Parcerias, novos arranjos institucionais e polticas pblicas no nvel local de governo*

Marta Ferreira Santos Farah**

S U M R I O : 1. Introduo; 2. Caractersticas das polticas pblicas at o incio dos anos 1980; 3. A agenda da reforma das polticas sociais; 4. Iniciativas inovadoras de governos locais; 5. Concluso. P A L A V R A S - C H A V E : parceria; governo local; poltica social; poltica pblica; reforma do Estado; instituies. O nvel local de governo vem promovendo uma srie de mudanas no processo de formulao e implementao de polticas pblicas e na gesto pblica no pas. As iniciativas dos governos locais sugerem estar em curso um processo de reconstruo do Estado no Brasil, marcado pela presena de parcerias entre Estado e sociedade civil e internas ao prprio Estado, assim como pela emergncia de novos arranjos institucionais. Este artigo analisa este processo, tomando como referncia privilegiada iniciativas de governos locais desenvolvidas nas ltimas duas dcadas, constantes do banco de dados do Programa Gesto Pblica e Cidadania, desenvolvido pela FGV-SP e pela Fundao Ford, com apoio do BNDES.

* Este artigo, recebido em jun. e aceito em nov. 2000, constitui uma verso revista de trabalho publicado anteriormente, sob o ttulo Parcerias, novos arranjos institucionais e polticas pblicas locais, na obra O municpio no sculo XXI: cenrios e perspectivas , editada em 1999 pela Fundao Prefeito Faria Lima em comemorao aos 30 anos do Cepam. O artigo retoma idias desenvolvidas em outros trabalhos (Farah, 1998 e 2000), aprofundando um ngulo especfico de anlise, relativo construo de parcerias e alianas internas ao Estado e entre Estado e sociedade civil. ** Doutora em sociologia pela USP , professora dos cursos de graduao e do Curso de Mestrado em Administrao Pblica e Governo da EAESP/FGV e vice-diretora do Programa Gesto Pblica e Cidadania.

RA P

R i o d e Ja ne ir o 3 5( 1 ) : 1 19 - 4 4 , Ja n. / F e v. 20 0 1

Partnerships, new institutional arrangements, and public policies in local government Local government in Brazil has been making several changes in the formulation and implementation of public policies, as well in public management. The analysis of these initiatives suggests that a process of State reconstruction is taking place, which is characterized by partnerships between the State and civil society, as well as within the State itself, and by the emergence of new institutional arrangements. This paper analyzes this process, examining local government initiatives found in the database of the Public Management and Citizenship Program, developed by Fundao Getulio Vargas and the Ford Foundation, with the support of BNDES.

1. Introduo
Na passagem para o sculo XXI, prevalece uma imagem negativa do Estado no Brasil, influenciada pela perspectiva minimalista que se consolidou a partir da crise econmica e do prprio Estado que atingiu tanto os pases desenvolvidos quanto os em desenvolvimento a partir dos anos 1970. Embora j esteja ocorrendo uma reviso do consenso antiestatal nos pases desenvolvidos e mesmo no mbito das agncias financeiras multilaterais que condicionam boa parte das polticas pblicas nos pases em desenvolvimento (Evans, 1993; Rezende, 1996; Stiglitz, 1998; Iglesias, 2000), no Brasil ainda bastante difundido um clima de desconfiana com relao ao setor estatal, que ultrapassa largamente o questionamento da capacidade do Estado de alavancar o desenvolvimento. O descrdito em relao ao Estado e administrao pblica diz respeito ao estatal, s diversas polticas pblicas e aos polticos de um modo geral. A ocorrncia de prticas de cunho clientelista e marcadas pela corrupo, aps a democratizao dos anos 1980, e a maior visibilidade destes fenmenos, decorrente da prpria democratizao, articularam-se onda minimalista neoliberal que prope a reduo radical do Estado, contaminando a viso que os cidados tm da ao governamental e da administrao pblica em todas as esferas de governo. No limite, constri-se no imaginrio coletivo uma perspectiva de ausncia de perspectivas, segundo a qual no apenas o Estado ineficiente por natureza, como, na relao Estado-sociedade no Brasil, tudo tem permanecido igual e nada jamais mudar, uma vez que os vcios desta relao so inerentes ao prprio Estado. Nesta perspectiva, o Estado no passvel de reforma, a no ser atravs de sua reduo ao Estado mnimo. A superao do clima antiestatal no Brasil no dever resultar apenas da influncia de uma eventual reviso do consenso pr-mercado por parte dos pases desenvolvidos e das agncias multilaterais de financiamento (em que pese ao impacto considervel desta influncia), mas tambm da construo interna de uma nova imagem a respeito da ao estatal. A construo

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desta nova imagem supe o reconhecimento de que o Estado passvel de reformas orientadas tanto para a superao de caractersticas crticas de sua atuao no perodo nacional-desenvolvimentista quanto para sua adequao aos desafios postos pela globalizao, pela reestruturao produtiva e pelo processo ainda inconcluso de democratizao. possvel identificar atualmente no pas uma srie de iniciativas, promovidas sobretudo por governos locais, que sugerem estar em curso um processo embrionrio de reconstruo do Estado no Brasil, em que se destacam o estabelecimento de uma nova relao entre Estado e sociedade e a redefinio da esfera pblica. Embora a importncia crescente dos governos locais, no apenas no Brasil, possa ser vista como parte de um processo de desmonte do Estado central, consistente com a tese do Estado mnimo, ela certamente no se limita a isto. No Brasil, o movimento em curso na esfera local pode ser entendido como parte de um processo de reconstruo da esfera pblica, orientado para a democratizao da gesto e das polticas pblicas no pas, o qual tem na descentralizao um de seus componentes centrais. 1 O objetivo deste artigo discutir os processos de transformao em curso na esfera local de governo, chamando a ateno para a ampliao do leque de atores envolvidos na formulao, na implementao e no controle das polticas pblicas e para o estabelecimento de parcerias entre Estado e sociedade e entre organizaes do prprio Estado para a proviso de servios pblicos e para a formulao e implementao de polticas. A anlise das iniciativas promovidas pelos governos locais2 ser precedida de uma breve caracterizao das polticas pblicas vigentes no Brasil at o incio dos anos 1980, alm da identificao da agenda de reforma que influenciou a formulao, a partir do final da dcada passada, de propostas alternativas e de iniciativas inovadoras por parte dos governos locais.

O sentido deste processo de descentralizao no est dado de antemo, havendo projetos alternativos em disputa, entre os quais est presente tambm o projeto de reafirmao de prticas clientelistas no nvel local. 2 Para a anlise de inovaes de governos locais sero considerados, de forma privilegiada, programas inscritos no Programa Gesto Pblica e Cidadania, para premiao e disseminao de experincias inovadoras de governos subnacionais, uma iniciativa conjunta da FGV-SP e da Fundao Ford, desenvolvidas pela seguinte equipe: Peter Spink, diretor; Marta Ferreira Santos Farah, vice-diretora; Vivianne Nouvel Alessio, coordenadora executiva; Fabiana Paschoal Sanches, Marlei de Oliveira, Juliana Maria Paris Spink, Helio Batista Barbosa, Luis Mario Fujiwara, Maria Beatriz de Arado Asperti, Paulo Jbali, Patrcia Laczinski, Fernanda Martinez de Oliveira e Ilka Camarottti, esta ltima coordenadora do subprograma Prticas Pblicas e Pobreza. Fizeram parte da equipe em anos anteriores: Nelson Lus Nouvel Alessio, Ricardo Ernesto Vasquez Beltro, Roberta Clemente, Sabrina Baracchini, Ana Paula Macedo Soares e Carlos Eduardo Evangelisti Mauro.

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2. Caractersticas das polticas pblicas at o incio dos anos 1980

As polticas pblicas promovidas pelo Estado brasileiro at o incio dos anos 1980 se caracterizavam, em primeiro lugar, pela centralizao decisria e financeira na esfera federal, cabendo aos estados e municpios quando estes eram envolvidos em uma poltica especfica o papel de executores das polticas formuladas centralmente. Por outro lado, na medida em que os recursos eram controlados pelo governo federal e que as esferas locais de poder eram expostas diretamente a necessidades e demandas dos cidados, tendia a estabelecer-se uma articulao entre governos estaduais e municipais e governo federal baseada na troca de favores de cunho clientelista, em que muitas vezes as instncias locais do poder pblico transformavam-se em agenciadores de recursos federais para o municpio ou estado, procurando garantir a implementao de determinada poltica pblica para sua clientela. Embora estes mecanismos tenham-se intensificado durante a Nova Repblica, j se faziam sentir nos anos 1970, durante a vigncia do regime autoritrio. As polticas pblicas eram marcadas, em segundo lugar, pela fragmentao institucional. O crescimento do aparato estatal se deu de forma desordenada, por sobreposio de novas agncias a agncias preexistentes, sem que se estabelecesse a coordenao da ao dos diversos rgos. Esta desarticulao ocorria tanto no mbito de um mesmo nvel de governo quanto entre diferentes esferas de governo. Tal desenho institucional dificultava a tarefa de coordenao, com implicaes para a eficincia e a efetividade das polticas pblicas. Um terceiro componente das polticas pblicas no campo social era seu carter setorial. Ao longo do processo de constituio da estrutura de proviso de servios pblicos no pas, sobretudo a partir dos anos 1960, ocorreu a discriminao progressiva de estruturas especializadas em cada rea de atuao governamental: educao, sade, habitao, transportes etc. Se, por um lado, a constituio destas estruturas resultou do reconhecimento da crescente complexidade da problemtica social no pas, a exigir respostas que considerassem a singularidade dos desafios de cada uma das reas sociais, de outro, esta especializao acabou se traduzindo em autonomia, cada poltica social e cada setor de servio pblico sendo concebidos de forma independente dos demais, sem uma articulao entre as aes das diferentes reas. Disto decorria no apenas a perda de potenciais efeitos positivos de aes coordenadas dirigidas a um mesmo pblico-alvo, mas tambm o comprometimento de determinadas polticas, pela inexistncia de servios complementares de outro setor, como aconteceu com aes na rea da habitao, no acompanhadas, no curto e mesmo no mdio prazo, pela implantao de infra-estrutura e de equipamentos coletivos.

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Outra caracterstica central das polticas sociais vigentes no Brasil at os anos 1980 consistia na excluso da sociedade civil do processo de formulao das polticas, da implementao dos programas e do controle da ao governamental. Quando se fala neste processo de excluso, preciso ter em mente, no entanto, que havia, no padro ento estabelecido, mecanismos de articulao entre Estado e sociedade. O processo decisrio relativo a polticas e programas envolvia a presena significativa de trs das gramticas que, segundo Nunes (1997), estruturam a relao Estado e sociedade no pas: o clientelismo, o corporativismo e o insulamento burocrtico. Assim, a implementao de programas e a alocao de recursos eram influenciadas ora pela relao entre polticos e sua clientela, na base de troca de favores,3 ora pela lgica corporativa tpica da cidadania regulada (Santos, 1979). Por outro lado, nas agncias ligadas a polticas sociais em que se estabeleceu certo insulamento burocrtico no esforo de isolar o processo decisrio das presses polticas de cunho corporativo e clientelista ocorreu a constituio de anis burocrticos (Cardoso, 1975), estabelecendo-se vnculos entre a burocracia destas instituies e segmentos das burguesias nacional e internacional, com impacto sobre o processo decisrio e sobre a implementao das polticas. As polticas pblicas promovidas pelo Estado incorporavam, portanto, interesses da sociedade civil e do mercado, no entanto, tal incorporao era excludente e seletiva, beneficiando segmentos restritos dos trabalhadores e interesses de segmentos dos capitais nacional e internacional. O prprio insulamento burocrtico no era imune a este processo de incluso seletiva de interesses. Como mostra Diniz (1996:23), a estratgia do insulamento burocrtico revela-se irrealista, se considerarmos que a meta almejada, qual seja, implementar escolhas pblicas imunes s presses dos interesses particulares, no factvel. Tudo o que se consegue eliminar alguns interesses em benefcio de outros, em geral os que detm maior poder de barganha. Ao se destacar a excluso da sociedade civil dos processos envolvidos na formulao, implementao e controle das polticas pblicas, procura-se, portanto, chamar a ateno para um padro no-democrtico de articulao Estado-sociedade, que s veio reforar um dos elementos constitutivos do modelo de proteo social instaurado durante os anos 1960: a excluso de

Do gnero de troca entre patrono ou coronel e clientes, tpico da troca generalizada, baseada em laos pessoais, em que a troca sempre acompanhada por promessas e expectativas de ganhos futuros. Trata-se de uma troca assimtrica, na qual o acesso a benefcios decorre da relao pessoal com o poltico e do arbtrio deste ltimo. Distingue-se da troca especfica, segundo a qual prevalece o universalismo de procedimentos, outro tipo de gramtica que influencia (embora com abrangncia pouco expressiva) as relaes Estado-sociedade no Brasil (Nunes, 1997).

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amplos segmentos da sociedade do acesso a bens e servios pblicos. Neste padro no-democrtico, sobressaem a opacidade e impermeabilidade das polticas e agncias estatais ao cidado e a ausncia de mecanismos de controle da ao estatal, traos constitutivos do regime autoritrio,4 o que reforou a tendncia ao comprometimento das metas de eqidade, assim como introduziu no sistema um crescente dficit de accountability e de responsabilidade pblica (Diniz, 1996 e 1999). A mquina estatal atravs da qual se implementavam as polticas caracterizava-se por um padro de gesto hierarquizado, restringindo-se o espao para a participao das instncias mais prximas ao cidado. Embora originariamente este padro tenha sido concebido sob inspirao do modelo da burocracia weberiana, que buscava garantir uma uniformizao de procedimentos democrticos, o que ocorreu foi que aquilo que restou destes princpios acabou funcionando como mecanismo de distanciamento entre usurios e agentes pblicos e como mecanismo de padronizao de respostas, contribuindo para a perda de eficcia e de qualidade. Reforava-se, atravs deste distanciamento, a falta de accountability dos sistemas pblicos. Finalmente, constitui um aspecto importante do sistema de proteo social vigente no pas at os anos 1980 o modelo de proviso estatal. Ainda que contingentes expressivos da populao tenham ficado margem dos programas sociais estatais no Brasil, buscando solues autnomas para seus problemas na rea social ou ficando simplesmente excludos do acesso a servios pblicos, o paradigma que inspirou a construo do sistema de proteo social no pas foi o do Estado do bem-estar, implantado nos pases desenvolvidos no ps-guerra, em que cabe ao Estado a responsabilidade pela proviso de bens e servios pblicos, dada a insuficincia das respostas oferecidas pelo mercado e diante da fragilidade da sociedade civil perante os enormes desafios na rea da reproduo social. Este modelo, hegemnico nos pases capitalistas ocidentais no ps-guerra, teria sido responsvel, inclusive, pelo refluxo de iniciativas da sociedade civil e do mercado, sendo vista a proteo social, no limite, como responsabilidade exclusiva do Estado. A reviso deste modelo fora proposta, j no final dos anos 1950, por agncias multilaterais de financiamento como o Banco Mundial, para o caso de pases em desenvolvimento, recomendando-se o envolvimento da sociedade civil na busca de solues para os problemas sociais nestes pases, como estratgia de enfrentamento da escassez de recursos nas naes do Terceiro Mundo e, mais ainda, como estratgia de minimizao dos riscos de uma exploso social nestes pases. No Brasil, prevaleceu, no entanto, at os anos 1980, como paradigma para formulao das polticas pblicas o modelo centrado na proviso estatal.

Mas no exclusivos deste regime.

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3. A agenda da reforma das polticas sociais

O debate sobre a reforma da ao do Estado na rea social, no Brasil, teve incio na dcada de 1970 e ganhou impulso nos anos 1980, no mbito do processo de democratizao do pas. A agenda de reforma que ento se definiu, inspirando iniciativas inovadoras por parte de governos estaduais de oposio a partir de 1982 e se consolidando na Constituio de 1988, teve como eixos a democratizao dos processos decisrios e a eqidade dos resultados das polticas pblicas, sendo a democratizao vista como condio da eqidade dos resultados. Tratava-se, naquele momento, de implementar mudanas no apenas no regime poltico, mas tambm no nvel das polticas pblicas, do Estado em ao (ODonnell, 1989), procurando superar as caractersticas crticas do padro brasileiro de interveno do Estado na rea social, indicadas anteriormente.5 As propostas enfatizadas naquele momento foram a descentralizao e a participao dos cidados na formulao e implementao das polticas. Como mostra Draibe (1992), do ponto de vista da orientao substantiva das polticas sociais, procurava-se caminhar, sob o impulso das foras democratizantes, para um Estado do bem-estar do tipo institucional-redistributivista, caracterizado pela concepo universalista de direitos sociais, uma vez que o sistema de proteo social implantado no pas caracterizava-se por seus traos corporativistas aos quais se agregavam outras formas de segmentao da populao e pela excluso de amplos contingentes da populao do acesso cidadania social. A descentralizao e a participao eram vistas como ingredientes fundamentais desta reorientao substantiva das polticas sociais, voltada para a garantia da eqidade e para a incluso de novos segmentos da populao na esfera do atendimento estatal. Participaram da constituio desta agenda movimentos sociais, constitudos desde os anos 1970 em torno tanto de questes gerais relativas democratizao do regime quanto de uma pauta especfica de reivindicaes por servios pblicos, inacessveis a seus membros. Foram tambm atores importantes na constituio da agenda de reforma determinadas categorias profissionais envolvidas na prestao de servios pblicos (mdicos sanitaristas, educadores, assistentes sociais e profissionais da rea de habitao e saneamento), cuja atuao os colocava em contato direto com a populao atendida pelo Estado e, sobretudo, com a realidade dos excludos do atendimento estatal.

Privilegiaram-se na identificao destas caractersticas aspectos institucionais e relativos ao processo de articulao entre Estado e sociedade. preciso destacar, ainda, como aspecto substantivo do padro de proteo social vigente at os anos 1980, a gesto das polticas sociais a partir de uma lgica financeira, levando segmentao do atendimento e excluso de amplos contingentes da populao do acesso aos servios pblicos .

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No final da dcada de 1980 e incio dos anos 1990, j sob o impacto da crise fiscal, a escassez de recursos passou a ser uma questo central, ao limitar a capacidade de resposta do Estado s demandas crescentes na rea social. Assim, ao lado da preocupao com a democratizao dos processos e com a eqidade dos resultados, foram introduzidas na agenda preocupaes com a eficincia, a eficcia e a efetividade da ao estatal, assim como com a qualidade dos servios pblicos. Neste processo de redefinio da agenda de reforma, disputou espao o iderio neoliberal, que ganhara fora nos pases centrais e nas agncias multilaterais de financiamento. Segundo esta perspectiva, o Estado essencialmente ineficiente, ineficaz e provedor de servios de baixa qualidade. A crise econmica e a crise do Estado resulta do prprio Estado e de sua interveno excessiva. A interpretao da crise nos pases da Amrica Latina, segundo a leitura neoliberal, foi consubstanciada nas doutrinas do Consenso de Washington, segundo as quais foi o prprio Estado nacional-desenvolvimentista o gerador da crise, sendo os programas de ajuste orientados, portanto, para o desmantelamento deste Estado e para reformas que reduzissem o tamanho do Estado, desregulamentassem a economia e garantissem a abertura do mercado (Portella Filho, 1994). Especificamente em relao rea social, a agenda neoliberal prope:

9 a privatizao, atravs da transferncia da produo de servios pblicos

para o setor privado lucrativo;

9 a descentralizao das polticas sociais para as esferas locais de governo,

como forma de aumentar a eficincia e a eficcia do gasto pblico;

9 a focalizao, orientada para a concentrao da ao estatal em determinados servios (considerados essenciais e no-passveis de oferta pelo mercado) e em segmentos especficos da populao, mais vulnerveis e expostos a situaes de pobreza extrema (Draibe, 1993);

9 mudanas na gesto dos programas estatais, de forma a dot-los da eficincia e da eficcia atribudas gesto privada (Farah, 1998). As propostas neoliberais se contrapem agenda formulada anteriormente, orientada para a democratizao e a construo no pas de um Estado de bem-estar universalista.6 No entanto, a crise que atingiu o pas desde o incio da dcada de 1980 e alteraes na economia capitalista mundial, em que se destacam a reestruturao produtiva e a globalizao, redefinindo os ter-

Ainda que a descentralizao seja uma plataforma comum, assume significados distintos em uma e outra perspectiva, como ficar claro a seguir.

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mos da insero do Brasil no cenrio internacional, vieram colocar novos desafios aos atores que haviam participado internamente da formulao da agenda democrtica e estavam engajados com a efetivao da reforma. Assim, ao mesmo tempo que a Constituio de 1988 assinalava a transposio para o plano legal de grande parte da agenda que se fora construindo desde a dcada anterior, j se assistia a uma reformulao desta agenda, atravs da incorporao de novos desafios. Diferentemente da abordagem neoliberal, esta agenda no pretende, no entanto, o desmantelamento do Estado, mas sim uma reforma da ao estatal que venha adequ-la aos novos desafios que se apresentam a uma nao em desenvolvimento ao final do sculo XX. No incio da dcada de 1990, procurou-se, portanto, integrar agenda democrtica dos anos 1980 novos ingredientes, voltados busca da eficincia, da eficcia e da efetividade na ao estatal. Assim, alguns dos componentes da proposta neoliberal para a reforma das polticas sociais foram integrados pela agenda democrtica (Draibe, 1993), assumindo um novo significado. No se trata, neste caso, de privatizao como alternativa prioritria ou exclusiva (potencialmente segmentadora e excludente), mas de novas formas de articulao com a sociedade civil e com o setor privado, visando garantia da proviso de servios pblicos ou construo de novas modalidades de solidariedade social (Lipietz, 1991), ocorrendo a substituio do modelo de proviso estatal por um modelo em que o Estado deixa de ser o provedor direto exclusivo e passa a ser o coordenador e fiscalizador de servios que podem ser prestados pela sociedade civil ou pelo mercado ou em parceria com estes setores. Da mesma forma, a descentralizao no significa apenas transferir atribuies, de forma a garantir eficincia, mas vista sobretudo como redistribuio de poder, favorecendo a democratizao das relaes entre Estado e sociedade, bem como do acesso aos servios . A focalizao, por sua vez, incorporada pelo reconhecimento da necessidade de se estabelecerem prioridades de ao em contexto de limites de recursos e pelo entendimento de que preciso atender de forma dirigida alguns segmentos da populao, que vivem situaes de carncia social extrema. No entanto, as polticas seletivas devem ser entendidas como complementares a polticas universais de carter redistributivo e a polticas de desenvolvimento orientadas para a superao de desigualdades estruturais. Do mesmo modo, pode-se dizer que a reformulao da gesto estatal tampouco monoplio do neoliberalismo, sendo incorporada agenda de reforma neste segundo momento por atores que defendem a democratizao das polticas pblicas e a eqidade das polticas sociais. Nesta perspectiva, no entanto, a preocupao com a eficincia e a eficcia se articula orientao para a eqidade e para a democratizao dos processos decisrios, envolven-

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do tanto alteraes institucionais com nfase na descentralizao quanto novos padres de relao entre Estado e sociedade. Alguns elementos da proposta da Cepal para a Amrica Latina, formulada no incio da dcada de 1990,7 em torno da noo de transformao produtiva com eqidade, podem ser tomados como referncia da redefinio da agenda de reforma das polticas sociais que se desenha no pas desde o final da dcada de 1980. Tais elementos so assim resumidos por Arretche (1993):

9 estabelecimento de metas coordenadas entre poltica econmica e poltica

social;

9 definio de metas prprias para a poltica social, que no deve ser meramente reativa crise, mas orientar-se para a integrao da populao aos benefcios do desenvolvimento;

9 articulao de programas sociais universais a programas seletivos diferentemente da proposta neoliberal, a poltica social no concebida como exclusivamente focalizada; embora se reconhea a seletividade como critrio de atendimento a setores vulnerveis, no se abre mo da universalidade em reas como sade, educao e nutrio;

9 integrao da poltica social ao projeto de desenvolvimento no se concebe a poltica social como alvio de situaes de pobreza extrema, sobretudo como atenuante dos efeitos perversos do ajuste; entende-se, ao contrrio, que a poltica social tem importantes impactos sobre o desenvolvimento, como investimento em capital humano, o que inclui investimentos em sade, nutrio e remunerao, alm da educao, que, num momento de reestruturao produtiva, cumpre um importante papel na requalificao da mo-de-obra;

9 articulao entre programas sociais, de forma a consolidar um sistema de

proteo social;

9 racionalizao do gasto social, de modo a se obterem maiores eficincia e

efetividade tal racionalizao envolve a articulao entre o setor pblico e o setor privado para a prestao de servios sociais, havendo a transformao do modelo de proviso estatal para um em que o Estado deixa de ser o provedor direto exclusivo e passa a ser o coordenador e fiscalizador de servios estabelecidos a partir da interao entre agentes pblicos e privados. Em relao gesto estatal, foram incorporadas agenda as seguintes diretrizes:

Uma avaliao da dcada de 1990, da perspectiva de tcnicos da Cepal, pode ser vista em Franco (1999).

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9 democratizao interna da mquina pblica, com alteraes no processo

de tomada de deciso centralizado;

9 estmulo inovao, substituindo-se os processos padronizados de estrito

cumprimento da norma;

9 aproximao entre as entidades prestadoras de servios e os cidados-usurios, envolvendo capacidade de responder a necessidades no-massificadas, transparncia e possibilidade de controle, alm de mecanismos de participao na gesto dos prprios servios;

9 estabelecimento de uma poltica de valorizao de recursos humanos, que

viabilize a dignificao da funo pblica, incluindo necessariamente programas de formao e requalificao do pessoal do Estado;

9 descentralizao da mquina pblica, medida que contribuir para a democratizao e para a melhor resposta da administrao a necessidades regionalizadas (Kliksberg, 1994; Dowbor, 1994). Draibe, ao analisar a emergncia desta nova agenda, mostra como, embora se mantenha a meta de garantia de direitos sociais para todos, h uma redefinio da forma de se garantirem estes direitos, assumindo um lugar central nesta redefinio o envolvimento de novos atores na prpria prestao dos servios: Um segundo aspecto da questo refere-se forma e aos mecanismos atravs dos quais tender-se-, no Brasil, a garantir o efetivo cumprimento dos direitos sociais recentemente ampliados. (...) A questo, hoje, como ampliar a responsabilidade estatal na rea social sem necessariamente arcarmos com os recorrentes problemas de gigantismo, burocratismo, autonomizaes indevidas, ausncias de controles. E isso numa poca em que a sensibilidade social e da opinio pblica para tais questes aumentou enormemente; em que, por outro lado, os discursos e as posturas liberais privatizantes vm ganhando amplo espao e em que, finalmente, foram alteradas e ampliadas as possibilidades de envolvimento de formas organizadas da sociedade na prpria operao dos servios sociais, apontando para modos distintos de organizao e equilbrio entre o Estado, o setor privado lucrativo e o setor privado no-lucrativo na produo e distribuio de bens e servios sociais. Esto a contemplados, a nosso ver, os temas de nova agenda de reformas dos anos 90 (Draibe, 1992:68, grifos nossos). Assim, no final dos anos 1980 e nos anos 1990, as propostas se redefiniram, sendo enfatizadas, alm das teses de descentralizao e participao: a necessidade de estabelecimento de prioridades de ao; a busca de novas formas de articulao com a sociedade civil e com o mercado, envolvendo a participao de ONGs, da comunidade organizada e do setor privado na proviso de servios pblicos; a introduo de novas formas de gesto nas organizaes estatais, de forma a dot-las de maior agilidade, eficincia e efetividade, superando a ri-

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gidez derivada da burocratizao de procedimentos e da hierarquizao excessiva dos processos decisrios. A emergncia daquilo que Peter Evans designa como a terceira onda de pensamento sobre o Estado (Evans, 1993) sugere que, nos pases desenvolvidos e em algumas das agncias multilaterais, caminha-se para a reviso do consenso minimalista a respeito do Estado. Nesta reviso, as polticas pblicas de carter social tendem a ganhar novamente centralidade. O desenho destas polticas j no ser o mesmo que prevaleceu no paradigma anterior, tendendo a haver uma incorporao do debate das ltimas duas dcadas. Nesta reconstruo da agenda, em que a ao estatal readquire legitimidade, os eixos indicados acima tendem a ser reforados (Iglesias, 2000; Kliksberg, 2000).

4. Iniciativas inovadoras de governos locais8

O processo de redefinio da ao do Estado no Brasil, em particular de sua ao na rea social, teve como um de seus marcos iniciais a eleio de governos estaduais de oposio em 1982, embora estes ainda estivessem fortemente condicionados pelo arcabouo institucional do perodo autoritrio. Prosseguiu atravs de iniciativas de reforma promovidas pelo governo federal durante a Nova Repblica, as quais retrospectivamente tendem hoje a ser vistas antes como incio de um processo de desmonte das estruturas de proviso implantadas no perodo anterior, do que propriamente como reforma. A partir da democratizao e, sobretudo, da Constituio de 1988, identifica-se finalmente um movimento mais abrangente de reforma que envolve iniciativas de todas as esferas de governo. Intensificam-se sobretudo as iniciativas de governos municipais, que ampliam significativamente sua ao no campo das polticas sociais, promovendo, ainda, programas voltados ao desenvolvimento local. A importncia crescente da ao municipal na rea social nos ltimos anos pode ser atribuda, entre outros, aos seguintes fatores:

9 transferncia de atribuies e competncias do governo central e da esfera estadual de governo para o governo municipal, com nfase nas atribuies que dizem respeito cidadania social; 9

A maior parte dos programas e projetos indicados como exemplo neste trabalho constam do banco de dados do Programa Gesto Pblica e Cidadania, o qual pode ser consultado no site http://inovando.fgvsp.br. Livros e cadernos produzidos pelo programa com base no banco de dados so indicados no site, alguns dos quais disponveis na ntegra. 9 sabido que este processo de transferncia est longe de estar concludo, havendo uma srie de ambigidades na definio de competncias e no processo de transferncia de recursos, o que tem dificultado a promoo de polticas dotadas de maior efetividade.

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9 resposta a reivindicaes da sociedade civil pela descentralizao das polticas sociais, desde o incio da dcada de 1980;

9 nfase descentralizao na agenda de reforma de diferentes correntes

polticas;

9 aumento significativo da participao dos municpios na repartio dos recursos fiscais desenhada a partir da Constituio de 1988; 10

9 nfase descentralizao na agenda de organismos financiadores multilaterais, os quais exercem influncia sobre o planejamento das polticas governamentais no pas;

9 maior proximidade do governo local com relao s demandas da populao, o que assume relevncia num quadro democrtico;

9 insuficincia das respostas do mercado como alternativa ao desmonte do

Estado (e de suas polticas) no nvel federal e necessidade, portanto, de formulao de respostas no nvel local. Alm de verem aumentar a importncia de sua ao no campo das polticas sociais, alguns municpios passam a promover tambm programas de desenvolvimento local, ampliando ainda mais a agenda municipal nos anos 1990. O deslocamento de iniciativas de polticas sociais para esferas subnacionais de governo no um processo isento de problemas. A descentralizao, em primeiro lugar, no ocorre de forma homognea em todo o pas, sendo bastante diversificada a capacitao municipal para enfrentar os novos desafios.11 Variam tambm significativamente os graus de descentralizao entre as diferentes polticas sociais, como reflexo de um conjunto de fatores, entre os quais se destacam o arcabouo institucional vindo do perodo anterior e o grau de induo da descentralizao exercido pelos governos estaduais e pelo governo federal (Arretche, 1998). Finalmente, o grau de descentralizao e a forma como esta se d so tambm afetados por uma dinmica poltica e social interna a cada localidade, em que tm lugar relevante as presses exercidas pela sociedade civil sobre o governo local e o prprio projeto poltico de cada gesto. Esta heterogeneidade chama a ateno para a necessidade de se preservarem polticas de coordenao em nveis mais abrangentes de governo, que

10 Aqui tambm a situao no isenta de dificuldades, uma vez que, ao longo do perodo, em diferentes setores das polticas sociais, houve alteraes na legislao federal, conduzindo a certa recentralizao de recursos, com dificuldades para o cumprimento, pela esfera local, de suas novas atribuies. 11 Ver tambm notas 3 e 5.

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minimizem desigualdades e garantam a busca de projetos regionais e de um projeto nacional. Por outro lado, a descentralizao nem sempre tem significado a superao de caractersticas crticas do padro anterior de relao Estado-sociedade, podendo ser citada, a ttulo de exemplo, a intensificao de prticas clientelsticas em alguns municpios. Mas a descentralizao e a intensificao da importncia dos governos locais tm sido acompanhadas tambm pela emergncia de novas prticas polticas e de administrao pblica, orientadas a um s tempo para a eqidade e para uma maior eficincia da ao estatal. Neste processo embrionrio de reforma da ao estatal no pas, os governos locais tm contribudo para a formatao de novos arranjos institucionais e processos de gesto em que se rompem alguns dos elementos crticos que caracterizavam as polticas sociais at os anos 1980. Uma primeira mudana significativa no desenho das polticas sociais implementadas por governos locais consiste na promoo de aes integradas, dirigidas a um mesmo pblico-alvo. Focaliza-se uma rea de interveno ou um segmento da populao e procura-se formular polticas integrais, articulando aes tradicionalmente fragmentadas em diversos campos ou setores. A promoo de polticas sociais com esta perspectiva significa, em geral, a superao da setorizao e da fragmentao institucional, ao procurar coordenar a ao de diversas secretarias e rgos, cuja ao at ento era segmentada ou justaposta, com perda de eficincia e de efetividade das polticas. So diversos os programas municipais que adotam esta abordagem, tais como os dirigidos a crianas e adolescentes e os que tm como foco a mulher. No caso de programas para crianas e adolescentes em situao de risco social e pessoal, procura-se prestar um atendimento integral, envolvendo aspectos como formao profissional, reinsero na escola e na famlia, acompanhamento na rea de sade e orientao sexual. H exemplos de programas com esta perspectiva em todo o pas, como o Projeto Miguilim, de Belo Horizonte, o Programa Cidade Me, de Salvador, o Projeto Criana, de Jundia, em So Paulo, e o Programa Sobral Criana, de Sobral, no Cear. Os programas com foco na problemtica da mulher tambm so cada vez mais freqentes, envolvendo, sobretudo no caso dos que tm como alvo o combate violncia contra a mulher, uma ao coordenada nas reas jurdica, psicossocial, da sade e da educao. Tal o caso dos programas Casa Rosa Mulher, de Rio Branco, e Casa do Caminho, de Fortaleza. H, ainda, iniciativas que surgem em torno de uma problemtica setorial especfica, como a da habitao, e acabam assumindo uma dimenso mais abrangente, atravs da opo por uma abordagem integral. Tal o caso, por exemplo, do Programa Ao Integrada nos Bolses de Pobreza Urbanos, desenvolvido pela Prefeitura Municipal de Ipatinga, em Minas Gerais, o qual inclui, alm da produo de moradias em regime de autogesto, o desenvolvimento

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de atividades nas reas de sade, educao, meio ambiente, gerao de emprego e renda etc., com o objetivo de permitir o desenvolvimento integral da comunidade atendida. Estas atividades so promovidas atravs da ao integrada de uma equipe multidisciplinar e da coordenao da ao de diversas secretarias municipais. Constitui outro exemplo o Projeto So Pedro Desenvolvimento Urbano Integrado e Preservao do Manguezal, programa do municpio de Vitria, o qual procura melhorar as condies de vida da populao de baixa renda que vive em regio de manguezal, atravs de aes coordenadas nas reas de habitao, infra-estrutura, meio ambiente, sade, educao etc. Outros exemplos de aes que integram polticas tradicionalmente segregadas so:

9 o Programa Bolsa Familiar para a Educao, Bolsa-escola , desenvolvido de

forma pioneira pelo governo do Distrito Federal, em que se procura articular o combate evaso e repetncia com a complementao da renda familiar o programa consiste na concesso de uma bolsa de cerca de um salrio mnimo a famlias de renda baixa (no Distrito Federal, de renda inferior ou igual a meio salrio mnimo), desde que estas mantenham seus filhos na escola;

9 o Programa de Sade Global, de Joama, em Minas Gerais, dirigido populao rural do municpio, integrando aes na rea de sade (incluindo assistncia mdica e medidas de carter preventivo e de formao para a sade) a aes em outras reas, como assistncia a pequenos produtores rurais e confeco de documentos;

9 o Programa Lixo que no Lixo (Cmbio Verde), de Curitiba, em que o

programa de coleta seletiva de lixo se articula a aes nas reas de abastecimento e de apoio ao pequeno produtor rural, atravs da troca de lixo reciclvel por produtos hortifrutigranjeiros produzidos no cinturo verde da cidade; o programa articula, assim, uma ao na rea de saneamento e meio ambiente aos objetivos de facilitar o escoamento da safra de produtos hortifrutigranjeiros da regio e de propiciar hbitos alimentares de melhor valor nutritivo para a comunidade envolvida. Estas iniciativas parecem assinalar o reconhecimento de que a eficcia de uma poltica setorial passa muitas vezes pela considerao de questes externas ao prprio setor como o caso do Programa Bolsa-escola, em que se reconhece que a evaso e a repetncia no resultam exclusivamente de caractersticas do ensino oferecido, mas dependem tambm da insero socioeconmica da famlia. De forma complementar, entende-se que a modificao da situao econmica das famlias passa pela educao. Em alguns casos, como no projeto de desenvolvimento urbano mencionado e nos destinados a crianas e adolescentes, a concepo de ao inte-

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gral constitutiva da prpria formulao da poltica, por se entender que os objetivos almejados s sero atingidos dada a profundidade da excluso dos segmentos de populao atendidos se a ao for de carter mltiplo. Outro aspecto que se destaca em programas recentes promovidos por governos municipais consiste no estabelecimento de vnculos de parceria com outros nveis de governo e com governos de outros municpios. Como visto no modelo anterior de proviso de servios pblicos e de promoo de polticas sociais, a esfera local tendia a ser mera executora de programas federais. Em iniciativas recentes, identificam-se, de um lado, iniciativas de governos municipais que procuram aliados nas esferas mais abrangentes de governo e, de outro, programas locais articulados a polticas estaduais ou federais. Entre os inmeros exemplos de iniciativas da esfera local que buscam articulao com nveis mais abrangentes de governo, pode ser citado o Programa Portosol, desenvolvido pela prefeitura de Porto Alegre. Este programa voltado concesso de crdito a pequenos e microempresrios excludos do acesso aos canais tradicionais de financiamento contou, desde sua implantao, com o apoio do governo estadual. Outro exemplo de articulao intergovernamental consiste na Cmara do Grande ABC, iniciativa de prefeituras da regio da Grande So Paulo que procura formular e implementar de forma colegiada um plano de desenvolvimento sustentvel regional, envolvendo, entre seus participantes, alm de sete municpios da regio, representantes do governo do estado. O caso da sade constitui um exemplo importante da articulao de diretrizes emanadas do governo federal com uma dinmica local de formulao e implantao de programas sociais. O Programa Mdico de Famlia se insere na perspectiva de consolidao do Sistema nico de Sade (SUS), procurando substituir o modelo de sade de carter assistencial vigente no pas. A origem deste programa nos municpios brasileiros bastante diversificada. Em alguns, foi iniciativa do municpio equipes de sade e movimentos sociais locais , que foi buscar inspirao fora do pas, como o caso do Programa Mdico de Famlia, de Niteri, no estado do Rio de Janeiro, implantado em 1992. Em outros casos, como em Londrina, no Paran, onde o programa data de 1995, a implantao j se deu sob influncia de diretrizes do Ministrio da Sade, como parte integrante de um processo de induo da descentralizao da poltica de sade. Isto no quer dizer, no entanto, que o papel do municpio se resuma, neste ltimo caso, mera execuo de um programa federal ou que a adeso ao programa e descentralizao seja meramente reativa. Em primeiro lugar, atravs da descentralizao de recursos e de poder de deciso, procura-se, no caso da iniciativa federal, permitir que o programa assuma a feio de cada localidade em que for implantado. Por outro lado, h uma articulao das diretrizes federais ao processo de formulao local de programas e polticas para o setor. Em Londrina, as diretrizes gerais do Programa Mdico de Famlia eram consistentes com um processo

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local de busca de alternativas para a rea de sade. O municpio foi capaz de se apropriar do programa de forma autnoma e consistente com sua filosofia bsica: implantar um novo modelo de sade, de nfase preventiva e orientado para a formao para a sade, em que a relao entre equipe de sade e comunidade mais prxima, ultrapassando o atendimento ambulatorial. H autonomia na execuo, autonomia financeira e autonomia na gesto do programa que articulado a um plano de sade municipal, acompanhado pelo Conselho Municipal de Sade. Mas preciso ter esta dinmica interna consolidada, envolvendo a construo de um consenso local quanto ao novo modelo de sade, para que a ao do municpio se articule s diretrizes federais com autonomia, propiciando, por outro lado, efetividade ao programa. Como afirma Melamed (1997:138), a respeito da adoo do Programa Mdico de Famlia em outras localidades: Nem todos os programas implantados at o momento apresentam a mesma qualidade. Em algumas regies, eles so orientados, por exemplo, para fins estritamente eleitorais, com resultados discutveis, ou so vistos como programas que visam (...) substituir a rede existente e, em vez de colaborarem para uma utilizao mais equilibrada dos recursos pblicos, acabam por gerar maior desperdcio. Com relao, por sua vez, articulao entre governos de diferentes municpios, j so vrias as experincias no pas do tipo consrcio intermunicipal, em que vrios municpios se renem em torno de objetivos comuns, procurando formular, de forma conjunta, planos para enfrentamento de questes que ultrapassam a capacidade de resoluo de um municpio isolado. Entre estas experincias, podem ser citadas:

9 o Consrcio Intermunicipal da Microrregio de Penpolis, no estado de

So Paulo, constitudo, em 1987, por sete municpios da regio (Alto Alegre, Avanhandava, Barbosa, Brana, Glicrio, Luizinia e Penpolis), em torno da questo da sade (Cruz, 1992);

9 o Consrcio Intermunicipal do Grande ABC, que rene sete municpios

(Santo Andr, So Bernardo, So Caetano, Diadema, Mau, Ribeiro Pires e Rio Grande da Serra), com o objetivo de desenvolver uma gesto regional conjunta, procurando enfrentar de forma integrada questes como tratamento e destinao de resduos slidos, abastecimento de gua e saneamento bsico e ambiental;

9 o Consrcio Intermunicipal da Bacia Hidrogrfica do Alto Rio Negro Catarinense, voltado para a superao de problemas ambientais, sobretudo relativos ao tratamento de resduos slidos, envolvendo trs municpios de Santa Catarina (Rio Negrinho, Campo Alegre e So Bento do Sul).

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A articulao entre governos municipais e entre diferentes esferas de governo assinala a possibilidade de estabelecimento de um novo tipo de vnculo intergovernamental, distinto do que vinha caracterizando as polticas sociais no pas marcado ora pelo clientelismo, ora pelo predomnio da atribuio aos municpios da funo de meros executores, sem voz, de polticas federais. Neste novo vnculo de parceria h uma co-responsabilizao pela poltica e seus resultados, ainda que a cada um dos participantes possam caber papis diferenciados ao longo do processo de implementao das polticas. A parceria interna ao prprio Estado parece estar ocorrendo sob duas formas: de um lado, atravs da articulao intersetorial, apontada anteriormente. De outro, atravs da articulao intergovernamental, seja esta vertical (entre nveis distintos de governo), seja horizontal (entre governos de um mesmo nvel). Estudo recente de Spink, Clemente e Keppke (1998) revela que, entre 200 programas selecionados como semifinalistas em programa de premiao de iniciativas inovadoras de governos subnacionais (Gesto Pblica e Cidadania), 73,5% envolviam algum tipo de parceria entre agncias de governo. Parece estar-se constituindo um novo processo de formulao e implementao de polticas pblicas, baseado em arranjos institucionais que envolvem a ruptura do modelo centrado em instituies ou agncias isoladas, cuja relao com outras agncias tendia a se caracterizar pela subordinao (com agncias de nveis mais abrangentes de governo) ou pela disputa por espaos junto a clientelas (agncias de mesmo nvel de governo). Mas a construo de novos arranjos institucionais s se completa com um outro elemento inovador presente em diversas experincias municipais recentes: o estabelecimento de novas formas de articulao entre Estado, sociedade civil e mercado. Atravs destas novas formas de articulao, observa-se uma tendncia incluso de novos atores na formulao e implementao das polticas pblicas no nvel local. A iniciativa dos municpios na rea social tende hoje a incluir, em algum grau, a participao de entidades da sociedade civil: comunidade organizada, organizaes no-governamentais e setor privado empresarial. Uma anlise de 629 iniciativas de governos subnacionais inscritas no Programa Gesto Pblica e Cidadania mostra que mais de 40% dos programas envolviam algum tipo de parceria com a sociedade civil ou com entidades do setor privado. Segundo o estudo de Spink, Clemente e Keppke (1998), entre as 200 iniciativas finalistas (entre 926 programas inscritos em 1996 e 1997), 72,5% caracterizavam-se pela existncia de parceria com a sociedade civil ou com entidades empresariais. Muitos dos programas governamentais subnacionais tm como um de seus elementos constitutivos ou mesmo como preocupao central a participao do cidado na formulao, na implementao e no controle e avaliao das polticas pblicas. A participao popular constitui uma das dimenses centrais da agenda de reforma das polticas sociais estabelecida no incio dos anos 1980 no pas e que inspirou a ao de governos estaduais de oposio a partir de 1982. A excluso dos cidados da formulao e implementao das

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polticas pblicas era um dos pontos enfatizados pelos crticos do padro de proteo social at ento presente no pas, cuja reverso era considerada crucial para garantir maior universalizao e eqidade s polticas sociais. Propostas de reforma de diversos setores da poltica social, como educao, sade, habitao, assistncia social e cultura, incluram, a partir de ento, como um de seus componentes centrais, a participao popular, entendida como condio para o exerccio pleno de direitos de cidadania. Somente assim, entendia-se, as polticas sociais poderiam deixar de ter um carter a um s tempo excludente e paternalista. Assim, desde o incio dos anos 1980, so propostos e institudos mecanismos de gesto de polticas sociais que envolvem a participao popular, tais como os conselhos de sade, os conselhos municipais de educao e os conselhos nas prprias escolas, compostos por pais, alunos, professores e funcionrios. Na rea de habitao, por sua vez, difundem-se iniciativas do tipo mutiro, ajuda mtua e cooperativas habitacionais, que supem o envolvimento da populao atendida na definio e acompanhamento dos projetos habitacionais. Tambm na rea de assistncia social, constitui-se um movimento reformador que procura reverter o modelo assistencialista, reconhecendo a comunidade a ser atendida como um dos atores da prpria poltica. Nas experincias recentes de governos municipais so diversos os exemplos de iniciativas que se caracterizam pela participao dos representantes da sociedade civil. 12 Na rea de gesto e planejamento, vrios programas envolvem a participao da populao, como nos diversos casos de oramento participativo, inspirados na experincia pioneira de Porto Alegre, podendo ser mencionados os exemplos de Soledade, no Rio Grande do Sul, Campo Mouro e Londrina, no Paran, Franca, em So Paulo, Angra dos Reis, no Rio de Janeiro, Vitria, no Esprito Santo, e Belo Horizonte e Ipatinga, em Minas Gerais. Diversos programas de habitao e desenvolvimento urbano incluem tambm a participao popular no processo decisrio. O Projeto So Pedro Desenvolvimento Urbano Integrado e Preservao do Manguezal , programa do municpio de Vitria mencionado anteriormente, constitui um exemplo. Consiste em um conjunto de aes integradas nas reas de habitao, infra-estrutura, meio ambiente, sade, educao etc., voltadas melhoria das condies de vida de cerca de 15 mil famlias de baixa renda e preservao das reas de manguezal, ocupadas por esta populao. O programa envolve, desde o incio, a participao da populao, atravs de associaes de moradores e do Conselho Popular de Vitria (entidade que rene movimentos populares).

12 O processo de incluso da sociedade civil na formulao e implementao das polticas pblicas apresenta dificuldades e limites. Estudos recentes desenvolvidos sobre programas do banco de dados do Gesto Pblica e Cidadania destacam alguns dos limites da participao da sociedade em parte das iniciativas subnacionais (Tenrio & Rozemberg, 1997; Tenrio & Storino, 1999; Pinho, Santana & Cerqueira, 1999).

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Embora sob direo de uma entidade governamental, vrios projetos se estruturam como redes de entidades e instituies, mobilizadas e articuladas em torno de um problema de interesse pblico, cujo enfrentamento ultrapassa a capacidade de ao isolada do Estado, seja por limites financeiros ou tcnicos, seja pelo maior grau de imerso no problema que uma ao coordenada permite. Assim, por exemplo, o Programa Miguilim, de Belo Horizonte, procura integrar socialmente crianas e adolescentes com trajetria de rua, atravs da articulao da ao de um conjunto de atores do Estado, do setor privado e da sociedade civil , os quais participam de todas as etapas do programa: desde sua concepo at o atendimento e a fiscalizao. Outro programa com esta caracterstica a Cmara do Grande ABC, que inclui entre seus integrantes, parceiros na formulao de polticas pblicas para a regio, entidades da sociedade civil e do setor privado. Segundo documento do programa (Cmara do Grande ABC, 1998), compem a cmara regional as seguintes instituies: o Consrcio Intermunicipal das Bacias do Alto Tamanduate e Billings, o governo do estado de So Paulo, o Poder Legislativo e o Frum da Cidadania, o qual rene mais de 100 entidades representando empresrios (Ciesp, associaes comerciais etc.), trabalhadores (sindicatos de trabalhadores e associaes profissionais) e outras entidades da sociedade civil (associaes de bairro, clubes, ONGs etc.). importante destacar, entre os programas que envolvem outros atores, aqueles em que a prpria proviso e a gesto dos servios ou da poltica pblica passam a ser compartilhadas, deixando de ser atribuio exclusiva do Estado. A incluso de novos atores na proviso de servios se d de forma diferenciada, segundo a rea privilegiada de interveno. Assim, a questo ambiental parece ter-se configurado desde o incio como problema cujo equacionamento passa necessariamente pelo envolvimento da sociedade civil e do mercado. Assim, nos programas desta rea, nota-se, de um lado, que a parceria com o setor privado crucial, deixando as empresas de ser vistas como meras cumpridoras da legislao, sob pena de punio, para serem percebidas e se perceberem como co-responsveis pela situao ambiental de seus municpios. Tal o caso, por exemplo, do Programa Gesto de Qualidade Ambiental do Municpio, desenvolvido pela prefeitura de Estncia Velha, no Rio Grande do Sul, atravs de parceria com o setor privado, para reduo da poluio no municpio, o que significou a melhoria da posio relativa de Estncia Velha no ranking de municpios poluidores naquele estado: do terceiro maior poluidor, para a 42 posio. Por outro lado, o envolvimento de outros atores inclui tambm a populao em geral, que, atravs de programas de educao ambiental, estimulada a participar, como co-responsvel na busca de solues para a questo. Tambm da rea ambiental o Programa Coleta de Sementes Nativas do Cerrado e Matas, de Franca, em So Paulo, que envolve, alm da prpria prefeitura, uma ONG ambientalista, grupos de escoteiros e uma fundao li-

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gada ao setor empresarial. Destaca-se ainda o Modelo de Gesto de Resduos Slidos, de Belo Horizonte, programa que articula uma srie de aes para a coleta e o tratamento de lixo, como procedimentos tcnicos de tratamento, valorizao dos garis, envolvimento de catadores de papel e mobilizao de empresas privadas, alm da sensibilizao da populao do municpio para a problemtica ambiental associada gerao de lixo. Nas reas de educao e de sade, privilegia-se o envolvimento de entidades representativas da populao na gesto do sistema (sade) e da unidade de prestao de servio (escola). Na rea de educao, esta iniciativa responde a demandas no sentido da democratizao do sistema de educao, procurando faz-la chegar at a ponta do sistema a prpria escola como forma de garantir a adequao da poltica ao pblico-alvo, a melhoria da qualidade e a reduo da evaso e da repetncia. A participao de outros atores conselhos municipais e conselhos nas escolas articula-se busca de uma maior autonomia para a escola, para garantir eficincia e efetividade ao sistema educacional. No Programa Centro de Educao Infantil Comunitrio, do municpio de Quixad, no Cear, por exemplo, as unidades de educao infantil da prefeitura so gerenciadas por associaes de bairro, que deliberam sobre currculo, calendrio etc. Na rea de sade, a proposta de reforma do sistema vinha sendo formulada desde o incio dos anos 1980 por diversos dos atores envolvidos, sob a liderana de profissionais da rea, e foi consubstanciada na Constituio de 1988. Tal proposta atribui uma posio privilegiada ao municpio, ao qual cabe o papel de gestor de recursos e da prpria poltica de sade. Esta descentralizao tem como contrapartida o envolvimento dos cidados a clientela dos servios de sade , atravs de conselhos, na definio de prioridades e na prpria gesto dos recursos, forma de garantir maior eqidade, eficincia e efetividade ao sistema e de introduzir controle sobre a ao do setor pblico estatal. Esta tendncia se verifica em diversos programas municipais, como por exemplo, no Gesto Semiplena SUS, programa desenvolvido em Brumadinho e em Betim, no estado de Minas Gerais, assim como nos programas Mdico de Famlia, j analisados neste artigo, em que se busca efetivar o processo de descentralizao e a gesto nica do sistema de sade, com participao da populao na definio de prioridades e na gesto dos recursos, atravs de conselhos locais e municipais de sade. Na rea de habitao, destaca-se a incluso da populao como um novo ator, em que a questo dos recursos financeiros um dos aspectos cruciais. Assim, a participao dos prprios usurios no processo construtivo viabiliza a reduo de custos. Mas o envolvimento da populao garante mais do que isto: ela tende a ser considerada crucial tambm para o controle do uso dos recursos, evitando os desvios de recursos pblicos que tm caracterizado a rea de habitao popular no pas e que se do atravs da articulao de interesses entre segmentos do setor pblico e empreiteiras e fornecedores de ma-

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teriais. No Mutiro em Autogesto, programa habitacional da prefeitura de Ipatinga, Minas Gerais, uma ONG a gestora dos recursos e do prprio programa habitacional. Outro caso em que um segmento da populao diretamente atingido pela poltica pblica um dos atores a integrar o programa desenvolvido pelo setor pblico ocorre na rea de segurana e sade do trabalho. No Programa Interveno tica de Impacto e Controle Social nos Ambientes de Trabalho, da prefeitura de Volta Redonda, no Rio de Janeiro, a formulao e a implementao da poltica voltada eliminao de riscos e problemas de sade do trabalhador se d com a participao do sindicato dos trabalhadores. H exemplos tambm na rea da cultura, como no Programa Circo da Cidade, desenvolvido pelo municpio de Lajes, em Santa Catarina, o qual consiste na criao de um centro cultural itinerante, montado em um circo, que se desloca entre os bairros da cidade, permitindo que a populao da periferia da cidade tenha acesso a atividades culturais e participe na produo cultural. Em cada bairro, participam da definio da programao e do desenvolvimento das atividades associaes de moradores, comisses de sade, grupos de mes, de terceira idade e de jovens. Na rea de abastecimento, uma experincia pioneira foi implantada em Campinas, no estado de So Paulo: a Ceasa de Campinas responsvel pela poltica de abastecimento do municpio sem contar com recursos pblicos. Isto foi possvel atravs do estabelecimento de parcerias com entidades do setor privado, pequenos produtores, entidades do terceiro setor que atuam na rea assistencial, um instituto de pesquisa da rea de alimentos e outras instituies do prprio municpio, o que viabilizou tambm a criao de subprogramas que tm como foco especfico a populao de baixa renda. Finalmente, ocorre envolvimento da populao em programas voltados modernizao da gesto, como no caso do Democracia Caipira, de Campina de Monte Alegre, So Paulo, programa que consiste na implantao de um modelo de gesto pblica em que os recursos so geridos com a participao de conselhos populares e em que, ao mesmo tempo, 100% dos servios da prefeitura so terceirizados. Este um caso particularmente interessante por integrar, num s programa, conselhos populares, envolvidos na gesto de recursos, e a terceirizao da totalidade dos servios pblicos da prefeitura, propondo um modelo de gesto sem funcionrios pblicos. O programa integra, assim, iniciativa habitualmente vinculada a propostas de democratizao do processo decisrio e de controle e gesto dos servios pblicos, iniciativa que consistente com a verso neoliberal de reforma, em que todos os servios so privatizados ou terceirizados. Duas observaes devem ser feitas a partir deste exemplo. Em primeiro lugar, a terceirizao constitui tendncia ainda embrionria no que diz respeito prestao de servios de educao e sade. De outro lado, importante registrar que propostas e programas de terceirizao e de privatizao no tm sido defendidos apenas por adeptos da perspectiva mais radical de re-

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duo do Estado, mas tm sido debatidos e apresentados tambm por defensores do fortalecimento do Estado (e da reforma de sua ao) como via de garantir maior eqidade social.

5. Concluso
A incluso de novos atores da sociedade civil e do setor privado na formulao, implementao e controle das polticas sociais no nvel local assinala uma inflexo importante com relao ao padro de ao do Estado no campo social no pas. De um lado, est havendo uma ruptura com o padro no-democrtico de articulao entre Estado e sociedade, caracterizado pelo clientelismo, pelo corporativismo e pelo insulamento burocrtico. Caminha-se, ainda que de forma embrionria, para a ampliao do domnio pblico, o que inclui a publicizao do prprio Estado, com a incorporao do universalismo de procedimentos lgica das agncias estatais (Nunes, 1997).13 Tal processo abre caminho para que a sociedade passe a cobrar os resultados da ao estatal, reduzindo ao menos potencialmente o dficit de accountability que tem caracterizado as polticas pblicas no Brasil. Mas a redefinio da esfera pblica inclui tambm a construo de novos arranjos institucionais, que superam o modelo de proviso estatal e o padro uniorganizacional centralizado que caracterizava o perodo anterior. Tais arranjos apontam para a construo de redes institucionais que renem diversos atores, envolvendo articulaes intersetoriais, intergovernamentais e entre Estado, mercado e sociedade civil.14 Tais redes so constitudas tanto para a formulao de programas quanto para a proviso dos servios pblicos, sugerindo que, na dinmica recente dos governos locais do Brasil, as polticas sociais j escapam ao modelo tradicional de polticas sociais como atribuio exclusiva do Estado.15 Ao afirmar-se que as polticas sociais no nvel local j no parecem se restringir ao padro de proviso estatal exclusiva, procura-se chamar a ateno para a consolidao, no nvel local, da capacidade de implementar polticas e

13 O universalismo de procedimentos constitui a base de instituies que regulam o domnio pblico, definindo normas que valem para todos (independentemente de vnculos pessoais) e que pautam a relao entre Estados e cidados (Nunes, 1997). 14 Spink (1997) se refere constituio de um arranjo paragovernamental de mdio alcance de associaes e aes organizacionais e sociais. 15 Tal leitura dos processos em curso no pretende afirmar tratar-se de um processo homogneo e consolidado, imune a retrocessos e ao convvio com prticas tradicionais. Como afirma Nunes (1997), a introduo de novas instituies e gramticas de relacionamento Estado-sociedade no Brasil no tem significado a eliminao das precedentes, havendo combinaes entre o antigo e o novo que no devem ser negligenciadas.

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de promover aes orientadas de alcance coletivo. Esta nova governana em construo supe mecanismos de interlocuo com diversos atores e a consolidao de parcerias. Como afirma Diniz (1996, grifo nosso): As novas condies internacionais e a complexidade crescente da ordem social pressupem um Estado dotado de maior flexibilidade, capaz de descentralizar funes, transferir responsabilidades e alargar, ao invs de restringir, o universo dos atores participantes, sem abrir mo dos instrumentos de controle e superviso. Os governos locais assumem, assim, um papel de coordenao e de liderana, mobilizando atores governamentais e no-governamentais e procurando estabelecer um processo de concertao de diversos interesses e de diferentes recursos em torno de objetivos comuns. Atravs dos novos arranjos institucionais assim constitudos, tende a crescer a perspectiva de sustentabilidade de polticas pblicas que, de outra forma, poderiam sofrer soluo de continuidade a cada mudana de governo. O enraizamento das polticas em um espao pblico que transcende a esfera estatal refora a possibilidade de polticas de longo prazo,16 com repercusses sobre a eficincia e a efetividade das polticas implantadas.

Referncias bibliogrficas
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Estudo de Spink, Clemente e Keppke (1998) revela que 88% dos 488 programas municipais inscritos no ciclo de premiao de iniciativas inovadoras em 1996 (Gesto Pblica e Cidadania), sobreviveram mudana de governo municipal em 1997. Dos programas que tiveram continuidade, 78% envolviam parcerias seja com agncias governamentais, seja com entidades da sociedade civil e do setor privado. Dos que foram interrompidos, 65% no possuam formas significativas de parceria.

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