PC Relacion Socio-Espacial

LA PARTICIPACIN CIUDADANA COMO UNA RELACIN SOCIO-ESTATAL ACOTADA POR LA CONCEPCIN DE
DEMOCRACIA Y CIUDADANA
Mario Espinosa*
RESUMEN. En este trabajo, se seala que la participacin ciudadana constituye un tipo de relacin socio-estatal, la cual, antes de remitirnos a un conjunto de dispositivos institucionales o a la lgica de la organizacin social, puede ser concebida como un espacio de interaccin, comunicacin y diferenciacin entre el sistema estatal y el social. Adems, se plantea que dicha relacin socioestatal, que tiene como funcin la regulacin permanente del conflicto supuesto en la definicin de los temas pblicos y de la propia agenda poltico-social, es una relacin caracterstica de las sociedades contemporneas acotada (en sus sentidos y orientaciones) por las nociones normativas derivadas de los significados de la democracia y de la propia categora de ciudadana. PALABRAS CLAVE: Participacin ciudadana, sociedad civil, Estado, democracia, ciudadana
INTRODUCCIN Durante las ltimas tres dcadas del pasado siglo XX, el mundo en general y Amrica Latina en particular han vivido un proceso de profundas transformaciones de distinto signo. Una de estas grandes mutaciones, sin duda, consisti en la expansin de la democracia como opcin de gobierno a escala mundial. En este escenario, no slo se configur una serie de condiciones que obligaron a repensar los espacios e instituciones bsicas para la organizacin poltica-administrativa del
* Profesor-investigador de tiempo completo de la Academia de Ciencia Poltica y Administracin Urbana de la Universidad Autnoma de la Ciudad de Mxico. Correo electrnico: <learssen@yahoo.com>.
Volumen 5, nmero 10, abril, 2009, pp. 71-109
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Estado, sino que tambin se gener un conjunto de condiciones sociales que impulsaron la construccin de nuevas formas asociativas y de solidaridad social autnomas que exigieron la apertura de los espacios pblicos y, por tanto, se acentu la relevancia de la participacin ciudadana en la consolidacin de las democracias representativas, en tanto que el afianzamiento de esta forma de gobierno ya no depende slo de que los ciudadanos ejerzan libremente sus derechos polticos, sino de que tambin stos se involucren (participen) activamente en los diferentes mbitos y etapas del quehacer pblico. (Vallespn, 2000; Giddens, 2000). En este contexto, sin duda, el despliegue de diversos proyectos de participacin ciudadana, auspiciados desde diversos mbitos y actores (sociales y/o polticos), se ha vuelto una constante en la conformacin de las relaciones entre gobernantes y gobernados. El objetivo de este trabajo no consiste en exponer o describir una experiencia en particular. Por el contrario, su objetivo es discutir los referentes discursivos, tericos y metodolgicos desde los que se han analizado, regularmente, dichos procesos participativos. Desde nuestra perspectiva, la exgesis de la participacin ciudadana se encuentra actualmente bifurcada. Por un lado, estn las interpretaciones que resaltan la autonoma y lo alternativo, respecto de la esfera estatal, de dichos procesos participativos (es decir, la diferenciacin entre Estado y sociedad) como los rasgos esenciales de su originalidad, as como los significados democratizadores y ciudadanos que, se supone, son propiedades inmanentes de dichos procesos. Por otra parte, el contacto y la proximidad (esto es, la comunicacin e incluso la interaccin entre lo estatal y lo social) recreados a travs de dichos proyectos de participacin ciudadana, son traducidos, regularmente, como propiedades secundarias o artificiales, en tanto que slo denotan el despliegue de acciones estratgicas para la conformacin de una mayor legitimidad democrtica y el respectivo control de la participacin ciudadana por parte de rganos de representacin poltica. Considerando lo anterior, aqu se propone una aproximacin conceptual distinta para la explicacin de los procesos de participacin ciudadana. Concretamente, se argumenta que dicho proceso puede ser tratado como un espacio de interaccin, comunicacin y diferenciacin Andamios
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entre el sistema estatal y el social, antes que como un fenmeno que discurre entre lgicas excluyentes e incompatibles entre s, es decir, como una relacin socio-estatal que, en tanto tiene la funcin de regular conflicto supuesto en la definicin de los temas pblicos y de la propia agenda poltico-social, es una relacin que se encuentra acotada (en sus sentidos y orientaciones) por las nociones normativas derivadas de los significados de la democracia y de la propia categora de ciudadana. Con el propsito de argumentar nuestra propuesta, se parte del planteamiento de que el trmino de participacin ciudadana es un concepto cruzado por dos grandes ejes analticos. El primero, asociado a la manifestacin emprica-descriptiva de estas prcticas ciudadanas, nos remite a las dimensiones, objetivos y lgicas presentes en la manifestacin de este proceso cvico-poltico, en que se pone en juego el carcter de las decisiones pblicas. El segundo, el eje coligado con la discusin normativa que ha acompaado y, en algunos casos, configurado la manifestacin histrica de los procesos de participacin ciudadana, nos conduce a los fundamentos, principios democrticos y de ciudadana con que se encuentran asociadas la expresin y creacin de espacios de organizacin ciudadana, en los cuales se disputa la disposicin y ejecucin de los asuntos pblicos. Con este esquema, en un primer momento, se presenta un recuento general de las delimitaciones conceptuales vertidas hasta ahora sobre el proceso de participacin ciudadana. Posteriormente, se acotan las distintas dimensiones y lgicas (estatal-social) que subyacen tras la formulacin, anlisis y desarrollo de dicho fenmeno y se subraya que el ejercicio de la participacin ciudadana puede ser entendido como un espacio de interaccin, comunicacin y diferenciacin entre el sistema estatal y el social, antes que como un fenmeno que discurre entre lgicas excluyentes e incompatibles entre s. Consecutivamente, se hace una revisin de los presupuestos de la teora poltica democrtica, desde los cuales se apuntala, en trminos normativos, su funcin e importancia en la consolidacin de los regmenes democrticos y/o su incidencia en los procesos de expansin y fortalecimiento de la llamada sociedad civil y, finalmente, se retoma la discusin sobre el concepto de ciudadana con el objeto de sealar las particularidades que caracterizan a este tipo de participacin y, mejor an, se establecen mbitos, sentidos y objetivos Andamios 73
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a travs de los que la participacin ciudadana, entendida como un espacio de interaccin bsica entre la sociedad y el Estado, comunica o diferencia a ambos tipos de sistemas.
PARTICIPACIN CIUDADANA: CONCEPTOS, DIMENSIONES, OBJETIVO, CONDICIONES Y

LGICAS
La participacin ciudadana es un concepto regularmente empleado para designar un conjunto de procesos y prcticas sociales de muy diversa ndole. De aqu, el problema o riqueza de su carcter polismico. Problema porque la pluralidad de significados, en ciertos momentos, ha conducido a un empleo analtico bastante ambiguo. Riqueza, porque la multiplicidad de nociones mediante las que se ha enunciado ha permitido acotar, cada vez con mayor precisin, los actores, espacios y variables involucradas, as como las caractersticas relativas a la definicin de este tipo de procesos participativos. En trminos generales, la participacin nos remite a una forma de accin emprendida deliberadamente por un individuo o conjunto de stos. Es decir, es una accin racional e intencional en busca de objetivos especficos, como pueden ser tomar parte en una decisin, involucrase en alguna discusin, integrarse, o simplemente beneficiarse de la ejecucin y solucin de un problema especfico (Velsquez y Gonzlez, 2003: 57). De acuerdo con esta definicin formal, aquello que llamamos participacin ciudadana, en principio, no se distingue de otros tipos de participacin por el tipo de actividades o acciones desplegadas por los individuos o colectividades involucradas. Este tipo de participacin se acota como ciudadana porque es un proceso o accin que se define y orienta a travs de una dimensin, una lgica y unos mecanismos poltico-sociales especficos. Entonces, la participacin ciudadana aun cuando no pueda decirse que haya una concepcin unvoca del vocablo nos remite al despliegue de un conjunto de acciones (expresin, deliberacin, creacin de espacios de organizacin, disposicin de recursos) mediante las cuales los ciudadanos se involucran en la elaboracin, decisin y Andamios
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ejecucin de asuntos pblicos que les afectan, les competen o, simplemente, son de su inters. Entendida as, de entrada, podra afirmarse que sta nos remite a un tipo de interaccin particular entre los individuos y el Estado, a una relacin concreta entre el Estado y la sociedad, en la que se pone en juego y se construye el carcter de lo pblico (Ziccardi, 1998; lvarez, 1997; Cunill, 1991). En este sentido, la participacin ciudadana se distingue de la llamada participacin comunitaria y de la social porque, aun cuando stas tambin nos hablen de un tipo de interaccin especial entre la sociedad y el Estado, los objetivos y fines de la accin que caracterizan a estas ltimas, se ubican y agotan, fundamentalmente, en el plano social, es decir, dentro de la comunidad, gremio o sector social en donde acontecen (lvarez, 2004; Cunill, 1991). Por el contrario, la participacin ciudadana es una accin colectiva que se despliega y origina simultneamente en el plano social y estatal. Esto es, no se trata de una accin exclusiva de una organizacin social; tampoco es una accin dada al margen o fuera de los contornos estatales, ni un ejercicio limitado por los contornos de la esfera social o estatal que la origina. La participacin ciudadana es un tipo de accin colectiva mediante la cual la ciudadana toma parte en la construccin, evaluacin, gestin y desarrollo de los asuntos pblicos, independientemente de las modalidades (institucional-autnoma) por las que esta misma discurra (lvarez, 2004: 50-51). Por ltimo, la participacin ciudadana se distingue de la participacin poltica porque el conjunto de actos y relaciones supuestas en el desarrollo de la primera no estn enfocados (exclusiva, ni fundamentalmente) a influir en las decisiones y la estructura de poder del sistema poltico. Es decir, aun cuando con el despliegue de estas prcticas ciudadanas se busca incidir en la toma de decisiones que constituyen el orden de la poltica y de las polticas,1 se diferencian sustancialmente de las actividades polticas porque el conjunto de
Poltica (politics), acotada a la adjudicacin y ejercicio del poder y polticas (policies) como aquellos cursos de accin que se siguen para la solucin de problemas pblicos especficos.
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acciones, desplegadas desde este mbito ciudadano, no pretende ser ni constituirse en poder poltico, ni busca rivalizar con ste. Aun cuando la participacin ciudadana pueda concebirse como un canal de comunicacin por el que discurren las decisiones que ataen a la competencia por el poder en un sistema poltico determinado (eleccin, sufragio); el alcance de dichas decisiones no est orientado a desplazar los rganos de carcter representativo, ni mucho menos constituirse en algn tipo de autoridad poltica (Pesquino, 1991: 18). Dimensiones, objetivos, condiciones y lgica de la participacin ciudadana Segn las mltiples definiciones planteadas sobre participacin ciudadana, en primer lugar, podramos ubicar aquellas que se centran en resaltar el espacio o dimensiones en el que acontecen dichas prcticas ciudadanas, as como los objetivos, condiciones y lgicas (autnomas y/o institucionales) que perfilan su realizacin. Dimensiones La delimitacin del espacio donde acontecen los procesos de participacin ciudadana, sin duda, ha sido una de las preocupaciones constantes en la literatura. De acuerdo con lo anterior, diversos autores se han preocupado por destacar que la participacin ciudadana, en primer lugar, nos remite a 1) las experiencias de intervencin directa de los individuos en actividades pblicas para hacer valer sus intereses sociales (Cunill, 1997: 74); 2) procesos mediante los cuales los habitantes de las ciudades intervienen en las actividades pblicas con el objetivo de representar sus intereses particulares (no individuales) (Ziccardi, 1998: 32); 3) conjunto de actividades e iniciativas que los civiles despliegan, afectando al espacio pblico desde dentro y por fuera de los partidos (lvarez, 1998: 130);
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4) despliegue de acciones mediante las cuales los ciudadanos intervienen y se involucran en los procesos de cuantificacin, cualificacin, evaluacin y planificacin de las polticas pblicas (Bao, et al, 1998: 33); 5) proceso dialgico/cooperacional relacionado con la gestin, elaboracin y evaluacin de programas de actuacin pblica, as como con la planeacin y autogestin ciudadana de distintos servicios pblicos (Borja, 2000). Como se puede observar, en general, no solamente se pone en relieve la relacin entre el Estado y la sociedad, a la que este tipo de prcticas ciudadanas ha dado lugar, sino tambin al carcter central de dicha interaccin, es decir, la disputa por y de la construccin de lo pblico. Objetivos En trminos generales, podramos decir que los objetivos con los cuales se asocia regularmente a la participacin ciudadana se han trazado en un mbito macro y en otro de carcter micro. En el primer mbito, se resaltan las bondades de esta accin colectiva en la conformacin del ideal democrtico apertura del Estado, despublificacin del Estado, socializacin de la poltica, etctera, en tanto medio institucionalizado y/o autnomo que da margen al progreso de la gobernabilidad democrtica, o como una dinmica que va la participacin activa y dinmica de los ciudadanos permite la modernizacin de la gestin pblica, la satisfaccin de las necesidades colectivas, la inclusin de los sectores marginales, del pluralismo ideolgico y el desplazamiento de la democracia representativa por la democracia sustantiva (Borja, 2000; Ziccardi, 1998; Cunill, 1997). En el nivel micro, los objetivos, supuestos en las acciones y actividades ciudadanas mediante las cuales se toma parte en la construccin, evaluacin, gestin y desarrollo de los asuntos pblicos, en particular estaran orientados a 1) la construccin de mecanismos de interaccin y de espacios de interlocucin, impulsados desde la esfera social para el incremento Andamios 77
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de la receptividad y la atencin de las demandas sociales por parte de las principales instituciones polticas (Velsquez y Gonzlez, 2003); 2) el diseo y elaboracin de modelos de participacin que permitan la hechura de polticas pblicas inclusivas y corresponsales, es decir, de acciones poltico-gubernamentales en las que se involucre activamente a los ciudadanos tanto en el ordenamiento de los intereses sociales, como en la formulacin de las ofertas de atencin pblica (Canto, 2005). En cualesquiera de estos dos objetivos del mbito micro, se puede decir que la relacin que se establece entre Estado y sociedad a travs de la participacin ciudadana se operacionaliza en varios niveles y formas muy concretas; esto es, la relacin por parte de la esfera social puede estar caracterizada por la demanda: 1) obtener informacin sobre un tema o una decisin especfica; 2) emitir una opinin sobre una situacin o problemtica particular; 3) proponer una iniciativa o accin para la solucin de un problema; 4) desarrollar procesos de concertacin y negociacin para la atencin de conflictos; 5) fiscalizar el cumplimiento de acuerdos y fallos previos, as como el desempeo de la autoridad poltica (Velsquez y Gonzlez, 2003: 60). Por el contrario, desde el mbito estatal, aqu identificado con los objetivos macro, la interaccin puede ser entendida a travs de los canales de la oferta. De lo que se trata entonces es de analizar y diagnosticar las formas cualitativas y cuantitativas mediante las cuales se involucra a la ciudadana en las diversas fases contempladas en la hechura y desarrollo de las polticas pblicas: 1) Agenda; 2) Anlisis de Alternativas; 3) Decisin; 4) Implementacin; 5) Desarrollo; 6) Evaluacin. De acuerdo con lo anterior, podra pensarse en una matriz de interaccin de las mltiples posibilidades de relacin que se pueden desarrollar entre estas dos esferas (Canto, 2002).2
Canto plante este tipo de matriz sobre todo pensando en las fases de las polticas pblicas y sus requerimientos. Por ello, en la columna que aqu se indica como mbito social, Canto seala originalmente el tipo de acciones esperadas de acuerdo con las fases de las polticas pblicas oferta (Canto: 2002).
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CUADRO 1
mbito estatal Oferta Participacin Agenda Anlisis de alternativas Decisin Implementacin Evaluacin mbito social Demanda Participacin
Fases de las PsPs Informacin Opinin Propuesta Concertacin Vigilancia
Condiciones objetivas y subjetivas Otro de los puntos relacionados con la discusin sobre el tema de la participacin ciudadana es el de las condiciones tanto objetivas como subjetivas. Las primeras aluden al conjunto de elementos estructurales e institucionales caractersticos del entorno y que obstaculizan o facilitan el despliegue de acciones participativas. En este sentido, se subraya la buena disposicin de la autoridad como una condicin bsica para el funcionamiento y resultado de los instrumentos participativos; la estructura institucional con la que se cuenta para procesar la demanda y problemas de los ciudadanos y en s, todas aquellas condiciones que brinda el conjunto de oportunidades polticas en un momento y espacio determinado, como el grado de apertura y receptividad del sistema poltico a la expresin de los ciudadanos; la correlacin de fuerzas polticas; la existencia de un clima social y cultural favorable a la participacin; el funcionamiento concreto de instancias, canales e instrumentos que faciliten su ejercicio, as como la existencia de un tejido social y una vida social fuertemente articulados, esto es, de una alta vida asociativa y organizativa arraigada en los ciudadanos (Favela, 2002a). En las segundas (las condiciones subjetivas) se subrayan una serie Andamios 79
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de variables que estn relacionadas con los recursos (tiempo, dinero, informacin, experiencia, poder), las motivaciones, la biografa y el entorno inmediato de los participantes. El primer conjunto de variables aseguran que el proceso participativo tenga lugar, se sostenga y produzca algn impacto. El segundo hace referencia a las razones para cooperar que tienen los individuos y que los empujan a la accin (Velsquez y Gonzlez, 2003: 61). A partir de dichas condiciones, objetivas y subjetivas, se desprenden de antemano algunos de los escollos principales que obstaculizan los procesos de participacin ciudadana. Para quienes enfatizan la prioridad de las condiciones objetivas, el problema de la participacin ciudadana, por ejemplo, est relacionado con la complejidad e ineficiencia burocrtica, la nula disponibilidad de los gobiernos (locales) para brindar informacin, instrumentos y espacios que permitan el desarrollo ptimo de dicha accin ciudadana dentro de un marco de gobernabilidad democrtica y las limitaciones cualitativas y cuantitativas de los espacios y canales de interaccin existentes desde los cuales los ciudadanos pueden participar efectivamente en la planeacin, aplicacin y vigilancia de la poltica pblica (Ziccardi, 2004: 257). Desde este mismo punto de vista, otros autores consideran que no se puede esperar mucha participacin de los ciudadanos si stos no saben cmo, ni dnde, ni para qu. Y sealan que las respuestas a estas preguntas (la facilitacin de condiciones, la promocin y, en resumen, todas las facilidades para la expresin de la participacin ciudadana) precisamente corresponden al sistema poltico instituciones representativas y partidos polticos (Borja, 2000: 57), y se subraya, adems, las cortapisas de los procesos participativos en sus niveles de representatividad, de legitimidad y de su coste. Se afirma que la representatividad de la participacin ciudadana es limitada, pues solamente participa un porcentaje muy pequeo de la poblacin, el cual, incluso, no guarda precisamente un perfil-socioeconmico caracterstico medio, sino que suele distinguirse por sus altos niveles econmicos y educativos, as como por su basta experiencia asociativa. En cuanto a la legitimidad, se cuestiona la permeabilidad de dichos
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espacios por los propios intereses partidistas y/o por la lgica del mercado en la solucin estratgica de los problemas y, finalmente, se crtica un elevado coste de las actividades supuestas en la participacin ciudadana que no se reflejan necesariamente en una mejora sustancial de la calidad de las decisiones y en el propio desempeo de la gestin publica (Font, 2001). Por ltimo, desde quienes enfatizan las condiciones subjetivas, se pone de relieve que la participacin ciudadana es un complejo proceso de toma de decisiones individuales en el cual interviene una serie de factores o elementos relacionados con el contexto vital (inmediato y especfico) de los participantes y que, por tanto, la potencialidad de sus resultados, sus efectos y su repercusin estructural, est prefigurada tambin por un conjunto de prcticas y percepciones social y culturalmente inveteradas (caractersticas de las instituciones pblicas y de los propios individuos) que subyacen en el espacio social en el que se desarrolla (Pliego, 2000). Lgicas de la participacin ciudadana La participacin ciudadana tradicionalmente ha sido analizada desde dos perspectivas distintas: de un lado se ha resaltado su marchamo estatal y de otro su sello social. Con esta diferenciacin analtica, en trminos generales, podemos afirmar que dicho fenmeno se ha estudiado: 1) a travs de la manifestacin y expresin de las fuerzas colectivas que se organizan de manera autnoma para actuar en defensa de determinados intereses sociales e incidir en la elaboracin de polticas pblicas (lvarez, 1997; Lujan y Zayas, 2000); 2) mediante el anlisis de los distintos organismos, figuras y modelos de participacin institucionalmente establecidos para la expresin y organizacin de la voluntad ciudadana entorno a) al carcter pblico de la actividad estatal y b) a la importancia, pertinencia o legitimidad del inters ciudadano con respecto a solucin de ciertos problemas definidos en el (o por el) mismo mbito pblico (Ziccardi, 2004; Cunill, 1997).
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La lgica estatal Desde la esfera de lo estatal, el conjunto de actividades y acciones mediante las cuales los ciudadanos toman parte de los asuntos pblicos nos remite a una serie de instituciones y mecanismos formal o informalmente reglamentados a travs de los cuales discurre la relacin que se establece entre el Estado y sus ciudadanos para la creacin, desarrollo e instauracin de ciertas decisiones de carcter pblico. La participacin ciudadana, en consecuencia, se acota como un proceso de inclusin poltica. Es una medida poltica estratgica para la atencin y, sobre todo, para el control de las demandas sociales que apelan al funcionamiento del Estado. Incluir a los ciudadanos en el diseo, desarrollo y vigilancia del quehacer pblico nos conduce, entonces, a la creacin deliberada de mrgenes de accin que garanticen una mayor gobernabilidad y legitimidad democrtica o, dicho desde una perspectiva neutral, es una moderna estrategia poltica mediante la que se conforman nuevas formas de gobernar orientadas a la apertura y establecimiento de una serie de espacios institucionales para la expresin y despliegue de los intereses ciudadanos (Rivera, 1998). No obstante, ms all de los juicios previos que se puedan plantear en torno a esta concepcin de la participacin ciudadana mecanismos de integracin e inclusin social, estrategias de gobernabilidad, lo que se vislumbra es que el diseo estatal de este conjunto de mecanismos institucionales para la inclusin y el procesamiento del inters ciudadano, as como para la gestin, elaboracin y evaluacin de programas de actuacin pblica, no se vincula con la irrupcin e intervencin de ciertos actores sociales, ni forzosamente con un proceso de democratizacin de los espacios pblicos, sino que se presenta como una modernizacin exclusiva del quehacer estatal orientado por la generacin de un conjunto alternativo de medidas y estrategias para la fundacin de un nuevo orden de lo poltico. Crtica a la lgica estatal Los mecanismos de participacin ciudadana impulsados por el Estado son percibidos como acciones meramente instrumentales orientadas
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al control y la adaptacin social de los marginales. As, entonces, el despliegue de acciones participativas se demarca como poderosas estrategias gubernamentales para contener el descontento y/o fomentar la integracin social con esquemas exclusivamente corporativos, en los que el beneficiario es slo un agente pasivo de los programas y beneficios sociales ofertados por las instituciones pblicas (Velsquez y Gonzlez, 2003). Por tanto, se afirma que, segn la lgica imperante en los procesos de participacin, puede facilitarse el incremento de la representacin social en la conduccin de los asuntos pblicos o bien legitimarse la corporativizacin del aparato social, tanto como la despolitizacin de la participacin social. Segn este planteamiento, los modelos desarrollados desde la esfera estatal, al cimentarse en formas funcionales de representacin y participacin convocatoria de los sujetos sociales para la adopcin de polticas pblicas predeterminadas y/o negociacin e instauracin de contratos de corresponsabilidad que aseguren la implementacin de ciertas decisiones pblicas promueven una interaccin y una colaboracin instrumental en el ejercicio de la poltica, antes que el control e influencia sobre ella (Cunill, 1997:166). Asimismo, se arguye que la participacin ciudadana al adoptar formas orgnicas de institucionalizacin, predeterminadas desde el aparato estatal y, a su vez, radicadas en l, aun cuando no se planee expresamente as, conduce en todos los casos a favorecer la colaboracin funcional. Y, por ende, la institucionalizacin de la participacin ciudadana en la propia esfera estatal tiende inexorablemente a inhibir ms que a facilitar la funcin de expresin y defensa de intereses sociales y, en definitiva, de su propia representacin en la esfera pblica (Cunill, 1997: 167). En suma, se plantea que al suscitarse una relacin constitutiva y no regulativa de la poltica, el potencial de la participacin ciudadana como mecanismo de publicidad tiene escasas probabilidades de actualizacin. La construccin de los sujetos desde el Estado no slo abre oportunidades discrecionales para la atencin de intereses particulares, sino para la propia despolitizacin de los temas en la medida en que la dinmica y la direccionalidad de la participacin ciudadana son determinados desde un slo eje de la relacin. De all la siguiente afirmacin: Andamios 83
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la constitucin de una institucionalidad de representacin social requiere, en primera instancia, el reconocimiento por parte del Estado de la autonoma poltica de las asociaciones que actan como mediadoras entre el Estado y la sociedad (el sector intermediario), tanto como la no formalizacin de su funcin de representacin social a travs de organizaciones (consejos, comits, etctera) insertas en la propia institucionalidad estatal (Cunill, 1997:167). La lgica social Desde la lgica social, la acciones y actividades desplegadas por un conjunto de ciudadanos con miras a involucrarse en la elaboracin, decisin y ejecucin de ciertos asuntos pblicos que son de su inters, nos remite a una expresin y organizacin autnoma de una fuerza social mediante la cual se busca abrir los espacios por los que discurre la toma de decisiones polticas. La participacin ciudadana, por ende, es concebida como un proceso de intervencin en la poltica y/o polticas. Es, entonces, un proceso que se desarrolla a partir de la irrupcin de los actores sociales, del resurgimiento de la sociedad civil, del adensamiento de las redes sociales y de la vida comunitaria que, ante la cada de los regmenes totalitarios y/o el achicamiento de la poltica social del Estado, se trasforma en una estrategia de organizacin social bsica de los ciudadanos para afrontar la defensa de sus derechos y satisfaccin de ciertas necesidades bsicas locales o inmediatas (servicios, vivienda, salud, alimentacin) y que, ocasionalmente, en funcin del tipo de estrategias de accin, cohesin, continuidad y experiencia de la organizacin, pueden o no incidir en el diseo y elaboracin de ciertas polticas pblicas (Lujan y Zayas, 2000; Olvera, 1998). La participacin ciudadana, as entendida, se presenta como intervencin antes que como incorporacin de los agentes sociales en el diseo, gestin y control de las decisiones polticas. Es decir, se le mira como un proceso social que resulta de la accin intencionada de individuos y grupos en busca de metas especficas, en funcin de intereAndamios
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ses diversos y en el contexto de tramas concretas de relaciones sociales y de poder. Es un proceso en que distintas fuerzas sociales, en funcin de sus respectivos intereses (de clase, de gnero, de generacin), intervienen directa o indirectamente en la marcha de la vida colectiva con el fin de mantener, reformar o transformar los sistemas vigentes de organizacin social y poltica (Velsquez y Gonzlez, 2003: 59). El despliegue de dichos procesos participativos y su corolario en la instauracin de un conjunto de mecanismos ciudadanos para la publicidad de la accin estatal en sus tareas de elaboracin, planeacin y desarrollo de las polticas, por tanto, no resultado de la modernizacin o liberalizacin de la esfera poltica, sino la consecuencia de la organizacin autnoma, de la expresin de un cuerpo colectivo de ciudadanos ante el debilitamiento del poder poltico (achicamiento del Estado) y la instauracin de una lgica de mercado en la construccin de las decisiones pblicas (lvarez, 2002; Olvera, 2001). Crtica a la lgica social Una de las principales crticas contra la participacin ciudadana autnoma es que la intervencin de los diversos actores sociales en la escena pblica, en la deliberacin y toma de decisiones polticas, puede convertirse en una sobrecarga para el sistema poltico, que ponga en riesgo la estabilidad y la lgica misma de los rganos de representacin, caractersticos de cualquier sistema democrtico. En otras palabras, desde esta perspectiva, la participacin ciudadana puede significar una amenaza a la gobernabilidad y la estabilidad del sistema poltico. Las decisiones poltico-administrativas se argumenta es una cuestin compleja que demanda el mnimo de participacin y, por el contrario, un amplio y slido diseo institucional que permita el procesamiento prctico de las diversas demandas e intereses ciudadanos (Schumpeter, 1988; Bobbio, 1986). Por otra parte, se seala que la participacin ciudadana, aquella accin impulsada desde la esfera de la sociedad civil y/o bajo el auspicio de ciudadanos no vinculados con los vicios presentes en el mbito poltico, en realidad no es un proceso que se encuentre exento de caer en esquemas tradicionales: corporativos o clientelares. En las organizaciones Andamios 85
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civiles, as como en los distintos espacios territoriales donde se despliega el activismo ciudadano, tambin se reproducen modelos basados en la fragmentacin social, subordinacin poltica, exclusin e integracin sistmica; modelos contrarios a todo principio democrtico que ponga de relieve la autonoma y la participacin amplia de los distintos sectores sociales (Restrepo, 2001: 187). Algunos autores, por ejemplo, subrayan que en nombre de la participacin ciudadana se han impulsado procesos de privatizacin en reas de inters colectivo e, igualmente, se ha estimulado la competencia entre las comunidades por la obtencin y distribucin de los recursos pblicos. En fin, en nombre de la participacin se han fortalecido los procesos de fragmentacin social y se bloquea la creacin de referentes comunes en la construccin de intereses colectivos generales (Restrepo, 2001: 172). Corolario: entender a la participacin ciudadana como un espacio de interaccin, comunicacin y diferenciacin entre el sistema estatal y el social Como se puede observar, la participacin ciudadana es un proceso en que se destacan distintas aristas; por una parte desde mbito institucional-estatal la explicacin de este proceso radica en aquellas prcticas y acciones ciudadanas impulsadas por una serie de instrumentos y mecanismos institucionales para la produccin y el desarrollo de las decisiones pblicas. La participacin ciudadana es concebida como un mecanismo que permite reducir y procesar la complejidad de las demandas sociales y econmicas que han de ser atendidas por el sistema poltico en su conjunto. Por otro lado, desde el mbito social, la participacin ciudadana expresa una nueva forma de accin social desplegada por los ciudadanos para hacer frente a los vacos dejados por el achicamiento del Estado, as como para defender un conjunto de posiciones, derechos e intereses de diversos sectores sociales e intervenir decididamente en el diseo, planeacin y desarrollo de la poltica pblica. No obstante, si bien reconocemos que dicha diferenciacin analtica nos permite comprender, por una parte, la manifestacin y expresin Andamios
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de las fuerzas colectivas que se organizan de manera autnoma para actuar en el marco local en defensa de determinados intereses grupales o sociales (Lujan y Zayas, 2000; lvarez, 1997) y, por otra, reconocer los distintos mecanismos, figuras o formas de participacin organizadas institucionalmente desde la lgica de lo estatal (o gubernamental) (Rivera, 1998; Ziccardi, 2004; Borja, 2000), en este trabajo nos interesa argumentar que la participacin ciudadana, desde nuestra perspectiva es decir, como expresin y creacin de espacios de organizacin y de disposicin de recursos mediante los cuales la ciudadana, en una localidad determinada, se involucra en la elaboracin, decisin y ejecucin de asuntos pblicos que son de su inters, no constituye un proceso que discurra en espacios distintos y excluyentes. Por ejemplo, entre una lgica de lo social y una lgica estatal incompatibles entre s, sino que, por el contrario, nos remite a un proceso en que ambos espacios y lgicas (lo estatal y lo social) se yuxtaponen antes que contraponerse recprocamente. De tal manera, en este trabajo se parte de que dicho proceso puede ser entendido, ms bien, como un espacio de interaccin, comunicacin y diferenciacin entre ambos niveles o sistemas de accin, en los que la expresin y organizacin de la voluntad ciudadana pueden estar dirigidos a resaltar el carcter pblico de la actividad estatal (gobernabilidad, legitimidad, control social, etctera), o la importancia y legitimidad del inters ciudadano respecto de la solucin de ciertos problemas definidos en el (o por el) mismo mbito pblico, y en que las distintas formas de participacin ciudadana, independientemente de su tipificacin (institucional o autnoma, estatal o social), son producto o resultado tanto de los intereses provenientes de las necesidades y demandas sociales, como de aquellos originados por las propias instancias poltico-estatales. Desde esta perspectiva, el anlisis de la participacin ciudadana, independientemente de su tipo (institucional o autnoma), precisa de una exgesis que no slo d cuenta de los elementos estructurales dispuestos desde lo estatal (espacios, recursos, disposiciones legales, apertura institucional, etctera), sino tambin de la formas asociativas adquiridas dentro de la configuracin del entramado social, as como de los problemas subyacentes tras el despliegue de acciones que, dentro de este espacio de interaccin, comunicacin y diferenciacin consAndamios 87
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tituido, realizan, recrean y construyen los alcances y limitaciones de la misma participacin ciudadana (Favela, 2002b: 37). Finalmente, la participacin ciudadana, concebida como un puente entre la sociedad y el Estado, implica mirar estos dos polos de la relacin no como antagnicos, sino como complementarios. En otras palabras, la participacin ciudadana no es una reparticin de poder suma cero, sino una suma positiva: no se trata de entender la participacin como negacin del Estado por parte de la sociedad civil, ni como la estatizacin de la sociedad que termina por subsumirla a las lgicas puramente gubernamentales. Los sistemas democrticos modernos se apoyan en el fortalecimiento de la esfera pblica considerndola como lugar de encuentro entre actores sociales y polticos para la deliberacin y toma de decisiones colectivas. En tal sentido, la participacin ciudadana fortalece a la vez el Estado y a la sociedad, sin que ello represente una prdida de identidad de uno u otra. (Velsquez y Gonzlez, 2003: 63). Antes de desarrollar con ms detalle este ltimo planteamiento, es conveniente resaltar dos grandes ejes temticos que cruzan la acepcin y problema de la participacin ciudadana. El primero de ellos es precisamente el relacionado con el conjunto de presupuestos tericos y discursivos que subyacen tras los procesos de participacin ciudadana, dirigidos a apuntar su funcin e importancia en la consolidacin de las democracias representativas, as como en la expansin y fortalecimiento de la llamada sociedad civil. El segundo es el tema de la ciudadana, como otro de los grandes fundamentos en los que descansan los contornos, sentidos y objetos de accin de dichas prcticas participativas.
TEORA DE LA DEMOCRACIA Y PARTICIPACIN CIUDADANA La participacin ciudadana es un concepto irremediablemente circunscrito a un campo mayor de la Ciencia Poltica. En especial, es una expresin Andamios
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recurrente en las teoras abocadas a tratar el problema de la democracia. Pero, a pesar de lo anterior, es decir, de la cotidianidad de su uso, hasta el momento no existe una nocin unvoca acerca de dicha nocin. En trminos generales, el problema de la participacin ciudadana puede ser abordado desde los dos enfoques principales que actualmente caracterizan la discusin sobre la teora de la democracia: el enfoque prescriptivo y el descriptivo.3 En este apartado, resaltaremos cmo cada una de estas perspectivas ha sealado una serie de caractersticas, objetivos y estrategias de accin para acotar y ubicar el problema de la participacin ciudadana en el funcionamiento de los regmenes democrticos.4 La participacin ciudadana: una forma de vida o una forma de norma5 Dentro del enfoque prescriptivo, en el cual la democracia se concibe fundamentalmente como un proyecto poltico de autogobierno (como
Cfr. Del guila, Rafael y Vallespn, Fernando (coords.) La democracia en sus textos. Alianza. Madrid, 1998. Para una diferenciacin ms amplia sobre los enfoques prescriptivos y descriptivos de la democracia, vase tambin: Giovanni Sartori, Que es la democracia? Nueva Imagen. Mxico, 2000. 4 Los enfoques que aqu se presentan responden exclusivamente a una tipificacin expositiva. En otras palabras, ambos enfoques apelan a una misma tradicin que podra llamarse la teora de la democracia representativa, y slo se diferencian en funcin del tratamiento o nfasis (formal o sustantivo) con el cual son abordados las temticas aqu propuestas. En consecuencia, cabe aclarar que no se est hablando de otra cosa ms que de la democracia representativa, en la que, como bien lo menciona Bobbio, las deliberaciones colectivas, que involucran a todos no son tomadas directamente por quienes forman parte de ella, sino por personas elegidas por este fin (Bobbio, 1996: 52). 5 Conviene aclarar que ninguno de los enfoques (prescriptivo o descriptivo) aqu expuestos se refieren a la participacin ciudadana como un trmino conceptual o un tipo particular de participacin con caractersticas especficas. Ms bien se refieren a ella como parte de un proceso genrico de participacin que rebasa la accin poltica de los actores sociales dentro de un determinado sistema democrtico. La participacin ciudadana sera una forma adjetivada de participacin que no est orientada, ni limitada, a la funcionalidad de los mecanismos de representacin o a los procesos de eleccin y confrontacin poltica (participacin poltica), sino que est orientada por presupuestos ms activos y directos en la gnesis de la voluntad poltica, es decir, es considerada como parte de esas acciones participativas que en vez de luchar por el control del poder poltico, reivindica el carcter pblico de las decisiones tomadas por ese poder poltico.
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una forma de vida), la funcin de la participacin ciudadana consiste en la resolucin y/o transformacin de los conflictos polticos a travs de la creacin y apropiacin de espacios de discusin pblicos que permitan el debate racional, la interaccin comunicativa y la incidencia directa de los ciudadanos en la toma de decisiones. En otras palabras, la participacin ciudadana, antes que como un mero dispositivo jurdico o un procedimiento instrumental para constitucin de la autoridad, se acota como un proceso constitutivo en la toma de decisiones colectivas supuestas en la organizacin, diseo y fortaleza de las instituciones democrticas. Es un mecanismo cvico-activo privilegiado mediante el cual se pueden fijar los escenarios deliberativos, la agenda, la legislacin y la ejecucin de las polticas pblicas (Barber, 1998; Habermas, 1998; Giddens, 2000; Miz, 2000). En este sentido, aun cuando en la teora prescriptiva existe un reconocimiento explcito de que el desarrollo de la democracia (y, en particular, el de los distintos regmenes democrticos modernos), tienen su base en el modelo liberal democrtico, antes que en los presupuestos de los modelos de la democracia directa o unitaria, se cuestiona fuertemente el funcionamiento de los mecanismos formales de representacin, no slo porque exhiben un sesgo anti-participativo y tutelar, sino tambin porque al ponderar los procedimientos normativos e instrumentales, como los nicos medios efectivos para la incorporacin y agregacin de intereses en la conformacin de cualquier proyecto de orden poltico, se presupone con facilidad que los ciudadanos son incapaces de participar activamente en la toma de decisiones ya por la complejidad de los asuntos pblicos, ya por su escaso inters o apata poltica, y, por tanto, que los representantes polticos, los gobernantes, son los nicos sujetos interesados y capacitados para defender el inters de sus representados (Barber, 1998; Miz, 2000). De acuerdo con las premisas y principios tericos del enfoque presciptivo, la participacin ciudadana, por tanto, estara dirigida a cubrir los siguientes objetivos: 1) Promover el desarrollo de mecanismos dialogantes entre gobernantes y gobernados que permitan la inclusin amplia de cualquier manifestacin poltica en la construccin y toma de decisiones de Andamios
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carcter pblico y que garantizasen la visibilidad de las acciones de los representantes polticos (Habermas, 1998; Giddens, 2000); 2) Constituirse en una actividad cotidiana y en un criterio central para la resolucin de los conflictos polticos, o sea, para la toma de decisiones sobre asuntos de carcter pblico y crear espacios autolegislativos y autogestivos para enfatizar el carcter pblico de lo poltico (Barber, 1998: 291 y ss); 3) Fomentar el desarrollo de comunidades polticas capaces de trasformar a individuos privados dependientes en ciudadanos libres y a los intereses parciales y privados en bienes pblicos (Barber, 1998); 4) Por ltimo, la participacin ciudadana, enmarcada en un modelo de deliberacin argumentativa, sera una forma de expresin cvica dirigida a debatir las decisiones tomadas por la autoridad poltica, presentar y formular una serie de demandas en relacin con el Estado y exigir, en trminos generales, la publicidad de los actos del Estado (Habermas, 1998; Giddens, 2000). Por el contrario, desde un enfoque realista, con que la democracia se define, bsicamente, como una forma de norma, como un mtodo institucional para la toma de decisiones polticas, antes que como una forma de vida, la participacin ciudadana, al igual que cualquier otro tipo de par-ticipacin, es una actividad que queda circunscrita a los procesos de eleccin y decisin delimitados por el propio mercado e instituciones polticas, pues en el modelo de las democracias representativas el demos no se autogobierna, sino que elige representantes que lo gobiernan (Sartori, 2000; Pitkin, 1972; Crespo, 2000; Garca, 1998). Desde dicha perspectiva, si bien se reconoce que la democracia puede ser entendida como un procedimiento instrumental para el despliegue de los derechos individuales frente al Estado, o como un medio efectivo para la canalizacin y suma de los distintos intereses previstos en los dilemas de carcter pblico, se objeta que dichas tareas le competan al demos o que precisen de la creacin de instancias pblicas deliberativas. La congruencia entre los intereses de la comunidad y el gobierno, desde este enfoque, es un problema que compete excluAndamios 91
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sivamente a los gobernantes, no a los gobernados (Pitkin, 1972; Sartori, 2000). La participacin ciudadana, entonces, segn los presupuestos del enfoque realista, no es la panacea universal para la construccin y consolidacin de los regmenes democrticos sus piernas son mensurables y escasas. La implementacin de mecanismos participativos, por s mismos, no son garanta de nada; la participacin (ciudadana o del cualquier otro tipo, distinta a la participacin poltica) no es ninguna condicin suficiente para sostener el edificio de las democracias modernas, ya que un mayor activismo o intervencin ciudadana no supone automticamente un demos ms gobernante, as como tampoco demandar menos poder para los gobernantes significa ms poder para los gobernados. Ambas condiciones, llevadas al extremo o planteadas como premisas fundamentales, acaban por socavar los principios de todo tipo de democracia (Sartori, 2000: 75; Crespo, 2000: 48). Segn los planteamientos del enfoque descriptivo, la participacin ciudadana podra contemplar los siguientes objetivos: 1) constituirse en un mecanismo institucionalmente legtimo para renovar cuando sea el caso el consentimiento sobre las figuras o grupos gobernantes a travs de la va electoral, as como permitir, a travs de su manifestacin pacfica y significativa, esto es por la va electoral, establecer un mayor vnculo efectivo entre elecciones y democracia (Sartori, 1998: 299); 2) facilitar los procesos inter-decisionales mediante un involucramiento mesurado en los problemas de orden pblico;6 3) permitir la convivencia civilizada entre los representantes y los representados y optimizar los esfuerzos de la participacin ciudadana de forma tal que puedan contribuir aunque no garantizar el bienestar comn (Crespo, 2000); 4. fomentar la confianza hacia las normas e instituciones como mecanismos neurlgicos de la estabilidad y desarrollo de la democracia
Sartori, en particular, considera que la eficacia de cualquier tipo de participacin no es un problema que dependa de la cantidad de espacios y/o dispositivos deliberativosparticipativos, ni mucho menos, del nmero de participantes involucrados, sino de las capacidades reales y efectivas de facilitar los procesos inter-decisionales (1998: 303).
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y como dispositivos eficaces para la agregacin de las diversas expresiones ciudadanas (Crespo, 2000). El discurso de la participacin ciudadana Desde la perspectiva de los actores sociales (que dicho sea de paso, se inclinan por la concepcin prescriptiva de la democracia), la participacin ciudadana se plantea como: 1) una forma de expresin privilegiada mediante la cual es posible canalizar y conciliar la diversidad y la complejidad de los intereses de los habitantes de una regin determinada; 2) un medio de comunicacin ms directo entre gobernantes y gobernados; 3) una herramienta ciudadana para influir en la planeacin, vigilancia y evaluacin de la funcin pblica; 4) un nuevo instrumento de contrapeso en torno al funcionamiento de las instituciones gubernamentales y polticas; 5) un mecanismo de interaccin entre funcionarios y ciudadanos orientado hacia la generacin de formas de gobierno, legtimas, eficientes y representativas; 6) un derecho y una obligacin ciudadana garantizada jurdicamente por el Estado; 7) una frmula de representacin ciudadana orientada hacia el desarrollo de estrategias de cogestin y autogestin en el desarrollo de polticas pblicas; finalmente, 8) un novedoso proceso participativo que permitir superar los viejos esquemas de gobierno basados en relaciones clientelares y corporativas (Ziccardi, 2004; Martnez, 1998; lvarez, 1997; Lombera, 2001; Meja., 1999).7
Otros estudios o propuestas revisadas en la literatura anglosajona tienen la misma vertiente, esto es, se centran en el estudio de las funciones, escenarios y sentidos (consolidacin de la democracia e incidencia de los ciudadanos en la esfera pblica para la democratizacin del desarrollo) de la participacin ciudadana y enumeran las condiciones estructurales, los espacios institucionales, las normas y mecanismos de interaccin que posibilitan u obstaculizan su desarrollo. Cfr. Brody, Samuel D., Godschalk, David R., Burby, Raymond J. Mandating Citizen Participation in Plan Making. Journal of the American Planning Association; Summer 2003, Vol. 69 Issue 3.; Turner, R.S. The Politics of Design and Development in the Postmodern Downtown. Journal of Urban Affairs; Dec. 2002, Vol. 24 Issue 5.; McBride, Keally. Citizens Without States? On the Limits of Participatory Theory. New Political Science; Dec. 2000, Vol. 22 Issue 4.; Maier, Karel. Citizen Participation in Planning: Climbing a Ladder? European Planning Studies; Sep. 2001, vol. 9, Issue 6.
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De acuerdo con las caractersticas o propiedades que el discurso le atribuye al proceso de la participacin ciudadana, sta contemplara los siguientes objetivos: 1) consolidar la democratizacin de las instituciones y la toma de decisiones en la gestin pblica (Lombera, 2001); 2) coadyuvar a la gobernabilidad democrtica, es decir, lograr, en la medida de lo posible, el reconocimiento de los ciudadanos en torno a las acciones de gobierno (Zermeo, 1998: 103); 3) canalizar y conciliar la multiplicidad de los intereses ciudadanos con el objeto de contribuir a la solucin de los problemas de inters general y al mejoramiento de las normas que regulan las relaciones en la comunidad (Assad, 1998: 11); 4) multiplicar los espacios y formas de participacin ciudadana para la toma de decisiones conjuntas con el fin de desplazar las formas de participacin corporativas, clientelares y autoritarias en la toma de decisiones polticas y, especficamente, en la conformacin de la agenda dirigida hacia la gestin pblica. Corolario Como podemos constatar, tanto las aproximaciones tericas como las enunciaciones provenientes de lo que aqu hemos denominado el discurso de participacin ciudadana, si bien destacan los aspectos formales, acotan los escenarios y sealan algunos de los sentidos de la participacin ciudadana ingrediente bsico de los sistemas democrtico, activismo asociativo e incidencia ciudadana en la democratizacin de la toma de decisiones sobre los asuntos de inters pblico; en realidad, al operar desde un plano exclusivamente terico normativo o magnificar los casos empricos, han arribado a una serie de conclusiones demasiado generales acerca del concepto, as cmo sobre la emergencia de un nuevo patrn de accin social impregnado de potenciales democratizantes. En otras palabras, se ha definido la participacin ciudadana a partir de la funcin que sta desempea en la consolidacin de los regmenes democrticos; en la gobernabilidad de los sistemas polticos; en el empoderamiento ciudadano o en la apertura Andamios
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y fortalecimiento de los espacios pblicos para la expansin de las organizaciones autnomas (sociedad civil), sin decantar las condiciones especficas que expliquen por qu y cmo se produce dicho fenmeno ni, mucho menos, esclarecer los aspectos o elementos que justifiquen los sentidos u orientaciones de sus posibles efectos estructurales.
CIUDADANA Y PARTICIPACIN A qu nocin de ciudadano nos referimos cuando hablamos de participacin ciudadana? Para responder esta pregunta, no vamos a reproducir el largo e intenso debate que se ha entretejido en torno al trmino de ciudadana en la teora poltica. No es el objetivo de este trabajo. En ese sentido, antes de centrarnos en discutir si la ciudadana consiste en: 1) un estatus de inclusin y pertenencia a un espacio poltico que apela a la existencia de un conjunto de derechos y deberes, o 2) ms bien nos remite a una identidad y a un conjunto de derechos y deberes que son resultado de una diversidad de prcticas circunscritas a temporalidades y espacios especficos, nos interesa resaltar los componentes que, independientemente de sus matices liberales o republicanos, conforman el concepto de ciudadana.8
Los principales enfoques tericos sobre ciudadana son tres: a) la teora liberal o individulista, en la que se enfatiza la existencia de una esfera privada e independiente del estado; la autonoma de los ciudadanos, su capacidad de delimitar el poder estatal, la inclusin de los individuos en la discusin pblica y la delimitacin de los mnimos de justicia como base de ciudadana (Rawls, 1971); b) la teora republicana, tambin calificada como comunitarista, destaca la intervencin de los ciudadanos en la esfera pblica como una accin fundamental de la constitucin de la sociedad en una comunidad poltica; el valor intrnseco de la accin poltica de los ciudadanos; las virtudes cvicas y la participacin en organizaciones voluntarias como medio para aprender y ejercer la ciudadana (Taylor, 1992); c) la teora pluralista, en que la definicin de ciudadana, aparte de estas consideraciones sobre los derechos y deberes que la constituyen, subraya de manera fundamental un conjunto de consideraciones sobre la diversidad (cultural y tica principalmente) y plantea por tanto la necesidad de una ciudadana diferenciada (Kymlicka, 1996). Desde nuestra perspectiva, todas estas definiciones son satisfactorias; sin embargo, ms all de los distintos matices y respuestas que se han esbozado sobre este problema, consideramos que la ciudadana, el ciudadano no puede ser concebido como una entidadidentidad que es depositaria de una serie de atributos tales como la igualdad ante la ley,
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La nocin de ciudadana posee tres claros componentes: 1) la adquisicin, adjudicacin, posesin o conquista de un conjunto derechos y deberes por parte del individuo en una sociedad-poltica determinada; 2) la pertenencia a una comunidad poltica determinada: Estado-Nacin; 3) la oportunidad y capacidad de participacin en la definicin de la vida pblica (poltica, social y cultural) de la comunidad a la cual se pertenece (Sermeo, 2004: 89; Tamayo, 2006:19). Estos tres componentes (identidad, Estado-sociedad civil, derechos y participacin), por tanto, constituyen aquellos mbitos analticos a partir de los cuales pueden definirse y observarse los elementos sustantivos de aquellas prcticas, proyectos, estrategias o acciones sociales que en su conjunto se encuentran plenamente relacionadas con la connotacin de lo ciudadano. La cualidad de ciudadano, entonces, antes de remitirnos a un simple estatus jurdico y/o territorial, nos remite a una diversidad de prcticas y/o dinmicas circunscritas a temporalidades y espacios especficos. Uno de los primeros autores clsicos que abord este problema fue precisamente Marshall (1988), quien sostuvo que la ciudadana, en tanto estatus de plena pertenencia de los individuos a una sociedad que a su vez implica el acceso a varios derechos, es un proceso histrico, es una construccin social, signada precisamente por la universalizacin de los derechos civiles en el siglo XVIII y de los derechos polticos en el siglo XIX, as como la propia expansin y consolidacin de los derechos sociales en las postrimeras del XIX e inicios del siglo XX. Desde dicho desarrollo civil, poltico y social, la ciudadana se concibe como aquel estatus que se concede a los miembros de una comunidad, que en Marshall se identifica con el Estado-Nacin. Sus beneficiarios son iguales en cuanto a los derechos y obligaciones que implica, y su ejercicio y disfrute est garantizado institucionalmente por medio de los tribunales de justicia (derechos civiles), el parlamento (derechos polticos) y el sistema educativo y servicios sociales (derechos sociales).
la libertad de elegir y el derecho al sufragio. Antes bien, ciudadana puede ser entendida como espacio o proceso interminable en donde se pone a prueba la veracidad de este conjunto de derechos y deberes democrticos libertad, igualdad, participacin (Arditi, 2003).
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La perspectiva de Marshall, si bien predomin a lo largo de varias dcadas (desde los aos de la posguerra hasta la crisis del Estado de Bienestar), ha sido objeto de diversas crticas, que en esencia han apuntado hacia: a) el carcter evolucionista o ms an teleolgico de sus planteamientos que no logran dar cuenta del complejo proceso de la construccin de la ciudadana (Giddens, 1999); b) el sesgo mecanicista de su teora al soslayar las condiciones polticas y sociales, as como las tensiones y contradicciones existentes en el desarrollo de la ciudadana (Barbalet, 1988); c) el sentido homogeneizador de la exgesis marshalliana, mediante el que se pretende establecer una teora universal de la constitucin de la ciudadana que, sin embargo, histricamente se contrapone con las diversas estrategias y sentidos mediante los que se ha desarrollado dicho proceso en los pases europeos (Somers, 1999: 229); por ltimo, d) se increpa a Marshall el ubicar en un mismo nivel derechos que tienen una estructura distinta, es decir, colocar en un mismo plano los derechos sociales con los civiles y polticos. Estos ltimos, aparte de ser derechos con una naturaleza universal y formal, delimitan la accin del Estado tanto en la esfera privada, como pblica. Por el contrario, los primeros no tienen ni pueden poseer la misma naturaleza; son derechos particulares, especficos, que sealan las obligaciones mnimas del Estado, prestaciones sociales establecidas discrecionalmente por el sistema poltico debido a una exigencia sistmica de igualacin e integracin social, de legitimacin poltica o de orden pblico (Gordon, 2001: 197; Rabotnikof, 2005: 40). Empero, ms all de compartir o disentir de los sealamientos anteriores, lo que importa rescatar es el tratamiento sociolgico que Marshall otorga a ese conjunto de derechos que hoy por hoy forman parte del proceso que define y redefine los confines de lo ciudadano y que, por ende, es ya indisociable de su ejercicio individual y social. La ciudadana, entonces, entendida como una construccin social, nos remite a un proceso que se encuentra fuertemente vinculado con el ejercicio y/o desarrollo de procesos ubicados en tres dimensiones: 1) la civil, dimensin en que el objeto de la accin es la defensa de los derechos de igualdad ante la ley, libertad de la persona, libertad
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de expresin, libertad de informacin, libertad de conciencia, de propiedad y de la libertad de suscribir contratados; 2) la poltica, dimensin en que el objeto de la accin est relacionado con el derecho de asociacin y con el derecho a participar en el poder poltico, tanto en forma directa, por medio de la gestin gubernamental, como de manera indirecta, a travs del sufragio; 3) la social, dimensin en que el objeto de la accin nos remite al conjunto de derechos de bienestar (mnimos) y obligaciones sociales que permiten a todos los miembros participar en forma equitativa de los niveles bsicos de la vida de su comunidad. Como se puede observar, este conjunto de derechos, mediante los que se describe la ciudadana, corresponden a un modelo ideal de relaciones sociopolticas que acotan los espacios de participacin ciudadana. Ahora bien, las prcticas relacionadas con estos procesos participativos no slo estn ceidas a dichos contornos, sino que tambin apuntan dinmicas y maneras especficas de entender su sentido u orientacin especfica. Por ejemplo, las prcticas o estrategias ciudadanas pueden tener una dinmica autnoma (emerger exclusivamente de los movimientos sociales y ser acciones reivindicativas de los derechos sociales, polticos y civiles) o caracterizarse por una dinmica dependiente, esto es, corresponder ms con un despliegue de estrategias paternalistas y clientelares de la accin gubernamental, que tienen por objeto la procuracin de una cierta legitimidad poltica, as como el control del orden y el poder poltico, antes que el fortalecimiento y construccin de una ciudadana integral (Bayn, et al, 1998: 84). Asimismo, este conjunto de dimensiones que acotan los objetos (sentidos) de las estrategias de accin constitutivas de la ciudadana, brindan igualmente algunas pistas de las posibles direcciones resultantes de los propios procesos de participacin ciudadana. De hecho, retomando los argumentos de Barbalet (1988) acerca de las diferentes posiciones que los ciudadanos asumen ante el Estado en el momento de interpelarlo para demandar la materializacin de los derechos civiles o de sus derechos sociales, tendramos entonces que los derechos civiles y polticos son derechos contra o delimitantes del papel del Estado, mientras que los derechos sociales constituyen reclamos garantizables Andamios
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por l. En el primer caso, es decir, para que las personas puedan defender sus libertades civiles y polticas, stas procuran diferenciarse y acotar plenamente su autonoma. Por el contrario, los derechos sociales, relacionados con el conjunto de prestaciones que brinda el Estado para el bienestar de los ciudadanos (educacin, salud, vivienda, etctera), implica un posicionamiento distinto de stos; la estrategia aqu no radica tanto en el distanciamiento como en impulsar una serie de condiciones (legales, administrativas, institucionales, etctera) que favorezcan el acercamiento y comunicacin entre el Estado y las demandas sociales de su propia ciudadana. CUADRO 2 Estado - Sociedad Interaccin / Diferenciacin Interaccin/ Comunicacin Dimensiones: civil, poltica, social Participacin ciudadana De acuerdo con lo anterior, una de las primeras cuestiones que se podran resaltar, por su puesto, son algunos de los contornos que nos permiten discriminar algunas de las estrategias de accin o prcticas que, grosso modo, podran clasificarse dentro de aquello que denominamos participacin ciudadana. En primer lugar, ya hemos apuntado que este proceso se distingue de otros fenmenos participativos porque precisamente acontece en la interaccin de los planos social y estatal en que se construye, se define y establece un conjunto de soluciones pblicas. En segundo lugar, que los temas, soluciones y problemas con los que se encuentra ms especficamente relacionado el ejercicio de la participacin ciudadana estn acotados por este conjunto de dimensiones en que se definen y redefinen la membresa, los proyectos y modelos mismos de la ciudadana. No obstante, una de las cuestiones ms relevantes que se pueden desprender de esta matriz (vase cuadro 2) es que la orientacin, el sentido de la accin (diferenciacin Andamios 99
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o comunicacin), depende ms de la dimensin de las demandas que del origen mismo de los procesos participativos. Esto es, los fenmenos participativos de orientacin ciudadana no estn orientados per se a buscar la diferenciacin y autonoma de los planos estatal o social; por el contrario, incluso en el caso de que el objeto de la accin sea la defensa y garanta de derechos civiles y polticos, pueden buscar una interaccin de comunicacin y acercamiento. En consecuencia, la lgica de la participacin ciudadana no es slo endgena al mbito desde la que se auspicia, sino que est cruzada por las dimensiones que la acotan y dan sentido a la accin. Otro de los componentes de la nocin de ciudadana est directamente relacionado con la condicin o potencialidad de la participacin, es decir, con ese proceso poltico de formar parte activa de una comunidad y, sobre todo, de incidir, en el diseo, construccin y ejecucin de las decisiones pblicas relativas al espacio social al que como ciudadano se pertenece. Como resalta Ramrez Siz, la cualidad de ciudadano no est mediada nicamente por la adscripcin a una determinada comunidad poltica, ni por el conjunto de derechos y responsabilidades que dicha comunidad reconozca; el ser ciudadano nos remite a una actitud consciente y responsable para intervenir en la vida pblica y el buen funcionamiento de las instituciones que amparan dicha membresa (Ramrez Siz, 1995: 96). La ciudadana, por ende, esencialmente nos remite a una actuacin consciente, a una actividad deliberada, dirigida a formar parte de la vida pblica, as como a una disposicin permanente por concurrir en la elaboracin de decisiones y objetivos colectivos, antes que a la mera adscripcin y goce de ciertos bienes y servicios garantizados por un estatus jurdico o territorial. Desde esta perspectiva, como se puede observar, el trmino de ciudadana nos remite a una cuestin dinmica, a un problema de accin y construccin social permanente. Es un proceso participativo; por tanto, que se expresa y se sustenta en las prcticas e interacciones cotidianas que los individuos (los ciudadanos) establecen con y desde el mbito socio-estatal. Por ello, ante todo, la ciudadana nos remite a una construccin cultural, a un proceso identitario (sentido de pertenencia), que es resultado de luchas sociales, civiles y polticas, de un conjunto de transformaciones histricas y estructurales, as como de Andamios
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interaccin y diferenciacin entre los mbitos social y estatal (Somers, 1999: 228). Tamayo (2006), por ejemplo, seala que la construccin de la ciudadana (sus distintos proyectos) est atravesada por una lucha social entre el Estado y los grupos organizados de la sociedad civil en que la disputa, el conflicto, se encuentra entre la supresin o expansin de los derechos, la reglamentacin de la participacin ciudadana o la defensa por su autonoma. Los proyectos ciudadanos estn, pues, en funcin de los actores sociales, y de su visin, sobre estas tres dimensiones bsicas de la ciudadana: la relacin Estado-sociedad, los derechos ciudadanos y las formas de participar (Tamayo, 2006: 19). Conforme con lo anterior, la participacin activa, es decir, la incorporacin deliberada y consciente de los individuos en los asuntos correspondientes al escenario pblico es endgena a la acepcin de ciudadana en su versin sustantiva. Por el contrario, para quienes conciben a sta como un estatus jurdico y/o de pertenencia geogrfica, el elemento participativo, el inters y la disposicin del ciudadano, por involucrarse en la vida pblica, pasan a un segundo o hasta tercer plano y en consecuencia reducen su ejercicio a momentos y espacios especficos. Cuando apelamos al trmino de participacin ciudadana, nos remitimos no slo a una accin individual o colectiva deliberada y en busca de propsitos especficos, sino que la recuperamos como esa actividad y/o proceso mediante el cual los individuos se integran a una determinada comunidad poltica a travs de su libre ejercicio de derechos y deberes. En este sentido, si la participacin ciudadana, nos remite a un espacio donde se expresan tanto el conjunto de normas establecidas (vgr. la libertad de asociacin, igualdad ante la ley), como a los saberes o prcticas socialmente aprendidas para intervenir en la escena pblica y contribuir a la definicin de metas colectivas en una determinada comunidad poltica, podemos retomar claramente dichos fenmenos participativos con el objeto de subrayar las interacciones socio-estatales en las que se reproducen y por ende, desde los mismos, tambin dar cuenta de las transformaciones acontecidas en las esferas de la sociedad y el Estado.
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Este planteamiento, en realidad, ya haba sido destacado por otros autores al tratar de decantar el conjunto de condiciones y/o factores que formaban parte de los fenmenos participativos en las sociedades modernas. Pliego (2000: 18), por ejemplo, ya haba destacado que para comprender por qu algunos individuos participan y otros no, precisa considerar a los individuos como personas: como sujetos que intervienen reflexivamente en los procesos sociales desde una racionalidad de tipo vital (de un acto racional condicionado socialmente, construido a partir del conjunto de recursos materiales, significados, roles y posiciones de poder que caracterizan el entorno cotidiano y/o el marco de interaccin regular que posibilitan la coordinacin accin social de dichas elecciones racionales). Merino (1995) en un planteamiento anterior, tambin subrayaba que la explicacin de los procesos participativos mediante los cuales el ciudadano tomaba parte y se involucraba en los asuntos pblicos, estribaba tanto en un conjunto de circunstancias personales y sociales, como en las condiciones polticas circundantes de la participacin, es decir, la exgesis de la participacin se encuentra tanto en las motivaciones externas que empujan o desalientan el deseo de formar parte de una accin colectiva, como en el entramado que forman las instituciones polticas de cada nacin. La participacin entendida como una relacin operante y operada, como lo dira Hermann Heller, entre la sociedad y el gobierno: entre los individuos de cada nacin y las instituciones que le dan forma al Estado. Desde esta perspectiva, lo ciudadano ya no slo distingue un tipo de participacin que tiene lugar entre las esferas social y estatal, sino tambin sustantiviza a dicha participacin como un conjunto de acciones y prcticas mediante las cuales los individuos recrean su pertenencia a una comunidad poltica a travs del libre ejercicio de derechos y deberes. De acuerdo con lo anterior, la participacin ciudadana es, entonces, tanto un componente para el buen gobierno, gobernabilidad, como un espacio social para expresin, organizacin y ejercicio de aquel conjunto de derechos y deberes que nos definen como ciudadanos. La nocin de ciudadana, en consecuencia, no slo brinda la fundamentacin legtima de la participacin ciudadana, sino tambin Andamios
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delimita los espacios y sentidos de estas prcticas y acciones cvicopoltico-sociales. Esto es, de acuerdo con los componentes bsicos de la ciudadana, la participacin ciudadana tendera, por un lado, a corregir el pathos de la democracia representativa, y por otro, a reivindicar los derechos de ciudadana (Canto, 2005). CUADRO 3
Participacin como correcciones del Pathos de la democracia nfasis en acotar el poder del Estado nfasis en derechos civiles y polticos nfasis en rendicin de cuentas y en transparencia de la gestin pblica nfasis en participacin individual
Fuente: Canto. 2005
Participacin como realizacin de derechos ciudadanos nfasis en orientacin de polticas nfasis en derechos econmicos y sociales nfasis en definicin del problema y decisin en funcin de necesidades sociales. nfasis en la participacin colectiva
Corolario: ciudadana, teora de la democracia como mbitos normativos de la participacin ciudadana El concepto de ciudadana, sin duda, es un trmino que se encuentra fuertemente asociado a la forma en que se entiende la democracia. De acuerdo con lo anterior, si hicisemos un pequeo recuento del enfoque descriptivo y prescriptivo de la teora democrtica y lo asociramos de manera particular con los componentes de la ciudadana, podramos decantar, bsicamente, dos funciones o formas de la participacin ciudadana. El enfoque realista, que acota a la ciudadana como una esfera restringida de realizacin de preferencias, configurada a travs de procesos estratgicos de agregacin y mediante mecanismos representativos que garantizan la posibilidad de influencia de los intereses individuales Andamios 103
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en la toma de decisiones (Miz, 2001: 73), concibe el despliegue de acciones y prcticas ciudadanas como procedimientos homogneos y regulados que posibilitan la legitimacin de las decisiones polticas, los cuales pueden resumirse en actividades para elegir a las autoridades u rganos de representacin poltica, en acciones dirigidas a negociar o aceptar la competencia entre distintas posturas e intereses relacionados con el procesamiento de un problema determinado y, en mecanismos estratgicos que den cuenta del nivel operacional del gobierno (Meyenberg, 1999: 14). Por el contrario, desde los planteamientos de la teora prescriptiva de la democracia, en que la ciudadana nos remite a una esfera amplia, o sea, a un proceso positivo que se configura con participacin activa, directa y expansiva de los individuos en la gnesis de la voluntad poltica (Miz, 2001: 73), la participacin ciudadana es, ante todo, un derecho y un compromiso colectivo del que depende la construccin pblica de las decisiones pblicas, es decir, la participacin amplia y autnoma de los ciudadanos se concibe como una pieza fundamental para la regulacin, vigilancia de las instituciones polticas, as como una estrategia bsica para incidir e intervenir en el diseo, planeacin y desarrollo de las decisiones pblicas (Meyenberg, 1999: 14). Recapitulando el conjunto de ideas presentadas a lo largo de este artculo, tendramos entonces que la participacin ciudadana, ms que un resultado signado por las acciones del Estado o de la sociedad, es producto de su interaccin y, por ende, constituye uno de los fenmenos en que se refleja y recrea constantemente una relacin socio-estatal. Analizar estos procesos participativos desde dicha propuesta explicativa (en tanto que relacin socio-estatal) permite resaltar cmo las estructuras dispuestas desde el espacio estatal no slo asignan funciones a los diferentes rganos e instituciones, sino que a la vez establecen los espacios para el despliegue de procesos participativos orientados a intervenir o interpelar las decisiones polticas, sin que ello implique que toda accin colectiva de esta naturaleza se encuentre completamente delimitada por las facultades y capacidades institucionalmente establecidas, sino que, a partir de esta interaccin y dependencia con lo estatal, tambin se reconfigura y retroalimenta el entramado asociativo
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(la sociedad civil) en el que esta misma se sustenta. (Favela, 2002; lvarez E., 2004). Por ello, se afirma que la participacin ciudadana, no obstante su cualidad comunicativa (de interaccin), es un elemento diferenciador de ambos sistemas que la suponen y mantienen. Asimismo, al acotar a la participacin ciudadana como una relacin socio-estatal en la que ciertos actores se interrelacionan no casualmente, sino intencionalmente (se comunican, se diferencian), se ha tratado de apuntalar un modelo analtico de doble entrada (emprica y normativa) que d cuenta tanto de los sujetos sociales y sujetos estatales que la componen, como de los contornos normativos orientaciones democrticas y de ciudadana que tambin la constituyen (Isunza, 2004: 20-21). En resumen, consideramos que entender la participacin ciudadana como una relacin socio-estatal nos permitir analizar las experiencias, fenmenos, modelos o casos respectivos desmitificando la oposicin o distancia entre lo estatal y lo social, as como las supuestas virtudes intrnsecas y/o maldades constitutivas de tales procesos participativos.
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