O financiamento do combate a pobreza no Brasil na era Lula

ARTIGO

O financiamento do combate a pobreza no Brasil na era Lula Financing of poverty alleviation in Brazil under Lula

Ana Paula Ornellas MAURIEL1

Resumo: O presente artigo visa apresentar reflexes preliminares de uma pesquisa sobre o financiamento do combate pobreza no Brasil nos governos Lula, o que ser realizado a partir do acompanhamento dos recursos gastos com programas federais de transferncia de renda, incluso produtiva e microcrdito e sua relao com o oramento de Seguridade Social. O artigo est organizado em trs partes. A primeira se concentra na apresentao das principais tendncias histricas das polticas sociais brasileiras no Brasil e as inovaes conquistadas na Constituio de 1988. Em seguida, so expostas algumas das principais distores da relao entre gasto pblico e o financiamento das polticas sociais nos anos 1990 e 2000. E, por fim, apresenta o cofinanciamento, estratgia de governana recomendada pelo Banco Mundial, como forma eficiente de gesto da pobreza. Palavras-chave: Financiamento do combate pobreza. Gasto social. Seguridade Social. Poltica Social. Abstract: This paper aims to present preliminary reflections of a research about poverty alleviation finance in Brazil under Lulas governments, which will be held from the monitoring spending with conditional cash transfer programs, produtive inclusion actions and microcredit and its relations with Social Security buget. This article is organized into three parts. The first focuses on the presentation of the main historical trends of the financing of Brazilian social policies in Brazil and the innovations achieved in the 1988 Constitution. Then are exposed some of the major distortions in relationship between social spending and social policy financing in the years 1990 and 2000. Finally, it presents co-financing, governance strategy recommended by the World Bank, as a eficient form of poverty management. Keywords: Finance of poverty alleviation. Social spending. Social Security. Social Policy.
Submetido: 21/7/2011 Aceito: 02/09/2011

Doutora em Cincias Sociais (Unicamp), professora do Departamento de Servio Social da Universidade Federal Fluminense (UFF), coordenadora do Grupo de Pesquisa de Economia Poltica da Pobreza e da Desiguadade (GPODE). E-mail: <apmauriel@gmail.com>.
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Introduo

presente texto busca apresentar reflexes preliminares da pesquisa sobre as formas de financiamento das aes de combate pobreza no Brasil no governo Lula2. O objetivo demonstrar que a centralidade no combate pobreza conduziu a uma mudana de prioridades na alocao dos recursos da Seguridade Social brasileira, particularmente em relao Poltica de Assistncia Social, considerando a implementao do Sistema nico de Assistncia Social (Suas). Parte-se da hiptese de um movimento de reconcentrao das decises sobre a elaborao dos programas sociais no governo federal, com priorizao dos investimentos nas aes de transferncia de renda para reduo da pobreza absoluta e da fome, o que contribui para inibir as iniciativas locais ou municipais de criao de programas e a institucionalizao do Suas conforme previsto na Poltica Nacional de Assistncia Social.
O projeto de pesquisa intitulado Financiamento do combate pobreza no Brasil, cujo incio ocorreu em abril de 2011, um desdobramento de projeto de pesquisa sobre o perfil das aes de combate pobreza no estado do Rio de Janeiro, que ocorreu no perodo de maro de 2010 a julho de 2011 e cujas observaes durante a coleta de dados demonstraram necessidade de maior detalhamento e mapeamento das fontes que fiananciam as aes de combate pobreza no pas, que se apresentam diversificadas e distribudas nas pastas de diferentes ministrios. O projeto em andamento tem previso de durao de 24 meses.
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A principal contribuio da pesquisa ora apresentada est na desmistificao de que a ampliao do nmero de atendimentos dos programas de combate pobreza significa necessariamente mais investimentos na rea social, demonstrando que o perfil das polticas sociais contemporneas centradas no alvio da pobreza contribui para um redirecionamento do gasto social para o setor privado (lucrativo e no lucrativo), conforme orientaes dos organismos econmicos internacionais, reiterando a tendncia histrica regressiva da base de financimento das polticas sociais brasileiras, mas sob novas formas de organizao e gerenciamento do gasto pblico, que vem priorizando a estabilizao econmica por meio da desvinculao de receitas prprias da Seguridade Social para a formao de supervits primrios para honrar os juros das dvidas pblicas (interna e externa) junto aos organismos econmicos multilaterais. A pesquisa que subsidia a argumentao desse artigo tem como objetivos identificar as fontes e mapear os recursos gastos com os programas federais de transferncia de renda, de incluso produtiva (gerao de trabalho e renda) e microcrdito durante os dois mandatos do governo Lula e sua relao com o oramento da Seguridade Social, especialmente com o Fundo Nacional de Assistncia Social, procurando evidenciar os principais impactos dos gastos com aes de combate pobreza para a institucionalizao do Sistema 268

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nico de Assistncia Social. A partir da, projeta-se uma anlise comparada dos gastos com esses programas com o total de gasto social, com o total de gasto pblico, com o PIB nacional e com as metas de supervit primrio. A primeira fase da pesquisa bibliogrfica, com levantamento de referncias recentes sobre o tema e temas correlatos. A etapa seguinte da pesquisa envolver a coleta de dados sobre o gasto social no governo Lula, atentando para os recursos envolvidos com o combate pobreza (essencialmente as aes de transferncia de renda, incluso produtiva e microcrdito) e sua relao direta com as polticas de Seguridade Social, particularmente a Assistncia Social. A busca de dados ser documental e realizada nos sites governamentais difusores de informaes sobre o oramento e gasto social no Brasil e no Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA). Aps a composio desse banco de dados, a etapa seguinte ser analisar as tendncias e prioridades dos gastos, a partir da comparao entre o montante de recursos utilizados nas diferentes polticas setoriais e os programas de combate pobreza. A anlise qualitativa dos dados tambm impe conhecer as recomendaes dos organismos multilaterais para ajuste fiscal, polticas de desenvolvimento e combate pobreza, o que ser visto atravs de documentos e relatrios oficiais do Banco Mundial, Organizao Mundial do Comrcio (OMC), Fundo Monetrio Internacional (FMI), Banco

Internamericano de Desenvolvimento (BID) e Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Notas acerca das tendncias histricas do financiamento das polticas sociais brasileiras Desde o incio do governo Collor, em estreita ligao com os debates sobre oramento pblico conduzidos e publicados pelos organismos internacionais, o combate ao dficit pblico ganhou destaque na agenda governamental brasileira. Isso foi o pontap inicial para dar incio ao adensamento da preocupao com os gastos pblicos, em particular os gastos sociais. O debate sobre financiamento e oramento das polticas sociais ganhou flego renovado a partir dos debates sobre a reforma da previdncia na segunda metade dos anos 1990 e seguiu ganhando adeptos nos anos 2000. Os crticos das propostas governamentais se esforaram para desmontar que o principal argumento alardeado pelos advogados do neoliberalismo, que servia de justificativa para tal empreitada o dficit da previdncia era no s uma falcia, como tambm feria os princpios constitucionais no que se refere ao financiamento da proteo social. H que se lembrar, antes de apresentarmos o debate contemporneo, que as tendncias histricas do padro de financiamento das polticas sociais brasileiras possuem algumas caractersticas peculiares que merecem destaque. 269

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A poltica social brasileira nunca se constituiu em objetivo em si mesmo, mas em instrumento visando desempenhar um duplo objetivo: atenuar os conflitos sociais e consolidar as estruturas de poder existentes na sociedade. Por isso, sempre esteve vinculada de forma subordinada poltica econmica e aos projetos de desenvolvimento (quando houve), jamais ocorrendo integrao entre desenvolvimento econmico e desenvolvimento social (MAURIEL, 2000). Outro ponto essencial diz respeito participao do Tesouro, com base em recursos fiscais, no financiamento da poltica social, que sempre foi no apenas baixa como pr-cclica ou seja, aumenta nas fases de crescimento econmico, quando menos necessria, e reduz-se nas fases recessivas, quando mais necessria. Vale lembar que a base do financiamento das polticas sociais no Brasil, a partir do final dos anos 1960, passou a ser feita atravs dos chamados fundos sociais, alimentados por contribuies sociais. A natureza dessas contribuies parafiscal, no sendo, portanto, consideradas tributos (conceito que, do ponto de vista tcnico, inclui somente os impostos, as taxas e as contribuies de melhoria); isso que lhes permite escapar s regras tpicas dos impostos, tais como princpio da anualidade, princpio da no vinculao, bem como s regras de partilha tributria com os nveis subnacionais de governo.

No caso especfico do sistema previdencirio brasileiro, at a promulgao da Constituio de 1988, o fundo especfico que financiava as aes pblicas no campo dos direitos previdencirios, da assistncia sade e da assistncia social, era o Fundo de Previdncia e Assistncia Social (FPAS), formado basicamente pelas contribuies de empregados e empregadores sobre folha de salrios. Por essa razo, as receitas previdencirias sempre foram extremamente sensveis s variaes do nvel de atividades econmicas no capitalismo, como nas novelas policiais, o culpado sempre o trabalhador; sempre que enfrentam dificuldades nos seus negcios, os empresrios se justam demitindo os trabalhadores, o que leva, nas crises, queda da receita. Por outro lado, nesse momento, em geral as polticas econmicas se tornam restritivas, e os cortes de gasto pblico fazem com que no haja uma compensao para a perda de receita com maiores aportes de recursos do Tesouro. Constata-se, portanto, um problema estrutural que est na base do nosso aparato de proteo social: a natureza extremamente regressiva do financiamento do gasto social e da tributao no pas. Behring (2008), observando as tendncias de alocao do fundo pblico brasileiro, demonstra que a carga tributria incide majoritariamente sobre os trabalhadores, seja como tributao da renda na fonte, ou quando so remetidos ao consumo

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(impostos indiretos)3. A autora constata que 72% dos impostos e contribuies incidem sobre os trabalhadores, pois 63% da carga tributria recai sobre o consumo, 29% incide sobre a renda e apenas 4% sobre o patrimnio (BEHRING, 2008, p. 50). O carter residual do gasto social financiado com recursos fiscais (ou seja, o Estado gasta uma parte relativamente pequena do que arrecada com impostos com a rea social) torna o gasto social uma frao pequena no conjunto do dispndio pblico. Logo, no desempenha papel redistributivo; ao contrrio, acirra a desigualdade4. No que tange aos recursos de contribuies e fundos sociais5, estes so definidos, em geral, como uma relao direta entre salrio (ou folha salarial) e contribuio, com peso maior para os trabalhadores de renda mais baixa. Ademais, os fundos formados por
Os impostos diretos so os que incidem sobre a renda ou o patrimnio, e os impostos indiretos so aqueles que recaem sobre as transaes com mercadorias e servios. No que se refere aos recursos fiscais, observa que h uma baixa carga fiscal sobre o patrimnio e a propriedade da terra, alto grau de sonegao fiscal, injustias do imposto de renda, predomnio dos impostos indiretos (REIS et al, 2010). 4 O carter regressivo se encontra na predominncia dos impostos indiretos, que retiram dos trabalhadores mais pobres maior percentagem de recursos do que dos ricos, j que os artigos de alimentao e vesturio absorvem a quase totalidade dos salrios e apenas pequenas partes dos rendimentos das classes mais abastadas (REIS et al, 2010, p. 18). 5 Fundos de tipo patrimonial dos trabalhadores FGTS ou constitudos com contribuio de empresas Finsocial, salrio educao etc.
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empresas so operados, em geral, como se fossem impostos indiretos, sendo repassados aos preos dos produtos, pagos pelos consumidores (ANDRADE, 1999). Ou seja, tambm no possuem potencial redistributivo. A crise econmica que se abateu sobre a sociedade brasileira no incio dos anos 1980 e suas sequelas, em termos de recesso, acelerao inflacionria e desemprego teve um impacto brutal sobre as contas da previdncia, que passou a acumular dficits significativos. Ainda que esse quadro negativo tenha sido superado, com a retomada do crescimento econmico a partir de 1984, a lembrana de seus efeitos perversos ainda estava muito viva quando a Assembleia Nacional Constituinte iniciou seus trabalhos em 1987. No por outra razo, os constituintes empenharam-se em definir, de modo inovador, tudo que se referia s demandas e expresses da questo social6. Pois bem, no captulo sobre a Seguridade Social que esto estabelecidas algumas das principais
Entre essas novidades, pode-se listar: 1) Um captulo exclusivo sobre direitos sociais (Captulo II), cujo artigo 6 aponta como campo desses direitos a educao, a sade, o trabalho, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia e a assistncia aos desamparados; 2) Ainda nesse captulo, o artigo 7 estabelece alguns direitos concretos: o seguro desemprego, o fundo de garantia por tempo de servio e a aposentadoria; 3) Um Ttulo inteiro (ou seja, um conjunto de captulos afins) sobre a ordem social, onde esto includos os captulos sobre a seguridade social e a educao.
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conquistas da Constituio de 1988. A comear pelo prprio conceito de seguridade social. Neologismo, tirado da security, dos ingleses, da scurit, dos franceses, e da seguridad, dos espanhis, seu significado preciso proteo social. Ela foi assim concebida, por um lado, como um instrumento necessrio ao processo de reproduo da fora de trabalho (e, portanto, das condies de reproduo do prprio capital) e, por outro, como porta de acesso cidadania. Tratava-se de dar um salto em direo modernizao das relaes entre capital e trabalho no pas, criando-se um sistema de proteo para os trabalhadores em caso de perda ou esgotamento, parcial ou total, temporrio ou definitivo, de sua fora de trabalho ou das condies de exerc-la, por velhice, por doena, por acidente, pela existncia de condies sociais adversas, conjunturais ou estruturais. Da seu carter abrangente, incluindo as reas de previdncia social, sade e assistncia social. Da a definio contida no Artigo 194 da Constituio Federal: A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. A principal materializao desse conceito expressou-se na obrigatoriedade de elaborao do oramento da seguridade social, integrando a lei oramentria anual, mas independente do oramento fiscal da Unio, [...] abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados,

de administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico (Constituio Federal, Art. 165, 5, inciso III)7. Finalmente, na questo do financiamento, a Constituio amplioulhe as bases, ao estabelecer, em seu Artigo 195, que [...] a seguridade social ser financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, e das seguintes contribuies sociais: I dos
No mais, a Constituio limitou-se a registrar conquistas sociais mnimas, tais como: recomposio do valor dos benefcios pelo [...] nmero de salrios mnimos que tinham na data de sua concesso, obedecendo-se a esse critrio de atualizao at a implantao do plano de custeio e benefcios (Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, Art. 58); piso de um salrio mnimo para todos os benefcios de prestao continuada (Art. 201, 5); garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal a deficientes e idosos carentes (Art. 203, inciso v); gratificao natalina para aposentados e pensionistas equivalente aos proventos do ms de dezembro (Art. 201, 6); clculo dos benefcios com base da mdia dos 36 ltimos salrios de contribuio, corrigidos monetariamente ms a ms (Art. 202); antecipao da idade para a aposentadoria por velhice para o trabalhador rural, que passou a ser de 55 anos para a mulher e de 60 anos para o homem (Art. 202, inciso I); [...] uniformizao e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbana e rural (Art. 194); determinao para que se adotem novos critrios de reajuste do valor dos benefcios de modo a preservar-lhes o valor real (Art. 194, inciso IV, e Art. 201, 2); destinao de no mnimo 30% dos recursos do oramento da seguridade social, excludo o seguro-desemprego, para o setor de sade (Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, Art. 55) (MAURIEL, 2000).
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empregadores, incidentes sobre a folha de salrios, o faturamento e o lucro; II dos trabalhadores; III sobre a receita de concursos de prognsticos. Diante das afirmaes anteriores, duas observaes preliminares podem ser feitas: primeiro, que os benefcios estabelecidos pela Constituio de 1988 em hiptese alguma podem ser considerados como exagerados; significavam to somente um compromisso mnimo que a sociedade brasileira assumia em saldar uma dvida social histrica no combate desigualdade e pobreza; em segundo lugar, o mecanismo de financiamento adotado previa uma parcela de recursos prprios da seguridade entre os quais as contribuies dos trabalhadores e dos empregadores, incidentes essas ltimas sobre a folha de salrios, o faturamento e o lucro e uma parcela composta por [...] recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios [...], ou seja, uma complementao de natureza fiscal8. Pois bem, vrios autores tm demonstrado que, se olharmos para os dados da execuo financeira do Tesouro Nacional, podemos perceber que a figura do oramento da seguridade social
Apenas para lembrar, na regulamentao do artigo 195, foi criada a Contribuio sobre o Lucro Lquido (CLL) e a Contribuio para a Previdncia Social (Cofins), esta ltima sobre a base faturamento. E, posteriormente, foi criada a Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF), cujo incio do recolhimento ocorreu em 1997, com destinao exclusiva para a rea de sade, prorrograda at 2007 quando foi extinta (SALVADOR, 2010, p. 216).
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tornou-se meramente retrica (WERNECK VIANNA, 2001), tendo sido destitudo de qualquer funo poltica ou financeira, pois os compromissos estabelecidos na Constituio de 1988 no vm sendo cumpridos no que se refere ao repasse de recursos prprios da Seguridade Social (BEHRING, 2008; GENTIL, 2006). Gasto pblico e financiamento das polticas sociais no Brasil nos anos 1990 e 2000 Estudos da Anfip (2002) mostram que, no oramento da previdncia social, apenas as contribuies sobre folha de salrios (de empregados e empregadores) vm aparecendo como recursos prprios; as demais contribuies (CLL e Cofins) so apenas parcialmente repassadas, na rubrica de transferncias da Unio. Tais estudos demonstram que ocorre uma apropriao indbita, pelo Tesouro, de recursos que so constitucionalmente (CLL e Confins) ou legalmente (como era o caso da CPMF) da seguridade, para repass-los posteriormente no como recursos prprios da seguridade, mas como transferncias do Tesouro (contrapartidas fiscais). E o que pior, repass-los apenas parcialmente e ainda afirmando um suposto dficit da previdncia. Tais feitos vm sendo realizados dentro da Lei, com a criao de um mecanismo de desvinculao entre receitas e despesas que passou a vigorar em 1994, no mbito do Plano Real, permitindo que os sucessivos governos desde ento 273

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fizessem uso de 20% do total de impostos e contribuies federais de acordo com suas convenincias polticas (DRUCK; FILGUEIRAS, 2007)9. Para Behring (2008), um dos grandes viles do Oramento da Seguridade e do gasto social em geral tem sido o supervit primrio. Institudo aps o acordo com o FMI em 1999, formado pelos recursos desvinculados para dar garantias ao capital financeiro internacional da capacidade de pagamento das dvidas e manter o Risco Brasil sob controle. A crise de 1998/1999 serviu de motivo para um acirramento no ajuste fiscal que seguiu como prioridade desde o incio da dcada. A Lei de Responsabilidade Fiscal10, reeditada em 2000, serviu para acirrar a disciplina fiscal, matida pelo governo Lula no mandato seguinte. Com a restrio fiscal agravada, a meta de supervit primrio chegou a 4,25% do PIB em 2003, mantendo-se nesse patamar at 2006. Vale ressaltar que, com as diretrizes da Lei de Responsabilidade Fiscal sobre a Lei de Diretrizes Oramentrias, a qual
Esse mecanismo era chamado, inicialmente, de Fundo Social de Emergncia (1994), mais tarde batizado como Fundo de Estabilizao Fiscal (1997) e hoje nomeado Desvinculao de Receitas da Unio (DRU) (DRUCK; FILGUEIRAS, 2007, p. 29). 10 Lei complementar no 101, de 2000. A Lei de Responsabilidade Fiscal criou tambm um dispositivo que determina que a Lei de Diretrizes Oramentrias deve incluir no apenas as metas do resultado primrio do Governo Central para o Oramento Geral da Unio (OGU), mas para o segundo e o terceiro anos seguintes.
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deveria agora incluir as metas de supervit primrio para os anos seguintes, [...] o controle do endividamento passou a exigir que uma parcela da receita seja reservada, desde o incio do processo oramentrio, para o pagamento do servio da dvida (REIS et al, 2010, p. 29). Isso fez com que as oscilaes da conjuntura econmica se refletissem de forma mais direta na elaborao e execuo do oramento. Para Granemann e Silva (2008), os desvios (legais e ilcitos) do oramento da Seguridade so para favorecer uma poltica econmica facilitadora do capital portador de juros, mobilizando grandes montantes de recursos produzidos pelo trabalho para impulsionar a acumulao predominantemente financeira. Naqueles setores em que os recursos ainda no so transferidos pela privatizao do fundo pblico para o capital, estes passam a ser operados como servios mercantis. Como demonstam Druck e Filgueiras (2007), de 1999 a julho de 2006, mais de um trilho de reais foram direcionados para o servio da dvida pblica, pagando R$ 468,5 bilhes com os supervits primrios (o que corresponde a cerca de 8% do PIB). A dvida pblica, contudo, foi acrescida em mais R$ 817 bilhes entre 1995 e julho de 2006 (DRUCK; FILGUEIRAS, 2007, p. 28). Tais processos vm condicionando diretamente os gastos sociais. Behring (2008, p. 52) sinaliza que, s em 2004, 85% do supervit primrio foi obtido por meio de aportes da Seguridade Social, o que corresponde a R$ 42,5 bilhes. Se 274

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observarmos a percentagem de gastos sociais por rea sobre o total do oramento, no perodo de 1996 a 2006, percebe-se a discrepncia de valores em relao aos supervits primrios: as reas de habitao, urbanismo, saneamento e cultura somam juntas menos que 05% do oramento total; a Assistncia Social no ultrapassou 1% do oramento da Unio at 2003, apresentando um aumento para 1,53, em 2004, chegando a 1,83, em 2006, em funo do Programa Bolsa Famlia (REIS et al, 2010, p. 30). O quadro institucional da poltica social que se apresenta no Brasil, no final da primeira dcada dos anos 2000, demonstra uma estranha aproximao entre combate pobreza e assistncia social. Tal fenmeno se deve, em grande medida, tardia institucionalizao da poltica de Assistncia11 acontecer num ambiente onde o tratamento da questo social centrado no combate pobreza focalizada s fez aprofundar o processo de desconstruo simblica e ideolgica da Seguridade enquanto base para pensar e construir as polticas sociais (MAURIEL; RAIS; MACEDO, 2010). Cabe, contudo, esclarecer que a Assistncia Social e combate pobreza no Brasil no devem ser confundidos como um conjunto nico de aes. As
Aps dez anos de aprovao da Lei Orgnica de Assistncia Social, entre 7 e 10 de dezembro de 2003, ocorreu a IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, em carter extraordinrio, que finalmente indicou a construo do Sistema nico de Assistncia Social. S em outubro de 2004, o Conselho nacional de Assistncia Social aprovou a Poltica Nacional de Assistncia atualmente em vigor.
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diferenciaes institucionais e conceituais devem ser sinalizadas no sentido de garantir o carter contraditrio da poltica social, evitando anlises maniquestas que advogam por um nico ngulo, positivo ou negativo, processos complexos que congregam mltiplas clivagens presentes tanto na Poltica Nacional de Assistncia, como nas aes de combate pobreza. Os programas emergenciais para enfrentamento de carncias e situaes de vulnerabilidade social de segmentos populacionais especficos incluem uma gama variada de programas focalizados na linha de pobreza, que possuem carter transitrio e sua continuidade fica merc das opes de governos, atendendo a uma demanda difusa e no estruturada no aparelho do Estado enquanto poltica pblica. Esse conjunto de aes, por sua vez, pode ser classificado em duas grandes tendncias: o novo assistencialismo condicionado, que se caracteriza pela transferncia de renda com condicionalidades, cuja principal iniciativa o Programa Bolsa Famlia, e o empreendedorismo, que corresponde ao estmulo atividade empresarial empreendedora como instrumento de incluso social, ou aos programas de incluso produtiva associados ao microcrdito, aos quais se tem atribudo o papel de porta de sada das famlias que dependem da transferncia de renda. Cofinanciamento como forma governana eficiente da pobreza de

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Santos Junior (2010), observando o movimento do Banco Mundial nas duas ltimas dcadas, mostra uma mudana no tom do discurso e nas prioridades das aes no que se refere ao papel do Estado, concluindo que h, nos principais relatrios publicados, um resgate do Estado no fomento ao mercado, mas sob novos patamares de atuao. Merrien (2007) alude a essa tendncia sinalizando um possvel consenso psWashington, cujo iderio se afasta do neoliberalismo puro e abre novas vias para a extenso da proteo social. A ilustrao desse novo consenso encontra sua expresso mais visvel nas estratgias de combate pobreza, que apresenta um novo quadro de referncias marcadas pela ideia de governana. Em relao experincia latinoamericana, Merrien (2007) assevera que, desde o incio dos anos 2000, a mudana de perspectiva na proteo social acompanha as alteraes nos organismos internacionais, particularmente o Banco Mundial, em dois sentidos: no campo dos fundos de penses e no que tange s polticas de assistncia e combate pobreza. Em relao aos fundos de penso, Werneck Vianna (2010) assinala que, embora mantenha-se a prioridade de sustentabilidade financeira, a originalidade da proposta de reforma dos sistemas previdencirios, em relao

ao padro lanado nos anos 199012, est na incluso dos benefcios no contributivos e dos programas de transferncia de renda no pacote de sugestes, indicando um reconhecimento explcito de que o combate pobreza deve estar includo nos sistemas formais de proteo, mostrando uma aproximao entre polticas de previdncia e polticas voltadas para a pobreza. Observando as experincias latinoamericanas, Werneck Vianna (2010) sinaliza outra mudana substantiva: na forma de atuao do Banco Mundial, que, no documento Reduccin de la pobreza y crecimiento: circulos virtuosos y circulos viciosos, no trata apenas de prescrever as reformas, mas passa a indicar as [...] condies sob as quais a ajuda do Banco se materializa (WERNECK VIANNA, 2010, p. 37). O Estado, nessa nova fase, aparece como um parceiro e funcionaria como facilitador do processo de desenvolvimento econmico e social, como um complemento do mercado. Com isso, espera-se que ocorra um processo de sinergia em que os indivduos, as comunidades locais, as organizaes no governamentais, os empresrios e as empresas multinacionais e locais construiriam relaes em parceria com o Estado (SANTOS JUNIOR, 2010, p. 218).

A autora faz referncia conhecida proposta de Reforma dos Trs Pilares do Banco Mundial, tal como consta no documento Adverting the Old Age Crisis: Policies to Protect the Old and to promote Growth, lanado pelo Banco em 1994.
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Nesse Estado renovado, certas funes, mesmo pblicas, no so exclusivas da atividade estatal, podendo e devendo ser executadas por entidades privadas ou do terceiro setor, seguindo o sistema legal de cada realidade nacional. Um novo instituto jurdico-administrativo instaurou a figura das parcerias pblicoprivadas. Isso implicava a participao direta dos atores da sociedade civil no processo poltico, levando o Banco a estimular, em suas linhas de financiamento, [...] o fortalecimento dos mecanismos de empoderamento (empowerment) social, aqui definido como aumento das capacidades materiais e simblicas dos grupos da sociedade civil [...], particularmente nas polticas sociais de reduo da pobreza (SANTOS JUNIOR, 2010, p. 222). Esse tipo de soluo envolvia o fomento de um novo tipo de mercado, em que o principal negcio comercializado seria bens e servios pblicos, num ambiente onde as ONGs concorreriam entre si e com empresas autorizadas a prestarem servios (BANCO MUNDIAL apud SANTOS JUNIOR, 2010). Os princpios do Banco Mundial para as dcadas de 1990 e 2000 definiram como prioridade o acesso dos pobres a atividades que pudessem gerar renda e o financiamento da assistncia social. A preocupao central era desenvolver mecanismos que contemplassem o atendimento das necessidades bsicas dos pobres, mas sem comprometer o equilbrio fiscal e oramentrio (SANTOS JUNIOR, 2010, p. 226).

A incorporao do conceito de pobreza enquanto ausncia de capacidades (SEN, 2000) por institutos de pesquisa e acadmicos de vrios Estados latinoamericanos, a partir dos anos 2000, e sua aplicao em prticas sociais inovadoras, impulsionou o aumento de recursos direcionados para o combate pobreza, no mais apenas pela via da transferncia de renda com condicionalidades e aes de capacitao para gerao de renda, mas ampliando investimentos em aes que possibilitam o empoderamento e o ganho de titularidades (habilitaes individuais e coletivas)13. O formato predominante das polticas sociais na Amrica Latina nos anos 1990 teve uma forte influncia dos organismos internacionais, que insistiram na indicao de um padro unvoco para as reformas na proteo social para os diversos pases da regio. Os princpios orientadores centrais foram a focalizao, a descentralizao e a privatizao, que, apesar de no terem conduzido a formatos idnticos dos sistemas de proteo em todos os pases, tiveram como preocupao central a focalizao das aes no combate pobreza (CORLETTO, 2010). Assim, ao lado das reformas nos sistemas de seguridade social, tendendo
O Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial (2000/2001) desloca a estratgia de reduo da pobreza das polticas de gerao de renda stricto senso e financiamento social para o investimento em recursos que possibilitam o empoderamento e o intitulamento individual (SANTOS JUNIOR, 2010, p.231).
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a fortalecer o pilar privado de capitalizao dos esquemas previdencirios (WERNECK VIANNA, 2010), foram colocados em prtica um conjunto de programas fragmentados, compensatrios, emergenciais, de alvio das manifestaes mais graves e urgentes da pobreza e situaes classificadas como de excluso e vulnerabilidades, realizados por uma peculiar parceria entre Estado (em seus nveis subnacionais) e sociedade civil. Outro importante foco de ao dos anos 1990 e que se mantm, nos anos 2000, como pilar central das aes de combate pobreza a transferncia de renda condicionada. Pereira e Stein (2010) mostram que 19 pases da Amrica Latina e Caribe desenvolvem esse tipo de programa, cobrindo 22 milhes de famlias, das quais 12 milhes esto no Brasil (atendidas pelo Programa Bolsa Famlia) e 5 milhes no Mxico (includas no Programa Oportunidades), representando respectivamente 83% e 71% da populao pobre residentes nesses dois pases (PEREIRA; STEIN, 2010, p. 121). Cabe ressaltar que o volume de recursos investidos em tais programas nfimo se observarmos o percentual que representam no PIB desses pases, que no chega a 1% nos casos mencionados, Brasil (0,41%) e Mxico (0,43%) (PEREIRA; STEIN, 2010, p. 121). Nos anos 2000, alguns elementos novos so acoplados nesse estratagema iniciado na dcada anterior, demonstrando que o perfil das polticas sociais

contemporneas, centradas no alvio da pobreza via empoderamento e fomento ao capital social, contribuem para um redirecionamento do gasto social para o setor privado (lucrativo e no lucrativo), cujo principal objetivo era alterar a lgica de financiamento da proteo social em sua totalidade. Santos Junior (2010) indica que:
[...] a responsabilidade e o financiamento dos programas sociais deveriam ser compartilhados entre as vrias instncias de governos e com a prpria comunidade, que assumiriam juntos parte dos custos e da prestao dos servios. Sendo esses preceitos ordenantes, a idia de autogesto ganha fora (SANTOS JUNIOR, 2010, p.238).

Os Fundos Sociais de emergncia e Ambientais (safety nets) criados no final dos anos 1980 e ampliados nos anos 2000 so um dos exemplos dessa reengenharia do financiamento da rea social, pois concebidos como formas de proteo temporria e anticclica, que deveriam proporcionar renda e emprego adicionais s vtimas de crise, acabaram se convertendo em instituies permanentes, atendendo s necessidades das comunidades mais pobres (PEREIRA; STEIN, 2010, p. 118). Para o Banco Mundial, tornar a participao popular um instrumento capaz de melhorar o desempenho dos projetos sociais implica em envolver diretamente os beneficirios, aligeirando o consenso e arregimentando a contribuio financeira e pessoal dos 278

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participantes, constituindo uma soluo de baixo custo e com flexibilidade necessria para qualquer mudana no planejamento e operacionalidade (SANTOS JUNIOR, 2010, p.242). Cabe relembrar que, como as capacidades dos indivduos podem se alterar sistematicamente, o tipo de ao social tambm deve ter maleabilidade para suportar tais mudanas frequentes. Com essas recomendaes, o Banco visava no s limitar as polticas sociais aos mais pobres, mas buscava legitimar essa soluo restritiva junto aos prprios pobres, que estariam envolvidos diretamente no processo. Por isso, o Banco vem utilizando o conceito de capital social14 para justificar
Quanto utilizao do conceito de capital social na abordagem da questo da pobreza, o Banco Mundial segue a mesma linha de orientao dos argumentos de Coleman (2000, apud UG, 2008), que aponta que o capital social, ao contrrio das outras formas de capital, no est alojado nem nos prprios atores nem nos instrumentos fsicos de produo, ao contrrio, inerente estrutura das relaes entre os atores e dentre os atores. Nesse sentido, para o Banco, o capital social um tipo de recurso, particularmente recursos sociais: embora o termo capital social objetive abarcar as relaes sociais as relaes informais, as relaes de parentesco, organizaes locais, as redes sociais , elas apenas so importantes na medida em que podem atuar como recursos de capital para os indivduos e s assim podem ser consideradas capital social. O modo como este termo abordado no relatrio (enquanto recursos) est essencialmente relacionado a questes de produtividade e de instrumentalidade para o indiv duo (UG, 2008, p.143). Por isso, a concepo de capital social incorporada aos programas do Banco
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a relevncia e a lgica dos programas por ele recomendados, pois entende o aumento do capital social como uma ferramenta do desenvolvimento e da emancipao dos pobres porque facilitaria a coordenao e a cooperao, gerando benefcios comuns para os que fazem parte de uma determinada associao (SANTOS JUNIOR, 2010, p. 245) que funciona com base na confiana15. Essa via terico-estratgica inverte, categoricamente, os princpios que norteavam o financiamento das aes de desenvolvimento social, recomendados e praticados at a dcada de 1980, fortemente canalizados para a execuo de servios via rede pblica estatal ou incentivo aos setores privados lucrativos provedores de servios (de sade e educao, por exemplo). O reconhecimento, por parte do Banco, de que os fatores institucionais e sociais locais influenciam diretamente a economia, tornou o financiamento das polticas sociais mais diversificado, com incentivos crescentes para a prpria comunidade, flexibilizando o papel do
Mundial presume duas evidncias empricas: 1) as redes e normas sociais esto intrinsecamente associadas e 2) elas tm consequncias econmicas importantes (WORLD BANK apud SANTOS JUNIOR, 2010, p. 245). 15 A categoria confiana, apresentada nos documentos do Banco Mundial, privilegia a complementaridade que, segundo essa compreenso, deveria haver entre as aes pblicas e as demandas, aspiraes e valores das comunidades locais. Com isso, o Banco apoiaria iniciativas como as de microcrdito, com base na solidariedade e normas comunitrias (SANTOS JUNIOR, 2010, p. 247).

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Estado, que passaria a funcionar cada vez mais como um agente indutor de polticas sociais, fortemente centradas no alvio da pobreza, por meio do fomento ao intitulamento e ao empoderamento de agentes sociais, os quais figurariam como executores dos servios sociais. Isso ajudaria, segundo o Banco, a fortalecer um mercado de servios sociais no lucrativos, justificado pelo discurso do aumento do capital social, por meio da instrumentalizao de comunidades ou grupos sociais para realizao de aes que permitam a superao da pobreza pela autogesto (SANTOS JUNIOR, 2010, p. 248-51). Concluses Oliveira (2009) salienta que a vampirizao dos oramentos pblicos contrabalanada com a transformao dos direitos em carncias, a serem supridas por iniciativas focalizadas e de baixo custo. A mesma correlao entre ajuste fiscal, gasto social e poltica social focalizada tem sido enfatizada por diversos autores. Granemann e Silva (2008), a partir de estudos sobre documentos oficiais do Fundo Monetrio Internacional (FMI), do Banco Internamericano de Desenvolvimento (BID) e do Banco Mundial que tratam do oramento pblico e ajuste fiscal, demonstram que a eficincia na administrao do gasto pblico e a focalizao das polticas sociais so princpios definidos pelos organismos internacionais como peas

centrais para uma suposta retomada do desenvolvimento nos pases perifricos. Sob esse ponto de vista, a poltica social do governo Lula segue a mesma lgica do governo anterior, tendo o alvio direto da pobreza focalizado como estratgia central. Desse modo, liberam-se recursos financeiros para serem direcionados para o capital financeiro e os rentistas, configurando uma [...] brutal transferncia de renda do conjunto da sociedade para o capital (DRUCK; FILGUEIRAS, 2007, p. 29). Outras evidncias poderiam ser buscadas nas reas de sade, educao, nutrio, habitao, saneamento etc., que confirmariam exaustivamente a hiptese de que a poltica social brasileira est sendo dualizada, com mercantilizao e privatizao para os includos e focalizao para os excludos. Desresponsabilizao e desonerao do Estado implicam baixa prioridade das polticas sociais em geral e dos programas universais em particular. Com isso, conforma-se um quadro de pura esquizofrenia: de um lado, anuncia-se o combate pobreza atravs da mobilizao da sociedade civil; de outro, implementam-se polticas pblicas (tanto econmicas como sociais), que so criadoras contnuas de pobreza, desigualdade e excluso. E, particularmente em relao rea social, a prioridade do governo no fazer poltica social, mas anunciar uma poltica de combate pobreza, que no consegue

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sequer servir de paliativo do ponto de vista redistributivo16. Diante desse perfil institucional e das questes mencionadas que se reconhece a relevncia de investigar o financiamento do combate pobreza no Brasil no governo Lula, que, apesar de concludo, deixou razes para continuidade desse padro pobre de enfrentamento da questo social. Referncias ANDRADE, Eli Gurgel. (Des)equilbrio da Previdncia Social Brasileira 1945/1997 (componentes econmicos demogrfico e institucional). 1999. Tese (Doutorado em Demografia) Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), 1999. ANFIP. Balano da Reforma da Previdncia. Ser Social, Braslia, n.11, p. 73-103, 2002. BEHRING, E. Acumulao capitalista, fundo pblico e poltica social. In: BOSCHETTI, I. et al. (Org.). Poltica social no capitalismo: tendncias contemporneas. So Paulo: Cortez, 2008. p. 44-63. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, 1988. Vrias edies.

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