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Pblica y Lucha tica Pblica y Lucha contra tica la Corrupcin contra la Corrupcin K

Participacin Ciudadana

Acountability y participacin ciudadana: Lobos que estn haciendo?

Csar Vieira Cervera(*)

ndice

Resumen Ejecutivo

1. Presentacin del Tema: Accountability y Rendicin de Cuentas 2. Accountability horizontal 3. Accountability vertical 4. Accountability societal vertical 5. Experiencias internacionales 6. Conclusin

En una oportunidad anterior, destaqu la importancia de llevar a cabo una estrategia piramidal para luchar contra la corrupcin. Una de las lneas de acciones de dicha estrategia es la accountability o rendicin de cuentas. Este concepto est relacionado con la responsabilidad de responder e informar de los integrantes de una organizacin por sus decisiones y acciones.

1. Presentacin del Tema: Accountability y Rendicin de Cuentas Como una respuesta a la corrupcin imperante en todo el mundo, ha surgido la necesidad de una mayor transparencia en las acciones y decisiones tanto en el mbito pblico como en el mbito privado. En ese sentido, la rendicin de cuentas y la accountability aparecen como herramientas para cumplir con dicho objetivo. Si bien en algunas ocasiones ambos trminos son usados como sinnimos, en otras no son utilizados para designar lo mismo. Por ello, es bueno advertir que son conceptos en construccin y, por tanto, no hay un consenso sobre el significado de ambos vocablos. Al respecto, cabe indicar que accountability es una palabra inglesa que no tiene una traduccin exacta. Se refiere a la responsabilidad de responder o de dar cuenta, principalmente en el mbito de la gestin pblica, pero no se limita a la presentacin de informacin a los ciudadanos, sino tambin a la transparencia de los procesos. Actualmente, la opinin pblica demanda un mayor comportamiento tico y transparente de todas las organizaciones, sean pblicas o privadas, especialmente por medio de las redes sociales. En consecuencia, ninguna organizacin puede ser ajena a desarrollar prcticas de transparencia y probidad(1).

En el mbito privado, la accountability est relacionada estrechamente con la proporcin de informacin oportuna y transparente a los stakeholders(2) o grupos de inters de la organizacin. No se trata solo de que las instituciones privadas exijan informacin al sector pblico, sino que prediquen con el ejemplo. En el mbito pblico, su vnculo es con la gobernanza o gobernabilidad, la legitimidad y la honorabilidad de las instituciones del Estado. A mayor accountability, mayor ser el reconocimiento a las autoridades pblicas por parte de los ciudadanos, lo que se traducir en la aceptacin de sus decisiones y en una mayor estabilidad poltica. Luego de estas precisiones, lo primero ser establecer algunos rasgos caractersticos de cada uno de estos trminos. La rendicin de cuentas es un trmino vinculado directamente con la informacin econmico financiera, mientras que la accountability es un concepto ms amplio e integral que comprende la responsabilidad de proporcionar informacin respecto de cualquier campo de la organizacin. Asimismo, algunos autores consideran que la accountability es una decisin voluntaria de la propia organizacin, que lo asume como un compromiso tico de su actuacin, proporcionando informacin sobre los di-

(*) Economista por la Universidad del Pacfico. Docente de tica y Responsabilidad Social Empresarial del Instituto de Comercio Exterior de ADEX y de tica en la Funcin Pblica del Instituto de Administracin Tributaria y Aduanera IATA.

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duccin y, por ello, en espaol se utiliza el neologismo respondabilidad. A su vez este concepto comprende, de un lado, la obligacin de informar sobre sus actos y, de otra parte, la obligacin de justificar y explicar las razones de tales decisiones, en la medida que son representantes de los ciudadanos. En segundo lugar, comprende la posibilidad de sancionar a los servidores pblicos que no hayan cumplido con sus obligaciones o, por el contrario, se hayan aprovechado de su cargo o funcin.

versos aspectos de las polticas y prcticas de actuacin de la organizacin, y que por lo tanto, va mucho ms all que el concepto de rendicin obligatoria de cuentas(3). Otros, como Andreas Schedler, sealan que mientras accountability conlleva un sentido claro de obligacin, la nocin de rendicin de cuentas parece sugerir que se trata de un acto voluntario, de una concesin generosa del soberano que rinde cuentas por virtud y voluntad propia, no por necesidad(4). Como se puede apreciar no hay un criterio nico al respecto. Para efectos del presente artculo, la accountability debe ser entendida como el deber de informar las polticas y actuaciones de la organizacin, de justificar sus actos y de someterse a cualquier tipo de control adecuado para verificar la consistencia de la informacin(5). 1.1 Antecedentes La accountability es un concepto tico que proviene de la cultura anglosajona. Por primera vez, apareci en los Estados Unidos en los aos sesenta y luego se desarroll en Europa en la dcada de los setenta. En las ltimas dcadas del siglo pasado ha sido desarrollado con mayor intensidad en Gran Bretaa, donde los principales funcionarios pblicos son responsables de sus acciones y decisiones. Por ello, se someten a cualquier control de las acciones de la oficina o dependencia por parte de los ciudadanos. Al respecto, el Institute of Social and Ethical Accountability es una organizacin internacional sin fines de lucro que desde 1966 promueve la accountability. En ese sentido, ha desarrollado la norma AA1000 de AccountAbility como la primera iniciativa que ofrece un estndar sin derechos de propiedad y de libre acceso que cubre completamente los aspectos relacionados con el informe pblico de la sostenibilidad y los resultados de una organizacin. De otra parte, la organizacin Keystone del Gran Bretaa ha desarrollado herramientas para la rendicin de cuentas en organizaciones sociales para contribuir a mejorar su eficiencia y su legitimidad ante sus stakeholders.

Grfico N 1

La answerability comprende la obligacin de los funcionarios pblicos de responder las preguntas de cualquier ciudadano, aun si estas le generan incomodidad, y la oportunidad que tienen los ciudadanos para realizarlas. Asimismo, tiene dos dimensiones: la informativa y la argumentativa. La dimensin informativa tiene que ver con la comunicacin de los hechos, cifras o decisiones. La dimensin argumentativa est relacionada con las razones o motivos de las decisiones o las causas de los hechos ocurridos. En suma, la answerability conjuga tanto el derecho de los ciudadanos a recibir informacin y una explicacin como el deber de los funcionarios pblicos a justificar el ejercicio del poder otorgado por los primeros. En este punto, hay una estrecha relacin con la transparencia y el acceso a la informacin. Por ello, si no hay una poltica de recoger datos y establecer unos determinados sistemas de informacin, ser muy difcil poder rendir cuentas de una forma integral, fiable y consistente(6). En consecuencia, la accountability es una responsabilidad del rgano de gobierno como actuacin colegiada, el cual debe informar no solo sobre aspectos pragmticos como el de las actuaciones realizadas (gestin), sino tambin de otros aspectos que forman parte de la poltica y la tica del gobierno y que afectan a su propio modo de actuar, como son los que conciernen a su honorabilidad relacionados con la independencia de sus miembros y su correcta actuacin, o la legitimidad en la toma de decisiones"(7).

Es ms, el desarrollo permanente de nuevas tecnologas de la informacin, como Internet, hace que cada vez haya un mayor acceso libre, gratuito y universal a la informacin. Por tanto, las instituciones del Estado y las autoridades pblicas no tienen pretextos para no cumplir con la obligacin de difundir informacin sobre el sector pblico. Asimismo, la tecnologa reduce los costos de transaccin de los ciudadanos para ejercer el control porque ya no necesitan llenar formularios, enviar cartas o acercarse a las instituciones pblicas. Es importante destacar que, a partir de este concepto se han desarrollado otros como la accountability horizontal, la accountability vertical y la accountability societal vertical (ver Cuadro N 1).

2. Accountability horizontal Este tipo es inherente a la propia naturaleza del Estado. De un lado, los integrantes de una comunidad crean el Estado, eligen y empoderan a sus representantes para que lo conduzcan y esperan que ste atienda las necesidades comunes y los provea de bienes y servicios pblicos. De otro lado, tambin desconfan en las autoridades y consideran que es riesgoso dotarlos de excesivo poder, pues puede ser mal utilizado o aprovechado para beneficio propio, dando lugar a la corrupcin. Entonces, consideran que es necesario controlar de manera efectiva el poder otorgado pero sin afectar la toma de decisiones. De esta manera, como consecuencia de la desconfianza, surge la accountability horizontal como un medio de control de las autoridades.

1.2 Caractersticas Para efectos del presente artculo, el anlisis se centrar en el mbito pblico. La accountability tiene dos aspectos principales (ver Grfico N 1). En primer lugar, la answerability, que se refiere a la obligacin y responsabilidad de los funcionarios y autoridades pblicas de responder por sus decisiones y sus acciones. Este trmino ingls no tiene tra-

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Segn Guillermo ODonnell la accountability horizontal se refiere a la existencia de agencias estatales que tienen autoridad legal y estn fcticamente dispuestas y capacitadas (empowered) para emprender acciones que van desde el control rutinario hasta sanciones penales o incluso impeachment(8), en relacin con actos u omisiones de otros agentes o agencias del Estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificadas como ilcitos(9). Especficamente, la accountability horizontal est relacionada con las acciones desarrolladas por una institucin del Estado con la finalidad de prevenir, neutralizar, anular, reparar y/o castigar el acto o la omisin de otra institucin pblica que son considerados como ilegales, sea por una transgresin o un caso de corrupcin. Por ello, en los regmenes democrticos, la Constitucin Poltica establece un balance de poder (ejecutivo, legislativo y judicial), de modo que en su interrelacin se produzca un control mutuo. Cuando una de estas instituciones considera que otra ha sobrepasado ilegalmente su jurisdiccin, nos encontramos con un caso de accountability horizontal de balance. Sin embargo, una de sus limitaciones es que, en algunos casos, se puede dar una interferencia poltica, sea para presionar al Gobierno de turno o. por el contrario, para ocultar sus infracciones. Para superar esta debilidad y prever los riesgos de presin, transgresin y corrupcin, se han creado instituciones pblicas con accountability horizontal asignada como las Defensoras, las Contraloras y las Fiscalas, entre otras. Se supone que en estas instituciones deben primar los criterios tcnicos y profesionales, antes que los polticos. Entonces, para que la accountability horizontal funcione efectivamente no solamente es necesario que para una cuestin dada una cierta agencia estatal est legalmente autorizada y dispuesta a actuar. Tambin es necesario que exista una red de agencias estatales, culminando en los tribunales superiores, comprometidas en la preservacin y acatamiento de la accountability horizontal, en caso de necesidad contra los ms altos poderes del estado(10). 3. Accountability vertical Est referida al control que ejercen los ciudadanos sobre la actuacin de las autoridades pblicas; es decir, sobre aquellos ciudadanos elegidos como sus representantes para conducir el Estado. Este tipo de control se manifiesta en el apoyo o el rechazo a los polticos en los procesos electorales. Los ciudadanos evalan la gestin de sus representantes en el perodo anterior a la eleccin y votan en funcin de la calificacin de su desempeo. Ahora bien, el control ciudadano no se limita a los representantes elegidos en las urnas, sino tambin a la gestin de los funcionarios designados por ellos, debido a que esta designacin y el control de sus acciones es su responsabilidad. De esta manera, la evaluacin es integral y los ciudadanos disponen de mayores elementos de juicio para decidir al momento de una nueva eleccin. En consecuencia, la accountability vertical tiene un carcter retroactivo, luego de evaluada la gestin de la autoridad. Otra forma en que se presenta este tipo de accountability es la revocatoria, mecanismo por el cual los ciudadanos buscan la anulacin del mandato, ejerciendo un papel sancionador y punitivo ante la forma como ha sido realizada la gestin por parte de la autoridad sujeta a consulta(11). Toda revocatoria no se origina necesariamente por la ocurrencia de actos ilcitos o de corrupcin, sino que descansa sobre razones de ndole poltica asociadas principalmente a la valoracin que hace la ciudadana en torno al desempeo en el cargo de las autoridades electas(12). Sin embargo, existe el riesgo que, ms all del ejercicio del control ciudadano, este mecanismo sea utilizado con una intencionalidad subalterna y se convierta en un medio de canibalismo poltico entre aliados o del oponente. En ese sentido, no podemos decir que este proceso se inicia exclusivamente desde abajo; es decir, desde la propia ciudadana. Lamentablemente, la ocurrencia de casos en que los gestores de la revocatoria responden a intereses polticos y pretenden manipular a la opinin pblica, como el actual proceso de revocatoria de las autoridades de la Municipalidad de Lima, hacen que este medio sea considerado como un factor que afecta la gobernabilidad y genera gastos irrecuperables en tiempo y dinero, antes que un medio para legitimar a los representantes o sancionar su incapacidad poltica o tcnica.

4. Accountability societal vertical El control de las autoridades polticas no se puede limitar a las elecciones o a un proceso de revocatoria, que deviene en todo caso en un control posterior y resulta costoso para la sociedad en su conjunto. Por el contrario, hay un conjunto de acciones ciudadanas, individuales y colectivas, que estn orientadas a reparar, impedir y/o sancionar comportamientos ilcitos u omisiones de las autoridades elegidas y de funcionarios pblicos designados, que no necesariamente esperan un proceso electoral o de revocatoria para darse. A este conjunto de acciones, Catalina Simulovitz y Enrique Peruzzotti lo han denominado accountability societal vertical y lo definen como un mecanismo no electoral, pero vertical de control de autoridades polticas que descansa en las acciones de un mltiple conjunto de asociaciones de ciudadanos y de movimientos y sobre los medios, accin que tiene como objetivo el exponer los errores gubernamentales, trayendo nuevas cuestiones a la agenda pblica, o de activar el funcionamiento de agencias horizontales. Emplea herramientas institucionales y no institucionales. La activacin de demandas legales o reclamos ante agencias de control es un ejemplo de recursos institucionales; las movilizaciones sociales y exposs ilustran algo de los no institucionales, (cuya efectividad) se basa en sanciones simblicas(13). La accountability vertical societal es necesaria principalmente en pases como el Per en los que la accountability vertical electoral funciona de manera deficiente por la limitada cultura poltica de los ciudadanos, la escasez de informacin y la mayor probabilidad de manipulacin meditica. Entre las formas de accountability societal vertical tenemos los medios de comunicacin, las veeduras ciudadanas y los observatorios, entre otros.

Cuadro N 1 Mecanismos de accountability Accountability Deber de informar las polticas y actuaciones de la organizacin, de justificar sus actos y de someterse a cualquier tipo de control adecuado para verificar la consistencia de la informacin. Mecanismos Horizontal Detalle Acciones desarrolladas por una institucin del Estado con la finalidad de prevenir, neutralizar, anular, reparar y/o castigar el acto o la omisin de otra institucin pblica. Puede ser una institucin de balance o asignada. Control que ejercen los ciudadanos sobre la actuacin de las autoridades pblicas. Se manifiesta en el apoyo o el rechazo a los polticos en los procesos electorales. Acciones ciudadanas, individuales y colectivas, que estn orientadas a reparar, impedir y/o sancionar comportamientos ilcitas u omisiones de las autoridades elegidas y de funcionarios pblicos designados, que son independientes y previas a los procesos electorales.

Vertical Societal Vertical

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mecanismos de accountabilityvertical, horizontal y societal(14). En suma, no es suficiente con la accountability horizontal, sea de balance o asignada, porque en muchos casos no es posible que sus integrantes pueden actuar y ejercer un control imparcial, al margen de las injerencias o presiones polticas, pues en no pocos casos forman parte de crculos de poder poltico y son cmplices pasivos o activos de actos irregulares. Precisamente, en este punto, es donde se evidencia la necesidad y la importancia de una mejor formacin tica de los funcionarios pblicos, especialmente de aquellos que cumplen labores directrices. De otro lado, si bien la accountability vertical electoral, es un complemento tampoco es una solucin por s sola, pues sus efectos son ex post a la gestin y requiere que la ciudadana tenga una elevada cultura tica y poltica, que la haga inmune a las manipulaciones mediticas. En consecuencia, la accountability societal vertical aparece como un elemento clave para superar estas limitaciones. Entonces, el ciudadano tiene un rol protagnico y los resultados de la aplicacin de la accountability dependern de su capacidad para involucrarse y construir mecanismos participativos que garanticen el control del poder pblico de sus representantes durante el ejercicio de su mandato. La apata y la falta de inters de la poblacin resquebrajan las bases de la accountability, Asimismo, a las organizaciones de la sociedad civil: empresas, gremios, colegios profesionales, instituciones sin fines de lucro no solo les corresponde exigir una mayor accountability horizontal y desarrollar mecanismos de accountability societal vertical, sino tambin deben aplicarla con sus stakeholders, de modo que ello le otorgue mayor legitimidad al momento de exigirla. As pues, la accountability es una herramienta importante en la lucha contra la corrupcin, el fortalecimiento de la gobernabilidad y la promocin del desarrollo, pero para que sea eficaz debe ser complementada con otras orientadas a crear una cultura poltica en los ciudadanos y una mejor formacin tica de los funcionarios pblicos en todos los niveles, siguiendo la lgica de la estrategia piramidal de lucha contra la corrupcin propuesta por Alexandra Mills(15).
NOTAS:---------------(1) Segn el Cdigo de tica de la Funcin Pblica, la probidad se refiere a actuar con rectitud, honradez y honestidad, procurando satisfacer el inters general y desechando todo provecho o ventaja personal, obtenido por s o por interpsita persona. (2) Persona o grupo de personas que afectan o se ven afectados por las acciones o decisiones de una organizacin. (3) http://www.fundacionluisvives.org/temas/ transparencia_y_rendicion_de_cuentas/2__ alcance_de_los_conceptos_transparencia_y_ rendicion_de_cuentas/1__introduccion/ index.html (4) Schedler, Andreas. Qu es la rendicin de cuentas? Cuadernos de Transparencia N 3. Instituto Federal de Acceso a la Opinin Pblica. Mxico. Pg. 11.

5. Experiencias internacionales Algunas experiencias relacionadas con la accountability son el Ombudsman o Defensor del Pueblo, creado por la constitucin sueca en 1908, el observatorio de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo (OCDE) denominado Public Governance and Management (PUMA), el Libro Blanco de la Unin Europea que contiene cinco principios bsicos para mejorar el compromiso social, desarrollar una cultura de consultas y promover el dilogo para mejorar la legitimidad de las polticas pblicas, laU.S. Government Accountability Office de los Estados Unidos, el Institute on Governance de Canad y la BBC de Gran Bretaa, que es un ejemplo de organismo pblico que cumple con la rendicin de cuentas. 6. Conclusin La puesta en prctica de la accountability trae como consecuencia diversos beneficios como la legitimidad, la credibilidad y la confianza en las organizaciones, lo que tiene un efecto directo en la mayor legitimidad de sus directivos. Asimismo, tiene un efecto directo en el manejo eficiente de los recursos disponibles sean pblicos o privados, lo que contribuye al fortalecimiento de la ciudadana, la democracia y el desarrollo. Por ello, hay una relacin directa entre accountability y gobernabilidad. El acceso a la informacin pblica favorece la democracia porque hace ms transparente la poltica y contribuye a eliminar la creencia de los ciudadanos que sta es corrupta y favorece intereses particulares en desmedro del bien comn. Asimismo, la accountability es un medio importante para combatir la corrupcin, no solo por la posibilidad de sancin de aquellos funcionarios pblicos que abusan del poder en beneficio propio, sino tambin porque el mayor riesgo de deteccin los disuade de realizar actos irregulares. Sin embargo, en democracias representativas imperfectas y dbiles como la nuestra, es necesario fortalecer el sistema de pesos y contrapesos de las instituciones centrales de la democracia representativa, mediante una serie de medidas basada en el control integrado de la gestin poltica y administrativa del Estado a raz de articular

(5) http://www.fundacionluisvives.org/temas/ transparencia_y_rendicion_de_cuentas/2__ alcance_de_los_conceptos_transparencia_y_ rendicion_de_cuentas/1__introduccion/ index.html (6) Op. Cit. (1). (7) Op. Cit. (1). (8) Es una figura del Derecho en Estados Unidos y Gran Bretaa, que permite procesar a un alto cargo pblico. Tiene su origen en la Edad Media, cuando el parlamento ingls acus al rey y sus colaboradores por malgastar los recursos pblicos. Se traduce como mocin de censura o acusacin pblica.

(9) ODonell, Guillermo. Revista Espaola de Ciencia Poltica. Nm. 11, Octubre 2004, pp. 11-31. (10) Ibid. (11) Garca Chourio, Jos Guillermo. Instituciones de democracia directa: ampliando la receptividad estatal y el control ciudadano sobre los gobiernos. En: http://www.scielo. org.co (12) Ibid. (13) Op. Cit. IX. (14) Op. Cit. XI. (15) Vieira, Csar. Estrategia Piramidal de Lucha contra la Corrupcin. Gestin Pblica y Desarrollo No. 63. Octubre 2012.

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