de la dcada de 1970
fue el mayor desafo lanzado en Francia contra las persistentes versiones jurdicas de la
administracin pblica." Aunque el trabajo est bondadosamente dotado de espacio
para reflexiones tericas, adems de bien documentado, sigue la tradicin antigua de ser-
vir de manual, lo que no desmerece su alcance terico. Sin embargo, otro libro de los
autores, pero ms breve y sustancioso, con el mismo ttulo de Ciencia administrativa
(1980), sirve con creces a nuestros propsitos de comentar sus contribuciones al des-
arrollo de la ciencia de la administracin pblica..
27 Charles DEBBASCH, "La Science Administrativc dans les Pays de I'Europe Occidentale Contincntale", p. 17.
281bid., p. 18.
29 DanielJe LoSCHAK, Uta Science Administrative: Quelle Admirustraton? Quclle Scencej", en lnternational
Review 01Administrative Science. Bruselas, vol. XIl, nm. 3, 1975.
30Jacques CHEVAWER y Danicllc I.oSCHAK, Science Admtnistratiie, Libraire Gnrale de Droit et Jurisprudence,
Paris, 1978, dos tomos.
n " ~ '
200 PARTE 3. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CONTEMPORNEA: UNA CIENCIA...
Ambos pensadores se muestran impresionados por el carcter complejo y fragmenta-
do de la ciencia de la administracin pblica. Es compleja por la heterogeneidad de las
aportaciones; fragmentada por las ramas que la componen, a tal grado dismbolas que
hacen imposible su integracin como disciplina unitaria. Asimismo, los matices nacionales
deben incluirse como elementos que aumentan la confusin de este cuadro, que juzgan
como catico. No obstante, equivocada y simplistamente creen que la disciplina contiene
dos tradiciones, una europea, basada en el derecho administrativo, otra estadouniden-
se, fundada en el estudio de las organizaciones. Aunque no se trata de dos ciencias, conci-
liarlas no es una tarea fcil. La primera es una tradicin antigua y original; la segunda, una
incorporacin reciente. Una se refiere de manera especfica a la administracin pblica;
la otra lo hace a las organizaciones en lo general.
El estudio de la administracin pblica naci en Europa en las etapas de formacin
del Estado-nacin, ms precisamente durante el Estado absolutista. En aquel entonces la
ciencia de la administracin era una ciencia aplicada a la administracin pblica." Mal
informados, los dos autores juzgan que en la poca de la ciencia de la polica prevaleci
la tcnica y e! pragmatismo, que en Francia Nicolas DELAMARE representa mejor que nadie,
y en Alemania, el cameralismo. Un poco ms acertados, dicen: "Como prolongacin de
esta ciencia de la polica, pero diferencindose por una ambicin terica afirmada ms
netamente, se mencionar sobre todo la obra de BONNIN, en Francia, y la de Lorenz VaN
STEIN en Alemania."32 Ambos autores insignes no son meros recolectores de preceptos,
sino constructores de una verdadera ciencia social, con miras a despejar los fundamentos
de la accin administrativa en el plano terico y prctco.v
Con e! advenimiento del Estado de derecho se invierten las prioridades y los pro-
blemas constitucionales pasan a ocupar un primer plano. Al mismo tiempo, la desconfian-
za hacia el Poder Ejecutivo hace que los legisladores carguen con pesadas disposiciones
legales a la administracin y se olvide el inters por mejorar su funcionamiento. Lo ante-
rior explica por qu la ciencia de la administracin pblica fue desplazada por el derecho
administrativo, pues muchos de sus cultivadores, por ser juristas, se inclinaron hacia su pro-
fesin original. Sin embargo, en Francia, ambas disciplinas tuvieron un desarrollo paralelo
y separado, de lo que dan fe los trabajos de DE GERANDO y CORMENIN, pero sobre todo los
de MACAREL y VIVIEN. En tiempo de estos autores prosiguen este desarrollo, salvo que a
partir del Segundo Imperio aparecieron los grandes tratados de derecho administrativo
que eclipsaron a la ciencia de la administracin pblica. Culmin una etapa y dio co-
mienzo otra, caracterizada por el predominio pleno de! derecho administrativo.
En lo que corresponde a Estados Unidos de Amrica, estos autores consideran que
en sus inicios, como nacin independiente, no existan las necesidades que propiciaron
el desarrollo de la ciencia de la administracin pblica. Tales necesidades surgieron cuan-
do se aceler la industrializacin del pas. La ciencia de la administracin pblica estado-
unidense comenz a desarrollarse sin una doctrina previa y con base en las experiencias
..
31 jacques CHI!VAWER y DanieJle LoSCHAK, La ciencia administrativa, Fondo de Cultura Econmica e Instituto
Nacional de Administracin Pblica, Mxico, 1983 (1980), p. 12,
32 bid., p. 13.
33 Idem.
de la empresa privada. Pero CHEVALUER y LOSCHAK desconocen que la ciencia de la admi-
nistracin pblica en Estados Unidos s tuvo una doctrina a priori: la adoptada de Ale-
mania, indirectamente de Lorenz VaN STEIN y directamente de BLUNTSCHLI, quien se haba
inspirado en las ideas de VaN STEIN.
CHEVALIJER y LOSCHAK comentan que sienten la necesidad de abandonar la categora
de ciencia administrativa, porque la consideran insuficiente para dar unidad a las co-
rrientes que convergen a fin de darle vida. Sin embargo, no lo hacen porque ven emerger
poco a poco sobre la base de estos conocimientos heterogneos una disciplina que
propende a la homogeneidad." La ciencia de la administracin pblica que visualizan
no tiene como objeto una realidad existente, un objeto estudiable, sino una realidad que
pide ser reconstruida a la luz de una teora especifca.t? Esta ciencia se encuentra ante
una disyuntiva: delimitar la administracin pblica o ampliarla hacia el estudio de las orga-
nizaciones. Nosotros pensamos que no hay disyuntiva, que la ciencia de la administracin
estudia la administracin pblica, y que junto con la sociologa tiene tambin un inters
secundario sobre las organizaciones. Si no fuera as, la sociologa tambin tendra que
escoger entre la materia que le da vida y e! estudio de las organizaciones.
Es memorable la idea de CHEVALIJER y LoscHAI>: sobre el pape! de la investigacin y el
conocimiento. El investigador trabaja sobre lo, invisible para hacerlo perceptible. Insistir
sobre lo conocido es indolencia, a menos que se haga con extraordinaria creatividad, pero
insistir en lo sobradamente conocido es padecer de impotencia intelectual. La realidad
administrativa debe reconstruirse en las categoras de institucin, organizacin y accin.
Un mrito ms que se les debe acreditar no es la originalidad, sino seguir nutrindose de
la savia de la tradicin de la ciencia de la administracin pblica.
En la actualidad, la ciencia de la administracin pblica permanece asentada sobre
las bases en las que la situaron LANGROD, GOURNAY y DEBBASCH. Pero las condiciones en las
cuales se halla han variado, sobre todo por el influjo del nuevo manejo pblico, de! cual
Francia es cuna' intelectual a travs de MESSENET, pues se adopt de la frase gestin pbli-
ca (gestion publique) por parte de algunos pensadores administrativos en sustitucin de
la expresin administracin pblica. 36 Pero tambin se observa muy poco adelanto a tra-
vs de esa frase, lo mismo que en quienes conservan la segunda denominacin. Hay algu-
nos que todava se preguntan hacia dnde marcha la administracin pblica.'? en tanto que
otros continan ubicados en el lugar comn de encontrarla siempre en cnsis."
Por ltimo, unos ms se han encarrilado en el nuevo manejo pblico y han adoptado
la voz inglesa management como estandarte representativo de un nuevo campo del
conocimiento, intermediario entre la administracin pblica y la administracin de ne-
gocios privados: el "management pblico" ("management public").39
341bid., p. 38.
351dem.
36}ean-Michelle BELORGEY, "Vouz avez dit 'Gestion Publique'", La Revue Administratice, nm. 301, Pars, 1998,
pp. 9-15.
37LucROUBAN, "O va.la Science Administrativc""LaRevueAdmmtstrattue, Pars, nm. 301, 1998, pp. 192-196.
38 Claude GOVARD, "LaCrise de la Science Administrative",La Revue Administrative, Pars, nm. 301, 1998,
pp. 117-121.
39Romain LAUfER y Alain BURLAUD, Management Public: Gestiony Lgittmit: Dalloz, Pars, 1980.
202 PARTE 3. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBliCA CONTEMPORNEA: UNA CIENCIA...
Espaa
En la actualidad, la ciencia de la administracin pblica espaola sigue tres lneas de des-
arrollo estrechamente relacionadas. Una camina en la va del cultivo de la historia de las
instituciones y las ideas administrativas espaolas; otra traza la reconceptuacin de la cien-
cia de la administracin pblica, tomando como base la tradicin de la disciplina iniciada
por los pensadores de la primera mitad del siglo XIX; la ltima se adentra en los problemas
contemporneos de la administracin pblica universal.
El trabajo de Jos GASCN y MARN sobre la doctrina administrativa espaola a me-
diados de la dcada de 1950 es un buen reflejo de lo que en Espaa constituy el regreso
a los clsicos de la primera mitad del siglo XIX. GASCN y MARN abord lo ocurrido desde
la segunda mitad de ese siglo hasta su poca, en particular lo que se refiere a los trabajos
de derecho administrativo, que entonces ya haban sustituido a los de ciencia de la ad-
ministracn." Luis JORDANA DE POZAS, al ocuparse tambin del cultivo de la ciencia de
la administracin, hizo una interesante referencia a los estudiosos espaoles durante el
siglo XIX.
41
Incluso observ que existe cierta relacin entre las obras de ciencia de la po-
lica del siglo XVIII y los trabajos de ciencia de la administracin del XIX. Explicaba que el
estudio del derecho administrativo en Espaa nunca alcanz los niveles de formalismo
de otros pases, lo que impidi que hubiera una separacin entre profesores de adminis-
tracin pblica y profesores de derecho administrativo.
Recaredo FERNNDEZ DE VELASCO es un estudioso del derecho administrativo y la cien-
cia de la administracin, tal corno lo muestra el ttulo de su obra.? Lo ms importante
de su trabajo consiste en su enfoque universal de la disciplina, aunque ciertamente las
ideas que predominan son las de pensadores italianos (FERRARIS, PRESUTTI, WAUTRAIN-
CAVAGNARI, MEUCCI YORLANDO). Tambin trata las teoras provenientes de Francia, y cita a
BONNIN, DE TOCQUEVILLE YMACAREL, as como de Espaa, en especial el ideario de OmN
y POSADA DE HERRERA. Adems, se refiere a la teora de la administracin pblica en Alema-
nia, representada esencialmente por Lorenz VaN STEIN.
Eduardo GARCA DE ENTERRA prepar una obra que l mismo calific corno propia-
mente de "ciencia de la admnstracn't.v Ello lo llev al terreno de la polmica sobre el
estatuto cientfico de la administracin pblica, as corno a denunciar la falacia de que
el "mtodo crea el objeto". En efecto:
...el mtodo no es ms que una toma de consideracin de la realidad, un atenerse a las cosas por
las que stas son, no un reglamento intelectual interno o una edificacin estructural de un sis-
tema de categoras lgicas, abstractas, a las cuales poder referir luego los datos de la realdad.w
40 Jos GASCN y MARiN, "La Doctrine Admnistrative en Espagne", en International Review 01 Administratioe
Sciences, Bruselas, vol. XXII, nm. ~ , 1956.
41 Luis JORDANA DE POZAS, "Iaorganzacn y las ciencias administrativas en Espaa", en lnternational Review01
Admtnistrattue Sciences/'Bruselas, vol. XXIII, nm. 1, 1957, p. 14.
42 Recaredo FeRNNDEZ DE VELASCO, Resumen de derecho administrativo y ciencia de la administraCin, li-
brera Bosh, Barcelona, 1930 (1920-1922).
43 Eduardo GARCIA DE ENTERRIA, La administracin espaola, Alianza Editorial, Madrid, 1972 (1961).
44 Ibid., pp. 15 Y16.
Estudia la administracin pblica dentro de la realidad poltica, actitud que destaca
porque en su tiempo haba un amplio movimiento dentro de la ciencia de la administra-
cin pblica hacia el "recogerse en los problemas estructurales comunes que la admi-
nistracin pblica tiene con la administracin de los asuntos y los negocios prvados"."
Pero la administracin pblica, por no ser una empresa, se relaciona con el Estado como
organizacin insertada en y al servicio de la comunidad poltica. Sin embargo, esta con-
cepcin no le hace rechazar los principios estructurales puramente formales ni cualquier
otro tipo de organizacin, siempre que lo primero sea lo principal." La administracin
pblica es mucho ms que la especificacin dentro de un gnero, es en s un gnero pro-
pio, distinto, dotado de una grave y poderosa ndvdualdad."
El pensador administrativo francs Charles DEBBASCH haba comentado: "No existe
[en 1978] una obra de ciencia administrativa que pueda ser utilizada como texto de base
para los estudiantes espaoles.t'" Ya existe en Espaa ese texto que se requera desde en-
tonces: lo prepar Mariano BAENA DEL ALcZAR con el ttulo de Curso de ciencia de la
administracin (1985), acorde con la aeja tradicin pedaggica espaola que se remon-
ta a DE BURGOS YPOSADA DE HERRERA, Sin embargo, no se trata slo de un texto para la ense-
anza universitaria que recoge las experiencias de su autor desde 1974, sino tambin una
contribucin dirigida a consolidar la ciencia de la administracin pblica espaola.
El libro de BAENA DEL ALCZAR es un trabajo esplndido. En su contenido se desecha
la interpretacin de la ciencia de la administracin pblica con fundamento en temas
instrumentales y menudos, como la racionalizacin de impresos o los procesos admi-
nistrativos de los expedientes. Adems, a pesar de que existen excelentes estudios con
. base en el pensamiento organizativo estadounidense, ste apenas haba despertado en
Espaa por eco o smpata." Tampoco 'fundamenta su trabajo acadmico en el derecho cons-
titucional ni en el derecho administrativo, a los que juzga que han rebasado con frecuen-
cia sus propias fronteras. Al autor le parece arriesgado y difcil emprender un intento
Cientfico prximo a las corrientes europeas que, dando un salto cronolgico de casi
siglo y medio, enlace con la tradicin de los iniciadores de los estudios administrativos
en Espaa, pues stos, salvo excepciones que no se encuentran entre las que juzga ms
meritorias, no escribieron tratados de tipo jurdico, sino que meditaron sobre la cons-
truccin del Estado.v
Si se interpreta a BAENA DEL ALcZAR, puede afirmarse que la ciencia de la admi-
nistracin pblica no significa en la actualidad regresar al pasado y permanecer en l
contemplndolo; se trata de volver a tomar el hilo que se rompi hace ms de 150 aos
y continuar el estudio del objeto de anlisis perdido: el Estado. Es regresar para continuar
la reconstruccin de una tradicin abandonada, con objeto de poner a la ciencia de la ad-
ministracin pblica donde debe estar: en el estudio del Estado. Consiste en recuperar
45 Ibid., p. 16.
46 Ibid., p. 17.
47Idem.
48 Charles DEBIlASCH, "la Science Admnistrative dans les Pays de l'Europe Ocddentale Continental", pp. 1127.
<\9 Mariano BAEw. DEL AJ.cAzAR,Curso de ciencia'dela administracin, 'Iecns, Madrid, 1985, p. 19.
50Idem.
204 PARTE 3. LA CIENCIA DE LAADMINISTRACIN PBIlCA CONTEMPORNEA: UNACIENCIA...
Un captulo extraviado de las ciencias sociales, el cameralismo, evitar que se pierda
del todo el de la ciencia de la administracin pblica del siglo XIX y conservar su heren-
ca en el presente.
BAENA DEL ALCZAR, Con ecos de GARCA DE ENTERRA, cree que la ciencia de la adminis-
tracin pblica no es una ciencia en el sentido convencional, porque en ella no existe
Condicionamiento mutuo entre el objeto y el mtodo que le es caracterstico a las dems
ciencias. Por eso se le aplican enfoques y mtodos de otras ciencias sociales, aunque no
por ello se trata de un estudio pluridisciplinario y simple.
51
La ciencia de la administra-
cin pblica tiene su objeto propio, pues "el fin perseguido por esta llamada ciencia de la
administracin es el conocimiento de las administraciones pblicas desde las ms am-
plias perspectivas, teniendo en cuenta su situacin real y sus relaciones con el poder y la
sociedad"." Esto deriva en la renuncia a la obsesin metodolgica de construir una cien-
cia convencional: en la ciencia de la administracin pblica se observa un predominio del
objeto sobre el mtodo. El objeto es el que dota de unidad cientfica a la materia, pero
ello no significa que se marginen las preocupaciones cientficas sobre la diSCiplina, sino al
contrario, que por la peculiaridad de la ciencia de la administracin resulta ms necesa-
rio que nunca precisar las condiciones de conocimiento, pero a partir del objeto y no
del mtodo. 53
La ciencia de la administracin pblica en Europa es muy antigua, de modo que ha-
cia mediados de la dcada de 1980 resurgi como una reaccin COntra el estudio estado-
unidense basado en la eficiencia, aunque integr elementos de ese estudio, y resucit
la vieja tradicin cientfica europea que se remonta al siglo XVIII ya perdida. 54 La ciencia
de la administracin pblica, desde la perspectiva europea, encuadra la administracin
pblica en su contexto histrico, poltico y social, est lejos de considerarse como una orga-
nzacn ms cuya nica finalidad sea la efcacn inmediata, "y por tanto ignorando la di-
ferencia abismal que media entre el poder pblico y las organizaciones privadas".
A finales de la dcada de 1990, que corresponde tanto al fin de siglo como del mile-
nio, BAENA DEL ALCZAR visualiza una agenda o programa acadmico de la administracin
pblica consolidada, que desautoriza las prdicas equvocas acerca de que debe recons-
truir su cuerpo de doctrina. En todo caso, la ciencia de la administracin pblica abando-
n ya ciertos temas, tiene algunos pendientes y otros ms apenas aparecieron. Empero,
su plan central abarca Cuatro problemas relevantes: la historia del pensamiento adminis-
trativo universalmente considerado; el concepto de organizacin; "los grandes datos po-
lticos", y la teora de la burocracia. 56
Junto con ellos existe un campo de estudio de origen menos aejo: la "nocin de
polticas pblicas", cuyo papel puede ser el de centrar ese cuerpo de doctrina en torno
51 lbid., p. 28.
52ldem.
53ldem.
54Ibid., p. 40.
55Ibid., p. 46.
56 Mariano 8AENADELALCZAR, "La ciencia de la administracin pblica en Espaa", en. 'R!cnologi61 administra"
tiua, Colombia, vol. XIII, nm. 29, 1999, pp, 11-28. .
de ellas. De este filado, la administracin se concebira como un continuo respecto del
gobierno, cuya finalidad es conservar el equilibrio y la integracin de la sociedad, tarea
que hara no tanto a travs de la hechura de decisiones como por medio de procedimien-
tos de ejecucin." La administracin pblica tendra un papel central en la fabricacin de
las "polticas pblicas", que consiste en gestionar los recursos, para lograr de tal modo
que esas "polticas" no queden en el mero voluntarismo. Paralelamente, las lneas fronte-
rizas entre la ciencia poltica y la ciencia de la administracin seran ms ntidas, pues la
primera se centra ms en la hechura de "polticas", en tanto que la ciencia de la adminis-
tracin lo hace en cuanto a su implementacin, pero sin excluir el papel medular de los
altos servidores pblicos en la hechura.
Rafael BAN MARTNEZ escribi hace poco un trabajo que refleja muy bien "el esta-
do del arte" de la ciencia de la administracin pblica actual, sin dejar de considerar su
origen y el contexto universal contemporneo. La ciencia de la administracin pblica
ha superado su infancia acadmica, una etapa en la cual estuvo empeada en alcanzar la
independencia cientfica ante el derecho administrativo y laadmnstracn de negocios.v'
Esta independencia se logr gracias a la colaboracin de la ciencia poltica, con la cual
convive "junta pero no revuelta".
No obstante la proximidad con la ciencia poltica no significa necesariamente que
sea parte de la misma, pues la ciencia de la administracin pblica difiere de manera ra-
dical de los campos propios de la primera. Adems, habida cuenta de que existe una
mezcla entre los problemas de eficiencia y el .servicio pblico, la ciencia de la adminis-
tracin pblica busca un punto de equilibrio entre el impulso hacia su autonoma y su
relacin con otras disciplinas. Sin embargo, seala BAN MARTNEZ, persiste el esfuerzo
hacia la autonoma a travs de un "criterio de diferenciacin", que es universal para to-
das las cencasy en ello la administracin pblica no es la excepcin. Lo "administrativo",
entonces, constituye ese criterio de diferenciacin, esa "categora de delimitacin del
objeto y del alcance de inters", que entre los franceses encomiablemente es el "hecho
admnstratvo''."
La ciencia de la administracin pblica en la actualidad es el producto del pasado
, remoto, pero en su paradigma actual Rafael BAN MARliNEZ encuentra su origen inme-
diato en el pensamiento de Dwight WALDO y Mariano BAENA DEL ALcZAR, en los que lo
pblico y lo privado tienden a mantener fronteras menos precisas, el derecho positivo
deja espacio a las ciencias sociales y la potestad se sustituye por la hechura de "polticas
pblicas". En suma, se trata de la traslacin del antiguo realce en el lugar (locus) hacia el
foco ifocus) , de modo que el inters deja de estar en la organizacin para situarse en las
funciones administrativas. El nuevo programa de la ciencia de la administracin pbli-
ca est constituido por las redes de organizaciones, los procesos directivos, la cultura y
57lbid., p. 13.
58 Rafael BAN MARrlNEZ, "Enfoques para el estudio de la administracin pblica: orgenes y tendencias actua-
les", en Rafael BAN MAR11NEZ Y Ernesto CARRILLO (comps.), La nueva administracin pblica, Alianza
Bditorial,Madrid, 1997, p. 21.
59 Ibid., p. 30.
206 PARTE 3. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBI1CA CONTEMPORNEA: UNA CIENCIA...
la tica, e incluso por el "marketing", como "los cristales ms atractivos del caleidoscopio
que es el objeto de estudo't.s"
Sin embargo, BAN MARTINEZ concluye que ahora es difcil identificar las categoras
de discriminacin (por ejemplo, lo poltico y lo administrativo) como delimitantes del obje-
to de estudio, porque tal objeto es multfactco y caJeidoscpico: es un objeto de objetos.
Debidoa lo difuso de las fronteras entre las organizaciones pblicas, ese objeto igualmen-
te lo es, lo que propicia entonces que el centro de ihters pase de la organizacin en s
hacia las relaciones inter e mrraorganzatvas."
Alemania
La ciencia de la administracin pblica alemana desapareci en los funestos aos del
nazismo y hubo que esperar hasta la posguerra para que reapareciera, no sin grandes
fatigas. Mucho hizo a su favor el establecimiento de la Escuela de Ciencia de la Adminis-
tracin, en Spira, como heredera de las aejas glorias de la enseanza carneralsta ini-
ciada en Halle y Frankfurt del Oder a principias de! siglo XVIII. No menos relevante fue
el papel de Fritz MORSTEIN MARX, un destacado pensador administrativo que reivindic e!
cultivo ancestral de la ciencia de la polica, as como las contribuciones de Robert VaN MOHL
y Lorenz VaN STEIN.
Tambin merecen crditos los trabajos de Ernst FORSTHOFF, un catedrtico activo en-
tre 1938 y 1958, quien cultiv e! derecho administrativo y la ciencia de la administra-
cin pblica. Probablemente su mayor contribucin al estudio de la segunda haya sido la
explicacin de cmo dicha ciencia obtuvo no slo su independencia sino tambin su
legitimacin como tal. Antes que nada, juzg que en Alemania los desarrollos de cada
una de esas disciplinas no fueron antinmicos sino paralelos y complementarios, pues
para ello fue decisiva la labor "grandiosa" de Lorenz VaN STEIN, redescubierto en Alema-
nia por Rudolf SMEND en 1923.
Sin embargo, FORSTHOFF pensaba que la obra de VaN STEIN era vlida solamente para
una etapa de! desarrollo poltico de Alemania, cuando estaba vigente el Estado de dere-
cho en su forma de monarqua constitucional. El ideario central de VaN STEIN, en primer
lugar, es que la administracin pblica consiste en una funcin estatal autnoma, y liga-
da al derecho Q no continuara su desarrollo independientemente de i. En segundo
lugar, crea que esa administracin estaba llamada a desempear la misin social del
Estado, incluso ante una sociedad cada vez ms autnoma.s- En efecto, ya que la teora
de la administracin pblica de VaN STEIN es inherente a una forma del Estado de dere-
cho, estaba en oposicin a la idea general de ese Estado de derecho. Segn FORSTHOFF,
fue el hegelianismo de VaN STEIN lo que coloc a la administracin pblica en el centro
60 lbid., pp. 35 Y36.
611bid., p. 44.
62 Emst FORSTHOI'I', Sociedad industrial y administracin pblica, Escuela Nacional de AdminIStracin Pbli-
ca, Madrid, 1967 (1958), pp. 81 Y82.
,
del Estado de derecho, donde en realidad reina la ley. Este modo de visualizar el Esta-
do de derecho como una forma estatal transitoria volvi efmera la perspectiva de VaN
STEIN y la limit cronolgicamente a su tiempo.
En contraste, en la actualidad la ciencia de la administracin pblica debe visuali-
zarse ante la existencia permanente del Estado de derecho, donde el derecho adminis-
trativo se ha consolidado como una disciplina. Del mismo modo, hacia mediados de la
dcada de 1950 nadie dudaba del peso del Poder Judicial, pues los problemas constitu-
cionales entraaban tambin un carcter administrativo, de forma que entonces se ha-
blaba de "la sustitucin del Estado de la legalidad, por el Estado de la admnstracnv.e
En esos aos, a los cuales nos hemos referido como propios de la Revolucin adminis-
trativa, era evidente la importancia de la administracin pblica.
Tampoco debemos soslayar la advertencia de FORsmOFF de que las dictaduras tienen
su fuente en la exoneracin que logra la administracin pblica respecto de los controles
legales, democrticos y parlamentarios. Dicha administracin definitivamente se enclava
en los sistemas constitucionales establecidos por el Estado de derecho, pues de tal modo
se preserva a la libertad y a la propiedad privada de sus actos arbitrarios. Por otra parte,
el derecho administrativo no abarc todas las actividades que el Estado absolutista reali-
zaba con la frmula del derecho de polica, sino nicamente las que luego se llamaron
labores de intervencin, lo que signific una disminucin radical de funciones de la ad-
ministracin pblica en el Estado de derecho. En esencia, esto fue llanamente la supre-
sin lesiva de una masa de actividad enorme que se sintetizaba en el bienestar social."
Desde entonces, a pesar de que se sostiene en forma reiterada que la adminis-
tracin pblica no se agota con la ejecucin de las leyes, ciertamente el derecho admi-
nistrativo vigente la limita. Si se considera que su pirmide jerrquica va desde la cima
constitucional hasta las instrucciones operativas en la base, pasando por los reglamentos
y leyes intermedias, todo acto administrativo debe basarse en la ley y someterse a ella.
.Por consiguiente, "satisfacer esas exigencias y de ese modo asegurar la certeza de la liber-
tad legalmente regulada es la verdadera tarea de ese sistema de la ciencia del derecho
admnstratvo't.s?
Las condiciones histricas vigentes a mediados de la dcada de 1950, dice FORSTHOFF,
propiciaron una modificacin en ese modo de observar no slo al Estado, sino tambin
al derecho administrativo, pues no ha existido ningn rgimen donde la administracin
pblica hubiese estado tan limitada como en el Estado de derecho. Sin embargo, hay que
destacar que "la administracin del Estado de derecho y el sistema cientfico de su dere-
cho slo pudieron surgir, como ya se indic, mediante la eliminacin de la finalidad del
benestarv.w Empero, desde entonces, las condiciones sociales demandaron retomar esa
finalidad de bienestar, con lo que se propici el trnsito del Estado liberal de derecho al
Estado social de derecho.
63 Ibid., p. 84.
M[bid" pp. 85Y86.
65 [bid., p. 87.
66 Ibid., p.$9.
208 PARTE 3. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBI1CA CONTEMPORNEA: UNA CIENCIA...
. , LOS sucesos sociales comentados explican por qu los vnculos entre la ciencia de la
administracin pblica y el derecho administrativo siguen siendo muy estrechos, y ofre-
cen la legitimidad de la primera con base en las realidades sociales de entonces.
La ciencia de la administracin pblica alemana contempornea, heredera de las
ciencias camerales, ha estado en proceso permanente de revitalizacin. Esto se observa
en el ambiente formado en torno de la disciplina a partir de 1983, cuando la Revista inter-
nacional de ciencias administrativas dedic un nmero a la ciencia de la administra-
cin pblica de la entonces Alemania Federal. El ejemplar lleva por ttulo: 'Admlnistracin
y la ciencia administrativa en la Repblica Federal de Alemania", yen l se encuentra un
estudio general tanto de la prctica como de la teora de la administracin pblica. En
su contenido destaca e! artculo titulado "La ciencia administrativa en la Repblica Fe-
deral de Alemania" ('1\dministrative Science in the Federal Republic of Germany"), ela-
borado por Werner THIEME y Henrich SIEDENTOPF. El primer autor trata el desarrollo; e!
segundo, la posicin presente de la ciencia de la administracin pblica.
Werner THIEME, autor tambin de Teoria de la administracin (Verwaltungslehre,
1967), es profesor de la Universidad de Hamburgo y conocedor de! pasado y e! presente
de la ciencia de la administracin pblica alemana. La disciplina ha seguido un desen-
volvimiento que arranca con la era del cameralismo y de la ciencia de la polica, sigue con
la declinacin del estudio original de la teora de la administracin y culmina con el
surgimiento de las ciencias administrativas. En la primera etapa, dicha ciencia floreci
originalmente en Alemania entre los siglos XVII y XVII, con la denominacin de ciencias
cameral y de policiaP Estuvo muy relacionada con la formacin del Estado moderno,
por lo que los complejos problemas que enfrentaba el Estado absolutista se resolvieron
mediante la formacin de funcionarios en las universidades alemanas. En la segunda
etapa las ideas de liberalismo, la influencia de la Revolucin francesa y la invasin de
Napolen a Alemania provocaron cambios en la ciencia de la administracin pblica. Estos
cambios no fueron positivos, porque favorecieron el desarrollo del derecho administrati-
vo y la decadencia de las ciencias camerales, as como la formacin de los funcionarios,
que volvi a ser meramente jurdica. Tal proceso culmin con la obra de Otto MAYER, la
cual ya tratamos.
El tercer periodo se caracteriza por un cambio favorable de la ciencia de la adminis-
tracin pblica, pes en la segunda mitad del siglo XIX algunos autores comenzaron a
estudiarla como una ciencia de la realidad social. Sin duda, el ms prominente fue
Lorenz VaN STEIN.
68
Finalmente, la cuarta etapa est regida por la figura destacada de
Max WEBER y su teora de la burocracia.
En pocos pases se percibe mejor que en Alemania la influencia mutua entre la prc-
tica y la ciencia de la administracin pblica. De hecho, los ltimos 30 aos de desarro-
llo de la ciencia de la administracin alemana estn marcados por dicha influencia. A
partir de la idea de VaNSTEIN en el sentido de que la teora administrativa consiste en el
67 Wemer THIEME, 'Adminisrratve Science in the Federal Republic of Germany: Development";en.lnternatio-
nal Review 01Administrative Sciences, Bruselas, vol. XLIX, nm. 2, 1983, p. 156.
6SJdem.
I
principio de la administracin social en un alto sentido, SIEDENTOPF sostiene que la
ciencia de la administracin pblica es autnoma de otras disciplinas sociales, y que ha
tenido que superar la debilidad nacida de la prdida de sus precedentes camerales y deci-
monncos.s? La reconstruccin fue modesta al principio, pero luego se convirti en una
cruzada que se extendi hacia otros pases europeos, con el liderazgo de Fritz MORSTElN
MARx y Georges LM/GROD. .
Desde entonces existe una ciencia de la administracin pblica autnoma, con in-
tereses propios, con mtodos especficos y con propsitos de investigacin privativos.
Se percibe una consolidacin en la ciencia de la administracin alemana, cuyo medio de
difusin es la revista La administracin (Die Verwaltung) , fundada en 1968. Todos
stos son logros indiscutibles, sobre todo cuando se consideran como progresos de la
ciencia de la administracin pblica frente al derecho administrativo, del cual se liber
definitivamente.
Tambin hubo avances relacionados con la sociologa de las organizaciones, donde
destaca la obra de Renate MAYNTZ.
70
Asimismo, se recuerda a los reformadores de la ad-
ministracin alemana del siglo pasado (barones VaN STEIN y VaN HARDENBERG) y que se
leen con fascinacin los textos cameralistas. Sin embargo, persiste el peligro de que la
ciencia de la administracin pblica se desvirte en forma de mera tecnologa adminis-
trativa, lo que puede evitarse si se hacen estudios comparados del desarrollo de la ciencia
de la administracin pblica en Alemania y otros pases de Europa." La ciencia de la ad-
ministracin pblica, en fin, debe observarse en su totalidad como una disciplina de ca-
rcter europeo.
Fritz MORSTEIN MARx es uno de los pensadores administrativos alemanes ms acredi-
tado. Su labor acadmica prosper tanto en Alemania como en Estados Unidos de Amri-
ca: Dos de sus obras principales se publicaron en ese ltimo pas. La primera se llama El
Estado administrativo: una introduccin a la burocracia (The Administrative State: an
Introduction to Bureaucracy, Chcago, 1957).72 La segunda consiste en un texto colectivo
encabezado por su persona, en el cual colaboran pensadores administrativos estadouni-
denses -entre los que destaca Dwight WALD-- y lleva por ttulo Elementos de adminis-
tracin pblica (Elements 01Public Administration, 1946).73 Este libro debe considerarse
como un trabajo propiamente estadounidense, pero aqu nos interesa slo el MORSTEIN
MARx alemn.
En 1969, MORSTEIN MARx escribi el ensayo "Una nueva visin de la ciencia adminis-
trativa en Europa: la Conferencia Speyer" ('1\ New Look at Administrative Science in
Europe: The Speyer Conference"), en el que concluye que la ciencia de la administracin
pblica renaca en toda Europa y evocaba a las ciencias camerales; menciona entre sus
69 Henrich SIEDENTOPF, 'Mministrative Scence in the Federal Republic of Germany: Present Position", /nter-
national Review 01Administrauue Sciences, Bruselas, vol. XUX, nm. 2, 1983, pp. 158-163.
70Renate MAYNTZ, Sociologia de la organizacin, Alianza Editorial, Madrid, 1967 (1963).
71 Henrich SIEDENTOPF, op. cit., p. 163.
72 Prtz MORSTElN MARx, 1'he Administraflve State: an lntroduction to Bureaucracy, TheUniversity of Chicago
Press, Chcago, 1957.
73 Fritz MORSTElN MARX (di.), E/ernents 01Pub/{c Administration, .Prentice-Hall, Englewood ClitTs, 1959 (1946).
. l'
"
210 PARTE 3. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA CONTEMPORNEA: UNA CIENCIA...
. cultivadores a VaN SECKENDORFF, SCHREBER, VaNSONNENFELS y VaNJUSTI, lo mismo que a los
tericos de la ciencia de la administracin pblica en el siglo XIX: VaN MOHL y Lorenz VaN
STEIN.
74
Destaca igualmente el fortalecimiento de la ciencia de la administracin pbli-
ca como disciplina independiente, un proceso que incluye toda Europa: lANGROD lo en-
cabezaba en Francia, quien se apoyaba en los orgenes intelectuales que se remontan a
BONNIN, MACAREL y VMEN. La ciencia de la administracin pblica estaba viva y actuante
en Europa, y tenda vigorosamente hacia su progreso futuro.
Italia
En Italia, como en otros pases de Europa, la presencia del derecho administrativo sigue
viva a pesar del tiempo transcurrido; se ha debilitado, pero contina all. Esto representa
una limitacin y nada ms, porque las escuelas y facultades universitarias, as como las ins-
tituciones particulares, ofrecen alternativas que reclaman inters exclusivo sobre la ciencia
de la administracin pblica. Los cultivadores del derecho administrativo an se cuentan
entre los ms respetables estudiosos de la ciencia de la administracin pblica; entre
ellos destacan Federico CAMMEO y Massimo Severo GIANNINI. Como estudiosos propiamen-
te de la ciencia de la administracin pblica debe mencionarse a Salvatore CrMMINO, Giuseppe
CATALDI, Vittorio MORTARA y Renato D'AMIco.
En 1960 se public en Italia una obra que ha sido clebre: Ciencia de la adminis-
tracin, cuyos autores son; el estadounidense Frederick MOSHER y el italiano Salvatore
CrMMINO, de la que hay una versin en espaol editada en Madrid el ao siguiente. No
est de ms decir que MOSHER es uno de los hombres notables de la teora de la adminis-
tracin pblica en Estados Unidos de Amrica, y que le corresponde el mrito de ser
el fundador de los estudios en este campo a principios del siglo xx, Entre sus contri-
buciones hay que destacar su coautora en un trabajo dentro del campo de la formacin
del servidor pblico."
La obra tiene forma de manual y sus propsitos son muy amplios, entre ellos la cons-
truccin terica, aunque este tema se trata de manera muy abreviada. No obstante, si se
compara con otras obras de este gnero, el trabajo de MOSHER y CIMMINO es de los mejo-
res. Los autores declaran: "Las pginas que presentamos a continuacin tienen el privile-
gio, y tambin la responsabilidad, de contribuir a romper el silencio creado en Europa en
torno a la ciencia de la admnstracn.'?" Asimismo, los mueve la ambicin de mostrar la
universalidad del fenmeno administrativo conjugando las tradiciones europea y esta-
dounidense. Pero su propsito fundamental es dar al estudiante una obra de significado
operativo. Escogieron como ttulo el que la tradicin europea ha adoptado: ciencia de la
administracin, que es, como lo hemos visto, exclusivo para la administracin pblica.
74 Fritz MORSTElN MARx, . ~ New Look at Admnstrative Science in Europe: The Speyer Conference", en Inter-
national Review 01Administratiue Science, Bruselas, vol. 35, nm. 4, 1%9, p. 291.
75 Frederick MOSHER, DonaldK1NGSLEY y Glen STAHL, A!JminlstraCirz de personal en el serviciopblico, Edicio-
nes de la Universidad de Puerto Rico, San Juan de Puerto Rico, 1955.
76 Frederick MOSHBR y Salvatore C/MMINO. Cif!"lcia de la administrQcin, Rialp, Madrid, 1961 (1960),1>. 19..
I
,
La experiencia europea y estadounidense en comn hace que se combinen nombres
como los de BONNIN, VaN STEIN, ROMAGNOSI, LANGROD y GASPARRI, junto con los apellidos an-
glosajones de GOODNOW; WHITE y WALDO. Lo ms importante no es la obra en s, sino el
ambiente en el cual MOSHER y CIMMINO han decidido aportar un esfuerzo a favor de supe-
rar e! silencio italiano, y europeo en general, acerca de la ciencia de la administracin p-
blica, y mostrar que en el presente dicha ciencia tiene un sentido universal y se cultiva
en ambos lados del Atlntico.
En efecto, la poca de publicacin de la obra de MOSHER y CIMMINO constata la afir-
macin de! segundo en el sentido de que la ciencia de la administracin pblica italiana
se haba reivindicado a partir de la segunda mitad de! siglo xx. A decir de Giuseppe
CATALDI, la disciplina continuaba la tradicin de la centuria precedente, pues descansaba
en la exploracin de la accin administrativa fragmentada en la vasta legislacin expedi-
da, pero dentro de un designio central de la unidad y la generalidad que implica como
disciplina centfca.? Lo que en la actualidad caracteriza a la ciencia de la administra-
cin pblica es que, al centrarse en el estudio de la accin administrativa, persevera en
su mejoramiento.
Aunque a finales de la dcada de 1960 an continuaba el debate acerca de si tal cien-
cia era parte de la ciencia poltica o si sus nociones centrales provenan de otros cam-
pos del saber, lo cierto es que ya es un hecho su autonoma. Esto ha facilitado que se
aprecie la administracin pblica en sentido subjetivo como una organizacin de ne-
gocios, as como a visualizar su posicin ante los electores, el Parlamento y el gobierno;
tambin en sentido subjetivo, cuando se refiere a su accin, sea como servicio o como
elemento instrumental." En esta ltima nocin, que tiene tintes hacendsticos y finan-
cieros, la administracin pblica opera como productora de bienes y servicios.
, El concepto de accin administrativa tiene un papel medular en la ciencia de la ad-
ministracin pblica como tal, sobre todo en el sentido de que esa accin no constituye
una expresin de actos jurdicos o de procedimientos administrativos, sino una actividad
material." sta, por consiguiente, es ms que un mero efecto jurdico, y se manifiesta de
varios modos y en diversos movimientos, coordinados o no a travs de un procedimien-
to, o se reduzca o no a uno o varios trabajos intelectuales y manuales. La actividad mate-
rial se caracteriza porque siempre alcanza su culminacin y siempre es una obra humana.
Para lograr una efectiva culminacin realizadora, la actividad material debe ser per-
manentemente evaluada si se trata en verdad de aquilatar el mejoramiento "finalstco y
funcional" de la accin admnistrativa." La evaluacin debe ser un proceso continuo,
efectuado en e! desarrollo de la accin misma, sin perder de vista en ese proceso al r-
gano operante, y de tal modo elevar la evaluacin a una categora central de la ciencia
77 Giuseppe CATAIDI, "L'Organizzazione della Arnministrazione Pubblica e la Scienza della Arnministrazionc", en
Len Cortias-Pelez (cornp.), Perspectivas del derecho pblico en la segunda mitad del siglo xx, Instituto
de Estudios de la Administracin Local, Madrid, 1969, p. 54.
78 Ibtd., p. 58.
79 Ibid., p. 98.
80 lbid.,p: 60.
I
I
~ .
.,
PARTE 3. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA CONTEMPORNEA: UNA CIENCIA...
de la administracin pblica, que slo de esa manera puede hacer evidente su objetivo
moderno de servir al mejoramiento de la accin administrativa.
Sin muchas pretensiones intelectuales, pues se trata de un texto introductorio, ha-
cia principios de la dcada de 1980 apareci un libro preparado por Vittorio MORTARA, en
cuyas pginas existe el nimo de participar en el desarrollo cientfico de la disciplina. Esta
participacin, al menos, signific un procedimiento discriminatorio de las posibles con-
cepciones de la administracin pblica, la que puede definirse a partir de su aspecto ins-
titucional como una expresin del Poder Ejecutivo, si bien esta idea es muy limitada.
Puede, alternativamente, definirse en trminos funcionales, refiriendo a la organizacin
de los hombres y los medios a cuyo cargo est la realizacin de los fines pblicos. Sin
embargo, se trata de una concepcin muy formalista. Una tercera perspectiva, basada en
factores polticos, incumbe a la administracin pblica corno la institucin a cuyo cargo
est la tarea de implantacin y que en italiano se refiere a las ideas de realizacin o actua-
cin. Esta ltima versin es inherente a las naciones desarrolladas, donde la puesta en
prctica es una labor propia de la administracin pblica, ms que de otras organiza-
ciones sociales." Aunque la obra tiene alcances modestos, no impide que sus lectores
conozcan los viejos problemas de enfoque de la administracin pblica ourdico, efcen-
tista y poltico), junto con los ternas ms recientes de policy y opcin pblica.
Los estudiosos de la administracin pblica en Italia actualmente muestran una gran
actividad creativa y se han adentrado en sus preocupaciones, donde destacan los viejos
ternas organizacionales, junto con el anlisis de policy, las nuevas perspectivas politolgi-
cas y los enfoques econmicos sobre la misma. Todo esto se aprecia, por ejemplo, en una
obra similar a la anterior, aunque con mayores alcances, preparada por Renato D'AMIcO.
82
Naturalmente, el pensamiento administrativo europeo no se limita a los pases aqu
tratados, pues en todo el continente se percibe el impulso intenso del trabajo acadmico
de otras naciones. Aqu, tan slo, tratarnos con las naciones europeas donde ese desarro-
llo acadmico es mayor y ms promisorio.
81 Vittorio MORTARA, Introduzione alta Pubblica Amministrazione Italiana, Franco Angeli Editore, Miln, 1981,
pp. 17-19. .
82 Renato D'A ~ l I C o , Manuale tiScienza del/a Pubblica Amministrazione, Edizione Lavoro, Roma, 1992.
10
Teora de la administracin
pblica contempornea: el
universo anglosajn
E
uropa rpidamente su. econmica y su asociacin
A pesar de ello, el Reino Unido sigue mas emparentado en e! aspecto administrati-
vo con Estados Unidos de Amrica, tanto en sus prcticas como en el estudio de
la administracin pblica. De hecho, constituyen un universo anglosajn, al cual se suman
Canad, Australia y Nueva Zelanda, aunque estasltimas no se tratarn en esta obra.
Estados Unidos de Amrica
Una vez que e! trabajo acadmico de WILSON, GOODNOW y WILLOUGHBY lograron convertir a
la ciencia de la administracin pblica europea en el estudio de la administracin pbli-
ca en Estados Unidos de Amrica, durante la dcada de 1930 ya estaba el terreno inte-
lectual frtil para su desenvolvimiento pleno. En esos aos se prepararon los trabajos que
defneron e! estudio de la administracin pblica en ese pas. Es la poca en la que esa
materia pasa a ocupar un lugar en el seno de la Enciclopedia Internacional de Ciencias
Sociales: Leonard WHITE public all su artculo "Administracin pblica" ("Public Admi-
nstraton"), con lo que a partir de entonces ubic a la disciplina dentro del marco de las
ciencias sociales.'
Fue una poca favorable para e! estudio de la administracin pblica, que para en-
tonces ya contaba con un Comit Asesor en la materia dentro del Consejo de Investiga-
cin de Ciencias Sociales, se haba establecido una divisin en la Comisin del Servicio
Civil con el impulso de la Oficina de Administracin del Personal Pblico, al mismo tiem-
po que la Escuela de Administracin Pblica de la Universidad de! Sur de California haba
comenzado a ofrecer cursos para ese personal.' Paralelamente se dio un fuerte impulso a
las investigaciones en manejo pblico, con el auspicio del Instituto Nacional de Adminis-
tracin Pblica y la Institucin Brooking. Adems de un amplio programa de delegacin en
las dependencias de la administracin pblica, se otorg ms importancia a los proble-
mas de organizacin, personal, procedimientos y control, que fueron convirtindose en
! Leonard WHITE, "Pul>licAdministralion", enlnternational Encyclopaedia oftbe Social Sciences, Washington,
1930,pp, 440-450.
2 john GAus, "Notes on Admi!listration" en Tbe American Poltical Science Reuieui, Washington, vol. 25, 1931,
pp, 120-134.
I
I
?14 PARTE 3. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA CONTEMPORNEA: UNA CIENCIA...
el foco del estudio de la administracin pblica a partir del manejo pblico.' Ese estu-
di tambin se ensanch hacia las relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo, debido al
papel importante que desempeaba el alto servicio pblico en la determinacin de la
policy, tanto en la preparacin de los proyectos de ley como en la elaboracin de reglas
que dieran significado y aplicabilidad a la policy legislativa, tema relevante que haba
sido soslayado durante ms de 20 aos.
Tambin fueron tiempos de gran actividad para uno de los ms distinguidos cultiva-
dores del estudio de la administracin pblica en Estados Unidos de Amrica: Marshall
DIMOCK, a quien se deben dos importantes trabajos sobre la dscplna.' Adems apareci
un libro de texto: Administracin pblica (public Administration, 1935), de ]ohn PFFIFNER
y Robert PRESTHUS.
5
Lo que ocurra fue muy importante, porque se estaban definiendo las dos tenden-
cias que marcaran el rumbo del estudio de la administracin pblica en EVA: la de la teo-
ra de la administracin pblica propiamente dicha, basada en el estudio del Estado, y la
corriente enfocada al manejo, cuyo fundamento ha sido la observacin de la adminis-
tracin pblica en su aspecto puramente gerencial y con la influencia de la administra-
cin privada. La primera concepcin, que es la que estamos estudiando n esta obra, se
expresa en Las fronteras de la administracin pblica (Tbe Frontiers 01 Public Ad-
ministration, 1936), escrita por ]ohn GAUS, Leonard WHITE y Marshall DIMOCK.
6
La otra
concepcin la represent fielmente el libro Ensayos sobre la ciencia de la adminis-
tracin (Papers on Science 01 Administration) , una versin impresa de las ponencias
presentadas en 1936, reunin en la que disertaron los estudiosos de la administracin pri-
vada de entonces, con excepcin de Luther GVUCK, quien hasta entonces haba sido po-
litlogo. GUUCK, junto con el britnico Lyndall URWICK, tuvieron a su cargo la edicin de
la obra.'
En la dcada de 1940, la produccin de textos sobre la actividad administrativa fue
tambin abundante. Los artculos sobre la materia proliferaron, entre otros los de Charles
BEARD, Edwn STENE y Egbert WENGERT.
8
En esa poca apareci el texto de Fritz MORSTEIN
MARx, el libro ms consultado como material introductorio a la administracin pblca.?
3 Ibid., pp. 120 Y1!3.
4 MarshaIl DIMOCK., "Qu es la administracin pblica?", en Revista de administracin pblica, nm. 44,
Mxico, 1980 (1933), pp. 111 Y 116. "The Study of Admnstration", en American Poittical Science Reuieto,
Washington, vol. 31, 1937, pp. 28-40.
5 john PFFIFNER y Roben PRESTHUS, Public Administration, The Ronald Press, Nueva York, 1967 (1935).
6 ]ohn GAUS, Leonard WHlTE y MarshaIl DIMOCK, Tbe Proruiers oi Public Adminisrratiort, RusseIl and Russell,
Nueva York, 1967 (1936).
7 Luther GUUCK y LyndaIl URWICK (eds.), Papers on Science of Administration, Augustus M. Kelly Publishers,
Nueva York, 1973 (1937).
8 Charles BEARD, 'Adrnnstraton, a Foundation of Government", en American Poltica/ Science Review,
Washington, nm. 4, 1940, pp. 232 Y235; Edwin STENE, "Publc Adminstration", enAmerican Politiea/ Science
Review, Washington, vol. 34, 1940, pp. 313 Y321; Egbert WENGERT, "Public Administration", en Tbe Amiffcan
Poltieal ScienceReuieur; Washington, vol. 36, 1942, pp. 313-322.
9 Fritz MORSTEIN MARx (ed.), Elements oiPublic Administration, Prentlce-Hall, Englewood Cliffs,.1959 (1946).
I
Teora de la administracin pblica contempornea: el universo anglosajn 215
Adems, se publicaron dos escritos interesantes, el de Lincoln GORDON
10
y el de Willi:lm
ANDERSON.11
Para entonces la disciplina haba alcanzado plena madurez y adquirido una defini-
cin razonable de su campo de conocimiento, lo que hizo afirmar a Paul AJ'PLEBY que la
frase administracin pblica abarca ms de lo que comnmente se piensa: en efecto, se
refiere a algo ms que al manejo, como se ha tratado ordinariamente en trminos tc-
nicos, o a una mera administracin considerada en un sentido muy amplio. La adminis-
tracin pblica es el "liderazgo de los asuntos pblicos directamente responsables de
la direccin ejecutiva", ya que de cara a la democracia se vincula de manera estrecha
con la dignidad, el valor humano y las potencias cvicas de la ciudadana. 12
Dos obras magnas marcan el final de la dcada de 1940: El comportamiento adminis-
trativo, de Herbert SIMON, publicado en 1947,13 YTeora poli-tea de la administracin
pblica, de Dwight WALDO, ttulo en espaol de su Administrative State (1948).14
En el Reino Unido se siguieron con inters estos progresos acadmicos. Por ejemplo,
Harvey WALKER public un artculo cuya finalidad fue comparar el estudio de la disciplina
en su pas y Estados Unidos de Amrica.15 Durante la dcada de 1950 el libro de texto usual
fue Administracin pblica, de SIMON, SMITIIBURG y THOMPSON,16 aunque una antologa
preparada por WALDO editada tres aos despus' tambin se consult con frecuencia.'?
Asimismo, se escribieron tres artculos relevantes sobre el estudio de la administracin
pblica, cuyos autores fueron Harver BERSTEIN, Roscoe MARTIN y]ohn MILLET.
18
La idea
prevaleciente en esa dcada era que la administracin pblica se haba constituido en
un campo del saber ya consolidado, cuyo permetro colindaba con las fronteras de otras
ciencias sociales creando una frontera muItidisciplinaria, pues su centro se fortaleci
definitivamente. En Estados Unidos de Amrica, hacia mediados de esa dcada, las "pers-
pectivas" en administracin pblica enriquecan sus fronteras como mbitos de interdis-
ciplna, sin poner en peligro su centro conceptual y, con ello, su identidad como ciencia
autnoma. 19
10 Lincoln GORDON, "Public Administration in Perspective", en Public Administration Review, Washington,
vol. 7, 1947, pp. 263-267.
11 William ANDERSON, "Public Administration", en Ernest Griffith (ed.), Research in Po/itical Science, Thc
University of Carolina Press, Carolina, 1948, pp. 68-81.
12 Paul APPlEBY, "Toward Better Public Administration", en Public Administratian Review, Washington, vol. VII,
nm. 2, 1947, p. 95.
13Herbert SL',fON, El comportamiento administrativo, Aguilar, Madrid, 1964 (1957).
14 Dwight WALDO, Teorlapolittca de la administracin pblica, Tecns, Madrid, 1961 (1948).
15 Harvey Walker, '1.n American Conception of Public Administration", en American Political Science Review,
Washington, octubre de 1945.
16 Herbert SIMON, et al., Administracin pblica, Letras, Mxico, 1968 (1950).
17 Dwight WALDO (ed.) , Administracin pblica, Trillas, Mxico, 1967 (1953).
18 Harver BERSTIl1N, "The 5cope ofPubllc Administration", en Political Quarterly, marzo, 1952, pp. 124-137.
Roscoe MARnN, "Political SCience andPublic Administration: A Note of the State of Union", en American
Polical Science Revi
ew
,Washington, v?1.46, nm. 3, 1952. John M!WlT, Appraisal of the Study
of Publlc Administratlon",et AdminiSnrltive Sdence Quarterly, 1956. pp. 171-188.
19Dwight WALDO, PerspectirMs enAdmJniStration, A1abama University Press, A1abama, 1956, p. 137.
En la dcada siguiente se declar la llamada crisis de identidad, cuyos efectos an
se perciben en Estados Unidos de Amrica. Sobre el tema se publicaron varios trabajos
.. polmicos, entre los que destaca un libro de Vincent OSTROM sobre la incorporacin de la
opcin pblica en la administracin pblica," y el debate entre el pensador australiano
R. S. PARKER y el profesor britnico Gerald CAIDEN.
21
Hay que destacar la labor de CAIDEN,
a quien se le debe acreditar una perspectiva positiva, muy alejada del pesimismo genera-
lizado de entonces en cuanto al estudio de la administracin pblica. Por consiguiente,
no todos los pensadores administrativos se hallaban sumidos en la mencionada crisis de
identidad de la administracin pblica, tal como se percibi en la reunin de Filadelfia,
en 1968, cuyo fruto fue una antologa editada por James CHARLESWORTH, en la que desta-
caron las ponencias de Dwight WALDO y Fred RIGGS.
22
En la dcada de 1960, debido a la crisis de identidad, los autores se dedicaron a idear
respuestas para sta. Una que ya mencionamos fue encabezada por OSTROM;23 la otra
consisti en la llamada Nueva administracin pblica, nombre con el que se conoci
tambin la edicin de la obra donde se plasman sus proposiciones, publicada en 1971.
24
Esta versin, pretendidamente renovadora, gener a su vez un caudal de alegatos como
respuesta; en ellos se hacen serias objeciones a sus tesis, en esencia encaminadas a des-
estatzar la administracin pblica, algo que carece de toda razn.t> y Peter SAVAGE deno-
min el desmantelamiento del Estado administrativo.26
Tambin fue una poca caracterizada por un uso abusivo de adjetivos grandilocuen-
tes sobre la administracin pblica, cuyo campo se hunda en un proceso de desinte-
gracin, o bien, que estaba postrada en la crisis de identidad. El aspecto caracterstico fue
que las crticas ms estridentes provenan de afuera: de disciplinas diversas de su campo
de saber. Sin embargo, las soluciones deban plantearse desde adentro, repensar no slo
su campo de conocimiento, sino tambin sus tradiciones, y alternativas aspiraciones
futuras.? Charles LEVINE y sus colegas alegaban que, a pesar de los cambios de inters,
de enfoque, de teora y de metodologa, la "unicidad" (uniqueness) de la administra-
cin pblica permaneci inalterada en su objeto de estudio: lo pblico. Tuvo fundadores
notables como WILSON, GOODNOW, WHITE y GULICK, que no solamente promovieron su
20 Vinccnt OSTROM, The Intellectual Crisis in American Pub/ic Admtnistration, The University of A1abama
Prcss,Alabama, 1973.
21 R. S. PARKER, "The End of Public Administration", en Pub/ic Administration, Sidoey, vol. 24, nm. 2, 1965,
pp. 99-103. Cerald CAlDEN, "In Defensc of Public Administration", en Pub/ic Admirustration, Sidney, vol. 24,
nm. 3, 1965, pp. 224-228.
22 Dwight WALDO, "Scope ofTheory the Public Adrninstration", en James CHARLESWORTIi (ed.), TheoryandPractice
of Public Administratton, The American Academy of Political and Social Sciences, Filadelfia, 1968, pp. 1-27.
Fred R1GGs, "Profcssionalisrn, Political Science and the Scope of Public Administration", en op. cit., pp, 32-62.
23 Vincent OSTROM, "Publc Choice: a Differcnt Approach to the Study of Public Admlnistraton", en Pub/ic
Admtnistration Review, Washington, vol. XXXI, 1971, pp. 203-216.
24 Frank MARINI (ed.), Toward a New Pub/ic Administratton, Chandler Publishing, Scranton, 1971.
25 Richard PAGE, New Public Admnstratonj", en Pub/ic Admintstration Review, Washington, 1973.
26Peter SAVAGE, "Dsrnantlng the Administrative State: Paradigm Reformulation in Public Admnstraton", en
Polttical Studies, Londres, vol. 22, nm. 2, .1974, pp. 147157.
27 Charles 1EvJNE, et al., "'Organizational Decision': a Post Minnowbrook Petspective for 'New Administration"',
en Pub/u: Administrauon 35,nJTI.4, 1975, pp, 425435. .
estudio, sino que tambin fueron agentes de cambio y avance de la disciplina, objeto del
que hicieron profesin de fe activa en la ctedra y el auditorio.
Sin embargo, la extraordinaria sensibilidad e intuicin de esos prohombres de la
administracin pblica ya no corresponda a las exigencias cientficas ele la dcada de
1970, cuando se abri el camino para una nueva concepcin fundada en el diseo orga-
nizatvo." Se trataba de una visin cuyo fin era destacar una orientacin de cambio
construido con base en un cuerpo de proposiciones probadas, acumulables y sistemtica-
mente integradas en una teora, as como aplicadas para crear enfoques nuevos sobre
las realidades. Se trat de un nuevo desarrollo en la diagnosis que consider problemas
de riesgo y dificultad del trabajo administrativo, hasta entonces no tratados en los estu-
dios sobre administracin pblica.
Quiz lo caracterstico de la llamada Perspectiva Minnouibrook: fue la propuesta de
un nuevo estilo de organizacin y de proceso administrativo, en el que destac un recha-
ZO general a la jerarqua, al autoritarismo y a la burocracia "weberiana", y la opcin alterna
de un enfoque de descentralizacin y participacin dentro y fuera de la administracin
pblica."
Desde 1930 a la actualidad, aunque sus races se encuentran en la dcada preceden-
te, la labor intelectual de Leonard WHITE, Marshall DL\1OCK y Dwight WALDO fundament y
vertebr la teora estadounidense de la adminstracin pblica.
Leonard WHJTE se considera en su pas un autor clsico. GAUS le dedic un artculo
en 1958,30 Herbert STORING hizo lo propio en 1965,31 WHITE fue autor de varias obras, entre
las cuales destaca su clebre Introduccin, de 1926, y Tendencias en administracin
pblica.t- Aqu analizaremos dos artculos, ambos escritos en la dcada de 1930. Uno de
ellos ya mencionado, se titula 'Admnstracn pblica". En l WHITE opina que los escri-
tores modernos definen la administracin pblica como el arte y la ciencia del manejo
aplicados a los negocios del Estado; pero que tambin se utiliza el vocablo para indicar
-una rama del campo de la ciencia poltca.V Tal como lo observa, la palabra administra-
cin tiene significados contrapuestos, porque por un lado se refiere a ciertas prcticas y
conocimientos aplicables al Estado o a cualquier institucin, a la vez que, por el otro, sig-
nifica un campo de la ciencia poltica. Al comentar desde los aos anteriores al gobierno
de los faraones hasta la actualidad, WHlTE seala que la administracin pblica ha sido ne-
cesaria para la cohesin del gobierno humano polticamente organizado. Estas opera-
ciones, que se consideran colectivas, se conocen como administracin pblica.:
l4
28 Ibid., p. 426.
29 York WIUBERN, "Is thc Ncw Public Administration Still with Us?", en Public Administration Review, Washington,
vol. 33, nm. 4, 1973, p. 377.
30 ]ohn GA[;S, "Leonard Dupee White: 1891-1958", en Public Administration Review, Washington, vol. XVIII,
1958, pp. 231-236.
31 Herbert S'fORlNG, "Lconard D. White and the Study of Public Adminstration", en Public Administration
Review, Washington. vol. .25, 1965, pp. 3.8-51; .
32 I.eonard WHlTE, Trends in Public Administration, McGraw-HilI, Nueva York, 1933.
33I.eonard WfUTE,"Publie_inistr;ttion",: p.449.
34Idem.
I
Parte del progreso alcanzado por la administracin pblica corresponde a los avan-
ces de la tecnologa, as como a los procedimientos administrativos. WHITE da crdito al
mercantilismo respecto de ciertos progresos de la administracin pblica en Europa du-
rante el siglo XVI, pero desconoce el cameralismo. De poca ms moderna, este autor cita
con frecuencia la administracin britnica, en especial e! Informe de Lord Haldane, de
1918, la importancia del servicio civil y el papel del Real Instituto de Administracin P-
blica. En su tiempo, el experto ya desplazaba al aficionado en el servicio de la adminis-
tracin pblica, y esto era el sello de la poca.
En 1936, WHITE particip en la obra colectiva Las fronteras de la administracin
pblica, con el trabajo "El significado de los principios en administracin pblica" ("The
Meaning of PrincipIes of Public Admnstraon"). Su tema se centra en el estudio de ta-
les principios, en los que encuentra un patrn de consistencia con e! que trabaja el ad-
ministrador pblico, pues la administracin, como el derecho, ha sido descrita como un
principio que ha venido amplindose: la administracin es constante, no caprichosa, y e!
administrador tiene sus ojos puestos permanentemente en los intereses del Estado, de
modo que por principio se entiende un patrn de conducta en la administracin pblica."
WHITE polemiz con la idea de WilliamWILLOUGHBY acerca de que los principios de la
administracin pblica descansan en la ley, pues la administracin es ms que la ley, y es
necesario descubrir y aplicar los principios en un sentido diferente y con mayor agudeza."
La administracin pblica es necesaria an en pocas de violencia revolucionaria,
como las vividas en Rusia, que exigieron una administracin organizada, fuerte e inte-
ligente. Se trata de un principio concebido como una hiptesis que se examina y aplica a la
luz de un marco de referencia propio, tan til como gua para la prctica en la adminis-
tracin pblica de Rusia como de! Reino Unido, en Irak o en Estados Unidos de Amrica."
Fue un politlogo, Robert DAHL, el que emprendi en 1947 una revisin de los pro-
gresos tericos de la administracin pblca." sus comentarios merecieron algunas crti-
cas poco sustanciosas por parte de Herbert SIMON.
40
En opinin de DAHL, el progreso en
la materia estaba condicionado por tres problemas: en primer lugar, las generalizacio-
nes derivadas de las operaciones de la administracin pblica en un Estado singular no
pueden ni universalizarse ni aplicarse a la administracin pblica de otros Estados. Un
buen principio que tal vez sea aplicable en diferentes medios nacionales, pero gracias a
estudios previos. En segundo lugar, no existen generalizaciones universales verdaderas de
la administracin pblica, a menos que antes se lleve a cabo un estudio profundo de las
caractersticas nacionales. En suma, o hay principios universales o stos son aplicables a
35 Leonard WHITE, "The Meaning of Principies of Public Administration", en john GAUS, Leonard WHITE y
Marshall OIMOCK, en Tbe ProrutersofPublic Administration, Russell and Russell, Nueva York, 1%7 (1936).
36 [bid, p. 13.
37 Ibid., p. 14.
38 Ibid., p.25.
39 Robert OAHL, "The Scence of Public Administration", en Pub/ic Administration Review, Washington, vol. VII,
nm. 1, 1947, pp. 1-11.
40 Herbert SIMON, '\\. Commeryj on 'The SCience of Public Administration"',enPIW/icAdmintstrt!tli6n Revietv,
Washington, vol. VII, n m . ~ . 1947, pp. 200-203.
un medio nacional o internacional especfico. Por ltimo, el estudio de la administracin
pblica slo se convertir en una disciplina con bases ms amplias cuando se apoye no
en un conocimiento estrechamente definido de las tcnicas y procesos, sino cuando se
ample hacia los factores condicionantes y las variables histricas, sociolgicas y econ-
micas que imprimen su sello en la administracin pblica de cada pas."
Segn DAHL, los estudios comparados son muy importantes porque posibilitan la ar-
gumentacin a favor de la existencia de principios universales de administracin pblica,
por lo que opinaba que en su pas se hallaban muy lejos de una ciencia de la administra-
cin pblca.? y as era porque los pensadores adrnins.ratvos estadounidenses igno-
raban los progresos de otros pases. Hay que recordar que desde principios del siglo XIX
BONNIN haba establecido que los principios de la administracin pblica eran universales
si se aplicaban a la existencia de la misma, no al modo de existir en cada caso particular.
Tales principios, segn pudimos constatar, por su obviedad, sencillez y objetividad, son
universales en un espacio y en un tiempo limitados: los de la ciencia de la administra-
cin pblica establecida a partir de ese siglo.
Dwight WALDO es considerado como el ms influyente pensador estadounidense con-
temporneo. Su obra abarca la mayor paree de la segunda mitad del siglo xx pues, ade-
ms de haber publicado libros de gran relevancia es autor de varios artculos importantes
que abarcan los temas de inters de la teora de la administracin pblica, en especial la
doctrina y la divulgacin del conocmento." Entre sus libros se destaca El estudio de
la administracin pblica, que tuvo una amplia difusin e incluso hay una versin italiana
de 1957 y una traduccin portuguesa de 1971.
44
sta, quiz, sea el mejor ejemplo de lo
que en la actualidad es un trabajo propiamente estadounidense de administracin pbli-
ca, tanto por las caractersticas nacionales como por su sentido de aislamiento. Quiz tarn-
, bin en esta obra encontremos el mejor ejemplo de esa paradoja tan estadounidense
de estudio "parroquiano" de la administracin pblica, desdoblado "imperialmente" como
un poderoso vehculo de influencia hacia el extranjero. WAWO es, salvando las distancias
epistemolgicas, la lnea actual cuyo origen debe buscarse en WILSON, pasando por
GOODNOW; WILLOUGHBY y WHlTE.
WALDO establece desde el principio el propsito de la obra: intenta realizar una intro-
duccin al estudio de una fase o aspecto de la forma de cooperacin humana que se
denomina administracin pblicai? sta no llena del todo esa cooperacin, tambin
41 Robert DAHl, op. cit., p. 11.
42ldem.
43 Dwight WALDO, 'Admlnstrarve Theory in the United States: a Survey and Prospect", en Poltica! Studies,
Washington, vol. Il, nm. 1, 1954, pp. 70-86; "Public Administration a TIme of Revolutions", en Public
Administraon Review, Washington, vol. XXVIII, nm. 4, 1968, pp. 362-368; dos artculos que llevan el mis-
mo ttulo: "PublcAdministration", en Thejourna/ ofPolitics, Washington, vol. XXX, nm. 2, 1968, pp. 443-479;
Y "Public Administration", en lnternational Encyclopaedia of the Socia! Sciences, Washington, McMillan,
1968, pp, 145-156. Finalmente, "Developments in Public Administration", en Tbe Annals, Washington,
nov., 1972, pp. 217-245.
44 Dwight WALDO, Too Study 01Public Administration, Random House, Nueva York, 1967(1955). (Estudio de la
administracin pblica, Aguilar, Madrid, 1%4. O Estudo da Admintstracao Pblica, Fundacao Getulio
Vargas, Rode )aneiro, 1971).
45[bid., :J. 1.
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.....
....
...
, ~ \
218 PARTE 3. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PnUCA CONTEMPORNEA: UNA CIENCIA...
Parte del progreso alcanzado por la administracin pblica corresponde a los avan-
ces de la tecnologa, as como a los procedimientos administrativos. WHITE da crdito al
mercantilismo respecto de ciertos progresos de la administracin pblica en Europa du-
rante el siglo XVI, pero desconoce el cameralismo. De poca ms moderna, este autor cita
con frecuencia la administracin britnica, en especial el Informe de Lord Haldane, de
1918, la importancia del servicio civil yel papel del Real Instituto de Administracin P-
blica. En su tiempo, el experto ya desplazaba al aficionado en el servicio de la adminis-
tracin pblica, y esto era el sello de la poca.
En 1936, WHITE particip en la obra colectiva Las fronteras de la administracin
pblica, con el trabajo "El significado de los principios en administracin pblica" ("The
Meaning of Prnciples of Public Administration").35 Su tema se centra en el estudio de ta-
les principios, en los que encuentra un patrn de consistencia con el que trabaja el ad-
ministrador pblico, pues la administracin, como el derecho, ha sido descrita como un
principio que ha venido amplindose: la administracin es constante, no caprichosa, y el
administrador tiene sus ojos puestos permanentemente en los intereses del Estado, de
modo que por principio se entiende un patrn de conducta en la administracin pblica."
WHITE polemiz con la idea de William WIllOUGHBY acerca de que los principios de la
administracin pblica descansan en la ley, pues la administracin es ms que la ley, y es
necesario descubrir y aplicar los principios en un sentido diferente y con mayor agudeza."
La administracin pblica es necesaria an en pocas de violencia revolucionaria,
como las vividas en Rusia, que exigieron una administracin organizada, fuerte e inte-
ligente. Se trata de un principio concebido como una hiptesis que se examina y aplica a la
luz de un marco de referencia propio, tan til como gua para la prctica en la adminis-
tracin pblica de Rusia como del Reino Unido, en Irak o en Estados Unidos de Amrica."
Fue un politlogo, Robert DAHL, el que emprendi en 1947 una revisin de los pro-
gresos tericos de la administracin pblica-" sus comentarios merecieron algunas crti-
cas poco sust;nciosas por parte de Herbert SIMON.
40
En opinin de DAHL, el progreso en
la materia estaba condicionado por tres problemas: en primer lugar, las generalizacio-
nes derivadas de las operaciones de la administracin pblica en un Estado singular no
pueden ni universalizarse ni aplicarse a la administracin pblica de otros Estados. Un
buen principio que tal vez sea aplicable en diferentes medios nacionales, pero gracias a
estudios previos. En segundo lugar, no existen generalizaciones universales verdaderas de
la administracin pblica, a menos que antes se lleve a cabo un estudio profundo de las
caractersticas nacionales. En suma, o hay principios universales o stos son aplicables a
35 Leonard WHITE, "The Meaning of Prncples of Public Admnstration", en John GAUS, Leonard WHITE y
Marshall DIMOCK, en Tbe Proruiers 01Pubtic Administration, Russell and Russell, Nueva York, 1967 (1936).
36lbid., p. 13.
37 bid., p. 14.
38 bid, p. 25.
39Robert DAHL, "The Scence orPublic Administraton", en Public Administration Review,Washington, vol. VII,
nm. 1, 1947, pp. 1-11.
40 Herbert SIMON, "AComment on 'TIle Scence of Public Administration''', en Public AdminiStration Review,
Washington, vol. VII, nm. 3, 1947, pp. 200-203.
un medio nacional o internacional especfico. Por ltimo, el estudio de la administracin
pblica slo se convertir en una disciplina con bases ms amplias cuando se apoye no
en un conocimiento estrechamente definido de las tcnicas y procesos, sino cuando se
ample hacia los factores condicionantes y las variables histricas, sociolgicas y econ-
micas que imprimen su sello en la administracin pblica de cada pas."
Segn DAHL, los estudios comparados son muy importantes porque posibilitan la ar-
gumentacin a favor de la existencia de principios universales de administracin pblica,
por lo que opinaba que en su pas se hallaban muy lejos de una ciencia de la administra-
cin pblca.? y as era porque los pensadores administrativos estadounidenses igno-
raban los progresos de otros pases. Hay que recordar que desde principios del siglo XIX
BONNIN haba establecido que los principios de la administracin pblica eran universales
si se aplicaban a la existencia de la misma, no al modo de existir en cada caso particular.
Tales principios, segn pudimos constatar, por su obviedad, sencillez y objetividad, son
universales en un espacio y en un tiempo limitados: los de la ciencia de la administra-
cin pblica establecida a partir de ese siglo. .
Dwight WALDO es considerado como el ms influyente pensador estadounidense con-
temporneo. Su obra abarca la mayor parte de la segunda mitad del siglo xx pues, ade-
ms de haber publicado libros de gran relevancia es autor de varios artculos importantes
que abarcan los temas de inters de la teora de la administracin pblica, en especial la
doctrina y la divulgacin del conocmento.v Entre sus libros se destaca El estudio de
la administracin pblica, que tuvo una amplia difusin e incluso hay una versin italiana
de 1957 y una traduccin portuguesa de 1971.
44
sta, quiz, sea el mejor ejemplo de lo
que en la actualidad es un trabajo propiamente estadounidense de administracin pbli-
ca, tanto por las caractersticas nacionales como por su sentido de aislamiento. Quiz tam-
bin en esta obra encontremos el mejor ejemplo de esa paradoja tan estadounidense
de estudio "parroquiano" de la administracin pblica, desdoblado "imperalmenre" como
un poderoso vehculo de influencia hacia el extranjero. WALDO es, salvando las distancias
epistemolgicas, la lnea actual cuyo origen debe buscarse en WILSON, pasando por
GOODNOW, WILLOUGHBY y WHlTE.
WALDO establece desde el principio el propsito de la obra: intenta realizar una intro-
duccin al estudio de una fase o aspecto de la forma de cooperacin humana que se
denomina administracin pblica." sta no llena del todo esa cooperacin, tambin
41 Robert DAHL, op. cit., p. 11.
42 Idem.
43 Dwight WALDO, Theory in the United States: a Survey and Prospect", en Political Studies,
Washington, vol. 11, nm. 1, 1954, pp. 70-86; "Public Administration a lime of Revolutions", en Public
Administration Review, Washington, vol. XXVIII, nm. 4, 1968, pp. 362-368; dos artculos que llevan el mis-
mo ttulo: "PublicAdministration", en Tbefournal cfPolitics, Washington, vol. XXX, nm. 2, 1968, pp. 443-479;
Y "Publc Administration", en International Encydopaedta 01 tbe Social Sciences, Washington, McMiIJan,
1968, pp. 145-156. Finalmente, "Developments in Public Administration", en Tbe Annals, Washington,
nov., 1972, pp. 217-245.
44 Dwight WALDO, Tbe Study 01Puhlic Administration, Random House, Nueva York, 1967(1955). (Estudio de la
administracin pblica, AguiJar, Madrid, 1964. O Bseudo da Administracao Pblica, Fundacao Getulio
Vargas, Rode]aneiro, 1971).
45 Ibid., !J. 1.
220' . PARTE 3. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CONTEMPORNEA: UNA CIENCIA...
otras ciencias sociales y la tecnologa la estudian; la administracin pblica misma es una
forma de la tecnologa. Pero WALDO afirma que no conoce buenas definiciones de admi-
nistracin pblica en Estados Unidos de Amrica, y ofrece la propia, que ya conocemos:
la administracin pblica es la organizacin y manejo de hombres y materiales para lograr
los fines del gobierno; adems, tambin consiste en el arte y la ciencia del manejo apli-
cada a los asuntos del Estado." La expresin administracin pblica, de este modo,
significa a la vez el fenmeno y la disciplina. y he aqu que WALDO encuentra el origen de
la polmica acerca de si la administracin es ciencia o arte, si es la disciplina o la activi-
dad, por lo que recomienda al estudioso que vigile el uso de ambos trminos.
Entonces hay que partir de la idea de accin racional, que consiste en la accin co-
rrectamente calculada para conseguir los fines determinados que se persiguen, con un
mnimo de prdida para la realizacin de otros fines tambin buscados." Como actividad
y como ciencia, la administracin pblica es indistintamente una accin racional, porque
se trata de la accin encaminada a obtener el mximo de la realizacin de fines que son
pblicos por defncn." Asimismo, la administracin pblica es una especie dentro del
gnero administracin, que a su vez forma parte de la familia denominada accin huma-
na cooperativa, pues la "administracin es un tipo de esfuerzo humano cooperativo que
posee un alto grado de ractonaldad".? Sus caractersticas peculiares son la organizacin
y el manejo; si se hace una analoga con la biologa, WALDO explica que corresponden a la
anatoma y a la fisiologa, por cuanto a estructura y funcin. Una es esttica, la otra din-
mica. "De modo ms preciso, la organizacin puede ser definida como la estructura de
las relaciones personales autoritarias y habituales en un sistema administrativo", en tanto
que el manejo es la "accin tendente a lograr la cooperacin racional en un sistema ad-
mlnstranvo''." La administracin pblica se distingue dentro del gnero administracin
por su carcter precisamente "pblico", nocin que debe buscarse en los avances de las
ciencias sociales. As, WALDO, el representante tpico de la teora de la administracin p-
blica estadounidense, la introduce a ella dentro de s misma y no la deja asomarse hacia
la sociedad como.orgmalmente la haba proyectado Charles-lean BONNIN.
En 1968 hubo una interesante polmica entre Dwght WALDO y Fred RrGGS, acerca del
concepto de administracin pblica. Su debate refleja el estado del arte cuando estaba
vigente la "crisis de identidad" en Estados Unidos de Amrica. WALDO crea que la adminis-
tracin pblica ya tena entonces dificultades para definir sus fronteras y que su historia,
desde la terminacin de la Segunda Guerra Mundial, era la historia de su crisis de identi-
dad: 'Ahora, a dos dcadas de los ataques crticos, la crisis de identidad no ha sido re-
suelta satisfactoriamente. Los problemas tericos ms importantes de la administracin
pblica se refieren a esa crisis continua, a las formas en que puede resolverse y a las m-
46 Ibid., p. 2.
47 lbid, p. 10.
48 lbid, p. 11.
49 lbid, p. 13.
50lbid, pp. 16Y17. I
plicaciones y resultados de las soluciones posibles.">' La administracin pblica era en-
tonces una disciplina sin materia de estudio o, como la concibi WALDO, "un objeto en bus-
ca de una disciplina".
Para resolver este grave problema, WALDO propone una perspectiva profesional, es
decir, la mera formacin de los funcionarios pblicos para ejecutar sus tareas, y dejar de
lado anlisis tericos. Fred RIGGS respondi que tal propuesta era til .para el arte admi-
nistrativo, pero no para la teora, la enseanza y la investigacin, y que solamente la cien-
cia poltica era capaz de contribuir a que la administracin pblica superara la crtss.>'
RIGGS puso a la administracin pblica en el lugar de donde WALDO intent sacarla: en re-
lacin con la poltica y; parafraseando a ]ohn GAUS, record: teora poltica significa,
en nuestro tiempo, tambin una teora de la administracin pblica."53
La llamada crisis de identidad en Estados Unidos de Amrica consisti ms bien en
una crisis de creatividad en el cultivo de la administracin pblica. Su origen se encuentra
en la ausencia de crtica entre sus seguidores, as como en una tendencia decreciente en
la calidad de los trabajos sobre la administracin pblica, que todava en el presente se deja
sentir. Asimismo, debe considerarse el carcter "parroquiano" que prevalece en el estu-
dio de la disciplina en Estados Unidos de Amrica, que entonces estaba desligado de las
contribuciones externas. Una disciplina que se asla tender a consumirse en su propio
esfuerzo y a esterilizar los grmenes de su progreso: de manera similar a la inexorable
degeneracin de la casa de Habsburgo, por efecto de la endogamia, la administracin pbli-
ca se deforma y paradjicamente muere en cada nuevo nacimiento.
Sin embargo, no todos los pensadores aceptan la "crisis de identidad" de la adminis-
tracin pblica, como Gerald CAIDEN, Peter SAVAGE y Fred RIGGS, quienes se propusieron
reivindicarla como disciplina cientfica, tal como la consideraron WILSON, GOODNOW,
WILLOUGHBY y WHlTE, sus fundadores en Estados Unidos de Amrica.
A partir del estallido de la "crisis de identidad", la administracin pblica estadouni-
dense sufri un proceso de reconstruccin ms o menos exitoso, cuyo signo ha sido la
bsqueda de una variedad contrastante de caminos de solucin. Desde entonces, su des-
arrollo se ha fundado en un trabajo acadmico comunitario cuyas crestas se han nutrido
en las reuniones acadmicas, en las que se han discutido los problemas existentes y las
soluciones posibles, comenzando con el congreso de Filadelfia, que se llev a cabo en di-
ciembre de 1967. A ste sigui un cnclave conocido como la Perspectiva Minnowbrook,
realizado en septiembre de 1968, donde se propuso una marcha "hacia la nueva admi-
nistracin pblica". Veinte aos despus se organiz la reunin Minnowbrook JI, cuyos
efectos perduran hasta nuestros das. Finalmente, durante 1988 se realiz una reunin
SI Dwight WAWO, "Scope of Theory the Public Administration", en James CHARLESWORTH (ed.) , Tbeory and
Practtce 01 Public Administratton, The American Academy of Political and Social Sciences, Filadelfia, 1968,
p.2.
52 FredRiccs, "Professionalism, Poltcal Science and the Scope of Public Administration", en James CHARLF.5W0R111
(ed.).Tbeory 01PubJi!;Administ7'ation, The American Academy of Political and Social Sciences,
Filadelfia, 1968, pp. 32 Y33.
53Idem.
222 PARTE 3. LA CIENCIA DE LAADMINISTRACIN PBUCACONTEMPORNEA: UNACIENCIA...
entre especialistas en ciencias de policy y en administracin pblica para tratar el tema
del nuevo manejo pblco.>'
Estas reuniones han establecido las fases actuales del desarrollo del trabajo acad-
mico en Estados Unidos de Amrica y sirvieron de referencia para las faenas de quienes,
como lderes en el campo, continan profundizando su anlisis a favor del estudio de la ad-
ministracin pblica. Tal es el caso singular de Dwight WALDO, Luther GUUCK y Herbert
SIMON, quienes siguen ofreciendo grandes aportaciones. 55
Minnowbrook I haba presentado en 1968 un panorama optimista frente a los pro-
blemas que entonces padeca Estados Unidos de Amrica, sobre todo debido a la guerra de
Vietnam y al movimiento estudantl.x que Dwight WALDO defini apropiadamente como
una era de turbulencia, ya la cual dedic una obra colectiva a su cuidadoY Tal como lo ha
hecho saber Leonardo SANTANA RABELL, Minnowbrook I no se constituy como una escuela
de pensamiento, pero dej una influencia permanente. En especial, los congresistas del
68 -todos ellos jvenes pensadores administrativos- heredaron un Ideario fundado
en el cuestionamiento de la orientacin pragmtica y aplicada, la preocupacin por los
problemas de tica y justicia social, la crtica a las estructuras y procesos jerrquicos y
burocrticos y la mayor confianza en las explicaciones derivadas de la teora y la filoso-
fa. Igualmente, aport una visin humanstica de la administracin pblica, un nuevo
enfoque para explicar un contexto social tan turbulento y el abandono del gerencialis-
mo y el decisionismo, a favor de los anlisis de policy y de las organizaciones.58 Su ideario
tambin trascendi hacia temas ligados con el liderazgo, los anlisis jurdicos y constitu-
cionales, y los cambios tecnolgicos.
Minnowbrook 11 contrasta con la primera conferencia porque las condiciones eran
otras: a finales de la dcada de 1980, el nuevo ambiente reflejaba la prdida de confianza
en la administracin pblica como una entidad capaz de promover el cambio social, se
dudaba de la habilidad del gobierno para proveer servicios pblicos y se pona en tela de
juicio la legitimidad del Estado para regular el mercado, adems de que ya estaban pre-
sentes el neoliberalismo y los esquemas de prvatzacn." Era evidente que el influjo de
la globalizacin econmica, el desmantelamiento del Estado de bienestar, la erosin sin
freno de los valores cvicos, el abandono de las responsabilidades sociales, la crisis fiscal
del Estado y la preeminencia del conservadunsmo."
54 Los trabajos fueron publicados en la Revista de administracin pblica de Estados Unidos de Amrica
(Public Administration Review, Washington, vol. 58, nm. 3, 1998), bajo el cuidado de Lynda Kaboolian.
55 Dwight WAWO, "The End of Public Administraton?", en Public Administration Review, Washington, vol. 48,
nm. 5, 1988, pp. 929-932. Luther GUUCK, "Reflexions on Public Admnstration", en Public Administration
Review, Washington, vol. 50, nm. 6, 1990, pp. 599-603. Herbert SIMON, "Why Public Adrnlnistration?", en
Public Administration Review, Washington, vol. 58, nm. 6, 1998, p. 11.
56Leonardo SANTANA RABELL, "Public Administration Studies in the United States Today: a Syntesis and Overvew",
lnternationa/ Reuieui of.Administrative Sctences, Bruselas, vol. 57, 1991, pp. 651-669.
57 Dwight WAillO (ed.) , Public Administration in a Time ofTurbulence, Chandler, Scranton, 1971.
58Leonardo SANTANA, op. cit., pp. 652-653.
59 GeorgeFREDl!RlcKSON y otros, Minnowbrook ll: Changing Epochs ofPub/tc Admtnistration, Public Admi-
nistration Revtew, Washington, ve; 49, nm. 2, 1989, pp. 95 Y227.
60SANTANA, op. cit., p. 654.
Los conferenciantes optaron por tratar temas alternos y no coincidentes con esas prdi-
cas: promovieron un programa de trabajo acadmico fundado en la tica, los valores
democrticos y el civismo. Tambin se destac el tema de la responsabilidad poltica de
los funcionarios y la rendicin de cuentas (accountability), y se retorn al cultivo ms
intenso de la filosofa poltica. Adems, se recuper el temario constitucional, los asun-
tos de justicia y los derechos civiles." No debe soslayarse un punto central: el rescate del
pblico como eje del estudio de la administracin pblica, que ha venido a contrastar en
Estados Unidos de Amrica con los enfoques rentsticos procedentes del neomanejo
pblico. Hay incluso pensadores, como Curtis VENTRISS, que opinan que, si su estudio est
en crisis, los criterios tcnicos son los menos apropiados, y hay que buscar mejor un en-
foque de filosofa social alrededor del pblicos' Esta labor terica debe replantear las
nociones existentes sobre la relacin Estado-sociedad, porque un yerro notorio en el
pensamiento administrativo estadounidense consisti en haber tomado distancia del fe-
nmeno del Estado y sustituido por la categora de sistema poltico, gracias a David
EASTON.
63
La bsqueda de nuevos caminos se ampli a' la exploracin de territorios del saber
muy diversos. Uno de ellos fue trabajado por R F. SHANGRAE y Michael CROW, quienes pro-
pusieron que la administracin pblica se convirtiera en una "ciencia de diseo". La idea
fue tomada de una opinin externada por Herbert SIMON en 1968, en la que sostuvo que,
ante la ndole de las ciencias naturales, existen las disciplinas propiamente artificiales,
donde se halla la gerenca." Con base en SIMON, muchos autores concluyeron que la ad-
ministracin pblica es una ciencia artificial, porque el contexto moldea sus problemas y
soluciones, ya que debe describirse en trminos de funciones, metas y adaptacin, tal
como lo propuso George FREDERICKSON.
65
Su propuesta se refera a la ejecucin de los
mandatos legislativos, a la transformacin de las policies que sistemticamente inhiban
la equidad social yel cambio como pivote central de la "Nueva administracin pblica".
Douglas KIEL explor otra senda, y penetr en la teora del neoequilibrio en admi-
nistracin pblica como un paso ms all de la visin tradicional del cambio a travs del
proceso incremental. Desde esta ptica, la administracin pblica cambia lentamente a
travs de ajustes y reajustes de corto alcance, ms orientados al mantenimiento del equi-
librio existente. En contraste con las prdicas de los autores antes tratados, KIEL se remon-
ta a las ciencias sociales y convoca un nuevo paradigma del cambio que descansa en la
investigacin de la dinmica de sistemas no lineales, cuya inestabilidad y desorden se
evalan de manera diferente en cuanto a conducta, patrones e interaccin de estructuras.v
61 lbid., pp. 656 Y657.
62 Curts VENTRlSS, "Toward a Public Philosophy of Public Administration: a Civic Perspective of the Public", en
Pub/icAdministrationReview, Washington, vol. 49, nm. 2, 1988, pp. 173-179.
63 David EAsTON, Politica moderna, Letras, Mxico', 1968 (el ttulo original es: Tbe Political System, 1953),
64 R. F. SHANGRAE y Michael CROW; "Public Admtnstration as a Design Science'', en Pub/ic Administration Reuieio,
Washington, vol. 49, nm. 2, 1989, pp. 153 Y154.
65 George FREDI!RlCKSON, ."Toward a New Public Adlllinistration", en Frank MAR1N1 (ed.), Toward a New Public
Administration, ChandIec, Scranton, 1971, pp. 309-331.
66Douglas Kn,,"N.oneql.ll.librium.'I'l1e.ol'Y and lts Implications for Publc Administration", en Public Adminis-
tration Review, Washington, vol. 49, nm. 6, 1989, pp. 544 y 545.
224 PARTE 3. LA CIENCIADE LA ADMINISTRACIN PBLICA CONTEMPORNEA: UNACIENCIA...
Se trata de la teora del caos, que puede ser una nueva ventana para el estudio de la or-
ganizacin y la dinmica de la administracin pblica.
La teora del caos -o del "no equilibrio"- propone que el proceso de cambio se
basa en la inestabilidad, el desorden y la imprevisibilidad, como centro de las caractersti-
cas en el desarrollo de otras formas de organizacin y complejidad, y ofrece nuevas luces
en la naturaleza de los cambios cualitativos. Esta teora funcion en los estudios acerca
de la economa de las regiones urbanas, y KrEL la usa para entender y analizar los cam-
bios discontinuos en los sistemas y estructuras de la administracin pblica.'?
Menos ceido a la bsqueda de horizontes nuevos de conocimiento, Donald KETU
se sumerge en problemas estructurales del estudio de la administracin pblica en Esta-
dos Unidos de Amrica. Yes que la administracin pblica, en contraste con otras discipli-
nas que de vez en cuando se sujetan a revaloracin, los padece de manera permanente.
Esto se debe a la gravitacin continua que sobre ella tiene la ciencia poltica, y tam-
bin al influjo gravitacional que representan las ciencias de policy. 68 Desde finales de la
Segunda Guerra Mundial, sobre la administracin pblica han pesado tres cambios tras-
cendentes: cambio hacia la implantacin, orientado a explicar por qu las dependencias
administrativas se desempean defcenternente; cambio hacia el manejo pblico, ten-
diente a desarrollar guas prcticas para el alto servicio pblico, y cambio hacia la racio-
nalidad, orientada a reexaminar e! papel de la burocracia. Sin embargo, el influjo de las
nuevas corrientes no prosper al grado de desplazar el estudio de la administracin pbli-
ca de sus marcos tradconales.s? Finalmente, a modo de fuertes vientos que empujan las
cosas hacia los lados, pero no las alcanzan a derribar, la administracin pblica se mueve
al comps de otras perspectivas, pero no se somete a su vasallaje.
Hay quienes recurrieron al viejo expediente de considerarla interdisciplinaria. La
propuesta se recuper porque existen planteamientos radicales que implican el uso de
la categora de-cliente en lugar de! de ciudadano y, como BARZEIAY, perciben una poca
posburocrtica donde an impere la burocraca.?? Patriarcas del pensamiento administra-
tivo como Donald STONE incluso denunciaron la presencia tanto de acadmicos ingenuos
(starry-eyed) como de infiltrados y saboteadores, cuya labor de zapa se orientaba a impe-
dir una adecuada vinculacin entre e! estudio y la prctica de la administracin pblica.
Otros autores prefirieron no buscar nuevas fuentes de inters cientfico, y se sumie-
ron en el viejo pantano de dudar que la administracin pblica fuera una ciencia."
Luther GULICK, uno de los adalides de! estudio de la administracin pblica en Esta-
dos Unidos de Amrica desde la dcada de 1930, hacia principios de la de 1990 haba vi-
vido acadmica y humanamente lo necesario para hacer un balance adecuado de ese
67lhid, p. 544.
68 Dunald Karri, "The Perls -and Prospect-s- of Public Admmstraton", en Public Administration Review,
Washington, vol. 50, nm. 4, 1989, pp. 411-419.
69 Ibtd., p. 415.
70 Lewis MAiNZER, "Public Administration in Search of a Theory: The Interdsciplnary Delusion", en Adminis-
tration & Soctety, Washington, vol. 26, nm. 3, 1994,pp. 359-362.
71 Gregory DANEKE, . ~ Scierrce of Pblic Mministration?", en Public Administration Review, Washington,
vol. 50, nm. 3, 1990, pp. 383-392.
l
estudio. Quiz su apreciacin ms notoria fue reconocer que, a pesar del paso de los
aos, los estadounidenses apenas abandonaban a la dicotoma poltica-administracin y
que, por fin, el espritu de Frank GOODNOW poda descansar."
Con los ojos puestos en el futuro, GULICK argumentaba que el contenido global del
campo de la administracin pblica est movido por el contexto, no. por la lgica, y re-
cuerda que "si el gobierno hace algo, es administracin pblca'<" Se trata de un campo
del saber que constituye un arte y una tecnologa, y que implica tambin a la poltica y el
manejo. Los cambios hacia el futuro exigen ms que una mera reforma, suponen una
demanda ciudadana activa, pues los programas de enseanza deben orientarse a formar
primordialmente al hombre como ciudadano. Un nuevo horizonte reclama que la fe en el
gobierno se recupere a travs de una mejor produccin y suministro de los servicios p-
blicos, ya que el servicio civil debe modernizarse para no ser un bastin le la mediocri-
dad. El mejoramiento de dichos servicios comprende la contratacin (contracting out)
de los particulares, as como la creacin de organizaciones pblicas nuevas y el des-
arrollo de otros sistemas cooperativos con base en un diseo innovador. Luther GULICK
cree, asimismo, que debe combatirse el desempleo, auspiciar nuevos tipos de trabajos y
ampliar la clase media estadounidense.
La administracin pblica, por su parte, debe mejorar sus aptitudes de planeacin en
todos los niveles de decisin, con nuevos sistemas de memoria administrativa, compu-
tacin y comunicacin. Tambin hace falta propiciar la asignacin de recursos entre los
sectores pblico y privado, as como favorecer la apertura y libertad de los mercados co-
mercial e intelectual con miras al bienestar general. En su interior, debe promover la
creatividad y el entusiasmo entre los servidores pblicos y los usuarios de los servicios,
con fundamento no slo en la productividad, sino tambin en un sentido humanitario.
Finalmente, los procesos de trabajo deben fortalecer la autocoordinacin, junto con
mecanismos de supervisin y evaluacin.
El Reino Unido
El Reino Unido ha pagado un alto costo acadmico a causa de su tradicin pragmtica en
administracin pblica, que ha contrastado con los altos vuelos de su pensamiento
econmico y sus ideas polticas. Sin embargo, durante el siglo xx, esa tradicin secular
autodidacta fue atemperando su postura radical porque se abri a los progresos euro-
peos continentales, y se facilit la enseanza y la investigacin en administracin pblica.
Puesto que exista un puente de comunicacin con el pensamiento administrativo esta-
dounidense desde tiempo atrs, estas nuevas condiciones propiciaron la proliferacin de
programas de enseanza en administracin pblica, el Real Instituto de Administracin
Pblica consolid sus tareas, se estableci el Colegio del Servicio Civil y comenzaron a
editarse muchos textos especializados en administracin.
72 Luther GUlJCK. "Re6exiOl$onPublicAdministration", p. 602.
73 Ibid., pp, 602 y 603.
226 PARTE 3. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PI3UCA CONTEMPORNEA: UNA CIENCIA...
En la posguerra, surgi un vigoroso esfuerzo acadmico en favor de la ciencia de la
administracin pblica que se aventur por el solitario camino abierto por W H. MORELAND
desde principios de la dcada de 1920. En tal esfuerzo acadmico destacaron William
R0I3S0N, W ]. M. MACKENZIE, Peter SELF, R. G. S. BROWN y D. R. STEEL, as como E. N. GLADDEN
YF. F. RrDLEY. Parece seguro considerar que una de las causas del escaso inters de los
britnicos por la administracin pblica, a decir de MACKENZIE, haya obedecido a la es-
cala diminuta de su organizacin, y que, por el contrario, la magnitud de la organizacin
en Estados Unidos de Amrica se haya convertido en el factor esencial que propici el
estudio maysculo de esa disciplina."
William ROBSON fue uno de los investigadores que ms contribuyeron a la consoli-
dacin de la disciplina, si bien es cierto que al estilo propiamente britnico. Autor de un
breve ensayo donde se presentan las tendencias en administracin pblica en el Reino
Unido, adems emprendi una interesante revisin de los progresos britnicos relacio-
nados con la organizacin y el funcionamiento de su administracin pblica." Para enton-
ces, el crecimiento de la administracin pblica britnica era un efecto del incremento de
las funciones del Estado, lo que constitua una verdad incuestionable. Un factor que pro-
pici de manera directa ese crecimiento fue la aplicacin de los principios del bienestar
social como un trabajo bsico de la administracin, pues tambin era perceptible un me-
joramiento cualitativo que en esencia se observaba en el servicio cvl."
Estas condiciones polticas y administrativas generaron un gran incremento en la
demanda de cursos en administracin pblica, tanto de educacin superior como de ca-
pacitacin. Los contenidos educativos se ampliaron a la organizacin administrativa, las
relaciones entre las ramas del gobierno, las finanzas pblicas, la descentralizacin, la de-
t
legacin, la rendicin de cuentas (accountability) y otros ms." Para entonces, el pen-
samiento administrativo estadounidense ya estaba presente, principalmente a travs de
Ches ter BARNARD, Herber SIMON y Philiph SEIZNICK, que facilitaron la incorporacin tem-
tica de la hechura de decisiones. De este modo, en Estados Unidos de Amrica se haba
trascendido el programa institucional hacia el proceso del gobierno, as como a los pro-
blemas de la motivacin y la comunicacin organizativa.
El peso de la enseanza se reflej en el pensamiento administrativo y en la necesi-
dad de multiplicar los intercambios con otros pases, as como reivindicar el patrimonio
intelectual propio. Hacia principios de la dcada de 1960, los britnicos recordaron los
ancestrales aportes locales a la teora de la administracin pblica, como los realiza-
dos por ]eremy BENTHAM y]ohn Stuart MILL. Sin embargo, ROBSON no olvida sus races
nacionales y recuerda que "el mejor trabajo en este pas no es abstracto, sino altamente
74 W). M. MACKENZIE, "The Study of Public Administration in the United States", en Public Administration,
Londres, Summer, 1995, p. 131.
75 William ROBSON, "Recent Trends in Public Adrninstration", en Tbe Polttical Quarterly, Londres, vol. 25, 1954,
pp. 336-346.
76ldem.
77 WiJliamROBSON, " ~ Present State of Teaching and Research in Public Administration", en Public Adminis-
tration, Londres, vol. 39, autumn, 1961, pp. 217222.
realista", aunque se explora un gran objeto de estudio, pues trata concretamente con el
servicio civil, la poltica social, los gobiernos locales y la rendicin de cuentas pblicas
(public accouruabiiityy.t" ,
El pensamiento de ROBSON refleja ntidamente las limitaciones del estudio de la ad-
ministracin pblica britnica en esa poca, ms preocupado "en definir, examinar y re-
solver los problemas concretos de esferas particulares de la administracin pblica, que
empearse en descubrir cules son las caractersticas comunes para manejar al ejrcito
mexicano, el peridico Daily Mirror, la iglesia universal, e! Partido Comunista, el Conse-
jo Municipal de Manchester, el Ministerio de Asuntos Exteriores y un hospital"." Incluso
haca falta ms trabajo de campo que sealara, en efectivo, cmo trabajan los departamen-
tos de la administracin pblica y cmo son realmente sus servicios.
Peter SELF, autor de varios libros y artculos, escribi un libro interesante: Teoras
administrativas y polticas (Administrative Theories and Polities).80 Aunque el ttulo de
la obra promete un estudio amplio de la teora de la administracin pblica, su atencin
se centra ms bien en el examen de los problemas de la administracin pblica como
materia prctica, en lo cual no envidia en nada a William ROBSON. Por su parte, R. G. S.
BROWN y D. R. STEEL son autores de la obra El proceso administrativo en Gran Bretaa
(The Administrative Proeess in Britain, 1979), un trabajo sobre diversos temas de la ad-
ministracin pblica britnica, como el servicio civil, la toma de decisiones, el manejo y
los ministros."
Para entonces ya estn activos pensadores administrativos cuyas perspectivas no
eran meramente prcticas, sino tericas, a la vez que muy crticas de! pragmatismo brit-
nico, entre quienes destacan Christopher HOOD y F. F. RIDLEY.
Christopher HOOD haba trabajado los campos acadmicos de la teora de la admi-
nistracin pblica y el anlisis de policy, temas que en su opinin constituyen dos m-
bitos de estudio ilgicamente distintos, y cuyo puente haba que trazar, pues el anlisis
administrativo contribua de manera importante al estudio de policy. De ese modo, que-
dara cubierto un gran vaco en dicho anlisis, que corresponde precisamente al aspec-
to administrativo. Al contrario de los puntos de vista de ROBSON y SELF, se empe en
demostrar que la administracin pblica no es algo trivial dentro del proceso de policy,
y que juzgarlo de tal modo acarreaba un gran equvoco."
HOOD pasa luego al terreno de lo abstracto y define la administracin pblica como
"un proceso deliberado de ejecucin y control"; de tal modo provoca que no exista mu-
cha distancia entre las categoras de adopcin de policy y toma de decisiones." Al in-
corporar el vocablo deliberado, se entiende a la administracin pblica como diversa de
otras organizaciones en las que impera el control social, y con el cual tiene fronteras
poco ntidas. HOOD realiz contribuciones trascendentes a la teora de la administracin
pblica, las que trataremos en un captulo posterior.
78/bid., p. 221.
79/bid., pp, 221 Y222.
80 Peter SBU, Administrative Theorles and Politics, Londres, George A1lenand Unwin, 1982 (1972).
81 R. G. S. BROWN y D. R. STEEL, The Administrative Process in Britain, Londres, Methuen, 1979 (1971).
82 Chrstopher HOOD, Losakances de la administracin pblica, Lmusa, Mxico, 1979 (1976), pp. V YVI.
83 Ibid; p. 5.
228 PARTE 3. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBliCA CONTEMPORNEA: UNA CIENCIA...
F. F. RIDLEY es el ms genuino representante de la renovacin terica de! pensa-
miento administrativo britnico. Se trata de un autor polifactico, entre cuyas obras se
encuentran dos libros sobre Francia: Administracin pblica en Francia (Public Admi-
nistration in France, 1969) y El sistema prefectural francs (Tbe French Prefectural
5ystem, 1973). Asimismo es autor de la obra Gobierno y administracin en Europa
Occidental (Government andAdministration in Western Europe, 1979), dirigido a los pro-
fesores que ensean administracin pblica comparada." Esta obra se refiere al Reino
Unido, Francia, Alemania, Italia, Holanda y Blgica. A nosotros nos interesa ms el espri-
tu que anima la "Introduccin" de! libro, preparada por RIDLEY en su condicin de editor
de la obra. En ella subyace un elemento muy propio del pensamiento administrativo
britnico contemporneo: la administracin pblica est estrechamente relacionada con
e! gobierno y la poltica.
Sin embargo, nuestro inters mayor se centra en otro trabajo de RIDLEY, un artculo
que se titula "Administracin pblica: causa de descontento" ("Public Administration:
Cause for Dscontent", 1972). RIDLEY, profesor de teora poltica e instituciones en la Uni-
versidad de Liverpool, tom como base las tradiciones de la ciencia de la administracin
pblica continental, debido a una "tradicin ausente" en el pensamiento administrativo
britnico, para afirmar con crudeza que "en el establecimiento de la administracin pbli-
ca como materia acadmica, el Reino Unido es un pas subdesarrollado'v" Lo anterior
aclara por qu no fue sino hasta la poca en la cual escribe este trabajo que se empieza a
contar con una ctedra sobre administracin pblica, que se cre para que la impartiera
William ROfiSON, que haba dictado la ctedra de derecho administrativo en la Escuela de
Economa de Londres desde 1947. En tiempos del artculo de RIDLEY, tal asignatura estaba
a cargo de Peter SELF.
El subdesarrollo acadmico britnico, segn RIDLEY, contrasta con los progresos con-
tinentales, entre los que destacan las ctedras camerales prusianas instituidas desde
principios del siglo XVlll. El establecimiento de la enseanza de las ciencias camerales fue
obra de Federico Guillermo I, a fin de subsanar las deficiencias nacidas de la formacin
meramente jurdica de los funcionarios de su reino. La administracin pblica camerals-
ta forj la base de la ciencia de la administracin pblica, es decir, "los campos sustantivos
de la accin gubernamental (e! qu de la administracin), as como los procedimien-
tos administrativos (el cmo de la admmstracn)"."
RIDLEY tiene el mrito de haber reclamado para el Reino Unido esa tradicin ausen-
te, omisin reforzada "cuando esta materia renaci en Amrica mucho tiempo despus,
deliberadamente definida con exclusin del qu y destacndose el comor/? Reprocha a
los estadounidenses que hayan vaciado a la ciencia de la administracin pblica de su
contenido sustantivo y que la hayan reducido a lo adjetivo; a los britnicos, haber se-
guido ese mismo camino. En el continente europeo ya se haba regresado a la antigua
84 F. F. fuDLEY (ed.), Govemment andAdministration in WestemEurope, Londres, Martn Robertson, 1979.
85 F. F. fuDLEY, "Public Adrnlnstratoru Cause for Dscontent'', en Public Administration, Londres, vol. 50, 1972,
p.65.
86ldem.
871dem.
tradicin forjada por las ciencias camerales, pues de la enseanza cameral en la Univer-
sidad de Halle en 1727 se haba pasado, en 1946, a la Escuela Nacional de Administracin
en Francia y de all al Colegio del Servicio Civil en el Reino Unido.
La enseanza de la administracin pblica requiere un nivel universitario, por lo que
la ciencia de la administracin pblica es un problema de formacin, no de mero adies-
tramiento. Su base es conocerla para aplicarla, no la simple operacin. Empero, fuera de
las universidades, la enseanza de la administracin pblica sigue siendo un problema
de formacin. Esto explica por qu las ciencias camerales en Alemania ya no se ensea-
ban en las universidades cuando conclua el siglo XVIII. No obstante, RrDLEY explica y sos-
tiene por qu en las universidades la enseanza de la administracin pblica se basaba
en el qu o, en sus palabras: "ms sofstcadamente teorizando acerca del por qu", en
tanto que en las escuelas profesionales se atiende ms a las tcnicas, esto es, al cmo. Lo
anterior le permite definir al profesor universitario como un buscador de conocimiento, y
al instructor profesional como un hombre utilitario que se inclina por proveer la capaci-
dad de ejecucin. El primero impulsa las' fronteras del conocimiento hacia adelante, en
tanto que al segundo le corresponde alimentar la capacitacin prctica.
En el Reino Unido, hacia principios de la dcada de 1970, se debata acerca del esta-
tuto cientfico de la administracin pblica, pero RrDLEY adverta respecto a que la pol-
mica no debera caer en un escepticismo que inhibiera su desarrollo acadmico. Incluso,
el escepticismo haba propiciado que autores de libros sobre administracin pblica
no los titularan con esta denominacin, tal como hoy pensamos que algunos lo hacen
con preferencia por gerencia pblica o gestin pblica para referir en espaol lo que
en ingls se llama public management. RrDLEY, a partir del concepto de ciencia de la ad-
ministracin pblica, ajeno hasta entonces para los britnicos, sugiere que se convierta
en palanca para sacar al Reino Unido del subdesarrollo acadmico en el cual se encon-
traba, pero del que comenzaba a salir gracias a autores como Christopher HOOD y el
propio F. F. RrDLEY.
Actualmente, la administracin pblica britnica se encuentra en una etapa de recu-
peracin, en la cual se percibe la preparacin de un "estado de cuenta" de los destrozos
ocasionados por el neoliberalismo en la poca de Margaret Thatcher y ]ohn Majar. A
pesar de esos oscuros aos, que tambin daaron al servicio civil, el estudio de la admi-
nistracin pblica recupera la salud y se encamina hacia el progreso. Un buen ejemplo
de la salud de la disciplina en el Reino Unido lo hallamos en la teora de la administra-
cin pblica britnica, ante el paradigma del neomanejo pblico, que se crea dominante
all. Revistas como Public Administratian y Public Policy and Administration son pu-
blicaciones de investigaciones acerca de la administracin pblica. Por su parte, Public
Money and Management e lnternational fournal 01 Public Sector representan el para-
digma del nuevo manejo pblico. Como lo afirma un administrativista, el hecho de que
existan dos revistas acerca del nuevo manejo pblico no es un golpe de Estado a la ad-
ministracin pblica, sino un desarrollo paralelo." Asimismo, las dos revistas neogeren-
88 George BY!4i1,"Theltttellttual'Crlssb'l British Public Administration: s Public Managemem the Problem
or the Soluton", en Publc~ t r a f f Q n , Londres, vol. 74, nm. 4, 1996, pp. 688-691
ciales carecen del gran prestigio de Administracin pblica y; por consiguiente, no ha
ocurrido un terremoto sino un pequeo tremor.
George BOYNE analiz el periodo 1976-1995 de las revistas Public Administration y
Public Policy and Administration, y dividi los artculos dentro de una clasificacin triple:
poltica, manejo pblico (eleccin pblica, manejo, mercado, compras, gestin de recursos
humanos y gerencia de informacin) y miscelnea. El resultado mostr que el manejo
pblico tiene avances, pero a expensas de disciplinas distintas de las ciencias polticas.
Los artculos de ciencia poltica se conservaron sin cambios mayores entre 1970 y 1990. Lo
anterior seala con claridad que "la evidencia sugiere que ha habido un desafo defini-
do desde el manejo pblico, pero no una revolucin cientfica".89
Por otra parte, tampoco existe una crisis de identidad de la administracin pblica,
como claman algunos acadmicos inclinados al neomanejo. Esta visin se confirma con el
establecimiento de grados en administracin pblica en el sistema universitario britnico,
mientras que slo dos fueron transferidos a las escuelas de negocios. Las instituciones de
administracin pblica realizan los programas principales de investigacin, en tanto que la
investigacin dentro de las escuelas de negocios representa un desarrollo endgeno.
Tambin las iniciativas mayores sobre los problemas del sector pblico son dominantes
en administracin pblica, ms que en el nuevo manejo pblico. Por ltimo, tampoco ha
habido confrontacin directa entre la administracin pblica y el nuevo manejo pblico;
no existe una guerra entre paradigmas, ni entre el viejo y el nuevo paradigma.
En la actualidad, el paradigma de administracin pblica se conserva como dominan-
te; mientras que el del nuevo manejo pblico, inherente a la privatizacin, declina con
ella. Aunque la percepcin sobre el estado del arte difiere entre los publiadministrati-
vistas britnicos, hasta los menos optimistas, como R. A. W RHODES, estn de acuerdo en
la recuperacin de su estado de salud acadmica.
90
Una buena forma de observar de ma-
nera puntual la teora de la administracin pblica britnica en los aos recientes con-
siste en apreciar el detallado recuento hecho por Andrew DUNSlRE, en el que se muestra
cmo prosper a pesar del conservadurismo antiadministrativo thatcherano.?'
El nuevo manejo pblico no ha dominado en el pensamiento administrativo brit-
nico, pero s lo ha hecho en la realidad administrativa del pas. Este fenmeno ha domi-
nado el debate terico en el Reino Unido y ha obligado a los bandos en pugna a usar
sus mejores armas. Pero, al ser ese manejo una perspectiva econmica neoliberal, ya que
consiste en un enfoque antiadministrativo, nos ocuparemos de l en otro lugar.
En el Reino Unido prosperan ahora nuevos enfoques de y sobre la administracin
pblica, uno dedicado al estudio del argumento administrativo, otro al anlisis de policy,
que se tratarn en captulos posteriores.
89/dem.
90 R. A. W RHODES, "The State of Public Administration: a Professional History: 1970-1995", enPub/ic Adminis-
tration, Londres, vol. 73, spring, 1995, pp. 1-15.
91 Andrew DUNSlRE, Theory in the 1980: a View", en Pub/ic Administration, Londres, vol. 73,
spring, 1995, pp. 17-40.
11
Teora de la administracin
pblica conternpornea: el
mundo iberoamericano
A
nt ao se pensaba que la ciencia de la administracin pblica iberoamericana haba
nacido en el siglo xx, por influencia angloamericana. Esto fue sealado por Beatriz
WAHRIlCH, quien declar: "Creo ineludible comenzar este artculo con la siguiente
afirmacin: las ciencias administrativas en Amrica Latina son un producto esencialmen-
te exgeno, que a travs del tiempo han sufrido influencias endgenas, ms acentuadas
en unos pases que en otros." Vista as, la ciencia de la administracin pblica sera un
producto actual de las influencias estadounidenses de nuestro tiempo, por lo que en
nuestra Iberoamrica su cultivo no tendra historia. La ciencia de la administracin pbli-
ca sera prestada y el "prstamo" habra ocurrido apenas ayer. Pero esto, como ya lo sabe-
mos, no es as.
Algunos pases hermanos
Hasta mediados de 1970, en los pases iberoamericanos dominaba el desarrollo de las
tecnologas para el trabajo administrativo o para la reforma de la administracin pblica.
Los profesores de la materia, as como los investigadores universitarios y gubernamentales,
haban ceido su actividad sobre todo a la realizacin de esos propsitos. Asimismo, bue-
na parte de los textos de la disciplina se destinaba a la enseanza y la capacitacin, tanto
en las universidades como en los centros de formacin gubernamentales. Poco espacio se
dej al cultivo de la teora de la administracin pblica, tan importante para el estudio y la
explicacin de los complejos problemas que viven los ,estados hispanoamericanos, pero
esto ha cambiado en nuestros das, si bien hay que destacar que los pocos trabajos teri-
cos hechos algunos aos atrs fueron muy relevantes.
Esto lo corroboraremos a travs de una apreciacin panormica, y despus con el
anlisis particular de los trabajos de Pedro MUoz AMAro, WJ1burg JlMNEz CASTRO, Raymun-
do AMARo GuZMN y Bernardo KuKSBERG.
Ciencia de la administracin Y derecho administrativo del Per (1943), la obra
de Humberto NEZ BOR]A, recuerda los fundamentos de la ciencia de la administracin
1 Beatriz .WAHRUCH, Evolucin de las en Amrica Latina". International Review oj
AdministTative Sciences, Bruselas. vol. XUV. nms. 1 y 2, 1978. p. 70.
232 PARTE 3. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN rBUCA CONTEMPORNEA: UNA CIENCIA...
pblica como la hemos examinado aqu. Entonces, en Per, an se subestimaba el estu-
dio sobre la ciencia de la administracin y el derecho administrativo, pese a su impor-
tancia, por referirse a la intervencin del Estado en materias que antes le estaban vedadas.
Para este autor, la actividad administrativa debe considerarse con relacin al Estado,
porque algunos Estados, como aquellos en donde domina el socialismo, ampliaron extra-
ordinariamente sus tareas. El hecho de que en su libro trate por separado al derecho
administrativo y a la ciencia de la administracin pblica obedece a que son disciplinas
distintas.
2
Aunque la obra no tiene grandes alcances tericos ni acadmicos, representa
un buen ejemplo de que la ciencia de la administracin, aunque tratada en forma mo-
desta, nunca se extingui en Hispanoamrica.
En las dcadas de 1950 y 1960 se escribieron varios libros de texto, la mayor parte
dominados por la impronta intelectual angloamericana, entre los que destacan la Intro-
duccin a la administracin pblica, del puertorriqueo Pedro Munoz AMATO,3 el Tra-
tado de administracin general, del mexicano Jos GALvN ESCOBEDO,4 y la Introduccin
al estudio de la teora administrativa, del costarricense Wilburg JIMNEZ CASTRO.
5
Estas
obras tuvieron la virtud de que, en su tiempo, fueron un buen camino para superar el
formalismo con que se enseaba la administracin pblica en las universidades de la
Amrica espaola. Esta tradicin no se ha interrumpido, pues en fecha reciente el pro-
fesor dominicano Raymundo AMARo GuZMN public su Introduccin a la administra-
cin pblica,6 y el catedrtico colombiano Hernando LOAZA GALLN una obra con el
mismo ttulo."
En la actualidad estn cambiando los vientos en el pensamiento administrativo his-
panoamericano, y el Estado se ha ido convirtiendo en el objeto de sus reflexiones. Un
ejemplo representativo es la obra Estado y administracin pblica, de AlIan R. BREWER-
CARIAS, una interesante exploracin sobre el Estado y sus relaciones con la poltica y la
administracin pblica, en especial en Venezuela." Otro ejemplar destacable es el libro
Administracin pblica, planificacin y desarrollo, de Nora CASTAEDA y Nuria CUNILL, en
el que se destaca una apreciacin de la administracin pblica en el Estado capitalista."
2 Humberto NF2 BOI\IA, Ciencia de la administracin y derecho administrativo del Per, Universidad
Nacional, Arequipa, 1959 (1943), p. 14.
3 Pedro MUoz AMATO, Introduccin a la administracin pblica, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1954,
dos tomos.
4 Jos GALvN ESCOBEDO, Tratado de administracin general, Instituto Nacional de Administracin Pblica,
Mxico, 1980 (1962).
5 Wilburg JIMNEZ CASTRO, [ntroduccion. al estudio de la teorla administrativa, Fondo de Cultura Econmica,
Mxico, 1963.
6 Raymundo AMARo GuzMN, Introduccin a la administracin pblica, McGraw-Hill, Mxico, 1985.
7 Hernando LoAlzA GALLN, Introduccin a la administracin pblica, Escuela Superior de Administracin
pblica, Santaf de Bogot, 1991.
8 AJlan BREWER-eARlA5, Estado y administracin pblica, Editorial Ateneo y Editorial Jurdica Venezolana,
Caracas, 1979. .
9 Nora CAsTAEDA y Nuria CUIL, Administracin pblica, planificacin y desarrollo, Sociedad de Ediciones
Nacional, Bogot y Caracas, 1979.
Teora de la administracin pblica contempornea: el mundo iberoamericano 233
En Puerto Rico repunta el trabajo de Beauregard GON'LEZ ORTIZ, que en especial
cuestiona al pensamiento administrativo estadounidense," as como des obras de Leonar-
do SANTANA RAnELL relativas a la reforma de la administracin pblica.'!
En el trabajo Las ciencias administrativas en Amrica Latina (1972), de Len COR-
TIAS-PElEZ, encontramos todos los rasgos propios de la ciencia de la administracin p-
blica considerada en su sentido original. No es extrao percibir que, al hacer mencin de
las fuentes que lo apoyan, el ensayo cita autores como BONNIN y VaN STEIN. Asimismo, re-
curre al conocimiento de pensadores franceses y alemanes, as como italianos y espao-
les. CORTIAS-PELEZ dice:
El estudio de la administracin pblica est adquiriendo un impulso notable en los lti-
mos lustros, pudindose decir que la clsicatradicin germnica de las ciencias camerales (si-
glos XVII y XVIII), olvidada durante casi dos siglos en el mundo jurdico-administrativode Europa
continental, est siendo vigorosamente descubierta y actualizada, como consecuencia defensi-
va y comparativa de la llegada masiva a Europa occidental, de las tcnicas (matemticas, psico-
lgicas, econmicas) angloamericanas, que han revolucionado la organizacin y los mtodos
administrativos (tanto pblicos como privados) en los Estados Unidos, desde comienzos del
siglo q< y, muy particularmente, desde la Segunda Guerra Mundial.12
Esas tcnicas, contina el autor, que ven elementos comunes en la administracin
pblica y privada, desconocen la especificidad del fenmeno humano, que es la adminis-
tracin pblica." ha ocurrido entonces una colisin en suelo europeo entre ambas tra-
diciones, una joven y otra antigua basada en siglos de desarrollo cientfico. Naturalmente,
tal polmica influy mucho en la ciencia de la administracin pblica, de modo que en
Iberoamrica se presentan dos tesis contrapuestas: el universalismo y el particularismo. La
primera presenta como modelo la administracin pblica desarrollada del mundo anglo-
europeo; la segunda intenta evitar una actitud de "imitacin simiesca" y hasta "servil", por
lo que instaura lo que corresponde a la historia y la idiosincrasia latinoamericana. CORTI-
AS-PElEZ rechaza ambas tesis y propone una tercera, a la que llama latinoamericanismo,
propia para el crisol de razas que se integra en la universalidad latina.
Hoy en da el pensamiento administrativo iberoamericano se ha consolidado. Con
base en la obra de maestros de la administracin como Rafael BIELSA, Lucio MENDIETA y
NEZ, Pedro MUoz AMATO, Wilburg JIMNEZ CASTRO,14 Jos GALvN ESCOBEDO, Raymundo
AMARo GuzMN y Bernardo KuKSBERG, una nueva ola de acadmicos trabaja con gran acti-
vidad para avanzar en el conocimiento de nuestras realidades administrativas.
lO Beauregard GONZLEZ ORTIZ, La administracin pblica norteamericana: origen, critica y crisis, Ediciones
de Poltica y Administracin, San Juan de Puerto Rico, 1984.
11 Leonardo SANTANA RABEll, Fulgor y decadencia de la administracin pblica en Puerto Rico, La Torre del
Viejo, San Juan de Puerto Rico, 1994. Gobierno facilitador, Universidad de Puerto Rico, San Juan de Puerto
Rico, 1997.
12 Len CORTIAS-PELEZ, Las ciencias administrativas en Amrica Latina, Universidad Central de Venezuela,
Caracas, 1972, p. 6.
131dem.
14 WlIburgJ1MNEZ CASTRO, Administradn pblica para el desarrollo integral. Fondo de Cultura &onmica,
Mxico, 1975 (1971).
El panorama contemporneo de la administracin pblica en Iberoamrica ha estado
dominado por el examen de la reforma del Estado, la gerencia pblica y el pblico. El tema
de la reforma del Estado fue abordado con profundidad por los argentinos Bernardo
KuKSBERG -de quien trataremos pginas ms adelante- y Osear OZLAK. Este ltimo es
autor de uno de los trabajos ms significativos para entender tanto ese fenmeno como
la privatizacin en la administracin pblica." La gerencia pblica tambin fue abordada
en forma pionera por Bernardo KuKSBERG, as como por Paulo Roberto MOTTA.
16
El p-
blico, igualmente, fue redescubierto como un tema principal en administracin pblica,
y este mrito le corresponde a la acadmica chilena Nuria CUNILL,17 a quien asimismo
debemos acreditar las preocupaciones originales sobre la participacin ciudadana."
La historia del pensamiento administrativo iberoamericano, hasta donde se sabe,
est por escribirse. Sera una gran labor porque contribuira a dar el crdito que merecen
nuestros maestros y colegas, as como situarla con plena justicia a quienes han aportado
en el estudio de la administracin pblica considerada en el mbito mundial. Muchos
tienen los mritos referidos; aqu rendimos tributo a cuatro de ellos: Pedro Munoz
AMATo, Wilburg JIMNEZ CASTRO, Raymundo AMARo GuzMN y Bernardo KuKSBERG.
Pedro Muoz AMAT\? afirmaba que cada sociedad polticamente organizada tiene su
configuracin de ideas, actitudes, normas, procesos e instituciones a travs de los cuales
se inquiere y se responde a s misma acerca de quines dirigen a los ciudadanos y cu-
les son los procesos sociales del ejercicio del poder pblico. stos son los problemas
relativos a la naturaleza, la justificacin, los fines, la administracin y los lmites del go-
bierno en la sociedad moderna. Por consiguiente, "en su sentido ms amplio, la admi-
nistracin pblica es el gobierno, es decir, todo el conjunto de conducta humana que
determina cmo se distribuye y ejerce la autoridad poltca''." Sin embargo, en una forma
ms estricta, la administracin pblica se refiere al Poder Ejecutivo, de modo que el es-
tudio de la fase administrativa del gobierno supone los aspectos ms especficos del go-
bierno y, en lugar de comprender los temas generales del Estado, implica los problemas
de planeacin, organizacin, personal, direccin, finanzas, mtodos de trabajo y otras ma-
terias similares.
Los estudiosos de la administracin pblica desean perfeccionar esas actividades
gubernamentales y ponerlas al servicio de los ideales colectivos. Esto se vea en los pro-
gramas acadmicos, la bibliografa cientfica, las asociaciones de profesionales, las orga-
nizaciones cvicas y la cooperacin internacional.
El profesor puertorriqueo explicaba que lo interesante para la administracin p-
blica es identificar los fenmenos concretos inherentes a ella misma, as como las carac-
15 Osear OZLAK, "La reforma del Estado: un da despus", en K1aus BoDEMER (comp.), Reforma del Estado: ms
al/ de la privatizacin, Friedrich Ebert Stfung (FESER), Montevideo, 1993, pp. 83-107.
16 Paulo Roberto MaTrA, A Cincia ea Arte de Ser Dirigente, Record, Ro de]aneiro, 1991.
17 Nuria CUN1ll, Repensando lo pblico a travs de la sociedad, Centro Latinoamericano deAdministracin para
el Desarrollo, Caracas, 1997.
18 Nuria CUNN1LL, Participacin ciudadana, Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo,
Caracas, 1991.
19 Pedro MUoz &!ATO, op. cit., p. 15.
terstcas principales de las interpretaciones tericas, a fin de juzgar su godo de unidad y
de independencia en el seno de las relaciones socales." Una revisin acuciosa del idea-
rio administrativo angloamericano en la dcada de 1950 le hizo concluir que la carac-
terstica ms evidente de esas interpretaciones consisti en que se referan al Poder
Ejecutivo del gobierno, y se omita al Legislativoy el Judicial, lo que MUoz AMATO juzgaba
alarmante si se quera entender al rgimen como conjunto. Igualmente, entre los esta-
dounidenses se seleccionaron muchos casos donde las actividades de la administracin
pblica tenan mucho en comn con la empresa privada, y se dej a un lado casi todo lo
que estableca las diferencias entre ambas. En suma: las smlitudes se incluyeron como
hechos que se juzgaron administrativos, en tanto que las peculiaridades del gobierno se
excluyeron como hechos polticos. Aqu se percibe que las analogas de la administracin
pblica con las ciencias naturales y la administracin privada influyeron en forma domi-
nante en la orientacin de la disciplina, lo que explica el empeo por excluir todo lo que
se juzga poltico y se acentuara como su valor supremo alcanzar los objetivos con el me-
nor gasto posible de recursos. Aqu tambin se origina la propuesta dogmtica de ciertas
frmulas de organizacin y procedimientos con pretensin de validez universal, con lo
que se ignoran los elementos culturales propios de cada pas."
La realidad es otra, de modo que a mediados de la dcada referida se fue imponien-
do la idea de que los asuntos identificados como propios de la administracin pblica,
como la planificacin, la administracin fiscal, la organizacin y mtodos, la administra-
cin de personal y las relaciones humanas, son aspectos del gobierno y deben analizarse
desde el punto de vista de los procesos polticos. De manera paralela emergi el inters
por el contenido psicolgico, antropolgico y sociolgico de los fenmenos referidos, y
se orient al gobierno hacia la perspectiva de los valores y las finalidades de la vida hu-
mana en sociedad.
Por consiguiente, Musoz AMATO refrenda que la administracin pblica, en un sen-
tido amplio, es el sistema de gobierno como totalidad, de tal modo que constituye el
conjunto de ideas, actitudes, normas, procesos, instituciones y formas de conducta hu-
mana que determinan cmo se distribuye y ejerce la autoridad poltica, y cmo se atien-
den los intereses pblicos." Pero de manera ms estricta, la define como propia de
ciertos procesos del gobierno que abarcan los elementos esenciales de la aplicacin ad-
ministrativa de las normas polticas y que son importantes para el funcionamiento del
sistema poltico. Estos elementos distintivos del ser de la administracin pblica com-
prenden la planificacin, la gestin de personal, la organizacin y mtodos, las relacio-
nes del Poder Ejecutivo y el pblico, as como con los poderes Legislativo y Judicial. A
partir de este ideario, Musoz AMATO afirm: "La administracin pblica es la fase del go-
bierno que consta de la ordenacin cooperativa de personas, mediante la planeacin, or-
ganizacin, educacin y direccin de su conducta, para la realizacin de los fines del
sistema poltico.F'
20 Ibid; p. 22.
21 Ibid., p. 23.
22 Ibid., p. 24.
23 Ibid., p. 26.
l
_.,
".
236 PARTE 3. LA CIENCIA DE LAADMINISTRACIN PBliCA CONTEMPORNEA: UNACIENCIA...
Alrededor de 10 aos despus de la publicacin del texto de Pedro Murroz AMATO,
apareci una obra que se convirti tambin en un clsico de la administracin pblica
iberoamericana. En 1963, Wilburg JIMNEZ CASTRO dedic su empeo a definir la adminis-
tracin pblica, si bien de una manera diversa del autor precedente, pues desde su
ptica no existe sino una administracin general divisible en varias ramas.
En su opinin, ofrecer una definicin precisa que cubra todos los aspectos de una
materia que es de suyo amplia y compleja, como la administracin, no es asunto sencillo,
porque pudiera correrse el riesgo de incluir elementos irrelevantes y excluir factores de
importancia. No obstante, a pesar de tales limitaciones, problemas y posibles secuelas
equvocas, el autor costarricense llega a un concepto de administracin que ambiciona
incluir los aspectos sobresalientes que los autores ms connotados sealan, adems de
ideas propias: "Administracin es una ciencia social compuesta de principios, tcnicas y
prcticas, y cuya aplicacin a conjuntos humanos permite establecer sistemas raciona-
les de esfuerzo cooperativo, a travs de los cuales se pueden alcanzar propsitos comu-
nes que individualmente no es factible lograr.?"
La administracin adquere de tal modo su significado, cualidad y alcance, en la me-
dida en que constituye un proceso necesario para todos los esfuerzos colectivos del ser
humano, ya sean de tipo pblico o privado, civiles o militares. La administracin, por
consiguiente, es uno de los medios ms importantes a disposicin del hombre para sa-
tisfacer sus necesidades intelectuales y materiales, segn la energa, la ndole de la poca
y las necesidades de la sociedad del caso.
Pasaron ms de dos dcadas antes que se publicara un nuevo texto, realizado por el
dominicano Rayrnundo AMARo GuZMN. En 1985 apareci su obra introductoria sobre la
administracin pblica, que inicia con el examen del Estado como la institucin de ins-
tituciones, como el rgano poltico y jurdico llamado a regir los destinos de la humani-
dad y de su progreso." Dentro de un mundo convulsionado como el que ya asomaba a
mediados de la dcada de 1980, debido a los problemas econmicos y sociales engen-
drados por la crisis en la produccin, el desempleo colosal y una inflacin galopante, el
Estado moderno tena la responsabilidad de orientar los procesos socioeconmicos en
su modalidad de Estado social de derecho, pero tambin con la forma econmica de "de-
jar hacer" (laissezfaire). El Estado, por consiguiente, asumi la responsabilidad de pro-
veer los servicios pblicos de la comunidad relativos a la salud, la educacin, la agricultura,
el transporte, la justicia, el bienestar social, la defensa nacional, los hidrocarburos y la
minera.
Con la idea del Estado as formulada como punto de partida, para AMARo GuzMN
la administracin pblica tiene, adems, una connotacin jurdico-poltica, pues es la ins-
titucin que realiza los fines del Estado mismo, el acto administrativo es una expresin
de su voluntad mediante esa administracin. Por consiguiente, "desde el punto de vista
acadmico, los principios de organizacin y de gerencia cientfica, con todas sus impli-
caciones jerrquicas, de divisin de trabajo y de recursos, constituyen sus principales
24Wllburg]IMNEZ CAsTRO, Introduccin al estudio de la teoria administrativa, p. '21.
25 RayrnundoAMARo GuZMN, op. ca; pp, 3 Y4.
Teora de la administracin pblica contempornea: el mundo beroaraercano 237
elementos"." El catedrtico dominicano, consciente de su visin gerencial, aclara que in-
cluso con este enfoque el aspecto humano de la administracin pblica representa su
factor ms importante por su significacin social, pues condiciona su eficiencia y su des-
envolvimiento. La administracin pblica es una ciencia porque est basada en principios
que le son propios, al mismo tiempo que se trata de una disciplina que forma parte del
campo social y tiene vnculos estrechos con las ciencias jurdicas.
Tambin es una tcnica porque utiliza mtodos y procedimientos uniformes y, asi-
mismo, es un arte porque el xito de la gestin en el Estado est condicionado por la ap-
titud y la destreza del servidor pblico, sobre todo en lo que se refiere al ejercicio del
poder discrecional cuando toma decisiones." En efecto, aqu aparecen aspectos rele-
vantes, como el liderazgo, la autoridad, el don de mando y la motivacin, cuyo papel para
la buena marcha de la administracin pblica es un imperativo.
Para cerrar este apartado trataremos la aportacin cimera de uno de los pensadores
administrativos ms relevantes de la actualidad. Me refiero al argentino Bernardo KLIKSBERG,
cuyos trabajos marcaron una pauta en el estudio de la administracin pblica iberoame-
ricana por ms de dos dcadas.
Bernardo KLrKSBERG es autor de una obra que ha sido notoriamente trascendente. Po-
cos especialistas en administracin pueden acreditar en su haber un texto que en 20 aos
tuvo 12 ediciones. Nos referimos al libro titulado El pensamiento organizatiuoP Muy
importante es tambin el trabajo Universidad, formaci6n de administradores y sector
pblico en Amrica Latina, que estableci una metodologa ejemplar para el anlisis de
los programas de nuestra dscplina." No menos trascendentes han sido sus aportes al
campo de la investigacin en administracin pblica, a travs de la antologa Para in-
vestigar en administraci6n pblica.30
Cunta relevancia ha tenido su postura vertical ante los agoreros de la reduccin del
"tamao" del Estado: en su texto Cmo transformar el Estado? devel la mitologa dog-
mtica que acompaaba la reforma del Estado concebida corno privatizacin." En fin,
cmo no recordar el trabajo magistral que se llama Gerencia pblica en tiempos de in-
certidumbre, que ha sido sustento de la cultura administrativa desde 1989 para quienes
estamos atentos a las innovaciones tericas en administracin pblica." Fue KLrKSBERG
quien introdujo originalmente en Iberoamrica la nocin de gerencia pblica para refe-
rirse al public management anglosajn, labor que provoc que los pensadores adminis-
trativos iberoamericanos usaran esta frase.
26 Ibid., p. 10.
27 Ibid., p. 12.
28 Bernardo KuKSBERG, El pensamiento organizatiuo, Editorial Tesis, Buenos Aires, 1990.
29 Bernardo KuKSBERG, Universidad, formacin de administradores y sector pblico en Amrica Latina,
Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1983.
30 Bernardo Kr1KSBERG y Jos SULBRANDT (comps.), Para investigar en administracin pblica, Instituto Na-
cional de Administracin Pblica, Madrid, 1984.
31 Bernardo KuKSBERG, Cmo transformar el Estado?: ms al/ de mitos y dogmas, Fondo de Cultura Econ-
mica, Mxico, 1989.
32 Bernardo KuKSBERG,.Gertmeiapblica. en tiempos de incertidumbre, Instituto Nacional de Administracin
Pblica, Madrid, 1989.
~ ~
;1,
En cada trabajo KrlKSBERG ha abierto brecha, ha caminado en la punta de la aus-
cultacin investigativa o ha traspasado el umbral del primer conocimiento en una diver-
sidad de materias. Esto se percibe en un tema que, hasta hace poco, se hubiera juzgado
algo marginal a la ciencia de la administracin pblica, o como una materia vista de ma-
nera superficial, pero que Bernardo Kr1KSBERG convirti en uno de sus temas centrales,
por cuanto ciencia social que es: la pobreza. Por consiguiente, destaca un trabajo que di-
rigi dedicado al estudio de la pobreza en Amrica Latina y las responsabilidades de la
administracin pblica para combatirla, cuyo ttulo es Pobreza: un tema irnpostergable.
nuevas respuestas a nivel mundial.v Su colaboracin, con el sugestivo ttulo "iCmo
enfrentar los dficit de Amrica Latina! Acerca de mitos, ideas renovadoras y el papel de la
cultura", analiza con profundidad las causas y las consecuencias de la proliferacin de
la pobreza en Iberoamrica. Desde nuestra perspectiva, juzgamos que este trabajo con-
tiene una nueva teora de la sociedad iberoamericana y del papel de la administracin
pblica ante la misma, de modo que tambin constituye una alerta para quienes laboran
en sus oficinas. La imagen real que refleja no puede ser ms cruda e indignante, pues no
slo refracta mucho de lo que se ha perdido, sino tambin mucho de lo que difcilmente
podr recuperarse, ya que resultan notorias las limitaciones de la administracin pblica
en nuestros pases respecto a su capacidad para combatir la pobreza.
Amrica Latina es un continente que desde antes era de pobres, por lo que ahora
constituye una zona de desastre a causa de su pauperizacin. Al pasar de una poblacin
pobre a una pauperizada, y con este proceso en ascenso, Bernardo Kr1KSBERG advierte
que ante el aumento de la magnitud y de la profundidad de la pauperizacin se requie-
re replantear a fondo los apoyos tericos para abordar su evolucin social. Invita, pues, a
la realizacin de una nueva teora social de los pases iberoamericanos, y aporta sus lneas
iniciales, en las que la administracin no slo se replantea de cara a ese gran problema,
sino considerando la pobreza como un tema de ms esfuerzos y un empeo maysculo
de su actividad.
Iberoamrica es una regin en la que hoy en da los acadmicos producen investiga-
ciones muy valiosas. En Colombia, Hernando ROA SuREz trabaja sobre el liderazgo, en tanto
que Efrn BARRERA se dedica al tema de las lites y da los primeros pasos en los tpicos de
la mercadotecnia electoral; en Chile, Jos SULBRANDT e Ignacio PREZ SALGADO hacen rever-
decer el estudio de la administracin pblica. Otros colegas de pases hermanos realizan
empeos similares, y as contribuyen a crear y fortificar un pensamiento poltico yadmi-
nstratvo propiamente iberoamericano.
Mxico
El desarrollo de la ciencia de la administracin pblica en Mxico, desde la Revolucin
hasta nuestros das, ha dejado frutos muy apreciables para el estudio de esta materia.
33 Bernardo 'KuKsBI!RG (comp.), Pobreza: un tema impostergab/e:nuevas respuestas a nivel mundial, Fondo de
Cultura Econmica, Mxico, 1997.
Durante la Revolucin y los aos que siguieron se puso el acento en estudios prcticos
de organizacin y reorganizacin, aunque tambin se elaboraron trabajos con cierto con-
tenido de doctrina, en los que se describi el funcionamiento de la administracin pbli-
ca mexicana. Posteriormente, y hasta la fecha, la ciencia de la administracin pblica ha
sido estudiada de un modo ms intenso gracias a la creacin de planteles de enseanza
de la misma, as como asociaciones civiles dedicadas a su promocin, pues la reforma
administrativa le brind un fuerte apoyo y una base muy slida para su legitimacin
disciplinaria.
Debido a que la ciencia de la administracin pblica durante la poca revolucionaria
comparte el florecimiento de trabajos sobre organizacin y doctrina administrativa, aqu
trataremos solamente los segundos. Hay dos trabajos por destacar: uno de Jos MIJARES
PALENCIA, autor del libro El gobierno mexicano: su organizacin y funcionamiento; el
otro es un importante artculo titulado "Derecho administrativo y ciencia de la admi-
nistracin", de Gustavo R. VELASCO.
La primera de estas obras fue publicada en 1936. Se trata de un valioso texto sobre
la administracin pblica cardenista. Su realizacin exigi dos aos de investigacin in-
tensa y estudio profundo, en busca de exponer la organizacin administrativa del go-
bierno mexicano de manera clara y didctica. El libro es una sencilla aportacin tcnica
y descriptiva acerca del gobierno mexicano, su organizacin y funcionamiento. Est
orientado a complementar las nociones administrativas que se adquieren en las aulas es-
colares, o bien, en el trato cotidiano con las oficinas pblicas y por la participacin ciu-
dadana en las actividades cvicas."
El libro muestra una sustancia latinoamericana, y su autor juzg que sera til para
que en Centro y Sudamrica se tuviera una visin exacta del funcionamiento del gobierno
mexicano. Adems, tuvo el acierto de realizar una versin en ingls, que probablemente
contribuy a difundir la obra en pases anglosajones. Es pues un documento descriptivo
sin pretensiones doctrinarias, pero que permite ciertas extrapolaciones que nos acercan al
concepto de administracin pblica desarrollado por el autor. En primer lugar, conside-
ramos que hasta el tiempo de MIJARES PALENCIA, caracterizado por ser la poca en la cual
la Revolucin llega a su clmax, no haba un texto que researa la organizacin de la ad-
ministracin pblica. Si bien est desprovista de carcter doctrinario, la obra es indis-
pensable para quien desee conocer la estructura administrativa de aquellos das.
Gustavo R. VELASca es el nico pensador de quien conocemos un trabajo que trata
especficamente la ciencia de la administracin pblica en Mxico, durante la primera
mitad del siglo xx, es decir, cuestiona y desarrolla los problemas relativos a la adminis-
tracin pblica como ciencia. En su trabajo explicaba que no era exagerado afirmar que
an no exista esta ciencia: "La ciencia de la administracin no existe absolutamente
radicalmente: las aisladas y pobres creaciones que llevan a ese rubro no bastan para darle
vida."35 A VELASCO se le debe observar en el contexto de su poca, cuando al parecer no
34Jos MIJARES PALENCIA, El gobierno mexicano: su organizacin y funcionamiento, s. d., Mxico, 1936, p. 14.
35 Gustavo R. VIlLASCO, "Derecho administrativo y ciencia de la administracin", en Trabajos juridicos en ha-
menaje a la Escuela libre de Derecho en su 25 Aniversario, vol. m, Polis, Mxico, 1938, p. 24.
se conoca o no se apreci la nocin general de la ciencia de la administracin pblica,
a pesar de que tena una noticia muy completa de ella. Sin embargo, explica que lo que
llama ciencia de la administracin pblica no debe considerarse "un aspecto, una parte,
de una ciencia general, la administracin o manejo cientfico",36 ya que la fuente de su
idea es la teora estadounidense. La ciencia de la administracin es inherente a la admi-
nistracin pblica; la privada es otra materia, no integran ambas una ciencia general."
Los autores que lo inspiraron -Leonard WHITE, William WILLOUGHBY y]ohn PFFIFNER-
son mucho ms tiles para apreciar la realidad estadounidense que la mexicana, la cual
tiene su propia tradicin en el estudio de la administracin pblica.
Pero VELASca, un crtico slido, prepar de antemano la respuesta a objeciones po-
sibles. Manifiesta su inconformidad sobre una concepcin ms amplia de la ciencia ad-
ministrativa pblica como cmulo de todas las disciplinas y artes relativas a la propia
administracin, alude a un principio de especializacin disciplinaria y considera que en
este aadido no varan los objetos de estudio de ndole diversa. Se preocupa por la sa-
lud, la agricultura y la construccin de caminos, pero no como materia tcnica de estu-
dio, sino por sus efectos administrativos. Tampoco juzga viable el concepto restringido
que la limita a la ciencia militar, la ciencia de la polica y la ciencia de la hacienda pblica,
porque no ve en ello ninguna utilidad prctica.
Se inclina ms bien por la concepcin de "la ciencia de la administracin como in-
vestigacin de las cuestiones que plantea la actividad oficial en cada uno de los campos
en que se rnanfesta"." La administracin es consciente e intencional, tiene un motivo y
un sentido, se encamina a un fin. La "accin oficial" se distingue por la situacin o nece-
sidad que suscita la accin, la accin misma y el resultado obtenido. Es decir, qu, por
qu y para qu se hace. La situacin social, econmica o poltica obliga a recurrir para
su anlisis a ciencias tericas como sociologa, economa y ciencia poltica. La accin exi-
ge ciencias prcticas como ingeniera, higiene, pedagoga. El resultado corresponde a las
ciencias descriptivas o del conocimiento. Rechaza la proposicin de situar en la organi-
zacin administrativa el objeto de estudio de la ciencia de la administracin pblica, y
seala que esto es motivo de la business administration o el scientific management de
los estadounidenses. No hay lugar para que a la administracin pblica se le conceda
el rango de ciencia. La nica va posible para el estudio de la administracin pblica es el
derecho administrativo, por lo que uno y otro son inseparables.
En los aos posteriores a la poca de la Revolucin proliferaron los libros de admi-
nistracin pblica; entre ellos destaca la obra titulada La administracin pblica en M-
xico, de Lucio MENDIETA y NEZ, publicada en 1942. Es una de las obras ms importantes
de Mxico, pues los graves problemas administrativos de su tiempo se tratan. MENDIETA y
NEZ explicaba que se haba establecido el segundo curso de derecho administrativo en
la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, y no se contaba
con un texto adecuado. Una causa de la apertura de la nueva materia obedeci a la in-
tencin de comprender las funciones cada vez ms amplias del Estado en la sociedad,
36ldem.
37ldem.
38 lbid., p. 26.
porque "el Estado aspira a absorberlo todo, a intervenir en todas las actividades sociales
del hombre y por ello el nmero de leyes y de reglamentos adrnnstrar.vos aumenta en
forma asombrosa.v
El autor, un erudito en ciencias sociales, estuvo lejos de permanecer en el derecho
administrativo. Su mrito estriba en trascenderlo y cultivar el estudio de la administracin
pblica como una disciplina autnoma, pues las leyes administrativas son la expresin
jurdica de las acciones de la administracin pblica, por lo que obedecen a las condicio-
nes sociales en las que surgen. Para l, se debe estudiar tanto la organizacin de la ad-
ministracin pblica como las relaciones entre ella y los funcionarios pblicos, as como
las responsabilidades de stos con referencia a sus actividades. De hecho configura una
sociologa de la administracin pblica, pues:
Toda sociedad humana, en cuanto adquiere cierta importancia y complejidad, se organiza
para responder a exigencias internas de la vida colectiva y a exigencias que pudiramos llamar
externas frente a otros grupos sociales. El Estado, por primitivo que sea, se estructura admi-
nistrativamente de acuerdo con un plan que derive de la sociedad misma; o en otras palabras,
que le imponen los hechos socales.f
El Estado desempea tres funciones: servicios sociales, administracin de los recur-
sos necesarios para los individuos y aplicacin de estos recursos para el sostenimiento de
los servicios. En lo particular, los servicios del Estado se clasifican en defensa, garanta o
autentificacin, promocin de la prosperidad pblica material y promocin de la prospe-
ridad pblica moral e intelectual. Estas tareas responden al crecimiento incesante de la
vida social y a las respuestas que el Estado da a este crecimiento, por lo cual una con-
secuencia es la burocratizacin de la administracin pblica.
En el anlisis sociolgico de MENDIETA y NEZ, que mucho nos recuerda los plan-
teamientos de BONNIN, debemos reconocer como aportacin propia del autor el carcter
histrico de la administracin pblica y desde el cual puede apreciarse con mayor rigor
su naturaleza. La organizacin de la administracin pblica est ligada estrechamente a la
historia poltica de todo el pas, de modo que si se estudian sus diversas fases se tiene
una visin exacta de la forma y las vicisitudes de su integracin, as como el grado de civi-
lizacin que ha alcanzado, sus tendencias, sus posibilidades. En suma, se comprende con
exactitud a sus instituciones." MENDIETA y NEZ realiza una descripcin detallada de la
organizacin y funcionamiento de la administracin pblica mexicana, porque en el fon-
do la organizacin de la administracin pblica seguir siendo la misma, y porque ha es-
tado formndose desde hace muchos aos, se ampla y perfecciona lentamente sobre una
estructura central nalterable.v
Como VELASCO, este catedrtico universitario tambin fue receptivo a la fuerza ge-
rencial que fue el taylorismo. La administracin pblica mexicana requera una reforma
administrativa, era indispensable una revisin a fondo de su organizacin para introducirle
39 Lucio MENDIETA y NFZ, La administracin pblica en Mxico, UNAM, Mxico, 1942, p. 5.
40 Ibid., p. 10.
41 Ibtd., p.20.
42 Ibid., p. 79.
242 PARTE 3. LA CIENCIA DE lA ADMINISTRACIN PBUCA CONTEMPORNEA: UNA CIENCIA...
cambios esenciales mediante una nueva Ley de Secretaras y Departamentos de Estado. 43
Haba un desarrollo lento caracterizado por la inercia, se trataba de un organismo lleno
de achaques y defectos que exiga una revisin total. Es ms, "en ninguna parte, como en
el gobierno federal, se necesita la aplicacin urgente y rigurosa del taylorismo, para lo-
grar en cada Secretara y Departamento de Estado la ms alta perfeccin local de fun-
cionamiento en beneficio de la administracin y del pblico".44
Sin tener el alto rango intelectual de la obra de MENDIETA y NEZ, el texto de Roberto
CHELLET OSANTE -escrito en 1955- no deja de ser de inters. Aunque de propsitos mo-
destos, representa un paso adelante en el estudio de la administracin gubernamental. Se
titula Organizacin administrativa y poltica de la Repblica. El autor refiere que desde
1940se fund la Academia de Capacitacin de la Secretara de Hacienda, donde se prepa-
raba tanto a los funcionarios de sta como a las personas interesadas en ingresar en ella;
all se imparta un curso permanente llamado alternativamente Derecho Administrativo,
Administracin P ~ b l i c a u Organizacin Administrativa, pero cuyo contenido fue la acti-
vidad administrativa del Estado. CHEUET OSANTE, profesor del curso, prepar el libro para
mejorar su enseanza y la propia Academia de Capacitacin lo public. A ello se debe
su redaccin sencilla, desprovista de tecnicismos y "ajeno a toda discusin doctrinaria",
que trata de presentar una panormica general de la esfera de la accin adrnnistratva."
Aunque sea una obra al margen de los debates de la doctrina, CHELLET OSANTE inclu-
ye varios apartados en los cuales tiende a explicar problemas que juzga relevantes para su
disertacin. Ocurre esto con las atribuciones del Estado, en las cuales describe una ti-
pologa que comprende el estatismo, donde trata las caractersticas del Estado totalitario,
el individualismo y el intervencionismo moderado del mismo. Esta tipologa sirve para
dar pie a una definicin del Estado mexicano con base en su conceptuacin como Estado
de servicio, que sintetiza en los problemas relativos a la proteccin de los derechos in-
dividuales y la ayuda de intereses.
Desde 1942, fecha en que MENDIETA y NEZ public su texto, no se haba publicado
ningn trabajo con propsitos tericos, hasta que en 1962 apareci el Tratado de ad-
ministracin general, de Jos GALvN ESCOBEDO (editado en Costa Rica por el Instituto
Centroamericano de Administracin Pblica). La obra no fue elaborada especficamente
para Mxico, pero su autor es mexicano. Se trata de un texto bien documentado, comple-
to y sustancioso, que cuando apareci responda a lo que entonces peda la academia para
llenar los programas de las asignaturas de administracin pblica, sobre todo en temas
tericos, con el gran mrito de representar una opcin para los estudios de derecho ad-
ministrativo otrora dominantes.
La obra de GALvN ESCOBEDO refleja con fidelidad el tiempo en que fue escrita, en el
cual predominaba el concepto de administracin como una disciplina nica e indivisi-
ble, una ciencia que no distingue entre lo pblico y lo privado; en fin, es un tratado de
administracin general: "La administracin, como proceso, es universal. Se le encuentra
43Ibid., p. 122.
44Ibid., p. 124.
45 Roberto CHEUllT OSANTll, Organizacin administrativa y polittca de la Repblica, Ediciones de la Secretaria
de Hacienda y Crdito Pblico, Mxico, 1955.
en todos los tiempos y en todos los lugares. No existe, ni existi, grupo humano alguno
que no lleve implcito un concepto administrativo, sea en forma expresa o tcita."46 Una
institucin universal en el tiempo y el espacio no puede tener sino i.n estatus cientfico. La
administracin concebida corno un producto social se encuentra sujeta al tiempo y las
condiciones cambiantes; por tanto, los principios en que se basa son vlidos solamente si
se adaptan y surgen como resultado de las condiciones privativas en el tiempo y el lugar
en que tratan de aplcarse.? Los cambios geogrficos y tecnolgicos imprimen modifica-
ciones a la organizacin administrativa, porque la administracin lleva los conceptos di-
nmicos, cambiantes y evolutivos de todo organismo social implcitos en ella misma.
Si bien la administracin pblica no es una ciencia completa, cuando menos cuenta
ya con conocimientos sistematizados que se basan en principios relativamente generales
que permiten su enseanza y aplicacin. Fiel a su estrategia generalista, GALvN ESCOBEDO
seala que
...se puede concluir, por consiguiente, que existe una teora generala un arte que se puede
denominar indistintamente administracin o gerencia, que se preocupa por estudiar los pro-
cesos administrativos fundamentales que son esenciales en cualquier situacin en que un
grupo de individuos se organiza para lograr propstos.t"
La administracin puede concebirse como proceso o como funcin, pero en senti-
do concreto la administracin es la ejecucin de un programa que puede ser tan variable
como la institucin que lo tiene como bandera: una familia, una empresa o el gobierno. Es
en el mbito del esfuerzo colectivo donde la administracin tiene su significacin ms
precisa y fundamental.
Empero, existe una distincin entre administracin pblica y administracin privada:
la primera es la ejecucin y observancia de la poltica gubernamental, ataen a ella los
poderes, la organizacin y las tcnicas relacionados con la aplicacin de tal poltica; la
administracin pblica es la ley en accin, la parte ejecutiva del gobierno.'? En contraste,
corresponde a la administracin privada las actividades de los particulares en general, se
trate de la industria, que es su campo fundamental, o de la Iglesia, las universidades o las
instituciones de beneficencia. Hay un tercer tipo: la administracin mixta o cuasipblica,
que est dentro de la jurisdiccin compartida del gobierno y los particulares, cuyas empre-
sas forman el sector paraestatal. El mrito de GALvN ESCOBEDO estriba en haber escrito a
principios de la dcada de 1960 una obra explicativa de los problemas tericos de la ad-
ministracin pblica, cuando en esa poca predominaban el derecho administrativo y los
estudios meramente tcnicos.
El desarrollo de los estudios en administracin pblica en las dcadas de 1970, 1980
Y1990 contrasta con las pocas anteriores. Por un lado, se han expandido y diversificado
de manera extraordinaria a travs de la enseanza, la investigacin aplicada y la difusin
46Jos GALvN EscOBEDO, 7ratado de administracin general, Instituto Nacional de Administracin Pblica,
Mxico, 1980 (1%2), p. 19.
47 Idem.
48 Ibid., p. 28.
49Itiern.
del saber; por otro, la ancestral escasez de investigacin bsica contrasta en forma gra-
dual con el repunte de nuevos trabajos que ahondan en el conocimiento de los proble-
mas administrativos del pas y auscultan e! estado de! arte de la disciplina. La produccin
bibliogrfica se ampli considerablemente, pues los autores mexicanos han producido
muchas obras sobre la administracin pblica nacional o sobre temas generales de la ma-
teria. Destaca Miguel DUHALT KRAuss, quien en 1970 public La administracin pblica y
el desarrollo en Mxico, donde trata del perfil del administrador pblico, e! plan de estu-
dios de la carrera de administracin pblica, administracin pblica y desarrollo, planea-
cin, reforma administrativa, as como otros tpicos nteresantes.>' De la misma manera,
dos aos despus se imprimi el libro La administracin de personal en el sector p-
blico, una obra que aun agotada se consulta con frecuenca.>' El Instituto Nacional de
Administracin Pblica public en 1977 otro trabajo de DUHALT KRAuss relacionado con la
materia de administracin de personal, un trabajo imprescindible para penetrar en la ma-
raa burocrtica mexicana. 52 Sobre este mismo tema en 1980 apareci un interesante texto
titulado La burocracia en Mxico, en cuatro volmenes. El primero se refiere a la poca
prehispnica, luego sigue la virreinal y los dos volmenes restantes tratan sobre la po-
ca independiente. Su autor, Diego LPEZ ROSADO, ha llenado con esta obra una laguna de co-
nocimiento de la historia de la burocracia mexcana.v
Sobre el tema de la ciencia de la administracin pblica destacan dos trabajos, ambos
de lvaro RODRGUEZ REYEs. El primero se titula Administracin del sector pblico, y con-
siste en un texto general sobre la materia que comprende los fundamentos de la adminis-
tracin gubernamental --diserta sobre problemas tericos-s-, la dialctica organizativa, los
principios administrativos, la administracin de personal, la administracin presupues-
taria, la administracin de compras y almacenes, la administracin de las empresas de!
Estado y la reorganizacin del sector pblco.>' Ms actual es Organizacin: un enfoque
dialctico, editado en 1978, cuyo centro de disertacin son las relaciones entre la admi-
nistracin y la ciberntica, y es de e!ogiarse su captulo sobre la organizacin de los azte-
cas, tratado con gran novedad y acierto."
Como experiencia docente, Jos CASTELAZO public en 1977 Apuntes sobre teora de
la administracin pblica, una obra armada con el material didctico del programa
de estudios de la asignatura Teora de la Administracin Pblica.56
El libro La nueva Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, de Jos
Francisco RUIZ MAsSIEU y A. LOZANO, trata de la reforma administrativa a mediados de la
50 Miguel DUHALT KRAuss, La administracin pblica y el desarrollo en Mxico, Asociacin Nacional de Ad-
ministradores Pblicos, Mxico, 1970.
51 Miguel DUHALT KRAuss, La administracin de personal en el sector pblico, Instituto Nacional de Admi-
nistracin Pblica, Mxico, 1972.
52 Miguel DUHALT KRAuss, Una selva semntica y juridica: la clasificacin de los empleados al servicio del
Estado, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Mxico, 1977.
53Diego LPEZ ROSADO, La burocracia en Mxico, Secretara de Comercio, Mxico, 1980, cuatro volmenes.
541varo RODRGUEZ REYEs, Administracin del sector pblico, Herrero Hermanos, Mxico, 1970.
551varo RODRGUEZ REYF.s, Organizacin: un enfoque dialctico, Editores Asociados, Mxico, 1978.
56Jos CAsTELAZO, Apuntes sobre teorta de la administracin pblica, Colegio de licenciados en Ciencias Po-
lticas y Administracin Pblica, A C., Mxico, 1979.
Teora de la administracin pblica contempornea: e! mundo iberoamericano 245
dcada de 1970,57 Ms abundante y prolija, Administracin pblica federal, de Jacinto
FAYA VIESCA, sistematiza con detalle las novedades de esa ley." Ambas obras son recomen-
dables para conocer la organizacin administrativa en aquellos das. Acerca de la reforma
administrativa de esa poca, los aportes ms significativos derivan de la obra de Alejandro
CARRILLO CASTRO, en especial su libro La reforma administrativa en Mxico, que ha tenido
varias ediciones desde su aparicin en 1973.
59
Por la experiencia profesional del autor,
as como por sus concepciones acadmicas, este libro es tambin muy til para apreciar
el desenvolvimiento de la reforma administrativa desde 1967. Muy valioso tambin es e!
trabajo Diez aos de planificacin y administracin pblica en Mxico, de Ignacio PI-
CHARDO PAGA7.A, una antologa de ensayos sobre e! tema; en particular de la reforma ad-
ministrativa estatal y rnuncpal.w De manera especial llama la atencin su ltimo captulo,
en el que e! autor desarrolla uno de los pasajes mejor planteados de los textos adminis-
trativos mexicanos contemporneos.
Hace falta mencionar a algunos pensadores extranjeros que escribieron trabajos inte-
resantes sobre la administracin pblica mexicana, en especial en la revista Problemas
agrcolas e industriales de Mxico. Ellos son Stephen GOODSPEED, Wendell Karl GORDON
SCHAEFFER y William EBENSTEIN.
61
PrcHARDo PAGAZA, en la actualidad es presidente de! Instituto Internacional de Ciencias
Administrativas, tambin escribi la contribucin ms importante al estudio de la admi-
nistracin pblica mexicana en la dcada de 1980, contenida en un abundante trabajo
que trata de la situacin de entonces.P La obra retorna a la frtil tradicin de textos para
la enseanza, pues su autor explora con extensin los anchos mbitos organizativos de la
administracin pblica desde los marcos constitucionales y polticos, pasa luego al estudio
del rgimen federal y el papel de los partidos, y termina con el examen del Poder Ejecu-
tivo. Despus, a travs de un esquema muy didctico, ausculta los sectores de la vida
nacional donde va encajando a las secretaras de Estado del caso, para luego dar pie a las
funciones de la administracin pblica de carcter general, como planeacin, hacienda,
presupuestacin y programacin, adems del personal pblico, las compras y obras pbli-
cas y la contralora. Finalmente, para contrastar con textos similares, su libro trata tambin
la administracin de las entidades federales y de las municipalidades, as como de! gobier-
no de! Distrito Federal y del sector paraestatal,
57 Francisco RUlZ MAsSIEU y W LoZANOH., La Nueva LeyOrgnica de la Administracin Pblica Federal, Tecns,
Mxico,1977.
58Jacinto FAYA VIESCA, Administracinpblicafederal, Porra, Mxico, 1979.
59 Alejandro CARRILLO CAsTRO, La reforma administrativa en Mxico, Instituto Nacional de Administracin
Pblica, Mxico, 1973.
60 Ignacio PICHARDO PAGAZA, Diez aos de planificacin y administracin pblica en Mxico, Instituto Nacional
de Administracin Pblica, Mxico, 1972.
61 Stephen GOODSPEED, "El papel del jefe del Ejecutivo en Mxico"; Wendell Karl GORDON SCHAEFFER, "La adminis-
tracin pblica mexicana"; WilliamE8F.NSTElN, "Premisas histricas y tendencias del gobierno mexicano", en
Problemas agrcolas e industriales de Mxico, vol. VIl, nm. 1, Mxico, 1955, pp. 15-208, 209 Y310,315-324.
62 Ignacio PICHARDO PAGAZA, Introduccin a la administracin pblica en Mxico, Instituto Nacional de
Administracin Pblica, Mxico, 1984, dos tomos.
246 PARTE 3. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCACONTEMPORNEA: UNA CIENCIA...
Por desgracia agotado, este libro merece una segunda edicin y consonante actua-
lizacin, pues a la fecha no existe nada similar que cubra laguna tan grande en el cono-
cimiento de la administracin pblica mexicana del presente.
Mara del Carmen PARDO coordin en 1992 una antologa destinada al estudio de la
administracin pblica desde sus aspectos tericos y prctcos.P Por su parte, Enrique CA-
BREROdio los primeros pasos en Mxico para introducir el temario y la expresin gerencia
pblica, y a l se deben las exploraciones originales en torno del desarrollo de empresa-
rios y gerentes pblicos para el sector paraestatal.r' Igualmente, CABRERO se ha empeado
en sus estudios sobre el gerente pblico por las traducciones semnticas y conceptuales
estrictas del management anglosajn a la voz gerencia en nuestro rdoma.v A favor de
una exploracin rigurosa del management anglosajn, David AREUANO GAULT es autor
de uno de los trabajos ms lcidos sobre ese fenmeno en Estados Unidos de Amrica, al
que visualiza sin omitir sus virtudes, pero tampoco sus vicios, de modo que es un docu-
mento de consulta obligada sobre el terna.w
Damos trmino a este captulo con una de las aportaciones cimeras a la ciencia de la
administracin pblica en nuestro pas, debida a Jos CHANES NIETO, quien adems tiene
el enorme mrito de haber promovido y publicado materiales bibliogrficos de inapre-
ciable valor para el estudio de la administracin pblica en Mxico.
67
CHANES NIETO ha
beneficiado desde tiempo atrs a nuestra especialidad con su importante labor de investi-
gador. Tambin es autor de un libro relevante para entender nuestra administracin, cuyo
ttulo sugestivo nos recuerda sus estrechas relaciones con la poltica.w De este ejemplar,
lleno de pasajes agudos y sugestivos, hemos seleccionado algunas ideas del captulo ms
consultado, que se refiere a la reforma del Estado y la dimensin deseable de la adminis-
tracin pblica en Mxico, pero particularmente el apartado que su autor titul "El mun-
do est loco".
Jos CHANES NIETO seala que El mundo est loco, loco, loco, ttulo de un filme de
la dcada de 1960 es aplicable al tema de la reforma del Estado y, en particular, al proble-
ma de la dimensin deseable de la administracin pblica. Nos cuenta que como una
reaccin a las inconformidades provocadas por la crisis de los aos de 1990, se enarbol
63 Mara del Carmen PARDO (coord.), Teora y prctica de la administracin pblica, Instituto Nacional de
Administracin Pblica, Mxico, 1992.
64 Enrique CABRERO, Evolucin y cambio en la administracin pblica: del administrador al gerente pblico,
Instituto Nacional de Administracin Pblica. Mxico, 1991.
65 Enrique CABRERO, Del administrador al ge1tmte pblico, Instituto Nacional de Administracin Pblica,
Mxico, 1995. pp. 111, 112 Y119.
66 David ARELLANO GAULT, "Gestin pblica en Estados Unidos: crisis y estado del arte", en Gestin y Politica
Pblica, vol. N, nm. 1, Mxico, 1995, pp. 119-147.
67Secretaria de la Presidencia, La administracin pblica en la poca de [urez; Mxico, 1973. tres tomos,
Secretara de la Presidencia, La administracin pblica. Mxico a travs de los informes presidenciales,
Mxico, 1976, cinco tomos. Aportaciones al conocimiento de la administracin federal, -Mxco, 1976-1980
(coleccin en la cual se volvieron a publicar obras de gran valor sobre la administracin pblica mexicana,
tales como los trabajos de GooosPEED, y M/JARJlS PALENCIA, aqu citadas en sus versiones
originales).
68Jos CHANES NIETO, Administracin y politica; Universidad deGuanaiuato, Guanajuam, 1997.
la reforma del Estado para reducir el aparato de gobierno y como una panacea que, ade-
ms, sera til para resolver cualquier problema existente. Por tanto, empequeecer la
administracin pblica y acrecentar la administracin privada, as como transferir tareas a
la ciudadana, se convirtieron en la "solucin mgica para todo"." Estas prdicas se pro-
fesaron en una poca sumamente peculiar que, a decir suyo, se pareca a "la nave de los
locos", pues la Tierra estaba embarcada en los fundamentalismos religiosos, polticos y
econmicos, adems de un clima de violencia en las naciones y entre las naciones, en la
incomunicacin en un tiempo de gran desenvolvimiento .de los medios masivos de in-
formacin, en la democracia sin el pueblo, en la desigualdad, en la injusticia y en la fri-
volidad.
Como consecuencia del enloquecimiento mundial (...) mientras que la ciencia y la tc-
nica cotidianamente sorprenden con sus descubrimientos y aplicaciones, el satanismo, la
brujera, el esoterismo, la magia, los milagros son, adems de redituables negocios, la nica
esperanza para resolver los problemas individuales y sociales. Boris Yeltsin, el presidente ruso,
consulta a los astrlogos. Los polticos franceses se guan por las estrellas (...) Mientras que se
invocan la razn, la libertad y la justicia, la riqueza se' concentra en pocos pases y en todos en
un pequeo nmero de personas; as la desigualdad, la ignorancia, la enfermedad, la pobre-
za, la incultura, el deterioro ambiental, la violencia, la conculcacin de los derechos humanos,
se perpetan y acrecentan.??
Paradjicamente, Jos CHANES NIETO cree que dentro de la locura mundial, de la que
somos partcipes, se ha planteado la reforma del Estado, as como un menor calibre para
su administracin. Pero el tema de la reforma es aejo, incluso todos somos hijos de ella,
pues desde que tuvimos uso de razn hasta el da de hoy nos hemos enterado de todo
tipo de reformas y de contrarreformas, as como de deformaciones. Acto seguido, el autor
enumera: reforma educativa, reforma agraria, reforma fiscal, reforma universitaria, reforma
municipal, reforma electoral, reforma poltica, reforma jurdica, reforma administrativa,
reforma de las estructuras mentales, reforma o renovacin moral de la sociedad y refor-
ma econmica, por slo citar a algunas de ellas."
A partir de lo anterior, CHANES NIETO se pregunta cul es la dimensin de un gobierno
y cul el tamao de su administracin, Yse responde que en Mxico, como en cualquier
pas, normalmente la dimensin es la que se puede y pocas veces la que se debe, si acaso
se sabe tal dimensin. Por consiguiente, la dimensin ptima de la administracin con-
siste sencillamente en la que facilita cumplir con eficacia las atribuciones que le han sido
conferidas para alcanzar los fines a su cargo. Esta tarea la realiza mediante sus rganos y
unidades, con ayuda del personal y de los recursos con que cuenta, de modo que su
nmero est determinado en ltima instancia por la disponibilidad de medios financie-
ros. "De ah que la administracin tenga la dimensin que puede en funcin de stos y
69 Ibid., pp. 123 Y124.
70 Ibid; p. 125.
71 Ibid, pp. 144Y145.
:1.
I ' ~
,
...
248 PARTE 3. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBIlCA CONTEMPORNEA: UNA CIENCIA...
no la que debe para cumplir sus fines. La dimensin deseable es, reitero, la adecuada para
acatarlos cabalmente."72
Estos pasajes constituyen uno de los anlisis ms inteligentes, as como ms crticos
y sabrosos de la llamada reforma del Estado, cuyo propsito fue, tal como lo hace saber
Jos CHANES NIETO, reducir la administracin pblica a su mnima expresin.
Tambin estn activos en pro del estudio de la administracin pblica, Roberto Rrvss,
Jos Francisco DAZ CASILLAS, Guillermo RARo BLCHEZ, Jos Juan SNCHEZ, Gildardo CAMPE-
RO, Jos Luis MNDEZ, Rolando BARRERA, Jos MARTNEZ VILCHIS y otros profesores y pro-
fesionales que con sus esfuerzos ayudan a desarrollar nuestra disciplina.
72 Ibid., pp. 153 Y154.
Parte 4
Acercamientos sobre la
administracin pblica:
multidisciplinas y transdisciplinas
12Las ciencias de poliey
D
e tiempo en tiempo, junto con los estudios propiamente de administracin p-
blica, se han desarrollado exploraciones acerca de este campo del saber. Una de
estas apreciaciones primitivas fue el conductualsmo, cuyo espcimen ms nota-
ble lo representa la obra de Herbert SIMON,l Antes se haban iniciado los estudios gene-
ralistas sobre las organzacones,' que les sirvieron a SIMON y sus colegas para profundizar
en la teora organizacional como una interpretacin de esas entidades socales.' Luego
vinieron otras-versiones con propsitos similares, entre las que destaca la teora general
de sistemas creada por el pensador canadiense Ludwig VON BERTAIANFFY,4 y una de las
obras representativas de esta concepcin se debe a Ira SHARKANSKY,5 Aqu debemos se-
alar tambin la presencia de las ciencias de policy, un esquema de anlisis del compor-
tamiento gubernamental de desarrollo notorio, Todas estas perspectivas se distinguen
por visualizar la administracin pblica al lado de las ciencias sociales y humanas, con las
cuales tienen relaciones flales o analgicas que se juzgan relevantes, debido a que ven
una perspectiva multdscplinaria.
De la misma manera, existen enfoques de la administracin pblica desde la ptica
de otras disciplinas, es decir, se mira con los ojos de otras ciencias y se analiza segn sus
reglas. Aqu destacan la opcin pblica y nuevo manejo pblico, dos apreciaciones her-
manadas que han surgido de la economa neoclsica, y que representan propiamente el in-
flujo de una visin transdisciplinaria de la administracin pblica:
Uno de los fenmenos ms impresionantes de desarrollo de una disciplina en el
seno del saber social lo constituyen las ciencias de policy, A partir de 1951, ao en que
su estudio fue inaugurado por Harold LAsSWEU., su tasa de crecimiento y diversificacin
no ha cesado. Para efectos de la administracin pblica, cuyo campo de conocimiento ha
incluido la elaboracin de policy, pero en particular el temario de implementacin y ter-
minacin, su presencia como campo de concurrencia multidisciplinaria ha sido de gran
1 El ejemplo tpico de esta corriente es el libro de Herbert SIMON, El comportamiento administrativo, Agular,
Madrid, 1970 (1947).
2 james MooNEY, Principios de organizacin, Universidad de Puerto Rico, San Juan de Puerto Rico, 1954 (1931).
3 Quiz la obra ms representativa es James MARcH y Herbert SIMON, 7eorla de la organizacin, Ariel, Barcelo-
na, 1969.
4 Ludwig VONBERTALANFFY, 1ef:Jria general de los sistemas, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1980(1968).
5 Ira SHARKANSKY, Adm,inist1:aceinp U b / i ~ , Editores Asociados, Mxico, 1971(1970).
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252 PARTE 4. ACERCAMIENTOS SOBRE LA ADMINISTRACIN PBUCA: MULTIDISCIPUNAS ...
provecho, en contraste diametral con los esfuerzos primigenios a partir de la frmula del
"enfoque de la poltica pblica",
Sin embargo, hay que insistir que se trata de un campo del conocimiento que se ha
desarrollado sobre todo en Estados Unidos de Amrica, a pesar de que su cultivo tam-
bin se ha implantado intelectualmente en el Reino Unido e Irlanda," entre otros pases de
cultura anglosajona. No obstante, la tasa de produccin acadmica de Estados Unidos
de Amrica y otros pases anglfonos (incluso no anglfonos) no tiene paralelo. En el caso
britnico, una hiptesis creble acerca del escaso desarrollo de las ciencias de policy afir-
ma que han sido opacadas por el estudio ms intenso del manejo pblico."
Concepto de policy
Las ciencias de policy han crecido de manera intempestiva, y con ello han acarreado un
gran crdito a quienes las estudian, pero tambin serias reservas sobre su consolidacin
disciplinaria. Proporcionalmente a la extensin de sus lejanas fronteras, su centro se ha
debilitado y permanece inconsistente, pues su campo de estudio se parece mucho a un
rgimen feudal cada vez ms inconexo, y no a un imperio centralizado con una capital
claramente establecida. Quiz su mejor expresin grfica corresponda a la de un sistema
federal en el que una agenda temtica diversificada se intercomunica conservando su
autonoma y dinmica de movimiento.
ste es el motivo por el cual el significado de policy representa una variedad de po-
sibilidades epistemolgicas ms que una definicin unvoca. El problema consiste en que
el mismo fenmeno se visualiza de conformidad con varios centros de inters terico, y
la mayor parte del agua va a parar al molino de la hechura y la implementacin, si bien
el tema de la evaluacin no es menos importante por su atractivo. De este modo, los di-
versos intereses temticos centran su atencin en un conjunto de rasgos del fenmeno
pero desecha otros. Con este criterio se explica una variedad de interpretaciones sobre
el mismo fenmeno, las que no se refieren al fenmeno como totalidad, sino al conjunto
de rasgos seleccionados intencionalmente.
En el ingls comn,policy significa curso de accin, lineamiento o directriz; incluso
puede identificarse con la decisin cuando se concibe como un programa de accin.
Dentro de las ciencias sociales su estudio se ha referido a la investigacin aplicada, sobre
todo a los problemas sociales y los resultados de los procesos polticos. Ante un abanico
semntico tan variado, las necesidades de univocidad conceptual constituyen un requisi-
to epistemolgico que las ciencias de policy han tratado de resolver.
Las definiciones de policy pueden agruparse en dos grandes rubros. En el primero se
refiere a un curso de accin gubernarnentl: en el segundo, representa la accin misma.
Dicho de otro modo, unas interpretan el cauce y otras refieren el fluido. En el primer
6 Vincent MABRIE1Y, "Making Sense of Science Polcy", en Administration, Dubln, vol. 42, nm. 2, 1994,
pp. 143-158.
7 Brian HOGWOOD, "Public Polcy", en Public Admintstratton, vol. 73. sprng, Londres, 1995, p.70.
Las ciencias de policy
253
caso se plantean preguntas como las siguientes: cules son las pautas 'J procedimientos
por los que fluye la polcy? En el segundo: qu hacer en talo cual caso de opcin de
policy?; o, qu problemas plantea adoptarla? En la primera interpretacin se destaca la
hechura; en la segunda, su puesta en prctica. Sin embargo, hay que agregar que con fre-
cuencia una definicin centrada en el cauce tambin comprende al flujo, y a la inversa, por
razones de complementariedad, con fines no slo explicativos, sino tambin de aplica-
cin. No est por dems que insistamos en que las definiciones no siempre tratan al cauce
o al flujo de manera cabal, sino que destacan algunos de sus 'aspectos. Esta situacin pecu-
liar ha generado una variedad de apreciaciones especializadas entre los estudiosos de las
ciencias sociales. Sin embargo, tampoco puede inferirse de ello que cada interpretacin
implique objetos de investigacin diversos, pues slo son inclinaciones o enfoques sobre
aspectos del mismo fenmeno visualizados en forma predeterminada a partir de la selec-
cin de algunos de sus rasgos.
Esta muItiacentuacin opcional de campos de investigacin se recoge en el Diccio-
nario de anlisis de policy, en el cual se reproducen interpretaciones como las que se
refieren a su identificacin con las normas y programas del gobierno; con las leyes, decre-
tos y acuerdos administrativos, tanto escritos como verbales; con las decisiones que se
toman sobre opciones de metas, y, finalmente, con una cadena de decisiones guberna-
mentales. Finalmente, otro factor que propici la confusin en el significado de policy,
sobre todo entre 1970 y 1980, fue la concurrencia de tcnicas procedentes de distintas
disciplinas y profesiones, como el estudio de caso, anlisis cuantitativos, toma de deci-
siones, programacin, teora de simulacin, planeacin, teora de sistemas, teora orga-
nizacional, anlisis organizativo y teora de juegos."
La primera precisin conceptual de policy se debe a Harold LA..'iSWELL, quien en 1951
argumentaba que por lo comn se usa para designar las elecciones ms importantes
que se toman en cualquier vida organizada. El trmino se aplica a muchos mbitos de la
vida, como policy de gobierno, de negocios e incluso en asuntos de inters personal.
Tambin puede tener un significado indeseable; por ejemplo, cuando se identifica policy
con poltica (politicaty, esta ltima en el sentido de partidismo sectario o corrupcin."
Una de las definiciones usuales, obra de Thomas OYE, enuncia que "policy pblica
es aquello que el gobierno opta por hacer o no hacer".'? Esta idea significa una gran va-
riedad de acciones realizadas por el gobierno, como la organizacin de la sociedad, la re-
gulacin de conflictos entre los grupos, la distribucin de beneficios, la acuacin de
moneda y otras ms. En buena medida, las policies pueden regular la conducta social, or-
ganizar las burocracias gubernamentales, repartir los beneficios y cobrar los impuestos,
Con esta ptica, en los pases desarrollados se ha aplicado a campos sustantivos de la
vida social y colectiva, entre otros defensa nacional, energa, medio ambiente, relaciones
exteriores, educacin, bienestar, polica, carreteras, impuestos, vivienda, seguridad social,
8 Beauregard GONZLEZ Osnz, "El concepto de poltica pblica en la administracin pblica norteamericana", en
Revista de administracin pblica, San Juan de Puerto Rico, 1984, pp. 58-70.
9 Harold LAsSWEll, "Policy Orentaton", en DanielLERNER y Harold LAsSWEU.. (eds.), Tbepolicy sciences, Stanford
Unversty Press, Stanford, 1951, p. 5.
10 Thomas OYE, Understanding PublicPQJicy, Prentce-Hall, Eng1ewood CJiffs, 1984, p. 1.
254 PARTE 4. ACERCAMIENTOS SOBRE LA ADMINISTRACIN PBLICA: MUL11DlSCIPLINAS...
salud, economa, desarrollo urbano, etc. En su seno quedan incluidas todas las acciones
gubernamentales, tanto las que e! gobierno hace explcitas como las que no realiza, ya se
trate de asuntos vitales o meramente triviales.
El cambio de concepcin de! gobierno que sealan estas nociones tiene su base en
su nueva definicin. El problema de definicin del gobierno, para identificar a una activi-
dad como policy, se fundamenta en la diferencia entre acciones gubernamentales espe-
cficas y programas amplios de accin orientados a metas determinadas. En este ltimo
sentido, Harold LASSWEI.L y Abraham KAPLAN, as como Karl FRIEDRICH, conceptuaron la
po/ley con base en los criterios teleolgicos. El problema, sin embargo, consiste en la exis-
tencia de la meta para definirla como una accin, pues se supone que un gobierno acta
despus de haberse fijado algn propsito. As, en tanto que no sabemos con seguridad
si acta o no con base en metas, s estamos seguros respecto de lo que hace o no hace.
Por consiguiente, po/ley se refiere a todas sus acciones y no slo a las que el gobierno
o los funcionarios pblicos dicen que desempean."
Como un eco de esas ideas, William DUNN sugiere que las "policies pblicas son una
larga serie de opciones ms o menos relacionadas (incluyendo decisiones de no actuar),
hechas por cuerpos y funconarios gubernamentales"." Estas opciones se formulan den-
tro de "reas de resultados", como defensa, energa, salud, educacin, bienestar y combate
al crimen. No obstante, en cada una de estas reas hay muchos resultados de policy dife-
rentes, es decir, cursos efectivos o potenciales de accin del gobierno que significan con-
flictos entre los diferentes segmentos de una sociedad dada.
En esta misma lnea, loan SUBIRATS explicaba que la naturaleza del gobierno, visualiza-
da desde este ngulo, permite relacionar los productos de la accin estatal y el complejo
de las interacciones sociales, cuyo acento es la actuacin del gobierno. Policy es ms que
una simple decisin: consiste en una serie de decisiones relacionadas, significa decidir
que hay un problema, decidir que se va a resolver, decidir cul es la mejor manera de ha-
cerlo. Es, asimismo, no hacer nada." _
En contraste con estas acepciones centradas en la nocin de cauce, el concepto di-
verso fundado en el flujo se presenta como una definicin alternativa. "El foco aqu est
puesto en los problemas pblicos y cmo inciden sobre e! gobierno", reza uno de sus
apotegmas." Los problemas mismos contribuyen a configurar la estructura y la organi-
zacin del gobierno, y ofrecen una visualizacin de su naturaleza transinstitucional. El
examen de los problemas plantea un marco a las relaciones intergubernamentales. Des-
de este ngulo, la policy se observa integrada por propsitos, programas, decisiones y
efectos, es decir, flujos de acciones gubernamentales alimentadas por la bsqueda de
objetivos.
Esta nocin implica despojarla de los ropajes que le dan forma y la cubren, y permi-
te comprender sus diversas modaldadesscorno manifestaciones formales. Lo importante
11 Ibid., pp. 1-3.
12 William DLJNN, Public Policy an lntroduction, Prentce-Hall, Englcwood Cliffs, 1981, p. 47.
13 joan SllBlRATS, Andlisis de polittcas pblicas y eficacia de la administracin, Instituto Nacional de Admi-
nistracin Pblica, Madrid, 1989.
14 Charles JONES, An Introduction 01Study alPublic Policy,80oks-Cole, MOnterey, 1984, 2427.
Las ciencias de poliey 255
en policy es cmo est hecha, principalmente por una conducta consistente y repetida
que se asocia con los esfuerzos en y a travs del gobierno. La nocin de "proceso de
policy" ayuda entonces a aclarar su significado y propicia su comprensin, ms que in-
tentar obtener de ella una definicin. Por principio, policy suele usarse como sinonimia
de categoras como meta, programa, decisin, ley, propsito, estndar y diseo. Cuando
cada vocablo se utiliza de manera convencional y tcita, su uso no provoca dificultades
de comunicacin en la elaboracin depoliey. Sin embargo, no siempre se cuenta con re-
ferencias comunes, como la sealada, y entonces su uso intercambiable suele generar
confusiones serias. Por tanto, es indispensable una definicin unvoca."
El trmino paliey tambin se utiliza para designar la conducta de cualquier actor, que
incluye desde un servidor pblico hasta una oficina gubernamental, e igualmente se re-
fiere a un conjunto de actores en una rea de actividad determinada. Este uso es til en
el lenguaje cotidiano, pero no para el estudio cientfico. Una definicin conceptual de
policy propone a "un curso propositivo de accin seguido por un actor o un conjunto
de actores, y que trata un problema o una materia de inters"." Esta definicin se centra
en lo que realmente hace el gobierno, en contraste con lo que se propone o intenta ha-
cer, y no distingue entre lo que el gobierno decide hacer y lo que realmente hace.
Tampoco' son satisfactorias para James ANDERSON las nociones tales como una larga
cadena de actividades ms o menos relacionadas, cuando no se incorpora a la voz policy,
ni la idea de un curso de accin encabezado con una persona, grupo o gobierno; es de-
cir, que policy est dirigida hacia la consecucin de una meta.'? Debe referirse ms a lo
que realmente hace, que a los propsitos que la animan. Sin embargo, aunque este pro-
psito o meta de las acciones gubernamentales no sea fcil de discernir como centro de
su definicin, parece una parte necesaria de su conceptuacin. Policy significa lo que ha-
cen los servidores gubernamentales, sin que esto quiera decir que las asociaciones no-
gubernamentales no puedan influir en ella.
Hay que distinguir entre policy y decisin, pues esta ltima es una eleccin entre al-
ternativas en competencia, y la primera constituye un proceso efectivo de accin que se
realiza. Tambin debe destacarse que la accin se orienta por metas, no por un compor-
tamiento fortuito, pues las policies no son simplemente cosas que suceden. En segundo
lugar, tampoco consisten en cursos o patrones de accin que siguen los servidores gu-
bernamentales, ni decisiones aisladas y discretas. Policy significa ms que el mero mo-
mento en el que se estatuye una ley, pues prosigue mediante decisiones subsecuentes
relacionadas con la aplicacin. En tercer lugar, policy es lo que el gobierno efectivamente
hace, no lo que intenta hacer o dice que est por hacer. Por ltimo, puede ser positiva o
negativa: positiva, implica alguna forma de accin abierta para resolver un problema par-
ticular; negativa, la decisin de un servidor pblico que no se traduce en accin, es decir,
"hacer nada" sobre alguna materia. Cuando acta en forma positiva, lo hace con base en
el derecho y la autoridad y, por consiguiente, se caracteriza por la coercin.
15 Idem.
16 James ANDERSON, Pub/k Policy-Maleing, Holt, Rinehart and Winston, 2a. ed., Nueva York, 1979 (1975), p. 3.
17 Idem.
256 PARTE 4. ACERCAMIENTOS SOBRE LA ADMINISTRACIN PBUCA: MUL11DISCIPUNAS...
Analizaremos una definicin ms, centrada en la idea de cauce, y que expresa que la
poltica representa una variedad de acciones bsicamente dirigidas al ejercicio de la fuerza
y la conservacin del sistema poltico. Es la poltica la que sienta las bases para la com-
prensin de la policy, porque sta tiende a corresponder con la otra. Tal corresponden-
cia no es en general, sino con atencin a tipos especficos de poltica, como el modelo
de "regateo" relativo al proceso de transacciones polticas; el modelo de poder-control
weberiano, yel modelo de juegos. En todos ellos destaca la idea de conflicto poltico y la
importancia de los insumos de control y poder. Con base en ellos, "poltcy es, en su senti-
do ms general, el patrn de accin que resuelve demandas conflictivas o provee incen-
tivos para la cooperacn"." Constituye una prctica social, no un hecho aislado, es el
efecto producido por la necesidad de conciliar situaciones conflictivas o establecer incen-
tivos para la cooperacin social. "Policy es una accin, no una reflexin sobre demandas
alternatvas."" Policy, en suma, es un esfuerzo generado a travs de pautas prefijadas para
resolver disputas polticas o proveer de incentivos de racionalidad que aseguren metas
socialmente convenidas.
Tal como se observa, policy se interpreta en atencin a enfoques y acentuaciones
de investigacin en aspectos de un solo fenmeno. Siendo as, el anlisis de policy o la
hechura de policy, ya se trate del cientfico o del estadista, por necesidad optar por una
interpretacin y una accin limitada. En la medida en la que los campos del saber de
policy han obtenido dosis crecientes de definicin unvoca, a pesar de estas interpreta-
ciones diversas, se ha propiciado al mismo tiempo un efecto de la especializacin. Da con
da se consolida ms una ciencia de policy, en singular, de lo que antao fueron las cien-
cias de la policy en plural. Sin embargo, a pesar de esta singularidad no abandona -ni
pensamos que lo har- la concurrencia multidisciplinaria ni dejar de ser un foro de
recepcin no slo de las ciencias sociales, sino de otras disciplinas y profesiones. Su vigor
se nutre de esa concurrencia multidisciplinaria, pues tal es su ndole y su razn de ser.
Estos problemas de definicin han interesado a los estudiosos de las ciencias sociales,
quienes observaron la falta de una definicin unvoca, no meras divergencias semnticas,
que van desde la ubicacin de las ciencias de policy como especialidad autnoma hasta
enfoques que perciben a lapolicy como un subcampo de la ciencia poltica." Incluso hay
pensadores cuya visin considera las ciencias de policy como una jungla con diversos y
conflictivos modos de investigacin, estilos intelectuales divergentes y paradigmas incon-
mensurables, a pesar de los intentos por establecer un mapa conceptual que organice y
d coherencia a este caos aparente. Sin embargo, tal empeo con frecuencia se enreda en
minucias y detalles que multiplican la confusin derivada de esa jungla."
Martin LANDAU ha insistido en que esas disciplinas tienen por objeto resolver pro-
blemas prcticos, si bien es cierto que entre sus mritos debe destacarse que ante la
18 Fred FRoHoCK, Pub/ic Policy: ScopeandLogic, Prentice-Hall, Eng\ewood Cliffs, 1979, p. 12.
19dem.
20 Martin UNDAU, "The Proper Domain of Policy Analyss", en American fournal 01 Political Sciences,
Washington, vol. XXI, nm. 2, 1977, pp. 423-427.
21 Douglas TORGERSON, "Between Knowledge and Politics: Three Faces of Policy Analysis", .en}'oJicy Sciences,
Washington, vol. 19, nm. 1, 1986, p. 33.
omnicomprensiva visin de la administracin pblica como abarcadora de toda la policy
gubernamental (con base en la dicotoma poltica-administracin desde la poca de la
posguerra), aquellas disciplinas han ayudado a superar esta perspectiva errnea. Pero no
han dejado de externarse ms preocupaciones sobre un campo mal definido y con fron-
teras desbordadas, de modo que LAJ'\lDAU se inclina por recordar a las ciencias de policy
que su ndole consiste en que son ciencias sociales aplicadas." No existe acuerdo no slo
por cuanto a la definicin de policy, S100 tampoco en lo que respecta a la funcin de las
ciencias que llevan su nombre, de modo que autores como Guy PETERS suponen que una
perspectiva comparativa contribuir a disipar los problemas de definicin."
En suma: el problema de definicin de policy es muy complejo. Tal como se obser-
va, la irrupcin de su estudio durante las pasadas dos dcadas es posiblemente uno de
los hechos ms sobresalientes en las ciencias sociales y, sin embargo, a su crecimiento no-
torio no ha correspondido la clarificacin y estabilizacin del significado de conceptos
necesarios para que se consolide como disciplina. Uno de esos conceptos es precisamen-
te el de policy. Como hemos podido apreciar, para algunos autores se define en trmi-
nos de accin, para otros como declaracin de metas o deseos. En consecuencia, un
campo del saber debe al menos contener un mnimo de conceptos definidos, sobre todo
en trminos ele claridad y consstencia."
El uso comn de la palabra policy referida a los asuntos humanos se identifica con
una gua de accin colectiva. Utilizada convencionalmente, la voz accin tambin se rela-
ciona con el ejercicio del poder o con la capacidad de producir cambios. Las acciones
humanas pueden producir un cambio imprevisto o, al contrario, evitar un cambio previsto.
stas pueden ser voluntarias o involuntarias, pero slo las primeras son las que interesan
al estudio de la policy porque constituyen opciones.
Un esquema tal implica la consideracin de los siguientes elementos: un actor con
la capacidad de producir cambios; una forma de proyeccin de los resultados futuros den-
tro de los lmites de la capacidad del actor; un conjunto de conceptos que identifican las
dimensiones normativas y significativas de los resultados; un aparato de seleccin de los
resultados preferidos, de entre alternativas viables; un programa de accin para el logro
de los resultados preferidos; un sistema de monitoreo para ajustar el programa de accin a
la luz de los resultados efectivamente producidos, y una teora del conocimiento adecua-
da para demostrar que estos elementos pueden suministrarse dentro de los lmites de la
capacidad humana ordnaria."
Esta propuesta, entre otras, fincar bases para los trabajos de colaboracin mencio-
nados. Su autor es un acreditado politlogo cuyas aportaciones a la metodologa son
muy conocidas y reconocidas.
Las ciencias de policy 257
22 Martin I..ANOAU, op. cit., p. 425.
23 Guy PETJlRS, "Developments in Comparative Policy Studies: a Brief Review", en Policy Studies journal, vol. S,
nmero especial, Washington, 1977, pp. 616-628.
24 Eugene MEilHAN, "Policy: Constructing a Defmition", en PoticySciences, Washington, nm. 18, 1985, pp. 291-311.
251dem.
258 PARTE 4. ACERCAMIENTOS SOBRE LA ADMINISTRACIN PBliCA: MULTIDISCIPUNAS ...
Origen y desarrollo de las ciencias de policy
La articulacin de este conjunto de apreciaciones tan diversificadas corre a cargo de un
fino tejido conceptual que configura las ciencias de policy. Su esencia es que constituye
un campo de concurrencia multidisciplinaria. Su origen se halla en la conviccin de la
academia estadounidense de que muchos de los resultados humanos y sociales de la Se-
gunda Guerra Mundial fueron negativos a causa del comportamiento inadecuado de su
gobierno, y que dicho comportamiento puede ser mortal en el futuro con la inauguracin
de la era de las armas nucleares. El centro de la discusin fue el desempeo deficiente de
la actividad gubernamental y la carencia de policies que, de acuerdo con Easton ROTI-lWELL,
constituyan un cuerpo de principios para guiar la accin del gobierno en una seleccin
calculada que rinda dividendos en el logro de metas especcas."
La nueva nocin de policy trascendi su connotacin vulgar de lineamiento para
definirse como parte de un proceso general al lado de la clarificacin de metas, la defini-
cin de la situacin del caso y la determinacin de los medios ptimos para efectuar la
accin decidida. Esta nocin trascendente le atribuy el carcter de "un diseo para mo-
delar el futuro bajo el influjo de fuerzas externas, dentro de tendencias que fluyen del
pasado hacia el presente"." Las ciencias de policy nacieron con la finalidad de conseguir
que la actividad gubernamental sea capaz de construir el futuro de las naciones.
En su origen, dichas c i ~ n c i a s se conciben como trminos instrumentales, no propia-
mente nuevas disciplinas, sino como un modo nuevo de visualizar las ciencias sociales
cuando concurren y contribuyen en la reduccin de los mrgenes de error de los hace-
dores de policy y en el incremento de la franja de seguridad en la accin gubernamen-
tal. Las ciencias sociales adquieren la nocin de ciencias de policy cuando, aplicadas a los
propsitos sealados, proveen los mtodos necesarios para el estudio de las relaciones
humanas. En particular, su utilidad fue mayor en la etapa en que se definieron los objetivos
de la accin del gobierno, pues en el proceso gubernamental tales objetivos con frecuen-
cia se disean en condiciones insuficientemente exploradas. Para el caso, proporcionan
mtodos y tcnicas probados que aportan certidumbre a la situacin en la cual se definen
los objetivos. Las ciencias de policy pueden capacitar a los gobernantes para traducir
nociones generales en acciones especficas, y habilitar para prevenir las repercusiones de
stas y sortear posibles conflictos que surjan de su aplicacin.
Las ciencias de policy representan un fenmeno excepcional en el desarrollo de las
ciencias sociales, caracterizado por un nacimiento muy tardo y un crecimiento extraordi-
nariamente rpido y explosivo. En efecto, en 1969 slo se impartan dos cursos de policy
en Estados Unidos de Amrica; 20 aos despus, se haban multiplicado de manera pro-
digiosa junto con revistas especializadas y una multitud de libros y trabajos." Uno de sus
26 Easton ROTHWELL, "Foreword" en Daniel LERNER y Harold LAsSWELL (OOs.) , The Policy Sciences, Stanford
Unversity Press, Stanford, 1951, p. IX.
27/dem.
2B]ohn ROBEY, "Major Contributions to Public Palicy Analysis", en Policy Studies fournal, washington, vo!.10,
numo 3, 1982, p. 442.
ms grandes crditos ha sido .que, desde 1974, la Asociacin Nacional de Escuelas de
Asuntos Pblicos y Administracin (National Association ofSchools Public Affairs andAd-
ministration, NASPAA) le extendi la certificacin como uno de los cinco campos princi-
pales de formacin de posgradoen administracin pblica en Estados Unidos de Amrica.
Con esta medida se refrend el hecho de que en 1937 la Universidad de harvard hubiera
establecido un programa de formacin en administracin pblica con nfasis eu policyt"
Desde finales de la dcada de 1940, la idea de las ciencias sociales con orientacin de
policy haba sido desarrollada por Robert MERTON en un trabajo titulado "El papel aplica-
do de las ciencias sociales en la formacin de policy" CThe Rol Aplicated Social Sciences
in the Formation of Policy"). Ah se reconoca que tenan poco tiempo de utilizarse de
manera positiva en la elaboracin de policy y la accin administrativa, pero que ya exista
cierto grado de acumulacin de conocimiento. Sin embargo, en la medida que no se
haba codificado ese conocimiento, no se conoca el estado de esa aplicacin ni sus po-
sbldades.v Una consecuencia nociva de esta situacin fue que la policy gubernamental
en Estados Unidos de Amrica segua establecida en la prctica de prueba y error, pese a
que una regla elemental de administracin inteligente exige examinar con periodicidad
las consecuencias de sus acciones.
Sin embargo, la investigacin aplicada de las ciencias sociales poda extenderse a los
negocios ya la industria, pues su lugar est dentro del temario de las decisiones prcticas.
Incluso ampliar su utilidad al consejo y la asesora, si bien no todo trabajo de este tipo est
fundado en la investigacin aplicada.'! Ms importante, un hacedor de policy puede
utilizar esta forma de investigacin de tres modos: como persuasin, como accin o
como inaccin. Una de sus potencialidades, por consiguiente, consiste en la definicin de
un problema prctico como una relacin entre aquello a lo que se aspira y lo que pue-
de hacerse.
Una limitacin tcita de la investigacin social aplicada es el tiempo, sobre todo en
pocas de emergencia, cuando un experto investigador se desempea como asesor. Sin
embargo, si se cuenta con mrgenes cronolgicos ms amplios, esa investigacin es capaz
de proveer la informacin necesaria para la toma de decisiones. Esto se aplica cuando se
trata de problemas claves, que no es posible comprimir en franjas de tiempo angostas."
En todo caso, la investigacin social aplicada puede utilizarse para dar atencin al con-
texto organizativo de tres formas: para hacer un diagnstico y as determinar cul es la
accin requerida; para elaborar un pronstico que delinee las tendencias de un plan de
necesidades futuras, y para hacer evaluaciones y, de tal modo, apreciar la efectividad
de la accin de un programa. De la misma manera, puede disear una prognosis dife-
rencial para determinar opciones entre alternativas de policy,
29 Ernst ENGEBERT, "University Ed.ucation for PublicPolicy Analysis", en Public Administration Review,
30 Robert MERTON, Sociology 01Sciences, University of Chicago Press, Chicago, 1970, p. 71 (el captulo titulado
"Technical and Moral Dimensions of Policy Research" es una reproduccin del artculo "The Rol Aplicated
Social Sciences in the Forrnatlon of Policy", publicado en 1949).
31lbid., pp. 72 YSO.
32 lbid., pp. 89 Y90.
260 PARTE 4. ACERCAMIENTOS SOBRELAADMINISTRACIN PBUCA: MULTIDISCIPUNAS...
De darse los crditos que merecen las ciencias sociales como sustento de la investi-
gacin aplicada, esos crditos emanan de la provisin de una adecuada estimacin de los
factores relacionados con proceso de decisiones inherente al gobierno, pues la policy en
esencia facilita la anticipacin de hechos, aporta una prediccin razonablemente confia-
ble y sirve al proceso de decisin. Esas ciencias, en fin, pueden ser generosamente be-
neficiosas, pues no slo brindan sus frutos a los cientficos y los creadores de policy,
sino principalmente a la ciudadana en general.
Como lo hicimos notar arriba, las ciencias de policy surgieron con el propsito de
dar respuesta a cuestiones planteadas en la posguerra en Estados Unidos de Amrica,
por ejemplo, las relativas a las interpretaciones de los hechos como fuentes de los pro-
cesos de decisiones gubernamentales, as como los mtodos ms promisorios para iden-
tificar e interpretar estos hechos. Su papel en estos problemas se centr en la planeacin
y la bsqueda de informacin, y no tanto en el personal y en la sede de las decisiones gu-
bernamentales, y por eso se denunci el carcter limitado de las disciplinas individuales
y se proclam la necesidad de la concurrencia multidisciplinaria. Se trat de la orienta-
cin de policy, un nuevo esquema de pensamiento desarrollado para cruzar a travs de
las especializaciones existentes, como lo hizo notar Harold LASSWELL, el fundador de este
campo del saber."
La orientacin de pdlicy se centr en dos aspectos del comportamiento guberna-
mental: por un lado, se destac el proceso de policy, por el otro, las necesidades de
inteligencia requeridas en su configuracin. El primer acento se refiere a la hechura
de policy (policy-making) , que introdujo la metodologa de investigacin social y la psi-
cologa. El segundo se centr en la provisin del contenido concreto de la informacin y
las interpretaciones accesibles a los hacedores de policy. Un aporte de LAsSWELL, por con-
siguiente, fue haber trasladado las ciencias sociales hacia el foco de la policy, y haberlas
convertido en el cinturn que las abraza por completo para producir conocimiento acerca
de los problemas pblicos."
En sus primeros 20 aos de existencia (1951-1971), las ciencias de policy se enri-
quecieron con la participacin de otras disciplinas, como las ciencias fsicas y biolgicas,
en tanto que las ciencias sociales haban entrado de lleno en las investigaciones prospec-
tivas, En lo particular, tanto los fsicos como los bilogos se mostraron interesados en las
implicaciones del conocimiento en el ejercicio de las polictes y, ms en general, en la apli-
cacin de la ciencia a los asuntos gubernamentales. Asimismo, las humanidades tambin
se interesaron en las ciencias de policy, en especial la jurisprudencia, y de manera muy
activa comenzaron a participar en los medios de difusin de esas disciplinas, en las es-
cuelas yen los cursos, as como en sus asociaciones profesionales yen sus academias.
El sello distintivo de las ciencias de policy fue el predominio que durante las dos d-
cadas sealadas ejercieron disciplinas que se desarrollaron a la par de ellas y cuyos estu-
diosos se desempearon con vigor en s ~ campo. Se trata de las ciencias de las decisiones,
33 Harold LAsSWEU, "Policy Orentatlon", pp. 3-15.
34 Douglas TORGERSON, "Contextua! Orientaton in Policy Analysis: the Contributon o Harold Lasswell", en
Policy Sciences, vol. 18, nm. 3, 1986, p. 242.
las ciencias del comportamiento y el anlisis de sistemas." stas fueron las inspiradoras
del modelo de policy racional, vigente hasta principios de la dcada de 1970, que engen-
dr la presupuestacin por programas y la planeacin entonces en boga.
Sin embargo, el peso de las ciencias sociales y las humanidades fue colocando a las
ciencias de policy en su lugar, es decir, en el centro de los asuntos polticos, con lo que
ofreci a la ciudadana una puerta en el gobierno para hacerse or. Giandomenico MA;ONE
ha insistido en que el problema de la opinin nos hace recordar que, tanto los polticos
como los cientficos sociales tienden a olvidar que la policy se elabora con la materia
prima del lenguaje, pues el argumento es central en todas las etapas de su hechura. Si
falta la discusin en cualquier organismo pblico, se trata entonces de un rgimen autocr-
tiCO.
36
El corazn de la poltica y la policy democrticas es un gobierno por discusin.
En su seno, los poderes pblicos, los partidos, el electorado y la ciudadana participan
activamente en un proceso continuo de debate y persuasin recproca. En todo caso, "el
problema central del anlisis de policy es cmo mejorar la cualidad del discurso pblico
(...) el poder de las ideas en ningn lugar es tan visible como cuando se enfoca en la eta-
pa del debate pblco"."
ste es un punto de vista de la hechura de policy que contrasta con el enfoque ba-
sado en el juego del poder, en el que se soslaya el potencial de la persuasin dentro de la
discusin deruocrtca, Los polticos conocen de antiguo el valor de la persuasin para
atraer a las personas hacia lo que ellos proponen, porque cuando lapolicy se explica bien
a travs de las acciones de grupos que buscan metas, quienes desean justificarla apelarn al
inters pblico y al mrito intelectual. Como seala el autor citado, se pierde mucho si
tratamos de entender la hechura de policy nicamente en trminos de poder, influencia
y mera transaccin, y se excluye la discusin y el argumento. La argumentacin es la clave
gracias a la cual los ciudadanos y los hacedores de policy alcanzan juicios morales y op-
ciones de policy
Ladiscusin pblica movilizael conocimiento, la experiencia y el inters de muchas per-
sonas. Cada participante resulta forzado a ajustar su visin de la realidad y sencillamen-
te cambia sus valores como resultado del proceso de persuasin recproca. En esta forma, la
discusin produce frutos que estn ms all de las capacidades de un mtodo autoritario o
tecnocrtico de hechura de policy. Una de las dificultades para la institucionalizacin del
debate dentro del proceso de policy es que an tiende a contemplarse con criterios pura-
mente tcnicos y prcticos. Sin embargo, dentro de la ciencia hay asuntos que no son de
credibilidad por testimonio, sino de competencia profesional especfica; es decir, se encuen-
tran en la habilidad para llegar a la verdad cientfica, y sta se establece en forma confiable
por medio de un debate con adversarios calificados.
35 Harold !..AsSWEll, A Pre-View01Policy Science, American E1viser Publishing, s. d., 1971.
36 Giandomenico MvONE, Evidence, Argument and Persuasion in tbe Policy Ana/ysis, Yale University Press,
Nueva Haven, 1989, pp. 1-5.
37 Giandomenico MvONE, "Policy Analysisami PublicDeliberatiorl", en Robert REICH, Tbe Power ofPublic Ideas,
Harvard Unversty Press, Cambridge, 1988, pp. 157 Y160.
38 Giandomenico MvONE, Botdence, Argurnent and Persuasion in tbe Po/icy Ana/ysis, p. 2.
262 PARTE 4. ACERCAMIENTOS SOBRELA ADMINISTRACIN PBUCA: MULTIDISCIPUNAS...
En la actualidad se sugiere de nuevo el uso de la dialctica y la retrica en hechura
de poiicy. Por cuanto a la ltima, una ventaja para la administracin pblica es que su
uso implica la hechura de una doctrina donde se vincula la teora con la prctica."
Igualmente, para su desempeo la administracin pblica "necesita ms de conocimiento
retrico que de conocimiento emprico y tcnico", pues tal es el origen de su objeto vital
y sus responsabilidades.
40
Los administradores pblicos deben ser ms aptos en relacio-
nes humanas, administracin de personal, relaciones laborales, construccin de consen-
sos, organizacin de equipos de trabajo, manejo del conflicto, planeacin estratgica,
liderazgo, elaboracin de decisiones, redes de trabajo, regulaciones, procesos de respon-
sabilidad y misiones especiales, para los cuales las capacidades retricas son las impor-
tantes. Lo mismo ocurre con los analistas de policy, que poco a poco ingresan como
militantes de una disciplina concebida como un discurso persuasivo. 41
En nuestros das las ciencias de policy se han transformado hasta el punto expuesto,
lo que las ha llevado de ser mero instrumento tcnico de planeacin y presupuestacin, a
un campo de la persuasin y el argumento a travs del estudio de las humanidades y las
ciencias sociales.
Anlisis de policy "
Uno de los aspectos ms relevantes del ancho mundo de los estudios de policy se refiere
a la metodologa de la investigacin. Se trata del anlisis de policy, un mbito del ejerci-
cio acadmico prximo a la construccin Cientfica del conocimiento y, probablemente, el
afluente principal del prestigio de las ciencias de policy como productoras de saber, ms
que del tratamiento de la poltica. Segn Nicholas HENRY, el surgimiento y desarrollo de
los estudios de policy se centraron ms en el modo en que se hace que en su contenido;
en otras palabras, su preocupacin se dirigi sobre todo a la ciencia ms que a la polticaY
El ocaso del modelo decisorio racional y
el origen del anlisis de policy
En la evolucin de las disciplinas de policy, el uso de los mtodos de las ciencias socia-
les poco a poco empez a acompaar el desarrollo de mtodos propiamente creados por
39 Christopher HOOD y Michael ]ACKSON, "Key for Locks in Administrative Argument", en Administration &
Society, Washington, vol. 25, nm. 4, 1994, pp. 467-488.
40 Richard GREENy Robert ZINKE, "The Rhetorical Wayof Knowing and Public Administration", en Administration
& Society, Washington, vol. 25, nm. 3, 1993, pp, 322 y 32(1;
41 Louise WHITE, "Policy Analysis a Dscourse", en Iournal 01Pub/ic Analysis and Managetnent, Washington,
vol. 13, nm. 3, 1994, pp. 514-518.
42 Nicholas liENRY, "Root and Branch: Public Administration's 'Iraval Toward the Future", en NoaJI'\i 1YNN Y
Aaron W1LDAWSKY (cds.), Public Administration: Tbe State 01Discipline, ChathamHo\lse, N), 1990. p p ~ 5y 6.
los especialistas de la materia. En 1958, Charles UNDBLOM introdujo el anlisis de policy
(policy analysis) como un mtodo propio de la nueva materia, aunque en realidad dicho'
anlisis se cea al mtodo incremental patentado al mismo tiempo por ese pensador.v
Destaca, pues, ese laboratorio primigenio del anlisis conocido como incrementalis-
rno o conducta perseverantemente acumulativa del gobierno, que asegura un margen
estrecho de transformacin a cambio de una gran franja de continuidad, y represen-
ta una fuente de speras crticas, por lo que se le ha llamado salir del paso (muddling
tbrougby:"
El anlisis de policy surgi tambin por otras razones, en especial por la insatisfac-
cin con los modelos racionales de administracin pblica, como los provenientes de la
economa y la teora general de sistemas. Yehezkel DROR explicaba que el movimiento de
la reforma de la administracin federal en Estados Unidos de Amrica durante 1967 es-
tuvo fundado en un enfoque econmico del proceso decisorio y, 'por consiguiente, su
origen es la teora econmica y la teora de las decsones." Las herramientas escogidas
fueron la investigacin de operaciones, la efectividad de costos yel anlisis costo-beneficio,
as como el anlisis de sistemas y el presupuesto por programas. Todos estos elementos
integran el PPBS (Planning-Programming Budgeting System) o Sistema de presupuesta-
cin por planeacin y programacin, desarrolladu primero por el Departamento de
Defensa. Los profesionales encargados de estas tareas fueron los analistas de sistemas.
Pero DROR sentenci que "en esencia, estas reformas constituyen una invasin en la toma
de decisiones pblicas por parte de la economa't.v
El problema consisti en que con este enfoque la asignacin de recursos se da
como una decisin entre alternativas, es decir, como "un problema econmico", debido a
que la aportacin del PPBS consiste en la formacin de un sistema integrado y coherente
de teora presupuestaria. Esta intrusin, en principio benfica, se torn ms tarde en un
ingrediente daino para la toma de decisiones, ya que la economa slo aporta elemen-
tos parciales a la hechura de policy, no una visin de conjunto, y por ello se distorsio-
nan los resultados.
Aunque el anlisis de sistemas fue de utilidad en el mejoramiento del proceso deciso-
rio, sus contribuciones han sido limitadas, a pesar de que en 1967 ya era una profesin
propiamente hablando e inclua programas de formacin. Sin embargo, DROR considera-
ba el anlisis de dudosa utilidad para tratar con las decisiones polticas, la planeacn
estratgica y la elaboracin de policy. Sus debilidades residen en la tendencia a la cuanti-
ficacin y el uso de parmetros meramente cuantitativos, la incapacidad para tratar con
valores en conflicto no mensurables, la inviabilidad para problemas de factibilidad pol-
tica en relacin con recursos polticos y la incapacidad para considerar las decisiones
extrarracionales. En suma, su aporte se cie a la planeacin operativa y al control.
43 Charles UNOBLOM, "Polcy Analysis", en Tbe American Economic Review, Washington, nm. 3, 1958,
pp. 299-312.
44 Charles 1.JNDBLOM, "The Science of 'Muddling Through"', en Public Administration Review, Washington,
vol. XIX, nm. 2, 1959, pp. 79-88.
4S Yehezkel DRoR, "PolcyAnalysts: a New Professional Rol in Government", en Pub/ic Mministration Reuieui,
Washington, vol. XXVDI, nffi.3, 1967, pp. 197-203.
46 bid., p. 197.
264 PARTE 4. ACERCAMIENTOS SOBRE LA ADMINISTRACIN PBUCA: MULTIDISCIPUNAS...
DROR propuso como alternativa el uso del anlisis de policy, que constituye el cen-
tro de la elaboracin de la decisin pblica. En contraste con el anlisis de sistemas, la
base del anlisis de policy es la poltica, no la economa, y constituye una disciplina pro-
fesional desde mediados de la dcada de 1960. Aunque el trmino evoca el clculo lgico,
DRoR seala que la voz anlisis se refiere ms bien al consejo o la asesora de policy. Su
base es la acentuacin de la poltica como sustento de la hechura de policy; as como la
factibilidad poltica, la conciliacin de metas contradictorias y el reconocimiento de la di-
versidad de valores. El anlisis exige una concepcin amplia de la elaboracin de las de-
cisiones imposible de esquematzacn econmica, que trate temas como la asignacin de
recursos no econmicos. Esto trae consigo innovaciones en el pensamiento y extiende la
capacidad de comprensin, adems de destacar el futuro con base en predicciones. Por
ltimo, puede considerarse como un foco de reorentacn disciplinaria para la ciencia
poltica y la administracin pblica, que hacen posible reencaminarse hacia el estudio de
la hechura de policy.
El anlisis de policy ha sido un valioso mtodo alternativo frente a las tradicionales
metodologas criticadas por DROR y que Giandomenico MA]ONE identific con los mode-
los normativos. Dicho anlisis hizo evidente que una de las diferencias fundamentales
de las actividades humanas entre un profesional y un aficionado consiste en reconocer lo
que puede o no realizarse. Esto explica por qu despus de derrochar tiempo y recursos,
la ciencia ha mostrado la inutilidad de las solucones ofrecidas para ciertos problemas." De
manera similar, cuando se trata de poiicy, en especial de tipo social, existe la tendencia a
confundir lo deseable con lo factible. Aqu penetramos en un terreno propio de la explo-
racin de las condiciones de los programas pblicos, que por lo general ha producido
resistencias tanto de los tecncratas como de los doctrinarios sociales. La idea general
entre quienes cultivan una visin normativa del anlisis de policy, los tecncratas, por
ejemplo, es que la factibilidad es una nocin frgil que no resulta apta para ofrecer
recomendaciones y, por consiguiente, es mejor recurrir a las soluciones concebibles como
ptimas, que a las otras consideradas como de eficacia. El motivo es evitar el desperdi-
cio de recursos.
MA]ONE cree que la aplicacin del enfoque normativo implica una definicin muy
ntida de los objetivos y la seleccin de los medios ms pertinentes dentro de las condi-
ciones de restriccin que existen. Las soluciones, en estos casos, pueden categorizarse
como factibles, eficientes y ptimas. Las factibles son las que se enfrentan con xito a
las restricciones existentes, mientras que las soluciones eficientes -una clase dentro de las
primeras- se refieren, por un lado, a la capacidad de la economa para satisfacer los de-
seos de los miembros de la comunidad y, por el otro, al xito en la produccin de bienes
y servicios por medio de los recursos existentes; a la primera se le llama eficiencia eco-
nmica; a la segunda, eficiencia tcnica.
Con base en la nocin paretiana de optimidad, se explica que una opcin es eco-
nmicamente eficiente si es imposible modificarla para aumentar las utilidades de los
fe
47 Giandomenico MA,ONE, "The Fcasibility of Social Policy", en Polcy Sciences, Washington, nm. 6, 1975,
pp. 49Y50.
miembros de una comunidad, sin disminuir la' utilidad de otros." Para elegir una opcin
ptima dentro del conjunto de las optativas eficientes, se necesita una funcin de bien-
estar, es decir, una regla que agregue las preferencias de los ciudadanos dentro de una
comunidad entera. El problema es que no hay ningn analista que a la fecha haya elabo-
rado una regla de esta naturaleza.t? Existe el teorema de ARROW, que sostiene que en e(
caso de situaciones de eleccin en las cuales las preferencias de los individuos son dis-
yuntivas claramente distintas, la elaboracin de una funcin de bienestar nica slo es
posible si uno de los sectores se impone dictatorialmente. Un marco normativo de esta
naturaleza impide que el analista disee policies con fundamento en mtodos con lgica,
pues el anlisis normativo supone metas y restricciones dadas, y el camino que sigue es
adoptar elecciones eficientes y desterrar las factibles.
Adems, hay que considerar que una opcin ineficiente no necesariamente se con-
vierte de manera automtica en eficiente, segn el concepto de optimidad de PARETO,
porque nada puede evitar que algunos miembros de la comunidad resulten perjudica-
dos, y no haymecanismos de compensacin a la mano. La eficiencia de una eleccin slo
es posible si lleva al mximo cierta combinacin convexa de funciones de beneficio indivi-
dual y, por consiguiente, una solucin es eficiente si la asignacin implcita de cargas dis-
tribuye los beneficios de manera equitativa entre los diferentes miembros de la comunidad.
Estas restricciones no son las nicas, hay otras inherentes a la utilizacin de los
modelos normativos que se plantean por medio del Teorema del Segundo Mejor, formulado
por Richard LrPSEY y Kevin LANCASTER. Este teorema demuestra que la aplicacin de re-
glas normativas para el ptimo de PARETO no son criterios de policy vlidos en situaciones
en las que no se satisfacen en forma simultnea todas las reglas. En suma: es errneo que
la satisfaccin de algunas condiciones ptimas sea mejor que no satisfacer ninguna, por-
que para complacer la segunda posicin mejor hace falta dejar de aplicar reglas que
pudieron hacerse valer.50
Finalmente, MA]ONE seala que deben considerarse los problemas de implantacin
inherentes a todas las prescripciones tcnicas, como las del modelo formal. En su calidad
de reglas de rectitud, estas prescripciones ofrecen una explicacin de los xitos pero no de
los fracasos. Por consiguiente, los resultados a partir del ptimo se atribuyen a fracasos
externos imprevistos, y aunque en el modelo se incluya la incertidumbre los clculos de
error no ayudan mucho a comprender mejor las dificultades subyacentes." La explica-
cin de las causas del fracaso de una paliey con referencia al alcance de los objetivos pro-
puestos debe tener como base un conocimiento adecuado de las condiciones que permiten
satisfacer en efecto las funciones.
En contraste con los tecncratas, los doctrinarios sociales se rebelan contra la idea
de que los programas sociales son inmanejables, porque como obra humana que son po-
sibilitan las libertades necesarias para alcanzar los resultados previsibles. La explicacin
48 El ptimo de PARETO consiste en la igualdad entre las tasas marginales de sustitucin en el consumo con las
tasas marginales de sustitucin en la produccin.
49 Giandomenico MtvoNH, op. c., p. 51.
50Ibid.; p. 52.
S11dem.
sobre los fracasos de una sociedad se busca mejor en argumentos como el debilitamien-
to del espritu revolucionario o el sabotaje de los enemigos, que constituyen en realidad
explicaciones ad boc>
Visualizaciones del anlisis de policy
Como cualquier campo del saber, policy implica una pluralidad de interpretaciones que
se consideraran como una seal de su vigor y su salud, no slo en cuanto a sus problemas
de defncn, pues se trata de un mbito del saber vivo y dinmico. Pocos espacios del
conocimiento disfrutan del prestigio de haber sufrido en tan breve tiempo el gran des-
arrollo de las ciencias de policy. Uno de los factores que ms contribuyeron a este exito-
so proceso de superacin y progreso es que se despleg una variedad de mtodos de
investigacin acadmica. A semejanza de otras ciencias sociales, estas disciplinas han
convertido el anlisis en su proceso de investigacin y en fecha ms reciente han tendi-
do a constituirse en la traduccin aplicada de las ciencias de policy.
Una de las versiones del anlisis que muestra con mayor fidelidad su propsito la
identifica de manera directa con las ciencias de policy, Parafraseando a Harold LAsSWELL,
William DUNN define el "anlisis de policy como la disciplina aplicada de las ciencias so-
ciales que usa mtodos mltiples de investigacin y argumentacin para producir y trans-
formar informacin relevante que puqda ser utilizada en establecimientos polticos para
resolver problemas". 53 De manera similar, David WEBBER seala que dicho anlisis se con-
cibe como el examen sistemtico, explcito y focalizado de las decisiones del gobierno y
sus efectos en la sociedad. 54 No lejos de ambas concepciones, Thomas OYE indica que el
anlisis parte de la deseabilidad de la relacin entre la ciencia poltica y dicho anlisis,
sin que la primera abandone sus compromisos con la investigacin cientfica. Su inters
se centra no slo en el qu de las policies, sino tambin en el por qu se siguen algunas
de ellas y cules son sus consecuencas.
Muy cerca de esas concepciones, Charles JONES comenta que el anlisis es como "la
poltica del proceso de policy", el anlisis de policy cuestiona acerca de cmo se llevan a
cabo las decisiones, quines las aconsejan, cmo se deliber al respecto, qu preguntas
se formularon, cmo se manej el consejo y quin tom la ltima palabra.56 En esta in-
terpretacin se ofrece un programa de fracasos, es decir, un catlogo de problemas
provenientes de yerros de gobernabilidad que constituyen estmulos para corregir por
medio de policies debidamente definidas.
Gran parte de las versiones del anlisis se destina a la enseanza universitaria, se
extiende a los practicantes y otra se propone llegar a un pblico ms extenso. Duncan
MAc RAE y James WILDE hacen una interesante parfrasis de UNCOLN, cuando afirman que
52 Ibid., p. 50.
53William DUNN, op. cit., p. XI.
54 David WEBBER, 'Analysng Political Feasabilty: Political Scient_ Unique Contribution to Palicy Analysis", en
Policy Studies fournal, Washington, vol. 14, nm. 4,1980, p. 546.
55Thomas DYE, op. ctt., p. XI.
56Charles JONF-S, op, cit.
el anlisis de policy es "de lo pblico, por el pblico y para el pblico":" Su propsito es
alcanzar la capa de ciudadanos informados con capacidad para analizar policies, ya que
lo que el gobierno hace repercute en la ciudadana, pues se toma en consideracin el
inters pblico o el bienestar general. Los autores de esta nocin juzgan importante que
los ciudadanos tengan acceso a la instruccin sistemtica en el anlisis, aunque no sean
propiamente analistas o asesores, pues desempean un papel muy importante en :as de-
cisiones gubernamentales.
Edith STOKEY y Richard ZECKHAUSER se centran en el problema de la toma de decisio-
nes respecto a la asignacin de los recursos pblicos, como el poder humano y la energa,
atendiendo su carcter escaso. Hay una cuestin bsica: por qu la eleccin de un objetivo
significa la exclusin de otro. El problema consiste en cmo, por medio del anlisis, se
distinguen las ventajas y las desventajas de un curso de accin elegdo."
El anlisis de policy constituye un procedimiento generador de conocimiento de y
en el proceso de la misma, pues en un sentido amplio es tan antiguo como la civilizacin
e, independientemente de cmo se produce, constituye la poltica y el conocimiento
como una gua de la accin del gobierno. Su objeto ha sido proveer a los hacedores de
policy con la informacin til para elaborar juicios encaminados a la bsqueda de solu-
ciones para los problemas. Sirve de intermediario entre el pasado y el presente, es el des-
arrollo y la aplicacin de conocimiento especializado a travs de la historia. Con base en
tan atinada apreciacin de la vida poltica, DUNN nos ofrece la idea de que el anlisis cons-
tituye una disciplina aplicada de las ciencias sociales que usa la razn y la evidencia para
aclarar, apreciar y abogar por soluciones para los problemas pblicos." Tambin ]acob
UKELES entenda el anlisis como la investigacin de las opciones de policy, yel ensamblaje
e integracin de las pruebas para y contra cada opcn/"
A pesar de la nitidez semntica que transparenta la voz anlisis, no se cie con pro-
piedad a la descomposicin de los elementos de un problema como tal, porque es tam-
bin el diseo de la sntesis de nuevas alternativas. Segn E.]. QUADE, el anlisis se refiere
al uso de la intuicin y del juicio como procedimientos de trabajo." Empero, su perspec-
tiva est lejos de asentarse en la poltica como lo propusieron DROR y otros pensadores,
ya que su propuesta constituye una reelaboracin del viejo anlisis de sistemas, que tam-
bin es una reelaboracin de la ms antigua investigacin de operaciones. En efecto, se-
gn su enfoque, lo que ahora se llama anlisis de policy era lo que antes se denominaba
anlisis de sistemas, cuyas materias de trabajo fueron el anlisis costo-beneficio y el es-
quema Costo-efectividad; tambin consisti en las aejas ciencias gerenciales privadas y
el anlisis de las decisiones. Pero todas estas materias tienen una fuente comn: la teora
57 Duncan MAc RAE y James WUDE, Poliey Analysis lar Publie Decisions, University of North Carolina Press,
Carolina, 1979.
58 Edith STOKEY y Richard Z!!CKHAUSER, APrimelar Policy Analysis, W W. Norton Co., Nueva York-londres, 1978.
59 DUNN, op. cit., p. 35.
60Jacob UKElES, "PolicyAnalysis: Mythor Reality", en Public Admmistration Retneur, Washington, vol. 537, nm. 3.
1998, pp. 223-228.
61 E. J. QUADIl, Analysis.for Pub/ic Decisions, North-Holland, Nueva York, 1983 (1975).
268 PARTE 4. ACERCAMIENTOS SOBRE LA ADMINISTRACIN PBUCA: MUtTIDISCIPUNAS...
econmica y las herramientas que les ofrece, como la programacin lineal, la teora de
colas, la simulacin computarizada, el proceso estocstico y los juegos operacionales."
Sobre la lnea tendida por el ideario de QUADE, Edith STOKEY y Richard ZECKHAUSER
indican que el anlisis consiste en un proceso lgico mediante el cual quien toma deci-
siones consigue metas de la mejor manera. Se trata de ensearle el mejor modo de ha-
cerlo, sea una persona o una organizacin, de manera que sepa cmo deben tomarse y
analizarse las decisiones, as como los detalles de la informacin que provee los insumas
para las msrnas.v Consiste en un esquema de tcnicas provenientes de la economa, la
investigacin de operaciones yel anlisis de sistemas, y segn los autores ello explica por
qu el anlisis tiene un carcter eclctico. Con base en las tcnicas analticas, el anlisis
ensea cmo quien toma decisiones estructura su pensamiento para la eleccin de
policy, y esto permite predecir y entender su hechura.
Robert BEHN concibe dos tipos de actores participantes en policy, el primero est
formado por los polticos de policy (policy politician), cuya metodologa de accin se
dirige a la forma como las policies afectan a los individuos y los grupos, y qu se procesa
por medio de la negociacin, el regateo y los compromisos. Buscan la solucin de con-
flictos entre intereses en pugna y la asignacin limitada de recursos para cada cual. Sin
embargo, puesta su fe en el proceso poltico, estos polticos de policy fungen como
asesores que tejen recomendaciones desde el punto de vista de los electores.v' Difieren
en forma radical de estos personajes otros que propiamente son los analistas de policy, a
quienes incumbe la eficiencia econmica y la forma como las policies afectan a la socie-
dad como un todo. Los analistas defigen explcitamente los objetivos de policy y esta-
blecen las reglas por seguir entre las metas competitivas, pues buscan medidas claras de
resultados y de los objetivos por alcanzar. Con base en su fe en las tcnicas analticas, los
analistas elaboran sus recomendaciones desde modelos matemticos abstractos. El an-
lisis se encamina a determinar qu debe hacer el gobierno ante un problema en concreto
y, con frecuencia, marca al creador de policy la lnea a seguir: qu hacer o qu es hbil
para hacer. Dicho anlisis implica una recomendacin acerca de 10que el gobierno puede
hacer o no.
A pesar de que este tipo de apreciaciones tcnicas recuerdan el anlisis de sistemas,
el anlisis de policy constituye algo ms que su mera reencarnacin. El anlisis de policy
se plantea tres problemas. En primer lugar, aprende lo que el gobierno est haciendo
(o lo que no) acerca, por ejemplo, del bienestar, la defensa, la educacin y otros cam-
pos. En segundo lugar, investiga las causas o determinantes, es decir, indaga los efectos
de las instituciones y los procesos polticos sobre el comportamiento de las policies.
Tercero, explora las consecuencias o influencias de la policy, indaga sus efectos en las ins-
tituciones y los procesos polticos. Segn OYE, "podemos pensar el anlisis como una
serie de preguntas acerca de las relaciones, o 'vnculos', entre las condiciones econmi-
cas y sociales, las caractersticas del sistema poltico y el contenido de lapolicy".65
62Ibid., pp. 17 Y2l.
63 Edith STOKEY y RichardZECKHAUS/lR, op. c., p. 22.
64 Roben BIlHN, "PolicyAnalysisand PolicyPolitics", en Policy Arui/ysis, spring, 1981, pp, 199 Y200.
65 Thomas OVE, op.cu., p. 6.
El anlisis tiene una relacin ms directa con la explicacin de los fenmenos que
con la prescripcin acerca de stos, pues las recomendaciones de policy se subordinan a la
explicacin y a la descripcin; le corresponde la bsqueda rigurosa de las causas y l o ~
efectos, e implica el uso de estndares cientficos de inferencia. El anlisis se esfuerza por
desarrollar y probar proposiciones generales acerca de las causas y consecuencias de la
policy, as como acumular investigacin confiable y relevante con objeto de desarrollar
teoras slidas aplicables a las diferentes organizaciones gubernamentales y sus distn-
tas tareas. Por consiguiente, se orienta a explicaciones vlidas en tiempos y lugars dife-
rentes, ms que a decisiones individuales o estudios de caso.
Pero el anlisis no consiste slo en un patrimonio de especialistas, sino tambin en
un mbito del inters cvico. En el mundo moderno la persona forma parte de una varie-
dad de comunidades polticas: es ciudadano de la nacin, de una entidad federativa, de
una ciudad o de un pueblo, adems de que forma parte de las llamadas organizaciones
no gubernamentales. En cada una de estas comunidades el individuo participa e influye
mediante el voto, el trabajo organizado, la palabra o la pluma. Por consiguiente, el abanico
de sus elecciones es grande: en el nivel nacional lo hace con referencia a los impuestos,
gastos, regulaciones, salud, educacin, seguridad social, medio ambiente y poltica exte-
rior; en las localidades (estados, regiones y municipios), las selecciones se asemejan a las an-
teriores, adems del transporte, la polica, la prevencin de desastres y la recreacin. El
anlisis tradicional juzga que el ciudadano medio es incapaz de transformarse en un actor
influyente en todas sus elecciones, pero las perspectivas actuales apuntan en otra direc-
cin. MAc RAE y WUDE c ~ e e n que el anlisis de policy provee de un cuerpo de conceptos y
principios encaminados a ayudar a que el ciudadano efecte selecciones inteligentes, ti-
cas y efectivas. Debido a que la policy es un curso de accin que influye en muchas per-
sonas, corresponde a la ciudadana en muchos aspectos, y puede y debe estar enterada
de cmo asimilar esta nfluenca.w
El anlisis, al recurrir a la razn y las pruebas, reclama la participacin de la ciencia,
as como de consideraciones flosfcas y ticas que deben relacionarse con las conse-
cuencias de las policies posibles. Estas consecuencias deben comprender el valor de una
policy en curso, as como de otra que tenga la oportunidad de estarlo en el futuro. Es de
relevancia la factibilidad de la policy debido a que con frecuencia se hace dentro de con-
diciones estrechas y limitaciones de tiempo.
Predecisin y posdecisin
No es inusual que el anlisis siga fundamentado en modelos formales de racionalidad, y
que sta se considere su razn de ser. No obstante, los progresos recientes rebasan las
antiguas nociones de la racionalidad y han demostrado que la hechura de policy se
comprende mejor desde el punto de vista de la posdecsn, que desde el ngulo de la
66MAtRA!! Y\VILDIl, op. cit.; p. 3.
270 PARTE 4. ACERCAMIENTOS SOBRE LA ADMINISTRACIN PBUCA: MULTIDlSCIPUNAS...
predecsn." La perspectiva tradicional observa a la hechura de policy como algo idn-
tico a la toma de decisiones, y concibe el anlisis como algo que aporta hechos y prue-
bas, mas no evidencias y argumentos. Esta tendencia dominante ha privado a los analistas
de los recursos necesarios para desempear adecuadamente sus deberes.
Este enfoque, que MA]ONE califica como una visin tradicional, est fielmente repre-
sentado en la dcada de 1950 por los trabajos de la Corporacin Rand y sus "tanques
pensantes", cuya orientacin estaba basada en el dominio conceptual de los elemen-
tos provenientes de la investigacin de operaciones, las ciencias gerenciales privadas, la
microeconoma y la teora de decisiones, as como de algunos aportes de las ciencias
sociales y del conductualsmo." Su trabajo se concentr en la dcada siguiente en los te-
mas militares e industriales, la estrategia y la logstica, aunque de manera ms general
se puso el acento en el anlisis de sistemas. Entonces la eficiencia tcnica fue sustituida
por la eficiencia econmica como base del criterio de eleccin, y se dejaron a un lado
consideraciones ticas y de factibilidad. El esquema central de esta perspectiva est vi-
gente hoy en da, a pesar del abandono de la atencin a los problemas de recursos;
incluso an permanece la idea de la identidad entre la hechura de policy y la toma
racional de decisiones.
Otro defecto de este enfoque es que no se aplica a situaciones de incertidumbre,
en las que la eleccin se toma a partir de las distribuciones probabilsticas alternativas de
los resultados previsibles. La racionalidad se concibe como la coherencia entre las creen-
cias y las preferencias de cada persona. No se trata de una teora positiva, sino de un
conjunto de reglas o prescripciones de coherencia de manera similar a la lgica y, por
extensin, el anlisis se pervierte y pasa a ser una parte de las matemticas o de la lgica
en el sentido de que se refieren a la "optimizacin restringida". Como parte de la lgi-
ca, el anlisis se restringe a la pura eleccin, a un conjunto de proposiciones que son
autoevidentes y no exigen prueba alguna de coherencia.
Por lo general se piensa que el anlisis de policy debe ser prospectivo, debido a que
su funcin es la de asesorar a quienes toman las decisiones. El anlisis tiene que inves-
tigar sistemticamente los objetivos de quien toma decisiones, para escoger las mejores
opciones encaminadas al objetivo; despus deben identificarse las alternativas, examinar
su factibilidad y costo, as como tiempo y grado de riesgo; finalmente, hay que dise-
ar las mejores posibilidades de accin y seleccionar los objetivos diferentes, si los pri-
meros resultaron nsatsfacronos.s? MAJONE juzga que los crticos de esta idea estn de
acuerdo con el decurso reseado, y slo discrepan en cuanto a los mtodos y a las con-
diciones relevantes para la realizacin de la tarea. Tal aproximacin es pertinente en
muchos casos, pero no es la nica opcin para el anlisis de policy, porque de ser as el
problema inherente a ste sera puramente de lgica, es decir, elegir la mejor asignacin
de medios para alcanzar los objetivos previstos.
67 Giandomenico MA,ONll, "Los usos del anlisis de polticas", en Luilf'F. AGUII.AR (comp.), La hechura de las potiti-
cas, Miguel ngel Poera, Mxico, 1992 (1978), pp. 341-366.
68Idem.
69Ibid., pp. 349-354.
Sin embargo, las condiciones son distintas porque no existe conocimiento perfecto
de los objetivos y de las restricciones, adems de que los datos no son ciento por cien--
to confiables. El anlisis de paliey no trata con una lgica formal, como lo hace la ingeniera.
Decidir racionalmente es insuficiente, porque el proceso organizativo de implementa-
cin debe acompaarse por un proceso intelectual paralelo que profundice y elabore la
idea primigenia que produjo la paliey . Cuando los hacedores de policy actan baj:;il pre-
siones externas y con el peso de su ego, estn limitados si solamente se apegan al anlisis
prospectivo. Es necesario un anlisis retrospectivo que proporcione una base doctri-
nal, concerte acuerdos, responda a las crticas, descubra nuevas implicaciones y estreche
la compatibilidad entre las policies. Estas aportaciones del anlisis retrospectivo se criti-
can como ajenas al proceso de paliey y se califican como "racionalizaciones pseudo-
cientficas" de las posiciones cuyo valor es poltico o burocrtico.
MA]ONE ha explicado que una policy no es una prueba formal como en lgica y ma-
temticas, donde lo falso o lo verdadero son el objeto. Simplemente, si es verdadera se
debe al asentimiento que capta y los argumentos son plausibles o convincentes para un
auditorio, y hay muchas maneras de construir un argumento. Por su parte, la evidencia se
selecciona tambin de diversas formas a partir de la informacin disponible. Para conven-
cer a un auditorio pueden seguirse diversos medios de seleccionar la combinacin de
datos, hechos, valores y mtodos analticos. Los argumentos de posdecsn y retros-
peccin son de gran relevancia en el proceso de hechura de policy, Atendiendo a la ra-
cionalidad, tiene sentido si se le sita con referencia a lo que ha sido, no con relacin a lo
que ser, de manera que su concepcin medios-fines resulta insatisfactoria para el anli-
sis. El abandono de esta racionalidad es posible con el anlisis de policy como artesana.
La artesana reclama la emulacin inteligente, la practica prolongada y un elevado
grado de creatividad personal. Giandomenico MA]ONE cree que para comprender el anli-
sis de policy como artesana hay que entender la microestructura de los argumentos
analticos, de igual manera como lo hace con el estilo el artista para apreciar la calidad de
un producto terrnnado.?" Existe una gran analoga entre el analista y el artesano, sobre
todo en lo que se refiere al entendimiento claro de las posibilidades y limitaciones de los
materiales que se emplearon, as como de las herramientas de uso, adems de la ntima
relacin entre la persona y su trabajo. Como la produccin artesanal, que no puede elabo-
rarse en serie, el trabajo analtico no se produce en masa a causa del papel preponderan-
te del estilo que determina el valor y la aceptabilidad del producto, as como su calidad.
En contraste con el artesano, que utiliza materiales concretos, el analista usa datos, he-
rramientas tcnicas y modelos, con el objeto de producir evidencias y argumentos.
Tomando como base el concepto de artesana formulado por ARISTTELES, quien
adjudic al proceso artesanal cuatro causas (causa material, causa eficiente, causa formal y
causa fnal)," M\lONE propuso:
Con modificaciones apropiadas, estas mismas categoras se aplican al trabajo analtico: el
componente material seran los datos, la informacin y las construcciones conceptuales usadas
70 Giandomenico M.\IONI!, Boidence; Argument and Persuasion in (be PoJicy Ana/ysis, pp, 10 Y11.
71 ARlsTTl!LJ!S, Moral, a Nicomaco, &pasa-ealpe. Mxico, 1%2.
272 PARTE 4. ACERCAMIENTOS SOBRE LAADMINISTRACIN PBUCA: MULTIDISCIPUNAS...
en el planteamiento del problema para analizar; las herramientas tcnicas y modelos seran el
componente eficiente de la tarea del analista; la forma de la tarea sera el argumento que aJle-
ga la evidencia y del que se extrae la conclusin, y el componente final sera la conclusin mis-
ma --con las actividades relacionadas de comunicacin e implementacn.P
El esquema refleja el proceso de trabajo del analista de policy, que contrasta con
la labor del analista de decisiones (sus categoras son los objetivos, los criterios, las alter-
nativas y las restricciones), cuyo objeto es la prediccin. Para el segundo, las categoras son
los datos, la informacin, las herramientas, la evidencia y el argumento, y pueden usarse
en cualquier tipo de anlisis, sea prospectivo, retrospectivo, descriptivo o prescriptivo.
Thornas OYE tambin juzga que el anlisis es arte y artesana. Es arte porque exige
conocimiento, creatividad e imaginacin para identificar los problemas sociales y descri-
birlos, as como trazar las policies capaces de aliviarlos. Es artesana porque estas tareas
usualmente requieren conocimientos de economa, ciencia poltica, administracin p-
blica, sociologa, derecho y estadstica, de modo que como artesana viene a ser un sub-
campo de estas disciplinas tradicionales."
Una interpretacin del anlisis como la ofrecida por el decisionismo brinda una
imagen neutral y no partidaria del problema por resolver, pues tcnicamente es posible
escoger los mejores medios para alcanzar ros fines deseados. Debido a que el trabajo del
analista se reduce a determinar los mejores medios para alcanzar esos fines, debe ser
neutral respecto de dichos fines en lo que se refiera a la discusin de las metas, de modo
que los valores son por necesidad subjetivos y no centcos."
Los aspectos artesanales del anlisis contribuyen a contestar preguntas referidas a los
estndares de calificacin de sus conclusiones, siempre tentativas y abiertas a la refuta-
cin, adems de ofrecer soluciones intermedias entre el absolutismo metodolgico de
Escila y la anarqua metodolgica de Caribdis. Tambin responde a preguntas relacionadas
con el abandono de ciertas conclusiones. Estos aspectos tratan de los detalles inherentes
a la generacin de argumentos. Ahora existen pocos cientficos y filsofos con la certeza
de qu es el conocimiento cientfico, o qu es lo que puede proveer el conocimiento. En
contraste, existe consenso en el sentido de que ese conocimiento es siempre tentativo y
abierto a la refutacin. En l hay vacos de lgica, incoherencias y contradicciones; inclu-
so las matemticas se consideran como conocimiento falible, tentativo, al igual que otras
clases de saber humano.
Debido a que los esfuerzos individuales de los cientficos son falibles, la emergencia
de un cuerpo de conocimiento provisionalmente aceptado debe explicarse en trminos de
mecanismos sociales de evaluacin y control de calidad. La verdad cientfica slo pue-
de establecerse mediante convenciones, por medio de consensos entre los expertos en el
campo y con el cumplimiento de ciertas normas metodolgicas y cientficas, que operan
como reglas del juego cientfico. El proceso de investigacin cientfica, como algo diferen-
te del producto final de la investigacin, depende ms del "saber cmo", que del "saber
"
72 Giandomenico M.\JONE, op. cit., p. 355.
73 Thomas OVE, op. c.; p. 16.
74 Giandomcnico M.\JONE, op. cit., p. 21.
qu", porque se trata de una artesana, un proceso social, ms que una actividad pura-
mente lgica." Las habilidades artesanales de los cientficos forman un repertorio de pro-
cedimientos y juicios que en parte son personales yen parte sociales e institucionales.
Abogaca de policy
Del mismo modo que los estudios de poltica no pueden desligarse de la tentacin del
contacto con la realidad del poder, la incitacin por vincular los resultados del anlisis de
policy con su hechura no dejan de asomar la cabeza. Se trata, pues, de un campo de con-
troversias.
Thomas DYE distingue entre explicar las causas y consecuencias de las-policies y pres-
cribir lo que deben perseguir. No es lo mismo aprender por qu el gobierno hace algo
y cules son sus consecuencias, que prescribir lo que debe hacer. sta es la diferencia
entre el anlisis y la abogaca de policy. En consecuencia -como un eco de las ideas de
Robert BEHN sobre los polticos de policy-, "la abogaca de policy requiere destreza ret-
rica, persuasin, organizacin y activismo; en tanto que el anlisis de policy estimula a
los sabios y los estudiosos para abordar crticamente sus resultados con los instrumen-
tos de la investigacin cientfca"."
Para MA]ONE, en contraste con DYE, existe una distincin artificial entre anlisis y abo-
gaca, entre las alternativas subyacentes que pueden derivar en la realizacin de una meta
y los cambios abogados en lo que el gobierno hace. Los analistas poseedores de una
experiencia extensa en asesorar a los creadores de policy conocen lo que sus asesorados
quieren y necesitan acerca de los objetivos, as como la forma ms eficiente de conse-
guirlos. Giandomenico MA]ONE cita al economista Carl KAYSEN, quien explicaba que, en su
papel de consejero, el economista es primariamente un propagandista de valores, no un
tcnico que suministra datos para preferencias preexistentes de los creadores de policy,
su papel es proporcionar argumentos y creencias que buscan ganar un amplio apoyo para
convertirse en valores polticos. En el anlisis, como en la ciencia y en cualquier razona-
miento, pocos argumentos son puramente racionales o puramente persuasivos, de modo
que una mezcla cuidadosa de razn y persuasin es por lo general ms efectiva que
la dependencia de una u otra." El estilo, la elegancia de expresin y los modos nove-
dosos de comunicacin ofrecen importantes medios de ganar apoyo para ideas nuevas
y vencer hostilidades preconcebidas e inercias institucionales. La cuestin prctica no
consiste en el mero uso de la persuasin, sino en qu forma de persuasin se usa y
cundo se utiliza.
Dentro del contexto general de la persuasin, el anlisis comprende el consejo de
policy, El consejo se busca y se da en diferentes situaciones, dependiendo, entre otras
cosas, de la claridad de los objetivos del hacedor de policy, de su comprensin de los
75 Ibid., pp. 42 Y43.
76 Thomas OYE, op.xtt., p. 7.
77 Giandomenico MNONE, Boidence, Argument and Persuasion in tbe PolicyAna/ysis, pp. 34-37.
problemas y del conocimiento y postura del consejero. Tres situaciones deben conside-
rarse de manera especial: en primer lugar, la tarea del consejero es determinar la mejor,
la ms barata o la ms efectiva forma de alcanzar el objetivo que el creador de policy ya
tiene decidido lograr. La meta del consejo y la meta del consejero son claras: el analista slo
necesita dar una respuesta a la solicitud del consejo. Recomendaciones como stas coinci-
den a la perfeccin con instrucciones o prescripciones ms que con el consejo."
Una segunda situacin es aquella en la que existe ms de una seleccin de los medios
apropiados para lograr una meta dada, y el hacedor de policy carece de certeza respecto al
problema por resolver y cree que las cosas no estn como debieran. Despus de que
el problema se define en forma razonable, el consejo se enfrenta a una variedad de alterna-
tivas y mtodos de solucin, pero no existe un estndar para escoger entre ellos. En este
caso, el analista se expresa ms como consejero que como operador de instrucciones o
prescripciones.
En la tercera situacin, el analista utiliza su lenguaje de consejo directamente sobre
el hacedor de policy, le hace sentir que su definicin del problema es incorrecta y lo per-
suade de aceptar su formulacin de anlisis. ste es un caso que consiste en un consejo
persuasivo, pero la pregunta es si este consejo es racional y moralmente justificable, por-
que cuando el analista usa la persuasin est actuando y en ltima instancia acta ms
como abogado que como un consejero desinteresado.
MA]ONE cree que generalmente el hacedor de policy tiende a pensar con base en cate-
goras tradicionales, o en trminos de alternativas que estn muy restringidas en relacin
con sus propios objetivos, pues se necesita la persuasin para inducirlo a considerar for-
mulaciones diferentes. Cuando un problema es muy limitado, los expertos tienden a des-
agregarlo en sus causas y sus posibles soluciones, y as se imposibilita la formulacin de
un consejo unvoco. En situaciones tales, la mejor alternativa es dejar que cada experto
abogue de manera abierta por su posicin, de preferencia como se establecera un mar-
co bien estructurado de controversia, para luego forzar la creacin de un consenso. Hay
procedimientos de controversia que se designan especficamente para producir asun-
ciones e interpretaciones diferentes de los hechos. stos proveen incentivos contra los
adversarios, pues presentan argumentos en favor de una variedad de posiciones. Esta frmu-
la se denomina abogaca mltiple y es usual en los equipos de consejeros de los gobier-
nos nacionales.
El pensador italiano explica que "la abogaca mltiple es un proceso de discusin y
persuasin designado para exponer sistemticamente a los hacedores de policy argu-
mentos en competencia preparados por los abogados mismos"." La persuasin est jus-
tificada tica y profesionalmente, y debido a que el analista no puede ofrecer pruebas
irrefutables ni argumentos incontrovertibles la experiencia del anlisis indica que ste
podra hacerse en dos etapas: la primera se refiere a 10 que el analista quere recomen-
dar; la segunda, a lo que hace la recomendacin convincente, aun dentro de un auditorio
hostil e incrdulo.
78 lbid., pp. 37-41.
79 lbid., p. 40.
Una posicin intermedia entre DYE y MA]ONE la ocupa William DUNN, para quien la
abogaca de policy es el uso de informacin relevante para formular demandas y ofrecer
argumentos razonados acerca de las posibles soluciones de un problema. Dicha abogaca
es la forma de hacer declaraciones normativas, no tanto el resultado de prescripciones, "
rdenes o mandatos de diversas clases.w
El terreno abonado por el anlisis de policy resulta til en administracin pblica de
diversos modos, para empezar, por el estudio concienzudo de su actividad hasta la for-
mulacin e impulso de argumentos de consejo, pasando por todas las situaciones que
exigen el arte de la persuasin para negociar entre posiciones conflictivas. Con el anlisis,
as como con la abogaca de policy, la administracin pblica rescata uno de su deberes
primigenios desde la poca en la que surgieron las grandes civilizaciones tempranas de la
humanidad: el consejo de gobierno.
Sin embargo, ante un campo de conocimiento tan dinmico y cambiante que impi-
de conservar estables sus anchas fronteras disciplinarias y consolidar por ahora su centro
conceptual, las ciencias de policy no podrn constituir una alternativa disciplinaria de la
administracin pblica, ni deben serlo porque se no es su objeto; ni estn en capacidad
de hacerlo ni tampoco es necesario. Por tradicin, nuestra disciplina ha considerado a las
ciencias de policy como un campo propio o muy prximo a la ciencia poltica, e incluso
desde mediados de la dcada de 1950 autores de la talla de Dwight WALDO las visualiza-
ban como una apertura polfactca de nuevos mbitos de problernatzacn, como la
agricultura, el bienestar y las relaciones exteriores. Su emergencia no obr a favor de sus-
tituir la administracin pblica como mbito de estudio, sino colaborar a que superara la
ancestral dicotoma poltica-administracin, pues en todo caso no debe dejarse de percibir
que las ciencias de policy constituyen "un desarrollo que es parte de un desenvolvimien-
to ms amplio en ciencia poltca"." Para entonces, las ciencias de policy aportaban ms
a esa disciplina que a la administracin pblica, donde el "nombre LAsSWELL" era la llave
que abri la puerta de la solucin de los problemas."
Puede, empero, colaborar de manera significativa con la ciencia de la administracin
pblica a enriquecer su presencia y actividad en un mbito de gran relevancia: la im-
plementacin, un territorio del saber en el que las ciencias de policy han hecho una gran
contribucin, si bien debe extenderse hacia los estudios de terminacin administrativa.
80 WJliam DUNN, op, c., p. 60.
81 Dwight WAlDO, Perspectives on Administration, Alabama University Press, A1abama, 1956, p. 112.
82 bid., p. 114.
13
Una visin administrativa
transdisciplinaria de la
economa neoliberal
D
e manera diversa de las ciencias de policy, que reconocen y otorgan valor al estu-
dio de la administracin pblica, la economa neoclsica atrajo hacia ella fuerzas
negativas. Comenz por desplazar al Estado como eje central de sus ocupaciones
cientficas, luego trat peyorativamente a la burocracia y por ltimo se ha dedicado a sus-
tituir lo pblico de la administracin por el espritu privado de los empresarios. Sus se-
guidores son antiestatstas, rechazan la burocracia y anteponen lo privado a lo pblico
con un proyecto transdisciplinario con e! que la economa neoliberal pretende tomar el
lugar de la ciencia de la administracin pblica como estudio de la administracin p-
blica misma.
El antiestatismo
Antes de examinar e! esquema antiestatista que procede de la economa neoliberal, estu-
diaremos el concepto de Estado, puesto en tela de juicio por esa escuela de la economa.
En especial trataremos con la categora Estado administrativo, que personifica la agru-
pacin de algunas cualidades esenciales de esa forma de dominacin. Esas cualidades
son de suyo relevantes, pero no son las nicas que tienen importancia para su concep-
tuacin, porque la idea de Estado de derecho tambin refleja atributos de enorme valor.
Lo administrativo de! Estado, que de manera tan decisiva est en su definicin, es una
suma de atributos que abarcan parte de su carcter esencial en una poca especfica de la
historia de la humanidad.
Esos rasgos pueden ser incluso exagerados o soslayados, sobre todo cuando se trata
de criticar al Estado por sus excesos o defectos. Nociones como estatismo o intervencio-
nismo tienen aqu su origen, pues refrendan una exacerbacin de la identidad Estado-
administracin, cuyo mejor ejemplo es la nocin de burocratismo. Pero ni el Estado es
pura administracin, ni la administracin es suficiente para llenar del todo esa compleja
idea que implica el Estado.
El Estado administrativo
No debernos olvidar que el Estado tiene un carcter histrico individual, dentro de una
configuracin mltiple de formas de dominacin singulares tambin histricamente de-
278 PARTE 4. ACERCAMlENTOS SOBRE LAADMINISTRACIN PBUCA: MULTIDISCIPUNAS...
terminadas. Pero el Estado no es el producto final de la evolucin de una serie de orga-
nizaciones polticas, sino una opcin entre otras yadesaparecidas, como el imperio uni-
o versal, la ciudad-estado y la poliarqua medieual.' Su denominacin actual y vigente
como Estado es fruto de una evolucin, cuyo punto de origen es la voz repblica. En efec-
to, ese vocablo significaba entre los romanos 10 concerniente a la ciuitas, la ciudad; es
la res publica -la cosa pblica. Expresiones revolucionarias en Francia hacia finales del
siglo XVIII, como el juramento cvico y el espritu cvico, significaban los asuntos pro-
pios de las materias polticas inherentes a la ciudadana.
Posteriormente, la res publica fue acompaada por un nuevo trmino: status. La ex-
presin estado de la cosa pblica fue usada prmgenamente por ULPIANO para referirse al
espacio propio de las reglas de la convivencia comunitaria. Desde entonces se emple
de manera corriente estado de la repblica para significar 10 inherente a las cosas pbli-
cas, hasta que con el correr de los tiempos los vocablos Estado y repblica se conside-
raron snnrnos.'
literalmente la palabra estado significa "posicin o quietud", un estar de las cosas
que brinda la idea de estabilidad. Pero tambin significa el ser de esas mismas cosas, su
fluir. Entraa, pues, la nocin de permanencia gracias a la transformacin, de modo que
cuando ordinariamente hablamos del Estado nos referimos ms o menos explcitamen-
te al modo de ser o estar constituida polticamente una sociedad.' MAQUIAVELO fue el
primero en diferenciar ambas palabras desde principios del siglo XVI, para divulgar el tr-
mino Estado. La palabra repblica pas a denotar un tipo de Estado y despus una mera
forma de gobierno. Desde entonces, del mismo modo como en la administracin p-
blica ha preponderado 10 administrativo, el "estado de la cosa pblica" se ha ceido a
lo estatal.
En forma paralela ha ocurrido una asincrona entre la administratibilidad de las
grandes organizaciones y la reduccin del Estado a su nocin de estar, que se fue afir-
mando a partir de la Revolucin administrativa. Esto ha simplificado el entorno del des-
arrollo cientfico de la administracin pblica y facilita la emergencia de nociones como
desestattzacion, que ha venido a consagrar la despublificacin del Estado en favor de
nuevos poderes estamentales y ha asegurado la privatizacin de bienes pblicos, la sus-
traccin de conquistas sociales y la desproteccn de los trabajadores.
Puesto que la administracin representa un componente tan relevante del Estado,
no puede ignorarse su papel trascendente. Esto justifica el hecho de que WALDO usara el
pleonasmo "Estado administrativo"," pues, como ya se coment, afirmaba que "los estados
son administrativos o no son estados"."
! Orto HINlE, Historia de lasformas polticas, Revista de Occidente, Madrid, 1968, pp. 3777.
2 Mareel PRLOT, La ciencia potitica, EUDEBA, Buenos Aires, 1965, pp. 6 Y7.
3 Adolfo POSADA, Tratado de derecho politico, Librera General de Victoriano Surez, Madrid, 1935, vol. 1, p. 6.
El nfasis es nuestro.
4 Dwight WAWO, 7orfa poluica de la administracin pblica, 'Iecns, ~ d r i d , 1961 (en ingls, Tbe Adminis-
trative State, 1948).
5 Dwight WALDO, ' ~ Theory of Public Administration Means in Our Time a.heory of Poltcs A1so", en Noamy
LYNN y Aaron WUJ)AWSKY (eds.), Public Administration. T1Je State of Di!ipline, Chatham House, Chatham,
N), 1990, p. 79.
Una visin administrativa transdisciplinaria de la economa neoliberal 279
Una perspectiva antiestatal
El proceso expuesto fue confluyendo en la mera identidad entre lo estatal y lo adminis-
trativo, y gradualmente se aminor lo pblico en ambos. Tal situacin no ayud al estudio
de ambas categoras y s, por el contrario, a su simplificacin conceptual extrema. Esto se
observa de manera ejemplar y tpica desde 1920 en las ideas del pensador neoliberal
LudwigVaN MISES, destacado integrante de la Escuela de Viena y uno de los primeros eco-
nomistas en explorar la administracin pblica desde el ngulo de esa disciplina. Sus
ideas, que comenzaron como una suave brisa que no inquiet a los publiadministrativis-
tas estadounidenses, hacia 1940 se haba convertido en viento fuerte, y hoy en da consti-
tuyen ese huracn neoliberalllamado nuevo manejo pblico. Existe, pues, una vinculacin
intelectual gentica entre el origen de las teoras antiestatales de la Escuela de Viena y las
concepciones antiadministrativas profesadas por ese nuevo manejo pblico, del que tra-
taremos pginas adelante.
VON MISES escribi en 1944 El gobierno omnipotente, con el objeto de realizar una
anatoma del rgimen autocrtico y omnipoderoso. De hecho, como reza el subttulo, "El
ascenso del Estado total y la guerra total", la obra buscaba el anlisis de la ausencia de
libertades en un gobierno polticamente asfixiante: el naconal-socalsmo." Antes haba
dedicado su tiempo a estudiar al socialismo sovitico y a exagerar sus apreciaciones sobre
los defectos de ese rgimen. Con tal propsito, en 1922 public El socialismo: anlisis
econmico y sociologico.' -.
Radicado en Estados Unidos de Amrica, este profesor viens introdujo el concepto
de manejo en la economa neoclsica, y fue quien desarroll su doble caracterizacin en
los negocios privados y en el gobierno. VaN MISES aport un caudal de categoras centra-
les del neoliberalismo, desde la nocin de estatismo, y afin y divulg la categora de in-
tervencionismo. Tambin es uno de los pioneros en estigmatizar a la burocratizacin
como el nima perversa de los regmenes autoritarios; inspir asimismo los sentrnien-
tos primigenios ms hondos sobre las inefectividades "naturales" de la administracin
pblica. Esas ideas se fraguaron en los estudios sobre el socialismo y el nacional-socialis-
mo que, asimilados en la misma rbita totalitaria sin diferenciacin alguna, promovie-
ron un enfoque antiadministrativo que VaN MISES hizo extensivo al Estado de bienestar
personflcado por el Nuevo 'Irato roosveltiano, al que combate en una de sus obras prin-
cipales."
Paradjicamente, el estatismo y el antestatsmo tienen la misma cuna: el anttotal-
tarismo dogmatizado de VaN MISES. Pero laboratorios primigenios de anlisis del Estado
como el socialismo sovitico y el nacional-socialismo alemn no constituyen de ningn
modo tipos clsicos de estatalidad donde lo administrativo y lo pblico convivan en equi-
librio, sino en su exacerbacin administrativa extrema, con una prdida completa de
6 Ludwig von M1sIlS, Omnipotent Government: tbe Rise oftbe Total State and TOtal \fW', YaleUniversity Press,
Nueva Haven, 1944.
7 Ludwig VONM1s1lS,El socialismo: anlisis econmicoy sociolgico, Hcrmes, Mxico, 1961 (1922).
8 Ludwig VON MIsllS, Bureaucracy, Yale University Press, NuevaHaven, 1962 (1944).
280 PARTE 4. ACERCAMIENTOS SOBRE LA ADMINISTRACIN PBUCA: MULTIDlSCIPUNAS...
genuina publicidad. Tambin el Estado de bienestar produjo y reprodujo una gran densi-
dad adrnnstratva, que propici un repliegue de lo pblico con un esquema tutelar am-
plificado. Esto ltimo, empero, no justificaba que VaN MISES lo hubiera clasificado, junto
con los dos precedentes, como enemigo de la libertad.
Segn la opinin de ese pensador neoliberal, el Estado de bienestar roosveltiano,
igual que el socialismo y el nazismo, se caracteriza por un excedente de burocracia que
proviene de la desnaturalizacin de la economa de mercado. De este grave mal cree
que estaba enfermo el socialismo ingls en la dcada de 1940 y obviamente el fascismo
italano.? Ludwig VaN MISES alega que es un eufemismo dar el nombre de gobierno al rgi-
men en el cual los gobernantes sean libres de practicar su parecer, pues "el supuesto
Estado de bienestar no es otra cosa que el despotismo de los gobernantes"." Este tipo
de posturas fueron refractarias de las tendencias de la Revolucin Administrativa. En
efecto, la premisa del libro de VaN MISES sobre la burocracia fue un artculo de los pu-
bliadministrativistas Marshall DIMOCK y Howard HYDE, en el que se destacaba la tenden-
cia universal hacia las organizaciones en gran escala y el incremento de su densidad
admnstratva.'! Pero para VaNMISES la burocratizacin procede de otra fuente, de la per-
versin de las relaciones mercantiles y constituye un camino que fatalmente conduce al
totalitarismo en cualquiera de sus modalidades.
Una de esas formas es el estatismo, trmino proveniente del francs etatism. Se trata
del producto intelectual cuyos culpables confesos son los precursores de la sociologa:
Henri DE SAINT-SIMON, Charles FOURIER y Auguste COMTE. Ese mal fue exportado de Fran-
cia hacia Alemania, donde lo difundieron HEGEL y Lorenz VaN STEIN, as como al Reino
Unido, donde lo promovi Thomas CARLYLE. Segn VaN MISES:
... el estatismo asigna al Estado la tarea de guiar a los ciudadanos y tomarlos bajo su tutela. Su
objeto es restringir la libertad de accin de los individuos. Busca moldear su destino y arropar
toda su iniciativa en el gobierno (...) El estatismo es una enfermedad de los gobernantes, los
militaresy los servidores pblicos.F
Qu bueno que VaN MISES no conoci la obra de los pensadores administrativos ita-
lianos, como FERRARIS, ORLANDO o WAUTRAIN-CAVAGNARI, que impulsaron la categora de
accin social positiva y directa del Estado, o la idea de injerencia, porque se hubiera ho-
rrorizado.
El estatismo es un mal de la sociedad cuya virulenta accin se lleva a cabo a travs
de dos modalidades muy nocivas: el socialismo y el intervencionismo, cuya meta comn
es encasillar al individuo en el Estado y hacerlo vctima de su compulsin. Como moda-
lidad del intervencionismo, el estatismo constituye una especie que se encamina a corre-
gir deficiencias del mercado que resultan buenas a corto plazo, pero lesivas ms tarde,
porque desconoce que las fuerzas que operan en el mercado tienden a restaurarlo. Esa
9 Ludwig VaN MISES, OmnipotemState, p. 11. I
10 Ludwig VONMIsES, Bureaucracy, p. 42. Lascursivas son del original.
11 Ibid., pp. 11 Y12.
12 Ludwig VONMISES, Omnipotent Government, pp. 44, 58 y 59.
frmula de injerencia corresponde a una mezcla o solucin intermedia entre el socialismo
y el capitalismo."
Sobre esta base, VaN MISES distingue los polos administrativos del gobierno y los
negocios:
El manejo burocrtico es un manejo que est obligado a cumplir con normas y reglamen-
tos precisos fijados por la autoridad de un cuerpo superior. La tarea de los burcratas consis-
te en ejecutar lo que tales normas y reglamentos les ordenan. Su arbitrio para obrar mejor
segn su propia conviccin est rigurosamente restringido por tales disposiciones.
En contraste, "el manejo comercial o lucrativo es un manejo orientado con fines de
utilidad. El objetivo del manejo de los negocios es la obtencin de beneficios". 14
Por consiguiente, en la administracin pblica no hay relacin entre ingresos y gas-
tos, porque los servicios pblicos no representan sino gastos, y el ingreso insignificante
que proviene de fuentes financieras especiales es relativamente circunstancial. En este
sentido, los ingresos provenientes de las tarifas aduanales y los impuestos no son produ-
cidos por la organizacin administrativa, pues la fuente de donde emana es la ley, no es
un producto de las actividades de los funcionarios pblicos. No encuentra mrito algu-
no en el recaudador de ingresos internos, con base en que los residentes de su distrito
sean ms ricos y paguen impuestos ms elevados, porque el tiempo y el esfuerzo reque-
ridos por el manejo del impuesto sobre la renta no estn en proporcin al volumen im-
ponible correspondiente. Obviamente, en la administracin pblica no existe precio de
mercado para sus logros, lo que hace indispensable que los funcionarios pblicos acten
de acuerdo con principios totalmente distintos de los que se aplican con motivos lu-
crativos.
Con tales fundamentos, VaN MISES anuncia: "ahora estamos en posibilidad de dar una
definicin del manejo burocrtico: manejo burocrtico es el mtodo aplicado a la direc-
cin de los asuntos administrativos, cuyo resultado no supone valor monetario alguno
en el mercado".'? Pero aclara que no estaba afirmando que un manejo acertado de los
asuntos pblicos no tenga valor, sino que no tiene precio en el mercado, que su valor no
puede liquidarse en una transaccin de mercado y, en consecuencia, no puede expresar-
se en trminos monetarios. Como la burocracia es una antpoda del manejo rentable, es
un peligro que debe evitarse y, adems, hay que impedir que invada al sector privado,
porque el manejo burocrtico es una gestin de asuntos que no puede valorarse por un
clculo econmico.P
El estatismo tiene una hermana consangunea que se llama burocratizacin, y el
padecimiento que provoca no es menos lesivo. Esto fue observado por VaN MISES du-
rante el Nuevo Trato, cuya secuela nociva no era la burocracia, sino esa burocratizacin.
As como el estatismo bloquea e interfiere en la economa mercantil, el burocratismo
13 Ibid., p. 59.
14 LUdwigVON MIsES, BuYeaucr'dcy, pp. 45y 46.
15 Ibid., p. 47.
16 Ibid.. p. 4s.
282 PARTE 4. ACERCAMIENTOS. SOBRE LA ADMINISTRACIN PBliCA: MULTIDISCIPUNAS...
adormece y enajena a la sociedad, pues para VaN MISES lo que caracteriza a la era con-
tempornea es el crecimiento de la intromisin del gobierno en los negocios y en mu-
chos otros aspectos de la vida del ciudadano.'?
Este ideario antadmnstratvc se expuso entre los aos de 1929 y 1940, cuando ya
se estaba convirtiendo en un foco de gran atraccin. No obstante, como entonces ape-
nas arrancaba el momento cimero de la Revolucin administrativa, tuvo muy poco
atractivo. Incluso las ideas de Ludwig VaN MISES fueron recibidas en una atmsfera si-
lente por los administradores pblicos. Para Iohn PFFIFNER y Robert Passrnus mereci
slo una escueta referencia. lB john MU.LET
I9
y Gerald CArDEN tampoco le brindaron mu-
cha atencin."
Una pensadora administrativa s alcanz a percibir con nitidez en VaN MISES -y
Friedrich VaN HAYEK- el alcance de sus ideas y el papel residual que en ellas tena la ad-
ministracin pblica. Correspondi a Emmette REDFORD, en 1969, realizar la exploracin
ms temprana del ideario neoliberal contra la administracin pblica. REDFORD afirmaba
que existe la idea de que
... una policy puede ser autoejecutada o ejecutada a travs de una administracin automti-
ca. ste es un elemento en el pensamiento neoliberal de los economistas de nuestro tiempo.
stos creen que el Estado puede adoptar policies que requieren poca o ninguna administra-
cin, o que pueden aplicarse a travs de una administracin programada para operar de
acuerdo con reglas establecidas."
'o
REDFORD supona que los' neoliberales pensaban que una administracin pblica de
ese tipo somete a los servidores gubernamentales a la ejecucin de la ley, reduce las
amenazas de invasin a la privacdad, acelera el ajuste del individuo a la policy, facilita el
control democrtico sobre los funcionarios y simplifica la administracin aumentando
su eficiencia. Una administracin as minimizada preserva la economa y mantiene la
libertad de eleccin de los individuos, pues se ha optado por "un monto mnimo de admi-
nistracin y una retencin mxima de opcin y ajuste indvdual''."
Otro pensador administrativo, viendo ms all, percibi los peligros de este modo
de pensar sobre la administracin pblica. Dwght WALDO critic con severidad y firmeza
al ex profesor viens, y:
Ludwig VaN MISES representa una importante escuela ideolgica entre los economistas.
En su libro Burocracia (...) sostiene en forma enrgica -quiz excesiva- una tesis que ha en-
contrado mucho respaldo entre economistas y entre el pueblo en general (...) es sta una tesis
que el estudioso de administracin es fcil que en el mejor de los casos la considere como
17 /bid., p. 44.
lB ]ohn PFFlfNER y Robert PRESlHUS, Public Admintstration, The Ronald Press, Nueva York, 1967 (1935), p. 57.
19 ]ohn MIUET, Government and Public Administration, McGraw-HiII, Nueva York, 1959, p. 9.
20 Gerald CAIDEN, Tbe Dynamics o/Public Administration, Dryen Press, Hnsdale, 1971, p. 40.
21 Emmette REoFORD, Democracy in tbe Administratiue State, Oxford University Press, NuevaYork, 1969, pp. 185
Y186. El nfasis es nuestro.
22 lbid., p. 187. l'
una verdad a medias, y en el peor, como un error peligroso. Pero se trata de un punto de vista
que merece ser tomado en serio (...).23
Es evidente que los pensadores administrativos estadounidenses poco hicieron con
su tcito mutismo en favor del pensamiento pblico acerca de esas peligrosas ideas.
Cuando ideas como las de VaN MISES resultan obvias por los profesantes de una disciplina
a la que cuestiona de tal modo, se facilita una concesin explcita, pues "quien calla otor-
ga". Cuando adjetivos tan degradantes sobre la administracin pblica se externan as, sin
respuesta de parte, el pblico deja de disponer de elementos de juicio sobre las propues-
tas y se facilita la emergencia de las profecas falsas y de las verdades dogmticas.
Entonces, el terreno queda abonado para la invasin de otras disciplinas, incluso an-
tinmicas, que en forma gradual ocupan el lugar dejado por las pasividades de sus
estudiosos legtimos. Hacia la dcada. de 1970, declarada en la teora de la administracin
pblica estadounidense una "crisis de identidad", Vincent OSTROM ofreci la opcin p-
blica como solucin al problema, y con base en su ideario propuso nuevos fundamentos
para la dscplna.> Estas bases se plantearan con el trabajo conjunto de una nueva cien-
cia poltica y una nueva economa neoclsica.
MARx deca que la historia suele repetirse, una vez como tragedia, otra como come-
dia. Por fortuna, en la actualidad no se observa una actitud pasiva, como la que antao
asumieron los publiadministrativistas ante VaN MISES, frente a-sus seguidores del nuevo
manejo pblico. En contraste con el pasado, no se abona el terreno a la intrusin de la
economa neoclsica que soslaya y. "ningunea" el papel de la admnstracn pblica en
los procesos vitales de la sociedad.
Estas crticas a la administracin pblica no son nuevas, pero nunca haban sido tan
injustificadas, publicitadas y orquestadas de un modo tan radical. Se trata de una prdica
encabezada por el neoliberalismo con miras a extender la privatizacin de los bienes pbli-
cos y colonizar con "espritu" empresarial a los gobiernos populares. No es necesario exten-
derse excesivamente en este tema, pues los grandes pblicos son testigos a travs de los
medios de comunicacin, como lo hace saber Gerald CAIDEN.
25
La opcin pblica
Uno de los nutrientes intelectuales relevantes del neomanejo pblico es la autode-
nominada opcin pblica. El origen de esta denominacin es curioso, si bien el espritu
que la caracteriza refleja una tradicin econmica y decisoria aeja.
23 DWight WALD (comp.), Administraci6n pblica, 'Irillas, Mxico,l961 (1953), pp. 68Y69.
24 Vincent OSTROM, Tbelntellectual Crisisan American Public AdmmistTation, The UniVersityAlabama:Press,
Alabama,1973, p. 5. . .'. . . ' ". '.'
25 GeraldCIDl!N, "Revitalizacin de la adminiStrcinpUblfca\enReformay democracta,nlm. I, Caracas, 1994,
pp. 28-48.
284 PARTE 4. ACERCAMIENTt1s SOBRE LAADMINISTRACIN PBUCA: MULTIDISCIPUNAS...
EI"hombre hacedor de decisiones"
En noviembre de 1963 se llev a cabo una reunin acadmica en el Centro Thornas
jefferson de Estudios de Economa Poltica en Charlotteville, Virginia, famosa como Con-
ferencia Sin Nombre. Sencillamente, la reunin tuvo el propsito de congregar a un gru-
po de economistas para que dialogaran con colegas de las ciencias sociales sobre un
programa de la teora pura de la hechura de la decisin colectiva, el anlisis de elabora-
cin de decisiones no mercantiles y la teora positiva del contrato colectivo, as como de
temas conexos. A pesar de tratarse de una reunin sobre la accin colectiva, la comuni-
dad congregada no pudo establecer un consenso sobre su denominacin, y se opt por
llamarla Conferencia Sin Nombre.
La figura ms destacada y entusiasta fue la de James BUCHANAN.
26
El foco de inspira-
cin de BUCHANAN haba sido R. H. COASE, cuyas ideas acerca de la burocracia en las empre-
sas privadas y su visin del papel de las restricciones empresariales en ellas se analizaron
con la idea de aplicarlas al sector pblico." La influencia de COASE se prolong en el
pensamiento de BUCHANAN, pues tiempo despus volvi a tratarlo en un artculo." La in-
tencin central de la conferencia fue explorar la aplicacin del razonamiento econmico
a la elaboracin de decisiones en lo colectivo, lo poltico o lo socal," pues este enfoque
permitira un nuevo enfoque para los problemas del manejo pblico y de las relaciones
intergubernamentales. Igualmente contribuira a comprender mejor las empresas pbli-
cas y las oportunidades .para el "espritu empresarial" (entrepreneursbip pblico en la
socedad."
Esta ciencia permaneci sin nombre hasta diciembre de 1967, cuando se eligi lla-
marla opcin pblica (public choice). Desde entonces, la frase opcin pblica tambin
se us para referirse al trabajo de su comunidad de estudiosos."
A principios de la dcada de 1970 se desarroll el primer planteamiento de la opcin
pblica con miras al tratamiento de la administracin gubernamental, y se tom distancia
de la ciencia de la administracin del Estado. En efecto, Vincent OSTROM escribi en 1971
un trabajo donde sent las bases de la opcin pblica y estableci su carcter distintivo
ante la tradicin acadmica de aquella admnstracn.v La bibliografa que acompaa
este trabajo es el planteamiento primigenio del "estado del arte" en opcin pblica.
26 Vincent OSTROM, "Development in the 'No-name' Fields of Public Admnstration", en Public Administration
Review, Washington, vol. 24, nm. 1, 1964, pp. 62 Y63.
27 Lousie WHIl'E, "Public Management in a Pluralistic Arena", en Public Administration Reuieu/, vol. 49, nm. 6,
1989, p. 524. La autora se refiere al trabajo de COASE, La naturaleza de la firma (The Nature ojFirm), publi-
cado en 1937.
28 James BUCHANAN "The Coase Theorem and the Theory of State", en James BUCHANAN y Robert TOUlSON (eds.),
The Theory of'Public Choice, The University ofMichigan Press, Ann Arbor, 1987 (1984), pp. 159-173.
29 Vincent OSTROM, "Public Choice: a Dfferent Approach to Study of the: Publc Admnstraton", en Public
Admintstration Review, Washington, vol. 31, 1971, P. 203. .
30 Vincent OSTROM, "Development in the 'No-name' Fields of Public Administration", p. 62.
31 Vincent OSTROM, "Publc Choice:.a Different A p ~ ~ ~ 9 Study.of the.. fu .. blc Adrnnsrraron'', p . 2 0 ~ ~
32Idem. .,
A pesar de las inclinaciones pluridisciplinarias de los fundadores de la opcin pbli-
ca, lo cierto es que su desarrollo consisti ms bien en un enfoque econmico sobre
otras disciplinas. Respecto a la administracin pblica, la opcin pblica representa una
faceta de! trabajo de la economa neoclsica que tiene las implicaciones ms radicales
para la teora de la administracin pblica. As ~ s porque los economistas neoliberales de
la opcin pblica consideran al individuo como la unidad bsica de su anlisis, de modo
que e! tradicional "hombre econmico" fue reemplazado por el "hombre que toma decso-
nes"." Sobre esta base, cuya inspiracin en Herbert SIMON es evidente, la opcin pblica
constituye una teora econmica particular sobre e! servicio pblico, ms que una inter-
pretacin general de la administracin pblca."
Esta ciencia trata con la naturaleza de los bienes y servicios, que sus seguidores dis-
tinguen en puramente privados y puramente pblicos. Los primeros son muy divisibles
y los consumidores potenciales pueden ser excluidos de su disfrute, si no pagan e! precio;
los bienes pblicos, por el contrario, son muy indivisibles y los consumidores potenciales
no pueden ser excluidos con facilidad del disfrute de sus beneficios. De acuerdo con
Mancur OLSEN, existe una brecha entre la indivisibilidad de los bienes y servicios pblicos
y la singularidad de los incentivos individuales, lo que implica un principia de exclusin
de los usuaros." Esto significa que toda empresa colectiva derivada en acciones para
proveer bienes y servicios pblicos, como la defensa nacional, la seguridad pblica y la
administracin de justicia, implica una dificultad de realizacin. La formacin de grandes
asociaciones voluntarias para realizar materias de inters pblico slo es posible si hay
condiciones especiales." Al respecto, es necesario que sea posible derivar beneficios se-
parables de magnitud suficiente para justificar el costo de la membresa en su conjunto
o que puedan ser coaccionados para asumir su parte de los costos.
Una imagen espectral de la administracin pblica
La opcin pblica es heredera de la visin antiadministrativa de Ludwig VaN MISES, entre
cuyos principales seguidores destacan Vincent OSTROM y William NISKANEN.
La obra de NISKANEN es un clsico del tema, y ciertamente un libro representativo de
lo que su autor llama nueva economa poltica y cuyo objeto es la aplicacin de los m-
todos de la economa al estudio de las instituciones colectivas de la sociedad.'? El centro
del estudio es la burocracia, y en su seno la oficina (bureau), a la que le otorga un valor
histrico que se remonta al funcionariado sumerio y egipcio. Aunque legatario de Max
WEBER, NISKANEN objeta a la sociologa porque sta carece del estudio de las preferencias
de los individuos que integran la burocracia, pues estn subsumidas en las metas orgn-
33 Ibid., p. 205.
34 Las races de esta concepcin pueden encontrarse en los primeros trabajos de Hcrbert SIMON, de los cuales
destacamos dos artculos: "Decson-Makng and Admnistrative Organization", en Robert MERTON (ed.),
Reader in Bureaucracy, Free Press, Glencoe, 1960 (1944), pp. 185 Y194; Y'Admlnstratvc Dccision-Making",
enPublicMministratiOn Review, Washington, vol. 25, 1965. pp. 31-37.
3S Mancur OLSSN, Tbe Logic ofCollective Action, Harvard University Press, Cambridge, 1971 (1965), p. 14.
36lbid., pp. l5 y 16.
37.Wlllilll'l1 NIS1<ANSN, Bureaucracy an4 RQpresentative Gooernmem, Aldine Atherton, Chicago, 1971, p. V.
286 PARTE 4. ACERCAMIENTOS SOBRE LA ADMINISTRACIN PBIlCA: MULTIDISCIPUNAS...
cas del Estado y stas son' extraordinariamente importantes. Tal ausencia acenta el au-
toritarismo en el seno de la burocracia y dificulta su anlisis en relacin con el gobierno
representativo y el mercado libre." En efecto, las oficinas son organizaciones no lucra-
tivas financiadas en ltima instancia por una apropiacin peridica o por medio de una
concesin." Constituyen entidades especialzadas en la oferta de bienes y servicios cuya
demanda por parte de los ciudadanos es superior a la que existira si dichos productos
se vendieran en el mercado a precio determinado.
NISKANEN es autor de la teora de la provisin de las oficinas, con base en el modelo
de conducta propositiva del manejador de una oficina singular," Este anlisis se asemeja
al modelo creado por la economa donde existe alguien que toma las decisiones y a la vez
es consumidor individual que tanto agrada a la opcin pblica, y una teora del mercado
fundada en el esquema de empresa lucrativa. Este concepto de economa tiene como fi-
gura central al consumidor, al empresario o al burcrata. De manera similar con autores
del enfoque econmico neoclsico de la burocracia, NISKANEN cree que los servicios p-
blicos tienen un carcter inherentemente deficitario."
Como las de VaNMISES, las propuestas de NISKANEN tienen serias limitaciones cientfi-
cas. Por principio, juzga que el vocablo burocracia contiene una gran carga peyorativa, y
advierte:
... entre los profesores y los funcionarios pblicos se han inventado eufemismos como admi-
nistracin pblica, servicio (en lugar de oficina), servidor civil y manejo programtico, para
reflejar la respuesta popular a trminos asociados con burocracia. sta es una prctica infor-
tunada y no puede ser usada en este libro (...).42
. "
Lo que refleja categoras histricas y conceptos cientficamente elaborados, para NISKANEN
significan meras homonimias pervertidas de la burocracia. Decidido de tal modo a ennoble-
cer la nocin de burocracia, se esperaba de l una rigurosa conceptuacin del trmino,
pero no fue as: intolerante con los pruritos lingsticos sealados, sin rubor alguno de-
clara: "Para este libro no es importante una definicin precisa y consistente del trmino
hurocracia/'v Ante lagunas de conceptuacin tan extensas, nosotros nos preguntamos
si estas deficientes interpretaciones de la administracin pblica tienen la autoridad cien-
tfica y la seriedad conceptual necesarias no slo para sustentar la crtica de los soci-
logos, sino para pretender sustituir su estudio.
Vincent OSTROM fue ms all que NISKANEN y propuso que el ideario virginiano salvara
a la administracin pblica de su crisis de identidad. Elabor un modelo de simplifica-
cin organizatva de la administracin pblica que busca reducir su complejidad. Para
este autor la solucin sera organizarla por medio de diferentes colectividades configu-
38/bid., pp. 4 Y5.
39 Ibid., p. 15.
40 Ibid., p. 5.
41 Juan Francisco CORONA RAMN, Una introduccin a la teora de la decisin pblica, Instituto Nacional de
Administracin pblica, Madrid, 1987, p. 94.
42 William NISKANEN, op. ctt., p. 7.
43 Ibid., p. 23.
I
radas como regmenes polticos concurrentes, para de esta manera dejar de considerar
la existencia de una sola regla de buena administracin. De este modo, en lugar de una
jerarqua nica de autoridad coordinadora de todos los servcos pblicos, existiran arre-
glos multiorganizativos en el sector pblico que adoptaran las caractersticas de ser-
vicios pblicos industriales, compuestos por varias oficinas pblicas que operaran con
sustancial Independencia." OSTROM se preguntaba si a travs de una frmula tal sera po-
sible hablar de una industria policial, una industria de recursos hidrulicos y una ndus-
tria educativa, as como otras similares, debido a que la industria tiene una estructura que
estimula la coordinacin sin la dependencia primaria de estructuras jerrquicas. De tal
modo se podra hacer una combinacin de impuestos de los usuarios, cargos por servi-
cios, transferencias de fondos y sistema de vaucher, que tanto evoca las caractersticas de
los arreglos del mercado entre agencias prestadoras de servicios pblicos.
Esta visualizacin tiene su eje en una teora econmica de los bienes pblicos, que
juzga como inepta e insuficiente a la burocracia como una organizacin implementadora.
En su lugar, dichos bienes pueden ser provistos conjuntamente por las acciones coordi-
nadas de una multiplicidad de empresas, que trascenderan los lmites de las jurisdiccio-
nes de gobiernos slngulares.
Todos estos elementos se conciben como una nueva perspectiva,. no slo de la
accin de la administracin pblica, sino tambin de su estudio. Desde la poca de los
trabajos de OSTROM y NISKANEN, la burocracia ha constituido un objeto dilecto de estudio
de los "virginianos". Una obra clsica se debe a Gordon TULLOcK, aunque su temario tiene
una fuerte dosis de miscelnea.
46
Un trabajo ms fue preparado por Anthony DoWNs,
aunque menos ortodoxo a pesar de los crditos que le brinda a BUCHANAN y TULLOCK.
47
Destaca en esta ltima el anlisis de la burocracia a partir de la nocin de oficina, al estilo
de NISKANEN, si bien DOWNS se profundiza en un temario ms extenso. Tambin descuella
un libro donde se relaciona a la burocracia con la democracia," as como una antologa
que contiene ensayos de' pensadores virginianos y de autores con una visin diferente
sobre la burocracia, como AaronWILDAWSKY, Richard ROSE y Christopher HOOD.
4
9
El nuevo manejo pblico
Abonado el terreno de la globalizacin planetaria, desde hace unos cuantos aos a la
fecha ha irrumpido el nuevo manejo pblico (new public management), un modelo de
gerencia emparentado con el paradigma que Donald KETIL Y Barry BOZEMAN researon,
pero ciertamente dotado de gran singularidad.
44 Vncent OSTROM, "Public Choice: a Different Approach to Study of Public Adrninistration", p. 212.
45 Vincent OSTROM, Too Intellectuai Crisis in American Pub/ic Administration, p. 20.
46 Gordon TUllocK,The Politics ofBureaucracy, PubJic AffairS Press, washington, 1965.
47Anthony DowNs,InsideBureaucracy, Lttle, Brown, BoSlon, 1.967,
48 Patrick DUNLEAVY (ed.), Democracy, BureaucracyandPublic: Choice, Prentke-Hall, Nueva York, 1991, parte Il.
49 )an-Erik 1ANR (ed.), Bureaucracy andPub/ic Choice, Sage Publications, Londres, 1987.
La globalizacin signific la conjuncin universal de los problemas administrativos
cuya sntesis planetaria lleva un signo neoliberal, dentro del cual se han subsumido los pro-
blemas de gobierno. El resultado es un modelo gerencial estndar para la administracin
pblica de todos los pases, que de tal modo asumen el mismo patrn de organizacin y
funcionamiento. Cada administracin pblica individual quedara uniformada gracias a una
pauta universal integrada por cinco rasgos prominentes: el mimetismo organizativo de la
empresa privada, la incorporacin de! mercado como proceso de confeccin de los asun-
tos pblicos, e! fomento de la competitividad mercantil en la provisin de bienes y ser-
vicios, el reemplazo del ciudadano por el consumidor y la reivindicacin de la dicotoma
poltica-administracin transfigurada como antinomia entre policy y management.
Se trata de una criatura propia de los nuevos tiempos, principalmente motivada por
la articulacin mundial de la economa y los cambios en el concepto de soberana. Hugh
FAULKNER ha comentado lo siguiente:
Mi observacin es que la naturaleza del desafo gerencial para el gobierno y el sector pri-
vado cambi sustancialmente; sin embargo, los negocios se han adaptado ms rpidamente a
estos cambios que el gobierno; y el gobierno en los hechos muestra poca evidencia de al-
guna intencin de adaptarse o una capacidad de adaptacln.>?
En.forma paralela, los negocios han adquirido la tecnologa ms rpidamente que el
gobierno, tanto en lo concerniente a las comunicaciones como a la informtica. En las
empresas privadas, en contraste con el gobierno, el manejo est basado en nuevas for-
mas de control de calidad, as como en la calidad de los productos y en los enfoques nove-
dosos de productividad.
El nuevo manejo pblico es e! vstago ms tierno del neoliberalismo y, en conso-
nancia con su paternal idelogo, se propone anteponer la economa neoclsica al te-
mario poltico, as como sustituir una agonizante administracin pblica burocrtica por
un modelo neogerencial moderno, basado en la organizacin de la empresa privada. Su
manejo es ms rpido y gil, trata con diferencias aisladas y les da autonoma, las opera
y las controla a travs de la gerencia financiera limitada desde la cima. El gobierno, en con-
traste, opera con departamentos, agencias regulatorias y funciones redistributivas. Es ms
complejo y ms grande. Sobre esa misma lnea, la fuente citada explica que lo que distin-
gue cualitativamente el manejo del sector pblico del manejo de los negocios es que el
primero trata con los macrosistemas y con la interrelacin de las organzacones." Por
consiguiente, el gobierno debe moverse hacia el nuevo manejo pblico con miras a una
mayor adaptacin e innovacin institucionales, porque opera con reglas y jerarqua, y li-
mita la libertad de accin, coarta la capacidad de respuesta y restringe lainiciativa. En el
gobierno, la rutina es una sierva del control, cuando ms bien debe responder al cambio
con la habilidad de adaptacin institucional y construir una ms flexible y adaptable.
La ventaja del modelo empresarial privado sobre la organizacin burocrtica del
Estado se debe a que cuenta con estndares explcitos y medidas de rendimiento, as
50 Hugh FAULKNER, "Locking to Public Management", en . Canadlan Public Admlnlstratlon Reuieu; Ottawa,
vol. 33, nrr'Cl, 1995, p.384:
'H tbtd., p. 386.
como con la definicin de metas, objetivos e indicadores de xito expresados en trmi-
nos cuantitativos, en los que se incluyen los servicios profesionales. En fin, ese manejo
pone nfasis en los controles de resultados; la asignacin de recursos est ligada a la me-
dida de desempeo y se anteponen esos resultados a los procedimientos, y "gana las
ventajas de la eficiencia con el uso de contratos y franquicias tanto dentro comofuera del
sector pblcov.>
Se trata de un paradigma basado en la apreciacin de los valores de competencia, y
en una actitud abierta al planteamiento de que los propsitos pblicos podran ser al-
canzados por el sector privado, ms que por el sector pblco.> Con base en el modelo
empresarial privado, busca un aumento sustancial de la competencia en el Estado, pues
la rivalidad es la clave de la disminucin de costos y de los estndares superiores. El.
nuevo paradigma, a decir de Sanford BORINS, constituye "un esfuerzo hacia la privatiza-
cin de los estilos de la prctica gerencial (...) [el cual] necesita usar las herramientas
provenientes del sector privado en el sector pblico"."
Incluso Mohan KAUL acepta que la competencia provee el impulso necesario para
dar efectividad a los servicios pblicos, y permite que las organizaciones gubernamen-
tales sean competitivas entre los proveedores del gobierno y sus propios proveedores
de servicios pblicos, as como entre los proveedores del gobierno y los proveedores del
sector privado. El neomanejo pblico ha eliminado la proteccin monoplica que los
gobiernos brindaban a sus proveedores y ha establecido servicios con base en el sistema
de precios. 55
jan-Erk LANE opina que las organizaciones del Estado se redisean dentro de los
modelos econmicos del sistema de contrato, como las empresas privadas, y consisten en
corporaciones competitivas que buscan buenos precios y costos bajos. En la actualidad,
esas organizaciones pblicas tienen ms una configuracin rentstica que una orienta-
cin de inters pblico. En suma, el propsito bsico de la emergencia del Estado mane-
jador consiste en ensanchar la eficiencia en la asignacin de los recursos pblicos.v
El nuevo manejo pblico no slo se presenta como un paradigma alterno y superior
a la administracin pblica tradicional, sino que se propone como el mejor remedio para
sus males, pues se cree que.la administracin pblica no slo est en crisis como fen-
meno social, sino tambin corno ciencia Y Se llega a la conclusin de que estamos en una
poca de retos al paradigma de la administracin pblica an basado en una perspectiva
"tradicional", y que debe modelarse segn el patrn del espritu empresarial privado. El
nuevo manejo pblico consiste en una disciplina eclctica que se funda en la economa
52 Chrstopher HOOD, ''A Public Management for all Seasons?", en Public Administratton, Londres, vol. 69,
nm. 1, 1991, pp. 5 Y6. El nfasis es del original.
53 Sanford BORlNS, "The New Public Management is Here to Stay", en Canadian Public Administratiori
Review, Ottawa, vol. 38, nm. 1, 1995, pp. 131 Y132.
54 Idem.
55 Mohan KAut,"TheNew Public Administration: Management Innovatons in Government", en Public Adn-
nistrrpton andDeuelopment, Londres, vol. 17, nm. 1, 1997, p. 18.
'5fi.lbtd.; p.l46:
57 !.ANa, op. cit., p. 139.
neoclsica ms que en la poltica, que pone el nfasis en las fallas de gobierno ms que
en las fallas de mercado, y es escptico respecto de la capacidad de la burocracia para
proveer de manera efectiva los servicios pblicos. Se propone mejorar la visin de los pro-
blemas pblicos del gobierno mediante fuerzas contemporneas, como la privatizacin y
la competitividad. 58
Donald SAVOIE, uno de sus crticos ms slidos, cree que el nuevo manejo pblico se
invoca como una "gran respuesta" a los problemas emanados de una supuesta quiebra del
Estado." Desde la ptica de su rescatabilidad, es posible salvarla porque los males que la
aquejan pueden curarse por va de una reforma a la que hemos llamado endoprtuattza-
dora, que lo convierta en un Estado manejador solvente para desempear sus funciones.
Sin embargo, tales funciones gradual y radicalmente difieren de las que antao estaban a
su cargo.
Este modelo es el resultado de un proceso constituido por dos etapas de privatiza-
cin de los espacios pblicos. La primera implica la exopriuatizacion del Estado, que
consiste en el procedimiento por el cual la administracin pblica transfiere la produccin
de bienes y servicios a la administracin privada. La exoprivatizacin fue la etapa estrat-
gica primigenia del neoliberalismo, que se considera ventajosa, debido a la eficiencia de
mercado que podra ofrecer-a la economa capitalista en su conjunto. La idea de exopriva-
tzacin es ms ntida si se toma en cuenta el papel de los enajenadores del patrimonio
pblico a travs de un uso diverso de la categora de manejo pblico, pues hacia principios
de la dcada de 1990 se juzgaba que dicho manejo poda redisearse para implementar el
proceso de privatizacin. De tal modo, los manejadores pblicos esperaran incrementar
la productividad, considerando alternativas de privatizacin en el contexto de las circuns-
tancias cotidianas de jurisdiccin.s?
La segunda etapa de la estrategia neoliberal consiste en la endopriuattzacion del
Estado, es decir, la sustitucin, la gestin de los asuntos pblicos por la idea, la metodolo-
ga y la tcnica del manejo privado. En contraste con la exoprvatzacn, en la cual el
manejo pblico fungira como el sujeto de la transaccin de cosas hacia el mercado, en la
endoprivatizacin ese manejo se convierte en el objeto de una transaccin mercantil. Su
nombre es el nuevo manejo pblico. Por un lado, la exoprivatizacin afecta al qu de la
administracin pblica; por el otro, la endoprivatizacin se refiere al cmo.
El paradigma del neomanejo pblico plantea un choque maniqueo de conceptos
entre lo antiguo y decadente y lo novedoso y vital: la administracin pblica tiene reglas,
regulaciones y una hechura de decisiones letrgicas; las banderas del nuevo manejo p-
blico son la decisin, la imaginacin y la pasin por la actividad. Se trata de un modelo
de manejo que transita del proceso hacia el desempeo y pone el nfasis sobre la nece-
sidad de ganar, ms que en gastar. En pocas palabras, consiste en el paso del gobierno
58 Georgc 8oYNE, "The Intellectual Crisis in British Public Administration: is Public Management the Problem
or the Solution?", en Public Administration, Loncrfes,vol. 74, winter, 1996, p. 686.
59Donald SAVOlE, "What is Wrong with the New Public Management", en Canadian Public Administration
Review, Ottawa, vol. 38, nm. 1, 1995, pp, 112 Y121.
60 Ttrnothy 8ARNEKOV y Jeffrey RAFPIlL, "Public Management of Privatization", en Public Produetivity & .f'4ana-
gement, vol. 14, nm. 2, 1990, p. 152.
burocrtico al gobierno empresarial, a un gobierno competitivo y orientado hacia el con-
sumdor.e! De acuerdo con sus nociones centrales no se diferencia al ciudadano del
consumidor, y se han acuado trminos nuevos como la calidad total y los crculos de
calidad, inspirados en la experiencia japonesa, as como otros relativos al "espritu em-
presarial" (entrepreneurship) yel "otorgar poder" (empowerment).
La irrupcin del neomanejo pblico significa, al mismo tiempo, una sucesin de eta-
pas dentro del neoliberalismo, pues como lo explic LANE: "El manejo pblico representa
un intento de reforma del sector pblico desde adentro, mientras que la privatizacin
implica que las funciones pueden segregarse del sector pblico. "62 La privatizacin favo-
rece el mercado externo, en tanto que el modelo neomanejarial auspicia el mercado in-
terno. Sencillamente, la privatizacin ha cambiado de locus, y del exterior penetra en el
seno del Estado. Este supuesto tiene su raz en la clausura de la fase de la exopriuatiza-
cin y la inauguracin de la etapa de la endopriuattzacion, pues como lo ha explicado
SAVOlE, debido a que todas las actividades del gobierno difcilmente pueden transferirse al
sector privado, la prxima solucin consiste en transferir las prcticas gerenciales priva-
das a las operaciones gubernamentales.v Sin embargo, el manejo privado es diferente del
de la administracin pblica: deriva de las operaciones comerciales y significa traer un
nuevo espritu y un nuevo vocabulario, as como la aplicacin de muchas tcnicas del ma-
nejo, lo que tambin implica desburocratizar las operaciones del gobierno y reducirlas
sustancalrnerrte.c..
El nuevo manejo pblico consiste en un conjunto dismbolo de concepciones con-
currentes en el centro de la endoprivatizacin de la gestin pblica, cuyas diferencias
internas residen en el grado de reforma posible del Estado. Desde esta perspectiva, el
neomanejo pblico puede dividirse en dos grandes concepciones: la primera acepta la
rescatabilidad del Estado y propone una estrategia de reforma a travs de la adopcin del
ideario y la tecnologa de la empresa privada; la segunda, que juzga que el Estado es in-
salvable, propone la transformacin radical de su gobierno hacia un concepto de empresa
privada competitiva. Esta ltima acepcin es la dominante y supone, ante la precedente,
una despolitizacin radical del Estado, la separacin entre poltica y administracin y el
desplazamiento del foco de la implementabilidad desde la policy hacia el manejo.
De hecho, la rescatabilidad del Estado significa llanamente que el Estado manejador lo
sustituye: el reemplazo consiste en cambiar algunas funciones tradicionales del sector
pblico y establecer en su interior los elementos del mercado. Donald SAVOlE seala que el
cambio est representado por el manejo, en lugar de la asignacin pblica de recursos; por
la privatizacin, en lugar de las empresas pblicas; por esquemas de incentivos de com-
petitividad, en lugar de la distribucin de impuestos; por la desregulacin, en lugar de la
regulacin pblica; y por la economa neoclsica, en lugar de la hechura depolicy.64
61 Donald SAVOIE, op, cu; p. 113.
62 Jan-Brck lANE, op.cit., p. 142.
63 Donald SAVOIE, op. ce; p. 113.
64 lbid., p. 140.
292 PARTE 4. ACERCAMIENTOS SOBRE LA ADMINISTRACIN PnUCA: MULTIDISCIPIlNAS...
El nuevo manejo pblico, a decir de varios de sus promotores intelectuales, brinda
varias lecciones a la administracin pblica. Primera leccin: concentrarse en el desarro-
llo y la preservacin de una visin empresarial; segunda leccin: practicar un liderazgo
efectivo y desechar la direccin tradicional; tercera leccin: fomentar la innovacin en
todos los niveles de la organizacin, y cuarta leccin: mejorar las relaciones con los clien-
tes externos.
65
Si estas ideas fueran ciertas, el aforismo de Wallace SAYRE, en el sentido de que el ma-
nejo pblico y el manejo privado se parecen en lo menos importante, ya no es vlido: a
comienzos del siglo XXI la administracin pblica debe parecerse a la administracin pri-
vada en sus aspectos ms importantes, porque el Estado debe reconstruirse a imagen y
semejanza de la empresa privada. Esto, sin embargo, carece de veracidad.
El neoliberalismo administrativo
como transdisciplina
La Escuela de Virginia se haba propuesto hacer de la opcin pblica un mbito multdsc-
plinario, que vinculara a la nueva economa poltica con las ciencias sociales. Pero su obje-
to primigenio solamente cuaj en una transdisciplina que ausculta el temario poltico a
travs de la economa neoclsica. Esta idea puede observarse con nitidez en una obra
pionera de BUCHANAN y TULI.OCK, cuyas semillas se haban sembrado desde finales de la d-
cada de 1950 y sirvi de prembulo a la reunin de 1963. Los autores principian su expo-
sicin con estas palabras. "ste es un libro acerca de la organizacin poltica de una
sociedad de hombres libres. Su metodologa, su aparato conceptual y su anlisis derivan,
esencialmente, de la disciplina que tiene por objeto la organizacin econmica de la
socedad.v'" La obra no trata el temario poltico en general, ms bien constituye un anlisis
del clculo del individuo racional cuando se enfrenta con cuestiones de eleccin consti-
tucional. La Constitucin, por su parte, se entiende como un conjunto de reglas dentro de
la que dicha eleccin se realiza mediante la toma de decisiones.
Inquebrantablemente fiel a esta concepcin, otro seguidor declar:
La opcin pblica puede definirse como el estudio econmico de la hechura de decisiones
no mercantiles, o simplemente la aplicacin de la economa neoclsica a la Ciencia poltica. El
objeto de la opcin pblica sera el mismo que el de la ciencia poltica: la teora del Estado, las
reglas de Votacin, la conducta de los electores, la poltica de los partidos, la burocracia y
otros ms. Sin embargo, la metodologa de la opcin pblica es econmica. El postulado con-
ductual bsico de la opcin pblica, como en la economa, es que el hombre es un ser egosta,
racionalizador Ymaximizador de utldades.f"
65Jack DUNCAN, Peter GINTER y Stuart CA.!'PER, "Excellcnce in Public Administration: Four Transferablc Lessons from
the Prvate Sector", en Public Productiuity & Management Review, vol. 14, United States, nm. 3, 1991, p. 230.
66James BuCHANAN y Gordon TULLOCK, Tbe Calculus 01 Consent, The Unversty of Mchigan Press, Ann Arbor,
1962, p. V. Lascursivas son del original.
67 Denns MUEUER, Public Choice, Cambridge ,ivcrsity Press, Nueva York, 1982 (1979), p. l.
Hay que destacar que la opcin pblica constituye un enfoque de hechura de deci-
siones no mercantiles centrada en el "hombre racional utilitarista" que propone el mer-
cado como modelo de relacin social para las elecciones con base en el intercambio y la
demanda, y que a semejanza de la teora de los precios se pregunta sobre problemas de
equilibro y establdad."
A pesar de la supuesta identidad de objeto de estudio entre la opcin pblica y la
ciencia poltica, existe un abismo en relacin con la metodologa y el concepto del ser
humano. Es inslito que Dennis MUELLER crea que Thomas HOBBES, Baruch SPINOZA, James
MADISON y Alexis DE TOCQUEVILLE sean pioneros de la opcin pblica. Es muy cuestionable
que una disciplina sea sometida al vasallaje de otra, como lo pretende la opcin pblica, al
hacer que la ciencia poltica rinda homenaje a la economa. Por todo esto, no debemos
asombrarnos que MUELLER reconozca que "para muchos politlogos los modelos de la
opcin pblica parecen una ingenua caricatura de la conducta poltlca'v"
La opcin pblica es un enfoque de economa neoclsica, no de la economa en ge-
neral. Un libro ms sobre el tema comienza con la advertencia de que su objeto no es
otro que ir "dirigido, fundamentalmente, a los lectores no iniciados en el anlisis econ-
mico"?' En efecto:
.. .la teora de la opcin pblica aplica las presunciones de la economa acerca de la conducta
individual a las actividades del sector pblico, con la finalidad de explicar por qu los gobier-
nos funcionan como lo hacen. En este sentido, es primariamente una teora acerca de las ins-
tituciones, ms que de la poltca."
Hoy en da, la opcin pblica se mantiene como el nutriente bsico del caudal teri-
co del neorrranejo pblico. De ella emana la idea de que debera existir mayor delegacin
de autoridad entre esas unidades, e incluso de competencias; y que los neomanejadores
deberan explorar una variedad de alternativas institucionales para superar la inercia or-
ganizativa, promover la cooperacin y asegurar la responsabldad."
y bien, en qu ayudan esta prdicas egostas, maximizadoras y rentistas en favor de
una administracin pblica, cuyo objeto es el bien pblico, la solidaridad humana y el
bienestar ciudadano? En nada.
68[bid., p. 3.
69 [bid, p. 5.
70 Juan FtanciscoC o R O ~ RAMN, op. cit., p.7.
71 Le0 nard WHITS op. cit., p. 523.
72 J1)id pp. 522Y523.
Parte 5
Agenda de la teora
de la administracin
pblica contempornea
I
14
Una administracin del pblico,
por el pblico y para el pblico
H
oy en da el prestigio alcanzado por el manejo pblico hace pensar a algunos que
esa superioridad obedece a hondas diferencias respecto de la administracin
pblica. y que parte de esa superioridad procede de haberse deslindado de la
cultura administrativa latina, de modo que, al ser propiamente anglosajn, dicho manejo
constituye tambin un distanciamiento de una cultura a la que juzga retardataria, obso-
leta, burocrtica y formalista.
Sin embargo, debemos sealar que esa visin prejuiciosa no proviene de los pen-
sadores administrativos anglosajones, pues ellos reafirman su pertenencia a la cultura
grecolatina como un smbolo universal de la vida poltica y administrativa. Tampoco en
estos pases se ha abandonado el uso de la expresin administracin pblica, ni cejado
el empeo por seguir desarrollando la disciplina que lleva ese nombre, pues el trmino
pblico ha recuperado su fuerza ancestral como esencia de su definicin.
Por otra parte, el anlisis administrativo est evadindose de la crcel en la que por dos
dcadas lo haba confinado el anlisis econmico. En la actualidad, el estudio de implemen-
tacin constituye el instrumento analtico ms poderoso para entender los sucesos interio-
res de la gestin dentro de la administracin pblica; no slo eso, es posible afirmar sin temor
a equivocarse que la implementacin constituye la veta ms fructfera de la reorientacin
del anlisis administrativo para entender los fenmenos del desempeo gubernamental.
Paralelamente, la terminacin administrativa, de la que hablaremos en el captulo 15,
representa el hecho ms relevante para el estudio de las organizaciones, as como de
sus policies y programas y funciones, pero no solamente en trminos de sus posibilidades
de muerte, sino de su prolongacin vital. He aqu la segunda gran veta que los estudio-
sos de la administracin pblica explotan para ahondar sobre las reglas de pervivencia
y cesacin de las organizaciones administrativas.
El programa contemporneo de la administracin pblica, en suma, pone el acento en
el pblico y en las artes de su construccin como la esencia de la administracin, ya sea
lo relativo a la edificacin del conocimiento, ya sea por el ejercicio de su arte y prctica.
En nuestros das se ha ampliado la brecha que se gener en la dcada de 1980 y
que hizo que "los anlisis econmicos neoliberales de la llamada public choice", al ritmo
de la batuta de Vincent OSTROM,
l
contrastaran totalmente con el enfoque humanista de
1 Leonardo BANTANA RAllE1.L, "Pui:>llc: \dministration Studies in the Unitcd States Today: a Syntesis and
Overview", lnternational Review 01Administrative Sciences, Bruselas, vol. 57, 1991, pp. 659 Y660.
298 PARTE 5. AGENDA DE LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CONTEMPOR'\'.IEA
las organizaciones pblicas inspirado en Robert GOLEMBIEWSKl. En el primer caso, la pro-
clama se extiende al grado de minimizar los deberes sociales del gobierno, en tanto que
al segundo se reclama la multiplicacin de sus responsabilidades populares. Esto ha pro-
piciado que con las frmulas de la opcin pblica y del neomanejo pblico se ensalce lo
privado ante lo pblico, mientras que en administracin pblica se recupera y destaca
lo pblico frente a lo privado.
Por consiguiente, en administracin pblica se ha vuelto a recordar con frecuencia el
aforismo de john GAUS, en el sentido de que en nuestro tiempo la teora de la adminis-
tracin pblica es tambin una teora poltlca,? Con esta invocacin se pretende superar
la dicotoma poltica-administracin. En Estados Unidos de Amrica tambin se recuerda
el aforismo no menos clebre de Wallace SAYRE acerca de que el manejo pblico y el ma-
nejo privado se parecen en todo lo que es menos Importante.' Con su mencin se toma
distancia de los negocios privados, y se vuelve evidente que la naturaleza pblica del ma-
nejo es una aportacin del temario poltico de la ciencia de la administracin pblica.
Actualmente, la agenda de la ciencia de la administracin pblica se encamina a recu-
perar con plenitud los ingredientes primigenios que le dieron vida, centrndose en el te-
mario del Estado, la poltica, la ciudadana y el humanismo cvico, pero ensanchndose
hacia los campos comunes con la ciencia de policy y destacando el carcter pblico del
manejo.
El humanismo cvico
Dwight WALDO exiga, a principios de la dcada de 1990, que la omnipresente dicotoma
poltica-administracin fuera abandonada en Estados Unidos por ser la causante de la cri-
sis que aquejaba al estudio de la administracin pblica desde tiempo atrs. La dicotoma
haba nacido con la subcultura poltica estadounidense preii.ada de liberalismns En efec-
to, el etbos y el arte liberal han dominado en los negocios privados, y stos han prevaleci-
do en la etapa primigenia del estudio de la administracin pblica, como lo hizo notar
Woodrow WIl.50N en su celebrrimo estudio de 1887.
5
La frase wilsoniana quiso sealar
que de acuerdo con un concepto de libertad y apertura, la administracin pblica podra
2 ]ohn GAUS, "Trcnds in the Thcory of Public Administration", en Pub/ic Admintstration Reuieu/, Washington,
vol. ID, nm. 3, 1950, pp. 161-168.
3 Esta frase ha hecho clebre a Wallace SAYRE, quien la pronunci luego de pasar algunos aos colaborando en
la formulacin de currculum de la nueva Escuela de Administracin de Negocios y Administracin Pblica
de la Universidad de Corncll. Graham AJ.USON, "Publc and Private Managcment: are they Fundamentally
Alke in AII Unimportant Respects" (1980), en Richard STIJ.J.MAN (ed.) , Public Adrninistratton. Concepts and
Cases, Houghton Mifflin, Boston, 1988, p. 283.,
4 Dwight WALDO, "AThcory of Public Administratidn Means in Our TIme a Thcory of Politics Also", en Noami
LYNN y Aaron WLDAWSKY (eds.), Pub/ic Administration: Tbe Siate ofDiscipline, Chatham House, Chatham, N],
1990, pp. 73-82.
5 Woodrow WU.50N, "The Study of Admlnlstraton", en Po/itical Sctence Quartel'/Y, vol. 2, nrn 2, 1887,
pp. 197-222.
Una administracin del pblico, por el pblico y para el pblico 299
abrevar de las ideas y las tcnicas de los negocios privados. No obstante, esta visin de
mixtura interadministrativa fue ms tarde observada con escepticismo y transmutada en
e! acreditado aforismo de SAYRE.
6
La persistencia de la dicotoma poltica-administracin, a pesar de los brotes de des-
contento de muchos estudiosos, obedeci a la escasa participacin de l o ~ publadmns-
trativistas en los progresos de la ciencia poltica durante las dcadas de 1950 Y1960. Quiz
la mayor deficiencia consisti en no haber trabajado ms en comn con las ciencias de
policy, ya que estas disciplinas entonces estuvieron ms influidas por la economa." Sin
embargo, desde esa poca los programas de formacin en administracin pblica ypolicy
comparten espacios comunes, aunque algunos temas con frecuencia estuvieron someti-
dos al menos contaminado trmino de manejo.
Influy tambin en esa perpetuacin el alejamiento mutuo entre la administracin
pblica y el derecho, sobre todo debido al peso de Leonard WHlTE, un autor relevante,
quien se apart del derecho para acercarse estrechamente al manejo." WALDO opina que
ste no fue un experimento del todo exitoso para establecer la identidad de la admi-
nistracin pblica, ni nada sencillo, y lo ms lamentable es que hacia mediados de la d-
cada de 1950 los administratvistas se congratulaban de haberlo logrado.
Desde 1986, WALDO se preocup por resituar el problema y restablecer las aejas re-
laciones entre el derecho y la administracin pblica, a travs de un nuevo diseo de la
arquitectura constitucional. Sus planteamientos han recordado que tanto los rganos ju-
diciales como los administrativos interpretan y ejecutan la ley, si bien es cierto que el
modo en que lo hacen difiere de manera signifcativa.? Tradicionalmente, los tribunales
no se consideraban en realidad rganos administrativos, sino entidades gubernamen-
tales, pero ahora ya lo son y tienen una gran actividad administrativa.
Hacia principios de la dcada de 1990, WALDO estaba trasladando el estudio de la ad-
ministracin pblica hacia la categora de gobierno, y convocado el recordar que su fuen-
te es la cultura grecolatina, que en s misma engloba como sntesis la cultura cvica. !O
Su nocin central es la ciudadana como un valor superior, como una expresin de servi-
cio a la colectividad y como un fenmeno de participacin. La cultura cvica observa en
todo ciudadano a un servidor pblico, ya que descansa en la idea superior de libertad e
igualdad, si bien aqu no deja de advertirse el origen no profesional de! servicio pblico en
la cultura de Occidente. Esta misma cultura define el Estado, un concepto evolutivo que
est determinado por las fronteras mutantes y permeables de la sociedad.
En consecuencia con estas apreciaciones, David HART propuso la frase humanis-
mo cvico para referirse a los deberes del servicio pblico; aunque se observe como una
perspectiva idealista, toda tradicin de labor administrativa parte siempre de un ideal,
que se basa en la creencia de los valores republicanos y e! desarrollo del carcter cvico
6 bid., p. 75.
7 Ibid., p. 76.
8 LeonardWHl1'H; lntroduction to tbeStu.dy ofPublicAdminstration, McMIlan, Nueva York, 1926.
9 bid., pp. 76 y77:
10 DwightWALDO, op. cu., p. 77.
300 PARTE 5. AGENDA DE LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA CONTEMPORNEA
inherente al mismo, y sirve de fundamento a los deberes retricos que tienen los servi-
dores del gobierno con el pblico, en el sentido de escribir y hablar en su defensa."
WALDO concluye de manera preliminar que su argumento, en un sentido muy am-
plio, consiste en que hay que entender la dicotoma poltica-administracin en su re-
fraccin de tensiones intra e interdisciplinarias, adems de sus divisiones internas, como
algo relevante para verla no slo como una querella parroquial y estril entre los acad-
micos estadounidenses. A fin de realizar esta tarea, propone comprender que en su pas
existe, dentro de la cultura cvica, una tensin entre la tradicin griega y la tradicin
romana, pues esta ltima no slo hered las instituciones republicanas, sino tambin las
imperiales. En todo caso, ha dicho magistralmente que "nuestra poltica es griega, pero
nuestra administracin es romana"." Una es histrica, cultural y causal: la otra, simblica,
analgica y heurstica. A la frase de WALDO solamente agregamos que nuestro derecho
es bizantino.
Ese argumento invoca las races de la poltica y lo poltico en la polis griega, mien-
tras que gobierno procede del latn gouernare, por su parte, "administracin y manejo
(managementy. por supuesto tienen races Iatnas"." Puesto que la administracin es tan
relevante para el gobierno, no puede ignorarse en su papel, y hasta resulta justificable
que WALDO usara en 1948 el pleonasmo Estado administratiuow Tal como lo explic, los
Estados son administrativos o sencillamente no son Estados. Esta versin se apoya,
adems, en que el estudie de la administracin pblica estadounidense fue edificado
por administrativistas formados en la ciencia poltica, como Paul APPLEBY, ]ohn GAUS,
Wallace SAYRE y Leonard WHITE.
Como nota final, WALDO argumenta que todos son beneficiarios y vctimas de la bre-
cha entre la poltica y la administracin, que ha producido un espacio para la maniobra
intelectual gracias a sus tensiones, lapsos, confusiones y contradicciones. De hecho, mu-
chos de los valores ltimos de los estadounidenses son producto de esa brecha. Posi-
blemente, tal fisura puede superarse si integran la poltica y la administracin en una
frmula conciliatoria, que quiz sea el totalitarismo o la utopa; lo primero es tan arries-
gado que WALDO sugiere que al no haber ms opcin debe adoptarse la segunda.
Hay que sealar que el Estado administrativo no ha desaparecido de la escena, sino
que se ha transformado. Robert DURANT explica que en Estados Unidos de Amrica este
cambio es perceptible en especial en las dcadas de 1980 y 1990.
16
Una tercera ola sucede
en nuestros das a las dos que hicieron pasar a ese pas de una sociedad rural a una socie-
dad industrial. Esa tercera ola, enclavada en el capitalismo global, est representada por la
11 David HART, ' ~ Partncrship in Virtuc Among aH Citizens: The Public Service and Civic Humanism'', en
Public Administration Review, Washington, vol. 50, nm. 6, 1990, p. 101.
12 Dwight WALDO, op. cit., p. 78.
13Idem,
14 Dwight WALDO, Teorla poltica de la administracin pblica, Tecns, Madrid, 1961. (En ingls, Tbe Ad-
ministrative State, 1948.)
15 Dwight WAlDO, ' ~ Theory of Public AdminstrationMeans in Our Time a Theory of Politics Also",p. 79.
16 Roben DURANT, '\genda Setting, the 'Third Wave' and the Administrative State'', en Administrasion &
Society, vol. 30, nm. 3, 1998, pp. 211 Y212.
transformacin del Estado administrativo en un "Estado no administrativo", con nuevos
objetivos, alcances y complejidades. Los esfuerzos por reducir la "magnitud" del Estado
administrativo provocaron una disminucin de burcratas, pero no de burocracias que
ahora se mueven en las redes organizativas del pblico, de las empresas privadas y de las
entidades no lucrativas, que asumieron las funciones antes a su cargo. La burocracia, sen-
cillamente, cambi de lugar. De la misma manera, dependiendo de nuevos esquemas
asociativos (conocidos como actores no gubernamentales), los programas de gobierno
implementados se extendieron ms all de lo que estaban en la poca del Estado admi-
nistrativo. Este panorama muestra el ascenso de un "Estado no administrativo", que
ejerce su poder en nombre de la sociedad, pasando del mbito pblico hacia el mercado
y las esferas cvicas de la nacin.
Pero el "Estado no administrativo" requiere para una real efectividad que la ciuda-
dana se reconecte con el gobierno a travs de formas sin precedente, que las organi-
zaciones administrativas vuelvan a conceptuarse con base en los modelos privados de
reingeniera y que los legisladores, servidores pblicos y grupos de inters se preparen
para una nueva manera de abordar los recursos."
El "Estado no administrativo" as concebido por DURANT resulta con menos admi-
nistracin que el Estado administrativo, pero con igual o ms burocracia, as como con
mayor rango de complejidad y magnitud de actividades programticas. La paradoja del
"Estado no administrativo" es que, al negar su parentesco con el Estado administrativo,
termina por asumir sin medida alguna la esencia de este ltimo: la burocracia.
As, con la idea de un Estado administrativo que ha alcanzado hasta ahora una vida per-
petua gracias a su transformacin, a lopblico de su administracin se le visualiza con n-
fasis porque tal administracin se concibe como la implementacin de la policy por los
regmenes en pro de ese pblico integrado por seres humanos. La poltica opera como la
sangre vital de la administracin y adquiere un sentido distintivo, de modo que las rela-
ciones entre ella y la poltica slo se explican a partir de un complejo de vinculaciones
cuya sede es la civilizacin occidental. lB Los imperativos humansticos se convierten en
los criterios centrales de la administracin pblica, pues ella debe operar dentro del man-
dato de los valores democrticos de la libertad, la igualdad, la justicia y la responsabilidad.
La poltica, por consiguiente, ocupa un lugar prioritario en el estudio de la adminis-
tracin pblica contempornea en Estados Unidos de Amrica, pero esto no significa que
se olvide el manejo. Nicholas HENRY utiliza una figura muy representativa, en la cual la
admnstracn pblica aparece acompaada por dos familiares muy cercanos: una madre
natural, la ciencia poltica, y un padre adoptivo, el manejo, de modo que su desarrollo
recibe la influencia de ambos progenitores."
La relacin con su "madre natural" se ha observado de manera muy diversa, e in-
cluso hasta el extremo de concebirla bajo el dominio de la ciencia poltica en calidad de
17 Ibid., p. 222.
lB Louis GAWI1iROP, "The Human Side of Public Administration", en 1998 GausLecture, 1988, p. 2.
19 Nicholas HENRY, "Root and Branch: Public Administration's 'Iravail 1bward the Future", en Noam LYNN y
Aaron WUDAWSKY (eds.), Pub/ic Administration: TheState o/Discipline, Chatham House, Chathatn, Nj, 1990,
pp. 3"26.
302 PARTE 5. AGENDA DE LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN rBUCA CONTEMPORNEA
ciudadana de segunda clase, como Roscoe MAKI1N observaba esa relacin en 1952.
20
Pero
hoy en da la situacin no es la misma y quiz el mejor modo de examinar sus vnculos
sea aceptar que la ciencia poltica inculc a la administracin pblica los valores demo-
crticos, as como el papel de lapaliey en la investigacin para ambos campos. Tambin es
conveniente no pasar por alto que HENRY ha insistido en que la ciencia poltica, como
"madre natural", ha sido la que influy en forma primordial a la administracin pblica,
no el manejo, pues no debe olvidarse que en Estados Unidos de Amrica la administra-
cin naci en el hogar de la ciencia poltica." La proximidad de esta relacin social hizo que
la administracin pblica adoptara de su progenitora conceptos fundamentales como rgi-
men plural, participacin poltica, igualdad ante la ley y responsabilidad pblica.
No menos productivo para la administracin pblica ha sido el estudio de lo que
HENRY concibe como el ms novedoso subcampo politolgico de policy, cuya emergen-
cia coincidi con los planteamientos de renovacin del estudio de la primera. En esa poca,
la administracin pblica redefini su identidad como campo de estudio con ms cercana
a la policy que a la ciencia poltica y el manejo. Lo ms curioso, a decir de este autor,
es que la aparicin y desarrollo de policy entre los politlogos estuvo enfocada ms al
modo como se haca que a su contenido; es decir, su preocupacin se puso sobre todo
en la "ciencia ms que en la poltica"." En buena medida, policy se visualiza en ciencia
poltica como una aplicacin de esta ltima a los asuntos pblicos, y como una zona ge-
mela con ella y con la admipstracn pblica. De hecho, desde la dcada de 1950 policy
ha sido incorporada decididamente en la agenda, las asociaciones y el trabajo acadmico
de los politlogos. Poliey cuenta con su propio conjunto de proslitos, con organizaciones
y revistas especializadas. HENRY afirma con toda razn que la Organizacin de Estudios de
Policy (Poliey Studies Organization) debe distinguirse de otras dedicadas al 'manejo y
la opcin pblica, orientadas por la economa y la investigacin de operaciones.
En suma, "el problema de la policy como subcampo es que simboliza tanto a la
ciencia poltica como a la administracin pblica"," y cada cual tiene centros de inters
diversos. Para la segunda interesa principalmente el temario de la planeacin estratgica,
la implementacin, la evaluacin de programas y la organizacin, es decir, se ocupa ms
del conocimiento en accin, en tanto que la ciencia poltica trata el aspecto intelectual.
El manejo ha sido mucho menos influyente que la ciencia poltica, pero su influjo
fue ms positivo, pues ese vnculo con la administracin pblica se dio desde su infancia y
constituy uno de los elementos que le brind su autonoma. HENRY comenta que ese
efecto positivo se observa en el hecho de que el manejo hizo que la administracin p-
blica examinara con detenimiento qu significa lo pblico, le brind nuevas metodologas
y le suministr un modelo de evaluacin." Un fruto ms, de gran relevancia, fue la com-
prensin de la diferencia entre administracin pblica y administracin privada.
20 Roscoe MARnN, "Poltical Science and Public Adminstraton: A Note of the State of Union", en American Poli-
tical Science Review, vol. 46, nm. 3, 1952.
21 Nicholas HENRY, op. cit., p. 5.
22 /bid ,pp. SY6.
23 /bid 1 p. 7.
24 lbid., p. 12.
Desde la dcada de 1960 la administracin pblica comenz a abandonar la unidi-
mensionalidad de foco institucional a que la haba sometido la ciencia poltica, para
expandirse hacia una perspectiva ms dinmica, integrada por el temario filosfico, nor-
mativo y tico donde el pivote fue el pblico y su inters como tal. Ahora la idea de in-
ters pblico hace que los estudiosos de la administracin pblica se aventuren en
zonas antes ignotas, como la contratacin, la privatizacin y la desregulacin, en los que
ese inters desempea un papel determinante. En cuanto a metodologas, destacan la in-
vestigacin de operaciones y la evaluacin de programas, y en lo referente a tcnicas son
importantes la simulacin, los sistemas de informacin, el rbol de decisiones y el anlisis
costo-beneficio.
El Estado como repblica
La nocin del pblico en esencia ha consistido en una recuperacin del clasicismo greco-
romano, gracias al Renacimiento y al Siglo de las Luces. Desde el siglo XVI, pero en espe-
cial durante el siglo XVIII, el pblico ha ocupado un lugar central en la era moderna. En
contraste con el mundo silente de los gobiernos absolutistas del siglo XVII, en la centuria
siguiente se acentu el acontecer sonoro que fue llenando los centros de reunin comu-
nitaria y as se abri paso a la libertad de expresin y de reunin, y a las audiencias ante
los tribunales pblicos que hicieron viable la vgorzacn de la opinin pblica. Este espa-
cio de "argumentacin discursiva" fue el eje alrededor del cual se estableci el pblico
moderno y el postrer Estado de derecho."
Pero con ligereza, y con alguna frecuencia, se tiende a soslayar el significado etimo-
lgico de pblico y atribuirle cualidades diversas, con lo que se producen confusiones
perniciosas que distorsionan la fidelidad entre el hecho y la palabra que lo refiere. En
efecto, pblico abarca las acciones colectivas de todos los miembros de una sociedad, as
como la propiedad comn de todos sus integrantes." No est de ms recordar, como
lo hicimos en un captulo precedente, que pblico es una emanacin del concepto de
pueblo, y que culmina la serie populus-puplicus-publicus, que pueblo, popular y pbli-
co tienen la misma raz y administracin pblica es la administracin del pueblo, con-
siderado en su totalidad socal,
El Estado, que constituye un tema rescatado por la teora de la administracin p-
blica en Estados Unidos de Amrica, nos recuerda que John GAUS elabor una obra inte-
lectual destinada a obtener la colaboracin de los cientficos sociales y los politlogos,
pero no en calidad de especalstas." Una interpretacin similar puede referir a los trata-
distas en administracin pblica, que deben dejar de visualizar al Estado con base casi
nica en la burocracia.
25john KEANE, La vida pbliCQY el capitalismo tardio, Alianza Editorial, Mxico, 1992, p. 174.
26 AndrewDUNSllll!,.Mministration: the Wbm' and tlJe SCience, Martn Robertson, Londres, 1973, p.166.
27James FESLER, "The State andltsStudy:The WtioIe andtbe Parts", en Noaml h'NN y Aaron WJJ..DAWSKY (eds.),
Pu1:Jlic Adminlstration:Tbe&/Qt(fofDiscipltne, CbathamHouse,Chatham. NJ. 1990. pp, 84-95.
De hecho, el objeto de la administracin pblica est determinado por el alcance de
las funciones gubernamentales que se deciden en el plano poltico. Tambin tiene una
relacin estrecha con el Estado, al que James FESLER refiere sencillamente como la posi-
cin de una totalidad integrada por una multitud de partes grandes y pequeas, cuya ar-
ticulacin es un problema de gobierno efectivo, as como un tema de la ciencia poltica
y de la administracin pblica." Paralelamente, "readmitir" el concepto de Estado signi-
fica reanimar la categora de inters pblico.
La agenda contempornea de la teora de la administracin pblica est relacio-
nada con el manejo del cambio en la bsqueda de la publicidad definida por los valores
socales.'? Esta definicin tiene como fundamento no slo la tradicin de la disciplina,
sino la perpetuacin de un temario general y permanentemente renovado que incluye la
responsabilidad democrtica, gobernancia (govemance) , burocracia, tica, ciudadana y
educacin cvica, dinmica organizativa e implementacin. Cabe destacar el sentido de
renovacin que pretende examinar las organizaciones pblicas en el proceso de goberna-
bilidad, junto con un esquema de innovacin abierto que ha dado cabida al estudio de
las redes interorganizativas y los modelos econmicos de la conducta burocrtica.
Tal como lo ha explicado Robert DENHARDT, "la imagen de la teora de la adminis-
tracin pblica que emerge de la bibliografa peridica, refleja un campo dinmico y
cambante"." Sin embargo, el eterno estudio del Estado, as como el nfasis en policy,
la ocupacin preferente en el manejo y el rescate del humanismo cvico han puesto un
acento muy fuerte en el pblico, que de tal modo ocupa el eje central de la teora de la
administracin pblica contempornea.
El pblico clsico est presente en el Estado, de la misma forma como el ADN lo
est en el ser humano. La organizacin jurdica del Estado occidental descansa en el de-
recho pblico romano, en especial a partir del siglo XVIII, cuando las reformas inspiradas
por la Ilustracin calaron hondamente en los procesos de modernizacin estatal." En-
tre sus efectos fundamentales debe destacarse, por un lado, el papel de legitimacin que
otorga el derecho pblico al Estado y, por el otro, el desarrollo de la proteccin de los
derechos individuales. Como corolario, el derecho pblico romano fundament la racio-
nalizacin del procedimiento judicial y la organizacin de los tribunales.
Dos siglos despus prendi la mecha de una explosin administrativa mundial que
afect todos los aspectos de la vida social, pero cuya expresin ms ntida se apreci en
el Estado y las empresas privadas. En efecto, ocurri una Revolucin organizativa que
situ la gravitacin de las sociedades de mediados del siglo xx alrededor de corporacio-
nes, que desde entonces se llamaran organizaciones en gran escala." Tal fue el origen
de las organizaciones complejas, criaturas de mediados del siglo xx, pues cien aos antes,
28 Ibid., p. 87.
29 Robert DENHARDT, "Publc Administration Theory: The State of the Discipline", en Noami LYNN y Aaron
WILDAWSKY (eds.), Puflic Admintstration: The State 01 Discipline, Chatham House, Chatham, N], 1990,
pp. 43-71. '
30 Ibid., p. 5lo
31 Oskar Georg FISCHBACH, 1eorla General del Estado, Editora Nacional, Mxico;.l968,pp. 43-45.
32 Kenneth BouLDING, The Organizational Reoolution, Quadrangle Bookl,Chk:ago, 1968 (195a). ',
salvo e! Estado y la Iglesia romana, no existan grandes organizaciones. Esto explica por
qu an no se constituan las empresas en gran escala, pues "cuando MARx estaba co-
menzando a trabajar en El capital, en los aos 50 del siglo XIX, el fenmeno de admi-
nistracin [privada] no se conoca. Tampoco se conocan las empresas que manejan los
gerentes't.v
El crecimiento del Estado gracias al impulso de la Revolucin organizativa, as como
su grado de complejidad y su nivel de desempeo pblico, se explica entonces como una
gesta en la moderna civilizacin occidental, un triunfo frente a los poderes supraestatales
e infraestatales del medievo retardataro." Se trate de una firma empresarial privada, o
del Estado, una organizacin compleja del mundo moderno significa que el tiempo y el
esfuerzo humano, que antao se reparta en una variedad de pequeos ncleos, ahora
se concentra en unas cuantas organizaciones en gran escala. La Revolucin organizativa
puede ser interpretada, pues, como un proceso de expropiacin de las organizaciones
pequeas en favor de las mayores, as como el sesgo de propsitos individuales a favor
de las grandes colectividades.
Con el impulso del gran cambio hacia las corporaciones complejas aparecieron
nuevas concepciones de la sociedad organizada, que convergen en un punto: la exalta-
cin de la administrabilidad de las grandes organizaciones por medio de funcionarios
profesionales y procedimientos tcnicos. As, de Max WE13ER35 hasta James BURNI-IAM,36 la
burocratizacin de! mundo y e! ascenso al poder de los gerentes (managers) comenza-
ron a observarse como una tendencia inevitable que acentuaba poco a poco la importan-
cia del aspecto administrativo del Estado, y soslayaba su semblante pblico. He aqu el
modo como se asoma a la vida e! Estado administrativo.
Desde siempre, la administracin del Estado ha fungido corno un elemento relevan-
te en la vida de los pueblos. Lorenz VaN STEIN explicaba que el siglo XIX se haba caracte-
rizado por haber conciliado, en un hbitat poltico comn, las existencias respectivas de
la Constitucin y de la administracin pblica. Pero fue el siglo xx el tiempo propio del
Estado administrativo, corno es evidente en el ocano de textos administrativos escritos
hasta nuestros das. Ese Estado fue el motivo de una obra cumbre de la teora de la
administracin pblica en Estados Unidos de Amrica, cuyo ttulo expres con claridad
la poca que entonces emerga. En efecto, en 1948, Dwight WALDO bautiz a esa centuria
corno la poca del Estado administrativoY
La proclama de WALDO correspondi ciertamente a los hechos en curso y, una dcada
despus, en efecto el Estado se haba desarrollado de manera sorprendente. Fue enton-
ces cuando apareci otro libro, tambin titulado El Estado administrativo, cuyo autor es
un administrativista alemn aclimatado en tierras estadounidenses. Hacia 1957, Fritz
MORSTEIN MARx se preguntaba acerca del desempeo del gobierno en las nuevas crcuns-
33 Peter DRUCKER, "La administracin y el mundo del trabajo", en varios, El oficio y arte de la gerencia, Grupo
Editorial Norma, Barcelona, 1995, p. 24.
34 Richard ROSE, Understanding Big Government, Sage Publicatons, Londres, 1984, p. 3.
35 MaxWIlBER,Eiotwmia ysooedad, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1966 (1922), dos tomos.
36 James BuRNHAM,TbeManagerialRevolutton,The John DayCompany, Nueva York, 1941.
37 Dwight WALDO, 7eoria po/itica de 141 adminiStrdcin pblica, p. 316.
tancas, cuando la administracin pblica en forma gradual haba tendido a ubicarse
como su corazn: "Como el gobierno moderno tiene en la accin administrativa el pri-
mer instrumento de su diaria operacin, as la administracin pblica se ha movido ms y
ms hacia el centro de la gobernacin."38 El xito del gobierno desde entonces pasaba
por dicha accin administrativa, y debido a la forma como lo observaba la ciudadana,
"esto es uno de los grandes sucesos polticos de nuestro tiempo". El hecho tena una ex-
presin transparente y visible: la magnitud del gobierno, as como de su forma estructu-
ral. sa era la ndole del suceso mismo: en la medida en que creci la civilizacin en sus
diversos rdenes, el rgimen acrecentado que naci de ella hizo crear la administracin
pblica: en todo caso, el "'gobierno grande' requiere un gran aparato para realizar sus
muchas funconesv.v
Vemos aqu al Estado administrativo, cuyo crecimiento se convirti en el problema
central de la teora de la administracin pblica a mediados de la dcada de 1950, junto
con el desarrollo del servicio pblico y la magnitud de la organizacin. Pocos autores pu-
sieron en tela de juicio al Estado administrativo as engendrado, porque no haba razn
para enfrentarse a una tendencia que haba sido profetizada por Max WEBER y James
BURNHAM. Incluso esa inclinacin se prolong hasta 1960, cuando john Kenneth GALBRAITH
observ que la reencarnacin de la burocracia se realizaba en forma de tecnoestructura."
Estas ideas, fundadas en hechos reales, mostraron la existencia de un Estado adminis-
trativo competente, un nuevo Leviatn que aseguraba el destino de los pueblos. Fue ese
Estado el que cobij los programas sociales y las instituciones de seguridad social, facilit
el desarrollo de empresas pblicas productivas altamente rentables y, transfigurado en
Estado social de derecho, hizo compatibles los derechos individuales y los derechos
sociales en una sntesis conjugada por la utilidad pblica. En su seno se ensanch el sindi-
calismo, los partidos se convirtieron en asociaciones polticas de masas y los gobiernos
prohijaron el desarrollo de los grandes y eficientes servicios civiles de carrera. Ytodo esto
no fue slo algo deliberado, sino que incluso qued plasmado en la planeacin y lapoltcy
de muchos regmenes.
La administracin pblica contempornea enfrenta un destino cuyas grandes lneas
proyectan un horizonte en el que el desarrollo de la administratibilidad del Estado com-
parte estelares con la civilidad de la sociedad. A travs del humanismo cvico, que trae
consigo la intimidad de las relaciones entre la poltica y la administracin pblica, la no-
cin de Estado administrativo ha cedido su lugar a la idea del Estado cvico. Este proce-
so ha inspirado un movimiento inverso a la idea de MORSTEIN MARx, cuando hablaba de
que en el corazn del gobierno se haba acomodado poco a poco la administracin p-
blica; ahora, en el corazn de la administracin pblica est instalado plenamente el
gobierno, y de tal modo prohija al Estado cvico. La teora de la administracin pblica de
nuestros das marcha al encuentro de un gobierno caracterizado por el sentido de par-
ticipacin poltica popular y democrtica, al desarrollo de una administracin popular.
38 Fritz MORSTElN MARx, Tbe Administrative State, Universityof Chcago Press, Chicago, 1967 (1957), p. l.
391dem.
40 john Kenneth GALBRAlTII, el nuevo estado industrial, Ariel, Barcelona, 1974 (1967).
Ha llegado el momento de recordar que Estado antao se llamaba res publica, re-
pblica, y no olvidarlo de nuevo. Sencillamente debemos recuperar la esencia republica-
na del Estado, pues hay deberes que por ser comunes ,para toda la sociedad tal ndole
reclama el nfasis de lo pblico dentro del Estado." Como lo indicamos pginas atrs, la
palabra Estado significa literalmente "posicin o quietud", un estar de las cosas que en-
traa estabilidad, pero tambin el ser de esas mismas cosas, su fluir, idea de la que naci
el concepto de estado de la repblica.v Esta frase fue acuada por ]ean-]acques
ROUSSEAU, quien afirmaba que "la persona pblica que se constituye as, por la unin de
todas las dems, tomaba en otro tiempo el nombre de ciudad y hoy de repblica o
cuerpo poltico, el cual es denominado Estado cuando es activo, potencia en compa-
racin con sus semejantes't.v' Estado es la denominacin generalizada de ese ser y estar
constituido en las comunidades polticas de la cultura occidental, como se aprecia en las
voces Estado, tat, Stato, State y Staat -en espaol, francs, italiano, ingls y alemn, res-
pectivamente-, y que abarca lo que antao era la res publica.
Tal como lo explicamos en el captulo anterior, correspondi a MAQUIAVELO diferen-
ciar el concepto estado de la repblica desde principios del siglo XVI, y popularizar el
trmino Estado, por lo que la voz repblica pas a referirse a un tipo de Estado. El pen-
sador poltico florentino deca que "los Estados y soberanas que han existido y tienen
autoridad sobre los hombres, fueron y son o repblicas o principados"." En las prime-
, ras impera un rgimen basado en la autoridad popular, en magistrados y funcionarios
seleccionados por el pueblo, yen un sistema electoral complejo."
Por su parte, un tipo de Estado constituye una conjugacin de hechos y formas en
los que convergen un escenario poltico especfico y una etapa de tiempo concreta. Los
tipos de Estado, en contraste con el Estado en s, tienen una existencia ms precisa y ms
acotada en el tiempo. El escenario poltico est configurado por las modalidades con-
cretas de representacin a travs de partidos polticos, respecto de la accin efectiva o
potencial de las fuerzas sociales dominantes. La combinacin de un tipo de Estado y
un escenario poltico produce un rgimen poltico especfico," que a su vez refleja el
desequilibrio entre sus integrantes; de modo que esta frmula lo define como parlamen-
tario o presidencial, de acuerdo con la hegemona del Legislativo o del Ejecutivo. O bien,
puede ser monrquico o republicano, si la hegemona descansa en el predominio de
fuerzas oligrquicas o populares.
El tipo de Estado puede reflejar el grado de autonoma relativa de ste, como insti-
tucin pblica ante poderes sociales privilegiados. Antao, la hegemona del Ejecutivo
41 Maree! PRLOT,La ciencia potitica, EUDEBA, Buenos Aires, 1965, pp. 6 Y7.
42 Adolfo POSADA, Tratado de derecho polinco, Librera General de Victoriano Surez, Madrid, 1935, vol. 1, p. 6.
El nfasis es nuestro.
43 jean-jacques ROUSSEAU, El contrato social, Porra, Mxico, 1979 (1762), p. 10.
44 Nicols MAQUIAVELO, El principe, en Obras politicas, Editorial de Ciencias Sociales, La Habana, 1971 (1532),
p. 305. El nfasis es del orgna],
45 Nicols MA.QUIAVELO, Disc,.rsos sobrQ la primera dcada de ito Livio, en Obras politicas, Editorial de Cien-
cias Sociales, LaHabana, 1971 (1532), p. 94.
46 Nicos POULANZAS, PoderpoltiCf) Y clases sociales en el Estado caPitalista, Siglo XXI, Mxico, 1972, pp. 416,
419yZO.
refractaba la autonoma del Estado ante las clases dominantes, hegemona que limit o
. fue eliminada a partir del ascenso del neoliberalismo para asegurar el dominio de los
sectores financieros nacionales, extranjeros e internacionales, sobre las sociedades con-
temporneas. Nociones como desestatizacin han venido a consagrar la expropiacin de
esa autonoma del Estado en favor de nuevos poderes estamentales, a fin de asegurar la
privatizacin de bienes pblicos, la sustraccin de conquistas sociales y la desproteccin
de los trabajadores. Por todo esto es conveniente que hoy rescatemos la segunda par-
te de la expresin Estado de la repblica, para evitar que el Estado, entendido como
mero estar, sea desmantelado en su esencia pblica para favorecer fuerzas econmicas
privadas. Si se evita la eliminacin del tipo de Estado republicano, se preserva la esencia
pblica del Estado, pues se elude el absurdo de observar al pblico sin su Estado, y al
Estado sin su pblico.
La voz Estado ha sido dominante en fechas recientes. Sin embargo, en el siglo XVI se
usaba de manera intensa el vocablo repblica, como se aprecia en jean BODIN, quien
afirmaba: "Repblica es un recto gobierno de muchas familias y de lo que les es co-
mn, con autoridad soberana.?" A mediados del siglo XVIII, la voz Estado se haba gene-
ralizado, pero todava la acompaaba la sinonimia de repblica. Ciertamente, johann
Henrich VONJUSTI sealaba en 1755:
Una Repblica o Estado es la unificacin de una multitud de personas bajo un poder
supremo, para el propsito superior de alcanzar su felicidad; una Repblica consiste en una
multitud de personas relacionadas entre s por medio de su mutua dependencia y de ciertas
instituciones comunes para, con sus energas sumadas y bajo un poder supremo, promover
la felicidad comn.f
El sustento del poder estatal, de la potestad de la repblica, es el pueblo (Volkher),
que en su tlempo consista en un principio universalmente reconocido.
La cultura poltica anglosajona tampoco es ajena a nociones del Estado de tipo re-
publicano, como se aprecia incluso en el pensamiento de Thomas HOBBES, para quien
la entidad poltica instituida para brindar a los hombres el bien supremo de la seguridad
se llamaba commonwealth (Estado), "bien comn". Ese bien supremo aseguraba su vida,
superaba el "estado de naturaleza blico de todos contra todos" y garantizaba la conser-
vacin social e individual de los seres humanos. Se trata del Leviatn, un dios mortal some-
tido al Dios inmortal, una multitud unida como "una persona llamada commonwealth,
en latn cioas","
47 "Republique est un droit gouvernamem de plusiers menages, & de ce qui leur est commun, avec puissance
souveraine", lean BOOIN, Les six liures de la Rpublique, s. d., Scientia VerlagAalen, 1970 (facsmil de la edi-
cin de 1583), p. 1. En la versin espaola de Gaspar de Aastro se dice que la "Repblica es un justo go-
bierno de muchas familias, y de lo comn a ellas, con suprema autoridad". lean BoDIN, Los seis libros de
la Repblica, Herederos de Bevilaqua, Thn, 1590, p. 1.
48 Este pasaje fue traducido del alemn al ingls por A1bion SMALL (Tbe Cameralists. tbe Pioneers 01 German
Social Policy, Burt Franklin, Nueva York, 1909, p. 317). Para quienes dominan el idioma alemn, la obra ori-
ginal es accesible (Johann Heinrich VON jusn, Staatsunrtcbft, Scientia VerlagAaten, 1963 .:....facsmil de la
segunda edicin de 1758). El pasaje citado est en la p. 318.
49 Thomas HOBBES, Letnatban, Bobbs-MerrilIEducationals Publishing, Indianpolis, 1978, pp. 139 t142.
La administracin pblica hoy en da mira con inters la sustanciosa adicin de su
apellido, por cuanto que es pblica. Esto lo hace en concordancia con un mundo pol-
tico constituido como un pblico activo y demandante, pero tambin porque los ma-
teriales con los que se ha construido ese pblico son los mismos que edificaron su
metodologa de gestin. Del mismo modo como la persuasin configura y ensambla los
elementos del pblico, la administracin pblica construye y empalma sus materiales
mediante la hermenutica, la dialctica y la retrica. Esto explica por qu la administra-
cin pblica, desde su cuna hasta la actualidad, es la administracin del pblico, por el
pblico y para el pblico; en suma, una administracin del pueblo. Resulta intil abundar
sobre el punto, pues no ha sido otra nuestra misin en este apartado que destacar como
algo pblico ese suceso social que es la administracin del pueblo.
Persuasin en administracin pblica
As como Estado no significa mera quietud, el pblico no consiste en algo ya construi-
do, sino que se trata de suceso por edificar mediante la interaccin entre la ciudadana y
su gobierno a travs de la persuasin.
Uno de los problemas centrales de h teora de la administracin pblica contem-
pornea se halla en la emergencia de nuevos paradigmas que han puesto en duda su va-
lor y utilidad para representar fielmente el acontecer administrativo. Por consiguiente, no
se debe descontar que la supremaca que eventualmente puedan adquirir esos paradig-
mas podra tener como fuente la incapacidad de la teora de la administracin pblica
para lograr una verosimilitud real con su trabajo, o bien, no tener las pruebas factuales
efectivas para sustentar sus proposiciones. 50 He aqu un problema central para la ciencia
de la administracin pblica que no puede soslayarse.
Sin embargo, el problema ms grande no consiste tanto en que tales paradigmas
lleguen a ser preeminentes, sino que su dominio est fundado en la ficcin, no en la ver-
dad. Nunca estar de ms insistir en los peligros subyacentes en el podero del mito en la
administracin pblica, de aqu que Christopher Hooo y Michael ]ACKSON hayan llamado
la atencin sobre la supremaca de los "econcratas" y los "consultcratas" gerenciales
sobre otros protagonistas administrativos, cuando de propuestas aceptadas se trata.>' Su
preeminencia se apoya en el uso de la ficcin y de la metfora como armas de comuni-
cacin, de modo que ambas explicaran el peso de los economistas como persuasores
en el argumento administrativo a travs del uso de la ficcin, ms que de la verdad.
Ficcin y hermenutica en el discurso administrativo
El estudio de la ficcin no es ajeno al pensamiento administrativo pblico, ni tampoco
es tema reciente. Su labor central ha sido el modo de aprender de los practicantes del
50 Chrstopher HOOD y MichaeljAcKsoN, Administratve Argument, Dartmouth Publishing, Aldershot, 1991,
pp. 157 Y158.
51 El concepto S1lU', quien acu al trmino la obra Econocrats and the Policy
Process (M:cMillan, Londres, 1975).
310 PARTE 5. AGENDA DE LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PI3UCA CONTEMPORNEA
servicio pblico las propuestas provenientes de los textos de administracin pblica.
Uno de los primeros trabajos se debe a Morton KROLL, quien a mediados de la dcada de
1960 detect una proliferacin de novelas dedicadas a la ficcin administrativa, que tam-
bin haba reclamado la atencin de cientficos como Dwight WALDO, pues el problema
central de la disciplina era entonces, como ahora, la credibilidad. El terreno de la ficcin
reorient entonces los problemas de evaluacin y medida del desempeo en adminis-
tracin pblica, e incluso cuestion los mtodos y la construccin del conocimientoY
En muchos casos el problema de la credibilidad demostr la existencia de la ficcin en
lugar de una capacidad argumental, y por ello el estudio de la administracin pblica se
plante una autocrtca radical.
El uso de la ficcin, incluso, es frecuente en los estudios de caso y la asesora para
ilustrar los principios y las experiencias de los expositores. Empero, Howard MCCURDY
opina que la ficcin desempea un papel adicional en administracin pblica, pero que
afecta lo que los manejadores pblicos hacen y cmo lo hacen." La ficcin aparece
cuando las poltctes elaboradas por esos servidores se implementan, as como en la forma
de desempear sus responsabilidades. Tambin la ficcin influye en la seleccin de los
mtodos administrativos. La ficcin se introduce en la cultura administrativa a travs de
la po/ic:y y la hechura de decisiones, pero es un reflejo de la cultura popular ms general
de las naciones, que se reproduce en la vida cotidiana y fluye en los medios de comu-
el arte, la literatura y los espectculos recreativos.
Un caso tpico del uso de la ficcin y la imaginacin en los asuntos administrativos
lo representa el biforme Gore (Nationa/ Performance Review, debido a la iniciativa de
Al GORE, vicepresidente de Estados Unidos de Amrica). A decir de MCCuRDY, ese informe
estuvo ms fundado en la ficcin que en la realidad, lo mismo que su fuente de inspira-
cin, el libro de OS130RNE y GAEI3I..ER.54 En efecto, su ficcin consiste en que la propuesta
de desburocratizar los gobiernos puede hacerse a travs de una provisin empresarial de
los servicios pblicos, siempre que se separen el timn y los remos en la gestin pblica.
Las pruebas empricas de esta posibilidad son dbiles, lo mismo que suponer que el es-
tablecimiento de la competitividad en esa provisin siempre sea exitosa. Igual confec-
cin tiene la obra de Thomas PETERS y Robert cuando estaban en busca de
la excelencia de la empresa privada. ss
Nuevos mitos sustituyen a los viejos, que gradualmente desaparecen, como el que
los estadounidenses dependan ms de s mismos que de la administracin pblica,
segn hizo notar Alexs DE TOCQUINILLE en el siglo XIX. Pero hoy en da se reconoce su
dependencia de las grandes instituciones polticas y adrmntstranvas. No obstante, otros
SZ Morton Ksou, Flction and Credibility", en Public Admintssration Reuieu), Washington,
vol. 25, 1975. pp. 80-84.
S3 Howard McCURDY, "FlCtion and lmagnalion: how They AfTect Public Administration", en Public Administra-
tion Reuieu; Washington, vol. 55, nm. 6, 1995. p. 499.
54 I>.l\lid OsIlORNI! Y 1ed El nuevo1I'UJt:IeJo de gobierno: cmo transjrma el esptHtu empresarla/ al
sector pblico, Gemika,,Mxico, 1994 (1992).
55 Thomas Pm!RS y RobetlWAT1!llMAH, In $e4rcb ojExcellence, WAmer Books, Nueva\brk, 1982.
'56 Howard MeCuRDY, op. cu.; p. 503.
mitos se perpetan, y as el buen gobierno se aquilatar ms por el influjo de los valores
y la cultura popular que por otros elementos. Ese buen gobierno tiende a estar ms fun-
dado en la ficcin y, por consiguiente, en la ideologa dominante en cierta etapa del
tiempo en cada pas. Esto explica por qu las policies cambian fcilmente cuando el pue-
blo altera la imagen de ellas que por medio de reformas administrativas cleliberadas,
porque suele tener ms peso la imaginacin popular cuando se trata de su mplernen-
tacin.v Esto explica el error y el fracaso de las reformas administrativas basadas en cri-
terios universales y absolutos ms que en la impronta cultural de cada pueblo.
Por consiguiente, considerar el papel de la ficcin y la imaginacin puede ser muy
til para entender la capacidad o incapacidad de la administracin pblica para cambiar,
as como para identificar el sustento real del xito y el f?'acaso.
HOOD Y]ACKSON analizaron el uso de la ficcin y de la metfora en la administra-
cin pblica y la gerencia privada, y han encontrado que constituyen vehculos usuales y
eficaces de la persuasin. Incluso, para quienes creen en el neomanejo pblico, se re-
frendara su idea de que "esta hiptesis podra explicar la persuasividad de la economa
en el argumento administrativo por sus ficciones ms que por sus verdades"." Curtis
VENTRISS cree tambin que los economistas tienen la habilidad de elaborar su termino-
loga haciendo creer que se basa en la objetividad cientfica, como se observ en la poca
del gobierno de Ronald Reagan, y es evidente en los programas de las escuelas de asun-
tos pblicos. Se trata de un lenguaje que desplaza el discurso de sus bases polticas y
morales, y lo remodela dentro de las cuestiones propiamente econmicas. "Esta degra-
dacin del lenguaje poltico intenta 'economizar' al rgimen, pervirtiendo el discurso con
el cual la Ciudadana discurre, discute y entiende los efectos de la poltca.?" Pero no se
trata solamente de un cambio de trminos, pues el lenguaje es ms que palabras, es un
modo de razonamiento que siendo poltico de origen se ha convertido en una expre-
sin econmica donde Sheldon WOIlN nicamente ve intereses irreconciliables, as como
meros vencedores y perdedores, y donde voces como ciudadania y comunidad se
convierten en vocablos subversivos."
La ficcin no puede ser sustento del gobierno, si bien es cierto que todo gobierno
debe considerar y procurar el sentir popular. Adems, debe combatir el hecho de que la
ficcin sea la base del modo como lo percibe su pueblo, y para ello resulta indispensable
que la ciudadana se ejerza con suficiente civismo y el gobierno se haga entender con
nitidez. La ficcin no slo se nutre de la imaginacin popular; tambin puede construirse
de manera artificial a travs del mito semntico y de las voces fantasiosas, como se obser-
va en nuevos modelos de gerencia pblica (en especial el nuevo manejo pblico), cuyo
discurso escrito y oral as lo demuestra.
Uno de los rasgos ms significativos de la poltica de nuestros das consiste en el
trnsito de la discusin pblica por mera oratoria, la discusin a travs de la evidencia, ya
lbid, p. 505.
58 Christopher HoODy Michael ,J.\c::KSOl'I, Admtntstrative Argument, pp. 157 Y158.
Curtls.VllNl'RISs, M')bwaId a Public PhIosophy of Public Administration: a Civic Perspectve of the Publc", en
Wa5hitIgton, vol. 49, nm. 2, 1988, p. 177.
60 Citado ptlrVmmuss.OP. tIl., misma pgina.
312 PARTE 5. AGENDA DE LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CONTEMPORNEA
que se ha pasado del parlamentarismo verbal decimonnico al parlamentarismo do-
cumental del siglo xx. Como lo atestigua un autor: "El soporte primordial del trabajo de
las cmaras no es ya en el presente la palabra; la palabra es el cauce, el camino, la ruta
de entendimiento (oo.) hoy por hoy, el soporte primordial del trabajo parlamentario es el
documento.t"! La administracin parlamentaria, como la administracin pblica, susti-
tuy la espontaneidad, y ha abandonado la versatilidad locuaz del orador por el uso del
documento testimonial y evdencal del que se vale el gobierno para la discusin pblica.
Danny BALFOUR y William MESAROS explican que el uso de la hermenutica puede
contribuir a despejar los aspectos oscuros del conocimiento administrativo, adems
de eliminar los territorios ocupados por la ficcin. La hermenutica, concebida como
el arte de interpretar los textos para fijar su significado verdadero, puede contribuir a en-
tender el sentido de las acciones humanas, as como de sus expresiones e instituciones
que se tratan en esos textos. La nocin moderna de texto no se limita a formas escritas;
tambin abarca figuras verbales y no verbales de comunicacin, tanto desde el pasado
distante corno del reciente pretrito, que son objeto de estudio e Interpretacn.P
El anlisis textual, por consiguiente, puede extenderse hacia fenmenos que no son
literalmente textuales, as como a objetos que no estn fundados en documentos for-
males, corno las ceremonias (en calidad de discurso) y la cultura organizativa (como sm-
bolo). En administracin pblica, la hermenutica puede aplicarse a la interpretacin
de procesos de la actividad humana, as como a los productos de stos, pues su valor
consiste en que reconoce los lmites del entendimiento humano y la influencia de las con-
diciones histricas y sociales. En la medida que la administracin pblica estudia y me-
jora la prctica de las organizaciones gubernamentales, as como la implementacin de la
polcy, si se visualizan entonces esas organizaciones y policies como textos, es posible
ofrecer un esquema intergeneracional de conocimiento.f
La aplicacin de la hermenutica a la administracin pblica, que la concibe metaf-
ricamente como texto, se realiza de dos modos. El primero se ocupa del documento que
define la oficina o la policy, el segundo, de la palabra y la accin organzatva, BALFOUR y
MESAROS fundamentan la metfora en un pasaje clebre de Max WEBER, donde ste indica
que la administracin moderna se basa en documentos que se llaman expedientes y que
se conservan en borradores y minutas, as como en un conjunto de empleados y escribien-
tes de diversas categoras. Ese conjunto de trabajadores administrativos, cuya materia
prima laboral son los expedientes organizados en archivos, se llama oficinav' Con base
en la metfora inspirada en WEBER, en el primer nivel, las orgar zacones y policies p-
blicas son textos, porque sus historias se relatan en documentos escritos, as como en
expedientes y estudios. El examen de esas organizaciones y policies supone interpre-
taciones referidas a su contexto histrico, as como con una variedad de documentos
61 Luis Mara CAZaRLA, La oratoria parlamentaria, Espasa-Calpe, Madrid, 1985, pp. 31 Y32.
62 Danny I3ALFOUR y William MESAROS, "Connecting toca! Narratives: Public Adminstration as a Hermeneutic
Scence", en Public Administation Reuieui, Washington, vol. 54, nm. 6, 1994, p. 560.
63 lbid., p. 560.
64 Max WEBER, Econom{a y sociedad,FQndo de Cultura Econmica, Mxico, 1964 (1922), <.los tornos, tomo II,
p.717.
relacionados con ellas. En el segundo nivel, por su parte, la textualidad de las organi-
zaciones y policies se extiende a patrones observables de relacin entre participantes
organizativos y activistas de policy, Aqu el concepto de texto nos permite observar la
actividad organizativa y el proceso de paliey como documentos simblicos, a los cua-
les podemos aplicar el anlisis hermenutico como un medio de explorar su naturaleza
y significacn.s"
El texto opera como un mecanismo de organizacin temtica, de establecimiento
de un idioma comprensible y del uso de las expresiones metafricas, con la finalidad de
abrazar patrones significativos en el estudio de las organizaciones. A travs de la her-
menutica se mejora la estructura de los discursos, se trasmite con mayor fidelidad el
conocimiento y se favorece la traduccin por parte de otros actores dentro de esas organi-
zaciones. De hecho, el estudio de la administracin pblica se ha concebido como una
cadena narrativa producida a travs de una variedad de mtodos y enfoques sobre la rea-
lidad socal.w Apreciaciones como stas hacen pensar a BALFOUR y MESAROS que el uso
de la hermenutica puede ayudar a la administracin pblica a colocar el centro original de
su campo del saber basado en el manejo de textos.
El uso de la hermenutica no se basa slo en el texto por cuanto documento escri-
to, pero ciertamente tiene aqu su expresin ms fiel. Empero, en la medida que se extien-
de a modalidades verbales, la administracin pblica puede asociarla con la dialctica y
la retrica, pues el cientfico de esa administracin debe ser un activista de la persuasin
contra los planteamientos ficticios y mitolgicos.
Dialctica y retrica como artes de la
administracin pblica
Es muy comn que se crea que la evaluacin del desempeo en administracin pblica
debe ser un proceso rigurosamente cientfico. Pero hay otras apreciaciones demostrati-
vas de que las evaluaciones deben estar ms fundadas en elementos polticos e ideol-
gicos que en materiales de prueba formal, y as corresponder mejor a los requerimientos
de un gobierno responsable.v'
El imperativo de la persuasin como esencia de la discusin pblica ha rescatado del
olvido el uso fructfero de dos viejas frmulas de la vida cvica: la dialctica y la retrica,
ahora enfocadas a la hechura de policy y al argumento administrativo. Desde mediados
de la dcada de 1970, las ciencias de policy comenzaron a ocuparse de la retrica, aunque
en su inicio fue de manera muy superficial, como se observa en un trabajo pionero reali-
zado por Charles )ONES.
68
65 Danny 8ALfoUR y William MEsARos, op. cit., p. 560.
66 lbid., pp, 561 y 563.
67 Giandomenico M.\JONIl, .EtJJdena, Aftp.tmentand.Persuasion in the Po/icy Analysis, Yale University Press,
1989, pp. leS. .
68 Charles lONBS, "PolicyAnalysis: Academic Utility for Practica! Rhetoric", en Policy Ana/ysis fournal, vol. 4,
nm. 1, 1975, pp. 281-286.
314 PARTE 5. AGENDA DE LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBliCA CONTEMPORNEA
En efecto, estas herramientas puestas a disposicin del estudio de la administra-
cin pblica y el anlisis de policy, provenientes de la ancestral cultura grecorromana, han
inspirado la idea de ese anlisis como una forma de discurso. A travs de una estrategia
discursiva, se intenta agrupar el abigarrado mapa conceptual del anlisis de policy con
base en un eje integrado por una pluralidad de valores y argumentos viables, a fin de en-
tender una policy especfica. De esta forma, el anlisis es parte del proceso por el cual
estos puntos de vista diversos se toman en cuenta o se incluyen directamente en l. El
discurso puede o no estar formalizado o institucionalizado, pero lo importante es que
el anlisis se interpreta como una forma de dilogo o interaccin que sirve de base a su
propuesta de consejo de lapolicy.69
Sobre sus nuevos fundamentos, Louise WHITE clasific el anlisis de policy en tres
corrientes: discurso analtico, que pone nfasis en la prctica del anlisis; discurso crtico,
ms orientado a los aspectos filosficos y distante de los enfoques tcnicos y econmi-
cos, y discurso persuasivo, proveniente de la ciencia poltica, en el cual la informacin y
la persuasin tienen un papel fundamental." Este ltimo es el que se tratar en esta obra.
Con base en el desarrollo del gobierno por discusin, los antiguos griegos crearon
una metodologa general del discurso, a la que llamaron dialctica, que consiste no so-
lamente en la forma de razonamiento a travs de preguntas y respuestas, sino tambin la
naturaleza de las premisas y el contexto social de sus aplicaciones. Esta nocin ancestral es
muy relevante en la idea moderna del anlisis en la deliberacin pblica; de hecho, la
dialctica recoge mejor los elementos esenciales de ese papel que las caracterizaciones
estereotipadas del anlisis de policy en que se fundan muchos libros usuales en la mate-
ria. De manera similar a la dialctica, el anlisis de policy comienza con premisas plau-
sibles, y con puntos de vista opuestos y cambiantes, no con principios indisputables y
hechos difciles." Como la dialctica, ese anlisis no slo genera pruebas formales, sino
argumentos persuasivos. MA]ONE opina que el problema clave que enfrentan tanto los dia-
lcticos como los analistas es la forma de basar inferencias plausibles sobre valores u
opiniones cuando los hechos difciles no son viables. En fin, al igual que la dialctica, el
anlisis de policy contribuye a la deliberacin pblica por medio de la crtica, la abogaca y
la educacin.
Por tanto, una buena polcy es ms que el anlisis de datos o un ejercicio de diseo,
puesto que tambin provee estndares de argumento y la estructura intelectual para el
discurso pblico. Incluso, cuando sus conclusiones son rechazadas, sus categoras y len-
guaje, su crtica de enfoques tradicionales y su abogaca de nuevas ideas afectan la discu-
sin pblica como una condicin. Ciertamente, el discurso persuasivo es una frmula
de abogaca que pone el nfasis en las ideas como motor del cambio, en la medida que
son la materia prima del debate pblico y de tal modo pueden inducir el cambio mismo.
y como genera diversas perspectivas de un mismo problema, ese discurso introduce la
69 Iouse WHITI!, "PalicyAnalysisa Discourse....fIljourna/ 01Pub/k Ana/ysis andManagement,.vol. 13, nm. 3,
1994, pp. 507 Y508.
70 bid,p. 508.
71 GiandomenicoMJ.JoNJ!. op, cit .pp. 6 y7.
informacin capaz de ofrecer las soluciones ms factibles, pues su vocacin hacia el p-
blico acerca tal perspectiva a la satisfaccin del inters general. En fin, el dlscurso persua-
sivo, por cuanto nutriente de la discusin pblica, sita a los analistas de policy como es-
tudiosos y participantes de los procesos argumentales, no como meros sujetos neutrales.
El arte de la persuasin es afluente del humanismo cvico orguado en la Grecia cl-
sica y se recupera en Europa en la poca del Renacimiento. En Italia tuvo su punto cul-
minante y fue all donde se rescataron las antiguas obras clsicas de la poltica, entre
ellas las de CICERN, y se le dio un vigoroso impulso al desarrollo de las humanidades, en-
tre las que destacaron la gramtica, la poesa, la historia, la filosofa y la retrica." Esta
ltima consista en el arte del discurso persuasivo entre los griegos antiguos, y despus se
consider como una prctica de manipulacin peligrosa. Desde entonces se juzga como
algo deshonesto o como una mera racionalizacin de argumentos, como propaganda, la-
vado cerebral y artimaa de la opinin pblica. De .la misma manera, con el paso del
tiempo cambi su connotacin a un estilo ornamental del discurso, una mera expresin
oral carente de fundamentos.P
Desde el Renacimiento y hasta las convulsivas pocas libertarias de finales del siglo
XVIII, la retrica fue redimida como parte del caudal poltico que enriqueci las cruzadas
republicanas en Europa y Estados Unidos de Amrica. Sin embargo, desde ese siglo, la re-
volucin econmica trajo consigo valores diversos que irrumpieron en la vida poltica y
establecieron formas de rgimen conocidas como las repblicas de mercaderes, que
condenaron los valores cvicos por obsoletos ~ improductivos y antepusieron criterios
de ganancia y rendimiento a las cualidades cvicas.
Desde 1950, la retrica ha reconquistado espacios en los programas de estudio uni-
versitarios. En la actualidad ocupa el trabajo de cientficos sociales y acadmicos. La ret-
rica es, en esencia, un arte cvico propio de la vida ciudadana, que ARISTTELES crea un
equipamiento poltico necesario cuyo foco es la construccin del consenso y la coope-
racin a travs de los planteamientos persuasivos. El sabio preceptor de Alejandro Magno
la conceba como el arte de descubrir los medios viables de persuasin en casos dados, a
travs de la cual se superaban los particularismos en pro de la accin comn." La retrica
entre los griegos, como ahora entre los modernos, ha signado el mtodo primordial de
comunicacin y decisin comunitarias. Giandomenico MA]ONE asegura que "la retrica es
el arte de la persuasin, el estudio de todas las formas de hacer cosas con las palabras"."
Esto la distingue de otras formas discursivas, como la propaganda, que supone un audi-
torio maleable a los propsitos del emisor del mensaje.
Con base en la dialctica y la retrica, el anlisis de policy se extiende hacia la per-
suasin y la abogaca, junto con la racionalizacin, para ampliar los dominios que cultiva.
Se intenta reconstruir el anlisis sobre la base de categoras retricas porque se visuali-
za como un productor de argumentos, como un arte capaz de distinguir entre buena y
72 David HART, op. cit., p. 102.
73 Richard GRllEN y Robert lINK!!, "The Rhctorical wayof Knowingand Publk Administration", en Administration
&Socit)',W3shihgton, vol. 25om.3, 1993;p. 317.
74 Ibtd; p. 318.
75 Glandomenico lotvONB, op. cit., p. 7.
il
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316 PARTE 5. AGENDA DE LATEORA DE LAADMINISTRACIN PI3UCA CONTEMPORNEA
mala retrica. Esto es posible porque en l sobreviven con plena vitalidad tres elementos
esenciales de la retrica. El primero es su nfasis en que la comunicacin estimula las
acciones colectivas, pues el dilogo consiste en una actividad potencial y el fundamento
de la decisin colectiva. En segundo lugar, su aeja idea de que la retrica es una parte
esencial de la educacin y el mejoramiento de la polis permanece en la actualidad en
forma de vinculacin cvica entre ella misma, la tica, la poltica y la administracin.
Finalmente, la retrica abraza el conocimiento como un resultado de la moral y el pro-
ceso comuntaro."
Si el propsito del anlisis no es simplemente buscar lo que es una policy buena y
satisfactoria, sino asegurar que pueda realmente ser seleccionada e implementada, las
habilidades tcnicas como la simulacin, el anlisis costo-beneficio y la programacin
matemtica son insuficientes. El analista tambin debe dominar las habilidades retricas y
dialcticas para estructurar un argumento desde diferentes fuentes, para adaptarlo a la
audiencia y para educar a la opinin pblica. Las centenarias y tradicionales disciplinas
humansticas, desde la historia y la crtica literaria hasta la flosofa y el derecho, permi-
ten que las aptitudes para la argumentacin puedan ensearse y aprenderse." Pero su
influencia es en especial trascendente en la vida asociada como conjunto, porque la ret-
rica est configurada de tal manera para dar forma a la discusin pblica. Debido a que
pone en funcionamiento las relaciones entre el locutor o escritor (rhetor), la audiencia, los
argumentos especficos y el contexto especfico, su interaccin representa una influencia
recproca hasta transformarse en un acuerdo consensual, donde no slo las razones, sino
tambin las emociones populares tienen un lugar," La retrica slo es posible en reg-
menes democrticos donde el pueblo es activo, apasionado y pensante a travs del uso
del dilogo.
La retrica tiene el atributo de crear una doctrina que vincula la teora y policyJ?
Ciertamente, como se advierte en fechas recientes, la administracin pblica "necesita
ms conocimiento retrico que conocimiento emprico y tcnico", pues se es el origen
de su objeto vital y sus responsabilidades. La administracin, por cuanto pblica, no tiene
ante s una masa amorfa y carente de razonamiento, sino un "pblico retricamente crea-
do", pues los individuos y las organizaciones establecen sus valores, conocimiento, de-
claraciones y funciones con base en la vida pblica, que es la que decreta los deberes
de cada quien." La responsabilidad mutua entre individuos y organizaciones obedece a
que cada quien sabe y dice de los dems, y de tal modo se colabora a la creacin del p-
blico. Para ello, la estandarizacin de la hechura de la ley sirve a un propsito similar, pues,
de la misma manera que la retrica, el derecho busca conseguir un goberio responsa-
ble. Por consiguiente, la retrica tiene una funcin central en la administracin pblica,
porque es parte constitutiva de las responsabilidades comunes.
I
76Richard GREEN y Robert ZINKE, op. cit., p. 318.
77Giandomenico MNONE, op. cit., pp. XI-XIII.
78 Richard GREEN y Robert ZINKB,Op. cu., p. 319;
79 Chrstopher Hooo y Michael JACKSON, "Key for Locks in Admnstratve Argument", .enAdministration &
Society, Washington, vol. 25, nm. 4, 1994, pp. 467-488.
80 Richard GREEN y Robert Z!NKB, op.c., p. 322.
La retrica es entonces un vehculo poderoso para la persuasin, y segn Hooo y
]ACKSON, significa comprender la clave de lo que llaman elfactor de aceptacin, cuyo pri-
mer elemento es la simetra que representa la produccin de soluciones lingsticas
armnicas para los problemas sociales experimentados por una audiencia." En segundo
lugar, consideran la metfora como una modalidad del pensamiento que es til cuan-
do no es posible alcanzar una prueba final. Luego sigue la ambigedad, que consiste en
la habilidad de hablar simultneamente a personas con intereses y puntos de vista diver-
sos, es decir, comunicar la misma idea en un auditorio diversificado. Un cuarto elemen-
to se refiere a la seleccin de mximas y argumentos para hacer exitosa la persuasin, y
as arribar a la conclusin deseada. La clave quinta se refiere a la eliminacin de la duda
por parte de los persuasores, de manera similar al modo como un pblico cree en una
obra de teatro. La ltima clave, con la cual es difcil conciliar, es conseguir que el benefi-
cio privado se justifique ~ n trminos de inters pblico.
Puesto que la persuasin es la materia prima del gobierno, se ubica como un me-
dio del trabajo del servidor pblico, ya que en nuestros das los regmenes democr-
ticos dependen ms de la persuasin que de la compulsin. De un modo similar a los
servidores pblicos en las repblicas del pasado, los' administradores de las repblicas mo-
dernas deben ser elocuentes en las materias propias de su cargo, conocer el derecho
aplicable y saber las costumbres de sus pueblos."
La hermenutica y la persuasin -a travs de la dialctica y la retrica- son las fuer-
zas ms poderosas de la argumentacin en administracin pblica, y sirven para incidir
en un pblico al cual contribuyen a modelar. En efecto, HOOD Y]ACKSON explican que "el
argumento administrativo consiste en la abogaca de doctrinas con referencia a mximas
del sentido comn y la seleccin de ejemplos que ostensiblemente vindican a esas mxi-
mas".83 De tal modo, el campo de la doctrina administrativa aparece como una zona de
interaccin y discusin donde el dominio de una idea no es definitivo ni perpetuo; la
preeminencia es rota porque el argumento tiene una naturaleza retrica.
El laboratorio donde trabaja el administrador pblico supone un escenario domi-
nado por la comunicacin, la poltica y lapolicy, lo que implica que el lenguaje poltico
escrito y hablado sea el que moldee las imgenes de la realidad y configure las estam-
pas congruentes de sta." Es necesaria la creacin de lo que Curtis VENTRISS denomina el
nuevo lenguaje pblico para enfrentar con xito al dialecto que impuso la economa neo-
clsica, y que ese lenguaje transcurra en la hechura de policy y explore los vnculos entre
los fines y los medios polticos. Tal lenguaje debe trascender los criterios utilitaristas y
compenetrarse en los asuntos polticos, porque "si la administracin pblica abdica en
la tarea de desarrollar tal lenguaje pblico, se arriesga a divorciarse de la realidad y que
contine el declive de la confianza pblica en ella".85
81 Christopher Hooo y Michael ]ACKSON, Admtnistratiue Argument, pp. 26 Y27.
82 David HART, op. cit., p. 3.
83 Christopher Hoon y Michael ]ACKSON, Administratiue Argument, p. 7.
84Curts VENTRISS, op. cit., p. 127.
85 Chrstopher Hooo y Mchael ]ACKSON, Administratioe Argument, p. 178.
La clave de la doctrina es la justificacin, que HOOD Y]ACKSON identifican con las de-
mandas designativa y evaluativa formuladas por William DUNN, de las que hablaremos ms
adelante." La mayor parte de las doctrinas administrativas invocan su justificacin en
trminos de eficiencia, efectividad, equidad, justicia, honradez, seguridad, adaptabilidad,
fortaleza y nociones similares. HOOD Y]ACKSON disean una tipologa de las justificacio-
nes algo chocante: tipo sigma, que se refiere al temario de eficiencia y efectividad; tipo
teta, que incumbe a la justicia ya la responsabilidad; tipo lambda, conectado con la adap-
tabilidad y fortaleza." Igualmente, se refieren a las filosofas como conjuntos de doctrinas
coherentes en trminos de sus justificaciones, que pueden combinar los tipos sealados
y se ilustran con el cameralismo y el neogerencialismo.
Las doctrinas administrativas
Una nota esencial del pensamiento administrativo es que implica la idea de doctrina, aun-
que en realidad no todo el abundante caudal de ideas administrativas tienen esa factura.
Sin embargo, cunta razn asiste a HOOD Y]ACKSON cuando afirman que la administracin,
como la poltica y la religin, constituye un campo de doctrinas que compite acerca del
camino de la salvacin, al tiempo que se disputan como lugar propio la ortodoxia y como
destino ajeno a la hereja, ms a travs de un duelo retrico que por medio de pruebas
formales." Esa visualizacin ha hecho que los autores sealados afirmen que el nmero
de doctrinas es ms acotado de lo que se piensa, a pesar de la irrupcin de los plantea-
mientos del neomanejo, y que la idea de la novedad de las ideas tiende a ser una ilusin.
Los autores juzgan que en la actualidad las doctrinas estn lejos de significar la idea de
las aejas arcanas de imperio (arcanis imperiumy, es decir, secretos celosamente guar-
dados para una corporacin cerrada de administradores pblicos del pasado." Las "doc-
trinas administrativas son ideas que triunfan a travs de la argumentacin, en debates
acerca de cmo configurar la organizacin. stas ofrecen respuestas autorizadas de lo
que hay que hacer en admnstracn"." Aqu tambin HOOD Y]ACKSON se inspiraron en
William DUNN, para quien el anlisis de policy es ms que una mera manufactura de in-
formacin, pues usa argumentos razonados para transformarla y darle significado hacia
determinada direccin. Aqu sienta las bases para su examen de las exigencias de policy, a
la que clasifica en designativa, evaluativa y abogativa. La primera trata con los problemas
B6 William DUNN, Public Po/icyAna/ysis: an Introduction, Englewood Cliffs, Prentice-Hall, 1981, pp. 64 Y65.
87 Chrstopher HOOD y Mchael Iscxsox, op. cit., pp. 13-15.
88 Ibid., p. Xl.
89 Los autores aluden al pensamiento poltico del estudioso alemn Arnold CLAPMAR, tratado en De los misterios
de la repblica (De arcanis rerunpublicarum, obra publicada en 1605). El arcano de imperio tena como
objeto preservar la salud poltica del Estado, en que el arcano de dominacin afirmaba el poder del
titular del gobierno. Ambos constituan la fuerza propulsora interior que mova la maquinaria del Estado.
Vase: Friedrich MElNECKE, La idea de la razn de estado en la Edad Moderna, Instituto de Estudios Polti-
cos, Madrid, 1959, pp. 199-207. Manuel GARcA-PELAYO, "Estudio introductorio" al libro La.razn cieestado y
otros escritos, de Giovanni BoTERO, Instituto de Estudios Polticos, Caracas.
90 Christopher HOOD y Mchael )ACKSON, Admirz4f.ratve p. 12.
Una administracin de! pblico, por e! pblico y para e! pblico 319
de hecho, la segunda con las cuestiones de valor y la tercera con los asuntos de la accn.?'
La doctrina denota, entonces, una idea especfica acerca de lo que se debe hacer en ad-
ministracin, a decir de HOOD Y]ACKSON.
Si el administrador pblico es un hacedor de doctrinas, pues al poner en marcha trans-
forma la idea en accin, entonces Charles GOODSELL cree que su papel consiste en la la-
bor de un artesano, es decir, debe dominarse el arte de la administracin. Naturalmente,
la administracin no se parece a la escultura o la pintura, pues no tiene e! sentido esttico
de crear belleza, sino implementar los fines del gobierno." Observada como una artesana,
la administracin pblica se ofrece como la ejecucin de un arte prctico que implica e!
dominio de habilidades con objeto de crear y producir resultados para una audiencia que
los aprovecha. La metfora del arte en administracin pblica es antigua: se remonta a
Orway TEAD, quien deca que la administracin es un arte que une las relaciones organi-
zadas de individuos y grupos en propsitos comunes. Como todo arte, exige una gran
habilidad, discernimiento y fortaleza moral." Tambin lo han cultivado Giandomenico
MA]ONE
94
y Aaron WILDAWSKY.
95
El arte de! administrador pblico est integrado por la maestra, la identidad, la res-
ponsabilidad y el aprendizaje prctico, pues su trabajo lo realiza con materiales como la
organizacin, las personas y los establecimientos democrticos. Hay que destacar que
desde la perspectiva artesanal el trabajo del administrador se concibe como esencial-
mente creativo, cuando en realidad no lo es; en todo caso, esta perspectiva se orienta a
estimular su creatividad futura, que consiste en la relacin entre el administrador como
artista y sus materiales, usando la imaginacin que brinde la necesaria fecundidad la-
boral."
Una visin como la sealada no puede dejar de alertar acerca del estado presente de
la ciencia de la administracin pblica universalmente considerada, pues como lo sealan
Hoob Y]ACKSON, "una administracin pblica que fracasa sistemticamente en explorar el
vnculo entre argumento y aceptacin es negligente en su corazn mismo"."?
No es ocioso recordar que hace ms de 50 aos, Herbert SIMON argumentaba que
los principios generales de la administracin que haba sustentado Luther GULICK, como la
unidad de mando y el alcance de control," significaban ms bien un conjunto de prover-
bios. En realidad, en 1946 encontr que la teora de la administracin de entonces no se
fundaba en principios, sino en proverbios, porque cada uno de ellos tena como opuesto
91 William DUNN, op. cit., pp. 64 Y65.
92 Charles GOODSELL, "The Public Administrator as Artisan", en Public Administration Review, Washington,
vol. 50, nm. 6, 1990, p. 247.
93 Orway TEAD, El arte de la administracin, Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1964 (1951), p. 247.
94 Giandomenico MNONE, op. cit.
95 Aaron WlLDAWSKY, Speaking 7hb to Power: The Art and Craft ofPolicy Analysis, unte Brown, Boston, 1979.
96 Charles GOODSELL, op. cit., p. 252.
97 Christopher Hooo y Michael ]ACKSON, "Key for Locks in Administrative Argument", p. 485.
98 Luther GULlCIt, "'Noteson the Theory of Organization". en Luther GuuCK y Lyndall URWICK, Papers on Science
ojAdmJnistration, AUg\J$tusM. Kelly Publshers, NuevaYork, 1973 (1937), pp. 3-45.
otro principio igualmente plausible y aceptable. Del mismo modo, ambos principios no
tenan modo de recomendar cul era ms aplicable segn el caso."
Entonces, concluy que en semejantes condiciones no podra esperar ser una cien-
cia, sino un mero arte. Hoy en da, en Estados Unidos de Amrica y el mundo anglosajn
en general, la administracin pblica ya no est sumida en ese estado, pues no todo el
pensamiento administrativo mundial es doctrina, sino teora, y aspira a superar la des-
vinculacin entre argumento y aceptacin; de no ser as, para qu servir la recupera-
cin de la hermenutica, la dialctica y la retrica?
I
99 Herbert SIMON, "TheProverbsAdministration", en Public Administratan Review, Washirtgton, Winter,1946,
pp. 53-67.
15 El anlisis administrativo
L
a teora de la administracin pblica trata con la realidad, de modo que gran par-
te de su temario de investigacin se refiere a la solucin de problemas. De hecho,
muchos de sus logros se refieren a lo que HOOD y ]ACKSON denominan doctrina
administrativa. Aqu creemos que se encuentran muchos de los problemas que, siendo
meramente de gestin interior, trascienden hacia las funciones de la administracin p-
blica que, aun siendo puramente de prctica y profesin, se elevan como problemas de
alta teora. Muchas de las ms grandes verdades y de las ms grandes mentiras que se
han tejido alrededor de la administracin pblica derivan de los xitos y fracasos que
se han gestado en el interior de su organizacin.
El anlisis administrativo, por consiguiente, debe adentrarse en los problemas de la
gestin interna de la administracin pblica y proponer soluciones crebles, que a los ojos
de la ciudadana brinden soluciones efectivas a los problemas pblicos. Esto es posible si
se aborda el tema de la implementacin, as como de los problemas relacionados con la
terminacin administrativa. Sin embargo, ni la implementacin ni la terminacin admi-
nistrativa son capaces de producir frutos tiles a la prctica en esta rea si desconocen la
naturaleza y funcin del ritual en administracin pblica, pues de muchos modos sta cons-
tituye una cadena compleja de ritos y ceremonias cuyo objeto es fortificar la solidez y la
continuidad de la vida social.
El anlisis de implementacin
Las ciencias de policy pueden contribuir al desarrollo de la administracin pblica por
medio del anlisis de implementacin, en el que existe una relacin natural con los pro-
blemas centrales de la ciencia de la administracin pblica. Aunque podra considerarse
trivial, tiene gran relevancia que el contenido real de una policy se conozca a travs de la
observacin de uniformidades en el comportamiento administrativo. Se trata tambin de
explorar el modo real como se desempea la administracin pblica, sobre todo por
medio de la materializacin de sus responsabilidades jurdicas, que se han definido pro-
piamente como sus cometidos. Nos referimos a una policy externada, operaconalza-
da, realiiada.. ...
. Tal es el sentido que qfrece P9Ugla$aUNKER cuando explica que "la polie)'operacio-
nal consiste en un agregado de patrones de locales,
as como de provisiones legislativas, lineamientos de programas y decisiones judcales".'
El campo inherente a este tipo de policies constituye el mbito propio del estudio de la
implementacin. Otra definicin muy conocida entre los especialistas, que se debe a las
plumas de Donald VAN METER YCarl VAN HORN, afirma:
La implementacin de policies abarca aquellas acciones efectuadas por individuos
(o grupos) pblicos y privados, con miras a la realizacin de objetivos previamente decidi-
dos. A estas acciones pertenecen tanto los esfuerzos momentneos para traducir las decisio-
nes en propuestas operativas, como los esfuerzos prolongados para realizar cambios, grandes
y pequeos, ordenados por las decisiones polticas.!
El descuido de este carcter de la implementacin en la prctica administrativa ex-
plica los errores en la hechura de policy, en especial respecto de la atencin a cuestiones
sustantivas, la ausencia de previsiones por la implementacin, el aborto de resultados o
la distorsin en la estructura de las intenciones que la originaron. En suma, la cuestin
es saber cul es el nivel de implementacin observable en el desempeo de la adminis-
tracin pblica? La implementacin tiene una relacin de detalle con aquello que esa
administracin realiza de lo que ha proyectado.
Dc manera corriente se utiliza la voz policy cuando se hace referencia a una decisin;
otras veces se refiere a la declaracin de intenciones mediante la exposicin general de
metas y objetivos, pero sin que nada se diga acerca de qu puede hacerse o si algo fue
hecho; a, en su caso, si se har para satisfacer un propsito. Todo esto es relevante para
el tema de la implementacin en administracin pblica. En otras ocasiones, policy se
identifica con la conducta real de la administracin pblica, es decir, se refiere tanto a
la meta como a la realizacin. Sin embargo, cuando se acta de semejante manera puede
frustrarse el estudio de la implementacin, porque policy permanece como un objetivo
sin forma, sin actores especficos o sin los actos implicados en la realizacin de las inten-
ciones. Aqu no existen las posibilidades para su estudio. Del mismo modo, cuando la
declaracin de un objetivo incluye su realizacin, la implementacin es innecesaria por-
que no es posible trabajar con una definicin de policy que excluya cualquier implemen-
tacin, o que la incluya del todo. Conceptuar la implementacin no es un asunto sencillo,
como puede observarse, y los analistas administrativos han insistido en ello.'
La implementacin es una categora precisa dentro del concepto ms general de
administracin pblica. En tanto que sta parte de cero, pues su principio es un acto jur-
dico inmaterial que habr de materializar, la implementacin arranca desde algo que ya
comenz, pues supone un principio, un movimiento ya iniciado. Sin una accin en curso
no hay lugar para la implementacin, porque esta ltima supone el punto final, la cul-
minacin de una meta a la cual se lleg. Como lo explican ]effrey PRESSMAN y Aaron
1 Douglas BUNKER, "Polcy Sciences Perspectves Irnplernentation Process", en Policy Sciences, nm. 3, 1972,
pp.71-80.
2 Donald VAN METER YCarl VAN HORN, "El proceso de implementacin de polticas: un marco conceptual", en
Luis F. Agular (ed.), La implementacin de las POl,ticas, Miguel ngel Porra, Mxico, 1992 (1975), p. 100.
3 As lo hace notar Luis Fernando AGulLAR en el 'Estudio introductorio" de la antologa citada, de la cual
es compilador. Vase en especial la p. 96.
El anlisis administrativo
323
Wn.DAWSKY: "La implementacin no puede ser exitosa o fracasada sin una meta contra la
cual juzgarla.:" Policy constituye un cmulo de hiptesis que contiene las condiciones
iniciales y las consecuencias esperables de su realizacin, de modo que implementacn
significa el desarrollo de la habilidad para realizar estas consecuencias previstas a partir
de las condiciones existentes. Por consiguiente, no se refiere a la creacin de las condi-
ciones iniciales, pues corresponde a la legislacin aprobada establecer los compromisos y
a la administracin pblica ponerlas en movimiento antes de que la implementacin ten-
ga lugar, y as asegurar el resultado previsto y apetecido.
Es necesario destacar el carcter de la implementacin como capacidad de desem-
peo, en el sentido de que una policy est determinada no por su aptitud para iniciar, sino
por su potencial por seguir. Como han explicado los escritores citados de manera dram-
tica: "Despus de todo, el mundo est lleno de propsitos de policy que han abortado";
no se puede terminar lo que no ha comenzado, y "las lagunas de implementacin pue-
den referirse no a la falta de inicio, sino a la habilidad para seguir adelante"."
Pero el problema de implementacin no se restringe a la incapacidad de la admi-
nistracin pblica para realizar sus cometidos, sino tambin a lo que ocurre luego de su
desaparicin; implica lo que estaba realizando, pues una vez extinta una organizacin, deja-
r un vaco provocado por su interrupcin existencial y no continuar. Uno de los pro-
blemas bsicos de la administracin pblica consiste en lo que WEBER llam la accin
continuada, y corresponde precisamente a las Secretaras de Estado, en cuanto a la idea
de despacho, garantizar esa continuidad. Quiz la mejor exposicin de esta necesidad so-
cial de la continuidad sea la fatal sentencia weberiana acerca de que "la burocracia conti-
na funcionando para la revolucin triunfante o elenemigo en ocupacin, lo mismo que
lo haca con el gobierno hasta ese momento legal"."
Cuando se trata del vaco dejado por una dependencia de la administracin pbli-
ca, debemos preguntarnos si las policies antes a su cargo en la actualidad son imple-
mentadas como un efecto de transformacin de las ideas dentro de la accin colectiva
eficiente. Con un inevitable sentido de prescripcin, pues se trata de cometidos de la
administracin pblica circunscritos a estndares jurdicos, se concluye que la efectividad
de la implementacin reclama condiciones mnimas de factibilidad entre las que destaca,
en primer lugar, la existencia de un actor administrativo responsable de su realizacin.
Puede tratarse de una Secretara de Estado, un organismo descentralizado u otro ente
administrativo, cualquiera que sea su naturaleza. Si tal ente no existe es imposible tradu-
cir la idea en accin, y queda interrumpida la cadena causal que va desde la intencin
hasta el resultado de la actividad administrativa.
El inters por la implementacin, as como por las fases de evaluacin del proceso de
policy, naci de las dificultades para su aplicacin prctica. El valor de una policy des-
de entonces no se aquilata exclusivamente en trminos de la idoneidad de su diseo, sino
a la luz de su implementabilidad. La cuestin central consiste en saber si la actividad fue
completa o se aplic de manera inacabada; nos referimos a saber hasta qu punto se im-
4 )effrey PRESSMAN y AaronWU.DAWSKY, lmplementation, Universltyof CaliforniaPress, Berkeley, 1984. p. XXII.
5 Idem.
6 MaxWIlBER, Economia y sociedad, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1966 (1922), t. 1, p. 178.
plement y esto consiste en la diferencia entre lo intentado y las consecuencias reales.
Tal nivel se mide con un proceso de evaluacin.
El anlisis de implementacin, que alarga el alcance de las labores de evaluacin ms
all de las meras medidas de resultados buscando sus causas, puede generar conocimiento
til para reformar los programas de la administracin pblica y sus modos de aplicacin,
pero se ampla tambin al examen de la misin de una organizacin administrativa en s. En
lo particular, este anlisis puede utilizarse para verificar el progreso, el estancamiento, la
desvirtuacin o un cambio de direccin de la conducta adminstratlva.? En consecuencia,
existe la posibilidad de aquilatar la necesidad, la utilidad y la viabilidad de un organismo de
la administracin pblica de una situacin histrica determinada. Tambin sirve para
estimar su valor social y su utilidad pblica, as como para aquilatar si ya cumpli con
su funcin dentro del conjunto de la administracin pblica. Puede, finalmente, ayudar
a explicar por qu una organizacin administrativa pereci, no solamente apreciando la
calidad de los resultados de sus tareas, sino evaluando las causas en las que se basaron
sus policies.
Estas apreciaciones facilitan el abandono de visualizaciones de la conducta de la ad-
ministracin pblica desde un patrn prestablecdo de desempeo, y as se deja de con-
siderar que la implementacin consiste en un procedimiento fcil. Por extensin, se dejaron
de lado concepciones del fracaso de implementacin como contratiempo de una con-
tinuidad administrativa, con fundamento en una visin "disfuncional'' de la administra-
cin pblica.
La implementacin refleja un procedimiento plagado de vicisitudes, ambigedades,
dilemas y paradojas, para las cuales resulta insuficiente el despliegue de racionalidad
tradicional parapetada en la programacin, la presupuestacin y los manuales administra-
tivos. Desde otra perspectiva ms realista, los defectos, conflictos, dilaciones, distorsiones,
vacos, rupturas, frenos, lentitudes, desvos e inconclusiones no constituyen desajustes
o desadaptacones funcionales, sino rasgos inherentes al proceso mplernentatoro, En
consecuencia, la administracin pblica moderna requiere que sus procesos de gestin
incorporen ingredientes de consenso y negociacin, adems de regateos y maniobras, para
facilitar el despacho de sus asuntos.
Adems, la implementacin no se edifica de antemano como si fuera un conjunto
de componentes ajustado previamente; es un proceso por construir, un procedimiento de
ensamblaje de partes inconexas cuya articulacin necesaria hace viable la contnudad."
Supone condiciones iniciales existentes, no por existir, como el marco constitucional y la
administracin pblica a cargo de la policy del caso. Las policies implican teoras, pues
con declaraciones explcitas o no son un eslabn entre las condiciones iniciales y las con-
secuencias previstas. Como ha explicado Eugene BARDACH: "la implementacin, entonces,
es la habilidad para forjar eslabones en la cadena causal, como la obtencin de los resul-
tados deseados"." En la cadena de causalidad, entre ms numerosas son las relaciones
7 ]effrey PRESSMAN y Aaron WIIJ>AWSKY, op. c., pp. XV-XVIII.
8 Eugene BARDACH, Tbe Implementatton Carrl!, MIT Press, Cambridge, Massachusetts, 1977, p. 38.
9 ldem,
El anlisis administrativo 325
recprocas de los eslabones, ms compleja es la implementacin. Cada eslabn es una
etapa para completar la cadena, y cada tiempo significa un compromiso para continuar el
proceso.
Estas observaciones sobre el desempeo de la administracin pblica consisten en
planteamientos hipotticos que tambin pueden explicar la desaparicin de organismos
que le pertenecen. No es difcil imaginar que, una vez extinta, la cadena se interrumpir
al morir el rgano y al desmembrarse las funciones .
. La administracin pblica y la implementacin de sus programas no constituyen un
proceso sencillo; tampoco es del todo pacfico, porque se presenta un alto grado de ten-
sin. La implementacin produce discrepancias y conflictos, como un juego de interaccin
que genera mecanismos de transaccin entre una variedad de participantes. Thomas SMIrn
opina que muchos patrones de conducta administrativa son resultados de las tensiones
inherentes al proceso de policy," Tampoco hay que soslayar un aspecto relevante en los
problemas de implementacin, que se refiere al grado en el que las brechas de imple-
mentacin se forman autnoma y espontneamente, o el grado en que los protagonistas
influyentes las inducen de manera intencional. Hubo organizaciones reguladoras que
muchas veces formaron alianzas con las corporaciones reguladas, con lo que se provoca
una tendencia de lapoliey respecto de la intencin que le dio origen; incluso se han dado
situaciones en las cuales, como en los regmenes estamentales del pasado, las corpora-
ciones reguladas administraban la regulacin misma.
En lo que se refiere al tema de la implementacin, un gran logro de la ciencia de la
administracin pblica sera que ms personas entendieran que la implementacin, bajo
mejores circunstancias, es extraordinariamente difcil, pues como lo advirtieron PRESSMAN
y WILDAWSKY, se trata de una labor similar a la de Ssifo: cmo podra la administracin
pblica culminar sus labores sin iniciarlas otra vez y as ir hacia adelante? La felicidad de
Ssifo, como la de la administracin pblica, consiste en la recuperacin diaria de fuer-
zas para continuar las faenas siempre inconclusas.
Con la idea de anlisis de la implementacin, que se refiere al cmulo de fuerzas
que se congregan en la ejecucin de una actividad del gobierno y que determinan el gra-
do de influencia o resultado de su accin, en efecto es posible aquilatar el desempeo
real de la administracin pblica. Por consiguiente, analizar sobre su desempeo consiste
en una evaluacin necesaria del mismo. Tal desempeo se refiere a lo que hizo, pero
pone el acento en cmo lo hizo. El qu nos habla de sus campos de actividad, el cmo se
refiere al modo de hacer su actividad. El campo de actividad se refiere a los ramos admi-
nistrativos representados en sus competencias, es decir, sus poderes, y principalmente
implica funciones especficas por medio de las cuales sus competencias se desempean.
En contraste, el modo de la actividad se refleja en cometidos ms concretos y en la con-
ducta real de la organizacin misma tal como es. La conducta de la administracin pbli-
ca implica los actos especficos que realiza, la obra efectiva que produjo por efecto de tal
desempeo y los resultados que se dejaron como saldo histrico.
Sus campos de actividad se establecen a partir de sus competencias, se definen por
las funciones que las desenvuelven y reflejan los ingredientes generales y abstractos del
10 Thornas SMITH, "The Policy Implementation Process", en PolkySdences, nm. 4, 1973, pp..202 Y203.
acontecer gubernamental. De manera distinta, el modo de actividad expresa el compor-
tamiento real y, ms particularmente, implica los problemas de implementacin. Estos
problemas se relacionan principalmente con lo que hoy en da se conoce como el an-
lisis de implementacin, que debe distinguirse de los estudios de impacto de policy.
Estos ltimos se ocupan de las consecuencias de las decisiones polticas, en tanto que
el primero se concentra en los servicios pblicos, es decir, en el desempeo, y destaca el
papel de las fuerzas que determinan la influencia de la policy. VAN METER YVAN HORN ex-
plican que mientras los estudios de impacto se cuestionan "qu ocurri?", los anlisis
de implementacin se preguntan "por qu ocurri de esta manera?"!' En suma, el estu-
dio de la implementacin sirve para explicar el desempeo concreto de un organismo de
la administracin pblica, se refiere al grado de cumplimiento real de los servicios pbli-
cos. Como se ha observado, por estar la ciencia de la administracin pblica centrada en
el aspecto principal de la actividad del Estado, y al ser tal actividad una cadena de actos,
la implementacin puede entonces visualizar un nuevo horizonte de estudio que d cabi-
da a los cometidos que el futuro le depare ante un pblico ms demandante.
Terminacin administrativa
Un territorio de la ciencia de la administracin pblica floreciente es la terminacin admi-
nistrativa, porque ha encontrado un espacio de exploracin e incide en el estudio de las
nuevas organizaciones que se constituirn luego del fracaso de los programas de privati-
zacin y la innecesaria eliminacin de instituciones administrativas.
Como un rea contempornea del anlisis de policy, la terminacin administrativa
ha sido poco, aunque abordada de manera trascendente en el pasado. loan SUBIRATS, uno
de sus cultivadores, refiere que trata de la actividad del gobierno como un movimiento
continuo, de modo que el impulso que estimula su actividad no acaba con la evaluacin
de resultados si la observamos a travs del modelo procesal de policy, an debe conside-
rarse su continuacin, su modificacin o su terrnnacn." Normalmente, dicha activi-
dad obedece a la prolongacin de un comportamiento acumulado y; por consiguiente, a la
prosecucin de policies existentes, ms que aquel principio que dicta la conveniencia de
la innovacin. Esto ocurre as porque tales policies han sufrido cambios, ms que cortes
radicales o interrupciones de un rgimen a otro, incluido el reemplazo de partidos con
signos ideolgicos diversos.
Concepto de terminacin
La expiracin institucional no ha constituido todava un objeto de la atencin preferente
de las disciplinas polticas ni de la ciencia de la administracin pblica. El problema de
11 Donald VANMETER YCarl VANHORN, op. cit., pp. 101 Y102.
12 joan SUBIRATS, Anlisis de polittcas pblicas y eficacia de la administracin, Instituto Nacional de Admi-
nistracin Pblica, Madrid, 1989, cap. VII.
i
El anlisis administrativo
327
la cesacin de las organizaciones de la administracin pblica, as como de sus funciones,
policies y programas, es un campo de conocimiento oscuro que apenas ha iniciado su
estudio sistemtico. Por un lado, se trata de una escatologa (eskatos, "ltimo"; lagos, "co-
nocimiento") administrativa, pero no consiste en un tratado de ultratumba acerca de las
instituciones de la administracin pblica, sino del estudio de la terminacin. Por el otro,
es una biologa (bias, "vida"; lagos, "tratado") administrativa, pues consiste en explorar el
modo como la terminacin puede producir una nueva vida institucional, ya sea por re-
surreccin o porque se produzca un nuevo alumbramiento organzatvo,
Una de las razones del abandono de los estudios de terminacin, segn Peter DE
LEN, obedece al significado de terminacin en la cultura occidental, con una connotacin
patolgica en la vida cotidana." Incluso terminaciones como el divorcio, las bancarrotas
o los golpes polticos, tienen un tono con frecuencia peyorativo. Esta manera de ser es
en realidad miope y, a diferencia de otras culturas, en las que la cesacin de la vida est
configurada dentro de las expectativas vitales de las personas, en Occidente hay un vaco
que se extiende hacia los mbitos de la poltica, la cultura y la economa.
Una adecuada percepcin del proceso de policy exige un acomodo de mecanismos
de hechos contextuales de la vida que d cabida a la terminacin tanto como a la existen-
cia continua. El divorcio, la bancarrota y el retiro son desde hace tiempo considerados
admisiones tcitas de fracaso; sin embargo, en fecha ms reciente se han comenzado a con-
siderar como oportunidades para nuevos y creativos comienzos. Un concepto similar
puede desenvolverse ahora en lo que se refiere a las mencionadas policies, programas
y organizaciones.
Las lagunas en el estudio de la terminacin obedecen a su complejidad, pero sobre
todo si se introducen las interpretaciones incrementales del ajuste de policy dentro del
marco de anlisis. Este problema nos acerca a la cuestin referente al punto en el cual un
fino' retorno en el proceso de implementacin es el inicio de una terminacin parcial.
Eugene BARDACH cree que otro motivo de este abandono se debe a que tradicionalmente
se le ha juzgado de poca importancia, a pesar de que se refiere al legado interinstitucio-
nal de oficinas y programas y responde preguntas trascendentes respecto a cules per-
manecen, cules se transforman y cules se descartan." y en caso de descartarse, cmo
realizarlo. Aspectos como los sealados trasparentan la extraordinaria dificultad que en-
cierra la terminacin.
Por otra parte, la terminacin como acuerdo poltico deliberado era, hasta hace poco,
un fenmeno relativamente raro. Una de las razones consiste en que, segn los disea-
dores de una policy de terminacin, es sabido que el fin se percibe dentro de un futuro
indefinido, se est ante una masa de recursos y capital cuya aplicacin obra en favor de
la existencia de la administracin pblica, ms que de su extincin. Otra razn ha sido el
podero patente de las coaliciones antiterminacin que se gestaron en la poca de bonan-
za del llamado Estado benefactor, cuya bandera ideolgica fue la intervencin econ-
13 Peterns LE:6N, "PublicPoIic9 Terrnination:anEnd and a Begnnng", en Po/tcy Ana/ysis, vol, N, nm. 3,
summer, 1978, pp. 369-392.
14 Eugene BARDACH, "Policy Termination as a Political Process",en Policy Sciences, nm. 7, 1976, pp. 123-131.
mica y social del gobierno. Tampoco los lderes polticos han querido admitir errores del
pasado, lo mismo que algunos economistas que consideraban esos yerros como costos ne-
gativos. En la actualidad, los vastos programas de privatizacin de entidades pblicas, en
especial de carcter econmico, que se han realizado tanto en pases desarrollados como
en los subdesarrollados, han abierto un amplio campo de estudio para la terminacin.
Sin embargo, la terminacin sigue siendo poco frecuente en pases en los cuales
los reformadores se definen como causantes del dao a las organizaciones de la adminis-
tracin pblica y a la moral de trabajo de los servidores pblicos. Asimismo, la termina-
cin no se practica debido a la carencia de incentivos polticos reales, como se observa
en la sucesin de programas en Estados Unidos de Amrica a pesar de los diferentes go-
biernos de demcratas y republicanos.
Como ya se coment, la terminacin administrativa es una categora multifactica
que comprende la policy, las funciones, las organizaciones y los programas de la admi-
nistracin pblica. La palabra terminacin se refiere al fin temporal o espacial de algo, a su
conclusin o cesacin; significa tambin el resultado o producto de alguna cosa. Hay en
la vida humana y organizativa varios ejemplos de terminacin, como la muerte, el divor-
cio, el golpe de Estado y la revolucin. Peter DE LEN define la terminacin administrativa
como "la conclusin o cesacin deliberada de funciones, programas, policies u organi-
zaciones gubernamentales"." Esta categorizacin incluye el concepto de terminacin
parcial, con lo que significa que esas funciones, programas, policies y organizaciones
gubernamentales se reorientan en sus actividades con el fin de justificar la continuacin
de su existencia. Esta idea de la terminacin implica que el trmino de uno de ellos aca-
rrea la cesacin consecutiva de los dems.
. Robert BILLER explica que lapolicy constituye una regla de decisin secuencial, mien-
tras que la organizacin es una red interactiva que tiene existencia corporal y formas da-
das de policy. Ambas son inherentemente finitas, estn limitadas en el espacio (rea de
alcance) y tiempo (duracin de aplicabilidad), y de tal modo el espacio y el tiempo son
sus lmites. Por consiguiente, la "terminacin se refiere a la circunstancia dnde y cundo
una policy u organizacin deja de existir en este lmite tangible, y no se puede prolon-
gar"." La cuestin de inters central en la terminacin administrativa no consiste tanto
en la cesacin de una policy o de una organizacin, sino dnde y cundo y en qu cir-
cunstancias ocurre su fenecimiento.
Una de las opciones conceptuales que ofrece Eugene BARDACH consiste en que la
terminacin puede entenderse como un proceso de adaptacin, y en tal sentido refiere
a "una policy de policy, existe la pugna por adaptar la policy A la sustancia que es elimi-
nada o segregada en lapolicy B",!7 El proceso de adaptacin es en esencia el esfuerzo de
un grupo de proponentes para ensamblar, al margen de una diversidad de intereses so-
ciales y polticos, una coalicin que asegure la aprobacin autorizada de sus propuestas.
15 Peter DI! l.E6N, "Public Policy'Iermnaton: an End and a Begnnng", p. 370.
16 Robert BlU.ER, "On Tolerating Policy and OrganizatipnaJ TermiJ;lation: sorne Desgn-Consderanons", en
PoJicy Sciences, nm. 7, 1976, p. 134.
17 Eugene B..w:lAcH, op.cit., p. 12<>.
Normalmente estas propuestas corresponden a reacciones de contrincantes que inten-
tan bloquear la coalicin, manipular los parmetros de respuesta y obtener ventajas.
Otra interpretacin, debida a Peter DE LEN, se ocupa del desarrollo de un modelo
de terminacin integrado al proceso de policy, como lo propuso Harold LASSWELL en 1971,
y que se configura de la siguiente manera: iniciacin-invencin, estimacin, seleccin,
implantacin, evaluacin y terminacin. Tal modelo destaca el carcter finito de la exis-
tencia de una policy, ya que su vida no es eterna, pues a la luz de unos objetivos puede
conservarse con vida o terminarla. ts
Aunque en este modelo la terminacin se ve como etapa culminante de un ciclo,
puede considerarse de un modo diverso, porque incluso la fase primera de iniciacin-
invencin comparte ingredientes similares con ella. Ambas etapas son un predicamento
sujeto a las demandas y respuestas que se verifican en un sistema poltico. Dicho de otro
modo, si un problema se observa como existente, el proceso se inici; si una policy dada
se evala como una exacerbacin del problema y fue designada para corregirse, el proce-
so de terminacin comenz.'? Entre ambas etapas hay un entretejido de retornos finos
y terminaciones parciales, en el cuallapolicy se ajusta y redefine para hacerla ms respon-
siva a los problemas, o bien cambiarla, en el sentido en que se alteraron el problema mis-
mo o el contexto. De acuerdo con esta idea, la terminacin se concebira como final o
como comienzo: el fin de un programa que ha cumplido con su propsito y el comienzo
de un proceso destinado a corregir unapolicy errtica o un conjunto de programas.
Los tipos de terminacin se clasifican en dos grandes apartados. El primero lo hace
atendiendo el proceso y la duracin; el segundo considera la materia en s.
En el primer tipo, SARDACH explica que la terminacin ocurre por lo general de dos
modos: como un "disparo" o como un "largo sollozo", pero es ms usual en la primera
forma debido a las resistencias que suelen acompaar el fin de unapolicy. En este caso, la
terminacin es el efecto de una decisin autoritaria que transforma la policy; sin embar-
go, tal decsn habitualmente es el resultado previo de una lucha en la cual numerosos
partidos participan. Esta forma de terminacin, que tambin se llama la gran explosin
(big-bang), se realiza en un tiempo limitado y representa un modo de administracin de
choque. Por el contrario, la terminacin por "largo sollozo" procede de un prolonga-
do proceso de declinacin de recursos, que culmina con la sustitucin de una policy de-
terrnnada."
No obstante que el big-bang se identifica a la perfeccin con el estudio de terminacin,
de acuerdo con Robert BEHN an no muestra suficientes pruebas empricas que sealen
que haya sido ms exitoso que el procedimiento decremental. Un poltico, con un limi-
tado tiempo de desempeo optar ms fcilmente por el mtodo del big-bang, debi-
do a que el procedimiento decremental es capaz de consumir dcadas de desarrollo,
pero esto no le garantiza el xito de la cesacn." La mejor prueba de esto es el fracaso de
la perestroika en la Unin Sovitica y la desaparicin consecuente del Estado socialista.
18 Peter DE LEN, "Public Policy'Iermnaton. an Endand a Begnnng", pp. 370 Y371.
t9 fdem.
20 Eugene BAimACH, op. c., p. 126.
21 R ( ) ~ r t BEHN, "How to Terminate a Public Policy: a DozenHnts for Would-be 1erminator?", en Policy
Ana/ysis, vol. Iv, nm. 3, summer, 1978, pp. 393'418.
330 PARTE 5. AGENDA DE LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CONTEMPORNEA
En la segunda clase, la terminacin distingue entre la cesacin de funciones y la ex-
tincin de estructuras. Douglas BOTHUN y]ohn COMER han explicado que "la terminacin
funcional implica el fin de un conjunto de actividades programticas, y los productos re-
sultantes de bienes y servicios pblicos"." Esta forma de terminacin implica la sus-
pensin tanto de las tareas como de los resultados que ofrecan, y significa la eliminacin
o disminucin del nivel de actividad y resultados de una policy o programa particular. Si
las policies se conciben como enfoques generalizados o estrategias hacia la solucin de
problemas particulares, la terminacin funcional ocurre cuando tales enfoques y estrate-
gias -generalmente incorporados a un nmero de actividades y productos- cesan.
Las funciones, segn explica DE LEN, son "un servicio provisto por el gobierno a los ciu-
dadanos"." Esta distincin es necesaria porque la funcin es ms difcil de terminar que
las organizaciones y los programas.
Como lo constat Herbert KAUFMAN en un estudio realizado en Estados Unidos de
Amrica, 27 dependencias gubernamentales murieron, pero las funciones que realizaban
permanecieron vivas mediante procedimientos de reasignacin a otras dependencias. Se-
gn lo hace saber, el hecho de que las organizaciones establecidas tengan una gran capa-
cidad de vida no es mera conjetura, sino una realidad demostrada, pues no constituye
ningn misterio. Ciertamente las "actividades del gobierno en todo caso tienden a mar-
char ndeflndamente"." En la medida que la ciudadana valore una funcin como un
servicio necesario, su persistencia est asegurada de muchos modos; incluso los econo-
mistas consideran ciertas funciones como bienes pblicos. Las funciones por lo general
sirven ms plena y directamente a una necesidad que las organizaciones y las policies.
Los programas son subconjuntos de actividades y productos que unidos forman a
una policy. La terminacin de un programa ocurre cuando un subconjunto se elimina,
por lo que BOTHUN y COMER creen que es conveniente distinguir entre policy y progra-
ma, pues la primera puede continuar una vez que se suprimen varios programas." stos
constituyen la categora de terminacin ms fcil porque cuentan con escasos recur-
sos polticos de proteccin y representan una pequea inversin en el conjunto de la ad-
ministracin pblica. Debido a que se encuentran en estrecha relacin con el problema
por tratar, su influencia se observa y mide con facilidad y, por consiguiente, se halla sujeta
a una crtica ms fcil. Peter DE LEN cree que dentro de la escuela incremental un pro-
grama se identifica con unapolicy, que suele ser ms general y, por tanto, su terminacin
se sugiere a partir de la terminacin de lapolicy como totaldad."
Una de las caractersticas que distinguen la terminacin funcional es su nexo con
los problemas que el gobierno trata, pues stos rara vez desaparecen y ms bien se per-
22 Douglas Bornus yjohn COMER, "The Politicsof Iermnaton: Concepts and Process", en Policy Studies journal,
vol. 2, nm. 4, mayo, 1983, p. 54l.
23 Peter DE LEN, "Public Polcy'Iermnaton: an End and a Beginnng", p. 375.
24 Herbert KAUPMAN, Are Gouernment Organizations Inmorta, The Brookings Insttution, Washington,1976,
p.64.
25 Douglas BornUN y Iohn COMER, op.ct.fIl>. 541.
26 Peter DE LEN, "Public PolicyTermination: an End and a Beginning", p.3n.
petan, Para la terminacin funcional excepcionalmente se interpone la solucin o no
solucin de los problemas; pero si tal fuera el caso, la terminacin sera en realidad con-
trovertida. Con frecuencia su relacin con los problemas es la respuesta a cambios que
sugieren enfoques alternativos, como solucin a stos. Por lo general la terminacin fun-
cional es el resultado del comienzo de una policy de sustitucin. Aqu debemos consi-
derar varios incentivos para los cambios tecnolgicos y las alteraciones en la asignacin de
recursos pblicos en los apoyos e ideologas polticos de los programas, as como en las
actitudes relacionadas con la forma adecuada de repartir los servicios.
En contraste con la terminacin funcional, BOTIlUN y COMER explican que "la termi-
nacin estructural incluye no slo la cesacin de actividades programticas, sino tambin
los arreglos institucionales para el desempeo de esas acnvdades''." Esta modalidad
ocurre cuando una organizacin cesa de existir o se reducen sus recursos. La medida de la
terminacin est dada por la disminucin de medios y el grado de reduccin es el prin-
cipio de la terminacin total. Sin embargo, sigue vigente el apotegma en el sentido de
que las organizaciones poseen un gran arsenal de medios de perpetuacin. En el citado
estudio de Herbert KAUFMAN se da cuenta de que entre 1924 y 1973 desaparecieron las
27 organizaciones mencionadas, pero en su lugar se crearon otras 175.
28
Entre otros ele-
mentos de su longevidad hay que consignar la permanencia institucional, las bases esta-
tutarias, la flexibilidad. organizacional, el apoyo organizativo y la renuencia intelectual
hacia la terminacin.
Como complemento de las ideas anteriores, DE LEN sostiene que "las organizacio-
nes son grupos de individuos que constituyen lo que llamamos instituciones" y, aunque
son creadas para responder a necesidades especficas, pueden y quieren expandir su do-
minio en el tiempo." En verdad las organizaciones no son fcilmente sujetas a la termi-
nacin, pero lo son ms que las funciones gubernamentales. En ocasiones, la terminacin
funcional puede adelantar a la terminacin estructural, si bien, con frecuencia, esta ltima
no acompaa la cesacin funcional.
Igual que las organizaciones, las policies estn destinadas a resolver problemas espe-
cficos, por lo que son todava ms susceptibles de ser terminadas. A menos que una
policy y su contexto institucional sean plenamente coincidentes, DE LEN sostiene que
una organizacin prefiere renunciar a una policy que dejar de exstr.'? Asimismo, una
policy no puede aprovechar por s misma a muchos aliados, como lo hace una organi-
zacin, pues en trminos de poder poltico tiene poca capacidad de extender su propia
vida. Habida cuenta de que est regida por un objetivo especfico, en contraste a una or-
ganizacin, que se caracteriza por una multitud de objetivos, esto facilita la evaluacin,
lo que la hace ms vulnerable. Por ltimo, las poltcies veces generan un cmulo de cr-
ticas que actan en favor de la terminacin.
27 Ibid., p.541.
28 Herbert KAUFMAN, op, cit.
29 Peter DH LIl6N, "Public Policy'lermination: anEnd and a Beginning", p. 376.
30/fiem.
Causas y consecuencias de la terminacin
Los estudios de terminacin muestran que existen experiencias basadas principalmente
en tres criterios de cesacin: por imperativos financieros, por ineficiencias guberna-
mentales o por ideologa poltca." En cada caso existen valores de legitimacin, y con
frecuencia una terminacin implica a dos o los tres criterios. Aunque los dos primeros, en
especial el segundo, son los que suelen esgrimirse como causas de la terminacin, y muy
raramente el ltimo, las motivaciones ideolgicas tienden a ser las causas principales que
motivan las terminaciones, pero desenvueltas a travs de imperativos financieros e inefi-
ciencias gubernamentales. Si razones tales son representativas de las cesaciones, resulta
entonces que las causas principales que mueven a los programas de terminacin no son
econmicas, las que estn fundadas en la ineficiencia o los conceptos racionales de eva-
luacin y planeacin gubernamentales. Son la conveniencia poltica y las creencias las
fuentes usuales de las decisiones crticas de la terminacin.
La terminacin no consiste en un proceso sencillo, pues ante ella se elevan obstculos
de considerable magnitud poltica. Entre otros, habra que mencionar seis impedimentos:
renuencia psicolgica, permanencia institucional, conservadurismo dinmico, coaliciones
antiterminacin, obstculos legales y costos elevados, aunque con frecuencia hay una
combinacin de estos factores. Aqu queremos destacar el papel de la renuencia psicolgi-
ca, ya abordada con suficiente extensin en el estudio de las organizaciones, pero damos
especial inters a la permanencia institucional, pues las diferentes dependencias yalgu-
nas policies son diseadas deliberadamente con miras a la perpetuacin. La naturaleza
adaptativa de una organizacin es su principal fuente de inmunidad para la terminacin,
pues la longevidad institucional es un hecho de la vida administrativa, ya que la termina-
cin no es un concepto arraigado en la conciencia de los administradores pblicos. El con-
servadurismo dinmico, como lo ha llamado Donald SCHON, consiste en la capacidad de
la organizacin para alterar sus objetivos o su contexto, y permite que una organizacin
sea capaz de reconocer el alcance de objetivos o la disparidad entre la policy institucio-
nal y las metas especficas tic policy,"
La terminacin administrativa puede aplicarse en forma exitosa si se cuenta con con-
diciones favorables. La primera condicin es un cambio en las administraciones pbli-
cas, principalmente de nuevos servidores pblicos que no estn comprometidos con
los programas existentes. Asimismo, hay que considerar la deslegitimaci6n de la matriz
ideolgica en la cual la policy por terminar est incorporada. Incluso podra ser necesario
un periodo de turbulencia dentro del que se creen las oportunidades para la cesacin.
Eugene BARDACH opina que tambin la terminacin se realizara para aminorar el dao
que produce la existencia de intereses opuestos.P
Hay que destacar el hecho de que las reticencias a la cesacin proceden de movi-
lizaciones deliberadas y debidamente organizadas, y llegan a constituir coaliciones an-
31 Peter DE LEN, "Palicy Evaluatian and Program 'Iermination", en Poltcy Studies fournal, vol. 2, nm. 4, maya
de 1983, pp, 631-647.
32 Citado por Peter DE LEN, "Publc PolicyT ~ n n i n a t i o n : anEnd and a Beginning", p. 382.
33 Eugene 8ARoACH, op. cit., pp, 126Y127.
I
titerminacin. Una manera de facilitar la cesacin, en el entender de BARDACH, consiste en
integrar un conjunto de coaliciones protermnacn." Los proponentes de la terminacin
son de tres clases. Los primeros se denominan oposicionistas, y se caracterizan por su
esfuerzo dirigido a desaparecer una policy por juzgarla maligna. La "malignidad" se halla
en el dao que provocan en los valores y principios que profesan, o en el estrago que
causan sus intereses polticos, sociales y econmicos construidos egocntrcamente. La
segunda categora corresponde a los economizadores, que trabajan en favor de la re-
asignacin de recursos de una funcin de gobierno a otra, porque se juzga a la segunda
ms importante que la primera; o reducir sus funciones y disminuir o liquidar impues-
tos. Finalmente, los reformadores consideran la terminacin como un requisito necesario
para el xito de adopcin de la policy sustitutiva. La coalicin antiterminacin, por su
parte, est integrada por una red dentfcablede clientela y beneficiarios autoconscien-
tes de los beneficios de la policy existente, a quienes se deben agregar empleados p-
blicos que la implementan y las empresas privadas concesionarias de servicios para la
administracin pblica.'>
Peter DE LEN ha insistido en que la estrategia de la terminacin no significa el fin
del mundo, sino una oportunidad de cesar una condicin deficiente o un venturoso xi-
to de complementacn." Esta visualizacin es ms comn en los negocios que en el
gobierno. Tal estrategia debe iniciarse con la idea de que la terminacin puede concebirse
como parte del proceso de policy, y comprenderla a partir de la idea de fracaso de im-
plementacin; es ms, el fracaso tiene que concebirse desde el diseo mismo, como una
opcin probable de resultados. Un diseo adecuado debe comprender la presentacin
de opciones, un plan de implementacin, la evaluacin y la metodologa, as como la posi-
ble terminacin cuando la evaluacin informe elementos negativos. Semejante estrategia
acenta el papel de la evaluacin dentro de un concepto de contingencias de terminacin,
pues una buena estrategia de finalizacin se basa en un esquema adecuado de evalua-
cin. Las alternativas de la estrategia de terminacin consisten en el modo abrupto que
genera resistencias y la puede entorpecer, o bien, en la estrategia decremental que con-
siste en una gradual transferencia a otras organizaciones. En suma, el diseo de policy
puede contemplar tanto su continuidad como su eliminacin, segn los tiempos co-
rrespondientes.
La terminacin administrativa puede ser un arma de doble filo, cuyo uso debe con-
cebirse como un ltimo recurso. Robert BEHN asegura que la eliminacin de policies
ineficientes, obsoletas o duplicadas produce beneficios generales, en tanto que la termi-
nacin de una policy daina genera beneficios singulares." Laspolictes ineficientes pue-
den revisarse, las obsoletas modernizarse y las duplicadas combinarse, es decir, es posible
aplicar una buena cantidad de medicamentos, como una mejor gestin interior, nuevos
enfoques o una capacitacin superior a los servidores pblicos. La terminacin constitu-
ye la ltima opcin si fracasaron remedios semejantes. Si la policy resulta daina, la nica
34 Idem.
35 Idem.
36 PeleeDH lBN, "Pubc PocyTeeminalion: an End and a Begnnng", pp. 386-391.
37 Roben BEHN, "Howto Terminate a PublicPolicy: Il.QozenHints foeWould-be .1ermiOlltor?", p. 399.
334' PARTE 5. AGENDA DE LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA CONTEMPORNEA
cura posible es su eliminacin. Pero un uso inadecuado de la terminacin equivale a con-
siderar que fue peor el remedio que la enfermedad.
Las decisiones cruciales que acompaan a la terminacin son ajenas a programas
rigurosos de evaluacin e influencia analtica. Aunque sorpresivo, el elemento ideolgico
es parte de la sangre vital de la poltica y debe reconocerse y operarse dentro de ella. Sin
embargo, es ms sorprendente que las decisiones de terminacin estn tan abiertamen-
te asentadas sobre bases dadas en la adhesin nominal a estndares de objetivos, segn
el modelo de policy racional, as como a la viabilzacin de datos que describen los pro-
gramas aplicados. En otras palabras, la evaluacin es ms apropiada si se juzga que la
terminacin es parte del proceso de poiicy, sobre todo relacionada con la etapa de im-
plementacin. Existen enormes problemas para la evaluacin, ms que nada en lo que
atae a los programas de bienestar social, que son los ms resistentes a los criterios del
anlisis econmico. DELEN recuerda que "policy, sobre todo, es una manifestacin de va-
lores polticos" y, por consiguiente, la comprensin de los aspectos ideolgicos de la ter-
minacin administrativa es un dato importante para entender el contexto poltico en el
que se mueve."
La comunidad de evaluadores debe estudiar este tipo de criterios que impulsan la
terminacin. La evaluacin debe generar indicadores que iluminen la terminacin, e inclu-
so influir en la decisin misma ofreciendo las calificaciones del caso. Su papel, ms que de
relevancia, es de objetivo o nivel, pues su resultado apunta a las tcticas ms que a los
grandes diseos.
La terminacin administrativa ha abierto un nuevo campo en el estudio de la admi-
nistracin pblica, y es capaz de contribuir de manera relevante a la comprensin del
desempeo gubernamental en trminos de la continuidad o cesacin de sus programas, a
revaluar las organizaciones como formas de vida administrativa y a valorar el papel so-
cial de la administracin pblica ante las prdicas de sus deficiencias "congnitas". Estos
planteamientos los recogen quienes cultivan la teora de la administracin pblica, pues
el anlisis administrativo no slo ha sido una tradicional fuente de problemas de estu-
dio, sino un campo dilecto de contacto con la realidad poltica y social, que es precisamen-
te la que intenta interpretar.
La administracin como ritual pblico
Laadministracin pblica suele criticarse, con toda razn, por tener rasgos rutinarios, tor-
tuosos y conformistas; en suma, por estar burocratizada. Estas denuncias proceden de
diferentes sectores, pero principalmente de entre los administradores pblicos mismos.
Esos defectos, incluso, son la materia prima del discurso de muchos de sus estudiosos y
el motivo del trabajo cotidiano de los reformadores. El ritualismo en administracin p-
blica, como el sol, no puede taparse con un dedo; pero s debe explicarse y corregirse
hasta donde alcance la factibilidad del cambio.
38 Peter DE l.l!6N, "PoI!Cy Evaluatlonlmd program 'lennination", p.639.
Aqu estamos ante un tema que atae a la implementacin y la terminacin adminis-
trativas; en rigor, se trata del modus operandi de la administracin pblica de todos los
pases del mundo sin excepcin, y tambin se halla en grado y medida en otras organizacio-
nes humanas. El ritualismo implica una muestra inexcusable que evidencia el aletargamen-
to del despacho de los negocios administrativos, pero tambin significa el cumplimiento
de una funcin. Esta funcin, sin embargo, no tiene un carcter explcito ni est manifiesta;
se trata de una funcin latente.
Los primeros estudios del ritualismo se deben a Robert MERTON, quien usufructuan-
do el concepto de incapacidad adiestrada, formulado por Thorstein 'VEBLEN, encontr
que el talento administrativo podra operar como insuficiencia o punto ciego en la cadena
de la implementacin. Ciertamente, las destrezas vigentes resultaban negativas en con-
diciones nuevas, debido a la inflexibilidad de las capacidades uomnadas. Uno de sus
efectos fue el reforzamiento del sentido de disciplina, sometiendo al trabajador adminis-
trativo a la procuracin de los detalles del proceso administrativo, con lo que se provoc
una traslacin del cuidado de los objetivos hacia los medios. Esto se llama ritualismc,
De tal modo, las reglas concebidas como un medio para alcanzar un fin se convierten en el
fin mismo, y se desarroll una adhesin rigurosa a la norma o procedimiento y un valor
existencial del funcionario dentro de la administracin pblica. Segn MERTON, el resultado
de este proceso consiste en la despersonalizacin de ese funcionario, as como su timi-
dez, su conservadurismo y su apego a la tcnica.
La vida cotidiana de la implementabilidad en administracin pblica est dominada
por procesos construidos con etapas y pasos, confeccionada como una cadena de esla-
bones que constituyen un "ritual social", a decir de MERTON, que sustenta el orden minu-
cioso del despacho de los negocios." Como social que es, el ritual cumple un propsito
(que hasta la poca de MERTON haba sido poco estudiado): constituye una funcin la-
tente que refuerza la solidaridad organzatva. Los anlisis de la administracin pblica
anteriores se haban ceido a las funciones manifiestas, es decir, las referentes a las conse-
cuencas objetivas para el grupo humano del caso y que contribuyen a su adaptacin o
ajuste, pues se prev que sean de tal modo. La mayor parte de los estudiosos de la ad-
ministracin pblica las han tenido como el objeto de su trabajo cientfico."
Otra cosa son las funciones latentes, que se refieren a consecuencias inesperadas
o imprevisibles. Estas funciones reclaman la atencin ms all de si una actividad alcanza o
no un objetivo, se desplazan hacia otro mbito de consecuencias que en administracin
pblica se topan con algo latente o inesperado. Aqu la funcin latente refuerza la solida-
ridad del grupo, solidaridad sin la cual no podra haber implementacin alguna ni se al-
canzaran otras metas a travs de funciones manifiestas. La funcin latente, vista dentro
de su compleja profundidad, puede mostrar que sucesos juzgados como irracionales
contribuyan a la buena marcha de la organizacin y produzcan efectos positivos. Igual-
mente, de no alcanzarse finalidades nominales, ello no indica que se trate de meros casos
de inercia o manpulacln."
39. Roben MBirroN, 'Ieoriay esruaura sociales, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1972(1949), pp. 204206.
40 Ibid., p.202.
41 lbid., pp. 74Y75.
42 lbtd.,.p. 75.
336 'PARTE 5. AGENDA DE LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CONTEMPORNEA
Es cierto, el ritualismo y el ceremonial, parte de lo pblico-administrativo, no deben
ser denostados sin adentrarse primero en su naturaleza y funcin. Charles GOODSELL afir-
maba que la "administracin puede ser entendida, en ltima y sustancial instancia, como
ritual" .43 Segn este punto de vista, la administracin pblica puede visualizarse desde
una perspectiva no productvsta que quiz sea costosa y, por consiguiente, estar al mar-
gen de la economa, la eficiencia y la efectividad. Incluso el ceremonial diplomtico a
veces resulta refractario del todo al anlisis costo-beneficio.
Un "ritual constituye un sistema culturalmente construido de patrones y secuencias
ordenadas de palabras y actos", que sirve en contextos sociales en los que la realidad ad-
quiere significados que la comunidad del caso legtma." Asimismo, los rituales declaran
verdades incuestionables que son vlidas para todos sus miembros.
La administracin pblica implica un proceso de implementacin inevitablemente
repetido en el que se funda la continuidad de la vida poltica, de modo que mientras las
elecciones representan un episodio peridico, la vida administrativa toma forma de pla-
nes y programas estables y secuenciados en el sentido cronolgico. La actividad admi-
nistrativa se ordena en s misma y produce orden social cuando toca a la comunidad
pblica." Esto explica, segn GOODSELL, por qu las organizaciones tienen una vida casi
infinita, con lo que corrobora los estudios de Herbert KAUFMAN. La funcin del derecho
es reforzar ese orden, por medio de la justicia y la polica.
Para GOODSELL el concepto de ritual se divide en varias categoras. La primera es el
rito explcito, en el cual participan el servidor del gobierno y el pblico, ambos saben que
es permanente y se conoce su principio y su final. Esto ocurre en las ceremonias formales,
como entrega de premios cientficos o en los funerales de un prohombre pblico. Tambin
existe unprocesojormalizado, que no constituye un suceso establecido ni tiene principio
o fin predeterminado, pero tiende a reaparecer cclicamente, como las auditoras y las
evaluaciones de desempeo, y tiene efectos simblicos como los referentes a la procura-
cin de los fondos pblicos por las autoridades o el estmulo a la responsabilidad de los
servidores pblicos. Finalmente, GOODSELL menciona los programas expresivos, que sin ser
de tipo ceremonial o un proceso administrativo, sino actividades sustantivas de la admi-
nistracin pblica, se empean en concientizar al pblico de su preocupacin por los gran-
des problemas sociales, como la drogadiccin o la crmnaldad."
La misin pblica del ritual es establecer y consolidar el sentido de continuidad so-
cial para una nacin, y reforzar las bases de la vida poltica. El ritual es un instrumento de
estabilidad cuyo valor se aprecia fundamentalmente en pocas de cambio muy rpido,
La vida administrativa est dominada por la implantacin, pero sta tiene que lidiar coti-
dianamente con los rituales y los valores sociales que implica.
43 Charles GOODSELL, as Ritual", en Public Administration Review, Washington, vol. 49, nm. 2,
1989, pp. 161-169.
44Ibid., p. 162.
45 Ibid., p. 163.
46 Ibid., pp. 163Y164.
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Afanasiev, V G., 78-79
Allison, Graham, 159, 167, 169
Amaro Guzmn, Raymundo, 232, 235
Anderson, James, 255
Anderson, William, 215
Appleby, Paul, 134, 144, 155, 166,215
Arellano Gault, David, 246
Aristteles, 5, 271, 315
Baena del Alczar, Mariano, 11, 203-204
Balfour, Danny, 312
Ban Martnez, Rafael, 205
Bardach, Eugene, 324, 327-328, 332
Barnard, Chester, 226
Barrera, Efrn, 238
Behn, Robert, 268
Belyk, A. K., 78
Berch, Andreas, 8, 10
Berrnan, A. M., 78
Bertalanffy, Ludwing von, 251
Bielefeld, ]acob Friedrich von, 21
Bielsa, Rafael, 109
BilIer, Robert, 328
Bluntschl, M., 7, 57, 75
Bonaparte, Napolen, 176
Bonnin, Charles-]ean, 6, 19, 23, 25, 28, 34-
39,47-52
Bor, Z. M., 79
Borins, Sanford, 289
Bothun, Douglas, 330
Bower,}oseph, 168-169
Boyne, George, 230
ndice onomstico
Bozeman, Barry; 158, 160-164, 167
Brewer-Carias, Allan, 232
Brown, R. G. S., 153,227
Brownlow, Louis, 146
Brunialti, Attilio, 95, 173
Buchanan, James, 284
Bunker, Douglas, 321
Burgos, Javier de, 54, 91-94
Burns, Thomas, 158
Cabrero, Enrique, 246
Caiden, Gerald, 216
Cammeo, Federico, 183
Canga Argelles, Jos de, 55
Carrillo Castro, Alejandro, 245
Castaeda, Nora, 232
Castelazo, Jos, 244
Castillo Velasco, Jos Mara del, 123-124,
186-187
Catald, Giusseppe, 211
Chanes Nieto, Jos, 246
Chellet Osante, Roberto, 242
Chevalier, ]acques, 199-201
Chevalier, Michel, 158
Cimmino, Salvatore, 210
Clapmar, Arnold, 318
Cleveland, Frederick, 148
Coase, R. H., 284
Colmeiro, Manuel, 122, 177, 184
Comer, ]ohn, 330
Cormenin, 173, 177
Cortias-Pelez, Len, 233
356
NDICE ONOMSTICO
Crown, Michael, 223
Cruzado, Manuel, 187-189
Cunnill, Nuria, 232, 234
Cyert, Richard, 137
D'Amico, Renato, 212
Dahl, Robert, 218
Debbasch, Charles, 3, 195, 199, 203
Delamare, Nicolas, 13, 25, 27
Denhardt, Roben, 304
Dimock, Gladys, 141, 193
Dimock, Marshall, 116, 140-141, 152, 155,
193, 214
Dithmar, ]ustus Christoph, 8-10
Downs, Anthony, 287
Dror, Yehezkel, 263-264
Drucker, Peter, 159
Duhalt Krauss, Miguel, 244
Dunn, William, 254, 266, 275
Dunsire, Andrew, 230
Durant, Robert, 300
Dye, Thomas, 253, 266, 272-273
Easton, David, 137, 223
Engels, F., 79
Eszlary, Charles, 83
Faulkner, Hugh, 288
Faya Viesca, Jacinto, 245
Fayol, Henri, 167
Federico Guillermo 1, 228
Fernndez de Velasco, Recaredo, 202
Ferraris, Carla, 57, 71
Fesler, James, 304
Foronda, Valentn de, 22, 55
Forsthoff, Ernst, 206
Foucault, Michel, 14
Frederickson, George, 223
Freres, Clament, 52
Friedrich, Cad, 142;
Frontin, Sexto Julio, 4
Gabbionetta, Gualtiero, 23
Gaebler, Ted, 132
Galbraith, ]ohn Kenneth, 306
Galvn Escobedo, Jos, 232, 242
Gandillot, M. R., 173-174
Garca de Enterra, Eduardo, 58, 202
Garson, David, 160
Gascn y Marn Jos, 202
Gasser, Peter Simon, 9
Gaus,]ohn, 133, 136, 138,214
Gawecki, B., 81
Gerando, ]oseph Marie de, 173, 177
Gionnis, Giovanni de, 57, 100-101
Giura, Domenico, 106
Gladden, E. N., 152
Gneist, Rudolf, 127, 132
Golembiewski, Robert, 156, 298
Gonzlez, Florentino, 3, 53-58, 65-66, 86
Gonzlez Ortiz, Bauregard, 233
Gonzlez Saravia, Antonio, 58, 180-181
Goodnow, Frank, 57, 72, 116, 126-127, 131
Goodsell, Charles, 319, 336
Gordon, Lincoln, 215
Gore, Al, 310
Gournay, Bernard, 195-196
Gudunov, A. A., 78
Guerrero, Nicforo, 107-108
Gulick, Luther, 133, 146, 152, 167,214,224
Haldane, Lord, 76, 218
Hart, David, 299
Henry, Nicholas, 136,262,301
Habbes, Thomas, 308
Haod, Chrstopher, 227, 309
Humboldt, Alexander van, 53
Ink, Dwight, 151
]ackson, Andrew, 150
]ackson, Michael, 309
]imnez Castro, Wilburg, 232, 236
ndice onomstico 357
jones,Chades,266,313
jordana de Pozas, Luis, 202
justi, johann Heinrich von, 5, 9-18, 26-27,
55, 112, 308
Kaplan, Abraham, 254
Kaufman, Herbert, 330-331
Kaul, Mohan, 289
Kaysen, Carl, 273
Kettl, Donald, 158, 160-164,224
Kiel, Douglas, 223-224
Kliksberg, Bernardo, 234, 237-238
Koester, Edwin, 158
Kotok, W E, 78
Kroll, Morton, 310
Lancaster, Kevin, 265
Landau, Martin, 141,256
Lane, jan-Erk, 289
Langrod, Georges, 11, 50, 52, 77, 172, 183,
193-198, 209
Lares, Teodosio, 70, 121
Lasswell, Harold, 137, 142, 251, 253-254,
260,266,329
Lenin, v., 79
Len, Peter de, 327-329
Lesage, Michel, 193
Leviatn, 308
Levine, Charles, 216
Lindblom, Charles, 263
Lipsey, Richard, 265
Loaza Galln, Hernando, 232
Longo, Antonio, 105
Lpez Rosado, Diego, 244
Loschak, Danelle, 199-201
Lowi, Theodore, 137
Lozano, A., 244
Ludewg, J ohann Peter, 8
Lunev, E., 78
Lynn, Laurence, 156, 158
Mac Rae, Duncan, 266
Macarel, M., 173-174, 176
Madison, james, 128
Madrazo, Francisco de Paula, 98
Majone, Giandomenic?, 261, 264, 271, 315
Manna, Giovanni, 95
Maquiavelo, 30, 307
March,James, 137
Martn, D. H., 5,
Martin, Roscoe, 302
Marx, Carl, 30, 79
Mason, Edward, 142
Mayntz, Renate, 209
McCurdy, Howard, 310
Mendieta y Nez, Lucio, 240, 242
Mercer, James, 158
Merram, Charles, 133, 146, 154
Merton, Robert, 259, 335
Mesa, Antonio, 54
Mesaros, William, 312
Messenet, Michel, 195
Meucci, Lorenzo, 101
Mijares Palencia, Jos, 239
Mili, john Stuart, 54
MilIet, john, 156
Mises, Ludwig von, 279-282
Mohl, Robert von, 5, 21-22, 56-57, 206
Moreland, W H., 75
Morstein Marx, Fritz, 206, 209, 214, 305
Mortara, Vittorio, 212
Mosca, Gaetano, 27
Mosher, Frederick, 210
Mona, Paulo Roberto, 234
Muoz Amato, Pedro, 232, 234-235
Naud, Gabriel, 30
Niskanen, William, 285
Nez Borja, Humberto, 231
Olvn, Alejandro, 20, 54, 56, 58, 66, 120
Olsen, Mancur, 285
Olshfski, Dorothy, 136
Orlando, V. E., 102
358 NDICE ONOMS11CO
Ortiz de Ziga, Manuel, 177-178
Osborne, David, 132
Ostrom, Vincent, 216, 283-286, 297
Overman, Sam, 160
Ozlak, Osear, 234
Pardo, Mara del Carmen, 246
Parker, R. S., 216
Prez Salgado, Ignacio, 238
Peters, Guy, 257
Petrov, G. 1., 78
Pffifner, John, 214
Pichardo Pagaza, Ignacio, 245
Pizarra, Nicols, 179
Platn, 5
Posada, Adolfo, 115
Posada de Herrera, Jos, 54, 66, 96-97, 120
Pressman, jeffrey, 322
Presthus, Robert, 214
Presutti, Errico, 124
Puig y Gelabert, Antonio Francisco, 15
Pusic, Eugene, 83
Quade, E.]., 267
Redford, Emmete, 282
Rhodes, R. A. W, 230
Ridley; F. E, 228
Riggs, Fred, 135,221
Riviere, Mercier de la, 30
Roa Surez, Hernando, 238
Robson, William, 226
Rohr, Julius Benhard von, 10-11
Rodrguez Reyes, lvaro, 244
Romagnosi, Giandomenico, 95, 173
Rosa, Luis de la, 53, 57,59,68-69
Rosenbloom, David, 132
Rothwell, Easton, 258
Rousseau,]ean-]acques, 7, 122
Ruiz Massieu, Francisco, 244
Rutgers, Mark, 52
Saavedra, Jos Mara, 173
Santana Rabell, Leonardo, 233
Savage, Peter, 216
Savoie, Donald, 290
Sayre, Wallace, 133, 166
Sehiera, Pireangelo, 23
Sehreber, Daniel, 8, 10-11
Self, Peter, 227
Selznick, Philiph, 226
Shangrae, R. E, 223
Sharkansky, Ira, 251
Sheldon, Oliver, 147
Siedentopf, Henrich, 209
Sigfried, Andr, 132
Silvela, Agustn, 54-55, 119
Simon, Herbert, 131, 137, 215, 223, 226,
251,319
Ssifo, 325
Small, Albion, 10
Smend, Rudolf, 206
Sonnenfels, joseph, 10-11
Starosciack, Jerzy, 84
Steel, D. R., 153, 227
Stein, Lorenz von, 5, 7, 56-57, 59-60, 70, 83,
87-89, 206, 305
Stokey, Edith, 267-268
Stone, Donald, 224
Strickland, Ruth Ann, 136
Subirats, Joan, 254, 326
Sulbradnt, Jos, 238
Svra, James, 132
Szamel, Lajos, 84
Taylor, Frederick, 166
Tead, Orway, 319
Therne, Werner, 208
Thuillier, Guy, 52
Tocqueville, Alexis de, 53, 68,174,176-177,
310
Ukeles, ]acob, 267
Urwck, Luther, 214
ndice onomstico 359
Vacchelli, G., 106
Valeriola, Toms de, 55
Veblen, Thorstein, 335
Velasco, Gustavo, 239
Ventriss, Curtis, 223, 311
Veytia, M. R., 179
Vivien, A., 56, 59, 122
Wahrlich, Beatriz, 231
Waldo, Dwight, 132, 135,151, 183, 193, 198,
215,219-220,298,305
Walker, Harvey, 215
Waltrain-Cavagnari, V, 103
Webber, David, 266
Weber, Max, 161
Whiker, Marcia, 136
White, Leonard, 3, 57, 139-140, 147, 149,
151, 154,213-214,217
Wildawsky, Aaron, 132
f
321-322
Wilde, James, 266
Willoughby, William, 57, 128-129, 148
Wilson, Woodrow, 57,73-74, 125, 128, 145-
146, 298
Wolff, Christian, 15
Wolin, Sheldon, 311
Zeckhauser, Richard, 267-268
Zncke, Georg, 9-10, 15
Abogaca
depolicy,275
mltiple, 274
Absolutismo, 6
Academia de Capacitacin de la Secretara
de Hacienda, 242
Accin, 257
administrativa, 43, 86, 211
continuada, 323
humana cooperativa, 220
oficial, 240
Acciones humanas, 257
Acertijo sobre la publicidad, 167
'Actividad, 87
Acto administrativo, 197
Adaptacin, proceso de, 328
Administracin
activa, 121
aplicada, 108
caractersticas, 100
ciencia de la, 66, 85, 107, 138
fin de la, 204
como
arte, 48
ciencia, 48
institucin poltica, 48
concepto, 5,32, 40,68, 79,94,122,182,
199,236
cuasipblica. Vase Administracin mixta
de justicia, objeto, 18
de la salud, 88
de la sociedad, 79
de la vida
econmica, 88
ndice analtico
espiritual, 88
fsica individual, 88
de las relaciones exteriores, 107
de los asuntos
interiores, 108
judiciales, 107
militares, 107
del Estado, 87, 104, 119
dicotoma, 76, 111, 122, 125, 132
dominio de la, 33
econmica, 88
esencia de la, 42
estado social de la, 46
estudios prcticos de, 75-76
financiera, 108
interior, 71
mixta, 243
modos de actuar de la, 180
moral de la, 20, 35, 41,172
naturaleza de la, 41
origen de la, 6, 24
popular, 28
principios de la, 40
privada, 8
y administracin pblica, diferencias,
243
social,88
ciencia de la, 104
teora de la, 208
y ejecucin, 155
y gobierno, 117-118
y policy, 76
y poltica, 7, 118, 122-123, 125
dicotoma, 76, 111,122, 125,' 132
362 NDICE ANALnco
Administracin Pblica, 3-8, 24-25, 39, 129
accin de la, 33
actos de la, 185
cambios de la, 224-225
cameralista, 228
ciencia de la,
cambio de la, 73
definicin, 23-25, 36, 39, 65-66, 68,
98-99, 102, 107, 109, 123, 174, 181
como artesana, 319
crisis de identidad de la, 216, 221
del estado socialista, 85
definicin, 26, 39, 72, 85, 93, 100, 102,
116, 124, 126, 139-140, 147, 151,
153, 180, 181, 184, 189, 215, 220,
227, 234-235
en Alemania, 112, 206
en el Reino Unido, 225
en Espaa, 202
en Estados Unidos de Amrica, 73, 213
en Francia, 194
en Italia, 210
en la URSS, 78
en Mxico, 238
estado social de la, 46
funcin(es)
administrativa de, 130
auxiliares de la, 196
ejecutiva de la, 130
principales de la, 196
liberalismo en, 183
lugar geomtrico de la, 197
naturaleza de la, 47
objetors) de la, 7, 36, 79, 101, 146
omnipresencia de la 93
principios de la, 38, 40, 175, 218
problemas de la, 204
raz de la palabra, 28
ramas de la, 101
ritualismo en, 334
socialista, 85
sociologa de la, 241
tarea de la, 70 s
y estudios de impfememacin, 164
y polica, 45
ypolicy, 144
y privada, diferencias, 243
Administrador(es) pblico(s), 144, 262
arte del, 319
Administrar, significado de la palabra, 106
Administrativo, conceptos, 16
Alemania, 112,206
Anlisis, 264, 267, 272
concepto, 268
cuantitativo formal, 162
de implementacin, 321
depolicy, 267,314
de sistemas. Vase Anlisis de policy
Arbitrismo, 20
Arcanos del imperio, 318
Argumentacin administrativo, 317
Arte
de la persuasin, 315
de lo imperfecto, 169
del desbalance, 169
del estado, 4
del gobierno, 133
del manejo de la casa, 10-11
Artesana, concepto, 271
Asistencia pblica, 43
Asociacin Nacional de Escuelas de Asumos
Pblicos y Administracin, 259
Autoridad poltica, 188
Biologa administrativa, 327
Burocracia, 38, 286
Burocratismo, 277
Burocratizacin, 279,281
Cameralismo, 4, 9, 83
Cameralstica, 9, 228
Centralizacin
administrativa, 185
definicin, 185
Ciclo financiero, 9
ndice analtico 363
Ciencia(s)
administrativa(s), 45, 79, 82, 124
cameral(es), 5, 9
Yde polica, 208
de la Constitucin, 89
de la hacienda, 182
de la polica, 5, 10, 13, 23-24, 104
definicin, 14
de la policy, 251
de la poltica administrativa, 84
del administrador, 34
del derecho administrativo, 181
financiera, 9
general del manejo, 11
poltica(s), 70, 124, 136
sociales y ciencia de la administracin
pblica, 195
Ciencia de la administracin, 66, 81,84-85,
181, 182
definicin, 23-25, 36, 39, 65-66, 68, 98-99,
102, 107, 109, 138
de la cultura, 105
de la sociedad, 80
del ejrcito, 182
econmica, 105
en los pases socialistas de Europa, 81-82
fin de la, 204
interna, 105
interior, 182
pura, 185
social, 104
Ciencia de la administracin pblica
cambio de la, 73
defncn, 23-25, 36, 39, 65-66, 68, 98-99,
102, 107, 109, 123, 174, 181-182,
186
objeto de la, 106, 175
Yciencias sociales, 195
Coaliciones
antiterminacin, 333
proterminacin, 333
Comercio, concepto, 11
Comit Fulton, 154
Comunismo cientfico, 80
Concepto organizador central, 111
Conferencia Sin Nombre, 284
Conservadurismo, 92
dinmico, 332
Constitucin,
ciencia de la, 89
concepto, 89, 121,292
del Estado, 87
inglesa, 128
objeto de la, 7,87,89
poltica de las naciones, 36
Constituciones polticas, concepto, 186
Construccin estatal, 77
Cosa pblica. Vase Administracin pblica
Crisis de identidad, 221
Cuasiteoras, 24
Cuerpos legislativos, 144
Cultura
cvica, 299
de administrar, 82
Decisin, 255
Demaraciones territoriales, 67
Democracias populares, 81
Dependencias
polticas, 32
pblicas. Vease Dependencias polticas
sociales, 31-32
Derecho
administrativo, 20
concepto, 80, 99, 179
establecimiento del, 172
objetos del, 174
pblico, 99
Desestatizacin, 308
Desmantelamiento del Estado administra-
tivo, 216
Dialctica, 314
Diferenciacin por abstraccin, 142
Directorio de investigacin de manejo p-
blico, 160
Disciplina poltica de la construccin esta-
tal,77
NDICE ANAIi11CO
Discusin pblica, 261
Doctrinas administrativas, 318, 321
Don de gobierno, 186
Economa
concepto, 8-9, 114
domstica, 9
industrial, 69
poltica, 9,43
pblica, 43
Eficiencia
econmica, 264
tcnica, 264
Ejecucin y administracin, 155
Ejecutividad, 19
Endoprivatizacin, 290
Enfoque
E, 160, 166-167
de la poltica pblica, 139
del conocimiento, 165
gerencial, 154
normativo, 264
P,160
procedimental. Vase Enfoque gerencial
Enseanza, 42
Escatologa administrativa, 327
Esferas administrativas, 107
Espaa, 202
Estadstica, 44
Estado
accin social del, 104, 127
actividad del, 115
administracin del, 87, 104, 119
administrativo, 277
desmantelamiento del, 216
benefactor, 327
cvico, 306
como repblica, 303
de derecho, 12, 90,277
de la cosa pblica, 278
de la repblica, 278, 3Q8
defncn, 39, 89, 102-103, 115
fin del, 13 t'
funciones primarias del, 128, 236, 241
injerencia social del, 102
inteligente, 12
mxima de, 12
medios del, 104
moderna teora administrativa del, 25
moderno, 236
nacional contemporneo, 116
no administrativo, 301
objeto existencial del, 114
organizacin del, 127
gubernamental, 19
reforma del, 248
servicios del, 241
significado de la palabra, 278
voluntad del, 127
Estados Unidos de Amrica, 73, 213
Estatismo, 277, 280-281
Estudio(s)
administrativo, objeto del, 145
de implementacin y administracin p-
blica, 164
Exoprivatizacin, 290
Exposicin a Fernando VII, 92
Factibilidad, 264
Factor
de aceptacin, 317
de organizacin, 198
estabilizador, 198
finalista, 198
organizador, 198
racional, 198
Feudalismo, 44
Ficcin, 310-311
Fisco, definicin, 12
Francia, 194
Funcin
administrativa, 130
de bienestar, 265
ejecutiva, 130
metajurdica, 4a
ndice analtico 365
Genio administrativo de los pueblos, 132
Gerencia por objetivos, 159
Gerente
citadino, 149
privados, 168
pblicos, 168
Gestin, 3
contable, 196
de los asuntos pblicos, 199
de los recursos pblicos. Vase Gestin
contable
pblica, 201
Globalizacin, 288
Gobernar, significado de la palabra, 123
Gobierno(s)
accin del, 121
arte del, 135
atributos del, 134
concepto, 119, 123, 182,234
don de, 186
el cmo del, 17, 117, 152
elementos del, 133
el qu del, 17, 117, 152
etapas de los, 74
por discusin, 261
y administracin, 118, 120
Ypoltica, 117-118
Gran
diseo de Policy. Vase Anlisis cuanti-
tativo formal
explosin. Vase Terminacin
Hacienda, 9, 15
Ypolica, 15
Haushaltungskunst. Vase Arte del mane-
jo de la casa
Hecho administrativo, 197
factores del, 198
Hermenutica, 312
Humanismo cvico, 298299
ImplemetltaCin,324
anlisis de, 321
Incapacidad adiestrada, 335
Incrementalismo o conducta perseveran-
temente acumulativa del gobier-
no, 263
Informe
Fulton, 153
Rooselvet, 146
Injerencia del Estado en la sociedad, 102
Inters pblico, 27
Intereses sociales, 53, 66
Intervencionismo, 277
Italia, 210
Investigacin social, 259
Juicios
de hecho, 131
de valor, 131
Justificaciones, 318
Latinoamericanismo, 233
Lecciones de administracin, 96
Lenguaje pblico, 317
Leyes administrativas, definicin, 35, 241
Liberalismo en administracin pblica, 183
Libertad poltica, 87
Locura mundial, 247
Management. Vase Manejo
Manejador(es)
general, 148
pblico(s), 150, 157
Manejo, 10, 19, 34, 112, 134, 147, 151, 201
burocrtico, 281
concepto, 154-155,220
creativo, 154
nuevo, 149-150
poltica del, 157
por intereses, 159
por objetivos, tcnica de, 154
privado 166, 168, 291
Manejo pblico, 162, 201,291
concepto, 145, 157,159, 167
366
NDICE ANATICO
movimiento del, 163
nuevo,230,279,287-288,291
problemas del, 165
sistemas de, 158
teora del, 165
Ymanejo privado, 166
Mxima
concepto, 12
de Estado, 12
Medios
activos, 86
pasivos, 86
Mtodo, concepto, 202
Mxico, 238
Modelo
juegos, 256
decisorio racional, 262
de poder-control weberiano, 256
de regateo, 256
empresarial privado, 288
Moral de la administracin, 20,35,40, 172
Movimiento
administrativo, 86
en el cuerpo poltico, 32
Naturaleza de la cosa, 38
Nueva
administracin pblica, 137, 216
economa poltica, 285
Nuevo
lenguaje pblico, 317
manejo, 149-150
pblico, 230, 279, 288-289, 291
Oficina, concepto, 312
Opcin pblica, 283-285
definicin, 292
teora de la, 293
Opinin pblica, 30
Oposicionistas, 333
Optmdad, 264
Oprmzacnrestringida, 270
ptimo de Pareto, 265
Opsculo, 179
Orden social, 185
Organizacin(es),331
concepto, 79, 220
de Estudios de Policy, 302
en gran escala, 304
no gubernamentales, 269
Particularismo, 233
Pensamiento, concepto, 119
Perspectiva Minnowbrook, 217, 221
Persuasin, 274
Poder(es)
administrativo, 180
contencioso, 100
Ejecutivo, 120, 122, 180
gracioso, 100
gubernamentales, distribucin de los,
130
Judicial, 120
Legislativo, 120, 123
Policey, 5
Polica, 5, 13, 16, 26,24
ciencia(s) de la, 5, 10, 14, 23-24, 104
definicin, 17
principios de la, 12
y administracin pblica, 45
y hacienda, 15
y poltica, diferencias, 13-14
Policy, 76,137-141
abogaca de, 273
anlisis de, 267, 314
analistas de, 268
ciencias de la, 251
consejo de, 273
concepto, 141, 143,252-253,323
de sustitucin, 331
ejecucin de esa, 138
estudios de impacto de, 326
exigencias de, 318
gran diseo de. Vqse ,Anlisis cuantta-
tvo formal
ndice analtico
367
gubernamental, 138
hechura de, 144,260-261
implementacin de, 322
nueva nocin de, 258
operacional, 321
orientacin de, 260
origen de, 258
poltica, 139
polticos de, 268
proceso de, 255
pblica, 253-254
y administracin, 76
pblica, 144
Politeia, 5-6
Poltica(s), 5
ciencia, 124, 136
definicin, 122, 133, 141
pblica(s), 205
enfoque de la, 139
nocin de, 204
y administracin, 118, 122-123
dicotoma, 76, 111, 122,125,132
interdependencia entre, 133
y polica, diferencias, 13-14
POSDCORB, 167
Posdecisin, 269
Praxiologa, 82
Predecisin, 269
Privatizacin, 291
Procedimiento administrativo, 183
Proceso formalizado, 336
Programas expresivos, 336
Propiedad(es)
individual, 43
pblica, 43
tipos de, 33
Pblico, 28
origen 29
significado de la palabra, 303
Reforma
borbnica, 29
del Estado, 248
Reformadores, 333
Reino Unido, 75, 225
Relaciones administrativas
civiles, 32-33
pblicas, 32-33
Repblica(s), 28, 278, 308
de mercaderes, 315
Respublica, 25, 278
Retrica, 313, 316
Reunin Mnnowbrook n, 221-222
Revolucin
administrativa, 207
francesa, 1 ~ 2 1 , 28, 35,49,176
organizativa, 304
Rito explcito, 336
Ritual, misin pblica del, 336
Ritualismo en administracin pblica,
334-335
Salir del paso, 263
Sisterna/s)
de frenos y contrapesos, 128
de la ciencia poltica positiva, 70
de manejo pblico, 158
de presupuestacin por planeacn y pro-
gramacin, 263
Soberana. Vase voluntad del Estado
Sociedad(es), 113, 185, 188
Cientfica de la Organizacin y la Ges-
tin,81
econmicas de amigos del pas, 29
Soviets, 77, 81
Tacto gubernativo, 185
Tcnica de manejo por objetivos, 154
Teorema
de Arrow, 265
del Segundo Mejor, 265
Teora
administrativa del Estado, 24-25
de la accin social positiva y directa del
Estado, 100
de la administracin, 131, 208, 321
pblica del Estado, problemas de la,
309
368 NDICE ANAL1KO
de la divisin quntuple de las ramas del
gobierno, 130
de la construccin del rgimen poltico,
19
de la opcin pblica, 293
de la provisin de las oficinas, 286
de las funciones primarias del Estado,
127
de los intereses sociales, 66
del caos,224
del manejo pblico, 165
del neoequilibrio en administracin p-
blica, 223
general de la accin eficaz. Vase Praxio-
loga
Terminacin
administrativa, 326-328
concepto, 326
criterios de, 332
estrategias de, 333
I
estructural, 331
funcional,330-331
impedimentos de, 332
parcial, 328
por largo sollozo, 329
tipos de, 329-330
Territorio, concepto, 27
Universalismo, 233
URSS,78
Vida
cvica, 48
en el Estado, 114
privada, 184
pblica, 184
Voluntad del Estado, 127
LEY FEDERAL DEL TRABAJO 4a. ed,
Francisco Brea Garduo
LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO
'ADMINISTRATIVO
Mara Elena Manslla y Meja
CONSTITUCiN POLTICA
DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS COMENTADA 2000
Rafael l. Martnez Morales
LEGISLACiN COMENTADA
DE LA ADMINISTRACiN
PBLICA FEDERAL
LEGISLACiN ELECTORAL
MEXICANA COMENTADA
Juan gnacio Oviedo Zga
Andrs Ovedo de la Vega
GUA DEL EXTRANJERO
Salvador Rangel Solrzano
Karla Lara Sols
CODIFICACiN PROCESAL CIVIL
Y MERCANTIL INTERNACIONAL
Jorge Alberto Silva Silva
CDIGO FEDERAL DE
PROCEDIMIENTOS PENALES 3a. ed.
JUICIO DE AMPARO EN MATERIAL
FISCAL
Hugo Carrasco Irarte
GUA PARA EL ESTUDIO DEL DERECHO
PROCESAL CIVIL
Ren Casoluengo Mndez
FORMULARIO ESPECIALIZADO EN
ARRENDAMIENTO INMOBILIARIO
Georgna Cisneros Rangel
Enrque Feregrino Taboada
o MAQUlAVELO: ESTUDIOS JURDICOS
Y SOBRE EL PODER
Elsur Arteaga Nava
REESTRUCTURACIONES DE LAS
SOCIEDADES MERCANTILES.
REPERCUSIONES EN LOS SOCIOS
Walter Frisch Philpp
PROCESOS ELECTORALES
Ignacio Gmez-Palacio
o LA TEORA DEL BIEN JURDICO EN EL
DERECHO PENAL
Ral Gonzlez Salas
o LA NULIDAD PROCESAL
Gabriel Moreno Snchez
FORMULARIO ESPECIALIZADO
EN EL PROCEDIMIENTO PENAL 2a. ed.
Georgina Cisneros Rangel
Enrique Feregrino Taboada
FORMULARIO DE JUICIOS CIVILES Y
MERCANTILES
Ramiro Gonzlez Sosa
Ramn Urgas Mendoza
o LA ACCiN DE
INCONSTITUCIONALIDAD
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EL USO DE INTERNET
EN EL DERECHO
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o LA PROTECCiN DEL MEDIO AMBIENTE
EN EL TLCAN Y LA OMC
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o CONTRATACiN INTERNACIONAL EN
EL SISTEMA INTERAMERICANO
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MARCO JURDICO
DEL LAVADO DE DINERO
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o ARBITRAJE COMERCIAL
INTERNACIONAL 3 ed,
Rubn Santos Belandro
o ARBITRAJE COMERCIAL 28. ed.
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EL ARBITRAJE EN MXICO
Gonzalo Uribarri Carpintero
o En preparaci6n
o GuiA SOBRE LAS NUEVAS REGLAS
DE ARBITRAJE DE LA CCI
Yves Derains
Eric Schwartz
o EL REGLAMENTO DE ARBITRAJE
DE LA CCI EN LA PRCTICA
Erik Schaefer
Juan Ramn IturriagoitiaBassas
DERECHO PENAL - 2a. ed.
Irma Griselda Amuchategui Requena
INTRODUCCIN A lA CIENCIA
POLTICA 2a. ed.
Eduardo Andrade Snchez
TEORA GENERAL DEL ESTADO
Eduardo Andrade Snchez
DERECHO CONSTITUCIONAL
Elisur Arteaga Nava
INTRODUCCIN AL DERECHO
ECOLGICO
Edgard Baqueiro Rojas
o DERECHO CIVIL. BIENES
Rosalia Buenrostro Bez
DERECHO CIVIL. INTRODUCCiN
y PERSONAS
Rosalia Buenrostro Bez
o DERECHO CIVIL.
SUCESIONES - 2a. ed.
Rosala Buenrostro Bez
DERECHO DE
FAMILIA - 2a. ed.
DERECHO DE FAMILIA Y SUCESIONES
TEORA DEL DERECHO
PARLAMENTARIO
Bernardo Btiz Vzquez
OBLIGACIONES
CIVILES - 5a. ed.
Manuel Bejarano Snchez
o DERECHO DEL TRABAJO
Miguel Bermdez Cisneros
DERECHO PARlAMENTARIO
Pablo de Bufal Ferrer-Vdal
DERECHO FISCAL
CONSTITUCIONAL 4a. ed.
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o En prep(racin
JUICIO DE AMPARO - 2a. ed.
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DERECHO INTERNACIONAL
PRIVADO Parte Especial
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PRIVADO - Parte General - 3a. ed.
Francisco Jos Contreras Vaca
HISTORIA DEL DERECHO EN MXICO
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TTULOS Y CONTRATOS
DE CRDITO. QUIEBRAS 2a. ed.
Tomo 1: Ttulos de Crdito
Tomo II: Derecho Bancario
y Contratos de Crdito
Tomo I1I: Quiebra y Suspensin de Pagos
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CONTRATOS MERCANTILES - 6a. ed.
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FILOSOFA DEL DERECHO - 2a. ed.
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JUICIO DE AMPARO
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COMPETENCIA DESLEAL
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SOCIEDAD ANNIMA
MEXICANA - 4a. ed.
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Alena Garrido Ramn
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TEORA GENERAL DEL PROCESO 9a. ed.
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OBLIGACIONES - 2a. ed.
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"ANTONIO CARRILtO F L ~ R E S I I
FECHA DE DEVOLUCION
-,
''\,
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\
...
"""- "-""
diplomtico y el juez, y Del Estado gerencial
al Estado cvico.
En 1994 se public, en Santaf de Bo-
got, el libro de Florentino GONZLEZ titula-
do Elementos de Ciencia Administrativa,
cuya versin original de 1840 fue reeditada
nuevamente gracias a su iniciativa; tambin
le correspondi preparar el estudio intro-
dllctnr;n Fn 1C)C)() nrpn;.r pI libro Ciencia
1, e hizo el
la segunda
porque la
No. DE ADQUISICION
013'744
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Ciencias
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26720
OMAR
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/350.0001/G85
GUERRERO OROZCO, OMAR
TEORIA ADMINISTRATIVA DEL

13- f\j S f\ e-IJ

Teoria Administrativa Del Estado

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OMAR GUERRERO OROZCO

de los principios de administracin de BONNIN. Ese primer ttulo constituye un texto b-

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