A REFORMA DO ESTADO EM PERSPECTIVA COMPARADA1

Flvio da Cunha Rezende

Modificada por Fernando de Almeida de Souza para fins de estudos de seleo para curso de mestrado

verso preliminar.

A Reforma do Estado se constitui um dos temas de maior primazia na agenda contempornea de polticas pblicas e, certamente, um dos maiores desafios para da relao Estado e sociedade no mundo progressivamente democrtico e globalizado. Criar as condies para que o Estado e suas instituies funcionem melhor tornou-se uma das questes de primeira ordem a partir dos anos 90. Existe hoje um legado recente de duas dcadas de esforos nacionais de formulao e implementao de polticas e programas nacionais de reformas do Estado. Raros so os casos de pases que no implementaram programas nacionais de reformas do Estado a partir da dcada de 80 visando a melhoria do desempenho da interveno pblica. Crise fiscal, dficits de performance, e ajuste do papel do Estado aos novos desafios colocados pela democracia e dos processos de globalizao se constituram razes para as reformas do Estado. Em contraste com as iniciativas anteriores de reformas anteriores a dcada de 1980, as reformas contemporneas foram assumindo progressivamente uma natureza comum, e, se pode falar em uma agenda convergente de reformas, na qual existem problemas, instrumentos, e objetivos comuns a serem enfrentados pelos Estados e governos nestas polticas. Em perspectiva histrica a literatura identifica duas geraes de polticas de reforma do Estado: A primeira gerao teve por objetivo a gesto da crise econmica que afetou as economias desenvolvidas e em desenvolvimento no incio da dcada de 80. A segunda gerao focalizou na estabilidade macro-econmica combinada a reforma das instituies pblicas.
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Artigo especialmente preparado para o Seminrio Balano da Reforma no Brasil: A Nova Gesto Pblica. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Braslia, 06 a 08 de agosto de 2002.

Enquanto as reformas da primeira gerao visaram iniciativas voltadas para o ajuste fiscal envolvendo cortes nos gastos pblicos, reformas tributrias, liberalizao econmica e comercial, bem como desregulamentao e privatizaes em setores especficos, a segunda gerao, que se consolidou a partir dos anos 90, o foco e a ateno se voltou para mudanas institucionais mais slidas. Estas mudanas institucionais desencadearam iniciativas voltadas para a emergncia e desenvolvimento de polticas de reforma da administrao pblica, das relaes trabalhistas, do judicirio, legislativo, reformas dos mecanismos regulatrios, a modernizao tributria, programas massivos de privatizaes, bem como a reviso das relaes entre governos centrais e subnacionais. A Reforma Administrativa, ou a reforma do aparato burocrtico, foi, portanto um componente de um processo mais amplo de reforma das instituies do Estado. O primeiro ponto de comparabilidade das reformas o paradigma gerencialista que a norteia. Orientada por princpios tericos oriundos das teorias da escolha pblica, das teorias do agente-principal, e do novo institucionalismo econmico, a New Public Management, que no Brasil se denominou de Gerencialismo, foi a ncora terica que inspirou os programas nacionais nos anos 90. Este paradigma tem por princpios gerais: A nfase na eficincia e na elevao da performance; A introduo de mecanismos de mercado na gesto pblica; A orientao por resultados; A descentralizao dos controles gerenciais (no sentido de maior autonomia); A responsabilizao e flexibilizao de procedimentos; A distino entre as funes de formulao (policy-making) e implementao (service delivery) das polticas pblicas. Em aspectos operacionais estes princpios moldaram as reformas em vrias direes e sentidos. Todavia, possvel comparar algumas dimenses comuns, e falar de uma agenda comum de reformas. A primeira dimenso recaiu sobre a necessidade de dotar a administrao pblica de uma lgica administrativa construda a partir de mecanismos e incentivos capazes de produzir eficincia, efetividade, e qualidade na proviso dos servios pblicos.

Para tal, o novo paradigma aderiu a uma lgica ps-burocrtica na qual so preferidas estruturas descentralizadas de gesto nas quais as estruturas de deciso sobre a alocao de recursos e proviso de servios sejam mais prximas dos cidados-consumidores. Modelos flexveis de gesto operando em ambientes competitivos so os tipos ideais do paradigma gerencialista. Por fim, a cultura burocrtica dos controles e meios deveria ser substituda por uma cultura gerencial voltada para os resultados, onde os gestores pblicos operariam com mais autonomia, menos controles burocrticos, e maior ateno com os resultados. Em sntese, as reformas buscaram criar uma nova burocracia na qual um padro de accountability (responsabilizao perante clientes) por controles fosse progressivamente substituda pela accountability de resultados. Estudo comparativo sobre as reformas administrativas numa amostra de 123 pases elaborada por Kamarck (2000) revela que no perodo 1980-1990, 31% dos pases experimentaram dois ou mais programas de reformas administrativas, 39,8% desta amostra teve um programa nacional, enquanto apenas 19,5% dos pases analisados no passaram por programas nacionais de reformas administrativas. Apesar de serem motivadas por problemas comuns, e terem uma certa convergncia de agenda, vale salientar em que medida tais polticas apresentam heterogeneidade. O quadro 1 revela em termos quantitativos as principais dimenses das reformas gerenciais no mundo em termos da conduo das reformas, dos mecanismos inovadores, das mudanas no tamanho do setor pblico, bem como no seu contedo e foco. Quadro 1 Caractersticas das Reformas Gerenciais em 123 pases
Caracterstica Conduo da Reforma Mltiplos Atores Nova Agncia Agncia Tradicional Mecanismos Inovadores Privatizao dos Servios Pblicos Decentralizao Mudana no Tamanho do Setor Pblico Sem Mudana/sem dados disponiveis Reduo de Mais de 25% da fora de trabalho Aumento do Emprego no Setor Pblico Contedo e Foco Gesto Financeira e Reformas Oramentrias Regulao Carreiras do Funcionalismo Pblico Qualidade do atendimento ao consumidor Tecnologia da Informao Criao de Mecanismos de Mercado Total de Pases Frequncia 90 25 8 74 49 70 13 12 37 30 27 26 14 7 123 Relativo 73% 20% 7% 60% 40% 57% 11% 10% 30% 24% 22% 21% 11% 6% 100%

Fonte: Kamarck (2000) No que se refere a questo da conduo das polticas de reformas, os dados apontam para uma caracterstica comum: a maior participao de diversos atores no processo, ampliando a rede de atores envolvidos nas reformas, ou mesmo criando novas agncias para tal propsito. Em apenas 7% dos casos as polticas de mudana institucional no setor pblico foram conduzidas por agncias consideradas como tradicionais. Em termos dos mecanismos inovadores, a privatizao e a descentralizao foram os mais utilizados nas experincias de reforma. Em 60% dos casos as reformas envolveram transferncias de funes tradicionais do Estado para os mercados , e em 40% das reformas se verificou a descentralizao de funes e poderes dos governos centrais para os nveis sub-nacionais . Outra dimenso de comparabilidade considerada tem a ver com a questo das transformaes na magnitude da fora de trabalho no setor pblico. Os dados so surpreendentes e revelam que em apenas 11% dos programas os governos conseguiram reduzir mais de dos empregos no setor pblico, enquanto que em 10% dos casos analisados, houve um aumento da quantidade de funcionrios pblicos. Em 70% dos casos no se detectou mudana, sugerindo este ser um ponto de resistncia das reformas, como analisaremos adiante nos impactos das reformas. Quanto ao foco e contedo, por outro lado, os dados sugerem que questes como o equilbrio fiscal, as reformas regulatrias, as reformas das carreiras no setor pblico, e as reformas na proviso de servios so questes que definem um foco comum. Por outro lado, iniciativas voltadas para a criao de mecanismos de mercado na administrao pblica aparecem timidamente em apenas 6% dos casos. Outro aspecto importante para a comparabilidade entre as reformas tem a ver com o financiamento destes programas. Nos pases em desenvolvimento as polticas de reforma so financiadas atravs de projetos (setoriais ou multi-setoriais) apoiados por agncias multilaterais, tais como o Banco Mundial e o Banco Inter-Americano de Desenvolvimento. No perodo 1997-2000 em que se intensificou a difuso das reformas nos pases em desenvolvimento (a reforma Brasileira foi iniciada em 1995, e teve o apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento, por exemplo), as operaes de emprstimo do Banco Mundial para projetos classificados como Reforma do Estado e Governance totalizaram um montante em terno de U$ 5 a 7 bilhes por ano para as seis regies do globo, materializados em 1600 projetos de larga-escala. A composio temtica destes projetos apresentada no

Quadro 2, mostra que existe uma prioridade: 40,6% dos emprstimos aprovados nestes projetos foram destinados para as reformas institucionais, que envolvem iniciativas voltadas para a transformao no papel do Estado, bem como o desenvolvimento de capacidades na gesto pblica. Quadro 2 Reforma do Estado nos Pases em Desenvolvimento por Categoria de Projeto financiado pelo Banco Mundial 1997-2000
Categoria do Projeto Reforma Institucional Sistema Legal e Judicial Descentralizao Gesto Financeira Regulao de Mercados Multi-Propsitos Reforma Funcionalismo Pblico Reforma de Empresas Pblicas Reforma Tributria Total Projetos 654 220 182 156 88 85 83 74 67 1609 % 40,6% 13,7% 11,3% 9,7% 5,5% 5,3% 5,2% 4,6% 4,2% 100,0%

Fonte: World Bank. As polticas de reformas dos anos 90 foram centradas numa tenso entre o ajuste fiscal e a mudana institucional. Reduzir os gastos pblicos e ao mesmo tempo criar mecanismos para as instituies funcionarem melhor foram os temas centrais das reformas. A comparao entre os programas de reforma gerenciais mostra tal formato programtico, e, que na maioria deles houve uma preponderncia do ajuste fiscal sobre a mudana institucional, embora tais objetivos sejam aparentemente complementares elevao da performance. Isto se explica pelo fato de que a presso por ajuste fiscal foi uma razo decisiva para iniciar as reformas, especialmente nos casos de maior renda, ou mesmo nos pases de renda intermediria. O forte interesse no ajuste fiscal inibiu que as mudanas institucionais mais qualitativas fossem introduzidas. A prioridade poltica do ajuste fiscal comprimiu as outras dimenses da reforma. O caso brasileiro e latino-americano foi tipicamente desta natureza. A preponderncia do ajuste fiscal foi outro ponto crtico no legado de reformas gerenciais. Os casos nacionais revelam com grande regularidade um certo vigor no ataque as partes mais visveis do setor pblico, tais como: Reduo dos gastos pblicos; Downsizing; Corte em programas sociais;

Extino de agncias governamentais e Reorganizaes superficiais de estruturas administrativas. Ao mesmo tempo, para a implementao da parte mais delicada das reformas, qual seja transformar as instituies (regras formais e informais) alterando incentivos que afetem o papel e a qualidade da interveno pblica ainda representa desafio crucial. A experincia comparativa revela que as reformas so lentas e dependem da montagem de complexas redes de cooperao entre atores institucionais em torno dos dois objetivos. As evidncias analisadas tambm apontam para o interessante ponto de que, a efetividade e eficincia na implementao das reformas est negativamente correlacionada a qualidade e performance institucional. Em casos de reduzida performance, os incentivos de atores para cooperar com a elevao da performance, e, usualmente, as reformas so abandonadas, modificadas ou descontinuadas . Outro ensinamento comparado o de que projetos de reformas que desconsideram as especificidades (one size fits all approaches) dos sistemas burocrticos e administrativos so fadados a resultados pouco efetivos. Programas de reformas que levem em conta a flexibilidade institucional de cada contexto podem ser mais desejveis. Comparativamente os resultados da mudana institucional so tmidos. Raros so os casos em que as ambiciosas mudanas propostas pelas reformas foram implementadas a contento, e os desafios polticos, institucionais, e tcnicos para conseguir a cooperao com os objetivos da reforma gerencial ainda so intensos. Reformas gerenciais no encontram cooperao espontnea dos atores para criar uma cultura orientada pela performance. Por outro lado, em reduzidos casos as Performance-Based Organizations, a pedra de toque no novo modelo gerencial, foi criado a contento. O caso brasileiro de 1995 foi um caso tpico em que, apesar das mudanas constitucionais empreendidas, (???) a criao de novas organizaes para redefinir as relaes entre policy-making e service delivery. Mesmo em casos em que mudanas foram introduzidas, grandes so os desafios para definir, monitorar, e controlar padres de performance. Existe ainda na experincia comparada um grande dissenso entre o que significa a performance, sobretudo por que o Estado e a administrao pblica contempornea , na realidade, composta por uma grande diversidade de agncias com objetivos altamente heterogneos, dificultando estabelecer padres comparveis de performance. As reformas gerenciais ainda esto longe de ter introduzido um padro coerente e aceitvel de administrao pblica. Os estudos de caso disponveis sobre as experincias nacionais e sub-nacionais revelaram a evidncia emprica de que as reformas encontram dificuldades para transformar a burocracia e seu modus operandi.

O outro ponto a ser considerado numa anlise comparativa das reformas a questo do ajuste das contas pblicas, ou o ajuste fiscal. Dados comparativos mostram que as reformas foram relativamente efetiva no controle da tendncia de expanso acelerada dos gastos pblicos e do desequilbrio fiscal que vinha sendo consolidada desde os anos 80. Um grupo reduzido de pases representam casos concreto de reduo do patamar dos gastos pblicos tanto no mundo desenvolvido quanto em desenvolvimento. Outro ponto interessante para comparabilidade a questo da transformao da composio dos gastos pblicos . Neste particular, tal qual demonstrei em dois estudos empricos (Rezende, 1996 e 2002) que existe uma clara tendncia de minimalizao dos gastos pblicos nos pases em desenvolvimento , enquanto que o mesmo no ocorre nos pases desenvolvidos. No primeiro caso, os dados revelam que no perodo ps-1980, os diversos pases em desenvolvimento passam a alocar a maior parte dos seus recursos em funes consideradas mnimas, sendo a dvida um dos principais componentes da despesa, e uma reduo dos gastos em funes consideradas sociais e econmicas. No caso dos pases desenvolvidos, os dados revelam que houve uma conservao dos papis social e econmico dos gastos pblicos, conservando um modelo intervencionista. Comparando a evoluo do ndice de Governo Mnimo (IGM) (Rezende, 2001) os dados mostram que os pases em desenvolvimento so comparativamente mais prximo dos padres alocativos do Estado mnimo. Os pases mais ricos tem expandido suas intervenes em funes sociais e econmicas apesar das reformas dos anos 90. Outro ponto de comparabilidade se refere a questo da reduo da fora de trabalho no setor pblico. As reformas no foram marcadamente redutoras do tamanho do setor pblico, e, em alguns casos se verificou a expanso dos gastos com pessoal e com a mquina administrativa. Os governos envolvidos em reformas ainda enfrentam dificuldades considerveis para reformar a qualidade do emprego no setor pblico. Evidncias disponveis revelam que a elevao da performance no setor pblico fundamentalmente passa por melhores salrios, maior qualificao, e por outro perfil de carreiras que certamente demandam maiores gastos. Os governos ainda operam com grande assimetria de informao com relao as demandas reais dos diversos rgos do governo quanto as demandas por pessoal. Em outros casos existe uma grande demanda por informao consistente sobre as realidades administrativas dos sistemas burocrticos. Por outro lado, as reformas gerenciais, especialmente nos pases em desenvolvimento produziram considervel xito em gerar acesso pblico a informaes sobre o funcionalismo pblico que eram desconhecidas do grande publico. A

presso por maior racionalidade nos gastos pblicos com o ajuste fiscal produziu uma necessidade de maior preciso nos controles quantitativos sobre o funcionalismo pblico e suas caractersticas. A difuso destes nmeros per se representa um grande avano para a gesto pblica, especialmente no que se refere a um maior controle social sobre as agncias pblicas. Sem a informao necessria e o diagnstico preciso sobre os problemas de performance ao nvel intra e inter organizacional, as reformas do setor pblico correm o risco de entrar nos padres de amputation before diagnosis do qual nos adverte Seidman numa anlise das reformas no caso americano. As reformas podem ser mais bem sucedidas quando um conhecimento aprofundado dos problemas de performance so planejadamente detectados, e atacados. Os casos mais bem sucedidos de reforma demonstram que o conhecimento das instituies um dos pontos fundamentais para superar os crnicos problemas de performance. Isto exige um esforo amplo de estudos e pesquisas institucionais que produzam informaes consistentes de como realmente funcionam as organizaes e quais os seus problemas chave. Reformas que pretendem cortar gastos, imprimir controle visando informaes sobre o setor pblico so necessrias, porm insuficientes. Por outro lado, a construo de uma nova matriz institucional descentralizada, autnoma, e orientada por resultados se mostra chave para o paradigma gerencial. Apesar dos resultados obtidos, dos avanos e dos impasses no plano da implementao, as reformas gerenciais ainda apresentam grande caminho a percorrer, e dilemas cruciais a enfrentar. Um dos principais dilemas reside numa contradio que as reformas gerenciais trazem em si, qual seja o trade-off entre performance e controle. Se por um lado os modelos de reformas propem a reduo dos controles burocrticos visando melhor performance dentro de modelos descentralizados de delegao, facto que problemas de coordenao e regulao so caractersticos nos modelos existentes de relao entre formulao e implementao. Nos casos ingls e americano ainda persistem os dilemas de como delegar responsabilidade sem criar mais controle. No caso dos pases em desenvolvimento, com uma frgil tradio do controle, a regulao ainda se constitui problema decisivo. Por outro lado como nos adverte Schwartzman (1996) no a simples eliminao dos controles burocrticos suficiente para garantir o bom desempenho e a correo no uso dos recursos pblicos por parte das instituies governamentais. Ele nos adverte e sugere que o controle fundamental ao desempenho das instituies, e, que este requer a combinao de dois elementos: a legitimidade poltica das elites reformadoras e a competncia tcnica dos gestores pblicos. Isto requer fundamentalmente uma mudana de cultura poltica e administrativa em torno dos princpios das reformas

gerenciais. Rezende (2001), por sua vez, considera que especial ateno para o fenmeno que ele chama do Problema do Controle, e que produz incentivos contraditrio as cooperao dos atores em torno dos objetivos programticos da reforma gerencial: se por um lado o ajuste fiscal demanda mais controle, as mudanas institucionais, especialmente aquelas que demandam mais descentralizao e sofisticados mecanismos de delegao e accountability, demandam menos controle. Esta contradio em torno do controle torna problemticas de obter a cooperao para os dois objetivos das reformas gerenciais. Para alm dos resultados obtidos em dimenses setoriais das reformas, necessrio pensar seriamente sobre como o design das reformas incorporam tal dilema crucial para a implementao das reformas orientadas pela performance. bom pensar, por outro lado, que a performance e a reduo dos controles burocrticos atende aos interesses de grande parte da burocracia, cujos resultados ltimos no so a proviso de servios ao cidado, mas, sim a produo dos controles. As mais poderosas burocracias setoriais nas administraes pblicas modernas dependem do controle, e de mais controle para atingir os seus resultados. Quando a eficincia e a efetividade da ao pblica depende dos controles, as reformas gerenciais podem estar completamente equivocadas quando consideram a quebra dos controles como ponto central de um novo paradigma de administrao pblica. Reinventar os controles no se constitui, demonstra a experincia recente, tarefa simples. O ponto nodal reside em como criar os incentivos seletivos para que os grupos burocrticos cooperem gradualmente com um novo modelo de controle orientado pela performance, o que depende de capacidade e poder poltico.

Bibliografia
Kamarck, Elaine C. (2000), Globalization and Public Administration Reform. In Nye, Joseph S. and John D. Donhaue (eds), Governance in a Globalizing World. Washington D.C. Brookings Institution Press. World Bank (1997), World Development Report. The State in a Changing World. Washington D.C. Rezende, Flvio da Cunha Rezende (1996), Os Leviats esto Fora de Lugar. Dados Revista de Cincias Sociais. Vol 39(2). Rezende, Flvio da Cunha (1998), A nova gesto pblica, performance e reinveno das instituies: um desafio para a Reforma do Estado. Revista Reforma Gerencial, n,4, Novembro. Pp. 27-28; Rezende, Flvio da Cunha (2002)., Entre Mudana Institucional e Ajuste Fiscal: por que as reformas administrativas falham ?. Revista Brasileira de Cincias Sociais. (no prelo). Rezende, Flvio da Cunha (2002), Gastos Pblicos e Transformaes Recentes no Papel do Estado Nacional. Novos Estudos Cebrap. N.62. Maro. Pp.123-140. Seidman, Harold (1998), Politics, Position, and Power: The Dynamics of Federal Organization. New York. Oxford University Press. Schwartzman, Simon (2001), Desempenho e Controle na Reforma Administrativa. ENAP. Texto para Discusso n.8. Outubro.