Regulación y Control Del Uso Policial de La Coerción y La Fuerza en Argentina

Regulacin y Control del Uso Policial de la Coercin y la Fuerza en Argentina
Presidenta de la Nacin
Dra. Cristina Fernndez de Kirchner
Ministra de Seguridad Dra. Nilda Garr Secretaria de Seguridad Operativa Dra. Cristina Caamao Iglesias Paiz Secretario de Planeamiento Lic. Gustavo Sibilla Secretaria de Polticas de Prevencin y Relaciones con la Comunidad Dra. Ileana Arduino Jefe de Gabinete de Asesores Ral Garr Subsecretario de Delitos Complejos y Lucha Contra la Criminalidad Organizada Sr. Miguel Robles Subsecretario de Gestin y Bienestar del Personal de las Fuerzas Policiales y de Seguridad Dr. Gustavo Palmieri Subsecretario de Planeamiento Estratgico de la Seguridad Lic. Juan Lpez Chorne Subsecretaria de Planeamiento Logstico y Presupuestario de la Seguridad Lic. Liliana Banti Subsecretaria de Prevencin del Delito y la Violencia Mag. Cecilia Ales Subsecretaria de Coordinacin Cdora. Patricia Bez Rocha Secretario Ejecutivo del Consejo de Seguridad Interior Dr. Miguel Angel Bermejo
UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRES DE FEBRERO

Rector Lic. Anbal Y. Jozami Vicerrector Lic. Martn Kaufmann Secretario Acadmico Ing. Carlos Mundt Secretario General Dr. Jos Mara Berraondo
PROYECTO ESTANDARES DE DERECHOS HUMANOS Y USO POLICIAL DE LA FUERZA EN LA ARGENTINA

Director Mag. Eduardo H. Jozami Coordinador acadmico Mag. Enrique A. Font
REGULACIN Y CONTROL DEL USO POLICIAL DE LA COERCIN Y LA FUERZA EN ARGENTINA

Coordinadora Editorial Mag. Cecilia L. Ales Autores
Mag. Cecilia L. Ales Dr. Gonzalo Armas Dr. Daniel Cuenca Dr. Gerardo Fernndez Dr. Sebastin Pereyra Lic. Nicols Rodrguez Games Dra. Lucila Rosso Lic. Paula Sokol Lic. Agustina Ugolini
Regulacin y control del uso policial de la coercin y la Fuerza en Argentina / Cecilia Ales ... [et.al.] ; coordinado por Cecilia Ales. - 1a ed. - Buenos Aires : Ministerio de Seguridad de la Nacin, 2011. 288 p. ; 16x24 cm. ISBN 978-987-27467-1-1 1. Fuerzas de Seguridad. 2. Investigaciones. I. Ales, Cecilia II. Ales, Cecilia , coord. CDD 363.2
Fecha de catalogacin: 08/11/2011
Indice
Presentacin ............................................................................................................ 15 Captulo 1

Estado del arte respecto del uso policial de la fuerza ................................ 21 Por Nicols Rodrguez Games
Introduccin ...................................................................................................... 23 1. Contextualizando el uso de la fuerza ............................................................ 24 2. El concepto de uso policial de la fuerza ........................................................ 27 3. Los primeros estudios .................................................................................... 28 4. Estudios ms recientes .................................................................................. 31 5. Estudios internacionales comparados .......................................................... 37 6. Estudios sobre Amrica Latina ..................................................................... 40 7. Estudios en Argentina ................................................................................... 47 7.1 Problematizacin y denuncia de la violencia policial desde una perspectiva de derechos humanos ........................................................... 47 7.2 La (violenta) cultura policial ................................................................................... 52 7.3 Desgobierno poltico y policial ................................................................................. 57 Reflexiones finales ............................................................................................. 61 Referencias bibliogrficas ................................................................................. 64
Captulo 2
La Polica de la provincia de Santa Fe ........................................................... 73 Por Daniel Cuenca y Paula Sokol

Introduccin ...................................................................................................... 1. Estructura, misiones y funciones .................................................................. 2. Las reformas policiales. Rupturas y continuidades: de las intenciones a los hechos ...................................................................... Reflexiones finales .............................................................................................
75 76 85 92
Captulo 3
Transformaciones recientes de la formacin policial en la provincia de Santa Fe ............................................................................... 93 Por Agustina Ugolini
Introduccin ...................................................................................................... 95 1. El nuevo modelo de formacin policial de la Provincia de Santa Fe........... 97
2. La implementacin del nuevo modelo. Tensiones y continuidades con el modelo tradicional ............................................................................ 101 3. Recomendaciones en relacin con la formacin sobre el uso de la coercin/fuerza ............................................................... 118 Referencias bibliogrficas ............................................................................... 120
Captulo 4
Mecanismos de control poltico de la Polica de la provincia de Santa Fe ............................................................................. 123 Por Gonzalo Armas, Gerardo Fernndez y Lucila Rosso
Introduccin .................................................................................................... 125 1. Primeras transformaciones en el control policial: la creacin de la Unidad Especial/Direccin Provincial de Asuntos Internos ..................................................................................... 127 El lugar de la coercin/fuerza en el control ejercido por la DPAI 2. Creacin de la Secretara de Control de Seguridad ................................... 132 Funciones y atribuciones de la SC. El lugar del uso de la coercin/fuerza. 3. Funcionamiento de los mecanismos de control .......................................... 136 Relacin entre la actuacin administrativa y el proceso penal .................................. 142 Discrecionalidad en la sancin de las faltas administrativas ................................... 145 4. Estadsticas sobre delitos/faltas imputados a funcionarios policiales en la Provincia de Santa Fe ........................................................ 149 4.1. Evolucin de delitos/faltas ................................................................................... 151 4.2 Distribucin de delitos/faltas, segn tipo ............................................................. 154 4.3. Anlisis de delitos relacionados con el uso de la coercin/fuerza ....................... 157 Reflexiones finales ........................................................................................... 163
Captulo 5
Controles externos de la actividad de las instituciones de seguridad .... 165 Por Sebastin Pereyra y Cecilia Ales
Introduccin .................................................................................................... 1. Organizaciones de familiares de vctimas y organismos de derechos humanos ................................................................................... 2. Defensoras del Pueblo y Secretaras de Derechos Humanos ................... Reflexiones finales ........................................................................................... Referencias bibliogrficas ...............................................................................
167 169 182 205 206
Captulo 6
Propuestas para la regulacin y el control del uso policial de la coercin y la fuerza en la Argentina ................................................... 209 Por Cecilia Ales, Gerardo Fernndez, Sebastin Pereyra, Lucila Rosso y Paula Sokol
Introduccin .................................................................................................... 211 PRIMERA PARTE Estndares y principios internacionales sobre el uso policial de la fuerza ............... 1. Lineamientos bsicos sobre la conducta de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley ............................................................ 2. Uso de la fuerza ............................................................................................ 3. Uso de las armas de fuego ...........................................................................
213 214 222 229
SEGUNDA PARTE Modelo de uso de la coercin/fuerza ...................................................................... 233 1. Definicin de uso de la coercin/fuerza ...................................................... 233 2. El modelo como mecanismo de regulacin del uso de la coercin/fuerza ... 234 3. Principios representados en un modelo de uso de la coercin/fuerza ...... 235 4. Propuesta de un modelo nacional de uso de la coercin/fuerza ................ 236 4.1. Alcances del modelo .............................................................................................. 236 4.2. Grfico ................................................................................................................... 238 4.3. Descripcin del grfico .......................................................................................... 239 4.4. El proceso de evaluacin ....................................................................................... 239 4.5. Las opciones de coercin/fuerza ........................................................................... 246 TERCERA PARTE Los protocolos de actuacin como mecanismo de regulacin del uso de la coercin/fuerza .......................................................................................... 1. Contenidos mnimos para un protocolo de actuacin sobre intervenciones en la va pblica ....................................................... 2. Contenidos mnimos para un protocolo de actuacin en allanamientos .... 3. Contenidos mnimos para un protocolo de uso de armas de fuego ...........
255 256 260 263
CUARTA PARTE Recomendaciones para un mejor control de las instituciones de seguridad .............. 265 1. Control interno ............................................................................................ 266 2. Control externo ............................................................................................ 270 2.1. Periodistas ............................................................................................................. 270
2.2. Secretaras de derechos humanos y defensoras del pueblo ................................ 272 2.3. Organizaciones de la sociedad civil ...................................................................... 274 2.4. Operadores judiciales (jueces, fiscales y defensores) ............................................ 276 2.5. Responsables polticos ........................................................................................... 277 ANEXO 1 ........................................................................................................................ 280
Prlogo
Por Nilda Garr Ministra de Seguridad de la Nacin
El modelo de Seguridad Democrtica que puso en marcha el Gobierno Nacional a partir de la creacin del Ministerio de Seguridad en diciembre de 2010 est firmemente orientado a afianzar la conduccin poltica de las Fuerzas de Seguridad y Policiales y a construir la poltica de seguridad integrando a esa tarea el factor determinante de la participacin comunitaria. Dcadas de delegacin tcita de misiones y estrategias por parte de las autoridades polticas en las propias instituciones generaron una autonoma negativa que provoc graves distorsiones funcionales, falta de control y desviaciones o complicidades con el delito. Las primeras reas afectadas fueron la disciplina y la profesionalidad de sus integrantes, sin perjuicio del paulatino y grave proceso de deterioro tico. Adems, las funciones especficas que competen a la polica, en tanto auxiliares del sistema de administracin de justicia y servidoras de los ciudadanos y las ciudadanas que esperan una respuesta a sus problemas de inseguridad, quedaron desplazadas a un segundo plano, empaadas por el rol ms acuciante de guardias del orden pblico, con eje en el factor represivo que imper durante muchos aos. Fue por eso que, para cumplir con los objetivos que fij la Presidenta Cristina Fernndez de Kirchner -retomar la conduccin poltica de las fuerzas, maximizar el uso de los recursos humanos y los medios materiales y aumentar la presencia policial en las calles-, resulta tambin fundamental encarar la profesionalizacin de sus cuadros de oficiales, suboficiales y agentes. En paralelo a la instauracin de los primeros operativos para la prevencin y conjura del delito (Operativo Centinela en el Gran Buenos Aires, Plan Unidad Cinturn Sur en la ciudad de Buenos Aires) se adaptaron medidas tendientes a elevar la calidad acadmica del Instituto Universitario de la Polica Federal Argentina as como impulsar la capacitacin en problemticas especficas y una formacin policial nueva, articulada con la Defensora General de la Nacin y la Corte Suprema de Justicia.
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PRLOGO
El objetivo perseguido es lograr una formacin de excelencia de los recursos humanos que integran la Polica Federal Argentina atendiendo las necesidades orgnicas y funcionales, la indispensable articulacin con el resto de las dependencias educativas de la institucin, la jerarquizacin de la carrera profesional y la investigacin acadmica que contribuya a consolidar la Seguridad como campo de conocimiento. Adems, y con relacin a la formacin individual de los policas, stos deben recibir los conocimientos que en el mbito de sus competencias garanticen a los ciudadanos su derecho de acceso a la justicia en su doble dimensin: como derecho humano fundamental y como medio que permite el reestablecimiento del ejercicio de aquellos derechos desconocidos o quebrantados. Eje de esta profesionalizacin ajustada a los tiempos que corren es la concepcin -que suele estar ms presente en los cuerpos de elite de las fuerzas- del otro-en conflicto con la ley como parte incluida en la problemtica social y no como el otro-enemigo. En esa definicin fundamental reposa la necesidad de regular claramente el uso de la fuerza para asegurar una proporcionalidad ajustada a los fines que debe tener la accin policial en la democracia moderna. Esta es la temtica del libro que el lector tiene en sus manos, producto del Proyecto Estndares de Derechos Humanos y Uso Policial de la Fuerza en Argentina, desarrollado entre septiembre de 2008 y marzo de 2010 por la entonces Secretara de Seguridad Interior, el Gobierno de la Provincia de Santa Fe y la Universidad Nacional de Tres de Febrero con el apoyo de la Tinker Foundation Inc. En grandes lneas, la proporcionalidad en el uso de la fuerza y las reglas y procedimientos a seguir para el empeo de distintos grados de coercin por parte de las policas estn previstos en protocolos sin los cuales, el empleo legtimo de la fuerza se coloca fuera del Estado de Derecho, orbitando en la siempre riesgosa esfera de la excepcionalidad. De ah que el empeo del Gobierno Nacional est centrado en impartir a los miembros de las Fuerzas una formacin que tenga siempre presente el rol que deben cumplir en la sociedad como garantes de derechos. Estas iniciativas de instruccin se plantean como factor de regulacin interna del uso de la fuerza por parte del servicio pblico policial y en el
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PRLOGO
esquema de Seguridad Democrtica en desarrollo y se articulan con otros mecanismos de control poltico y comunitario. El proyecto llevado adelante por el Gobierno Nacional con la Universidad de Tres de Febrero, el Gobierno de la Provincia de Santa Fe y la Tinker Foundation, analiza las transformaciones incorporadas a la formacin de la polica de esa provincia y constituye un aporte a la reflexin en torno de este desafo. Estamos seguros que es un material que no solamente enriquecer el debate entre acadmicos sino que, adems, ofrece alternativas a la gestin policial, orientacin metodolgica a las organizaciones sociales que integran el Programa Nacional de Participacin Comunitaria y, fundamentalmente, da ejemplos y principios a las Fuerzas Policiales que deben proteger derechos de los ciudadanos y ciudadanas.
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Presentacin
Nuestras policas y fuerzas de seguridad se enfrentan diariamente a diferentes situaciones de violencia. A veces extrema. Otras veces no. Las consecuencias irreparables que puede tener el uso de la fuerza exige al Estado la definicin de reglas y procedimientos claros a seguir cuando el empleo de distintos grados de coercin por parte de sus funcionarios es necesario e inevitable. Reglas y procedimientos que los policas deben aprender durante los entrenamientos y aplicar una vez que estn en la calle, pero que adems deberan guiar la evaluacin de los incidentes en los que efectivamente se ha hecho uso de la fuerza. Lamentablemente, ello no siempre sucede. A veces, cuando utilizan la fuerza, los policas no saben con certeza si dicha intervencin ser percibida y evaluada, social y judicialmente, como un hecho legal o ilegal. Esta incertidumbre, que alcanza a todo el espectro de la coercin legal (desde el registro de un vehculo sospechoso hasta el uso del arma de fuego) puede tener origen en diferentes factores. Entre estos factores se cuentan: a) posibles inconsistencias en el entrenamiento recibido por los policas; b) el desconocimiento de los protocolos y procedimientos de uso de la fuerza vigentes por parte de quienes deben evaluarlo -bsicamente, jueces y fiscales- pero tambin de otros actores que -como los medios de comunicacin y las asociaciones de vctimas- funcionan como mecanismos informales de regulacin; y, en algunas policas, c) la inexistencia de reglas claras sobre cmo se debe usar la fuerza. Frente a esta situacin, el Proyecto Estndares de Derechos Humanos y Uso Policial de la Fuerza en Argentina -desarrollado entre septiembre de 2008 y marzo de 2010 por la entonces Secretara de Seguridad Interior y la Universidad Nacional de Tres de Febrero con el apoyo de la Tinker Foundation Inc.-, se propuso componer el espacio vaco de investigacin emprica respecto del uso de la coercin/fuerza en Argentina -entendiendo por tal a la utilizacin de los poderes legales coercitivos propios de la institucin policial- y brindar a las agencias del Estado encargadas de disear, implementar y monitorear las polticas de seguridad informacin relevante para planificar y mejorar la toma de decisiones acerca de este aspecto central del trabajo policial. En el marco del Proyecto, se analizaron las prcticas de un cuerpo policial con significativos desafos en lo que respecta al uso de la fuerza -la Polica de la Provincia de Santa Fe-, siendo adems uno de los ms importantes del pas, tanto en trminos de la cantidad de funcionarios que lo integran
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PRESENTACIN
(alrededor de 18.000) como de la escala de la jurisdiccin que stos patrullan -Santa Fe es la tercera provincia ms poblada de Argentina-. Fruto del Proyecto naci esta publicacin, que se encuentra organizada de la siguiente manera. En el Captulo 1, Estado del arte respecto del uso policial de la fuerza, se presenta un estado del arte de la literatura especializada sobre uso de la fuerza y las investigaciones nacionales e internacionales sobre polica que dan marco al Proyecto. Con este objetivo, Nicols Rodrguez Games comienza contextualizando y conceptualizando el uso de la fuerza, para luego reconstruir las tendencias que presentan los principales estudios en la materia. La trayectoria propuesta sigue una lgica cronolgica y geogrfica, comenzando por los primeros estudios, a comienzos de los aos 70 en los EE.UU., para luego describir estudios ms recientes, internacionales y regionales, y finalizar con las investigaciones realizadas en el mbito nacional, las cuales se organizaron en torno a tres ejes: problematizacin y denuncia de la violencia policial desde una perspectiva de derechos humanos; cultura policial y desgobierno poltico y policial. En el Captulo 2, La Polica de la Provincia de Santa Fe, se realiza una caracterizacin de esta institucin a partir del anlisis de los aspectos ms significativos del andamiaje normativo que define la estructura policial, determinando sus funciones, lmites y competencias; considerando adems la composicin de su entramado institucional. A su vez, se realiza un recorrido por las principales reformas de las cuales ha sido objeto la Polica de la Provincia de Santa Fe entre los aos 1996 y 2010, destacando sus aspectos ms relevantes, en particular, aquellos que por su naturaleza y alcance tienen -o han tenidoimpacto en lo que al uso de la coercin/fuerza se refiere. Se pretende, en este sentido, exponer brevemente los procesos de transformacin institucionales producidos como resultado de las iniciativas de reforma, buscando describir las consecuencias de estos cambios en los aspectos normativo y organizacional. En el Captulo 3, Transformaciones recientes de la formacin policial en la Provincia de Santa Fe, se analizan las transformaciones recientes de la formacin policial en la Provincia de Santa Fe y en particular del espacio de formacin inicial de los futuros policas. En primer lugar se describe la configuracin que en los ltimos aos se ha diseado y adquiri presencia progresivamente en el sistema de formacin policial santafesino en lo referente al mecanismo de gobierno que rige dicho sistema, los circuitos de formacin establecidos, y la estrategia pedaggica a la luz de las tendencias actuales
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PRESENTACIN
en los modelos de formacin policial locales y regionales, planteadas en trminos de cambios y continuidades respecto de un modelo de formacin definido como tradicional. En una segunda seccin se aborda el funcionamiento efectivo del plan de formacin, y la tensin entre las estrategias propuestas para su modernizacin y la pervivencia de prcticas pedaggicas y educativas tradicionales. Por ltimo, se formulan algunas recomendaciones para un sistema de formacin policial inicial y/o permanente en el uso de la fuerza, basado en una perspectiva de derechos humanos. A continuacin, en el Captulo 4, Mecanismos de control poltico de la Polica de la Provincia de Santa Fe, se presenta un anlisis de la estructura, composicin y funcionamiento de los mecanismos de control de la Polica de la Provincia de Santa Fe. El recorrido se inicia con las reformas implementadas en el ao 1997, que dieron lugar a la creacin de la Direccin Provincial de Asuntos Internos, hasta llegar al establecimiento de la Secretaria de Control de Seguridad, en marzo de 2009. El captulo se organiza en cuatro secciones. En la primera, se estudian los grados de autonoma de los actuales rganos de control poltico respecto de la institucin controlada. En una segunda seccin, se realiza un anlisis detallado de la estructura y organizacin de cada uno de los rganos que integran el actual sistema de control poltico de la Polica de Santa Fe, su composicin y caractersticas principales. La tercera seccin est dedicada al anlisis del funcionamiento del organigrama de control y las dinmicas existentes entre las distintas dependencias involucradas. Finalmente, en un cuarto apartado, se presenta un anlisis estadstico de las actuaciones administrativas de las distintas dependencias encargadas del control, focalizando en aquellas correspondientes a las ciudades de Rosario y de Santa Fe. El Captulo 5, Controles externos de la actividad de las instituciones de seguridad, presenta los resultados de una exploracin sobre la actualidad y la potencialidad de algunos mecanismos de control externo del accionar de las instituciones de seguridad. En una primera parte, se revisan algunas experiencias que muestran el rol fundamental que vienen cumpliendo los familiares de las vctimas de la violencia institucional -organizados o no- en la problematizacin del uso policial de la fuerza, la revelacin de patrones de conducta que cuentan con un anclaje institucional y la complicidad judicial en el mantenimiento de la impunidad. En una segunda, a partir del anlisis de expedientes, se analiza el funcionamiento de otras instituciones -como son las defensoras del pueblo y las secretaras de derechos humanos- que cuentan con atribuciones para, al menos potencialmente, ejercer ese control externo de modo ms exhaustivo y sistemtico.
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PRESENTACIN
Finalmente, el Captulo 6, Propuestas para la regulacin y el control del uso policial de la coercin y la fuerza en Argentina, presenta una propuesta para la ampliacin y mejora de la regulacin del uso de la coercin y la fuerza policial en la Argentina. En la primera parte, se identifican y sintetizan los estndares y principios reconocidos internacionalmente en materia de regulacin del uso policial de la fuerza. Sobre esta base, en la segunda parte, se desarrolla un modelo de uso de la fuerza que propone pautas y criterios claros tendientes a orientar al personal policial respecto de cundo, cmo y para qu debe utilizarse la coercin y la fuerza en el abordaje de situaciones concretas, minimizando los riesgos que ello podra entraar para los derechos y libertades de las personas involucradas. El modelo establece escalas diferenciadas y progresivas para el uso de la fuerza en funcin del nivel de riesgo implicado en la situacin de interaccin entre pblico, vctima, polica e infractor e incluye definiciones tendientes a establecer un lenguaje comn, as como tambin una serie de criterios y requisitos relativos a su alcance, las condiciones imprescindibles para su implementacin y las responsabilidades asociadas a ella. Tomando como marco los parmetros fijados por el modelo de uso de la coercin/fuerza, en la tercera parte del captulo se sugieren contenidos mnimos a incluir en protocolos sobre tres tipos de situaciones en las que el uso policial de la coercin y la fuerza resulta particularmente explcito, complejo y problemtico: las intervenciones en la va pblica, los allanamientos y el uso de armas de fuego. Por ltimo, en la cuarta parte se proponen una serie de recomendaciones dirigidas a actores clave en la definicin de los lmites del uso policial de la fuerza con el objetivo de promover una evaluacin y juzgamiento del desempeo policial coherentes y basados en los derechos humanos que refuercen intervenciones policiales consistentes con el modelo de uso de la fuerza propuesto. Confiamos en que esta publicacin contribuir al fortalecimiento de la institucionalidad democrtica y la profesionalizacin de las fuerzas de seguridad y policiales. Sin dudas, ser adems un aporte para estimular nuevos y tan necesarios debates sobre el uso policial de la coercin y la fuerza en nuestro pas.
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Crditos y agradecimientos
En el marco del proyecto Estndares de Derechos Humanos y Uso Policial de la Fuerza en la Argentina se realizaron entrevistas, observaciones y talleres de trabajo, se recopil bibliografa, normativa, documentos, informes, se relevaron expedientes y se proces y analiz informacin estadstica. En diciembre de 2009 y marzo de 2010 se organizaron dos seminarios y reuniones de trabajo que contaron con la participacin de expertos internacionales en el campo de los estudios policiales y amplia experiencia en formacin y procesos de reforma. Para la realizacin de estos eventos fue fundamental el apoyo de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID) y del Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal (CPACF). El equipo de trabajo a cargo del desarrollo del Proyecto estuvo integrado por: Carlos Atta, Luciana Barcina, Pilar Cavina, Eugenia Cozzi, Gerardo Fernndez, Sebastin Pereyra, Lucila Rosso, Paula Sokol y Agustina Ugolini. En algunas actividades del proyecto tambin se cont con la colaboracin de Santiago Bereciartua, Oscar Bogossian, Hernn Dvalos, Amlie Guay, Mara Jos Guembe, Rose Marie Guvremont, Marcelo Marasca y Carolina Ortega. La coordinacin acadmica del equipo estuvo a cargo del Mag. Enrique Font, quien fue acompaado en esa tarea por el Dr. Sebastin Pereyra. Quisiramos agradecer muy especialmente los aportes realizados por el Dr. Otto Adang, el Dr. Juan Faroppa Fontana, el Prof. Pablo Fernndez Blanco, el Dr. Luis Gerardo Gabaldn, el Dr. Amadeu Recasens i Brunet, el Lic. Nicols Rodrguez Games y el Dr. Marcelo San, en particular en lo que refiere al modelo nacional de uso de la fuerza propuesto en el Captulo 6 de esta publicacin. Tambin al Dr. lvaro Gaviola -Ministro de Seguridad de la Provincia de Santa Fe-, al Sr. Horacio Ghirardi -Secretario de Seguridad Pblica-, al Dr. Facundo Paschetto - Secretario de Control de Seguridad- y a quienes los precedieron en sus respectivos cargos -Daniel Cuenca, Carlos Iparraguirre y Gonzalo Armas- por la informacin brindada y por facilitarnos el acceso a las dependencias y el personal de la Polica de la Provincia de Santa Fe, al que hacemos extensivo el agradecimiento por la colaboracin prestada. No quisiramos dejar de agradecer el apoyo brindado por la Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires en particular, a la De19
CRDITOS Y AGRADECIMIENTOS
fensora, Dra. Alicia Pierini, y al por entonces responsable del rea de Seguridad Urbana, Dr. Ricardo Dios-, a la Defensora del Pueblo de la Provincia de Santa Fe en especial al Director del Centro de Asistencia a la Vctima de la Zona Sur, Dr. Guillermo Benetti- al Programa Nacional de Lucha contra la Impunidad en especial a Sergio Sorn-, a la Secretara de Derechos Humanos de la Provincia de Santa Fe en particular a su titular, Dra. Rosa Cristina Acosta- y a las vctimas de la violencia policial que aceptaron ser entrevistadas. Finalmente, el proyecto Estndares de Derechos Humanos y Uso Policial de la Fuerza en la Argentina y la presente publicacin no hubieran podido llevarse adelante sin la colaboracin de la Tinker Foundation Inc., a la que agradecemos por su inestimable apoyo.
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Captulo 1
Estado del arte respecto del uso policial de la fuerza

Nicols Rodrguez Games1
1 Para la redaccin de este captulo se tuvo en cuenta el anlisis preliminar realizado por la licenciada Pilar Cavina en el marco del proyecto Estndares de derechos humanos y uso policial de la fuerza en la Argentina.
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Introduccin
En todos los regmenes democrticos modernos, la preocupacin por temas como la inseguridad y la violencia surgen como ineludibles y el pedido de polticas pblicas en torno a la seguridad pblica y la reduccin de la violencia -indistintamente de si esta es causada por funcionarios policiales o por otros integrantes de una comunidad determinada- parece ser uno de los reclamos ms constantes en nuestras sociedades. Sin embargo, la problemtica de la violencia, la relacin entre la violencia legtima y su abuso, la interaccin entre ciudadanos y funcionarios pblicos autorizados legalmente para hacer uso de la coercin fsica y las formas que adquiere esa autorizacin social en nuestras sociedades son temas que solo recientemente han llamado la atencin de los investigadores. El presente captulo tiene como propsito dar cuenta del estado del arte respecto del uso de la fuerza policial por parte del aparato estatal en la literatura especializada, que da marco al proyecto Estndares de derechos humanos y uso policial de la fuerza en la Argentina. Con este objetivo en mente, hemos procurado reconstruir las principales tendencias que presentan los estudios en la materia en diferentes niveles. En este recorrido, hemos notado la necesidad de realizar algunas precisiones en funcin de los desafos que se fueron planteando en nuestra bsqueda, razn por la cual comenzamos contextualizando y conceptualizando el uso de la fuerza. Luego, la trayectoria propuesta sigue una lgica cronolgica y geogrfica, en funcin de la informacin disponible y de la historia de los presentes estudios, comenzando por los primeros, a comienzos de los aos 70 en los Estados Unidos, para luego describir estudios ms recientes -internacionales y regionales- y finalizar con un anlisis tipolgico de las investigaciones a nivel local.
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CAPTULO 1
1. Contextualizando el uso de la fuerza

A partir del surgimiento de los Estados-nacin, y su consiguiente estudio y conceptualizacin, la cuestin del orden, la seguridad y el uso de la fuerza (o la violencia o la coercin) surgieron como conceptos ineludibles para comprender su eficacia y legitimidad, tanto desde los puntos de vista normativo, jurdico, sociolgico e incluso simblico. El Estado, sus organizaciones, instituciones y prcticas se encuentran ntimamente vinculados con la violencia, tanto en su carcter simblico como prctico. En Economa y Sociedad, Max Weber, tal vez el pensador ms citado al respecto, defini el Estado como: un instituto poltico de actividad continuada, cuando y en la medida en que su cuadro administrativo mantenga con xito la pretensin al monopolio legtimo de la coaccin fsica para el mantenimiento del orden vigent (1944, p. 43-44). Ms adelante, Weber vuelve a conceptualizar el Estado como elemento superador de otro tipo de asociaciones que tienen el monopolio del poder legtimo: el Estado es aquella comunidad humana que en el interior de un determinado territorio -el concepto del territorio es esencial a la definicin- reclama para s (con xito) el monopolio de la coaccin fsica legtima. Porque lo especfico de la actualidad es que a las dems asociaciones o personas individuales solo se les concede el derecho de la coaccin fsica en la medida en que el Estado lo permite. Este se considera, pues, como fuente nica del derecho de coaccin (p. 1056). Esta forma de definir el Estado tiene sus consecuencias, ya que implica tener que abordar -necesariamente- dichas cuestiones, y tal como lo sostiene Crettiez (2009, p. 73), al Estado y sus instituciones no les gusta poner el nfasis en sus fundamentos violentos, procurando dejar de lado la cuestin de la violencia y recurriendo a conceptos polticamente ms neutros, como fuerza o coercin2.
2 Es interesante la reflexin que realiza Crettiez en cuanto a cmo se denominan las acciones de los sujetos en nuestras democracias. El Estado y sus actores responden con una fuerza o coaccin regulada y contenida a la violencia de los manifestantes o de los ladrones. Se impone la fuerza del Estado, regulada para tales fines y situaciones.
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Para referirnos a las relaciones sociales en ese marco, y siguiendo a Weber una vez ms, estas pueden basarse en diversos fundamentos. Nuestras actuales democracias se basan en la legitimidad y/o eficacia de la ley3, y ello, sobre un territorio determinado, se basa en una expectativa extendida de que la autoridad central investida con los poderes pertinentes har cumplir la ley y que, de ser necesario, recurrir a la fuerza para lograrlo. (ODonnell, 1993, p. 65) Siguiendo este razonamiento, existe un conjunto de normas que exige un control interno y adems prescriptivo, asignado en los Estados modernos a burocracias especficamente autorizadas para ello (Bittner, 1990). Ya quienes redactaron la Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 hacan referencia -en el artculo 12- a la necesidad de garantizar derechos para el hombre mediante una fuerza pblica, en beneficio de todos. En la prctica, el monopolio en el uso de la violencia que el Estado reclama para s en un territorio determinado no se ejerce sino a travs de ciertos organismos o cuerpos legalmente creados y especficamente autorizados para ello. La polica -tal como la conocemos hoy- es un actor con determinadas caractersticas que, en principio, pareceran ser muy distintivas y particulares al momento de definir su funcin social. No obstante, en los hechos y observando sus prcticas, la definicin de sus labores y responsabilidades no resulta sencilla4. Klockars (1985) ya nos adverta acerca de la necesidad de definir la polica por sus medios y no por sus fines, ya que a travs de la historia la polica ha utilizado los medios que la definen para alcanzar tantos y diferentes que ninguna definicin basada en los fines podra definirla (p. 9). Reflexionar en torno a ello excedera el objeto de este trabajo, por lo que nos limitaremos a reconocer la existencia de diferentes perspectivas para definir la polica y utilizaremos las definiciones de Bittner, Reiner y Goldstein5 para lo que sigue:
3 En un Estado de derecho democrtico o, como prefiere ODonnell, un Estado democrtico de derecho, se presume que: existe un sistema legal que es, en esencia, democrtico en tres sentidos. Uno, defiende las libertades polticas y las garantas de la democracia poltica. Dos, defiende los derechos civiles de todo el conjunto de la poblacin. Y tres, establece redes de responsabilidad y rendicin de cuentas (2001, p. 24). 4 Para intentar comprender el debate respecto de las funciones de la polica y su relacin con el uso eventual de la coercin, ver la entrevista que Jean-Paul Brodeur (2007) le realiz a Egon Bittner. 5 Otras definiciones ponen el nfasis en los fines, en la capacidad que tiene la polica para producir y tratar la informacin, o como depositarios de un saber experto, o incluso hay quienes consideran que resulta un instrumento para defender los bienes de la poblacin. Para un repaso de ellas, ver Bayley (1985, p. 10-14), Brodeur (2003, p. 49-51) y Reiner (2010, p. 16-32). Tambin Montero (2007) realiz un repaso de las definiciones de la polica como institucin, que incluye los intercambios acadmicos citados y busca puentes entre la produccin argentina y latinoamericana que estudia la polica y aquellas producidas en EE.UU., Francia, Canad y Gran Bretaa.
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CAPTULO 1
... el rol policial se entiende mejor como un mecanismo para la distribucin de fuerza coercitiva no negociable empleada de acuerdo con los dictados de una comprensin intuitiva de exigencias situacionales. (Bittner, 1990, p. 131). (La traduccin es propia). ... lo distintivo de la polica no descansa en el desempeo de una funcin social especfica, sino en ser los depositarios especializados para la monopolizacin simblica de la fuerza legtima del Estado en su territorio. (Reiner, 2010, p. 17) (La traduccin es propia). La funcin policial, vista en su contexto ms amplio, consiste de realizar una decisin diagnstica de todo tipo en cuanto a qu alternativa podra ser ms apropiada en un caso dado. (Goldstein, 1977, p. 41) (La traduccin es propia). Estas definiciones ponen el nfasis en el rol social de la polica, y lo que se debe tener presente en ese marco es que, adems de la existencia de normas y una burocracia profesional con competencias especficas, existe una expectativa social respecto de la polica. Los habitantes de un territorio estn esperando que la polica intervenga cuando algo sale mal y no debera estar ocurriendo, y esto hace que debamos analizar la coercin y el uso de la fuerza desde una ptica situacional, donde una situacin particular ser lo que determine, en gran medida, el tipo de intervencin y la gradualidad en el uso de los recursos que la polica tiene a su alcance. Entonces, la polica se constituye como una organizacin compleja, a la que es sumamente dificultoso considerar como una generadora de inputs y outputs sistmicos para poder determinar la divisin del trabajo y la coordinacin de tareas, y la relacin entre las demandas y los productos y/o resultados que produce, lo cual le otorga una opacidad particular. La polica es parte del entramado social e institucional y, en ese marco, desempea un papel haciendo lo que socialmente es rechazado. Tal como nos lo recuerdan Alpert y Dunham (2004), a pesar del rechazo que generan las prcticas violentas en las sociedades ms avanzadas, la institucin policial no solo ha retenido el derecho de usar la fuerza fsica contra los ciudadanos sino que, adems, sus miembros se entrenan para ello y son alentados a hacerlo (p. 1). As lo consider Westley (1970) cuando, para definir las responsabilidades de la polica, denomin trabajo sucio la labor policial6, y la defini como consistente en:
6 Dick (2005) tambin trabaja sobre los aspectos sucios del papel policial, especficamente lo que Waddington (1999) define como la ambigedad moral que conlleva el uso de fuerza coercitiva hacia los ciudadanos.
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[...] tratar con borrachos, con los insanos, con los muertos, con los viciosos, con los enfermos. Es una funcin necesaria en cualquier comunidad moderna, pero excesivamente desagradable y en algn sentido degradante (p. 19). (La traduccin es propia). Vale la pena tambin resear la distincin hecha por Manning (2003) entre trabajo policial y trabajo policial democrtico. Manning define la polica como ... una organizacin legtima y articulada burocrticamente que esgrime la fuerza letal en el control del orden poltico (p. 41-42) (la traduccin es propia), mientras que la polica democrtica es un tipo de organizacin policial que busca el dao mnimo para la ciudadana.
2. El concepto de uso policial de la fuerza

Si hacemos un breve repaso de los estudios iniciales en la materia, estos han indagado sobre las formas ms severas del uso de la coercin, especialmente el uso de la fuerza letal y el abuso policial en el uso de la fuerza, o su exceso bajo formas no letales. Sin embargo, al igual que sucede con el trmino polica, en los estudios acerca de la polica y para la polica7 aqu analizados no encontramos acuerdos o coincidencias respecto del alcance del concepto de uso de la fuerza. Alpert y Dunham (2004) no coinciden con esto y sostienen que hay consenso entre policas y acadmicos respecto del concepto de fuerza y la definen como accin fsica emprendida para controlar el movimiento o libertad de otro individuo (p. 20). De todas maneras, los propios autores reconocen las complicaciones que pueden surgir cuando el uso de la fuerza es excesivo, ya que para evaluarlo en tal sentido se deben realizar juicios que sostengan que la fuerza fue injustificada, y no hay posibilidad de verificar cientficamente esos juicios. Anneke Osse nos brinda una definicin ms precisa de fuerza policial legtima: ...como cualquier fuerza fsica policial, desde tcnicas de mano abierta hasta el uso de armas de fuego, para obligar a las personas a actuar o para impedirles que acten, con el fin de lograr un objetivo policial legtimo (p. 125). (La traduccin es propia).
7 Ver Manning (2005).
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CAPTULO 1
Para un abordaje cientfico adecuado, se debe prestar especial atencin a la definicin de uso de la fuerza que se adopte, dado que va a ser condicionante de los resultados de cualquier investigacin con pretensiones de rigurosidad metodolgica.
3. Los primeros estudios

La mayora de las investigaciones existentes acerca del uso de la fuerza fueron realizadas en los Estados Unidos de Amrica8. (Stenning et al., 2009) En un trabajo que data de 1968, Albert Reiss sealaba la brutalidad policial como un tema de urgencia pblica en los EE.UU. y se formulaba la siguiente pregunta: cunta fuerza es necesaria o apropiada? (p. 345). Para ello, realiz tal vez la primera investigacin emprica sobre el trabajo policial, desplegando observadores en patrulleros y comisaras de Chicago, Boston y Washington DC durante una semana. En ese perodo, identific 37 casos en los que la fuerza fue utilizada de manera irrazonable, injustificada e indebida9 (p. 346), demostrando por primera vez la predominancia del uso innecesario de la fuerza y cmo ese comportamiento est socialmente modelado por la situacin en la que se encuentra el polica y las caractersticas sociales del sospechoso. Stenning et al. refieren a los estudios realizados por Westley (1970) y Reiss (1971) como dos de los trabajos seminales sobre la problemtica, los cuales demuestran la centralidad que tuvo el uso de la fuerza respecto del papel de la polica en ese pas. Westley elabor sus conclusiones sobre la base de un caso de estudio de un departamento de polica municipal en una ciudad industrial de los
8 Para un exhaustivo anlisis de cules han sido las influencias, desarrollos, financiamientos y alcances diferenciados de los estudios sobre la polica en los pases anglosajones, vase Manning (2004). 9 Reiss evalu que la fuerza era impropia: (1) si un polica enfrentaba fsicamente a un ciudadano y luego no lo arrestaba, (2) si el ciudadano que estaba siendo arrestado no se resista al polica en los hechos o de palabra, (3) si el polica, a pesar de que encontraba resistencia frente al arresto, podra haber reducido fcilmente al ciudadano de otras formas, (4) si haba un gran nmero de policas presentes y podran haber ayudado a reducir al ciudadano, (5) si el detenido estaba esposado y no intentaba escapar u ofrecer resistencia violenta, (6) si el ciudadano se resista al arresto, pero el uso de la fuerza continuaba luego de haber reducido al ciudadano. (1968).
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EE.UU. de aproximadamente 150.000 habitantes10. Intent explicar la gnesis y funcin del uso ilegal de la violencia por parte de la polica, presentando una explicacin basada en el intento de comprensin interpretativa de la experiencia de la polica como un grupo ocupacional. Segn Westley, su investigacin logr demostrar que: (...) a) La polica acepta y justifica moralmente su uso ilegal de la violencia; (b) dicha aceptacin y justificacin surge a travs de su experiencia ocupacional, y (c) su uso est funcionalmente relacionado con los fines ocupacionales colectivos y legales de la polica. (p. 34). (La traduccin es propia). Westley sostiene que: (...) el funcionario policial usa la violencia de manera ilegal porque ese uso es visto como aceptable -y hasta en algunos casos esperadopor su grupo de colegas y, adems, porque constituye un medio efectivo para resolver problemas en la obtencin de estatus y autoestima (...) (p. 41) A la luz de ello, Westley interpreta que existe un proceso de transferencia de propiedad del Estado al grupo de colegas policas: el uso de la violencia -originalmente en propiedad del Estado, en prstamo al agente de policaes confiscado para ser utilizado discrecionalmente. Ello, adems, constituye una justificacin ms profunda y duradera del mal uso de la violencia. Por su parte, Reiss sealaba la importancia que tena el mantenimiento de la legitimidad de la autoridad policial en el marco de encuentros con la ciudadana en las sociedades democrticas: El monopolio y derecho a intervenir en asuntos de los ciudadanos crea un nmero de problemas para la sociedad. Los principales problemas incluyen el mantenimiento de la neutralidad poltica de la polica, el uso de medios legales en el comportamiento policial y la garanta de que la polica usar criterios universales en su discrecionalidad para aplicar la ley. (Reiss, 1971, p. 2). (La traduccin es propia).
10 El estudio implic la participacin en todo tipo de tareas policiales, incluyendo patrullaje a pie y en un patrullero, observacin de allanamientos, interrogatorios y la escuela policial. Entrevist a la mitad del personal del departamento, muestra representativa de las jerarquas, antigedad en el servicio, raza, religin y diferentes tipos de labores policiales. (Westley, p. 35)
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CAPTULO 1
Reiss tambin adverta acerca de los problemas que pueden surgir cuando hay diferencias entre lo que la ciudadana define como una intervencin legtima y lo que ha sido legalmente prescripto al respecto11. La mayora de las investigaciones especializadas desarrolladas con posterioridad se concentr en los tipos de coercin ms severos, particularmente en la fuerza letal y en el uso de la fuerza no letal pero excesiva. Terrill y Reisig (2003, p. 292-293) sostienen que las investigaciones han estado enmarcadas por tres perspectivas generales y que las dos primeras -la sociolgica y la psicolgica- han tenido mayor preponderancia: - Desde la perspectiva sociolgica -tambin denominada situacionallas investigaciones han evaluado la influencia del estatus social sobre el comportamiento punitivo por parte de la polica. - Segn la perspectiva psicolgica -o individual- lo que afecta el comportamiento policial son las caractersticas, experiencias, visiones y perspectivas de los funcionarios policiales. Esta explicacin parte de la asuncin de que los policas con ciertos rasgos, experiencias y actitudes van a responder de manera diferente ante situaciones similares. - La tercera perspectiva pone el nfasis en lo organizacional y el rol que tiene en las prcticas del uso de la fuerza, con nfasis en las caractersticas formales e informales de la organizacin. En lo que hace a las caractersticas formales, se presume que los estilos de trabajo reflejan reglas organizacionales, regulaciones, procedimientos operacionales estandarizados, incentivos. En lo que hace a las caractersticas informales -como, por ejemplo, la cultura policial-, sostienen que dicha cultura sirve para proteger y aislar a los policas del escrutinio interno y externo ms que para forjar un estilo de trabajo en particular. En cambio, cuando trabajan protegindose el uno del otro, los policas son capaces de desarrollar estilos nicos. Por ltimo, ya a mediados de los aos 80, Fyfe (1986) sealaba que: ... las discusiones acerca de la violencia policial generalmente son confusas por el fracaso en distinguir entre la violencia que es
11 Cita ejemplos de los aos 60 en los Estados Unidos que podramos encontrar en nuestras sociedades actuales, como la gestin policial de manifestaciones pblicas que afectan ms de un derecho consagrado constitucionalmente. (Reiss, 1971, p. 3).
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claramente extralegal y abusiva y la violencia que es simplemente producto del resultado innecesario de la incompetencia policial [...] La violencia extralegal incluye el mal uso voluntario de la fuerza por parte de policas que conscientemente exceden los lmites de su misin. La violencia innecesaria sucede cuando hay policas bien intencionados que prueban ser incapaces de manejar las situaciones con las que se encuentran sin recurrir innecesaria o precipitadamente a la fuerza. (p. 583). (La traduccin es propia) Sobre la base de esta distincin, Fyfe sostiene que la violencia policial innecesaria proveniente de la incompetencia es ms frecuente y ello ocurre en situaciones donde la polica interacta con sus clientes: los encuentros entre policas y el pblico. Fyfe define estos encuentros como urgentes, involuntarios y pblicos, y esas caractersticas crean una probabilidad de violencia elevada, razn por la cual alienta el desarrollo de habilidades diagnsticas para que los policas puedan enfrentar este tipo de situaciones (p. 591-592). En ese marco, el autor seala la necesidad de revisar lo que denomina el sndrome de la fraccin de segundo, que sirve tanto para inhibir el desarrollo de la capacidad de diagnosticar como para proveer una justificacin de la violencia innecesaria luego de los hechos. Para evitar esas situaciones, Fyfe sugiere el uso de dos principios que pueden servir como herramientas de diagnstico: el conocimiento tctico y el sigilo -solo hacerse visibles en la escena en el momento menos peligroso posible, reconociendo lo dificultoso que puede resultar para el personal uniformado (p. 594). Por ello, para reducir la violencia policial innecesaria: ... debemos definir a los policas como diagnosticadores y debemos demandar que aprendan ese papel exhaustivamente mucho antes que les toque confrontar con alguien de quien se tiene razones para creer que est armado y es peligroso. (p. 596). (La traduccin es propia)
4. Estudios ms recientes
White (2001) realiz un estudio acerca del impacto que tuvieron los cambios en las polticas respecto de las decisiones de usar la fuerza. Tomando el argumento de Fyfe en relacin con el peso que tienen variables ambientales, organizacionales y situacionales en los entornos de trabajo policiales
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internos y externos12, White pone el nfasis en los entornos internos, que Fyfe define como el grado de autorizacin/licencia dada a los policas para utilizar la fuerza letal (a travs de polticas administrativas, normas entre grupos de pares, polticas y filosofas del jefe, etc.) (White, p. 132). A partir del anlisis de datos referidos a enfrentamientos con armas de fuego ocurridos a lo largo de veintitrs aos, concluye que las polticas administrativas pueden tener una fuerte incidencia en el control de la discrecionalidad en el uso de la fuerza letal, aunque advierte que las polticas formales pueden verse constreidas por las filosofas personales y polticas del jefe (o comisario). (p. 146-148) En estudios ms recientes, Terrill (2003) adverta acerca de la ausencia de investigaciones: ... que describiesen todas las formas de fuerza, que van desde comandos verbales y amenazas al uso de mtodos de impacto, en los encuentros diarios con el pblico. Tal vez ms importante es la falta de comprensin respecto del microproceso de los encuentros entre policas y sospechosos y cmo los oficiales aplican la fuerza en relacin al grado de resistencia que presenta el sospechoso a los policas. (p. 52). (La traduccin es propia) Utilizando una definicin amplia del concepto de fuerza que comprende incluso las rdenes verbales, Terrill explora las interacciones entre policas y sospechosos. Resulta interesante prestar atencin a las implicancias que tiene la definicin amplia utilizada, dado que la inclusin de la fuerza verbal tuvo un peso cuantitativo clave para los resultados finales de la investigacin. Concretamente, el estudio demostr que en el 60% de los encuentros entre policas y sospechosos (el 17% de los encuentros entre policas y el pblico) se utiliz algn tipo de fuerza. Sin embargo, si excluimos las rdenes verbales de entre las diferentes modalidades en las que se ejerce la fuerza policial, el porcentaje cae al 15%. Ms an, si excluimos el cacheo y el uso de esposas, el porcentaje cae an ms, a solo el 5% (2003, p. 77-78). El nmero de casos en los que los sospechosos utilizaron algn tipo de resistencia es sustancialmente ms bajo que el nmero de casos en los que la polica hizo uso de la fuerza, donde los comportamientos ms frecuentes son la resistencia pasiva o verbal (p. 78). Terrill concluye su estudio advirtiendo acerca de la necesidad de comprender los encuentros entre la polica y los sospechosos
12 Los entornos externos incluyen estadsticas delictivas, riesgos para la polica, la presencia de un arma (White, 2002, p. 132)
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como un proceso dinmico y transaccional para poder comprender no solo cmo la polica usa la fuerza, sino tambin por qu la utiliza (p. 80). Terrill, Alpert, Dunham y Smith (2003) problematizan la cuestin de los reportes policiales de uso de la fuerza, describiendo los diferentes mtodos existentes para recolectar datos, mensurar y evaluar la aplicacin de la fuerza. A partir de la informacin disponible, realizan una propuesta para que los decisores puedan incorporar los datos recabados en una nica herramienta para monitorear policas y crear una base de datos relacional para comparar casos y grupos (p. 151). Por su parte, Terrill y Reisig (2003) formulan una interesante pregunta de investigacin: Los policas emplean la fuerza de manera diferente en algunos barrios ms que en otros? (p. 292), (la traduccin es propia). Para ello, realizan una investigacin emprica en tres estados de los EE.UU. en la que intentan medir el grado en que la coercin policial ejercida sobre los sospechosos est influenciada por el tipo de barrio en el que tienen lugar los encuentros, con el objetivo de determinar el efecto que tiene el contexto en el empleo cotidiano de la fuerza por parte de oficiales de patrulla. Los resultados del estudio pueden resumirse en que los oficiales son ms propensos a usar altos niveles de fuerza cuando se encuentran con sospechosos en reas con elevados ndices de delitos y en barrios con elevada desigualdad concentrada, independientemente de la conducta del sospechoso (p. 307). Para ello, ofrecen tres explicaciones posibles: - Los policas pueden identificar lugares como problemticos al igual que pueden llegar a conocer a ciertas personas como problemticas (p. 307). - La percepcin de que la fuerza es aceptada como un mecanismo vlido de resolucin de conflictos en un ambiente en el que su empleo es el mtodo con el que frecuentemente se resuelven los conflictos. Esto es, el uso de la fuerza puede ser visto como un modo ms aceptable de hacer su trabajo (p. 307). - El sndrome de los mugrientos, trmino mediante el cual la polica denomina a aquellos que en su interpretacin merecen ser castigados. As, la polica tiende a percibir que aquellos que ocupan determinados barrios deben estar por cometer un delito o infraccin, lo que termina traducindose en patrones de comportamiento ms coercitivos.
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Guarda relacin con todas estas explicaciones la influencia de variables socio-demogrficas tales como raza, clase, gnero y edad, que no son determinadas por el tipo de barrio. Esto es, los oficiales son ms proclives a utilizar mayores niveles de fuerza sobre jvenes sospechosos, de sexo masculino y de clases inferiores independientemente del contexto barrial (p. 309). En el marco del proyecto Policing Neighborhoods, del Departamento de Justicia de los EE.UU., Paoline y Terrill (2007) aportan una serie de interesantes conclusiones que pueden resultar de gua para futuras investigaciones en el nivel regional. Para estudiar el impacto que tienen la educacin y la experiencia de los funcionarios policiales en sus encuentros con el pblico13, los autores realizan un til repaso de todos estudios empricos realizados en policas de EE.UU., que pueden resumirse en los siguientes hallazgos: los oficiales con educacin universitaria tienden a hacer un uso razonable de la fuerza, tienen menos probabilidad de recibir quejas por parte de los ciudadanos por su labor y es menos probable que disparen su arma. En funcin de advertir la escasa atencin recibida en el estudio de los encuentros rutinarios en el da a da con el pblico, mediante la observacin, intentan capturar la variacin existente en el uso de la coercin y la fuerza fsica y la forma en que ello se relaciona con la educacin y la experiencia14 (p. 183). Los resultados del estudio demuestran que tanto la educacin universitaria como la experiencia tienen impacto sobre el uso policial de la fuerza. Respecto de la educacin, el efecto vara dependiendo del tipo de fuerza utilizada (por ejemplo, la posibilidad de estudiar le permite al polica apreciar o entender mejor la naturaleza subyacente y coercitiva de diferentes formas de fuerza verbal, esto es, dar rdenes o advertir a un sospechoso). De acuerdo con los autores, haber recibido educacin universitaria de alguna clase les permite a los policas desenvolverse en el da a da de sus labores con menos dependencia de ese tipo de acciones coercitivas que a sus colegas con educacin secundaria, con la salvedad de que esto se comprueba nicamente cuando el paso por la universidad ha tenido una duracin de cuatro aos o ms (p. 192). Otro de los hallazgos indica que la experiencia es importante:
13 Ntese que en el mundo policial existe una fuerte tensin entre el conocimiento/educacin universitaria y la experiencia, entre quienes estudian y quienes se hacen en la calle y son operativos. Para profundizar acerca de ambos fenmenos y su relacin con la labor policial en EE.UU., vase Paoline y Terrill (2007, p. 181-183). 14 El estudio se realiz en agencias policiales de tamao mediano de los EE.UU.
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cuando se trata de reducir el uso de la fuerza en encuentros cotidianos, los funcionarios policiales con ms experiencia dependieron menos frecuentemente de la fuerza verbal y fsica. Entonces, independientemente del nivel educativo del oficial, ms experiencia conduce a menos fuerza, tanto verbal como fsica (p. 192-193). (La traduccin es propia). Sin embargo, Paoline y Terrill aclaran que, si bien tanto la experiencia como la educacin inciden sobre el uso de la fuerza, contar con ambas no genera un valor agregado. En otras palabras, tener educacin o experiencia conduce a menos fuerza (p. 193). El libro Understanding police use of force, de Alpert y Dunham (2004), es el trabajo ms citado en la literatura especializada. Con el objeto de evaluar el uso de la fuerza desde la perspectiva del polica y del ciudadano, los autores se introducen en la naturaleza interactiva de los encuentros entre la polica y los ciudadanos que resultan en la aplicacin de la fuerza, para luego presentar un modelo terico destinado a comprender el proceso. Si bien la obra no est centrada especficamente en el uso de la fuerza, resulta de sumo inters la labor del comit para revisar la investigacin sobre polticas y prcticas policiales de la Academia Nacional de Ciencias de los EE.UU., plasmada en el trabajo Fairness and effectiveness in policing. The evidence, de 2004, con Skogan y Frydl como editores. El reporte recopila las investigaciones realizadas en torno de los comportamientos policiales, la efectividad de la polica en la reduccin del crimen y el temor y los criterios que utiliza la ciudadana para abrir juicio acerca de la polica. Respecto del uso de la fuerza, concluyen que ... cuanto ms lcita resulta la labor policial existen mayores probabilidades de que los resultados producidos por sus acciones sern aceptados y aprehendidos por el pblico (2004, p. 6). Asimismo, destacan la importancia que han venido teniendo los efectos de las tecnologas policiales sobre los patrones del trabajo policial en el uso de la fuerza, en particular a partir del desarrollo de tecnologas no letales adoptadas por las instituciones policiales (p. 69). Tambin destacan la relevancia que tienen las reglas administrativas de cada institucin policial con miras a controlar la discrecionalidad policial en incidentes crticos y advierten sobre la escasa evidencia disponible respecto de la existencia de procedimientos de control administrativo del uso de la fuerza. En este sentido, sugieren el establecimiento de sistemas de alerta temprana en cada agencia policial para prevenir eventuales problemas relacionados con su uso (2004, p. 284-285).
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Anneke Osse, de Amnesty Internacional, elabor un manual de recursos para activistas de derechos humanos, denominado Entendiendo la labor policial, que contiene un captulo especial acerca del uso policial de la fuerza (p. 125-144), en el que repasa los principios fundamentales de derechos humanos relativos al uso de la fuerza y armas de fuego -proporcionalidad, legitimidad, rendicin de cuentas y necesidad-, los tipos de fuerza existentes y disponibles -describiendo tcnicas y medios de coercin- y la gestin del orden pblico en el marco de grandes manifestaciones. Asimismo, realiza un exhaustivo repaso de las normas internacionales de derechos humanos que abordan, directa o indirectamente, la cuestin del uso de la fuerza en el marco de la labor policial15 (p. 309). Uno de los estudios ms recientes a nivel internacional que resulta interesante por el enfoque adoptado -en el que es posible, adems, encontrar puntos de contacto con nuestra realidad local y regionales el emprendido por Belur (2009), quien estudia las percepciones policiales de aprobacin cultural respecto del uso de la fuerza letal. Con la reconstruccin de un incidente en Mumbai, India, en el que siete miembros de una pandilla fueron asesinados por un enorme grupo de policas (p. 238), explora las explicaciones y justificaciones que brind la polica luego de haberlos matado. Debido a la publicidad que alcanz el caso, dichas
15 Osse enumera los siguientes instrumentos: - Cdigo de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley (17/12/1979) y las Directrices para la Aplicacin Efectiva del Cdigo de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley (24/05/1989). - Conjunto de Principios para la Proteccin de Todas las Personas Sometidas a Cualquier Forma de Detencin o Prisin. - Convencin contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes Protocolo facultativo. - Convencin Internacional sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Racial. - Declaracin sobre la Proteccin de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas. - Declaracin sobre los Principios Fundamentales de Justicia para las Vctimas de Delitos y del Abuso de Poder. - Declaracin Universal de Derechos Humanos. - Directrices sobre la Funcin de los Fiscales. - Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. - Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. - Plan de Accin de Miln (Del Sptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente. 29/11/1985.) - Principios Bsicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley. - Principios Relativos a la Investigacin y Documentacin Eficaces de la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes. - Principios Relativos a una Eficaz Prevencin e Investigacin de las Ejecuciones Extralegales, Arbitrarias o Sumarias. 24/05/1989. - Reglas Mnimas para el Tratamiento de los Reclusos.
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explicaciones debieron brindarse frente a diferentes auditorios: la propia polica, los polticos, los medios masivos de comunicacin y el pblico. El artculo analiza de qu manera la percepcin policial respecto de algunos determinantes situacionales externos -incluyendo la aprobacin social y los lineamientos organizacionales- impact sobre la propensin a usar la fuerza letal. Adems, la percepcin que tuvieron los propios policas respecto de cmo entienden, perciben y analizan su rol social fue tan importante como la aprobacin social para usar la fuerza letal. Los oficiales percibieron su rol dentro de la sociedad como de servicio: su auto-percepcin, las expectativas de los dems (...) les dieron un sentido de la justicia en el desempeo de su funcin. Los oficiales admitieron que sus acciones no estuvieron siempre dentro de los lmites de sus competencias y obligaciones legales, pero justificaron sus acciones en la creencia de que se llevaron a cabo en pos del bienestar social (p. 249). (La traduccin es propia).
5. Estudios internacionales comparados

En esta seccin se pretende dar cuenta del trabajo derivado de una iniciativa que tuvo lugar en marzo de 2001, a partir de una conferencia realizada en Mrida, Venezuela, en la que se reuni un grupo de acadmicos de diferentes nacionalidades para explorar las posibilidades de montar un proyecto internacional comparado sobre los marcos normativos para el uso de la fuerza por parte de la polica16. La investigacin se desarroll simultneamente en seis pases -Inglaterra, los Pases Bajos, Alemania, Australia, Venezuela y Brasilcon diferencias tnicas, sociales, polticas, econmicas, histricas y en sus niveles delictivos, as como tambin en la organizacin de sus cuerpos policiales. Los investigadores involucrados disearon conjuntamente y, utilizando la tcnica de los grupos focales, propusieron un mismo escenario hipottico a grupos de policas en cada uno de los seis pases, con la intencin de que los funcionarios hablaran acerca de cmo usan la fuerza e intentar comprobar si la cultura policial tiene la tan mentada influencia respecto de cmo se comportan. En el libro Polica y fuerza fsica en perspectiva intercultural, Gabaldn y Birkbeck (2003) reflejan en parte dicha iniciativa, abarcando estudios empricos en Brasil, Canad, Reino Unido, Venezuela y Trinidad y Tobago. Abordan cuestiones como:
16 Al respecto, vase: http://www.policeuseofforce.org/.
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CAPTULO 1
- La organizacin de las policas. - El contexto cultural donde trabaja la polica. - El alcance, contenido y principios de capacitacin en lo atinente al uso de la fuerza fsica. - Los mecanismos de supervisin del uso policial de la fuerza. - Las preocupaciones colectivas respecto del uso policial de la fuerza (p. 13). Las conclusiones a las que arriban los autores se pueden resumir en: - La normativa sobre el uso de la fuerza est dispersa, apareciendo en diferentes leyes y reglamentos [...] las normas tienden a ser muy generales, con escasas indicaciones sobre el modo de proceder. Si bien se presta, obviamente, atencin a la regulacin del uso del arma de fuego, muy poco se dice sobre otros tipos de fuerza (p. 25). - El control del uso de la fuerza puede ser emprendido por la propia polica, los tribunales, los medios de comunicacin y la ciudadana. - En todos los casos analizados existen ONG dedicadas a la defensa de los derechos humanos y en por lo menos dos (Brasil y Venezuela) existe la figura del ombudsman (defensor de los ciudadanos), instituciones que, entre otras cosas, reciben denuncias sobre los abusos policiales (p. 26). - Resulta interesante para destacar el caso britnico, donde ... cualquier situacin que involucre disparos con armas de fuego es automticamente tratada como un posible delito (p. 26). - En los tres pases con sistemas legales de tradicin anglosajona, existen autoridades/comisiones externas a la polica para la recepcin de reclamos sobre la polica, mientras que en Brasil y Venezuela los reclamos son procesados por la propia polica. - Se hace hincapi en la escasa informacin disponible acerca de las justificaciones esgrimidas por parte de los funcionarios policiales cuando tuvieron que hacer uso de la fuerza fsica. Se mencionan los casos de Canad y Reino Unido, donde ... el agente est obligado a presentar un informe a sus superiores cada vez que desenfunda o usa su arma de fuego (p. 27).
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- Sealan una baja tasa de sustanciacin de sumarios y sancin de efectivos policiales por el uso excesivo de la fuerza. Los autores finalizan con una serie de conclusiones respecto del uso de la fuerza y su justificacin. Vale la pena mencionar algunas de ellas (p. 125-129): - El uso de la fuerza es un acontecimiento relativamente infrecuente en el desempeo de la polica [...] la mayor parte del tiempo, o bien no hay interaccin con la ciudadana, o esa interaccin es pacfica. - Pese a lo excepcional, la fuerza, cuando se aplica, no siempre suscita una reaccin social, esto es, alguna actitud de evaluacin por parte de quienes no estn involucrados en el encuentro. - La preocupacin acadmica por el tema del uso de la fuerza puede resumirse en dos afirmaciones: [...] a) la fuerza constituye un recurso necesario en el inventario de acciones gubernamentales; b) sin embargo, solo ciertos usos de la fuerza son aceptables [...] El reto para los gobiernos, y para aquellos que los fiscalicen, es especificar el uso justificado de la fuerza y, lgicamente, el uso injustificado tambin. - Ms all de los casos de excesos policiales, [...] resulta difcil determinar la justificacin de muchas otras intervenciones con uso de la fuerza. Uno de los impedimentos que enfrentamos es la ausencia de descripciones objetivas del comportamiento ciudadano y policial en el encuentro, dado que tanto los efectivos que emplean la fuerza como los ciudadanos que son el blanco de la misma tienden a elaborar relatos [...] diferentes de lo acontecido. - Una dificultad an mayor en la evaluacin de la actuacin policial [...] es la complejidad potencial y la variedad evidente de las tentativas de definir el uso justificado de la fuerza. - Respecto de los criterios para la definicin de fuerza justa, resulta interesante la propuesta de los autores de observar el espacio institucional que sirve de marco a los policas y las reglas explcitas -las normas del derecho penal y civil y los reglamentos sobre el uso de la fuerza elaborados y promulgados por la polica- e implcitas -las reglas informales que se van construyendo a lo largo de la trayectoria del trabajo policial- que este pueda tener.
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CAPTULO 1
- Por ltimo, plantean la necesidad de indagar respecto de la relacin entre las normas, los reglamentos y las reglas prcticas sobre el uso de la fuerza. Los resultados del mencionado proyecto internacional se dieron a conocer en 2009 a travs de una serie de artculos publicados en un nmero especial de la revista Crime, Law and Social Change, editado por Christopher Birkbeck y P. A. J. Waddington. Se advirtieron coincidencias en todos los pases en cuanto a la percepcin de que el escenario hipottico propuesto a los grupos constituye un encuentro de rutina que representa un riesgo que debe ser manejado con una combinacin de firmeza y tacto. En la fase final del escenario planteado fue donde surgieron las diferencias entre las policas europeas y australiana respecto de las latinoamericanas: mientras las primeras fueron cautelosas respecto de provocar una eventual confrontacin armada, las latinoamericanas percibieron la confrontacin como inevitable. Los autores sugieren que la explicacin de tal diferencia puede hallarse en las diferentes evaluaciones culturales respecto del nivel de riesgo que implica trabajar con poblaciones marginales.
6. Estudios sobre Amrica Latina

Luis Gabaldn ha sido uno de los primeros acadmicos en trabajar la problemtica del uso de la fuerza en el nivel regional. En uno de los primeros trabajos especficos en la regin (1993), se propuso analizar las condiciones que conducan al uso de la fuerza en Amrica Latina. Teniendo en cuenta que los estudios latinoamericanos venan planteando como hiptesis la existencia de un Estado autoritario como marco explicativo para el fenmeno del uso de la fuerza letal, Gabaldn sostiene que este enfoque no vincula los niveles macro y micro, relacionado con los encuentros entre la polica y los ciudadanos. Propone como modelo explicativo el concepto de incertidumbre situacional, vinculando factores histricos y culturales con datos empricos. Briceo Len et al. (1997) realizaron un trabajo procurando medir el apoyo ciudadano a la accin por parte de la polica en Brasil, El Salvador y Venezuela, haciendo referencia a la simpata de la poblacin para con las acciones extrajudiciales emprendidas por la polica. Por un lado, sealan que el problema radica en la percepcin por parte de los policas de que las exigencias de la poblacin demandan medidas ms drsticas con la delincuencia, lo cual se traduce operacionalmente en interpretar que tienen
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una suerte de autorizacin que les permite obviar las normas17. Por otro, estudian la significacin social que ello tiene, refirindose al descreimiento por parte de la poblacin respecto de la eficacia y capacidad punitiva de la polica. Los autores concluyen sosteniendo que el apoyo conferido a las acciones extrajudiciales de parte de la comunidad constituye un cuestionamiento al Estado de derecho ms considerable que la accin extrajudicial propiamente dicha. Birkbeck y Gabaldn (1998) tambin exploran la relacin entre el estatus social de un ciudadano y la eventual decisin policial de usar la fuerza en su contra, aun luego de haber controlado los efectos de la conducta durante el encuentro. Sostienen que la capacidad de los ciudadanos venezolanos para registrar un reclamo exitoso contra la polica se relaciona con su respetabilidad e influencia y, por ello, afirman que la polica en Venezuela es ms propensa a usar la fuerza contra personas de bajo estatus social y es menos propensa a ser influenciada por su comportamiento durante el encuentro. Cano (2001) analiza las polticas relativas al uso policial de la fuerza letal tomando como caso de estudio el estado de Ro de Janeiro, en Brasil. El autor analiz cuatro polticas de seguridad pblica del gobierno del estado de Ro de Janeiro: (i) la instauracin de un premio por valenta18; (ii) la autorizacin para el uso de una segunda arma -propiedad privada del funcionario policial- durante el servicio policial; (iii) autorizacin para que, en oportunidad de intervenciones policiales seguidas de muerte, se abriera una simple investigacin administrativa en lugar de una investigacin penal como lo prescribe la ley; (iv) exhortaciones pblicas del secretario de Seguridad a disparar primero y preguntar despus. Cano hall que el nmero de civiles muertos por la polica se duplic luego de la entrada en vigencia de las polticas, as como tambin el ndice de letalidad19. Al igual que White (2001), Cano sostiene que [...] las polticas pblicas pueden tener un fuerte impacto en el desempeo de los agentes. A su vez, sostiene que: [...] el uso de la fuerza letal es un elemento fundamental del desempeo de una fuerza policial que depende de mltiples dimensiones: la
17 En San Salvador, los entrevistados mostraron un mayor apoyo para que la polica torture e invada viviendas sin autorizacin judicial a diferencia de Caracas y Ro de Janeiro. 18 concedido principalmente a policas que participaban en conflictos armados. Estos premios oscilaban entre el 50% y el 150% de su sueldo normal. Paralelamente, las promociones por valenta fueron aplicadas intensivamente, permitiendo a policas que tomaban parte en enfrentamientos mejorar su rango en la corporacin (2001). 19 La relacin entre el nmero de muertos y el nmero de heridos en estos enfrentamientos.
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doctrina y el entrenamiento de la fuerza, el medio en que ella trabaja, el armamento y las polticas implementadas en este sentido. (2001) Chevigny (2002) realiza un trabajo descriptivo respecto de las prcticas policiales en Amrica Latina, en un contexto caracterizado por amplias desigualdades y abusos extremos como la tortura y las matanzas extrajudiciales (p. 61-62). Sostiene Chevigny que ... los informes acerca del uso de coercin contra sospechosos en las prcticas policiales latinoamericanas son tan de rutina que adormecen los sentidos como lluvia cayendo sobre un techo de chapa (p. 62). Respecto del abuso de la fuerza letal, Chevigny afirma que vara de pas en pas; sin embargo ... en las grandes ciudades, el uso de la fuerza letal no tiene generalmente un objetivo social o poltico tan abierto; en cambio, es justificada como forma de controlar el delito comn en los barrios golpeados por la pobreza (p. 64). Incluso analiza el caso de la Argentina, donde el gatillo fcil es un problema, y un enfoque semimilitarizado de la labor policial ha exacerbado el problema (p. 65). Denomina como formas de vigilantismo un tipo de violencia policial que presenta rasgos distintivos: disparar en las calles a sospechosos de delitos comunes o a aquellos que simplemente escapan de la polica, o la tendencia observada de no arrestar a sospechosos, sino llevarlos a rincones donde sea posible dispararles fuera de la vista del resto (p. 66). Segn Chevigny, la fuerza letal no es ni democrtica ni autoritaria; es utilizada como instrumento de terror all donde el control del gobierno es dbil y donde los pobres son vistos como potencialmente peligrosos (p. 67). Chevigny finaliza su artculo con algunas propuestas, procurando involucrar a la sociedad en el control de la violencia y la impunidad y haciendo nfasis en que la polica no puede ser considerada un problema aislado y la sociedad no puede tener ms y mejor seguridad por medio de la ilegalidad policial. La ilegalidad policial conlleva un sistema de impunidad que se extiende al resto de los delitos que comete la polica, involucren o no el uso de la fuerza20. Waldmann, en el captulo Proteccin o extorsin? Aproximacin al perfil real de la polica en Amrica Latina (2003, p. 111-138) realiza un trabajo de
20 Es interesante la cita que realiza respecto de la Comisin Mollen (1994): la brutalidad fortalece aspectos de la cultura policial y lealtades que favorecen y ocultan la corrupcin. Por ejemplo, la brutalidad, sin importar el motivo, sirve a veces como rito de pasaje hacia otras formas de corrupcin e ilegalidad () La brutalidad se emplea tambin como rito de iniciacin para probar que un oficial es un polica duro o bueno, alguien que puede ser aceptado por sus compaeros y de quien se confa que no denunciar las ilegalidades cometidas. (p. 73)
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caractersticas similares al de Chevigny, describiendo las formas del abuso de poder por parte de las policas latinoamericanas bajo la forma: [...] de corrupcin y de excesivo empleo de la fuerza [...]. La prensa, pero tambin las organizaciones de defensa de los derechos humanos, proveen al lector interesado, en forma permanente, informes de daos y vctimas que deben lamentarse debido a las operaciones desenfrenadas de la polica. Estas informaciones, empero, no diferencian lo suficiente entre los distintos pases y tipos de rgimen [...] (p. 127). Asimismo, Waldmann sostiene que las prcticas ilegales de coaccin de la polica se concentran en el mbito urbano y [] el blanco preferido son las clases bajas y los marginales, incluidas las bandas juveniles e infantiles (p. 128) donde la polica acta selectivamente, [...] por un lado, desatiende la persecucin de delitos tpicos de la clase media, como fraudes, delitos econmicos y contaminacin ambiental, [...] mientras que, por otro lado, procede en forma tanto ms inflexible contra ladrones y asaltantes que buscan apropiarse de propiedad ajena (p. 128-129). Por otra parte, cita otras hiptesis a nivel regional que sostienen que los excesos de violencia y la corrupcin son formas alternativas de abuso del poder policial, que se basan en premisas sociopsicolgicas, [...] se supone que la conducta agresiva de los funcionarios de la polica frente a los ciudadanos es en el fondo una especie de vlvula de escape: el clima social autoritario represivo que reina dentro de las comisaras y, sobre todo, las penas fsicas a las que se ven expuestos los rangos inferiores inducen a estos a tomarse revancha hacia afuera, con el ciudadano indefenso (p. 131). Caldeira (2002) estudia la polica de San Pablo, Brasil, identificando patrones de abuso policial a travs del anlisis de casos21, con observaciones, entrevistas y las estadsticas disponibles. La autora indaga las fuentes y lgicas que dan lugar al apoyo popular a la existencia de una polica violenta.
21 Analiza el caso de Silvio Santos, famoso presentador de la TV brasilera en 2001, quien fue secuestrado por la misma organizacin que dos semanas antes haba secuestrado y liberado a su hija. El caso tuvo una alta exposicin meditica, dado que uno de los secuestradores protagoniz una espectacular fuga, pero fue muerto posteriormente durante su detencin. Todo ello puso en evidencia las tensiones entre las policas militar y civil que existen en Brasil y las condiciones de detencin en las crceles brasileras. Ver Caldeira (2002, 237-244).
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Argumenta que la situacin paradjica de apoyo a este tipo de prcticas est dada por el histrico desprecio estatal por los derechos civiles -en particular respecto de los pobres- y en un profundo descreimiento en la justicia. Caldeira describe cmo en Brasil se asimila a los policas con los estereotipos que ayudan a componer la imagen de los delincuentes. Se los considera [...] sin educacin, con caractersticas animales, ignorantes de su rol pblico y asociados con la perversin y prostitucin [...] (p. 249). En las narrativas de las clases ms altas, la polica es descrita de la misma forma en que se denigra a los pobres. Birkbeck y Gabaldn (2002b) tambin problematizan los encuentros entre la polica y los ciudadanos, analizando cmo se construyen los relatos de la polica, los fiscales, abogados, defensores, periodistas, las vctimas y los testigos, sugiriendo la importancia que puede llegar a tener la informacin adicional para construir una narracin apropiada del incidente. Concluyen que [...] los relatos sobre el uso de la fuerza por parte de la polica venezolana son relativamente infrecuentes, superficiales y evaluados en forma positiva o negativa de acuerdo con el estatus percibido de quien presenta el relato (p. 57), todo lo cual termina impactando negativamente en la posibilidad de reconstruir lo sucedido y eventualmente evaluar el comportamiento policial. Finalizan proponiendo que las policas obliguen a sus funcionarios a reportar el uso de la fuerza y la modificacin de los procedimientos de queja, suministrando mayor acceso y asistencia al pblico. En otra investigacin sobre la disposicin de agentes policiales a usar la fuerza contra el ciudadano, Birkbeck y Gabaldn (Gabaldn y Birkbeck, 2003) presentan una investigacin sobre la base de una serie de entrevistas y encuestas a funcionarios policiales y judiciales realizada en Venezuela, Mxico y EE.UU. acerca de la disposicin de los policas (tanto oficiales como suboficiales) al uso de la fuerza hacia/contra el ciudadano. Este trabajo tiene una perspectiva situacional, teniendo en cuenta la posible reaccin de los agentes ante casos diferenciados (distintos grados de violencia, distintas reacciones del ciudadano, distinta condicin social del ciudadano). Encuentran que el mejor predictor sobre la reaccin de los agentes es la procedencia social del ciudadano. Briceo Len (2005) realiza un estudio en Venezuela acerca de la violencia policial. Adems de reconocer la existencia de otras formas de violencia policial mucho ms estudiadas22, al autor le interesa particularmente la que
22 Briceo Len sostiene que la violencia policial fue estudiada de muchas maneras y, quizs, la ms analizada es aquella como forma de represin poltica contra los enemigos polticos de los gobiernos (p. 91).
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la polica aplica cotidianamente contra los delincuentes o contra individuos que son sospechosos de ser delincuentes. Para explicar la violencia policial, Briceo Len sostiene que: La violencia policial puede uno relacionarla con dos factores: la precaria construccin de la idea de ciudadana para todos -es decir, sociedades en las cuales es ms marcada la segmentacin social y donde un grupo de ciudadanos tiene en la prctica menores derechos que otros- y con las carencias e ineficiencias del sistema judicial, que hace muy difcil la identificacin de los culpables y mayor an la aplicacin de los castigos. La suma de ambos factores, el no considerar ciudadanos plenos a unos individuos y la sensacin de impunidad han llevado a un incremento de la violencia policial y su accin extrajudicial (p. 92). En sus conclusiones, Briceo Len advierte sobre el preocupante incremento de la violencia y la tolerancia de parte de la sociedad venezolana respecto del accionar extrajudicial de la polica, accionar que incluso una parte importante de la poblacin estimula y aplaude. Lo paradjico es que quienes les dan ms apoyo son: aquellos que se encuentran en mayor estado de indefensin, es decir, donde menos existe el Estado de derecho, entre los pobres, entre aquellos que tienen menores ingresos, menos educacin y son trabajadores informales. Tambin quienes tienen ocupaciones de alto riesgo y alta victimizacin (p. 99). Norris, Birkbeck y Gabaldn (2006) analizan la relacin de la geometra social de Black23 y el uso de la fuerza tomando como casos de estudio a EE.UU., Mxico y Venezuela. Los resultados del estudio demostraron que la predisposicin de los funcionarios policiales a usar la fuerza est fuertemente asociada con los comportamientos de los ciudadanos en la situacin particular en que se produce y, en menor medida, con el departamento donde trabajan (p. 339). Por ello, esa predisposicin debe ser explicada por la ubicacin y relacin de los policas con los ciudadanos y no por el comportamiento de los ciudadanos en la situacin (p. 340).
23 Segn Black, [] lo que importa es, en primer lugar, la ubicacin de los individuos en el espacio social, que es necesariamente definido por sus relaciones con los dems y, en segundo lugar, su comportamiento social, que est determinado por esas relaciones. Por lo tanto, la geometra de las relaciones sociales predice y explica el comportamiento social (Norris et. al, p. 325).
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En otra investigacin de alcance regional24, si bien no es el objeto especfico de su estudio25, Ziga y Arias (2008), tomando a Jobard (2001 y 2005), realizan una serie de consideraciones tericas respecto de la polica y el uso de la fuerza y reflexionan en torno a la violencia policial como instancia que media en la interaccin con los ciudadanos. Las autoras describen cuatro momentos de mayor tensin que adems identifican como [...] propicios para la interaccin violenta [...]: - Momento de la detencin (en flagrancia o con orden judicial). - Perodo de detencin. - Controles de identidad. - Intervencin para el restablecimiento del orden pblico con ocasin de un conflicto o desorden colectivo. (p. 18) Sobre la base de cuatro grupos focales realizados con policas venezolanos en 2003, Gabaldn26 (2009) analiza las condiciones/situaciones que predisponen a los policas al uso de la fuerza. Mientras que la literatura al respecto haca hincapi en cuestiones como la presencia de grupos amenazantes, la prdida del control verbal, la juventud y falta de experiencia de los policas y la proximidad fsica entre los funcionarios y los sospechosos, el autor sostiene que la incertidumbre tambin fomenta la predisposicin de parte de la polica a usar la fuerza. Ese empleo es una estrategia para controlar al sujeto (y el encuentro). El autor concluye que la incertidumbre que tienen los policas respecto de cul va a ser el resultado final de una situacin propicia tanto su disposicin como la justificacin para el uso de la fuerza. Por ltimo, Cano (2010) problematiza el sesgo racial en el uso de la fuerza letal en Brasil. Tomando como caso de estudio las ciudades de Ro de Janeiro y San Pablo, los datos indican que la proporcin de habitantes negros y mulatos27
24 El estudio de Ziga y Arias abarca Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, Guatemala y Per. 25 La investigacin tiene por objeto estudiar el desempeo de la polica, y para ello, las autoras sostienen que las policas estn habilitadas al uso de la fuerza, pero con lmites provenientes del sistema de normas. Pese a esto, entienden que al ser soberana la accin de la fuerza policial en casos de excepcin, quedan espacios de discrecionalidad que no siempre son salvados por reglamentos o normas de procedimientos y por un adecuado proceso de formacin y capacitacin permanente. 26 Los resultados del trabajo de Gabaldn se encuentran comprendidos en el estudio internacional referenciado en la seccin correspondiente. Ver Stenning et al. (2009) 27 Cano aclara que, en funcin de utilizar datos oficiales para su anlisis, toma las categoras raciales oficiales de los censos realizados en Brasil, que son consideradas en funcin del color. Segn el censo, las opciones son: blancos (brancos), mulatos (pardos: personas de origen racial mixto), negros (pretos), personas de origen asitico (amarelos), e indgenas. Cano aclara que las formas oficiales de denominar son mezclas de color y etnicidad y que deberan ser consideradas como la forma oficial en que el Estado brasilero trata la cuestin del origen tnico. (p. 34).
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muertos como producto de intervenciones policiales es ms elevada en relacin con el resto de la poblacin. Sus hallazgos apoyan la hiptesis de que existe un sesgo racial en el uso policial de la fuerza letal, conforme el cual la polica discrimina generalmente a las minoras raciales, en particular a los negros y a los mulatos. Cano seala tambin que no hay diferencias sustantivas teniendo en cuenta el lugar de ocurrencia de los hechos, dado que el sesgo se aplica tanto dentro como fuera de las favelas28. De este modo, descarta la hiptesis muy extendida de que los negros son asesinados ms frecuentemente porque generalmente viven en las favelas, donde en general muere ms gente. (p. 41)
7. Estudios en la Argentina
Para organizar la presente seccin, y reconociendo los inevitables riesgos y limitaciones que ofrece la clasificacin, proponemos agrupar las escasas investigaciones existentes en la Argentina alrededor de tres ejes principales: - Problematizacin y denuncia de la violencia policial desde una perspectiva de derechos humanos. - La (violenta) cultura policial. - Desgobierno poltico y policial. Antes de avanzar, cabe advertir que las reflexiones acerca del (mal) uso de la fuerza policial en la Argentina se han concentrado en las dos instituciones ms grandes (en trminos de cantidad de efectivos que la componen) -la Polica Federal Argentina y la Polica de la provincia de Buenos Aires- en base a las cuales suele hacerse una proyeccin nacional.
7.1 Problematizacin y denuncia de la violencia policial desde una perspectiva de derechos humanos
Este grupo de trabajo problematiza y denuncia la violencia de las instituciones estatales de seguridad y, en particular, la violencia policial, como violaciones a los derechos humanos. Pone el acento en la violencia policial y el abuso de la fuerza como indicadores de la violencia del Estado, prctica que es definida como tcnica de gobierno (Tiscornia, 2004) y adems se encuentra naturalizada como tal en las instituciones policiales.
28 Nombre dado en Brasil a los asentamientos precarios o informales.
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Tras el fin de la dictadura militar, en 1983, los organismos de derechos humanos se concentraron en dos objetivos: los pedidos de justicia y la bsqueda de los desaparecidos. Al cerrar el camino de la justicia, la sancin de las leyes de impunidad -en 1989 y 1990- dio cabida a nuevas preocupaciones en la agenda de los organismos de derechos humanos, entre ellas la brutalidad policial, las ejecuciones extrajudiciales, el gatillo fcil, las condiciones de detencin, la corrupcin y las detenciones arbitrarias. En este contexto, y no exentas de ciertos conflictos ideolgicos, varios de los organismos de derechos humanos considerados histricos comenzaron a trabajar sobre estos temas. (Ales y Palmieri, 2002) Una de las estrategias adoptadas, entre otras, para problematizar la violencia policial fue registrar (siguiendo diferentes criterios y utilizando diferentes fuentes de informacin) el nmero de personas muertas como consecuencia de haber entrado en contacto con funcionarios de seguridad29. As, por medio de estos registros sistemticos, episodios que parecan aislados adquieren un nuevo estatus al pasar a ser vistos como consecuencia de prcticas ampliamente extendidas. La documentacin de casos de violencia institucional no solo sirvi a los fines estadsticos, sino que tambin permiti caracterizar estas prcticas. As, en los aos que van desde inicios de los 90 hasta 1998, el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) produjo varias investigaciones que dotaron de contenido las primeras discusiones sobre violencia institucional en la Argentina, en la lnea argumental acerca del carcter no aleatorio y sistemtico de la violencia policial. El ms importante de los trabajos de ese perodo es una publicacin del CELS y Human Rights Watch (HRW) denominado La inseguridad policial. Violencia de las fuerzas de seguridad en la Argentina. Partiendo de la idea de que las violaciones a los derechos humanos cometidas por funcionarios policiales son uno de los principales problemas que debe enfrentar la democracia argentina, advierten que la compleja trama de la violencia policial en el pas est intrnsecamente vinculada con la ineficacia de las agencias del orden para garantizar la seguridad (1998, p. 11) y que:
29 Tanto el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) como la Coordinadora contra la Represin Policial e Institucional (Correpi) llevan bases de datos de violencia policial construidas sobre la base de relevamientos en medios de comunicacin y otras fuentes de informacin. Los resultados de esos relevamientos se presentan peridicamente en informes que, en el caso de la Correpi, adquieren la forma de un acto pblico de denuncia y, en el caso del CELS, forman parte de los informes anuales sobre el estado de los derechos humanos en el pas. Sobre las restantes estrategias adoptadas, vase el captulo 5 en esta misma publicacin.
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[...] el problema de la brutalidad policial no es una cuestin coyuntural ni aislada, sino que es una prctica funcional a los sistemas policiales que se explica por deficiencias estructurales en la organizacin poltica de estas instituciones, en la formacin y en el control de sus agentes (1998, p. 14). En este sentido, sostiene que el problema es el resultado de un sistema de seguridad en crisis y fuertemente cuestionado por la opinin pblica que debe ser transformado radicalmente (1998, p. 12). A partir del anlisis de una seleccin de cuarenta y dos casos de brutalidad policial ocurridos en diferentes ciudades del pas -la mayor parte de ellos entre julio de 1995 y noviembre de 1997- identifican cinco tipos de prcticas violentas: - uso mortal de la fuerza policial durante procedimientos preventivos (vigilancias, razzias y control de manifestaciones); - brutalidad en el curso de la realizacin de actividades policiales represivas (supuestos enfrentamientos o accidentes); - casos de ejecuciones extrajudiciales (ajustes de cuentas, venganzas); - casos de desapariciones; - muertes y lesiones ocurridas cuando la vctima se encuentra detenida bajo custodia policial en comisaras u otras dependencias de las fuerzas de seguridad (p. 17-19). Adems, se sealan una serie de procedimientos, normas y prcticas que favorecen la brutalidad policial, tales como la formacin e instruccin de los funcionarios policiales, el sistema de pases y ascensos, la figura del estado policial y la consecuente obligacin de portar armas fuera de servicio, las normas que habilitan ciertos procedimientos supuestamente preventivos y los deficientes mecanismos de control. En otro trabajo, denominado Polticas de seguridad ciudadana y justicia penal, el CELS nuevamente aborda la cuestin de la necesidad de controlar la violencia y hace explcita su visin de lo que ello implica: [...] comprender que la pretensin estatal de monopolio de la fuerza tiene sentido como instrumento para la proteccin de los derechos, y no para el mantenimiento del orden fctico (2004: p. 27). Advierten que el probado aumento de la violencia institucional en los ltimos tiempos no tiene justificacin en proporcin al aumento de la violencia
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delictiva y que reducir la violencia de las instituciones de seguridad no es solo una cuestin de principios, pues esta violencia es en s misma un riesgo para la vida y la integridad de los ciudadanos y componente del problema de la inseguridad (2004, p.28) El CELS le reconoce a la polica una doble condicin: formar a la vez parte de las polticas pblicas para reducir la violencia y tener entre sus capacidades la de ejercer distintos niveles de violencia como instrumento para intervenir [sobre los circuitos de violencia] (p. 27). En ese marco, seala la necesidad de discutir y revertir [...] la crisis que atraviesa el uso de la fuerza por parte del Estado, que puede verse en distintos niveles. Un primer nivel donde su uso constituye un elemento reproductor de lgicas de ms violencia y ms inseguridad en desmedro de su potencial como herramienta para desarticular esas dinmicas; un segundo nivel, signado por la deslegitimacin de las instituciones que administran la fuerza pblica, y un tercer nivel que pone el nfasis en la ausencia de controles institucionales y democrticos respecto de estas prcticas (p. 27-28). Ms all de esas publicaciones especficas, es necesario tener en cuenta el informe anual Derechos Humanos en Argentina que el CELS publica sistemticamente desde 1994 y que en sus diferentes ediciones cuenta con al menos un captulo referido a la violencia policial. All se incluyen datos cuantitativos -referidos al rea metropolitana de Buenos Aires-30-, se describen casos paradigmticos de brutalidad policial y se analizan procedimientos y prcticas policiales institucionalizadas que entraan el uso de la fuerza y resultan significativos por su masividad, la gravedad de sus consecuencias o su relevancia en trminos institucionales y polticos. As, adems de los enfrentamientos con armas de fuego31, en los sucesivos nmeros del informe se analizan cuestiones tales como las detenciones por averiguacin de antecedentes y la aplicacin de los edictos policiales; la violencia familiar en familias de policas; la respuesta judicial a casos de violencia policial, torturas y apremios ilegales; la violencia contra los jvenes, y la violencia en oportunidad de desalojos, cortes de ruta y manifestaciones pblicas.
30 El CELS explica que los datos cuantitativos incluidos en los informes pertenecen a la base de datos de hechos de violencia institucional del CELS, que se releva desde 1996. En ella se registran los hechos de violencia en los que participaron miembros de las fuerzas de seguridad y agencias privadas y las vctimas generadas por estos hechos. Para su construccin se utilizan como fuente los peridicos de mayor circulacin del pas: Clarn, La Nacin, Pgina/12 y Crnica. Los relatos recolectados surgen de hechos de violencia que terminaron con personas muertas o lesionadas, fueran civiles o miembros de las instituciones policiales y fuerzas de seguridad. Adems, y en forma complementaria, se vuelcan datos provenientes de partes policiales, sumarios, causas judiciales, etctera (2010, p. 126) 31 Tambin analizados en otros documentos de trabajo especficos CELS (2002b, p. 14-16).
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Martnez y Eilbaum (1999) realizan una interesante comparacin conceptual respecto de lo que, en pases desarrollados, por una parte, y en la Argentina, por otra, se considera una accin violenta. En aquellos, las acciones violentas comprenden actos tales como la mala atencin al pblico, mientras que en la Argentina esto resulta una pequea descortesa que no es problematizada en la percepcin de los ciudadanos. Ello demuestra la importancia que tienen los criterios empleados para concebir los actos de la polica como violentos y la relacin de estos con el contexto donde estas prcticas se producen. Resulta particularmente interesante la referencia a la ausencia de estudios sistemticos acerca de las percepciones sociales sobre los usos de la fuerza. No obstante, analizan las declaraciones de polticos en campaa anunciando ms poder discrecional para la polica, que apelan a estrategias que resultan atractivas para los electores, pero de desastrosos resultados prcticos (p. 6-7). Respecto de las argumentaciones oficiales sobre la brutalidad policial en la Argentina, las describen como una suerte de teora de los excesos y las carencias, identificando argumentos que intentan justificarla o explicarla. Esos intentos apelan a argumentos tales como que [...] se trata de hechos aislados producto de acciones individuales, o bien [...] se trata de una consecuencia de la falta de preparacin y capacitacin del personal. (p. 7) Las autoras enfatizan la necesidad de considerar los hechos de violencia policial como: (...) un producto previsible de patrones de comportamiento violentos que estn completamente imbricados en las rutinas de trabajo policial, por cuyos efectos es responsable en primer lugar la institucin que los propicia y fomenta, y luego los agentes individuales (...) (p. 9). Y en este sentido, (...) antes que un aspecto inherente al trabajo policial, la violencia debe ser leda como parte intrnseca de una forma tradicional de intervencin de las fuerzas en los conflictos sociales, resultado de una forma de trabajo policial encerrado en una tradicin de rutinas verticalizadas y antidemocrticas, inmersas en un contexto de ausencia de control del trabajo de los agentes de las fuerzas de seguridad (p. 9).
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Martnez et al. (1996) y Tiscornia et al. (2000) abordan la cuestin de las detenciones por averiguacin de identidad. Martnez et al. (1996) definen esta prctica como arbitraria y altamente rutinizada, que da lugar en muchos casos a situaciones de violencia y violaciones a los derechos humanos, y se utiliza como un instrumento para aparentar eficiencia en la labor policial. Todo ello da cuenta de (...) un modo de trabajo que tiene que ver con prcticas locales y usos rutinarios de una tecnologa represiva de baja intensidad, altamente rutinizada y naturalizada. El trabajo de Tiscornia et al. (2000) tiene suma actualidad, en especial cuando describe la discusin reinante en torno de las cuestiones de seguridad: (...) la discusin sobre los medios de ejercicio del poder policial se circunscribe al margen de facultades que los policas deberan tener en el desempeo de sus funciones. No se evala cmo utiliza ese poder la polica, ni la incidencia (menos an la eficiencia) del mismo en el contexto de inseguridad, ni los efectos que tiene su ejercicio en la vida diaria de los ciudadanos y en el respeto de sus derechos. Simplemente se establecen ecuaciones lineales de las que se hacen pender las ilusiones de seguridad: mayor poder policial=mayor prevencin=mayor seguridad (2000, p. 41). Las autoras analizan la relacin entre el aumento de la exposicin meditica de la cuestin de la inseguridad y el aumento de las detenciones por averiguacin de identidad. Para ello, plantean una serie de interrogantes a partir de los datos disponibles acerca de la autonoma que tiene la polica para darse modalidades de funcionamiento y prcticas orientadas por lo que la institucin entiende son momentos estratgicos para realizar detenciones. Mientras que existen momentos en los que el nmero de detenciones aumenta considerablemente -coincidentes con momentos mediticos y polticos en cuyo marco parece ms oportuno un efecto de demostracin de que la polica trabaja-, en otros momentos la labor policial de detencin desciende notoriamente, situacin que parecera ms propicia para plantear que la polica no trabaja porque se le han quitado las herramientas tradicionales y, de este modo, tener mayor legitimidad para plantear la necesidad de contar con ms recursos, ms presupuesto y ms facultades. (p. 57).
7.2. La (violenta) cultura policial

Si bien los anlisis presentados hasta ahora implican de alguna manera la existencia de prcticas comunes, rutinizadas y socializadas en las dife52
rentes instituciones policiales, algunos autores presentan trabajos que se centran en el anlisis de la cultura policial como un factor determinante a la hora de comprender el uso de la fuerza por los agentes. En este sentido, se trabaja sobre la relacin entre los reglamentos, las leyes y las acciones en cada dependencia policial, encontrando que las leyes no escritas regulan fuertemente la accin de los agentes. Asimismo, podemos encontrar en este eje de tratamiento del tema miradas ms enfocadas en lo histrico. Abreg (1993), quien tal vez haya realizado el primer trabajo acerca de la violencia policial en la Argentina, reflexiona acerca de la violencia institucional y policial y su vnculo con la cultura. Ms all de reconocer en la violencia institucional un componente cultural, propone estudiar la funcionalidad que tiene este tipo de prcticas como constitutivas de otras prcticas sociales (p. 76). Segn Abreg, esta funcionalidad est dada por niveles. Un primer nivel alude a los beneficios que les otorga a ciertos sectores de poder la prctica continua y sistemtica de la violencia por parte de los organismos de seguridad. Otro nivel est dado por [...] esta utilidad de la violacin de los derechos humanos [que est] en la estructura de una forma de vida en la que el desprecio por el otro es constitutivo de un modo de relacionarse. Abreg termina proponiendo la labor conjunta de todos los perjudicados, en aquellos mbitos donde esta violencia se ve reflejada: en los medios de comunicacin, en la justicia, en mbitos polticos y en las fuerzas de seguridad (p. 82). Josefina Martnez (2002), por su parte, trae a la luz la naturalizacin de la violencia a partir del anlisis de una prctica burocrtica de rutina: los allanamientos. En ese marco, plantea que las burocracias penales de la polica y el aparato judicial naturalizan la violencia y esta se conforma como un elemento que forma parte de las pautas culturales del mundo penal -en este caso, las pautas culturales de estas burocracias-. De esta manera, la violencia es un elemento ms de las rutinas institucionales y es aceptada tanto por los agentes policiales y otros actores estatales -en particular, los funcionarios del Poder Judicial, que la propician o la toleran- como por los ciudadanos, que en general reconocen estas prcticas violentas y discriminatorias como un hecho de la realidad (p. 262-263). A Martnez le llaman la atencin dos fenmenos: por un lado, el contraste entre la preocupacin por establecer requisitos formales para que la orden de allanamiento sea legal (tiene que ser escrita, indicar fecha y hora, etc.) y la falta de preocupacin respecto de la forma en que esa orden es ejecutada, [...] al dejar la cuestin absolutamente en manos de la polica, que lo har segn sus usos y costumbres y sobre la base de lo que establecen sus
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propios reglamentos (p. 264). Por el otro, la amplitud de la ley al establecer quines deben realizar un allanamiento: pueden hacerlo funcionarios judiciales o policiales, indistintamente. En sntesis, las formas jurdicas nada dicen de las prcticas concretas que deben utilizarse a la hora de realizar un allanamiento. (p. 264). Es all, donde hay margen para los criterios no escritos, donde se manifiestan determinadas prcticas que merecen ser sealadas: mientras para allanar viviendas de los sectores populares hay una metodologa policial de entrada por la fuerza, las dependencias policiales no se deben allanar mediante la entrada por la fuerza de la polica (p. 266). Ello es: ... producto de una particular forma de ver el mundo y un juicio previo acerca de la distribucin desigual de los derechos entre los ciudadanos. Formas de intervencin inaceptables en barrios de clases medias o altas estn absolutamente legitimadas para barrios populares (p. 266). Es en esos momentos donde la polica tiene prcticas intimidantes, donde los lmites de la legalidad son difusos, [...] sin ningn control directo por parte de quienes dicen garantizar el respeto de la legalidad (p. 267). Segn la divisin de saberes imperante, el uso de la fuerza pblica es una competencia policial que puede ser ejercida siempre que se haga dentro del marco de la legalidad, esto es, dispuesta y supervisada por la Justicia. Ahora bien, dentro de ese campo, la Justicia no se ocupa de cmo es usada la violencia, de qu manera, en qu grado, a partir de qu prcticas concretas (p. 269). En un trabajo acerca del poder de polica y las formas vernculas de su ejercicio, Tiscornia (2004) reflexiona acerca del uso de la fuerza en la sancin de contravenciones y de la generacin de una zona oscura del derecho que conforma un espacio de legitimidad para que esas prcticas se desarrollen. Considerando el poder de polica como una tcnica administrativa de gobierno, Tiscornia seala que, adems de las facultades que tienen las policas en la Argentina como auxiliares de la justicia, estas poseen otras en tanto rganos administrativos. As, en la Argentina, los sistemas contravencionales -provinciales y federal- y las figuras afines habran concurrido en la creacin pro54
gresiva de una especie particular de derecho de polica. Su origen se emparenta con la edificacin de la nacin [...] (p. 81). De esta manera, Tiscornia sostiene que la facultad que tienen las policas de imponer sanciones ante una contravencin -y lo distingue insistentemente del poder penal y del de auxiliar de la justicia- constituye un dispositivo de control social coercitivo y una tcnica de dominacin que ha instituido relaciones disciplinarias y de domesticidad (p. 86), que tiene como tcnicas la aplicacin directa de las sanciones, detenciones y razzias. Seala el contraste de sensibilidad de parte de la opinin pblica que se produce cuando la polica mata bajo el rtulo de gatillo fcil, mientras que los procedimientos administrativos de control poblacional casi no provocan rechazo... Antes bien, son demandados en nombre de la seguridad pblica (p. 88). Siempre segn Tiscornia, los ciudadanos creemos en la lgica de la eficacia de este tipo de prcticas, ello produce un acostumbramiento, y as las preguntas acerca de la legitimidad del poder de polica se desvanecen y se legitiman estados de emergencia o de excepcin paradojales, donde no impera el derecho (p. 89). En un estudio acerca de todo lo que escapa a la currcula utilizada en la formacin bsica policial, Sirimarco (2004) realiza una reconstruccin de lo que entiende es el proceso de socializacin de los suboficiales de la Polica Federal Argentina (PFA) en la Escuela Comisario Villar. En este proceso, la autora entiende que se incorporan la sumisin y la obediencia, se aprenden las reglas y normas institucionales, se hacen dciles el cuerpo y la voluntad y, como paso final, se aprehende la praxis institucional. Al referirse a este ltimo paso, la autora describe las prcticas y recomendaciones de los instructores de la escuela respecto del momento en que el polica se encuentra operativo y sale a la calle: [...] la intimidacin -ya sea por el uniforme, la cara de culo o la atemorizacin directa- pasa a ser el mecanismo de disuasin y disminucin preferido. Todas estas prcticas no son sino distintas expresiones de la coaccin como metodologa represiva (p. 272). Despus de incluir una serie de relatos de entrevistas con agentes de infantera, Sirimarco concluye que: La coaccin parece ser, entonces, el mtodo ptimo para asegurarse la instauracin y el respeto del orden pblico, ya que solo mediante
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la fuerza el ser humano acata y obedece las normas [...] el empleo de la fuerza no es un dato anecdtico dentro de la estructura policial, sino ms bien un importante componente de su organizacin. La coaccin se vuelve parte intrnseca del sistema policial: es el curso de accin validado que subyace a las nociones y prcticas de la PFA [...] (p. 273). Por ltimo, y ms concretamente respecto del uso del arma de fuego, Sirimarco logra identificar con suma precisin los dilemas con los que se confronta un novel miembro de la PFA, luego de recibir las lecciones correspondientes. Por una parte, se le explica al polica en formacin que el polica solo puede hacer uso del arma como respuesta a los disparos recibidos -es decir, no puede disparar l en primera instancia- y no puede dispararle a alguien que est de espaldas (p. 274). Sin embargo, en una de las entrevistas, Sirimarco logra capturar una regla interna que no figura en ningn lado primero la vida, despus la libertad, y despus todo lo dems (p. 275). Resulta interesante, entonces, observar -como bien lo recomendaban Gabaldn y Birkbeck (2003)- la relacin entre las normas existentes y las prcticas que las terminan soslayando, pero, adems, la existencia paralela de otro conjunto de afirmaciones que muchas veces invalidan esas normas (Sirimarco, p. 276). Al indagar respecto de la validez y nivel de comprensin de aquellas dos premisas bsicas dilemticas, la autora se encuentra con una preocupante disparidad de criterios. Mientras unos sostienen que lo ms importante es respetar esas dos normas -aun reconociendo que ello los coloca en una situacin de peligro- otros las reinterpretan arguyendo que su vida est en juego: es tu vida o la del chorro. Kaminsky (2005) realiza un recorrido de la cultura institucional policial describindola a partir de la poltica de respaldo de los EE.UU. a regmenes autoritarios para que protejan el Estado contra los enemigos ideolgicos internos. En este sentido, las polticas de seguridad privilegiaron la defensa del rgimen por sobre la de sus ciudadanos en los aos 70 y 80, perodo en el que las fuerzas armadas y policiales violaron sistemticamente derechos con total impunidad (p. 47). Esta cuestin, segn Kaminsky, no puede soslayarse teniendo en cuenta que a posteriori las tareas policiales de seguridad interior -otrora basadas en polticas de violencia y del terror y de apoyo a las sucesivas dictaduras- fueron redefinidas en la bsqueda de la eficiencia, pero con fuertes resabios de la militarizacin previa (p. 48). El autor encuentra una lnea de continuidad entre lo sucedido con la polica bajo el mando de las fuerzas armadas y el perodo democrtico. As, la cultura institucional policial [...] adopt como propio un legado militarista y de normas autorita56
rias y adems [...] ha creado un sistema poco profesional, poco capacitado, formado y actualizado, abusivo en sus prcticas y contactos ciudadanos (p. 49). Segn Kaminsky, [...] la institucin policial contina utilizando prcticas tales como: acciones extrajudiciales, apremios a aquellos definidos como sospechosos, castigos ejemplarizadores, arbitrariedad y burocracia en sus dependencias, uso de la actividad especfica con el fin de obtener prerrogativas y recursos econmicos, fabricacin de evidencias y pruebas, formas multiplicadas de corrupcin, etc. (p. 53). Por ltimo, Frederic (2008) analiza dos procesos que tuvieron lugar con el advenimiento de la democracia: la despolitizacin de las fuerzas armadas y la desmilitarizacin de la polica. Tanto expertos como funcionarios pblicos coinciden en una visin militarizada de las policas, describindola como una fuerza indomable [...] mal instruida, mal pertrechada, anacrnica y retrasada [...] (p. 49). Frederic sostiene que las violaciones a los derechos humanos cometidas por funcionarios policiales son, sin duda, uno de los principales problemas que debe enfrentar la democracia argentina (p. 51). Luego, realiza una pormenorizada descripcin de lo que han sido los estudios acerca de la polica, dividindolos entre aquellos pesimistas que, producto de la cosmovisin que tienen acerca del aparato estatal y la polica, proponen ms y mejor sociedad civil, y otros menos pesimistas que proponen ms y mejores mtodos de gobierno o gestin (p. 52-57). Concretamente respecto del uso de la fuerza por parte de los policas, afirma que: [...] la idea segn la cual la cultura policial alojara un conjunto de valores homogneos y diferenciados de otras culturas sociales o profesionales no est an demostrada en la Argentina. Menos todava lo est que esta sea la fuente de comportamientos abusivos e ilegales por parte de los uniformados. Todo lo cual indica que es difcil pensar que la personalidad social de la persona del polica se pueda reducir a su oficio (p. 67).
7.3. Desgobierno poltico y policial

En esta seccin, citaremos aquellas investigaciones que analizan las modalidades y trayectorias de (des)gobierno poltico de la polica, as como las
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principales caractersticas que ha tenido la institucin policial32 en la historia argentina. Estos estudios marcan deficiencias polticas e institucionales para explicar el estado actual de las policas, realizando propuestas que giran en torno a formas de gestin eficiente. Todo ello es considerado como condicionante de las modalidades de uso de la fuerza que imperan en las policas analizadas. Entre los trabajos que abordan la cuestin de los modelos policiales existentes en la Argentina, Sain (2003, 2008, p. 153-158) realiza una descripcin tipolgica del modelo tradicional de polica, y a su vez, las modalidades y prcticas policiales propias -tambin tradicionales-. Sain tambin sostiene que las policas argentinas tienen caractersticas auto-conservativas, se orientan a formas de control social extrainstitucional y adquieren modalidades de actuacin no orientadas a la seguridad preventiva, sino ms bien a conductas no delictivas consideradas y estigmatizadas por la propia polica como vulneratorias de una cierta nocin autoimpuesta de orden pblico (2003, p. 8). Asimismo, y concretamente respecto del uso de la fuerza y sus modalidades en las policas vernculas, Sain sostiene que producto de esas caractersticas de autodefinicin de sus labores y desgobierno poltico del aparato policial, el trabajo policial tiene una impronta de policiamiento disuasivo y reactivo centralmente asentado en el uso directo de la fuerza y en criterios de mano dura adems de que [...] el uso discrecional de las facultades policiales para detener personas sin autorizacin judicial constituy un instrumento fundamental para operacionalizar tales modalidades de control social subterrneo (2003: p. 6). Siguiendo su razonamiento, el predominio de este tipo de policiamiento tiene como corolario intervenciones reactivas y de choque basadas en el uso directo de la fuerza, en detrimento de intervenciones planificadas en torno a las problemticas delictivas propias de cada jurisdiccin (2008, p. 154). Sain considera que los patrones del trabajo policial propios del modelo tradicional propenden al uso regular de la fuerza y al desarrollo de formas de violencia en el desempeo cotidiano. All la violencia se constituye en extralegal y abusiva, resultante de [...] la incompetencia policial para enfrentar situaciones operativas sin utilizar el recurso de la fuerza aun en forma
32 Tal como ya sostuvimos, todas ellas realizan una proyeccin nacional describiendo caractersticas y prcticas fundamentalmente de dos policas, la Polica Federal Argentina y la Polica de la provincia de Buenos Aires.
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innecesaria y apresuradamente. Ello termina por desnaturalizar el recurso del uso de la fuerza, que pasa a ser considerado como medio legtimo y necesario tanto para el desempeo de sus labores como para la obtencin de resultados positivos en sus funciones, adems de ser incentivado y avalado por las propias autoridades polticas, que proclaman la necesidad de endurecer la actuacin policial ampliando sus mrgenes de discrecionalidad operativa y validando comportamientos institucionales netamente represivos y compulsivos (2003, p. 7), todo lo cual termina diluyendo el lmite entre el delito y la actividad policial. Sozzo (2002) plantea una serie de claves para discutir la relacin entre violencia y actividad policial en la Argentina. En ese marco reflexiona acerca de la influencia de la militarizacin como factor determinante en su origen, describiendo (i) sus prcticas en el marco de la poltica de terrorismo de Estado a gran escala, signada por detenciones, desapariciones, ejecuciones y torturas (p. 233-234), (ii) la organizacin policial, con jerarquas rgidas y verticales, con relaciones de mando y obediencia, [...] apoyadas en un rgimen disciplinario esencialmente dirigido a la proteccin de estos vnculos de autoridad, (iii) la actividad policial, definida como una guerra contra el delito, contra el desorden. A su vez, y retomando el argumento de Birkbeck y Gabaldn (2002a), marca la existencia de referencias genricas a la cuestin del uso de la fuerza en la literatura actual, indicando que la falta de estudios histricos y empricos detallados sobre la materia constituye una asignatura pendiente. Luego, con datos de la provincia de Santa Fe para los aos 1998 y 1999, reflexiona acerca de la magnitud y caractersticas de la violencia policial, comparndolas con cifras de la ciudad de Buenos Aires y la provincia de Buenos Aires en cuanto a tasas de violencia policial, cantidad de civiles muertos, ndice de letalidad en el uso de la fuerza policial, cantidad de vctimas de las agencias y cantidad de agentes policiales muertos (p. 237-246). Para describir las reformas policiales argentinas, Sozzo sostiene que han intentado desprenderse de la impronta del autoritarismo, [...] para abrazar los principios liberales: el uso de la fuerza policial como ltima ratio. Distingue tres tipos de medidas de las reformas policiales en lo que hace especficamente al uso de la fuerza: (i) la reforma de legislaciones y el dictado de reglamentos ms precisos sobre el uso de la fuerza; (ii) la modificacin de aspectos de los procesos formativos (donde la inclusin de asignaturas como derechos humanos dentro de la currcula parece ser un acto reflejo que mgicamente reforma las modalidades de trabajo de la polica). y (iii) la
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transformacin y creacin de mecanismos de control como el surgimiento de las oficinas de asuntos internos-. En la misma lnea que Sain respecto de la necesidad de gobernar a la polica, Marteau (2003) destaca la necesidad de definir una poltica policial. Cuando el gobierno no lo hace [...] est declinando su capacidad acerca de marcar la pauta acerca de la distribucin de la violencia legtima en la sociedad [] sin poltica policial, lo policial se convierte en una pura prctica de fuerza ilegtima (p. 79). Isla y Mguez (2003) presentan argumentos para relacionar el Estado y su actuacin -a travs de diferentes actores- con la violencia urbana. Para ello hacen un anlisis multilineal que presenta las interacciones entre los factores econmicos, culturales y polticos del fenmeno y sostienen que el desgobierno y el laissez faire propios de los gobiernos neoliberales de los aos 90 son las causas explicativas de la violencia policial. Teniendo en cuenta los factores econmicos, plantean que la exclusin de sectores sociales relacionada con las polticas econmicas neoliberales implantadas en los aos 90 tiene un impacto directo en la violencia. Los autores describen el rol transgresor que tiene actualmente el Estado argentino definido en trminos de la utilizacin ilegal de la fuerza de modo habitual -lo que redunda en una considerable deslegitimacin del poder del propio Estado-, a travs de actividades tales como la represin ilegal persistente (asesinatos, torturas y arrestos ilegales), situaciones de impunidad donde los funcionarios policiales, polticos y judiciales permiten ciertos delitos a cambio de cnones y proteccin (modelo de policiamiento regulatorio del delito) y los discursos de guerra contra el delito con enemigos estereotipados (p. 313-317).
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Reflexiones finales
Luego de haber revisado los estudios sobre el uso policial de la fuerza desde sus inicios, en clave anglosajona, internacional, desde la perspectiva comparada y en la Argentina, podemos concluir que estudiar el uso policial de la fuerza en los Estados modernos como fenmeno social y poltico resulta una tarea compleja. No solo por cuestiones conceptuales sino porque, como lo demuestran los estudios particulares y las investigaciones comparadas, los encuentros entre policas e individuos transcurren en el marco de una incertidumbre situacional condicionada por factores culturales, polticos, institucionales y sociales que hacen que esas relaciones y sus posteriores resultados sean tan variadas como particulares de cada caso. Asimismo, la opacidad caracterstica de la institucin policial como agencia autorizada socialmente para hacer uso de esa fuerza fsica en situaciones determinadas complejiza y hasta dificulta an ms la indagacin. Otro hallazgo de los estudios realizados fuera de la Argentina es que el uso policial de la fuerza no resulta un fenmeno demasiado frecuente. Los tipos de uso de la fuerza ms empleados se encuentran en el grado ms bajo de severidad y se aplican en oportunidad de aprehender o retener a una persona mientras se le colocan las esposas. En ese marco, el uso de armas es poco frecuente en los encuentros entre ciudadanos y policas. Respecto de la indagacin propiamente dicha, podemos notar diferencias en la cantidad, alcance, profundidad y desarrollo que ha tenido el tratamiento de la temtica a lo largo del tiempo en las ciencias sociales. Si bien se observa un crecimiento de la produccin acadmica especfica, los estudios ms significativos se realizaron fuera de la Argentina. Ello no se debe a cuestiones de productividad acadmica, sino que, como hemos procurado resear en nuestro trabajo, se trata de un tema de investigacin que en la regin latinoamericana en general, y en nuestro pas en particular, ha sido escasamente problematizado. Al tiempo que abordan cuestiones acadmicas, muchos de los intelectuales que estudian estos temas buscan llamar la atencin de los decisores polticos respecto de la problemtica del uso de la fuerza y de promover un dilogo que no ha sido fructfero. En lugar de estudiar la problemtica, o en su defecto financiar investigaciones que permitan tener un diagnstico adecuado para la elaboracin de polticas estatales en la materia, la clase poltica parece ms preocupada por satisfacer las necesidades de la coyuntura meditica y las campaas electorales. Frases tales como hay que meterle
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bala a los delincuentes, las promesas de mejorar el poder de fuego de la polica o las propuestas de usar a las fuerzas armadas para combatir el delito tienden a confundir no solo a la ciudadana, sino tambin a las instituciones pblicas autorizadas para hacer uso de la fuerza cuando les toca intervenir en situaciones de incertidumbre y riesgo para su integridad fsica o la de terceros. La relevancia pblica que ha adquirido la problemtica de la seguridad y el irresponsable tratamiento que recibe la cuestin de parte del periodismo tambin son parte del contexto. Los aportes argentinos ms significativos provienen de profesionales de la sociologa y de la antropologa, y en menor medida de la ciencia poltica. Sin embargo, los abordajes multidisciplinarios del problema de investigacin continan siendo una deuda. Si bien presentan diversas posiciones y metodologas, las investigaciones que han estudiado esta temtica lamentablemente no aparecen conectadas ni comunicadas. En nuestra indagacin respecto de la literatura existente en el nivel nacional, nos encontramos con investigaciones y estudios que, a partir del anlisis de algunas prcticas institucionales, describen distintas modalidades de uso de la coercin y la fuerza en el marco del anlisis de cuestiones ms amplias, tales como la inseguridad, la violencia y la polica. Sin embargo, no ha habido un desarrollo terico ni investigaciones empricas especficas sobre las prcticas policiales y/o los encuentros entre policas y ciudadanos. Lamentablemente, no hay programas de investigacin - ni especficos ni sostenidos en el tiempo- acerca del uso de la fuerza por parte de las policas, ni reflexiones conceptuales sobre el tema que eventualmente permitan discutir tericamente o establecer puntos de comunicacin con estudiosos de experiencias en otros pases. En esa lnea, tambin deberan analizarse las condiciones laborales de las agencias policiales en la Argentina, as como las condiciones situacionales y contextuales del trabajo policial, desde una perspectiva multidisciplinaria y con estudios que corran el eje de su mirada exclusivamente sobre la violencia policial, para poder trabajar en miras a incrementar las capacidades analticas y profesionales para diagnosticar sus encuentros con los ciudadanos y luego desenvolverse en este tipo de situaciones. Dado que los trabajos que excedan el rea metropolitana de Buenos Aires son escasos, tambin resulta necesario ampliar el alcance de las investigaciones realizadas en la Argentina a nuevas reas geogrficas, as como al abordaje del uso de la fuerza en cuerpos de seguridad privada, fenmeno creciente y poco estudiado. En lo que respecta a los puntos de indagacin,
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los diagnsticos y descripciones que realizan los especialistas -que marcan el anacronismo normativo en la materia, la ausencia de indicadores para la planificacin, organizacin y evaluacin del desempeo de los policas, la ausencia de mecanismos de control externo y la ausencia de mecanismos para acceso a la informacin y asistencia a la ciudadana- podran resultar un buen punto de partida para continuar la investigacin acadmica. Por ltimo, todos los trabajos reseados tambin han sealado la importancia que tiene la informacin disponible para su anlisis. En la Argentina las dificultades que es necesario sortear para acceder a informacin referida a las actividades de las instituciones de seguridad y, en particular, al uso de la fuerza, son sin duda otra importante limitante para un estudio riguroso en la materia. El proyecto Estndares de derechos humanos y uso policial de la fuerza en la Argentina aspira a servir de disparador de este tipo de estudios y de herramienta para la formulacin, adopcin e implementacin de polticas pblicas con miras a regular y evaluar permanentemente las prcticas policiales en todo lo relacionado con el uso de la coercin y la fuerza.
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CAPTULO 1
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Captulo 2
La Polica de la provincia de Santa Fe

Daniel Cuenca y Paula Sokol
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Introduccin
En el presente captulo se intenta hacer una caracterizacin de la institucin policial de la provincia de Santa Fe, a partir del anlisis de los aspectos ms significativos del andamiaje normativo que define la estructura policial, determinando sus funciones, lmites y competencias, y considerando, adems, la composicin de su entramado institucional. A su vez, se realiza un recorrido por las principales reformas de las que ha sido objeto la Polica de la provincia de Santa Fe entre 1996 y 2010, destacando sus aspectos ms relevantes, en particular, aquellos que por su naturaleza y alcance tengan -o hayan tenidoimpacto en lo que al uso de la coercin/fuerza se refiere. Se pretende, en este sentido, exponer brevemente los procesos de transformacin institucionales producidos como resultado de las iniciativas de reforma, buscando describir las consecuencias de estos cambios en los aspectos normativo y organizacional. Como fuentes de informacin se ha utilizado bibliografa disponible sobre el tema, as como legislacin y documentacin interna. Asimismo, se ha recurrido a informacin de fuentes primarias, relevada mediante observaciones y entrevistas de campo.
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CAPTULO 2
1. Estructura, misiones y funciones

La Polica de la provincia de Santa Fe depende, desde diciembre de 2007, del Ministerio de Seguridad de la Provincia1, a travs de la Secretara de Seguridad Pblica. Anteriormente, se encontraba bajo la rbita del Ministerio de Gobierno, en el marco de la entonces Subsecretara de Seguridad Pblica. Hacia fines de 2009, la institucin contaba con aproximadamente 18.000 integrantes, incluyendo tanto al personal administrativo con estado policial que presta servicios auxiliares y de apoyo -y no reviste en las reas de seguridad o judicial-, como aquel que cumple funciones de custodia y traslado de personas privadas de libertad alojadas en dependencias policiales. Si consideramos que a comienzos de 1999 la Polica santafesina posea 11.952 miembros2, diez aos despus, con aproximadamente 18.000 efectivos, encontramos la siguiente relacin:
Ao 1999 2009 Cantidad de policas 11.952 17.785 Habitantes 2.798.422 * 3.199.248 ** Pol. c/1000 hab. 4,27 5,56 Hab. por polica 234 180
Fuente: elaboracin propia, sobre la base de fuente bibliogrfica, datos del Departamento de Personal de la Polica de Santa Fe y del Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INDEC). * INDEC 1991. ** INDEC 2001-Proyeccin 2006.
Debe advertirse que la cantidad de policas que se seala en el cuadro anterior se refiere no slo a aquellos destinados a tareas de prevencin, sino que incluye tambin a quienes cumplen otras tareas dentro o fuera de la dependencia policial, tales como custodia y traslado de detenidos, puestos fijos de vigilancia, etc. La ley orgnica de la Polica de Santa Fe3 define los objetivos de la institucin, su organizacin interna y estructura institucional, as como tambin sus funciones y atribuciones. Entre ellas, pueden resaltarse las siguientes:
1 Segn el artculo 19 de la ley provincial 12.817, de Ministerios, sancionada el 29 de noviembre de 2007 y promulgada por el Poder Ejecutivo el 6 de diciembre del mismo ao mediante decreto 3.074. 2 Sozzo, Mximo (Director): Polica, violencia y democracia. Ensayos sociolgicos; Ed. UNL. Santa Fe 2005. pg. 87. 3 Se trata de la ley 7.395, sancionada el 16 de mayo de 1975 y promulgada el 28 del mismo mes mediante el decreto 1.841.
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Artculo 9: [] a) Prevenir y reprimir toda perturbacin del orden pblico, garantizando especialmente la tranquilidad de la poblacin y la seguridad de las personas y la propiedad contra todo ataque o amenaza; [] e) Desarrollar toda actividad de observacin y vigilancia destinada a prevenir el delito y aplicar para tal fin los medios; f) Intervenir en la realizacin de las reuniones pblicas para mantener el orden y prevenir y reprimir el delito, incidentes, disturbios y manifestaciones prohibidas; [] l) Vigilar las reuniones deportivas y de esparcimiento, disponiendo las medidas que sean necesarias para proteger la normalidad del acto y las buenas costumbres; [] p) Proveer de servicios de polica adicional en la jurisdiccin, en los casos que estime la reglamentacin. Artculo 10: [] c) Vigilar, registrar y calificar a las personas habitualmente dedicadas a una actividad que la polica debe prevenir y reprimir; d) Inspeccionar con finalidad preventiva los talleres, garajes pblicos y locales de venta de automotores, controlar a conductores y pasajeros de vehculos que se encuentren en circulacin. [] Se observa que en estos artculos, en los que se enumeran algunas de las principales funciones policiales, se utilizan conceptos amplios, imprecisos y/o ambiguos, tales como perturbacin, normalidad del acto, buenas costumbres, personas habitualmente dedicadas, actividad que la polica debe prevenir y reprimir, que pueden, mediante una interpretacin laxa, servir de sustento legal para un ejercicio abusivo de la discrecionalidad en el manejo de la autoridad y en el uso de la coercin/fuerza, as como amparar intervenciones policiales ilegales. En funcin de lo anterior, queda claro que el despliegue de una intervencin policial enmarcada en estos artculos requiere de indicaciones que den precisin a estos conceptos, condicionando su interpretacin en el sentido previsto por la conduccin civil, a los efectos de garantizar la legitimidad y legalidad de dichas intervenciones. Otra disposicin que tiene una resonancia en la actividad policial que amerita su anlisis, se refiere a la llamada detencin por averiguacin de antecedentes, facultad frecuentemente utilizada de modo discrecional por los policas. La norma dispone que:
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CAPTULO 2
Artculo 10 bis: [] cuando hubiere sospecha o indicios ciertos respecto de personas, que pudieran relacionarse con la preparacin o comisin de un hecho ilcito, podrn ser demoradas en el lugar o dependencia policial hasta tanto se constate su identidad. En este caso, la demora no podr exceder las seis (6) horas corridas y en el transcurso de los cuales los que sean trasladados a dependencias policiales no podrn ser alojados en lugares destinados a los detenidos por delitos o contravenciones y tendrn derecho a hacer una llamada telefnica tendiente a plantear su situacin y a los fines de colaborar en su individualizacin e identidad personal []4 Al igual que en las otras circunstancias reseadas, la utilizacin de trminos vagos e imprecisos, como sospechas o indicios ciertos, puede dar lugar a arbitrariedades y/o abusos por parte del funcionario interviniente. Si bien la norma exige una situacin particular que justifique dicha detencin y la limita a un perodo mximo de 6 horas, no son pocos los abusos y arbitrariedades cometidos por el personal policial al utilizar esta facultad, que selecciona a las personas sobre las cuales la aplica en funcin de sus rasgos fsicos o caractersticas personales, contribuyendo a la construccin del estereotipo policial del delincuente, o bien en el marco de rdenes generales y carentes de motivacin, como suele suceder con los operativos masivos comnmente conocidos como razzias. Especficamente en lo que refiere al uso de la fuerza pblica, la ley orgnica establece las siguientes atribuciones a los funcionarios policiales: Artculo 11: [] b) Hacer uso de la fuerza cuando fuere necesario mantener el orden, garantizar la seguridad, impedir la perpetracin del delito y en todo acto de legtimo ejercicio. c) Asegurar la defensa oportuna de su persona, la de terceros o de su autoridad, para lo cual el agente esgrimir sus armas, cuando fuere necesario. d) En las reuniones pblicas que deban ser disueltas por perturbar el orden o en las que participen personas con armas u objetos que
4 Artculo incorporado a la ley 7.395 por la ley 11.516, sancionada el 6 de noviembre de 1997 y promulgada el 27 mediante el decreto 2.125.
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puedan utilizarse para agredir, la fuerza ser empleada despus de desobedecidos los avisos reglamentarios. Estas pautas coexisten con otras que amplan el marco legal de actuacin policial, relajando las condiciones exigidas para el uso de la coercin/fuerza. As, la norma tambin sostiene que: Artculo 12: Las facultades que resulten de los artculos precedentes, no excluyen otras que, en materia de orden y seguridad pblicos y prevencin del delito, sea imprescindible ejercer por motivos de inters general. Estas facultades se ejercern mediante edictos, reglamentaciones y rdenes escritas, con las formalidades de estilo. Es decir, mediante instrucciones u rdenes emanadas de la propia polica, el agente puede realizar actos o actividades que estaran dentro de las prerrogativas anteriores, pero se refieren a casos o temas puntuales. Este tipo de decisiones ha proliferado -plasmndose a veces en reglamentaciones o decretos y otras en circulares o resoluciones internas- tornando confusos los criterios que habilitan legalmente al personal policial a emplear la coercin/ fuerza. Por otra parte, la disposicin antes citada da lugar a que los funcionarios policiales, excusndose en motivos de inters general no especificados, utilicen facultades que no les han sido otorgadas legalmente pero que, a su entender, resultan necesarias para mantener el orden y/o preservar la seguridad pblica. Por su parte, en lo que respecta a los deberes asociados con el uso de la fuerza, la ley 12.521 reza en su artculo 25 que: El personal policial del escalafn general es el nico investido de autoridad policial. Esta atribucin implica los siguientes deberes: a) Defender contra las vas de hecho o riesgo inminente la vida, la libertad, la propiedad, y la integridad de los derechos de los habitantes; b) Adoptar en cualquier lugar y momento, cuando las circunstancias lo impongan, el procedimiento policial conveniente para prevenir el delito y/o contravencin, o interrumpir su ejecucin.5
5 Segn la norma, los restantes escalafones son: Profesional, Tcnico y de Servicios (ley 12.521, artculo 12).
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CAPTULO 2
Como puede verse, la norma consagra un marco de actuacin en cuanto al posible uso de la fuerza ante una situacin de riesgo para s o para un tercero. Estas postulaciones tambin rigen para las divisiones especiales, como son las Tropas de Operaciones Especiales (TOE), a las que se aplican resoluciones o reglamentos especiales para actuaciones en casos concretos. Al mismo tiempo, sin embargo, la norma establece que el personal comprendido en el artculo antes citado (...) est obligado a portar arma de fuego durante el tiempo de prestacin del servicio6, eximiendo implcitamente de hacerlo a aquellos funcionarios que se encuentran fuera de servicio -de franco, en uso de licencia, etc.- y, con ello, limitando las posibilidades de que se vean envueltos en situaciones que podran poner en riego sus vidas y las de terceros. A travs de mltiples resoluciones, circulares y directivas policiales internas en relacin con el uso de la fuerza, se prohibi el uso del proyectil en recmara7, se instruy que en el marco de espectculos masivos y con posibilidad de disturbios slo podran utilizarse escopetas con cartuchos antitumultos (postas de goma) y se prohibi la portacin de armas de fuego. Ms tarde se prohibi a los funcionarios policiales -quienes frecuentemente los adquiran en forma particular- el uso de gases y agresivos qumicos, con excepcin de la infantera o en caso de orden directa. Ante la multiplicidad de disposiciones contradictorias respecto del uso de la coercin/fuerza, la actuacin del polica se adecuar a las prcticas cotidianas que tenga internalizadas o bien depender de la apreciacin del jefe de turno a cargo de la intervencin. As, la falta de criterios generales unvocos respecto de cules son las condiciones que deben darse para que un funcionario policial se encuentre legalmente habilitado para usar la coercin/fuerza y de protocolos de actuacin para situaciones especficas aumenta el margen de discrecionalidad inherente a la funcin policial, pudiendo dar lugar a abusos en el uso de la fuerza. La Polica de la provincia de Santa Fe se encuentra a cargo de un jefe, designado por el Poder Ejecutivo provincial, pudiendo ocupar tal puesto una persona ajena a la institucin. Si el jefe designado perteneciera a la institucin policial, an en situacin de retiro, deber ostentar la mxima jerarqua, esto es, la de director general8.
6 Ley 12.521para el Personal Policial, artculo 29. 7 Esta disposicin data al menos de 1996 y fue reiterada al personal en diferentes oportunidades. 8 Conforme artculo 26, ley 7.395.
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El jefe de Polica tiene su asiento territorial en la ciudad de Santa Fe, capital de la provincia,9 y ejerce la representacin de la fuerza y la conduce operativa y administrativamente.10 A su vez, es quien propone al Poder Ejecutivo los nombramientos y ascensos dentro de la institucin y ejerce las facultades disciplinarias correspondientes, teniendo adems la facultad de propiciar las reformas legislativas necesarias para un mejor funcionamiento de la institucin.11 Lo acompaan en la funcin un subjefe, el cual debe ser miembro de la fuerza, y una organizacin de estado mayor denominada plana mayor12. Entre las funciones del primero, adems de reemplazar al jefe cuando sea necesario y de colaborar con l, se encuentran las de presidir la junta de calificaciones para ascensos y tambin el tribunal disciplinario.13 En cuanto a la plana mayor policial, tiene a su cargo el planeamiento, control y coordinacin de todas las actividades de la polica en la provincia. Est tambin a cargo de un director deneral14. Por previsin legal, la mxima jefatura y la plana mayor constituyen una sola entidad, con un nico propsito: asegurar la oportuna y eficiente intervencin de los recursos de la institucin en todos los asuntos que las leyes, decretos y disposiciones vigentes le asignen competencia.15 En cuanto a su organizacin interna, la Polica de la provincia de Santa Fe se encuentra centralizada desde el punto de vista administrativo, y descentralizada en lo funcional u operativo16, teniendo las unidades regionales una dinmica diferenciada y particular en funcin de sus caractersticas territoriales. Para el cumplimiento de sus fines, la jefatura de Polica se organiza de la siguiente manera: a) Departamento Personal, b) Departamento Informaciones Policiales, c) Departamento Operaciones Policiales, d) Departamento Logstica y e) Departamento Judicial, teniendo cada uno de ellos una orga9 Conforme artculo 26, ley 7.395. 10 Conforme artculo 27, ley 7.395. 11 Conforme artculo 28, ley 7.395. 12 Conforme artculo 28, ley 7.395. 13 Conforme artculo 30, ley 7.395. 14 Conforme artculo 40, ley 7.395. 15 Conforme artculo 41, ley 7.395. 16 Ley 7.395, artculo 54.
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CAPTULO 2
nizacin propia de acuerdo con sus funciones especficas17. A su vez, del jefe de Polica dependen equipos de asistencia tcnica como ser la Direccin de Asesora Letrada, la Direccin de Administracin, la de Relaciones Policiales y la de Sanidad Policial, importantes para el funcionamiento interno y externo de la institucin.18 Por ltimo, y de suma importancia en el aspecto operativo, de la jefatura dependen distintas direcciones que, por su especificidad, cumplen un papel relevante en la prevencin y represin del delito. Se trata, concretamente, de la Direccin General de Seguridad Rural19, la Unidad Especial de Acompaamiento y Proteccin de Testigos y Querellantes, las Direcciones de Prevencin y Control de Adicciones, y la referida a Tropas de Operaciones Especiales, que a diferencia del resto, que son de ndole administrativa, tienen un carcter netamente operativo y de asesoramiento a la jefatura. La Direccin General de Seguridad Rural -que tiene su sede en la ciudad de Vera, en el norte de la provincia, y dependencias en gran parte del territorio- fue creada a los efectos de brindar seguridad en zonas despobladas para prevenir daos a los campos con cultivos y hurtos o robos de animales y de maquinaria, es decir, todo aquello relacionado con la actividad agrcolaganadera, que es de suma importancia en la provincia. La Direccin de Prevencin y Control de Adicciones20 fue creada en 1989 para trabajar en el asesoramiento, coordinacin y control sobre las acciones de prevencin y represin relacionadas con las conductas ilcitas sobre estupefacientes, as como para actuar de auxiliar de la Justicia Federal en la investigacin y represin de estos delitos21. A su vez, a travs de esta direccin se apunta a acompaar los esfuerzos de los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad federales, garantizando un mayor despliegue investigativo y represivo en el combate contra el delito de narcotrfico. Las dependencias de la Direccin de Prevencin y Control
17 Conforme artculo 42 de la ley 7.395. 18 Ley n 7.395, artculos 31 a 38. 19 Ley n 7.395, artculo 39. 20 Creada por resolucin 0561/89 bajo el nombre de Direccin de Drogas Peligrosas, que posteriormente fue cambiado por el actual de Prevencin y Control de Adicciones. 21 La ley nacional 23.737 establece en su artculo 34 (sustituido por el art. 2 de la ley 26.052, B.O. 31/8/2005) que los delitos previstos y penados por dicha ley sern de competencia de la justicia federal en todo el pas, excepto para aquellas provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, que, mediante ley de adhesin, opten por asumir su competencia en las condiciones y con los alcances que all se establecen.
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de Adicciones se encuentran localizadas en las principales ciudades de la provincia, separadas funcionalmente del resto de la institucin policial, contando adems con su propia seccin de inteligencia. En cuanto a las denominadas Tropas de Operaciones Especiales (TOE), estn integradas por personal formado para reforzar y/o suplir cualquier unidad de la polica de la provincia. Su intervencin est indicada en caso de extremo peligro, o de complejidad relevante.22 Por ltimo, la Unidad Especial de Acompaamiento y Proteccin de Testigos y Querellantes es un cuerpo creado en 2008, destinado a proteger a vctimas, testigos y querellantes en los juicios por delitos de lesa humanidad que se llevan a cabo en la provincia de Santa Fe. Esta unidad forma parte del Programa de acompaamiento y proteccin de testigos y querellantes -que se encuentra en la rbita del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la provincia- y depende administrativamente de la Jefatura de Polica, aunque en lo funcional y operativo depende directamente del ministro de Seguridad.23 Tambin depende del jefe, aunque solamente en su faz administrativa, la Direccin Provincial de Asuntos Internos Policiales, cuya tarea especfica consiste en combatir las ilegalidades cometidas por el personal policial. Desde 2009 el sector depende funcionalmente de la Secretara de Control de Seguridad, rea del Ministerio de Seguridad que fija las polticas de control y represin de la corrupcin dentro de las filas policiales y penitenciarias de la provincia24. La provincia se divide polticamente en 19 departamentos, encontrndose la Polica dividida en igual cantidad de unidades regionales. A ttulo ilustra22 Sus funciones estn previstas en el decreto 2168/89. 23 El Programa y la Unidad Especial fueron creados por el decreto 1927/2008 del 14 de agosto de 2008. En su artculo 12, la norma establece los principios bsicos de actuacin del personal policial de la Unidad Especial, incluyndose entre ellos algunos referidos especficamente al uso de la coercin/fuerza: [] 1) Actuar teniendo en miras el pleno e irrestricto respeto a los derechos humanos, en especial el derecho a la vida, a la libertad, a la integridad y dignidad de las personas; [] 4) Ejercer la fuerza fsica o coaccin directa en funcin del resguardo de la proteccin de persona en situacin de peligro solamente para hacer cesar una situacin en que, pese a la advertencia u otros medios de persuasin empleados por el funcionario del servicio, se persiste en el incumplimiento de la ley o en la inconducta grave, y teniendo particularmente en cuenta que la utilizacin de la fuerza ser de ltimo recurso; 5) Recurrir al uso de armas de fuego y/o a la fuerza fsica y/o la coaccin directa slo en resguardo del sujeto protegido; 6) Anteponer al eventual xito de la actuacin la preservacin de la vida humana, la integridad fsica de las personas protegidas, cuando exista riesgo de afectar dicho bien. 24 Sobre el funcionamiento de la Unidad Especial de Asuntos Internos y la Secretara de Control de Seguridad, vase ms adelante el captulo 4.
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tivo, en lo que refiere a la organizacin de la justicia criminal, desde el mapa judicial, sta se encuentra dividida en 5 circunscripciones, contando cada una de ellas con Cmara de Apelaciones.25 Cada Unidad Regional est a cargo de un jefe y de un subjefe y se organiza, desde lo funcional, en forma similar a lo descripto para el nivel provincial; es decir, en cada una de ellas existe un rea operacional equivalente a la provincial (Departamento Personal, Departamento Informaciones Policiales, Departamento Operaciones Policiales, Departamento Logstica y Departamento Judicial), con una persona responsable a cargo. La misin de cada Unidad Regional es planificar, conducir y ejecutar las operaciones generales y especiales de polica de seguridad y judicial. Se dividen, para su faz operativa, en Jefatura, Plana Mayor, Unidades Especiales y Unidades de Orden Pblico.26 Las Unidades de Orden Pblico comprenden a las distintas comisaras -que pueden ser seccionales o de distrito, conforme el rea de su actuacin se circunscriba a fracciones urbanas y/o suburbanas, o extiendan su accin a un distrito, integrado por una ciudad o pueblo y las zonas rurales adyacentes-27, a las subcomisaras -que son unidades menores en razn del nmero de efectivos asignados para el desempeo de las mismas funciones, reas territoriales y poblacin-28, y a los destacamentos -ms pequeos que los otros- que operan dentro del territorio de una comisara o subcomisara29. Las Unidades Especiales son agrupamientos de funcionarios policiales con caractersticas y funciones particulares30 en virtud de sus especialidades: Comunicaciones, Control de Disturbios que pueden ser de Infantera o de Caballera-, Trnsito, Alcaidas, Bomberos y Perros31. A su vez, las Briga25 Ellas son: Rosario, Santa Fe, Rafaela, Venado Tuerto y Reconquista. Cabe recordar que para el nuevo sistema que empieza a operar a partir de la reforma judicial realizada en la provincia de Santa Fe, estas cinco circunscripciones sern la cabeza del Fiscal Regional que ser quien dirigir las investigaciones en el nuevo digesto procesal. 26 Ley 7.395, artculo 63. 27 Ley 7.395, artculo 56 28 Ley 7.395, artculo 57. 29 Como ejemplo, puede citarse, en la ciudad de Rosario, el destacamento que funciona dentro del edificio de la terminal de mnibus, sitio que por el movimiento de personas que posee merece una atencin focalizada. La actuacin de dicho destacamento est limitada al predio que contiene al edificio de la terminal y zonas linderas a esta, y tiene competencia en materia de prevencin y represin, derivando funciones a la seccional de la cual depende. 30 Ley 7.395, artculo 58. 31 Ley 7.395, artculo 60.
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das de Investigaciones que son Unidades Especiales que desarrollan tareas de averiguacin y comprobacin de delitos y otras infracciones penales- se especializan en temas como homicidios y automotores, entre otros. A diferencia de las anteriores, las Brigadas de Investigaciones estn integradas por personal que no viste uniforme.32
2. Las reformas policiales. Rupturas y continuidades: de las intenciones a los hechos.

La implementacin de reformas en el rea policial en la provincia de Santa Fe, se inicia a partir de 1996, cuando el gobierno provincial encabezado por Jorge Obeid33 impuls una serie de cambios en materia de seguridad en un contexto crtico en materia delictiva y de desconfianza de los ciudadanos en la institucin policial. Para el gobierno resultaba preocupante -y se consider como uno de los principales problemas por resolver- la autonoma de la polica respecto del poder poltico y su estado de anarqua interna.34 En este contexto, el gobierno provincial estableci tres objetivos polticos de seguridad: a) restablecer la confianza entre la polica y la comunidad; b) mejorar la formacin del personal policial; c) reconstruir la capacidad disciplinaria de la fuerza policial y avanzar en un proceso de depuracin interna35 Con estos objetivos, se desarrollaron iniciativas como la creacin de las Juntas Barriales de Seguridad Comunitaria, reformas al sistema de reclutamiento y cambios en los programas de estudio de la Escuela de Cadetes, entre otras acciones. En septiembre de 1998, el Gobierno envi a la Legislatura provincial el proyecto de ley de Organismos de Seguridad Pblica de la provincia, que pretenda derogar la ley orgnica de la Polica provincial y la ley
32 Ley 7.395, artculo 59. 33 Jorge Obeid fue gobernador de la provincia de Santa Fe durante dos perodos: de 1995 a 1999 y de 2003 a 2007. 34 Vase Rosa Fernando; La reforma policial en la provincia de Santa Fe , pp. 38-39. Seminario: Las reformas policiales en la Argentina. CELS. Buenos Aires 1998. 35 Vase Sagarduy y Rosa, 1999, pp. 128-129, en Sozzo Op. Cit pp. 107.
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del personal policial, propiciando adems un cambio profundo del perfil policial. Aunque este proyecto integral de reforma no tuvo tratamiento legislativo, la gestin del gobernador Obeid s logr implementar otras iniciativas con los mismos objetivos. En 1997 se cre la Direccin Provincial de Asuntos Internos (DPAI)36 como rgano de control poltico del accionar policial. Con l, se buscaba garantizar la independencia en las investigaciones que se realizaran sobre el mismo cuerpo policial, superando el sumario administrativo como instancia investigativa. Luego de un perodo de estancamiento en materia de reformas en el rea de seguridad debido, fundamentalmente, a cambios en la gestin poltica, a partir de 2004 se busc desmilitarizar la formacin policial a partir de la creacin -mediante la ley 12.13337- de un instituto de formacin policial, el Instituto de Seguridad Pblica (ISeP)38, que sustituy las escuelas para oficiales y suboficiales que funcionaban hasta entonces. La creacin del Instituto -en el cual se brinda la formacin inicial a los ingresantes y se capacita a quienes ya prestan servicios dentro de la fuerza- form parte de un renovado proyecto educativo que incluy la creacin de las carreras de Auxiliar y de Tcnico en Seguridad Pblica, e impuso la obtencin del ttulo de Auxiliar como requisito para el ingreso en la institucin policial.39 Hasta 2009, en el marco del proceso de transicin entre el viejo y el nuevo sistema de formacin, se permiti el ingreso a la Polica, como agentes, a quienes aprobaran un curso de cuatro meses de duracin ms un perodo igual de prctica40. Estos cursos cortos, implementados ante la necesidad de contar con nuevo personal, fueron motivo de preocupacin y crticas, tanto desde el mbito gubernamental como desde la sociedad y, fundamentalmen36 Para mayor detalle ver captulo 4. 37 Sancionada por la Legislatura provincial el 9 de septiembre de 2004 y modificada por los decretos 1878/2004 del 29 de septiembre y 2414/2004, del 25 de noviembre. 38 Para mayor detalle ver captulo 3. 39 Conforme artculo 32 inciso a) de la ley 12.521. 40 Al respecto, el artculo 128 de la ley 12.521 reza: Hasta que se produzca la primer graduacin de egresados del ISEP son requisitos comunes para el ingreso a la Institucin policial cumplimentar los requisitos establecidos en el artculo 32, exceptuado el a, cumplimentar el o los cursos de formacin que se establezcan y no encontrarse comprendido en ninguna de las causales previstas en el artculo 33 de la presente ley. Sobre la formacin del personal de la Polica de la provincia de la Santa Fe, vase el captulo 3 de esta misma publicacin.
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te, dentro de las mismas filas policiales, habida cuenta de que el grado de preparacin inicial con que los nuevos agentes acceden a la funcin policial requiere de sus colegas una mayor dedicacin y acompaamiento al momento de desempearse operativamente.41 Por otra parte, a pesar del intento frustrado de reforma legislativa de septiembre de 1998, en 2006, durante su segunda gestin, Obeid logr que se aprobara una nueva ley de Personal Policial, la 12.521.42 Esta norma dispuso, entre otras cosas, la unificacin de los escalafones de oficiales y suboficiales, la modificacin del rgimen disciplinario y la instauracin de los ascensos por concurso pblico. As, se reorganiz al personal de la Polica, acabando con un modelo basado en un esquema militarista y clsico de la institucin. Se buscaba despojarla de resabios autoritarios y corporativos, volverla menos verticalista, ms profesional y con una estructura interna ms equitativa. La recategorizacin del personal en un cuadro nico que rompe con la divisin entre oficiales y suboficiales43, as como su agrupamiento sobre la base de nuevos criterios44, fueron indicadores, entre muchos otros, de un incipiente cambio en el tratamiento de lo referido al personal policial. Sin embargo, este cambio no pudo materializarse de manera completa debido a la falta de reglamentacin de la nueva ley y a la gran disconformidad que gener en el personal policial, que vio cercenados sus derechos laborales, ya que se dejaron de convocar las juntas de calificaciones que habilitaban los ascensos, previndose otra metodologa que, al cierre de esta publicacin, no se haba puesto en funcionamiento. Estas situaciones pusieron en evidencia las limitaciones de una reforma basada fundamentalmente en una modificacin del andamiaje normativo,
41 Sobre el sistema de formacin policial y, en particular, el funcionamiento del ISeP, vase a continuacin el captulo 3. 42 Sancionada el 6 de abril de 2006 y promulgada el 18 del mismo mes mediante el decreto 870. Dicha norma reemplaz la ley 6769, de 1972, y modificatorias. 43 Los grados que integran la escala jerrquica son los siguientes: 1.- Suboficial 2.- Oficial, 3.-Subinspector, 4.-Inspector, 5.-Subcomisario, 6.-Comisario, 7.-Comisario supervisor, 8.- Subdirector, 9.- Director, 10.Director General (Ley 12.521, artculo 3). 44 El agrupamiento del personal pas a ser el siguiente: 1.- Personal de ejecucin (grados de suboficial, oficial y subinspector), 2.- Funcionarios de coordinacin (grados de inspector y subcomisario), 3.Funcionarios de supervisin (grados de comisario y comisario supervisor), 4.- Funcionarios de direccin (grados de subdirector, director y director general).
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necesario por cierto, pero insuficiente para consolidar cambios sostenidos que requieren un proceso de acuerdos entre los actores interesados, a la vez que una estrategia de implementacin. El 11 de diciembre de 2007, Hermes Binner asumi como gobernador provincial. Desde entonces, se impuls una serie de reformas en materia de seguridad, entre las cuales se destaca la ya mencionada creacin del Ministerio de Seguridad. Esta medida, puso de manifiesto la decisin poltica de la nueva gestin de involucrarse en la materia y darle un lugar destacado dentro de la agenda de gobierno, otorgndole adems un carcter poltico de conduccin que no tena hasta ese entonces. A su vez, el involucramiento del poder poltico y la toma de decisiones respecto de temticas hasta ese momento de exclusiva intervencin policial -como las relativas a desarme, trata de personas, desarmaderos, salideras bancarias, etc.- moviliz a parte del espectro poltico y social, as como a sectores policiales que vieron con agrado la intervencin poltica en esos temas. Valga como ejemplo la creacin del Comit contra la Violencia en el Ftbol, que aglutin a dirigentes, hinchas, autoridades municipales y provinciales, y que deriv en decisiones relativas a la seguridad en los partidos jugados en la provincia. Otra reforma importante en materia de institucionalizacin de la seguridad fue la creacin de la Secretara de Seguridad Comunitaria, que reemplaz a la Direccin Provincial de Seguridad Comunitaria45. Esta nueva dependencia desarrolla una actividad ciudadana acercando asociaciones vecinales, agrupaciones y/o simples vecinos al debate de las medidas de seguridad, con el objeto de consolidar un nuevo interlocutor, diferente del policial, instrumentando planes de intervencin zonales y acercando a los ciudadanos con los funcionarios. En el marco de la dinmica planteada por el nuevo Ministerio de Seguridad, se implementaron reuniones peridicas con la totalidad de los jefes policiales de la provincia y se realizaron talleres con la participacin activa de las conducciones polticas de las reas respectivas, abonando de este modo la idea de un ministerio de puertas abiertas, tanto para la ciudadana como para el personal policial, y marcando un modelo de gestin que claramente se diferenciaba de los anteriores.
45 La Direccin haba sido creada mediante el decreto 3469/05.
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Durante esta ltima gestin, tambin se cre la Secretara de Control de Seguridad, un esquema de control civil, directamente dependiente del ministro para la planificacin y conduccin de las medidas contra la corrupcin policial, cuyo tratamiento pas a estar estructurado desde la conduccin poltica y no desde el mbito policial, como vena hacindose hasta ese momento.46 En el marco de esta reforma, tambin cabe mencionar la creacin de la Secretara de Asuntos Penitenciarios, de la que depende el Servicio Penitenciario provincial, en la bsqueda de una nueva poltica carcelaria, diseada a partir de un plan para la gestin de gobierno. Otro punto a destacar es la reforma del Cdigo Procesal Penal47, en el que se contempla la instauracin del sistema acusatorio en detrimento del vigente inquisitivo. En este esquema el fiscal es quien, con el apoyo de la polica en funcin judicial, dirige la investigacin, favoreciendo de este modo una colecta probatoria transparente en resguardo de las garantas constitucionales. En trminos generales, las distintas reformas implementadas en materia de seguridad en la provincia de Santa Fe evidenciaron tensiones importantes, a la vez que se manifestaron marchas y contramarchas en su implementacin. La complejidad de la temtica y la particularidad de los actores intervinientes -quienes muchas veces vieron afectados sus intereses- llevaron a que varios aspectos de las reformas impulsadas desde el mbito gubernamental no lograran consolidarse. En este sentido, puede mencionarse como ejemplo que, si bien la ley del Personal Policial constituy un avance significativo al introducir reformas superadoras a la antigua estructura policial, su falta de reglamentacin provoc que las modificaciones propuestas no slo no tuvieran el resultado esperado, sino que incluso se haya generado un clima adverso al interior de la institucin policial. Como consecuencia de esta situacin, emergieron reclamos de parte de los funcionarios policiales relativos a condiciones y derechos laborales, tales como retrasos en los ascensos, deudas salariales, retrasos o ausencia en la entrega de uniformes, precaria estructura institucional para afrontar el trabajo, entre otros. De este modo, la oposicin a cambios estructurales por parte de la polica muchas veces se confunde con la queja por condiciones laborales.
46 Sobre el funcionamiento de la Secretara, vase el captulo 4 en esta misma publicacin. 47 Ley 12.734 sancionada el 16 de agosto y publicada en el Boletn Oficial el 31 de agosto del 2007.
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Por su parte, la reforma del modelo educativo policial instrumentada a travs de la creacin del ISeP, aunque sin dudas signific un cambio importante, an muestra significativas deficiencias en la gestin de la transicin entre un modelo y otro. Dado que el cambio se apoy casi exclusivamente en el recurso normativo, a poco de su creacin comenzaron a manifestarse problemas de implementacin, que continan hasta la fecha y se manifiestan, por ejemplo, a travs de la falta de una adecuada planificacin de la educacin continua a fin de que los efectivos policiales en funciones puedan adaptar sus habilidades al nuevo modelo. Si bien desde el gobierno se impuls un cambio de paradigma en cuanto a la formacin policial a partir de su reestructuracin general, ste no pudo ser consolidado fundamentalmente debido a la dificultad para construir consensos en torno a esta cuestin. En lo que respecta al uso de la fuerza, durante esta ltima gestin se ha procurado abordar el tema hacia el interior de la fuerza con el propsito de consolidar el paradigma de ultima ratio; es decir, su utilizacin como ltimo recurso. Algunas cuestiones referentes al uso de la fuerza han merecido especial atencin por parte del gobierno, reflejndose en directivas puntuales impartidas en diversos mensajes, as como en las reuniones mantenidas con las distintas unidades policiales de la provincia. Esquemticamente, la poltica gubernamental, no siempre homognea y formal -en lo que tiene que ver con su traduccin normativa-, hizo hincapi en los siguientes ejes: 1) La necesidad de verbalizacin como paso previo al uso de la fuerza: La instrumentalizacin del dilogo como paso necesario y previo a la respuesta de fuerza ante hechos de violencia, o de accin perturbadora del orden, ya sea para su prevencin y como estrategia para evitar el uso de la fuerza fsica por parte de los funcionarios policiales 2) La fijacin de criterios para el uso de la fuerza en las prcticas rutinarias. En el mismo sentido que el punto anterior, aunque con mayor dificultad para su instrumentacin, el gobierno busc fijar posicin ante la posibilidad de excesos en las rutinas cotidianas de intervencin policial, en especial en cuanto al uso de armas de fuego.
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3) La rendicin de cuentas ante el uso de la fuerza por parte de los funcionarios policiales. En relacin con ello, se estableci desde el Ministerio de Seguridad la obligacin, por parte del personal policial, de dar inmediata intervencin a la Direccin Provincial de Asuntos Internos y la sustanciacin del correspondiente sumario administrativo ante un hecho de uso de la fuerza en el que haya participado. Por ltimo, cabe mencionar que en 2009 se envi al Poder Legislativo un proyecto de modificacin de la ley de Personal Policial en el que se ajustaban algunas cuestiones de la ley aprobada en 2006 que resultaban inaplicables, con la intencin de avanzar posteriormente en la reforma de la ley Orgnica Policial atento, precisamente, a la incompatibilidad de su vigencia con el intento de establecer un nuevo modelo de funcionamiento policial. Al cierre de esta publicacin, el proyecto continuaba pendiente de tratamiento.
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Reflexiones finales
Una mirada retrospectiva de la Polica de Sante Fe pondra en evidencia que sus caractersticas se ajustan, en trminos generales, a las del resto de las agencias policiales del pas. Si bien una verdadera reforma policial debera implicar un proceso de restructuracin institucional general que permita trasformar la agencia policial en un instrumento adecuado para que, juntamente con otras agencias estatales e instancias sociales, contribuya a la resolucin de los conflictos y problemticas de la convivencia social, en general las reformas policiales suelen ser la respuesta poltica ms recurrente a las crisis en materia de seguridad pblica. Aun cuando podra decirse que, en principio, las distintas iniciativas de reforma en el rea de seguridad en la provincia de Santa Fe estuvieron dirigidas principalmente a la agencia policial, estas se plantearon en el marco de una reformulacin de la gestin gubernamental del rea, tendiente a instalar el gobierno poltico sobre los asuntos de la seguridad pblica. En este contexto, la experiencia de la provincia de Santa Fe parecera indicar que se ha hecho un esfuerzo por superar la lgica autoritaria de gestin de la seguridad a travs de la apelacin tanto del recurso normativo, como de la modificacin de cuestiones vinculadas a la formacin y la creacin de mecanismos de control interno o externo de la actividad policial. Este proceso, por cierto conflictivo, recogi muchas veces rechazos explcitos, principalmente por parte de sectores de la polica,, como implcitos por parte de algunos actores polticos que no se comprometieron ni involucraron sufientemente en la reforma. Ello trajo aparejada una situacin de debilidad en lo que respecta al sostenimiento de las medidas adoptadas, producindose retrocesos y distorsiones diversas durante la efectiva implementacin de las reformas. Por ende, de lo aqu expuesto puede advertirse que las iniciativas de reforma en materia de seguridad que tengan como objetivo tanto la integralidad como la democratizacin de la agencia policial, no deberan reducirse a ser vistas exclusivamente como una tensin entre el viejo y el nuevo modelo policial, sino que debe considerar una estrategia que de lugar a la articulacin de nuevos acuerdos y compromisos entre las diversas racionalidades puestas en juego en trmino de actores polticos, considerando las condiciones poltico-institucionales para enmarcar la reforma policial en el contexto de una poltica de seguridad democrtica.
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Captulo 3
Transformaciones recientes de la formacin policial en la provincia de Santa Fe

Agustina Ugolini
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Introduccin
En este captulo analizaremos el espacio de formacin inicial de los futuros policas de la provincia de Santa Fe. Aun cuando este anlisis se organizar en torno a tres cuestiones relevadas en el marco del proyecto en relacin con la polica santafesina, entendemos que hacen a la problemtica general del diseo e implementacin de planes para la formacin policial en un contexto ms amplio. En primer lugar, presentaremos la configuracin que en los ltimos aos se ha diseado y adquiri presencia progresivamente en el sistema de formacin policial santafesino en lo referente al mecanismo de gobierno que rige dicho sistema, los circuitos de formacin establecidos y la estrategia pedaggica a la luz de las tendencias actuales en los modelos de formacin policial locales y regionales, planteadas en trminos de cambios y continuidades respecto de un modelo de formacin definido como tradicional. En una segunda instancia, abordaremos cuestiones que hacen al funcionamiento efectivo del plan de formacin, donde observamos una tensin entre las estrategias propuestas para su modernizacin y la pervivencia de prcticas pedaggicas y educativas tradicionales. Esta tensin es la expresin de una diversidad de representaciones sobre el perfil profesional policial deseable para quienes forman y capacitan a los futuros policas y el rol que estos cumplen en la disputa por la legitimacin y definicin de la actividad policial, de las nociones, valores, conocimientos y prcticas que configuran para estos actores los modos vlidos de ser y hacer y que orientan asimismo los usos vlidos de la fuerza. Por ltimo, plantearemos algunas recomendaciones para un sistema de formacin policial inicial y/o permanente en el uso de la fuerza, basado en una perspectiva de derechos humanos. Este anlisis se funda en el estudio de fuentes primarias de informacin provenientes de los organismos oficiales competentes, el anlisis de discur95
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sos pblicos de miembros del gobierno santafesino, entrevistas con autoridades, docentes e instructores del instituto educativo en que los policas santafesinos se forman, as como con especialistas y funcionarios expertos en la materia realizadas entre abril y diciembre de 2009. De la misma manera, hemos accedido a informacin referida a aspectos curriculares y pedaggicos relevantes para este anlisis. En ese mismo perodo, tambin se realizaron visitas a la institucin educativa donde se forman los futuros efectivos policiales en sus dos sedes (Instituto de Seguridad Pblica -ISeP- Sur, en la ciudad de Rosario, e ISeP Centro-Norte, en la ciudad de Santa Fe) y all se pudieron observar situaciones y condiciones de enseanzaaprendizaje en la prctica. Asimismo, contamos como insumo para la elaboracin de este anlisis con los resultados obtenidos en una serie de talleres de debate con instructores y docentes, desarrollados en dicho instituto educativo, en el marco de este proyecto de investigacin.
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1. El nuevo modelo de formacin policial de la provincia de Santa Fe

Con sus 18.000 hombres, la Polica de la provincia de Santa Fe1 es la tercera en importancia en la Argentina, luego de la Polica de la provincia de Buenos Aires y de la Polica Federal Argentina. En el marco del proceso de reforma de la PPSF 2 iniciado por el Dr. Jorge Obeid en su primera gestin como gobernador de la provincia (1995-1999) y retomado en el ao 2003, en su segunda gestin, se estableci un nuevo esquema de formacin y capacitacin de los funcionarios policiales que buscaba responder las demandas de la ciudadana por el perfeccionamiento de las fuerzas policiales, en pos de su eficiencia, modernizacin y profesionalizacin. En este contexto, se implementaron transformaciones en la formacin policial que implicaron cambios en los requisitos de ingreso y los procesos de reclutamiento de oficiales y suboficiales, la modificacin en los cursos de formacin para los aspirantes a suboficiales y en la currcula de la Escuela de Oficiales de la PPSF, la creacin de los Centros de Instruccin en Destino en cada una de las Unidades Regionales y la organizacin de charlas, talleres y seminarios dictados por docentes y especialistas de universidades, instituciones pblicas y ONG, tanto para oficiales como para suboficiales3. Esta reforma signific un intento de ruptura con el denominado modelo tradicional de formacin policial en la Repblica Argentina, modelo caracterizado fundamentalmente por dos elementos: el gobierno policial de los institutos de formacin lo que implica que son los rganos de gobierno internos a las instituciones policiales los que resuelven autnomamente cuestiones tales como el diseo de las currculas, la seleccin de docentes y aspirantes, entre otras decisiones fundamentales- y la organizacin de la formacin en circuitos diferenciados segn la funcin policial a desempear oficiales y suboficiales-, fundada en la divisin en estos dos agrupamientos que predominaba en la estructura de las fuerzas policiales de la Argentina.
1 En adelante PPSF. 2 Escapa a los objetivos de este trabajo el estudio minucioso del proceso de reforma de la PPSF y de la ruptura que conllev el cambio de gobierno en 1999. Para un exhaustivo anlisis de dicho proceso, vase Sozzo, 2008. Vase tambin el captulo 2 de la presente publicacin. 3 En relacin con lo anterior, vase la publicacin de la Secretara de Seguridad Interior: ALONSO, J. (coord.) (2008), Gobierno, instituciones y tendencias de la formacin policial en la Repblica Argentina. Cuadernos de Seguridad. Coleccin Investigacin y anlisis, N 1, Buenos Aires.
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CAPTULO 3
El proceso de reformas tendiente a romper con el modelo tradicional de formacin policial abarc varias provincias del pas, con diferencias en torno al grado de xito y/o fracaso alcanzado en cada una de ellas.4 En el caso santafesino, una pieza clave de esta reforma educativa fue la creacin, en diciembre de 2004, del Instituto de Seguridad Pblica (ISeP)5 como entidad autrquica, dependiente administrativa y presupuestariamente del Ministerio de Gobierno, Justicia y Culto de la provincia, con el objetivo de lograr [] la formacin de recursos humanos en el rea de seguridad con especializacin en la seguridad pblica, por medio de carreras de nivel terciario y otras actividades educativas que a travs de l se dicten en el marco integral de los derechos humanos, para la prevencin del delito, la resolucin pacfica de conflictos, la proteccin de la vida y la seguridad de los bienes de las personas []6. La creacin del ISeP implic el cierre de la Direccin General de Institutos Policiales, la Escuela Superior de Polica Brigadier General Estanislao Lpez y la Escuela de Cadetes de Polica de la Provincia Comisario Inspector Antonio Rodrguez Soto, as como de los Centros de Instruccin en Destino de las Unidades Regionales provinciales. Desde entonces, la formacin inicial de los integrantes de la PPSF se realiza nicamente en el ISeP. Su carcter autrquico constituy uno de los elementos ms novedosos en relacin con otros procesos de reforma de las instituciones policiales, erigindose como ejemplo de modelo renovado de gobierno de la formacin policial, tendiente a reproducir la conformacin y funcionamiento de un instituto universitario. Segn la normativa vigente, el director del ISeP es designado por el Poder Ejecutivo provincial de entre una terna de candidatos seleccionados mediante concurso pblico de antecedentes y oposicin, con una estabilidad en el cargo de cinco aos. Asimismo, la ley crea un Consejo Interinstitucional integrado por un representante del Ministerio de Gobierno, Justicia y Culto7, uno del Ministerio de Educacin y uno de la Jefatura de Polica de la
4 Vase ALONSO, J. (coord.) (2008), Gobierno, instituciones y tendencias de la formacin policial en la Repblica Argentina, op. cit. 5 El ISeP fue creado por la ley 12.333, sancionada por la Legislatura provincial el 9 de septiembre de 2004 y modificada por los decretos 1878/2004, del 29 de septiembre, y 2414/2004, del 25 de noviembre. 6 Ley 12.333, artculo 2. 7 En el marco de la gestin del Dr. Hermes Binner como gobernador de la provincia, el Ministerio de Gobierno, Justicia y Culto fue desdoblado en el Ministerio de Seguridad, el Ministerio de Gobierno y Reforma del Estado y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. La representacin en el Consejo qued a cargo del primero.
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provincia8, al que se le asigna como funcin, entre otras, la de establecer las polticas educativas del instituto9. Junto con el instituto, se crearon en el ISeP las carreras de Auxiliar en Seguridad y Tcnico Superior en Seguridad10 -ambas de nivel terciario y con reconocimiento oficial-. El objetivo de la primera es [] brindar la capacitacin adecuada para el desempeo de los agentes de seguridad en la prevencin de los delitos, la proteccin de la vida y de los bienes de las personas, el respeto integral a los derechos humanos y la implementacin de medidas correctivas dentro del marco jurdico vigente11 y de la segunda, [] la especializacin de la carrera de Auxiliar Superior en Seguridad con una formacin para la direccin y administracin institucional y de conduccin de recursos humanos12. Adems, la norma establece que peridicamente el ISeP organizar actividades educativas bajo diversas modalidades para la actualizacin profesional del personal policial.13 Segn el diseo curricular que se reglamenta para las carreras del ISeP, el cursado de la carrera de Auxiliar en Seguridad se extiende durante dos aos y para el ingreso los alumnos deben aprobar un curso propedutico de dos meses de duracin, de carcter obligatorio y eliminatorio, cuyos contenidos generales abordan cuestiones como la lectura y comprensin de textos y la introduccin a la construccin del conocimiento cientfico. Asimismo, en dicho curso se aplica a los alumnos exmenes psicolgicos, de rendimiento intelectual y lo que denominan vocacin policial, donde los alumnos aprenden la compleja estructura orgnico funcional de la PPSF, los grados jerrquicos y sus respectivas atribuciones y responsabilidades, las voces de mando, entre otras cuestiones.
8 Ley 12.333, artculo 31. 9 Ley 12.333, artculo 33, inciso a). Las restantes funciones del Consejo son: b) determinar anualmente los cupos para cada ciclo en funcin de las necesidades y proyecciones realizadas, teniendo en cuenta el informe elaborado conforme con el artculo 7; c) organizar la convocatoria y el concurso de antecedentes para la seleccin del director; d) proponer una terna al Poder Ejecutivo para director y su remocin en caso justificado; e) aprobar o rechazar los informes peridicos elevados por el director; f) aprobar las reglamentaciones, regmenes de cursos, becas y becarios; g) determinar el cuerpo docente y el tipo de relacin que vincular al cuerpo docente con el ISeP, conforme con las normas aplicables vigentes; h) revisar y aprobar el presupuesto anual, memoria y balance; i) seleccionar peridicamente a los evaluadores externos; j) analizar las evaluaciones externas y proceder segn corresponda, y k) establecer su propio reglamento de funcionamiento. 10 Ley 12.333, artculo 3 11 Ley 12.333, artculo 6. 12 Ley 12.333, artculo 15. 13 Ley 12.333, artculo 20.
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Es necesario aclarar, sin embargo, que el ingreso al ISeP no implica necesariamente el ingreso a la PPSF. Por el contrario, solo acceden a ella los egresados del ISeP como Auxiliares en Seguridad que se postulen para hacerlo, y siempre segn el orden de mrito y de acuerdo con el cupo establecido por el Ministerio de Gobierno, Justicia y Culto para cada cohorte14. As, los cursantes no forman parte de la institucin policial sino hasta luego de haber tramitado y obtenido su ingreso, una vez egresados del ISeP. De este modo, los aspirantes o cadetes de las antiguas escuelas devinieron alumnos becados por el Estado provincial15 quienes se convertiran solo eventualmente en funcionarios policiales. Esta medida, segn el discurso oficial, pretenda evitar el ingreso a la institucin policial de individuos que solo buscaran all una salida laboral segura. En el marco del mismo proceso de reforma, se sancion una nueva Ley de Personal Policial16 que elimina la tradicional divisin escalafonaria entre oficiales y suboficiales, reorganizando los diferentes grados que integran la escala jerrquica policial en un cuadro nico, asentado en un mecanismo de ingreso a la carrera que se efecta nicamente a travs de la titulacin obtenida en el ISeP. Adems, la ley de creacin del ISeP alcanza a quienes ya formaban parte de la institucin policial, estableciendo la posesin del ttulo de Tcnico Superior en Seguridad como requisito para ingresar al escalafn de personal superior17. Pese a las auspiciosas reformas, hasta diciembre de 2009, este nuevo y modernizante sistema de formacin policial conviva con el modelo tradicional que distingue entre oficiales y suboficiales, habida cuenta que la ley de unificacin de escalafones no haba sido an reglamentada, y por ello el ISeP dictaba al mismo tiempo la carrera de auxiliar y el curso de suboficiales de solo cuatro meses de duracin.18
14 Conforme el artculo 13, inciso a), de la ley 12.333. Por su parte, el artculo 32, inciso a), de la ley 12.521, fija la obtencin del ttulo como requisito para el ingreso a la institucin. 15 Durante el ciclo lectivo 2009, cada estudiante reciba una beca mensual de $1600 para su manutencin y dems gastos. 16 Se trata de la ley 12.521, sancionada el 6 de abril de 2006 y promulgada el 18 del mismo mes mediante el decreto 870. 17 Ley 12.333, artculo 40. 18 La primera cohorte de la carrera de Auxiliar en Seguridad egres en diciembre de 2009. Hasta entonces, ninguno de los ttulos otorgados por el ISeP fue requerido para el ingreso a la Polica. Tampoco fue exigible al personal policial en funciones poseer estas titulaciones, ni como condicin para su ascenso ni tampoco para permanecer en la fuerza. Por otro lado, la Tecnicatura Superior en Seguridad solo puede ser cursada por quienes, habindose recibido de Auxiliares en Seguridad, tengan estado policial, lo que suceder recin a partir de su nombramiento como policas. Desde el ao 2010, el personal con la jerarqua de subcomisario, comisario, comisario supervisor y subdirector de polica, para acceder a los concursos de jerarquas superiores respectivas, deben aprobar los cursos de perfeccionamiento superior que se dicten en los institutos de formacin habilitados. A partir de 2015, quienes deseen participar de concursos para director general, el grado ms alto en la jerarqua policial, debern acreditar ttulo universitario (ley 12.521, artculo 121).
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2. La implementacin del nuevo modelo. Tensiones y continuidades con el modelo tradicional

ac tenemos alumnos, no ms cadetes ni aspirantes. Se los forma para ser competentes en distintas reas, pueden ser policas o no. (Personal directivo ISeP Sur) El trabajo de campo realizado en el marco del proyecto permiti palpar la tensin existente entre la orientacin de los cambios recientes en la seleccin y formacin del personal policial de un discurso oficial que los instructores y docentes del ISeP definen como modernizante y la apelacin que estos actores hacen a las que son consideradas como prcticas ms tradicionales para la formacin de los futuros funcionarios policiales. En este apartado, nos proponemos abordar la tensin entre dos lgicas: la de la modernizacin de la formacin policial -acotada al plano poltico-institucional, lo formal- y la lgica artesanal -que orienta la prctica educativa real-, en funcin de la cual los instructores y profesores apelan a prcticas consideradas tradicionales para transmitir a sus alumnos conocimientos en general y nociones sobre el uso de la fuerza, en particular. No obstante, intentaremos no caer en la tensin entre lo formal y lo real, ya que es sabido que el valor de una poltica no puede determinarse en funcin de sus objetivos declarados, sino de aquello que la poltica consigue modificar en los hechos. Por el contrario, buscaremos describir cmo la definicin del perfil profesional policial santafesino se realiza de hecho y en el espacio de instruccin, donde los principios sobre qu supone el saber hacer policial se establecen a partir de las representaciones de quienes forman y capacitan a los futuros policas.19 A tono con las tendencias regionales en esta materia, el discurso oficial modernizador en la provincia de Santa Fe tambin se monta sobre el supuesto de que los cambios formales y organizativos seran suficientes para actualizar y democratizar las policas20 y se expresa en el rol prioritario que
19 Remarcamos el aporte reciente sobre la polica santafesina que en esta lnea se encuentra realizando la Lic. Laura Bianciotto (2006). 20 Para un anlisis de tipo formal u organizativo respecto de la formacin policial, vase Schafer y Bonello, 2001; Bradford y Pynes, 1999; Cochrane et al., 2003, entre otros. Por otra parte, encontramos los trabajos que han abordado la misma problemtica desde las cuestiones consideradas no formales que acompaan el proceso de formacin institucionalizado, como los de S, 2002; y Arajo Filho, 2003, entre otros.
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adquieren elementos como: la separacin de la formacin policial de la esfera de competencia del poder policial, la reestructuracin de los planes de estudio, la equiparacin de la formacin policial con carreras del nivel terciario que requieren contar entonces con ttulo secundario al momento del ingreso a la fuerza, la intencin de incorporar docentes provenientes de otros mbitos educativos, la preponderancia dada en el diseo curricular a la formacin acadmica y la supresin de aspectos comnmente asociados con la militarizacin de la polica, asumiendo que con ello se tender, necesariamente, a democratizar la institucin. En este contexto, desfiles, sanciones disciplinarias como privacin del franco y/o ejercicios fsicos extenuantes, rgimen de internado, uniformes, ejercicio del mando entre cadetes con distinta antigedad, entre otras prcticas, son eliminados como requisitos que debe cumplir un civil para transformarse en polica.21 De acuerdo con la lgica que subyace el discurso pblico oficial en la provincia de Santa Fe, la reforma y modernizacin del perfil profesional policial se lograra mediante la incorporacin en la formacin inicial de ciertos contenidos curriculares tericos y prcticos y la eliminacin de espacios donde los propios formadores sostienen que los alumnos se van introduciendo en la lgica de las relaciones y prcticas que caracterizan la actividad policial, incorporando principios y valores que la rigen en su cotidianidad. Estos principios y valores constituyen un corpus de conocimiento fuertemente valorado por los instructores policiales, encarnando aspectos del proceso formativo que, aun sin estar formalizados, resultan, para los propios responsables de la formacin de los futuros policas, esenciales para poder ser un buen polica. En la provincia de Santa Fe, la tensin entre ambas lgicas se hace evidente en la coexistencia de cambios formales y organizativos y de prcticas de formacin consideradas tradicionales que son orientadas por el imaginario sobre el futuro y la experiencia de los policas que se desempean como profesores e instructores en los centros de formacin. Esa tensin entre tradicin y modernidad es reconocida por estos ltimos, quienes la atribuyen a la falta de atencin de la poltica, al momento de diagramar y desarrollar estrategias de cambio en la formacin de los futuros policas, sobre las necesidades que las condiciones efectivas del servicio policial requeriran. Para los instructores, la configuracin de las estrategias formativas se realiza sin una mediacin efectiva entre el nivel poltico y el espacio real de los institu21 Para un anlisis del proceso de formacin como un pasaje de civil a polica entendido como la destruccin de cualquier sustrato de civilidad en los aspirantes a polica, ver (Sirimarco, 2009).
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tos policiales, espacios que, segn los actores, son gobernados por la improvisacin y la desorganizacin. As, los instructores y docentes, mayoritariamente policas en servicio activo o retirados, entienden que los polticos les deniegan los instrumentos necesarios para dirigir internamente el proceso de reforma de las prcticas de formacin policial, lo que dara cuenta de una poltica en esta materia que an pivotea en las ya conocidas tensiones entre polica y poltica22, mientras los institutos funcionan de manera inestable, con docentes que no han sido nombrados en sus cargos ni perciben salario alguno y cientos de alumnos egresan tras breves perodos de formacin, pasando a formar parte de la fuerza policial. En ese sentido, existira un vasto conjunto de principios que conforman modos vlidos de ser y hacer en la profesin policial, que los alumnos van incorporando en la etapa de formacin inicial y cuyo aprendizaje se extender al espacio de la prctica efectiva de sus funciones. Los docentes e instructores policas preservan ese corpus de conocimientos como de su exclusiva competencia, constituyendo una currcula paralela que se tornara imposible de ser explicitada por fuera de las experiencias individuales concretas y cuyo dominio constituye la herramienta que los policas conservan y ponen en juego en la disputa por definir monoplicamente el perfil profesional policial. En la descripcin que presentamos a continuacin observaremos cmo distintos elementos presentes en el discurso y las prcticas de los instructores y profesores confluyen en la defensa de la artesanalidad de la formacin policial, disputndole al ncleo formalmente objetivado de conocimientos que la poltica defini como relevantes la centralidad en el proceso de formacin policial. A partir de nuestro anlisis, intentaremos leer -a la luz del trabajo cotidiano de los docentes e instructores- el discurso oficial modernizante as como ese conjunto de nociones, saberes y valores de difcil objetivacin que los policas e instructores policiales entienden como necesarios para el desempeo de su funcin. En consonancia con aquello que reza la norma, la presentacin del ISeP realizada desde el discurso de sus autoridades remarca una y otra vez el carcter autrquico y autnomo del instituto, atribuyndose el objetivo de formar recursos humanos en el rea de la seguridad, con especializacin en seguridad pblica, alumnos, no cadetes:
22 El tema de esta relacin fue ampliamente desarrollado por Martin Edwin Andersen (2002) y Marcelo San (2002, 2008), pero aqu nos centraremos en las representaciones que los propios actores tienen sobre ello.
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Entrevistador: Pero casi todos los egresados entran a la Polica? Directivo: Eso ya corre por cuenta de ellos. Es verdad que el 99% se mete a polica, pero nosotros los formamos como Auxiliares y Tcnicos Superiores en Seguridad. Por un tema de falta de trabajo, casi todos terminan siendo policas, sobre todo en la sede Norte donde la situacin laboral es peor que en Rosario. Pero insisto, se los forma como alumnos y por eso se sac el uniforme, el rgimen de internado, los desfiles, todo eso, todo lo que era el orden cerrado. (directivo no policial del ISeP) En estas palabras, as como en los lineamientos normativos que regulan el funcionamiento del ISP, observamos la coexistencia de la gestin de carreras terciarias y otras actividades educativas y la formacin de los futuros policas. Algunas cuestiones sobre la implementacin de la propuesta curricular del ISeP analizadas ms arriba nos ayudan a conocer la racionalidad mediante la cual el discurso oficial intenta modernizar a la polica por medio de la eliminacin de los elementos que se consideran caractersticos de un modelo tradicional como las formaciones, desfiles, etc., resumidos en la nocin de orden cerrado. Desde las declamaciones de las autoridades del ISeP, el instituto se encuentra atravesando un perodo de transicin en el que sectores que se identifican como modernizantes en la Polica estaran intentando -segn sus referencias- profundizar esta transformacin. No obstante, quien fue la directora organizadora del instituto afirmaba que los cambios que pudo realizar: [] fueron cosmticos, eliminamos el uso de uniforme, el rgimen de internado, sacamos las sanciones que ahora no son ms castigos sino que se los apercibe o amonesta como en otros mbitos educativos, ya no hacen desfiles, ese tipo de cosas, y por otro lado se agregaron materias de tica y de problemticas locales para sensibilizarlos, pero en lo que hace al funcionamiento de los cambios curriculares estn funcionando los dos sistemas a la vez, el viejo y el nuevo. Esta profesional universitaria de la rama de las ciencias polticas, que no es personal policial, sita los puntos de conflicto en la relacin con el poder poltico, poniendo en evidencia las contradicciones surgidas en razn de que no contaba con las herramientas necesarias para avanzar en este proceso de cambio.
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Entrevistador: La ley de creacin del ISeP se alinea con la unificacin de escalafones de la nueva Ley de Personal, ac entonces estaramos frente a la ltima camada de egresados formados como suboficiales? Directora: Esa era la idea, que no entraran ms al curso de cuatro meses y que todos ingresen directamente a la carrera de Auxiliar, pero el problema es que todava estamos esperando que se reglamente la Ley de Personal, as que estamos trabajando como ISeP pero sin todava existir en realidad. Eso gener mucho rechazo porque se elimin la vieja Escuela de Cadetes y vine yo para gestionar esta transicin, pero no podemos ir a fondo, y el Ministerio nos pide a la vez que saquemos gente a la calle, porque se necesita personal. Para m es un gran desafo porque no estoy legitimada y es un espacio donde trato de implementar fuertemente la currcula nueva, pero donde lo que hay es una negociacin constante con quienes verdaderamente saben de esto Los cambios formales y organizativos liderados por la directora normalizadora apuntaban -segn sostiene- al distanciamiento con el modelo tradicional de formacin dirigido por y para la polica, y a romper con el modelo endogmico de gobierno y los circuitos diferenciados de formacin para oficiales y suboficiales, entre otros aspectos generales que significan para ella la modernizacin y profesionalizacin de la polica. Asimismo, esta insercin de la formacin policial en el nivel superior del sistema educativo signific, segn nos cuenta, la necesidad de introducir en la currcula contenidos correspondientes a la formacin jurdicolegal y acadmica general. Las contradicciones entre los discursos de la directora y del personal policial que reviste en cargos directivos y como autoridades de las dos sedes regionales del ISeP (Sur, localizada en Rosario, y Centro-Norte, ubicada en la ciudad de Santa Fe) respecto de las pretensiones modernizantes se manifestaron cada vez que circulamos por otros espacios, lejos de la oficina de la Direccin. Acompaados de estrepitosos gritos de Atencin!, seguidos de jvenes vestidos/as con ropa deportiva que adoptaban la postura de Firmes! a nuestro paso y que el vicedirector, un efectivo policial con voz fuerte y ronca, les ordenaba Continuar!, recorrimos las instalaciones en donde la directora sostiene que tienen alumnos, no ms cadetes ni aspirantes. Se los forma para ser competentes en distintas reas, pueden ser policas o no, por eso ya no estn internos.
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En esos patios con calles internas adoquinadas del ISeP Sur es donde los instructores dicen que les hacen notar a los alumnos cmo ser su trabajo, en el que debern saber controlar sus emociones, los impulsos. Los bailes23 eran importantes, para endurecerse, hoy estos pibes estn todos blanditos, no quiero ni saber qu ser de ellos cuando los insulten por la calle, como no aprendieron a controlarse, estos te sacan el arma enseguida, nos cuenta el vicedirector. Sbitamente, la inercia modernizadora perda fuerzas y se evidenciaban las distintas lgicas coexistentes, que delinean este espacio donde se configura la formacin policial. Ante la coexistencia de lgicas aparentemente contrapuestas, el criterio que predomina parece ser el de los responsables de impartir cotidianamente los conocimientos tericos y prcticos a los alumnos: quienes verdaderamente saben de esto segn dijo la misma directora. Ellos son los profesores e instructores, que dicen lidiar con la escasez de recursos materiales y humanos, as como con la desorganizacin que entraa el carcter no rentado de la tarea docente, debido a la implementacin incompleta de las carreras que an no estn reglamentadas. Dichas cuestiones son vistas por los actores como obstculos al correcto ordenamiento del dictado de las clases y al cumplimiento de objetivos y contenidos de los planes de estudio y son paliadas, por ejemplo, llenando con ejercicios de instruccin los espacios de formacin acadmica que quedan vacos e invitando docentes conocidos de la casa para el dictado gratuito de clases magistrales, entre otras alternativas. Esta situacin es definida por los actores como de gran improvisacin y se constituye como justificacin para argumentar que la propia fuerza policial es la mejor capacitada para definir aquello que ser el escrutinio profesional de estos jvenes alumnos y futuros policas. La planta docente del ISeP no es constante en nmero ni composicin: los docentes no policiales trabajan sin percibir remuneracin debido a que no tienen nombramientos en los cargos en tanto la ley de creacin del instituto no se encuentra reglamentada. No obstante dicha irregular situacin, algunos docentes en ambas sedes concurren a dar clases: pensamos ofrecerles a los docentes civiles blanquear la situacin como un cargo ad honorem para que les sirva para calcular la antigedad, es la nica forma de regularizar la asistencia porque qu le podemos exigir que vengan si la gente tiene que tener otros trabajos
23 En la jerga policial, trmino que refiere a los ejercicios extenuantes a los que a veces se somete a los cadetes como castigo por alguna falta disciplinaria.
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para vivir hacen el esfuerzo pero llega un momento en que no se puede ms (Jefe de Cuerpo, ISeP Centro - Norte) vengo desde Rosario a la Capital una vez por semana por trmites personales entonces aprovecho, me hago un lugarcito y doy este curso de Mediacin, pero entre que no me pagan, los gastos que me genera y que estoy obligado a aprobar a todos porque como los chicos son becados no se los puede desaprobar los chicos nos piden que corrijamos enseguida y les demos las notas a ellos porque, segn cmo queden en el orden de mrito, van a poder entrar o no a trabajar a la Polica, y si eso se demora empieza la desconfianza, que hay acomodados que al hijo de tal se le sube la nota y a un desconocido se lo bocha en el psicolgico yo no soy docente para esto (docente en ISP Centro - Norte) Esto plantea una inestable situacin respecto de con cuntos y cules docentes cuenta el instituto para el dictado de clases regulares. Segn el Jefe de Cuerpo del ISeP Centro Norte, algunos docentes han debido abandonar el dictado de clases a mitad del ciclo lectivo y en esos casos deben reemplazarlos sin mediar concursos docentes, apelando a contactos informales y sugerencias de algn conocido o colega que trabaje en el instituto: el tema es que un trabajo donde no cobrs no es atractivo para nadie, qu vas a concursar un cargo si no te van a pagar ni a reconocer que ests trabajando gratis, por eso recurrimos a los docentes que siempre trabajaron en la fuerza, profesionales que son casi todos policas o de familia policial, gente que estaba en la vieja escuela as que las reformas terminan cayndose porque los que las disean al final no se juegan por implementarlas, porque nos quitaron lo que haba sin darnos nuevas herramientas y esto sigue no hay paro, nos piden trescientos efectivos nuevos y hay que sacarlos, y como el gobierno invierte en ellos pagando la beca no se le da la baja a casi nadie, y que todos egresen, si les va mal o si no se completaron los programas, no importa, todos a la calle a patrullar para que el vecino est contento y reelijan al poltico La organizacin de la actividad en el ISP se divide en dos reas -el rea de Cuerpo y el rea de Estudios-, cada una bajo la responsabilidad de un jefe que, en ambas sedes regionales, es un funcionario policial en servicio activo, que desempea sus tareas en el instituto. Ellos son quienes deben resolver la problemtica de la escasez de docentes y lo hacen recurriendo a personal policial para que dicte clases tericas y/o de instruccin policial. Sin embar107
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go, las horas que este personal policial dedica al ISeP no forman parte de su servicio ordinario. En otras palabras, al no tener como destino el instituto, cumplen funciones en otras dependencias policiales y concurren a dar clases fuera de su horario laboral, a modo de favor, no percibiendo por ello remuneracin extra alguna. Al igual que ocurre con los docentes que no son efectivos policiales, esta situacin impide organizar de manera sistemtica horarios y calendarios ya que estos dependern, en definitiva, del servicio que deban prestar estos docentes policas en sus respectivos destinos24. El Jefe de Cuerpo de la Sede Sur reconoce que su protagonismo es gravitante para resolver situaciones en que se ausentan los profesores, cuando no alcanzan las aulas disponibles o cuando debe evitar que los alumnos del curso de cuatro meses pierdan horas de clase. l es quien decide qu hacer en esas circunstancias, qu es importante en cada momento, priorizando algunos ejercicios antes que otros y aplicando ciertos esquemas de disciplina que -segn sostiene- le permitan al alumno ir aprendiendo cmo funciona la cadena de mando, aun cuando el reglamento prohba aplicar castigos. Jefe de Cuerpo (ISeP Sur): (se dirige a un agente) And a hacerlos formar un poco al patio que no tienen clases porque falt la jueza. Viste? (se dirige a la entrevistadora) cuando hoy pasamos por ah estaban medio calmos, pero si no hacen nada empiezan a hablar, a gritar, y ac adentro no podramos ni conversar. No tienen castigos pero yo los hago formar, o hacer ejercicio, no te digo mil lagartijas como me hacan hacer a m, pero por ah cien no les vienen mal. Entrevistadora: El agente que mandaste a formarlos es instructor? Jefe de Cuerpo (ISeP Sur): S, l da clases de tonfa25, la clase es maana pero vino ahora porque hoy tiene que hacer la guardia ac. Es as, me voy enterando quin viene y quin no y as armo la jornada de clases, por suerte hay algunos efectivos que estn en las oficinas de la escuela y si los necesito para la parte de instruccin suelen colaborar. Entrevistadora: Y la jueza qu asignatura les da? Jefe de Cuerpo (ISeP Sur): No, esta vena a dar una charla.
24 Segn el artculo 127 de la ley 12.521 (parte pertinente): [] El personal docente no policial de los cursos e institutos de formacin policiales se regir por las leyes, decretos y dems prescripciones en vigor para tales funciones. El personal policial que cumple funciones docentes se ajustar en cuanto a su cumplimiento a las normas especiales que se dicten al efecto. En todos los casos, su actuacin en la docencia policial se considerar acto propio del servicio, sin perjuicio de la retribucin que se le asigne por el desempeo de sus funciones. 25 Se refiere al bastn de mando utilizado por la polica moderna para tcnicas de defensa personal que permite al funcionario esquivar ataques con armas y/o ataques fsicos de patada o puo.
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Entrevistadora: Y vos sabs los temas que da o viene y da lo que quiere? Jefe de Cuerpo (ISeP Sur): Dicen lo que quieren. Igual a veces se arma lo en esas charlas, es medio riesgoso para m. Una vez hubo una que como era abogada laboralista le preguntaron qu opinaba del atraso con el otorgamiento de jerarquas a los egresados, y parece que la doctora. les contest mal y se arm un lo terrible, del cual obviamente me hicieron responsable a m porque era algo improvisado. La improvisacin con que el Jefe de Cuerpo del ISeP Sur dice tener que ir llenando espacios (no me preguntes por cubrir los contenidos de la currcula, eso no existe, es para la gilada) podra justificarse en este contexto de transicin entre la Escuela de Cadetes y el ISeP. Sin embargo, los profesores cuentan que la formacin policial presenta estas mismas caractersticas desde sus inicios: con instruccin impartida por policas retirados, efectivos en servicio activo cuya capacitacin reside en ser campeones de tiro o instructores de karate, jueces jubilados invitados por alguna autoridad a dar charlas, entre otros actores que fueron formateando la representacin de aquello que es necesario saber para ser polica. Ciertas categoras y prcticas aparecen como relevantes y estructuran la interpretacin de los policas de s mismos y el mundo, interpretaciones que los futuros policas interiorizan como experiencias individuales y concretas que les son transmitidas por sus profesores e instructores. Lo dicho refuerza la sobrevaloracin de la experiencia y el conocimiento prctico que hacen los policas, contenidos cuya relevancia -en tanto ellos no pueden objetivarse- se valida como respuesta artesanal frente a la improvisacin y desorganizacin del sistema. Como ya se mencion, la experiencia adquirida en el desempeo de la funcin policial constituye el conjunto de conocimientos que debe poseer quien forma a los futuros policas. Se sigue entonces que los docentes e instructores ms idneos son quienes poseen conocimientos profesionales prcticos, pudiendo as transmitirles a los alumnos los modos de ser y hacer, mezclando contenidos tericos y experiencias concretas, ejemplificando mediante la narracin de hechos vividos y, sobre todo, dando consejos referidos a cosas cotidianas en la comisara, que hay que resolver. yo les digo que usen el sentido comn y luego se les va a ir formando por la experiencia por ejemplo, por ah viene un mdico legista y les explica que lo mejor es sacar fotos de lesiones y ese tipo de cosas, pero ese mdico no tiene ni idea lo que se vive cuando te cae en la comisara una chica abusada. Ustedes la van a recibir y despus van a andar con
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ella de ac para all porque no aparece el mdico de Polica porque son las 2 a.m. de un sbado y ustedes andan con la chica arriba del patrullero que quiz sea ms grande que alguna de mis alumnas Otro ejemplo Yo trabajo en transporte de detenidas mujeres y si les enseo lo que dice el libro les tengo que decir que por cada detenida deben ir dos custodias, camin celular, de todo pero como conozco la realidad se las cuento, primero lo que dice el libro, que no est mal pero est en abstracto, pero la realidad es que no hay mviles suficientes, no tengo tanta cantidad de gente, todas circunstancias que no contempla el libro yo les digo que lo vayan sabiendo para no desilusionarse y quedarse dando vueltas sin hacer nada, nosotros tenemos que resolver (Docente, mujer, con rango de comisario, ISeP Centro - Norte) La relevancia que adquieren para la formacin de los policas la experiencia en la prctica profesional y la evocacin de situaciones en ella vividas se expresa en los conocimientos que se priorizan en este marco de improvisacin y falta de institucionalizacin que caracteriza el dictado de clases en el ISeP. Para el Jefe de Cuerpo de la Sede Sur, la tensin entre el modelo modernizante y democratizador oficialmente impulsado y lo que l entiende como esencial para la formacin de un futuro polica se resuelve a favor de la transmisin de saberes propios de la actividad policial, con preeminencia de la instruccin fsica y la formacin en tcticas operacionales y prcticas policiales. En efecto, al preguntrsele qu importancia relativa tienen para l las reas de Estudios y de Cuerpo, respondi: Jefe de Cuerpo (ISeP Sur): Yo todo el tiempo priorizo la instruccin, sobre todo estoy abocado a los que salen a la calle en cuatro meses, que adems no estn en oficinas como van a estar los auxiliares, estn en la calle. Los que estn cursando durante dos aos tienen ms tiempo para que se sienten a estudiar algo. Los que me importan son los futuros suboficiales, a esos tengo que meterles de todo un poco en la cabeza y que sepan manejar el arma, porque despus si matan a alguien por negligencia voy a sentir el fracaso. Entrevistadora: Por qu te sentiras fracasado? Vos decs que las condiciones no estn dadas desde arriba para una buena formacin Jefe de Cuerpo (ISeP Sur): S, pero en polica te acostumbrs a hacerte responsable aun bajo condiciones que cualquier otra persona directamente no trabajara, los docentes civiles no aparecen, pero nosotros ac estamos, y tampoco nos pagan por esto, lo hacemos por sostenerlo. Tambin est lo que te deca de la identidad, yo formo futuros compaeros de trabajo y no me gustara que los mataran, o
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salir con ellos y que por su inexperiencia me maten a m, o que despus no sepan cmo redactar un acta y quedemos todos presos. No sirve quejarse, por suerte tengo compaeros de trabajo a los que les gusta la escuela y ayudan mucho. Una de estas personas que el Jefe de Cuerpo menciona es el instructor de tiro de la sede Sur. l no es polica, es un ingeniero, ex campen nacional de tiro, que escribi algunos manuales sobre la temtica y que en la madurez de su vida quiere devolverle algo a la sociedad. yo los veo y son chicos y en cuatro meses salen a la calle con un arma que casi ni conocen. Yo les cuento mi experiencia, les traigo distintas armas para que conozcan, a veces cuando no hay materiales para hacer ejercicios los hago debatir un poco sobre el uso del arma, y ah pueden vincular las leyes que estudian con la prctica real del trabajo de un polica, porque ellos tienen que ir definiendo con su cabecita y su experiencia la gran masa gris indeterminada que dejan las leyes, porque si no ese espacio no lo tienen en ningn lado. As venimos trabajando bastante bien, tambin a veces el Jefe de Cuerpo consigue que Infantera venga a mostrarles los operativos que hacen, vamos cubriendo un poco lo que haga falta. La sede del ISeP que cuenta con mayor cantidad de alumnos -la CentroNorte, en la ciudad de Santa Fe- estaba alborotada cuando la visitamos por primera vez. Ubicada en una vieja casona donde funcion antiguamente la Escuela Superior de Polica Brigadier General Estanislao Lpez, nos encontramos con una gran cantidad de jvenes -la mayora de ellos mujeresque escudriaban los listados publicados de los resultados de los exmenes de ingreso. Luego, la jefa de estudios nos contara que haba mucha actividad porque el Ministerio haba abierto mil quinientas nuevas vacantes debido a la necesidad de contar con ms efectivos.26
26 El lugar de residencia de los ingresantes representa un serio problema para la instrumentacin de las polticas, pues el volumen de candidatos para ingresar a la Polica vara en sentido inverso al desarrollo de la economa local y, asociado a ella, a las posibilidades que ofrece el mercado laboral. Como consecuencia de lo anterior, para cubrir las vacantes disponibles en el sur de la provincia la zona econmicamente ms dinmica- se debe recurrir a personal residente en la zona centro o norte, lo que implica trasladar al personal 500 km o ms desde su lugar de residencia, alejndolo de su familia y su hogar. Cabe destacar que, adems del desarraigo que provoca, la rotacin del personal dificulta posteriormente la implementacin de polticas de polica comunitaria debido a la falta de conocimiento del funcionario del mbito en el que debe desempearse. Por otra parte, el anlisis de los test de ingreso de los postulantes, el contacto directo con miembros de la fuerza y, particularmente, la opinin de los instructores permiten concluir que existe un marcado deterioro en la vocacin de servicio de quienes se incorporan a la institucin, ya que sus principales motivaciones son la manutencin, estabilidad y beneficios sociales que supone el ingreso a la Polica, antes que la idea de servicio pblico.
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El edificio desbordaba de gente: Sabas que ac tuvimos que dividir en dos turnos a oficiales y suboficiales? As que son cursos de cuatro horas diarias noms, unos de cuatro meses y los otros de dos aos de duracin (jefa de estudios, ISeP Centro - Norte) En esta sede las tensiones entre autoridades y cuerpo docente no parecen ser importantes. El regente es un polica que comparte la conduccin de la sede, en funcin de lazos de confianza, con la jefa y el subjefe de cuerpo, a la par de quienes trabaja en un ambiente de mucho ruido y movimiento constantes, de ir y venir de personas y muebles, de armas y de alumnos llevando sus platos vacos y esperando en fila su rancho, la racin diaria de comida. Como vemos la importancia de los jefes de cuerpo se vuelve central en la organizacin de la vida de estos institutos educativos y, en esta sede en particular, los lazos entre alumnos e instructores parecen ser aun ms fuertes: Los chicos cuando tienen un problema recurren a nosotros, aun cuando sea un problema de la parte de estudios, porque nosotros estamos ac siempre, le dedicamos la vida a esto, sabemos lo que le pasa a cada uno, los problemas de las chicas que son solteras y tienen hijos pero quieren seguir estudiando... Les prestamos dinero a los chicos que vienen de lejos, no les pagan la beca y tienen que remitirles dinero a sus familias, o no pueden pagar la pensin donde viven, porque ac se cerr un sector del piso de arriba donde haba camas por si los que son de afuera se quisieran quedar, porque se vino abajo parte del cielorraso. Los docentes igual. Hay solo dos que cobran sueldo por esto: la jefa y el subjefe de estudios, los dems tienen atrasado el nombramiento y el pago (Jefa de cuerpo, ISeP Centro-Norte) En el ajetreado y apretado trnsito de estos jvenes por el ISeP en bsqueda de una salida laboral, aprovechando las dos comidas diarias que all les dan, en un edificio con serios problemas estructurales, se evidencia la artesanalidad de la diagramacin de la formacin de los futuros policas, segn la caracterizan los propios actores: Subjefe de cuerpo, ISeP Centro-Norte: Ac en Santa Fe, por las caractersticas del terreno, necesitan aprender a nadar, pero en el instituto no hay pileta y fue muy difcil conseguir un club que aceptara alquilrnosla, porque yo deca que era de la Polica y no queran saber nada. Fui al club de donde yo soy socio y logr convencer al
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presidente, si no me mova yo, al Ministerio ni le importa. Lo mismo para el entrenamiento fsico. Entrevistadora: Cmo se organizan? Vi que no hay gimnasio en el edificio Subjefe de cuerpo, ISeP Centro-Norte: No, no hay. Corremos las mesas del comedor y hacen defensa personal entre el desayuno y el almuerzo, y lo usamos de polgono entre el almuerzo y la merienda. Entrevistadora: De polgono? Subjefe de cuerpo, ISeP Centro-Norte: S, polgono ficticio. Ellos tocan el arma, la limpian, se familiarizan, pero nunca van a tirar porque ac no hay polgono, la nica posibilidad es llevarlos a Rosario y que tiren ah, lo que es todo un problema porque como son becados no tienen seguro de vida o cobertura de ART ni nada, as que trasladarlos puede generarnos ms problemas que beneficios. Igualmente, trato de organizar esa actividad porque es muy importante que disparen al menos una vez cada uno, vos te vas a rer pero al volver del ltimo viaje a Rosario les ped que escribieran sobre la experiencia que tuvieron y salieron cosas lindas, eso es gratificante. Entrevistadora: Qu tipo de cosas? Te acords alguna? Subjefe de cuerpo, ISeP Centro-Norte: S, un pibe me puso que le haba gustado mucho porque cuando entr a la Escuela nunca pens que iba a tirar alguna vez, ves? Ya estn acostumbrados A nuestro paso por los pasillos y patios superpoblados del instituto, a diferencia de lo acontecido en la sede rosarina, aqu nadie se cuadraba27 ni gritaba Atencin!, lo que no significa que el orden y la disciplina no estuvieran all presentes. Los alumnos saludaban al subjefe y en cada habitacin en la que ingresbamos nos encontrbamos con grupos de chicos limpiando u ordenando, pero en ningn lugar vimos gente estudiando. Cuando estbamos junto al subjefe de cuerpo sentados en el comedor, conversando, un grupo de cuatro chicas vestidas con ropa deportiva, idntica, de color azul y el pelo recogido en un rodete, pidieron permiso al subjefe para pasar con baldes, cepillos y otros elementos de limpieza hacia la zona del bao de mujeres situado a nuestras espaldas: Alumna: Seor, permiso seor, pasamos a hacer la fajina del bao. Subjefe de cuerpo, ISeP Centro-Norte: S, pasen noms (les responde a las chicas y luego retoma nuestra conversacin). A ellas les
27 En la jerga policial, expresin que refiere a adquirir la posicin de firmes de manera rpida y repentina con el objeto de saludar a un superior al momento de su encuentro.
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toca hacer tareas de fajina28. Se las hace todos los das en la comisara, as que ac se van acostumbrando, pasan bastante tiempo de la jornada con estas actividades y, adems, por la falta de espacio es la nica forma de mantener ordenado el lugar, situacin tambin comn en las comisaras. Nosotros les enseamos que este es el lugar donde todos convivimos como luego ser adonde los destinen. Nos merecemos algo mejor, pero esto es lo que hay. Esta es su escuela. Ojal pudieran aprender a quererla como nos pasa a los viejos con la Escuela de Cadetes. Entrevistadora: Pero cmo es entonces? Se los forma en la fajina de la comisara? En Rosario, la directora insisti en llamarlos alumnos de la carrera de Auxiliar en Seguridad y no futuros policas Subjefe de cuerpo, ISeP Centro-Norte: Para m, sean alumnos o cadetes, tienen que saber respetar hay que seguir instrumentando regmenes viejos en lo que hace al funcionamiento de la disciplina. Yo no digo romper a los pibes, pero que hagan diez flexiones como un castigo no los va a matar, es constructivo, no destructivo, porque despus cuando salgan a la calle no van a andar con el ttulo de Auxiliar abajo del brazo, van a llevar la escopeta Al igual que en la sede rosarina, aqu tambin la jefa y el subjefe de cuerpo son actores centrales para el funcionamiento y la organizacin del instituto. La de la jefa es la voz que ms se oye en los pasillos. Lleva puesta una chomba de color azul con el logotipo del ISeP, prenda que ellos disearon y mandaron a confeccionar para los alumnos al eliminarse el uniforme: Antes algunos chicos andaban con estas remeras, hasta que agarraron a uno en la calle y lo golpearon por ser yuta29, segn le dijeron, as que ahora los hacemos venir de jogging azul, aunque igual los reconocen porque yo les repito mil veces que cuiden la conducta afuera del instituto. [El subjefe de cuerpo] tambin les insiste que no se despidan del novio en la puerta del instituto de manera muy efusiva o que no estn en el kiosco sentados en la vereda tomando algo, porque cuando sean policas no van a poder dejarse ver as, desatentos. Da a da entre los dos les vamos inculcando estas cositas que son importantsimas para su trabajo pero tambin para cuidar su vida. (Jefa de cuerpo, ISeP Centro-Norte)
28 En la jerga policial, se usa para referirse a las tareas de limpieza y/o mantenimiento de las dependencias, como en este caso, as como tambin al uniforme ms informal que visten, tambin llamado de combate. 29 Vulgarmente, polica.
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El subjefe de cuerpo es una persona joven, de aproximadamente cuarenta aos, que pas por destinos de cuerpo comando, de operativos especiales y brigada de investigaciones y, en la actualidad, se dedica por completo a la actividad en el ISeP: Jefa de cuerpo, ISeP Centro-Norte: [El subjefe de cuerpo] vive ac adentro. Sabe ms de los alumnos que de su familia. Es mi mano derecha y, como ac no se puede implementar ciegamente lo que venga de arriba, estamos redactando nuestro reglamento interno para sabernos manejar mejor. Entrevistadora: Por qu no pueden implementar ciegamente lo que venga de arriba? No estn de acuerdo? Jefa de cuerpo, ISeP Centro-Norte: Que estemos o no de acuerdo es otra cosa. Poner civiles a formar policas, que cambien mucho la currcula, y todas esas cosas son discutibles. Cada cual tendr su posicin tomada. Ahora que no me dejen implementar lo que ellos mismos quieren cambiar porque no me dan los recursos o porque no se deciden a reglamentar la ley ese es el problema! Ah ves que la poltica no quiere una buena polica. Subjefe de Cuerpo, ISeP Centro-Norte: Esto es como comprarte un auto cero km. Vos sabs que eso implica ms gastos. Si quers asumirlos, bueno. Si no, quedate con el viejito, pero no lo arregls a medias. Entrevistadora: Pero es solo una cuestin de dinero o decisin poltica? Cul es la posicin de ustedes que mencionaba la Jefa de Cuerpo? Subjefe de Cuerpo, ISeP Centro-Norte: Y la directora es muy civil. No entiende de esto pero igualmente fue cambiando. Ahora est dispuesta a escucharnos, porque adems solo cuenta con los policas, la poltica parece que le dio la espalda Jefa de Cuerpo, ISeP Centro-Norte: El tema del dinero es grave pero se sabe bien que es porque no quieren invertir, pero se desborda la situacin porque se abren muchas vacantes. Entrevistadora: Y qu cosas que ustedes le pidieron son las que escuch la directora? Subjefe de Cuerpo, ISeP Centro-Norte: Por ejemplo, el tema de las sanciones. A m me autoriz a privarlos del franco, o sea, a dejarlos adentro de guardia un sbado, cuando las nicas sanciones permitidas por reglamento son los apercibimientos y las amonestaciones, aunque yo aplico ms sanciones que esas, aunque como te dije antes, nada que los termine rompiendo pero si paso por delante y no llaman a Atencin!, los pongo a hacer flexiones. Pero los pibes piden
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CAPTULO 3
eso, los de Cuerpo somos sus referentes, no los de Estudios, tienen que aprender a no quejarse, como nosotros, trabajamos con lo que hay, y tenemos que darles el ejemplo, que nos vean cmo nosotros nos sacrificamos ya que a ellos les van a pedir que hagan lo mismo maana en la comisara. El Subjefe de Cuerpo les ensea a armar y desarmar pistolas, a fijar el objetivo-sin disparar ni una sola bala en todo el curso-. Adems, es quien otorga las autorizaciones de salida a los alumnos o los permisos mdicos, dando al finalizar la jornada lo que l denomina el sermn de la montaa, donde enfatiza valores como la importancia del espritu de grupo, la identidad policial, la responsabilidad como funcionarios pblicos, a partir de conocimientos fundados en su experiencia, que funcionan como un marco interpretativo que transmite a los futuros policas, quienes aprendern a leer en esos trminos las situaciones semejantes a las descriptas que les toque experimentar. Al apelar a su experiencia como criterio de autoridad, este funcionario no lo afirma como una verdad externa y unvoca, sino que lo legitima mediante ejemplos reales y, al igual que los dems profesores e instructores, se dirige a los alumnos desde su lugar como polica y no como docente. As como el Subjefe cuenta sus ancdotas a los alumnos, la Jefa de Cuerpo se encarga de transmitirles su experiencia en la redaccin de actuaciones judiciales: Yo tengo que lograr que estos chicos incorporen de todo un poco: instruccin fsica y uso del arma pero ligado al funcionamiento verdadero y las relaciones con el Poder Judicial, porque si no, terminan como la carne de can de los polticos de turno, no por mala fe de ellos, sino por desconocer la realidad. Por eso, yo trato de ensearles un poco de todo, necesitan saber cmo tomar declaraciones, cmo redactar un acta, para no mandarlos derechito a la crcel que a m no me vengan con que tienen que saber Derecho, Geografa e Historia de memoria, con eso no van a ser necesariamente mejores ciudadanos o policas ms honestos, pero la realidad es que sin conocer bien sus funciones pueden terminar presos. Yo lo que hago es contarles un poco por encima lo que dicen las leyes y despus los hago escribir, una y mil veces, escriben actas de procedimientos, se toman declaraciones entre ellos, les traigo copias de actuaciones del lugar donde yo trabajo as ven bien dnde estn los errores del que las hizo, y eso nos piden ellos, no quieren ser abogados, no necesitan serlo para ser buenos vigilantes
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Artesana de la formacin policial, la Jefa nos interpela: Formamos policas para sacarlos a la calle y que cuiden a la gente de manera artesanal. Vos decime si eso est en los proyectos de ley de los polticos cuando dicen querer transformar y modernizar la formacin policial. No tienen ni idea de lo que es esta funcin. Para los responsables directos de la formacin de los policas santafesinos, la discusin parecera no centrarse en torno a los cambios curriculares y pedaggicos, el problema no reside en una antinomia entre la enseanza prctica y terica del saber policial. La cuestin que configura las representaciones de estos actores sobre la manera vlida de formar un polica es la concepcin del proceso formativo como necesariamente artesanal. La imprevisibilidad en la organizacin del ISeP, as como la falta de recursos materiales y humanos confunden dicha representacin con lo que en realidad es la imposibilidad de objetivar los modos de transmisin y las prcticas especficas del quehacer policial, y consecuentemente la dificultad por justificar determinada prctica como necesaria para el quehacer policial. Estos policas, que se desempean como instructores y profesores, transmiten en cortos perodos de tiempo un conjunto de saberes que expresan mediante sus experiencias concretas de la actividad policial real, un conocimiento sobre qu deben saber, qu pueden y qu no pueden hacer los policas. Esta forma aparentemente improvisada de distinguir y ejecutar lo imprescindible es justificada por los actores en un contexto de abandono del poder poltico, que dicen sufrir, quedando en ellos entonces la responsabilidad de la formacin de los futuros efectivos. El anlisis de las representaciones sobre la formacin policial de los propios actores encargados de su conduccin nos permite dar cuenta de las complejas relaciones entre los polticos, las autoridades del ISeP y estos actores responsables del funcionamiento efectivo de los institutos, problematizando el esquema binario de una simple oposicin entre tradicin y modernidad. Observar diversos sentidos de dicha aparente oposicin nos permite pensar el proceso de profesionalizacin y/o modernizacin de la polica que pretende llevarse a cabo en la provincia de Santa Fe, desde un anlisis contextual de las tensiones en las relaciones sociales y polticas al interior del Estado, respecto de dnde se define y ordena la actividad policial. Las referencias de los actores a la improvisacin en la formacin policial, como un elemento constante en trminos histricos, nos sugiri la posibilidad de que la formacin policial se estructurase en torno a la reproduccin artesanal de saberes especficos del quehacer policial. Para ello, hemos descripto el rol de los formadores en la definicin del conjunto de saberes y
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CAPTULO 3
conocimientos centrales para el desempeo de la actividad policial. Hemos visto cmo el perfil profesional policial se construye en una disputa entre lo que reza la normativa y el propio espacio de formacin, enmarcados en un entramado de relaciones ms amplio dentro del cual este campo de disputas es posible. Como elementos para seguir indagando, entendemos que estas problemticas operaran en contra de la profesionalizacin policial y abonan la idea de que el saber hacer policial, definido en tanto conocimiento fctico, solo podra ser aprendido mediante la experiencia intuitivamente transmitida por otros efectivos policiales. Si bien el trabajo policial comporta muchas y variadas situaciones en que los efectivos deben tomar decisiones que no siempre estn contempladas en los principios generales y tericos que se ensearan en las academias, creemos que ello no es incompatible con la necesidad de contar con una formacin y capacitacin sistematizadas, objetivadas y justificables en trminos de mostrar la congruencia entre ciertos saberes prcticos y los requerimientos del ejercicio efectivo de la actividad profesional policial, teniendo en cuenta que los juicios y las decisiones que los policas toman a diario en el desempeo de sus funciones pueden decidir la vida o la muerte de terceros, o incluso la propia.
3. Recomendaciones en relacin con la formacin sobre el uso de la coercin/fuerza

Sobre la base de las entrevistas, observaciones y talleres realizados en el marco del proyecto a continuacin presentamos algunas consideraciones para tener en cuenta en la formacin policial inicial y/o continua sobre uso de la fuerza. Como paso previo, es necesario tener presente que quienes se postulan para formar parte de las instituciones policiales y de seguridad atraviesan un proceso de seleccin en cuyo marco se los somete a una serie de exmenes para evaluar su aptitud fsica y psquica. Esta evaluacin representa una oportunidad valiosa para identificar a quienes podran presentar dificultades para el trabajo en equipo o para tomar decisiones razonadas bajo presin, as como evidenciar una insuficiente capacidad de control sobre sus emociones, elementos estos que podran dar cuenta de una personalidad inadecuada para ejercer la coercin/fuerza de manera responsable. En vistas de lo anterior, es posible acotar las probabilidades de que el personal policial realice un uso inadecuado de la coercin/fuerza mediante un procedimiento apropiado de evaluacin psicolgica de los aspirantes.
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En relacin con la formacin del personal policial, es necesario ponderar la posibilidad de revertir prcticas habituales en las instituciones policiales y de seguridad argentinas -y que se encuentran presentes en la provincia de Santa Fe- consistentes en acotar el aprendizaje de los principios de derechos humanos al espacio ulico, como un conocimiento puramente terico que requiere, bsicamente, la memorizacin de los principios internacionalmente reconocidos sin ninguna consideracin de sus implicancias en el plano de la prctica profesional. A fin de superar esta disociacin que tiene como consecuencia la representacin abstracta de los derechos humanos, y con una incidencia prcticamente nula sobre el accionar policial-, es recomendable articular el aprendizaje terico con la instruccin policial a travs de la prctica situada, en la que la proteccin de los derechos humanos sea percibida como un fin, un objetivo y una manera de hacer las cosas y no como lmite al accionar policial.30 Dichas acciones deberan ser formalizadas en los procesos de definicin de las polticas para la transformacin y modernizacin de la formacin policial, evitando que queden sujetas a la consideracin de autoridades y docentes concretos y sean aplicadas de manera fragmentaria y dispersa por algunos instructores de los institutos educativos policiales. De manera concurrente -y teniendo especialmente en cuenta que la escasez de recursos y espacios adecuados para la prctica de tiro no es una problemtica exclusiva de la provincia de Santa Fe- resulta altamente recomendable el desarrollo de ejercicios y casos prcticos que permitan analizar cundo resulta correcto emplear la fuerza, examinar cmo se lleg a tomar la decisin del uso de la coercin/fuerza y evaluar intervenciones alternativas que podran haberse aplicado. Asimismo, se debe proporcionar a los policas en formacin herramientas que les permitan controlar las situaciones a las que se enfrentan y evitar el empleo de la fuerza, salvo que ello fuera estrictamente necesario. As, es altamente recomendable formar a los funcionarios policiales en materias tales como gestin y resolucin de conflictos, mtodos de persuasin, mediacin y, en general, desarrollar sus habilidades para la comunicacin interpersonal.
30 Vase: CELS y otros, Ms derechos. Ms Seguridad. Polticas Pblicas y Seguridad en una Sociedad Democrtica, septiembre de 2004. http://www.cels.org.ar/common/documentos/mas_derechos_mas_seguridad_completo.pdf
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Alonso, Javier (coord.). 2009. Gobierno, instituciones y tendencias de la formacin policial en la Repblica Argentina, Cuadernos de Seguridad, Coleccin Investigacin y Anlisis 1, Buenos Aires, Secretara de Seguridad Interior PNUD, 2008. Andersen, Martin Edwin. 2002. La Polica. Pasado, presente y propuestas para el futuro, Bs. As., Editorial Sudamericana. Arajo Filho, Wilson De. 2003. Ordem pblica u orden unida? Uma anlise do Curso de Formaao de soldados da Polcia Militar em composiao com a poltica de Segurana Pblica do Goberno do Estado do Rio de Janeiro: possveis disonancias. En: Polticas pblicas de justia criminal e segurana pblica. Niteroi: Editora da Universidade Federal Flumnense. Bianciotto, Laura. 2006. Garantes del orden: anlisis del proceso de estructuracin de la profesin policial en la Escuela de Cadetes de Rosario, Tesina de Licenciatura en Antropologa, UNR. (mimeo) Bradford, D.; Pynes, J. 1999. Police academy training: why hasnt it kept up with practice? En Police Quarterly, SAGE Publications, v.2, n.3. Cochrane, T. et al. 2003. Pshycological testing and the selection of police officers. En Criminal Justice and Behaviour, SAGE Publications, v.30, n.5. Galvani, Mariana. 2007. La marca de la gorra. Un anlisis de la Polica Federal Argentina, Bs. As., Capital Intelectual. S, Leonardo Damasceno de. 2002. Os filhos do Estado. Auto - imagem e Disciplina na Formaao dos Oficiis da Polcia Militar do Cear. Ro de Janeiro: Relume Dumar. Sain, Marcelo. 2002. Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en la Argentina, Bs. As., FCE. Sain, Marcelo. 2008. El Leviatn Azul. Poltica y Polica en Argentina, Bs. As. Siglo XXI. Schafer, Josepf; Bonello, Elizabeth. 2001. The citizen police Academy: measuring outcomes. En Police Quarterly, SAGE Publications, v.4, n.4.
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Sirimarco, Mariana (2009) De civil a polica. Una etnografa del proceso de incorporacin a la institucin policial. Bs. As., Editorial Teseo. Sozzo, Mximo. 2005. Polica, violencia, democracia. Ensayos sociolgicos, Santa Fe, UNL Ediciones. Sozzo, Mximo. 2008. Nel nome della democrazia. Riflessione sui processi di reforma poliziale in Argentina, en Studi sulla Questione Criminale, 1, Carocci, Roma.
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Captulo 4
Mecanismos de control poltico de la Polica de la provincia de Santa Fe

Gonzalo Armas - Gerardo Fernndez - Lucila Rosso1
1 Los autores agradecen a Oscar Bogossian y Marcelo Marasca por su colaboracin en el procesamiento de la informacin estadstica incluida en el presente captulo.
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Introduccin
En toda investigacin que pretenda indagar en la problemtica del uso de la coercin/fuerza policial resulta fundamental abordar el anlisis de la estructura y funcionamiento de los rganos de control, al menos por dos motivos. En primer lugar, porque la forma ms o menos exhaustiva en que se investigan determinados hechos y la severidad con que se sancionan o no determinadas conductas pone en evidencia la relevancia que tiene el uso de la coercin/fuerza en la prctica policial y la valoracin real que la institucin hace de este recurso, ms all de lo que establezca la normativa al respecto. As, en los hechos, a travs de sus decisiones, los rganos de control no solo juzgan cada caso concreto, sino que adems modelan la conducta de los dems funcionarios policiales, al proporcionarles pautas concretas sobre qu tipos de conducta no sern toleradas por la institucin y cules otras se consideran aceptables. Estas pautas resultan especialmente importantes teniendo en cuenta que la normativa que regula el uso de la coercin/fuerza suele ser escasa y vaga en sus definiciones, dejando un amplio margen de discrecionalidad al funcionario policial, que en una sociedad democrtica debe ser garante de derecho y, en particular, del derecho a la vida. As, teniendo en cuenta lo anterior, cualquier intervencin que pretenda modificar los patrones de uso de la coercin/fuerza en un determinado cuerpo policial debe alinear los incentivos positivos y negativos proporcionados por estos rganos de control de forma tal que desincentiven las conductas que se consideren disvaliosas y promuevan otras que resulten adecuadas. El presente captulo expone un anlisis de la estructura, composicin y funcionamiento de los mecanismos de control de la Polica de la provincia de Santa Fe. El recorrido se inicia con las reformas implementadas en 1997, que dieron lugar a la creacin de la Direccin Provincial de Asuntos Internos, hasta llegar al establecimiento de la Secretaria de Control de Seguridad, en marzo de 2009. Se ha analizado para ello, la legislacin vigente en la
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CAPTULO 4
provincia, documentacin y estadsticas gubernamentales y se han recabado testimonios de funcionarios involucrados en el control policial. El captulo se organiza en cuatro secciones. En la primera y segunda seccin, se estudian los grados de autonoma de los rganos que integran el actual sistema de control poltico de la Polica de Santa Fe -Direccin Provincial de Asuntos Internos y Secretara de Control de Seguridad- respecto de la institucin controlada. Asimismo, en cada seccin se realiza un anlisis detallado de la estructura y organizacin de cada rgano, su composicin y caractersticas principales. Para ello, se analizan las sucesivas reformas de los mecanismos de control de la Polica de la provincia de Santa Fe implementadas, desde el traspaso del rea de asuntos internos a la rbita ministerial hasta la reciente creacin de la Secretaria de Control de Seguridad. La tercera seccin est dedicada al funcionamiento del organigrama de control. Se pone atencin en las dinmicas existentes entre las distintas dependencias estatales involucradas, tanto en el mbito del Poder Ejecutivo como en su relacin con otros poderes del Estado. En particular, se analizar detalladamente la relacin de la Secretara de Control y sus reas dependientes con los mecanismos de control internos de la Polica de la provincia as como con el Poder Judicial, el principal organismo encargado del control externo del accionar policial. Finalmente, en un cuarto apartado, presentaremos un anlisis estadstico de las actuaciones administrativas de las distintas dependencias encargadas del control, focalizando en aquellas correspondientes a las ciudades de Rosario y de Santa Fe.
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1. Primeras transformaciones en el control policial: la creacin de la Unidad Especial/ Direccin Provincial de Asuntos Internos
En el marco de un plan de reformas encarado por la gestin del entonces gobernador Jorge Obeid2, mediante el decreto N 1359 se cre en 1997 la Unidad Especial de Asuntos Internos (UEAI), una nueva dependencia con jurisdiccin provincial para prevenir y combatir las actividades ilegales cometidas por el personal de la Polica de la provincia de Santa Fe, as como tambin actuar de auxiliar permanente de la justicia cuando este resulte incriminado3. Desde sus inicios, a la UEAI se le instituy una doble dependencia: se la sujet administrativamente a la institucin policial -al jefe de Polica de la provincia-, mientras que se la despeg operativamente de la estructura tradicional, subordinndola directamente al poder poltico, a travs de la entonces Subsecretara de Seguridad Pblica, en el mbito del Ministerio de Gobierno, Justicia y Culto4. De esta manera, al no estar sujeto a la direccin y gobierno de la estructura policial, el organismo de control adquiri mayores grados de independencia. En 1998, mediante el decreto N 66/98 se design al director provincial de Asuntos Internos y se estableci su completa dependencia de la Subsecretara de Seguridad Pblica, rea de la cual tambin depende la Polica de la provincia. La dependencia de la -ahora- Direccin Provincial de Asuntos Internos (DPAI) de la Subsecretara de Seguridad, subordinaba a la DPAI al mismo funcionario al cual se encontraba sujeta la Polica de la provincia, equiparando ambas reas dentro del organigrama ministerial. As, sin que se modificaran sus funciones ni facultades, se pretendi jerarquizar la UEAI dndole la categora de Direccin Provincial y poniendo al frente de ella a un director de rango jerrquico similar al del jefe de Polica5.
2 Sobre las reformas, vase Sozzo, M.; Polica, violencia, democracia. Ensayos sociolgicos; Ediciones UNL, Provincia de Santa Fe, 2005. Captulo 2. 3 Conforme artculo 2 del decreto N 1359/97, dictado el 22 de agosto de 1997. 4 Decreto N 1359/97, artculo 3. 5 En consecuencia, a partir del establecimiento de la dependencia directa del director de la DPAI de la Secretara de Seguridad, puede discutirse si el jefe de Polica de la provincia resulta jerrquicamente superior -o podra eventualmente ejercer el mando sobre- el director de la DPAI, en el caso de que este ltimo fuera personal policial. Si bien resulta indiscutible la falta de potestad del jefe de Polica para nombrar o despedir al director de la DPAI -ya que este ltimo depende a todo efecto del subsecretario de Seguridad Pblica- y si bien se desconoce la existencia de una situacin conflictiva hasta el momento, la cuestin podra generarse ante la desavenencia entre estos dos funcionarios.
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CAPTULO 4
Segn el decreto N 1359/97, el director de la DPAI/UEAI es designado por el Poder Ejecutivo, pudiendo este funcionario provenir o no de la estructura policial, al igual que los restantes integrantes del rea6. Sin embargo, hasta la actualidad, tanto el director como el personal que cumple funciones en el organismo y sus delegaciones son funcionarios policiales. Si bien se han incorporado al personal algunas personas externas a la institucin, su escaso nmero y la exigua importancia de las tareas a su cargo no permiten quebrar el monopolio policial del rea. En rigor, su presencia obedece ms a una cuestin netamente coyuntural que a la voluntad de despolicializar al rea7. Teniendo en cuenta que, en los hechos, son los propios integrantes de la institucin policial quienes se controlan a s mismos, es difcil imaginar que la DPAI/UEAI pueda cumplir con su funcin de investigar los delitos, contravenciones o faltas cometidas por personal policial realizando las operaciones necesarias para asegurar la prueba y determinar a sus autores y partcipes8 de manera exhaustiva, independiente e imparcial. La dependencia administrativa y la vinculacin del personal de la DPAI/UEAI -los controlantes- con el resto del personal policial -los controlados- plantean una inevitable ligadura y compromiso de los primeros con el personal sujeto a investigacin, del que son, en definitiva, colegas. Para tener una idea de cules son las bases de este compromiso, tngase presente, por ejemplo, que el personal de la DPAI/UEAI que pretende escalar en la jerarqua institucional debe someterse a la misma junta de calificaciones que cualquier otro funcionario policial, conformada a criterio del jefe de Polica de la provincia9. Adems, que en caso de discontinuar el vnculo con el rea, hasta culminar su carrera, el funcionario policial cumplir nuevamente sus funciones dentro de la estructura policial tradicional. En tal sentido, el paso de los funcionarios policiales por la DPAI/UEAI no puede tomarse sino como transitorio en el marco de su carrera profesional10.
6 Decreto N 1359/97, artculos 6 y 7. 7 La incorporacin a la DPAI/UEAI de funcionarios externos a la Polica mayormente fue consecuencia de la privatizacin del Banco de la Provincia de Santa Fe que oblig a la redistribucin y reorganizacin de su personal en otras reas del Estado. 8 Decreto N 1359/97, artculo 4, inciso a. 9 Las Juntas de Calificaciones son rganos de asesoramiento del jefe de Polica de la provincia para la determinacin de la idoneidad de los agentes policiales para permanecer en su funcin y, en su caso, para ascender en la escala jerrquica. Asimismo, son competentes para intervenir en casos especficos de agrupamiento y retiro. Al respecto ver, Reglamento de Promociones Especiales (RPM), texto ordenado por decreto N 4305/92 y 1313/95, y el Reglamento del Rgimen de Calificaciones Policiales (RRCP), decreto N 3655/84. 10 A modo de ejemplo, puede mencionarse que, al momento de escribirse este captulo, el subjefe de la Unidad Regional II - Departamento Rosario (la de mayor trascendencia en el mbito de la provincia de Santa Fe) estaba anteriormente a cargo de la Delegacin Sur de la DPAI/UEAI y que su actual secretario privado es otro exempleado de la reparticin.
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As las cosas, podra afirmarse entonces que la DPAI/UEAI institucionalmente fue concebida como un rgano independiente de la verticalidad tradicional, pero que en los hechos se referencia como una direccin ms dentro de la Polica de la provincia (similar a la Direccin General de Prevencin y Control de Adicciones, a las Tropas de Operaciones Especiales o a la Guardia Rural) pero con la particularidad de que sus miembros tienen competencia para controlar y reprimir conductas indebidas de sus compaeros. No debe entenderse que lo dicho hasta aqu implica renegar de la inclusin de funcionarios policiales entre el personal del organismo al que le compete el control de la institucin policial, la DPAI/UEAI. Por el contrario, existen al menos dos razones para considerarlo como algo positivo. En primer lugar, el funcionario policial posee un mayor conocimiento de la organizacin, las tareas policiales y las dificultades que atraviesa el personal al momento de realizar los distintos procedimientos, etc. Asimismo, al tratarse de un compaero que adopta una mirada crtica pero comprensiva de las vicisitudes coyunturales al momento de la investigacin y eventual sancin de un hecho irregular, esto repercute en el nimo del investigado de manera positiva toda vez que reduce sus mecanismos defensivos, tolerando con un umbral superior la intromisin por parte del agente controlador. En definitiva, si bien exista en el nimo del entonces Poder Ejecutivo provincial una firme conviccin respecto de la necesidad de establecer un rgano de control de composicin mixta y ubicado institucionalmente con cierta independencia de las estructuras tradicionales de la Polica de Santa Fe, la DPAI/UEAI funciona, en los hechos, como un mecanismo de control netamente interno que despliega sus actividades con recursos humanos policiales, provenientes de las distintas regionales en que se organiza la Polica. Con todo, la concepcin originaria de la DPAI/UEAI -la conformacin de un organismo de control del accionar policial ubicado por fuera de la estructura tradicional, en el mbito del Poder Ejecutivo, con independencia operativa de la Polica de la provincia y con la posibilidad de ser dirigido por un funcionario civil- tiene elementos novedosos en el marco del contralor del accionar de los agentes policiales de la provincia y, por tanto, aunque no puede considerarse suficiente, s un buen inicio. Su creacin ha significado un importante avance en trminos de rendicin de cuentas y control del accionar policial, as como una forma de asumir al menos parte de la responsabilidad que le cabe a los funcionarios polticos en el gobierno de las instituciones policiales. Sin embargo, su inocultable ligadura a la Polica -sujecin administrativa, composicin del recurso humano- sumada a la insuficiente defini129
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cin de sus facultades y a la superposicin del control con reas internas de la institucin sustentan un organismo de control hbrido que, como afirma Sozzo, por su carcter, [] funciona entonces como un campo de interaccin entre control poltico y control interno11. Desde su creacin, la estructura de la DPAI ha ido creciendo y complejizndose. Actualmente cuenta con las divisiones de Asesora Jurdica (1998), Informtica (1999), Secretara General (1999), Coordinacin Tcnica (1999), Relaciones Pblicas e Institucionales (2005), Criminalstica y Pericias (2007), Personal (2007) y Planeamiento y Coordinacin Operativa (2009). A su vez, la DPAI se organiza en dos delegaciones que, en conjunto, cubren la totalidad de la provincia: la Delegacin Sur, con asiento en la ciudad de Rosario y competencia sobre siete departamentos de la provincia, y la Delegacin Centro-Norte, inaugurada en agosto del 2007, con asiento en la ciudad de Santa Fe y jurisdiccin sobre doce departamentos de la provincia. Cada una de las delegaciones, a su vez, replica de manera similar la organizacin de divisiones de la misma DPAI12. Como puede advertirse, la estructura de la DPAI no fue pensada en funcin de las irregularidades policiales sino teniendo en cuenta el mapa delictivo en trminos generales. En otras palabras, al definirla se tuvo en cuenta el marco delictual, sin consideracin de la participacin de los policas en este. La ausencia de una planificacin del rea de control en estrecha relacin con su funcin especfica tambin se trasluce al comparar las caractersticas de cada una de las delegaciones. La DPAI cuenta con 28 empleados, la Delegacin Centro-Norte, con 41, y la Delegacin Sur, con 42 funcionarios. La organizacin, recursos y estructura resultan casi idnticas entre s, aunque el mbito geogrfico cubierto por la Delegacin Centro-Norte es notablemente mayor y con una densidad menor de personal policial, frente al menor mbito territorial que debe cubrir la Delegacin Sur aunque con una mayor cantidad de funcionarios policiales que controlar. Estas diferencias ameritan una distribucin diferenciada de recursos materiales as como de recursos humanos. A mayor cantidad de sujetos por controlar es previsible mayor cantidad
11 Sozzo, M. op. cit. pg. 24. 12 Divisin Control de Gestin, Investigaciones Judiciales y Administrativas, Proyeccin Comunitaria, Secretara, Relaciones Pblicas e Institucionales, Inspecciones, Asesora Jurdica, Investigaciones Patrimoniales, Apoyo Operativo y Divisin Personal. La Delegacin Zona Sur cuenta, adems, con la Divisin Informtica y Procesamiento de Datos -una brigada operativa que depende de la Divisin de Investigaciones Judiciales y Administrativas- y la Divisin Criminalstica y Pericias.
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de denuncias y, por tanto, de actuaciones administrativas que requieran una mayor cantidad de empleados; a su vez, la distinta configuracin del mbito territorial abarcado -tanto en su amplitud como caractersticas geogrficaspuede dar lugar a distintas prcticas delictuales que pueden requerir especialidades tcnicas y profesionales diferenciadas para cada delegacin.13. En cuanto al desenvolvimiento de las delegaciones y, a pesar de contar ambas con una estructura humana, edilicia y diseo similar, es notoria la mayor insercin comunitaria que tiene la Delegacin Centro-Norte frente a la Delegacin Sur cuya existencia es desconocida por vastos sectores de la sociedad14. Ello hace que la primera tenga una mayor carga de trabajo que es compensada, en cierta medida, por una burocracia ms aceitada y gil, que tambin se traduce en un mayor apego a la prctica de actividades preventivas como la realizacin de auditoras. La Delegacin Sur, por el contrario, tiene una fuerte impronta operativa con mayor relacin con el Poder Judicial en el desarrollo de las investigaciones, dejando las actividades preventivas en un segundo plano.
El lugar de la coercin/fuerza en el control ejercido por la DPAI

Al momento de iniciarse el plan de reformas policiales que dio origen a la DPAI/UEAI, la corrupcin policial ocupaba un lugar central en el debate pblico y esto la convirti en el disparador de cambios en los mecanismos de control del accionar policial. Segn los considerandos del decreto 1359/97, el rea nace con el objetivo de centralizar la supervisin del desempeo del personal de la provincia para as contribuir a una [] mayor transparencia en el funcionamiento de la dependencia policial, favoreciendo el esclarecimiento de hechos cuestionados. Seguidamente, explicita que el control comprender la ejecucin de normas positivas que aseguren la transparencia patrimonial de los funcionarios policiales. En este contexto, el uso de la coercin/ fuerza como problemtica por regular y controlar no tuvo un espacio destacado en la norma que cre la DPAI/UEAI, por otra parte bastante escueta. As y todo, el decreto de creacin le asigna a la DPAI/UEAI, entre otras, la funcin de [] realizar acciones de prevencin contra la corrupcin, contra la brutalidad y el acoso policial, contra apremios ilegales y contra la violacin de derechos mediante acciones de control, educativas e informativas
13 De los testimonios colectados, se advierte que otro de los grandes dficits que tiene la DPAI es poder dar respuesta y atencin a aquellas zonas de la provincia ms alejadas de los principales conglomerados urbanos, Rosario y Santa Fe. 14 Al respecto, vase la seccin 4 en este mismo captulo.
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CAPTULO 4
[]15. La norma tambin le asigna a la DPAI/UEAI la funcin de investigar delitos y faltas graves cometidas por personal policial16, as como de colaborar con los instructores de los sumarios administrativos originados por estos hechos, aunque nicamente a peticin de aquellos17. Analizadas estas disposiciones a la luz del conjunto del ordenamiento que reglamenta la actuacin de la DPAI/UEAI y su normal desenvolvimiento -como se ver detalladamente en el apartado 3-, las funciones a que se hace referencia son de muy difcil cumplimiento. En los hechos, la actividad de la DPAI/UEAI ha estado concentrada en la centralizacin de la informacin relativa a antecedentes disvaliosos del personal policial y a un control -realizado a travs del mecanismo de auditoras- respecto de los recursos materiales con los que el personal policial cuenta para el ejercicio de sus funciones y de la situacin edilicia de las distintas dependencias de la Polica de la provincia.
2. Creacin de la Secretara de Control de Seguridad

A comienzos de 2009, nuevamente como reaccin ante graves denuncias de corrupcin en las filas policiales, se introduce una nueva modificacin en el esquema de control de la Polica de la provincia de Santa Fe mediante la creacin de la Secretara de Control de Seguridad (en adelante SCS) en el mbito del Ministerio de Seguridad de la provincia18. La misin de la nueva secretara consiste en implementar mecanismos de control sobre la actuacin de las fuerzas de seguridad de la provincia, teniendo a su cargo el desarrollo de acciones, tanto en el plano investigativo como preventivo, destinadas a combatir la actividad ilegal del personal policial y penitenciario19. Para cumplir con este cometido respecto del personal policial, se pone a la DPAI/UEAI bajo la dependencia operativa y funcional de la nueva secretara20. La creacin de la SCS signific, entonces, la conformacin de un organismo poltico dedicado exclusiva y especficamente al control del accionar policial.
15 Decreto 1359/97, artculo 4, inc. d. 16 Decreto 1359/97, artculo 4, inc. a. 17 Decreto 1359/97, artculo 4, inc. c. 18 Decreto 510/09 de creacin de la Secretara de Control de Seguridad,. dictado el 3 de abril de 2009. 19 Decreto 510/09, artculo 3. 20 Decreto 510/09, artculo 6. El artculo 5 de la norma crea, adems, la Direccin Provincial de Asuntos Internos Penitenciarios, que cumple funciones equivalentes pero en la esfera del Servicio Penitenciario Provincial.
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La creacin de la SCS y su ubicacin en el organigrama ministerial fue positiva en tanto jerarquiz el control poltico de la actividad policial iniciado con la creacin de la DPAI/UEAI y, al menos formalmente, le confiri a la agencia controlante una mayor independencia respecto de la controlada. Si bien la DPAI/UEAI ya dependa orgnicamente de un funcionario ajeno a la estructura policial el secretario de Seguridad Pblica-, a partir de la creacin de la SCS, el manejo operativo de los mecanismos de control se transfiri a un funcionario diferente de aquel del cual depende la Polica. Este no es un hecho menor si tenemos en cuenta que cuando las medidas de seguridad estn orientadas preponderantemente a mostrar una fuerte actividad policial en la persecucin del delito, la preocupacin por el modo en que este objetivo se cumple suele pasar a un segundo plano. En este contexto, si los objetivos polticos encomendados a los cuerpos policiales no se cumplen con un respeto irrestricto a la ley y a los derechos humanos, existen ms posibilidades de que estas violaciones sean sancionadas cuando el control del accionar policial se encuentra a cargo de una autoridad diferente de aquella que conduce polticamente a la polica. Precisamente la gran diferencia y novedad en la que se traduce la existencia de la SCS en el mbito del Poder Ejecutivo de la provincia radica en la posibilidad de encomendar acciones de tipo organizativas que tiendan a disminuir los mrgenes de discrecionalidad y temeridad del personal policial que cumple tareas especficas de seguridad. Aqu radica, quizs, la mayor diferencia entre el Poder Judicial como organismo de contralor externo, que tiene a su cargo la sancin de conductas delictivas, y el poder administrador quien debe, al mismo tiempo que investigar y determinar las responsabilidades administrativas del agente policial por su accionar delictivo o no-, propender a la elaboracin de mecanismos estratgicos de prevencin de tales infracciones. Sin embargo -aun cuando debe tenerse presente que se encuentra en plena etapa de desarrollo y consolidacin-, ya se advierten en la SCS algunas debilidades significativas. Estas se originan, principalmente, en el apresuramiento con que esta agencia de control fue creada y la consecuente falta de planificacin de la estructura, organizacin, facultades y recursos necesarios para garantizar el cabal cumplimiento de las funciones que le fueron asignadas. As, en los hechos, la SCS carece de personal propio por lo cual depende casi completamente de los recursos de control de la DPAI/UEAI. Ello se advierte, por ejemplo, en lo que hace a la recepcin de denuncias por mal desempeo. La DPAI posee, entre sus funciones especficas, la de
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recibir denuncias y quejas de particulares sobre la conducta policial. Las delegaciones Centro-Norte y Sur cuentan con un sistema de recepcin de este tipo de reclamos, que a veces se realizan annimamente21. Al no contar con la estructura y los recursos humanos suficientes para procesar los reclamos de los particulares, la SCS se ve imposibilitada de recibir informacin sobre el desempeo policial de manera independiente, quedando sujeta a la que le proporcione la DPAI, con el inconveniente que genera que los particulares se vean obligados a denunciar un caso de mal desempeo policial ante personal proveniente de la misma institucin denunciada. Por otra parte, los funcionarios policiales tambin pueden concurrir a la DPAI para denunciar a sus pares y superiores. Aunque esta no sea una situacin frecuente, la posibilidad que brinda el sistema de control de recibir y procesar el reclamo genera un espacio de contencin que incrementa los incentivos para que el polica denunciante escoja a la DPAI frente al sistema penal. Como consecuencia de todo lo anterior, la DPAI termina siendo una oficina en la cual se dirimen las internas entre el personal policial, antes que presentarse como una solucin para la sociedad.
Funciones y atribuciones de la SCS. El lugar del uso de la coercin/fuerza

Como se advirti anteriormente, tanto la DPAI/UEAI como la SCS fueron creadas en el marco de la conmocin pblica generada por graves hechos de corrupcin y como respuesta a ella, lo que tuvo como correlato la proliferacin de disposiciones orientadas a combatirla. As, el decreto 510/09 dispone que, a fin de lograr los objetivos propuestos en los considerandos, son funciones de la Secretara de Control de Seguridad, entre otras:22 a) Entender en la elaboracin, coordinacin y/o conduccin de los programas de prevencin y lucha contra la corrupcin en el mbito de las fuerzas de seguridad de la provincia. b) Promover por oficio o por denuncia las investigaciones que resulten pertinentes respecto de las conductas de quienes integran las fuerzas de seguridad, para determinar la existencia de hechos o situaciones presuntamente ilcitas o irregulares de los que pudieran derivar perjuicios patrimoniales y/o morales para el Estado, terceros y/o las mismas fuerzas de seguridad. Para ello podrn entender
21 No existe ninguna reglamentacin que obligue a la DPAI a informar al denunciante sobre el trmite dado a su denuncia. 22 Decreto 510/09, artculo 4. El resaltado es propio.
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en la promocin y desarrollo de las investigaciones as como en las estrategias adecuadas para cada caso concreto [] d) Impulsar ante quien corresponda el recupero de los activos estatales que hayan sido desviados por integrantes de las fuerzas de seguridad en su propio provecho o de terceros, como consecuencia del uso irregular de sus funciones. e) Investigar las situaciones de Enriquecimiento Ilcito y conflicto de intereses en que pudieran verse involucrados los miembros de las fuerzas de seguridad como consecuencia del ejercicio de sus funciones, promoviendo las acciones legales para su sancin [] h) Llevar adelante auditorias en cualquier dependencia o unidad de las fuerzas de seguridad tendientes a detectar posibles abusos funcionales, actos de corrupcin y/o delitos, as como practicar inspecciones integrales o parciales en cualquier dependencia de seguridad con el mismo fin []. Si bien el decreto 510/09 no contiene disposiciones especficamente dirigidas a incrementar el control del uso de la coercin/fuerza, algunas de las funciones asignadas a la Secretara de Control de Seguridad pueden abarcar hechos y situaciones relacionadas, como ser: f) Promover modificaciones a la normativa, y al desarrollo de las reglamentaciones necesarias que esta prevea, referidas al aspecto institucional de las fuerzas de seguridad, su funcionamiento, y deberes y derechos del personal, tendientes a lograr eficacia y transparencia en el desarrollo de las funciones [] j) Desarrollar acciones dentro de las fuerzas de seguridad que tiendan a difundir la tica en el ejercicio de la funcin pblica, promoviendo la integridad, la honestidad y la responsabilidad entre sus funcionarios [] l) Optimizar la utilizacin de los recursos humanos y materiales para la investigacin de los hechos denunciados, promoviendo la capacitacin y profesionalizacin del personal a cargo de las distintas unidades especiales.23 En lnea con lo establecido para la DPAI/UEAI, el decreto tambin confiere a la SCS funciones amplias que se relacionan con dos propsitos que el entonces ministro de Seguridad tena para el rea: agilizar la tramitacin de los expedientes disciplinarios y facilitar las tareas de investigacin del Poder
23 Decreto 510/09, artculo 4, parte pertinente.
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Judicial en aquellas causas en las que estuviesen involucrados funcionarios policiales, por una parte, y, por otra, funcionar como nexo entre el Poder Judicial y la Polica, en tanto el primero debe investigar y sancionar los delitos cometidos por funcionarios policiales, entre ellos los relacionados con el ejercicio ilegal de la coercin/fuerza24. As, la norma establece como una de las funciones de la Secretara la de realizar todas las presentaciones que sean necesarias ante las autoridades administrativas y judiciales que correspondan a fin de promover las investigaciones que se llevaren a cabo. En este sentido, realizar el seguimiento de las causas judiciales que involucren a algn miembro de las fuerzas de seguridad en tanto se investiguen irregularidades cometidas en el ejercicio de sus funciones, pudiendo adoptar el rol procesal que la legislacin le permita25. El lugar relegado que tiene el control del uso de la coercin/fuerza en la norma que cre la SCS constituye un reflejo de la escasa atencin dedicada por el poder poltico a esta problemtica, que se traduce en la ausencia de polticas de control especficas y en una exigua regulacin, pese a la existencia de numerosas denuncias de brutalidad policial26. En consecuencia, reglamentar las exiguas facultades del rea de control, se torna un primer paso y una herramienta fundamental para reducir ambigedades y completar las lagunas existentes respecto de las potestades de control de la DPAI/UEAI, y con ella, las del control poltico -la SCS-, sobre la estructura tradicional. Ello posibilitara un control ms efectivo del uso de la coercin/fuerza policial.
3. Funcionamiento de los mecanismos de control

El rgimen disciplinario es el mecanismo de control interno de la institucin policial mediante el cual se corrigen las irregularidades que menoscaban la eficacia policial a travs de la sancin de las infracciones27.
24 La designacin como secretario de un abogado proveniente del Ministerio Pblico Fiscal de la provincia parece corroborar esa intencin. 25 Decreto 510/09, artculo 4, inciso c. 26 Al respecto, vase la seccin 4 en este mismo captulo. 27 Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS). (1998). La Inseguridad Policial. Buenos Aires: Eudeba.
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La Ley para el Personal de la Polica de la provincia de Santa Fe28 clasifica las faltas administrativas en leves y graves. El artculo 41 define las faltas leves como [] las infracciones e incumplimientos de los deberes de los funcionarios o empleados policiales establecidas expresamente o contenidas implcitamente en leyes, reglamentos y disposiciones vigentes, sean de orden policial o general, aplicables al personal de la reparticin y describe doce conductas que, especialmente, sern consideradas faltas leves. Sin embargo, el artculo 42 establece, de manera vaga, que cualquiera de esas faltas leves se transformar en grave cuando las consecuencias de la misma produzcan alteracin del orden interno, la investidura pblica de los funcionarios o empleados o la Reparticin o la Administracin o que importen menoscabo relevante a lo dispuesto en leyes y reglamentos o que perjudiquen material o moralmente a la Administracin. Por su parte, el artculo 43 define como faltas graves [] aquellos hechos que atenten gravemente contra el orden constitucional, los poderes pblicos o las instituciones constituidas o los derechos humanos establecidos o contra la Reparticin o la Administracin y , al igual que con las faltas leves, describe trece conductas que, especialmente, sern consideradas faltas graves. As como en su definicin, en la enumeracin de las conductas consideradas como infracciones policiales se advierten todo tipo de conceptos vagos y ambiguos29. El uso abusivo de la fuerza solo se encuentra contemplado especficamente como falta en el inciso d) del artculo 43, segn el cual se considera falta grave: Utilizar o blandir el arma de fuego provista o que se utiliza para el servicio en situaciones que no correspondan por razones de seguridad para la integridad de las personas, proporcionalidad de los medios empleados en los hechos y con agotamiento de las medidas preventivas que establezcan los reglamentos policiales para las intervenciones en el servicio policial. En cuanto a la aplicacin de las sanciones, en la Polica de la provincia de Santa Fe, ella puede producirse mediante dos procedimientos diferentes: de
28 Vanse artculos 38 al 68 (Captulo 2, Rgimen de Responsabilidad Administrativa del Personal Policial), de la ley 12.521, para el Personal Policial, sancionada el 6 de abril de 2006 (B.O. 24 de abril de 2006). 29 Explica Sozzo que: este modo de definir las infracciones, en tanto reglas formales combinadas con valores de la cultura policial, no solo genera discrecionalidad [] sino adems un amplio campo de arbitrariedad (Sozzo, M., op. cit., p 93).
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modo directo -por el superior que constatare la comisin de una falta leve30o, en los restantes casos, por decisin del Tribunal de Conducta Policial luego del correspondiente sumario administrativo o sumaria informacin31. Aun cuando la reglamentacin del procedimiento en particular ante el Tribunal de Conducta Policial se encuentra pendiente, la ley establece que el procedimiento ser oral, actuado y pblico y que tiene por objeto comprobar un hecho pasible de sancin; reunir la prueba para su calificacin; determinar las responsabilidades que correspondieren y disponer las sanciones pertinentes32. Tambin establece que el sumariado tendr derecho a designar un defensor, para todos los actos del procedimiento, incluso los preparatorios.33 La norma tambin establece que cuando resulte involucrado o sospechado personal de la Direccin Provincial de Asuntos Internos por faltas disciplinarias, la investigacin preliminar estar a cargo de la Direccin General de Asuntos Jurdicos del Ministerio de Seguridad, con elevacin al tribunal de conducta policial para su juzgamiento y resolucin.34 La tramitacin de los restantes sumarios administrativos corresponde a la Divisin de Asuntos Judiciales (en adelante Judiciales)35. En cuanto a la SCS, al momento de redactarse este captulo, y pese al tiempo transcurrido desde su creacin, esta no contaba an con una estructura propia, habindose designado nicamente a su secretario. Como consecuencia de ello, se sostiene casi exclusivamente en las capacidades operativas de la DPAI/UEAI para la investigacin de posibles faltas disciplinarias y/o delitos cometidos por funcionarios policiales, as como tambin para cumplimentar las restantes funciones que le fueron asignadas.
30 Conforme art. 50, ley 12.521. La disposicin que establece la sancin debe estar motivada y ser notificada por escrito al sancionado, pudiendo ser recurrida ante el funcionario con facultades para instruir sumario administrativo o sumaria informacin. El responsable de una falta leve podr solicitar la suspensin del cumplimiento de la sancin ofreciendo realizar, como sancin alternativa, actividades de integracin o labor social con la funcin policial o con la profesin o habilidades personales (art. 51, ley 12.521). 31 Sobre integracin y organizacin del tribunal, vanse artculos 60 a 65 de la ley 12.521. 32 Artculo 66, ley 12.521. 33 Artculo 63, ley 12.521. 34 Artculo 67, Ley N 12.521. 35 La Ley Orgnica de la Polica provincial establece en el artculo 53 que la Divisin Asuntos Judiciales depende del Departamento Judicial. Por su parte el Reglamento Orgnico de la Plana Mayor Policial (ROPMP) se refiere en el art. 38 a las tareas de la Divisin Asuntos Judiciales. Estas son: a) registro de sumarios judiciales y preventivos, b) tramitacin de expedientes judiciales (excepto sumarios preventivos), c) comunicaciones con los rganos de la administracin de justicia (federal y provincial), d) informes sobre sumarios judiciales, e) registro de libertades y sentencias, f) registro y custodia de depsitos judiciales y g) proyecto de formularios de polica judicial.
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La estrechez de recursos humanos y materiales con que cuenta en la actualidad reduce prcticamente al plano de lo formal las posibilidades de controlar por parte de la SCS y de traducir la informacin recabada en planes de accin y propuestas concretas para actuar preventivamente y mejorar la labor policial. Aqu radica, quizs, la mayor diferencia entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo en lo referente al control policial: mientras que el primero tiene a su cargo la sancin de las conductas delictivas que llegan a su conocimiento en el marco de un hecho puntual, el segundo debe investigar y determinar las responsabilidades administrativas del funcionario policial por su accionar delictivo o no- en el caso concreto, pero tambin disear e implementar medidas generales para prevenir la reiteracin de tales infracciones. Esto ltimo, sin embargo, no ha podido concretarse bajo las circunstancias descriptas. El control del estado de las comisaras, del empleo de las partidas presupuestarias asignadas, del armamento provisto, del aprovisionamiento y eficacia de los materiales de proteccin de los funcionarios, del estado de los mviles policiales y de la distribucin del recurso humano son todos ejes de supervisin que la SCS debe asumir y enarbolar como objetivo primario de control, teniendo en cuenta que tales cuestiones pueden generar un riesgo de entidad para el funcionario policial que favorezcan el uso abusivo de la coercin/fuerza: condiciones irregulares de labor o una comisara en mal estado, sin computadoras o con mviles en estado deficiente, generan en el nimo del funcionario policial una sensacin de abandono que favorece el corporativismo y la autonoma en la toma de decisiones. Para evitarlo, resulta imprescindible que el personal investigado sienta que la mirada del organismo de control no tiene solo una visin sancionatoria, sino tambin solidaria con las deficiencias que soporta. Sin perjuicio de lo anterior, adems de las previamente mencionadas, la SCS debera realizar otro tipo de actividades destinadas ms especficamente a prevenir la violencia policial, tales como elaborar protocolos de actuacin sobre la base del anlisis de los expedientes disciplinarios en los que interviene. Aunque se encuentra fuera de la estructura policial, la creacin de DPAI implic una agregacin al rgano de control interno ya existente, la Divisin Asuntos Judiciales, dependiente de la Jefatura de Polica de la provincia. En la prctica, esto implic la duplicacin de facultades entre las dos instancias de control, que coexisten36. En efecto, al tomar conocimiento de una posible
36 Al respecto vase Sozzo, M. op. cit. p. 116. Dichas facultades incluyen la posibilidad de tomar declaraciones informativas y asegurar la prueba (detener en flagrancia, allanar, etc.).
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ilegalidad cometida por parte de personal policial, ambas dependencias tienen la posibilidad de iniciar una investigacin preliminar Sin embargo, en el momento en que la Divisin Asuntos Judiciales abre la investigacin, la DPAI debe suspender la suya y remitir los antecedentes a Judiciales, con lo cual podra decirse que en los hechos existe una supremaca de la estructura tradicional por sobre la DPAI. Ello, segn Sozzo, provoc que la actividad de la DPA impactara muy levemente sobre la estructura tradicional37. La creacin de la SCS implic sumar una instancia de control externo tendiente a prevenir y combatir actividades ilegales cometidas por funcionarios policiales al mecanismo de control interno ya existente en la polica provincial. En este sentido, el traspaso de la DPAI desde la rbita de la Secretara de Seguridad Pblica a la de la Secretara de Control de Seguridad, como se ha mencionado, result a todas luces lo ms atinado teniendo en cuenta el objetivo central de la creacin de la SCS, una instancia de control externo a la institucin policial por parte del poder poltico. La creacin de la DPAI tampoco modific la potestad exclusiva de Judiciales para tramitar los sumarios administrativos internos cuando la falta policial pudiera constituir un delito. En efecto, si bien los sumarios administrativos en la Polica de Santa Fe son instruidos por la Seccin de Sumarios Administrativos, dependiente de la Divisin Administracin de Personal, en los casos en que la falta policial pueda constituir un hecho calificado por la ley penal como delito, debe tomar intervencin la Divisin de Asuntos Judiciales38. De esta manera, cuando del resultado de una investigacin preliminar surja la necesidad de iniciar el correspondiente sumario, la DPAI tiene la obligacin de solicitar su sustanciacin a Judiciales. Sin perjuicio de ello, Judiciales posee tambin la facultad de requerir a la DPAI la remisin de toda investigacin preliminar que est llevando adelante. A partir del momento de su remisin a Judiciales, la DPAI pierde todo contacto con la investigacin preliminar y toda injerencia ulterior respecto del avance de las tramitaciones y/o comprobacin de la infraccin, sin volver a tener ningn tipo de participacin en su sustanciacin. La participacin de la DPAI en una
37 Pese a la DPAI, el rgimen disciplinario contina como arquetipo de la forma de ejercicio del poder en la institucin policial, siendo una mquina de extraccin de obediencia y reproduccin de la autoridad en el marco de la jerarqua policial, de difusin del arte del silencio y del mantenimiento del secreto, de construccin constante de la identidad policial y el espritu de cuerpo, de militarizacin y de impunidad de las ilegalidades policiales. Sozzo, M. op. cit. p. 117. 38 Sozzo, M., op. cit. p. 94
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investigacin concluye con la elaboracin de un dictamen no vinculante para Judiciales, en el que se aconseja la medida provisoria por adoptar o el inicio de las actuaciones administrativas o la aplicacin de los artculos 150 o 102 del Reglamento de Sumarios Administrativos39. La nica obligacin que tiene Judiciales para con la DPAI en relacin con el sumario administrativo interno es comunicarle la resolucin final con el objeto que esta pueda ejercer su funcin de control de gestin40. Sin embargo, en la prctica, esta comunicacin no siempre se realiza. Al perder la DPAI contacto con una investigacin a partir de su remisin a Judiciales esta sale de la rbita de la SCS, de la cual la DPAI depende operativamente. Por lo tanto, la actuacin de la SCS como organismo de investigacin externo de ilegalidades policiales resulta limitada a la etapa preliminar que lleva a cabo la DPAI41. En aquellos casos en que de la investigacin preliminar realizada por la DPAI se desprende la posible comisin de un delito por parte de un funcionario policial, la DPAI realiza la denuncia ante la justicia penal. Como veremos a continuacin, la investigacin de un delito por parte de la DPAI solo tiene lugar cuando, en el marco de un proceso penal, el juez instructor le confiere la potestad de obrar como auxiliar de justicia. Sin embargo, ello no modifica todo lo atinente a la sustanciacin del sumario administrativo que siempre queda bajo la responsabilidad de Judiciales. La relacin entre la DPAI y Judiciales generalmente es fluida, situacin que se explica en gran medida por el hecho de que la mayora de los integrantes de la DPAI cumplieron funciones con anterioridad en Judiciales, lo que da lugar a una comunicacin netamente informal entre ambas agencias. Como se mencion anteriormente, uno de los objetivos principales de la creacin de la Secretara de Control de Seguridad fue que esta se constituyera en un nexo civil entre la polica y el Poder Judicial. Aunque con el tiempo la relacin se ha ido afianzando, por el hecho de tratarse de una oficina no39 Respecto de la aplicacin de estos, ver apartado siguiente. 40 En efecto, para poder cumplir acabadamente con su obligacin de expedirse en cada Junta de Calificaciones, es necesario que la DPAI tenga pleno conocimiento de las sanciones impuestas a miembros de la institucin que pudieran impedir ascensos y promociones. 41 Si bien, como se ha explicado, entre las funciones de la DPAI se encuentra la de colaborar con los instructores de sumarios administrativos originados en hechos que puedan constituir delitos o faltas administrativas graves, esto sucede a solicitud expresa de Judiciales, extremo que en la prctica no se constata.
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vedosa y cuya funcionalidad y efectividad an se encuentra bajo anlisis, los jueces no parecieron demostrar inicialmente demasiada confianza en ella. La Direccin Provincial de Asuntos Internos tambin ha ido afianzando su relacin con el Poder Judicial. Tanto esa dependencia como la Divisin de Asuntos Judiciales cumplen tareas de auxiliar de la Justicia. Sin embargo, mientras la actuacin de la DPAI se limita a situaciones en las que resulte incriminado personal policial, Judiciales tramita todas las causas penales, involucren o no a policas42. As las cosas, ante cada posible ilegalidad policial, el juez penal competente es el encargado de determinar a cul de estas dos dependencias le otorga intervencin43. No puede dejar de mencionarse que, pese a que las competencias de la DPAI se encuentran formalmente limitadas, cada vez son ms los procesos penales en los que los instructores judiciales requieren la labor de personal de esa dependencia debido a la sospecha de inaccin por parte de la Unidad Regional o de su Divisin Judiciales, o por descontento en cmo fue llevada una investigacin previamente. De este modo, se pone en peligro el propio aparato de control policial toda vez que, a medida que avanza la confianza de los magistrados en el personal de la DPAI, se le requiere que participe de una mayor cantidad de investigaciones criminales que, en principio, deberan ser competencia de la institucin policial en cumplimiento de su rol de auxiliar de la Justicia. En consecuencia, se desnaturaliza y desmerece la finalidad de control policial perseguida con la creacin de esta dependencia.
Relacin entre la actuacin administrativa y el proceso penal

Como norma, el Reglamento del Rgimen Disciplinario Policial de la Polica de la Provincia de Santa Fe44 establece que la sustanciacin de sumarios administrativos por hechos que puedan configurar delitos y las sanciones que se apliquen en sede administrativa sern independientes de la causa penal. Como consecuencia de ello, el sobreseimiento provisorio o definitivo o
42 Artculo 38, Reglamento Orgnico de la Plana Mayor Policial (ROPMP) 43 Vale aclarar que si bien lo ms frecuente es que los jueces elijan a Judiciales como su auxiliar, no tienen limitaciones respecto a qu reparticin elegir para desarrollar las investigaciones. La tramitacin de causas penales por parte de Judiciales o la DPAI, en cumplimiento del rol de auxiliares de la justicia implica realizar todas las actividades investigativas requeridas por el juez instructor a cargo del expediente. Entre ellas se destacan las de efectuar peritajes, recabar material probatorio, recibir declaraciones testimoniales, realizar allanamientos, detener a los presuntos implicados, etc. 44 Aprobado por decreto 426/72.
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la absolucin dictada en sede judicial no obsta a que un funcionario policial reciba una sancin administrativa45. En el mismo sentido se expresa el Reglamento para Sumarios Administrativos (RSA)46, que en su artculo 102 establece que, cuando haya elementos suficientes para juzgar administrativamente al imputado, puede aplicarse una sancin administrativa sin necesidad de aguardar la resolucin judicial47. Sin embargo, simultneamente, el artculo 150 del reglamento establece que, de mediar investigacin judicial por hechos ocurridos en servicio, puede no iniciarse sumario administrativo hasta la sentencia penal48. De este modo, la norma faculta a quien investiga la comisin de una posible falta disciplinaria -el instructor- a valorar en cada caso concreto la conducta reprochada y, en caso de determinar que la conducta que presuntamente configura una falta administrativa y el delito investigado por el juez penal son la misma cosa -es decir, se trata de una nica conducta-, puede resolver no iniciar el sumario administrativo. Esta resolucin es provisoria ya que, frente al avance del proceso judicial, que podra eventualmente derivar en la comprobacin de elementos no tenidos en cuenta en el estadio embrionario de la investigacin disciplinaria, el instructor puede revocar su decisin e iniciar el correspondiente sumario administrativo. La norma no impone al instructor la obligacin de fundar su decisin de no dar inicio al sumario administrativo. As, en los hechos, basta la mera afirmacin de la existencia de un proceso penal para justificar -per se- la no iniciacin del trmite y, en consecuencia, la labor instructoria se ve limitada al mero requerimiento peridico de informes al Poder Judicial. De este modo, el instructor puede usar y abusar de este permiso para no comenzar la investigacin administrativa, dejando el monopolio de la vigilancia reactiva al
45 Decreto 426/72, artculo 5. La norma tambin dispone que: [] Los hechos o la culpabilidad determinados en sede judicial no podrn ser revistos en la administrativa. La sancin impuesta en sede administrativa pendiente la causa penal, tienen carcter provisorio y puede ser sustituida por otra ms grave luego de dictada sentencia definitiva en esta ltima. 46 Aprobado por el decreto 4055/77, dictado el 3 de noviembre de 1977. 47 Artculo 102: La sustanciacin de los sumarios administrativos por hechos que sean objeto de un proceso penal y la aplicacin de sanciones disciplinarias son independientes de la causa penal. Puede dictarse resolucin sin esperar la sentencia judicial cuando haya elementos suficientes para juzgar administrativamente al imputado, pero no puede dictarse su sobreseimiento hasta tanto no recaiga fallo judicial definitivo []. RSA, Ttulo I (De los sumarios administrativos e instrucciones sumarias), Captulo XII (Resolucin). 48 Artculo 150: Si media instruccin prevencional por hechos ocurridos en y con motivo del servicio y de aquella no surge, en principio, una extralimitacin del imputado, puede no iniciarse sumario hasta que sea conocida la sentencia penal; tambin es posible no disponer la situacin de pasiva. RSA, Ttulo II (Medidas preventivas, disponibilidad y pasiva), Captulo II (Personal detenido, procesado o condenado).
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juez instructor, justificndolo en razones de economa procedimental frente a un posible sobreseimiento judicial. As, en los hechos sin perjuicio de lo dispuesto por el artculo 5 del Reglamento del Rgimen Disciplinario Policial y el 102 del Reglamento para Sumarios Administrativos-, la regla que impone el uso generalizado de la reserva del artculo 150 es la de la dependencia del proceso administrativo respecto del judicial, lo que implica que las faltas disciplinarias que pueden al mismo tiempo constituir delitos no se investigan de manera independiente y quedan atadas a la suerte que corra la causa penal. Como se corrobora a partir del grfico I, el 50% de las causas registradas en la DPAI durante los ltimos diez aos y que involucran a funcionarios policiales son tramitadas bajo el artculo 15049.
Grfico 1. Actuaciones por delitos/faltas registradas entre 1998 y 2008 por la DPAI, segn el estado de su tramitacin a julio de 2009 (N=3706).
En trmite Informacin 3% sumaria 3% Art. 102 RSA 11% Art. 150 RSA 50%
Diligencias previas 33%
Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de la Secretara de Control de Seguridad del Ministerio de Seguridad de la provincia de Santa Fe
La falta de celeridad de la Justicia Penal en la resolucin de las causas -aun de las que no se presentan como complejas- tambin demora la resolu49 Diferencindose de la tendencia a nivel provincial, en el Departamento Rosario (URII), el modo de tramitacin que prevalece en igual perodo es la aplicacin del artculo 102 RSA.
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cin de las faltas administrativas que s se investigan, ya que la espera de una resolucin judicial definitiva redunda -como se ver a continuacin- en la prolongacin indefinida de la situacin de disponibilidad preventiva de los policas investigados, lo que tambin conspira contra el funcionario presuntamente infractor. Siguiendo a Sozzo, puede afirmarse que la amplitud y vaguedad de los criterios con que la institucin decide avanzar o no en las investigaciones sobre faltas que al mismo tiempo constituyen delitos es un claro ejemplo del mbito de discrecionalidad que las propias normas formales dejan librado a la institucin policial, que ser ocupado, por un conjunto de reglas informales. El rgimen disciplinario funciona, entonces, con una lgica y como consecuencia del sistema penal, como un mecanismo reactivo que castiga infracciones.50
Discrecionalidad en la sancin de las faltas administrativas

La normativa que regula la actuacin de la Polica de la provincia de Santa Fe en sus distintas facetas -incluido el uso de la coercin/fuerza- padece de imprecisiones, vacos y ambigedades, situacin que ha dado lugar a la proliferacin de disposiciones del jefe de Polica tendientes a fijar criterios de actuacin all donde no los haba o de resolver las contradicciones planteadas por la yuxtaposicin de normas. Como lgica reaccin frente a la insuficiencia de preceptos regulatorios, estos se completan con reglas informales -voltiles- que se mantienen secretas al exterior de la institucin policial y que integran un profuso infra derecho complementario del bloque de legalidad. En consecuencia, cualquier control poltico sobre el accionar policial siempre ser sesgado ante el desconocimiento que este tendr respecto de estas reglas policiales que, lejos de ser ocasionales, integran un ncleo importante de mandatos imperativos y que son utilizadas por la propia institucin policial para valorar administrativamente la conducta de sus funcionarios. A fin de comprender lo anterior, tngase presente que el artculo 123 de la Ley para el Personal de la Polica Provincial 12.521 dispone expresamente la derogacin de la ley 6.769, sus modificatorias y toda otra disposicin anterior que se le oponga. Sin embargo, dicho artculo tambin prev que los decre50 Sozzo, M., op. cit. pg. 102.
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tos, normas, reglamentos policiales y disposiciones generales reglamentarias continuarn en vigencia, provisoriamente, hasta el dictado de las nuevas reglamentaciones y en la medida en que sean compatibles con el rgimen establecido en la presente ley y/o con las adecuaciones derivadas de la estructura de cuadro nico instituido. Como la reglamentacin an se encuentra pendiente, el jefe de Polica ha dictado diversos instructivos estableciendo qu institutos de la ley 6.769 (derogada) se seguirn aplicando conjuntamente con captulos de la nueva ley (12.521) que son operativos51. De este modo, un instructivo del jefe de Polica hace caso omiso al mandato legal y, en los hechos, la norma expresamente derogada por ley contina aplicndose. As, merced al dictamen de este organismo asesor policial, frente a un hecho determinado, es posible que se acuda a distintos ordenamientos legales, aun cuando estos se contrapongan. Esta circunstancia dificulta enormemente toda posibilidad de control externo ya que estos instructivos o directivas del jefe policial funcionan como supralegalidad siendo secretas, ocultas para la ciudadana en general y desconocidas, incluso, por muchos agentes que no pertenezcan a la oficialidad. Al valorar una conducta entonces -que debe cotejarse con el bloque de legalidad entendido en su integralidad para constatar su eventual irregularidad- se debe recurrir a la investigacin de mandas secretas que operan efectivamente por encima de los preceptos pblicos como son las leyes, decretos y las mismas resoluciones ministeriales. De ms est decir que esta infralegalidad -que se transforma en supralegalidad fctica- socava la seguridad jurdica, perjudicando no solo a la ciudadana en su conjunto sino incluso a los propios funcionarios policiales, que no saben a ciencia cierta si su proceder ha sido correcto o incorrecto. Estas reglas informales son las que rigen, entre otras cosas, la aplicacin de la disponibilidad preventiva en el marco de la investigacin de posibles faltas disciplinarias52. La ley 12.521 dispone que la violacin de los deberes establecidos en leyes, reglamentos, resoluciones o disposiciones que regulen la actividad policial har pasible a los transgresores, segn el caso, de medidas que van desde la reprimenda escrita a la destitucin, pasando por el apercibimiento
51 Se trata, concretamente, del Instructivo referente a la aplicacin de la nueva Ley del Personal Policial, del 24/5/06, vigente actualmente. 52 Nos referimos al dictamen 3033/07, del 23/07/07, segn el cual se aplica la disponibilidad en los trminos de la ley 12.521 pero, al mismo tiempo, se le pone un coto temporal en la medida en que no perjudique al sumario administrativo.
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(simple o agravado) y la suspensin (provisional o de empleo).53 La sancin de esta norma, y en particular la redaccin que se le dio al artculo 44, implic la eliminacin de hecho del arresto policial como sancin disciplinaria54. La eliminacin del arresto como sancin -que signific un avance en el proceso de democratizacin y desmilitarizacin de la institucin policiales percibida por el personal policial de mayor jerarqua -formado a la luz de ciertos apotegmas autoritarios- como una seal de debilitamiento de la institucin, pues impide la adecuada sancin de inconductas menores que afectan la imagen institucional. La derogacin de la sancin privativa de libertad en el mbito administrativo, sin embargo, tuvo como correlato una notable ampliacin de la aplicacin de la disponibilidad preventiva. Como consecuencia de ello, la disponibilidad preventiva es utilizada -aun sin serlo- como la sancin ms gravosa en el marco de un procedimiento sumarial, ocupando el sitio que con la ley 6.769 le caba a la restriccin de libertad. Segn la ley 12.521, la disponibilidad es una de las formas en las que puede revistar el personal policial en actividad.55 Una de las situaciones que pueden dar lugar a la disponibilidad es que el personal se encuentre bajo sumario administrativo. En tal caso, la medida se extiende mientras el sumario se encuentre abierto. La disponibilidad es, en estos casos, dispuesta a criterio del jefe de Polica de la provincia56. Por otra parte, el Reglamento para Sumarios Administrativos establece que: la situacin de disponibilidad puede ordenarse en los siguientes casos: a) Cuando la permanencia del imputado sometido a sumario administrativo por hechos vinculados a las funciones inherentes de su cargo o grado, signifique un obstculo para la investigacin, cualquiera sea la gravedad de aquellos. Puede evitarse esta medida cuando resulta conveniente el traslado del empleado a otra dependencia policial en la que pueda prestar servicios en razn de
53 Conforme artculo 44 de la ley 12.521, sancionada el 6 de abril de 2006 y publicada en el Boletn Oficial del da 24 del mismo mes. 54 Ello se encontraba previsto en el artculo 16 inciso b) del decreto 426/72, que aprueba el Reglamento del Rgimen Disciplinario Policial. 55 Ley 12.521, artculo 87, inciso b. 56 Ley 12.521, artculo 90, inciso c.
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CAPTULO 4
su jerarqua; b) cuando se impute una falta administrativa que en principio pueda dar lugar a la destitucin del empleado57. A su vez, esta norma requiere al instructor del sumario fundar el pedido de disponibilidad en: () el hecho, sus consecuencias y trascendencia pblica, la eventual responsabilidad del agente, las circunstancias atenuantes y agravantes, el concepto funcional y privado, la antigedad y las razones que pueden dar lugar a la privacin del uso del arma y credencial.58 En contradiccin con lo dispuesto por la ley 12.521, el Reglamento para Sumarios Administrativos tambin pone coto temporal a la aplicacin de la medida, fijando como lmite el plazo de 15 das cuando la disponibilidad se hubiera dispuesto por aplicacin del inciso a) y de 90 cuando hubiera sido en virtud del inciso b)59. Sin embargo, la norma dispone que, una vez vencido el tiempo, el instructor puede mantener la suspensin en la ejecucin del servicio convirtiendo la disponibilidad en situacin de pasiva cuando el agente estuviere privado de su libertad, con procesamiento firme o cumpliendo condena condicional que no traiga aparejada inhabilitacin.60 El pase a disponibilidad es utilizado por la institucin como una medida preventiva que permite alejar a los policas del contacto con el pblico en el marco de una investigacin por la comisin de una infraccin o delito. Segn la ley 12.521, al no tener un plazo mximo de duracin, la medida debera durar lo que demora la causa judicial en resolverse. As, aun cuando no se trata de una sancin, la disponibilidad suele ser vista como tal por los funcionarios policiales ya que quienes se encuentran en esa situacin solo pueden percibir el 75% del sueldo y los suplementos generales que correspondan61 y, adems, pierden la posibilidad de realizar tareas adicionales, gracias a las cuales normalmente complementan su salario. Al conceptualizarse como sancin y no como medida preventiva, se crea la conciencia colectiva de que la Polica reacciona frente al hecho y repudia la conducta apartando al funcionario infractor del cumplimiento de sus tareas
57 Decreto 4055/77, artculo 135. 58 Decreto 4055/77, artculo 139. 59 Decreto 4055/77, artculos 142 y 143. 60 Decreto 4055/77, artculos 146. 61 Ley 12.521, artculo 111, inciso b.
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especficas. Sin embargo, una vez aplacada la conmocin, frecuentemente se recurre al fundamento real del instituto -esto es, una medida preventiva- y se justifica el retorno del agente a su funcin por aplicacin del Reglamento para Sumarios Administrativos, reciclando el conflicto. Se observa entonces, cmo se va produciendo en la va de los hechos una nueva desviacin del espritu de la ley 12.521 , ajustndose su interpretacin a las exigencias de la corporacin policial. La utilizacin de esta medida precautoria de disponibilidad ha proliferado notablemente al punto de constituir en la actualidad la sancin disciplinaria ms importante y ms utilizada cuando un hecho adquiere gran exposicin pblica o gravedad. Hoy da, merced a la sancin de la ley 12.521, la medida de disponibilidad debera ser rgida, inmodificable mientras persista la accin administrativa. No obstante, los rganos de asesoramiento jurdico de la Polica interpretan que, por su naturaleza cautelar, resulta provisoria y puede modificarse -y revocarse- en tanto hayan cesado las causas tenidas en cuenta al momento de valorar su implementacin.
4. Estadsticas sobre delitos/faltas imputados a funcionarios policiales en la provincia de Santa Fe

Habiendo identificado la insuficiente atencin que recibi la problemtica relativa al uso ilegal de la coercin/fuerza en la reforma de los mecanismos provinciales de control del accionar policial en las ltimas reformas policiales, el objetivo del presente aparatado es contrastar estadsticamente dicha afirmacin, a fin de constatar la existencia o inexistencia de esta problemtica y, as, evidenciar a travs de datos concretos la necesidad de atender a esta temtica en el desarrollo de las polticas pblicas de control del accionar policial en la provincia. Con este fin, se analizaron las actuaciones registradas en la base de datos de la Secretara de Control de Seguridad (SCS) del Ministerio de Seguridad de la provincia de Santa Fe en relacin con delitos y/o faltas cometidos por los funcionarios de la Polica de la provincia entre los aos 1998 -en que se cre la Direccin Provincial de Asuntos Internos- y 2008, inclusive. En la mayor parte de los casos, la unidad de anlisis considerada son los delitos presuntamente cometidos por los funcionarios policiales, a partir de los cuales se inici una actuacin administrativa en la dependencia reseada. A los fines de este anlisis, los delitos cometidos en concurso con otros han sido
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contabilizados de manera independiente. Por otra parte, cada delito se contabiliz una nica vez, aun cuando los presuntos autores fueran ms de uno. Durante el perodo considerado (1998-2008), la base de datos de la SCS registr 3.706 actuaciones, dentro de las cuales se contabilizaron 4.447 delitos/faltas. A fin de obtener una visin integral de la problemtica estudiada, en un primer momento se analizan los datos relativos a la totalidad de la provincia de Santa Fe, luego el anlisis se focaliza en los Departamentos de La Capital (UR I) y Rosario (UR II). Previo al procesamiento de los datos contenidos en la base, se analizaron preliminarmente y reagruparon los datos all contenidos en funcin de las siguientes categoras62:
62 Con excepcin del homicidio, cada categora incluye el tipo culposo y doloso, simple y agravado, y en grado de tentativa. Asimismo, los siguientes delitos tambin incorporan: -Amenazas: las amenazas mutuas, coactivas, reiteradas, de muerte, coaccin. -Apremios y vejaciones: agresin (verbal y fsica), con arma, severidades. -Atentado y resistencia a la autoridad: desobediencia a la autoridad. -Dao: en allanamiento, de mvil policial. -Defraudaciones y estafas: reiteradas, emisin de cheques sin fondo, fraude. -Extorsin: reiterada, en grado de tentativa -Falsificacin de documentos: falsedad material, ideolgica, instrumental, destruccin y adulteracin de documentos, de instrumento publico, privado, falsificacin de sellos timbres o marcas; violacin de sellos y documentos. -Falta/contravencin: incluye todas aquellas referidas como infracciones a la ley 10.703. -Homicidio doloso: incluye homicidio simple, homicidio en exceso de legitima defensa, en ria. -Hurto: incluye de energa, de imagen, reiterado, de ganado mayor, calamitoso. -Incumplimiento deberes funcionario pblico: reiterado, incumplimiento de mandatos judiciales. -Irregularidades en el accionar policial/investigacin sobre procedimiento: incluye la irregularidad en custodia de detenidos, fuga, tratos irregulares, irregularidad certificacin policial, allanamiento ilegal, enfrentamiento armado. -Lesiones: leves, graves, gravsimas, accidentadas, desistidas, mutuas, reciprocas, con arma de fuego. -Otros delitos contra la administracin pblica: encubrimiento, evasin y facilitamiento de evasin, exacciones ilegales, malversacin caudales pblicos, cohecho, enriquecimiento ilcito. -Otros: abigeato, retencin menor de sus padres, peculado, retencin indebida, delitos contra la integridad sexual (abuso y acoso sexual, violaciones), falsa denuncia, intimidacin pblica, abandono de personas, apropiacin indebida, incendio, infracciones a leyes 12.238, 23.184, 24.129 (en todos los casos no se especificaba artculo de la norma sobre el cual se realizaba la imputacin). - Portacin y tenencia ilegal de armas: de guerra, de fuego, infracciones de la ley 25.886 (no se indicaba el artculo de la norma sobre el cual se realizaba la imputacin). - Privacin Ilegitima de la libertad: incluye rapto. - Sin datos: aqu se incluyeron todas aquellas en las que no se especificaba el delito/falta sobre la cual versaban, por ejemplo, requerimientos, denuncias, actuaciones (prevencional, administrativas, de oficio, sumarial, sobre depsito), investigacin a requerimiento juzgado, actuadas, requerimiento instruccin, causa administrativa o interna, exposicin, comunicaciones annimas o telefnicas, acta de procedimiento, informacin sumaria, diligencias previas.
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- Abuso de armas - Abuso de autoridad - Amenazas - Apremios y vejaciones - Atentado y resistencia a la autoridad - Dao - Defraudaciones y estafas - Extorsin - Falsificacin de documentos - Falta/contravencin - Homicidio culposo - Homicidio doloso - Hurto - Incumplimiento deberes funcionario pblico - Irregularidades en el accionar policial/investigacin sobre procedimiento - Lesiones - Otros delitos contra la administracin pblica - Privacin ilegtima de la libertad - Tenencia y portacin ilegal de armas - Privacin ilegtima de la libertad - Robo - Violacin de domicilio - Otros - Sin Datos
4.1. Evolucin de delitos/faltas

En los siguientes grficos, se analizan las dimensiones y evolucin de las irregularidades en el accionar de los funcionarios de la Polica de la provincia de Santa Fe -en funcin de los registros existentes sobre ellas en el mbito del Poder Ejecutivo-, con el objeto de caracterizar dicha problemtica en cada uno de los niveles territoriales a lo largo del perodo analizado. Con ello, se intenta contextualizar la problemtica en la que se concentra esta publicacin, el uso ilegal de la coercin/fuerza en la Polica de la provincia. Durante el perodo analizado (1998-2008), la Secretara de Control de Seguridad registr un total de 4.447 delitos/faltas imputados a funcionarios policiales en la provincia de Santa Fe. De ellos, 2.122 (47,7%) fueron atribuidos a funcionarios que prestaban servicios en el Departamento La Capital (UR I)
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CAPTULO 4
y otros 279 delitos/faltas (6,3%) a funcionarios que prestaban servicios en el Departamento Rosario (UR II). La evolucin de los delitos/faltas registrados anualmente durante el perodo considerado muestra una tendencia claramente ascendente -si bien con un amesetamiento entre los aos 2002 y 2004-, y se registra un incremento del 461,5% en los delitos/faltas contabilizados en ambos extremos del perodo y un promedio anual de 404 delitos/faltas.
Grfico 2. Evolucin de delitos/faltas imputados a funcionarios policiales. Provincia de Santa Fe. Aos 1998-2008.
800 700 600 500 400 300 200 100 0 AO 1998 AO 1999 AO 2000 AO 2001 AO 2002 AO 2003 AO 2004 AO 2005 AO 2006 AO 2007 AO 2008 135 238 251 281 421 394 401 461 503 758
Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de la Secretara de Control de Seguridad del Ministerio de Seguridad de la provincia de Santa Fe.
En cuanto a lo registrado en el Departamento La Capital (UR I), puede verse que la lnea de tendencia tambin muestra un comportamiento ascendente, con una variacin porcentual del 222.4% en el ao 2008 respecto de 1998. Sin embargo, la serie evidencia mayor inestabilidad que la observada a nivel provincial, y el ltimo ao considerado es el que registra el valor ms alto de la serie, al igual que lo ocurrido a nivel provincial. El promedio anual de delitos/faltas registrados es de 193.
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Grfico 3. Evolucin de delitos/faltas imputados a funcionarios policiales. Departamento La Capital (Unidad Regional I). Provincia de Santa Fe. Aos 1998-2008.
300 250 200 152 150 100 50 0 AO 1998 AO 1999 AO 2000 AO 2001 AO 2002 AO 2003 AO 2004 AO 2005 AO 2006 AO 2007 AO 2008 85 127 150 192 185 241 215 262 239 274
En cuanto al Departamento Rosario (UR II), lo primero que llama la atencin es el contraste con el Departamento La Capital en trminos de la cantidad de delitos/faltas registrados anualmente-, (6 veces menos) especialmente teniendo en cuenta que Rosario es el centro urbano ms grande de la provincia de Santa Fe y, por ende, probablemente se concentre all la mayor cantidad de policas en servicio. Ms all de ello, entre los aos 1998 y 2008, se observa un incremento de los delitos/faltas imputados a funcionarios policiales del 262,5%, siendo de 25 el promedio anual de delitos/faltas. A diferencia de lo ocurrido a nivel provincial y en la UR I, el 2008 no es el ao que mayor cantidad de delitos/faltas registra. Por otra parte, llaman la atencin las variaciones entre un ao y otro, inestabilidad que lleva a que en el curso de tan solo 2 aos (1999/2001) se quintuplique la cantidad de delitos/faltas registrados.
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CAPTULO 4
Grfico 4. Evolucin de delitos/faltas imputados a funcionarios policiales. Departamento Rosario (Unidad Regional II). Provincia de Santa Fe. Aos 1998-2008.
40 35 30 25 20 15 10 5 0 AO 1998 AO 1999 AO 2000 AO 2001 AO 2002 AO 2003 AO 2004 AO 2005 AO 2006 AO 2007 AO 2008 8 7 22 21 36 37 32 29 31 27 29
Fuente: elaboracin propia con datos de la Secretara de Control de Seguridad del Ministerio de Seguridad de la provincia de Santa Fe.
4.2. Distribucin de delitos/faltas, segn tipo

Habiendo constatado una tendencia ascendente en el registro y, seguramente, la comisin de irregularidades policiales en los tres niveles jurisdiccionales analizados, el presente apartado avanza en el anlisis de dichas irregularidades identificando los delitos/faltas que prevalecen entre aquellos imputados a funcionarios policiales, as como tambin su evolucin en el tiempo. Entre los delitos/faltas por los que fueron imputados funcionarios policiales en la provincia de Santa Fe durante el perodo analizado (1998-2008), se destaca la incidencia de las lesiones, que representan el 16%; las amenazas, que constituyen el 12%, y los apremios ilegales que dan cuenta del 10% del total de delitos/faltas registrados.
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Grfico 5. Distribucin de delitos/faltas imputados a funcionarios policiales, segn tipo. Provincia de Santa Fe. Aos 1998-2008.
Otros delitos 34% Lesiones 16% Amenazas 12%
Sin datos 28%
Apremios 10%
En trminos generales, en el Departamento La Capital (UR I) se observa una distribucin similar de los delitos/faltas a la registrada en el territorio provincial: aunque con una pequea variacin, las categoras que prevalecen continan siendo las de lesiones (14%), amenazas (12%) y apremios ilegales (12%).
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CAPTULO 4
Grfico 6. Distribucin de delitos/faltas imputados a funcionarios policiales, segn tipo. Departamento La Capital (Unidad Regional I). Provincia de Santa Fe. Aos 1998-2008.
Otros delitos 27% Lesiones 14% Amenazas 12%
Sin datos 35%
Apremios 12%
En relacin con los tipos de delitos/faltas ms frecuentes, el Departamento Rosario (UR II) vuelve a diferenciarse del Departamento La Capital (UR I). As, se observa que, si bien las lesiones y las amenazas resultan ser los delitos de mayor prevalencia -14% y 13%, respectivamente-, el tercer lugar le corresponde a la falsificacin de documentos, con un 9% de los registros.
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Grfico 7. Distribucin de delitos/faltas imputados a funcionarios policiales, segn tipo. Departamento Rosario (Unidad Regional II). Provincia de Santa Fe. Aos 1998-2008.
Lesiones 14% Otros delitos 55% Amenazas 13%
Apremios 6% Falsif. docs. 9% Sin datos 3%
4.3. Anlisis de delitos relacionados con el uso de la coercin/fuerza

Habiendo identificado los delitos/faltas con mayor prevalencia en los registros de la SCS durante el perodo y en los distintos niveles jurisdiccionales analizados, a continuacin se pretende determinar la relevancia de la problemtica relativa al uso ilegal de la coercin/fuerza y compararla con la de delitos vinculados a la corrupcin, problemtica que, como se advirti, motiv los distintos cambios en el sistema de control de la Polica de la provincia de Santa Fe. A tal fin, los registros sobre delitos imputados a funcionarios policiales de la provincia de Santa Fe entre los aos 1998 y 2008 fueron reagrupados de la siguiente manera:
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CAPTULO 4
- Delitos vinculados al uso de la coercin/fuerza63 - Delitos contra la administracin pblica64 - Otros65 - Sin datos Los primeros tres grficos permiten observar la incidencia de los delitos vinculados al uso de la coercin/fuerza en los registros totales del perodo estudiado, en cada uno de los niveles jurisdiccionales estudiados.
Grfico 8. Distribucin de delitos/faltas imputados a funcionarios policiales, segn tipo. Provincia de Santa Fe. Aos 1998-2008.
Delitos contra Adm. Pblica 11%
Otros 10%
Sin datos 28%
Delitos Uso de la Coercin/ Fuerza 51%
63 Incluye las categoras de: abuso de armas, abuso de autoridad, amenazas, apremios, atentado y resistencia a la autoridad, dao, homicidio culposo y doloso, irregularidades en el accionar policial, lesiones, privacin ilegitima, robo y violacin de domicilio. 64 Incluye las categoras de: defraudaciones y estafas, extorsin, otros delitos contra la administracin pblica, falsificacin de documentos e incumplimiento deberes de funcionario pblico. 65 Incluye las faltas/contravenciones, hurto, tenencia y portacin ilegal de armas y otros.
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Grfico 9. Distribucin de delitos/faltas imputados a funcionarios policiales, segn tipo. Departamento La Capital (Unidad Regional I). Provincia de Santa Fe. Aos 1998-2008.
Delitos contra Adm. Pblica 8% Otros 8%
Sin datos 35%
Grfico 10. Distribucin de delitos/faltas imputados a funcionarios policiales, segn tipo. Departamento Rosario (Unidad Regional II). Provincia de Santa Fe. Aos 1998-2008.
Delitos contra Adm. Pblica 25% Sin datos 3%
Otros 15%
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CAPTULO 4
Se observa que en los tres niveles jurisdiccionales estudiados, prevalecen los delitos vinculados con el uso de la coercin/fuerza, y es el Departamento de Rosario (UR II) el que registra al porcentaje ms elevado (57%) del total de los delitos imputados a funcionarios policiales entre 1998 y el 2008. Los siguientes tres grficos muestran la evolucin en el tiempo de los tres delitos relacionados con el uso de la coercin/fuerza con mayor incidencia en cada uno de los tres niveles jurisdiccionales considerados.
Grfico 11. Evolucin de delitos seleccionados imputados a funcionarios policiales. Provincia de Santa Fe. Aos 1998-2008.
140
137
120 100 80 60
46 54 43 30 92 69 59 44 34 33 21 45 42 34 53 54 41 39 32 53 35 52 41 77 78 68 52 101
40
31
31
20 0
18 9
AO 1998
AO 1999
AO 2000
AO 2001
AO 2002
AO 2003 Apremios
AO 2004
AO 2005
AO 2006
AO 2007
AO 2008
Amenazas
Lesiones
Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de la Secretara de Control de Seguridad del Ministerio de Seguridad de la provincia de Santa Fe
En lo que respecta a las lesiones, la provincia de Santa Fe presenta una lnea de tendencia claramente ascendente a lo largo de todo el perodo estudiado (1998-2008): en el lapso de tan solo 10 aos el nmero de registros por lesiones imputadas a funcionarios policiales se multiplic por 7,6, pasando de 18 a 137. Sin perjuicio de esta tendencia, durante el perodo se advierten tres momentos en los que se produjeron incrementos significativos en relacin con el ao anterior: 1998/1999 (+155,6%), 2004/2005 (+42,6%) y 2007/2008 (+48,9%). Las amenazas muestran una curva muy similar a la de las lesiones. Si bien con valores absolutos ms bajos, la variacin entre los extremos de la
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serie temporal es an ms marcada que en el caso de las lesiones, representando un incremento superior al 1000%. Los aumentos interanuales ms significativos tambin se evidencian en los extremos de la serie: 1998/1999 (+244,4%) y 2007/2008 (+48,5%). En el caso de los apremios la curva es diferente, evidencindose variaciones pronunciadas entre 1998 y 2003 y una tendencia un poco ms estable durante los aos siguientes. Si bien el ao 2008 muestra un aumento importante en la cantidad de registros en relacin con 1998, dicho incremento es de solo 67,7%, registrndose el valor ms bajo de la serie (21) en el ao 1999 y el ms alto (69) tres aos ms tarde, en el 2002.
Grfico 12. Evolucin de delitos seleccionados imputados a funcionarios policiales. Departamento La Capital (Unidad Regional I). Provincia de Santa Fe. Aos 1998-2008.
50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 AO 1998 AO 1999 AO 2000 AO 2001 AO 2002 AO 2003 Apremios AO 2004 AO 2005 AO 2006 AO 2007 AO 2008
10 4 24 20 18 10 28 28 21 37 33 25 24 31 26
25
49
39 31 30 28 30 29
37
26
17
22
21
21 21
18
20
Amenazas
Lesiones
Fuente: elaboracin propia con datos de la Secretara de Control de Seguridad del Ministerio de Seguridad de la provincia de Santa Fe
En cuanto al Departamento La Capital (UR I), con una tendencia claramente ascendente, las lesiones y amenazas siguen patrones muy similares entre s y, al mismo tiempo, a la tendencia provincial, y los registros ms bajos para ambos delitos corresponden al primer ao de la serie (1998) y, los ms altos, al ltimo (2008).
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CAPTULO 4
En el caso de las lesiones, la variacin entre los extremos del perodo (1998-2008) fue de 270% y la variacin interanual ms pronunciada se dio entre 1998 y 1999 (180%). En lo que respecta a las amenazas, la variacin entre los extremos del perodo fue de 875% y la variacin interanual ms pronunciada de 400%, tambin entre 1998 y 1999. Aun cuando se aprecia una alta volatilidad en los registros, y los valores correspondientes a los aos 1998 y 2008 son prcticamente iguales (24/26), los apremios presentan una lnea de tendencia descendente. Luego de alcanzar su valor mximo (49) en el 2002, se produce un brusco descenso en el ao 2003 y el registro mnimo (7) se observa en 2005. Desde entonces, los valores se incrementan sostenidamente hasta el ao 2008.
Grfico 13. Evolucin de delitos seleccionados imputados a funcionarios policiales. Departamento Rosario (Unidad Regional II). Provincia de Santa Fe. Aos 1998-2008.
9 8 7 6 5 4 3 2 1 0
2 1 00 1 0 4 3 2 2 1 3 2 2 2 1 0 2 2 0 1 6 6 5 5 4 4 5 5 4 4 8
AO 1998
AO 1999
AO 2000
AO 2001
AO 2002
AO 2003 Apremios
AO 2004
AO 2005
AO 2006
AO 2007
AO 2008
Amenazas
Lesiones
Fuente: elaboracin propia con datos de la Secretara de Control de Seguridad del Ministerio de Seguridad de la provincia de Santa Fe
Finalmente, en el Departamento Rosario (UR II), el nmero absoluto de lesiones, amenazas y apremios registrados es tan bajo que sera aventurado sacar conclusiones atento variaciones de tan solo una o dos unidades podran parecer significativas en trminos porcentuales cuando en los hechos no lo son. Como se mencion previamente, llama la atencin que el nmero de delitos registrados sea tan bajo teniendo en cuenta la cantidad de funcionarios que prestan servicio en la jurisdiccin y las denuncias que permanentemente se dan a conocer a travs de los medios de comunicacin.
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Reflexiones finales
Como se ha visto, dos de los principales rganos del sistema de control policial -la Direccin Provincia de Asuntos Internos y la Secretara de Control de Seguridad- fueron creados como respuestas coyunturales a situaciones de conmocin derivados de hechos de corrupcin, en sendos intentos por penetrar el ncleo duro del control interno policial que se caracteriza por ser secreto y discrecional. Como correlato de lo anterior, en las normas de creacin de estos rganos proliferan las disposiciones relacionadas con la lucha contra la corrupcin y es mucho ms limitada la preocupacin por el uso abusivo de la coercin/fuerza, un fenmeno que tiene caractersticas particulares pero que suele relacionarse con el anterior. As, sin dejar de ser auspiciosa, la creacin de la SCS debe considerarse solo el primer paso hacia un control externo eficiente de la actividad policial: resta an dotarla de facultades, estructura y recursos suficientes para que pueda realizar eficazmente su tarea, situacin que impide el cumplimiento acabado de sus funciones. Dichas facultades, estructuras y recursos deben estar orientados, en particular, a controlar y prevenir el uso abusivo de la coercin/fuerza, problema cuya existencia estas pginas han contribuido a constatar. En los hechos, el secretario de Control de Seguridad es el nico funcionario sin estado policial en una estructura compuesta en su totalidad por personal policial, el rea carece de vas para nutrirse de informacin propia -sin depender de la que le proporcione la estructura policial tradicional- y no puede procesar la informacin con la que cuenta debido a la insuficiencia de recursos y personal. Todo ello, asimismo, impide que desarrolle mecanismos de llegada a la ciudadana, quedando totalmente aislada. As, el control externo de la institucin policial buscado con la creacin de la SCS se vuelve ficticio. En cuanto a la DPAI, su creacin tambin merece destacarse como un hecho positivo, al igual que su posterior traspaso a la rbita de la SCS. Aunque no implic un cambio estructural de la institucin policial y por ende subsisti en paralelo a la estructura de control interno preexistente, la creacin de la DPAI implic (...) la incorporacin en el plano simblico, aun cuando dbilmente, de una conceptualizacin del control de la actividad policial que no es solo reactiva -vigilar y castigar- sino tambin proactiva -control de gestin y prevencin 66.
66 Sozzo, M. op. cit. pg. 116.
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Captulo 5
Controles externos de la actividad de las instituciones de seguridad

Sebastin Pereyra y Cecilia Ales
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Introduccin
Este captulo presenta los resultados de una exploracin sobre la actualidad y la potencialidad de algunos mecanismos de control externo del desempeo de las instituciones de seguridad, es decir, controles ejercidos por un poder distinto, o dentro de un mismo poder, por una institucin diferente a la controlada. Con sus particulares caractersticas y modos de funcionamiento1, estos mecanismos de control intentan influir con mayor o menor xito sobre el desempeo policial en general y, en este marco, sobre el modo en que los funcionarios hacen uso de la coercin/fuerza, actuando de manera complementaria -e incluso muchas veces funcionando como contrapeso- del principal mecanismo de control externo de las instituciones de seguridad en la Argentina: el Poder Judicial. De manera complementaria, decimos, porque las agrupaciones de familiares, las defensoras del pueblo y las secretaras de derechos humanos tienen la posibilidad de trascender la lgica de las intervenciones caso por caso, tan tpica del mbito judicial, y analizar la actuacin policial con una mirada ms general y abarcadora, dndole visibilidad a situaciones que requieren de soluciones estructurales. Como contrapeso, porque la relacin entre el Poder Judicial y las instituciones de seguridad, auxiliares de las primeras, se torna a veces tan prxima que dificulta el desarrollo de investigaciones exhaustivas e imparciales sobre hechos delictivos en los que presuntamente participaron funcionarios policiales. Teniendo en cuenta lo anterior, a continuacin revisaremos algunas experiencias que muestran el papel fundamental que vienen cumpliendo los
1 Este funcionamiento variar en funcin de cuestiones tales como las bases normativas; la dedicacin, competencia y experiencia del personal; los niveles de compromiso y cooperacin por parte de la institucin y del personal policial al cual le es aplicable el procedimiento; el nivel de conocimiento, de confianza y/o de voluntad para aplicar el procedimiento; la buena o mala fe de los potenciales quejosos; la cantidad de recursos asignados a la aplicacin del procedimiento y el grado de apoyo poltico con que cuente. Stenning, Philip; Evaluating Police Complaints Legislation: A Suggested Framework en Goldsmith, A. & C. Lewis (eds.): Civilian Oversight of Policing: Governance, Democracy and Human Rights, (Oxford/ Portland, Ore.: Hart Publishing, 2000) pp. 147-163.
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familiares de las vctimas de la violencia institucional -organizados o no- en la problematizacin del uso policial de la fuerza, la revelacin de patrones de conducta que cuentan con un anclaje institucional y la complicidad judicial en el mantenimiento de la impunidad y, en una segunda parte, analizaremos el funcionamiento de otras instituciones -como son las defensoras del pueblo y las secretaras de derechos humanos- que cuentan con atribuciones para, al menos potencialmente, ejercer ese control externo de modo ms exhaustivo y sistemtico.
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1. Organizaciones de familiares de vctimas y organismos de derechos humanos

Las intervenciones de funcionarios policiales en los que una persona resulta muerta o recibe lesiones graves rara vez son problematizadas por la institucin policial. Tampoco por el Poder Judicial, que suele convalidar acrticamente la versin policial de los hechos. Cuando existen situaciones que exceden en forma manifiesta y pblica el uso de la violencia calificado como razonable, las explicaciones oficiales apelan a lo que podramos denominar una teora de los excesos y las carencias, la cual incluye argumentos que pueden sintetizarse en estas dos categoras: a) se trata de hechos aislados producto de acciones individuales, provocados por un exceso en la aplicacin de la fuerza legtima o bien por un uso criminal de la misma, o b) se trata de una consecuencia de la falta de preparacin y capacitacin del personal2. Pese a ello, desde mediados de la dcada del 80 la violencia y el abuso por parte de las instituciones de seguridad se ha vuelto un tema visible gracias a dos elementos muy importantes: en principio, el inters que despertaron las violaciones a los derechos humanos en democracia en algunos organismos de derechos humanos y, en segundo lugar, la progresiva y recurrente organizacin y movilizacin de familiares de vctimas. En los primeros aos de la transicin a la democracia, algunos organismos abrieron una discusin sobre los alcances de la lucha por los derechos humanos. De este modo, se plante un dilema respecto de los reclamos relacionados con los derechos humanos en cuanto a si deban restringirse al esclarecimiento y juzgamiento de los crmenes de la dictadura militar o si, por lo contrario, deban incluirse tambin los hechos que constituan violaciones a los derechos humanos en democracia. La Asamblea Permanente por los Derechos Humanos (APDH), por ejemplo, public en la segunda mitad de los aos 80 documentos referidos a la violencia policial y la represin en democracia3. Del mismo modo, el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) desarroll una lnea de trabajo especfica sobre estos temas desde comienzos de los aos 90. Por ltimo, algunos abogados ligados a la causa de los derechos humanos comenzaron a intervenir en casos de violencia policial, lo que produjo una transformacin importante en el modo en que esos casos eran
2 Martnez y Eilbaum, 1999: 7 3 Ales, C. y Palmieri, G.: Crime and Human Rights in Argentina, documento de trabajo elaborado para el seminario de debate Crime: Managing Public Order in Countries in Transition, Nueva York, 21 y 22 de octubre de 2002, organizado por el International Council on Human Rights Policy. Disponible en: http://www.ichrp.org/files/papers/22/114_-_Argentina_-_Crime_and_Human_Rights_Palmieri__Gustavo___Ales__Cecilia__2002.pdf (original en ingls).
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tratados. Algunos de esos casos se convirtieron en emblemas de la organizacin y movilizacin de familiares de vctimas que implicaron que el problema de la violencia institucional tomara forma definitivamente y que algunas de esas situaciones tpicas comenzaran a ser revertidas. Entre 1987 y 1991 se hicieron pblicas las primeras movilizaciones de familiares de vctimas al tiempo que se consolidaba el trabajo en algunos organismos de derechos humanos (incluyendo el surgimiento de nuevas organizaciones especficas) en esta temtica. A partir de una serie de casos que tomaron estado pblico en esos aos, se produjo un nuevo modo de entender y denunciar el uso de la fuerza en las instituciones de seguridad. Considerando esa historia y ese proceso general, en lo que sigue analizaremos la importancia que tuvo y tiene la intervencin de este tipo de actores en el control externo del uso policial de la coercin y la fuerza. La movilizacin de familiares de vctimas de la violencia policial refiere siempre a la conformacin de colectivos que suelen incluir a los padres -que muchas veces se convierten en la cara visible y los voceros del reclamo- pero tambin a vecinos y amigos, abogados y distinto tipo de organizaciones que suman sus esfuerzos para producir procesos de movilizacin que han sido particularmente tiles para revertir las tramas montadas para encubrir un uso arbitrario e ilegal de la fuerza, en particular, contra jvenes de sectores populares.4 En tanto auxiliares de la Justicia, las instituciones policiales poseen un amplio margen de maniobra para establecer un relato sobre las circunstancias en las cuales supuestamente se ha producido la muerte de una persona, versin que, generalmente, es la que le llega al juez, al fiscal y a la prensa. La versin policial de los hechos se edifica sobre la prescindencia de los jueces y fiscales durante las primeras etapas de la investigacin judicial, instancias que resultan claves para la resolucin posterior del caso en tanto suele ser en
4 [] la nominacin de familiar no identifica a cualquier familiar -en trminos de relaciones de parentesco- de una persona muerta a manos de la polica, sino a aquellos que se han convertido en tales a partir del activismo y la protesta organizada. Esto es, no todas aquellas personas unidas por lazos de parentesco con las vctimas se han organizado. Familiar, entonces, puede ser definida como una categora nativa, una nominacin que, para quienes son parte de ese mundo indica, con una notable condensacin de sentido, posiciones diferenciales respecto del resto de los miembros de los grupos que forman parte del campo de la protesta. Indica formas tambin diferenciales de construccin de autoridad y legitimidad, as como una serie de obligaciones y derechos. La fertilidad de esta nominacin, en virtud de los sentidos a los que alude, las reglas de comportamiento y obligaciones que importa, as como los valores polticos que asume en el campo de la protesta, permite trabajarla como una categora nativa con valor poltico [] (Pita, 2009: 14).
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esos momentos en los que se realizan las principales pericias y se producen las pruebas que, ms tarde, permitirn justificar el uso policial de la coercin y la fuerza, generalmente sobre jvenes de sectores populares.. El hecho de que los jvenes de bajos recursos sean socialmente considerados como peligrosos le da a las instituciones de seguridad cierto crdito para el uso de la fuerza y favorece que la versin policial de los hechos sea leda y evaluada por defecto -es decir, salvo que se demuestre lo contrario- como un acto de legtima defensa o de cumplimiento del deber. De ms est decir que ello deja a estos jvenes en situacin de vulnerabilidad frente a la polica5. A partir de los primeros casos resonantes6, en particular de la llamada Masacre de Ingeniero Budge (1997)7 y el Caso Bulacio (1991)8, la organizacin y movilizacin de los familiares de las vctimas ha abierto la posibilidad a que esta mecnica de legitimacin del uso de la fuerza -al menos en su modalidad ms extrema, la fuerza letal- sea cuestionada, permitiendo desarticular la versin policial de los hechos y abrir la va para investigaciones judiciales que suelen estar viciadas desde sus inicios, por ser el propio personal involucrado en el hecho o sus compaeros los encargados de realizar las primeras y ms importantes diligencias. As, en el caso de la Masacre de Ingeniero Budge9, muchos testimonios recabados de manera informal sostienen que el personal policial dispar
5 El estado de sospecha y, por ende, la vulnerabilidad, alcanza tambin a otros grupos que suelen estar expuestos a contactos directos y frecuentes con las instituciones de seguridad, tal como es el caso de las trabajadoras sexuales, cartoneros, vendedores ambulantes, etc. A partir de procesos de organizacin de esos grupos especficos, en los ltimos aos se han dado varias experiencias de control. 6 Ver al respecto: Olivera y Tiscornia, 1998; Abreg, M., Palmieri, G. y Tiscornia, S., 1998; CELS y HRW, 1988; Gingold, 1997; Jelin, 1996; Martnez y Eilbaum, 1999; Tiscornia, 2008; Pita, 2004. Pita, 2010a. 7 El 8 de mayo de 1987, tres policas bonaerenses asesinaban en la esquina de Figueredo y Guamin, de la localidad de Ingeniero Budge, a los jvenes Oscar Aredes (19), Agustn Olivera(20) y Roberto Argaaraz(24). La polica provincial plant armas para simular un enfrentamiento, pero testigos y pericias balsticas determinaron que haba sido un fusilamiento. Los asesinos fueron condenados a la pena de 11 aos de prisin por homicidio simple, pero eludieron la accin de la justicia con presunta ayuda policial. Luego de varios aos como prfugo, fue detenido uno de los efectivos, al que se le concedi el beneficio del arresto domiciliario. 8 Walter David Bulacio fue detenido el 19 de abril de 1991 cuando asista a un recital de msica. Una razzia policial lo detuvo a efectos de averiguacin de antecedentes. Aunque la Ley de Patronato prohbe la detencin de menores sin intervencin del juez competente, Bulacio fue retenido en la comisara; saldra de all a la maana siguiente, para su hospitalizacin debido a los golpes recibidos en la comisara. Muri cinco das ms tarde. La autopsia encontr huellas inequvocas de golpes con objetos contundentes en miembros, torso y cabeza. 9 Este caso fue estudiado en profundidad por Gingold, Laura; Memoria, Moral y Derecho. El Caso de Ingeniero Budge (1987-1994); FLACSO, Juan Pablos Editor: 1997.
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contra los tres jvenes que se encontraban bebiendo en una esquina de esa localidad y que ese comportamiento de los miembros de la institucin resultaba coherente con el modo en el que se desarrollaba el trabajo policial en la zona. La primera versin que expusieron los policas -y que refera al episodio como el resultado de un enfrentamiento con delincuentes que se encontraban armados y que dispararon contra el personal policial- comenz a revertirse en la medida en que los familiares (apoyados y asesorados por dos abogados provenientes del mundo de la militancia de los derechos humanos) lograron que se materializaran nuevas pericias realizadas por personal de otra fuerza, es decir, personal que, a priori, no tena vnculos con aquel de la Polica de la provincia de Buenos Aires que haba intervenido en el hecho. El comienzo de la investigacin favoreci que muchos vecinos perdieran el miedo y se decidieran a declarar, demostrando que el hecho tena un trasfondo que le daba a las muertes una explicacin y un sentido completamente diferentes. Los testimonios referan a un tipo de relacin particular establecida entre la polica y los jvenes en los barrios populares; a las funciones punitivas ejercidas por la polica, basadas en demandas de los vecinos, y a una percepcin generalizada de que el abuso y la arbitrariedad policial se vinculaban con otro tipo de prcticas ilegales del personal policial. En muchos casos, puede observarse que la movilizacin de familiares -como tambin la de vecinos y amigos- resulta fundamental para modificar la imagen estereotipada de los jvenes a partir de la cual trabajan los miembros de las policas y los operadores judiciales. En ese sentido, la movilizacin permite que otras voces del barrio sean escuchadas y que se conozcan la identidad de las vctimas, sus actividades, su vida cotidiana. Desde declaraciones pblicas hasta testimonios en sede judicial, la voz de los familiares, amigos y vecinos de las vctimas resulta fundamental para descartar o modificar las suposiciones y sospechas que estn asociadas a la versin policial de los hechos. En el caso de Ingeniero Budge, la movilizacin de familiares incluy actividades de lo ms dismiles, a saber: realizacin de un funeral pblico, marchas de repudio frente a la comisara de la zona, asambleas con participacin de juventudes partidarias y organismos de derechos humanos, carpas y vigilias para preservar la integridad de los testigos (en la carpa se hacan sonar ollas y cacerolas frente a la presencia de un auto sospechoso), boletn informativo y de difusin, marchas y aprovechamiento de las coyunturas polticas (conflictos polticos entre los niveles local, provincial y nacional), utilizacin del liderazgo comunicativo de los familiares directos (presencia en la prensa), encuadramiento de los casos como continuidad de la represin poltica
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y el terrorismo de Estado en tiempos de la dictadura10, activismo cultural como modo de mantener el inters en la causa; manifestaciones artsticas, recitales y conciertos para generar inters; conmemoracin de la fecha, construccin de un altar en el lugar del hecho y diversas formas de evocacin de la memoria de las vctimas (petitorio al Concejo Deliberante para cambiar el nombre de las calles, cambio compulsivo del nombre de las calles). Todas esas actividades relacionadas con los procesos de organizacin y movilizacin de los familiares permite que se altere el modo rutinario de tratamiento de los casos, ya sea porque operan de manera directa sobre el sistema judicial (interpelando a los operadores judiciales) o de modo indirecto, a partir del involucramiento de actores polticos o de la opinin pblica a travs de la prensa. Los familiares se constituyen as en actores a los que hay que dar algn tipo de respuesta en trminos jurdicos, morales o polticos. En relacin con este ltimo aspecto, el control sobre la actividad policial ejercido por los familiares no slo se efectiviza mediante el impuso de la investigacin judicial sino que opera tambin en el nivel del tratamiento administrativo de los implicados por parte de la institucin policial y los responsables polticos. En este sentido, los dos grandes ejes de preocupacin de los familiares se vinculan, por un lado, con los avances en la causa judicial a fin de garantizar la exhaustividad e imparcialidad de la investigacin- y, por otro, con el destino del personal implicado aun mientras se desarrolla la investigacin, preocupacin que se expresa en el intento de sacar al personal de la calle11. De manera menos relevante para los fines de nuestro anlisis deberamos sealar tambin que muchas veces la movilizacin de familiares implica un elemento adicional ligado al desarrollo de actividades de protesta contra la propia polica. Efectivamente, ms all de los reclamos, las demandas, la presin a la justicia en relacin con los casos y las protestas son una forma de resistencia y confrontacin con la autoridad policial. La agresin y los rituales de humillacin contra los policas son la contracara del modo en el que se desarrollan y se perciben las formas de intervencin policial. 12
10 En el caso de Budge, por ejemplo, ese elemento en particular estuvo ligado a la impronta que le dio al caso el abogado Len Toto Zimerman, militante del Partido Comunista, de la Liga por los Derechos del Hombre y fundador de la Coordinadora contra la Represin Policial e Institucional (Correpi). La utilizacin de trminos como masacre o gatillo fcil (en clara alusin al periodista detenido-desaparecido Rodolfo Walsh) para referirse al hecho da cuenta del modo en que aparecen esas operaciones simblicas. 11 Yo me acuerdo que nosotros nos enteramos de [], que ya sabamos que era l, y lo fuimos a ver al juez y le dijimos por favor squenlo de la calle, pngalo en un escritorio, no le estamos diciendo que lo eche, hasta tanto, djelo adentro de la puerta, en el escritorio, con tareas pasivas. Si hubiera hecho eso l no hubiera matado a ningn otro. (Entrevista a un familiar, julio de 2009). 12 Pita, 2010b.
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Como acabamos de mencionar, la organizacin y movilizacin de los familiares de vctimas se orienta, en particular, a un seguimiento de las causas judiciales, tarea en la cual los abogados -que en muchos casos son profesionales vinculados a la temtica que suelen tener militancia en algn organismo de derechos humanos- tienen un papel central. La alianza entre familiares y abogados resulta fundamental para poder sortear muchos de los problemas que plantea el acceso a la justicia a amplios sectores de la poblacin.13 En este sentido, el seguimiento de las causas judiciales y las actividades de protesta funcionan como los dos mecanismos importantes de control tendientes a favorecer que se produzca una investigacin imparcial de los hechos que avance en la determinacin de responsabilidades y, eventualmente, la sancin de los culpables. Como consecuencia de esos procesos de organizacin y movilizacin, el control del uso de la fuerza letal por parte de las instituciones de seguridad se fue consolidando gracias a la experiencia acumulada de los familiares de vctimas. Como sostiene Laura Gingold, [] el haber logrado la condena a la polica en algunos casos [] en otros, la validacin del juez de la versin de los testigos -que desmintieron la versin policial- a travs del cambio de cartula por homicidio simple, permiti que vecinos y familiares afectados que vivieron situaciones similares transformaran la vergenza -ligada a las versiones policiales que presentan a las vctimas como delincuentes y culpables, y a la reproduccin cultural de la culpabilidad de la vctima en la construccin cultural en algo andaban- y la desgracia (destino fatal) en un agravio, responsabilizando a los representantes de la institucin policial por la muerte injusta de jvenes.14 Esa experiencia tiene, en general, un carcter inorgnico, siguiendo los rasgos fundamentales que tuvo la configuracin de lo que Mara Victoria Pita denomin el mundo de los familiares, expresin que refiere a la relacin entre grupos de familiares de vctimas de la violencia policial que, en los ltimos aos, se constituy en parte gracias al inters que suscit este problema en algunos organismos de derechos humanos.
13 Los abogados patrocinantes de los damnificados sostuvieron tambin un discurso crtico respecto de la institucin de la justicia y de la actitud que deban tomar los testigos: El camino no es confiar en la justicia, sino reclamarla. Lo que proponan era una apropiacin de los mecanismos institucionales: sostener el reclamo ante el poder judicial, pero a travs de una prctica ms activa de los miembros de la CAV (Gingold, 1991: 31-32). 14 Gingold, 1992: 199.
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Si bien, en trminos generales, la movilizacin de los familiares es episdica y relativa a la ocurrencia de cada uno de los casos, algunos de estos familiares continuaron su militancia ms all de los episodios puntuales en los que se vieron involucrados, apoyando a otros e intentando generar alguna forma de organizacin. En la mayor parte de los casos, este apoyo consisti en colaboracin y acercamiento frente a la ocurrencia de un nuevo caso de brutalidad policial; una suerte de red de transmisin de experiencias y contencin15. De manera ms excepcional, en las ltimas dcadas tomaron forma algunas organizaciones apoyadas, en general, por el inters creciente que estos temas despertaron en los organismos de derechos humanos. Existe una gran variedad de temas relacionados con la seguridad que las organizaciones de derechos humanos en la Argentina consideran relevantes y, como consecuencia, abordan. Estos temas, sin embargo, cambiaron considerablemente desde el regreso de la democracia, en 1983, y particularmente desde comienzos de los aos 90. Tras el fin de la dictadura militar, los organismos de derechos humanos se concentraron en dos objetivos: los pedidos de justicia y la bsqueda de los desaparecidos. Sin embargo, pese a compartir estas metas comunes, las estrategias y acciones de los organismos variaban en funcin de sus perfiles y objetivos especficos. Al cerrar el camino de la justicia, la sancin de las leyes de impunidad -en 1989 y 1990- dio cabida a nuevas preocupaciones en la agenda de los organismos de derechos humanos, entre ellas la brutalidad policial, las ejecuciones extrajudiciales, el gatillo fcil, las condiciones de detencin, la corrupcin y las detenciones arbitrarias. En este contexto, y no exentas de ciertos conflictos ideolgicos, varios de los organismos de derechos humanos considerados histricos comenzaron a trabajar sobre estos temas. As, ya a mediados de los 80, el CELS, la APDH y la fundacin Servicio, Paz y Justicia (Serpaj) decidieron ampliar el alcance de sus acciones y trabajar sobre diferentes violaciones a los derechos humanos en democracia, entre ellas las derivadas de la violencia
15 Es ah donde entonces uno empieza a acercarse a otros familiares de vctimas y a tratar de transmitirle esa experiencia de los obstculos que va a encontrar en el camino y de las actuaciones policiales, porque hay lneas de conducta que se repiten, cualquiera sea la polica, ya sea de Mendoza, de Santa Fe, son conductas que estn muy arraigadas en la fuerza. (Entrevista con un familiar, julio 2009).
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policial. Poco despus, a comienzos de los aos 90, surgieron nuevas organizaciones ligadas al trabajo creciente y especializado de abogados en este tipo de causas y manifestando, en algunos casos, discrepancias ideolgicas en relacin con la actividad de los organismos. Este es el caso, por ejemplo, de la Coordinadora contra la Represin Policial e Institucional (Correpi) y el Centro de Estudios e Investigacin sobre Derechos Humanos (CEIDH). Por ltimo, tambin por esos aos comenzaron a surgir los primeros intentos de organizacin de familiares de vctimas de la violencia institucional en democracia, en particular, a partir de la conformacin en 1992 de la Comisin de Familiares de Vctimas Indefensas de la Violencia Institucional (Cofavi), recibiendo, a su vez, el apoyo de los organismos de derechos humanos. Ante la continuidad en democracia de violaciones a los derechos humanos por parte de funcionarios policiales y de seguridad, algunas organizaciones -tales como APDH, Cofavi, Correpi y CELS- apostaron a darle visibilidad al fenmeno, intentando demostrar que el alto nmero de personas muertas en enfrentamientos armados con funcionarios policiales, la aplicacin de torturas y malos tratos y la detencin de personas en condiciones inhumanas, entre otras, eran situaciones que no deban pasar inadvertidas ante los funcionarios judiciales y polticos, ni ante la sociedad en su conjunto. La adopcin de diversas tcticas por parte de las organizaciones para denunciar y limitar este tipo de violaciones de derechos fue un reflejo de sus diferentes enfoques respecto de la violencia institucional y, en ltima instancia, derivaba de sus diferentes conceptualizaciones de la violencia, el Estado, los medios de comunicacin y la sociedad civil16. Una de las estrategias adoptadas, entre otras, para problematizar la violencia policial fue registrar (siguiendo diferentes criterios y utilizando diversas fuentes de informacin) la cantidad de personas muertas como consecuencia de haber entrado en contacto con funcionarios de seguridad17. As, por medio de estos registros sistemticos, episodios que parecan aislados adquirieron un nuevo estatus al pasar a ser vistos como consecuencia de prcticas ampliamente extendidas. La documentacin de casos de violencia
16 Ales, C. y Palmieri, G. op. cit. 17 Tanto el CELS como la Correpi llevan bases de datos de violencia policial construidas sobre la base de relevamientos en medios de comunicacin y otras fuentes de informacin. Los resultados de esos relevamientos se presentan peridicamente en informes que, en el caso de la Correpi, adquieren la forma de un acto pblico de denuncia y en el caso del CELS forman parte de los informes anuales sobre el estado de los derechos humanos en el pas.
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institucional no slo sirvi a los fines estadsticos, sino que tambin permiti caracterizar estas prcticas. As, en los aos que van desde inicios de los 90 hasta 1998, el CELS produjo varias investigaciones que dotaron de contenido las primeras discusiones sobre violencia institucional en la Argentina, avanzando en el sentido de demostrar el carcter no aleatorio y sistemtico de la violencia policial. El relevamiento y anlisis de casos permiti mostrar que el problema de la brutalidad policial no es una cuestin coyuntural ni aislada, sino que es una prctica funcional a los sistemas policiales que se explica por deficiencias estructurales en la organizacin poltica de estas instituciones, en la formacin y en el control de sus agentes18. Estas investigaciones permitieron demostrar tambin el importante papel que el Poder Judicial cumple en la configuracin de este escenario, agravndolo al mantener impunes muchas de las violaciones a los derechos humanos que la violencia policial trae aparejada. Otra estrategia adoptada fue mantener reuniones con funcionarios pblicos para ponerlos en conocimiento de las violaciones de derechos cometidas por funcionarios de las instituciones de seguridad en el mbito de sus respectivas jurisdicciones. Una tercera estrategia fue la de aprovechar las repercusiones de un hecho puntual para mostrarlo como un ejemplo paradigmtico de otro tipo de situaciones: ya sea para mostrar que existen muchos otros casos como ese o para describir un determinado patrn de comportamiento policial que resulta de ciertas condiciones institucionales.19 Adems del trabajo con los medios de comunicacin, el litigio de casos testigo fue fundamental para esta ltima estrategia. Estas estrategias tuvieron diferentes resultados. El registro sistemtico de hechos de violencia cometidos por funcionarios de las instituciones de seguridad redund en la produccin de informacin valiosa que les permiti a las organizaciones de familiares demostrar la masividad de los abusos y descartar la idea de que se trataba de delitos excepcionales cometidos por funcionarios puntuales. El uso de casos especficos como ejemplos de situaciones repetidas tambin jug un papel en establecer las dimensiones del problema. Describir patrones sobre la base del anlisis de un caso tambin contribuy a demostrar el apoyo institucional que estaba detrs de ciertas conductas delictivas. Aunque las organizaciones de familiares no utilizaban las mismas estrategias y sus resultados fueron -en la mayor parte de los
18 CELS-HRW: La inseguridad policial. Violencia de las fuerzas de seguridad en la Argentina, Eudeba, Buenos Aires, 1998. p. 5. 19 Ales, C. y Palmieri, G. op. cit.
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casos- slo parcialmente exitosas, sus acciones podran considerarse complementarias. Para mediados de los 90 la sociedad civil era consciente de que incluso en un contexto democrtico las instituciones de seguridad estaban implicadas en serias violaciones a los derechos humanos. Sin embargo, en trminos de su capacidad para discontinuar las violaciones de derechos, sus resultados fueron muy limitados. Los estudios y la documentacin de casos mostraron que el uso abusivo de la fuerza por parte de las instituciones de seguridad poda observarse de modo recurrente tanto en las actividades preventivas como en las represivas dentro de la actividad policial. En trminos del ejercicio de un control externo, toda esa produccin cumple un papel fundamental para identificar patrones de conducta respecto del uso policial de la fuerza, sus causas y consecuencias. De all surgieron algunas de las conclusiones ms interesantes acerca del impacto de la legislacin penal sobre las facultades policiales, la importancia de la formacin y los sistemas de premios y castigos en las instituciones, la discrecionalidad en la tarea de produccin de pruebas que habilita el encubrimiento y el armado de causas, la identificacin de grupos vulnerables, las debilidades de los controles internos y externos, las decisiones polticas y los discursos sobre el control del delito, entre otros. La energa de los familiares de las vctimas de la violencia policial y sus reclamos de justicia se canalizaron tambin a travs de otro tipo de instancias mediante las cuales tambin se ejerce un control externo sobre las instituciones de seguridad. Este es el caso del Programa Nacional de Lucha contra la Impunidad (en adelante Pronalci -ex PNAI-) que funciona desde 2003 en el mbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nacin20. Este programa represent, precisamente, una instancia de institucionalizacin de los reclamos de familiares de vctimas, quienes fueron convocados por el Ministerio en 2003 con el objetivo de potenciar su actividad de contencin y transmisin de experiencias. El programa tena como objetivo superar la fragmentacin y desarticulacin existente entre los familiares, ge20 El programa se cre mediante la resolucin 398/03 del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos (actual Ministerio de Justicia y Derechos Humanos), en el mbito de la entonces Secretara de Justicia y Asuntos Penitenciarios, recibiendo originalmente el nombre de Programa Nacional Antiimpunidad. El nombre se modific ms tarde, mediante la Resolucin 3214/2008 (B.O. 7/11/2008), que dej sin efecto las sesoluciones 27/05, 30/05 y 32/05 y modific los objetivos del programa sobre la base de la experiencia adquirida. Vase: http://www.jus.gov.ar/areas-tematicas/lucha-contra-la-impunidad.aspx
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nerando al menos un espacio de referencia inscripto en la propia estructura del Estado con capacidad para producir tambin anlisis y recomendaciones. El Pronalci est integrado por abogados, familiares de vctimas y otros profesionales que acuerdan planes de trabajo con los denunciantes para encaminar apropiadamente la demanda de justicia. A nivel nacional, el Pronalci se organiza en diversos equipos de trabajo con competencias especficas que interactan bajo una coordinacin legal, tcnica y administrativa que recibe el asesoramiento, consulta y apoyo de un consejo interdisciplinario integrado por familiares de vctimas, expertos, acadmicos y organizaciones de derechos humanos. El Pronalci no escap a los conflictos y tensiones que caracterizaron otros intentos previos de organizacin de espacios de representacin de familiares. En parte por las propias falencias originales del proyecto, que no prevea mayor criterio de organizacin que el de brindar recursos a las acciones de los familiares que se integraron al programa y, por otro lado, dada la preeminencia de los liderazgos personales y los conflictos ideolgicos dentro del mundo de los familiares21.
21 En las diversas instancias de organizacin de familiares que surgieron desde principios de la dcada del 90 una tensin ideolgica en particular recorri las discusiones sobre violencia institucional. Se trata de la discusin sobre las vctimas inocentes. Esas discusiones se produjeron con mayor intensidad en los ltimos aos merced a la creciente importancia que adquirieron los reclamos contra la inseguridad. Frente a la multiplicacin, en las ltimas dcadas, de la repercusin de muertes producidas en ocasin de la comisin de delitos comunes, los debates sobre la violencia policial se vieron confrontados a este tipo de problemticas. De modo tal que, en muchos casos, el anlisis y la denuncia de las intervenciones policiales se volvi nuevamente indisociable de las caractersticas y atributos morales de las vctimas. Frente a los denominados casos de inseguridad, la distincin entre delincuentes y vctimas inocentes en relacin con la violencia policial volvi a cobrar relevancia. El programa, sin embargo, siempre tuvo una posicin institucional clara ms all de estas tensiones. Por otro lado, es necesario considerar que la participacin de familiares en el programa siempre fue relativamente heterognea y eso hizo aparecer otros clivajes, por ejemplo, de clase social o relativos a las prioridades entre el rea metropolitana y el interior del pas. Esas tensiones entre familiares pueden rastrearse de manera explcita, por ejemplo, en los procesos de surgimiento de las organizaciones denominadas Padres del dolor en las provincias de Santa Fe y Crdoba (ver: Fernndez Patallo, 2008 y Bermdez, 2008). Para un anlisis general del problema ver Schillagi, 2010. Por otro lado, la puesta en funcionamiento del programa y su relanzamiento- estuvieron tambin cruzados por otro tipo de conflictos tpicos de la funcin pblica entre, por ejemplo, la impronta poltica y la lgica burocrtica (que se manifest en la distincin entre el compromiso militante y el trabajo profesional). En este sentido, es necesario sealar que el programa fue organizado y reorganizado sobre la base de planificaciones presupuestarias que nunca llegaron a hacerse efectivas en su totalidad, lo cual gener pujas distributivas internas.
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CAPTULO 5
Los logros del programa han estado ligados a un importante proceso de especificacin de sus objetivos y funciones22, proceso que estuvo enmarcado en la bsqueda de una definicin de la impunidad como elemento distintivo y homogeneizador de las actividades del programa. En trminos operativos, el programa decidi adoptar una definicin general sobre el concepto de impunidad producida a partir de los debates respectivos en organismos internacionales: Impunidad es la inexistencia, de hecho o de derecho, de responsabilidad penal por parte de los autores de violaciones de derechos humanos, as como de responsabilidad civil, administrativa o disciplinaria, porque escapan a toda investigacin con miras a su inculpacin, detencin, procesamiento y, en caso de ser reconocidos culpables, condena a penas apropiadas, incluso a la indemnizacin del dao causado a sus vctimas.23 Con ese punto de partida, el programa logr generar una importante base de datos sobre
22 Segn el artculo 3 de la resolucin 3214/2008 del Ministerio de Seguridad, Justicia y Derechos Humanos, los objetivos y acciones del programa son: a) Atender, orientar y derivar adecuadamente los reclamos de justicia de la sociedad, generados en virtud de situaciones de impunidad, entendida sta en los trminos antedichos en la presente resolucin y encauzar los efectos que la vulneracin de los derechos fundamentales haya generado; b) Dar orientacin y asesoramiento jurdico genrico a vctimas directas e indirectas de hechos de impunidad que as lo requieran; c) Brindar contencin, apoyo y asistencia psicolgica a las vctimas directas e indirectas que as lo requieran; d) Informar a las vctimas la disponibilidad de servicios sanitarios y sociales acorde a sus necesidades; e) Redisear, actualizar, ampliar y operar un banco informtico o base de datos que permita recibir, incorporar, sistematizar, clasificar, cotejar, elaborar y transmitir la informacin que reciba sobre hechos flagrantes de graves violaciones a los derechos esenciales de las personas; f) Promover y aplicar programas de capacitacin y actualizacin en elementos asistenciales y pautas bsicas de contencin a las vctimas, acorde al nivel de complejidad necesario y adecuado en cada caso; g) Delimitar patrones de impunidad con el objeto que los mismos puedan plasmarse en la generacin de polticas pblicas conducentes a tutelar los derechos humanos vulnerados como consecuencia de la accin u omisin de la administracin pblica; h) Monitorear toda aquella informacin que sistematice el programa, a efectos de posibilitar la adopcin de las medidas correspondientes en el mbito de la jurisdiccin nacional y su comunicacin a las autoridades locales respectivas, dentro del marco de su competencia; i) Confeccionar y elevar a las autoridades que resulten competentes informes relativos de las afectaciones a las garantas constitucionales, que provengan de posibles abusos de los distintos poderes nacionales, provinciales o municipales; j) Coordinar, articular y sistematizar sus acciones con autoridades de los poderes judiciales nacional y provinciales, como as tambin con los ministerios pblicos respectivos con competencia directa en la materia, para facilitar las tareas que les son propias; k) Coordinar, articular y sistematizar sus acciones con la de todos aquellos organismos de la administracin pblica nacional, provincial y/o municipal con competencia en la materia; l) Coordinar y sistematizar sus acciones con las de las organizaciones no gubernamentales dedicadas a cuestiones vinculadas con la materia; m) Celebrar convenios relativos a la implementacin de las polticas pblicas elaboradas a partir de los relevamientos efectuados por el programa; n) Interactuar y articular con otros organismos; o) Disear estrategias de difusin del programa, a travs de diversas herramientas publicitarias que permitan su comunicacin y expansin en todo el territorio nacional; p) Crear y utilizar diversos instrumentos que pongan el programa al servicio de todos los habitantes de la Nacin, no slo para posibilitar que estos satisfagan sus intereses particulares, sino, adems, que formen parte integrante del mismo, colaborando y contribuyendo a alcanzar los objetivos de este emprendimiento; q) Generar acciones y canales de difusin social orientados a la labor de lucha por mantener una memoria, tarea imprescindible como garanta de no repeticin de la causa generadora de impunidad o abuso de poder; r) Requerir a entidades pblicas o privadas la informacin necesaria para el cumplimiento de sus objetivos. 23 Joinet, L. y Guiss, H., Relatores Especiales de las Naciones Unidas sobre la cuestin de la Impunidad, Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas.
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casos de impunidad en todo el pas que constituye una fuente de informacin ms amplia que la prensa o las redes de activismo: Durante 2009 se trabaj en 1068 casos (745 de la regin compuesta por la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y toda la provincia de Buenos Aires, 94 de la Patagonia, 72 de Cuyo, 57 del NOA, 52 del NEA y 48 de la regin Centro). Estos expedientes fueron analizados conforme a la clasificacin de los patrones o ejes temticos citados24, resultando que: 711 presentan vulneraciones al derecho a la proteccin judicial (de estos, 171 refieren problemas de acceso a la justicia, 497 muestran dficits con el cumplimiento del deber de investigar y 43 observan fallas en el respeto a las garantas judiciales; 220 evidencian vulneraciones al derecho a la seguridad personal e integridad fsica (de estos, 168 tienen origen en la actuacin de fuerzas policiales y de seguridad, 15 en las condiciones de detencin en lugares de encierro y 37 con las muertes en lugares de encierro); 70 casos registran diferentes vulneraciones al derecho de nias, nios y adolescentes y 67 casos vinculados a la desaparicin de personas que se analizan como vulneraciones al derecho a la libertad personal y a la integridad fsica Se archivaron 15 expedientes por satisfacerse la peticin que les dio origen. Se remitieron 149 notas a diferentes rganos del Poder Judicial de la Nacin y de las provincias, ministerios pblicos fiscales, organismos del Poder Ejecutivo nacional y de las provincias, solicitando informes de actuaciones as como vistas y copias de causas judiciales para el anlisis de patrones de impunidad. Se actu como observador gubernamental en juicios orales y pblicos (por ejemplo, el caso Repblica de Cromagnn) y se brind acompaamiento en actos pblicos por casos en diferentes lugares del pas25 Como puede observarse, la apertura y mantenimiento de un sistema de recepcin de denuncias ha permitido producir un volumen muy importante de informacin.
24 Del mismo informe de gestin: Se adecuaron los siguientes criterios de clasificacin temtica de patrones de impunidad, basados en la Convencin Americana de Derechos Humanos: 1. Derecho a la proteccin judicial: a) Acceso a la justicia, b) Cumplimiento del deber de investigar y c) Respeto a las garantas judiciales. (Incluye causas armadas, falsas imputaciones, derecho a la defensa del imputado, etc.). 2. Derecho a la seguridad personal e integridad fsica: a) Actuacin de fuerzas policiales y de seguridad, b) Condiciones de detencin en lugares de encierro, c) Muertes en lugares de encierro. (Incluye: Abusos policiales, aplicacin de malos tratos y torturas en lugares de encierro, etc.). 3. Derechos de nias, nios y adolescentes. 4. Derecho a la libertad personal y a la integridad fsica: a) Desaparicin de personas. 25 Programa Nacional de Lucha contra la Impunidad, Informe de Gestin 2009.
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CAPTULO 5
Si bien ya no se refiere exclusiva ni especficamente a la cuestin de la violencia institucional -cuestin que aglutina a gran parte de los familiares que formaron y forman parte del programa- el Pronalci muestra elementos que pueden ser importantes a la hora de consolidar un control externo de la actividad de las instituciones de seguridad. Pese a la escasa disponibilidad de recursos, el programa desarroll algunas estrategias de intervencin orientadas a la deteccin de mecanismos de impunidad que combina un relevamiento extensivo de denuncias y un tratamiento exhaustivo de los casos: 1) Relatos de las vctimas en la recepcin de denuncias 2) Observacin del trmite judicial 3) Acompaamiento en la gestin del caso: realizando una acotada investigacin sobre el caso, chequeando el reclamo y confirmando la veracidad de los hechos. Manteniendo, tambin, alguna forma de asesoramiento permanente a las vctimas. El alcance del programa permite intervenciones modestas, pero cuya orientacin constituye una contribucin al ejercicio del control aunque sea de modo indirecto. Hasta aqu hemos analizado un conjunto de actores que -dentro de sus posibilidades y con sus limitaciones- en los ltimos aos han ejercido el control externo de la actividad de las instituciones de seguridad. Nuestro recorrido no es exhaustivo, pero da cuenta de las principales actividades que este tipo de actores desarrollan. Para completar el panorama reconstruiremos en lo que sigue algunos rasgos de otras instancias de control externo que tambin se consolidaron en las ltimas dcadas.
2. Defensoras del pueblo y secretaras de derechos humanos

Hasta aqu hemos revisado algunas experiencias que muestran el papel fundamental que vienen cumpliendo los familiares de las vctimas de la violencia institucional -organizados o no- en el control externo de las instituciones de seguridad y, bsicamente, en la problematizacin del uso policial de la fuerza, la revelacin de patrones de conducta que cuentan con un anclaje institucional y la complicidad judicial en el mantenimiento de la impunidad. En esta segunda parte, analizaremos el funcionamiento de otro tipo de instituciones con capacidad de ejercer un control externo sobre el uso policial de la fuerza, instituciones que cuentan con atribuciones para, al menos potencialmente, ejercer el control de modo ms exhaustivo y sistemtico. Se
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trata, concretamente, de la Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, la Defensora del Pueblo de la provincia de Santa Fe y la Secretara de Derechos Humanos de la provincia de Santa Fe. En las ltimas dcadas diversos tipos de organismos pblicos han comenzado a desempear un papel de control de las instituciones estatales y de defensa de derechos ciudadanos26. De entre ellos, un tipo en particular despert el inters de los anlisis recientes referidos al control de la actividad de las instituciones de seguridad; se trata de las defensoras del pueblo. En las ltimas dos dcadas, estas agencias han florecido con caractersticas y funciones similares en todo el pas. Generalmente dependientes del Poder Legislativo, su misin es proteger los derechos de los ciudadanos frente a los actos u omisiones de la administracin pblica. Quienes han reflexionado sobre este tipo de organismo y sus potencialidades como agente de control externo de las instituciones de seguridad27 han sealado al menos tres tipos de problemas para que las defensoras desempeen su cometido de manera efectiva: a) la competencia formal sobre dichas instituciones, b) el tipo de facultades y atribuciones que le fueron asignadas para cumplir con su misin y c) la localizacin y el despliegue territorial de sus dependencias. La Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (en adelante, Defensora CABA) fue creada en 1997 por el artculo 137 de la Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y su funcionamiento est regulado por la ley 3 de la ciudad28. Dicha norma establece que la Defensora es un rgano unipersonal e independiente con autonoma funcional y autarqua financiera que tiene la misin de defender, proteger y promover los derechos humanos y dems derechos y garantas e intereses individuales, colectivos y difusos tutelados en la Constitucin Nacional, la Constitucin
26 Un tipo de institucin particularmente interesante que no fue analizada en este trabajo est representado por la Comisin Provincial por la Memoria de la provincia de Buenos Aires. Institucin pblica mixta (integrada por el Estado y por ONG) que desarrolla formas de control muy importantes respecto de la temtica de la violencia institucional. Dicho organismo logr una resolucin (2825/06) de la Suprema Corte de Justicia de la provincia de Buenos Aires que obliga a jueces y fiscales del fuero penal a informarle sobre cualquier hecho de lesin o muerte que ocurra en condiciones de detencin. 27 Ver, entre otros: Ales, C.; Acceso a la informacin pblica y control de las fuerzas de seguridad: su importancia para el fortalecimiento de la democracia. El caso de la Polica Federal Argentina, tesis de la Maestra en Polticas Pblicas y Gerenciamiento del Desarrollo, UNSAM-Georgetown University, mimeo, 31 de julio de 2003 y Sozzo, 2005. 28 Sancin: 03/02/1998. Promulgacin: Decreto 162 del 20/02/1998. Publicacin: BOCBA N 394 del 27/02/1998.
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CAPTULO 5
de la ciudad y las leyes, frente a los actos, hechos u omisiones de la administracin, de prestadores de servicios pblicos y de las fuerzas que ejerzan funciones de polica de seguridad local.29 La competencia de la Defensora CABA para recibir denuncias e investigar casos relacionados con el accionar de la Polica Federal Argentina (en adelante PFA) ha dado lugar a constantes disputas.30 Estas disputan surgen del hecho de que la PFA desempea sus funciones de prevencin y represin del delito en el mbito de la ciudad -aunque no solamente all-, pero depende del gobierno nacional a travs del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos.31 As lo establece la ley orgnica de la PFA32, que en su artculo 1 dispone: La Polica Federal cumple funciones de polica de seguridad y judicial en el territorio de las provincias y capital de la Nacin, dentro de la jurisdiccin del gobierno de la nacin.33 La ley que crea la figura del defensor del pueblo de la nacin excluye expresamente a las instituciones de defensa y seguridad del mbito de su competen29 Los actos de naturaleza administrativa de los poderes Judicial, Legislativo y de los rganos de control tambin quedan comprendidos dentro del mbito de competencia de la Defensora. Ley 3 CABA, artculos 1 y 2. 30 Aunque no fue trabajado en detalle, un problema similar se presenta en relacin con la competencia de defensoras municipales sobre la actividad de instituciones de seguridad provinciales. Sobre lo que no existen cuestionamientos es en relacin con la competencia de la Defensora del Pueblo de la Ciudad sobre la recientemente creada Polica Metropolitana. 31 Artculo 22, inciso 25 de la ley 26.338, modificatoria de la ley de Ministerios. Sancin: 5/12/07. Promulgacin: 6/12/07. 32 Decreto-ley 333/58, dictado el 14 de enero de 1958 y publicado en el Boletn Oficial del 30 de enero. 33 En lo que respecta a las funciones de la PFA, en su artculo 3 el decreto-ley 333/58 dispone que: Son funciones de la Polica Federal: 1. - Prevenir los delitos de la competencia de los jueces de la Nacin; 2. Averiguar los delitos de la competencia de los jueces de la Nacin, practicar las diligencias para asegurar su prueba, descubrir a los autores y partcipes, entregndolos a la Justicia, con los deberes y atribuciones que a la polica confiere el Cdigo de Procedimientos en lo Criminal; 3. - Proveer a la seguridad de las personas o cosas de la Nacin, entendindose por tales, los funcionarios, empleados y bienes nacionales; 4. - Concurrir a la vigilancia y seguridad policiales en las fronteras nacionales; 5. - Cooperar con las autoridades militares en la defensa antiarea pasiva; 6. - Cooperar dentro de sus posibilidades con las justicias nacional, militar y provinciales para el mejor cumplimiento de la funcin jurisdiccional, cuando as se le solicitare. En relacin con la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, el artculo 4 precisa que: En la Capital Federal son funciones de la Polica Federal, sin perjuicio de las contenidas en el Artculo 3, las siguientes: 1. - Velar por el mantenimiento del orden pblico y de las buenas costumbres garantizando la tranquilidad de la poblacin y reprimir el juego ilcito, todo ello de acuerdo con las leyes, reglamentos y edictos respectivos; 2. - Colaborar en la proteccin de los menores e incapaces en la forma que las leyes, reglamentos y edictos establezcan; 3. - Recoger las cosas perdidas y proceder con ellas de acuerdo con las prescripciones del Cdigo Civil; 4. - Asegurar los bienes dejados por desaparicin, demencia o fallecimiento del propietario, sin derechohabientes conocidos, dando inmediata intervencin a la Justicia.
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cia.34 Ello lleva a que el papel de la Defensora del Pueblo de la Ciudad cobre an mayor importancia, en tanto cubre parcialmente el vaco que se genera sobre la Polica Federal Argentina y los restantes cuerpos policiales y fuerzas de seguridad federales como consecuencia de la mencionada disposicin. A diferencia de lo que ocurre con la Defensora CABA, la competencia de la Defensora del Pueblo de la provincia de Santa Fe (en adelante Defensora PSF) sobre la Polica de la provincia de Santa Fe no se encuentra cuestionada. Al respecto, la normativa que la regula no deja lugar a dudas. La Defensora PSF fue creada en 1990 por la ley provincial 10.39635 en la rbita del Poder Legislativo de la provincia de Santa Fe con la misin de [] proteger los derechos e intereses de los individuos y de la comunidad frente a los actos, hechos y omisiones de la administracin pblica provincial y sus agentes que impliquen un ejercicio ilegtimo, defectuoso, irregular, abusivo, arbitrario, discriminatorio, negligente, incausado, gravemente inconveniente, inoportuno de sus funciones, o configuren una desviacin de poder. Asimismo, tiene a su cargo la defensa de los intereses difusos o derechos colectivos de la comunidad. Segn esta norma, las atribuciones del defensor del pueblo se extienden a la actividad de la administracin pblica provincial, quedando comprendidas la administracin centralizada y descentralizada, entidades autrquicas, institucionales, empresas del Estado, sociedades del Estado, sociedades de economa mixta, sociedades de participacin estatal mayoritaria y todo otro organismo del Estado provincial, cualquiera fuere su naturaleza jurdica, denominacin, ley especial que pudiera regirlo, o lugar donde preste sus servicios, as como tambin las personas jurdicas privadas en ejercicio de funciones pblicas.36 En lo que respecta a las facultades, los anlisis que se han realizado sobre el funcionamiento de las defensoras identifican una serie de situaciones -tales como una baja cantidad de pedidos de informe, oficios sin respuesta, largas demoras en los tiempos de respuesta y baja calidad de las respuestas proporcionadas por las instituciones controladas, en particular las instituciones de seguridad- que podran sugerir que las defensoras tienen facultades y atribuciones que resultan insuficientes para ejercer sus funciones de control.37
34 Nos referimos al artculo 16 de la ley 24.284, sancionada el 1 de diciembre de 1993. 35 Fecha de publicacin: 20/06/1990. 36 Ley provincial 10.396, artculos 22 y 23. Quedan exceptuados del mbito de competencia de la Defensora del Pueblo, el Poder Judicial y el Poder Legislativo. 37 Ales, C. op. cit y Sozzo, op. cit.
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CAPTULO 5
La norma que regula el funcionamiento de la Defensora CABA establece que sta ejercer las funciones establecidas por la ley sin recibir instrucciones de ninguna autoridad38 y, para el cumplimiento de ellas, le reconoce al defensor o defensora del pueblo las siguientes atribuciones: [] a) Comprobar el respeto a los derechos humanos en unidades carcelarias y penitenciarias, dependencias policiales e institutos de internacin o guarda, tanto pblicos como privados sujetos al control de la administracin. b) Solicitar vista de expedientes, informes, documentos, antecedentes y todo otro elemento que estime til a los efectos de la investigacin, aun aquellos clasificados como reservados o secretos, sin violar el carcter de estos ltimos. c) Realizar inspecciones a oficinas, archivos y registros de los entes y organismos bajo su control. d) Solicitar la comparencia personal de los presuntos responsables, testigos, denunciantes y de cualquier particular o funcionario que pueda proporcionar informacin sobre los hechos o asuntos que se investigan. e) Ordenar la realizacin de los estudios, pericias y la produccin de toda otra medida probatoria conducente al esclarecimiento de la investigacin. f) Fijar los plazos para la remisin de informes y antecedentes y para la realizacin de diligencias. g) Requerir la intervencin de la Justicia para obtener la remisin de la documentacin que le hubiere sido negada. h) Promover acciones administrativas y judiciales en todos los fueros, inclusive el Federal. [] i) Ejercer la iniciativa legislativa. j) Proponer la modificacin o sustitucin de normas y criterios administrativos. k) Solicitar, para la investigacin de uno o varios casos determinados, el concurso de empleados y funcionarios de la Administracin. l) Requerir el auxilio de la fuerza publica para el desempeo de su labor de investigacin. [] o) Realizar toda otra accin conducente al mejor ejercicio de sus funciones.39
38 Ley 3 de la CABA, artculo 1. 39 Ley 3 de la CABA, artculo 13, texto conforme art. 1 de la ley 1177, BOCBA 1834 de 09/12/2003.
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Adems, el defensor o defensora del pueblo puede iniciar y proseguir, de oficio o a peticin del interesado, cualquier investigacin conducente al esclarecimiento o rectificacin de los actos, hechos u omisiones de la administracin, de prestadores de servicios pblicos o de las fuerzas que ejerzan funciones de polica de seguridad local que impliquen el ejercicio ilegtimo, defectuoso, irregular, abusivo, arbitrario, discriminatorio o negligente de sus funciones y que sean susceptibles de afectar derechos y garantas e intereses individuales, difusos o colectivos.40 La norma tambin establece que todos los organismos, los entes y sus agentes contemplados en el artculo 2, y los particulares, estn obligados a prestar colaboracin, con carcter preferente, a la Defensora del Pueblo en sus investigaciones e inspecciones y que en ningn caso puede impedirse u obstaculizarse la presentacin de una queja o el desarrollo de una investigacin.41 Finalmente, con motivo de sus investigaciones, el defensor o defensora del pueblo puede formular advertencias, recomendaciones, recordatorios de los deberes de los funcionarios y propuestas para la adopcin de nuevas medidas.42 Como puede advertirse, no parecera que la falta de atribuciones pudiera motivar un desempeo subptimo de la Defensora CABA en lo que respecta al control de las instituciones de seguridad, atento que aquellas que le fueron conferidas por la ley 3 son amplias y variadas. Sin embargo, la posibilidad de hacer uso de ellas para el control de la PFA queda subsumida en la discusin respecto de si la Defensora tiene o no competencia sobre dicha institucin. Teniendo en cuenta lo anterior, cabra pensar que, en lo que respecta a la PFA, la Defensora no ejerce aquellas atribuciones que probablemente generaran mayores resistencias por parte de esa fuerza -como, por ejemplo, visitar las dependencias policiales- sino slo aquellas que an sin ser suficientes para desarrollar un control exhaustivo, le permiten a la Defensora obtener alguna informacin sobre la PFA sin forzar una confrontacin abierta entre ambas instituciones de la que, quizs, fuera la Defensora la ms perjudicada.
40 Ley 3 de la CABA, artculo 23. 41 Ley 3 de la CABA, artculo 32. El incumplimiento de esa disposicin por parte de un empleado o funcionario pblico es causal de mal desempeo y falta grave, quedando habilitado el defensor o defensora del pueblo, segn el artculo 33, a propiciar la sancin administrativa pertinente, sin perjuicio de las acciones penales que puedan corresponder. 42 Ley 3 de la CABA, artculo 36.
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CAPTULO 5
En lo que respecta a las atribuciones de la Defensora PSF, la ley provincial 10.396 establece que el defensor del pueblo no est sujeto a mandato imperativo alguno, no recibe instrucciones de ninguna autoridad y desempea sus funciones con autonoma y segn su criterio.43 El Defensor del Pueblo puede iniciar y proseguir de oficio o a peticin del interesado cualquier investigacin conducente al esclarecimiento de los actos, hechos u omisiones de la administracin pblica provincial y sus agentes mencionados en el artculo 1. Asimismo, en defensa de los intereses difusos o derechos colectivos de la comunidad, podr, cuando lo considere conveniente, interponer el recurso contencioso-administrativo sumario previsto en la ley 10.000.44 Una vez admitida una queja45, el defensor del pueblo promover la investigacin, encontrndose facultado para: [] a) Solicitar expedientes, informes, documentos, antecedentes, la opinin de los funcionarios actuantes y todo otro elemento que, a su juicio, estime til a los efectos de la fiscalizacin; b) realizar inspecciones, verificaciones y toda otra medida probatoria conducente al esclarecimiento de la investigacin; c) apersonarse en cualquier dependencia de la administracin pblica o dependiente de la misma, para comprobar los datos que quisieren verificar, hacer las entrevistas personales pertinentes, y proceder al estudio de los expedientes y documentacin necesaria.46 La norma establece que todos los organismos pblicos estn obligados a prestar colaboracin, con carcter preferente, a la Defensora del Pueblo en investigaciones e inspecciones47 y que el defensor podr formular distintos tipos de sugerencias, recomendaciones y advertencias respecto de, por ejemplo, criterios para producir decisiones administrativas y normas, y de comportamientos que denoten problemas sistemticos y generales.48
43 Ley provincial 10.396, artculo 9. 44 Ley provincial 10.396, artculo 24. Se refiere a la ley de Proteccin de Intereses Difusos, sancionada el 27 de noviembre de 1986. 45 Los formalidades para presentar una queja, iniciar su tramitacin o rechazarla se encuentran previstas en el Captulo I (Iniciacin y contenido de la investigacin) del Ttulo II (Del procedimiento) de la ley provincial 10.396. 46 Ley provincial 10.396, artculo 38. 47 Ley provincial 10.396, artculo 48. 48 Ley provincial 10.396, captulos I (Contenido de las resoluciones) y II (Notificaciones y comunicaciones) del Ttulo III (De las resoluciones)
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Si bien la Defensora PSF cuenta con menos facultades que la Defensora CABA para realizar sus investigaciones -ya que, por ejemplo, no puede requerir el auxilio de la fuerza pblica para el desempeo de su labor de investigacin, ni promover acciones judiciales en todos los fueros-, en definitiva, ninguna de las dos instituciones tiene la posibilidad de imponer sanciones ni de forzar cambios en las instituciones controladas, lo que limita fuertemente las chances de que sus actividades de control tengan impacto en las prcticas cotidianas de instituciones cerradas y resistentes al cambio como los cuerpos policiales. En este contexto, quizs la mayor contribucin que puedan hacer las defensoras del pueblo sea la identificacin de patrones en relacin con el uso policial de la coercin y la fuerza y la problematizacin de los abusos y la violencia. En trminos muy similares, las normas que regulan el funcionamiento de las defensoras de la Ciudad de Buenos Aires y de la provincia de Santa Fe establecen que la nacionalidad, el lugar de residencia, la edad y la internacin en centro penitenciario o de reclusin no constituyen impedimento ni restriccin para dirigirse al defensor del pueblo49. Sin embargo, estas prescripciones se tornan abstractas cuando las dependencias de las defensoras se localizan en zonas que se encuentran alejadas de las poblaciones ms vulnerables, que, a su vez, son las que mayores dificultades tienen para acceder a los organismos pblicos competentes para hacer valer sus derechos. Teniendo en cuenta que la mayor parte de la poblacin de la provincia de Santa Fe est nucleada en torno de dos grandes centros urbanos, la norma que crea la Defensora PSF establece que la institucin tendr oficinas en las ciudades de Santa Fe y Rosario50. Sin embargo, transcurridos 20 aos desde su creacin, la Defensora cuenta con 26 delegaciones que operan como mesa de entradas y boca de recepcin de los reclamos, para la posterior intervencin del defensor.51 Por su parte, la Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires se ampli en los ltimos tiempos contando actualmente con tres subsedes, que se suman a sus oficinas principales y a tres defensoras del turista.52 Teniendo en mente las caractersticas, limitaciones y potencialidades descriptas en la seccin anterior, a continuacin exploraremos parte del trabajo de control que desarrollan las defensoras del pueblo de la Ciudad Autnoma
49 Ley 3 de la CABA, artculo 25, y ley provincial 10.396, artculo 25. 50 Ley provincial 10.396, artculo 1. 51 Sobre el particular, vase: http://www.defensorsantafe.gov.ar/oficinas/delegaciones 52 Sobre el particular, vase: http://www.defensoria.org.ar/subsedes/subsedes10.php
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de Buenos Aires y de la provincia de Santa Fe a travs de, bsicamente, un anlisis cuantitativo de los expedientes tramitados por ambas en relacin con hechos en los que tuvieron participacin funcionarios de las instituciones de seguridad. En el caso de Santa Fe, considerando que -en virtud de las denuncias recibidas- en los ltimos aos el tema de la violencia institucional no ocup un lugar central entre las prioridades de trabajo de la Defensora53, se decidi analizar tambin la labor de control sobre la polica desarrollada por la Secretara de Derechos Humanos de la provincia de Santa Fe, organismo que viene desempeando una tarea de recepcin y acompaamiento de denuncias sobre violencia policial similar al de la Defensora. En lo que respecta a la Defensora del Pueblo de la provincia de Santa Fe, es necesario aclarar que las denuncias referidas a violencia institucional son atendidas exclusivamente por el Centro de Asistencia a la Vctima y al Testigo del Delito (en adelante CAV), cuyo fin es intervenir ante situaciones de violencia fsica o emocional ejercida por particulares e instituciones y delitos que comprenden maltrato infantil, violencia familiar, apremios ilegales, violaciones, homicidios, entre otras causas, que atenten contra la integridad del individuo. 54 Teniendo en cuenta que existan trabajos previos sobre la sede del CAV en la ciudad de Santa Fe,55 decidimos concentrarnos en el anlisis del trabajo realizado por la sede en la ciudad de Rosario. El trabajo de campo incluy el relevamiento y la sistematizacin de expedientes y actuaciones de la Defensora del Pueblo de la Ciudad Autno53 Temas prioritarios de los CAV: La demanda es prioritaria en temas de Violencia Familiar (Maltrato Conyugal-Maltrato Infantil-Abuso Sexual Infantil). Por otra parte se observa, de manera alarmante, presentaciones relacionadas al tema de Trata de Personas. Luego existe gran cantidad de acompaamiento y asesoramiento (siempre extraprocesal como marca la ley de creacin) en Abuso de Fuerzas de Seguridad, Amenazas, Problemas entre vecinos, etc. (Defensora del Pueblo de la Provincia de Santa Fe, Informe Anual 2008, p. 60). Disponible en: http://www.defensorsantafe.gov.ar/files/informes/INFORME_ANUAL_2008.pdf 54 El Centro de Asistencia a la Vctima y al Testigo, con asiento en las ciudades de Santa Fe y Rosario, fue creado por la ley 11.202, sancionada por la Legislatura de la provincia de Santa Fe el 13 de octubre de 1994. El objetivo del CAV es brindar un espacio de escucha, asistencia y asesoramiento a personas que han sido objeto de situaciones de violencia fsica o emocional, ejercida por individuos o por instituciones, a fin de alcanzar su restablecimiento psquico, fsico y social. El CAV contribuye al resarcimiento de tipo jurdico, psicolgico y social de la vctima, considerando la gravedad de los sentimientos de pnico, angustia, impotencia, desamparo y paralizacin que toda accin violenta produce. Para mayor informacin, vase: http://www.defensorsantafe.gov.ar/institucionales/centro-de-asistencia-la-victima-yel-delito 55 Sozzo, op. cit.
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ma de Buenos Aires (1999-2009), la Defensora del Pueblo de la provincia de Santa Fe (2001-2008) y la Secretara de Derechos Humanos de la provincia de Santa Fe (2001-2009). Para el anlisis de las actuaciones se elabor, juntamente con cada institucin, una matriz de datos, sobre la base de la seleccin de una serie de variables significativas para el tratamiento estadstico de los datos, con miras a aprovechar al mximo la informacin disponible en las actuaciones56. Dicha informacin, dado que se trata de instituciones distintas y de perodos relativamente largos es dispar. En este sentido, algunas variables tienen un caudal de informacin considerablemente menor que otras y ello implica que los resultados no sean igualmente significativos. En el caso de la Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, se analizaron 464 actuaciones referidas a la Polica Federal Argentina, iniciadas de oficio o por denuncia del damnificado o de un tercero, entre 1999 y 2009. En el cuadro 1 puede apreciarse la distribucin de actuaciones por ao. All se advierte que si bien las 464 actuaciones recabadas se distribuyen de manera bastante homognea a lo largo del perodo -dando un promedio de 42,2 actuaciones por ao-, hay una concentracin bastante importante de casos en el lapso comprendido entre 2000 y 2002 y un nuevo pico en 2009, que en conjunto dan cuenta del 52,1% de los casos. Del total de expedientes, el 92,2% corresponde a denuncias/demandas y el 7,8% a actuaciones de oficio iniciadas por la Defensora.
56 Los expedientes analizados y codificados fueron seleccionados por cada uno de los tres organismos en funcin de si existan menciones y referencias explcitas a la actuacin de las policas. Adems, se utilizaron datos globales surgidos de los informes anuales de cada organismo relativos a la cantidad y temtica de las denuncias recibidas. Agradecemos de manera especial a las autoridades y funcionarios de los tres organismos, que generosamente nos concedieron un amplio acceso a la informacin. Tambin al licenciado Oscar Bogossian, por la colaboracin prestada para el procesamiento de los expedientes administrativos de la Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
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CAPTULO 5
Cuadro 1. Cantidad y porcentaje de actuaciones sobre la PFA por ao. Defensora CABA. Aos 1999-2009.
Ao 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total Cantidad Porcentaje 18 3.9 64 13.8 59 12.7 58 12.5 24 5.2 17 3.7 46 9.9 50 10.8 27 5.8 40 8.6 61 13.1 464 100.0
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de actuaciones de la Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
Para tener una idea de la importancia relativa de las actuaciones referidas a la PFA sobre el total de actuaciones de la Defensora CABA puede tomarse como ejemplo el ao 2008. Durante ese lapso la Defensora recibi aproximadamente 100.000 consultas e inici casi 7.800 actuaciones. De ellas, 88 correspondieron al rea de Seguridad y Derechos Humanos, de las cuales 40 (0,5% del total de actuaciones del ao) fueron actuaciones referidas a la Polica Federal Argentina57. En el caso de la Defensora del Pueblo de la provincia de Santa Fe, se observa que el nmero de denuncias recibidas tambin es considerable. Un estudio de Mximo Sozzo recab, en el perodo 1992-2000 un total de 249 expedientes slo en la sede Santa Fe del CAV y, en nuestro trabajo, encontramos un total de 77 expedientes, para el perodo 2001-2008, en la sede de la ciudad de Rosario que incluyen denuncias contra la polica (cuadros 2 y 3).
57 Dentro del total de actuaciones de la Defensora existen otras que incluyen denuncias o demandas referidas a la polica pero que, por referirse principalmente a otros temas (por ejemplo, vivienda) no son tratadas directamente por el rea de Seguridad y Derechos Humanos. Por otro lado, dentro del total de actuaciones de este rea, existen varios expedientes que no se refieren a la PFA. Estos expedientes quedaron excluidos del relevamiento.
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Cuadro 2. Cantidad y porcentaje de expedientes que incluyen denuncias contra la polica. CAV - sede Santa Fe. Aos 1992-2000.
Ao Cantidad Porcentaje 1992 20 8.0% 1993 15 6.0% 1994 10 4.0% 1995 36 14.5% 1996 51 20.5% 1997 22 8.8% 1998 25 10.0% 1999 32 12.9% 2000 38 15.3% Total 249 100.0%
Fuente: Sozzo, 2005.
Cuadro 3. Cantidad y porcentaje de expedientes que incluyen denuncias contra la polica. CAV - sede Rosario. Aos 2001-2008.
Ao Cantidad Porcentaje 2001 4 5.2% 2002 6 7.8% 2003 8 10.4% 2004 11 14.3% 2005 7 9.0% 2006 5 6.5% 2007 10 13.0% 2008 26 33.8% Total 77 100.0%
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de actuaciones del CAV sede Rosario, Defensora del Pueblo de la provincia de Santa Fe.
En su informe de 2008, la Defensora registra 22.634 consultas, de las cuales 4.132 (18,3%) fueron recibidas en los CAV. Las consultas derivaron en la apertura de 5.782 expedientes admisibles y con tratamiento, de los cuales 1.083 (18,7%) corresponden a los CAV. Las categoras con las que la Defensora clasifica los datos en ese informe no permiten identificar claramente aquellas que incluyen denuncias contra la polica. Si bien informa que 61 de
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los casos del CAV corresponden a delitos cometidos por fuerzas de seguridad, da la impresin de que hay otras categoras que podran incluir casos de inters para esta investigacin, tales como Delitos cometidos por funcionario pblico (1 caso), Abuso institucional - Otros (25 casos), y Problemas con instituciones carcelarias (11 casos).58 Los cuadros 4 y 5, por su parte, muestran la evolucin de las denuncias recibidas por la Secretara de Derechos Humanos de la provincia de Santa Fe (en adelante la Secretara de DDHH) en sus dos sedes entre 2004 y 2009, perodo respecto del cual existen registros sistemticos informados por la propia Secretara. Esta Secretara se encuentra en el mbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la provincia de Santa Fe. Desarrolla una multiplicidad de acciones para proteger y garantizar el ejercicio de los derechos humanos desde la promocin, la prevencin, la atencin, la contencin y el asesoramiento. Son funciones de la secretara: brindar a quienes realizan consultas y/o denuncias todas las herramientas legales y sociales para la bsqueda de soluciones; abordar el diagnstico y la evaluacin con un enfoque interdisciplinario para lo cual cuenta con un equipo de profesionales de distintas reas del campo social; trabajar con otras instituciones pblicas y privadas que se abocan a problemticas especficas relacionadas a los derechos humanos; y controlar el diseo de las polticas pblicas en los distintos estamentos del Estado. La secretara tiene oficinas en la ciudad de Santa Fe y en la de Rosario59 y su trabajo se organiza en cuatro direcciones provinciales, siendo la ms importante de ellas a los fines de esta investigacin- la de Promocin y Proteccin de Derechos Humanos.60 En el mbito de esta direccin encontramos el Centro de Denuncias, Asistencia y Orientacin Ciudadana que recibe denuncias que tengan por temtica la violacin y afectacin de los derechos humanos fundamentales, y arbitra mecanismos de orientacin y asesoramiento a los ciudadanos- y el rea de Monitoreo del Sistema Jurdico Penal que, entre otras acciones, interviene en situaciones de abusos y malas prcticas generadas por las instituciones de seguridad e intenta controlarlas trabajando articuladamente con diferentes organismos.
58 Fuente: Defensora del Pueblo de la provincia de Santa Fe, Informe Anual 2008. Disponible en: http:// www.defensorsantafe.gov.ar/files/informes/INFORME_ANUAL_2008.pdf. Es necesario aclarar que las categoras mencionadas aparecen en un grfico publicado en la pgina 199 del informe que refiere a un total de 2.459 casos, cifra que no se corresponde con las 4.132 consultas recibidas por los CAV ni con los 1.083 expedientes abiertos. 59 Para ms informacin, vase: http://www.santafe.gov.ar/ 60 Las restantes son las direcciones provinciales de Investigacin y Capacitacin en Derechos Humanos, Investigacin y Reconstruccin de la Memoria Histrica y Programas de Derechos Humanos.
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Cuadro 4. Cantidad de expedientes que incluyen denuncias contra la polica. Secretara de Derechos Humanos. Aos 2004-2009.
Ao 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total Cantidad 54 45 68 63 49 55 334 Porcentaje 16.2% 13.5% 20.4% 18.7% 14.7% 16.5% 100.0%
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Secretara de Derechos Humanos de la provincia de Santa Fe.
Cuadro 5. Cantidad de expedientes que incluyen denuncias contra la polica, segn sede. Secretara de Derechos Humanos. Aos 2004-2009.
Ao 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total Santa Fe - - 38 34 29 21 122 Rosario 54 45 30 29 20 34 212 Total 54 45 68 63 49 55 334
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Secretara de Derechos Humanos de la provincia de Santa Fe
Podemos observar que existe una importante cantidad de expedientes tramitados por la Secretara de DDHH y que este organismo ha concentrado la tarea sistemtica de recepcin de denuncias en la temtica especfica de violencia policial. El hecho de que, en el caso de Santa Fe, sea la Secretara de DDHH y no la Defensora la que lidere este aspecto del control externo plantea al menos dos interrogantes importantes. En primer lugar, resulta fundamental analizar cules son las consecuencias en trminos de las facultades y metodologa de trabajo que tienen uno y otro organismo ya que pueden producir esquemas y modelos de control bien diferentes. En segundo lugar, cabe preguntarse si un organismo como la Secretara de DDHH se interesa por los diversos aspectos que involucra el accionar de las instituciones
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de seguridad o si, por lo contrario, se limita nicamente a registrar casos de violencia policial. Del anlisis de los expedientes relevados (1124), es posible sacar algunas conclusiones preliminares en relacin con el uso que estas instituciones de control externo hacen de algunas de sus atribuciones. La primera constatacin que puede realizarse es que, pese a que pueden iniciar actuaciones de oficio, estos tres organismos -es decir, la Defensora CABA, la Defensora PSF y la Secretara de DDHH- trabajan, bsicamente, de manera reactiva, a partir de la recepcin de quejas o denuncias61. En la Secretara de Derechos Humanos, en parte por la orientacin de su trabajo hacia una temtica en particular, este rasgo se acenta: slo el 0,9% de los expedientes (3) fueron iniciados de oficio. En el caso de las defensoras, esa proporcin oscila entre el 1,3% en el CAV de Rosario y el 7,8% en la Defensora CABA. Si se analizan los expedientes en los que las defensoras actan de oficio podemos observar que se trata de casos muy graves o particularmente significativos. Sin embargo, la recepcin de denuncias le permite a estas instituciones detectar prcticas policiales abusivas generadas a partir del uso inapropiado de facultades que les fueron legalmente conferidas a la polica, prcticas que si bien pareceran no ser demasiado graves en comparacin con delitos tales como los homicidios, apremios o privacin ilegtima de la libertad, suelen ser masivas y contener un sesgo discriminatorio. En el 70% de los expedientes relevados en la Defensora CABA ha quedado registrado que se pidi un informe a la PFA, pedido que en el 97% de los casos obtuvo respuesta de la institucin requerida. Cabe advertir, sin embargo, que dichas respuestas suelen no contener informacin sustantiva sobre los casos: generalmente remiten al expediente judicial o se dan por notificados del asunto en cuestin. En el CAV-Rosario, slo el 12% de los expedientes incluyen pedidos de informes, obtenindose tambin all una alta tasa de respuesta policial (en 7 de cada 9 pedidos). Por ltimo, slo en el marco del 7% de los expedientes iniciados en la Secretara DDHH se pidieron informes -quiz debido a que su potestad para realizar este tipo de pedidos es menos reconocida que en el caso de las defensoras- obtenindose respuesta solo en 5 de los 25 pedidos realizados (20%). Otro elemento que podemos observar se refiere a la frecuencia con que estas agencias han intentado nutrirse de informacin elaborada por otros
61 La ley provincial 10.396 refiere a quejas, en tanto la ley 3 de la CABA refiere a queja o denuncia.
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poderes del Estado para dar respuesta a las quejas o denuncias investigadas. No puede dejar de tenerse presente que, ms all de la informacin que se obtenga por este medio, la solicitud de informes constituye un modo de dejar en evidencia el inters del organismo requirente sobre el asunto en cuestin, lo que, indirectamente, puede llegar a contribuir a mejorar la resolucin del caso (por ejemplo, favoreciendo la realizacin de investigaciones ms exhaustivas, acelerando los procedimientos, etc.). Encontramos que 26 de los 464 expedientes iniciados por la Defensora CABA contienen pedidos de informe al Poder Judicial, del que se obtuvieron 24 respuestas. Por otra parte, se relevaron 10 pedidos de informes al Poder Ejecutivo (Ministerio del Interior o de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos), 8 de los cuales obtuvieron respuesta. Si nos concentramos ahora en la Secretara de Derechos humanos, vemos que en solo 2 de los 334 casos existi un pedido de informes al Poder Ejecutivo provincial, de los cuales 1 no obtuvo respuesta. No hay, en este caso, pedidos de informes al Poder Judicial. Por ltimo, en el CAV-Rosario, encontramos 1 slo pedido de informes al Poder Ejecutivo en los 77 expedientes, el cual se encuentra respondido, en tanto 4 son los pedidos al Poder Judicial, con tan slo 2 respuestas.
Cuadro 6. Comparativo de expedientes relevados y pedidos de informe.

Expedientes relevados Pedidos de informe a la polica Respuestas policiales Pedidos de informe al PE Respuestas PE Pedidos de informe al PJ Respuestas PJ Defensora CABA 464 325 315 10 8 26 24 CAV Rosario 77 9 7 1 1 4 2 Sec ddhh 334 25 5 2 1 0 0
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Secretara de Derechos Humanos de la provincia de Santa Fe
Llama la atencin la poca cantidad de pedidos de informes presentados ante el Poder Ejecutivo, teniendo en cuenta que es el responsable poltico -a travs de los ministerios de Seguridad, en Santa Fe, y de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, en el mbito nacional- de los cuerpos policiales y de seguridad y, en este sentido, el encargado de conducirlos y de disear las polticas del rea. En el caso de la Secretara de DDHH de la provincia de
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Santa Fe, podra pensarse que esta reticencia a solicitar informes quizs se encuentre asociada a que dicho organismo tambin forma parte del Poder Ejecutivo, si bien en el marco de un ministerio diferente (el de Justicia y Derechos Humanos), aunque lo observado en el CAV-Rosario parece poner en duda que ese sea un criterio excluyente. Teniendo en cuenta la responsabilidad que tambin les cabe sobre el control de los cuerpos policiales y las fuerzas de seguridad62, llaman la atencin los escasos pedidos de informes al Poder Legislativo (3 pedidos por parte de la Defensora CABA). No puede dejar de tenerse en cuenta que, en el caso de la Defensora del Pueblo de la provincia de Santa Fe, el hecho de que haya sido instituida en el mbito del Poder Legislativo de la provincia63 le resta independencia como para formular este tipo de pedidos. Por otro lado, si realizamos un primer examen del contenido de los expedientes que hemos relevado, podemos ver que de manera mayoritaria -aunque no exclusiva- se trata de denuncias cuyos temas son muy relevantes para la tarea de control externo. En la Secretara de Derechos Humanos, por ejemplo, la mayor parte de las denuncias se refieren a temas de violencia institucional y la proporcin de demandas que no se refieren a este tipo de problemas es muy baja. Slo el 1,2% de las demandas64 se vinculan con pedidos de mayor seguridad, lo que, como es obvio, cae por fuera de los problemas tpicos del control de la actividad de las instituciones de seguridad. En la Defensora CABA ese porcentaje se eleva hasta llegar al 5,5% de los expedientes, a los que debe sumarse un 4,9% de otros tipos de hechos denunciados que por ser inespecficos no corresponde considerarlas dentro de nuestros intereses analticos. Algo similar ocurre con el CAV de Rosario, caso en el cual contabilizamos un 11% de hechos denunciados no encuadrados dentro de las categoras que utilizamos. A diferencia de lo que ocurre con las organizaciones de familiares que, en general, slo toman conocimiento de algunos hechos puntuales muy graves, la recepcin sistemtica de denuncias en las defensoras permite recoger un
62 Entre otros, vase: San, Marcelo Condiciones institucionales del control parlamentario de las actividades y organismos de inteligencia del Estado, en CELS, Documento de Trabajo del Seminario Control democrtico de los organismos de seguridad interior en la Repblica Argentina, Ciudad de Buenos Aires, 7 y 8 de abril de 1997. Disponible en: http://www.cels.org.ar/common/documentos/seminario.pdf 63 Ley 10.396, artculo 1. 64 Es necesario sealar que, en todos los casos, la cantidad de demandas o tipos de hechos relevados es siempre mayor al nmero de expedientes dado que se utiliz una variable mltiple. En cada uno de los expedientes se pudieron relevar todas las denuncias o demandas que figuraban. De ese modo, en la Ciudad de Buenos Aires se registraron un total de 788 demandas (en los 464 expedientes); en el CAV de Rosario, 97 (en los 77 expedientes), y en la Secretara, a su vez, un total de 496 (en los 334 expedientes).
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volumen importante de informacin valiosa sobre hechos a los que podra caracterizarse, a grandes rasgos, como menos graves, pero mucho ms frecuentes. En este sentido, podemos ver que, en el caso de la Defensora CABA, los homicidios representan el 2,7% de los hechos denunciados y las torturas el 1,5%, mientras que hay otros tipos de hechos cuyo peso relativo es mucho ms importante, como las agresiones (27,2%), hostigamiento en la va pblica (11,7%), amenazas (10,2%) y privacin ilegtima de la libertad (8,4%). Siguiendo la misma tendencia, en los expedientes de la Secretara de Derechos Humanos los distintos tipos de agresiones constituyen el tipo de hecho ms denunciado (53% de los casos), seguido por la privacin ilegtima de la libertad (16%) y las faltas de procedimiento (15%)65. Como puede observarse en los cuadros incluidos en el anexo, las actuaciones contienen mucha informacin que resulta sumamente til para construir perfiles de denunciantes, vctimas y victimarios as como tipos de hechos denunciados. En este sentido, los datos relevados por las instituciones analizadas no slo sirven para caracterizar cada situacin en particular, sino que adems permite identificar patrones comunes y tendencias ms generales en lo que refiere a la violencia policial, conocer su evolucin en el tiempo, identificar a los grupos ms afectados y las reas de la institucin que resultan objeto de queja, entre otra informacin. Sobre la base de este tipo de anlisis la Defensora CABA ha elaborado recientemente dos informes en los que aborda especficamente el tema de la violencia policial en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires66. El primero de ellos -de diciembre de 2009-, sintetiza la resolucin 4560/09 en la que se ana65 La categora faltas de procedimiento fue construida agregando una serie de denuncias que figuraban en los expedientes bajo los rtulos que se detallan a continuacin: violacin de domicilio, mal desempeo, destruccin de pertenencias, falsa acusacin, mala atencin en dependencia policial y otras denuncias por mal desempeo. 66 La ley 3 de la CABA establece en su artculo 37 que el defensor o defensora del Pueblo da cuenta anualmente a la Legislatura de la labor realizada en un informe que le presenta el 15 de marzo de cada ao pero aclara que, cuando la gravedad o urgencia de los hechos lo aconsejen, puede presentar informes especiales. Los informes anuales y los especiales son pblicos y deben ser enviados al Poder Ejecutivo para su conocimiento. La norma tambin precisa que el informe anual debe contener el nmero y tipo de quejas presentadas, de las que hubiesen sido rechazadas y sus causas, de las que fueron objeto de investigacin, de las medidas adoptadas para su resolucin y de sus resultados. En el informe no deben constar datos personales que permitan la pblica identificacin de los quejosos (artculo 38). Los informes anuales de la Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires correspondientes al perodo comprendido entre 2000 y 2009 inclusive se encuentran disponibles en: http://www.defensoria. org.ar/institucional/informes.php. En un sentido muy similar se expresa la ley provincial 10.396 en sus artculos 70 a 73 en relacin con la Defensora del Pueblo de la provincia de Santa Fe. Los ltimos cuatro informes anuales elaborados por la Defensora se encuentran disponibles en: http://www.defensorsantafe. gov.ar/informes
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lizan 20 casos ocurridos entre 2008 y 2009 y se realiza una caracterizacin de la problemtica. Se trabaja, adems, sobre la intervencin policial adecuada en relacin con el derecho a la seguridad y sobre los patrones comunes de irregularidades que se advierten en los casos analizados que fundamentan las conclusiones. En el segundo informe -que es continuidad del anterior-, se sintetiza la resolucin 2591/10, en la cual se analizan los casos de violencia y abuso policial de mayor trascendencia ocurridos en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires en el transcurso del ltimo bimestre de 2009 y el primer semestre de 2010 en los que tuvo intervencin la Defensora.67 Las tres instituciones seleccionadas -Defensora CABA, Defensora PSF y Secretara de Derechos Humanos- producen un volumen importante de informacin relevante para controlar las instituciones policiales y, en particular, el uso que hacen de la coercin y la fuerza, informacin que se encuentra contenida, fundamentalmente, en las actuaciones iniciadas por cada una de ellas. Sin embargo, se advierte que la construccin y el registro informtico de los expedientes no se realizan teniendo en miras la produccin de informacin estadstica relevante sobre los tipos de hechos, las vctimas, los denunciantes, perpetradores, etc., sino en funcin de criterios administrativos asociados con el registro de las actividades e intervenciones del propio organismo en las distintas etapas del proceso, lo que dificulta la posibilidad de dar otro tipo de tratamiento a la informacin con que la institucin ya cuenta. En este sentido, si bien es cierto que los expedientes por homicidios son escasos -en trminos relativos- y su tratamiento amerita que se respete la casustica, no ocurre lo mismo con todo otro universo de faltas y delitos denunciados cotidianamente cuyo tratamiento probablemente sea ms efectivo si se los atendiera de manera conjunta con una perspectiva ms integral. Dentro de esta generalidad, las lgicas de funcionamiento de cada institucin determinan que exista ms o menos informacin disponible en los expedientes sobre el tratamiento dado a los casos. De los expedientes del CAV-Rosario surge informacin relevante sobre el destino de los expedientes. Tambin encontramos asentado all el asesoramiento que se brinda al denunciante y, eventualmente, la radicacin de denuncias en sede judicial. En el cuadro 7 podemos observar el destino de los 77 expedientes relevados:
67 Ambos informes se encuentran disponibles en el sitio web institucional de la Defensora: http://www.defensoria.org.ar/institucional/doc/informeViolenciaPolicial.doc (Informe I) y http://www.defensoria.org.ar/institucional/pdf/violenciaPolicial2.pdf (Informe II)
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Cuadro 7. Forma de resolucin de los expedientes. CAV-Rosario. Aos 2001-2008.

Resolucin Archivo Juzgado Instruccin Juzgado Correccional Juzgado Menores Otros Sin datos Total Cantidad Porcentaje 34 44.1% 12 15.6% 4 5.2% 3 3.9% 6 7.8% 18 23.4% 77 100.0%
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de actuaciones del CAV sede Rosario, Defensora del Pueblo de la provincia de Santa Fe.
Un dato interesante es que una buena proporcin de expedientes (24,7%) son enviados directamente a los juzgados para su tratamiento. Ello implica que la Defensora aun cuando no investiga los casos, funciona al menos como colaboradora del Poder Judicial, al acercarle denuncias que, de otro modo, probablemente no hubieran llegado a su conocimiento. En la informacin recabada tambin pudimos constatar que el CAV se dedica a: a) realizar observaciones del trmite judicial, b) enviar informes a la Secretara de Control Policial del Ministerio de Seguridad provincial y c) presentarse como querellante. Es cierto que se trata de pocos casos (5,2% de los casos en las dos primeras formas de intervencin y 3,9% de los casos en la ltima), pero ello implica capacidad para potenciar ese tipo de intervenciones. El cuadro 8 muestra el resultado de las actuaciones en el caso de la Secretara de Derechos Humanos provincial. Es de destacar que gran parte de las denuncias son derivadas a la Unidad Especial de Asuntos Internos de la Polica de la provincia de Santa Fe, que est integrada por policas con la tarea especfica de combatir las ilegalidades cometidas por el personal policial68. La estrategia preponderante parecera ser poner en conocimiento de la institucin y del poder poltico las denuncias que recibe la Secretara en relacin con estos temas69.
68 Sobre el particular, vase el captulo 4 en esta misma publicacin. 69 La Unidad Especial de Asuntos Internos de la Polica de la provincia de Santa Fe fue creada en 1997 mediante el decreto 1359/97 (22/08/97) del entonces gobernador Jorge Obeid. Se le asign por misin el planeamiento, ejecucin y control de operaciones destinadas a prevenir y combatir las actividades ilegales cometidas por personal policial en actividad o situacin de retiro y actuar como auxiliar permanente de la administracin de justicia cuando se incrimine a personal policial. La norma que la crea establece tambin que la Unidad depender en lo operativo directamente del subsecretario de Seguridad Pblica y en lo administrativo del jefe de Polica de la provincia. Desde 2009, la Unidad depende de la Secretara de Control de Seguridad. Sobre el funcionamiento de la Unidad y la Secretara de Control de Seguridad, vase el captulo 4.
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Cuadro 8. Forma de resolucin de los expedientes. Secretara de Derechos Humanos 2001-2008.

Derivacin de la denuncia/demanda Archivo Asuntos Internos Derivacin interna Judicial Total Frecuencia Porcentaje 102 30.4 154 45.8 35 10.4 45 13.4 336 100.0
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Secretara de Derechos Humanos de la provincia de Santa Fe.
La Secretara tambin realiza asesoramiento a los denunciantes en prcticamente la totalidad de los casos pero es mucho menos frecuente que realice otro tipo de intervenciones. Slo en 2 casos tramitados a lo largo del perodo relevado se realiz un seguimiento de la evolucin del trmite judicial. En la Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires encontramos una mayor diversificacin de actividades. Ello puede apreciarse al observar las resoluciones dictadas por el organismo en las actuaciones que fueron relevadas:
Cuadro 9. Resoluciones dictadas por la Defensora CABA. Aos 1999-2009.

Resolucin Cantidad Porcentaje Archivo por problema resuelto / desaparicin del causal de la denuncia 207 52.9% Archivo por existir actuaciones judiciales / con denuncia penal 61 15.6% Contiene recomendacin / comunicacin / exhortacin / recordatorio de deberes legales 50 12.8% Da por concluido con comunicacin a organismos nacionales y/o privados 25 6.4% Da por concluido por incompetencia / desestimacin / improcedente 25 6.4% Da por concluido el expediente sin ms datos 18 4.6% Da por concluido por desistimiento voluntario del presentante 5 1.3% Total 391 100.0%
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de actuaciones de la Defensora del Pueblo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
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El esquema de registro de la Defensora en las actuaciones vuelve muy difcil reconstruir el recorrido de los expedientes, ya que todas las actuaciones tienen en algn momento una resolucin, pero algunas actuaciones pueden tener ms de una, dado que es factible que luego de dictada la primera, el caso se siga investigando y, con nuevos elementos, se dicte una nueva. Por otro lado, las resoluciones tienen estatus y finalidades muy distintas y adems pueden producirse en distintas etapas del tratamiento del caso. El cdigo de la resolucin no indica el estado de la actuacin -salvo en los casos en los que figura explcitamente su archivo- y esa informacin slo puede ser reconstruida a partir de los sistemas de seguimientos de causas de la Defensora. El anlisis de las resoluciones, por lo tanto, no permite evaluar el destino de las actuaciones pero s ofrece un panorama interesante sobre los modos de intervencin y actuacin de la Defensora. En el perodo analizado, 391 de las 464 actuaciones contenan una resolucin70. La mayor parte de las resoluciones (52,9%) correspondan al archivo de las actuaciones, ya sea por la resolucin del incidente o porque desapareci la causal de la denuncia. Luego, en el 15,6% de los casos, la Defensora decidi archivar la actuacin porque se encontraba en trmite judicial o porque la Defensora se limit a radicar una denuncia en sede judicial. Pudimos constatar que la Defensora radic denuncias penales en slo 5 de las 464 actuaciones analizadas, aunque cabe aclarar que esa cifra seguramente es muy limitada debido a un subregistro de las denuncias en las actuaciones71. Casi el 20% de las actuaciones incluyen una resolucin que implica realizar una recomendacin, comunicacin o exhortacin a un organismo pblico o a uno privado. Ese tipo de actividades puede ser muy variado y requerira un anlisis ms detallado, pero pudimos observar que representa un recurso importante del organismo para elaborar diagnsticos sobre problemas pblicos. En el caso de la violencia policial, por ejemplo, mencionamos ms arriba la resolucin 2591 de 2010 que inclua un ejercicio de sistematizacin de la informacin contenida en una veintena de actuaciones. As, aunque podemos tener una visin de conjunto y una aproximacin al trabajo de la Defensora CABA a partir de la informacin contenida en las actuaciones, se requerira un anlisis ms detallado de los expedientes para una evaluacin completa de las formas de intervencin del organismo.
70 En las 391 actuaciones que incluan resoluciones se encontr un solo cdigo de resolucin por actuacin. 71 As lo afirman testimonios recabados en el organismo.
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CAPTULO 5
Hasta aqu los datos que hemos podido recabar y analizar de estos tres organismos que ejercen el control externo de las instituciones de seguridad. Para concluir, recapitulemos algunos de los elementos principales que surgen de nuestro anlisis. En primer lugar, cabe destacar que la informacin disponible en los expedientes muestra que la recepcin amplia y sistemtica de denuncias permite tener un registro de los problemas que surgen en la actividad ms cotidiana y rutinaria de las instituciones de seguridad. Ese registro es la base para cualquier diagnstico y monitoreo, dos elementos fundamentales para el desarrollo del control externo. En este sentido, mientras que -en general- la actividad de los familiares de vctimas de la violencia policial se orienta al tratamiento de los casos ms graves y dramticos (y tambin ms excepcionales), por su capacidad de recibir y atender denuncias de manera ms masiva, organizaciones como las defensoras del Pueblo y las secretaras de Derechos Humanos pueden tener una mirada ms abarcadora e integral de la actuacin policial y las violaciones de derechos que en su contexto se producen. Esta capacidad se ha ampliado recientemente gracias a la multiplicacin de las bocas de recepcin de denuncias, mediante la apertura de nuevas delegaciones de estas instituciones dentro del mbito de sus respectivas jurisdicciones. Aunque con variaciones, los expedientes tramitados por las tres instituciones analizadas contienen buena informacin sobre las vctimas y los denunciantes, pero no as sobre los hechos y el personal policial objeto de las denuncias. El monitoreo de la actuacin policial podra producir mejores resultados si se mejorara la cantidad y calidad de la informacin relevada en los expedientes y se modificara la forma de registro y organizacin de los datos, permitiendo su procesamiento estadstico. Ello, a su vez, facilitara el anlisis de la informacin contribuyendo a mostrar la recurrencia de ciertas prcticas y promover cambios estructurales en las instituciones de seguridad a partir de la deteccin de patrones comunes en los casos.
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Reflexiones finales
Hasta aqu hemos visto que existe una multiplicidad de actividades a travs de las cuales puede ejercerse el control externo de los cuerpos policiales y las fuerzas de seguridad. Dichas actividades pueden desarrollarse de manera ms o menos sistemtica, tener mayor o menor continuidad en el tiempo y estar a cargo de grupos de personas y organizaciones ms o menos formalizadas, dentro del aparato estatal o por fuera de l. Concretamente, en este captulo, hemos explorado las acciones desarrolladas por las organizaciones de familiares de vctimas, las defensoras del pueblo y las secretaras de derechos humanos en relacin con la violencia policial. Hemos visto que han hecho -y continan haciendo- valiosas contribuciones para tener instituciones de seguridad ms confiables, contribuciones que estn focalizadas mayormente en la visibilizacin de la violencia policial como un problema cuyo tratamiento y resolucin resulta ineludible en una sociedad democrtica, respetuosa de los derechos humanos. Para ello, recolectan informacin de distintas fuentes, la sistematizan en bases de datos, elaboran y difunden informes de situacin, se manifiestan y peticionan ante las autoridades. Asimismo, acuden al Poder Judicial para colaborar con la investigacin y sancin de los hechos ms graves y/o paradigmticos, a travs del litigio estratgico. Estas organizaciones e instituciones tambin brindan contencin psicolgica y emocional y asistencia jurdica a las vctimas y sus familiares para hacer efectivos sus derechos. El valioso trabajo realizado por estas organizaciones e instituciones no ha logrado, sin embargo, contener la violencia policial. As lo demuestran las numerosas denuncias registradas en aos recientes y de las cuales se ha dado cuenta en este captulo. Las atribuciones y facultades con que cuentan no son adecuadas ni suficientes para forzar cambios en los cuerpos policiales ni, especficamente, en las rutinas relacionadas con el uso de la fuerza. En este sentido, podra pensarse que quizs su principal contribucin ha sido incrementar los costos polticos de la violencia al otorgarle mayor visibilidad a un fenmeno que durante la dcada de 1980 haba pasado inadvertido.
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CAPTULO 5
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CAPTULO 5
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Captulo 6
Propuestas para la regulacin y el control del uso policial de la coercin y la fuerza en la Argentina
Cecilia Ales - Gerardo Fernndez - Sebastin Pereyra Lucila Rosso - Paula Sokol1
1 Para la redaccin de estas propuestas los autores contaron con los valiosos aportes de Eugenia Cozzi, Hernn Dvalos, Enrique Font, Marcelo Marasca y Agustina Ugolini. Los autores agradecen especialmente las contribuciones realizadas por el Dr. Otto Adang, el Dr. Juan Faroppa Fontana, el Prof. Pablo Fernndez Blanco, el Dr. Luis Gerardo Gabaldn, el Dr. Amadeu Recasens i Brunet, el Lic. Nicols Rodrguez Games y el Dr. Marcelo Sain. La redaccin de la primera parte del captulo se bas en un documento preliminar elaborado por la Dra. Luciana Barcina en el marco del proyecto Estndares de derechos humanos y uso policial de la fuerza en la Argentina. Para la elaboracin de la segunda y tercera parte de este captulo, se tomaron especialmente en consideracinlas regulaciones e informes detallados en el Anexo 1.
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Introduccin
El objetivo de este ltimo captulo es presentar una propuesta para la ampliacin y mejora de la regulacin del uso de la coercin y la fuerza policial en la Argentina. En la primera parte, se identifican y sintetizan los estndares y principios reconocidos internacionalmente en materia de regulacin del uso policial de la fuerza. A continuacin, en la segunda parte, se desarrolla un modelo de uso de la fuerza que -tomando como base los estndares y principios reseadospropone pautas y criterios claros tendientes a orientar al personal policial respecto de cundo, cmo y para qu debe utilizarse la coercin y la fuerza en el abordaje de situaciones concretas, minimizando los riesgos que ello podra entraar para los derechos y libertades de las personas involucradas. El modelo establece escalas diferenciadas y progresivas para el uso de la fuerza en funcin del nivel de riesgo implicado en la situacin de interaccin entre pblico, vctima, polica e infractor e incluye definiciones tendientes a establecer un lenguaje comn, as como una serie de criterios y requisitos relativos a su alcance, las condiciones imprescindibles para su implementacin y las responsabilidades asociadas a ella. Tomando como marco los parmetros fijados por el modelo de uso de la coercin/fuerza, en la tercera parte del captulo se sugieren contenidos mnimos para incluir en protocolos sobre tres tipos de situaciones en las que el uso policial de la coercin y la fuerza resulta particularmente explcito, complejo y problemtico: las intervenciones en la va pblica, los allanamientos y el uso de armas de fuego. Finalmente, en la cuarta parte se proponen una serie de recomendaciones dirigidas a actores clave en la definicin de los lmites del uso policial de la fuerza con el objetivo de promover una evaluacin y juzgamiento del desempeo policial coherentes y basados en los derechos humanos que
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CAPTULO 6
refuercen intervenciones policiales consistentes con el modelo de uso de la fuerza propuesto. Para la elaboracin de las propuestas contenidas en este captulo se procedi a la identificacin, relevamiento y anlisis de estndares internacionales y principios de derechos humanos, as como al anlisis de experiencias vinculadas con la regulacin del uso de la coercin y la fuerza en diferentes pases del mundo. Asimismo, se relev y analiz legislacin nacional, regulaciones policiales internas, informes, instructivos, manuales y otro material de entrenamiento. Finalmente, fueron de fundamental importancia los aportes realizados por funcionarios y acadmicos especializados en el tema.
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PRIMERA PARTE Estndares y principios internacionales sobre el uso policial de la fuerza

El respeto de las obligaciones internacionales del Estado en materia de derechos humanos es una herramienta esencial para atender adecuadamente las demandas de seguridad ciudadana recurrentemente planteadas por las sociedades de la regin.2 La construccin de una poltica sobre seguridad ciudadana debe incorporar los estndares de derechos humanos como gua y, a la vez, como lmite infranqueable para las intervenciones del Estado. Estos se encuentran constituidos por el marco jurdico emanado de los instrumentos que conforman el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, as como por los pronunciamientos y la jurisprudencia de los organismos de contralor que integran los diferentes sistemas de proteccin. Los estndares establecen orientaciones generales mnimas, que necesariamente deben ser respetadas por el Estado.3 Las obligaciones asumidas en el plano internacional por los Estados, en relacin con la proteccin del derecho a la vida en la implementacin de la poltica pblica sobre seguridad ciudadana, se incumplen cuando sus fuerzas de seguridad utilizan la fuerza letal fuera de los parmetros internacionalmente reconocidos4 y cuando, en nombre de la prevencin y el control del crimen y la violencia, se apela al uso de la fuerza en forma ilegal y arbitraria.5 En este apartado haremos referencia especficamente a los instrumentos internacionales relativos a la conducta esperable y al uso de la fuerza y de las armas de fuego por parte de los/as encargados/as de hacer cumplir la ley, categora esta que: [] incluye a todos los agentes de la ley, ya sean nombrados o elegidos, que ejercen funciones de polica, especialmente las facultades de arresto o detencin 6.
2 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, prrafo 226, pg. 102. 3 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, prrafo 50, pg. 21. 4 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, prrafo 107, pg. 45. 5 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, prrafo 32, pg. 12. 6 Inciso a) del comentario al art. 1 del Cdigo de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas, mediante la resolucin 34/169, el 17 de diciembre de 1979, en su 106 sesin plenaria. El comentario b) al mismo artculo aclara que: En los pases en que ejercen las funciones de polica autoridades militares, ya sean uniformadas o no, o fuerzas de seguridad del Estado, se considerar que la definicin de funcionarios encargados de hacer cumplir la ley comprende a los funcionarios de esos servicios. Segn se explica en el propio cdigo, los comentarios proporcionan informacin para facilitar el uso del cdigo, en el marco de la legislacin o la prctica nacionales. Para acceder al texto completo de la resolucin vase: http://www2.ohchr.org/spanish/law/codigo.htm
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CAPTULO 6
Este tema ha sido abordada tanto en el mbito de las Naciones Unidas como a nivel regional y, si bien se ha elaborado una serie de documentos especficamente dedicados a la regulacin del uso de la fuerza, los instrumentos internacionales de derechos humanos siguen siendo su sustento medular. En tal sentido, debemos destacar que, en su mayora, los instrumentos especficos no son tratados -en los trminos de la Convencin de Viena sobre Derechos de los Tratados7- y, por ende, carecen de fuerza vinculante, sino que se trata de declaraciones, principios, cdigos de conducta, etc. cuyo contenido y observancia es recomendable como guas o directrices esenciales en las legislaciones internas8.
1. Lineamientos bsicos sobre la conducta de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley
Ejercer el monopolio de la fuerza legtima es uno de los rasgos definitorios del Estado moderno, en tanto la provisin de la seguridad como bien pblico ha sido histricamente una de sus funciones esenciales: Sociolgicamente, el Estado moderno solo puede definirse en ltima instancia a partir de un medio especifico que, lo mismo que a toda asociacin poltica, le es propio, a saber: el de la coaccin fsica [...] el Estado es aquella comunidad que en el interior de un determinado territorio [...] reclama para s (con xito) el monopolio de la coaccin fsica legtima. 9
7 De acuerdo con el art. 2. a) de la Convencin de Viena sobre Derecho de los Tratados -aprobada en esa ciudad el 23 de mayo de 1969-, se entiende por tratado un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento nico o en dos o ms instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominacin particular. Los trminos convencin, pacto, acuerdo, protocolo o concordato (este ltimo utilizado para aquellos suscriptos con la Santa Sede) refieren a tratado en los trminos de esta convencin. UN Doc A/CONF.39/27 (1969), 1155 U.N.T.S. 331, en vigencia desde el 27 de enero de 1980. 8 Como se seala en los Principios Bsicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, ellos ofrecen orientacin a los [] Estados miembros en sus actividades destinadas a asegurar y fomentar el papel que corresponde a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley. Adoptados por el Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en La Habana (Cuba), del 27 de agosto al 7 de septiembre de 1990. Vase el texto completo en: http://www2.ohchr.org/spanish/ law/fuerza.htm 9 Weber, Max; Economa y Sociedad. Esbozo de sociologa comprensiva; traduccin de Jos Medina Echavarra et al., segunda edicin, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1969, p. 1056, citado en: Recasens i Brunet, A. y Domnguez Figueirido, J.; Aparato y espacio policial, en Bergalli, Roberto; Control Social Punitivo. Sistema Penal e Instancias de Aplicacin (Polica, Jurisdiccin y Crcel), MiJ/BOSCH, Barcelona, 1996. pg. 32.
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En las sociedades modernas, la funcin policial es atribuida a determinados miembros del conjunto con el fin de prevenir y reprimir, en su nombre, la violacin de ciertas reglas que rigen la vida social. A tal fin, ese grupo especfico podra hacer uso de la fuerza cuando ello fuera necesario. Esto no significa, por cierto, que la funcin policial se reduzca solamente al empleo de la fuerza y que no suponga el uso de otros medios de accin. Sin embargo, la posibilidad ltima de recurrir a la coaccin fsica es lo que le otorga cierta especificidad a la funcin policial y lo que debera llevar a la definicin de una poltica integral al respecto, que establezca lineamientos o protocolos de uso de la fuerza, mecanismos de reporte cuando ello ocurre y de controles sumamente estrictos sobre su ejercicio. Contrariamente a lo que se entendi durante mucho tiempo, la seguridad ciudadana no solo depende de la polica, sino que es producto de la interrelacin de mltiples actores, condiciones y factores. Sin embargo, la polica es un engranaje insustituible para las garantas de los derechos humanos comprometidos ante la violencia y el delito. En los regmenes democrticos, las fuerzas policiales tienen un papel central en esas garantas, contrariamente a lo que ocurre en los regmenes autoritarios.10 En la mayora de los Estados democrticos, a las policas se les han asignado las siguientes funciones: - el mantenimiento del orden pblico, - la proteccin de los derechos y garantas fundamentales del individuo, - los socorros y la asistencia en todo tipo de situaciones de emergencia y - la prevencin y conjuracin del delito11. Para el efectivo cumplimiento de estas funciones -que deben estar claramente definidas por la ley-, se han conferido a las policas determinadas facultades, entre las cuales se encuentran las de arresto y detencin; entrada,
10 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, prrafo 222, pg. 101. 11 El Cdigo Europeo de tica de la Polica -recomendacin 10 adoptada por el Consejo de Ministros el 19 de septiembre de 2001 en la 765 reunin de los delegados de los ministros- establece en su art. 1 que: Los principales objetivos de la polica, en una sociedad democrtica regida por el principio de la preeminencia del derecho, consisten en: garantizar el mantenimiento de la tranquilidad pblica, el respeto de la ley y del orden en la sociedad; proteger y respetar las libertades y derechos fundamentales del individuo tal como son consagrados, principalmente, en el Convenio Europeo de Derechos Humanos; prevenir y combatir la delincuencia; seguir el rastro de la delincuencia; facilitar asistencia y servicios a la poblacin.
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CAPTULO 6
registro y aprehensin12, y -como ya se mencion- usar la coercin y la fuerza potencialmente letal bajo ciertas condiciones. Las prcticas ilcitas, discriminatorias y/o arbitrarias que pueden producirse cuando se emplean esas facultades, pueden tener graves consecuencias sobre la vida de las personas y, en general, sobre la convivencia social. Es por ello que a nivel internacional se han fijado ciertas pautas, principios y directrices bsicas a los fines de regular la conducta de los funcionarios policiales para el correcto desempeo de su profesin en el marco del respeto a los derechos humanos. Como norma rectora en el mbito universal se destaca especialmente el Cdigo de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1979. El cdigo en s consta de solo ocho artculos, cada uno de los cuales es seguido por una serie de comentarios destinados a precisar su significado y alcance. Podra decirse que los lineamientos bsicos respecto de la conducta policial, en general, se encuentran establecidos en los artculos 113, 214 y 815 del cdigo, en los cuales se fijan como principios de la tarea policial el servicio a la comunidad, la proteccin de las personas y su dignidad, la defensa de los derechos humanos establecidos en el derecho nacional e internacional y se exhorta a los funcionarios policiales no solo a respetar, sino tambin a hacer respetar el cdigo.
12 Comprende el ingreso a los lugares, locales y domicilios en donde se han cometido delitos o donde han quedado indicios; registro en esos lugares para buscar pruebas y confiscar los objetos pertinentes para la investigacin judicial, y aprehensin de personas u objetos relacionados con el delito cometido o que iba a cometerse. 13 Cdigo de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, artculo 1: Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley cumplirn en todo momento los deberes que les impone la ley, sirviendo a su comunidad y protegiendo a todas las personas contra actos ilegales, en consonancia con el alto grado de responsabilidad exigido por su profesin. 14 Cdigo de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, artculo 2: En el desempeo de sus tareas, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley respetarn y protegern la dignidad humana y mantendrn y defendern los derechos humanos de todas las personas. 15 Cdigo de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, artculo 8: Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley respetarn la ley y el presente cdigo. Tambin harn cuanto est a su alcance por impedir toda violacin de ellos y por oponerse rigurosamente a tal violacin. Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley que tengan motivos para creer que se ha producido o va a producirse una violacin del presente cdigo informarn de la cuestin a sus superiores y, si fuere necesario, a cualquier otra autoridad u organismo apropiado que tenga atribuciones de control o correctivas.
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En la resolucin 34/169, mediante la cual se aprueba el cdigo, se reconoce que la naturaleza de las funciones de aplicacin de la ley en defensa del orden pblico y la forma en que dichas funciones se ejercen tienen una repercusin directa en la calidad de la vida de los individuos y de la sociedad en su conjunto, y admite la posibilidad de abusos que entraa el ejercicio de las tareas encomendadas a estos funcionarios. Tambin se da cuenta de que se requiere del cumplimiento de ciertas condiciones para el desempeo humanitario de las funciones de aplicacin de la ley, entre las cuales se cuentan que [] todos los actos de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley [estn] sujetos al escrutinio pblico, ya sea ejercido por una junta examinadora, un ministerio, una fiscala, el poder judicial, un ombudsman, un comit de ciudadanos, o cualquier combinacin de estos, o por cualquier otro rgano examinador que las normas en s carecen de valor prctico a menos que su contenido y significado, mediante la educacin y capacitacin y mediante vigilancia, pasen a ser parte del credo de todo funcionario encargado de hacer cumplir la ley.16
La resolucin que aprueba el Cdigo de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley incluye la recomendacin de que los gobiernos consideren favorablemente la posibilidad de utilizarlo en el marco de la legislacin o la prctica nacionales como conjunto de principios que han de observar los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley17. Hacindose eco de esta recomendacin, la Argentina dispuso en el artculo 22 de la ley 24.059, de Seguridad Interior18, que los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad que integran el sistema de seguridad interior [] debern incorporar a sus reglamentos las recomendaciones del Cdigo de tica Profesional establecido por la Asamblea General de las Naciones Unidas.
16 En relacin con la formacin policial continua en general, tambin debe destacarse el principio 18 de los Principios Bsicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley y, ya ms focalizados en lo que tiene que ver especficamente con el empleo de la fuerza, los principios 19 y 20. 17 Tngase presente que, de acuerdo con el comentario a) al artculo 8, si la legislacin o la prctica contienen disposiciones ms estrictas que las del cdigo, se aplicarn estas ltimas. 18 Sancionada el 18 de diciembre de 1991 y promulgada el 6 de enero de 1992. Vase el texto completo y actualizado de la norma en: http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/anexos/0-4999/458/texact.htm.
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CAPTULO 6
Ms tarde, como medida complementaria destinada a darle mayor operatividad a esta disposicin en el mbito de su competencia, el Poder Ejecutivo Nacional dict el decreto 637/200319 en el que, entre otras cosas, se dispuso que, a partir del 1 de abril de 2005, no podr ser promovido ningn efectivo de la Polica Federal Argentina, la Gendarmera Nacional, la Prefectura Naval Argentina y el Servicio Penitenciario Federal que no haya asistido y aprobado un curso, seminario o jornada sobre el Cdigo de Conducta. Tambin se invita a los gobernadores de las provincias a adoptar, para sus respectivas fuerzas policiales, medidas similares. Ya en el mbito europeo, debemos destacar dos instrumentos dictados en el mbito del Consejo de Europa que establecen pautas generales de conducta para los/as funcionarios/as encargados/as de hacer cumplir la ley. En primer lugar hay que mencionar a la Declaracin sobre la Polica20 -dictada en el mismo ao que el Cdigo de Conducta de las Naciones Unidas-, la cual se divide en tres secciones: A) tica, B) Status y C) Guerra y otras situaciones de excepcin-ocupacin por una potencia extranjera. Entre sus prescripciones ms destacables, se encuentran las siguientes. La Declaracin sobre la Polica establece que las fuerzas de polica constituyen un servicio pblico cuya funcin es velar por el respeto de la ley21 y que la proteccin de las personas y de los bienes debe continuar en caso de guerra y ocupacin enemiga, en inters de la poblacin civil22. En consonancia con lo anterior, estipula que los deberes policiales son los aquellos legalmente impuestos y deben ser cumplidos con imparcialidad23, que todo funcionario policial es personalmente responsable de los actos u omisiones que haya ordenado y que sean ilegales24, que se abstendr siempre de ejecutar cualquier orden que l sepa o deba saber que es ilegal25 y que es deber de todo funcionario de polica oponerse a las violaciones de la ley26.
19 Dictado el 19 de marzo de 2003. Vase el texto completo del decreto en: http://infoleg.mecon.gov.ar/ infolegInternet/anexos/80000-84999/83355/norma.htm 20 Dictada por la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa en su trigsimo primera sesin ordinaria (resolucin 690 [1979], del 8 de mayo). Vase el texto completo, en ingls en: http://assembly.coe.int/ Mainf.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta79/ERES690.htm 21 Declaracin sobre la Polica, Seccin B, prrafo 1. 22 Declaracin sobre la Polica, Seccin C, prrafo 1. 23 Declaracin sobre la Polica, Seccin A, prrafos 1 y 2. 24 Declaracin sobre la Polica, Seccin A, prrafo 9. 25 Declaracin sobre la Polica, Seccin A, prrafo 4. 26 Declaracin sobre la Polica, Seccin A, prrafo 5.
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La declaracin tambin establece que la legislacin debe proveer un sistema de garantas y de recursos legales contra los perjuicios que puedan resultar de las actividades de la polica27 y prescribe que todo funcionario policial debe recibir una formacin adecuada y una capacitacin continua respecto de los problemas sociales, las libertades pblicas y los derechos del hombre28. Partiendo del reconocimiento de que la confianza de la poblacin en la polica est estrechamente vinculada con la actitud y el comportamiento de esta ltima con respecto a la primera y, en particular, el respeto de la dignidad humana y de las libertades y derechos fundamentales de la persona, el Cdigo Europeo de tica de la Polica29 ampla y complementa la Declaracin. De sus disposiciones -que se encuentran organizadas en siete secciones30-, las siguientes son las que surgen como ms relevantes. Segn el Cdigo Europeo de tica de la Polica, el personal de polica debe actuar con integridad y respeto hacia la poblacin, teniendo especialmente en cuenta la situacin de los individuos que forman parte de grupos vulnerables31. Establece que la legislacin que rige a la polica debe ser accesible a los ciudadanos y suficientemente clara y precisa y, llegado el caso, debe completarse con reglamentos igualmente claros32. En el mismo sentido -el de la transparencia- se expresa el prrafo 19 del cdigo al establecer que los servicios de polica deben estar dispuestos a proporcionar a los ciudadanos informaciones objetivas sobre sus actividades [].33 De manera complementaria, dispone que la polica debe ser responsable ante el Estado, los ciudadanos y sus representantes y objeto de un eficaz control externo, encon27 Declaracin sobre la Polica, Seccin A, prrafo 11. 28 Declaracin sobre la Polica, Seccin B, prrafo 3. 29 Vase nota al pie n 12. Texto completo del cdigo disponible en: http://www.guardiacivil.org/quesomos/organizacion/organosdeapoyo/gabinete/seci/cod_etico_policiaeuropeo_castellano.jsp 30 Ellas son: I) Objetivos de la polica (prrafo 1), II) Bases jurdicas de la polica (prrafos 2 a 5), III) La polica y el sistema de justicia penal (prrafos 6 a 11), IV) Organizacin de las estructuras de la polica (prrafos 12 a 34), V) Principios directivos relativos a la accin/intervencin de la polica (prrafos 35 a 58), VI) Responsabilidad y control de la polica (prrafos 59 a 63), VII) Investigacin y cooperacin internacional (prrafos 64 a 66). 31 Cdigo Europeo de tica de la Polica, prrafo 44. 32 Cdigo Europeo de tica de la Polica, prrafo 4. 33 Cdigo Europeo de tica de la Polica, prrafo 19.
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trndose la responsabilidad del Estado a este respecto repartida entre los poderes legislativo, ejecutivo y judicial.34 El cdigo dedica varios prrafos a la formacin del personal de polica, la cual, segn esta norma, debe concebirse en funcin de los objetivos de la polica y basarse en los principios fundamentales como son la democracia, el Estado de Derecho y la proteccin de los derechos humanos.35 Establece, asimismo, que en todos los niveles debe integrarse una formacin prctica relativa al empleo de la fuerza y sus lmites en relacin con los principios establecidos en materia de derechos humanos. 36 Tambin en el mbito europeo, la Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin en Europa (OSCE)37 ha elaborado una Gua sobre Policiamiento Democrtico38, diseada para asistir al personal de la OSCE abocado a cuestiones relacionadas con la polica y el cumplimiento de la ley, as como a profesionales de la seguridad y de las polticas pblicas para desarrollar y fortalecer las polticas de seguridad democrticas. El objetivo de la gua es proporcionar referencias sobre las buenas prcticas y los estndares internacionalmente adoptados en la materia. Como rgano especializado de la Organizacin de Estados Americanos encargado de velar por la observancia de los derechos humanos en el hemisferio, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)39 ha abordado los problemas de seguridad ciudadana y su relacin con los derechos humanos a travs del sistema de peticiones y casos, del estudio de medidas cautelares, de informes temticos, de informes adoptados con motivo de visitas in loco a distintos pases de la regin y en el contexto de numerosas audiencias celebradas durante sus perodos de sesiones.
34 Cdigo Europeo de tica de la Polica, prrafos 59 y 60. 35 Cdigo Europeo de tica de la Polica, prrafo 26. 36 Cdigo Europeo de tica de la Polica, prrafo 29. 37 La OSCE es la organizacin sobre seguridad regional ms grande del mundo, con 56 Estados participates. Sitio web oficial: http://www.osce.org/ 38 El ttulo original de la publicacin es Guidebook on Democratic Policing y su primera edicin data de 2007. La gua est organizada en seis partes: (I) Objetivos del policiamiento democrtico, II) Defendiendo el Estado de derecho, III) tica policial y derechos humanos, IV) Transparencia y rendicin de cuentas policial, V) Organizacin policial y gerenciamiento, VI) Conclusiones. Puede accederse al texto completo en: http://www.osce.org/publications/spmu/2007/01/23086_795_en.pdf 39 La CIDH es un rgano principal y autnomo de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), cuyo mandato surge de la Carta de la OEA y de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. La Comisin est integrada por siete miembros independientes que se desempean en forma personal, sin representar a ningn pas, y que son elegidos por la Asamblea General de la OEA.
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En el marco de sus funciones, la CIDH adopt recientemente la decisin de preparar un informe temtico con el objetivo de analizar la problemtica de la seguridad ciudadana en el mbito interamericano y su relacin con los derechos humanos. En el documento resultante, denominado Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos40, la CIDH identifica los estndares internacionales de derechos humanos relacionados con la seguridad ciudadana -haciendo especial referencia a los instrumentos que integran el Sistema Interamericano- y avanza en la interpretacin de las obligaciones negativas y positivas de los Estados miembros con respecto a los derechos humanos vinculados con la seguridad ciudadana de las personas bajo su jurisdiccin, incluyendo en el anlisis las medidas de disuasin y represin legtimas bajo la competencia de las instituciones pblicas. El informe tambin incluye recomendaciones a los Estados miembros de la Organizacin de Estados Americanos orientadas a fortalecer las instituciones, las leyes, las polticas, los programas y las prcticas para la prevencin y el control de la criminalidad y la violencia en el marco de la seguridad ciudadana y los derechos humanos. En este contexto, la CIDH sostiene que [] la actividad de la fuerza pblica legtimamente orientada a la proteccin de la seguridad ciudadana es esencial en la consecucin del bien comn en una sociedad democrtica y que [] el respeto y la adecuada interpretacin y aplicacin de las garantas establecidas en la Convencin Americana [sobre Derechos Humanos] deben servir a los Estados miembros como gua para encauzar la actividad de la fuerza pblica en el respeto de los derechos humanos.41 Asimismo, pregona que la regulacin de los procedimientos policiales debe incorporar cdigos de tica o principios de actuacin policial.42 Afirma tambin que para que una fuerza policial aspire a ser respetuosa de los derechos humanos no solo requiere de formacin terica sino que debe organizarse, seleccionar su personal, capacitarse permanentemente y realizar sus operaciones profesionales de forma tal de hacer efectivos los derechos humanos de la poblacin a la que sirve. 43
40 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, aprobado el 31 de diciembre de 2009. Original en espaol. El informe fue preparado por el Dr. Juan Faroppa Fontana. Disponible en: http://www.cidh.org 41 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, prrafo 24, pg. 9-10. En el mismo sentido, vase el prrafo 77, pg. 33. 42 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, prrafo 98, pg. 41. 43 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, prrafo 80, pg. 33-34.
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Ahora bien, luego de este breve anlisis sobre los instrumentos relativos a los principios generales en materia de conducta de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, abordaremos la regulacin en materia de uso de la fuerza y, posteriormente, de las armas de fuego.
2. Uso de la fuerza
Para el cumplimiento de las funciones que les fueron legalmente asignadas -y solo con ese fin- los funcionarios policiales cuentan con una serie de poderes y facultades que entraan la posibilidad de usar la coercin y la fuerza. El recurso a cualquiera de estas facultades, sin embargo, solo ser vlido en la medida en que tenga por fin el cumplimiento de una obligacin legal y se ejerza respetando ciertos principios rectores destinados a resguardar los derechos de las personas y, en particular, el derecho a la vida, como valor supremo a proteger en un Estado democrtico44. En relacin con el uso de la fuerza por parte de los agentes del Estado, la CIDH ha sealado que [] el Estado tiene el derecho y la obligacin de brindar proteccin cuando la seguridad de las personas que habitan en su territorio se encuentra amenazada por situaciones de violencia, lo que puede incluir, en situaciones concretas, el uso de medios letales.45 Sin embargo, advierte que los medios de represin de hechos violentos o criminales que amenacen los derechos de la poblacin referidos a la seguridad ciudadana no son ilimitados y que, independientemente de la gravedad de ciertas acciones y de la culpabilidad de quienes perpetran ciertos delitos, el Estado no puede recurrir a cualquier medio para lograr sus fines. En este contexto, los usos indiscriminados de la fuerza pueden constituir violaciones al derecho a la vida46. Los criterios reguladores del uso policial de la fuerza y los lmites por fuera de los cuales este uso se torna ilegtimo se encuentran establecidos en algunos de los instrumentos internacionales ya citados, pero tambin
44 Este derecho se encuentra reconocido, entre otros, en los siguientes instrumentos: la Declaracin Universal de Derechos Humanos (art. 3), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (art. 6.1), el Convenio Europeo de Derechos Humanos (art. 4), la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre (art. 1), la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea (art. 2), la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (art.4), la Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos (art. 4) y el Cdigo Europeo de tica Policial (art. 35). 45 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, prrafo 113, pg. 47. 46 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, prrafo 114, pgs. 47-48.
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en otros, especficamente dedicados al tema. En este contexto, cabe sin embargo tener presente que es un principio del derecho internacional que el Estado responde por los actos y omisiones de sus agentes realizados al amparo de su carcter oficial, aun si estos actan fuera de los lmites de su competencia47. En el mbito del sistema universal de derechos humanos, el ms relevante es el que recoge los Principios Bsicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley48, formulados para asistir a los Estados miembros de las Naciones Unidas en sus actividades destinadas a asegurar y fomentar el papel que corresponde a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley. Estos principios, segn se establece en los considerandos de la norma, deben ser tenidos en cuenta y respetados por los gobiernos en el marco de sus respectivas legislaciones y prcticas nacionales, y llevarse a la atencin de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, as como tambin de jueces, fiscales, abogados, miembros de los poderes ejecutivo y legislativo y del pblico en general.49 Del anlisis conjunto de los instrumentos internacionales de derechos humanos surge que el uso policial de la fuerza solo ser legtimo cuando se cumplan, simultneamente, las siguientes condiciones50: - el objetivo que se pretenda alcanzar y el modo en que se use la fuerza se encuentren respaldados por normas jurdicas que lo autorizan (principio de legalidad); - todos los dems medios legtimos para alcanzar ese objetivo resulten ineficaces y el uso de la fuerza no acarree consecuencias ms lesivas que aquellas que se produciran en caso de no recurrir a ella (principio de oportunidad);
47 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, prrafo 39, pgs. 15-16. 48 Adoptados por el Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en La Habana (Cuba) del 27 de agosto al 7 de septiembre de 1990. Texto completo disponible en: http://www2.ohchr.org/spanish/law/fuerza.htm 49 Mediante la resolucin 1602, dictada el 4 de agosto de 1999 por el Ministerio del Interior, se instruye a la Polica Federal Argentina, la Gendarmera Nacional y la Prefectura Naval Argentina para que apliquen el principio n 10 de los Principios Bsicos. 50 Llegados a este punto, es necesario advertir que si bien existe acuerdo en cuanto a cules son las condiciones que deben regular el uso policial de la fuerza y cuyo respeto confiere legitimidad a dicho uso, la denominacin de estos principios en los diferentes instrumentos internacionales y la bibliografa especializada no necesariamente es coincidente.
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- el uso de la fuerza pueda justificarse en relacin con la importancia del objetivo legtimo que se desea alcanzar (principio de proporcionalidad); - se emplee el nivel de fuerza cuyas consecuencias sean las menos lesivas para la vida y la integridad fsica propia y de terceros (principio de moderacin), y - se rindan cuentas y se asuman las diversas responsabilidades que su empleo genera (principio de responsabilidad). Afirmando el principio de legalidad, el Cdigo Europeo de tica de la Polica establece que las operaciones de polica deben realizarse siempre de conformidad con el derecho interno y las normas internacionales aceptadas por el pas51. Reforzando la idea anterior, establece que la polica debe verificar sistemticamente la legalidad de las operaciones que se propone llevar a cabo y que su personal tiene el deber de abstenerse de ejecutar aquellas rdenes que sean manifiestamente ilegales52. Puntualmente, en relacin con el tema que nos convoca, el Cdigo Europeo determina que la polica solo puede recurrir a la fuerza en caso de absoluta necesidad y nicamente para conseguir un objetivo legtimo.53 Por su parte, el ya mencionado Cdigo de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley establece en su artculo 3 que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley podrn usar la fuerza solo cuando sea estrictamente necesario y en la medida que lo requiera el desempeo de sus tareas54. En relacin con el principio de oportunidad, los Principios Bsicos establecen que: los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, en el desempeo de sus funciones, utilizarn en la medida de lo posible medios no violentos antes de recurrir al empleo de la fuerza y de armas de
51 Cdigo Europeo de tica de la Polica, prrafo 3. 52 Cdigo Europeo de tica de la Polica, prrafos 38 y 39. 53 Cdigo Europeo de tica de la Polica, prrafo 37. 54 El comentario a) al artculo 3 aclara que: En esta disposicin se subraya que el uso de la fuerza por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley debe ser excepcional; si bien implica que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley pueden ser autorizados a usar la fuerza en la medida en que razonablemente sea necesario, segn las circunstancias para la prevencin de un delito, para efectuar la detencin legal de delincuentes o de presuntos delincuentes o para ayudar a efectuarla, no podr usarse la fuerza en la medida en que exceda estos lmites.
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fuego. Podrn utilizar la fuerza y armas de fuego solamente cuando otros medios resulten ineficaces o no garanticen de ninguna manera el logro del resultado previsto55. En relacin con el principio de proporcionalidad, la CIDH ha manifestado que conforme a las pautas internacionales que se han elaborado referentes al uso de la fuerza por parte de agentes de seguridad pblica para cumplir su funcin, esa actividad debe ser necesaria y proporcional a las necesidades de la situacin y al objetivo que se trata de alcanzar56. Por su parte, el comentario b) al artculo 3 del Cdigo de Conducta57 advierte que: b) El derecho nacional restringe ordinariamente el uso de la fuerza por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, de conformidad con un principio de proporcionalidad. Debe entenderse que esos principios nacionales de proporcionalidad han de ser respetados en la interpretacin de esta disposicin. En ningn caso debe interpretarse que esta disposicin autoriza el uso de un grado de fuerza desproporcionado al objeto legtimo que se ha de lograr. En este contexto, cabe destacar que, por legtimo que sea, ningn objetivo justifica la aplicacin de la tortura, que se encuentra absolutamente prohibida, cualquiera sea la circunstancia. As, en su artculo 5, el Cdigo de Conducta establece que ningn funcionario encargado de hacer cumplir la ley podr infligir, instigar o tolerar ningn acto de tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, ni invocar la orden de un superior o circunstancias especiales, como estado de guerra o amenaza de guerra, amenaza a la seguridad nacional, inestabilidad poltica interna, o cualquier otra emergencia pblica, como justificacin de la
55 Principios Bsicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, prrafo 4 (Disposiciones Generales). 56 CIDH,Justiciaeinclusinsocial:losdesafosdelademocraciaenGuatemala,prrafo108. Citado en OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, prrafo 114, pg. 47. En el mismo sentido, agrega que: Los hombres y mujeres que integran las fuerzas policiales deben recibir una capacitacin y formacin operativa permanente en derechos humanos, que sea exhaustiva en materia de evaluacin tctica del peligro, de modo que puedan determinar en cada situacin si el uso de la fuerza, incluida la fuerza letal, es proporcionado, necesario y lcito. Prrafo 92, pg. 39. 57 Segn este artculo: Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley podrn usar la fuerza solo cuando sea estrictamente necesario y en la medida que lo requiera el desempeo de sus tareas.
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tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes58. En el mismo sentido se expresa el Cdigo Europeo de tica en su artculo 3659. Asimismo, la Corte Interamericana entiende que la prohibicin absoluta de la tortura pertenece hoy al dominio del jus cogens internacional y que se est frente a un acto constitutivo de tortura cuando el maltrato sea intencional y cause severos sufrimientos fsicos o mentales, cualquiera sea el fin o propsito por el cual se cometa, entre ellos la investigacin de delitos.60 En relacin con el principio de moderacin la Declaracin sobre la Polica establece que, en el desempeo de sus tareas, el funcionario policial emplear toda la determinacin requerida para cumplir un mandato legal, pero nunca usar ms fuerza de lo que sea razonablemente necesario61. Por su parte, la Gua sobre Policiamiento Democrtico parte de la premisa de que el uso de la fuerza es una medida excepcional y, en este contexto, solo debe usarse aquella que sea necesaria para alcanzar un objetivo legtimo.62 Los Principios Bsicos disponen que, a fin de poder hacer un uso diferenciado de la fuerza, restringiendo el empleo de medios que puedan ocasionar lesiones o muertes, los gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley establecern una serie de mtodos lo ms amplia posible y dotarn a los funcionarios correspondientes de distintos tipos de armas y municiones. Adicionalmente, insta a que se permita
58 Comentarios al artculo 5: a) Esta prohibicin dimana de la Declaracin sobre la Proteccin de Todas las Personas contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, aprobada por la Asamblea General, y en la que se estipula que: [Todo acto de esa naturaleza] constituye una ofensa a la dignidad humana y ser condenado como violacin de los propsitos de la Carta de las Naciones Unidas y de los derechos humanos y libertades fundamentales proclamados en la Declaracin Universal de Derechos Humanos [y otros instrumentos internacionales de derechos humanos]. b) En la Declaracin se define la tortura de la siguiente manera: [...] se entender por tortura todo acto por el cual el funcionario pblico, u otra persona a instigacin suya, inflija intencionalmente a una persona penas o sufrimientos graves, ya sean fsicos o mentales, con el fin de obtener de ella o de un tercero informacin o una confesin, de castigarla por un acto que haya cometido o se sospeche que haya cometido, o de intimidar a esa persona o a otras. No se considerarn torturas las penas o sufrimientos que sean consecuencia nicamente de la privacin legtima de la libertad, o sean inherentes o incidentales a esta, en la medida en que estn en consonancia con las Reglas Mnimas para el Tratamiento de los Reclusos. c) El trmino tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes no ha sido definido por la Asamblea General, pero deber interpretarse que extiende la proteccin ms amplia posible contra todo abuso, sea fsico o mental. En el mbito regional la prohibicin de la tortura se encuentra establecida en la Convencin Europea para la Prevencin de la Tortura y de las Penas o Tratos Inhumanos o Degradantes y la Convencin Interamericana para prevenir y sancionar la tortura. 59 El artculo 36 del Cdigo Europeo de tica de la Polica establece que: La polica no debe infligir, fomentar o tolerar ningn acto de tortura, ningn trato o pena inhumana o degradante, cualquiera que sea la circunstancia. 60 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, prrafo 127, pg. 55. 61 Declaracin sobre la Polica, artculo 12. 62 Gua sobre Policiamiento Democrtico, artculo 68.
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a los funcionarios policiales contar con equipo autoprotector y medios de transporte a prueba de balas, de forma tal de contribuir a disminuir la necesidad de armas de cualquier tipo63. Por otra parte, promueven la moderacin en el empleo de las armas de fuego, cuando su uso fuera inevitable, as como tambin reducir al mnimo los daos y lesiones, protegiendo la vida humana. 64 En el mismo sentido se expresa la CIDH al afirmar que debe procurarse limitar al mnimo las lesiones personales y la prdida de vidas humanas y que, a fin de que se considere ajustado a los parmetros internacionales, el grado de fuerza ejercido por los funcionarios del Estado no debe exceder lo absolutamente necesario. Advierte tambin que el Estado no debe utilizar la fuerza en forma desmedida contra individuos que, encontrndose bajo su control, no representan una amenaza.65 Seala que la normativa interna de los Estados miembros debe establecerque,sin ninguna excepcin, el uso de la fuerza, incluidos los medios de fuerza letales, se desarrollar bajo los principios de racionalidad, moderacin y progresividad, considerando siempre: 1) los derechos a proteger, 2) el objetivo legtimo que se persiga y 3) el riesgo que deben enfrentar los efectivos policiales.66 Tambin la CIDH llama la atencin sobre un momento previo al uso de las armas. En este sentido, advierte que en la regin se han verificado reiterados casos de violaciones al derecho a la vida por parte de miembros de las fuerzas de seguridad estatales que hubieran podido evitarse si sus integrantes hubieran llevado en su dotacin reglamentaria medios de disuasin no letales y equipo defensivo adecuado, en lugar de contar exclusivamente con armas de fuego para el cumplimiento de la misin asignada. Teniendo en cuenta lo anterior -y en el mismo sentido de lo estipulado en los Principios Bsicos-, la CIDH sostiene que [] los Estados tienen la obligacin de proporcionar a sus efectivos policiales los medios, armamento y equipo que permitan la aplicacin de medidas de fuerza no letal en sus procedimientos de disuasin y represin legtima de la violencia y el delito.67 En relacin con el principio de responsabilidad, el Cdigo Europeo de tica de la Polica establece que el servicio de polica debe beneficiarse de independencia operativa en el cumplimiento de las tareas que le incumben, entraando esa independencia, a su vez, plena responsabilidad sobre dichas tareas.
63 Principios Bsicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, principio 2 (Disposiciones Generales). 64 Principios Bsicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, principio 5, puntos a y b (Disposiciones Generales). 65 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, prrafo 118, pg. 49. 66 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, prrafo 116, pg. 48. 67 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, prrafo 115, pg. 48.
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Dispone tambin que el personal policial debe ser individualmente responsable de sus actos, de sus omisiones o de las rdenes dadas a sus subordinados, y que debe ser posible en todos los casos determinar el responsable superior en ltima instancia de los actos u omisiones de un funcionario policial.68 Por su parte, los Principios Bsicos prescriben que los gobiernos y las instituciones policiales adoptarn las medidas necesarias para que los funcionarios superiores asuman la debida responsabilidad cuando tengan conocimiento, o debieran haberlo tenido, de que los funcionarios a sus rdenes recurren, o han recurrido, al uso ilcito de la fuerza y de armas de fuego, y no adopten todas las medidas a su disposicin para impedir, eliminar o denunciar ese uso. Asimismo, establecen que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley no podrn alegar obediencia de rdenes superiores si tenan conocimiento de que la orden de emplear la fuerza o armas de fuego, a raz de la cual se ha ocasionado la muerte o heridas graves a una persona, era manifiestamente ilcita y tuvieron oportunidad razonable de negarse a cumplirla, aclarando que, de cualquier modo, tambin sern responsables los superiores que dieron las rdenes ilcitas69. Al respecto, vale citar tambin el principio 2 contenido en los Principios relativos a la eficaz prevencin e investigacin de las ejecuciones extralegales, arbitrarias o sumarias70, segn el cual con el fin de evitar las ejecuciones extralegales, arbitrarias o sumarias, los gobiernos garantizarn un control estricto, con una jerarqua de mando claramente determinada, de todos los funcionarios responsables de la captura, detencin, arresto, custodia y encarcelamiento, as como de todos los funcionarios autorizados por la ley para usar la fuerza y las armas de fuego. Adicionalmente, el principio 3 establece que los gobiernos prohibirn a los funcionarios superiores o autoridades pblicas que den rdenes en que autoricen o inciten a otras personas a llevar a cabo cualquier ejecucin extralegal, arbitraria o sumaria. Toda persona tendr el derecho y el deber de negarse a cumplir esas rdenes. En ltima instancia, segn la Corte Interamericana de Derechos Humanos, todo menoscabo a los derechos reconocidos en la Convencin Americana sobre Derechos Humanos que pueda ser atribuido, segn las reglas del derecho internacional, a la accin u omisin de cualquier autoridad pblica, cons68 Cdigo Europeo de tica de la Polica, prrafos 15,16 y 17. 69 Principios Bsicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, principios 24 y 26 (Procedimientos de presentacin de informes y recursos). 70 Adoptados por el Consejo Econmico y Social de la ONU mediante la resolucin 1989/65, 24 de mayo de 1989.
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tituye un hecho imputable al Estado que compromete su responsabilidad en los trminos previstos por la misma convencin, independientemente de que el rgano o funcionario haya actuado en contravencin de disposiciones del derecho interno o desbordado los lmites de su propia competencia.71
3. Uso de las armas de fuego

En virtud de sus consecuencias potencialmente letales, el empleo de armas de fuego por parte de funcionarios policiales es considerado una medida extrema. Si bien existen referencias dispersas en los instrumentos internacionales de derechos humanos mencionados, el que ms avanza en la regulacin del uso policial de la fuerza es, sin dudas, el contenido en los Principios Bsicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, alcanzando tanto lo relacionado con precisar las condiciones que permiten su empleo -haciendo nfasis en su excepcionalidad-, como en lo relativo a las medidas de resguardo y de asistencia y control posteriores a l. As, los Principios Bsicos establecen que los funcionarios solo podrn hacer uso intencional de armas letales cuando sea estrictamente indispensable para proteger una vida y previa advertencia de su intencin de hacerlo.72 En tales casos, (...) los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley: a) ejercern moderacin y actuarn en proporcin a la gravedad del delito y al objetivo legtimo que se persiga; b) reducirn al mnimo los daos
71 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, prrafo 123, pg. 53. 72 Principio 9: Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley no emplearn armas de fuego contra las personas salvo en defensa propia o de otras personas, en caso de peligro inminente de muerte o lesiones graves, o con el propsito de evitar la comisin de un delito particularmente grave que entrae una seria amenaza para la vida, o con el objeto de detener a una persona que represente ese peligro y oponga resistencia a su autoridad, o para impedir su fuga, y solo en caso de que resulten insuficientes medidas menos extremas para lograr dichos objetivos. En cualquier caso, solo se podr hacer uso intencional de armas letales cuando sea estrictamente inevitable para proteger una vida. Principio 10: En las circunstancias previstas en el principio 9, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley se identificarn como tales y darn una clara advertencia de su intencin de emplear armas de fuego, con tiempo suficiente para que se tome en cuenta, salvo que al dar esa advertencia se pusiera indebidamente en peligro a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, se creara un riesgo de muerte o daos graves a otras personas, o resultara evidentemente inadecuada o intil dadas las circunstancias del caso. Principios Bsicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley. En sentido similar se expresa la Gua sobre Policiamiento Democrtico en sus artculos 69 y 70.
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y lesiones y respetarn y protegern la vida humana; c) procedern de modo que se presten lo antes posible asistencia y servicios mdicos a las personas heridas o afectadas; d) procurarn notificar lo sucedido, a la menor brevedad posible, a los parientes o amigos ntimos de las personas heridas o afectadas.73 Tambin en relacin con el momento posterior a los hechos, los Principios Bsicos establecen que, cuando al emplear la fuerza o armas de fuego los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley ocasionen lesiones o muerte, comunicarn el hecho inmediatamente a sus superiores. Por otra parte, ponen en cabeza del gobierno y de las instituciones policiales la responsabilidad de establecer procedimientos eficaces para la presentacin de informes, as como para la revisin rpida y eficaz de este tipo de incidentes, tanto en el mbito administrativo como en el judicial.74 Pero tambin, de proporcionar orientacin a los funcionarios que intervengan en situaciones en las que se empleen la fuerza o armas de fuego para sobrellevar las tensiones propias de esas situaciones75. Adems, sealan a quienes son responsables de regular localmente el uso policial de la fuerza, algunas disposiciones que refuerzan la excepcionalidad antes sealada y que deben estar contenidas en las normas y reglamentaciones sobre el empleo de armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley76.
73 Principios Bsicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, principio 5 (Disposiciones Generales). 74 Principios Bsicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, principios 6, 11.f) y 22. 75 Principios Bsicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, principio 21. 76 Principios Bsicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, prrafo 11 (Disposiciones Especiales): Las normas y reglamentaciones sobre el empleo de armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley deben contener directrices que: a) especifiquen las circunstancias en que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley estaran autorizados a portar armas de fuego y prescriban los tipos de armas de fuego o municiones autorizados; b) aseguren que las armas de fuego se utilicen solamente en circunstancias apropiadas y de manera tal que disminuya el riesgo de daos innecesarios; c) prohban el empleo de armas de fuego y municiones que puedan provocar lesiones no deseadas o signifiquen un riesgo injustificado; d) reglamenten el control, almacenamiento y distribucin de armas de fuego, as como los procedimientos para asegurar que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley respondan de las armas de fuego o municiones que se les hayan entregado; e) sealen los avisos de advertencia que debern darse, siempre que proceda, cuando se vaya a hacer uso de un arma de fuego; f) establezcan un sistema de presentacin de informes siempre que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley recurran al empleo de armas de fuego en el desempeo de sus funciones.
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En la misma lnea, el comentario c) al artculo 3 del Cdigo de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley establece que: El uso de armas de fuego se considera una medida extrema. Deber hacerse todo lo posible por excluir el uso de armas de fuego, especialmente contra nios. En general, no debern emplearse armas de fuego excepto cuando un presunto delincuente ofrezca resistencia armada o ponga en peligro, de algn otro modo, la vida de otras personas y no pueda reducirse o detenerse al presunto delincuente aplicando medidas menos extremas. En todo caso en que se dispare un arma de fuego, deber informarse inmediatamente a las autoridades competentes. En relacin con este tema, la Declaracin sobre la Polica seala nicamente que los funcionarios policiales deben recibir instrucciones claras y precisas respecto de la manera y circunstancias en las cuales deben hacer uso de las armas.77 Por su parte, la CIDH enfatiza que el uso de armas de fuego es una medida extrema y que estas no deben utilizarse excepto en aquellas oportunidades en que las fuerzas policiales no puedan reducir o detener a quienes amenazan la vida o la integridad personal de terceras personas o de efectivos policiales utilizando medios no letales. En estos casos, en aplicacin de los principios de proporcionalidad y moderacin, los funcionarios policiales debern reducir al mnimo los daos y lesiones que pudieran causar al agresor. Agrega tambin que las normas de actuacin deben establecer la obligacin de los agentes del Estado de identificarse previamente como tales, a la vez que de advertir con claridad a las personas involucradas sobre su intencin de emplear la fuerza, otorgando el tiempo suficiente para que estas depongan su actitud, excepto en aquellos casos en que exista un riesgo inminente para la vida o la integridad personal de terceras personas o de los mismos agentes estatales.78 Asimismo, las fuerzas policiales debern garantizar que se preste asistencia mdica inmediata a las personas heridas o afectadas y procurar que los familiares y allegados de estas tomen conocimiento de lo sucedido en el plazo ms breve posible. Del mismo modo, las normas de actuacin deben establecer la obligacin de todo miembro de las fuerzas policiales de informar de inmediato a sus superiores cada vez que haga uso de su arma de fuego, a los efectos de que se inicie la investigacin interna correspondien77 Declaracin sobre la Polica, Seccin A, prrafo 13. 78 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, prrafo 118, pg. 49.
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CAPTULO 6
te, mientras que es deber del agente estatal responsable del procedimiento dar cuenta de inmediato de los hechos que motivaron el uso de fuerza letal al ministerio pblico o el juez competente, segn los casos. Sin perjuicio de ello, una vez que se tenga conocimiento de que los agentes de seguridad pblica han hecho uso de armas de fuego con consecuencias letales, el Estado debe iniciar ex officio y sin dilacin una investigacin seria, imparcial y efectiva.79
79 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, prrafo 119, pgs. 49-50.
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SEGUNDA PARTE Modelo de uso de la coercin/fuerza

En varios pases de la regin se aprecian carencias en relacin con las reglas de actuacin de las fuerzas policiales, no existiendo muchas veces normas definidas y claras que establezcan las potestades y los lmites de la polica en sus intervenciones. Segn la CIDH, la ausencia de un marco jurdico claro, debidamente difundido entre la poblacin, y que constituya la base de la formacin de los miembros de las fuerzas policiales, favorece la discrecionalidad en la actuacin de los agentes estatales en esta materia, generando las condiciones para que se produzcan situaciones de desviacin o abuso de poder.80 En vistas de lo anterior, este organismo ha sealado que resulta imprescindible que los integrantes de los cuerpos policiales cuenten con el marco legal que les proporcione las seguridades y las garantas necesarias frente a la situacin extrema de tener que utilizar la fuerza letal en casos de legtima defensa, circunstancia que puede derivar en la privacin de la vida de otra persona.81 Ello cobra especial relevancia atento la observancia del artculo 4 de la Convencin Americana, en conjuncin con el artculo 1.1, no solo presupone que ninguna persona sea privada de su vida arbitrariamente, sino que adems requiere que los Estados adopten todas las medidas apropiadas para proteger y preservar el derecho a la vida conforme el deber de garantizar el pleno y libre ejercicio de los derechos de todas las personas bajo su jurisdiccin.82 Teniendo en cuenta lo anterior, a continuacin presentamos un modelo de uso de la coercin/fuerza, en lo que constituye un intento por contribuir a disminuir la brecha que tradicionalmente ha existido entre, por una parte, la obligacin estatal de respetar, proteger y garantizar los derechos humanos y, por otra, marcos jurdicos, estructuras operativas y prcticas policiales poco propicias para lograrlo.
1. Definicin de uso de la coercin/fuerza

Con la expresin uso de la fuerza nos referimos a toda forma de interferencia fsica sobre un individuo o un grupo de individuos. Por otra parte, nos
80 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, prrafo 96, pgs. 40-41. 81 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, prrafo 120, pg. 50. 82 OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, prrafo 43, pg. 17.
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CAPTULO 6
referimos al uso de la coercin para dar cuenta de aquellas intervenciones en las que, pese a no producirse una interferencia fsica, existe un ejercicio de la autoridad (presencia, rdenes verbales, etc.) con sentido coercitivo. Uso de la coercin y uso de la fuerza son conceptos complementarios que, combinados en la frase uso de la coercin/fuerza, permiten referirse a todas las formas, modalidades y mecanismos de intervencin coactiva que caracterizan las formas de accin e intervencin tpicas de las instituciones de seguridad pblica. En este sentido, el concepto de uso de la coercin/fuerza es complejo, pues comprende una amplia variedad de modalidades y puede darse en diferentes circunstancias y, por lo tanto, requiere del desarrollo de mltiples y variados mecanismos de regulacin y control.
2. El modelo como mecanismo de regulacin del uso de la coercin/fuerza

Por qu establecer mecanismos de regulacin del uso de la coercin/fuerza? La regulacin del uso de la coercin/fuerza se orienta a garantizar que se respeten los criterios de legalidad y legitimidad que deben guiar las prcticas de las instituciones de seguridad pblica. El inters en el desarrollo de mecanismos de regulacin se vincula principalmente con la fijacin de estndares tanto para quienes se desempean en las instituciones de seguridad como para quienes tienen la labor de controlar dicho desempeo. Existen diferentes tipos de mecanismos para regular el uso legal y legtimo de la fuerza. Usualmente se distinguen al menos cuatro niveles normativos que inciden de manera diversa en el modo en que se utiliza la coercin y la fuerza: a) Constitucin Nacional e instrumentos internacionales, b) principios y normas del derecho y del procedimiento penal, c) normas reglamentarias de las instituciones de seguridad y d) reglas prcticas e informales. Una buena estructura jurdica puede proporcionar una orientacin para el uso de la fuerza, pero no ofrece soluciones aplicables a la resolucin de una situacin concreta. Los sistemas jurdicos establecen una regulacin genrica y formal que presenta lagunas e imprecisiones en lo que respecta a los lmites para el uso legtimo de la fuerza. En este sentido, si bien las normas fundamentales establecen principios restrictivos para el uso de la coercin, existen normas de menor jerarqua y resoluciones judiciales que
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establecen un sinnmero de excepciones a estos principios. Como el uso de la coercin/fuerza se refiere a una dimensin de prcticas e intervenciones concretas, la regulacin jurdica suele resultar ambigua e inespecfica dejando un amplio margen para interpretaciones, muchas veces contradictorias, de quienes actan y de quienes evalan ese accionar. Se hace necesario, entonces, desarrollar instrumentos que aborden especficamente el uso de la coercin/fuerza. Existen mecanismos complementarios para lograr una regulacin ms eficaz y homognea del uso legtimo de la coercin/fuerza. Esos mecanismos son los modelos, los protocolos83 y los manuales que se refieren directamente a las prcticas que intentan regular y que, adems, se construyen inductivamente observando los modos y situaciones concretas en que se desarrollan las formas de intervencin policial, es decir, contemplando la dimensin de la prctica as como los usos y costumbres. Qu es un modelo? Un modelo es un esquema que contiene lneas generales sobre un determinado asunto, sobre determinadas acciones, sobre determinados procedimientos, en otras palabras, un esquema que gua la ejecucin de algo. La adopcin de un modelo de uso de la coercin/fuerza sirve para orientar a los policas en su actividad diaria, suministrndoles criterios lo ms precisos posibles respecto de cundo, dnde, cmo y por qu hacer uso de la fuerza. Adems, una vez utilizada la fuerza, es una herramienta til para la evaluacin, facilitando la planificacin, el entrenamiento, la supervisin y el control, tanto interno como externo. Una divulgacin amplia del modelo resulta imprescindible para el xito en su utilizacin. Algunos modelos, como el que aqu se propone, incluyen una representacin grfica de los diferentes elementos involucrados en el proceso por el cual un polica evala una situacin y acta de modo razonable para garantizar la vida y la integridad fsica de todas las personas directa o indirectamente implicadas en la situacin. Esta representacin grfica es un recurso visual que contribuye a la comunicacin y facilita la comprensin del modelo.
3. Principios representados en un modelo de uso de la coercin/fuerza

Usualmente, los modelos de uso de la coercin/fuerza intentan darle operatividad -o, en otras palabras, contribuyen a llevar a la prctica- a cinco
83 Al respecto, vase ms adelante la tercera parte de este mismo captulo.
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principios reguladores reconocidos internacionalmente: legalidad, oportunidad, proporcionalidad, moderacin y responsabilidad84. - Legalidad: este principio establece que el uso de la coercin/fuerza al igual que toda otra intervencin policial- solo estar autorizado cuando el objetivo que se pretende alcanzar y el modo en que se hace uso de la coercin/fuerza se encuentran respaldados por normas jurdicas que as lo autorizan. - Oportunidad: el uso de la fuerza es siempre un medio para la consecucin de un objetivo y, como consecuencia, toda decisin sobre el modo de intervencin policial requiere ser evaluada desde un punto de vista tctico y desde un punto de vista tico. El principio de oportunidad involucra una evaluacin del riesgo que un determinado uso de la coercin/ fuerza lleva asociado. En este sentido, el uso de la coercin/fuerza no es oportuno cuando puede llegar a tener consecuencias ms lesivas que aquellas que se produciran en caso de no recurrir a ella. - Proporcionalidad: implica que el nivel de coercin/fuerza aplicado pueda justificarse en funcin de la amenaza que representa la agresin ilegtima. - Moderacin: la moderacin en el uso de la coercin/fuerza implica el empleo del nivel de coercin/fuerza estrictamente requerido para lograr el propsito de la intervencin, evitando daos innecesarios. - Responsabilidad: establece que quien hace uso de la coercin/fuerza, sus superiores y, en ltima instancia, el Estado, deben rendir cuentas por ello y responder por las consecuencias que acarree su uso ilegtimo.
4. Propuesta de un modelo nacional de uso de la coercin/fuerza

4.1. Alcances del modelo
El modelo propuesto tiene por objetivo contribuir a que los funcionarios de seguridad -y el pblico en general- comprendan por qu y de qu manera un polica puede recurrir al uso de la coercin/fuerza. En otras palabras, el
84 Al respecto, vase la primera parte de este captulo.
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modelo proporciona un marco de referencia valioso para entender y articular los diferentes elementos intervinientes en un incidente que involucra el uso policial de la fuerza. En este sentido, el objetivo del modelo no es servir como justificacin para el uso de la coercin/fuerza por parte de la polica. Tampoco prescribe una respuesta u opciones de respuestas especficas consideradas apropiadas para lidiar con una determinada situacin. Por lo contrario, el modelo promueve la evaluacin crtica de situaciones potencialmente violentas a las que un polica podra enfrentarse y contribuye a que este visualice y haga uso de una variedad de opciones de coercin/fuerza para responder a ellas. Ello, sin embargo, no significa que el modelo constituya nicamente una gua pedaggica para la accin y su anlisis posterior. Lejos de eso, el modelo demarca los lmites por fuera de los cuales el uso policial de la fuerza resulta ilegtimo, en tanto su traspaso implica la violacin de los principios reguladores del uso de la fuerza internacionalmente reconocidos. El modelo tiene tres caractersticas fundamentales: es interactivo, situacional y promueve un uso diferenciado de la fuerza. Es interactivo, porque busca que -sin perder la iniciativa- la actuacin del personal policial est acorde con las acciones de quienes interactan con l y se adapte permanentemente en funcin de ellas. En este sentido, permite evaluar la necesidad de incrementar o disminuir el nivel de uso de la coercin as como la utilizacin de las herramientas y tcnicas ms adecuadas para resolver las situaciones que se presentan de acuerdo con la evolucin de la interaccin. El modelo es situacional, porque incluye criterios para una evaluacin tctica de la situacin tales como: el lugar donde la interaccin ocurre, la relacin numrica respecto del nmero de actores participantes -de manera activa o pasiva-, el entrenamiento y capacidades del personal, disponibilidad de refuerzos, etc. Finalmente, promueve un uso diferenciado de la fuerza porque identifica distintos niveles de coercin/fuerza y le reconoce al funcionario policial la posibilidad de incrementar o disminuir la fuerza empleada en funcin del desarrollo de la interaccin.
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4.2. Grfico
Modelo de uso de la coercin/fuerza*

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El funcionario policial evala continuamente la situacin y elige la opcin ms razonable en funcin de lo que percibe en cada momento.
* El grfico est basado en el diseo del modelo de uso de la fuerza de la Policia Provincial de Ontario, Canad (2004).
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4.3. Descripcin del grfico

El crculo interior del grfico (situacin) contiene el componente evaluarplanificar-actuar, que debe ser visto como algo dinmico, teniendo en cuenta que la evaluacin de la situacin por parte del personal policial es permanente. El proceso de evaluacin continua tambin contribuye a explicar cmo una conducta -y la respuesta elegida- puede cambiar de cooperativa a agresiva en trminos potencialmente letales -y la respuesta ir de la comunicacin al uso de la fuerza potencialmente letal- en una fraccin de segundo, sin pasar por ninguna otra conducta u opcin de fuerza. El rea adyacente a la de situacin contiene los diferentes tipos de comportamiento del sujeto con el que el funcionario policial interacta, diferenciado en las siguientes categoras: cooperacin, resistencia pasiva, resistencia activa, agresin no letal, agresin potencialmente letal. La percepcin y las consideraciones tcticas se encuentran interrelacionadas, y por eso contenidas en la misma rea o anillo del grfico. Los factores que cada funcionario policial le aporta a la situacin, y que son nicos y propios de cada polica, interactan tanto con los factores situacionales como con los conductuales para determinar cmo un polica puede llegar a percibir o evaluar la situacin a la que se enfrenta. Ms an, la percepcin del funcionario respecto de una situacin puede afectar su evaluacin y, a su vez, sus consideraciones tcticas. El rea exterior del grfico representa las opciones de coercin/fuerza a las que puede recurrir el polica. Estas opciones van desde la mera presencia a la comunicacin, controles de contacto, control fsico y tcnicas de neutralizacin, hasta llegar a la fuerza potencialmente letal.
4.4. El proceso de evaluacin

La evaluacin puede entenderse como un proceso dinmico, continuo y sistemtico, mediante el cual el funcionario policial analiza las modificaciones que se producen en sus propias percepciones, el sujeto con el cual est interactuando y las circunstancias que los rodean para, en funcin de las conclusiones a las que arribe, planear el curso de accin a seguir y operar de manera acorde.
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El denominado sndrome de la fraccin de segundo (split-second syndrome)85 supone que: - No hay principios generales que rijan la forma de enfrentar hechos de violencia porque no existen dos situaciones similares. - La nica forma de manejar las situaciones de peligro es capacitar a los policas para que logren reaccionar lo ms rpido posible. - Fruto de la presin a la que se encuentran sometidos y del escaso tiempo disponible, a veces los resultados no son los deseados. - Cuando ocurre lo anterior, formular crticas es injusto y desincentiva acciones firmes y enrgicas en el futuro. - Cualquier opinin sobre el accionar policial en situaciones de riesgo debe fundamentarse en las circunstancias del hecho: si la polica reacciona ante la provocacin de los civiles, la responsabilidad por las consecuencias recae sobre estos ltimos. Sin embargo, solo excepcionalmente las intervenciones policiales ocurren en fracciones de segundo. Es importante tener en cuenta que, en ocasiones, se llega a incidentes que involucran el uso de la fuerza -y en el marco de los cuales hay personas que resultan heridas o muertas-, simplemente como consecuencia de que los policas se han puesto a s mismos en una situacin en la que el uso de la fuerza se termina convirtiendo en la nica opcin disponible. Es decir, el uso policial de la fuerza se torna inevitable tras un manejo inadecuado de una situacin que, en sus inicios, era solo potencialmente peligrosa. La principal responsabilidad de un funcionario policial es proteger la vida de las personas. Sin embargo, cuando una situacin escala peligrosamente, o cuando las consecuencias de una intervencin policial continuada incrementan seriamente los riesgos, el repliegue tctico podra ser lo ms apropiado. Esta situacin conlleva el cese de la intervencin y el retiro del funcionario de la escena. Tambin es sabido que, en ocasiones, tiempos y distancias insuficientes o la naturaleza misma de la situacin deberan llevar a descartar la opcin de retirarse. Si el polica decidiera que la opcin de retirarse resulta
85 Fyfe, James J.; The split-second syndrome and other determinants of police violence, en Anne T. Campbell y John J. Gibbs (Eds.): Violent transactions; New York, Basil Blackwell, 1986. pp. 207-225.
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tcticamente apropiada, podra considerar hacerlo para privilegiar opciones tales como buscar una proteccin/cobertura alternativa, esperar la llegada de refuerzos o unidades especiales, etc. En muchos casos, el funcionario policial no se enfrenta intempestivamente con una situacin conflictiva, sino que le es requerido intervenir -a veces como refuerzo- ante una situacin sospechosa. En estas oportunidades, el proceso de evaluacin debe comenzar antes de arribar a la escena del hecho, a fin de limitar las posibilidades de que el polica que arriba al lugar se vea desbordado por la situacin y, como resultado, escale rpidamente hacia el uso de la fuerza potencialmente letal. Para ello, debe tratar de responderse las siguientes cinco preguntas antes de entrar en escena: 1) Cules son los riesgos implicados en esta situacin? 2) Cul es mi objetivo en esta situacin? 3) Soy capaz de lograr ese objetivo, teniendo en cuenta los riesgos? 4) Me est legalmente permitido tratar de alcanzar ese objetivo? 5) Cul es mi plan de accin? Para responderse estas preguntas, el funcionario policial recurrir a la informacin que le ha sido proporcionada o intentar obtenerla a travs de sus superiores, colegas o de la persona que le haya asignado la misin. La evaluacin de una situacin incluye tres elementos diferenciados: el escenario, la conducta del sujeto y la percepcin del polica junto con las consideraciones tcticas. El anlisis metdico de todos los factores comprendidos dentro de cada uno de estos tres elementos ayuda al polica a comprender la situacin y responder a ella, as como a explicarle a otros cmo una situacin particular fue percibida, evaluada y enfrentada.
Escenario
Cuando un funcionario policial decide que debe intervenir funcionalmente en una situacin, debe evaluar varios aspectos del escenario. Existen al menos seis factores que pueden caracterizarlo. Cada uno de ellos debera estar comprendido en la evaluacin que haga el funcionario.
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Condiciones medioambientales - Condiciones climticas: lluvia, nieve, calor, viento, etc. - Momento del da: claridad u oscuridad. - Caracterstica del terreno: rea residencial, urbana, rural, espacio cerrado, espacio al aire libre. - Ubicacin fsica: al costado de un camino, sobre el techo de una vivienda, en una escalera, etc. - Otros factores: disponibilidad de lugares para ponerse a cubierto. Cantidad de sujetos intervinientes Ms importante que la cantidad absoluta de policas y sujetos es su nmero relativo86. Es decir, si: a) un sujeto enfrenta a un polica; b) un sujeto enfrenta a dos o ms policas; c) mltiples sujetos enfrentan a un polica, o d) mltiples sujetos se enfrentan a mltiples policas. Caractersticas del sujeto Al evaluar las caractersticas del sujeto, debe tenerse en cuenta que, por distintas razones (histricas, culturales, econmicas, de desarrollo psicofsico, etc.), existen grupos que se encuentran en situacin de vulnerabilidad (ej. menores de edad, personas con discapacidad, ancianos) y que, por tanto, requieren tratos y consideraciones especiales que tendrn incidencia en el modo en que se definen las intervenciones y los niveles de coercin/fuerza que se utilicen. Por otra parte, varias de estas caractersticas (ej. contextura fsica) no pueden evaluarse de manera absoluta por tratarse de elementos relacionales. En otras palabras, deben compararse con las del personal policial interviniente. - Edad. - Sexo. - Se encuentra bajo la influencia del alcohol y/o las drogas. - Contextura, fuerza y habilidad fsica. - Estado emocional. - Disponibilidad/cercana de armas.
86 Al momento de evaluar la situacin, los funcionarios policiales no puede dejar de tener en cuenta las particularidades que asumen las conductas humanas cuando las personas actan en grupos. En relacin con el particular, vase por ejemplo: Crowd behaviour, crowd control, and the use of non-lethal weapons, Human Effects Advisory Panel, Pennsylvania State University, Applied Research Laboratory, 1 January, 2001.
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Conocimiento previo del sujeto - Antecedentes delictivos. - Experiencia de contactos anteriores entre el/los polica/s interviniente/s y el sujeto. - Habilidades ya demostradas. Tiempo y distancia El concepto de tiempo y distancia se refiere a aquellas condiciones que determinan si el polica debe responder inmediatamente o si, por lo contrario, puede demorar su intervencin hasta que las condiciones le sean ms favorables. Ello depender de cuestiones tales como, por ejemplo: - gravedad de la situacin, - posibilidad de ponerse a cubierto, - inminente arribo de refuerzos, - posibilidad de incrementar la distancia respecto del sujeto, - disponibilidad de rutas de escape. Seales de un posible ataque El sujeto puede dar indicios respecto de cules son sus intenciones. La siguiente lista incluye una serie de conductas que podran preceder el ataque a un funcionario policial o a una tercera persona: - hablar de un modo agresivo, - exteriorizar enojo e irritacin, - cesar completamente sus movimientos, - invadir el espacio personal, - esconderse, - adoptar una postura fsica amenazante.
Conducta del sujeto

La conducta del sujeto es un elemento central en el proceso de evaluacin-planificacin-accin. El modelo propuesto diferencia la conducta del sujeto en cinco categoras: cooperacin, resistencia pasiva, resistencia activa, agresin no letal, agresin potencialmente letal. Cooperacin El sujeto responde adecuadamente a la presencia del funcionario policial, sus indicaciones y su control.
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Resistencia pasiva El sujeto se niega, con escasa o nula intervencin fsica, a cooperar con las indicaciones legtimas del funcionario policial. Esta resistencia puede consistir en una negativa verbal o una forzada inaccin. Resistencia activa El sujeto realiza movimientos fsicos no agresivos para resistirse a cumplir la indicacin policial, o bien mientras se resiste a ella. Intentar zafarse para escapar o evitar el control, caminar o correr para alejarse del funcionario son ejemplos de resistencia activa. Agresin no letal El sujeto aplica o intenta aplicar la fuerza sobre una persona. O bien amenaza mediante actos o gestos con hacerlo, teniendo la capacidad real de aplicar la fuerza sobre una persona, hacindole creer al polica, sobre bases razonables, que efectivamente la tiene. Patear y golpear con los puos son ejemplos de agresiones no letales. Tambin podra incluirse dentro de esta categora el lenguaje corporal agresivo que indicara la intencin de atacar. Agresin potencialmente letal El sujeto realiza movimientos tales que hacen razonable pensar que estn destinados a causar un serio dao a la integridad fsica, o directamente la muerte, del polica o de terceros, o es factible que causen alguna de estas dos cosas. Ejemplos de este tipo de conducta son ataques con elementos cortantes o armas de fuego.
Consideraciones tcticas y percepciones

Las consideraciones tcticas y las percepciones son dos factores interrelacionados. Son, conjuntamente, un grupo de condiciones que median entre los dos crculos interiores del grfico (escenario y conducta del sujeto) y las opciones de coercin/fuerza disponibles para el funcionario policial (vase punto 4.5.) El efecto mediador de las consideraciones tcticas y las percepciones explica por qu dos funcionarios policiales podran responder de manera diferente frente al mismo sujeto en la misma situacin. Esto se debe a que las consideraciones tcticas y percepciones pueden variar de un polica a otro, o de un cuerpo policial a otro. Dos policas enfrentados a las mismas considera244
ciones tcticas podran, debido a que poseen diferente entrenamiento, o estn sujetos a diferentes polticas institucionales, evaluar la situacin de modo diferente y, como consecuencia, responder de modo diferente. La percepcin de cada funcionario impactar de manera directa sobre su evaluacin y la subsiguiente decisin en relacin con el uso (o no) de la coercin/fuerza. Lo anterior, sin embargo, no pone en cuestin el hecho de que el uso de la coercin/fuerza solo es legtimo en tanto se respeten los cinco principios reguladores (legalidad, oportunidad proporcionalidad, moderacin y responsabilidad). En este sentido, si bien las consideraciones tcticas y percepciones constituyen una variable que puede explicar variaciones entre la conducta de diferentes funcionarios policiales ante situaciones muy similares, ella de ninguna manera justifica la violacin de los lmites fijados por los mencionados principios al uso policial de la coercin/fuerza. De este modo, solo resultar vlido realizar consideraciones tcticas y formular un plan de accin una vez que el funcionario tenga claridad respecto de cul es el objetivo que pretende alcanzar con su intervencin y sepa con certeza que le est legalmente permitido alcanzarlo. Algunas consideraciones tcticas que pueden incidir sobre la evaluacin y respuesta a una determinada situacin son: - Fuerza y estado fsico general. - Experiencia personal. - Habilidad/capacidad/entrenamiento. - Temores. - Sexo. - Apariencia/imagen del funcionario. - Cansancio. - Lesiones. - Vista/visin. - Sntomas de estrs. - Consecuencias de un posible retiro tctico. - Uniforme y equipamiento (incluyendo elementos de proteccin). - Cantidad de funcionarios policiales presentes. - Disponibilidad de apoyo. - Disponibilidad de unidades y equipos especiales. - Disponibilidad de cubierta/proteccin. - Consideraciones geogrficas. - Posibilidades de contener, tomar distancia, establecer comunicaciones. - Polticas y directivas institucionales.
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4.5. Las opciones de coercin/fuerza

El escenario, el comportamiento del sujeto, la percepcin del funcionario policial y las consideraciones tcticas guan el proceso de evaluacin-planificacin-accin. En funcin de la evaluacin, el polica debe desarrollar un plan de accin, el cual implica seleccionar la que considere la respuesta ms apropiada. En esta seccin se presentan los diferentes niveles de coercin/ fuerza disponibles, que van desde la mera presencia hasta el uso de fuerza potencialmente letal. Cada nivel implica una serie de tcnicas o herramientas especficas que pueden variar en virtud del tipo de objetivos perseguidos y las caractersticas y rasgos principales de la intervencin. Cada nivel de fuerza utilizado representa un aumento en la intensidad de la fuerza ejercida. Cuanto mayor es el nivel de fuerza, menos resistible ser, mayor control se espera y mayor ser la necesidad de justificar su uso. En la representacin grfica del modelo, los diferentes niveles de coercin/fuerza pueden visualizarse en el crculo externo. Existe una correspondencia aproximada entre la representacin grfica de la conducta del sujeto y los niveles de coercin/fuerza a disposicin del polica. En funcin de que cada polica tiene diferentes caractersticas personales que afectan su percepcin y teniendo en cuenta que en cada situacin entran en juego diferentes consideraciones tcticas, la correspondencia entre la conducta del sujeto y la respuesta del polica no puede ser nunca precisa. La razonabilidad en la actuacin policial solo puede juzgarse despus de considerar la compleja interrelacin existente entre el escenario, la conducta del sujeto, las percepciones del funcionario involucrado y las consideraciones tcticas. Sin embargo, puede afirmarse que cuanto mayor sea la confianza del polica en los componentes verbales y fsicos de la escala de uso de la fuerza, menor ser la probabilidad de que recurra prematuramente a su arma. As, el nivel de fuerza utilizada depender, en buena medida, del nivel de confianza que el polica posea. Este nivel de confianza, a su vez, ser proporcional a su nivel de entrenamiento, conocimiento de tcnicas, experiencia y posibilidades de uso de diferentes tipos de armas y equipamiento. A diferencia de lo que ocurre con la conducta del sujeto, la representacin grfica de los diferentes niveles de coercin/fuerza muestra diferentes grados de superposicin entre las distintas opciones, indicando que el polica puede recurrir simultneamente a diferentes opciones. Las opciones de coercin/fuerza pueden usarse solas o combinadas para permitirle al polica controlar la situacin. La premisa del modelo es que la percepcin del polica y las consideraciones tcticas involucradas son propias de cada situacin.
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El funcionario policial deber tener en cuenta que una situacin definida en primera instancia como de bajo riesgo puede convertirse de un momento a otro en de alto riesgo y viceversa. La naturaleza dinmica de la situacin requiere una continua evaluacin, con lo cual el nivel de fuerza seleccionado puede cambiar en cualquier momento.
Presencia policial
Involucra el contacto visual entre el personal policial y aquellas personas que participan de la situacin as como una identificacin expresa y un determinado posicionamiento. La mera presencia policial -o la identificacin del funcionario en aquellos casos en los que el personal policial no vista uniformepuede ser, en muchas situaciones, un elemento disuasivo o intimidatorio. La actitud del personal policial en una determinada situacin es fundamental para que la presencia resulte suficiente como modo de intervencin para prevenir o evitar el incumplimiento de la ley o como medio para reestablecer el orden. Una hostilidad o agresividad innecesaria por parte del personal puede tener efectos adversos en el control y el manejo de la situacin. Autoridad no es lo mismo que violencia; muchas veces la autoridad se ejerce exitosamente a partir de conductas respetuosas y del buen trato hacia los otros.
Comunicacin
El funcionario policial puede usar tanto la comunicacin verbal como corporal para controlar y/o resolver la situacin. El funcionario policial deber en toda circunstancia que la situacin y la gravedad de la amenaza lo permita, presentarse, identificarse como personal policial y explicar la razn de su presencia en el lugar. Propondr un dilogo buscando expresar y mostrar confianza, respeto y amabilidad, inspirando seguridad y procurando resolver el conflicto de manera pacfica. La tcnica del dilogo inicial, siempre que fuera posible, debe constituir la primera fase de intervencin. Cuando el sujeto no coopere o se muestre desafiante puede ser conveniente cambiar la modalidad del dilogo y dar indicaciones cortas, claras y precisas. Debe tenerse presente que la falta de respuesta del sujeto o el incumplimiento de las indicaciones que se le han dado podran no ser una muestra de mala voluntad de su parte sino la consecuencia de problemas auditivos, la incomprensin del idioma en el cual se le est hablando o de una alteracin de sus facultades mentales. Este nivel puede y debe ser utilizado en conjunto con cualquiera de los otros niveles de uso de la fuerza.
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CAPTULO 6
Controles de contacto
Consisten en el empleo de habilidades tcticas por parte del funcionario policial para guiar, acompaar y superar la fuerza del individuo que demuestra resistencia menor. Entraa la utilizacin de tcnicas de control de manos libres o abiertas, es decir que no implican el uso de elementos y/o tecnologas de control, ni de procedimientos de reduccin, tales como el esposamiento.
Control fsico
Las tcnicas de control fsico se utilizan para controlar la resistencia defensiva de las personas y, en general, incluyen cualquier tcnica fsica de manipulacin, control y reduccin del oponente que no incluya el empleo de un arma. Las tcnicas de control fsico pueden clasificarse en blandas y duras. Tcnicas blandas: estn orientadas al control y tienen una probabilidad menor de provocar lesiones. Incluyen tcnicas de contencin, inmovilizacin de articulaciones y esposamiento sin resistencia. Tambin pueden consistir en efectuar presin sobre algunos nervios sensoriales, sin causar ningn dao fsico, teniendo por finalidad el control de la resistencia del sujeto. Tcnicas duras: buscan detener la conducta del sujeto o permitir la aplicacin de una tcnica de control para doblegar la resistencia defensiva del sujeto y tienen mayores probabilidades de causar lesiones. Consisten en tcnicas que afectan nervios motores, por ejemplo tcnicas de estrangulamiento, y golpes en nervios motores que inhabiliten el uso de las extremidades como medio de ataque. Pueden incluir golpes a mano limpia y patadas.
Tcnicas de neutralizacin de la agresin

El uso de armas intermedias -entre ellas el bastn policial, los aerosoles o cualquier otro implemento o tcnica menos que letal, incluyendo las tcnicas de defensa personal- ser aplicado como medida extraordinaria para el control de las agresiones activas por parte del sujeto. No debe nunca perderse de vista que el objetivo central de este nivel de uso de la fuerza es neutralizar o hacer cesar la agresin y evitar las consecuencias potencialmente lesivas.
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Fuerza potencialmente letal

Esta opcin de fuerza comprende cualquier arma o tcnica destinada a -o que muy probablemente tenga como consecuencia- causar un dao serio a la integridad fsica de una persona, o su muerte. Solo se recurrir al uso de armas de fuego en caso de que exista peligro grave, actual e inminente para la vida o la integridad fsica de las personas, no existiendo otro medio menos lesivo para conjurarlo. El uso de fuerza potencialmente letal ser el ltimo nivel de fuerza y su aplicacin deber ser de carcter extraordinario. La observancia de los principios de abordaje, incluida la planificacin previa de las acciones, juntamente con la correcta ejecucin de las tcnicas de observacin y aproximacin, supremaca relativa de fuerza, postura y entonacin de voz y el trato respetuoso e imparcial constituyen medidas preventivas que inhiben la reaccin y la resistencia. Contrariamente, la violencia innecesaria genera ms violencia, con consecuencias muchas veces difciles de controlar.
4.6. Pautas generales relativas al uso de la coercin y la fuerza

Como se dijo, el modelo proporciona un marco de referencia valioso para entender y articular los diferentes elementos intervinientes en una situacin que involucra el uso policial de la fuerza. As, contrariamente a lo que podra pensarse, su objetivo no es servir como justificacin para el uso de la coercin/fuerza por parte de la polica. Teniendo en cuenta lo anterior, as como los estndares internacionales reseados en la primera parte de este captulo -y, en particular, los cinco principios reguladores del uso de la coercin/fuerza a los que el modelo pretende darles operatividad-, surge claramente que un incidente que haya involucrado el uso de la coercin/fuerza y en el que no se hubieran respetado las siguientes pautas generales revelar un uso ilegal e ilegtimo de la coercin/fuerza. El uso de la coercin/fuerza debe tener siempre como fin alcanzar un objetivo legalmente establecido, evitando todo tipo de actuacin abusiva, arbitraria o discriminatoria que implique violencia fsica o moral sobre las personas. Debe privilegiar en todos los casos las tareas y el proceder preventivo y disuasivo antes que el uso efectivo de la fuerza.
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CAPTULO 6
El funcionario policial deber adecuar el uso de la coercin/fuerza, inspirndose en criterios de imparcialidad y no discriminacin y atendiendo tambin a la situacin de grupos particulares considerados en situacin de vulnerabilidad. Ningn elemento del equipamiento policial debe ser utilizado como instrumento de castigo o intimidacin en contra de la ciudadana. El personal policial tiene especialmente prohibido infligir, instigar o tolerar torturas o tratos crueles, inhumanos o degradantes sobre cualquier persona. En ningn momento debe haber dao fsico innecesario, ni malos tratos morales a las personas objeto de la accin policial, ni emplearse la coercin o la fuerza como forma de castigo. Las instituciones de seguridad no tienen por objetivo ejercer funciones punitivas y su personal est inhibido para desempear ese tipo de roles aun frente a requerimientos sociales o polticos especficos. La aplicacin de la fuerza debe ser justificada y proporcional. Su uso tender esencialmente a ser decreciente, fundamentalmente una vez neutralizada la amenaza, brindando as el mximo de seguridad a los ciudadanos y al propio funcionario. El objetivo de disuadir o inducir una conducta en el otro no puede nunca poner en riesgo de modo desproporcionado la seguridad del funcionario y de terceros. El funcionario policial tiene la obligacin de procurar inmediatamente asistencia mdica a todas las personas que pudieran necesitarla en el marco de un incidente de uso de la coercin/fuerza. Toda vez que el funcionario policial deja de hacer un uso progresivo y diferenciado de la fuerza para usar la violencia est cometiendo un delito.
4.7. Requisitos y condiciones para la aplicacin del modelo de uso de la fuerza

De la existencia de un modelo de uso policial de la fuerza no se deduce, necesariamente, que este sea correctamente implementado por los funcionarios en su prctica cotidiana. Por lo contrario, la efectiva utilizacin del modelo como herramienta para la evaluacin crtica de situaciones potencialmente violentas a las que un polica podra enfrentarse y como marco de referencia para entender y articular los diferentes elementos intervinientes en un incidente que involucra el uso policial de la fuerza, requiere de una serie de condiciones previas, a saber:
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La efectiva implementacin de un modelo de uso de la fuerza depende, en primera instancia, de que este sea ampliamente difundido entre los funcionarios policiales, pero tambin entre la poblacin en general y, en particular, entre quienes participan formal o informalmente del control de la actuacin policial (organizaciones de la sociedad civil, periodistas, operadores judiciales). Es necesario articular el aprendizaje terico de los principios reguladores del uso policial de la coercin/fuerza con la instruccin policial a travs de la prctica situada, en la que la proteccin de los derechos humanos sea percibida como un fin, un objetivo y una manera de hacer las cosas y no como lmite al accionar policial. De manera concurrente, resulta altamente recomendable el desarrollo de ejercicios y casos prcticos que permitan analizar cundo resulta correcto emplear la fuerza, examinar cmo se lleg a tomar la decisin del uso de la coercin/fuerza y evaluar intervenciones alternativas que podran haberse aplicado. Los cuerpos de polica dispondrn de medios y recursos tcnicos y materiales para el equipamiento y la capacitacin permanente de los funcionarios policiales, para una efectiva aplicacin del uso progresivo y diferenciado de la fuerza policial. Los funcionarios policiales deben estar capacitados en el empleo de tcnicas para la resolucin pacfica de conflictos, disuasin, negociacin y mediacin. Ello le proporcionar al funcionario ms recursos para poder evitar el uso de la fuerza. Los funcionarios policiales debern estar debidamente formados y certificados para el uso del equipo policial mnimo obligatorio para el uso diferenciado y progresivo de la fuerza, cuyo uso inadecuado podra ocasionar lesiones graves o incluso la muerte de personas. La formacin policial relativa al empleo de la fuerza y sus lmites deber articular e integrar los aspectos prcticos y tericos, observando los mecanismos de regulacin establecidos y los principios reconocidos internacionalmente. El personal policial deber ser formado y permanentemente capacitado para la identificacin y evaluacin de variables situacionales y tcticas que puedan incidir sobre su forma de abordar la situacin y limitar el nivel de coercin/fuerza por emplear.
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CAPTULO 6
4.8. Responsabilidad y control

Las intervenciones policiales muchas veces se producen en el marco de situaciones crticas y que requieren respuestas urgentes e inmediatas, imponiendo a los funcionarios participantes la necesidad de tomar decisiones rpidas y accionar en consecuencia. Del reconocimiento de un cierto margen de discrecionalidad que requiere el accionar policial no se deriva, sin embargo, su aceptacin sin reservas ni la renuncia a ejercer su control. Muy por lo contrario, el impacto y la trascendencia que puede tener la intervencin policial en la vida de las personas exige un monitoreo estricto de las acciones de los funcionarios policiales. Las modalidades y oportunidades en que la discrecionalidad policial podra tornarse en arbitrariedad son innumerables. La posibilidad de quitarle la vida a una persona de manera injustificada representa, sin lugar a dudas, el riesgo ms serio. Segn pudo apreciarse en la seccin anterior, la institucin policial debe proporcionarle al funcionario una serie de herramientas tcnicas y conceptuales y estimular el desarrollo de conocimiento y capacidades que, teniendo como marco la normativa local y los principios internacionalmente reconocidos, le permitan al funcionario cumplir adecuadamente con su deber. En este sentido, la responsabilidad por un uso inadecuado de la coercin/fuerza no solo es atribuible a quien, personalmente, se ha apartado de la legalidad, sino que tambin entraa -y en algunos casos de manera preponderanteresponsabilidades de ndole institucional. A fin de limitar posibles abusos en relacin con el uso de la fuerza/coercin y de establecer responsabilidades cuando lo anterior haya sido inevitable, debe tenerse en cuenta lo siguiente: Toda institucin de seguridad debe implementar procedimientos para la evaluacin fsica y psicolgica de los aspirantes a formar parte de la fuerza, de forma tal de poder identificar y excluir a quienes poseen tendencias violentas o evidencian insuficiente capacidad de control sobre sus emociones, dificultades para el trabajo en equipo o para tomar decisiones razonadas bajo presin, elementos estos que podran dar cuenta de una personalidad inadecuada para ejercer la coercin/fuerza de manera responsable. El personal de las instituciones de seguridad -en todos los niveles de jerarqua- es penal, civil y disciplinariamente responsable de sus actos, sus omisiones e incluso de las rdenes dadas a sus subordina252
dos. La condicin de polica no exime del cumplimiento de las normas legales. Toda institucin de seguridad tiene la responsabilidad de informar a sus funcionarios sobre las condiciones, los lmites y prohibiciones respecto del uso de la coercin/fuerza y las consecuencias de su uso injustificado y/o excesivo, as como de entrenarlos para que se encuentren en condiciones de hacer un uso adecuado de la coercin/fuerza. Toda institucin de seguridad debe asegurarse de que el personal que, en el ejercicio de sus funciones, ha hecho uso de la fuerza letal o ha estado expuesto a una situacin altamente conmocionante reciba asistencia psicolgica de manera inmediata y acompaamiento posterior a fin de evaluar el impacto que dicha situacin tuvo sobre su psiquis y ayudarlo a sobreponerse al trauma en el menor tiempo posible. Hasta tanto esto ltimo suceda, la institucin debe retirarle su arma de fuego, tomar las medidas necesarias para resguardar al funcionario de otras situaciones estresantes y, en funcin de lo anterior, analizar la conveniencia de asignarle temporalmente otras funciones o, incluso, de retirarlo del servicio. En ningn caso el funcionario policial tiene el deber de obedecer rdenes impartidas por sus superiores que sean manifiestamente ilegales o cuya ejecucin configure un delito. Es necesario que las instituciones de seguridad desarrollen reas especficas para el monitoreo y anlisis del uso progresivo de la coercin y la fuerza o que incorporen estos temas a reas de planificacin tctica ya existentes. La produccin continua de informacin, y su anlisis y evaluacin peridica, resulta imprescindible para la identificacin -y posterior correccin- de problemas estructurales que pudiera haber en el uso de la coercin/fuerza. Debe tenerse en cuenta que, aun cuando las situaciones en las que se produce la intervencin policial son nicas e irrepetibles, pueden establecerse parmetros comunes para su evaluacin. Sin perjuicio del anlisis y la evaluacin tctica continua del uso progresivo de la fuerza con miras a mejorar el desempeo policial, las instituciones de seguridad deben garantizar la produccin de informacin confiable y suficiente para permitir un efectivo control interno y externo de sus funcionarios, as como de las polticas institucionales relativas al uso de la coercin/fuerza. Se debe promover el establecimiento de siste253
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mas de informacin en funcin de los cuales los funcionarios policiales den cuenta de las circunstancias en las que hicieron uso de la fuerza. Teniendo en cuenta las graves y -en muchos casos- irreparables consecuencias que su uso puede llegar a acarrear, deben preverse mecanismos especficos destinados a registrar adecuadamente la disponibilidad, circulacin y uso de las armas de fuego y municiones en poder de los funcionarios policiales, detallando la asignacin de dicho equipamiento a cada funcionario.
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TERCERA PARTE Los protocolos de actuacin como mecanismo de regulacin del uso de la coercin/ fuerza
Como ya se ha mencionado, la adopcin de un modelo de uso de la coercin/fuerza sirve para orientar a los policas en su actividad diaria, suministrndoles criterios lo ms precisos posibles respecto de cundo, dnde, cmo y por qu hacer uso de la fuerza. As, el modelo constituye una gua pedaggica para la accin y su evaluacin posterior pero, fundamentalmente, tiene la finalidad de demarcar los lmites por fuera de los cuales el uso policial de la fuerza resulta ilegtimo, en tanto su traspaso implica la violacin de los principios reguladores del uso de la fuerza internacionalmente reconocidos. En este contexto, el modelo no prescribe una respuesta u opciones de respuestas especficas consideradas apropiadas para lidiar con una determinada situacin, sino que proporciona un marco de referencia valioso para entender y articular los diferentes elementos intervinientes en un incidente que involucra el uso policial de la fuerza. Mientras que el modelo establece un marco general, los protocolos son especficos, pues traducen los principios de derechos humanos encarnados en el modelo a otros ms precisos y ajustados, fijando un conjunto de reglas que el funcionario policial debe seguir al hacer uso de la coercin/fuerza en determinadas circunstancias. En este sentido, si bien tanto el modelo como los protocolos establecen marcos de referencia para el uso policial de la coercin/fuerza, estos ltimos se diferencian de los primeros por su especificidad. Esta especificidad no solo est dada por una clara delimitacin de las circunstancias o el tipo de intervencin en las que un protocolo ser aplicable, sino tambin porque las reglas que establecen deben, necesariamente, estar atadas a las diferentes normas reguladoras vigentes en el mbito local. Ello se traduce en la inviabilidad de establecer, por ejemplo, un protocolo nacional de uso policial de la coercin/fuerza en el marco de allanamientos -es decir, aplicable a los veintitrs cuerpos policiales provinciales, el de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y los 4 cuerpos policiales y de seguridad federales-, pues estos se encuentran regulados, entre otras, por disposiciones contenidas en los cdigos de procedimiento penal, cuyo dictado es competen255
CAPTULO 6
cia de las legislaturas provinciales. Sin embargo, s resulta factible y recomendable fijar un ncleo mnimo comn a todas las jurisdicciones. As, habindose propuesto un modelo nacional de uso de la coercin/fuerza, en la siguiente seccin se sugieren los contenidos mnimos para la elaboracin de protocolos referidos a tres supuestos de actuacin policial particularmente relevantes -desde una perspectiva de derechos humanos- en trminos de su incidencia y potenciales implicancias para la integridad fsica de las personas involucradas: las intervenciones en la va pblica, los allanamientos y el uso de armas de fuego. El objetivo es, entonces, esquematizar una base de regulacin comn a partir de la cual los Estados provinciales y/o municipales elaboren sus protocolos para el uso diferenciado y progresivo de la coercin y la fuerza y, de esta manera, otorgar mayor uniformidad a la actuacin e interpretacin de las prcticas de las instituciones de seguridad, favoreciendo la observancia de los principios de derechos humanos reconocidos internacionalmente. Teniendo en cuenta lo anterior, queda claro que el desarrollo de los protocolos de actuacin para la aplicacin del modelo propuesto no se agota en las intervenciones seleccionadas ni en los contenidos que aqu se presentan. Estos contenidos mnimos debern ser complementados, precisados y/o ampliados sobre la base de la legislacin vigente en cada provincia y del diagnstico que cada una realice sobre las prcticas, necesidades y problemticas propias de sus instituciones de seguridad. Tambin, ser necesario identificar teatros complementarios y prcticas en las que sea necesario protocolizar el uso de la coercin y la fuerza.
1. Contenidos mnimos para un protocolo de actuacin sobre intervenciones en la va pblica

La interceptacin en la va pblica implica una restriccin al derecho de circulacin, que debe realizarse en virtud de una decisin judicial salvo los casos expresamente autorizados por la ley. En este sentido, la interceptacin de un sujeto en la va pblica sin orden judicial solo podr hacerse para prevenir infracciones a la ley, para mantener el orden pblico y/o preservar los derechos de las personas. Antes de proceder a la interceptacin de un sujeto, el funcionario policial debe realizar una evaluacin del riesgo asociado y escoger la estra256
tegia a seguir, teniendo en cuenta el contexto en el que se realizar la intervencin y el hecho que la motiva. Debe tenerse en cuenta que la no intervencin podra ser la respuesta ms apropiada frente a determinadas situaciones. En caso de que una persona haya cometido algn delito, contravencin o falta o se dispusiese a cometerlo, el funcionario policial podr interceptarla y aplicar los niveles de coercin/fuerza adecuados a los nicos efectos de: - impedir la comisin de tal hecho, en caso de corresponder, - proceder a su identificacin y/o - aprehender a la persona y remitirla a la autoridad competente. Al abordar al sujeto, el funcionario policial deber tomar las siguientes precauciones: - Proceder de manera cauta y sigilosa -aun cuando presumiese que el sujeto porta un arma- a fin de no alarmarlo y/o exacerbar a terceros presentes, entorpeciendo el procedimiento. - En caso de encontrarse en una zona concurrida, y de ser posible, procurar apartar al sujeto del pblico presente, a fin de minimizar el riesgo de la intervencin para terceros. - El funcionario policial desistir de la intervencin y solicitar apoyo policial cuando: - el sujeto se d a la fuga o cuando evale que: - continuar con ella entraa un gran riesgo para su propia integridad fsica, para la persona que es objeto de la intervencin o para terceros. - no se encuentra en condiciones tcticas adecuadas para mantener el control de la intervencin y/o sus efectos. - Si el sujeto desiste de su accionar y depone su actitud, el funcionario policial lo pondr en conocimiento de su situacin explicndole, por ejemplo, que se encuentra privado de su libertad por decisin de un juez y lo conducir ante la autoridad competente; o solicitar instrucciones a la autoridad jurisdiccional competente. En caso de que una persona sea sorprendida in fraganti en la comisin de un delito, contravencin o falta, el funcionario policial deber interceptarla y aplicar el nivel adecuado de coercin/fuerza a efectos de: - Lograr que el sujeto deponga su actitud y cese en la accin ilcita.
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CAPTULO 6
- Proceder al aseguramiento y detencin del sujeto. - Solicitar instrucciones a la autoridad jurisdiccional competente. Se podr proceder a la inmovilizacin de las personas presentes en el lugar en el que se hubiera cometido un delito, contravencin o falta, nicamente durante el tiempo indispensable para cumplimentar las diligencias necesarias para la investigacin judicial. Finalizadas, se dejar a los terceros en libertad de circulacin. - La comunicacin de los presentes entre s antes de la declaracin, solo podr impedirse en caso de que la medida resulte necesaria para preservar la prueba testimonial. - El arresto proceder solo en los siguientes casos: - Cuando las diligencias no puedan finalizarse en el lugar del hecho. - En caso de que alguna de las personas se rehusara a colaborar o no tuviera forma de acreditar su identidad. - Las medidas podrn prolongarse nicamente durante el tiempo que resulte imprescindible para finalizar las diligencias. - El funcionario policial deber dar a conocer a los sujetos inmovilizados el motivo de la interceptacin e inmovilizacin. La interceptacin y/o detencin de un sujeto con el fin de verificar su identidad solo proceder: - Cuando la interceptacin se funde en una instruccin proveniente de la autoridad policial o judicial competente para la localizacin de una persona cuya descripcin coincida con la del sujeto. Para proceder a la detencin, el funcionario policial deber requerir indicaciones claras y precisas respecto de las caractersticas de la persona buscada. - En caso de existir sospechas fundadas o indicios ciertos de que el sujeto cometi o est por cometer un delito. - El traslado del sujeto a las dependencias policiales solo proceder si no pudiera ser identificado en la va pblica o se tratare de una persona sobre la cual existiese orden de detencin. En este tipo de procedimientos: - El funcionario policial deber solicitarle al sujeto los documentos de identificacin personal permaneciendo siempre en una actitud vigilante sin descuidar el contacto visual. No es necesario que el funcionario policial tome posesin de la documentacin; ser suficiente con que el sujeto le permita una visualizacin clara de los datos. - Se demorar al sujeto solo el tiempo necesario para constatar o rechazar las sospechas iniciales.
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En el procedimiento de interceptacin debern seguirse las siguientes pautas: - El polica deber procurar mantener siempre una actitud fsica de control y contencin de la situacin y mantenerse alerta. - Durante el acercamiento o contacto con el sujeto, el funcionario policial: - Buscar establecer un contacto visual y una comunicacin verbal, procurando no provocar una reaccin agresiva y/o de huida, a fin de evitar una escalada de tensin o que el sujeto logre eludir el control policial iniciado. - Se dirigir al sujeto de manera tranquila y respetuosa y le impartir indicaciones claras y precisas, dejando que transcurra un tiempo prudencial para que puedan ser comprendidas y acatadas. - Cuando utilice tcnicas de control de manos abiertas, deber mantener una distancia que evite que el sujeto se sienta invadido y/o provoque una reaccin agresiva y, al mismo tiempo, le permita al polica mantener el control del sujeto y de la intervencin. - Manteniendo la actitud de alerta, debe realizarse un registro visual del sujeto a fin de comprobar que no se encuentre armado. - Si del registro visual se desprendieran elementos que permitan presumir que el sujeto porta un arma u otro elemento que pueda poner en riesgo la integridad fsica del polica, de s mismo o de terceros, podr procederse al registro del sujeto para constatarlo. - En caso de encontrarse en una zona transitada, el registro personal deber realizarse procurando mantener alejados a terceros hasta tanto se haya asegurado a la persona. - El registro personal, vehicular y la inspeccin de los efectos personales que lleve consigo el sujeto tambin podr realizarse sin orden judicial previa, con el objeto de hallar efectos relacionados con un hecho delictivo o que pudieran ser utilizados para la comisin de un delito, de acuerdo con las circunstancias particulares de su hallazgo. Si se desestima la sospecha inicial, se le agradecer al sujeto su colaboracin y este podr continuar su circulacin, sin que esto implique otro tipo de consecuencias. Si el sujeto opone resistencia y/o se rehsa a acatar las indicaciones impartidas por el funcionario policial, este proceder: - Utilizando el nivel de fuerza adecuado con el objeto de: - Mantener el control de la situacin, - disminuir la agresividad del sujeto si la hubiera y - lograr su colaboracin.
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- En caso de que la resistencia del sujeto sea verbal, se deber evitar el contacto fsico innecesario, sin irritarse por la resistencia que el sujeto pudiera ejercer. - Solo deber recurrirse a tcnicas y/o mtodos de control fsico en caso de que el comportamiento del sujeto implique una agresin o amenaza a su integridad fsica, la del polica o la de terceros, o cuando el sujeto intente huir. - Las tcnicas de aseguramiento se utilizarn cuando sea necesario controlar al sujeto para garantizar su seguridad, la del funcionario policial o de terceros y/o impedir el agravamiento de la situacin, con los debidos cuidados para la salud del sujeto, procurando provocarle el menor dao posible. - Una vez que el sujeto est esposado, el funcionario policial pondr a la autoridad jurisdiccional competente en conocimiento de la situacin y, una vez notificada esta y con su conformidad, conducir al sujeto a la dependencia policial correspondiente. En caso de que el sujeto oponga resistencia utilizando un arma, el funcionario policial proceder a: - Utilizar el nivel de coercin/fuerza adecuado para: - tratar de disminuir la agresividad del sujeto, - conminarlo a dejar el arma y alejarse de ella, - retirar inmediatamente el arma del alcance del sujeto, - inmovilizar y someter al sujeto, - remitirlo inmediatamente, junto con el arma, a la autoridad competente. Luego de toda intervencin, el funcionario policial deber elaborar un informe dirigido a la autoridad competente detallando las circunstancias que hicieron necesaria la restriccin de la libertad ambulatoria y, en su caso, el aseguramiento de la persona, su registro y los medios de fuerza empleados para ello. Una copia de este informe se integrar a las actuaciones policiales administrativas en el tiempo y forma que establezcan las regulaciones de la institucin.
2. Contenidos mnimos para un protocolo de actuacin en allanamientos

El allanamiento solo deber realizarse cuando exista una autorizacin judicial previa que lo ordene. Podr prescindirse de dicha autorizacin nicamente en los siguientes supuestos:
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- En caso de incendio, explosin, inundacin o cualquier otro estrago por el que se hallare amenazada la vida o integridad fsica de los habitantes o la propiedad. - Se introduzca en una casa o local un sujeto a quien se persigue para su aprehensin. - Se realicen pedidos de socorro desde el interior de una casa o local. Previo al allanamiento, se deber: - Constatar fehacientemente que la direccin del lugar por allanar coincida exactamente con lo estipulado en la orden que lo habilita. - Evaluar el riesgo que puede entraar la medida, teniendo en cuenta factores tales como: - El tipo y caractersticas del lugar por allanar (ej. casa de familia, departamento, oficinas, fbrica; material con el que est construido -cemento, chapa, madera-, etc.). - Las caractersticas del entorno en el que se ubica el inmueble (barrio residencial, zona fabril, urbano, rural, asentamiento, etc.) y proximidad de posibles terceros en riesgo (ej. escuela). - La cantidad y edad de las personas que pueden hallarse en su interior. - La probabilidad de presencia de armas en el lugar y /o de una resistencia armada. - Posibles vas de escape. Aun cuando exista orden judicial, el allanamiento podr posponerse si del anlisis previo surgiesen elementos suficientes para prever que su realizacin pondr en peligro cierto la vida o integridad fsica de los intervinientes o de terceros. Durante el procedimiento: - La irrupcin solo proceder: - Cuando exista la necesidad fundada de sorprender a quienes se encuentran presentes en el lugar para evitar: - su reaccin armada, - su fuga y/o - la destruccin de elementos probatorios de un delito. - Cuando no se encontrasen presentes en su interior los habitantes del lugar por allanar. - En caso de estrago. - Cuando del interior del establecimiento provinieran pedidos de socorro y de las circunstancias del caso se desprendiera que anun261
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ciar el ingreso pudiera poner en riesgo la vida o integridad fsica de las personas. - En caso de hallarse menores en el interior del lugar allanado, estos sern puestos a resguardo del procedimiento. - Las tcnicas de control fsico y aseguramiento de las personas solo podrn aplicarse en caso de que quienes se encuentren presentes en el lugar allanado intenten huir y/o opongan resistencia fsica y/o armada. - En todo momento la comunicacin verbal hacia los presentes deber ser respetuosa, clara y precisa. - El ingreso empuando el arma solo proceder en caso de existencia de un peligro cierto de agresin armada a los funcionarios policiales o a terceros y/o de resistencia armada al procedimiento. - La bsqueda de los objetos o personas motivo del procedimiento en ningn caso justificar el dao o destruccin innecesarios de los bienes u objetos que se encuentren en el inmueble allanado. - El secuestro de los objetos probatorios hallados en el procedimiento o que pudieran servir a la investigacin judicial solo est permitido cuando la autoridad judicial competente lo autorice o, excepcionalmente, en casos de urgencia o peligro en la demora. - Sin embargo, no podrn ser objeto de secuestro: - las comunicaciones entre el imputado y las personas que deban abstenerse de declarar como testigos; - las notas que hubieran tomado los nombrados anteriormente sobre comunicaciones confiadas por el imputado, o sobre cualquier circunstancia a la cual se extienda el derecho o el deber de abstenerse de declarar; - los resultados de exmenes o diagnsticos relativos a las ciencias mdicas realizados al imputado bajo secreto profesional; - toda otra documentacin que contenga datos sensibles del imputado (datos personales que revelan origen racial y tnico, opiniones polticas, convicciones religiosas, filosficas o morales, afiliacin sindical e informacin referente a la salud o a la vida sexual ). Si en el marco del procedimiento alguna persona resultara herida o muerta, deber solicitarse inmediatamente asistencia mdica y notificarse a la autoridad judicial competente. Una vez finalizado el procedimiento, deber elaborarse un informe en donde se deje constancia de todo lo actuado, el detalle de los objetos
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secuestrados, el estado en el que se encontr el lugar allanado y en el que se dej, con la firma de dos testigos. Los niveles de coercin/fuerza empleados tambin debern documentarse en el acta juntamente con la referencia a los medios utilizados. El informe deber elevarse a la autoridad judicial competente. Una copia de este informe se integrar a las actuaciones policiales administrativas en el tiempo y forma que establezcan las regulaciones de la institucin.
3. Contenidos mnimos para un protocolo de uso de armas de fuego

El uso del arma de fuego constituye el ltimo recurso de la intervencin policial y solo deber utilizarse cuando sea el nico medio idneo para proteger la vida o integridad fsica de las personas involucradas en la intervencin policial. En este sentido, la amenaza o agresin no debe poder evitarse utilizando otros medios menos que letales. La conducta agresiva o amenazante que se intenta repeler: - Debe ser ilegtima. En este sentido, la conducta del sujeto no debe motivarse en el cumplimiento de un deber o en el ejercicio de un derecho. - Actual o inminente. Esto es, que la concrecin de la agresin depende solo del agresor; por lo cual, en caso de que el atacante cese en su conducta o, por cualquier circunstancia, desaparezca el riesgo, el uso del arma de fuego debe ser abandonado. - No debe haber sido provocada/motivada por el funcionario policial. El disparo del arma de fuego nunca debe realizarse con fines de advertencia y/o intimidacin. Previo uso del arma de fuego, el funcionario policial: - Deber identificarse y advertir su intencin de emplear el arma de fuego con la antelacin suficiente para que dicha advertencia sea tomada en cuenta. De ello quedar exceptuado solo cuando la advertencia pusiera indebidamente en peligro la vida e integridad fsica de las personas por proteger, del funcionario policial o de terceros, o resultara evidentemente inadecuada o intil dadas las circunstancias del caso. - Deber evaluar el escenario y realizar consideraciones tcticas, teniendo en cuenta al menos los siguientes factores: - condiciones medioambientales - cantidad de sujetos intervinientes,
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- caractersticas del sujeto, - conocimiento previo del sujeto, - tiempo y distancia, - seales de un posible ataque, - habilidad/capacidad/entrenamiento personales y de los restantes funcionarios implicados, - cansancio, - lesiones, - vista/visin, - entorno del operativo. - Sobre la base de esta evaluacin, el funcionario deber optar por la intervencin armada que ponga en menor riesgo o provoque el menor dao posible a los intervinientes y a la comunidad. Cuando se haga uso de armas de fuego, el funcionario policial: - Garantizar que se preste inmediata asistencia mdica a las personas involucradas en la intervencin policial que lo necesiten o soliciten. - Procurar que los familiares de las personas heridas o afectadas tomen conocimiento de lo sucedido en el plazo ms breve posible. Las armas de fuego y municiones que utilizarn los funcionarios policiales solo sern las provistas por la institucin policial y/o las registradas ante ella y no podrn ser alteradas en ningn caso. Dicha provisin, junto con el equipo de proteccin personal, deber adecuarse al mbito y tarea por desempear por cada funcionario. Con posterioridad al uso de armas de fuego, el funcionario policial deber realizar un informe para ser elevado a la autoridad superior competente detallando: - las circunstancias que hicieron necesario su uso, - tipo de arma y municiones empleadas, - cantidad y oportunidad de los disparos efectuados, - daos producidos por el uso del arma de fuego. Una copia de este informe se integrar al legajo del polica.
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CUARTA PARTE Recomendaciones para un mejor control de las instituciones de seguridad

Al igual que el resto de las agencias estatales, las instituciones policiales se encuentran sometidas a distintos tipos de controles cruzados, focalizados en diferentes aspectos del accionar institucional. Una primera diferenciacin que puede establecerse entre ellos es su condicin de internos87 -son efectuados por dependencias y personal de la propia institucin- o externos -son ejercidos por un poder distinto, o dentro de un mismo poder, por una institucin diferente de la controlada. Otra diferenciacin que puede hacerse es entre mecanismos formales e informales de control, es decir, entre aquellos ejercidos por instituciones a las que se les ha asignado legalmente la responsabilidad de controlar, al menos, ciertos aspectos del accionar policial y se les han conferido facultades especficamente destinadas a ello (ej. oficinas de asuntos internos) y aquel otro ms espontneo y asistemtico ejercido por instituciones que no se dedican a esta tarea de manera exclusiva, no estn conminadas a seguir procedimientos preestablecidos para ejercer el control, pero tampoco tienen facultades ni cuentan con atribuciones para llevar adelante las investigaciones ni sancionar las posibles infracciones (ej. medios de comunicacin, organizaciones de la sociedad civil). Con sus particulares caractersticas y modos de funcionamiento88, los diferentes mecanismos de regulacin y control (interno, externo, poltico, judicial, formal, informal, etc.) influyen sobre el desempeo policial en general y, en este marco, sobre el modo en que los funcionarios hacen uso de la coercin/ fuerza. Estos controles, sin embargo, suelen no ser exhaustivos ni consistentes.
87 En lneas generales, los sistemas de control interno regulan y orientan las actividades cotidianas de la institucin, tratan casos particulares de abuso y pueden, potencialmente, colaborar en el anlisis y transformacin de procedimientos y sistemas administrativos y reguladores para refinar la capacidad policial, mejorar su desempeo y eficacia. Nield, Rachel; Controles internos y rganos disciplinarios policiales en: Temas y Debates en la Reforma de la Seguridad Pblica. Una gua para la sociedad civil, N3, WOLA, Washington D.C., enero de 1998. 88 Este funcionamiento variar en funcin de cuestiones tales como las bases normativas; la dedicacin, competencia y experiencia del personal; los niveles de compromiso y cooperacin por parte de la institucin y del personal policial al cual le es aplicable el procedimiento; el nivel de conocimiento de, confianza en y voluntad de aplicar el procedimiento; la buena o mala fe de los potenciales quejosos; la cantidad de recursos asignados a la aplicacin del procedimiento y el grado de apoyo poltico con que cuente. Stenning, Philip; Evaluating Police Complaints Legislation: A Suggested Framework en Goldsmith, A. & C. Lewis (eds.): Civilian Oversight of Policing: Governance, Democracy and Human Rights, (Oxford/Portland, Ore.: Hart Publishing, 2000), pp. 147-163.
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CAPTULO 6
Teniendo en cuenta lo anterior, y a modo de cierre del captulo, a continuacin presentamos una serie de recomendaciones dirigidas a actores considerados clave en la definicin de los lmites del uso policial de la fuerza con el objetivo de promover una evaluacin y juzgamiento del desempeo policial coherentes y basadas en los derechos humanos. Las recomendaciones estarn dirigidas a promover un control sistemtico, preventivo y proactivo en detrimento de mecanismos individuales, reactivos y punitivos. Tambin a fomentar procedimientos complementarios de monitoreo tendientes a reforzar los resultados alcanzados por los diferentes actores involucrados y a promover intervenciones policiales consistentes con el modelo de uso de la coercin/fuerza propuesto.
1. Control interno
Implementacin de controles internos con lgica sistmica y proactiva
El fortalecimiento de los mecanismos de control interno es necesario para asegurar la aplicacin de sanciones a los funcionarios policiales que hayan cometido abusos e ilegalidades -tales como las detenciones arbitrarias y el uso excesivo de la fuerza- y resguardar el derecho de los propios policas a que su situacin sea resuelta de una manera justa y en un plazo razonable, pero tambin para permitir la deteccin temprana de estas situaciones y prevenir su reiteracin. Los controles internos existentes suelen abocarse fundamentalmente a la deteccin y castigo de las infracciones cometidas en cada caso, con prescindencia de las condiciones institucionales que muchas veces propician ese tipo de conductas. As, en los casos en que se activa, el control se ejerce con una lgica esencialmente individual, reactiva y sancionatoria. Sin embargo, tan importante como sancionar a los funcionarios que infringen la ley es modificar las prcticas que dan origen a estas ilegalidades y la cultura institucional que las promueve y fortalece, trabajando de manera preventiva, proactiva y sistmica para evitar nuevas violaciones de derechos. Esto implica, en relacin con el uso de la coercin/fuerza, vincular el trabajo del rea de asuntos internos con el de otras reas institucionales que, con su accionar, tambin condicionan -positiva o negativamente- el uso de la fuerza (ej. las reas encargadas del reclutamiento y seleccin de personal; formacin, entrenamiento y actualizacin profesional; asuntos jurdicos, etc.), nutrindolas de informacin que permita motorizar las reformas necesarias.
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La clave para intervenir exitosamente en potenciales situaciones de riesgo es tener presente que no deben tratarse como si fueran acontecimientos aislados, sino anticipar hechos tpicos, formular principios generales para enfrentarlos y dar a conocer esos principios . Si bien es cierto que no hay dos situaciones exactamente iguales, es posible determinar una cantidad limitada de situaciones tpicas. Para ello, comprender los aciertos -lo que s funciona- es tan importante como comprender los errores -los incidentes que no fue posible contener. Concentrarse solo en lo que sali mal, impide detectar buenas prcticas. Complementariamente a la sancin de los policas que han abusado de sus facultades como funcionarios pblicos, el esfuerzo del rea de asuntos internos debera orientarse a la deteccin de patrones comunes que permitan poner en evidencia problemas estructurales e impulsar soluciones sistmicas y prevenir la recurrencia de este tipo de situaciones. Esta metodologa permitira detectar deficiencias en cuestiones tales como, por ejemplo: la seleccin del personal ingresante en la institucin policial (ej., admisin de personas con prejuicios tnicos o raciales y/o con una personalidad violenta), el entrenamiento impartido (ej., insuficiente prctica de tiro), el reentrenamiento o actualizacin profesional (ej., desconocimiento del modo de uso de nuevos elementos de proteccin personal), los elementos de trabajo (ej., dotacin de armamento deficiente o inadecuado), la normativa aplicable (ej., carencia de protocolos y/o manuales), el estado fsico del personal (ej., no se encuentra en condiciones de perseguir a pie a los sospechosos en fuga), etc.
Independencia de la investigacin administrativa respecto de la judicial. Celeridad en la resolucin

Todo hecho en cuyo marco se haya, potencialmente, cometido un delito requiere de una investigacin interna eficaz a fin de determinar si la actuacin de los funcionarios policiales intervinientes se realiz conforme la normativa vigente. En particular, el principio tradicional de dependencia de la sede administrativa con respecto a la sede judicial debe ser abandonado cuando la actuacin policial haya tenido como consecuencia la muerte o lesin de personas por parte de un funcionario. La investigacin administrativa debe realizarse independientemente de la judicial. Concretamente, ello implica la posibilidad de dictar una resolucin administrativa respecto del imputado sin esperar la sentencia judicial, cuando haya elementos suficientes para hacerlo. En otras palabras, el so267
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breseimiento provisorio o definitivo o la absolucin dictada por la justicia no obsta a que el funcionario sea sancionado en sede administrativa como consecuencia de la comisin de una falta al rgimen disciplinario. Complementariamente, no deberan poder archivarse las actuaciones o dictarse el sobreseimiento de un funcionario policial en el marco del proceso administrativo mientras no recaiga un fallo judicial definitivo en la causa judicial en la que se investiga su conducta. En este sentido, mecanismos tales como la suspensin de la investigacin administrativa hasta tanto se expida la autoridad judicial resultan a todas luces contradictorios con la idea de una investigacin independiente y eficaz, toda vez que su utilizacin contribuye a no investigar las conductas que podran constituir delitos. Por otro lado, se requiere celeridad en la finalizacin de los sumarios administrativos. La determinacin de si una conducta estuvo o no sujeta a los reglamentos debe realizarse en un plazo razonable. La demora en la resolucin de los sumarios administrativos permite situaciones perversas, tal como la permanencia en la institucin policial, durante aos, de funcionarios responsables de delitos gravsimos y, su contracara, la sospecha permanente sobre funcionarios que pueden haber sido acusados injustamente de una falta que no cometieron. En otras situaciones, en cambio, sucede lo contrario: se archivan apresuradamente los sumarios pese a la existencia de fuertes indicios de la comisin de faltas o, incluso, delitos. Esta situacin contribuye a garantizar la impunidad de los policas sospechosos y a perpetuar prcticas ilcitas que no encuentran sancin, lo cual puede terminar constituyendo una invitacin a continuar ejecutndolas.
Papel de la vctima de abuso policial: participacin en el sumario y derecho a recibir informacin de la resolucin adoptada
La participacin de las vctimas de abusos policiales contribuye a garantizar el avance de las investigaciones administrativas y la efectiva sancin de quienes han cometido delitos o irregularidades. El secreto que rodea las investigaciones administrativas es contrario al derecho de acceso a la informacin que les asiste a las vctimas y, sin lugar a dudas, un factor que posibilita las perversiones del sistema.
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Por ello, es necesario modificar las normas que establecen el secreto de estas actuaciones, impidindoles a las vctimas su participacin en la tramitacin del sumario administrativo as como conocer las resoluciones adoptadas como consecuencia de la investigacin. Al damnificado se le debe reconocer calidad de parte, entendiendo por tal tanto a las vctimas directas como a los agentes que representen o defiendan intereses colectivos, como es el caso de los fiscales y de las organizaciones de vctimas. En este marco, se les debe permitir presentar elementos de prueba que pudieran resultar conducentes para la investigacin, ampliar su declaracin cuando lo consideren pertinente, asistir a audiencias, conocer la resolucin definitiva a la que se arribe luego de la sustanciacin del sumario administrativo y recurrirla en caso de considerarla contraria a sus intereses.
Fomentar la presentacin de denuncias por parte de particulares

En general, las instituciones policiales son poco receptivas a las denuncias presentadas por agentes ajenos a ellas. A menudo estas suelen ser desacreditadas por no provenir de actores considerados habilitados para promover la activacin de los mecanismos de control, al menos en los trminos en que la institucin policial los suele entender. La poca relevancia que la polica les concede a las denuncias externas -y que se manifiesta tanto en la etapa de recepcin, como en la investigacin de los hechos denunciados y la sancin de los responsables- se enmarca en -y a la vez es reflejo de- una cultura institucional que no asume como propia la obligacin republicana de rendir cuenta de sus actos. Una obligacin para quienes desempean la funcin pblica y un derecho para aquellos en cuyo beneficio se ejerce. La presentacin de denuncias por parte de particulares debe ser fomentada por la institucin policial, toda vez que estas permitan a las autoridades la deteccin de prcticas irregulares de los funcionarios que se encuentran en contacto con la comunidad. En este sentido, el denunciante debe ser visto como un colaborador de la institucin policial, a quien se le debe garantizar un trato respetuoso. Por ello, deben implementarse mecanismos giles para recibir denuncias y evitar que sean desalentadas mediante la complejidad del procedimiento, las demoras en la realizacin del trmite, etc. Asimismo, en los casos que as se requiera, se debe garantizar la preservacin de la identidad del denunciante.
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Complementariamente, deben habilitarse lneas telefnicas, casillas de correo electrnico y direcciones postales a travs de las cuales puedan formularse denuncias sobre abusos policiales. En el marco de una democracia republicana, la investigacin de las denuncias sobre posibles actos de abuso constituye una obligacin de la institucin policial en virtud del carcter de funcionarios pblicos de los denunciados, pero sobre todo teniendo en cuenta los graves riesgos que puede entraar para la sociedad el abuso del poder que se les confiere y las armas que portan. Resulta necesario entonces suprimir toda referencia normativa que deje librado el inicio de actuaciones administrativas al arbitrio de los funcionarios policiales. En muchas policas actualmente no est garantizado el inicio de una investigacin sobre los hechos denunciados.
2. Control externo
2.1. Periodistas Poner en cuestin la versin policial de los hechos. Necesidad de contrastarla con otras fuentes de informacin
Con frecuencia los medios de comunicacin adoptan la versin policial sobre un hecho como la verdad absoluta, de una manera acrtica, sin contrastarla con ninguna otra fuente de informacin. Sin embargo, lo informado por la polica debera ser tomado con sumo cuidado por los trabajadores de prensa, como una fuente ms respecto de lo sucedido y no como la nica y verdadera. Ello as porque, estando la autoridad policial compelida a justificar la utilizacin de la fuerza, lo informado no est exento de contener imprecisiones, omisiones y/o falsedades. Esta situacin genera importantes inconvenientes para la averiguacin de la verdad. Si ya de por s la versin policial sobre un acontecimiento resulta, en general, muy difcil de controvertir por las partes en el marco de un proceso judicial, esto se agrava cuando, adems, esa informacin policial tuvo algn tipo de repercusin meditica. Asimismo, lo informado por la prensa tiene efecto directo sobre los testigos, quienes incluso pueden llegar a modificar sus dichos para adaptarlos a lo informado por los medios.
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En la mayora de los casos, los medios de comunicacin no informan cuando, por el avance de la investigacin judicial, se determina la falsedad de la versin policial, ya sea porque los periodistas no toman conocimiento de esta circunstancia o porque, con el transcurso del tiempo, el tema ha salido de la agenda meditica. As las cosas, la primera versin de lo sucedido queda en el imaginario colectivo como lo que realmente sucedi pese a que luego ello sea completamente descartado por la justicia89. A la necesidad de que los medios de comunicacin consulten fuentes alternativas para contrastar la versin policial de los hechos, se le suma la de utilizar una terminologa adecuada al carcter incipiente de la investigacin, no condenatoria sino neutral. Asignar responsabilidad penal a una persona por la sola informacin brindada por la autoridad policial instantes despus de un hecho, etiquetarlo como delincuente, ladrn o malviviente resulta temerario e irresponsable. La posibilidad y el deber de repreguntar que tienen los periodistas contribuyen a lograr un mayor acercamiento a la verdad. Adems de buscar y analizar otras fuentes de informacin, no aceptar de manera acrtica la versin policial se traduce en utilizar esta posibilidad. A menudo sucede que la escueta informacin brindada por la polica sobre un acontecimiento, sobre su propio accionar en un hecho, puede ser controvertida con solo realizar un par de preguntas certeras, las que muchas veces no se hacen. En la mayora de los hechos en los que se constat un uso abusivo de la coercin/fuerza policial y que tomaron estado pblico, los medios de comunicacin en un primer momento adhirieron a la versin policial hasta que la justicia determin su falsedad.
Necesidad de realizar investigaciones ms complejas

Una contribucin importante por parte de los medios de comunicacin para mejorar la evaluacin del uso de la fuerza policial desde una perspectiva de derechos humanos consiste en realizar investigaciones de cierta complejidad que excedan el caso concreto. Se trata de analizar patrones que
89 Un claro ejemplo de lo que aqu se expresa ocurri en la causa judicial por la tragedia de Cromagnon. La prensa, basndose en las primeras informaciones policiales, inform errneamente que dentro del lugar, ms precisamente en el bao de mujeres, funcionaba una especie de guardera de nios. Esta primera informacin fue descartada de plano en la causa judicial ya que ningn testigo manifest nada referente a esto. Sin embargo, mediticamente se sigui afirmando esta circunstancia hasta el mismo momento del juicio oral.
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permitan traer luz sobre redes de ilegalidad en las que participa la polica. Ello se podra realizar analizando un conjunto de casos que tengan alguna conexin entre s, ya sea por lugar geogrfico en el que acontecieron, las circunstancias de tiempo, el modo de comisin, el personal o dependencia actuante, etc.
2.2. Secretaras de Derechos Humanos y Defensoras del Pueblo Recibir denuncias sobre abusos policiales y ponerlas en conocimiento de la justicia
Las secretaras de derechos humanos y las defensoras del pueblo suelen ser lugares ms accesibles que los tribunales para denunciar un uso presuntamente ilegal de la coercin/fuerza policial. Es por ello que resulta necesario que estos organismos dispongan de un mecanismo gil y eficiente de recepcin de denuncias, las que luego deben ser canalizadas a la justicia. A menudo, distintas secretaras de derechos humanos han adoptado como poltica dominante la de presentarse como querellantes de manera indiscriminada en causas penales abiertas en todo el pas, sin un trabajo previo de investigacin y sin aportar pruebas tiles a los procesos. El Estado cumple su funcin querellante en estos juicios por medio del ministerio pblico, que es lo que corresponde. El trabajo de la secretara debe orientarse a complementar el trabajo de la justicia y no a superponerse con l, de un modo simblico e ineficaz. A los inconvenientes para interponer la correspondiente denuncia (por ejemplo, mucha gente ignora que se puede efectuar la denuncia directamente ante la justicia penal, sin tener que recurrir al destacamento policial de la zona) se le suma el temor a eventuales represalias. Teniendo en cuenta lo anterior, adems de recibir denuncias, estas instituciones estatales pueden contribuir al esclarecimiento y sancin de los hechos de abuso policial asesorando jurdicamente y conteniendo psicolgicamente a las vctimas y a sus familiares, quienes muchas veces se encuentran en una situacin de gran vulnerabilidad.90
90 Lo que aqu se propone ha sido implementado con xito por la Secretara de Derechos Humanos de la Nacin para los juicios que en todo el pas se estn desarrollando por los crmenes de la ltima dictadura militar. La secretara cuenta con un equipo multidisciplinario compuesto por abogados y psiclogos que asisten a las vctimas y a sus familiares, a quienes incluso acompaan en su declaracin ante los tribunales. Esta experiencia podra replicarse en casos de brutalidad policial.
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Contribuir a construir y visibilizar el uso policial de la coercin/fuerza como problema

Adems del aporte que las secretaras de derechos humanos y las defensoras del pueblo pueden hacer en casos concretos en los que el uso policial de la coercin/fuerza no se ha ajustado a los estndares de derechos humanos, su trabajo puede contribuir a la visualizacin del problema, su dimensionamiento. Para ello existen varias acciones que estas instituciones pueden desarrollar. Algunas de ellas son: - Llevar un registro estadstico y/o bases de datos de las denuncias recibidas. Ello implica tambin su anlisis, lo que permitir detectar patrones comunes y situaciones ms problemticas (lugares y modalidades ms frecuentes de uso policial de la coercin/fuerza, destacamentos o divisiones policiales con mayor nmero de denuncias, etc.). - Hacer pblicos los resultados que arroje el relevamiento estadstico mediante informes peridicos que deben ser facilitados a los medios de prensa para su difusin. - Realizar recomendaciones a la propia institucin policial y a otros rganos del Estado para modificar las condiciones que permitan y/o alienten la ilegalidad policial.
Seguimiento de causas judiciales emblemticas de uso policial de la coercin/fuerza en violacin a lo dispuesto por los estndares de derechos humanos
En aquellas causas judiciales que impliquen serias violaciones a los derechos humanos por parte de la polica, la participacin de las secretaras de derechos humanos y defensoras del pueblo no debera limitarse a la mera presentacin de la denuncia y acompaamiento de las vctimas, sino entraar un compromiso e involucramiento mayores. La experiencia demuestra que para que las investigaciones judiciales sobre brutalidad policial lleguen a buen puerto se requiere algn tipo de impulso extra. Este impulso a menudo se da mediante la presentacin de la vctima o sus familiares como querellantes, muchas veces con apoyo institucional de alguna organizacin no gubernamental dedicada al tema. Ello no obsta, sin embargo, a que las secretaras de derechos humanos y defensoras
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del pueblo realicen un seguimiento del trmite judicial tendiente a impulsar las investigaciones, accin que es an ms valiosa y necesaria en aquellos casos en los que, por temor o falta de recursos econmicos, la vctima y/o sus familiares no son parte en la causa judicial. Otro modo de comprometerse con la resolucin de casos muy graves o emblemticos de uso policial de la coercin/fuerza violatorio de derechos consiste en participar en juicios orales en calidad de veedores, a fin de controlar que los tribunales, muchas veces renuentes a sancionar los delitos policiales, cumplan su funcin y acten con independencia y neutralidad. Los resultados de la veedura deben ser comunicados a los medios de comunicacin y en caso de que se verifiquen irregularidades efectuar la correspondiente denuncia91.
2.3. Organizaciones de la sociedad civil Acciones que permitan construir y visibilizar el uso policial de la coercin/fuerza como problema
Uno de los mayores aportes que las organizaciones no gubernamentales pueden realizar para contribuir a limitar el uso policial de la coercin/fuerza y hacer que este se ajuste a los parmetros internacionales de derechos humanos es aportar a la construccin del problema y su visibilizacin, incorporando el tema a su agenda de trabajo y realizando un monitoreo continuo. Analizados de forma independiente, algunos hechos que entraan el uso policial de la coercin/fuerza por parte de funcionarios policiales no generan alarma ni preocupacin, en tanto dicho uso parecera encontrarse, en un primer momento, justificado. Sin embargo, una evaluacin integral puede dar cuenta de la existencia de algunos patrones comunes, que provocan sospechas, tales como la participacin de un mismo funcionario en mltiples situaciones potencialmente irregulares, as como dejar al descubierto prcticas ilegales o fallas sistemticas en el entrenamiento y la capacitacin de los funcionarios. Para poder detectar este tipo de situaciones y tener una mejor aproximacin a las dimensiones y caractersticas del uso policial de la coercin/fuerza
91 Un claro ejemplo de lo que se propone se verific en el juicio seguido a Fernando Carrera por parte del Tribunal Oral en lo Criminal N 14 de Capital Federal en el ao 2007 por lo que se conoci como la masacre de Pompeya. La Defensora de la Ciudad de Buenos Aires se constituy en veedor del juicio y emiti un informe cuestionando en duros trminos la actuacin de los jueces. http://www.defensoria.org. ar/institucional/doc/casocarreras.doc
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resulta fundamental la produccin, procesamiento y anlisis de datos primarios y/o secundarios que puedan, en una instancia posterior, darse a conocer a actores estratgicos (ej., periodistas, funcionarios polticos y judiciales, organismos internacionales de derechos humanos) y al pblico en general a travs de diferentes medios como pginas web, folletos, comunicados de prensa, etc. Para ello, es necesario recabar y sistematizar datos que, entre otras cuestiones, permitan analizar cuestiones tales como: - participacin de funcionarios policiales en enfrentamientos armados (fecha, lugar, horario, circunstancias en las que se produjo el hecho, personal involucrado, papel desempeado por el funcionario, resultados;. - quejas o denuncias sobre presunto uso irregular de la coercin/fuerza por parte de funcionarios policiales (fecha, lugar, circunstancias en las que se produjo el hecho, personal involucrado, papel desempeado por el funcionario, resultados). A fin de potenciar los esfuerzos realizados para controlar el uso de la coercin/fuerza, es recomendable concertar alianzas con organizaciones que nuclean a vctimas, promover una comunicacin fluida con secretaras de derechos humanos y defensoras del pueblo y con otras organizaciones no gubernamentales.
Litigio en causas penales

El litigio de causas judiciales en las que se investigue el uso policial de la coercin/fuerza potencialmente violatorio de los estndares de derechos humanos resulta fundamental por varios motivos. En primer lugar, contribuye a la resolucin del caso concreto. La experiencia demuestra que se trata de causas en las cuales la participacin de la vctima en calidad de querellante particular resulta fundamental para garantizar el avance de las investigaciones y la efectiva sancin de los responsables. Sin embargo, el hecho de que, generalmente, las vctimas pertenezcan a los sectores socioeconmicamente ms vulnerables de la sociedad torna muy difcil su participacin. En este sentido, el patrocinio que la organizacin no gubernamental pueda brindarles a la vctima o a sus familiares resulta fundamental para paliar esta situacin de debilidad y lograr el avance de la investigacin.
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Asimismo, la participacin de una organizacin no gubernamental como parte en este tipo de causas judiciales contribuye a brindarles a los funcionarios judiciales una comprensin ms integral del problema. En efecto, jueces y fiscales, por la dinmica de su trabajo diario, se focalizan en el caso concreto sin analizar detenidamente la problemtica global, tan necesaria en este tipo de casos. Las investigaciones e informes sobre situaciones de abuso policial elaborados por la organizacin o por otras similares pueden ser incorporados a la causa judicial a fin de lograr una comprensin ms acabada de fenmenos como, por ejemplo, la detencin arbitraria de jvenes, el uso indiscriminado del arma reglamentaria, enfrentamientos fraguados, etc. La experiencia que una organizacin no gubernamental haya acumulado en el trabajo en este tipo de causas contribuir a evitar a futuro ciertas situaciones problemticas muy comunes. Una de ellas es la de los peritajes oficiales, que los jueces suelen encargar a la misma institucin policial cuyo personal est siendo investigado. La posibilidad de solicitar que los peritajes sean efectuados por otras instituciones de seguridad, e incluso presentar un perito de parte, son contribuciones especficas que las organizaciones pueden realizar para favorecer la transparencia de la investigacin. En el mismo sentido, la organizacin podr llevar a conocimiento de los funcionarios judiciales intervinientes fallos de tribunales internacionales y todo tipo de normativas sobre uso de la fuerza que permitan contribuir a la adecuada resolucin de la causa judicial. Asimismo, se podrn proponer medidas de prueba tales como la reconstruccin de los hechos (en donde la versin policial puede ser problematizada), la declaracin de expertos en la materia, etc.
2.4. Operadores judiciales (jueces, fiscales y defensores) Otorgar prioridad, importancia y rigurosidad a las investigaciones sobre uso de la coercin/ fuerza que impliquen presuntas violaciones a los derechos humanos
La violacin de derechos de los ciudadanos por parte de funcionarios pblicos resulta de extrema gravedad, por lo cual la punicin de este tipo de hechos es fundamental y prioritaria. Por ello se requiere perseguir sin ambigedades los abusos policiales y otorgarle a este tipo de investigaciones un trato prioritario.
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Se trata de causas que requieren mayores recaudos que otras. En este sentido, ser necesario implementar mecanismos estrictos de control de la prueba (ej., las armas secuestradas) y de proteccin de los testigos.
Necesidad de que las pruebas periciales sean realizadas por una institucin de seguridad distinta de la del funcionario investigado
A fin de evitar sospechas sobre las conclusiones de los peritajes, se deben arbitrar los mecanismos necesarios para que este tipo de prueba sea producido por una institucin distinta de la del funcionario investigado, reducindose as las posibilidades de que los resultados sean adulterados con miras a beneficiar a los involucrados.
Analizar la normativa nacional e internacional existente en la materia

Para poder determinar si la actuacin de un efectivo policial estuvo o no ajustada a derecho es necesario realizar un anlisis exhaustivo de toda la normativa y dems referencias, tanto a nivel nacional como internacional, en materia de estndares de actuacin. En este sentido, a fin de delimitar responsabilidades, resulta fundamental verificar la adecuacin de la actuacin policial investigada a la normativa que regula los procedimientos policiales -incluyendo tanto el Cdigo de Procedimientos en lo Penal aplicable en la jurisdiccin como los manuales, protocolos y disposiciones dictadas por la institucin policial de que se trate-, pero tambin tener en cuenta la normativa comparada y los estndares internacionales de derechos humanos. Ello contribuir a determinar no solo si la conducta juzgada se ajusta o no a los estndares de derechos humanos vigentes, sino tambin, en caso de que ello no hubiese ocurrido, si la responsabilidad es atribuible exclusivamente al funcionario investigado o si al menos parte de ella es imputable a la institucin.
2.5. Responsables polticos

Resulta recomendable crear una agencia u organismo de control externo de la institucin policial, que garantice exhaustividad, imparcialidad y transparencia en las investigaciones administrativas y que cuente con la facultad de formular recomendaciones de carcter general tendientes a modificar las
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condiciones que permiten o favorecen la comisin de irregularidades por parte de los funcionarios policiales y, en particular, un uso de la coercin/fuerza que no se ajusta a los estndares internacionales de derechos humanos. Sera conveniente que este organismo de control externo estuviera facultado para: - supervisar las investigaciones realizadas por la oficina de asuntos internos; - encarar investigaciones independientes de posibles hechos delictivos o irregulares que, en virtud de su relevancia e impacto institucional y/o social, deban, ineludiblemente, ser esclarecidos y sancionados; - constituirse en sede de reclamos (segunda instancia), cuando los resultados a los que se haya arribado como consecuencia de la investigacin realizada por la oficina de asuntos internos, el modo en que ella se llev adelante o las medidas adoptadas como consecuencia de la investigacin no satisfagan a los funcionarios investigados o a las presuntas vctimas; - iniciar investigaciones especiales de sucesos cuyos elementos comunes (localizacin geogrfica de los hechos, dependencia en la que se desempean los funcionarios involucrados, tipo de irregularidad, identidad de los denunciantes, identidad de los denunciados, etc.) puedan revelar la existencia de redes de ilegalidad y permitan prescribir recomendaciones de polticas que alteren las condiciones que hacen posible o, incluso, favorecen la constitucin de estas redes; - promover el acceso pblico a informacin oficial y velar por la correcta manipulacin, circulacin y registro de datos personales por parte de las policas, garantizando tanto el ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica como el derecho a la intimidad. Se debe asegurar la produccin y difusin de informacin suficiente, precisa y confiable que d cuenta de las actividades desarrolladas por las policas y la agencia independiente de control y permita a la comunidad evaluar la legalidad, eficiencia y eficacia demostradas en el cumplimiento de sus funciones. Complementariamente, se deben recibir y responder demandas especficas de informacin, siempre que ello no afecte investigaciones en curso, ponga en riesgo la vida de personas o afecte el derecho a la intimidad. Para que la independencia de este organismo respecto de la institucin policial controlada no incida negativamente sobre su capacidad de accin, es necesario que este sea dotado del personal, el presupuesto y las atribuciones y facultades suficientes para poder llevar adelante investigaciones exhausti278
vas. A ello contribuira la disponibilidad de un cuerpo propio de investigadores no policiales designados por concurso -y, por tanto, ajenos a las relaciones de mando-obediencia- al que se le deben garantizar el acceso a los datos y la colaboracin de las personas implicadas.
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Anexo 1
Argentina
Constitucin Nacional Cdigo Penal de la Nacin Cdigo Procesal Penal de la Nacin Ley Orgnica de la Polica Federal (LOPF) - Decreto-Ley N 333/1958, 14 de Enero de 1958. Ley N 23.950, 29 de Mayo de 1991. Decreto Reglamentario de la LOPF - Decreto N 6.580/58, 27 de Marzo de 1979. Decreto Reglamentario de la LPPF - Decreto N 1.866/83, 26 de Julio de 1983. Constitucin de la Provincia de Santa Fe Cdigo Procesal Penal de la Provincia de Santa Fe - Ley N 12.734, 31 de agosto de 2007. Ley Orgnica de la Polica Provincial - Ley N 7.395, Santa Fe, 16 de Mayo de 1975. Ley para el Personal de la Polica Provincial - Ley N 12.521, Santa Fe, 6 de Abril de 2006 Cdigo de Faltas de la Provincia de Santa Fe - Ley N 10.703, T.O. Decreto N 1283/03, Santa Fe, 30 de mayo de 2003. Manual de Metodologa Aplicada al Uso Racional de Armas de Fuego, Instituto Superior de Seguridad Aeroportuaria, Polica de Seguridad Aeroportuaria, 2010. Manual de Capacitacin Policial. Vol.340. Editorial Policial, Buenos Aires, 2002.
Brasil
Gua de Derechos Humanos, conducta tica, tcnica y legal para instituciones policiales militares, Secretara Especial de Derechos Humanos, Presidencia de la Repblica. 2008. Uso legal da la Fora, Secretara Nacional de Segurana Pblica (SENASAP) Brasil, Ministerio De Justicia, (cuadernillo con actividades). Manual de la Polica Militar de Minas Gerais. Minuta de Proyecto de ley (2009), Dispone sobre los encargados de la aplicacin de la ley, disciplinando el uso de la fuerza y del arma de fuego, y da otras providencias, 2009, Comisin 032/09EMPM.
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Canad
Royal Canadian Mounted Police Act. (R.S., 1985, c. R-10) National Use of Force Framework. New Ontario Use of Force Model (17 de febrero de 2004)
Chile
ARIAS, P. y ZIGA, L. Control, Disciplina y Responsabilidad policial: desafos doctrinarios e institucionales en Amrica Latina. FLACSO Chile, 2008. MARTINEZ MERCADO, F. Uso de la Fuerza. Investigacin aplicada. Documento de Trabajo N4 Notas y experiencias para la reforma policial en Mxico. Proyecto Generacin de Red de investigadores y profesionales vinculados con materias policiales y de derechos humanos en Mexico, Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana, Instituto de Asuntos Pblicos, Universidad de Chile.
Ecuador
Manual de Derechos Humanos Aplicados a la Funcin Policial. Polica Nacional de Ecuador, Quito, Direccin Nacional de Educacin de la PNE, 2007.
Reino Unido e Irlanda del Norte
Estndares de Comportamiento Profesional de la Polica del Reino Unido. En: http://www.ipcc.gov.uk/index/complaints/police_professional_standards/standofprofbehaviour.htm The Guiadance on the Detention and Handling of Persons in Police Custody, Asociacin de Jefes de Polica de Inglaterra, Gales e Irlanda del Norte (ACPO). En: http://www.acpo.police.uk/policies.asp The Guidance on the Use of Handcuffs, de Jefes de Polica de Inglaterra, Gales e Irlanda del Norte (ACPO). En: http://www.acpo.police.uk/policies.asp The Guidance on the Use of Limb Restraints, Asociacin de Jefes de Polica de Inglaterra, Gales e Irlanda del Norte (ACPO). Mayo, 2009. En: http:// www.acpo.police.uk/policies.asp The Guidance on the Use of Incapacitant Spray, Asociacin de Jefes de Polica de Inglaterra, Gales e Irlanda del Norte (ACPO). Mayo, 2009. En: http://www.acpo.police.uk/policies.asp Manual of Guiadance on Police Use of Firearms, Asociacin de Jefes de Polica de Inglaterra, Gales e Irlanda del Norte (ACPO). Mayo, 2009. En: http://www.acpo.police.uk/policies.asp
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CAPTULO 6
Mxico
Ley de la Polica Federal Preventiva. Mxico, D.F., 4 de enero de 1999. Reglamento Interno de la Polica Federal Preventiva (2000). Mxico, D.F., 26 de abril de 2000. Ley que regula el uso de la fuerza de los cuerpos de seguridad pblica del Distrito Federal. Ciudad de Mxico, 22 de abril de 2008.
Sudfrica
Ley del Servicio de Polica de Sudfrica, 4 de octubre de 1995. Cdigo de tica para el Servicio Policial. En: http://www.saps.gov.za/saps_ profile/code_of_ethics/code_of_ethics.htm
Unin Europea
Cdigo Europeo de tica de la Polica, Recomendacin 10, Comit de Ministros, Consejo de Europa, 19 de septiembre de 2001.
Uruguay
Ley de Procedimiento Policial - Ley N 18.315, 14 de noviembre de 2007. Ley Orgnica Policial - Ley N 13.963, 26 de mayo de 1971.
Venezuela
Normas y principios para el Uso Progresivo y diferenciado de la Fuerza Policial por parte de los funcionarios y funcionarias de los cuerpos de polica en sus diversos mbitos polticos y territoriales. Despacho 199 y 150 del Ministro de del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia, Gobierno de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Manual de Normas y Procedimientos Uso Progresivo y Diferenciado de la Fuerza Policial. Viceministerio de Seguridad Ciudadana, Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia, Gobierno de la Repblica Bolivariana de Venezuela, Caracas, 2009. Manual de Procedimiento: Informe del Supervisor cuando se emplea uso de Fuerza. Tcnicas Duras de Control. Viceministerio de Seguridad Ciudadana, Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia, Gobierno de la Repblica, Caracas, 2009. Procedimiento del informe al supervisor cuando se emplea uso de la fuerza. Caso de disparos con contacto. Viceministerio de Seguridad Ciudadana,
282
Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia, Gobierno de la Repblica Bolivariana de Venezuela, Caracas, 2009. GABALDN, L. y BIRKBECK, C. La definicin de los usos justificados de la fuerza en el desempeo policial: propuestas para un proyecto de investigacin comparada. En: Polica y fuerza fsica en perspectiva intercultural, Luis Gerardo Gabaldn y Christopher H. Birkbeck (editores). Ministerio de Ciencia y Tecnologa y Nueva Sociedad, Caracas, 2003. GABALDN, L. y BIRKBECK, C. Estableciendo la verdad sobre el uso de la fuerza en la polica venezolana. En: Revista Nueva Sociedad N 182, Noviembre/Diciembre, 2002.
283

Regulación y Control Del Uso Policial de La Coerción y La Fuerza en Argentina

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Regulación y Control Del Uso Policial de La Coerción y La Fuerza en Argentina

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Regulacin y Control del Uso Policial de la Coercin y la Fuerza en Argentina

UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRES DE FEBRERO

PROYECTO ESTANDARES DE DERECHOS HUMANOS Y USO POLICIAL DE LA FUERZA EN LA ARGENTINA

REGULACIN Y CONTROL DEL USO POLICIAL DE LA COERCIN Y LA FUERZA EN ARGENTINA

Fecha de catalogacin: 08/11/2011

Presentacin ............................................................................................................ 15 Captulo 1

La Polica de la provincia de Santa Fe ........................................................... 73 Por Daniel Cuenca y Paula Sokol

167 169 182 205 206

213 214 222 229

255 256 260 263

Estado del arte respecto del uso policial de la fuerza

1. Contextualizando el uso de la fuerza

Estado del arte respecto del uso policial de la fuerza

Estado del arte respecto del uso policial de la fuerza

2. El concepto de uso policial de la fuerza

3. Los primeros estudios

Estado del arte respecto del uso policial de la fuerza

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Estado del arte respecto del uso policial de la fuerza

Estado del arte respecto del uso policial de la fuerza

5. Estudios internacionales comparados

Estado del arte respecto del uso policial de la fuerza

6. Estudios sobre Amrica Latina

Estado del arte respecto del uso policial de la fuerza

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Estado del arte respecto del uso policial de la fuerza

7.2. La (violenta) cultura policial

Estado del arte respecto del uso policial de la fuerza

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7.3. Desgobierno poltico y policial

Estado del arte respecto del uso policial de la fuerza

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La Polica de la provincia de Santa Fe

1. Estructura, misiones y funciones

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2. Las reformas policiales. Rupturas y continuidades: de las intenciones a los hechos.

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45 La Direccin haba sido creada mediante el decreto 3469/05.

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Transformaciones recientes de la formacin policial en la provincia de Santa Fe

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1. El nuevo modelo de formacin policial de la provincia de Santa Fe

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2. La implementacin del nuevo modelo. Tensiones y continuidades con el modelo tradicional

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