Guia Riesgos de Corrupción

APROXIMACIN
TERICA
Y PRCTICA AL ESTUDIO E IDENTIFICACIN DE RIESGOS DE CORRUPCIN
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RIESGOS
DE CORRUPCIN
EN LA ADMINISTRACIN PBLICA
ESTUDIO DE CASOS DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIN PBLICA MORALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA COLOMBIANA
PROYECTO COL 98/009
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Repblica de Colombia Departamento Administrativo de la Funcin Pblica Direccin General de Polticas de Administracin Pblica Carrera 6 No. 12-62 Telfono 2437100 politicas@dafp.gov.co Santa Fe de Bogot, 2000 Diseo de cubierta: Hctor Prado M., Tercer Mundo Editores Edicin, diagramacin electrnica, impresin y encuadernacin: Tercer Mundo Editores Impreso y hecho en Colombia Printed and made in Colombia
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PROYECTO DE MORALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA COLOMBIANA

MAURICIO ZULUAGA RUIZ Director General del Departamento Administrativo de la Funcin Pblica MARA PATRICIA BARAYA DAZ Subdirectora del Departamento Administrativo de la Funcin Pblica CARLOS EMILIO GONZLEZ GARCA Director del Proyecto ALBERTO GIRALDO SAAVEDRA Ex-Director del Proyecto DGAR GONZLEZ SALAS Coordinador del Proyecto JIT GILL Especialista Senior en Gestin del Sector Pblico. Banco Mundial ROBERT KLITGAARD Consultor Internacional CONSULTORES NACIONALES SCAR HERNANDO ARCILA NIO Marco Conceptual LVARO VELSQUEZ CAICEDO rea Gerencial LILIANA JARAMILLO MUTIS rea de Contratacin MARA TERESA POSADA F. rea de Trmites y Procedimientos HCTOR MEDELLN BOHRQUEZ rea Financiera JOS VICENTE CASAS DAZ rea de Control Interno DEYANIRA DUQUE ORTIZ ALBERTO LPEZ AMADOR JULIA ELIZABETH GONZLEZ NIO HILDA HERNNDEZ PABN Profesionales de apoyo
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIN PBLICA
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CONTENIDO
PRESENTACIN xi Departamento Administrativo de la Funcin Pblica xi Banco Mundial - Fondo de Desarrollo Institucional xiii INTRODUCCIN xv
APROXIMACIN TERICA Y METODOLGICA

PARA ESTUDIAR EL FENMENO DE LA CORRUPCIN
CAPTULO 1
scar Hernando Arcila Nio
Consideraciones generales 1 Acercamiento conceptual 4 Perspectiva jurdica del anlisis de la corrupcin 6 Perspectiva econmica del anlisis de la corrupcin 10 Perspectiva tica del anlisis de la corrupcin 19 Perspectiva cultural del anlisis de la corrupcin 25 Perspectiva internacional del anlisis de la corrupcin 26 Situaciones particulares 35 Acercamiento metodolgico al estudio de la corrupcin 42 Bibliografa 46 CAPTULO 2
LOS MAPAS DE RIESGOS DE LA CORRUPCIN 49

dgar Alfonso Gonzlez Salas La corrupcin administrativa 49 Los factores de riesgo de la corrupcin en Colombia a escala agregada 49 Los mapas de la corrupcin 60 Conclusiones 80 CAPTULO 3
RIESGOS DE CORRUPCIN EN LA ALTA Y EN LA MEDIA GERENCIA 81

lvaro Velsquez Caicedo Justificacin del estudio 81 La gerencia frente a la corrupcin 82 Mapa de riesgos 82 Caracterizacin de la gerencia 83
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Contenido Introduccin
Estilos gerenciales y riesgos de corrupcin 84 Las funciones gerenciales 93 Mapa de riesgos - rea gerencial 110 Estrategias contra la corrupcin 112 Bibliografa 118
RIESGOS DE CORRUPCIN EN EL REA FINANCIERA 121

Hctor Medelln Bohrquez Alberto Lpez Amador
CAPTULO 4
Consideraciones generales 121 Caracterizacin del rea 122 Principales riesgos en el rea financiera 123 Administracin de recursos financieros 127 Indicadores de riesgo 129 Mapa de riesgos - rea financiera 130 Propuesta metodolgica para estudiar la corrupcin 131 Recomendaciones para controlar la corrupcin 134 CAPTULO 5
RIESGOS DE CORRUPCIN EN MATERIA DE CONTRATACIN 139

Liliana Jaramillo Mutis Estructura administrativa y diagnstico contractual 139 Riesgos de corrupcin en la contratacin estatal 143 Mapa de riesgos - rea de contratacin 158 Entrevistas a contratistas 162 Responsabilidad administrativa y penal en materia contractual 163 Recomendaciones generales 164 CAPTULO 6
RIESGOS DE CORRUPCIN EN TRMITES Y PROCEDIMIENTOS 169

Mara Teresa Posada F. Consideraciones generales 169 Caracterizacin del rea 169 Clasificacin de los procedimientos 171 Criterios base para la seleccin de los procedimientos 172 Principales elementos de riesgos de corrupcin asociados a los procedimientos 173 Naturaleza de las entidades objeto del estudio de caso 179 Procesos y procedimientos misionales en Caprecom e Invas 183 Metodologa para analizar los procedimientos en Caprecom e Invas 184
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Contenido Introduccin
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Desarrollo de la estrategia de campo 186 Entidades exitosas 189 Resultado del anlisis de los procedimientos 191 Mapa de riesgos en trmites y procedimientos 193 Recomendaciones 194 CAPTULO 7
EVALUACIN DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO 197

Jos Vicente Casas Daz Consideraciones generales 197 Metodologa 198 Diagnstico 201 Mapa de riesgos - rea de control interno 206 Conclusiones 207 Anexo 211 CAPTULO 8
RIESGOS DE CORRUPCIN ASOCIADOS AL CONTROL EXTERNO 225

Deyanira Duque Ortiz Marco referencial 225 Estudio de casos 237 Mapa de riesgos - rea de control externo 243 Metodologa 245
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PRESENTACIN
Departamento Administrativo de la Funcin Pblica
Por todos es sabido que la tica pblica y la lucha contra la corrupcin constituyen temas fundamentales y parte integral de las agendas internacionales, particularmente en lo relacionado con la modernizacin del Estado y la reforma de la administracin pblica. Ello explica por qu desde finales de la dcada de los ochenta los temas de moralizacin y lucha contra la corrupcin han recobrado vigencia e inters en el entorno social, econmico, poltico, jurdico y administrativo. En los diferentes espacios, los programas y acciones efectivas de moralizacin y de lucha contra la corrupcin requieren, inicialmente, el reconocimiento de la existencia del fenmeno de la corrupcin y de las nefastas consecuencias que conlleva el ejercicio de su prctica cotidiana; en esta lnea, el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica se interes por caracterizar e identificar los riesgos de corrupcin dentro de la administracin pblica, mediante la realizacin del Proyecto de Moralizacin de la Administracin Pblica Colombiana que fue apoyado econmicamente por el Fondo de Desarrollo Institucional IDF del Banco Mundial. El proyecto se orient a la identificacin de los riesgos de corrupcin en diferentes reas de gestin y fue posible gracias a la generosa y abierta disposicin de dos entidades pblicas: el Instituto Nacional de Vas Invas y la Caja de Previsin Social de Comunicaciones Caprecom, consideradas clave para aproximarnos al conocimiento de los riesgos en razn de la gran cantidad de recursos pblicos que manejan, su vulnerabilidad a la corrupcin y su impacto en la comunidad en general. Convencidos de que las entidades y el Estado colombiano en general requieren propuestas prcticas para enfrentar y manejar el fenmeno de la corrupcin, el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica hace entrega de tres instrumentos, desarrollados a travs del Proyecto de
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Presentacin Introduccin
Moralizacin, que servirn de apoyo efectivo a los directivos y servidores pblicos: el libro Riesgos de corrupcin en la administracin pblica, la cartilla Gua gerencial para la elaboracin de los mapas de riesgo y el CD Rom con la Propuesta Metodolgica para la Identificacin de los Riesgos de Corrupcin. Los instrumentos desarrollados entran a jugar papel importante dentro del Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupcin y dentro de los Planes Sectoriales de Desarrollo Administrativo derivados de la Ley 489 de 1998. Para tal fin, el Departamento ofrece su concurso de forma que, adems de la identificacin de los riesgos de corrupcin, las entidades puedan formular polticas, estrategias y acciones concretas orientadas a controlar, prevenir, minimizar y erradicar el fenmeno de la corrupcin administrativa; con ello, adems de contribuir al mejoramiento de la gestin pblica, ser posible avanzar en la construccin de un Estado ms justo y equitativo. En la realizacin del Proyecto de Moralizacin de la Administracin Pblica intervinieron de forma especial las siguientes entidades a las que el Gobierno Nacional y el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica expresan su agradecimiento: Banco Mundial, Agencia Colombiana de Cooperacin Internacional ACCI, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, Caja de Previsin Social de Comunicaciones Caprecom e Instituto Nacional de Vas Invas.
Mauricio Zuluaga Ruiz Director Departamento Administrativo de la Funcin Pblica
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Introduccin Presentacin
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Banco Mundial - Fondo de Desarrollo Institucional - IDF
El Banco Mundial es plenamente consciente de los efectos perjudiciales de la corrupcin en la gobernabilidad y el desarrollo y, en consecuencia, considera que debe comprometer todos sus esfuerzos para colaborar con los pases en su empeo de luchar contra este flagelo. En este contexto, y en respuesta a una solicitud que hiciera el Gobierno de Colombia en 1998, el Banco a travs del Fondo de Desarrollo Institucional otorg un auxilio destinado a lograr los siguientes objetivos: Mejorar la comprensin de las caractersticas y orgenes de la corrupcin en el sector pblico colombiano, analizar la eficacia de las medidas tomadas hasta la fecha y disear estrategias encaminadas a fortalecer la integridad, la transparencia y la responsabilidd en la gestin de lo pblico. Adelantar una investigacin exhaustiva de dos entidades pblicas, Caja de Previsin Social de Comunicaciones Caprecom e Instituto Nacional de Vas Invas, con el nimo de identificar debilidades organizacionales especficas generadoras de riesgos de corrupcin, y desarrollar herramientas prcticas que pudieran utilizarse en todas las entidades pblicas para diagnosticar y superar tales deficiencias. Con miras a lograr los anteriores objetivos, un grupo de consultores, bajo la direccin de dgar Gonzlez Salas y con la asesora de Robert Klitgaard, realiz un estudio detallado de seis reas principales, a saber: gerencial, financiera, contratacin, trmites y procedimientos, control interno y control externo. El presente informe es el producto de las actividades emprendidas con el auspicio financiero del Fondo de Desarrollo Institucional, IDF, del Banco Mundial. El informe seala los principales riesgos de corrupcin en las reas mencionadas, la gravedad relativa y las consecuencias de los mismos. As mismo, plantea algunas recomendaciones para aminorar estos riesgos. Adicionalmente, el informe se detiene en el anlisis de las caractersticas, causas y efectos de la corrupcin, en trminos generales, y, en particular, las causas histricas, polticas, administrativas y sociales de la corrupcin en Colombia. A partir de las conclusiones del estudio, se ha diseado una metodologa genrica para la elaboracin de mapas de riesgos, con el propsito de colaborar con las entidades pblicas en la aplicacin de una autoevaluacin y en el desarrollo de estrategias efectivas contra la corrupcin. Diferentes entidades del sector pblico colombiano han comenzado a utilizar los hallazgos y herramientas desarrolladas con base en el proyecto
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Introduccin Presentacin
financiado por el Banco. Confiamos en que su aplicacin contribuir a incrementar la transparencia, la responsabilidad y la integridad del servidor pblico de Colombia.
Jit B. S. Gill Especialista snior en Gestin del Sector Pblico Unidad de Reduccin de la Pobreza y Gestin Econmica Regin de Amrica Latina y el Caribe Banco Mundial - Washington, D.C.
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Introduccin
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INTRODUCCIN
Cualquier concepto tico tiene que ver con la conducta que asumen los seres humanos en la convivencia cotidiana. Los ltimos 7000 aos han representado para la especie humana un proceso creciente de relaciones que reclaman actitudes y conductas cuyo nico fin es la bsqueda del bienestar y de la felicidad. Para alcanzarlos es menester actuar pensando en el bien propio y en el de los dems. En esta jornada milenaria las mujeres y los hombres hemos consolidado diversas formas de organizacin social que han servido para construir ideas, definir objetivos, desarrollar procesos productivos, enfrentar las amenazas, luchar por el poder, procurar el avance de los conocimientos, hacer la guerra, amarnos, proteger o violentar a la naturaleza, prolongar la vida o conquistar el universo. En estos escenarios, los humanos habremos asumido actitudes orientadas a procurarnos el bien individual, el de nuestro grupo u organizacin, o el de la colectividad universal. En cada caso respondemos a unos principios socialmente aceptados, o simplemente actuamos dentro del rango de nuestra discrecionalidad personal. Esto denota el carcter moral de los comportamientos o el obedecimiento a unos principios ticos. En el ejercicio de las actividades econmicas de produccin, de comercializacin y de trabajo, las personas tenemos la oportunidad de actuar en busca de la satisfaccin del bien estrictamente individual o del bien pblico. Iguales circunstancias pueden presentarse si se trata del ejercicio del poder en sus mltiples expresiones polticas. Por ejemplo dentro del Congreso de la Repblica, de los partidos, de los sindicatos, de los gremios, de las juntas directivas, o de cualquier mecanismo de participacin social en la toma de decisiones o en el control de la gestin pblica. Estos escenarios de influencia personal, o en los cuales podemos hacer prevalecer intereses de grupo son propicios para que actuemos con alta responsabilidad moral en defensa del bien pblico, o que lo hagamos de manera inmoral contra los derechos y los intereses generales de la sociedad.
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Introduccin
La misma situacin es propia de las tramas humanas que se presentan cotidianamente como personas civiles, como trabajadores de una empresa privada o como servidores de la administracin pblica cuya nica finalidad debe ser facilitar la gobernabilidad mediante servicios de excelente calidad, buen trato al ciudadano, agilidad en las tareas, economa en el uso de los recursos econmicos y tecnolgicos, y transparencia en las actuaciones. Las relaciones humanas constitutivas de la cultura organizacional y forjadoras de institucionalidad en los entes pblicos, son morales y ticas si auspician el bien comn. El servidor pblico debe resolver el conflicto entre sus intereses y los de la sociedad, ejecutando su trabajo en funcin de las aspiraciones colectivas, pero sin renunciar a las suyas: un salario justo el cual debe garantizarle una vida decorosa y un estado de gratificacin que eleve su autoestima. Desde esa perspectiva, la responsabilidad es la categora sobre la cual debe levantarse la moral de un servidor pblico. Ella implica actuar no slo en funcin de principios ticos la filosofa, sino a partir del discernimiento natural que ha de prodigarnos claridad para diferenciar entre lo moral y lo inmoral, o entre lo tico y lo antitico1. El quehacer de una persona que trabaja en las organizaciones pblicas ha de forjar la grandeza del Estado; ste debe cumplir su misin natural que es proteger la seguridad de los ciudadanos, garantizar la libertad y promover la justicia y la equidad. Adems, la responsabilidad del servidor pblico debe conducirlo a impulsar la construccin de ciudadana. Entendiendo por ciudadano el miembro consciente y activo de una sociedad democrtica: aquel que conoce sus derechos individuales y sus deberes pblicos, por lo que no renuncia a su intervencin en la gestin poltica de la comunidad que le concierne ni delega automticamente todas las obligaciones que sta impone en manos de los especialistas en dirigir2 . La transparencia, la calidad y la agilidad en el servicio son actitudes promotoras de un humanismo necesario en la gestin pblica. El ciudadano es el verdadero dueo de lo pblico. As lo sostuvo don Florentino Gonzlez en 18403. Nos parece que estaba invocando la volun1
La expresin TICA, de origen griego, proviene de la filosofa. Es la ciencia normativa de la conducta privada o profesional. La expresin MORAL, proviene del latn y es objeto de estudio de la teologa. Hace referencia a la moralidad de la conducta de una persona o grupo. Son los valores, los criterios, las formas de pensamiento y de accin. La tica y la moral se refieren al Ethos: modo de pensar y de obrar de una raza, pueblo, o grupo tnico. La tica se refiere a los principios orientadores, y la moral a los comportamientos. Fernando Savater. En Reforzar la Ciudadana, Lecturas Dominicales, El Tiempo, marzo 26 de 2000, Bogot. Florentino Gonzlez. Elementos de Ciencia administrativa, Escuela Superior de Administracin Pblica, Bogot, 1994.
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Introduccin
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tad de los colombianos que trabajamos para la sociedad, es decir, los que servimos en el gobierno o los de las dems organizaciones sociales. No cabe la arrogancia, la displicencia, la falta de honradez, el desperdicio de los recursos, el desafecto por el ciudadano frente al cual aparecemos muchas veces como gigantes; no cabe el trfico de influencias porque con ellas producimos violencia e inequidad; no cabe la ignorancia porque el servicio pblico es un bien general que puede profanarse con la mala calidad conceptual y tcnica. El trabajo del servidor pblico le pertenece esencialmente a la sociedad. De all la importancia de entender el servicio atado a procesos de participacin societal en la toma de decisiones y en el control de la ejecucin de los programas gubernamentales. La participacin demanda procesos de concertacin y genera equilibrio en las decisiones y en la utilizacin de los recursos. La promocin de una gestin participativa contribuye a madurar polticamente a los ciudadanos y a legitimar la accin del Estado por medio de su aparato administrativo pblico. Esto nos permite sealar que hay ntimas relaciones entre la gestin pblica contempornea y la poltica como ejercicio natural de los asociados. El equilibrio entre administracin y poltica, nacido de la participacin, fomenta conductas de alta calidad moral, controla la corrupcin y resuelve las tensiones entre los intereses individuales y el bien pblico. Ante la crtica situacin de deterioro de la moral del servidor pblico en Colombia, en 1998 el Gobierno y el Banco Mundial emprendieron el proyecto col/98/009 Moralizacin de la Administracin Pblica Colombiana, con el fin de detectar las reas que ofrecen riesgos de corrupcin en la gestin pblica y emprender acciones estratgicas conducentes a prevenir y a controlar la corrupcin, uno de los problemas que ms inestabilidad institucional ha trado a Colombia desde finales de los aos setenta. El desgreo administrativo ha sido la expresin material en las organizaciones estatales, de actos criminales de saqueo y del deterioro de la moral organizacional, la cual en muchos casos ha sido contraria al bien pblico. El objetivo del proyecto es identificar las debilidades organizacionales que favorecen la corrupcin y proponer polticas, estrategias, planes, programas y medidas efectivas que contrarresten los impactos de la corrupcin y garanticen la transparencia, el compromiso y el comportamiento moral de los servidores estatales. Con la pretensin de encontrar factores riesgosos de corrupcin sobre los cuales fuera posible emprender acciones concretas para combatirla, se escogi el Instituto Nacional de Vas Invas, Establecimiento Pblico
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xviii Introduccin
adscrito al Ministerio de Transporte, y a la Caja de Previsin Social de Comunicaciones Caprecom, Empresa Industrial y Comercial del Estado vinculada al Ministerio de Trabajo. Se consider que los volmenes de contratacin y la complejidad de los negocios de estas entidades podan ser un escenario propicio para obtener resultados tiles para replicar en las dems organizaciones de la Administracin Pblica. Cierto es que la necesidad de una metodologa para detectar riesgos es requerida para aplicarla en todos los entes estatales. Esa es la razn por la cual queremos aplicar los resultados de este estudio en el universo del aparato administrativo pblico colombiano, y en ese sentido se expresa el contenido de tres productos derivados del trabajo: una cartilla con los mapas de riesgos de corrupcin en seis reas de la organizacin: los procesos de contratacin, el sistema de control interno, el control externo, los mtodos y los procedimientos de trabajo, el sistema contable financiero, y la alta y media gerencia (cargos directivos y ejecutivos). El concepto riesgo alude a la posibilidad o probabilidad de que un evento suceda si median condiciones que lo faciliten. Por eso el concepto Mapa de Riesgos invoca un ejercicio mediante el cual dentro de una organizacin cualquiera del Estado es posible identificar, vislumbrar o precisar reas, procesos, procedimientos, instancias, estilos de direccin, dentro de los cuales puede actuarse de manera corrupta; esto es, en contra de los principios ticos, atropellando la moral social y el bien comn. Para construir un mapa de riesgos debe utilizarse cualquier tcnica apropiada para hacer diagnsticos administrativos. En este caso, el fin no es estudiar posibilidades de rediseo ni hacer auditora organizacional. La finalidad es detectar reas de la organizacin en las que puedan darse prcticas corruptas por parte de servidores pblicos, de contratistas, de proveedores o de usuarios de los servicios, para identificar las causas, las consecuencias y los mecanismos de operacin de los corruptos. Las medidas siguientes deben ser la adopcin de estrategias para prevenir, perseguir, sancionar y combatir la corrupcin. Otro producto del estudio es un disco compacto que contiene, adems de los mapas de riesgos levantados con sus respectivos factores generadores de corrupcin, la metodologa que puede seguirse para que las entidades pblicas inicien el levantamiento de los mapas de riesgos propios y definan las polticas, las estrategias, los proyectos o las acciones pertinentes para combatir la corrupcin y moralizar la organizacin. El tercer elemento es el presente libro que ofrecemos a la sociedad colombiana. Constituye un aporte importante para interpretar la dinmica de la corrupcin en Colombia, las falencias de nuestra administracin pblica y los espacios en los cuales hay proclividad a la corrupcin. Tam-
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bin nos muestra caminos para reflexionar sobre la urgencia de cambiar nuestras actitudes displicentes hacia el Estado, hacernos responsables de la gestin pblica como patrimonio propio que es, y contribuir a su construccin. El libro representa los aportes intelectuales y tcnicos de los profesionales colombianos y de otras nacionalidades que orientaron el desarrollo del trabajo o fueron artfices, como especialistas, de la ejecucin del estudio. En la Aproximacin terica y metodolgica para estudiar el fenmeno de la corrupcin scar Hernando Arcila Nio ofrece varias visiones desde las cuales puede entenderse la corrupcin: la jurdica, la econmica, la tica, la cultural y la internacional. Intentamos entender la corrupcin desde la perspectiva jurdica como un ejercicio de comprobacin o verificacin del incumplimiento de las normas legales, sin tener en cuenta que en muchos casos la racionalidad tcnica rie con las prescripciones constitucionales o legales. La perspectiva econmica deja entender entre otras cosas que el problema de la corrupcin acta en el contexto de la racionalidad de los agentes econmicos en las transacciones que les demanda el mercado y por eso tienen en cuenta el estudio de la relacin beneficiocosto. Al hacer referencia a la economa de la ley el documento sostiene: Cuando el costo de la legalidad excede su beneficio, la ley se incumple; de all que la economa de la ley sea fundamental para entender el problema de la corrupcin. La corrupcin es una consecuencia de una mala economa de la ley. La reflexin sobre la perspectiva tica deja claro que el quehacer tcnico del gerente o de un servidor pblico cualquiera es ante todo un acto moral el cual tendr ms moralidad en la medida en que satisfaga el bien comn. La discrecionalidad del servidor pblico est condicionada por la moral social, los intereses generales y, en ltimas, por el bien comn. Guarda ntima relacin con la mirada desde la tica, la perspectiva cultural. El consentimiento de prcticas desviadas de la moral general o auspiciadas por los ciudadanos en el devenir cotidiano de sus relaciones con la administracin pblica, termina institucionalizando ilcitos entre el sector privado y el pblico. Cuando la corrupcin pasa del terreno individual al organizacional y se instituye en los hbitos de todos, trasciende a la dimensin cultural. Este momento es aquel en el cual la racionalidad de la corrupcin se acepta como norma de comportamiento. Se hace normal. Las agencias internacionales, por su lado, sitan la corrupcin como una de las causas que impiden el desarrollo. El autor describe los procesos que involucra la corrupcin internacional y menciona casos concretos de varios pases: Alemania, Hong Kong, Francia, Italia, Venezuela.
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La propuesta metodolgica destaca la necesidad de estudiar la corrupcin sobre la base de que hay ausencia de estudios empricos que faciliten la identificacin de los elementos constitutivos del fenmeno, los tipos y modalidades, las manifestaciones y los comportamientos de los corruptos. Propone pues la observacin directa y los estudios de caso como modalidad de investigacin emprica, entre otras metodologas para construir adecuadamente los mapas de riesgos de corrupcin. dgar Alfonso Gonzlez Salas, Coordinador del Proyecto, autor del captulo Los mapas de riesgos de la corrupcin, presenta un panorama histrico acerca de la evolucin de los factores generales de corrupcin en Colombia en los ltimos cuarenta aos del siglo XX. Deja en claro el desarrollo de la corrupcin como fenmeno poltico, despus de la institucionalizacin del Frente Nacional entre los partidos Liberal y Conservador y las conductas asumidas por los gobernantes en el manejo del aparato administrativo pblico. Varios aspectos intentan explicar la crisis: la carencia de una cultura de participacin y de control ciudadano en la administracin, la ausencia de racionalidad administrativa y el desgreo administrativo, el impacto de la crisis fiscal en las remuneraciones, un sistema ineficaz de sanciones, un sistema de contratacin proclive a la corrupcin, debilidad en los controles externos, irracionalidad del sistema financiero, un modelo gerencial caracterizado por la excesiva centralizacin, inadecuados o inexistentes sistemas de informacin gerencial para la toma de decisiones, bajos niveles salariales, ausencia de un estilo participativo que premie la concertacin, procedimientos administrativos complejos y auspiciadores del desorden y la confusin. En el captulo Riesgos de corrupcin en la alta y en la media gerencia, lvaro Velsquez Caicedo realiza un recorrido por el rol gerencial y establece los factores determinantes de la alta y la media gerencia en la corrupcin. Analiza algunos de los arquetipos de estilo gerencial aceptados en la administracin y sus riesgos de corrupcin. Igual suerte corre la informacin, la gerencia del recurso humano y la promocin de la participacin ciudadana. En el captulo dedicado al rea financiera y contable los seores Hctor Medelln Bohrquez y Alberto Lpez Amador sostienen que hay una delicada descoordinacin intrnseca en las organizaciones pblicas que premia las prcticas corruptas. El rea financiero-contable presenta puntos crticos que la hacen vulnerable a la corrupcin debido a que las normas que regulan la administracin de las finanzas se evaden, y ellas mismas no restringen la capacidad delictiva. Los aspectos ms sensibles a la corrupcin en el rea son: la gestin presupuestal, la colocacin en el sistema financiero, el atraso tecnolgico el cual incluye personal poco capacitado y la ausencia de cultura contable. Dentro de las estrategias de solucin
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se propone un sistema integrado de informacin propiciador de mecanismos de verificacin y evaluacin de los resultados. En lo concerniente a la Contratacin en las entidades del Estado, Liliana Jaramillo Mutis destaca la importancia de racionalizar estas funciones para que haya unidad de criterios y de polticas sobre una de las reas que genera los ms graves problemas de corrupcin en Colombia. La autora describe en las dos entidades objeto de estudio el proceso de contratacin y seala como una debilidad en Invas la distribucin de competencias para contratar entre muchos funcionarios del nivel directivo otorgadas por medio de la delegacin. Sobre Caprecom destaca ausencia de polticas y directrices para el manejo del presupuesto de la entidad; adems resalta desorden administrativo y falta de comunicacin entre dependencias. En el captulo concerniente a los Trmites y procedimientos, Mara Teresa Posada F. destaca la importancia de relaciones expeditas entre Estado-ciudadano, las cuales deben caracterizarse por la sencillez de los trmites que debe adelantar el ltimo para satisfacer sus necesidades, y la agilidad de los procedimientos internos para que la gestin sea eficiente. Existe una relacin directa entre la maraa de trmites y procedimientos que se surten en la administracin pblica y los actos corruptos que de ellos se derivan. La autora desagrega en forma tcnica los conceptos trmites, procesos, procedimientos, se interna en las dos entidades estudiadas y realiza un examen de ellas que resulta de utilidad general. En el captulo dedicado a la Evaluacin del sistema de control interno, Jos Vicente Casas Daz plasma de manera crtica un anlisis del Sistema sobre la base del estudio de las normas constitucionales, legales y reglamentarias y su expresin en Invas y Caprecom. El estudio tiene como objetivo establecer riesgos in situ y potenciales a los cuales se enfrentan los servidores pblicos. En relacin con los sistemas de informacin, el estudio seala que la generacin de informes por parte del sistema de control interno denota un alto cumplimiento formal de tareas relacionadas con la materia, no obstante ser incierta su utilidad por la baja consulta, seguimiento y evaluacin de los documentos que producen las diferentes reas. De los aportes del autor resulta claro que el control interno requiere precisar su rol para contribuir a la eficiencia de la gestin. Por su parte, Deyanira Duque Ortiz, en el captulo orientado a determinar Riesgos de corrupcin en el control externo, plantea el carcter estructural e histrico de la corrupcin como fenmeno inmanente al ser humano. De su planteamiento cabe destacar la necesidad de distribuir el ejercicio del poder dentro de la organizacin por medio de la participa-
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cin en la toma de decisiones, adems de una normatividad gil y sanciones adecuadas. Queda claro que los sistemas de control externo a las organizaciones, como el marco sancionatorio, las entidades vigilantes, de seguimiento, investigacin y sancin y el marco legal, carecen de una estructura organizativa y de calidades tcnicas que los eximan de riesgos de corrupcin. De tal manera, resulta inalcanzable el xito de control fiscal, el de gestin, el disciplinario, el social y el poltico. El Gobierno colombiano espera que los directivos y los servidores pblicos en general apliquen estos instrumentos y se comprometan a librar con disciplina, esfuerzo y sacrificio una lucha sincera para erradicar la corrupcin. sta es una forma prctica de contribuir a consolidar la paz que requerimos para estabilizar la economa y las relaciones polticas, elementos sin los cuales no es posible afianzar la democracia, defender los derechos humanos, impulsar el crecimiento econmico, hacer justicia, garantizar la equidad y conseguir el desarrollo socioeconmico. La realizacin del Proyecto de Moralizacin de la Administracin Pblica Colombiana fue posible gracias al apoyo econmico y tcnico prestado por el Banco Mundial, al liderazgo de su representante para Amrica Latina y el Caribe seor Jit B. S. Gill, y a la contribucin del representante residente en Colombia seor Felipe Sez Garca, a quienes el Gobierno Nacional y en particular el Departamento expresan los ms sinceros agradecimientos. Al tiempo se destaca y reconoce el efectivo apoyo ofrecido por la Agencia Colombiana de Cooperacin Internacional ACCI y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD. Reconocimiento especial debe hacerse a los directivos y servidores del Instituto Nacional de Vas Invas y de la Caja de Previsin Social de Comunicaciones Caprecom, entidades objeto del estudio de caso y que de forma abierta y generosa colaboraron en la realizacin del proyecto. Se destaca la gestin del doctor Alberto Giraldo Saavedra, quien estuvo a cargo de la direccin y supervisin general del proyecto desde sus inicios en 1998 hasta mediados de noviembre de 1999; del coordinador del equipo de consultores, doctor dgar Gonzlez Salas; del consultor internacional, profesor Robert Klitgaard; de los consultores nacionales, doctores scar Arcila Nio, Jos Vicente Casas Daz, Liliana Jaramillo Mutis, Hctor Medelln Bohrquez, Mara Teresa Posada F. y lvaro Velsquez Caicedo; de los profesionales de apoyo, doctores Deyanira Duque Ortiz y Alberto Lpez Amador. Finalmente, se menciona el aporte especial de Hilda Hernndez Pabn, profesional de la Direccin General de Polticas de Administracin Pblica, quien estuvo al frente del proyecto manejando con buen juicio asun-
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tos conceptuales y tcnicos que garantizaron su feliz culminacin y la consecucin de los tres productos. La participacin de Julieta Gonzlez Nio, Rosa Ins Prieto Bejarano, Marlene Gonzlez de Navarro y Neyla Garca Potes, en materia tcnica y administrativa, fue definitiva para el desarrollo exitoso de las actividades y tareas demandadas por el proyecto.
Carlos Emilio Gonzlez Garca Director General de Polticas de Administracin Pblica Director del Proyecto
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Captulo 1 APROXIMACINTERICAYMETODOLGICA PARA ESTUDIAR EL FENMENO DE LA CORRUPCIN

scar Hernando Arcila Nio
CONSIDERACIONES GENERALES
Para nadie es un secreto que en los ltimos aos el fenmeno de la corrupcin se ha convertido en el tema de moda. Ha sido y seguir siendo tema central de las campaas polticas de quienes aspiran tanto a los cuerpos colegiados como a la presidencia de la repblica. Es frecuente escuchar a los altos funcionarios del gobierno prometiendo administraciones transparentes durante el perodo de permanencia en dichos cargos. En el mismo sentido, los funcionarios de los organismos de control aseguran que su gestin se caracterizar por la lucha frontal que emprendern contra la corrupcin, hasta erradicarla por completo del Estado. Sin embargo, los empresarios y sus gremios afirman que los niveles de corrupcin oficial se han incrementado sustancialmente y que ello afecta los costos de transaccin y sus relaciones con el Estado. Pero la manifestacin ms clara de que la corrupcin es el tema de moda de los ltimos veinte o treinta aos se expresa en la gran difusin que le han dado los medios de comunicacin. Paradjicamente, pese a ser un tema aparentemente de moda, para algunos autores tanto la corrupcin como la pobreza han existido siempre1. Aun cuando es innegable la importancia y actualidad del tema, ste no est acompaado de estudios que faciliten su comprensin, naturaleza, elementos constitutivos, caractersticas y dems aspectos en procura de una precisin conceptual que no solamente contribuya a superar la ambigedad del trmino, sino que a partir de su conocimiento se puedan adoptar estrategias que ataquen las verdaderas causas y efectos del fenmeno, y no los supuestos o simples percepciones que se tienen acerca de la corrupcin. En Colombia es an ms grave la situacin desde el punto
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Jos Mara Tortosa, Corrupcin, Barcelona, Icaria, 1995.
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Departamento Administrativo de la Funcin Pblica - Banco Mundial
de vista conceptual, porque la literatura existente no est muy desarrollada; no abundan los estudios tericos o empricos sobre este problema y los pocos esfuerzos que se han intentado no parecen haber producido resultados significativos. Los escasos estudios realizados en Colombia2 ofrecen acercamientos de tipo jurdico y/o de naturaleza sociopoltica, sin que todava se vislumbre la posibilidad real de alcanzar una delimitacin precisa de la corrupcin, en tanto objeto de estudio, y que sus aproximaciones tericas, conceptuales y metodolgicas ofrezcan visiones claramente interdisciplinarias. ste es un gran reto que se le presenta a la academia y a las ciencias sociales: lograr una verdadera articulacin entre el tratamiento terico, conceptual y acadmico de un fenmeno social, y la adopcin de acciones que prevengan, ataquen y contrarresten los efectos de conductas y comportamientos que presumiblemente pueden afectar la convivencia ciudadana y atentar contra la democracia y sus instituciones. A pesar del relativo desconocimiento que existe sobre el fenmeno de la corrupcin, a priori se afirma que es un problema de gran magnitud, y a la vez, debido a la ignorancia sobre el tema o a pesar de ella, se le atribuye a la corrupcin una dimensin verdaderamente dramtica. Para ello se acude a la estrategia de hacer hincapi en los efectos negativos, a veces apocalpticos del fenmeno. Esos efectos se presentan como evidentes en s mismos y, en consecuencia, parecen no requerir mayor justificacin. Segn Palau Tras, a la corrupcin se le atribuyen consecuencias tales como la de generar la prdida de credibilidad en el Estado, el gobierno y la administracin pblica; agudizar la crisis de legitimidad del sistema poltico y alentar la insurgencia armada all donde la inmoralidad ha adquirido profundos niveles de penetracin social3. As mismo se dice que distorsiona la economa de libre mercado, interfiriendo los mecanismos para la correcta y adecuada asignacin de los recursos econmicos; igualmente es considerada como factor inflacionario y causante de un significativo aumento de dficit fiscal; se ha dicho tambin que es un fenmeno que acenta las desigualdades sociales al anular las polticas gubernamentales orientadas a combatirlas; de otra parte se afirma que al invadir la esfera de la actividad poltica perturba las instituciones democrticas esenciales tales como el derecho al voto y al acceso a los cargos de repre2
Un gran aporte al estudio del tema de la corrupcin en Colombia lo constituye el texto La corrupcin en Colombia, compilacin hecha por Fernando Cepeda Ulloa y editado por Tercer Mundo, Fedesarrollo y la Universidad de los Andes, 1997. Juan Carlos Palau Tras,Cmo mejorar el estudio de la corrupcin?, en La corrupcin al descubierto, Ministerio de Gobierno, 1994.
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Riesgos de Corrupcin en la Administracin Pblica
sentacin poltica, as como la actividad de los cuerpos colegiados y legislativos. Finalmente, la corrupcin se considera causa y efecto de la inexistencia o prdida de valores ticos y morales de una comunidad nacional. Este diagnstico o listado de problemas tiene su origen en el informe de recomendaciones de la Comisin de Reforma del Estado creada por el gobierno de Barco y que en su momento constituy un acercamiento relativamente novedoso al tema de la corrupcin, pero que hoy requiere un anlisis crtico, sustentado en estudios empricos que demuestren las relaciones de causalidad que puedan existir entre la corrupcin y cada uno de los nefastos resultados o consecuencias enunciados, porque resulta difcil aceptar a primera vista que la corrupcin sea la nica causa de todos los males econmicos, polticos y sociales, anteriormente relacionados. Quienes adoptan este diagnstico como hecho cierto, no aportan datos o hiptesis explicativas que indiquen el nivel de responsabilidad que le corresponde a la corrupcin en los problemas sociales, polticos y econmicos que se le atribuyen. Tampoco son objeto de estudio e investigacin las causas de la corrupcin ni se tipifican y discriminan sus modalidades o el impacto diferencial que pueda producir en las mltiples dificultades por las que atraviesa el rgimen poltico colombiano. Sin embargo, la generalizada aceptacin de que el tema est suficientemente estudiado o incluso sobrediagnosticado, inhibe a las entidades pblicas o privadas para financiar investigaciones orientadas a ensanchar el universo de conocimiento sobre el problema o a reflexionar sobre su naturaleza, sus causas, sus dimensiones y sus verdaderos efectos4. Ante la ausencia de estudios que se orienten hacia la reflexin terica, conceptual y metodolgica que permitan dilucidar, comprender y explicar el fenmeno de la corrupcin, se privilegian estudios de consultora, que al igual de lo que sucede en el mbito de la administracin privada5, conducen a que se imponga la adopcin de soluciones mgicas que no consultan la realidad de los hechos y que buscan resultados y/o acciones inmediatas, con un gran impacto publicitario que poco o casi nada aportan para la comprensin y resolucin del problema de la corrupcin. Pero adems, este tipo de estudios generalmente concluye con propuestas de carcter legal, agravando an ms el problema, porque tales propuestas contribuyen al ritual legislativo, tpico de nuestra tradicin santanderista, de poca efectividad pero de gran simbolismo.
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Ibd. Me refiero a las llamadas modas administrativas, las cuales se caracterizan por proponer supuestas soluciones de aplicacin universal sin ningn fundamento emprico que demuestren su validez y/o garantice los resultados que ofrece. Para una mejor comprensin del tema, vase Revista Innovar, No. 5, junio de 1995.
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Esa inveterada tendencia que nos caracteriza a los colombianos de creer que la totalidad de los problemas, bien sean de orden poltico, econmico, social o simplemente de comportamiento individual o colectivo, se resuelve por va legal, conduce a lo que ms adelante llamaremos fetichismo normativo que, junto con el exceso de leyes y cdigos, o hiperinflacin normativa, constituyen posibles causas para el incremento de los factores de riesgo asociados a la corrupcin y aportan muy poco a la prevencin, persecucin y sancin de las conductas de funcionarios pblicos y/o particulares involucrados en comportamientos ilcitos o que atentan contra la tica pblica. Tambin es vlido afirmar que independientemente del valor explicativo que pueda ofrecer el diagnstico del fenmeno de la corrupcin o de la posible manipulacin que de l se haga, es incuestionable que hoy se percibe la corrupcin como un problema pblico de primer orden. Esto representa un cambio fundamental en la percepcin, actitud e importancia, cuando menos, que se le da al tema por parte del Estado, el gobierno, los polticos, los medios de comunicacin y dems actores sociales. En este sentido, le corresponde a la academia y a las ciencias sociales avanzar en la precisin conceptual y en la tarea de identificar y explicar las causas del porqu hoy la corrupcin se ha convertido en tema prioritario de la agenda estatal y cul es la razn de que absorba gran parte de la atencin de la opinin pblica. Se requiere con urgencia avanzar en este tipo de estudios para poder determinar con cierto nivel de precisin las caractersticas esenciales de la corrupcin, sus modalidades y formas de manifestarse, porque slo as es posible clarificar las diferencias abismales que existen entre un acto de corrupcin y el escndalo que se produce al ser divulgado por los medios de comunicacin. Si no se establecen tales diferencias, el fenmeno puede caer en el terreno de la manipulacin, porque seguramente es ms fcil obtener dividendos polticos de conductas o comportamientos que produzcan un gran escndalo, as no sean necesariamente actos corruptos, que denunciar o divulgar actuaciones verdaderamente corruptas, pero que, por diversas razones, no producen impacto publicitario, traducible en escndalo.
ACERCAMIENTO CONCEPTUAL
Los estudiosos del tema han realizado mltiples y diversos esfuerzos tratando de construir una definicin del trmino corrupcin, con pretensiones de generalidad o universalidad, sin que hasta el momento se haya logrado tal propsito. La razn puede hallarse en la complejidad de los elementos que condicionan, integran o constituyen la naturaleza de la
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fenomenologa de la corrupcin, y en las caractersticas, formas y modalidades que adoptan las prcticas corruptas en una cultura particular, propia de un momento histrico determinado, y no a una posible incapacidad de los estudiosos para hacerlo. Algunos de los intentos realizados para definir la corrupcin pueden reflejarse en las siguientes expresiones: Es el actuar por fuera de los parmetros y normas establecidas para el ejercicio de la funcin pblica. Es el favoritismo indebido, discriminatorio y, por tanto, carente de imparcialidad para el ejercicio de la funcin pblica. Es actuar en funcin de los intereses personales o de grupo en desmedro del bien general durante el ejercicio de los cargos. Es actuar por fuera de los deberes normales en provecho propio o de personas allegadas familiar o afectivamente. Es actuar con nepotismo, dejarse sobornar, y permitir o incurrir en malversacin de fondos pblicos con propsitos de inters privado. Es abuso de poder y/o de autoridad con el fin de beneficiar indebidamente a una persona o a un grupo de personas. La corrupcin es un problema cultural y por tanto est correlacionada con la moral media de una sociedad. La corrupcin se define generalmente como el uso de funciones y atribuciones pblicas para obtener o conceder beneficios particulares, en contravencin de las disposiciones legales y normativas existentes en un momento histrico dado. De manera ms general, es el uso indebido del poder y de los recursos pblicos para el beneficio personal o el beneficio poltico particular (Wills, 1997)6. La corrupcin es un comportamiento que se aparta de las obligaciones normales de la funcin pblica por motivos privados (la familia, el entorno cercano), pecuniarios o de incremento de estatus. Se puede distinguir el soborno (utilizacin de una recompensa para alterar el juicio de una persona que acta en una posicin determinada), nepotismo (otorgar proteccin o privilegio por motivos de relacin familiar en lu-
Eduardo Wills Herrera, Autonoma local, descentralizacin y corrupcin en Colombia. La corrupcin en Colombia, Memorias del Seminario Corrupcin y descentralizacin, Red de Solidaridad, Bogot, 1997.
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gar de relaciones de mrito) y la apropiacin ilegtima (apropiacin ilegal de los recursos pblicos para uso privado)7. Fenmeno por el que un funcionario pblico es impulsado a actuar en modo distinto de los estndares normativos del sistema para favorecer intereses particulares a cambio de una recompensa (Cortina, 1997)8. Rasgos esenciales que deben caracterizar al funcionario pblico: probo (recto, ntegro, honesto), responsable, transparente, imparcial, eficiente, oportuno en el ejercicio de funciones. Formas conocidas de corrupcin: traicin, cleptocracia, malversacin, abuso de poder, engao, perversin de la justicia, incumplimiento, soborno, fraude electoral, uso indebido de informacin, contratacin fraudulenta, evasin de impuestos, trfico de influencias. Con el nimo de avanzar en el propsito de precisar conceptualmente el fenmeno de la corrupcin, a continuacin se presentan las distintas perspectivas desde las cuales se han hecho estudios tendientes a comprender, explicar, prevenir y combatir la corrupcin. Las perspectivas jurdica, econmica, tica, cultural e internacional son, entre muchas otras, las ms conocidas y difundidas en el medio acadmico y poltico, pero a su vez se han convertido en marco terico o de referencia obligado para realizar cualquier estudio relacionado con la corrupcin. En la segunda parte del documento, se propone como acercamiento metodolgico para el anlisis del fenmeno de la corrupcin el estudio de caso, por considerarlo una herramienta idnea que permite avanzar en el conocimiento de dicho fenmeno desde una perspectiva emprica, que si bien es cierto no permite generalizar los resultados de cada caso en particular, s garantiza estudios ms profundos y detallados, a partir de la observacin directa que se hace de los hechos objeto del estudio.
PERSPECTIVA JURDICA DEL ANLISIS DE LA CORRUPCIN

El derecho, entendido como el conjunto de reglas dictadas y promulgadas por los rganos pblicos competentes para ello y que tiene como propsito regular jurdicamente las relaciones entre los hombres y entre los pueblos9, ofrece una de las posibilidades para estudiar el fenmeno de la corrupcin. La nocin propuesta est concebida desde un ngulo propio del derecho positivo, es decir, el derecho vigente en un pas determinado durante una
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Joseph F. Nye, Corruption and Political Development: A Cost Benefit Analysis, citado por Jorge Garca Gonzlez en La corrupcin al descubierto, Ministerio de Gobierno, Bogot, 1994, p. 35. Ibd. Diego Younes Moreno, Curso de derecho administrativo, Bogot, Tercer Mundo Editores, 1997.
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poca dada. Por lo cual, el derecho, o mejor la ciencia del derecho, tiene por objeto el estudio de las reglas o normas efectivamente vigentes. Tales reglas o normas tienen como fin establecer o mantener la armona social entre individuos y entre grupos. El incumplimiento o violacin de esas reglas o normas constituye jurdicamente un delito, y es por ello que las autoridades competentes deben sancionar a la persona que incurre en tal conducta. Por consiguiente la efectividad en la aplicacin o ejecucin de las normas por parte de las autoridades responsables de hacerlo debe adoptar un carcter coercitivo para poder garantizar la posibilidad de mantener la armona social. Dicha armona se logra en la medida en que todos, grupos, individuos y autoridades cumplan estrictamente el conjunto normativo que regula las relaciones. Ahora bien, para que las autoridades responsables de aplicar o ejecutar las normas puedan establecer el incumplimiento, desconocimiento o violacin de las mismas, es necesario acudir a procedimientos, que al igual que ellas, son preestablecidos o predeterminados. El inters y preocupacin que orienta el diseo y adopcin de tales procedimientos se inclina ms por comprobar o verificar el incumplimiento o violacin de la norma en s misma, que por realizar un ejercicio epistemolgico que identifique las caractersticas, aspectos y elementos tericos y conceptuales que den cuenta de la naturaleza del fenmeno objeto de estudio por parte de la ciencia del derecho. En estos trminos puede afirmarse que desde una perspectiva jurdica, el estudio del fenmeno de la corrupcin se reduce, terica y conceptualmente, a un ejercicio de comprobacin o verificacin del incumplimiento o violacin de las prescripciones normativas, efectivamente vigentes, en un pas en particular, durante un perodo de tiempo determinado. Dichas normas pueden ser de carcter penal o disciplinario. Tal incumplimiento o violacin supone, de una parte, la preexistencia de reglas o normas que sealan o indican cul es el comportamiento que deben adoptar las personas frente a determinadas actuaciones, la expedicin de tales normas por parte de autoridades competentes y la determinacin de un procedimiento al cual deban ajustarse las autoridades al momento de realizar la comprobacin o verificacin de la conducta. La perspectiva jurdica no trasciende la comprobacin o verificacin del incumplimiento o violacin de las normas, y es realmente reducido el aporte que la ciencia del derecho ofrece para la comprensin y explicacin de la naturaleza, causas, consecuencias y elementos constitutivos del fenmeno de la corrupcin, porque se limita a establecer, comprobar o verificar cundo el comportamiento de una determinada persona (gene-
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ralmente un funcionario pblico) incumple, desconoce o viola un precepto consagrado en cualquiera de las normas que regulan las relaciones entre los particulares y entre stos y el Estado. Es an ms difcil precisar los aportes tericos y conceptuales que hace la ciencia del derecho para la comprensin del fenmeno de la corrupcin, cuando ni siquiera en la legislacin existente se ha tipificado como delito en el Cdigo Penal colombiano, ni como falta disciplinaria en el Cdigo nico Disciplinario una conducta particular que se pueda denominar corrupcin. El nico delito para el cual el Cdigo Penal utiliza expresamente el trmino corrupcin, es el de corrupcin electoral, definido en el artculo 251 en los siguientes trminos: El que pague dinero, o entregue ddiva a un elector para que consigne su voto en favor de determinado candidato, partido o corriente poltica, vote en blanco, o se abstenga de hacerlo, incurrir en prisin de uno a cinco aos y multa de diez mil a cincuenta mil pesos. Y a rengln seguido establece: El elector que acepte el dinero o la ddiva con los fines sealados en el inciso precedente, incurrir en prisin de seis meses a dos aos. No obstante, cualquier persona podra pensar que el Cdigo Penal en su conjunto, es en s mismo el compendio general de conductas violatorias de la ley, definidas como delitos, y que por consiguiente, constituyen actos de corrupcin. Eso es parcialmente cierto, porque hay conductas y comportamientos, bien sea de funcionarios pblicos o de particulares, que aun cuando no aparezcan expresamente tipificados como delitos, son conductas reprochables desde una perspectiva tica, poltica o cultural, y por tanto, pueden ser vistos como posibles actos de corrupcin. As mismo, hay actuaciones, especialmente de los funcionarios pblicos, que pueden ser consideradas tcnicamente acertadas o vlidas, pero que aparecen expresamente prohibidas por cualquiera de las normas que regulan las actuaciones del Estado. De este ltimo aspecto se desprende que la perspectiva jurdica del anlisis de la corrupcin no contempla (y difcilmente podra hacerlo desde una concepcin positiva del derecho) las intencionalidades y criterios de racionalidad, distintos al puramente normativo, que de hecho pueden guiar las actuaciones administrativas de los funcionarios pblicos en el contexto del llamado Estado moderno, es decir, aquel que reconoce como condicionantes de su actuacin, la apertura econmica, la globalizacin e internacionalizacin de la economa y la adopcin de lgicas, principios, herramientas e instrumentos propios de la gerencia privada que se incorporan a la gerencia pblica y que estn encaminados a lograr una mayor eficiencia, flexibilidad y transparencia en las actuaciones administrativas del Estado.
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Sin embargo, la utilizacin de tales principios slo se limita a aquellos que expresamente la ley ha incorporado con antelacin para casos especficos, pero no permite que la iniciativa, la creatividad, la imaginacin y la innovacin no obstante ser principios fundamentales de la gerencia privada, puedan ser utilizados por los funcionarios para garantizar la productividad requerida en un mundo dinmico y competitivo como el que deben enfrentar hoy en da las organizaciones pblicas y privadas. La inflexibilidad de la norma impide que los servidores pblicos, independientemente del nivel jerrquico al cual pertenecen, acten guiados por criterios de racionalidad tcnica y por el contrario, deben ajustar en un todo sus actuaciones a lo que las normas de manera expresa le sealen. Desconocer, as sea de manera transitoria y con muy buenas intenciones los preceptos normativos que regulan una conducta, puede constituir un delito. Esto no quiere decir que al amparo del llamado Estado moderno y la nueva gerencia pblica se acepten, reconozcan, legitimen o legalicen conductas que en cualquier rgimen poltico, forma de Estado o forma de gobierno, siempre se han considerado y se seguirn considerando delitos y por tanto actos de corrupcin, como por ejemplo el soborno, el prevaricato, el peculado, el cohecho, entre otros. Simplemente se quiere llamar la atencin acerca de las dificultades que se presentan desde la ciencia del derecho para precisar conceptualmente el fenmeno de la corrupcin. Por ello se reitera una vez ms que el estudio de la corrupcin, desde una perspectiva jurdica, se reduce a una falta disciplinaria o a un delito, es decir, a una violacin de la ley. Sin embargo, creemos que sta es una manera equivocada y demasiado restringida de ver el fenmeno de la corrupcin, porque en las actuales circunstancias hay una cantidad de conductas y comportamientos de funcionarios y particulares que por el simple hecho de no estar tipificados como faltas disciplinarias o delitos, no significa que no sean conductas reprochables y posibles actos de corrupcin. El fenmeno de la corrupcin trasciende la normatividad vigente, se manifiesta de mltiples formas y se presenta en los sectores pblico y privado, con la participacin de distintos actores pertenecientes a los diferentes estamentos de la sociedad colombiana. Tambin con el mismo nfasis se afirma que, apartndonos de los problemas tericos y conceptuales que pueda ofrecer el anlisis de la corrupcin desde la perspectiva jurdica, una cosa es absolutamente cierta: es quiz el nico medio real que existe actualmente para combatirla en sus
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diferentes manifestaciones y, a su vez, puede llegar a constituirse en el instrumento ms eficaz para prevenirla10 y controlarla.
PERSPECTIVA ECONMICA DEL ANLISIS DE LA CORRUPCIN

La corrupcin, vista desde una perspectiva econmica, difiere sustancialmente de otras lecturas que por tradicin se le dan al estudio de dicho fenmeno. La razn fundamental consiste en que el anlisis se hace desde la lgica y racionalidad bajo la cual actan los agentes econmicos en las diferentes transacciones que les demanda el mercado y, por tanto, se privilegia el estudio de la relacin costo-beneficio a partir de la formulacin de diferentes modelos en los que se incorporan diversas variables, de acuerdo con la informacin disponible y con el nivel de complejidad con el que se quieran realizar los estudios correspondientes. En un reciente trabajo publicado en Colombia11 que recopila varios estudios algunos de carcter terico y otros de naturaleza emprica, preparados para la reunin anual de la Asociacin Latinoamericana y del Caribe de Economa, llevada a cabo en Bogot, el mes de octubre de 1997, se afirma que, desde el punto de vista puramente econmico la corrupcin es el uso de un cargo pblico para beneficio privado, con el objetivo de enriquecerse; un funcionario del servicio civil (el agente) encargado por el pblico (el principal) de llevar a cabo determinada tarea, se involucra en actividades irregulares que son difciles de monitorear por parte del agente (problema de agencia)12. En estos trminos, la corrupcin slo es posible si el agente tiene intereses distintos a los del principal. Pero adems, la corrupcin requiere una capacidad de observacin imperfecta, ya que si el principal puede observar todo lo que sucede a su alrededor, sin que le represente costo alguno, entonces podr disear un mecanismo que induzca al agente a comportarse de tal manera que favorezca sus intereses. As mismo, es de esperarse que debido a que el comportamiento corrupto por parte del agente perjudica al principal, deben existir rentas o beneficios en ausencia de corrupcin.
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Todo parece indicar que la tendencia actual en materia penal es la de combinar penas altas con acciones disuasivas y preventivas, dejando un tanto de lado el nfasis punitivo que ha caracterizado los cdigos penales. Una presentacin sobre el tema se encuentra en La eficiencia preventiva del Derecho Penal, ponencia presentada por Ferdinando Imposimato para el Foro internacional de lucha contra la corrupcin administrativa y publicado por el Ministerio del Gobierno en La corrupcin al descubierto, Bogot, 1994. Mauricio Crdenas y Roberto Steiner (compiladores), Corrupcin, crimen y justicia, una perspectiva econmica, Bogot, Tercer Mundo Editores, Fedesarrollo, Lacea y Colciencias, 1998. Ibd.
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Este modelo es ilustrado por el autor13, tomando como ejemplo al propietario de una empresa (el principal) y a un gerente de compras que trabaja para dicha empresa (el agente), cuya labor es comprar a un proveedor (el corruptor, o principal oculto) un artculo cuyo costo de adquisicin conocen el agente y el proveedor, pero no el propietario. El proveedor tiene un incentivo para sobornar al comprador y es que puede hacer aparecer un bajo costo de adquisicin como si fuera un alto costo de adquisicin; a su vez, el comprador tiene un incentivo para aceptar el soborno. El propietario, por su parte, busca disear un mecanismo ptimo de pagos. Para completar el cuadro, se supone que es ms fcil sobornar a un agente deshonesto que a un agente honesto. En este sentido, la honestidad podra considerarse como una norma social, o como el deseo de conservar el empleo y el temor a ser remplazado. De igual manera se asume que los proveedores difieren en su nivel de honestidad. Con el fin de estudiar los efectos de la corrupcin en diversos entornos, los autores analizan el mecanismo ptimo de pagos que disea el principal en tres escenarios: 1. Todos los actores conocen plenamente qu tan honestos son el comprador y el proveedor. 2. Tanto el comprador como el proveedor saben cun honestos son ambos, pero el propietario no lo sabe. 3. Slo el comprador conoce su nivel de honestidad y slo el proveedor conoce el suyo. En la primera situacin, cuando se utiliza el mecanismo ptimo nunca hay corrupcin (el agente siempre informa con honestidad). En la segunda y tercera situacin el mecanismo ptimo conduce a que la corrupcin ocurra con probabilidad positiva y, cuanto mayores sean las rentas disponibles, mayor ser la probabilidad de corrupcin. En la tercera situacin, los problemas de coordinacin entre el comprador y el proveedor actan en beneficio del propietario, disminuyendo el nivel de corrupcin para cada mecanismo de pagos14. El modelo presenta la corrupcin como un fenmeno del lado de la demanda en un mercado privado. Un anlisis de corrupcin del lado de la oferta podra considerar la relacin principal-agente que ocurre cuando los compradores sobornan al agente para conseguir la mercanca que ofrece el principal. En esta situacin, o bien el artculo debe estar raciona13 14
Federico Weinschelbaum, El tringulo de la corrupcin, publicado en Corrupcin, crimen y justicia. Ibd.
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do, en cuyo caso los compradores estn dispuestos a pagar un precio de mercado negro al agente, o el agente debe venderlo a un precio ms bajo, en cuyo caso el agente roba (en cierto sentido) el artculo. Situaciones como las mencionadas no pueden interpretarse como corrupcin pura. En la medida en que la corrupcin no es la nica anomala que existe en el mercado, no es claro qu parte del efecto debe atribuirse a la corrupcin. Aunque tambin existe corrupcin pura en el lado de la oferta del mercado, sta no es tan tpica como la corrupcin pura en el lado de la demanda. Por ltimo, con el propsito de aportar elementos tiles para entender la nocin de corrupcin y a su vez detectar, de manera aproximada, el grado de corruptibilidad entre agentes particulares, el autor formula un modelo matemtico, en el que involucra a tres jugadores: el principal, el agente y el principal oculto. Para el caso del ejemplo presentado, el propietario de la empresa sera el principal, el gerente sera el agente, y el proveedor de una mercanca o servicio, el principal oculto. Los resultados del ejercicio permiten avanzar en el conocimiento de algunos elementos esenciales de la corrupcin y en la necesidad de profundizar el estudio de aspectos de diversa naturaleza que al ser incluidos en el modelo pueden variar la presentacin y los resultados del mismo. El profesor Robert Klitgaard15, considerado mundialmente como uno de los investigadores sociales que ms ha estudiado el fenmeno de la corrupcin y sus distintas manifestaciones, adems de recomendar audaces, sugestivas y novedosas estrategias para combatirla, propone desde la perspectiva econmica un modelo de relacin entre el mandante, el mandatario y el cliente, apoyado en las ideas microeconmicas de los incentivos y de la informacin, y adiciona consideraciones sobre la estructura de la organizacin y las actitudes individuales. A partir de dicho modelo deduce un marco para el anlisis de la poltica y propone un bosquejo heurstico de las medidas contra la corrupcin, todo ello con el fin de ayudar a los formuladores de polticas a pensar creativamente sobre los posibles instrumentos a su alcance. El modelo de relacin mandante-agente-cliente, formulado por el profesor Klitgaard, plantea la necesidad de tomar una actitud econmica frente a la corrupcin. Por ello sostiene que el mandatario actuar corruptamente cuando, a su juicio, los beneficios de hacerlo excedan los posibles costos.
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Robert Klitgaard, Controlando la corrupcin, Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1988.
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De manera similar el cliente cometer soborno u otras formas de conductas ilegales cuando el provecho que obtenga compense su costo. Avanza el profesor Klitgaard en la explicacin del modelo, partiendo de la suposicin de que el agente tenga dos opciones: ser corrupto o no. Si no lo es, recibe una recompensa formada por el monto de su paga normal, ms la satisfaccin moral de no ser una persona corrupta. Si resuelve actuar corruptamente, obtiene su paga en forma de soborno, pero tambin sufre el costo moral de ser corrupto. As mismo, afirma que este costo est en funcin de sus valores ticos, culturales y religiosos, y puede depender de lo que sus pares y colegas estn haciendo; y por supuesto, del monto del soborno que obtenga por la magnitud con que se haya apartado de sus responsabilidades ante su jefe inmediato. No obstante, podra decirse que este comportamiento se da en condiciones normales porque para una persona corrupta, sin escrpulos en una subcultura corrupta, el costo moral de ser corrupto puede tender a cero. Cuando el agente es corrupto, recibe beneficios privados pero engendra costos para el mandante. Por tanto, ste desea inducir al mandatario a emprender un grado ptimo de actividad productiva y un grado ptimo de actividad corrupta. Si el mandante posee perfecta informacin sobre las actividades productivas y corruptas del agente, puede persuadirlo fcilmente a que acte como l desea. El mandante se limita a pagar al agente el valor de su producto marginal, en el caso de sus actividades productivas; y en el caso de sus actividades corruptas, el mandante gravar esa conducta tal como gravara cualquier actividad que engendrara componentes externos16. El problema del mandante se agrava cuando, como suele ocurrir en el sector pblico, dispone de escasa informacin sobre las actividades del mandatario, ya sean productivas o corruptas. En la vida real el mandante no tiene manera de saber hasta dnde muchos de los resultados que l observa se deben a las actividades del agente en su representacin. Y le cuesta mucho al mandante descubrir algo ms acerca de lo que el agente est haciendo. El mandatario s sabe lo que le dice. Despus de todo, el mandatario tiene incentivos para confundir a su mandante y hacerle creer que est trabajando slo en actividades productivas, nunca en tareas corruptas. El mandante comprende esta fundamental asimetra de informacin. En el fondo de la relacin mandante-mandatario se encuentran divergentes y con informacin asimtrica, y esto hace que el problema del mandante sea realmente difcil: debe fijar la paga y el castigo del agente
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sin tener un conocimiento acabado de la productividad marginal y de la conducta productora de componentes externos de este ltimo. Concluye el profesor Klitgaard la descripcin del modelo sugiriendo que las actividades ilcitas se vuelven ms abundantes cuando los agentes tienen un poder monoplico sobre los clientes, disponen de discrecionalidad y asumen poca responsabilidad frente a sus actuaciones. En estos trminos, los clientes estarn ms dispuestos a pagar sobornos cuando reciban ganancias monoplicas gracias a los servicios prestados por los agentes. La misma relacin es presentada por el autor en la siguiente ecuacin 17: Corrupcin = Monopolio + Discrecionalidad Responsabilidad El mandante debe analizar la magnitud de varias clases de corrupcin, evaluar sus costos y posibles beneficios, y entonces iniciar medidas correctivas hasta el punto en donde los beneficios marginales en funcin de menor corrupcin equiparen los costos marginales de las medidas correctivas. Otras lecturas dadas al fenmeno de la corrupcin desde una perspectiva econmica sealan que, en virtud de las causas que la originan, la corrupcin es potencialmente conveniente. Valga decir, si la misma surge a partir de distorsiones introducidas por decisiones de poltica, es posible que distorsiones adicionales (tales como la existencia de un mercado negro o de contrabando) aumenten el bienestar, incluso si es necesario utilizar recursos en el desarrollo de dichas actividades. Si aquellas firmas privadas que estn tratando de hacerse a un contrato con el gobierno se enfrentan de manera competitiva en un proceso en el cual el funcionario corrupto asigna el contrato a quien ofrezca el soborno ms grande, entonces se mantendr la eficiencia en la asignacin de recursos, por cuanto ser la empresa ms eficiente la que logre ofrecer el soborno ms grande (Leff, 1964)18. Esa posicin no es muy aceptada por fundamentarse en un supuesto falso: el de la informacin perfecta, y porque en la prctica el funcionario corrupto escoge al ganador de una licitacin no slo en funcin del tamao del soborno, sino por otras razones, como la amistad por ejemplo, lo cual quiere decir que el funcionario corrupto discrimina al momento de tomar la decisin. Pero adems, tambin es posible que el proveedor ms eficiente se abstenga de participar en la licitacin a cambio de sobornos, por razones morales o ticas.
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Ibd. Citado en Corrupcin, crimen y justicia.
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Otra lectura del fenmeno de la corrupcin, asociada a la perspectiva econmica, se deriva de la percepcin equivocada que se tiene de la corrupcin. Generalmente se toma como una causa, cuando en realidad es un efecto. Todos nos preocupamos por el problema y creemos que lo que ocurre es que, como somos demasiado corruptos, por eso no funciona el sistema, no funciona la democracia, y no funciona la ley; cuando es exactamente al revs. Como no funciona el Estado de derecho y como no funciona el sistema institucional se produce la corrupcin como una alternativa para que la gente pueda desarrollar sus diferentes actividades econmicas. La corrupcin es pues, un efecto y no una causa. Es un efecto del alto costo de la legalidad. Mientras no lo veamos as, podemos atiborrarnos con frmulas retricas y con condenas ms o menos generales, pero nunca produciremos instituciones ms honestas. Este error de percepcin deriva de otro menos frecuente: creer que las leyes son gratuitas, que el derecho es neutral. Esta idea es sencillamente una equivocacin. La ley no es gratis. La ley no es neutral. Tiene costos y beneficios, modifica los medios puestos a disposicin de las personas para tomar decisiones en los mercados. Esto significa que, si la ley no es neutral sino costosa, ella supone para cumplirse un determinado costo y un determinado beneficio. La vigencia de la ley no es independiente de su costo, el cual se expresa en la cantidad de tiempo y de informacin requeridas para cumplirla; es decir, el costo de la ley no se mide necesariamente en dinero. Se mide en la cantidad de tiempo y de informacin que se precisan para cumplirla; por eso se dice que es una funcin del tiempo por la informacin. Cuando se produce una ley, se est diciendo a los ciudadanos que se necesita una cantidad de tiempo y una cantidad de informacin determinados para cumplir con la ley. Por eso cuando se exige a los ciudadanos mucho tiempo o mucha informacin para cumplir con una ley, esa ley no se cumple ni se obedece; slo se cumplen las leyes cuyos beneficios sean mayores que sus costos. Slo se cumplen las leyes que demanden una cantidad de tiempo e informacin que sea menor que el beneficio previsto por el ciudadano para cumplir con ellas. En esto no hay nada de moral ni inmoral. Es una decisin carente de objetivo tico. Es una pura decisin utilitaria, en la cual el ciudadano se sirve de la ley como un medio puesto a su disposicin para tomar decisiones. Si la ley exige mucho tiempo o mucha informacin, la gente no la cumple. La manera como se realiza esto en la prctica no consiste en que la gente vaya por ah calculando matemticamente cunto cuesta cada una de las leyes. Es un ejercicio arduo. Lo que hace la gente es tener una apreciacin general y muy superficial de lo que cree que es el costo de las nor-
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mas. Entonces en realidad las decisiones se adoptan con base en lo que las personas creen que es el costo, antes que sobre un puro ejercicio contable. Esta evidencia emprica cuantificable y apreciable nos lleva a una conclusin: el costo de la legalidad es inversamente proporcional al ingreso de la poblacin; es decir, por un problema de satisfacciones alternativas, por un problema de costo de oportunidad, a los ricos la ley les es ms barata que a los pobres, porque los ricos tienen que sacrificar menos de su ingreso personal para cumplir con la ley; los pobres, en cambio, tienen que sacrificar ms cosas, es decir, ms tiempo y ms informacin. El tiempo y la informacin son elementos excesivamente costosos en todo mercado; por tanto, el aumento de la legislacin siempre favorecer a los ricos y perjudicar a los pobres. La tendencia general de toda nueva ley y de todo incremento en la cantidad de normas de una sociedad es siempre discriminatoria; a esto se denomina discriminacin legal. La economa de la ley es entonces fundamental para entender el problema de la corrupcin. sta es una consecuencia de una mala economa de la ley. Cuando el costo de la legalidad excede su beneficio, la ley se incumple. En este contexto hay dos posibilidades. Cuando la ley es excesivamente costosa, los ciudadanos estn frente a una disyuntiva: hacen las cosas que legalmente estn prohibidas o no las hacen. Esto depender de un anlisis microeconmico personal de cada individuo. Habr alguno que no har las cosas prohibidas pero habr otros que no tendrn ms remedio que hacerlas. Por ejemplo, el fenmeno de la llamada economa informal es exactamente un problema de corrupcin en sentido conceptual y una consecuencia de la mala economa de la ley frente a un sistema institucional excesivamente costoso. Hay centenares de millones de personas en el Tercer Mundo a las que no les queda ms remedio que ponerse al margen de la ley para desarrollar fuera de ella sus actividades econmicas y sociales. Hay unas personas, por la calidad de las cosas que hacen, que ciertamente no se nos presentan como informales, pero en la lgica econmica se corrompen para llevar a cabo aquella accin que est legalmente prohibida. La corrupcin es un precio desde el punto de vista microeconmico. El problema es saber cul es su naturaleza funcional. Existen dos teoras fundamentalmente desarrolladas hasta ahora: un grupo de gente cree que la corrupcin es un impuesto y otro cree que la corrupcin es un seguro. Quienes creen que la corrupcin es un impuesto, sostienen que la economa de la ley es asimtrica y costosa; es decir, existe un costo en la legalidad; lo que ocurre es que algunas personas encuentran muy rentable llevar
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a cabo su actividad econmica, corrompiendo a un funcionario, comprando la impunidad; es decir, compran una inafectacin de su actividad frente a la norma nominalmente aplicable. Desde este punto de vista, por consiguiente, la corrupcin sera una especie de impuesto para mantenerse funcionando. Yo pago un impuesto ilegal, informal, delictivo, que me permite sustraerme de la persecucin penal y de la aplicacin de las normas legales. Algunas otras personas sostienen que eso es un error. Que la corrupcin no es un impuesto, que es un seguro. Explican el argumento diciendo que en un contexto de economa institucional asimtrico y costoso, la gente compra una especie de seguro al corromper por el pago de la coima, que los previene de la persecucin de los funcionarios. La coima es una prima mediante la cual se consigue que un funcionario d proteccin frente a la vigencia de una ley costosa. De esta forma se adquieren agentes que se encuentran de alguna manera asegurando a las personas contra la ley; es una especie de seguro por el cual los ciudadanos pueden protegerse de la vigencia de la ley. Seguramente esta discusin acadmica puede prolongarse de manera indefinida. El hecho es entender el origen inicial del problema. La corrupcin es consecuencia de un alto costo de la legalidad; es decir, de un ambiente institucional en el cual la cantidad de tiempo y de informacin que se exige a las personas es mayor que el beneficio que ellas pueden encontrar de cumplir la ley y de obedecerla perfectamente. La lgica econmica de la corrupcin, que ciertamente es una distorsin del comportamiento, adems de las condenas morales que puedan merecernos, es ineficiente. Es una distorsin que desaprovecha los recursos y que institucionalmente se puede convenir que es un mecanismo ineficiente adems de injusto. Desde esta perspectiva, el combate de la corrupcin no se hace con campaas de prensa ni tampoco con escndalos morales; se ataca eficientemente reduciendo el costo de la ley. Ser la nica manera mediante la cual sea posible encontrar un mecanismo de poltica econmica eficaz a largo plazo para reducir la tasa de corrupcin. Ningn otro podr garantizarlo. La Inquisicin no lo pudo hacer por mucho tiempo. Fusilar a la gente tampoco parece un mecanismo perfectamente discriminable para este efecto. Tenemos que recomendar decididamente la reduccin del costo de la legalidad como nico mecanismo eficiente a largo plazo para obtener una reduccin definitiva de las tasas de corrupcin. Esto explica por qu Alex Chafuen19 en su estudio encontr una correlacin negativa entre
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Robert Klitgaard, Controlando la corrupcin, Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1988.
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economa de mercado y corrupcin, porque con economa de mercado el costo de la legalidad es ms bajo que los sistemas intervenidos. Una economa de mercado sugiere un costo de la legalidad ms bajo que una economa intervenida. Esto era lo previsible por la teora. Siendo una corrupcin menor en cualquier sistema en el cual el costo de la legalidad sea bajo, lo recomendable es, por consiguiente, introducir polticas econmicas de esta naturaleza. No es que la economa de mercado pueda reducir los apetitos humanos; lo que establece son condicionamientos institucionales diferentes. Todas las personas son egostas, buscan satisfacer su propio y particular inters. Como deca Mandeville, el secreto est en convertir los vicios privados en virtudes pblicas o que cada persona, al servir su propio beneficio, sirva sin querer el beneficio de los dems. Quiz la clave est en que la economa de mercado demanda una cantidad de tiempo e informacin que es menor que el beneficio esperado del cumplimiento de la ley. Tambin hay autores que vinculan la corrupcin al grado de intervencin del Estado y a su capacidad reguladora. Mauro (1966)20, seala como fuentes de corrupcin las restricciones a las importaciones; subsidios que son apropiados por firmas diferentes a aquellas para las cuales fueron establecidos; controles de precios e intentos por contar con una provisin de insumos a precios inferiores a los del mercado; tasas de cambio mltiples y esquemas de asignacin de divisas; bajos salarios para los servidores pblicos; dotacin de recursos naturales y factores sociolgicos (no vinculados a la poltica gubernamental). En cuanto a la regulacin estatal a travs de permisos y licencias como causa primordial de la corrupcin, no debe perderse de vista que no siempre dicho flagelo involucra a funcionarios pblicos, ni debe menospreciarse la importancia de normas de comportamiento social como determinantes de la corrupcin. De lo dicho anteriormente se deduce que el fenmeno de la corrupcin, o la simple amenaza de su existencia, puede contribuir a disminuir el bienestar social de un pas, independientemente de cualquier anlisis econmico que se haga de ella, porque, en primer lugar, la corrupcin puede producir una distorsin de incentivos; en segundo lugar, se gastan recursos para impedir que la corrupcin se detecte; y en tercer lugar, la corrupcin exige que se desven recursos tanto para su prevencin como para su deteccin y castigo. Pero quiz lo ms sorprendente es que la amenaza de corrupcin puede disminuir el bienestar, a pesar de que no
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exista corrupcin, debido a la necesidad imperiosa de tener que incurrir en gastos para prevenirla. Finalmente, es de anotar que en un mundo caracterizado por la globalizacin, en el que la libre competencia se ha convertido en el orden del da, todos los comportamientos que distorsionen las reglas del mercado y su transparencia son inadmisibles. Las distintas formas de corrupcin distorsionan el libre mercado, hacen nugatorias las reglas de competencia e inclinan la balanza no en favor de los mejores o de los ms eficientes sino de los ms corruptos. La corrupcin no propicia el desarrollo econmico sino que lo distorsiona y lo bloquea.
PERSPECTIVA TICA DEL ANLISIS DE LA CORRUPCIN

Los estudios tendientes a reformar el Estado han privilegiado los aspectos tcnicos, dndole un tratamiento marginal y en ocasiones ignorando o desconociendo un tema prioritario y de la mayor importancia en las actuales circunstancias en las que se debate la capacidad del Estado para garantizar el bienestar social y la redefinicin de roles entre ste y el sector privado. Ese tema es la tica y la moral. La palabra tica, proviene del latn ethos, que significa carcter o morada, en tanto que el trmino moral, del latn mores, significa usos y costumbres. Es por ello que la tica se refiere o insiste en el sentido del deber ser, la responsabilidad, los principios, las mximas, los valores que guan a los agentes y funcionarios. En su versin normativa alude a la aplicacin u omisin de los valores en situaciones concretas. Los principios de la tica y los valores ticos no dependen de las circunstancias (no son hipotticos), son fines en s mismos. Recordando las reglas universales propuestas por Kant (1785)21 acta siempre siguiendo una mxima que al mismo tiempo puedas querer que se convierta en ley universal. Por ello, los imperativos ticos son anteriores a la experiencia, pertenecen a la reflexin tica. En el caso de la funcin pblica, existen adems algunas condiciones propias de su mbito: el compromiso con el inters general, la existencia de un patrimonio comn, la relacin con el poder poltico, la posibilidad de decidir o de regular actividades sobre toda la sociedad, el peso y legitimidad de la autoridad pblica, el monopolio y discrecionalidad para el ejercicio de determinadas actividades, entre otras.
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Citado por Jorge Etkin en La cuestin tica en el sector pblico. Discurso y praxis, publicado por la Revista del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, CLAD, Reforma y Democracia, No. 7, Caracas, 1997.
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El servidor pblico, particularmente el gobernante, cuando fundamenta sus actos indicando por qu son deseables, lo hace desde una reflexin tica y no slo desde el pensar tcnico o burocrtico. Es decir, razonar en el plano de los valores implica utilizar premisas ticas y no slo hechos. Por ello el anlisis de la eficacia de las polticas, a pesar de ser necesario, no es suficiente, porque tambin se deben satisfacer criterios de valor, y por eso el directivo debe conocer la diferencia entre hechos y valores, a pesar de la dificultad que existe en el actuar cotidiano para pasar del ser al deber ser y viceversa. Ese trnsito no es una simple deduccin lgica sino una toma de posicin. El ser tiene que ver con los hechos, en tanto que el deber ser con las convicciones, la conciencia y el compromiso social de los gobernantes. Desde esta perspectiva, el anlisis de la conducta de los servidores pblicos debe tener en cuenta aspectos adicionales al simple incumplimiento o violacin de la norma, como puede ser la estructura valorativa en la cual se inscriben las actuaciones del Estado y sus funcionarios. Una propuesta en este sentido aparece en un artculo publicado por la revista del CLAD22, en la que se construyen tres conceptos para evaluar la conducta de los agentes pblicos y calificar el funcionamiento del aparato estatal; ellos son: 1. El vaco tico; se refiere a que quienes deciden no responden por sus actos, hay impunidad. Al directivo slo le interesan los dems como fuente de recursos. En este vaco no hay pensamiento social ni compromiso; apenas existen los hechos en el marco del duro poder (el pragmatismo). El vaco tico no es una cuestin personal o un problema de educacin. Ubicado en el sector pblico, tambin significa injusticia, menos alimentacin, salud, educacin o vivienda para quienes lo necesitan. 2. La dualidad tica, que es la hipocresa o falsedad ideolgicas. Se predica una idea, a la vez que se la ignora o se contradice en la prctica. Es el doble discurso que ajusta las explicaciones a las necesidades. 3. La tica mnima o necesaria para cumplir la tarea, que es de carcter reactivo (no promueve). Se basa en seguir valores o principios porque conviene, y mientras la relacin de fuerzas lo permita. No es tanto un deber ser, como el hacer lo que se puede. Estos conceptos, que no son expresiones normativas sino valorativas, permiten tener una visin ms amplia de la conducta de los funcionarios
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Jorge Etkin, La cuestin tica en el sector pblico. Discurso y praxis, artculo citado.
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pblicos y aportan elementos para el anlisis del fenmeno de la corrupcin para que no se reduzca solamente a lo ilegal, que en trminos de conducta tiene que ver con el incumplimiento de los deberes formales del funcionario pblico. Por tanto, as no sean ilegales las siguientes conductas, s se consideran faltas de tica: El ejercicio de la fuerza no resistible y del temor para presionar sobre la opinin de los ciudadanos. Los efectos sociales indeseables de las decisiones burocrticas. Ocultar situaciones que el gobierno conoce y son perjudiciales para la sociedad. El uso de informacin confidencial que permite obtener ventajas a los funcionarios pblicos. Las decisiones que se toman en beneficio de algunos grupos de inters privilegiados. Atender las demandas siguiendo una prioridad poltica (partidaria), y no por la gravedad de las injusticias que reclaman los marginados. El doble discurso en la comunicacin con los ciudadanos. Poner condiciones para otorgar beneficios a los cuales los ciudadanos tienen derechos reconocidos. Las sociedades del silencio entre funcionarios y grupos de poder. Intervenir en la designacin de jueces que controlan la funcin pblica. Que los gobernantes tengan intereses en las empresas proveedoras del Estado, y otras relaciones incompatibles con la funcin pblica. En cada uno de los casos mencionados puede haber corrupcin cuando adems de los intereses que aparecen en juego se vulnera el sistema jurdico, es decir, se incumplen o violan leyes o normas que indican cmo actuar para cada situacin en particular. En estos trminos y en un sentido ms amplio que el normativo, una desviacin consiste en que los funcionarios utilizan su autoridad y sus atribuciones en beneficio propio, solos o en connivencia con grupos privados. Ellos deciden en favor de los grupos de inters e ignoran los valores sociales de equidad, igualdad, libertad y solidaridad. Por tanto, la falta de tica no es una cuestin declarativa sino que se manifiesta por una desviacin de recursos pblicos que es injusta y aumenta la desigualdad en la sociedad. La inmoralidad es un componente de la sociedad dual, una realidad que produce sectores marginados o condenados a la pobreza.
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La preocupacin por la cuestin tica no puede considerarse como meramente filosfica. El vaco tico en los gobiernos o en sus funcionarios se refleja en sus decisiones, en las polticas pblicas. Ocurre cuando ellos eligen pensando en los beneficios de los grupos de inters, no en la poblacin. El anlisis de la cuestin tica en el caso del Estado requiere considerar el particular contexto socio-poltico-econmico en el que trabajan gobernantes y funcionarios pblicos para poder determinar las condiciones en que se producen las desviaciones ticas y los abusos del poder. Por eso es necesario tener en cuenta la existencia de algunos factores propios del aparato estatal que tienen que ver con la aparicin de problemas ticos, como plantea Etkin23: Los privilegios, la proteccin o la impunidad en el sentido jurdico, de que disponen algunos sectores del aparato estatal. El monopolio sobre ciertos espacios, bienes y servicios (como tierra pblica, moneda, aduanas, impuestos, defensa). El poder de las instituciones que establece el Estado como un marco que los ciudadanos no pueden cambiar en el corto plazo o por s solos, pese a que son un obstculo al bienestar. La intervencin en el manejo de los medios de comunicacin y en la actividad financiera (bancos centrales, regulacin de los espacios para la transmisin de datos). La influencia en la designacin de los jueces y magistrados. La capacidad de otorgar autorizaciones, concesiones, permisos y certificados, como la de realizar inspecciones y controles que los ciudadanos necesitan para legitimar sus acciones. La facultad de dictar y reglamentar las leyes. La creacin y el acceso a los archivos centrales con datos acerca de las personas (los servicios de informacin). La presencia de los intereses de partido en la funcin pblica, la prioridad del partido gobernante o en ejercicio del poder. Las reglas y procedimientos que por su complejidad no pueden ser entendidos por ciudadanos comunes, en especial, los impuestos. stos son algunos factores que pueden llegar a ser la base de los abusos de poder y la inmoralidad en los actos de gobierno y la gestin administra23
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tiva, pero no necesariamente deben llevar a la conclusin de que el sector pblico, de manera exclusiva, es el lugar donde falta la tica, porque ste es un problema que afecta por igual al sector pblico y al privado. Sin embargo, no puede dejarse de lado o desconocer el hecho de que en determinados contextos polticos se da una serie de condiciones que hacen del aparato estatal un lugar propicio para la realizacin de actos que atentan contra la tica. Algunas de esas condiciones son: Las formas autoritarias de gobierno. La falta de programas de formacin para los agentes pblicos. La impunidad de los funcionarios, por ausencia de controles externos a su gestin. Las estructuras que concentran el poder en pocos organismos de la administracin central. La dependencia del gobierno respecto de los grupos de inters que financiaron su campaa. El peso del partido de gobierno en las decisiones de la poltica pblica. Las formas jurdicas complicadas y oscuras, que permiten el uso discrecional de los fondos pblicos y aun as estar dentro de la ley. La falta de transparencia de los actos de gobierno. La ausencia de los representantes de los usuarios y beneficiarios en los organismos que prestan servicios. Los procesos judiciales lentos, complicados y costosos. La presin electoralista, el hacer lo necesario para ganar elecciones en el corto plazo. Adicionalmente, el contexto de individualismo y cruenta lucha por la supervivencia en el plano econmico hace que se pierdan los valores sociales. Las reglas de convivencia se transforman en una intencin de salvarse como sea posible. El discurso nos dice que quedan los mejores y eso legitima la fuerza. Avanza el pragmatismo, pero junto con ello no viene la equidad, sino mayores desigualdades sociales. Se afirma que esta situacin es el resultado de la libre competencia y que por tanto los segundos siempre sern vencidos o perdedores, quedando por fuera del sistema productivo. Se refuerza aun ms esta visin con el modelo de la gerencia agresiva e impersonal que caracteriza a la empresa privada y que se proyecta sobre la poltica y la cultura. En este contexto, los inmorales ven un ambiente propicio para justificar sus actuaciones bajo el criterio de slvese el que pueda, en trminos
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individuales y a costa de la funcin pblica. Por esa razn cuando penetra el relativismo y el utilitarismo en la mente de los funcionarios, tambin se desvanecen los principios de solidaridad y se quiebran los valores morales. Todo ello en una realidad social donde un modelo econmico basado en el poder y la fuerza, generador de desigualdades, coexiste con un aparato estatal en el cual las polticas de equidad se consideran como un gasto y se sujetan al problema del equilibrio presupuestario, pero generando el desequilibrio en trminos de valores sociales. La tica no es un tema negociable, cualesquiera sean las orientaciones de poltica, porque los valores sociales atraviesan las decisiones pblicas. La tica no es un proyecto aislado o mdulo, sino la base sobre la cual adquieren sentido la gestin y las polticas pblicas.
Algunas propuestas para el restablecimiento de los valores
La cuestin tica requiere un proyecto multipropsito. No se puede afirmar que sea un problema de educacin o de falta de compromiso, de ausencia de ejemplos, de errores en las leyes sobre la funcin pblica, o temas similares. No es tan sencillo como darse cuenta que las cosas deberan mejorar, porque es una cuestin en la cual no alcanza el voluntarismo. En ella confluyen factores polticos, sociales y econmicos. Deberan conocerse los antecedentes del contexto tanto pblico como privado en el cual se produce el problema tico, antes de formular una propuesta concreta. Por tanto, el camino debe ser el restablecimiento de los valores considerando, entre otros aspectos, los siguientes factores: La voluntad poltica. Implica reunir un consenso explcito que involucre en la estrategia a diferentes actores sociales, que permita afectar intereses concretos, desarmar los centros de poder instalados en el aparato estatal, as como el compromiso del sector privado de no hacer negocios ilegales e inmorales. La independencia del poder judicial. sta debe complementarse con controles externos de las otras ramas del poder (el Legislativo). La transparencia. Consiste en hacer pblicas todas las actuaciones del Estado garantizando que la poblacin acceda fcilmente a la informacin. La educacin en el plano de los principios, los valores, la responsabilidad social del sector pblico y el respeto a las libertades en un marco democrtico. El desarrollo de formas participativas y de representacin de las demandas y los intereses de los distintos sectores sociales, en especial de las minoras expuestas a la injusticia. Se trata de evitar el aislamiento y superar las defensas de la burocracia.
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PERSPECTIVA CULTURAL DEL ANLISIS DE LA CORRUPCIN

Preocupa aqu, no los actos aislados de algunos delincuentes, sino el proceso o la desviacin que se hace normal, al punto que los pagos indebidos se convierten en una prctica reconocida. En otras palabras, la corrupcin se institucionaliza porque los ilcitos se convierten en un comportamiento cotidiano del funcionamiento del sector pblico y del sector privado. Y por tanto, en este caso, la corrupcin deja de ser un problema individual para convertirse en un problema organizacional o institucional que requiere ser estudiado desde una perspectiva cultural. La realidad que se vive en algunas partes es que la corrupcin ha entrado como un modelo de funcionamiento y no es ocasional. Se ha convertido en el comportamiento cotidiano de las personas y las organizaciones. En este sentido, el estudio de las conductas ilcitas ocasionales es diferente al estudio de comportamientos que se reiteran, que son recurrentes y que la ciudadana empieza a tomar como algo normal, racional. La corrupcin que comienza a plantearse como un hecho excepcional, como una mediacin que tiene nombre y apellido, pasa con el tiempo a integrar los usos y las costumbres, de forma tal que aquello que en su inicio causaba asombro a la poblacin, se convierte en un hecho de la vida cotidiana. De ser algo episdico se transforma en algo crnico. Por esta va se llega a tal punto que con la difusin de los actos de corrupcin al utilizar un lenguaje de uso comn, jergas y figuras que se van haciendo conocidas para los ciudadanos, lo que se est logrando es no slo es poner en conocimiento de la poblacin estos actos, sino tambin un cierto adormecimiento24. A veces con esa sensacin de cercana con asuntos de corrupcin, la ciudadana va perdiendo conciencia acerca de la magnitud, de lo grave que es para una sociedad incorporar en su cotidianidad el fenmeno de la corrupcin. Mientras que la corrupcin como delito se reduce al incumplimiento o violacin de una norma, como institucin, costumbre o prctica cotidiana de las personas y organizaciones consiste en el proceso o desviacin de una conducta que se hace normal, la cual se aprende y se transmite como una pauta cultural. En estos casos, la corrupcin se hace parte del orden instituido, algo reconocido por quienes deben hacer transacciones con el sector pblico.
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En el caso colombiano es muy comn escuchar la expresin CVY (cmo voy yo), a veces en serio y a veces en broma, queriendo con ello significar que el funcionario pblico que adjudica un contrato, o el particular o funcionario que interviene para la adjudicacin de un contrato en favor de un tercero, tiene derecho a participar de los beneficios del mismo.
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En este sentido, la corrupcin no es solamente un problema de mentira o ilegalidad. El drama es que ciertos sectores del aparato estatal pueden estar fuera de la tica, como algo normal o instituido. Esa falta de tica en la gestin pblica afecta los derechos de los ciudadanos de mltiples maneras. En todas ellas hay valores sociales y derechos humanos que se ignoran o se agreden, y no por ignorancia o por error; ni siquiera por la fuerza de las circunstancias. Ocurre en forma intencional. Es decir, debido a la falta de principios, la ausencia de responsabilidad social y de respeto por la condicin humana. Por esta va la poblacin es vacunada y se tiende a aceptar que con el sector pblico hay que negociar, y no reclamar derechos; buscar un buen arreglo, y no lo justo segn la ley. Lo inmoral no siempre tiene nombres y apellidos, sino tambin formas de organizacin annimas. La cuestin tica y moral cuando es de orden estructural, se refiere a las tramas o relaciones que se establecen y perduran. No es slo el delito, es un orden injusto, que sobrevive y que significa destruccin para la sociedad, con la presencia de dispositivos que funcionan como crculos viciosos que producen ms de lo mismo, y llevan sometimiento y dao a la sociedad desde el aparato estatal. La corrupcin vista no simplemente como un hecho aislado, sino como el comportamiento institucionalizado que ha penetrado e invadido los dominios de la cultura, de la religin, de la poltica, de la administracin y no slo los espacios econmicos, es lo que Jorge Etkin denomina sistemas sociales perversos. Son perversos, porque funcionan desvindose de su funcin social; hoy en da es comn que los hospitales enfermen, no que curen, que las escuelas formen ignorantes no que eduquen, que los juzgados apliquen unas leyes tardamente o sea que no hagan justicia, y as sucesivamente25. Desde esta perspectiva, la corrupcin es mucho ms grave de lo que uno puede imaginarse y va mucho ms all de que algunos o muchos funcionarios se queden con dinero de la sociedad, para enfrentarnos con entidades u organizaciones que como resultado de la corrupcin funcionan al revs, o sea que producen lo contrario a lo que se espera obtener. Es decir, que se enfrentan a problemas de crisis de identidad organizacional y no se reconocen a s mismas como resultado de la alteracin tica de su comportamiento.
PERSPECTIVA INTERNACIONAL DEL ANLISIS DE LA CORRUPCIN

Los distintos pases del mundo jams se han interesado por todos los temas que de manera cotidiana hacen noticia. Las agendas mundiales se
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Jorge Etkin, Los sistemas perversos y la corrupcin institucionalizada, conferencia presentada en el auditorio de la ESAP el 23 de octubre de 1993.
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interesan por escasos temas que impresionen a la humanidad en su conjunto. Hoy, como se ha sealado, un tema que est llamando la atencin mundial es la lucha contra la corrupcin. Desde el pas ms modesto hasta el ms desarrollado, en la reunin local ms sencilla hasta en las grandes deliberaciones de la ONU, el orden del da es cmo combatirla. No obstante, esa preocupacin mundial por tal flagelo no se compadece con los resultados concretos en la puesta a buen recaudo de los corruptos. Sin embargo, se reconocen los avances acadmicos sobre el tema, los cuales proporcionan un espacio ms despejado para la guerra frontal contra la corrupcin. Son muchas las manifestaciones de la corrupcin, como son muchos sus escenarios; en esta parte presentamos de manera sucinta el anlisis internacional de la corrupcin, entendiendo las transacciones y procesos que involucran, en su concepcin, aplicacin o desarrollo, en una o varias de sus etapas y actividades ejecutadas en dos o ms pases. Para el efecto debemos reconocer dos categoras de corrupcin: una, aquella mediante la cual, servicios y contratos se adjudican procurando cumplir con todas las formalidades jurdicas, pero generando un provecho indebido para uno o varios funcionarios y dos, aquella mediante la cual, adems de tipificarse el enriquecimiento ilcito del funcionario, se violan las normas vigentes. frica, Amrica Latina y Asia han sido las vctimas de primera lnea en las desviaciones masivas de fondos con el supuesto inters de llevar a cabo grandes proyectos de infraestructura, los cuales no pasan de ser proyectos de dudosa utilidad para la comunidad, pero s se convierten en jugosos sobornos para los dirigentes del Sur, ofrecidos por los empresarios del Norte cuyo nico objetivo es el negocio sin prejuicio alguno del dao ocasionado a la poblacin. De esta situacin nadie ha escapado, y antes por el contrario se han venido permeando muchas reas de la inversin pblica. La corrupcin internacional se ha venido apoderando de la administracin pblica, cuyos funcionarios rinden veneracin a las coimas millonarias que aquella les produce. Ante la mirada impotente del pueblo honesto y trabajador, la persecucin de estas prcticas han sido tmidas, toda vez que los protagonistas de esta modalidad de corrupcin son en quien la soberana popular ha depositado su confianza para que administren el Estado, quedando amparados en fueros especiales que le son odiosos a la comunidad. La corrupcin de cuello blanco despunta en personajes de gran cultura y renombrada distincin, influyentes en las instituciones estatales, las cuales les garantizan su impedimento para procesarlos por sus dolosas actuaciones.
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Peter Eigen26 seala que los pases del Norte siempre pensaron que el problema de la corrupcin no era de su incumbencia, que sus sociedades y entidades no eran corruptas, que los pequeos brotes de corrupcin se encontraban controlados y que la corrupcin haca parte de la cultura extranjera en la cual la participacin de las compaas del Norte al pagar los sobornos para obtener contratos era un procedimiento normal. El pago de sobornos se consideraba un gasto empresarial legtimo para suscribir contratos y deducir impuestos. Hoy la corrupcin se ha convertido en un peligro tanto en el centro como en cualquier pas de la periferia. En la Unin Europea los empresarios sobornan a funcionarios de otros pases europeos para obtener contratos. Se han presentado episodios vergonzosos en donde altos funcionarios han ido a prisin por recibir sobornos, mientras que quienes los sobornaron no fueron castigados y ms bien resultaron exentos de impuestos. Estados Unidos sent un precedente que ha operado eficazmente en las transacciones internacionales y que fortalece la lucha anticorrupcin. El precedente en mencin est regulado en la ley sobre prcticas corruptas en el extranjero, que prohbe y penaliza a las compaas y funcionarios norteamericanos que participen en actos corruptos en el extranjero o que generen corrupcin mediante el ofrecimiento de sobornos. Es saludable dicha ley sobre todo por venir de una potencia mundial y ms an, por mantenerse vigente a pesar de las intrigas de algunos sectores estadounidenses por derogarla, toda vez que algunos empresarios la consideran perjudicial para sus intereses. El ejemplo norteamericano debe servir a las dems naciones para que asuman legislaciones similares y de esta manera se frene la escalada corrupta que se cierne sobre la humanidad. Si esto no se materializa, persistirn los factores de corrupcin en la base misma de los comportamientos de los particulares licitantes o concursantes en un determinado proyecto. La globalizacin de la corrupcin requiere el compromiso de todos los pases para combatirla duramente. La comunidad internacional representada en la academia, en los organismos internacionales y en algunas organizaciones no gubernamentales ha promovido la globalizacin de tales medidas para combatir las prcticas corruptas en la contratacin internacional. De lograrse estos esfuerzos se podra esperar un compromiso mundial, a travs de las mismas Naciones Unidas para alcanzar un mayor efecto.
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Citado por Juan Lozano en su ponencia La corrupcin y lucha contra la corrupcin, presentada en el panel sobre la corrupcin organizado por la Universidad Javeriana, el Instituto Goethe y la Fundacin Konrad Adenauer en Bogot, 1996.
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Hoy ya se puede hablar de significativos avances en el sistema interamericano, gracias a los esfuerzos preparatorios de la redaccin, aprobacin, ratificacin por los distintos pases y aplicacin de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin. En igual sentido los organismos multilaterales de crdito como el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial, han aplicado correctivos en sus polticas internas para evitar que los proyectos que patrocinan puedan ser manipulados por prcticas corruptas. El paso ms sobresaliente que aprob el sistema interamericano y que est visto como ejemplo mundial fue la adopcin de una Convencin contra la Corrupcin con el firme propsito de ser aplicada en los pases miembros del sistema. En su ponencia, Juan Lozano27, al referirse al proceso de aprobacin de la Convencin dice que la corrupcin fue considerada en los foros interamericanos como un tab. En las primeras reuniones en 1990 presididas por el embajador chileno Heraldo Muoz, hubo un gran rechazo. No se acept el vocablo corrupcin y se acudi a los trminos probidad administrativa y tica a la vez. No obstante, el tema fue asimilado por los pases de la OEA ante los hechos del Brasil con Collor de Mello y de Venezuela con Carlos Andrs Prez. Estados Unidos y Canad introdujeron en sus programas de ayuda interamericana el concepto de buen gobierno y lucha contra el lavado de dinero del narcotrfico. La ltima Asamblea General de la OEA presidida por Baena Soares, efectuada en Beln de Par (Brasil) en 1994, decidi que el tema que fue tratado en la Asamblea de Mxico (1991), Santiago (1992), Managua (1993), sera objeto de seguimiento en la Asamblea de 1995 en Montrouis, Hait, y que se avanzaria hacia una Convencin Interamericana Anticorrupcin. Venezuela, por su parte, promovi la discusin en torno al fenmeno durante los foros de la OEA, articulando su propuesta dentro del grupo de trabajo sobre probidad y tica cvica de la Organizacin. Por su parte, la Cumbre de las Amricas (Miami, diciembre de 1994) reconoci el carcter multilateral de la corrupcin. Los jefes de Estado se comprometieron a llevar a cabo el debate pblico sobre la corrupcin presente en sus pases y a establecer prioridades para ejecutar reformas que permitan: Lograr transparencia y rendicin de cuentas oficiales. Controlar las funciones gubernamentales. Facilitar el acceso del pblico a la informacin para realizar escrutinios, valoraciones o auditoras externas.
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Establecer normas de conflicto de intereses para empleados pblicos. Desarrollar medidas contra el enriquecimiento ilcito. Articular con los gobiernos de otros pases sanciones en contra del soborno en transacciones financieras o comerciales realizadas por las empresas de esos pases en Amrica Latina. Fue mucha la corrupcin al amparo de los megaproyectos financiados con recursos de los organismos multilaterales de crdito en los pases en desarrollo. Por la cultura corporativa de esas entidades, durante varios aos concedieron gran importancia a los aspectos tcnicos y jurdicos en la evaluacin de los proyectos, mientras que manifestaron poco inters en las medidas que se deberan adoptar para contrarrestar la corrupcin. Es voluminoso el listado hemisfrico de megaproyectos que se encuentran archivados y que generaron corrupcin por doquier, quedando todo esto en la impunidad y en el total desinters tanto de las autoridades nacionales como de las de la entidad financiera. Fue tal la corrupcin, que los acadmicos y expertos en temas de contratacin internacional solicitaron a los bancos que adoptaran medidas de contratacin que impidieran la devastadora corrupcin. De conformidad con lo expresado por el experto del Banco Mundial, Ibrahim Shihata28, en 1996, el Banco ha adoptado una serie de medidas para combatir la corrupcin. Advierte que se deben conjugar las siguientes circunstancias para que los esfuerzos realizados tengan el efecto deseado: Que exista verdadera voluntad poltica de los lideres al ms alto nivel. Que exista un amplio y permanente compromiso de la sociedad civil para mantener viva la voluntad poltica anteriormente referida. Que exista capacidad institucional suficiente para dar expresin real y aplicar efectivamente la voluntad poltica. Que exista transparencia pblica y libre flujo de informaciones. Que exista un entorno social de normas y valores que favorezca las medidas anticorrupcin. Que exista la decisin de las compaas transnacionales y las agencias internacionales para adoptar medidas y prcticas tendientes a combatir la corrupcin y a erradicarla de sus actividades.
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Que existan esfuerzos internacionales de cooperacin para enfrentar la corrupcin y las prcticas corruptas que se desarrollan en distintas jurisdicciones nacionales. El Banco tiene limitaciones para la intervencin directa en la lucha contra la corrupcin; por tanto su misin de combatir la pobreza y estimular el crecimiento econmico y el desarrollo social, asociado con su condicin de ser la mayor entidad financiera para el desarrollo se podra ver afectada por la corrupcin, y por esta razn ha adoptado medidas trascendentales que lleven a crear una poltica general anticorrupcin. Se han sealado tres frentes importantes en los que el Banco Mundial ha tomado acciones para combatir la corrupcin: al interior del Banco, frente a los contratos financiados por el Banco y en sus polticas crediticias frente a los procesos de ajuste y asistencia tcnica. Es evidente, segn el informe del experto Shihata, que el Banco Mundial es consciente de la permeabilidad de la corrupcin en la entidad; las medidas adoptadas son plausibles a nivel interno del Banco, frente a los proyectos que financia, as como en sus polticas crediticias. Cualquier esfuerzo por frenar la corrupcin es poco. El trabajo mancomunado que se viene llevando a cabo con algunos pases latinoamericanos, africanos y asiticos es con el fin de desarrollar programas anticorrupcin, toda vez que de conformidad con un estudio de la Universidad de Harvard, la corrupcin se ha convertido en el primer tema de inters para los votantes y en una clara barrera para detener las inversiones. A pesar de que el Banco Mundial no puede intervenir en los asuntos de poltica interna de las naciones, viene ofreciendo de manera peridica seminarios y talleres de capacitacin a periodistas y representantes de la sociedad civil. Igualmente da recomendaciones generales a los gobiernos para adelantar reformas legislativas con el propsito de erradicar procedimientos y prcticas que solamente generan corrupcin. Esta posicin oficial del Banco crea una cultura anticorrupcin que sin duda arroja resultados positivos tanto en su estructura interna como en todos los campos en que interviene de manera directa. Es imperativo que al lado de la lucha anticorrupcin est presente la voluntad para adoptar nuevas modalidades contractuales que debern conjurar el surgimiento de la corrupcin. Es el caso del denominado Project Finance que hoy por hoy est en el orden del da, entendido como el mecanismo de financiacin a travs del cual los prestamistas aceptan financiar la construccin y puesta en funcionamiento de un proyecto de envergadura, y reciben como principal garanta de pago de la deuda
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los ingresos futuros que ese proyecto puede generar una vez entre en operacin. El xito de un Project Finance radica en que los proyectos se estructuran de tal manera que los prestamistas puedan estar seguros de que todas las variables de riesgo que pueden llevar al fracaso el desarrollo del proyecto han sido cubiertas o previstas y que, en cada uno de esos casos, existe una persona o entidad solvente que responda por los riesgos que le corresponder asumir para que el proyecto pueda financiarse. Es una modalidad bondadosa de contratacin, cuyo esquema debera adoptarse con frecuencia. Sin embargo, un cuidado especial se debe aplicar para evitar fisuras de corrupcin en la medida en que buena parte del modelo descansa en que, adems de las cargas de responsabilidad propias de los procesos de contratacin estatal, algunos organismos del Estado aceptan asumir nuevos riesgos. El presidente del Banco Interamericano de Desarrollo, Enrique Iglesias, en su discurso en el acto inaugural de la Conferencia sobre probidad y tica vivil organizada por la OEA en Montevideo el 6 de noviembre de 1995, seal que el Estado al modificar el carcter de sus intervenciones y su relacin con el mercado y los agentes econmicos y sociales, ha originado nuevas relaciones de poder. Estas realidades pueden dar mayor claridad y probidad en el ejercicio del poder pblico o podrn servir de excusa a la oficializacin de conductas impropias en el momento de examinar la gestin del Estado. La precaria gestin estatal, las insignificantes polticas pblicas y el obsoleto marco jurdico son condiciones ms que suficientes para el auge de conductas corruptas en el manejo del Estado. La legitimidad de la funcin pblica se ve seriamente amenazada por la debilidad de los procesos polticos internos del Estado. El presidente del BID precisa que ya es hora de evaluar el dao inconmensurable que se le ha causado a la economa de la regin por la puesta en marcha de conductas irregulares en el manejo de los recursos pblicos. La recapitulacin del Estado en su estructura y aplicacin de polticas pblicas, se dirige a la consecucin de un gobierno eficiente, transparente, responsable y participativo apuntalando a la bsqueda de la justicia social. Esto se conseguira con el establecimiento de instituciones, normas y procedimientos que garanticen la probidad en la administracin de los bienes pblicos. Uno de los grandes impedimientos para generar una estrategia de desarrollo es la corrupcin. La respuesta a esta deplorable situacin que vive la regin
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es el compromiso de la clase dirigente de luchar de frente contra este flagelo, fortaleciendo el control, evitando la contaminacin cuyo foco tambin se encuentra en el sector privado. Es el momento de demostrar que el sistema democrtico acogido por la regin es capaz de enfrentar esta plaga, ya que de lo contrario sus estragos pueden ser ms que desastrosos. A la vez que el BID ha tomado conciencia del peligro que representa la corrupcin, ha incorporado a su agenda de trabajo significativas modificaciones en su posicin frente a este mal, lo cual se ha podido apreciar en los ltimos aos. Los cambios se han convertido en reformas estructurales que apuntan a la orientacin de sus recursos y a la cooperacin que brinda a los pases en desarrollo. El Banco viene apoyando las reformas de fondo del Estado no slo en la administracin financiera del sector pblico, sino tambin en rganos tan importantes como el legislativo y el judicial. El BID respalda todo lo que implique el combate frontal contra la corrupcin gubernamental. Su asistencia tcnica a los diferentes gobiernos se ha materializado en proyectos de modernizacin de los sistemas de informacin que utilizan las agencias gubernamentales. Igualmente asiste en sistemas efectivos de control fiscal y disciplinario con la puesta en marcha de instancias gubernamentales de monitoreo y control con la necesaria independencia, pericia y credibilidad para ejecutar sus mandatos. Por tanto, son positivos la fiscalizacin, el control y la vigilancia del presupuesto pblico y de los sistemas de contratacin del Estado. La supervisin fiscal de los parlamentos es oportuna y adecuada en lo referente a los principios de publicidad, transparencia, responsabilidad y rendicin de cuentas que se han impuesto en el Estado de derecho. As mismo es de suma importancia el papel fundamental que desempea el poder judicial en la lucha contra la corrupcin. El ejercicio independiente y autnomo de la funcin judicial es clave para garantizar la estabilidad del Estado de derecho. El Banco apoya los esfuerzos de los pases para modernizar la normatividad existente, para actualizar la administracin de justicia, promueve mtodos alternos de resolucin de conflictos y el acceso a la justicia, y entrena y capacita funcionarios judiciales. Adems, el BID le concede gran importancia a la participacin de la sociedad civil en el combate contra la corrupcin; la unidad de todos los sectores de la comunidad es fundamental para una efectiva lucha anticorrupcin, lo cual es un compromiso colectivo porque es un mal de todos y como tal se deben aunar esfuerzos para contrarrestarlo. En los pases donde opera, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) concerta agendas de trabajo sobre temas prioritarios
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para los gobiernos. Cuando un presidente quiere conceder especial importancia a un determinado programa, se adoptan medidas extraordinarias para llevarlo a cabo. Los programas presidenciales por muchas razones son multisectoriales e interadministrativos, o sea que comprometen la accin y la intervencin de distintas entidades del sector pblico ubicadas por lo general en reas diferentes de la administracin pblica. Muchos de estos programas han sido orientados a la investigacin y lucha contra la corrupcin. Los apoyos se traducen en la asignacin de partidas para cubrir los gastos de pago de estudios, investigaciones, talleres, consultores, etc. En lo que se refiere a actividades policivas de bsqueda y captura de delincuentes requeridos por diferentes pases, se encuentra la Interpol con sede en Lyon, Francia, la cual cumple un papel importante en la cooperacin de inteligencia. Es una red de comunicaciones que permite a las fuerzas policiales nacionales contactar rpidamente, intercambiar informacin y apoyarse globalmente en la bsqueda de delincuentes. Un proceso que sigue la Interpol en la lucha anticorrupcin es la llamada alarma roja, la cual puede ser utilizada por la polica de un pas para notificar a sus corresponsales en otras naciones que una persona est siendo buscada y que con su captura se solicitar la extradicin para que responda por los correspondientes cargos en el pas que as lo soliscite. Al tomar conciencia toda la sociedad de que es un imperativo la erradicacin de la corrupcin, se escucha la voz de las organizaciones no gubernamentales (ONG) nacionales e internacionales que ofrecen su apoyo irrestricto a esta lucha. Su compromiso con la sociedad es total como lo vienen demostrando en otros temas de igual importancia. Son muchos los frentes en los que la capacidad de respuesta, la eficiencia, la versatilidad y aun los recursos provenientes del sector privado son mayores que los del Estado, y precisamente por esto hay que estar seguros de que las ONG son firmes aliados en la lucha anticorrupcin. La organizacin no gubernamental ms fuerte que lucha contra la corrupcin a nivel mundial es Transparencia Internacional (TI). Esta es una organizacin con sede en Berln, con captulos nacionales formados en ms de cincuenta pases. Tiene la misin de establecer coaliciones contra la corrupcin en los negocios internacionales, incluyendo gobiernos, sector privado y organismos de desarrollo internacional. No tiene afiliacin alguna a organizaciones polticas internacionales. Su estrategia es trabajar sin confrontaciones y sin participar ni intervenir en actividades de poltica nacional en los pases en los que acta. Trabaja con el sector pblico,
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con el sector privado y con los gobiernos de pases en vas de desarrollo. En los pases industrializados, TI trabaja con el sector privado y con los gobiernos con el fin de desarrollar mecanismos para la generacin de negocios, licitaciones internacionales y grandes contratos en los negocios entre el Norte y el Sur. Transparencia Internacional ha desarrollado un eficiente programa de comunicacin documental y electrnica con el fin de intercambiar experiencias y mantener informacin actualizada para lograr sus objetivos y finalidades. As mismo, participa en el medio acadmico con informes, estudios y recomendaciones, etc., para desarrollar instrumentos que generen conciencia anticorrupcin. En el captulo argentino se propuso el corruptmetro o la elaboracin de la tabla de corrupcin comparativa entre los distintos pases del mundo, la cual permite establecer criterios objetivos para apreciar comparativamente los progresos o los retrocesos de las distintas naciones en la lucha anticorrupcin.
SITUACIONES PARTICULARES
Con el nico propsito de dar algunos elementos adicionales que permitan formar un panorama, as sea superficial, sobre la manera como se ha presentado y a su vez se ha intentado combatir el fenmeno de la corrupcin, se presentan a continuacin situaciones particulares de algunos pases El caso alemn29 Alemania siempre se ha caracterizado por ser un pueblo disciplinado y tenaz. Siendo un pueblo supuestamente ordenado y perfecto, su orgullo siempre lo llev a ver el fenmeno de la corrupcin como elemento propio de otros crculos culturales. Sin embargo, lo que ltimamente vienen registrando los medios de comunicacin desdice de esa frrea posicin. Se registran gran cantidad de sobornos y un aumento considerable de casos en los juzgados; esto empieza a desmoronar la vanidad y la tranquilidad de la cual se jactan los alemanes. Algunos hacen caso omiso del peligro latente de la corrupcin. Cuando se presentan casos reales con pruebas contundentes e incluso cuando se producen sentencias, stos son tomados como casos particulares o aisla-
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Hans-Ludwig Zachert,Est avanzando la corrupcin en la Repblica Federal de Alemania?, ponencia presentada en el panel sobre corrupcin organizado por la Universidad Javeriana. Traduccin hecha por Beatriz Franco Cuervo y Jorge H. Molano Velandia.
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dos. La corrupcin en Alemania no tiene la misma connotacin o importancia que se le da en otro Estado. Siempre que all se hable de corrupcin, la discusin estar impregnada ms de emocin que de objetividad. Las opiniones expresadas frente a la corrupcin van desde restarle importancia hasta dramatizar su papel. El profesor Hans-Ludwig Zachert presenta once puntos en los cuales resume su percepcin sobre la corrupcin: 1. La corrupcin es un fenmeno carente de nitidez, lo cual es vlido cuando, tanto cualitativa como cuantitativamente, no se dispone de un conocimiento emprico completo o de expedientes jurdicos que abarquen el fenmeno de la corrupcin. Esto no se debe nicamente a la existencia de un campo inexplorado, sino tambin a la carencia de modalidades de registro de los casos de corrupcin que sean apropiados y diferenciados. 2. La corrupcin no es un fenmeno realmente nuevo en la criminalidad alemana; estaba latente y siempre ha existido. 3. Al hacer la evaluacin del fenmeno de la corrupcin no se debe pasar por alto que todava este campo delictivo sigue prosperando en la clandestinidad. Se tiene que partir de la existencia de un gran nmero de casos impunes y desconocidos. 4. El papel que la corrupcin representa en la delincuencia organizada se debe evaluar como una agudizacin del problema. 5. La revelacin y la sancin penal de los delitos de corrupcin continan enfrentndose a dificultades considerables. 6. Debemos aprender de las experiencias extranjeras. 7. Casi todas las ramas de la administracin pblica son objeto de procedimientos corruptos; por ello, se deben implantar normas estrictas especialmente en la polica y la justicia. 8. En el tratamiento del fenmeno no deben ocupar el primer plano slo los corruptos. Tanto para la evaluacin de la corrupcin como para la lucha contra ella, los corruptores tienen por lo menos igual importancia. 9. Un mltiple bloque de causas que se encuentran en la sociedad favorece la aparicin de la corrupcin y dificulta su destape. 10. La corrupcin es en gran medida perjudicial para la sociedad. 11. Existen algunos enfoques prcticos que prometen efectividad en la lucha contra la corrupcin. Por tanto no existe razn para el pesimismo. Es necesario una gran sensibilizacin respecto a dicho fenmeno y, adems, una implantacin global de los conceptos de lucha contra la corrupcin.
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El caso de Hong Kong30 Bertrand de Speville, sostiene que en Hong Kong vena haciendo carrera la idea errnea de que pagar un soborno no era doloso, era la costumbre. Sin embargo, al ser evidente la generalizada corrupcin de la polica, se estableci en 1973 una comisin de investigacin dirigida por un juez de la Corte Suprema. El papel de esta comisin era examinar e informar sobre la efectividad de lo que se conoca entonces como el Decreto para la prevencin del soborno y sugerir modificaciones. Haba una demanda social para que se creara una agencia competente, independiente y poderosa que contrarrestara la corrupcin generalizada y enraizada tanto en el sector pblico como en el privado. De esta demanda naci la CICHK en febrero de 1974. Es un organismo independiente de la polica y del resto del servicio civil; cuenta con tres departamentos: el ms grande, el departamento de operaciones, se encarga de las investigaciones y las detenciones; el departamento de prevencin de la corrupcin, examina y aconseja a otras entidades del gobierno y al sector privado sobre cules son los riesgos de corrupcin; ofrece sus propios sistemas y recomienda la forma para su mejora. Por ltimo, el departamento de relaciones con la comunidad le indica al pblico cules son los males de la corrupcin. Existe una legislacin especial para combatir la corrupcin; para el efecto se contemplan dos clases de normas: el decreto para la prevencin del soborno y el decreto de prcticas corruptas e ilegales. Estas normas le permiten a la CICHK identificar la corrupcin, arrestar y juzgar a los delincuentes. En los primeros aos de creacin de la entidad, la corrupcin de la polica ocupaba toda la atencin de las investigaciones de la CICHK, pero con el trabajo arduo y decisivo de la Agencia las cosas han cambiado gradualmente; ahora el 60% de las investigaciones se centran en el sector empresarial. El progreso econmico de Hong Kong depende de un ambiente de negocios no corrupto, en donde todas las fuerzas productivas puedan planear segura y adecuadamente su estrategia de negocios y establecer sus precios para obtener ganancias justas. El caso francs31 En Francia, el concepto corrupcin tiene un significado muy amplio en el campo de la criminalidad. As lo expres Alain Pichon, al decir que el
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Bertrand de Speville, La experiencia de Hong Kong en la lucha contra la corrupcin, conferencia presentada en el Foro Internacional de Lucha contra la Corrupcin Administrativa, organizado por el Ministerio de Gobierno, Bogot, 1994. Alain Pichon, La experiencia francesa de prevencin de la corrupcin, ponencia presentada en el Foro Internacional de Lucha contra la Corrupcin Administrativa, organizado por el Ministerio de Gobierno, Bogot, 1994.
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Cdigo Penal contempla cuatro tipos de delitos: la corrupcin pasiva, el trfico de influencias, el delito de injerencia y la concusin. Adems, la ley del 3 de enero 1991 sobre la transparencia y la regularidad de los procedimientos de contratacin cre un nuevo delito llamado delito de favoritismo. La estadstica de la corrupcin est en tela de juicio ya que por su carcter clandestino no revela sus verdaderas dimensiones ni la amplitud y la evolucin del fenmeno. Se deben analizar con prudencia las cifras y las comparaciones histricas o geogrficas. La publicidad dada a ciertos casos y su efecto amplificador no sera un patrn creble para concluir que la corrupcin se ha generalizado en todo el pas. Sin embargo ya existe la duda, tanto en el Estado como en el sector administrativo y en los actores de la vida econmica y social. La sensacin de que la corrupcin gana y avanza en la vida nacional, es en s misma inquietante y peligrosa. Esto ha llevado al establecimiento rpido de medidas con el fin de mostrar la voluntad de luchar contra este fenmeno. La descentralizacin dada en Francia ha sido un avance y no es posible, so pretexto de la prevencin de la corrupcin, reducir los poderes de los funcionarios locales elegidos por voto popular, a travs de medidas burocrticas de vigilancia, el retorno del control arbitrario o el ejercicio estrecho de los poderes de tutela. As mismo, la desconcentracin es importante salvaguardarla y motivar las medidas de modernizacin de los servicios pblicos, de responsabilidad de los agentes, de globalizacin de los presupuestos que dan ms autonoma a los administradores de los servicios y los hacen menos dependientes del sector privado. La corrupcin no slo ha invadido al sector pblico, sino tambin al mundo de los negocios; por eso la lucha contra este flagelo responde al clamor popular. Exige que los poderes del Estado den signos claros y directos en la moral de los agentes pblicos, la autoridad jerrquica y el carcter ejemplar de la represin. En este orden de ideas, una ley de enero de 1993 cre el Departamento Central de Prevencin de la Corrupcin en el Ministerio de Justicia. En el nivel local, se llevan a cabo reuniones con los gobernadores con el fin de coordinar la informacin sobre los riesgos de la corrupcin y los medios para prevenirlos. El caso italiano32 La presentacin en sociedad de la corrupcin en Italia estall en 1992 al ser arrestado un director de una entidad pblica. De all se desprendi
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Ferdinando Imposimato, La experiencia de Italia en la lucha contra la corrupcin, ponencia presentada en el Foro Internacional de Lucha contra la Corrupcin Administrativa, organizado por el Ministerio de Gobierno, Bogot, 1994.
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toda clase de investigaciones, las cuales arrojaron que la existencia de la corrupcin ha tenido desde el comienzo el apoyo de la opinin pblica y de la prensa. Todos los sectores de la vida pblica han sido arrasados por escndalos de corrupcin. Actualmente se encuentran en los despachos judiciales ms de 3.000 procesos penales cuya celebracin se presenta problemtica. Los partidos polticos y los sindicatos son considerados como el virus que est matando la democracia italiana; y el sistema poltico italiano ha favorecido la corrupcin. Una primera causa es la difusa presencia de los partidos polticos en las entidades pblicas econmicas; stas son dirigidas en general por personas carentes de legitimidad. El nombramiento de funcionarios se basa en mritos partidistas; son los llamados polticos de negocios, ubicados por los partidos en las entidades pblicas para recaudar dinero tanto para s como para el partido. Una segunda caracterstica negativa de este sistema es la tendencia de los partidos a ponerse de acuerdo en secreto sobre la administracin de las entidades pblicas. Un tercer lmite del sistema italiano es la difusa presencia de personajes que podemos definir como empresarios protegidos por la clase poltica dominante. Un cuarto factor de corrupcin est constituido por el pacto entre burocracia y poltica, es decir, no se controlan mutuamente sino que se protegen y se cubren recprocamente. Un quinto componente est constituido por la degeneracin de los partidos polticos. Existe una clara responsabilidad de los partidos polticos en el surgimiento de la corrupcin, y esto se da porque la Constitucin Nacional asigna a los partidos polticos un papel fundamental en la organizacin de la vida democrtica. Hay una cuestin moral que concierne tambin a los comportamientos permisivos de los ciudadanos. No siempre el soborno y el chantaje son impuestos; por lo general se encuentra conveniente la corrupcin para obtener lo debido o, peor an, lo no debido. Se buscan proteccin, padrinazgos y favores. Siempre se asocia la poltica con los politiqueros corruptos, pero se olvida que esta situacin se debe al hecho de que los ciudadanos se retiran y dejan el campo de la poltica activa a los aprovechados, a los inescrupulosos; la indiferencia de la opinin pblica no debe ser su medio de protesta.
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Una medida en la lucha contra la corrupcin es la reforma de la administracin pblica, con el fin de estar en condiciones de funcionar y de estar sometida a rgidos controles. Debe ser reformado el procedimiento para la adjudicacin de las licitaciones de obras pblicas y de suministros. Hoy el 54% de las licitaciones de obras pblicas no tienen ninguna publicidad. Se deben realizar verdaderas estructuras de control administrativo diferentes a las actuales, puesto que no son estructuras de control. Se requieren organismos que sirvan para tener transparencia, universalidad y automaticidad. El caso venezolano33 La corrupcin, mal tan arraigado en Amrica Latina, hizo metstasis en Venezuela hace cinco aos siendo figura de primer plano el entonces presidente de la Repblica Carlos Andrs Prez. La indiferencia y la tolerancia con que los venezolanos asumieron el tema de la corrupcin fue bastante sintomtico; se podra decir que estaban posedos por una especie de subcultura de la corrupcin que haba invadido el cuerpo social de la nacin. Los partidos polticos venezolanos han funcionado como regentes de la soberana nacional y han ejercido una funcin tutelar sobre la sociedad. El ciudadano no puede comunicarse con el Estado si no paga un peaje partidista. Si no tiene un amigo en los partidos polticos, no puede hacer un trmite administrativo elemental y no puede agilizarlo sin apelar al carn o a la lealtad del partido. Ah se inicia la corrupcin, en esa complicidad, en esa confusin que hay entre los partidos polticos y el Estado. La Fiscala General de Venezuela se ha convertido en la abanderada de la lucha anticorrupcin a partir de su despartidizacin; esto conllev una revolucin en las otras entidades del Estado. Se inici el rescate de la sociedad que ha estado colonizada por el Estado, por los partidos polticos. Hay que devolverle la autonoma y el carcter protagnico al ciudadano. La Fiscala corrigi el exceso de poder del Ejecutivo y le ha dado al ciudadano un canal de comunicacin directa con el Estado, que es a su vez una forma de controlarlo. De la aplicacin de una serie de enfoques tcnicos contra la corrupcin, sobresalen tres: el de naturaleza netamente coercitiva, positivista; el llamado sistmico, parte de la premisa de que la corrupcin no es un problema personal sino institucional, y el moralista. Se han venido combinando estos tres enfoques y se han logrado importantes avances.
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Antonio Jos Herrera, La experiencia venezolana en la lucha contra la corrupcin administrativa, sntesis de la ponencia presentada en el Foro Internacional de Lucha contra la Corrupcin Administrativa, organizado por el Ministerio de Gobierno, Bogot, 1994.
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El caso argentino34 La situacin argentina no es menos preocupante que en cualquier otro pas latinoamericano, con el agravante de que all solamente se habla de democracia desde 1983. Entre 1930 y 1983 hubo gran cantidad de golpes de Estado, as que nunca un gobierno democrtico poda terminar su gestin. Haba un sistema poltico muy inestable. La inestabilidad en el poder ha sido indudablemente el caldo de cultivo para la corrupcin. En 1983 comienza un sistema democrtico funcional en donde los partidos polticos asumieron que ellos iban a ser los dueos del poder. La idea no es estar en contra de los partidos polticos, pues ellos tienen como objetivo poltico que es vlido, legtimo y necesario tomar el poder, pero los partidos no tienen el monopolio de la vida pblica. La vida pblica no es monopolio de los partidos polticos sino fruto tambin de la vida de los ciudadanos. La corrupcin est latente y el problema que tienen los partidos consiste en que nadie puede denunciar a los del propio equipo. Pertenecer a un partido tiene muchos costos; si un copartidario denuncia a la gente de su propio partido poltico, la consecuencia ser la prdida de votos y por supuesto ser el responsable de la derrota del partido. Se convierte en un enemigo que debe ser ignorado y marginado por completo. En Argentina los juicios por derechos humanos resultan fciles a pesar de que eran supuestamente peligrosos, pero como los partidos polticos ya han asumido el poder entonces no tienen problemas en juzgar a generales, porque stos desaparecieron como fuentes de poder, pero en cambio, cuando hay que juzgar a un empresario que est aliado con un dirigente poltico, ah s se presenta el problema. Es fcil juzgar las rebeliones militares, los hechos del pasado, pero muy difcil juzgar los actos de corrupcin del presente. Viene haciendo presencia desde 1988 un grupo llamado Poder Ciudadano, con la consigna de que los ciudadanos son los dueos del poder en la nueva democracia. No es un partido poltico, es un movimiento para gente comn y corriente que gusta de su trabajo particular, pero son conscientes de su responsabilidad como ciudadanos por hacer algo en la vida pblica y de que pueden hacer algo diferente que estar en un partido
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Luis Moreno Ocampo, La experiencia argentina en la lucha contra la corrupcin, sntesis de la ponencia presentada en el Foro Internacional de Lucha contra la Corrupcin Administrativa, organizado por el Ministerio de Gobierno, Bogot, 1994.
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poltico. Son una organizacin no gubernamental para el cambio humano, una fuerza que est en desarrollo, y que tiene la posibilidad de articularse y conectarse nacional e internacionalmente con otras ONGs. El poder ciudadano puede convertirse en una fuerza arrolladora, utilizando sus propios recursos y la verdad bsicamente para actuar. Se descubren tres formas diferentes de poder: 1) el poder de autoridad, al que estamos acostumbrados a obedecer; 2) el poder del dinero, que ya no amenaza con castigos sino que nos ofrece recompensas en el caso de que hagamos algo que otro desee. (La corrupcin se da en los que tienen dinero y compran autoridad. Los que tienen autoridad no la usan para lo que tienen que usarla y se la venden a los que tienen dinero y eso es corrupcin); 3) el poder de la verdad, pues la verdad tiene mucha fuerza. El campo de batalla son los medios masivos de comunicacin y all la autoridad desempea su papel cuando manipula la informacin y el dinero. En Argentina hay mucha corrupcin en los medios masivos de comunicacin. Una cosa es que un alto funcionario hable con un periodista con agenda abierta y otra que el periodista est pagado por el funcionario, lo que es una especie de publicidad. Lo cierto est en que la verdad se manipula. Sin embargo, la verdad tiene mucho poder, fuerza, magnetismo; la verdad es una forma de poder, porque se logra que el otro vea algo, no por miedo ni por amor a una recompensa sino porque se est de acuerdo, porque la comunidad hace consenso en las cosas que quiere hacer. Precisamente aqu es donde se encuentra la fuerza de las ONG.
ACERCAMIENTO METODOLGICO AL ESTUDIO DE LA CORRUPCIN

La complejidad de un problema social de tanta magnitud, como lo es la corrupcin en sus diferentes manifestaciones, exige, como se ha podido observar, el estudio y anlisis a partir de diferentes disciplinas del conocimiento, con acercamientos conceptuales que se hacen desde distintas perspectivas tericas. El hecho de ser un problema o fenmeno ante todo de carcter social, pone de manifiesto que, en primera instancia, las disciplinas o ciencias que deben encargarse de estudiar dicho fenmeno son las llamadas ciencias sociales y, por tanto, el mtodo o los mtodos que se propongan para su conocimiento estn en relacin directa con el marco terico y conceptual de cada disciplina desde la cual se adelanta el estudio correspondiente. La queja permanente de los tericos o estudiosos del fenmeno de la corrupcin consiste bsicamente en sealar que una de las dificultades a las que se enfrentan al momento de precisar conceptualmente la corrupcin como hecho o fenmeno social, es la ausencia de estudios e investigaciones de carcter emprico, a partir de los cuales se puedan identificar
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los elementos constitutivos del fenmeno, establecer los tipos y modalidades de la corrupcin, precisar las formas como se manifiesta y conocer el comportamiento que adoptan las personas y las organizaciones y entidades involucradas en actos que puedan determinarse como corruptos. La observacin directa puede llegar a ser la mejor fuente de conocimiento para el estudio de la corrupcin, por tratarse de conductas individuales y/o colectivas que varan de acuerdo con las circunstancias y las personas que en ella intervienen y que slo es posible conocerlas mediante la observacin sistemtica, detallada y prolongada de las particularidades que de ellas se derivan. Por eso no es casual que una disciplina como la psicologa, cuyo objeto de estudio es el comportamiento humano, privilegie este mtodo de conocimiento y considere que la especulacin por s misma es una evidencia inadecuada para el conocimiento de conductas o comportamientos y para la obtencin de resultados significativos. A esta actitud de vea usted y convnzase, es a lo que se le denomina empirismo. El empirismo no exige que sea una sola persona o un solo profesional el que haga todas las observaciones por s mismo. Solamente especifica que las aseveraciones estn respaldadas por estudios empricos de quienquiera que sea, los cuales pueden conocerse a travs de informes escritos, discursos o correspondencia personal. Por su parte, los estudios de caso, como una modalidad de la investigacin emprica, recopilan una buena cantidad de conocimientos detallados, con frecuencia de carcter altamente personal, acerca de la conducta de un individuo o de un grupo (familia, comunidad, cultura por ejemplo) durante un perodo determinado. Cuando los estudios de caso se llevan a cabo en ambientes mdicos o de salud mental, se llaman observaciones clnicas. Mediante estos estudios los psiclogos esperan formular ideas generales acerca del desarrollo de procesos internos tales como sentimientos, pensamientos y personalidad. Tcnicas como entrevistas, observaciones informales y pruebas, se usan con frecuencia para obtener dicha informacin. No obstante la evidente utilidad que ofrece el estudio de caso, y la cantidad de observaciones que el investigador realice de muchas personas, conductas o situaciones, el mtodo del estudio de caso tiene limitaciones muy serias. En primer lugar, la generalidad de los resultados permanece en tela de juicio, ya que raras veces se sabe si los sujetos, conductas o situaciones fueron representativos o no de toda la poblacin. En segundo lugar, es difcil lograr la objetividad. Los investigadores o estudiosos que observan, tienden a simpatizar con los participantes en la investigacin y a estar muy interesados en los resultados del estudio. Por consiguiente, sus predisposiciones pueden influir en sus descubrimientos. A pesar de que
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estas crticas estn justificadas, los estudios de caso ciertamente ofrecen indicadores o pistas enriquecedoras acerca de la conducta humana que pueden y deben seguirse estudiando. Una herramienta fundamentalmente complementaria para el mtodo de estudio de caso lo constituyen las llamadas definiciones operacionales, entendidas como la relacin de los trminos (conceptos, palabras) con los procedimientos que se usan para observarlos o medirlos. Las definiciones operacionales nunca son abstractas; siempre estn vinculadas a observaciones o mediciones, con frecuencia a medidas fisiolgicas, de autoinformes o de la conducta. Las definiciones operacionales son breves y se aplican a situaciones muy especficas. Se pueden dar muchas definiciones operacionales para un solo concepto, proceso o fenmeno. Por lo dicho anteriormente, el presente estudio adopta el mtodo de estudio de caso para lograr un conocimiento ms detallado del fenmeno de la corrupcin, permitindole al consultor, mediante la observacin directa, indagar con mayor profundidad las particularidades que presentan las entidades objeto de estudio, en cuanto a su organizacin y funcionamiento, as como sobre el comportamiento, individual o colectivo, de los servidores pblicos que en ellas laboran, con el fin de identificar factores de riesgo de corrupcin, asociados a ciertas reas de gestin, previamente seleccionadas. Las entidades escogidas para la realizacin de los estudios de caso son el Instituto Nacional de Vas (Invas), establecimiento pblico de nivel nacional, adscrito al Ministerio de Transporte, y la Caja Previsin Social de Comunicaciones (Caprecom), Empresa Industrial y Comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Invas es la entidad responsable de la ejecucin de polticas y proyectos relacionados con la construccin y mantenimiento de la infraestructura nacional de vas, especficamente en lo relacionado con carreteras. Por su parte, Caprecom fue creada para prestar servicios mdico-asistenciales y el reconocimiento de prestaciones socieconmicas de los empleados oficiales del Ministerio de Comunicaciones y de sus entidades adscritas. Posteriormente, con base en la Ley 100 de 1993, se transform en una Entidad Promotora de Salud, ampliando sus competencias a todas las personas que deban afiliarse al sistema general de seguridad social en salud y deseen hacerlo libremente a ella. Actualmente Caprecom atraviesa por una crisis financiera cuyas causas aparentemente se originaron en fenmenos de corrupcin, que de no tomarse medidas correctivas puede conllevar a su liquidacin, en perjuicio de un amplio sector de la poblacin afiliada, con las secuelas sociales que esto conlleva.
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El mapa de riesgos como mtodo para el estudio de la corrupcin
Es probable que la expresin mapa de riesgos no sea la ms adecuada para el estudio de un hecho o fenmeno social. Tal expresin es utilizada con mayor regularidad por disciplinas cuyo objeto de estudio es, o presenta una relacin directa con la identificacin, interpretacin y explicacin de las caractersticas que sobresalen de los espacios fsicos, y que a su vez, son representados de manera grfica en lo que comnmente denominamos mapa. De acuerdo con el diccionario, el trmino mapa se refiere a lo que sobresale en alguna cosa o a la representacin geogrfica de la superficie terrestre o de parte de ella, mientras que riesgo significa posibilidad o probabilidad de que suceda algo. Por tanto, para los propsitos del presente estudio, con la expresin mapa de riesgos queremos significar el ejercicio mediante el cual es posible identificar, vislumbrar o precisar aquellos lugares, aspectos, instancias, decisiones, manejos y/o procedimientos que sobresalen en un espacio de carcter organizacional, no fsico, de una entidad u organismo de carcter pblico, en el cual existe la posibilidad, probabilidad o riesgo de comportamientos proclives a la corrupcin. Para elaborar el mapa de riesgos, lo ms conveniente es acudir a cualquiera de las tcnicas existentes para la realizacin de diagnsticos administrativos, teniendo en cuenta que es necesario adecuar la tcnica escogida al objeto de estudio y a las reas seleccionadas, as como a los propsitos del mismo. Es decir, que por ninguna circunstancia, el diagnstico que se realice tiene como propsito la realizacin de una auditora organizacional, como tampoco es su objetivo identificar posibles duplicidades o colisiones de competencias, ni descubrir si existe o no un manejo racional de los recursos, con miras a proponer un programa de mejoramiento administrativo. De lo que se trata es de identificar diferentes reas de la organizacin en las que se presente mayor vulnerabilidad a prcticas corruptas por parte de funcionarios, proveedores, clientes y/o usuarios con el fin de conocer sus causas, consecuencias y modus operandi, para que una vez conocidas las caractersticas especficas y modalidades de la corrupcin de cada organizacin en particular, se puedan formular estrategias y/o adoptar medidas y acciones encaminadas a prevenir, perseguir, sancionar y combatir la corrupcin, en sus diferentes manifestaciones. En estos trminos la expresin mapa de riesgos nos sirve para denotar los aspectos sobresalientes del comportamiento individual o colectivo de las entidades objeto de estudio, es decir, Invas y Caprecom, relacionados con factores de riesgo de corrupcin, asociados a las reas de contrata-
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cin, sistemas de control, mtodos y procedimientos de trabajo, contable financiera y alta y media gerencia35. Se han escogido estas reas porque de acuerdo con los aspectos que en ellas se trata, es evidente que son ms vulnerables al ejercicio de prcticas corruptas, ofrecen cierta facilidad para su delimitacin y comprensin, son temas comunes a las dos entidades y, a su vez, comunes a las dems entidades y organismos del Estado, por lo cual podra pensarse que los resultados obtenidos del estudio tienen algn nivel de generalidad, sin olvidar las limitaciones propias del mtodo de estudio de casos. Despus de haber definido las reas objeto de estudio, se debe hacer un ejercicio de caracterizacin de las mismas, sealando los aspectos de mayor inters para el estudio sobre los cuales se centrar la atencin del investigador. En lo posible, la observacin se debe orientar hacia la identificacin de aquellas actuaciones o comportamientos que por su regularidad adquieren un cierto nivel de aceptacin por parte de los funcionarios, involucrando un considerable nmero de ellos y, por tanto, llegan a considerarse como normales, para diferenciarlas de aquellas que pueden ser ocasionales o espordicas y que generalmente involucran a un reducido nmero de funcionarios.
BIBLIOGRAFA
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Adems del mapa de riesgos propuesto, es posible conformar un sinnmero de ellos, asociados a diferentes ejes o referentes, tales como: reas funcionales de la organizacin, niveles de jerarqua, funciones de la direccin (planeacin, organizacin, control), dependencias o unidades administrativas, sistemas o subsistemas, entre otros.
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Captulo2 LOSMAPASDERIESGOSDELACORRUPCIN
dgar Alfonso Gonzlez Salas
LACORRUPCINADMINISTRATIVA
No existe una visin nica acerca de las causas y el alcance del trmino corrupcin administrativa en el sector pblico. Sin embargo, es posible identificar elementos esenciales contenidos en diversos estudios sobre el tema. La corrupcin administrativa se tipificara as, por los siguientes elementos, ledos en conjunto e interaccin: Es un tipo de comportamiento activo o pasivo de un servidor pblico. Es emanada del ejercicio de la funcin pblica en cuanto configura un abuso de sta o de la legitimidad que inspira el Estado. Se aparta de los deberes normales de la funcin pblica. Atiende a lo privado, o ganancias pecuniarias o de estatus, favoreciendo demandas contrarias al inters colectivo; genera trato desigual y privilegiado a ciertos usuarios bajo similares demandas y condicin de otros que son excluidos; contrara en todas estas circunstancias el ordenamiento jurdico o los principios de honestidad, tica o moralidad. Quebranta las reglas en contra del ejercicio de ciertos tipos de influencia que atienden a lo privado. Se encuentra estimulada por la carencia o fragilidad de los controles, lo que induce la proclividad al ilcito. Est asociada a la existencia de incentivos y polticas distorsionadas por efecto de un rgimen normativo y de polticas excesivamente administradas o preferenciales. Es ante todo un problema cultural.
LOSFACTORESDERIESGODELACORRUPCINENCOLOMBIAAESCALAAGREGADA
La construccin de mapas de riesgo de la corrupcin no puede dejar de lado las reflexiones ms bsicas sobre los factores o situaciones riesgo de naturaleza general que estn en la base de la administracin de la sociedad y del
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Estado colombiano. El proyecto adelantado por el Banco Mundial-Departamento Administrativo de la Funcin Pblica que se presenta en esta publicacin, si bien no tuvo por orientacin efectuar un anlisis de tipo general sobre la corrupcin, s consider una indagacin de tipo terico sobre la literatura y la conceptualizacin del fenmeno, el cual se presenta en uno de los trabajos especializados. Dejando por lo pronto de lado ese anlisis de carcter terico y conceptual, es menester llamar la atencin en este trabajo de presentacin general, sobre aquellos aspectos que sin ser especficos de las entidades s configuran elementos que se encuentran en la base de la administracin y que a un nivel menos genrico al de una conceptualizacin, contribuyen a precisar el marco terico de la corrupcin. Existen por lo menos ocho situaciones riesgo a escala general que estn influyendo en los fenmenos de corrupcin en Colombia. stos se presentan a continuacin.
La cultura del enriquecimiento fcil
Al explorar el caso colombiano no puede pasar desapercibido que el fenmeno de la corrupcin asienta sus races en una profunda crisis de valores. En esta crisis de valores deben subrayarse tres aspectos de gran importancia. En primer lugar, el desenvolvimiento y evolucin que se present desde las cadenas de contrabando en la dcada de los aos sesenta, hasta evolucionar paulatinamente a la versin del trfico de estupefacientes, con una parada intermedia en el auge de la marihuana. Actividades de economa subterrnea de espaldas a la ley, que por sus muy altas ganancias y rendimientos econmicos fueron derruyendo las bases de la legitimidad del Estado de derecho y brindando alternativas econmicas al margen de la ley a un sinnmero de grupos de la poblacin que configuraron organizaciones delictivas, y que adquirieron en algunos casos la forma de bandas del crimen organizado enfrentadas al establecimiento mediante el terrorismo y el asesinato. Su extensin no solamente inund la esfera de la economa subterrnea, sino que azot otros tipos de actividades al intrincarse en forma compleja con la economa formal, al igual que impact las economas regionales, las formas tradicionales de propiedad y produccin y la esfera de la vida social, familiar y poltica. Desde nuestra perspectiva surgieron dos tipos de valores que hicieron poca para algunas nuevas generaciones: enriquecimiento fcil e ilcito. Sus dineros, al intrincarse con la actividad poltica lo hicieron tambin con el Estado y con algunos de sus funcionarios, socavando la credibilidad en las instituciones y el sentido pblico e imparcial de las actuaciones administrativas, por ejemplo en el caso de la administracin de justicia.
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El segundo aspecto tiene que ver con el recorrido de las grandes transformaciones econmicas, sociales y polticas del pas. La sociedad colombiana en los aos treinta era eminentemente rural. Su transformacin acelerada invirti los patrones de poblamiento campo-ciudad, en cerca de cincuenta aos. Los valores y la cultura agraria se derrumbaron en forma acelerada, mientras que en contrapartida la sociedad emergente no logr proyectar un nuevo tipo de valores, en la medida en que el asentamiento de los pobladores emergido de esa transformacin fue catico y carente de respuestas suficientes como para incorporarlos a la escuela y a la vida social moderna y sus beneficios, que transcurrieron al margen para ellos. Lo que s parece evidente es que se abri espacio y contacto a una visin de patrones de consumo nuevos, una presin por demandas de servicios urbanos manifiesta y una enorme frustracin que se abri paso para ser satisfecha, al menos para algunos grupos de poblacin, mediante el ejercicio de actividades ilcitas de las ms variadas formas, que encontraban legitimidad en una vida ms acomodada o en un prestigio social que en un principio no pareca desdeable. Por ltimo, y en tercer trmino, la incapacidad de la sociedad para responder a las demandas de un nmero de poblacin significativo sumido en la marginalidad se convirti en tierra propicia para que se catalizaran por los movimientos insurgentes constituidos en distintas pocas y con una dinmica muy particular para el caso de Colombia formas de accin al margen de la legalidad y contra el establecimiento. La violencia y al lado de ella el crecimiento de actividades ilcitas del ms variado orden, fueron configurando una cultura paralela de accin irregular, que ampararon y estimularon la creatividad de las formas delictivas, una de las cuales, la corrupcin administrativa, haca parte de las nuevas prcticas de irrupcin del enriquecimiento fcil.
La corrupcin como fenmeno poltico
Sin embargo, la sociedad colombiana no haba estado ausente de los avatares polticos. Al trmino de la Junta Militar hacia finales de los aos cincuenta y despus de casi cuatro aos de dictadura militar, los partidos polticos tradicionales realizaron el pacto conocido como Frente Nacional. A su amparo establecieron unas nuevas reglas del juego en el rgimen poltico; se volva a la democracia y se estipulaba la alternancia en el poder de las dos fuerzas que haban construido su ideario y su prctica invocando el fervor de pertenencia, una ideologa rivalista y una agitacin permanente entre la poblacin para nutrir sus fuerzas. Con el transcurso de los aos, los partidos desdibujaron sus diferencias ideolgicas, y viejas prcticas que haban desempeado un papel importante pero no predominante en la articulacin de las estructuras de poder, se convirtieron en factores de primer orden para salvaguardar la legitimidad y garantizar
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el triunfo electoral. El Estado fue blanco del botn poltico. Las fuerzas electorales enarbolaban el poder de la burocracia y los favores que esperaban a quienes se hubiesen comprometido en su causa. En ese contexto, los dineros pblicos, los cargos del Estado y los favores de la accin pblica se colocaron al servicio de intereses de facciones polticas vencedoras. Por otra parte, el Estado fortaleca su presencia y avanzaba hacia la consolidacin de un intervencionismo activo y creciente, se diversificaba institucionalmente y se converta en regulador fundamental de la actividad econmica y social. Las grandes entidades que monopolizaban la prestacin de los servicios bsicos se repartan entre las facciones, y la consolidacin partidista, lejos de evidenciarse, sumaba un conjunto de grupos amparados bajo el mismo rtulo, pero que obraban por cuenta propia en sus intereses y tcticas electorales. El Estado se privatiz en muchos de sus sectores e instituciones ms importantes, pues estas ltimas se colocaron al servicio de intereses especficos. Desde entonces, la prctica de la poltica se ha enrarecido con el control del Estado y el uso y abuso del mismo para el servicio de intereses de facciones, lo que no excluy el surgimiento de instituciones modernas y de corte tecnocrtico, al lado de otras que continuaron siendo blanco del botn poltico. El pacto constituyente de 1991 se orient a poner fin a esta situacin, bajo la necesaria lgica de reivindicar el inters comn y romper las viejas estructuras tradicionales. Supuso tambin un drstico cambio en un ambiente de reformas de apertura econmica, desregulacin, flexibilizacin y liberalizacin cambiaria, financiera y laboral. Tales reformas se ambientaron con un proceso de paz que prosper parcialmente. No obstante, con el auge de la descentralizacin, las transferencias de recursos a las regiones y un inacabado proceso de modernizacin institucional, las viejas prcticas del botn poltico no perdieron vigencia, aunque se haba institucionalizado para ese entonces un conjunto de nuevos mecanismos que dificultaban el abuso indiscriminado de las instituciones y el Estado, un sistema de salvaguardas de una relativa eficiencia y de controles ms poderosos y amplios de los que existieron en el pasado. La corrupcin administrativa se estimul y se ambient pesadamente en la prctica de la gestin pblica, por una herencia de mucha tradicin, con un nuevo impulso regional al amparo de la descentralizacin y bajo modalidades de mayor refinamiento y sofisticacin.
La nominacin en los altos cargos
En Colombia la nominacin en los altos cargos ha estado influenciada por interferencia de los partidos o facciones que acceden al control del Estado.
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Esta relacin no es de por s positiva o negativa en trminos de corrupcin. De hecho en Colombia se diferencian con claridad los cargos de libre nombramiento y remocin de los de carrera administrativa. Lo evidente es que los cargos de libre nombramiento y remocin implican un grado de responsabilidad poltica, comenzando por aquellos que conforman el Gobierno Nacional o los gobiernos territoriales y se extienden hasta otros cargos que, sin ser exclusivamente del gobierno, son corresponsables de las funciones de direccin del Estado, conduccin u orientacin institucional y fijacin de polticas, descontando de hecho en esta contabilizacin otros cargos cuyos sistemas de nominacin son de perodo fijo, de eleccin popular o provistos mediante sistemas especiales. El problema comienza cuando la provisin de un cargo al tener origen en un acuerdo poltico patenta a quien lo asume para actuar a modo propio en beneficio del sector o faccin poltica que representa, y cuando el entendido de esa representacin excluye los intereses colectivos, el ejercicio del buen gobierno y se desva a la satisfaccin de las exigencias electorales futuras de quien gestion su designacin. Tambin se corre un riesgo grande en trminos de corrupcin cuando se utiliza el empleo de origen poltico para favorecer a unos usuarios de los servicios o bienes del Estado y excluir a otros ciudadanos, discriminando de acuerdo con la pertenencia poltica. O bien, se avecinan las pocas electorales y se utiliza el poder emanado del ejercicio de la autoridad pblica para favorecer el proselitismo poltico. Lo ms grave ocurre cuando se configuran feudos burocrticos que obedecen las rdenes de poderes paralelos, sin estar articulados a la estructura real del Estado ni funcionando bajo los criterios de la poltica de gobierno. Existen riesgos de corrupcin cuando no se logran conciliar las exigencias de las facciones polticas en lo pertinente a sus aspiraciones de participar en la conduccin de las entidades, con las exigencias tcnicas y las del inters comn que demandan los ciudadanos de quienes ocupan los empleos de direccin de tales organismos. Esos riesgos son altos cuando quienes as detentan los empleos pblicos no son evaluados peridicamente en el desempeo de sus actividades, el control social es bajo o la autoridad superior no se entera de los problemas que se generan.
El servicio civil
El servicio civil profesional y de carrera, se plante en Colombia como una necesidad a partir de la constitucin del Frente Nacional, en 1958. El inters de los partidos fue garantizarle al pas un nuevo sistema de reglas del juego, de forma que el partido triunfador en las elecciones no realizara una poltica de tierra arrasada con los funcionarios que servan a la administracin ante-
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rior, para cobrarse los costos de la victoria o saldar cuentas con quienes detentaban el poder en calidad de antecesores. Tal prctica se consider una fuente de generacin de violencia poltica y de desarreglo institucional. Por ese motivo se instituyeron la carrera administrativa y las carreras especiales. El camino recorrido por esas carreras fue irregular por muchos aos, oscilando entre la legalidad y los sistemas de facto en la provisin de los empleos. Desde el pacto constituyente de 1991, en especial en el nivel nacional de la administracin del Estado, la carrera administrativa y las carreras especiales se han venido implementando, no exentas de dificultades pero con mayor sostenibilidad. A ello han contribuido varios aspectos: los fallos laborales, los pronunciamientos jurisprudenciales de los altos tribunales de la justicia, la legislacin de carrera, un fortalecimiento de las autoridades administradoras del sistema, los mecanismos de defensa de los ciudadanos y una mayor conciencia de las autoridades constituidas y de las facciones y partidos polticos. En los niveles territoriales la aplicacin de las disposiciones de carrera administrativa ha sido ms lenta y difcil. Debe advertirse que en estos niveles los riesgos de corrupcin se han acentuado con la mayor afluencia de recursos y los crecientes niveles de autonoma, sin que por ello pueda concluirse en absoluto, que sea la descentralizacin por s misma la que haya estimulado esos riesgos. En consecuencia, propender por un sistema de carrera administrativa eficaz y fuerte constituye un objetivo prioritario para prevenir problemas de corrupcin, siempre que sus caractersticas tcnicas y transparentes guen su implantacin. La seleccin por mrito en el acceso a los cargos pblicos complementa la estrategia de seleccin del personal de libre nombramiento y remocin bajo criterios distintos a los exclusivamente polticos. Contribuye a minimizar el acceso por botn poltico y a que no se configuren cadenas de amistad que puedan incentivar prcticas de corrupcin amparadas por quienes la conforman, bajo lazos de solidaridad y lealtad derivados del poder omnmodo de la nominacin o capacidad de nombrar. La ausencia de cultura y control ciudadanos Tal vez uno de los mayores problemas que en la prctica potencia los riesgos de corrupcin, como se reiterar en otros apartes de este texto, lo constituye la ausencia de cultura ciudadana frente a los temas y asuntos de los que conoce el Estado y la naturaleza de las decisiones que lo afectan. De all que el control que pueda ser ejercido por los usuarios o potenciales beneficiarios de la accin pblica resulte tenue o insuficiente. En varios sentidos la participacin y el control social resultan tiles para la gestin pblica. De una parte, en la asignacin de recursos, pero de otra, en
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los sistemas de veedura que obligan a los administradores a suministrar informacin sobre sus actuaciones, el uso de los recursos, la razonabilidad en su manejo, los criterios para seleccionar beneficiarios, la eficacia del gasto y hasta las prcticas de gestin. Las ventajas de la veedura pueden sintetizarse en por lo menos tres grandes aspectos relevantes. El primer aspecto consiste en que la informacin ciudadana acerca de los trmites, trminos, instancias y autoridades que deciden en la actuacin pblica, disminuyen el riesgo de arbitrariedad y discrecionalidad en las decisiones. El ciudadano expectante de que se le reconozca un derecho, se le habilite una licencia o se le conceda un permiso, cuando desconoce los mecanismos legtimos dispuestos al efecto, se encuentra en una situacin de riesgo proporcionalmente mayor a ser vctima de actos de corrupcin, y el servidor pblico proclive a los mismos por cualquier circunstancia, est ms inclinado a incurrir en los mismos o, en el mejor de los casos, a desconocer el derecho u obrar sin diligencia. Desde luego que la simplificacin de los trmites y la eliminacin de los superfluos es una cura ms radical y de gran importancia, pero con todo, los trmites seguirn existiendo por mnimos o bsicos que sean. Por el contrario, si la informacin es abundante y explcita, el ciudadano est menos expuesto a los riesgos de corrupcin o a pasar por encima de los derechos de sus competidores si de esa ndole de asuntos se trata, a la vez que puede hacer uso de los mecanismos de defensa en forma ms oportuna y expedita. Por fortuna, la tutela administrativa, la accin de cumplimiento o el derecho de peticin han encontrado un campo abonado para permitirle al ciudadano defender sus derechos con el amparo de la autoridad. El segundo aspecto se refiere al arbitraje que pueden tener organizaciones de la sociedad civil frente a las actuaciones pblicas. Es el caso de organizaciones no gubernamentales, asociaciones profesionales, consejos gremiales, redes de universidades, centros de estudio, asociaciones cvicas, u otras instancias que representen el inters comn, cuyo control y seguimiento al gasto pblico constituye un antdoto eficaz en la prevencin de actos de corrupcin, facilitan a las autoridades pblicas una interlocucin sistemtica y cualificada y permiten una interaccin ms fluida. La informacin que deben suministrar las autoridades no es dispersa, su uso se racionaliza, y el grado de asimilacin de la misma es ms riguroso. Tales organizaciones pueden desempear un papel trascendental en el ejercicio de la veedura social y constituir una garanta para el ciudadano sobre la defensora pblica. En un momento determinado pueden ser odas con mayor cuidado y tienen medios ms efectivos para obrar ante otras autoridades a quienes soliciten investigacin o sancin de actuaciones dolosas o hechos corruptos.
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El tercer aspecto es la rendicin de cuentas y el escrutinio ciudadano sobre los resultados de la gestin pblica. Un requisito bsico es que la informacin contable, financiera y presupuestal est disponible para el ciudadano. Si los gerentes presentan esa informacin y rinden las cuentas de sus actuaciones mostrando indicadores de desempeo y explicando los impactos conseguidos con la aplicacin de los recursos, existe, a no dudar, una mayor capacidad de veedura social, que puede expresarse en un veredicto o escrutinio de la ciudadana frente a los resultados de la gestin de los administradores. La publicidad de los actos aumenta la transparencia y de nuevo opera en contra de la discrecionalidad, disminuyendo en forma directa los riesgos de corrupcin.
Carencia de una cultura administrativa
Aunque parezca en principio desconectado de los riesgos de corrupcin, la verdad es que el desorden administrativo es un detonante de los mismos. El desorden administrativo se expresa en diversa ndole de problemas, como el despilfarro de recursos, la inoperancia de los servicios o su baja calidad, el aumento de costos en su produccin, la falta de oportunidad en la satisfaccin de las demandas de los usuarios, en el exceso de papeleo y trmites, ausencia de transparencia y otros sntomas asociados, no necesariamente constitutivos de actos de corrupcin. No obstante, tales situaciones van configurando un sndrome proclive a la corrupcin administrativa. Si el sistema de valoracin de inventarios no funciona o es poco confiable, o el sistema de registro de altas y bajas del almacn es inseguro, tanto como si se carece de una poltica administrativa razonable en otras tantas reas, los riesgos de corrupcin se aumentan geomtricamente. La cultura administrativa es baja y tiene que ver con la fragilidad histrica del sistema de servicio civil, con el poco entrenamiento de los jefes de las entidades u organismos en el conocimiento de la tecnologa administrativa, de sus responsabilidades legales y de los asuntos pblicos, y con la poca operancia de los sistemas de capacitacin y entrenamiento, o con la percepcin de que tales sistemas constituyen un gasto superfluo. Programas de induccin al servicio pblico, de alta gerencia, o de generacin, ajuste y transferencia de tecnologas, de emulacin y de premios o castigos por el desempeo en la gestin pueden generar un nuevo ambiente que estimule el progreso de las entidades, optimice la asignacin y uso de los recursos, minimice la discrecionalidad, garantice mayor confiabilidad y funcionalidad a los sistemas de control y contribuya a reducir los riesgos de corrupcin.
La poltica de remuneracin
La poltica salarial colombiana para el sector pblico ha sufrido oscilaciones en el tiempo. Las crisis fiscales bajo ciertas coyunturas han llevado a la adop-
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cin de decisiones salariales que generan malestar en el cuerpo de funcionarios del Estado, aunque la aceptacin de las mismas es ms fcil por parte de los ms altos niveles, con resignacin y solidaridad respecto de las autoridades econmicas, al menos frente a los medios de comunicacin y a la opinin pblica. La situacin salarial de los empleados pblicos se ha caracterizado por permanentes asimetras. Estas asimetras pueden predicarse de entidades que han conseguido ventajas especiales frente al resto, por tres circunstancias: a) Se parte del criterio de que ciertas organizaciones son de ndole tecnocrtica y que por consiguiente, en promedio, los empleos pertenecientes a las mismas deben ser mejor remunerados en comparacin con las dems. b) Sin tratarse de organizaciones que tengan por presuncin el rtulo de tecnocrticas, en la dinmica salarial del sector pblico, segn el grado de presin de los trabajadores o de influencia de los directivos de turno, se logran tratamientos especiales de compensacin salarial para corregir desviaciones o desajustes de esos sectores, los cuales se ubican salarialmente por encima del promedio. c) Otro grupo de entidades estatales, gracias a su relativa autonoma e independencia en la fijacin de sus sistemas salariales generalmente como resultado de pactos o negociaciones colectivas de trabajo, favorecidos muchas veces por el auge econmico de la actividad en la que se desempean, obtienen niveles de remuneracin superiores a otras. El resultado ha sido un rgimen salarial muy disperso y complejo, que incluye factores de remuneracin de muy diverso orden para ciertas entidades, los cuales en realidad disfrazan un nivel de remuneracin superior al promedio. De esta forma, al otro lado se encuentran organizaciones que no tienen otra posibilidad distinta que acogerse a la poltica general de remuneracin, esto es, a aquella que ha oscilado con las coyunturas fiscales y que ha ido acumulando un rezago de remuneracin proveniente de los ajustes salariales del dficit fiscal. En forma agregada para el sector pblico, las asimetras salariales tienen mucho que ver tambin con los niveles ocupacionales. Los estudios especializados sobre la materia han puesto de manifiesto que los niveles profesional, ejecutivo, asesor y directivo de la administracin resultan menos competitivos bajo las condiciones de mercado, con los montos de remuneracin que en sectores dinmicos privados se reconocen para niveles ocupacionales anlogos. Por el contrario, los niveles ocupacionales pblicos del nivel tcnico, tecnolgico, asistencial, auxiliar y operativo, pueden considerarse relati-
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vamente por encima desde el punto de vista salarial de los anlogos cargos del sector privado. Estas asimetras salariales estimulan una sensacin de desazn e inequidad en las polticas pblicas adoptadas. Como lo ha sealado el Banco Mundial en estudios especializados sobre la materia, la sensacin de estar sometido a un rgimen salarial injusto o el solo hecho de considerarse mal remunerado, si bien no constituyen por s mismos hechos contundentes para explicar los fenmenos de corrupcin, resultan ser por lo menos factores condicionantes que generan un ambiente administrativo ms favorable a la corrupcin.
La ineficacia de las sanciones
Una de las circunstancias ms reconocidas como condicionante en la presencia de delitos de diversa ndole en una sociedad, de las cuales los hechos de corrupcin no son una excepcin, se configura cuando el sistema de deteccin y sancin ejemplarizante de los hechos que tipifican el delito son deficientes. Por el lado de la deteccin podra afirmarse que la denuncia ciudadana o los mecanismos de control pueden estar arrojando mejores resultados, al tiempo con la existencia de instrumentos ms expeditos que facilitan la identificacin de los hechos corruptos. La legislacin ha avanzado en forma apreciable en la tipificacin de conductas corruptas, si bien es cierto que todava es necesario proseguir en esta direccin. As, entre las recientemente precisadas toda vez que la mayora estaban definidas en el ordenamiento jurdico, y desarrolladas en 1995, estn las siguientes: Peculado por apropiacin. Peculado por extensin. Concusin. Cohecho propio. Cohecho impropio. Acto que deba ejecutar en desempeo de sus funciones. Cohecho impropio. Asunto sometido a su conocimiento. Cohecho por dar u ofrecer. Trfico de influencias para obtener favor de servidor pblico. Enriquecimiento ilcito. Utilizacin indebida de informacin privilegiada. Prevaricato por accin. Prevaricato por omisin.
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Prevaricato por asesoramiento ilegal. Receptacin, legalizacin y ocultamiento de bienes provenientes de actividades ilegales. Tambin se han implementado mecanismos novedosos y herramientas de la mayor trascendencia para prevenir la ocurrencia de los mismos. Entre estos mecanismos vale la pena resaltar: Control sobre el reclutamiento de los servidores pblicos. Sistema nico de informacin de personal en el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica. Formato nico de hoja de vida. Freno a posesiones sin requisitos. Incentivos para funcionarios pblicos. Declaracin de bienes y rentas como obligacin general peridica y sistemtica para servidores pblicos y contratistas. Informes peridicos de las superintendencias ante la Fiscala General sobre el control de las operaciones realizadas por sus vigilados, especialmente de aquellas que generan sospecha de hechos ilcitos. Entidades sin nimo de lucro supeditadas a llevar su contabilidad, de acuerdo con los principios generalmente aceptados. Obligacin de consolidar los estados financieros y someterlos a una auditora financiera. Control al uso de recursos pblicos por parte de las entidades sin nimo de lucro y extensin a los representantes legales del rgimen de responsabilidad administrativa definido en el estatuto contractual. Fijacin de indicadores de gestin y desempeo para todas las entidades pblicas que integran la Rama Ejecutiva del Poder Pblico. Lnea telefnica gratuita en cada unidad de quejas y reclamos para recepcionar recomendaciones o denuncias ciudadanas. Sondeos de opinin por parte del Fondo de Participacin Ciudadana a los usuarios o potenciales beneficiarios de las entidades pblicas sobre la atencin de la administracin. Garantas a los medios de comunicacin para informar sobre el proceder de los servidores pblicos. Causal de mala conducta cuando los servidores pblicos obstaculicen, retarden o nieguen informacin sobre la gestin a ciudadanos y medios de comunicacin.
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LOSMAPASDELACORRUPCIN
El enfoque de mapas de riesgo para orientar programas de prevencin de la corrupcin, constituye una opcin en la labor de los administradores cuando enfrentan la direccin o conduccin de una organizacin o entidad particular. Si estos mapas se construyen a escala, para el conjunto del Estado tambin pueden tener una aplicacin prctica, toda vez que la problemtica es bastante ms comn de lo que se piensa y por consiguiente, compartida por un gran nmero de entidades del Estado. El enfoque de este apartado es la identificacin de los mapas de riesgo en el mbito de una entidad u organizacin, lo que tambin puede replicarse con cobertura ms amplia. Los mapas de riesgo son herramientas metodolgicas para identificar un conjunto sistemtico de situaciones de ndole administrativa que, por sus caractersticas, pueden originar prcticas corruptas. En tal sentido, el proyecto del Banco Mundial-Departamento Administrativo de la Funcin Pblica ha contribuido a explorar las caractersticas de una metodologa de esa ndole, tomando en consideracin, a manera de laboratorio, el caso del Instituto Nacional de Vas (Invas) y de la Caja de Previsin Social de Comunicaciones (Caprecom). Para tal efecto, se abordaron algunas reas riesgo, que por sus caractersticas pueden informar de una metodologa semejante. Ellas son las siguientes: Contratacin administrativa Control interno Controles externos Sistema financiero Modelo gerencial Procesos y procedimientos
Contratacin administrativa
La contratacin administrativa es considerada tradicionalmente como una de las reas ms sensibles desde el punto de vista de los riesgos de corrupcin. Los riesgos se identifican en los siguientes campos: Direccionamiento desde el pliego de condiciones o los trminos de referencia. Aclaraciones, adiciones y adendos que obran en contrava del inters general. Ausencia de fundamentacin sobre factibilidad y conveniencia. Fraccionamiento tcnico de la contratacin. Monopolio de contratistas que puede significar preferencias indebidas. Ausencia de reglamentacin para fijar precios.
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Urgencia manifiesta mal invocada que termina por pretermitir u obviar las responsabilidades contractuales. Contratos con cooperativas para eludir trmites contractuales, generando, adems, situaciones de riesgo en la seguridad de los recursos. Irregular uso del contrato de prestacin de servicios. Compaas ficticias o de papel que pueden encubrir acuerdos fraudulentos. Interventoras laxas y poco objetivas que pueden entraar actos corruptos. Eclosin contractual en poca electoral que sintomatiza acuerdos tcitos entre las campaas y la direccionalidad de los contratos. Delegacin para la contratacin que puede generar malos manejos y exceso de discrecionalidad en quien la ejerce. Caos presupuestal que afecta la programacin contractual. Contratos interadministrativos que flexibilizan el manejo contractual y entraan riesgo de amao en el manejo de los mismos. Conciliaciones que pueden conllevar acuerdos indebidos. Una parte considerable de los recursos del Estado se canaliza a travs de la contratacin. Normalmente se trata de los recursos de inversin que administran las entidades y organismos estatales, pero tambin se contrata mediante las partidas autorizadas del presupuesto dentro de los gastos de funcionamiento. Cuatro aspectos sobresalen en forma integral como riesgos de corrupcin en la contratacin y que de alguna forma son comunes a los puntos antes sealados. De una parte, los precios de la contratacin. La definicin de los mismos est dada con referencia a cada entidad u organismo contratante. El Estado no dispone de un mecanismo comn que determine los precios de referencia de la contratacin pblica. La existencia por s misma de un sobreprecio no est tipificada como delito contra la administracin pblica. Existe, sin duda, la posibilidad de construir un sistema de precios de referencia que minimice los riesgos de corrupcin. No obstante, la construccin de este sistema no es simple. Un requerimiento bsico para avanzar en la construccin de precios de referencia es lograr una normalizacin, codificacin y estandarizacin de mltiples bienes y servicios, cuya compra efecta el Estado para cada caso particular. Un ejemplo sencillo para entender el alcance de esta afirmacin se refiere a las caractersticas de los equipos de cmputo, los cuales tienen variadas marcas, velocidades de procesamiento, memoria en disco duro, o funciones
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mltiples. Al amparo de tal heterogeneidad es imposible determinar un precio de referencia claro, toda vez que el Estado no ha definido un rango de equipos con especificaciones estandarizadas que constituyan referencia para la compra de los mismos en las entidades y organismos. Debe subrayarse que la existencia de las marcas y caractersticas no deben ser minimizadas o dejadas de lado, puesto que de lo que se trata no es de que la administracin acceda a un solo prototipo. Se trata de contener en el sistema de estandarizacin un conjunto, por cierto variado de equipos, pero definidos en trminos de sus calidades y peculiaridades, especificados y codificados. En ese rango se procede a efectuar las compras, escogiendo entre los mismos. Cuando se requiere ampliar el rango para incorporar nuevos equipos, se procede en forma flexible a efectuarlo. Adems de la estandarizacin, la codificacin y especificaciones de material para el sistema de compras, se hace necesario contar con un diseo especializado, mediante el cual se alimenta una base de datos que configura el sistema de precios de referencia. En dicha base, en forma peridica se consignan los precios representativos de mercado y se suministra permanentemente la informacin a las entidades y organismos contratantes. Aunque no es obligatorio consultar los precios de referencia antes de proceder a contratar, el sistema puede permitir hacer un seguimiento ex-post a los procesos contractuales, de forma que se logre mayor eficiencia en identificar las entidades y organismos y los funcionarios que se encuentran en un perodo de tiempo por encima de los precios de mercado y en la proporcin en que lo estn. Las posibilidades de implantacin de este sistema requiere adems considerar los bienes y servicios que representan el mayor valor econmico en la estructura de compras. Estos bienes y servicios seran los primeros en ser formalizados en un sistema de precios de referencia. Frente al proceso inflacionario y el comportamiento del tipo de cambio, el sistema deber ser suficientemente flexible como para mantenerse actualizado, por lo cual es posible pensar en la contratacin de firmas especializadas que alimenten en forma sostenida la base de datos y provean su actualizacin. Por la estrecha conexin que tiene el sistema de precios de referencia con la prevencin del detrimento patrimonial del Estado, es tambin forzoso pensar en la conexin que debe tener el diseo y administracin del mismo, con la entidad u organismo que tenga a cargo la vigilancia fiscal de la administracin o con la entidad que tenga bajo su responsabilidad las polticas de modernizacin de la administracin pblica. Con un sistema de precios de referencia, fundado a su vez en rigurosos marcos de estandarizacin y especificaciones del material, de los bienes y servi-
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cios, los cuales definen con precisin las calidades de aquellos, los riesgos de corrupcin tenderan a minimizarse en forma significativa en el pas. Un segundo aspecto crtico en el contexto de la contratacin lo constituye lo relativo a la discrecionalidad en las decisiones. Ciertamente, sta deviene de mltiples circunstancias conectadas con la delegacin, los montos de la contratacin directa, la conformacin de los comits de calificacin de quienes participan en una licitacin y el control de ese comit por una sola autoridad; la inexistencia de instrumentos y medios de defensa efectivos y expeditos del participante en la contratacin para evitar la arbitrariedad cuando es puesto en indefensin frente a sus competidores; el monopolio en la oferta de un bien o servicio; la poca informacin divulgada alrededor de un proceso de contratacin, entre otros. La discrecionalidad procede a travs de diferentes figuras de la contratacin misma, como la delegacin en directores o niveles que operan con independencia de cualquier control efectivo una vez se ha producido, o tambin, cuando se constituye en una excusa para manipular las decisiones de la autoridad en la cual se deleg por parte de la autoridad delegante, permitiendo que esta ltima no intervenga en la decisin y se encuentre a salvo de cualquier crtica, sospecha o investigacin. Otras figuras conexas con la discrecionalidad que resultan estimulantes a la ocurrencia de actos de corrupcin tienen que ver con la figura de la urgencia manifiesta, el acomodamiento de los pliegos de condiciones, la justificacin o motivacin de los procesos contractuales, la adicin en precios de los contratos y las conciliaciones judiciales. En este contexto, adems del arreglo de la legislacin concerniente a tales figuras, se hace necesario establecer mecanismos jurdicos y administrativos eficaces para enfrentar tales insucesos. Varios de estos mecanismos son los siguientes: Mayor apertura hacia la sociedad civil en los procesos de adjudicacin y contratacin pblica. Restricciones muy precisas al uso de la urgencia manifiesta. Institucionalizacin de mecanismos de defensa giles y expeditos cuando se trate de la vulneracin de intereses de cualquier participante en un proceso de adjudicacin de un contrato. Reglas precisas y estandarizadas sobre los pliegos de condiciones, de forma que no resulten excluyentes para potenciales participantes que renan requisitos generales ya aprobados por una autoridad distinta a quien convoca el proceso de licitacin.
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Mecanismos efectivamente colegiados en el proceso de toma de decisiones que eviten que quienes fueron llevados a la administracin por quien adjudica el contrato sean los que califiquen en el proceso de adjudicacin a los potenciales contratistas. Mecanismos de control al delegatario de responsabilidades contractuales, que se hagan en forma peridica y oportuna. En una entidad u organismo es posible hacer un diagnstico sobre los grados de discrecionalidad asociados a las decisiones de contratacin, al igual que sobre la estructura de la delegacin, los competentes, los grados de libertad en las decisiones y los controles asociados a los mismos. Igualmente, definir salvaguardas que permitan equilibrios de interaccin y controles cruzados entre los participantes encargados de definir los contratos. Bajo las normas que regulan el ejercicio de la funcin pblica en Colombia, existe un margen amplio de posibilidades para incorporar de forma decisiva a las organizaciones no gubernamentales en los procesos de veedura a la administracin contractual, incluyendo hasta su fase de ejecucin. Por ltimo, las mismas agremiaciones o consejos profesionales pueden desempear un papel importante en la conducta tica, contribuyendo como rbitros componedores de las decisiones contractuales o en la definicin de reglas ms transparentes en el diseo de los procesos licitatorios o en las convocatorias de carcter pblico para los procesos de adjudicacin o en la fijacin e inflexible respeto a cdigos de tica. En tercer trmino se encuentra la relacin entre el sistema presupuestal y el sistema contractual. Esta relacin debiera ser fluida en condiciones normales. La contratacin es una estructura procesal que est llamada a viabilizar la ejecucin del gasto pblico. No obstante, se encuentran obstculos de lado y lado. Marchando del presupuesto hacia la estructura contractual y a la inversa, devolvindose desde el sistema contractual hacia el presupuestal. Vistas las cosas desde el sistema presupuestal, las caractersticas del mismo han atentado fuertemente contra la racionalizacin del sistema contractual. Los ltimos esfuerzos realizados en Colombia desde la reforma al sistema presupuestal en 1989, se inclinaron por devolverle a la programacin presupuestal un mayor realismo, de forma que el tiempo invertido en disear el programa de gastos y los esfuerzos de gran cantidad de autoridades, entidades e instancias en prefigurar dicho programa resultaran eficaces y tiles en la asignacin de recursos. En otros trminos, se trataba de que hubiera una mayor coincidencia entre la programacin y la ejecucin. A nivel macro tales esfuerzos continuaron con la reforma constitucional de 1991, la cual lleg a prever la existencia de un presupuesto complementario, el cual permita al Ejecutivo presentar a consideracin del Congreso de la
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Repblica un presupuesto desbalanceado, pero asegurar que su ajuste sera realizable durante la vigencia allegando recursos adicionales. Por otra parte, la ejecucin misma del presupuesto se ordenara de mejor forma mediante una herramienta que permita planear el flujo de caja, abandonar el sistema rgido de doceavas iguales y avanzar hacia un sistema de ejecucin realista que consultara las necesidades de las entidades y organismos del Estado. En tal sentido se estableci el sistema anual mensualizado de caja, ms conocido con la sigla PAC. En la prctica, ni la ejecucin ha consultado la programacin, ni el flujo de caja de los recursos ha consultado las necesidades de ejecucin de las entidades, diseado con fundamento en las apropiaciones presupuestales. El sistema presupuestal ha terminado por desordenar el sistema contractual. Buena parte del PAC, especialmente el que concierne a los recursos de inversin, se suelta al finalizar el ao. Las entidades deben andar rpido para contratar, so pena de perder el recurso o ser castigadas presupuestalmente por inejecucin presupuestal. En la recta final del ao, los contratos se asignan precipitadamente y urge comprometer los recursos y pactar desembolsos no con la racionalidad que los proyectos demandan por s solos, sino sobre todo, por las reglas de caja y la obligatoriedad de que cada contratista cobre de la cuenta bancaria los recursos depositados. Los riesgos de corrupcin que entraa este tipo de prcticas son considerables, o en el mejor de los casos se presenta un proceso de asignacin de los recursos bastante irracional. Al lado de ellos, los ms mnimos indicadores de gestin previamente diseados no se cumplen, puesto que la administracin los haba ideado en el entendido de que se efectuaran determinados desembolsos, todo lo cual resulta ilusorio. De esta forma, el rezago presupuestal se acrecienta, lo que significa que una parte del presupuesto en ejecucin en una vigencia corresponde al de la vigencia anterior, y los planes y programas de la presente vigencia quedan sometidos a la incertidumbre de un PAC repentino o de una ejecucin futura en otra vigencia fiscal, cuando no es imposible lograr su ejecucin, trastocando los planes y programas diseados. A pesar de las dificultades presupuestales, el sistema contractual puede por s mismo generar serias distorsiones en la eficiencia del gasto pblico. En parte por la insuficiente motivacin o la inadecuada justificacin para adelantar un proceso contractual: es posible que la contratacin no tenga sustento alguno, no genere realmente un valor agregado o simplemente sea innecesaria. En parte por cuanto la ausencia de planificacin, aun aceptando la contingencia en la disponibilidad de los recursos, conlleva a que el desorden y la dificultad para acertar se hagan presentes y agraven la situacin presupuestal de por s impredecible.
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Aunque el esfuerzo por superar la situacin no es simple, sobre todo por cuanto las irregularidades del ciclo presupuestal estn conectadas con las fases del ciclo econmico, lo que resulta importante de concluir es que los administradores deben incorporar un margen de incertidumbre en la disponibilidad de los recursos y programar al mximo, aun bajo la contingencia de afluencia sbita de los recursos, cmo deber llevarse adelante el proceso de contratacin. Una programacin previa supondr siempre un examen de los pliegos de condiciones con anterioridad, o de los trminos de referencia, un estudio de las necesidades reales de la contratacin, de su motivacin y justificacin, un anlisis sobre el mercado de proveedores, una definicin sobre los responsables de tener preparado un sistema contingente para responder a la afluencia de recursos, entre otros aspectos. Por ltimo, el desorden administrativo estimula prcticas que resultan riesgosas. La observacin sobre fraccionamiento tcnico de los contratos con el fin de burlar licitaciones, el aumento de picos de contratacin coincidentes con la poca electoral, el manejo de la contratacin con cooperativas o entidades pblicas u organismos internacionales bajo la figura de asistencia tcnica, expresan en parte el caos administrativo que padecen las entidades y organismos del Estado. Es verdad que algunas de esas prcticas tienen asidero en la mala fe o en una actuacin dolosa, pero tambin tienen su fundamento en el desorden administrativo de las entidades. Los contratos con cooperativas no suficientemente referenciadas o slidas, o de convenios interadministrativos o suscripcin de otros con organismos internacionales para asistencia tcnica, son vas de escape al caos interno, a la ausencia de programacin o a la falta de dispositivos administrativos para garantizar la buena marcha de los contratos y enfrentar su gestin.
Control interno
El rea de control interno permite identificar tambin la existencia de factores que configuran riesgos de corrupcin en las entidades y organismos del Estado. En forma extensa, el estudio adelantado permite identificar los siguientes: Sistemas de informacin mal concebidos o subsumidos en la informtica, carentes de contenidos significativos de los datos introducidos al sistema: Tecnologas obsoletas que no se acoplan a las necesidades de los sistemas de informacin. Culto a la informacin bajo la forma de datos sin capacidad de procesamiento y anlisis. Desconexin entre sistemas de informacin, competencias y reas de gestin y desempeo.
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Baja capacidad de integracin entre la informacin de fuente externa y la generada por la entidad. Baja cultura de la medicin. Estructuracin deficiente del sistema de control interno: Programacin afectada por el flujo de recursos. Ausencia de planeacin y programacin efectivas. Rendicin obsoleta de informes. Regulacin excesiva centrada en aspectos formales. Rendicin de informes para cumplir con aspectos formales. Desubicacin en el papel del control interno. Aspectos organizacionales: Bajo nivel de supervisin, control y evaluacin. Desconocimiento de tecnologas e instrumentos de gestin. Desconocimiento de los usuarios sobre la entidad. Carencia de manuales e instrumentos de gestin actualizados. Gestin basada en asuntos urgentes. Para tipificar en forma precisa el alcance de los aspectos anteriormente enunciados, podemos aventurar unas cuantas situaciones que estn dominando el panorama en cuanto a la dificultad para que el control interno sea herramienta preventiva de riesgos de corrupcin y antes bien, su presencia formal contribuya a exacerbar la ocurrencia de factores de riesgo potencialmente corruptos. En primer trmino, la baja cultura administrativa y el escaso desarrollo de tecnologas de gestin. Esta temtica es amplia y coincide con otra de las reas del proyecto en cuestin que analiza el modelo gerencial y las situaciones de riesgo derivadas del mismo. No obstante, aceptando el hecho de que el control interno es una herramienta gerencial, no es desproporcionado afirmar que en el caso colombiano la poca funcionalidad que ha demostrado el sistema de control interno es la expresin de esa crisis del modelo gerencial, si es que fuera posible hablar de la existencia de un modelo definido o de un prototipo en esta materia. Alternativamente, los esfuerzos deben centrarse en la apropiacin, ajuste y aplicacin de tecnologas administrativas, enmarcadas en un nuevo enfoque de cultura organizacional que privilegie sobre todo los resultados en trminos de impacto de las acciones y la poblacin objetivo. La planeacin interna de las entidades tiene una doble conexin; de una parte, con el Plan Nacional de Desarrollo econmico, social y ambiental y de
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la otra, con las exigencias de presentacin de planes anuales, incluidos dentro de ellos los planes de desarrollo administrativo, recientemente establecidos por la legislacin de administracin pblica (1998). Los procesos ms tradicionales, aquellos que devienen del Plan Nacional, sufren mltiples obstculos que provienen principalmente de dos causas: la afectacin del sistema de planeacin y la programacin por el desorden presupuestal. Pero tambin, en algunos casos, por la vaga formulacin de los programas y proyectos, por la dificultad de establecer indicadores de seguimiento y por una prctica laxa en su rigurosa evaluacin. El control interno busca hacer un seguimiento efectivo de los planes, programas y proyectos y el desenvolvimiento de las reas misionales de las entidades, pero encuentra serios inconvenientes en la imprecisin de los mismos y hasta cierta dualidad con organismos que tienen la funcin constitucional de hacer seguimiento a los planes de inversin, como es el caso en Colombia del Departamento Administrativo de Planeacin Nacional y el Consejo Nacional de Planeacin que tienen como interlocutores dentro de las entidades y organismos a las dependencias encargadas de la planeacin. A lo anterior se suma que las entidades y organismos disponen de baja tecnologa administrativa, lo cual dificulta establecer ptimos de gestin que sean susceptibles de ser examinados por un sistema de control interno para indagar hasta qu punto se ajustaron a esos ptimos. En otros trminos, es muy difcil ejercer control sobre situaciones que no estn configuradas ptimamente para ser susceptibles recurrentemente de control. Una premisa para que los sistemas de control interno operen en forma efectiva, ha de ser la estructuracin de sistemas administrativos y tecnologas apropiadas de gestin incorporadas en las entidades, y derivadas de ellas, la definicin de los estndares que deban ser verificados y vigilados por un sistema de control interno. En segundo trmino, la presencia de tecnologas informticas sin sistemas de informacin. Esta afirmacin puede encontrar sustento en muchas entidades del Estado. La moda de la informtica sin duda ha seducido y con razn a administradores y entidades pblicas. Las exigencias de contar con decisiones bien informadas y disponer de los datos tiles al proceso de toma de decisiones en tiempo real, bajo presiones y demandas sociales cada vez ms apremiantes y la pulsin de un mundo cambiante, dinmico y muy exigente en competitividad, han llevado a la adquisicin de equipos de cmputo en el sector pblico y de tecnologas informticas ms o menos sofisticadas. No obstante, los avances en los sistemas de informacin siguen siendo modestos. Esta situacin tiene su origen en la desconexin entre los datos y las necesidades. Cada tipo de rea de desempeo y de gestin, sea misional o de apoyo, exigira un diseo completo de informacin, definiendo el contenido
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de la misma, su pertinencia, utilidad, calidad y oportunidad, la fuente de origen, la fuente receptora, el tipo de procesamiento, los indicadores que arroja, los criterios de anlisis que se observarn para asimilarla de manera til, el tipo de decisiones que fundamentar una vez se pueda caracterizar el comportamiento del conjunto de variables e indicadores, entre otros aspectos. As pues, puede afirmarse que existe ms informtica que informacin. El control interno requiere sistemas de informacin efectivos. Las administraciones disponen de poca cultura administrativa, pero tambin de modesta cultura de la medicin. Las tcnicas de diseo y elaboracin de indicadores y de criterios de anlisis para los mismos siguen pendientes de un desarrollo adecuado. En cuanto a los procesos y procedimientos de la administracin, como se discutir ms adelante, son elementos neurlgicos para el diseo del control interno, y tambin limitados los alcances. Cuando estos procesos y procedimientos se han elaborado, son irreales, sufren de una dicotoma entre la prctica y lo formalmente establecido, y hasta hace muy pocos aos no tenan nada que ver con la incorporacin en su interior de puntos de control y de generacin de alarmas frente a la forma como se adelantaban. Evidentemente, tanto procesos como procedimientos deben hacer parte de una revisin a fondo de las tareas del Estado, su pertinencia y sostenibilidad, al igual que de la forma ms efectiva, desregulada y simple de llevarlos a cabo, eludiendo un excesivo reglamentarismo y un conjunto poco pausado de etapas, firmas, revisiones y autorizaciones. En tercer trmino, la sustitucin de los controles externos formales por controles internos formales. La institucionalizacin del control interno en Colombia es de reciente incorporacin al cuerpo de la administracin pblica, en 1991. Y la existencia formal de un sistema apenas fue sancionada por la legislacin en 1993. Durante muchos aos y al amparo de una legislacin que data por lo menos de 1975, era la Contralora General de la Repblica la entidad que ejercitaba un control previo sobre los actos de la administracin que comprometan gasto pblico. Con el descrdito de este sistema, por considerrsele corrupto y de coadministracin, la Constitucin Poltica de 1991 lo aboli radicalmente, culminando un proceso de desmonte del mismo iniciado en 1982. La irrupcin del sistema de control interno a propsito de la Constitucin Poltica de 1991 fue entendida errneamente como el remplazo de ese control previo, que tena por lo dems un fuerte sesgo hacia el cumplimiento formal de requisitos, pero que poco reparaba en la eficiencia, la eficacia y la economa de las operaciones administrativas y de la gestin pblica. Los jefes de las entidades y organismos del Estado concibieron las oficinas de control interno como unidades auditoras sobre las cuales recaera el peso del
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control previo. De esta forma la idea de un sistema de control interno se desdibuj ampliamente. A ello contribuy la carencia de un verdadero sistema de control interno, es decir, de parmetros, metodologas, conceptos y enfoques comunes, por la falta de autoridades reconocidas que lo lideraran y le dieran una forma precisa, ms all de las normas jurdicas que lo definieron en sus generalidades. En cuarto trmino, la subordinacin del control interno a las instancias y jerarquas internas de la propia entidad u organismo. La incorporacin del control interno al cuerpo de administracin pblica se hizo definiendo que las autoridades encargadas del mismo dependieran del ms alto nivel directivo de una entidad u organismo. Ello desemboc en la creacin de oficinas con esa denominacin. Su dependencia jerrquica del jefe de las entidades u organismos genera ventajas y desventajas. Del lado de las ventajas, el control interno resulta funcional a la alta gerencia, pues puede contar de primera mano, tericamente, con las observaciones y el apoyo de una dependencia encargada del sistema. Pero al mismo tiempo, su subordinacin al jefe del organismo lo hace vulnerable en cuanto le genera simpatas o rechazo por sus observaciones a la marcha de la administracin. En muchas entidades los jefes de control interno se convierten en un puntillazo indeseable, o se les otorga un valor secundario frente a las urgencias de la marcha de la administracin. Es frecuente observar en la actitud de los administradores un menosprecio por las cuestiones estructurales y concederle un enorme valor e importancia a las angustias pendientes del da. El cambio en la concepcin y valoracin del control interno debe partir, en todo caso, de una mayor precisin conceptual y metodolgica del mismo, todo lo cual ser factible siempre que se consolide el sistema previsto para el efecto en la legislacin.
Controles externos
El proyecto al indagar acerca de los controles externos y su eficacia, as como sobre la manera en que podan ser generadores de situaciones riesgo de corrupcin, identific los siguientes aspectos: Desconexin entre objetivos del control y sus mtodos de realizacin. Carencia de metodologas especficas de control. Dispersin en los sistemas externos de control. Redundancia en la informacin solicitada. Ineficiencia en el control frente a situaciones conocidas de corrupcin. Los controles externos tienen que ver, en especial, con los organismos que ejercen vigilancia fiscal y con los de control disciplinario. En Colombia tales
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controles son ejercidos por la Contralora General de la Repblica en el orden nacional y las contraloras territoriales en los departamentos y municipios, tratndose de la vigilancia fiscal. Y respecto del control disciplinario a la administracin pblica, ste lo ejerce la Procuradura General de la Nacin para los rdenes nacional e intermedio (departamentos) y las personeras para los municipios. Los controles externos pueden constituirse en aliados importantes de la prevencin en la lucha contra la corrupcin, a no ser por su imagen de naturaleza punitiva. El papel preventivo de tales controles es muy difuso, en parte porque quienes los ejercen han considerado consuetudinariamente que cambiar el enfoque entraa un riesgo de prdida de identidad y distraccin de su objeto principal (salvo experimentos coyunturales en sentido contrario) y en parte, por algo ms grave que ha afectado su prctica tradicional, y es el no contar con reglas claras para ejercer dichos controles, sobre todo en el caso de las contraloras. La ausencia de reglas claras para el ejercicio de tales controles pasa por la visin traumtica ante la sociedad que han dejado quienes han ejercido los empleos de mximos jefes de esos organismos y de nuevo especialmente de la Contralora General de la Repblica. El origen de la nominacin para tales cargos es poltico. Corresponda a la Cmara de Representantes antes de la Constitucin de 1991 adelantar su designacin y despus de ella al Congreso en pleno, mediante un mecanismo de candidaturas (terna) proveniente de las altas cortes de administracin de justicia. En un nmero importante de casos los excontralores generales han terminado en prisin especialmente por los vnculos que se les ha encontrado cuando ejercan la actividad poltica con los dineros del narcotrfico. Una visin relativamente generalizada del papel que han cumplido en tales cargos por parte de los vigilados y de la sociedad civil en general es el que su enfoque del control ha sido meramente poltico, se trata de perjudicar a sus contrarios partidistas y favorecer a sus amigos. El manejo hacia adentro de la entidad tiene el mismo sesgo, de forma que aunque se instituy un sistema de carrera administrativa para sus empleados desde 1992, la forma de administrarla vena siendo amaada y laxa, al menos hasta 1998, fecha desde la cual hay un enfoque muy positivo en su gestin. En otros trminos, un imperativo es devolver la credibilidad a esos organismos controladores. En el caso de las contraloras territoriales la tarea sigue pendiente. En el caso nacional es necesario revisar el sistema de origen de la nominacin, pues fuera de la coyuntura presente que es favorable a la devolucin de su imagen imparcial, es impredecible la suerte que acompaar a la Contralora General en el prximo perodo de eleccin en el ao 2002.
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A lo anterior hay que agregar que las metodologas de control son poco conocidas por los vigilados y muy ambiguas para quienes las aplican. Y es en tal sentido que la carencia de reglas del juego claras puede conllevar a una situacin crtica. No se espera objetividad. Las informaciones solicitadas son reiterativas y se duplican o triplican para un perodo de tiempo. Las auditoras se estacionan en las entidades mediante grupos de trabajo que se convierten en cierta forma de chantaje a las entidades y organismos y esa percepcin hace perder legitimidad plena al ejercicio de la vigilancia fiscal. Su duracin es injustificada y concluyen en informes que son discutibles, poco sustentados, informados y a veces mal dirigidos o de baja calidad, denotando un bajo perfil en los auditores que adelantan las tareas. La nueva legislacin adoptada (1999) con un alcance muy estricto en cuanto al rgimen de vinculacin de sus servidores pblicos, para el caso de la Contralora General, constituye garanta de imparcialidad y de la configuracin de un cuerpo de auditores de origen tcnico y de altas exigencias de formacin, con perfiles adecuados al ejercicio de la vigilancia fiscal. Por lo dems, el control es inoportuno porque contrasta la enorme inversin de recursos en realizar auditoras que transcurren al margen de los verdaderos escndalos de corrupcin del pas, conocidos primero por los medios de comunicacin y mucho despus por los propios organismos de control. Esta situacin ha comenzado a cambiar desde la eleccin de un nuevo contralor en 1998 con un perfil elevadamente tcnico y de remoto cuestionamiento tico. A ello se suma un nuevo enfoque del organismo en cuanto al ejercicio de un control de advertencia, en tiempo real y con visin integral y sistmica. En el caso de las contraloras departamentales, la situacin puede ser an peor, por la enorme dependencia de los auditores de las asambleas departamentales, de marcado origen electoral, cuya afinidad o no con el mandatario departamental de turno puede sesgar a favor o en contra el ejercicio de la vigilancia fiscal imparcial.
Los riesgos de ndole financiera
Las conductas irregulares constitutivas de riesgo de corrupcin ms frecuentes en el manejo financiero y presupuestal de los servidores pblicos segn se deriva de los seriales estadsticos de la procuradura delegada para la economa y la hacienda pblica, as como del estudio realizado por el proyecto, tienen que ver con aspectos como los siguientes: Elaboracin irregular del presupuesto Inconsistencias metodolgicas, legales o de clculo. Inclusin de gastos no autorizados.
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No inclusin de apropiaciones para pago de sentencias, dficit fiscal, servicio de la deuda y servicios pblicos domiciliarios. No inclusin de apropiaciones para gastos decretados legalmente. Presentacin y aprobacin inadecuados. Incumplimiento de trminos. Alterar el contenido del presupuesto en forma irregular. No objetar el presupuesto siendo inconstitucional o ilegal. Expedir el presupuesto sin tener facultad legal. No inclusin de apropiaciones para contraloras o personeras. Ordenacin irregular del gasto Exceder la apropiacin disponible. Afectar rubros que no corresponden con el objeto del gasto. Ordenar gastos no autorizados en el presupuesto. Comprometer vigencias futuras sin autorizacin legal. Omitir o expedir en forma irregular el certificado de disponibilidad presupuestal. Prolongar la vigencia fiscal. Ordenar gastos sin tener facultad legal. Omitir otros requisitos de tipo contractual. Ejecucin irregular del presupuesto No ejecutar el presupuesto, planes y programas. Omitir o expedir en forma irregular el acuerdo mensual de gastos o el programa anual de caja. Ordenar o efectuar pagos sin el lleno de requisitos legales. Ordenar o efectuar gastos mltiples de la misma obligacin. Omitir o retardar pago de obligaciones legalmente contradas. No efectuar los descuentos ni girar en forma oportuna las transferencias de ley. Omitir o llevar en forma inadecuada la contabilidad presupuestal. Manejo irregular de recursos Negligencia en el recaudo de rentas. Apropiarse de dineros pblicos. Disponer de recursos no incorporados en el presupuesto. Omitir cuenta corriente separada para el manejo de las rentas de destinacin especfica.
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Traslado irregular de fondos. Cambiar la destinacin de los recursos. Expedir cheques sin fondos. Modificaciones inadecuadas al presupuesto No incorporar nuevos recursos no aforados. Ignorar requisitos tales como certificados de disponibilidad, fecha lmite, porcentajes y otros. Efectuar modificaciones sin tener facultad legal. Irregular aplicacin del rgimen de reservas Omitir constitucin de reservas. No incluir compromisos que cumplen requisitos y viceversa. Incluir varias veces el mismo compromiso. Incluir cuantas superiores. Afectar rubros diferentes al que corresponde a la obligacin. Pagar compromisos no incluidos en las reservas. Modificar las reservas mediante traslados y adiciones. Tecnologa inadecuada. Atraso en la informacin contable y financiera. Falta de planeacin y programacin en el rea financiera. Falta de control en el almacn general y de los activos fijos. Manejos laxos en las colocaciones de los excedentes temporales de liquidez y las relaciones con las instituciones financieras. Una mirada global al rea financiera y presupuestal indica que los problemas ms crticos que configuran riesgos de corrupcin tienen que ver con la acomodacin de la gestin presupuestal a intereses particulares, las deficiencias en los registros y soportes contables, y el manejo de los excedentes estacionales de liquidez. Por lo que respecta a la gestin presupuestal, son mltiples los riesgos de corrupcin que se suscitan como se desprende de la enumeracin ya mencionada. No obstante, el problema que merece especial atencin se presenta en el orden territorial, en parte por un profundo desconocimiento de normas y en parte por la ausencia de una gestin ordenada de los recursos, que configura un espacio propicio para la arbitrariedad y la discrecionalidad del ma-
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nejo presupuestal. En ese sentido la Nacin, por trmino medio, no presenta tantas falencias como el nivel territorial. Los funcionarios del rea presupuestal son generalmente de cierta antigedad, con un conocimiento de los requisitos, normas y procedimientos de cada una de las etapas de la gestin de recursos, orientados en forma permanente por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Este ltimo aspecto no exime en absoluto las dificultades que genera el sistema presupuestal frente a otras reas de la gestin, especialmente la contractual y la de resultados efectivos de la administracin, las que una vez han sido afectadas por la incertidumbre presupuestal, inducen a conductas poco transparentes en la gestin pblica y facilitan la ocurrencia de hechos de corrupcin, o por lo menos generan riesgos marcados. Es necesario, en consecuencia, trazar estrategias orientadas a la educacin y pedagoga del manejo y la gestin presupuestal, as como definir presupuestos viables que eviten traumatismos a la ejecucin presupuestal y a la gestin pblicas. En cuanto a las deficiencias de los registros y soportes contables, pese a la constitucin de la Contadura General con ocasin de la reforma constitucional de 1991, y a los enormes avances logrados en esta rea gracias a su importante aporte, todava existen riesgos de corrupcin derivados de la desactualizacin de inventarios, la valoracin de los activos, del manejo de los soportes y de la ausencia de una cultura contable. En esta lnea, la recomendacin ms clara es apoyar y facilitar la gestin de la Contadura y articular su trabajo a los altos niveles de direccin de la administracin pblica y del Estado. El problema ms pronunciado tiene que ver con el sistema financiero y la colocacin en el mismo de las estacionalidades de liquidez. Las quiebras recientes de las entidades financieras han exacerbado an ms los riesgos de falta de certidumbre y transparencia. La informacin sobre la solidez de las entidades est por trmino medio disponible, pese a lo cual varios responsables del manejo de los organismos oficiales han hecho importantes colocaciones, como si desconocieran la vulnerabilidad de esos intermediarios financieros. Dejando de lado el manejo de los recursos en cooperativas, mediante el sistema de contratacin que ya se ha mencionado, los graves perjuicios econmicos evidenciados por colocaciones inseguras muestran indicios interesantes respecto de la hiptesis de acuerdos por debajo de la mesa entre autoridades y servidores pblicos y las agencias financieras, de los cuales se pudieran derivar beneficios indebidos para los primeros. Esta hiptesis subraya la necesidad de una mayor profundizacin sobre las prcticas del sistema financiero y su influencia correlativa en las conductas de los servidores pblicos.
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Los riesgos de ndole gerencial
Los riesgos de ndole gerencial, a primera vista parecen menos tangibles que los restantes, pero su importancia es muy grande, pues de ellos deriva la totalidad de riesgos de los sistemas especficos ya comentados. El proyecto identific para las diferentes reas, los siguientes riesgos: Centralizacin excesiva: Discrecionalidad. Ausencia de controles. Extralimitacin. Concentracin de autoridad y poder. Ineficiencia administrativa. Descentralizacin no controlada: Ausencia de controles. Falta de polticas claras. Atomizacin de recursos. Incapacidad de los delegatarios. Inadecuado manejo de informacin: Excesiva reserva. Discrecionalidad. Falta de transparencia. Ausencia de canales. Falta de una estrategia de comunicacin. Administracin del recurso humano. Seleccin sin rigor. Falta de profesionalismo. Baja capacitacin. Mala remuneracin. Inestabilidad. Desmotivacin. Discrecionalidad. Trabajo en equipo: Ausencia de controles. Mltiples criterios. Supuesta delegacin. No hay aprendizaje. Falta de cohesin. Deficiencias normativas: Inestabilidad normativa. Adaptacin subjetiva. Ausencia de normas. Exceso de normas. Afectacin tica: Complacencia. Amiguismo. Falta de programas. Falta de probidad.
De todos ellos vale la pena destacar, en el contexto de la gerencia colombiana, que los mayores problemas tienen que ver con los sistemas de control, el clima organizacional, la gestin del recurso humano y la ausencia de un enfoque centrado en resultados, indicadores y satisfaccin del usuario. Al hablar sobre los avances de las disposiciones legales en Colombia de frente a los temas de corrupcin, se coment que los gerentes pblicos estn comprometidos a presentar planes muy bien definidos, metas y programas anua-
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les, as como a elaborar los indicadores de desempeo de su gestin que deben ser de conocimiento pblico. La baja cultura administrativa todava reinante en el medio colombiano ha sido un factor en contra para que prospere una gerencia centrada en resultados, en la calidad de los servicios, en la satisfaccin del usuario y en sistemas eficaces de control. La prioridad radica en establecer un sistema de desarrollo administrativo, como lo seal la legislacin sobre la administracin pblica (1998), en generar una cultura de la administracin, en permear los sistemas organizacionales hacia una orientacin al servicio, al usuario y a los beneficiarios de la accin del Estado. La elaboracin de mapas de riesgo sobre corrupcin deben formar parte de esta agenda. El fortalecimiento de las reas que se han mencionado como constitutivas del proyecto, tambin deben ser prioridad de atencin por parte del modelo gerencial. El control interno adolece de mltiples fallas y tiene un sitio residual dentro de la estrategia gerencial, como se ha sealado. Las situaciones riesgo asociadas al rea ya han sido puestas de manifiesto, por lo cual no se insistir en ellas. La rendicin de cuentas es ms bien excepcional, entre otras razones porque las entidades no estn acostumbradas a ser rigurosas con la elaboracin de programas, proyectos, metas e indicadores muy precisos, como debiera ser. Es de anotar que los macrosistemas de gestin tampoco son muy apropiados para favorecer los esfuerzos organizacionales aislados de comprometerse con indicadores de resultados precisos, como ya se ha reiterado, por ejemplo, a propsito del sistema presupuestal. La rendicin de cuentas se vera fortalecida con el desarrollo de la veedura social sobre el manejo y el buen celo en la aplicacin de los recursos por parte de las autoridades. Un buen diseo de prevencin de riesgos de corrupcin en los estilos gerenciales podra construirse adems, basado en escrutinios ciudadanos que calificaran el desempeo de la gestin; sistemas eficaces de informacin disponibles para los veedores y los usuarios acerca de los proyectos y sus recursos asignados, as como los logros que se espera con ellos y los potenciales beneficiarios; sistemas de quejas y reclamos que arrojasen informacin debidamente codificada, sistematizada y disponible a la cual se le aplicaran rigurosos criterios de anlisis; pactos de la administracin con los ciudadanos, de forma que stos estuvieran enterados de los responsables de las decisiones y los trminos predeterminados en los que pueden contar con un pronunciamiento de fondo sobre los asuntos a cargo de las entidades. La gestin de personal, a pesar del desarrollo de un sistema de carrera administrativa que propende un sistema meritocrtico profesional, encuentra mltiples resistencias, aunque hoy en da mayor en los niveles territoriales
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que en el nivel nacional. La gestin de personal carece de un sistema consolidado de incentivos, pese a las normas, y el clima organizacional es tensionante, por cuanto el ambiente gerencial sigue siendo muy autoritario y excluyente en las decisiones de un gran porcentaje de la organizacin oficial. El estilo autoritario predomina sobre otros estilos de administracin y al mismo se encuentran asociados mltiples riesgos de corrupcin por la enorme discrecionalidad, la escasa publicidad de las decisiones y la ausencia de rendicin de cuentas. La desconcentracin, la descentralizacin y la delegacin son figuras de importancia para el accionar administrativo. A pesar de ello, cada una entraa riesgos de corrupcin que pueden desbordar su intencionalidad y buen propsito. La situacin ms riesgosa sucede cuando en cada una de esas figuras existe enorme discrecionalidad y bajo control.
Los riesgos asociados a los procedimientos
El rea de procedimientos tiene una connotacin instrumental, pero, a su vez, es una tecnologa que puede dotar a una organizacin de formalidad en el buen sentido del trmino, logrando despersonalizar la gestin, colocndola al alcance del usuario o ciudadano, limitando la discrecionalidad y permitiendo una evaluacin ms objetiva del desempeo administrativo. Los riesgos que engendra un deficiente diseo de procedimientos, tal como los identific el proyecto, son los siguientes: Ausencia de procedimiento. Planeacin inadecuada. Baja capacidad del recurso humano. Informacin deficiente por baja capacidad tecnolgica. Alta discrecionalidad de los funcionarios para decidir. Excesiva intervencin de instancias internas y externas en el procedimiento. Diseos defectuosos de procedimientos. Incidencia de los desajustes organizacionales. Falta de controles efectivos, evaluacin y seguimiento de los procedimientos. Procedimientos formales sin implantacin. Desconocimiento de los usuarios frente a los procedimientos adoptados. Falencias en la difusin e implantacin del procedimiento. Del examen de estas situaciones riesgo, preocupan especialmente la informalidad en el adelantamiento de los trmites, la acumulacin de poderes de decisin en pocas manos, los trmites de cuya naturaleza se deriva la afecta-
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cin de intereses econmicos de particulares y que no tienen regulacin explcita o bien es muy engorroso el procedimiento existente, la carencia de informacin ciudadana sobre trminos de resolucin y responsables y la inexistencia de sistemas de informacin acerca de los derechos y sistemas de resolucin de asuntos al alcance de los ciudadanos. Los procedimientos administrativos pueden elaborarse con fundamento en los estudios de organizacin y mtodos y deben ser la base para mejorar internamente el buen desempeo de la administracin. Es evidente que frente al ciudadano los procedimientos por s mismos no revisten en principio importancia, puesto que lo que a ste le interesa es la resolucin gil, transparente y efectiva de sus demandas, sin importar la ingeniera interna de la forma como se logra ese cometido. Si se examina globalmente la situacin, tambin puede concluirse que desde el punto de vista del Estado y de quienes ejercen una evaluacin a nombre suyo, lo que ms interesa son los resultados, el cumplimiento de los planes, programas, proyectos y metas. Sin embargo, observada la cuestin desde el interior de las organizaciones, la ingeniera administrativa implica la movilizacin de los recursos de la entidad, de forma que de la combinacin de los mismos y como resultado de procesos y procedimientos bien diseados se consigan los objetivos buscados con economa, eficiencia, eficacia, celeridad, oportunidad y transparencia. Este ngulo de la perspectiva organizacional debe articularse a las necesidades de los usuarios, quienes no slo han de ser informados sobre los recursos y beneficios, el tipo de demandas que pueden ver resueltas, sino sobre los procedimientos, los trminos y responsables, como ya se coment. Para que esta informacin fluya con buen xito y alcance su objetivo, la entidad debe hacer una reingeniera de tales procesos y procedimientos, luego colocarlos en conocimiento de los usuarios, evaluarlos en forma permanente y hacer los ajustes aconsejables. Los riesgos de corrupcin tienen origen tambin en procedimientos mal diseados. Cuando los procedimientos son informales se genera una cierta incertidumbre y mucho desorden administrativo que se traduce en demoras injustificadas, en el anonimato de quienes deciden y en sus mviles. Estos son factores claves en la ocurrencia de riesgos de corrupcin. En el otro extremo se encuentra una organizacin con procedimientos bien formalizados pero mal diseados, los cuales engendran demoras indebidas, exceso de concentracin de poder en las decisiones, trminos dilatorios y demoras en las soluciones. De igual forma estos factores constituyen tambin riesgos de corrupcin. La legislacin reciente de administracin pblica (1998) ha formulado la necesaria existencia de Planes de Desarrollo Administrativo, los cuales hacen
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especial nfasis en la simplificacin de los trmites y procedimientos. De promoverse esta estrategia, podrn alcanzarse importantes logros en la modernizacin de la gestin y en el control de riesgos de corrupcin. Ciertamente, como se ha insistido, el enfoque sobre estos procedimientos debe observar ciertas reglas que eviten una formalizacin simplista de los procesos y procedimientos.
CONCLUSIONES
Los aspectos antes tratados y en especial los concernientes a los factores de riesgo, constituyen el cuerpo central de que trata el estudio de los mapas de corrupcin. Como mencion desde el principio de la exposicin, el informe que se presenta no constituye un estudio de la corrupcin como tal. Por el contrario, se trata de una metodologa sugerida para que las entidades logren la elaboracin de sus propios mapas de riesgo. Puede observarse que los riesgos son mltiples y que la elaboracin de mapas de riesgo es una necesidad en la gerencia moderna. Su utilizacin y la consecuente valoracin de los riesgos permitir formular planes de accin que los minimicen. Qu tanto se consiga el propsito de reducirlos podr ser un intangible, pero seguramente se ver recompensado por la ausencia o baja presencia de hechos efectivos de corrupcin en la entidad. Este premio, aunque parezca poco tangible, tiene un importante significado para la sociedad y el Estado, a la vez que dar una mayor tranquilidad a los gerentes sobre el decurso de su gestin. Los mapas de riesgo son una herramienta gerencial, y por consiguiente no deben entenderse como un sistema conceptual o una teora ms sobre la corrupcin. Su verdadero alcance radica en implementarlos y usarlos en la prctica cotidiana de la administracin. Tampoco se consideran como el nico aspecto que constituya una poltica de lucha contra la corrupcin. Es evidente que la legislacin, el fortalecimiento de los organismos de control, un sistema punitivo adecuado y el desarrollo de mltiples estrategias combinadas de carcter general y transversal contribuirn decisivamente en la consecucin de una administracin ms transparente y eficaz. Pero la carencia de mapas especficos de corrupcin hechos a la medida de los distintos tipos de entidades, limitar la efectividad de la lucha contra ese flagelo.
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Captulo 3 RIESGOS DE CORRUPCIN EN LA ALTA Y EN LA MEDIA GERENCIA*

lvaro Velsquez Caicedo
JUSTIFICACIN DEL ESTUDIO

Durante los ltimos aos los gobiernos colombianos y las agencias de diversa ndole se han preocupado por buscar mecanismos con los cuales se reduzcan los ndices de corrupcin que han llegado a extremos desmoralizadores para la sociedad. Colombia ha figurado en los anlisis internacionales como uno de los pases ms corruptos del mundo, lo cual significa que adems del estigma del narcotrfico y del de la violencia generalizada, ahora somos identificados como una nacin de la ms pobre condicin en cuanto a transparencia en el manejo de los recursos pblicos, por parte de quienes detentan el poder estatal, que estn confabulados, en no pocas ocasiones, con el sector privado. Como ninguna accin ser suficiente mientras este flagelo no sea controlado, y como los altos directivos deben ser quienes con sus conductas honestas y profesionales, al servicio de los intereses superiores de la comunidad, muestren que son dignos de la confianza ciudadana en el mbito nacional e internacional, se deben identificar los principales factores de riesgo asociados con el ejercicio del poder y la autoridad y dems funciones gerenciales en las instituciones del Estado, para intentar sealar cmo se manifiestan estos riesgos, tratar de establecer cul sera la mejor manera de combatirlos y, mejor, de prevenirlos, para devolverle al ejercicio de la gerencia en el sector pblico el sentido de eficiencia, eficacia, transparencia y calidad que debera tener.
* Este trabajo est escrito sin citas y sin llamados de pie de pgina, para facilitar su lectura. Sin embargo debe entenderse que en todo su desarrollo se contemplan los aportes de las mltiples fuentes consultadas. Ellas fueron de carcter escrito, como aparecen al final del texto; tambin se debe hacer referencia a las contribuciones de todas las personas, expertos, consultores, funcionarios que han dedicado buena parte de su vida y de sus trabajos acadmicos o profesionales al tema de la corrupcin. Cualquier diferencia en la asimilacin de sus comentarios, reflexiones, crticas y sugerencias, es imputable slo al autor.
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LA GERENCIA FRENTE A LA CORRUPCIN

De la presencia de la corrupcin en las organizaciones del Estado no est libre de riesgo ninguna de las reas funcionales y ninguno de los miembros de las mismas sin importar su ubicacin dentro de la estructura, la mayor o menor importancia de su actividad, o su formacin profesional. Sin embargo, es necesario estudiar los niveles gerenciales por su importancia dentro de cualquier organizacin, por la capacidad y la posibilidad de que sus acciones u omisiones permitan o frenen los fenmenos de corrupcin identificados, los que surgen con el paso del tiempo y los que podran aparecer si no se les anticipa de manera decidida. Se hace imperativo romper con las condiciones de inevitabilidad de la corrupcin, a las que se enfrentan los funcionarios pblicos desde el momento de asumir la conduccin de una entidad, partiendo de la base de que siempre deben mantener las previsiones, la planeacin, los controles y los comportamientos ticos que se derivan de su cargo. En este campo, las consecuencias de los actos del funcionario debern estar abiertas para el escrutinio pblico, y la trascendencia de los mismos deber llegar hasta las ltimas consecuencias, cuando sean menoscabados o vulnerados el patrimonio institucional y el inters social, buscando que la impunidad no aparezca para oponerse a la celosa vigilancia de los intereses sociales.
MAPA DE RIESGOS
A raz de los controles impuestos, cada vez mayores y algunos ms sofisticados que otros, muchos de los hechos de corrupcin son generados de manera tambin refinada y puestos en prctica por los funcionarios o personas particulares, quienes los introducen en sus comportamientos, de forma tal que se hace difcil su deteccin. Como nada de esto debe excusar a los responsables de las entidades de permitir la corrupcin, con sus acciones permisivas, por sus omisiones que igualmente le abren paso a ese fenmeno, por la ausencia de un castigo oportuno y falta de sentido de la previsin, siendo su obligacin buscar en todos los casos reducir dramticamente las incidencias negativas que ella tiene sobre los intereses de las entidades, y a la larga sobre la sociedad, se construye esta propuesta, mapa de riesgos, como una herramienta para los administradores y estudiosos del tema. Con base en el concepto de mapa, se debe entender que ste es una representacin aproximada de la realidad vista por el observador, es decir que tiene una buena dosis de subjetividad que lo diferencia frente a otras posibles miradas. De igual forma el mapa es incompleto, porque se
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limita a hacer esa transcripcin de aspectos que han sido interesantes para el analista, quien deja por fuera lo que no considera pertinente para los efectos de su estudio. Igualmente, para elaborar cualquier mapa es necesario hacer una primera interpretacin del objeto a estudiar, con base en los antecedentes ofrecidos por quienes conocen ese objeto. El mapa de riesgos se construye analizando, desde una perspectiva terica, los riesgos de corrupcin que se presentan en los niveles gerenciales. Se contrasta lo planteado con un vistazo a lo que sucede en algunas entidades estatales. Esto permite confrontar la validez de las apreciaciones iniciales, brinda elementos para generar un mapa de riesgos para cualquier organizacin y permite hacer algunas propuestas para prevenir y controlar esos riesgos. El mapa de riesgos consiste en identificar las conductas de los funcionarios, directivos en este caso, que le abriran espacio a la corrupcin. Tiene que ver tambin con la presencia o ausencia de polticas, con la identificacin de procesos o procedimientos vigentes o no. Igualmente observa si hay cultura de rendicin de cuentas y otras acciones que pueden incidir positiva o negativamente en la corrupcin. En fin, se trata de sealar alertas, con base en la teora propuesta por los analistas y estudiosos del tema, teniendo en cuenta tambin las vivencias de quienes han desarrollado su actividad en el sector pblico o han tenido relacin con el mismo. Para contrastar la aproximacin terica con la realidad institucional se acudi, porque as lo prevea el trabajo, a Caprecom y a Invas. Por considerar que no es exactamente necesario mencionar con nombres propios funcionarios o reas en las cuales se ratific lo planteado desde la teora, se decidi desde un principio evitar esos sealamientos, porque el objetivo ms que fiscalizador, controlador o judicial era fundamentalmente propositivo: cmo podemos contribuir a identificar riesgos de corrupcin y a evitar que se conviertan en corrupcin efectiva hacia el futuro.
CARACTERIZACIN DE LA GERENCIA
Este nivel pueden ser de particular vulnerabilidad debido al poder de decisin que maneja, a la cantidad de recursos sobre los cuales debe incidir, a las presiones internas o externas de que puede ser objeto, a la autoridad que por razn de sus cargos detenta, por la posibilidad de influir directa o indirectamente sobre grandes grupos de personas y de entidades y por sus estrechos nexos con otros centros de poder. No se consider necesario hacer una distincin entre los directivos altos o medios, porque todos deben desarrollar funciones relacionadas con la
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planeacin, la organizacin funcional, la orientacin del talento humano, el ejercicio del liderazgo, la toma de decisiones sobre la orientacin de recursos y el control de todas y cada una de las acciones cumplidas dentro de la entidad. La diferencia entre alta y media gerencia aparece cuando se analiza el tiempo que deben dedicar a atender asuntos de formulacin de polticas o a los de la puesta en prctica de las acciones que permitirn el cumplimiento de esas polticas, entre su necesidad de aplicar mayores o menores esfuerzos a las destrezas tcnicas o a las conceptuales, lo mismo que a la aplicacin en el manejo del personal. En cada entidad, por su estructura, pueden aparecer diferentes cargos con caractersticas de pertenecer a la gerencia, bien sea alta o media. Algunos ejemplos pueden ser: presidentes, directores generales, gerentes, superintendentes, ministros, vicepresidentes, subdirectores generales, subgerentes, viceministros, secretarios generales, privados, administrativos. Igualmente se podran considerar los directores seccionales, regionales o sus similares, adems de los directores de departamentos, los subdirectores de reas funcionales, jefes de seccin, etc. En cada caso se debe determinar qu niveles toman las decisiones ms importantes dentro de la organizacin.
ESTILOS GERENCIALES Y RIESGOS DE CORRUPCIN

Muchos de los casos de corrupcin estn asociados a los estilos gerenciales impuestos en cada organizacin. No significa esto que la gerencia sea sinnimo de corrupcin, pero s que la puede permitir por accin u omisin; es decir, cada estilo puede tener asociado uno o ms riesgos de corrupcin.
Estilo autoritario y riesgos de corrupcin
Un directivo autoritario es la persona que, haciendo uso del poder que le confiere su cargo, sobrepasa los lmites del mismo para imponer de manera autocrtica sus propios deseos e intereses a quienes colaboran con l en la entidad o a quienes desde fuera de ella se relacionan como clientes, proveedores o a los ciudadanos corrientes que se acercan a la entidad. Un directivo autoritario puede adoptar comportamientos intimidatorios y generar actos de corrupcin que usufructuarn l o las personas naturales y jurdicas directa o indirectamente relacionadas con l, y que tienen intereses en la entidad. El gerente puede, por ejemplo, obligar a que sus amigos sean favorecidos en las adjudicaciones o contratos, aun cuando no cumplan con los requisitos. Nadie acta en su contra por temor a las represalias. El directivo acta de manera arrogante para la toma de decisiones, imponiendo su voluntad, atropellando a los miembros de la organizacin, lo
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cual puede generar en los subordinados comportamientos de oposicin a ese modo de ejercer la direccin. Por esta forma de actuar, la motivacin en los individuos para cumplir con las decisiones superiores ser muy baja, pues difcilmente alguien avasallado est dispuesto a colaborar con quien lo somete. En una expresin de motivacin adversa, las posibilidades de control y la responsabilidad del mismo quedan en el ms alto nivel y la corrupcin puede aparecer como un reto velado al autoritarismo. A medida que se desciende en la escala jerrquica, un estilo de direccin autoritario hace que los subordinados sientan mayor temor y menor responsabilidad, hasta llegar a los niveles ms bajos, en donde sta puede ser imperceptible. Las posibilidades de que los individuos encuentren satisfaccin es muy reducida, producto tambin de la limitada interaccin y la comunicacin unilateral que caracteriza a la organizacin. No existir, en los niveles medios y bajos, el afn de sealar a las personas que tienen conductas proclives a la corrupcin. Por su complicidad activa o pasiva los compaeros de trabajo se desentendern de esas situaciones, esperando que los comportamientos corruptos sean detectados por los mismos altos directivos, vistos como prepotentes. sta sera una forma de demostrarles, as sea indirectamente, su vulnerabilidad. De la misma forma no habr mayor preocupacin por denunciar las conductas de terceros que vayan en detrimento de los intereses de la sociedad, del Estado y de la entidad, porque no hay ningn estmulo para el cumplimiento de las polticas sealadas por la alta gerencia. La motivacin por el logro no puede llegar a topes aceptables en los espacios diferentes a los de la alta direccin, porque sus integrantes no sienten como suyos los xitos que fueron producto de imposiciones y, obviamente, la corrupcin tampoco ser considerada como su problema. En conclusin, el estilo autoritario puede reducir drsticamente la motivacin para apoyar las polticas gerenciales y dar elementos para que la corrupcin sea parte de las actuaciones de los funcionarios, o por lo menos dar pie para que ella sea vista sin la preocupacin que un servidor motivado, con posibilidades de participacin y buen trato, podra mostrar.
Manifestaciones de riesgos de corrupcin: estilo autoritario
Al hacer la confrontacin con la realidad se ratifica la preocupacin: en las empresas estatales es ostensible la falta de participacin de los funcionarios de niveles medios y bajos, en la fijacin de polticas de la entidad. Lo nico que pueden hacer muchos servidores es atender las imposiciones de los directivos, sin posibilidad de intervenir, o hacindolo de manera modesta. ste es el reclamo general.
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En la prctica, el autoritarismo, en no pocas ocasiones se vincula a las prevenciones con las que llegan los nuevos funcionarios, cuando el cambio es producto de la llegada de un nuevo gobierno. El aislamiento es casi total. Es un enclaustramiento de los nuevos directivos que crea zozobra en sus subalternos. Los mensajes que envan con ms frecuencia son aquellos que informan acerca de la decisin de prescindir de funcionarios de diferentes niveles, para dar paso a los amigos de la nueva administracin. Sin duda este aislamiento no es la mejor forma de detectar y corregir riesgos o conductas corruptas. Los directivos llegan sealando a los funcionarios como cmplices de malos manejos de administraciones anteriores. Incluso ante la presencia de algunos programas de trabajo estructurados para mejorar la administracin, sin depender de uno u otro gobierno, se les acusa de estar preparados para servir a los intereses de quien no gan. Esta forma de actuar debilita la posibilidad de interaccin y conocimiento de los problemas que tiene la organizacin en diferentes reas e impide generar confianza para descubrir y corregir conductas corruptas. Antes por el contrario, puede permitir que ellas, si existen, se sigan presentando y no haya voluntad de colaborar con la nueva administracin para mejorar en este campo. Muchos empleados tienen la necesidad de quedarse cruzados de brazos, durante varios meses, esperando los mensajes claros sobre los deseos de la nueva administracin, lo cual puede dar lugar a los riesgos de corrupcin, por la accin de los directivos o por su desconocimiento de la entidad. En una de las entidades estudiadas, en un cambio de administracin anterior fue evidente el aislamiento casi total de los directivos frente a los funcionarios que quedaron, con el envo de mensajes que prcticamente ponan en duda la honestidad de todos los empleados provenientes de la anterior administracin, lo cual los incapacitaba para tomar parte en las nuevas decisiones. Es evidente que la costumbre arraigada en el sector pblico de imponer las decisiones de los altos directivos, desconoce las inteligencias con capacidad de aportar que se encuentran en otros niveles de la institucin y les niega, de esa manera, la posibilidad de hacer aportes en la lucha anticorrupcin.
La discrecionalidad, una manifestacin de riesgo en el estilo autoritario
La discrecionalidad se ha convertido en una de las causas de corrupcin ms reconocidas y tiene especial importancia cuando se asocia con un estilo de direccin autoritario, porque puede aparecer para favorecer a los amigos de los directivos. Se ha podido observar, y esa es la impresin de muchos de los funcionarios entrevistados, que el estilo de gerencia
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autoritario tiene en la discrecionalidad una de sus ms connotadas manifestaciones y riesgo de corrupcin: hay funcionarios de los ms altos niveles que deciden concentrar todas las decisiones en sus manos. No se puede afirmar que la corrupcin est presente en sus actos, pero s es claro que el riesgo se hace manifiesto, porque no slo est en juego la concentracin del poder, sino tambin su estilo para imponer las decisiones. Si bien participar directa o indirectamente en los procesos de contratacin es una de las funciones inherentes a la alta direccin, el autoritarismo y la discrecionalidad pueden hacer que las decisiones se inclinen en favor de los amigos de los directivos, quienes en muchas ocasiones no cumplen con los requisitos establecidos, y reciben a pesar de ello el favor del funcionario interesado en alguna reciprocidad por su decisin. La discrecionalidad en el gasto es evidente: tanto en la alta gerencia como en la gerencia media, los funcionarios de las entidades visitadas detentan la capacidad para decidir por sumas muy altas. sta ha sido una constante en el pasado. No resulta explicable ni justificable que se les ofrezca a los directivos la posibilidad de adjudicar, sin acudir a un sistema abierto y transparente, sumas altas que aparecen ligadas por las normas y la discrecionalidad, al presupuesto de la entidad, ms que a la racionalidad administrativa, al buen sentido de mantener salvaguardados los intereses pblicos e incluso a la mesura que debe distinguir a los directivos. La discrecionalidad puede ser usada tambin para pagar los favores polticos recibidos de los amigos del nominador, o de las personas que colaboran polticamente con quienes estn rigiendo los destinos de la entidad. Es frecuente en la administracin pblica, que la llegada de un nuevo cuadro directivo est acompaada de la aparicin de nuevos contratistas y de la eliminacin de otros provenientes de la administracin anterior. La conducta autoritaria hace que la discrecionalidad sea notoria y difcil de cuestionar. Los funcionarios que algo tendran para decir se encuentran a menudo en la obligacin de callar, porque cualquier manifestacin contraria a los deseos de los nuevos directivos puede causarles dificultades. La discrecionalidad suele extenderse durante toda la vigencia de una administracin, porque el estilo autoritario es propio de la personalidad del administrador de turno. Se puede encontrar que la discrecionalidad se convierte en una conducta que con alguna frecuencia se replica en otros niveles, porque cada funcionario empieza a sentir que est en la posibilidad de aprovechar las ventajas de su posicin para tomar las decisiones que ms le convienen. La discrecionalidad se convierte tambin en un riesgo por las presiones que los altos directivos reciben desde afuera o dentro de la entidad; fuertes pre-
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siones provienen de los polticos que aspiran a recibir favores del directivo. En una de las entidades estudiadas, ante la necesidad de aprobar una reestructuracin, el director debi ceder a tantas condiciones de los polticos que el dao para la entidad fue muy grande. Fue paradjico que ante las recomendaciones de algunos de sus colaboradores, el directivo contestaba que l responda por sus actos, lo cual finalmente debi hacer, pero ante la justicia. Las presiones provienen tambin de proveedores, colaboradores y amigos que saben la capacidad de decidir que tiene un directivo autoritario haciendo uso de su discrecionalidad. Otro de los ejemplos de discrecionalidad es la capacidad utilizada, de manera autoritaria, por los directivos para nombrar a los funcionarios o empleados. Es comn encontrar que el nombramiento es ms producto del afn de pagar favores polticos o de servirle a los intereses personales del nominador, que al deseo de ofrecerle a la entidad la posibilidad de contar con los mejores empleados. Uno de los directivos suplanta en actitud autoritaria y discrecional la oficina de personal, evitando que los nombramientos sean por lo menos conocidos en esa instancia; todo se maneja en sus oficinas o las de sus colaboradores muy cercanos. En los organismos estatales existe la tendencia a que algunos directivos, por ser personas de confianza de su superior inmediato, concentren en sus manos muchas decisiones del ms alto nivel, trasladando a sus reas la discrecionalidad, imponiendo para ello un estilo de gerencia autoritario. Suele suceder que los secretarios privados, los secretarios generales y otros funcionarios de la confianza del gerente o director, reciben de su jefe mximo la autorizacin para decidir, de manera discrecional, desde asuntos trascendentes hasta aspectos de menos inters. En las entidades analizadas, esta situacin se ha presentado en diferentes momentos durante los ltimos aos: han llegado funcionarios a los cargos de secretarios privados o secretarios generales que han concentrado en sus oficinas toda la capacidad para decidir. De acuerdo con los estudiosos, detrs de la discrecionalidad se esconden muchos de los problemas de corrupcin en el sector pblico. En especial se hace referencia a la presencia de esta capacidad omnipotente de decidir por parte de los altos funcionarios, acompaada de la falta de una exigencia para que rindan cuentas por sus actos y al monopolio ejercido por una empresa estatal. La discrecionalidad permite que la corrupcin aparezca; la no rendicin de cuentas hace que no sea detectada y castigada, y el carcter monoplico de la entidad obliga a que sea aceptada con resignacin por usuarios o proveedores.
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Estilo democrtico y los riesgos de corrupcin
Contrario a la personalidad directiva antes sealada, puede aparecer la del funcionario que considera que cada paso, cada accin o iniciativa que tome, debera pasar obligatoriamente por un proceso consultivo de corte aparentemente democrtico, en el cual intervengan muchos de los miembros de la organizacin, o algunos ajenos a la misma. El directivo de este estilo tiene dos formas de manifestar su comportamiento: por un lado est el carcter consultivo y por otra el grupal participativo. En el primero hay una voluntad de decidir asuntos de inters en la alta direccin, pero se tiene por norma la consulta a otros niveles, de manera amplia, partiendo de la base de que esas decisiones van a afectar a todos los miembros de la organizacin. Este estilo en el caso del grupal participativo da mayores posibilidades de contribucin a la toma de decisiones en todos los niveles de la organizacin, contribuye en mayor grado a la motivacin de los funcionarios porque sienten que son tenidos en cuenta por los directivos. Hay en este estilo la delegacin suficiente como para que ms funcionarios se sientan responsables por los logros de la administracin, porque adems la comunicacin se da en doble va, ascendente y descendente, lo cual favorece la retroalimentacin en los dos sentidos. El directivo democrtico puede permitir que la corrupcin aparezca cuando sus comportamientos caen en la ingenuidad, la cual facilita que su estilo pueda ser aprovechado por otros funcionarios para abusar de las posibilidades de participacin brindadas por la alta direccin y realizar acciones orientadas a servir a sus intereses particulares. El estilo democrtico puede dar lugar a que quienes son consultados aprovechen esta circunstancia para hacer que las decisiones se inclinen a favor de sus intereses, que en muchas ocasiones estn ligados a comportamientos corruptos. Adems, puede presentarse la situacin de que por ser fiel al estilo democrtico, la toma de decisiones sea tan demorada que d paso a la aparicin de conductas corruptas por el aprovechamiento que de esa morosidad hagan quienes tienen intereses corruptos.
Las manifestaciones de los riesgos: estilo democrtico
El estilo democrtico no es exactamente el que distingue a los directivos de las entidades analizadas, por lo cual la ratificacin de las conductas propias del tipo de direccin opuesto a ste, es lo ms notorio. Hay algunos pocos ejemplos de directivos que han tenido este perfil; sin embargo, como la participacin se permite ms a los amigos y colaboradores inmediatos, plantean los funcionarios entrevistados que el riesgo de pretender
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escuchar opiniones de diferentes personas, sin el espritu crtico debido, termina permitiendo la participacin de quienes antes de servir a la entidad, lo que logran es hacerla vctima de actos corruptos.
Estilos complaciente y sumiso y riesgos de corrupcin
En este caso se hace referencia a la persona que no acta con talante autoritario ni democrtico, sino que deja suceder las cosas sin intervenir en las mismas para encauzarlas segn los intereses sociales que le han sido confiados. Este gerente puede ser considerado tambin como liberal o de rueda suelta, pues sus actuaciones estn ms en funcin de los deseos e intereses de sus superiores o de influencias externas cuando es sumiso, o de sus subalternos e incluso de personas ajenas a la entidad, cuando el comportamiento es complaciente. Aun cuando se exprese de todas las formas que el funcionario encargado de regir los destinos de una entidad es independiente para tomar las decisiones, la realidad es otra, porque con frecuencia debe responder con sus actuaciones a los intereses de quienes estn en capacidad de influirlo por razones polticas, econmicas, profesionales o de otro tipo. Las que ms pesan son realmente las razones poltico-econmicas, porque estn asociadas a la capacidad de los nominadores para tomar decisiones claves, por interpuesta persona, entendindose que ella es funcionaria directiva de una organizacin. Popularmente se dice: El directivo es ficha de fulano. Aunque parezca paradjico, en un mismo directivo pueden convivir dos estilos aparentemente opuestos: el autoritario-sumiso y el autoritario-complaciente. En el primer caso, el gerente acepta las imposiciones que desde otras instancias imponen, mientras que ante sus dirigidos es autoritario, para impedir que sus rdenes sean discutidas. Se impone el estilo autoritario-complaciente cuando lo que se busca es mantener el poder de tomar las decisiones trascendentales de la organizacin, algunas de las cuales pueden permitir la comisin de actos corruptos. A la vez se muestra laxo hasta la irresponsabilidad cuando no se controlan las conductas desordenadas, bien sea en lo administrativo, en lo disciplinario o en lo tico. Se busca que los subalternos no se dediquen a discutir rdenes. El dirigente complaciente no toma la iniciativa para planear u organizar la empresa de acuerdo con lo dictado por el buen ejercicio de la gerencia. El comportamiento liberal puede ser el resultado de la forma como obtuvo su cargo el directivo. Con mucha frecuencia ese ascenso o designacin ha sido producto de la benevolencia del nominador, pagando favores polticos o de otra ndole, sin tener en cuenta las calidades, la formacin profesional o los antecedentes gerenciales, lo cual hace que el alto direc-
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tivo no se sienta con toda la autoridad para sealar el rumbo de la entidad y ceda la iniciativa, de manera irreflexiva, a sus dirigidos. Este tipo de directivo puede hacer altamente vulnerable a la corrupcin a toda la organizacin, pues habr personas que ante el mnimo asomo de debilidad, de negligencia o de complacencia tratarn de aprovechar cualquier circunstancia, sin importar que ella vaya en detrimento de la entidad o del inters colectivo. Este directivo no se opondr con toda la severidad del caso a los comportamientos corruptos de sus dirigidos, pues ese rigor no es compatible con su forma de orientar la organizacin. La disciplina y la moral se vern seriamente afectadas. La complacencia puede asociarse, hablando de corrupcin, a una especie de confabulacin silenciosa para atentar contra los intereses de la entidad: como los bienes que les son confiados a estos directivos no tienen quin los defienda de la mala utilizacin, surge la posibilidad de que el directivo complaciente haga mal uso de los recursos bajo su custodia, y se sienta moralmente impedido para actuar en contra de los funcionarios bajo su mando, que tambin hacen uso indebido de los bienes del organismo.
Las manifestaciones de los riesgos en los estilos complaciente y sumiso
En las entidades estudiadas, estas formas de dirigir se han manifestado de diferentes formas: ha habido perodos en los que los directivos son generosos con sus amigos, porque es la amistad o el favoritismo poltico el que orienta las decisiones. Esta complacencia es notoria en las direcciones regionales, segn afirmaciones de los funcionarios entrevistados. Los riesgos de corrupcin son muy altos porque no hay voluntad de establecer controles. Se dan casos de funcionarios de estos mbitos que se desaparecen cuando deberan estar al frente de la entidad. La complacencia o sumisin se presentan porque son cuotas polticas o amigos de algn alto dirigente del Estado y no pueden ser sancionados. En un pas como el nuestro, el comportamiento directivo complaciente se presenta con frecuencia, porque al funcionario le interesa ms mantenerse en el cargo para poder devengar o actuar indebidamente, que hacer las cosas bien. En otros casos la complacencia se manifiesta cuando empleados que no cumplen sus tareas son evaluados mal, pero nunca son sancionados, no se les llama la atencin y, en fin, no se toma ninguna medida seria, slo para evitar, el directivo, problemas de demandas y apelaciones por parte del funcionario, candidato a sancin. ste es un riesgo de corrupcin en las entidades estudiadas y en general en el Estado: du-
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rante muchos aos en estas entidades slo han sido tomadas medidas disciplinarias contra dos funcionarios por su bajsimo rendimiento laboral; las dems fallas se han pasado por alto. Una manifestacin de la gerencia complaciente se presenta cuando hay un cambio de administracin y se declaran insubsistentes a algunos funcionarios, quienes se van sin hacer entrega de sus cargos a nadie. Incluso se encuentra que en otras ocasiones algunos funcionarios se van de vacaciones, no le entregan a nadie el cargo para ser cubiertos durante su ausencia, se llevan las llaves de su oficina y no se les hace objeto de medidas disciplinarias. De los casos abiertamente corruptos, se cita el de funcionarios que le cobran a los particulares por hacer las tareas propias de su cargo, situacin que es conocida por los mismos jefes; lo llaman abiertamente pagar peaje. Lo saben muchas personas dentro y fuera de la entidad y sin embargo nunca son sancionados. Todo esto ratifica la presencia del estilo complaciente. En las entidades estudiadas se habla de la dependencia de los directivos, en diversos momentos de las administraciones de los ltimos aos, de determinados grupos o intereses polticos. No es extrao que muchas de las decisiones vayan acompaadas de frases como: En este negocio est interesado el doctor X, dirigente poltico. Adems se afirma por parte de las personas entrevistadas que con mucha frecuencia los parlamentarios, los ministros, la Presidencia de la Repblica u otros dirigentes polticos, tienen la capacidad de incidir en las decisiones, a veces hasta en las de poca monta. Se manifiesta que con recurrencia la estabilidad de uno o ms funcionarios est ms en funcin de la forma como atienda los intereses polticos de turno, que con la calidad de su gestin. Se hace referencia a que en el pasado por lo menos una reestructuracin de la entidad estuvo acompaada del presiones ejercidas por parlamentarios y directivos encargados de aprobar la nueva organizacin. El pago del favor se manifest de diferentes maneras y fue, en concepto de los entrevistados, la ms clara demostracin de corrupcin. No es slo en la contratacin de obras, en el suministro de bienes o servicios en donde se hace notoria la conducta sumisa de muchos de los directivos del sector pblico. Otra de las manifestaciones de esa sumisin est en la designacin de funcionarios en las diferentes reas de la organizacin. Con frecuencia se registra el nombramiento de funcionarios cuyo principal mrito es venir recomendados por algn dirigente poltico. Es pblicamente conocido que los altos directivos acceden a sus cargos en la mayora de los casos por sus relaciones polticas, lo cual los puede convertir en personas practicantes del estilo sumiso frente a sus jefes.
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Los medios de comunicacin, que tanto en el pasado como en el presente se han encargado de dar informaciones sobre las entidades analizadas, han hecho referencia al origen poltico de muchos funcionarios, lo cual, de alguna manera, ratifica la validez de lo expuesto.
LAS FUNCIONES GERENCIALES

Es necesario estudiar algunas de las funciones asignadas a los miembros de una organizacin en los niveles gerenciales para caracterizarlas y, siguiendo con el objetivo de este trabajo, buscar los riesgos de corrupcin que a esas funciones se pueden asociar.
Ejercicio de la autoridad
La autoridad es la capacidad o el derecho que tienen los funcionarios para ejercer sus cargos y tomar las decisiones que consideren convenientes y necesarias para el cumplimiento de los objetivos organizacionales. Adems, est ligada la obligacin de los subordinados para acatar la voluntad de sus jefes. Con el ejercicio de la autoridad van a estar involucrados de manera directa o indirecta otros integrantes de la entidad e incluso personas que no pertenecen a la misma, pero que por razn de sus variados intereses se vinculan con ella. Es importante recordar que con el fin de responder por sus compromisos, la alta gerencia puede o debe delegar en los diversos niveles de la organizacin la autoridad que requieren los subordinados para coadyuvar al cumplimiento de los objetivos. Algunas de las ventajas que trae un proceso de delegacin que se pueden citar son las siguientes, sealadas por Koontz y Weihrich: 1. Libera a la alta direccin de parte de la carga en la toma de decisiones y obliga a los administradores de los altos niveles a delegar. 2. Estimula la toma de decisiones y la aceptacin de autoridad y responsabilidad. 3. Da a los administradores ms libertad e independencia para tomar decisiones. 4. Fomenta el establecimiento y el uso de controles amplios. 5. Hace posible las comparaciones en la evaluacin del desempeo. La autoridad surge de la legitimidad que en el ejercicio de su cargo tenga un directivo. Aun cuando hay diferentes tipos de autoridad, vinculados con las calidades de los directivos, el tipo de organizacin, su naturaleza (pblica o privada), aqu se va a hacer una presentacin de ella desde los fenmenos de centralizacin, descentralizacin y delegacin, por la vinculacin directa que pueden tener en la aparicin o el control de los riesgos de corrupcin.
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La centralizacin y sus riesgos
Es la manifestacin expresa o tcita de la voluntad de los directivos para decidir de manera personal y directa sobre los asuntos propios de la entidad en general o de su cargo en particular. Con el ejercicio de la autoridad centralizada se elimina la posibilidad de participacin de los subalternos en las decisiones de la organizacin. La centralizacin puede ser expresa cuando el gerente de manera deliberada decide qu se debe hacer, cundo, cmo y quin lo debe hacer, reservndose la capacidad para sealar todo lo relacionado con esos aspectos. La centralizacin de la autoridad es un riesgo porque elimina la aparicin potencial de controles cruzados, con los cuales se pueden detectar e impedir conductas corruptas. Un dirigente que ejerce su autoridad de manera centralizada, puede comprometerse en actos de corrupcin que pasarn desapercibidos para otros miembros de la organizacin, o, si son percibidos, sern difcilmente demostrables por la falta de los controles cruzados. La centralizacin le permite al funcionario favorecer los intereses de los amigos o de los relacionados, porque se escuda en su autoridad para actuar. Una forma de centralizar es delegar en otras instancias la capacidad de estudiar determinados temas, pero reservndose para la gerencia alta o media la decisin final. En este caso puede aparecer una aparente descentralizacin, pero sta es slo un imaginario, porque la palabra final estar en la boca del gerente. La centralizacin limita la capacidad de los colaboradores para ofrecer respuesta a las necesidades de los directivos y recarga en stos mayores responsabilidades. La autoridad centralizada es uno de los grandes riesgos de corrupcin en el sector pblico, porque le entrega a una persona que no ha hecho aportes econmicos y, normalmente, ni siquiera intelectuales o profesionales para merecer la autoridad que las normas le brindan, el manejo de recursos materiales, econmicos y humanos, entre otros, sin que para ello exista un compromiso afectivo y efectivo con la institucin. Puede parecer exagerado, pero es muy posible que el hecho de no arriesgar nada suyo sea la razn por la cual muchos gerentes del sector pblico se entregan de manera fcil a manejos irregulares o conductas corruptas, con las cuales se hace dao al patrimonio de la institucin, a los bienes que le pertenecen a la sociedad o a la satisfaccin que esperan los ciudadanos de sus necesidades grandes o pequeas. Es importante recordar que la autoridad centralizada puede adquirir varias formas de presentacin. Una de ellas es la que surge del conocimiento de aspectos tcnicos en determinada rea, que hace de una o varias personas la instancia necesaria para cualquier decisin en su campo. Las razones para esto son lgicas: quien no tiene el conocimiento, la expe-
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riencia o la formacin en determinado campo, suele buscar el consejo y la orientacin de quien s lo posee. Esto indudablemente es vlido. Sin embargo, se est ante un riesgo de corrupcin, cuando de manera permanente se acude a una persona para que, poniendo en juego su talento o su autoridad tcnica, proponga las decisiones que desde su perspectiva sean vlidas. El riesgo es evidente: si la persona es quien seala qu, cundo, cmo o con quin se debe hacer algo, puede sentirse inclinada a hacer valer la concentracin de autoridad tcnica para conseguir favores o sobornar a potenciales oferentes. Igualmente puede ocurrir el caso contrario como es el inters de los potenciales proveedores de la institucin para hacer vctima a quien concentra la autoridad tcnica, de presiones ilegales y abiertamente corruptas, para inclinar a su favor la toma de una decisin.
Manifestacin de los riesgos de la centralizacin
En las entidades estudiadas es muy frecuente que la autoridad se caracterice como centralizada. Ya se hizo referencia al estilo de los directivos; sin embargo, es necesario ratificarlo: en las dos organizaciones los altos directivos mantienen su dominio para decidir con base en la autoridad que sus cargos les otorga, y cuando se practica la descentralizacin se hace sin control, como se ver ms adelante. La centralizacin es ejercida por los directivos de la alta y la media gerencia tanto para contratar como para dirigir sus dependencias. El riesgo es evidente: las altas sumas de dinero sobre las que pueden decidir los directivos se convierten en una tentacin para la corrupcin. Como se dijo en otro aparte de este trabajo, no se puede calificar ningn acto como corrupto, pero s es un riesgo que los miembros de estos niveles jerrquicos tengan la autoridad que les brindan las normas para decidir discrecionalmente sobre sumas muy altas. Los mismos funcionarios beneficiados en su actuacin con la toma de decisiones sobre los montos referidos, consideran que esta autoridad en manos de personas sin escrpulos se convierte en grave riesgo organizacional. La centralizacin en una de las entidades estudiadas ha sido cambiante, de acuerdo con los administradores de turno. En un momento estuvo en la alta gerencia, despus pas a los secretarios generales, ms tarde a los niveles de gerencia media, nuevamente a los secretarios y a la alta direccin. Lo observado es que a pesar de esos cambios, no parece haber una deliberada estrategia de control de la corrupcin, sino que prima la intencin de manejar el poder y la autoridad. Una pregunta se plantea con insistencia: Por qu razn las normas le dan capacidad y poder a los directivos de estas empresas para decidir sobre montos tan altos?. En la
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situacin expuesta, el riesgo es manifiesto: como el directivo no est poniendo en juego ni su capital, ni sus intereses, con mucha facilidad podra sentirse tentado a favorecer con las decisiones que brotan de su autoridad a los amigos o a quienes le brinden retribuciones que legalmente le estn negadas. Las muestras presentadas por los medios de comunicacin a partir de denuncias provenientes de diversas fuentes as lo dejan ver, en otras entidades diferentes a las analizadas, lo cual no excluye a stas del riesgo, sino que, por el contrario, ratifica esa posibilidad. Otra manifestacin de los riesgos de corrupcin asociados a la centralizacin de la autoridad es la capacidad para nombrar funcionarios sin tener que dar cuenta de sus actos a otras personas o instancias. Se puede hablar de riesgo de corrupcin porque la designacin con frecuencia obedece a las presiones polticas o a intereses particulares, que poco o nada tienen que ver con las calidades requeridas para ejercer los cargos. La centralizacin en este punto es evidente: los cargos son provistos normalmente por iniciativa de los altos directivos de las organizaciones. Aun cuando existen oficinas de personal o de recursos humanos, que deberan participar, por razn de sus funciones, en el proceso de seleccin de los funcionarios, esto no sucede en lo relacionado con las denominadas plantas paralelas* y muy poco cuando se trata de designar funcionarios de planta. Los hechos son conocidos y citados por la mayora de funcionarios entrevistados, quienes coinciden en manifestar que es patente la baja calidad de muchos funcionarios contratados por obra y gracia de la autoridad de que estn investidos los altos directivos. Son las oficinas de los gerentes, directores o secretarios las que manejan de manera centralizada no slo la capacidad para decidir, sino que tambin concentran los pasos de la seleccin, si es que existe, lo cual es muy poco probable, segn lo manifiestan los entrevistados, despus de ver las capacidades de los integrantes de las plantas paralelas. Guardan los contratos en las oficinas, ellos son los que deciden las sumas a pagar, porque no deben atender a las asignaciones que existen para otros funcionarios. En opinin de los expertos, las nminas paralelas, a las cuales se acaba de hacer mencin, se han convertido en uno de los focos de corrupcin ms extendidos en el sector pblico colombiano, negando de paso las buenas intenciones de quienes han querido redimensionar el tamao del Estado para volverlo ms eficiente y eficaz.
* Se entiende por planta paralela el grupo de personas contratadas para desempear funciones que no pueden ser ejercidas por el personal de la organizacin. Generalmente es una forma de pagar favores polticos puesto que en muchos casos los trabajos pueden ejecutarse con el personal de la entidad.
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La manifestacin de los riesgos asociados al ejercicio de la autoridad tcnica se observa cuando las decisiones en el campo de la adquisicin de equipos o de tecnologa en el campo de la informtica, y en otros que requieren un conocimiento especfico, estn concentradas en una sola persona o un pequeo grupo de personas quienes deciden lo relacionado con esos asuntos. Si bien este tema se relaciona directamente con la contratacin, tambin es una manifestacin de riesgo asociado a la centralizacin de autoridad, en este caso, tcnica.
Descentralizacin y sus riesgos de corrupcin
La descentralizacin, contrario a la anterior forma de autoridad, consiste en la decisin formal y efectiva de los altos directivos para delegar en diferentes instancias o niveles de la entidad la capacidad y autoridad para desempear funciones, con las cuales se contribuya al logro de los objetivos organizacionales. Para que sea efectiva la descentralizacin, debe responder a unas polticas generales sealadas por la alta direccin, y estar acompaada de la autoridad y responsabilidad necesarias para evitar las desviaciones en que puedan incurrir los depositarios de la confianza brindada por los superiores. Esta forma de actuar permite que en las entidades muchas personas tengan la obligacin de responder por las actividades que realizan, por la calidad del trabajo en las diferentes reas, por el logro de los objetivos y por la satisfaccin de los clientes o usuarios con los productos o servicios ofrecidos por las entidades. Cuando hay descentralizacin, se debe hacer nfasis especial en los controles, para evitar la presencia de comportamientos alejados del inters general. Uno de los principales riesgos es la falta de controles, que favorece la comisin de actos ligados a la corrupcin. Es comn que algunos funcionarios entiendan que la delegacin en la cual se materializa la descentralizacin no debe establecer salvaguardas, porque seran la negacin de esa forma de ejercer la autoridad. Sin embargo, los hechos de corrupcin conocidos dicen lo contrario: ha sido la descentralizacin de la autoridad, la responsabilidad indiscriminada y la falta de una vigilancia racional, las que han permitido que muchos funcionarios pongan en grave riesgo los bienes del Estado y causen merma en los intereses sociales. Un riesgo de la descentralizacin es cuando ella se da sin que est ligada a la fijacin de polticas claras, de orientaciones sobre lo que pretende una administracin, lo cual hace que los administradores o funcionarios que reciben la autoridad y la responsabilidad para actuar, lo hagan sin ningn norte, sin cumplir los objetivos de la entidad, sin atender las nece-
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sidades de la comunidad y poniendo los bienes materiales y humanos que les son confiados, al servicio de intereses particulares. Otro riesgo de la descentralizacin es la atomizacin de los recursos, que consiste en entregar poder, autoridad y responsabilidad que no tienen resultados efectivos en el cumplimiento de las polticas de la entidad, porque impiden la utilizacin compartida de recursos. Existe tambin el riesgo que surge de otorgar, va descentralizacin, la autoridad y la responsabilidad a personas que carecen de la idoneidad requerida para cumplir con las tareas sealadas. En muchas ocasiones estas personas, cuando se habla del sector estatal, aparecen por recomendacin de los jefes del gerente, por la influencia de los padrinos polticos y por otro tipo de presiones, lo cual hace que la persona receptora de esa delegacin no se sienta responsable del logro de los objetivos organizacionales.
Manifestaciones de los riesgos en la descentralizacin
Es necesario sealar que en las entidades estudiadas ha habido experimentos pendulares de descentralizacin y centralizacin durante las ltimas administraciones, sin que ello corresponda con unas polticas claras y deliberadas que permitan hacer entender a todos los funcionarios la obligacin y la necesidad de actuar en uno u otro sentido. Lo que se experimenta, segn los entrevistados, es que son ms bien acciones reactivas, por ejemplo ante el cambio de gobierno, que comportamientos basados en una clara racionalidad administrativa o gerencial. Una de las manifestaciones de descentralizacin se dio durante anteriores administraciones. A los subdirectores y a los directores regionales se les otorgaban facultades para actuar, pero ellas no estaban acompaadas de las medidas de control correspondientes, lo cual haca que el uso adecuado de los recursos estuviera ms en funcin de la buena voluntad de los delegatarios, que en la esencia de la descentralizacin: delegar y controlar. Los mismos entrevistados, entre quienes hay personas que han recibido estas prerrogativas, entendan que no dejaba de ser un riesgo de corrupcin la forma como se les otorgaban la autoridad y la responsabilidad. Hay referencias especiales a lo sucedido cuando se delegaba en los directores regionales toda la responsabilidad, pero muchos de ellos no se distinguan por ser las personas ms capaces. Como no haba mecanismos de control y retroalimentacin efectivos, era muy difcil detectar irregularidades, y en el caso de que se encontraran, era muy tarde. En la mayora de los casos los directores regionales son personas impuestas
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por los jefes polticos de cada regin, sin la vinculacin y el compromiso efectivo con la entidad y sus altos directivos. En muchas ocasiones, los directores regionales actan entonces como ruedas sueltas, sintiendo que su nico compromiso es quedar bien con quien los apadrin. La falta de polticas claras para ser atendidas por los directores regionales y en algunas ocasiones por las personas receptoras de la autoridad producto de la descentralizacin, se hace evidente: no hay documentos en los cuales aparezcan los compromisos que adquieren los depositarios de la confianza proveniente de la alta gerencia. No hay reuniones en las que se establezcan directrices generales que deban ser cumplidas por los directores regionales. Los entrevistados no tienen memoria acerca de la realizacin de reuniones conjuntas de todos los directores con sus superiores en las cuales se homogeneizan las polticas provenientes de la alta direccin. El riesgo por la atomizacin de recursos tambin es notorio: cada subdirector, en la administracin central, o cada director regional canaliza sus recursos de manera independiente. l destina los montos que considere necesarios para las obras o actividades que en su concepto se deban realizar desde su rea. De acuerdo con lo expresado por algunas personas, la atomizacin de los recursos puede llegar a extremos tan grandes, que una obra puede ser contratada en una regional o en una subdireccin, con tantas personas o empresas como lo considere necesario el funcionario que decide, para de esa manera pagar favores a sus amigos polticos o personales. La descentralizacin ha sido tan mal entendida y manejada, que es normal ver a las subdirecciones y a las direcciones regionales actuar como repblicas independientes, sin que entre ellas haya criterios homogneos para tomar decisiones sobre un mismo tema. Por ejemplo, cada subdireccin y cada regional contratan en la forma como mejor les parezca. No tienen formas de hacerlo que obedezcan a las orientaciones de las altas directivas. En algunas partes convocan a todos los potenciales oferentes; en otras slo invitan a los que considere necesario el subdirector. En algunas reas la evaluacin la hacen equipos o grupos de trabajo convocados especialmente para ese efecto y en otras las mismas evaluaciones de los contratos son realizadas siempre por las mismas personas o los mismos equipos.
El manejo de la informacin
La comunicacin es uno de los componentes fundamentales para el cumplimiento de una buena gestin directiva, puesto que contribuye a la realizacin de los objetivos organizacionales, ayuda a la modificacin de
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conductas que eventualmente son contrarias a los dictados de la direccin y dan la oportunidad de conocer y homogeneizar criterios de direccin. Por medio de la comunicacin se logra igualmente que las decisiones tomadas en la gerencia y en otros niveles puedan ser conocidas y apropiadas por los miembros de la organizacin. Es tambin importante destacar que gracias al establecimiento de canales de comunicacin deliberadamente transparentes, claros y tcnicamente definidos, se facilita la coordinacin, tan esencial para que quienes estn vinculados a la entidad respondan de manera coherente y sistemtica para el cumplimiento de los objetivos misionales. Dentro de los propsitos de la comunicacin, sealan Koontz y Weihrich: sirve para establecer y difundir las metas de la empresa; desarrollar planes para lograrlas; organizar los recursos en la forma ms eficaz y eficiente; seleccionar, desarrollar y evaluar a los miembros de la organizacin; dirigir, orientar, motivar y crear un clima que incentive la participacin del personal. La capacidad de los directivos para decidir de manera unilateral sobre la informacin, sus contenidos y alcances puede hacer que la comunicacin se amae a sus intereses, cuando ellos tienen una connotacin de corrupcin. En este caso, decidirn de manera indebida qu se da a conocer, cundo se difunde, cmo y el nivel de extensin de la informacin. Para cumplir con sus funciones todos los miembros de la organizacin y los particulares deben tener la posibilidad de acceder a la informacin suficiente, pertinente, clara y oportuna, para lo cual es necesario que ello est garantizado por los sistemas establecidos por la entidad, con lo cual, entre otras razones, se cumple con el principio de la publicidad que es inherente a las entidades pblicas. No hacerlo puede ser un riesgo de corrupcin, porque puede conducir a la discriminacin de personas, organizaciones y comunidades con intereses en las actividades de la empresa o entidad. Es necesario que la informacin fluya en todas las direcciones: ascendente, descendente, horizontal e incluso diagonalmente, para que todas las reas se vean alimentadas, con el fin de que cumplan con las funciones propias de los compromisos establecidos. La comunicacin cruzada influye para que las acciones de control sean efectivas, debido a que en la medida en que ms actores estn involucrados en el proceso, mayor ser la posibilidad de eliminar conductas corruptas. La difusin de informacin que no tenga todas las caractersticas que le permitan conocer a los miembros de la organizacin los objetivos, las decisiones, los derechos y
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los deberes, cuando esa ausencia se pueda traducir en actos de corrupcin, puede ser considerado como falta de transparencia en el manejo de la comunicacin. Por razones de supervivencia de la entidad, por la naturaleza de algunas de sus decisiones con las cuales se puedan afectar intereses de terceros y por otras que se pueden encontrar en cada organizacin en particular, hay informacin que debe ser manejada con restriccin de orden legal, administrativo o comercial, sin que ello sea tomado como un pretexto para ocultar los actos de la administracin, o para evitar la participacin de diferentes actores en procesos que a ellos interesen, todo lo cual equivocadamente manejado puede dar pie a situaciones de corrupcin. Pero tambin ese establecimiento de estructuras definidas de comunicacin hace que los particulares interesados en mantener vnculos con la entidad puedan tomar decisiones oportunas, bien sea para ofrecer sus productos o servicios, o para hacer uso de mecanismos de defensa, de participacin o para ejercer control sobre las actividades pblicas. Si bien la presencia de un sistema de comunicacin definido no es garanta total de ausencia de conductas corruptas, lo que definitivamente puede ser sntoma de que s existen estos comportamientos es la ausencia deliberada de canales de informacin o de comunicacin dentro y fuera de la organizacin. La ausencia de una poltica deliberada favorable a la informacin amplia y transparente tambin puede significar riesgos para la alta gerencia, por la ausencia de una va ascendente que permita la retroalimentacin y ayude al conocimiento oportuno de casos de corrupcin efectiva o potencial. No es extrao encontrar dentro o fuera de la empresa personas que suelen cometer actos corruptos. Sin embargo, los altos directivos son los ltimos en enterarse, en muchas ocasiones cuando ya no se puede hacer nada, porque el fenmeno ha cogido mucha fuerza, o porque no hay forma de castigar las anomalas presentadas.
Manifestaciones de los riesgos en la informacin
En el trabajo realizado trasciende por parte de algunos de los entrevistados la posibilidad de que en algunas reas no se utilicen los sistemas de comunicacin de manera adecuada, por lo que algunas convocatorias para hacer ofertas de contratos no son conocidas por todos los interesados, y s lo son por unos pocos, quienes finalmente salen favorecidos. Esta situacin se presenta con regularidad en algunas dependencias, en perjuicio de los intereses de la entidad, que eventualmente podran salir mejor librados si hay un nmero plural de oferentes.
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De acuerdo con lo indicado por algunas personas, las convocatorias para acceder a programas de capacitacin no son conocidas por todos los miembros de la organizacin, lo que incide para que sean unos pocos los favorecidos; es decir, la informacin slo llega a quienes son escogidos por los directivos para ser beneficiarios de algunos programas. En estas entidades se hace notoria la ausencia de canales amplios, deliberados, suficientes e idneos para dar a conocer las grandes directrices organizacionales. No hay la posibilidad de participar en el debate de las polticas trazadas por la gerencia. Lo nico que deben hacer los funcionarios de niveles medios y bajos es atender las instrucciones precisas que reciban de sus jefes. Slo una excepcin se present con un director que convocaba peridicamente a todos los integrantes de la empresa para darles un reporte de las actividades desarrolladas. La falta de una estructura deliberada de comunicacin hace que lo imperante sea el rumor y, en trminos amplios, la comunicacin informal. Es a travs del chisme y la conseja que se conocen algunas de las decisiones gerenciales porque no hay un inters deliberado de la gerencia alta y media para informar sobre las decisiones que involucren a una y ms reas. La reserva de la informacin es tan notoria que algunos de los asuntos que deberan ser del dominio de determinadas reas, se quedan bajo el manto del secreto en la alta o en la media gerencia. Es el caso, al que se haca referencia antes, del nombramiento de funcionarios bajo la proteccin de la discrecionalidad gerencial. No se conocen las causas para su nombramiento, los requisitos que cumpli o las tareas que va a desempear. La falta de comunicacin homognea es tan notoria que con frecuencia los mismos directivos del nivel de gerencia media manifiestan desconocer lo que sucede en las reas de sus colegas del mismo nivel. Esta manera de actuar coloca al organismo ante los peligros de la corrupcin porque impide la posibilidad de establecer controles cruzados, con el fin de proteger los intereses de la entidad, de la accin de personas inescrupulosas. Se desconoce, por ejemplo, el incumplimiento de contratos por parte de personas o empresas que han atentado contra los intereses de la entidad, cuando si se actuara de manera contraria, con informacin amplia y transparente, muchas personas podran protegerlos. A pesar de que las entidades estudiadas estn al servicio de la comunidad en todo el pas y de que debe ser la comunidad la primera interesada en conocer el funcionamiento de las mismas, las decisiones tomadas, el manejo de los recursos, las grandes polticas entre otros temas, no se identificaron sistemas de comunicacin con la sociedad. Es ms, ni siquiera existen en el entorno inmediato esos mecanismos de comunicacin. Hay carteleras, pero la
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informacin que aparece en ellas podra considerarse irrelevante para los propsitos organizacionales de publicidad y lucha contra la corrupcin.
Manejo del talento humano y riesgos de corrupcin
Uno de los ms importantes compromisos que tienen los encargados de la alta y de la media gerencia es el relacionado con la orientacin y manejo del equipo humano en todas sus dimensiones. Algunas de las variables que pueden incidir en un anlisis sobre riesgos de corrupcin son la seleccin, la capacitacin, la motivacin y la remuneracin. Para garantizarle a la organizacin gozar del mejor talento humano para el cumplimiento de sus objetivos, se debe establecer una poltica de seleccin de personal que contemple rigurosos requisitos: formacin acadmica, experiencia laboral, habilidades y competencias en el rea de su desempeo, conocimiento del negocio o de la actividad organizacional. Uno de los principales motivos de preocupacin en el sector pblico es la vinculacin de personal que no cumple con los requisitos exigidos para el cargo. Los funcionarios que ingresan sin el lleno de esas exigencias, y lo hacen por razn de sus nexos polticos, con dificultad van a creer que los dems empleados fueron seleccionados de manera transparente. Lo recurrente es que esa seleccin haya sido por nexos polticos y como lgica consecuencia, se va a sentir que la transparencia, la seriedad administrativa, y la equidad no son la constante dentro de la entidad. Igualmente la seleccin de personal debe corresponder con el anlisis de las necesidades de la organizacin, de acuerdo con su situacin actual o con las proyecciones hechas por los directivos. Estn relacionadas con el servicio que se pretende prestar o con los productos que debern ser entregados a los usuarios y consumidores. La discrecionalidad de los gerentes altos o de nivel medio, les permite actuar ms por razones particulares que por razones objetivas o tcnicas. La sola vinculacin por razones polticas, en donde no se ponen en juego las capacidades sino los padrinazgos, puede considerarse un acto cercano a la corrupcin. Con un proceso de seleccin racional desde la perspectiva administrativa, se le dan al funcionario desde un principio los mejores mensajes con respecto a la organizacin o empresa a la cual se vincula, se le compromete con las grandes polticas y a travs de ellas se le estimula para que entregue lo mejor de sus capacidades. Otro elemento importante es la capacitacin permanente del personal con el fin de actualizar sus conocimientos en las reas en que la organizacin est empeada en crecer, o requiere esfuerzos adicionales o capacidades especiales de sus colaboradores. La capacitacin debe estar dirigida ade-
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ms a estimular a los mejores funcionarios, a los que se comprometen con sus labores y entregan lo mejor de sus talentos para el cumplimiento de los objetivos que les son propuestos. Los planes de capacitacin han de ser diseados con la perspectiva de contribuir a la mejora de la calidad en los productos o servicios que debe entregar la entidad a la sociedad. En este sentido tienen que responder a los aspectos tcnicos que previamente se han sealado con el fin de garantizar equidad, eficiencia, eficacia y transparencia en su planeacin y ejecucin. La capacitacin como riesgo de corrupcin puede adquirir dos presentaciones: por un lado se contratan servicios que no se requieren, simplemente porque son ofrecidos por amigos de la gerencia y, por otro lado, se beneficia con los programas de capacitacin slo a los funcionarios cercanos a la alta direccin. Un aspecto adicional bsico en el manejo del talento humano por parte de los gerentes de las entidades pblicas es la motivacin, para lograr la mayor productividad por parte de sus funcionarios, para hacer que sientan la satisfaccin por el logro y se comprometan con la entidad. La motivacin no debe tener slo el componente econmico, como se suele pensar, porque ste es slo uno de ellos. La motivacin puede estar ligada a las posibilidades de reconocimiento del trabajo desde el punto de vista psicolgico, puede igualmente estar vinculada a la participacin de los funcionarios en la construccin de las polticas organizacionales; tambin debe estar en funcin del crecimiento del individuo en los planos personal, profesional y familiar. Un riesgo de corrupcin adicional es la falta de motivacin de los funcionarios para cumplir sus tareas: si no hay factores que entusiasmen a los funcionarios, que los motiven, bien sea econmicos, psicolgicos, sociales o de otro tipo, podr aparecer la proclividad a incurrir en comportamientos corruptos. Un funcionario desmotivado por la inequidad de los procesos en que se ve involucrado, puede ser presa fcil de conductas corruptas. Uno de los aspectos que ms contribuye al compromiso del funcionario con su entidad es saber que tiene posibilidades de realizacin dentro de la misma, poniendo como argumento la calidad, seriedad, honestidad y proyeccin de su trabajo. La estabilidad laboral es una de las razones que ms ayudan a reforzar el compromiso de los funcionarios, porque se tiene la tranquilidad, en estos tiempos de crisis de que en lo personal y en lo familiar hay forma de satisfacer necesidades bsicas, como lo persiguen todas las personas. En el sector pblico la estabilidad no puede ser uno de los mejores argumentos en la lucha contra la corrupcin por dos razones paradjicamen-
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te diferentes: por un lado, muchos de los funcionarios deben salir cuando hay un cambio de administracin, porque los nuevos directivos necesitan los cargos para satisfacer sus expectativas burocrticas, las del nominador o de los polticos que han presionado para su nombramiento, y que siguen presionando para que les nombren a las personas que con ellos hicieron la poltica, o que estn muy cercanos a sus efectos. Un aspecto adicional sobre el que se debe trabajar es el de la remuneracin. Cuando el funcionario o empleado siente que est recibiendo el pago justo por su trabajo, va a sentir mayores razones de compromiso, va a dedicar los mejores esfuerzos al cumplimiento de sus labores, y buscar crecer en su capacidad laboral, para justificar su permanencia en el cargo o en la entidad. La remuneracin baja se ha convertido, en el sentir de los especialistas, en una de las ms extendidas fuentes de corrupcin. Es normal que los funcionarios pblicos devenguen sumas que estn por debajo de lo que recibe en general un trabajador del sector privado. Puede decirse que las remuneraciones de los funcionarios en Colombia no parecen ser el mejor argumento para la lucha contra la corrupcin.
La manifestacin de los riesgos en el manejo del personal
En las entidades estudiadas aparecen como verdaderos riesgos la mayor parte de los factores expuestos anteriormente. Empecemos por decir que los procesos de seleccin estn viciados desde las mismas alta y media gerencia, porque ninguno de los funcionarios pas por un proceso en el cual se analizaran sus calidades acadmicas, profesionales o personales ni sus antecedentes laborales. Los gerentes son nombrados por su cercana con el Presidente de la Repblica o con otro funcionario de alto rango en el gobierno nacional. De ah hacia abajo, para llegar a los niveles de la gerencia media, la situacin es una rplica: los escogidos lo son porque tienen algn nexo de amistad, estudio, poltico o de otra ndole, bien sea con el jefe inmediato o con otras personas con capacidad para influir en la decisin de los directivos. Esto lo dicen los mismos escogidos y lo ratifican las recientes publicaciones de los medios de comunicacin, en donde se muestra que los funcionarios del Estado no son seleccionados por sus mritos, por el cumplimiento de unos pasos tcnicos, sino por la cercana o afinidad con los centros de poder. Los altos directivos normalmente llegan a la entidad a aprender el oficio, a conocer el negocio, porque este factor no fue tenido en cuenta para su
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nombramiento, lo cual se convierte en un riesgo efectivo de corrupcin, pues los funcionarios que no tienen como consigna la transparencia, pueden aprovechar esos perodos de aprendizaje para hacer que las cosas sucedan a favor de sus intereses ilcitos. Segn lo expresado por muchos de los entrevistados, la falta de conocimientos tcnicos o de formacin profesional coloca a los funcionarios en situacin desventajosa frente a los particulares que se vinculan con la entidad en condicin de proveedores o contratistas. En efecto, los conocimientos de stos aventajan a los de los funcionarios, y en muchas ocasiones pueden hacer que las decisiones favorezcan a quien ha tenido la habilidad para poner en situacin de indefensin a los funcionarios estatales. Lo que debera ser una solucin se ha convertido en una posible causa o muestra de corrupcin: la capacitacin de los funcionarios en las reas en que son dbiles desde el punto de vista tcnico no se hace con arreglo a las exigencias, o al cumplimiento de requisitos bsicos. El acceso a estos programas, en opinin de los funcionarios entrevistados, se hace por el favoritismo de los jefes y por su discrecionalidad, ms que por el cumplimiento de los requerimientos de las reas funcionales correspondientes. No es extrao que programas de capacitacin o de formacin acadmica de mayor trascendencia y duracin sean decididos en las altas instancias de la organizacin, sin el rigor correspondiente. Se seala de manera explcita la matrcula para estudios de doctorado que una de las entidades acord para un grupo de 25 funcionarios. Existen situaciones de evidente inequidad: muchos de los funcionarios pertenecientes a las denominadas nminas paralelas tienen asignados mayores ingresos y menores responsabilidades que los de planta. Eso es un caldo de cultivo para que aparezca la corrupcin, porque quienes se encuentran en esa desventaja no tienen muchos motivos para desaprovechar actos de corrupcin que les puedan reportar ingresos con los cuales se pongan en el nivel de los otros funcionarios, o en capacidad de atender sus exigencias personales y familiares.
La participacin ciudadana y los riesgos de corrupcin
Ha sido una preocupacin constante de las nuevas concepciones en el manejo del Estado, buscar mecanismos para involucrar a la sociedad civil en la veedura, el control y la fiscalizacin en las diferentes organizaciones, reas o personas del sector pblico. La Constitucin Poltica y una serie de normas derivadas de la misma, han incidido en la aparicin de formas diversas para cristalizar la participacin. En este mismo sentido, los organismos internacionales han considerado que una forma efectiva
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de controlar la corrupcin consiste en crear ligas de consumidores, asociaciones de vecinos, copropietarios, vctimas o beneficiarios que en determinadas circunstancias puedan asumir un control activo en las decisiones de una entidad pblica. La ausencia de la comunidad en el proceso de toma de decisiones sobre los temas que a ella le competen se convierte en uno de los ms grandes riesgos de corrupcin en este campo, porque los funcionarios no se sienten obligados a responder ante instancias diferentes a las internas, lo cual en alguna forma les quita la presin, cuando sus actuaciones no estn ajustadas al bien pblico.
Manifestacin de los riesgos y participacin ciudadana
No hay en las entidades analizadas una activa participacin ciudadana, pese a que existen normas especficas que las obliga a consultar a las comunidades sobre el impacto de sus obras, sobre la calidad de sus servicios y sobre el manejo de los organismos. Hay quienes son escpticos ante esta alternativa porque consideran que los ciudadanos, cuando existe un trabajo ad-honorem, no tienen en general, conciencia cvica o social que les permita participar en esos procesos; adems, con facilidad su tiempo o su paciencia se agotan. Sin embargo, hay algo sobre lo que se debe insistir con los ciudadanos: los recursos que se estn invirtiendo estn orientados a las obras que les pertenecen, son pblicos, son de la comunidad, en ellos subyace la connotacin de devolucin de lo pagado por concepto de impuestos o de aplicacin de una poltica de equidad social. Cuando se habla de las regionales de las dos entidades analizadas, se es consciente con respecto a las debilidades en el control administrativo, financiero y operativo en general, que convierten a esas dependencias en escenarios de alto riesgo para la corrupcin, lo cual sera menos posible si las comunidades estuvieran al tanto de las obras, los montos, los plazos, la calidad de los servicios, la capacidad de los funcionarios y los dems aspectos relacionados con ellas. En particular se debe hacer nfasis en los proyectos de gran envergadura que son adelantados de espaldas a la comunidad, a pesar de que finalmente van a ser sus miembros quienes paguen y disfruten los beneficios de aquellos. Los problemas surgen y se hacen evidentes cuando las obras se pagan dos y tres o ms veces por encima de su valor, cuando no satisfacen las expectativas de calidad que eran esperadas y cuando afectan negativamente a la comunidad. Es slo aqu, al final, cuando ya queda muy poco por hacer, cuando los escndalos se ponen de moda, que los organismos de control, los medios de comunicacin, la misma comunidad y otros organismos reaccionan para reclamar lo que oportunamente
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no se hizo. Normalmente es tarde porque las acciones realizadas no tienen forma de ser revertidas.
Vigencia de la tica y riesgos de corrupcin
Todas las entidades deben tener un conjunto de valores que las identifica y con los que se enven mensajes inequvocos a todos sus miembros, acerca de cules son los comportamientos, las conductas y las virtudes esperadas de las personas que directa o indirectamente estn vinculadas con ellas. Particularmente, cuando se habla de entidades pblicas, este tema es serio, por cuanto lo que est en juego es el manejo de los recursos, de los servicios y de los intereses de la comunidad. Cuando un funcionario o empresario del sector privado asume comportamientos contrarios a los valores de su empresa, le est haciendo dao, en trminos generales, a un ncleo reducido de personas, que son los accionistas o propietarios de la misma. Esto no es motivo para considerar vlida o aceptable su conducta, porque de todas formas es antitica, pero es claro que cuando se habla de conductas contrarias a la tica en el sector pblico, esas acciones estn lesionando los intereses, las expectativas y las esperanzas de grandes grupos de personas o de entidades, a las cuales el funcionario se ha comprometido a servir, respetar y acatar, guardando para ello respeto absoluto por las normas y comportamientos ticos. En este caso se entiende que no slo se debe aceptar lo que est deliberadamente definido, sino que el celo en la tica debe obligar al funcionario a ir ms all; es decir, lo obliga a poner en prctica todo lo que el buen sentido, la honestidad, la responsabilidad y el bien pblico le indiquen directa o indirectamente, de manera explcita o tcita. La complacencia antitica, es decir la laxitud, negligencia o ignorancia deliberada del castigo que se debe dar a los comportamientos contrarios a la tica, indica que la alta direccin est permitiendo la aparicin de espacios o comportamientos que favorecen y propician la corrupcin. Cuando la alta direccin omite tomar drsticas medidas frente a las personas que han actuado en contra de los principios, de la moral y las buenas costumbres que deben ser la insignia de un servidor pblico, est dando seales de debilidad, laxitud o complacencia con las cuales los dems integrantes de la organizacin se sentirn autorizados para actuar de manera antitica. El amiguismo tiene una de sus manifestaciones en la tendencia de los altos directivos a participar en fiestas u otras actividades sociales, no propiamente asociadas con la entidad, en las cuales el espacio es propicio para
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las propuestas o la complicidad en conductas corruptas. Bien dice el conocido refrn que la mujer del Csar no slo debe ser casta sino parecerlo y un funcionario del nivel gerencial que mantenga este tipo de relaciones, por ms que intente convencer a los dems de que no acta indebidamente, ser desmentido por sus actos. Es claro que la influencia poltica es una costumbre arraigada en el medio colombiano; lo que no se puede aceptar, y se presenta, es que, por el temor o por la falta de inters de lesionar a sus aliados polticos, los miembros de la alta y media gerencia hagan caso omiso de las conductas contrarias a la tica de sus favorecidos y les permitan atentar contra el inters de la sociedad o de la organizacin estatal. Los comportamientos de los directivos deben ser en todo caso una muestra absoluta de su probidad en el ejercicio de sus funciones. Cuando se detecte su proclividad a aceptar agasajos, regalos o reconocimientos por parte de interesados en las decisiones de los administradores, se puede estar ante casos de corrupcin explcitos o potenciales.
Las manifestaciones de los riesgos y la vigencia de la tica
Ya se ha hablado sobre la presencia de intereses polticos en las entidades estudiadas, y la tendencia para favorecer a los amigos en diferentes circunstancias. Se hace referencia nuevamente a la laxitud frente a algunos comportamientos indebidos de funcionarios, porque todo ello, que ha sido tocado en diferentes apartes del trabajo, es una manifestacin de riesgos de corrupcin. Es importante resaltar que estos temas ratifican que la tica es una parte fundamental de la accin de los gerentes en el nivel en que se encuentren, que no puede ser solamente un eslogan o una campaa, sino que debe ser un modo de vida personal y organizacional. Un aspecto importante es que en las dos entidades no se observ que se adelantaran campaas permanentes en favor de la tica, lo cual indudablemente rie con las orientaciones normativas emanadas del Legislativo y sobre las cuales trabaja permanentemente el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, la Contralora General, la Procuradura, la Fiscala y otros organismos dedicados al control de las entidades pblicas, incluyendo a algunos de carcter privado.
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MAPA DE RIESGOS REA GERENCIAL

FACTOR DE RIESGO DESCRIPCIN POSIBLES CONSECUENCIAS Discrecionalidadyposibleextralimitacindefunciones. Dificultadparaimplantarcontroles. Ineficienciaadministrativa. Ausenciadecontroles. Desorden administrativo por ausencia de polticas claras y homogneas. Derrocheodesaprovechamiento de recursos por falta de criterios paraestablecereconomasdeescala. Interpretacin y uso de las normasparafavorecerinteresespersonales, polticos o de otro tipo. Cualquierfuncionarioactaenforma indebida amparado en la inexistencia de las normas que deberaobservar. Funcionarios o particulares puedenaprovecharparaofrecer,con manejoscorruptos,laviolacinde las normas o su inobservancia. Uso indebido o privilegiado de la informacin.Violaelderechoala informacin. Nohaycredibilidadenlahonestidadgerencialfrentealainformacindivulgada. PONDERACIN
Alta centralizacin
Excesodepoderoautoridadconcentradoenunarea,cargoofuncionario.
Riesgo alto
Descentralizacin sin control
Otorgamientoderesponsabilidades,autoridadycapacidadpara decidir, sin criterios bien definidos y no hay rendicin de cuentas.
Riesgomedio
Adaptacin subjetiva de las normas
Los directivos y otras instancias hacen uso de las normas segn sus intereses particulares. Noexistenreglamentacinonormasquepermitan la actuacin transparente de funcionarios u otras personas o entidades. Proliferacinderegulacionesque dificultanelquehaceradministrativo.
Riesgo alto
Ausencia de normas
Riesgomedio
Exceso de normas
Riesgo alto
Excesiva reserva
Lasinstanciasgerencialesnopermiten la divulgacin de la informacin. Existe la percepcin de que la informacin divulgada es manipuladaoacomodadaporlagerencia. La gerencia no muestra inters en que la informacin fluya a lo largoyanchodelaentidad.
Riesgo alto
Falta de transparencia
Riesgomedio
Falta de una estrategia de comunicacin
La falta de una estrategia gerencialfrentealacomunicacin hacequecadainstanciamaneje lainformacinasuacomodo. Influencia indebida de criterios politiqueros y de intereses particularesenlaseleccindefuncionarios.
Riesgomedio
Inadecuada seleccin de personal
Los procesos de seleccin, incluyendo las instancias gerenciales nocumplenconelrigortcnicoy administrativo.
Riesgo alto
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FACTOR DE RIESGO Desmotivacin DESCRIPCIN POSIBLES CONSECUENCIAS
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PONDERACIN
Los funcionarios no estn satisfe- Bajo compromiso de los funcionarios con la transparencia en el machosconlaorganizacin. nejodelaorganizacin. Personas sin las condiciones re- Desgreo administrativo y manejo queridas para desarrollar su traindebidodelasfuncionesen lasdifebajoconcalidadylaentidadnose rentes instancias. Mayor gravedad preocupaporprepararlas. cuando se presenta en el nivel directivo. El pago a los funcionarios no se Los funcionarios hacen uso indebiajustaasusnivelesdeformacin, do de los recursos de la organizaprofesionalismoycapacidad. cin para mejorar sus ingresos. Hayaltarotacindelpersonalen Falta de manejo adecuado de las funcionesyaprovechamientoindeelnivelgerencial. bidoporpartedefuncionariosdeotros niveles. Laaltadireccintienecontrolex- Intromisindelagerenciaenlasfuncionesdeotrasinstanciasparamacesivo en el manejo del recurso nipular las decisiones segn sus humano. propios intereses. Faltadeautoridadocapacidad No hay respeto de los funcionarios por los principios ticos, con la cergerencialparatomardecisiones teza de que pueden ser cubiertos en contra de quienes contravieporlaimpunidad. nen las normas. Los criterios para defender la ti- Los funcionarios y particulares preca son remplazados por favoritisfieren atender los intereses de los mos personales o polticos de los amigoscausandodetrimentoalaendirectivos. tidad. Ladireccinnomuestraintersni Cualquiercomportamientoindebido responsabilidad para mantener puedesertolerado,imitadoocomprogramasafavordelatica. partido.
Riesgomedio
Falta de profesionalismo ybaja capacitacin
Riesgo alto
Mala remuneracin
Riesgo alto
Inestabilidad directiva
Riesgomedio
Discrecionalidad
Riesgo alto
Complacencia
Riesgo alto
Amiguismo
Riesgo alto
Falta de programas que promuevan la tica pblica
Riesgo alto
Losdirectivosnosonelmejorejem- Los funcionarios se sienten en liberplo de respeto por las normas titaddecometeractoscorruptosporFalta de probidad cas y, por el contrario, ofrecen que saben que a sus directivos no malejemplo. les conviene castigarlos, por la falta deautoridadmoral. No se estimula o se restringe la Los funcionarios o los particulares presenciadelaciudadanaode hacenusoindebidodelosintereses la comunidad en la vigilancia o orecursosdelaentidad,aprovechanacompaamientodelasactividadolafaltadecontrolciudadano. desdelaentidad. Cambiospermanenteseinnece- Favorecimientodeinteresescontrasarios de las normas. rios a los organizacionales.
Riesgo alto
Ausencia de participacin ciudadana
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Inestabilidad normativa
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ESTRATEGIAS CONTRA LA CORRUPCIN

Una estrategia integral contra la corrupcin debe considerar los siguientes aspectos:
Descentralizar y controlar
La descentralizacin se debe imponer de manera inmediata para permitir que muchas personas con conocimientos tcnicos, con capacidad intelectual y con voluntad de servicio entreguen sus mejores esfuerzos para el logro de los objetivos organizacionales. Para prevenir los riesgos de corrupcin de la descentralizacin se deben someter a revisin las actuaciones de los delegados, con pruebas aleatorias de transparencia y anticorrupcin en los diferentes frentes que cubre el delegado. Debe haber una accin sorpresiva pero regular de visitas y fiscalizacin por medio de los organismos de control de la entidad. Las contraloras, las fiscalas y las procuraduras deben operar con la celeridad, diligencia y rigurosidad con que se espera. Se debe evitar la concentracin de las decisiones tcnicas en una sola persona. Por el contrario, se debe buscar la posibilidad de que en estas decisiones participe ms de un funcionario, pues indudablemente para un potencial proveedor corrupto va a ser ms difcil y costoso intentar sobornar a un nmero plural de decisores. Se deben conformar comisiones tcnicas accidentales, las cuales deberan convertirse en instancia obligatoria para el estudio de los temas que a ellas ataen, teniendo en cuenta: Se pueden conformar bancos de tcnicos: personas con conocimientos significativos en una materia de especial inters, disponibles para estudiar temas sobre los que puedan decidir. Cuando aparezca un tema a estudiar se les adjudica por sorteo. Se les debe dar libertad para tomar la mejor decisin, sealando reglas de funcionamiento previamente y con toda la claridad posible. Se pueden conformar comisiones accidentales para los aspectos tcnicos y para los aspectos econmicos de manera independiente. Las comisiones operan para una decisin, se desintegran y se organizan, por sorteo, para resolver sobre otro tema similar. Se deben buscar los mecanismos que garanticen la independencia, la transparencia y la calidad de las decisiones. Se debe dar la posibilidad de que los integrantes sean funcionarios de la entidad, para generar sentido de pertenencia y compromiso.
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El proceso debe garantizar la publicidad de los mecanismos utilizados, de principio a fin. Cuando se considere necesario, puede acudirse a expertos externos: universidades, gremios profesionales de reconocida calidad, entidades convocadas pblicamente.
Profesionalizar y despolitizar racionalmente la gerencia
Se hace necesario introducir la seleccin tcnica de los funcionarios en todos los niveles, lo que ha sido popularmente conocido como meritocracia: cumpliendo con las pruebas a que haya lugar; presentando la documentacin que sea necesaria y, cuando sea el momento, recibiendo el respaldo que permita a los escogidos cumplir sus funciones sin las presiones polticas a que tradicionalmente se ven sometidos los funcionarios pblicos. El establecimiento de la meritocracia se convertira en un aliciente para los funcionarios de bajos niveles, quienes al saber que pueden tener la oportunidad de entrar a concursar por las posiciones de mayor jerarqua dentro de la organizacin, dedicaran esfuerzos especiales a su preparacin, olvidaran la necesidad de conseguir a cada paso el padrino poltico que los respalde y, lo que es ms importante, se cuidaran de cometer actos que pudieran ser calificados como corruptos y les hicieran dao en sus hojas de vida. Una manera de contribuir a que la designacin en cargos gerenciales pblicos sea el resultado de las calidades de los funcionarios, como complemento de la meritocracia, es eliminar la injerencia del clientelismo en la toma de estas decisiones. Es necesario que quienes asuman los cargos directivos renan, entre otras, las siguientes condiciones: Tener formacin y experiencia gerencial, de forma tal que entiendan que sus actos deben ser orientados por criterios de gerencia moderna, para cumplir con los objetivos misionales, abandonando comportamientos dictatoriales, democrateros y permisivos. Conocer el negocio: se deben nombrar en el nivel gerencial funcionarios que tengan conocimiento especfico de la actividad que desarrolla la entidad. Deben estudiarse los aspectos personales y el entorno familiar del funcionario para garantizar que no es proclive a la corrupcin, por necesidad o por cultura. El factor poltico puede mediar previo cumplimiento de los puntos anteriores: se pretende evitar una posicin descontextualizada del ambiente
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poltico colombiano. Se entendera que una cosa es la poltica y otra la politiquera. Acompaando a la obligatoriedad de escoger a los altos funcionarios mediante concurso, debe implementarse una medida similar en todo lo largo y ancho de la organizacin: significa que se deben surtir los procesos de seleccin de personal con base en las calidades, la formacin y la experiencia del candidato.
Hacer efectiva la participacin ciudadana
La recomendacin es precisa: las entidades deben asesorar a la comunidad para que se organice y participe en los desarrollos que ellas emprendan. Se deben comprometer con la creacin de ligas de usuarios para que se conviertan en garantes del cumplimiento de los objetivos misionales y de la calidad de los mismos. No puede ser una presencia amaada, orientada por los directivos, porque de esta manera podran manipular a esas organizaciones. Deben ser promovidas, organizadas, orientadas, respaldadas e informadas por la direccin general de cada entidad. En lo posible, se debera buscar la forma de vincular a estas instancias con otras organizaciones comunitarias o cvicas existentes, para garantizar de esta forma una mejor estructura y funcionamiento. Este tema es hasta ahora slo un imaginario que debe convertirse en una realidad dentro de la estrategia integral contra la corrupcin. Se puede proponer que por ejemplo, a cada comunidad afectada o implicada en una determinacin se le consulte sobre la viabilidad de una obra, por ejemplo la construccin de un peaje o de un centro de atencin de pacientes. A medida que se vaya avanzando, la comunidad debe recibir informes, incluso financieros, sobre los desarrollos de las obras o de los contratos con ella relacionados, para que pueda ejercer vigilancia de los mismos. Puede parecer simple, pero el envo permanente de un boletn informativo a la comunidad sobre lo que hace la administracin, puede convertirse en una poderosa arma contra la corrupcin. Muchas entidades enfrentan conflictos con la ciudadana por realizar obras contrarias a sus intereses. Esta situacin se podra enfrentar con mayor tranquilidad si durante todo el proceso se mantiene una relacin con las comunidades organizadas para que ellas se conviertan en promotores de las obras, en vigilantes de los desarrollos de las mismas y en parte interesada para su conservacin. La financiacin de estas organizaciones debe garantizarse; los recursos pueden provenir de los ahorros que se hagan al eliminar o reducir la corrupcin o reestructurar las reas de control que no operan de manera debida.
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Incentivar la comunicacin
Los directivos de las entidades pblicas deben entender que todas sus actuaciones tienen esa caracterstica, son pblicas, y por tanto no deben ahorrar esfuerzos para hacer que toda la organizacin sea cubierta por la informacin que permitir a los funcionarios conocer las orientaciones de la direccin. Esto posibilitar que los miembros de la organizacin compartan los logros y se comprometan en su consecucin, al igual que garantizar que todos los interesados y quienes tengan derecho a intervenir en actos de la administracin lo hagan. Se debe buscar la forma de que haya canales suficientes, variados y con toda la informacin requerida y debida. Esta medida se debera extender con carcter de obligatoriedad a todas las entidades del Estado, para dar a conocer las decisiones trascendentales de la organizacin. Principalmente debe comunicarse lo relacionado con las decisiones en las cuales se involucre el manejo de los recursos econmicos grandes o pequeos. Se debe entender que la reserva slo opera cuando el tema lo amerite y nicamente por el tiempo estrictamente necesario para que la decisin o el tema motivo de sigilo sea tramitado. No puede de ninguna manera aceptarse que cualquier entidad estatal cubra con la reserva sus actuaciones, salvo en los campos relacionados con la seguridad nacional, con las fuerzas militares o de defensa o con la justicia, cuando ella deba resguardar la honra y buen nombre de los ciudadanos. En particular, cuando se habla de comunicacin, se debe regresar al tema de las relaciones con la comunidad y la posibilidad de que sta colabore para el buen resultado de los esfuerzos organizacionales. Debe recordarse entonces la propuesta que se hizo antes para que a las comunidades se les d la posibilidad de participar en las decisiones, para lo cual se debe suministrar amplia, oportuna y pertinente informacin, con el fin de que la interaccin comunidad y entidad sea positiva. Con el fin de garantizar a los particulares la posibilidad de acceder a las convocatorias para suministro de productos o servicios, las entidades deben implementar un sistema abierto y amplio de comunicacin que d la posibilidad a quien crea reunir las condiciones tcnicas, econmicas, de experiencia y dems requisitos exigidos de presentar sus propuestas.
Realizar audiencias pblicas
De acuerdo con las propuestas planteadas por los expertos, una de las estrategias de transparencia asociadas a la comunicacin consiste en citar a audiencias pblicas a todos los interesados en una materia, para de esta manera poner en conocimiento de los asistentes cualquier inquietud
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que se presente, garantizando la igualdad de oportunidades. En los casos de contratos, puede hacerse claridad con respecto a temas de cantidades, calidades, precios y otros puntos que eventualmente podran generar confusin, o dar pie a que de manera clandestina se suministre informacin a los competidores por parte de personas inescrupulosas vinculadas con las intimidades del proceso.
Eliminar la nmina paralela
La propuesta es tajante: eliminar la planta paralela. Y si las directivas consideran que deben contratar servicios con una o ms personas, por sus calidades profesionales, que lo hagan mediante una convocatoria abierta, sealando los requisitos que deben cumplir los aspirantes y exigiendo, de ser posible, que estn inscritos ante una cmara de comercio o en un colegio de profesionales de tradicin y respeto.
Redimensionar la discrecionalidad
Debe reducirse drsticamente la capacidad legal o de otro tipo que tienen los altos funcionarios para decidir sobre los recursos pblicos. Los cambios deben ser legales o institucionales pues lo que se debe hacer es eliminar las prerrogativas especiales, exageradas y fuente de corrupcin. La obligacin principal es manejar cualquier recurso con la ms absoluta claridad, transparencia y sin atribuirse facultades, as se las otorgue la ley, que en el mejor sentido de la responsabilidad no debera tener. Esto beneficiara incluso a los mismos funcionarios de la gerencia alta o media, porque as se pondran a salvo de las presiones que por su capacidad discrecional deben enfrentar. De igual manera garantizara que los recursos puedan ser manejados de manera colegiada, contando para ello con el concurso obligatorio de comits, comisiones, consejeros u otras alternativas de acuerdo con la entidad, los temas y los montos a que se refiera. La eliminacin o disminucin de la discrecionalidad en el alto nivel tambin debera cobijar a otros funcionarios en los niveles medios y bajos, hasta llegar a los ms modestos dentro de la organizacin, de forma tal que los riesgos de corrupcin sean reducidos drsticamente. Se debe garantizar que la creacin de comits o comisiones, la descentralizacin en la toma de decisiones y dems propuestas no se conviertan en pasos burocrticos que perviertan el proceso y hagan clamar, principalmente a los corruptos, por volver a los esquemas anteriores.
Establecimiento de una cultura favorable a la tica
La gerencia de las entidades pblicas debe desarrollar en forma permanente, deliberada y estructurada programas a favor de la tica, los cuales tendrn su mayor respaldo en las conductas de los directivos. stos, por
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ejemplo, no deberan aceptar cargos relacionados con actividades econmicas o empresariales en las cuales hayan tenido intereses que no puedan ser totalmente desligados de sus responsabilidades pblicas. Se deben establecer mecanismos para destacar las reas y funcionarios que realicen tareas creativas y efectivas a favor de la tica. Se podra establecer un plan de incentivos econmicos, educativos, psicolgicos, laborales, para las reas y los funcionarios que contribuyan a controlar la corrupcin. El monto de los recursos destinados a estos programas debera ser una cantidad proporcional a los ahorros econmicos obtenidos por las acciones de control. Igualmente se deben establecer convenios para compartir con otras entidades privadas y pblicas sus experiencias exitosas en el campo de la tica.
Implantar el principio de la obligacin de saber
Es conocido que generalmente es difcil denunciar las conductas corruptas de los funcionarios porque sus estilos son tan sofisticados, o estn cubiertos por la impunidad, que los hace casi invulnerables. En otras ocasiones lo que sucede es que las conductas corruptas son tan extendidas que impera la ley del silencio, con la cual se establece la proteccin mutua de los funcionarios. En ms de una ocasin simplemente hay funcionarios que no tienen sentido de pertenencia o no son conscientes de sus responsabilidades con la sociedad, y por estas razones se abstienen de denunciar a quienes cometen actos en contra de los intereses de la entidad, estatales y sociales. Cuando por alguna circunstancia se descubre el hecho doloso, nadie vio, nadie supo, nadie particip, lo cual hace que la impunidad cobije a los corruptos. Si existiera otra forma de actuar, la situacin dolosa sera ms fcil de descubrir y de ser castigada. Para enfrentar todos estos inconvenientes tomamos prestado de algunos expertos la propuesta de establecer un nuevo principio: La obligacin de saber. Consiste en que todos los funcionarios cercanos a una conducta corrupta deben responder en alguna medida por la presencia de la misma. Deben, por tanto, recibir algn tipo de castigo, pues de lo contrario simplemente se convierten en cmplices del corrupto y as eluden la ley. El principio de la obligacin de saber debe cobijar a los funcionarios de la dependencia en donde apareci la corrupcin. Debe cobijar igualmente a los superiores de esa rea, persona o dependencia considerada corrupta. De la misma forma debe haber responsabilidad de las instancias encargadas del control y la vigilancia en esa dependencia o en la entidad. Puede parecer muy dura la propuesta, y es posible que sea aparentemente contraria a las leyes o normas institucionales; incluso puede ser difcil
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de aplicar, pero es tan generalizada la corrupcin, tan difcil la posibilidad de detectarla y tan permisivos los funcionarios, los ciudadanos y los organismos de control, que se hace necesario plantear salidas igualmente audaces para intentar disminuir en el pas los niveles de corrupcin de manera significativa.
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Captulo 4 RIESGOS DE CORRUPCIN EN EL REA FINANCIERA

Hctor Medelln Bohrquez Alberto Lpez Amador
Gran parte de las situaciones problemticas que se detectan en el anlisis de los organismos pblicos evidencia su enorme fragmentacin, una superposicin de actividades, y lo que en general podramos llamar la ausencia de una racionalidad intrnseca que las coordine y armonice. Estas fallas estructurales son las que, en alguna medida, crean oportunidades para las prcticas corruptas, el desvo y el despilfarro de recursos, y ms grave an, impiden que el beneficiario del funcionamiento de los organismos estatales, la sociedad, reciba los bienes y servicios cuya produccin justifica su propia existencia. La definicin de una metodologa que en el sector pblico tenga como propsito la identificacin de focos de corrupcin y la formulacin de medidas encaminadas a lograr la moralizacin de la administracin pblica colombiana, obliga a enfocar y a analizar detenidamente el rea financiera y todos sus componentes. Dicha rea, vinculada directamente con el manejo de los recursos financieros, presenta puntos crticos caracterizados por su vulnerabilidad, propensin a la corrupcin y manejos indebidos en donde las normas que regulan la administracin del recurso financiero fcilmente se evaden y no restringen la capacidad delictiva de los funcionarios corruptos. En este sentido, una metodologa que a manera general pretenda identificar puntos crticos de corrupcin debe efectuar un seguimiento a las decisiones que se toman en materia financiera, y que guardan relacin con la consecucin, aplicacin, transferencia, flujo de fondos y sistemas de control de los recursos. Es evidente que los mecanismos de control, establecidos en el rea financiera, estn diseados para evitar manejos fraudulentos y garantizar el buen uso de los recursos financieros. No obstante, en diversas entidades pblicas se observa que dichos mecanismos, aun estando definidos y obli-
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gada la entidad a aplicarlos, no se encuentran implementados, o estando establecidos no se observan, lo cual propicia circunstancias favorables para el manejo indebido de los recursos. La nica manera segura de prevenir la corrupcin es ser consciente de que existe y tomar las medidas necesarias para aminorar el riesgo; siempre estar presente mientras haya dinero o bienes de por medio y gente en posicin y con intencin de aprovecharlos para su beneficio personal. Las flaquezas humanas hacen que una pequea proporcin de personas cedan fcilmente ante propuestas o tentaciones para cometer actos corruptos que parecen ser la salvacin de sus dificultades financieras. Este tipo de actuaciones crean hbito con gran facilidad; con el correr del tiempo se vuelven regulares y se perfeccionan. La inexistencia en algunos casos y en otros la debilidad de los sistemas contables, es un denominador comn en muchas entidades del sector pblico. Entidades como Caprecom e Invas y en general las entidades oficiales, presentan serias deficiencias en sus sistemas de control financiero, concretamente en sus sistemas contables, que son desorganizados y fcilmente permeables por conductas corruptas. Igualmente se observa debilidad en las reas de sistemas, las cuales por lo general no cuentan con una estructura apropiada que garantice una completa e integral ejecucin de los trabajos, procesos, procedimientos y actividades de las entidades, circunstancia que impide controlar ordenadamente los aspectos de mayor riesgo y relevancia dentro de los procesos sistematizados. Por otra parte, es inadecuada la administracin de la seguridad lgica de los computadores; las actividades y la calidad de los procesos realizados no cuentan con un mecanismo eficiente que dirija la tecnologa en las entidades y facilite la consecucin de los objetivos relacionados con la automatizacin de la informacin. No existen sistemas de informacin actualizados y en algunos casos no son funcionales o no generan la informacin requerida.
CARACTERIZACIN DEL REA

El rea financiera es el eje central de toda organizacin, por cuanto de ella dependen, entre otros, el manejo presupuestal, la elaboracin de estados financieros, los pagos, el manejo de excedentes de tesorera y el adecuado control sobre los bienes de cada entidad. De la eficiencia en el manejo de los recursos, as como de su interaccin con las dems reas para controlar los gastos, depender el xito o fracaso de toda empresa. Los factores o situaciones de riesgo se presentan en el rea financiera con mayor frecuencia y rigor dadas las especiales circunstancias de manejo de
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dinero que frecuentemente configuran conductas asociadas a fenmenos de corrupcin, hechos agravados por la inoperancia de mecanismos de control, tanto internos como externos.
PRINCIPALES RIESGOS EN EL REA FINANCIERA

Los aspectos de mayor sensibilidad que conllevan riesgos de corrupcin en el rea, tienen que ver con: a) La gestin presupuestal, desde su misma planeacin y programacin hasta la presentacin y rendicin de cuentas; son de comn ocurrencia en este tem situaciones irregulares como inclusin de gastos no autorizados, incumplimiento de trminos, expedicin de certificados sin facultad legal, prolongacin de la vigencia fiscal y modificacin de reservas presupuestales mediante traslados y adiciones. b) La colocacin de recursos en el sistema financiero, reflejndose en estacionalidad de fondos en cuentas corrientes, jineteo de fondos e inversiones en entidades de dudosa solidez financiera, con graves perjuicios econmicos para las entidades oficiales a cambio de beneficios indebidos para autoridades y servidores pblicos encargados de su administracin. c) El atraso tecnolgico, la falta de personal calificado y la ausencia de una cultura contable hacen que la informacin financiera y contable se presente en forma incompleta e inoportuna, no hay registros auxiliares que permitan identificar y controlar los rubros de inversiones, cuentas por cobrar, inventarios, activos fijos y cuentas por pagar; tampoco existe un adecuado archivo de los soportes contables.
Planeamiento estratgico y control de gestin
No se cuenta con un sistema idneo de planeacin estratgica; pese a que se formulan planes especficos, stos se ejecutan de manera fragmentada y no coherente con la misin y objetivos organizacionales y con un cubrimiento total de sus operaciones sobre su gestin y sobre sus resultados. Dentro de los principios modernos de la administracin pblica, y como un elemento indispensable del control interno, el nivel gerencial debe disear y formular polticas, objetivos y metas a corto y mediano plazo, cuyo punto de partida sea la misin, visin y valores de la entidad, con el fin de darle orientacin y cumplir con su objetivo social en los trminos de eficiencia, eficacia y economa sealados en la ley. En relacin con la planeacin, se observa que no se presentan documentos que contengan planes de gestin y la actuacin gerencial se concentra en los problemas cotidianos del da a da, dando prelacin a lo urgente por encima
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de lo importante, lo que genera cuellos de botella en las diferentes reas organizacionales, e imposibilita el control. La importancia de una planeacin estratgica radica en el permanente seguimiento y evaluacin que se realice tomando como base la planeacin y los resultados de la gestin de las diferentes unidades o dependencias.
Presupuestos
En particular los puntos que se exponen a continuacin representan los aspectos ms vulnerables del proceso presupuestal, resaltando que el mayor problema se presenta en el nivel territorial, en parte por un profundo desconocimiento de normas y en parte por la ausencia de una gestin ordenada de los recursos, lo cual configura un espacio propicio para la arbitrariedad y la discrecionalidad en el manejo presupuestal: Incluir gastos no autorizados y excluir partidas para gastos decretados oficialmente. Incumplir trminos, prolongar la vigencia fiscal y comprometer vigencias futuras sin autorizacin legal. Omitir o expedir certificados sin tener la facultad legal. Exceder la apropiacin disponible. Afectar rubros que no corresponden con el objeto del gasto. Omitir o expedir en forma irregular el acuerdo mensual de gastos o el programa anual de caja. Ordenar o efectuar pagos sin el lleno de los requisitos legales y retardar el pago de obligaciones legalmente contradas. No efectuar los descuentos ni girar en forma oportuna las transferencias de ley. Omitir o llevar en forma inadecuada la contabilidad presupuestal. Disponer de recursos no incorporados en el presupuesto. Traslado irregular de fondos y expedicin de cheques sin fondos. Inoperancia de los sistemas de clasificacin, registro y control de las operaciones Generacin desmesurada de compromisos que provocan desbordamientos presupuestales y que evidencian la insuficiencia en la asignacin de recursos presupuestales, ocasionando el incumplimiento en los pagos a los proveedores y en otros casos suspensin de pagos e iliquidez financiera.
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Contabilidad
La Constitucin Poltica de 1991 seal como funciones para el Contador General de la Nacin las de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pblica, determinar las normas contables que deben regir al pas y desarrollar e implantar mecanismos cuantitativos y cualitativos, que adems de generar la informacin bsica para la gestin de los entes pblicos, aseguren y garanticen la coordinacin de la poltica macroeconmica en un contexto administrativo, con una ejecucin presupuestal descentralizada y autnoma. La realidad de nuestro pas exige un mayor rigor de fiscalizacin, el cual depende, fundamentalmente, de los criterios con los cuales se reconozcan y registren los diferentes hechos econmicos y la capacidad para expresar simultneamente derechos y obligaciones, ingresos, costos y gastos de los entes pblicos. Adems, la contabilidad pblica debe propender por la transparencia de la gestin de administracin y promover una mayor participacin ciudadana en los temas de gestin financiera, econmica y social, mediante la publicacin oportuna y confiable de informacin que revele la situacin financiera, econmica y social de los entes pblicos y permita evaluar la gestin de sus administradores. Hasta 1995, los procesos de obtencin, registro y control de la informacin generada por los entes pblicos se desarroll conceptual y normativamente, con fundamento en el proceso presupuestal o de caja, lo que no permiti establecer esquemas de informacin para tomar decisiones y apreciar objetivamente la gestin financiera pblica de cada entidad, ni el control de los recursos econmicos por parte de las autoridades competentes. Con la creacin de la Contadura General de la Nacin, a partir de enero de 1995, se dio inicio a una nueva etapa en la contabilidad pblica que pretende crear una cultura contable mediante la concepcin del sistema nacional de contabilidad que revele la situacin financiera y econmica agregada de los entes que conforman el sector pblico. A pesar de los esfuerzos y los enormes avances en esta rea, todava existen riesgos de corrupcin que se derivan de situaciones como las que se describen a continuacin: Atraso tecnolgico: el rea de sistemas no cuenta con una estructura apropiada que garantice una completa e integral ejecucin de los trabajos, procesos y actividades de las entidades, lo que impide controlar ordenadamente los aspectos de mayor riesgo y relevancia dentro de los procesos sistematizados. Igualmente no se cuenta con un software o sistema de informacin actualizado; en algunos casos no son funcionales y no emiten la informacin requerida, generando duplicidad de labores.
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La adquisicin de equipos se hace a medida que se va desarrollando el proceso y no obedece a un programa de sistematizacin previamente analizado y aprobado. Saldos iniciales inconsistentes: en la gran mayora de los entes pblicos, la informacin inicial con la que se aliment el sistema de contabilidad es inconsistente y carece de los soportes legales correspondientes. A pesar de los procesos de depuracin de saldos iniciado en algunas entidades, los resultados no son muy satisfactorios por la falta de la documentacin y soportes necesarios para determinar su razonabilidad y de una verdadera gestin administrativa que ponga fin a esta situacin. La contabilidad contiene registros que para su identificacin requieren anlisis dispendiosos, complicados y costosos, lo que afecta la confianza de terceros en la administracin. La centralizacin de la contabilidad conlleva a procesos complicados, manipulables, duplicidad de tareas, demora en el envo de la misma y concentracin de registros en unos pocos funcionarios, lo que hace que las actuaciones financieras no se efecten en tiempo real. Los libros de contabilidad no cumplen con los requisitos establecidos por las normas contables. No existen registros auxiliares para el manejo de la mayora de las cuentas del balance que permitan identificar plenamente las obligaciones y derechos de cada entidad. La informacin no se procesa en forma completa y oportuna, generando incumplimiento de compromisos legales con las entidades de control y vigilancia y carencia de los estados financieros para la toma de decisiones por parte de los administradores. Funcionarios cuyo perfil no corresponde a las necesidades del rea a la cual prestan sus servicios. En este sentido sera conveniente revisar las bondades del rgimen de carrera administrativa, complementndola con medidas que garanticen que el Estado cuente realmente con personas idneas tanto moral como laboralmente, y que stas slo permanezcan mientras cumplan con tales condiciones y sean efectivamente castigadas o premiadas en la medida en que su comportamiento as lo amerite. Actualmente funcionarios ineficientes se apoyan en la carrera administrativa para evitar procesos disciplinarios en su contra por incumplimiento de sus deberes y algunos jefes prefieren aguantarlos antes que iniciarles un proceso que es muy dispendioso y que en la mayora de los casos, por falta de pruebas contundentes, termina con un simple llamado de atencin al empleado, lo cual debilita la autoridad del jefe y crea un mal ambiente con el sindicato. El manejo contable de las regionales no responde a los principios y normas contables de general aceptacin. La informacin reportada es in-
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completa e inoportuna. No se cuenta con informacin exacta acerca de las cuentas por cobrar y por pagar; se manejan listados en cada oficina que no concuerdan con los registros contables. Las debilidades de control contable afectan no slo la razonabilidad de las cifras sino tambin la labor de auditora, en la medida en que no es posible determinar su origen y en muchos casos no se cuenta con los documentos soportes. Las obligaciones tributarias se vienen cumpliendo con base en operaciones de caja y no de causacin, como lo ordenan las normas legales, razn por la cual se hace necesario efectuar correcciones con el consiguiente pago de sanciones e intereses. Carencia de un sistema de costos que permita conocer los resultados netos de cada actividad.
ADMINISTRACIN DE RECURSOS FINANCIEROS

La alta discrecionalidad en el manejo de los recursos y la inoperancia de los sistemas de control tanto interno como externo propician situaciones de riesgo que favorecen los fenmenos de corrupcin y el uso indebido de los recursos. Las causas ms comunes en el rea financiera que propician la corrupcin son, entre otras: Estacionalidad de fondos: grandes cantidades de dinero son mantenidas en cuentas corrientes o en caja sin generar ningn beneficio para la entidad, favoreciendo a las entidades bancarias y buscando quiz como contraprestacin el pago de comisiones o el otorgamiento de prstamos personales. Jineteo de fondos: los dineros recaudados no se registran ni consignan oportunamente; inicialmente se toma dinero prestado de los ingresos diarios, se deja sin registrar y al da siguiente se cubre con los ingresos del da; si el funcionario se da cuenta de que puede hacerlo sin ser descubierto, probablemente no reintegre la totalidad del autoprstamo y cada da aumente la cantidad. Inversiones en entidades que no ofrecen seguridad: la alta discrecionalidad de ciertos funcionarios permite que se hagan inversiones en entidades cooperativas o bancarias que no ofrecen garantas de solidez y constituyan un alto grado de riesgo de prdida. Alteracin de la base de datos: la falta de un sistema de informacin consistente y la ausencia de medidas de control facilitan que funcionarios con acceso a las bases de datos puedan alterar los saldos a cargo de particulares, especialmente en lo que hace referencia al pago de im-
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puestos, aportes de salud y pensiones, anticipo a cargo de contratistas, proveedores y empleados. Pago de comisiones por trmite de cuentas: el exceso de procedimientos y papeleos diseados para proteger a la administracin pblica contra actuaciones malintencionadas lleva a que los trmites dejen de ser parte de la solucin para convertirse en parte del problema; la multiplicidad de puntos de control diluye la responsabilidad de los funcionarios y aumenta sus posibilidades de pedir dinero a cambio del cumplimiento de su deber. Igualmente puede presentarse el caso de que a cambio de generosas atenciones, regalos costosos o pago de comisiones o mordidas, sea aprobado el pago de facturas enormemente infladas, bien sea en lo referente a la cantidad entregada o al precio inicialmente pactado, pagos dobles o simplemente pago de cuentas ficticias. Irregularidades en la aprobacin de pensiones y liquidacin de prestaciones sociales: como consecuencia del desorden administrativo reinante en la gran mayora de las entidades oficiales, es normal el retraso en el pago de prestaciones sociales y pensiones de jubilacin promovido por funcionarios internos y personas externas interesadas en entablar demandas contra el Estado con un alto grado de xito, obteniendo elevadas indemnizaciones y pago de honorarios. Igualmente, se da el pago de comisiones o peajes por parte de funcionarios honestos que al ver la cantidad de trmites y el tiempo que se requiere para la aprobacin de una pensin legalmente adquirida, deciden utilizar intermediarios para agilizar los trmites. Tambin se puede presentar falsificacin de documentos, alteracin de los datos, ya sea aumentando el tiempo realmente trabajado o incrementando el valor de las cotizaciones sobre las cuales se deben efectuar las liquidaciones. Carencia de saldos de cartera: quizs uno de los mayores problemas los entes pblicos es el recaudo de sus ingresos, bsicamente porque existe un control adecuado de las cuentas por cobrar ni un sistema informacin apropiado que suministre oportunamente saldos reales la cartera vencida y su comportamiento en forma peridica.
Almacen general y activos fijos
en no de de
La falta de control administrativo y contable, acompaada de pocas medidas de seguridad para su proteccin, hacen frecuente la prdida de bienes del Estado; quiz la principal causa es la ausencia de un registro detallado de las existencias, ya sea de inventarios en el almacn o de activos fijos en cada dependencia, lo que genera situaciones como las siguientes:
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Prdida de inventarios: los materiales de trabajo desaparecen; las bodegas son saqueadas; los inventarios en los libros no concuerdan con las existencias en almacn. Compra de materiales innecesarios, obsoletos, de baja calidad y con sobrecostos: algunas entidades compran ms de lo que realmente necesitan, lo que puede ocasionar la prdida de elementos bien porque se deterioran, se convierten en obsoletos o porque son sustrados ilegalmente. Mal uso de los bienes del Estado: al igual que con los inventarios, no existe un adecuado control de las propiedades del Estado (activos fijos), lo cual facilita su prdida y uso en actividades no acordes con sus objetivos y en favor de intereses particulares; el mantenimiento de estas propiedades resulta costoso y constituye un foco de corrupcin en la medida en que no se lleva un registro individual; en ocasiones son dadas de baja sin un concepto tcnico adecuado y vendidas a precio de chatarra. No se practican inventarios peridicos de las existencias en almacn ni de los activos fijos que permitan confrontar los datos con los registros contables y efectuar los ajustes correspondientes.
INDICADORES DE RIESGO
El grado del riesgo en trminos de corrupcin no es una variable simple, sino que se trata de una variable producto de una multitud de acciones y factores, razones que, sumadas al constante cambio y readaptacin de las prcticas corruptas, hace casi imposible establecer de manera objetiva el nivel o grado de riesgo de las mismas. Este problema se resuelve mediante el hallazgo de indicadores que posibilitan el anlisis de los fenmenos investigados, indicando la forma en que los riesgos objeto en cuestin se manifiestan y deben ser puestos en contacto con los hechos empricos de su entorno. En el rea financiera, los siguientes son algunos indicadores que nos pueden orientar hacia la deteccin de focos de corrupcin (se aclara que su ocurrencia no necesariamente implica corrupcin): Variaciones significativas en los saldos de cuentas por cobrar y por pagar. Saldos altos en caja y cuentas corrientes. Sobregiros constantes e incremento en los ndices de endeudamiento. Atraso en las conciliaciones bancarias. Faltantes en arqueos de caja general y cajas menores. Incremento de las obligaciones laborales. Continuos reclamos a aseguradoras por prdida de activos o efectivo.
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MAPA DE RIESGOS REA FINANCIERA

FACTOR DE RIESGO DESCRIPCIN POSIBLES CONSECUENCIAS PONDERACIN
Falta de planeacin presupuestal
Desconocimientodeprincipiosb- Incumplimientodetrminos. sicos en la elaboracin y ejecu- Ordenargastossinfacultadlegal. cin del presupuesto y la gestin Retardarelpagodeobligacioneslefinanciera. gales. Traslado irregular de fondos. Prolongar la vigencia fiscal. Compradebienesinnecesarios. Altassumasdedinerosonmante- Favorecimientoaentidadesbancanidas en cuentas corrientes o en riasconelpropsitodeobtenerbecajasingenerarningnrendimienneficios personales (prstamos, to. comisiones, etc.). Los dineros recaudados no se re- Apropiacindedinerospblicos. gistran ni se consignan oportuna- Negligenciaenelrecaudoderentas. Cambiar la destinacin de los remente. cursos. Laaltadiscrecionalidaddeciertos Acuerdos con ciertas entidades a cambiodebeneficiosindebidospara funcionarios permite hacer granfuncionarios. desinversionesenentidadesque Prdida de recursos del Estado. noofrecenslidorespaldo. La falta de control y las pocas Prdidadeinventarios. medidasdeseguridadparasupro- UtilizacindebienesdelEstadopara teccinhacenfrecuentelaprdida actividadesparticulares debienes. Inventarios obsoletos. Losequiposdesistemas,ascomo Sobrecostos por alquiler o compra de equipos no acordes con los reelsoftwareutilizado,nocorresponquerimientos. denalasnecesidadesrequeridas Generacindeinformesimprecisos porlaentidad. ypococonfiablesquenorevelanla verdaderasituacinfinancieradela entidad. Manipulacindebasededatoseinflarelpagodeprestacionesyobligaciones as como la anulacin de rentasporcobrar.
Riesgo alto
Estacionalidad de fondos
Riesgomedio
Jineteo de fondos
Riesgomedio
Inversiones sin respaldo
Riesgo alto
Falta de control sobre los bienes del Estado
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Recursos tecnolgicos inapropiados
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MAPA DE RIESGOS REA FINANCIERA (Continuacin)

FACTOR DE RIESGO DESCRIPCIN POSIBLES CONSECUENCIAS Informacininoportunaeincompleta. Carenciaderegistrosauxiliaresque permitan el anlisis y depuracin desaldos,especialmentelascuentasporcobraroporpagar. Inexactitudenlainformacintransmitida. Faltadecontrolyconocimientoreal de los bienes o activos fijos de la entidad. Faltadeconciliacionesbancarias y,porende,desconocimientode los recursos disponibles. PONDERACIN
Atraso en la informacin contable y financiera
La falta de coordinacin, la mala calidaddelainformacinylaausencia en algunos casos, hacen que el proceso contable sea dispendioso,pococonfiableylosestados financieros se presenten tardamenteynoseantenidosen cuenta para la toma de decisiones.
Riesgo alto
Trmites dispendiosos
Elexcesodeprocedimientosypapeleos diluyen la responsabilidad de los funcionarios y fomentan el cobrodepeajesparaelpagode cuentas.
Pagosdobles. Demoraenelpagodeobligaciones legalmentecontradasporfavoreceraquellaspreviamenteacordadas. Prdidadecredibilidadenlasentidades.
Riesgo alto
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Concentracin de recursos en una entidad financiera. Continuas actas de baja por obsolescencia de artculos en almacn o de activos fijos. Saldos altos de mercanca sin movimiento en almacn. Incremento de gastos de un perodo a otro sin justificacin aparente. Atraso en la contabilidad e informes de ejecucin presupuestal. Continuas demandas contra la entidad por incumplimiento de compromisos.
PROPUESTA METODOLGICA PARA ESTUDIAR LA CORRUPCIN

Como existe un sinnmero de metodologas de investigacin y de sistemas de recoleccin de informacin, con base en la experiencia conocida y en especial por la recogida de manera directa en el rea administrativa, financiera y contable, nos permitimos sugerir la que a continuacin consignamos, esperando que sirva de ayuda y soporte para futuras investigaciones sobre el tema:
Aproximacin al tema desde una revisin bibliogrfica
Es necesario consultar y obtener la bibliografa y otros materiales que nos puedan ser tiles para los propsitos de la investigacin y que nos permitan dar al trabajo un enfoque novedoso, lo que puede lograrse tratando un aspecto no estudiado, profundizando en uno poco o medianamente conocido o dndole un viraje diferente o innovador a un problema ya tratado. Igualmente, se debe incluir la revisin y anlisis de las leyes y decretos que rigen y aplican para cada caso buscando conocer de cerca el tratamiento legal, as como las disposiciones que pretenden prevenir, detectar y sancionar el desarrollo de actos corruptos. Tambin se debe efectuar una revisin de informes y antecedentes emitidos tanto por los organismos de control externo (Procuradura, Contralora, superintendencias, etc.), como los entes de control interno (revisora fiscal, auditora interna, oficina jurdica, etc.), organismos que pueden brindar importantes indicios sobre posibles focos de corrupcin.
Determinacin del campo de aplicacin
Determinar el campo de aplicacin es, en realidad, plantear el problema estructurando ms formalmente las ideas de investigacin. Se trata de precisar objetivos, desarrollar preguntas, justificar y analizar la viabilidad de la investigacin.
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Esta estructuracin puede ser en ocasiones casi inmediata, o bien llevar gran cantidad de tiempo, dependiendo de qu tan familiarizado est el investigador con el tema a tratar, la complejidad y la existencia de antecedentes y habilidades personales de ste. En este paso, el investigador debe estar en una posicin tal que le permita comenzar a considerar qu informacin habr de recolectar, los mtodos requeridos, cmo analizar los datos y qu indicadores utilizar para determinar los grados de riesgo.
Identificacin de procesos, actores y controles
Se recomienda analizar el entorno en el que se desarrollan los objetivos de la entidad objeto de estudio, qu organismos la controlan, as como la forma en que fueron elegidos sus principales directivos, analizando sus antecedentes en la administracin pblica y privada.
Evaluacin del control interno
La evaluacin de los controles da la pauta para determinar el alcance y profundidad de las pruebas y procedimientos a aplicar en cada rea, dependiendo del grado de confianza que se haya alcanzado a observar. El objetivo de esta evaluacin es sopesar si es adecuado el sistema de control interno y la efectividad con que se aplican los procedimientos; puede efectuarse mediante la inspeccin a las instalaciones, observacin directa de las operaciones, estudio de los manuales de funciones y procedimientos y aplicacin de cuestionarios especficos para cada rea.
Anlisis de la oficina de quejas y reclamos
El estudio de quejas y reclamos permite conocer datos estadsticos sobre situaciones denunciadas en ciertas reas y contra ciertos funcionarios, lo que viabiliza la focalizacin de posibles fenmenos asociados a la corrupcin.
Entrevistas y charlas formales con directores, jefes de divisin y funcionarios involucrados en cada uno de los procesos evaluados
La entrevista, desde el punto de vista general, es una forma especfica de interaccin social. El investigador formula preguntas y a partir de las respuestas habrn de surgir datos de inters; se establece as un dilogo en el que una de las partes busca recoger informacin y la otra se presenta como fuente de sta.
Talleres con funcionarios
Su objetivo principal es involucrar a los responsables de los procesos en el estudio de fenmenos de corrupcin, ya que son ellos quienes cono-
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cen mejor los problemas de su entidad, los posibles focos de corrupcin y las posibles soluciones; es importante involucrar a funcionarios de distintas reas para confrontar diferentes puntos de vista y, si es del caso, cierto enfrentamiento entre ellos que conduzca a detectar situaciones que tratadas en forma individual no sern observadas. Igualmente se recomienda exponer un caso prctico, indicando la manera como se atac y disminuy el fenmeno de la corrupcin en alguna entidad pblica, su situacin inicial, las medidas adoptadas para disminuir la corrupcin y los resultados obtenidos.
Entrevistas focalizadas con funcionarios de las entidades de control
Con base en los resultados de la investigacin, es de vital importancia entrevistar funcionarios encargados del control de la entidad, con el fin de recoger mayor informacin, confirmar algunos resultados y de esta manera hacer un diagnstico ms confiable sobre la corrupcin en la entidad.
Anlisis de los cambios realizados en los procesos y procedimientos de una administracin a otra
Esta evaluacin puede brindar elementos de estudio que permitan deducir posibles prcticas corruptas, al analizar las razones tenidas en cuenta para desmontar un determinado control, extender un proceso, concentrar decisiones.
Entrevistas con expertos
Este tipo de entrevistas requiere una gran preparacin y conocimiento por parte del investigador. Tiene como objetivo un anlisis a fondo de las opiniones, actitudes y experiencias del individuo entrevistado. La funcin principal del entrevistador es centrar su atencin sobre una experiencia dada y sobre sus efectos, los cuales dependern del diagnstico sistemtico de la corrupcin en el rea que nos ocupa. Este tipo de entrevista se basa en temas que el investigador conoce de antemano pero que intenta precisar y profundizar.
Evaluacin de resultados y levantamiento del mapa de riesgos
Una vez recolectada, tabulada y contrastada la informacin objeto de investigacin, se procede al levantamiento del mapa de riesgos, entendido como la representacin grfica de los distintos aspectos que sobresalen en una organizacin por ser proclives a fenmenos de corrupcin. El mapa de riesgos es una herramienta de gran utilidad para poder enfrentar el problema en cuestin, ya que entre otras cosas permite:
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Detectar y precisar aspectos, instancias, decisiones y procedimientos que sobresalen por su probabilidad o posibilidad de derivar en conductas corruptas. Identificar en las diferentes reas de la organizacin, el nivel e indicadores de cada uno de los riesgos objeto de estudio, permitiendo su anlisis y priorizacin. Formular estrategias y/o adoptar medidas encaminadas a reducir sus devastadores efectos. Se puede definir el mapa de riesgos como una herramienta o tablero de control en donde, segn la experiencia y la complejidad de los procesos de cada entidad, revele seales de alerta que permitan detectar irregularidades o deficiencias en el desarrollo de la gestin y a su vez permita tomar medidas correctivas en forma oportuna.
RECOMENDACIONES PARA CONTROLAR LA CORRUPCIN

Implantar un sistema integrado de informacin
La modernizacin del Estado supone el desarrollo de mltiples acciones para mejorar la gestin y el servicio; en especial la modernizacin implica el montaje y administracin de giles y veraces sistemas de informacin. Principios como la transparencia y la participacin ciudadana cobran gran importancia para la generacin y adopcin de audaces enfoques sobre la planeacin, la gestin, el control y la evaluacin. Igualmente se hace necesario el intercambio de informacin no slo dentro de una entidad sino hacia el conjunto de la actividad pblica y la sociedad en general. Para producir una informacin capaz de responder a los requerimientos de la sociedad moderna, es necesario el montaje de un sistema integrado que abarque el registro y anlisis de la actividad financiera, que busque un manejo cada vez ms idneo de los recursos y a su vez que pueda evaluar y detectar anomalas en el desarrollo de las actividades. En aquellos pases en donde se ha logrado mantener niveles bajos de corrupcin, es evidente que su xito en gran parte se debe al desarrollo de sistemas de informacin de naturaleza contable. En este sentido, la Contadura General de la Nacin, como rgano regulador de la contabilidad nacional, debe continuar en su tarea de promover y exigir en cada entidad del Estado la implantacin de un sistema integrado de informacin, que permita obtener en forma oportuna, ordenada y sistemtica todas y cada una de las operaciones desarrolladas, as como verificar y evaluar los resultados de sus administradores. En primer lugar, se debe fortalecer el departamento de sistemas dotndolo de los equipos necesarios acordes con la magnitud y el volumen de
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operaciones de la entidad; paso seguido se debe seleccionar un software o paquete de contabilidad que llene los requisitos de cada entidad y que como mnimo debe tener los siguientes mdulos: Contabilidad general Cartera Inventarios Cuentas por pagar Activos fijos Nmina Presupuestos
Estos mdulos deben interactuar o trabajar en lnea evitando la duplicidad de labores y afectando todos los procesos y produciendo informacin automtica sobre las distintas reas de operacin. Su implantacin debe ser coordinada por el departamento de sistemas conjuntamente con el personal del rea correspondiente; cada oficina regional debe procesar su propia informacin y reportarla oportunamente a la sede principal para su consolidacin. Es de suma importancia que el mdulo de contabilidad tenga implementado el catlogo general de cuentas del PGCP y que adems permita su fcil actualizacin, ya que los procedimientos del manejo financiero pueden cambiar en cualquier momento. Igualmente debe tener un mnimo nivel de seguridad, como es la clave de acceso por perfil de funcionario, la cual debe ser cambiada frecuentemente; adems, debe contar con rastros de auditora, con el fin de conocer quin, desde dnde, cundo, a qu hora y qu informacin fue modificada. Es importante evaluar la informacin producida por el sistema que se implante, para verificar el cumplimiento de los requerimientos internos y la produccin de la informacin necesaria para reportar a los entes externos tanto regionales como nacionales.
Imponer el sistema de rendicin de cuentas
Teniendo en cada entidad el sistema integrado de informacin, se debe imponer el sistema de rendicin de cuentas para todos los funcionarios pblicos, en donde se evale no slo el resultado de su gestin sino que adems responda por los bienes que le fueron entregados para el desarrollo de sus labores. En tal sentido, al momento de su posesin, cada funcionario deber diligenciar un formato de control de activos en donde se relacionan los bienes que le sean entregados y con su firma se compromete a cuidarlos, utilizarlos nicamente en el desarrollo de sus funciones
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y responder en caso de prdida, autorizando el descuento de sus prestaciones; igual formato deber ser llenado en el momento del retiro. Con la informacin suministrada, los organismos de control tanto interno como externo deben determinar la razonabilidad de la informacin suministrada por cada entidad. A nivel interno se pueden implementar, por ejemplo, las siguientes medidas: Por lo menos una vez al ao, efectuar un inventario fsico de las existencias en el almacn general y en los distintos subalmacenes. As se pueden detectar oportunamente faltantes, materiales y equipos obsoletos, saldos demasiado altos, etc. Arqueos de caja general y cajas menores. Circularizacin de saldos de cuentas por cobrar, proveedores, saldos de bancos y obligaciones financieras. Inventario fsico de activos fijos. Definir y separar plenamente las funciones del personal. Nadie debe ser responsable de la totalidad de una transaccin, y se debe definir claramente el alcance de sus funciones y establecer los lmites de su responsabilidad. Fortalecer la capacidad de gestin de los funcionarios involucrados en el manejo presupuestal a travs de programas de capacitacin, previa seleccin de personal con perfiles adecuados, de tal manera que se apliquen con todo rigor los principios elementales de preparacin, registro y ejecucin presupuestal, estableciendo con claridad las competencias que a cada cargo y funcionario correspondan. Adoptar y hacer cumplir un estricto programa de vacaciones, en especial para aquellos cargos en los que se manejen recursos y se tenga constante contacto con terceros: almacn general, compras, presupuestos y tesorera. El remplazo temporal en este tipo de cargos por personal de entera confianza de la administracin puede llevar a descubrir manejos irregulares. La rendicin de cuentas es un aspecto fundamental de la vida democrtica, que se fortalece con la implantacin de este tipo de controles y permite tomarle cuentas a las diferentes agencias gubernamentales por su desempeo y por la manera como han administrado sus recursos. Un buen sistema de rendicin de cuentas devuelve la confianza a los ciudadanos y los invita a participar activamente en los programas de gobierno y en el ejercicio peridico del voto, ya que cada eleccin debe ser una oportunidad poltica para que la ciudadana les tome cuentas a quienes han tenido la responsabilidad de administrar sus contribuciones y los otros recursos del Estado.
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Crear organismos especializados en la lucha contra la corrupcin
Con personal altamente calificado, conocedor del mundo de las finanzas y los negocios, seleccionado por sus conocimientos y experiencias en esta materia y remunerado en forma competitiva con sus equivalentes en el sector privado. Deben tambin existir programas de capacitacin constante, as como acuerdos para el intercambio de informacin y experiencias a nivel internacional que permitan la obtencin de pruebas sustantivas y admisibles para superar las diferencias y deficiencias de los sistemas jurdicos. A la par con esta medida se requiere modernizar y flexibilizar nuestro sistema penal, imponiendo castigos ejemplares para casos de corrupcin administrativa. A manera de ejemplo se podra implantar en forma gil y efectiva la extincin de dominio, en donde cada funcionario pblico que sea hallado culpable no slo pierda su libertad, sino que adems responda con sus bienes por sus procederes corruptos y de esta manera el Estado pueda recuperar lo que le han robado.
Involucrar a los medios de comunicacin
Toda investigacin sobre corrupcin debe llevarse a cabo de manera discreta y profesional, observando las normas que rigen el secreto policial y judicial pero tambin respetando los derechos de los ciudadanos. Para lograrlo, se debe implantar en todas las facultades de periodismo y contadura una ctedra que induzca a abordar este tema de manera competente propiciando el periodismo de investigacin. Los medios de comunicacin desempean un papel importante a la hora de dar a conocer los resultados de la lucha contra la corrupcin, pues debido a las debilidades de nuestro sistema penal, la denuncia pblica parece ser el nico castigo moral que reciben los funcionarios corruptos; igualmente se deben destacar y dar a conocer a la opinin pblica las buenas gestiones administrativas y las denuncias efectivas de actos de corrupcin.
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Captulo 5 RIESGOSDECORRUPCIN ENMATERIA DECONTRATACIN

Liliana Jaramillo Mutis
ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA Y DIAGNSTICO CONTRACTUAL

Instituto Nacional de Vas, Invas
Entre los organismos adscritos al Ministerio de Transporte, se encuentra el Instituto Nacional de Vas, Invas, creado mediante Decreto 2171 de 1992, con el objetivo principal de ejecutar las polticas y proyectos relacionados con la infraestructura vial a cargo de la Nacin. El Instituto Nacional de Vas es un Establecimiento Pblico del orden nacional adscrito al Ministerio de Transporte. En cumplimiento de directrices impartidas por el Departamento Nacional de Planeacin, el Ministerio de Transporte y el Ministerio de Hacienda y bajo la orientacin de la Junta Directiva, el director general de la entidad, con la participacin de sus funcionarios y contratistas, gestiona la modernizacin de la red vial a su cargo, realiza investigaciones tecnolgicas en materia de carreteras, y preserva y administra los monumentos nacionales, con el propsito de facilitar la movilizacin de carga y pasajeros, la comunicacin y el desarrollo social, econmico, cultural y turstico del pas. Las actividades para gestionar la modernizacin de la red vial se efectan a travs de los siguientes contratos: Adquisicin de predios: La adquisicin de predios es una de las primeras labores contratadas por la entidad en el proceso de ejecucin de un proyecto de carreteras. Est centralizada en la Subdireccin del Medio Ambiente y se desarrolla en las siguientes etapas: Determinacin del rea que se ha de adquirir. Elaboracin de las fichas prediales y realizacin de avalos por una lonja regional o nacional. Negociacin de los predios mediante el sistema de facilitadores (grupo de personas contratadas, que contactan a los propietarios).
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Realizacin de labores de concertacin con la comunidad, con el propsito de darle a conocer las bondades del proyecto y de comprometerla en su realizacin. Obra pblica: Los contratos celebrados tienen por objeto la construccin, rehabilitacin, conservacin, mejoramiento de la red y atencin de emergencias en carreteras, puentes y tneles. En carreteras, se contrata: Construccin: Puede ser construccin total de la va, que incluye los tems de explanacin, subase, base, pavimento y obras de arte. Tambin construccin de dobles calzadas, necesarias por el volumen de trfico o en zonas de congestin vehicular, que exigen un mejoramiento de la red existente o ampliacin de la red vial. Rehabilitacin: Comprende la intervencin de la estructura total del pavimento (subase, base y carpeta) y obras mayores de drenaje y proteccin. Conservacin: Se realiza mediante la contratacin del mantenimiento rutinario y peridico, labores ejecutadas por microempresarios de carreteras con la supervisin de administradores viales o mediante la aplicacin de nuevas modalidades de contratacin: contratos integrales y contratos crema (proyectos en estudio). Mantenimiento rutinario: Comprende las actividades que tienen por objeto mantener la va en buenas condiciones de limpieza y presentacin (actividades de rocera, limpieza de cunetas y alcantarillas, pintura de puentes, remocin de derrumbes y algunas obras de drenaje). Mantenimiento peridico: Cubre la tapada de baches, resello y refuerzo de la carpeta asfltica, sealizacin horizontal y vertical y obras de arte: alcantarillas, muros de contencin y cunetas. Contratos integrales: Recientemente el Instituto empez a celebrar contratos de mantenimiento integral, para prestar una mejor atencin a los usuarios de la va. En esta modalidad de contratos el contratista se hace responsable de la administracin de la va, de su mantenimiento rutinario y peridico, y de la ejecucin de obras especficas (refuerzo de pavimento, sobrecarpeta, remocin de derrumbes, sealizacin y parcheo), obras pactadas a precios unitarios y por indicadores. Tambin incluye la atencin de emergencias y la prestacin a los usuarios de servicios sanitarios, de comunicaciones y asistencia mecnica en la va. La interventora de estos contratos es igualmente contratada. Contratos crema. Se establecen para la rehabilitacin y mantenimiento de las vas. Estos contratos se pactan por indicadores de estado, por un
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trmino de cinco aos, y se exige al contratista el aseguramiento de la calidad y aplicacin del autocontrol. Invas realiza la supervisin para verificar los indicadores pactados. Atencin de emergencias: Durante 1996, la cada de seis puentes, numerosos deslizamientos o prdida de banca, inundaciones, avalanchas y destruccin de obras por parte de la guerrilla, exigieron gran actividad de la oficina de Prevencin de riesgos y atencin de emergencias. En total, fueron atendidas 163 emergencias, una cada 53,7 horas. Concesiones: Con el objeto de disminuir el dficit de infraestructura vial del pas, afrontar el reto de la apertura econmica y amortiguar la insuficiencia de recursos por parte del Estado, el gobierno identific formas alternas de financiacin de proyectos viales de gran magnitud, con la participacin del sector privado en la construccin, rehabilitacin y mantenimiento de las vas estratgicas, dando inicio al programa de concesin de carreteras.
Diagnstico contractual
1. El Instituto Nacional de Vas, Invas, es uno de los organismos del Estado con asignacin de los mayores recursos, ya que tiene a su cargo todo lo relacionado con la infraestructura vial del pas. 2. Del anlisis y estudio de campo a sus procesos contractuales, ejecutados durante el perodo comprendido entre 1995 y julio de 1998, se detect como una de sus principales debilidades la distribucin de competencia para contratar entre muchos funcionarios del nivel directivo (subdirector) otorgada a travs del mecanismo de la delegacin por parte del director de la entidad, conllevando como consecuencia la diversidad de criterios jurdicos sobre la materia contractual y generando inseguridad jurdica tanto para la propia administracin como para los particulares. 3. La oficina jurdica de la entidad no cumpla en la realidad con su verdadero papel de asesor y coordinador jurdico en materia contractual, pasando a ser una dependencia tramitadora, y dejando de lado la efectiva y eficaz intervencin que en estas materias le corresponda. 4. La utilizacin de la urgencia manifiesta ha dejado de ser mecanismo de excepcin, para convertirse en ordinario y de usual aplicacin. 5. No existe un registro o base nica de proveedores que sirva como marco de referencia a la entidad para la adquisicin de bienes y servicios. 6. No se cumple con la remisin bimensual de los contratos celebrados a la Secretara Tcnica, por parte de las subdirecciones.
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7. Devolucin de estudios de predicacin por la mala calidad de los mismos. 8. Ineficaz e ineficiente supervisin y vigilancia a los contratos por parte de los interventores. 9. Excesiva concentracin de contratistas, que a la postre originan monopolio, dada la ausencia de parmetros de orden tcnico que determinen su contratacin. 10. Se observ un gran nmero de contratos correspondientes a vigencias pasadas sin liquidar, lo que significa para la administracin acreencias pendientes y con posibilidad de aumentar considerablemente sus cantidades. No existe en el presupuesto rubro o disponibilidad para atender estos compromisos. 11. No existe coordinacin administrativa ni funcional entre las diferentes subdirecciones y las secretaras tcnica y administrativa con la oficina jurdica; por consiguiente, cada dependencia acta en materia contractual en forma desarticulada, creando repblicas independientes. 12. Se efectan transferencias de recursos a las regionales sin ningn criterio y planeacin.
Caja de Previsin Social de Comunicaciones, Caprecom
Naturaleza jurdica: La Caja de Previsin Social de Comunicaciones, Establecimiento Pblico creado mediante la Ley 82 de 1912 se transforma en virtud de la Ley 314 de 1996, en Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional, con personera jurdica, autonoma administrativa y patrimonio independiente, y en consecuencia su rgimen presupuestal y de personal ser el de las entidades pblicas de esta clase, vinculadas al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Objeto: La Caja de Previsin Social de Comunicaciones, Caprecom, en su naturaleza jurdica de Empresa Industrial y Comercial del Estado opera en el campo de la salud como Entidad Promotora de Salud (EPS) y como Institucin Prestadora de Salud (IPS), acorde con lo establecido en la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios, de tal forma que podr ofrecer a sus afiliados el Plan Obligatorio de Salud (POS), en los regmenes contributivo y subsidiado y Planes Complementarios de Salud (PCS) en el rgimen contributivo. La Caja de Previsin Social de Comunicaciones, Caprecom, en el campo de las pensiones, opera como una entidad Administradora del Rgimen Solidario de Prima Media con Prestacin Definida para aquellas personas que estuviesen afiliadas a 31 de marzo de 1994, sin perjuicio de la libre eleccin que consagra la Ley 1993.
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Funciones: Son funciones de la Caja de Previsin Social de Comunicaciones Desarrollar las funciones asignadas a las Empresas Promotoras e Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud en la Ley 100 y dems normas que la reglamenten, adiciones, modifiquen o deroguen. Ejercer la actividad contractual para el cabal cumplimiento de sus objetivos. Recaudar las cotizaciones por los servicios a su cargo. Invertir los recursos de tal manera que le permitan garantizar la calidad y el pago de los servicios a su cargo. Atender la administracin, reconocimiento y pago de las pensiones y dems prestaciones socioeconmicas de los pensionados y afiliados. Garantizar los servicios de seguridad social integral en salud a sus afiliados. Las dems que le seale la ley, decretos y sus propios estatutos.
Diagnstico contractual
1. El caos y el desorden administrativo reinante en sus diferentes dependencias, la falta de comunicacin y coordinacin entre ellas, llevaron a la entidad al despilfarro y, por ende, a la crisis econmica a que se vio abocada. 2. Ausencia de polticas y directrices para el manejo del presupuesto de la entidad. 3. No existi control administrativo por parte de la direccin de la entidad, sobre los contratos celebrados por sus subdirectores. 4. Ausencia de poltica para el gasto pblico, generando erogaciones para situaciones innecesarias, sin relacin alguna con el objeto y fines que debe cumplir, a tal punto que se patrocinan reinados de belleza. 5. En las carpetas de los contratos no reposan documentos importantes como plizas, disponibilidades presupuestales, certificaciones de cumplimiento, y se encuentran sin foliar. 6. Hay un gran nmero de contratos sin liquidar. 7. No existen constancias sobre la efectiva ejecucin de los contratos ni de recibo a satisfaccin.
RIESGOS DE CORRUPCIN EN LA CONTRATACIN ESTATAL

Del anlisis y trabajo de campo efectuado en Invas y Caprecom se determinan una serie de conductas o comportamientos irregulares y reiterati-
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vos por parte de los servidores pblicos y los contratistas en el desarrollo de los procesos contractuales, dejando de lado los fines y cometidos generales del Estado para atender intereses personales y privados. A continuacin se presenta una sntesis de ellos:
Direccionamiento desde el pliego de condiciones y trminos de preferencia
Los pliegos de condiciones son considerados como el mecanismo o instrumento a travs del cual la administracin pblica establece los requisitos y condiciones de orden jurdico, econmico y de conveniencia, necesarios para la adquisicin de unos bienes o servicios, o para la ejecucin de una obra, tendientes a satisfacer las necesidades y prioridades de la comunidad como objetivo primordial del Estado. Su elaboracin o confeccin se halla expresa y claramente regulada por el estatuto de contratacin. Se advierte que en stos, se detallan especialmente los aspectos relativos al objeto del contrato, su regulacin jurdica, los derechos y obligaciones de las partes, la determinacin y ponderacin de los factores objetivos de seleccin y todas las dems circunstancias de tiempo, modo y lugar que se consideren necesarias a fin de garantizar reglas claras y completas en el trmite del proceso licitatorio y preservar los principios de transparencia, economa y responsabilidad que los rige. En otras palabras, el confeccionamiento de esos pliegos o trminos de referencia obedecen al desarrollo de una facultad reglada para la administracin, lo cual no evita que al ser preparados se establezcan all reglas, frmulas matemticas, condiciones o requisitos que puedan favorecer a determinados oferentes o proponentes. Si bien nuestro estatuto contractual establece una serie de requisitos, principios y procedimientos para agotar los procesos contractuales, as como trminos preclusivos y perentorios en las diferentes etapas de seleccin para llegar a la adjudicacin, en la prctica esto no ha sido suficiente para erradicar la corrupcin en el campo contractual. Como lo anotamos, la confeccin de reglas en muchas oportunidades subjetivas conlleva con posterioridad a interpretaciones por parte de los servidores pblicos segn sus propias conveniencias e intereses, contraviniendo abiertamente el principio de la transparencia. Sobre este punto en particular, se indag con diferentes contratistas del Estado, cuyas ofertas han cumplido a cabalidad con los requisitos y especificaciones tcnicas, econmicas y jurdicas de los pliegos de condiciones y sin embargo en el momento de la evaluacin, debido a clusulas como la del Programa de inversiones cuya definicin, calificacin y evaluacin no obedecen a frmulas claras y precisas, sino a criterios del
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evaluador de orden meramente subjetivos, sus propuestas no han alcanzado el primer puesto o que alcanzndolo, debido a este contenido han sido relegadas a un segundo, tercero y cuarto lugar. La anterior situacin se constat de la revisin de los pliegos de condiciones, elaborados por Invas para sus diferentes procesos contractuales y que incluyen la siguiente clusula:
Este criterio se califica teniendo en cuenta la factibilidad y conveniencia del Pro-
grama de Trabajo e Inversiones y el Cronograma de Actividades, y que los mismos se desarrollen en forma armnica y sean concordantes con el plazo propuesto y con el programa de utilizacin de equipo. El Proponente deber anexar a la propuesta una copia, en medio magntico, del Cronograma de Actividades (Microsoft Project versin 4.0) y del Anexo al Cronograma de Actividades (Microsoft Excel versin 5.0). No se asignar puntaje alguno en este criterio al Proponente que no anexe la copia en medio magntico del Cronograma de Actividades y del anexo al Cronograma de Actividades, ni al Proponente que no ajuste su Programa de Trabajo e Inversiones, incluyendo los ajustes a las disponibilidades presupuestales de que trata el numeral 1.4 del presente Pliego de Condiciones. Antes de proceder a la calificacin del Programa de Trabajo e Inversiones de cada uno de los Proponentes, se estudiar y verificar que el mismo se desarrolle en forma armnica y sea concordante con el Cronograma de Actividades, el plazo propuesto y el Programa de Utilizacin de Equipo; cuando el Programa de Trabajo e Inversiones no cumpla las condiciones anteriores, ste ser calificado con cero (0) puntos y no ser tenido en cuenta en el proceso de calificacin de este criterio...
Como se observa, se determina una calificacin sobre un criterio de factibilidad y conveniencia y de un desarrollo armnico sin precisar la forma como se obtendr la correspondiente evaluacin por este tem, como tampoco se explican los alcances de las expresiones soportes de la calificacin, la cual queda al criterio del evaluador de turno.
Aclaraciones, adiciones (adendos)
Con el objeto de precisar el contenido y alcance de los pliegos de referencia, la entidad estatal de oficio o a peticin de parte, puede durante el trmino de la licitacin expedir aclaraciones, modificaciones o adiciones, con la obligacin de informar a todas las personas que retiraron los pliegos. Si bien se trata de un procedimiento establecido por la ley, a travs de estos mecanismos eventualmente se pueden subsanar deficiencias o debilidades de oferentes mediante pronunciamientos y decisiones de la administracin favorables a sus intereses, o pueden constituirse en una oportunidad para que el ente pblico perfile en un momento dado a su futuro contratante.
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Es pues, un procedimiento de alto riesgo en la contratacin pblica, que al permitir modificaciones tcnicas, econmicas o de requisitos y condiciones puede inducir al favorecimiento de un determinado proponente, por ejemplo, cuando se conceden autorizaciones en cuanto al cambio de maquinaria, o la homologacin de requisitos profesionales por experiencia, o se emiten conceptos jurdicos de orden subjetivo, pues el hecho de conocerse por los interesados en la propuesta las condiciones de sta, frente a su real situacin financiera, econmica, profesional o tcnica pueden buscar a travs de los denominados adendos reorientaciones administrativas tendientes a favorecer sus propios intereses; o en sentido contrario, puede constituirse en una oportunidad para la propia administracin que ha conocido la situacin de los oferentes, propiciando ventajas que garanticen un determinado pronunciamiento.
Ausencia de estudios serios de factibilidad y conveniencia
Se ha generalizado la prctica de gastos de recursos pblicos, so pretexto de hacer inversiones de orden social, sin que previamente exista un inventario de necesidades y prioridades y, por ende, de estudios de factibilidad y conveniencia que determinen la necesidad del servicio o adquisicin de los bienes, tal y como lo ordena la normatividad contractual. La experiencia ha demostrado, en no pocas oportunidades, la ejecucin de obras innecesarias o repetidas, o la adquisicin de bienes o suministros no requeridos, o en cantidades excesivas, debido precisamente a la ausencia de estudios serios de factibilidad y conveniencia, pues es sabido que tratndose de contratos de obras pblicas, los funcionarios encargados de verificar las necesidades y prioridades no se desplazan al lugar, a efecto de establecer la naturaleza y necesidad de las obras a ejecutar, procedindose sobre estos irresponsables estudios a la apertura y adjudicacin de contratos, lo cual lleva como consecuencia el requerimiento de obras adicionales que en ocasiones resultan an ms costosas que la inicialmente programada, o la ejecucin de obras no prioritarias para la comunidad. La anterior situacin se presenta con el fin de favorecer o adjudicar contratos a personas conocidas de la administracin, creando la necesidad a travs de estudios ineficientes, irresponsables e innecesarios.
Violacin al principio de transparencia Fraccionamiento tcnico de los contratos
Por regla general, nuestro estatuto contractual ha determinado que la escogencia de los contratistas se efecte a travs de licitacin pblica o concurso de mritos, con el objeto de permitir la participacin de un mayor
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nmero de personas que, en igualdad de condiciones, est en capacidad de prestar el servicio o ejecutar la obra, lo cual viene a ser precisamente el desarrollo del principio de transparencia. Sin embargo, en muchas oportunidades y valindose de las excepciones que la misma ley ha consagrado, se recurre a la contratacin directa, cuyo mecanismo permite cierta discrecionalidad a las autoridades pblicas en la escogencia del contratista, lo cual determina que en una obra o servicio que por su magnitud o valor amerita el adelantamiento de un proceso licitatorio, su objeto sea fraccionado o dividido artificialmente a efecto de eludir el referido proceso y facilitar en esta forma la escogencia a dedo de quien ha de ejecutarla. En la legislacin anterior se hallaba expresamente prohibida esta modalidad, la cual no fue recogida por la nueva normatividad, permitiendo el uso y abuso de esta prctica, tal y como se ha verificado en las visitas efectuadas a las diferentes entidades pblicas. En efecto, se han detectado casos en que para la ejecucin de una obra cuyo objeto perfectamente puede desarrollar un solo contratista, se ha dividido artificialmente el objeto del mismo para darle participacin hasta a 25 contratistas, con el consecuente perjuicio econmico para el erario pblico ante la presencia de sobrecostos, traumas administrativos por la pluralidad de contratistas, responsabilidades diluidas, ausencia de uniformidad en la ejecucin de la obra o prestacin de servicios, materiales de mala calidad y presencia de un mayor nmero de interventoras, dificultando an ms los controles administrativos, fiscales y disciplinarios. Las anteriores situaciones necesariamente son factores decisivos para aumentar y facilitar la corrupcin administrativa imperante que, adems de lesionar gravemente al erario pblico, hace ineficiente al Estado y afecta la prestacin de los servicios pblicos, ameritando una revisin normativa en este aspecto.
Adiciones a los contratos estatales
La Ley 80 de 1993 (artculo 40 inciso final) prev la posibilidad de adicionar los contratos administrativos hasta en el 50% de su valor inicial, expresado ste en salarios mnimos, lo cual ha permitido que en procesos licitatorios se presenten ofertas muy por debajo de su precio real a fin de obtener la adjudicacin y ms adelante acudir a la adicin del contrato, burlando en esta forma los procedimientos y principios de la contratacin y abriendo la puerta para que contratistas con deficiencias tcnicas, econmicas, financieras y antecedentes de orden administrativo y hasta penal se vean beneficiados con adjudicaciones que en la mayora de los casos no van a poder cumplir por falta de recursos ante la imposibilidad de adicionar una vez agotado el tope del 50% establecido en la ley.
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La utilizacin de este instrumento se ha generalizado en la administracin pblica, con las graves consecuencias econmicas para el erario pblico, toda vez que de permitirse con cierta flexibilidad legal la adicin de los contratos, las obras y servicios resultan an ms costosos y se pueda afirmar que muy encima de sus precios reales, a tal punto que desde la presentacin de la oferta, el proponente va sobre seguro de su incremento durante la ejecucin del contrato, e incluso llega a ser considerado como un derecho de los contratistas sin que los hechos y circunstancias ameriten su respectiva adicin. Es preocupante que a travs de este mecanismo se obtengan beneficios econmicos tanto para los contratistas como para los servidores pblicos que sin ningn escrpulo autorizan las adiciones amparados en una norma legal, ante unos organismos de control pasivos y una administracin indiferente a este riesgo de corrupcin.
Monopolio de contratistas
De tiempo atrs, se han venido conformando grupos de contratistas considerados como los nicos capaces de ofrecer productos o servicios al Estado, por su capacidad econmica, experiencia o trayectoria que facilita su acceso al servicio pblico, puesto que intervienen en la mayora de las licitaciones pblicas con altas probabilidades de ejecutar los contratos en sus diferentes modalidades. Se establece as una posicin dominante en el mercado contractual del Estado, que bien podra considerarse como un monopolio, y que a su vez resulta ser una figura reprobable que vulnera los principios de la libertad econmica, de la libre competencia y de la igualdad de acceso de los particulares al servicio pblico. As mismo, la anterior situacin puede afectar gravemente el inters general que perjudica al Estado al cerrar las posibilidades de contratar con mayor nmero de particulares y propiciar la inmoralidad y la prdida econmica del Estado, que no sabe en un momento dado si en verdad est seleccionando la mejor oferta o propuesta.
Ausencia de reglamentacin para fijar precios
Es muy frecuente encontrar en el mercado disparidad en los precios que para unos mismos bienes y servicios rigen para las personas particulares, naturales o jurdicas, y para los entes estatales. En efecto, se ha venido constituyendo como una prctica reiterativa el hecho de fijarle al Estado unos precios muy superiores a los que rigen el mercado comn, desde la compra de un simple elemento de oficina hasta la ejecucin de una gran obra de ingeniera en la cotizacin o presentacin de la oferta. Los productos son facturados con porcentajes por encima de lo usual o del precio real del mercado, con la excusa de que la
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administracin es morosa en el pago de sus cuentas y porque adems va implcita la comisin del servidor pblico encargado de decidir la adquisicin. Sobre este punto, preocupa la actitud pasiva e indiferente de las autoridades administrativas y rganos de control y vigilancia, que no obstante conocer esta irregularidad, poco o nada hacen por buscar frmulas de solucin, pues si bien existe un organismo encargado de llevar un registro de proponentes y proveedores, en el cual se determinan los antecedentes contractuales y personales de los futuros contratistas del Estado, no se ha ocupado de fijar una reglamentacin que contenga una lista de precios de todos los bienes y servicios objeto de contratacin administrativa, a la cual obligatoriamente deberan sujetarse tanto los oferentes como la administracin, so pena de hacerse acreedores a las sanciones administrativas y penales, a fin de disminuir sustancialmente los vicios que por este aspecto afectan la contratacin pblica, proteger el erario pblico y permitir la ejecucin de mayores obras para servicio de la comunidad.
Urgencia manifiesta
La figura de la urgencia manifiesta se halla consagrada en el estatuto contractual, como un mecanismo a travs del cual, y sin necesidad de acudir a los procedimientos de seleccin o concurso pblico, se adquieren de manera directa los bienes o servicios, en razn a la exigencia de la continuidad del servicio o ejecucin de la obra, o cuando se presentan situaciones relacionadas con los estados de excepcin o cuando se trata de conjurar situaciones excepcionales, relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre; la ley impone como requisito previo a la contratacin la declaratoria mediante acto administrativo motivado y un control posterior por parte del correspondiente organismo de control fiscal. Se trata de una figura tan amplia y de excepcin que incluso permite efectuar traslados presupuestales internos con el objeto de financiar las obras o servicios a contratar. Esta modalidad de contratacin pblica ha llegado a ser considerada en el mbito de la contratacin estatal como el riesgo de la corrupcin por excelencia, porque se prescinde de los mecanismos de seleccin objetiva de contratacin y las causas para su determinacin las pondera a su arbitrio el jefe o el encargado de los procesos licitatorios de la respectiva entidad, mediante un acto administrativo motivado que no se halla sujeto a recursos o revisiones jurdicas previas y que slo cuenta con un mecanismo de revisin posterior (de 2 meses), cuando ya los contratos muy seguramente se han ejecutado y no existe la ms remota posibilidad de revertir la actuacin. En esta forma se favorecen los contratos a los amigos o el pago de los llamados favores polticos, pues dada la flexibilidad
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del mecanismo, la ausencia de requisitos y formalidades previas y aun de controles administrativos y fiscales, se obtienen recursos inmediatos a travs de modificaciones presupuestales, omitiendo igualmente los procedimientos regulares establecidos para ello. Sin embargo, se debe precisar que, sobre la facultad para efectuar traslados presupuestales, la Honorable Corte Constitucional en Sentencia No. 772 del 10 de diciembre de 1998 la limit en el entendido de que los traslados internos que se efecten para atender las necesidades y los gastos propios de la declaratoria de urgencia manifiesta, slo pueden afectar el anexo del decreto de liquidacin del presupuesto. En sntesis, esta figura permite la escogencia a dedo del contratista, sin lmite de cuanta y sin controles o autorizaciones previas. Es tan grave su utilizacin, que incluso se recurre a ella para situaciones no consideradas como de excepcin, sino para hechos y objetos que perfectamente dan espera en un proceso licitatorio serio, transparente y objetivo. En otras oportunidades, sin expedirse el acto administrativo ni perfeccionarse el contrato, el contratista ya ha iniciado la ejecucin de las obras o servicios, sometiendo por tanto a la administracin a sus requerimientos y condiciones, que en muchas oportunidades resultan altamente lesivos para los intereses patrimoniales y econmicos del Estado. Su abuso se deriva adems de su flexibilidad, de la ausencia de verdaderos controles administrativos y penales que impongan serias y drsticas sanciones a quienes hacen uso de este mecanismo de manera irresponsable.
Irregular contratacin con cooperativas
Con la errnea interpretacin jurdica del pargrafo del artculo 2, e inciso 1 del artculo 13 de la Ley 80 de 1993, se lleg a la conclusin de que las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales y consideradas como entidades estatales, no se hallaban sujetas en sus procesos contractuales al rgimen previsto en la referida ley. Tan lamentable criterio jurdico conllev a la conformacin de un gran nmero de cooperativas que, sin reunir en muchos de los casos requisitos mnimos en cuanto a capacidad tcnica y financiera, recibieron recursos del Estado con el fin de celebrar contratos directamente, con graves repercusiones para el patrimonio estatal, irregular ejecucin de obras y mala calidad de servicios. Esta desviada interpretacin se vino a constituir en un grave riesgo de corrupcin administrativa, toda vez que se transfieren recursos del Estado a las llamadas cooperativas sin ninguna garanta o previsin para su seguridad; se permiti la celebracin de contratos sin el adelantamiento de los
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procesos licitatorios, seleccionando a dedo los contratistas, sin estudios de factibilidad o conveniencia, sin ninguna garanta para el cabal cumplimiento de las obligaciones contradas, sin ningn tipo de control administrativo y penal, dejando por dems altas comisiones a las ya referidas cooperativas por los manejos de los dineros pblicos. Afortunadamente la pronta intervencin de la Procuradura General de la Nacin, que a travs de un concepto cuestion tan lesiva prctica, puso freno a su desmedida aplicacin, lo cual sin embargo no obsta para que los referidos artculos sean derogados o declarados nulos por la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, a fin de que desaparezcan del mundo jurdico de manera definitiva, ya que a pesar del concepto del seor procurador, el riesgo de aplicabilidad an persiste, pues no olvidemos que los conceptos no son de obligatorio acatamiento y cumplimiento (artculo 33 C.C.A.).
Uso irregular del contrato de prestacin de servicios
Nuestro estatuto contractual lo define en su artculo 32 numeral 3 en la siguiente forma:

Contrato de prestacin de servicios.
Son contratos de prestacin de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administracin o funcionamiento de la entidad. Estos contratos slo podrn celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningn caso estos contratos generan relacin laboral ni prestaciones sociales y se celebran por el trmino estrictamente indispensable.
Como se observa claramente de la definicin anterior, para la celebracin de esta clase de contratos es requisito sine qua non que las actividades a desarrollar no puedan realizarse con personal de planta o que requieran conocimiento especializado; condicin que sin embargo generalmente es desconocida abiertamente por las autoridades administrativas, que contratan un sinnmero de personas para cumplir funciones similares o idnticas a las asignadas al personal de planta, sin ninguna justificacin y con el nico propsito de cumplir compromisos personales o polticos. La anterior inobservancia ha generado a la conformacin de las plantas paralelas de comn ocurrencia en la gran mayora de entidades pblicas, que ante la imposibilidad de efectuar nombramientos ordinarios, bien por ausencia de vacantes o porque la provisin de cargos debe efectuarse a travs de concurso, recurren a la figura de los contratos de prestacin de servicios para ejecutar funciones desempeadas por personal
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de planta, o que administrativa y funcionalmente no son necesarias y que s implican grandes erogaciones para el patrimonio estatal, con el agravante de que en la mayora de los casos la remuneracin fijada supera ampliamente las asignaciones de los empleados de planta, originando una odiosa e injustificada discriminacin. Por otra parte, generalmente los contratistas no renen los requisitos exigidos para el ejercicio de los cargos para los cuales fueron contratados, a ms de no cumplir a cabalidad con las funciones asignadas y con el agravante de que se hallan excluidos del poder disciplinario, no obstante desempear una funcin pblica, cuyo incumplimiento podra ser objeto de sanciones administrativas. Es alarmante la inclusin de altas partidas presupuestales para atender estos compromisos, sin resultados que correspondan a la inversin efectuada, lo que ha determinado en muchas ocasiones que el nmero de funcionarios de planta sea muy inferior a los que se contratan mediante la modalidad en estudio. La situacin planteada se origina en la falta de controles administrativos para esta clase de contratos, aunada a la facilidad que este medio ofrece para el acceso al servicio pblico, toda vez que no es necesario acreditar requisitos de orden legal, como s sucede para el ingreso de los servidores de planta; tampoco se hallan sometidos a ninguna clase de concurso o exmenes de conocimientos para ingreso, en tanto que la remuneracin se establece al arbitrio de los contratistas. Con el propsito de contener los efectos desmedidos en el gasto pblico causados por esta modalidad, y ante el cuestionamiento de la opinin pblica, el Gobierno Nacional ha determinado (Decreto 26/98) las siguientes medidas de obligatorio acatamiento en las entidades que financian sus gastos con recursos del Tesoro nacional: Los contratos de prestacin de servicios con personas naturales o jurdicas slo se pueden celebrar cuando no exista personal de planta especializado para la labor requerida. No podr pactarse remuneracin para el pago de servicios calificados a personas naturales o jurdicas que presenten servicios en forma continua para asuntos propios del rgano pblico por un valor mensual superior a la remuneracin total mensual establecida para el jefe del organismo respectivo. Las entidades territoriales deben adoptar seala la misma norma, medidas similares.
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Contratacin con compaas ficticias
Nuestro estatuto contractual dispone que todas las personas naturales o jurdicas que aspiren contratar con las entidades estatales debern estar inscritas, calificadas y clasificadas en la Cmara de Comercio de su jurisdiccin, con el fin de llevar un registro sobre sus antecedentes financieros, econmicos, de experiencia, de infraestructura, etc., para garantizar la efectividad y el cumplimiento de las obligaciones contradas. No obstante la anterior disposicin, se han consagrado excepciones, como para los casos de urgencia manifiesta, contratacin de menor cuanta, contratacin de actividades cientficas o tecnolgicas, contratos de prestacin de servicios y de concesin de cualquier ndole y cuando se trate de adquisicin de bienes cuyo precio se encuentre regulado por el Gobierno Nacional (Art. 22, inciso 6, Ley 80) preceptiva que se ha convertido en una vena rota al permitir toda clase de desmanes en su utilizacin. En efecto, es de frecuente ocurrencia encontrar contrataciones celebradas con empresas fantasmas, que ofrecen en su objeto social una gran variedad de servicios que pueden ir desde el suministro de un lpiz hasta la ms sofisticada consultora, constituidas de la noche a la maana, con capitales e infraestructura ficticias y socios que en tal calidad aparecen en varias compaas oferentes y de la misma ndole, y cuya nica garanta o respaldo que se le brinda al Estado es un nmero telefnico correspondiente al lugar de residencia del oferente. En tal condicin, no es raro encontrar que un mismo contratista le ha suministrado a la administracin tiles de oficina, computadores, elementos de aseo, al tiempo que en otra entidad habr realizado contratos de consultora o de prestacin de servicios y hasta de concesin. Aunque la intencin del legislador al establecer excepciones en cuanto al registro de proponentes y permitir la contratacin directa para cierta clase de contratos fue sana en cuanto se diriga a consentir la adquisicin de bienes de manera rpida y expedita, obviando procedimientos y ritualidades, paradjicamente, lejos de ser considerada como una prerrogativa, se ha constituido en un grave riesgo de corrupcin administrativa. As, por ejemplo, de las indagaciones efectuadas encontramos que continuamente se fraccionan las adquisiciones de bienes y servicios para abrirle el camino a esta clase de compaas a travs de la contratacin directa, recurriendo a otras ofertas de apariencia con el propsito de cumplir con el requisito final de las dos ofertas; de ello se desprende la entrega de elementos de mala calidad que aunque son ofrecidos por debajo de los precios normales del mercado, sus caractersticas y condiciones no son las ms ptimas para el servicio. Es lamentable para el Estado encontrarse frente a este tipo de contratistas, que no ofrecen ninguna garanta en cuanto a sus productos por su misma
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existencia efmera, y dejan a la administracin a la deriva sin encontrar un responsable que econmicamente repare el dao. Esto finalmente ocasiona la readquisicin de los mismos elementos que corresponden a las verdaderas necesidades del servicio, con el consiguiente perjuicio econmico. En este punto sera realmente importante la injerencia de la Cmara de Comercio pasando de un papel puramente pasivo a uno activo que no se limite a verificar que los proponentes plasmen la informacin solicitada en unos formularios previamente elaborados por esa entidad, sin detenerse a constatar su veracidad, amparados nica y exclusivamente en el principio de la buena fe. Por la seriedad e importancia de esta entidad se le debera dotar de los instrumentos jurdicos y coercitivos para que la inscripcin en el registro de proponentes corresponda a personas jurdicas y naturales con una amplia idoneidad y trayectoria en el campo contractual, sin antecedentes penales y administrativos y que no hagan parte del crculo vicioso del que se ha venido hablando. Aparte de estas ltimas precisiones, sera pertinente la inscripcin absoluta de todos los contratistas del Estado, sin excepcin alguna en cuanto a lmites de cuanta o clase de contratos, para lo cual sera conveniente la modificacin del articulado de la Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios que consagran las excepciones comentadas.
Interventora
Con el objeto de ejercer el examen, verificacin y fiscalizacin en la ejecucin de los contratos, se ha previsto por la ley la figura de la interventora, la cual es ejercida por una persona independiente de la entidad contratante y del contratista y que responde civil, penal y administrativamente tanto por el incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato, como por los hechos u omisiones que le fueren imputables y que causen dao o perjuicio a las entidades. Como se observa, a travs de esta importante figura se busc la existencia de un control interno, inmediato y simultneo para garantizar la efectividad y cumplimiento de las obligaciones contradas por el contratista. Sin embargo, en la prctica no se lleva a cabo debido al nexo o vnculo de amistad que viene a conformarse entre interventor y contratista, el cual distorsiona el control de verificacin que se le ha encomendado; as el interventor pasa a ser un socio ms del contratista, que avala y aprueba todas sus decisiones, aun en contra de la propia administracin. As mismo, causan detrimento al erario pblico los altos costos de las interventoras, ya que en algunos casos los precios de stas son de cuan-
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ta similar al de los contratos objeto de verificacin, lo que resulta a todas luces injustificado dada la naturaleza misma del contrato. Causan igualmente detrimento las autorizaciones impartidas por los interventores para ejecutar mayores cantidades de obra, por cambio de especificaciones y modificaciones tcnicas, que en ltimas debe aceptar la administracin. En otros casos firman actas de recibo sin verificar el efectivo cumplimiento de las obligaciones, adems de autorizar suspensiones del contrato prolongando los trminos del mismo y, por ende, aumentando los costos.
poca electoral y transferencias regionales
En el trabajo de campo efectuado se observ que en vigencias fiscales que coinciden con pocas electorales, las transferencias regionales alcanzaron el 50%, cuando para el mismo perodo y en condiciones normales slo llegan al 20%. Se infiere que la razn de ser de este fenmeno es la coincidencia con los procesos electorales al utilizarlo como mecanismo para atraer o cautivar electorado, con sus necesarias consecuencias negativas para la administracin pblica, por cuanto se dejan de lado los fines y objetivos de la contratacin, y se acude al prurito de contratar por contratar con fines electoreros y personales, sin estudios o razones de conveniencia o de necesidad, que a la postre lo que generan son desidia administrativa y despilfarro de los recursos del Estado.
Delegacin de la funcin de contratacin
La Constitucin Poltica en su artculo 211 establece como mecanismo de descongestin administrativa la delegacin de funciones, fijando sus lineamientos esenciales, al tiempo que prescribe que el Presidente de la Repblica y dems autoridades administrativas podrn delegar en sus subalternos algunas de sus funciones en las condiciones que determine la ley. En el campo contractual se halla plasmada esta autorizacin en la Ley 80 de 1993 y en el Decreto Ley 2150 de 1995, al autorizar expresamente a los jefes y representantes legales de las entidades estatales para delegar total o parcialmente la competencia para celebrar contratos y desconcentrar la realizacin de licitaciones o concursos, en los servidores pblicos que desempeen cargos del nivel directivo o ejecutivo. En virtud de las anteriores autorizaciones legales, los directores de mediante acto administrativo otorgan la competencia para celebrar contratos y adelantar procesos licitatorios a los subdirectores, lo que dispersa el compromiso y la responsabilidad, hace ms dispendiosos los procesos, facilita la identidad de contratista para la ejecucin de diferentes objetos
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contractuales, aumenta la disparidad de criterios en materia contractual dado el elevado nmero de servidores pblicos encargados de estos manejos, con el agravante de las bajas remuneraciones que en un momento dado estimulan la corrupcin y los hace presa de favoritismos personales. Tales circunstancias y situaciones ameritan la adopcin de medidas como centralizar o fusionar estas facultades en una sola oficina, de tal suerte que se facilite delimitar responsabilidades y unificar criterios. As mismo se debe fortalecer la oficina jurdica otorgndole la importancia que en este aspecto merece, pues en el trmite de los procesos licitatorios tanto precontractuales como contractuales es totalmente ajena, y en la mayora de los casos slo llega a tener conocimiento cuando el contrato ya se ha adjudicado o se ha ejecutado y se debe proceder slo a su liquidacin. El aprovechamiento de esta oficina podra ser mayor al ejercitar el papel de coordinadora en todos los procesos, verificando el estricto cumplimiento de los principios de la contratacin y, en general, responsabilizndose de los procesos tanto precontractuales como contractuales. La dispersin de facultades no slo contribuye a la corrupcin sino que lleva adems omisiones e irregularidades en los procedimientos que originan demandas y reclamaciones, que en ltimas se revierten contra el patrimonio de las entidades.
Caos presupuestal
La excesiva desconcentracin en materia contractual, analizada en el punto anterior, no slo genera caos administrativo sino que repercute de manera directa en el normal y regular desarrollo presupuestal. Se presentaron casos de solicitudes de disponibilidades presupuestales sin que finalmente se llegara a celebrar el contrato y sin comunicar la decisin para la anulacin correspondiente; en otros eventos se utiliza para un objeto diferente a aquel para el cual fue expedida o lo que es an ms grave, se adquieren compromisos sin el debido respaldo presupuestal o en cantidades superiores a la existencia real, abocando a la administracin a pleitos y reclamaciones muy onerosas.
Contratos interadministrativos
Bajo esta modalidad se denominan los contratos celebrados entre entidades de derecho pblico, los cuales se hallan excluidos del trmite de la licitacin o concurso, con excepcin del contrato de seguro y que, como los dems contratos administrativos, buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestacin de los servicios pblicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados. Con fundamento en la anterior modalidad contractual, se detecta la celebracin de contratos con otras entidades pblicas y en particular con
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las entidades territoriales como departamentos y municipios, que se encargan, en desarrollo de los referidos contratos, de la ejecucin de obras pblicas y de infraestructura en sus respectivos territorios, y cuya ejecucin amerita serios cuestionamientos, toda vez que su efectivo y cabal cumplimiento se funda slo sobre el compromiso institucional, ya que, dada la naturaleza del convenio, se hallan excluidos tanto del proceso licitatorio como de la inclusin de cualquier clusula exorbitante y de la constitucin de garanta, que en un momento dado le puedan otorgar instrumentos a la entidad contratante para requerir el cumplimiento del objeto contractual. As, se presentan obras inconclusas, de mala calidad, sin supervisin alguna; se desarrollan obras ya ejecutadas con anterioridad o innecesarias, con altos sobrecostos, ausencia de efectivos controles administrativos y fiscales aunados a la descoordinacin entre las partes contratantes. En otras oportunidades, la entidad contratista cede el contrato de manera irresponsable a terceros, quienes dada la modalidad como han accedido a la contratacin, se consideran liberados de toda responsabilidad y cumplimiento.
Caos administrativo
La falta de cuidado y diligencia en el trmite de los asuntos administrativos conduce al desorden y al caos, que a su vez se constituyen en grandes aliados de la corrupcin, al facilitarla y, por qu no, estimularla. Este caos se traduce en la ineficacia administrativa del Estado en el manejo de sus asuntos; se verifica por ejemplo la ausencia de archivos o, si los hay, son llevados de manera tan inoperante, que en un momento dado dificultan la consecucin de informacin o documentos y pueden fomentar el encubrimiento de hechos o acciones irregulares. Esta situacin tambin fue detectada a raz de la pluralidad de servidores pblicos encargados de una misma funcin, que desvirtan todo principio de responsabilidad, ya que ante cualquier eventualidad o irregularidad sta se dispersa o diluye con facilidad; adems genera diversidad de criterios y polticas que slo conllevan a decisiones contradictorias o incoherentes sobre el mismo asunto. Igualmente la ausencia de controles internos que verifiquen y supervisen las competencias y atribuciones de los servidores pblicos se constituye en gran riesgo de corrupcin, pues se observ la distribucin de competencias en materia contractual sin establecer ningn control o verifica-
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MAPA DE RIESGOS REA DE CONTRATACIN

FACTOR DE RIESGO DESCRIPCIN En el confeccionamiento de los pliegosdecondicionesotrminos dereferenciaseestablecenreglas, frmulasmatemticas,condiciones o requisitos para favorecer a determinadosproponentes. POSIBLES CONSECUENCIAS Facilitaelfavorecimientodelaadjudicacindeuncontratoaunadeterminadapersona. Rompeelprincipiodeigualdadentre losdiferentesproponentes. Creainseguridadjurdicaenlasevaluaciones. Seadjudicaaofertasmenosconvenientes. Dificultadeterminarunairregularidad decarcteradministrativoopenal. Sobrecostos. Obrasmalejecutadas. Malacalidad. Quebrantaelprincipiodeigualdad. Desconoceprincipiosdetransparenciayobjetividad. Incumplimientoenlaejecucindel contrato. Sobrecostos. Obrasmalejecutadas. Erogacionespatrimonialesinnecesariasqueconllevandetrimentodelerariopblico. Sobrecostos. Violacinalprincipiodelaseleccin objetiva. Favorecimientoadeterminadoscontratistasconocidosatravsdecontratos innecesarios. Sobrecostos. Desgasteadministrativoinjustificado. Dificultad en los controles y organismosdecontrol. Ausenciadepluralidaddeofertas. Ausenciadeuniformidadenlacalidaddelaobra. Diluyeresponsabilidad. Implicamayornmerodeinterventora. Se viola el principio de igualdad y transparencia. Enocasionesfirmanactasderecibo sin verificar el efectivo cumplimientodelasobligaciones. Se diluye la responsabilidad. PONDERACIN
Direccionamiento desde el pliego de condiciones o trminos de referencia
Riesgo alto
Aclaraciones, adiciones, adendos
Elentepblicomediantepronunciamientoydecisionesfavorece interesesparticularesypuedeperfilar a un futuro contratista.
Riesgo alto
Falta de estudios serios de factibilidad y conveniencia
Sehageneralizadolaprcticade ordenar gastos, sin que previamenteexistauninventariodenecesidades y prioridades y, por ende,deestudiosdefactibilidady conveniencia.
Riesgo alto
Con el fin de evadir los procesos licitatorios, el objeto contractual es fraccionado o dividido artificialmente para facilitar en esta formalaescogenciaadedodelos contratistas. Fraccionamiento tcnico
Riesgo alto
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MAPA DE RIESGOS REA DE CONTRATACIN (Continuacin)

FACTOR DE RIESGO DESCRIPCIN POSIBLES CONSECUENCIAS Manejaelmercadoencuantoaprecios,condiciones,calidad. No permite el ingreso de otros oferentesdesconociendoelprincipiodelalibrecompetencia. Seviolaelprincipiodeigualdad. Nopermitelaseleccinobjetiva. Impide la adquisicin de bienes o servicios en mejores condiciones decalidadyprecios. Desvirta fines y objetivos de la contratacinestatal. Genera desidia administrativa y despilfarro de los recursos del Estado. Contrataporcontratarparacautivarelectorado. Alto costo de productos y servicios queadquiereelEstado. Detrimento patrimonial del erario pblico. Prcticatoleradayaceptadaportodosquerepercuteenlacredibilidad delciudadanoensusinstituciones. Adquisicin de bienes y servicios no indispensables y en mayores cantidades. PONDERACIN
Monopolio de contratistas
Sehanconformadogruposdecontratistas considerados como los nicoscapacesdeofrecerdeterminadosproductosybienesalEstado,estableciendounaposicin dominanteenelmercadocontractual estatal.
Riesgo alto
poca electoral y transferencias regionales
En pocas electorales se incrementanlastransferenciasregionalesdestinadasalosprocesoscontractualesparaserutilizadascomo mecanismoparaatraerocautivar electorado,dejandodeladolosfinesyobjetivosdelacontratacin.
Riesgobajo
Ausencia de reglamentacin para fijar precios
Al no existir lmites para el Estado encuantoaladeterminacinde precios y calidades, el contratista y el posible servidor corrupto fijan estas condiciones a su libre albedro.
Riesgo alto
Urgencia manifiesta
Seexagerasuusoparaprescindir de los mecanismos de seleccin objetivadecontratacin;aduciendo causales, al arbitrio del jefe u ordenador del gasto, se escoge directamente el contratista, sin lmite de cuanta, sin controles o autorizacionesprevias.
Abuso de la figura a tal punto que sepodraconvertirenreglageneral ynodeexcepcinparalacontratacin. Seadquierencompromisoseconmicos injustificados. Permite pagar favores a polticos y amigos. Desconoceprincipiosdeseleccin objetivaytransparente. No le permite a la administracin accederamayoresproductososervicios. Afectacindelniveldeinversiones. Conlleva un peligro por cuanto el contratista no requiere estar inscritoenlaCmaradeComercio.
Riesgo alto
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FACTOR DE RIESGO DESCRIPCIN POSIBLES CONSECUENCIAS Peligragravementeelerariopblico. Ausencia de requisitos tcnicos y financieros. Eluden procesos licitatorios. Permitenpagarfavoresapolticos yamigosconciertafacilidad. Ausenciadeestudiosdefactibilidad yconveniencia. Altas comisiones y remuneraciones para las cooperativas sin justificacinalguna. Competenciadeslealfrentealsectorfinanciero. Inadecuadaprestacindeservicios pblicosacargodelEstado. PONDERACIN
Bajoelpretextodesuregulacin por el Cdigo de Comercio, se destinanrecursosdelEstadopara conformarlascooperativasycontratar directamente sin lmite de cuanta,obviandolasexigencias establecidasenlaLey80de1993. Cooperativas
Riesgomedio
Compaas ficticias
Contratacionescelebradascon empresas fantasmas, que ofrecenensuobjetosocialunagran variedad de servicios, constituidasconcapitaleseinfraestructura ficticias y socios que en tal calidadaparecenenvariascompaas oferentes y de la misma ndole.
Se contrata con personas no idneas. Prdida de garantas para el Estad o . Mala calidad en bienes/servicios suministrados. Sobrecostos. Detrimentopatrimonial. Disminucin del patrimonio por readquisicindebienes. HaceinoperantelaCmaradeComercio. Se burla la Ley. Elaboracin de contratos sin estudiospreviosdefactibilidadytcnicos. Generanincumplimientoensuejecucinporfaltadeinformacin. Sobrecostosparalaadministracin porincumplimientoyprrrogasindefinidas por la falta de coordinacin y supervisin. Prdida de controles financieros y administrativos que facilitan la corrupcinyladesidiaadministrativa
Riesgomedio
Al hallarse excluidos del proceso licitatorio y de garantas, que en unmomentodadosonimportantes instrumentos para requerir el Contratos cumplimientodelobjetocontracInteradministrativos tual,ybasadosnicamenteenel compromiso administrativo, se pierden los controles, facilitando lacorrupcin.
Riesgobajo
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Interventoras
El estrecho vnculo que general- Altoscostosdeestetipodecontramente une al contratista con el to sin resultados que reflejen su ininterventor distorsiona el control versin. deverificacinqueleespropiode Avalanincumplimientos,ejecuciones irregulares, mala calidad de sufuncin,avalandoyaprobando materiales. lasdecisionesdelcontratista,aun enperjuiciodelaadministracin. Autorizanmodificacionestcnicas, cambiosdeespecificacionesdemateriales, originando mayores costos a la administracin. Losacuerdosentrecontratistaeinterventorsonconocidosenocasionesconposterioridadalaejecucin del contrato por parte de la administracin. En ocasiones firman actas de recibo sin verificar el efectivo cumplimientodelasobligaciones. Se dispersa el compromiso y la responsabilidad, los procesos se tornanmsdispendiosos,aumenta ladisparidaddecriterioscontractualesyelriesgoaumentaentantoqueestosfuncionariospueden contratar altsimas cuantas sin controlalguno. Se diluye la responsabilidad. Disparidad de criterios en materia contractual. Identidaddecontratistasparaejecutar diversos objetos de las diferentesdependencias. Revistedeungranpodereconmicoydacompetenciaafuncionarios con bajo nivel salarial. Generacaosadministrativo. Debilitamientodelaoficinajurdica. Para las diferentes dependencias les resulta ms atractivo el ejerciciocontractualdejandodeladolas funcionespropiasdelcargo. Generanminasparalelasexcediendoelnmerodecargosestrictamentenecesarios. Duplicidaddefunciones. Detrimentopatrimonial. Dificulta el ejercicio de controles disciplinarios y administrativos. Hace ineficaz el Estado. Lasgrandespartidasasignadasse podran utilizar en otros fines sociales.
Riesgo alto
Delegacin para la contratacin estatal
Riesgomedio
Irregular uso del contrato de prestacin de servicios
Las autoridades administrativas contratanunsinnmerodepersonas para cumplir funciones similares o idnticas a las asignadas alpersonaldeplanta,sinninguna justificacinyconelnicopropsitodecumplircompromisospersonales o polticos.
Riesgo alto
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FACTOR DE RIESGO DESCRIPCIN POSIBLES CONSECUENCIAS Ausenciadearchivos. Encubrimientodehechosoacciones irregulares. Desvirta principio de responsabilid a d . Ausenciadeunificacindecriterios. Ausenciadecontroles. Falta de soportes importantes de los contratos. PONDERACIN
Caos Administrativo
Lafaltadecuidadoydiligenciaen el trmite de los asuntos administrativos se traduce en la ineficacia administrativa del Estado, verificndose la ausencia de archivos,archivosincompletos,ausencia de soportes importantes de los contratos, contratos sin foliar y contratos sin liquidar.
Riesgo alto
Conciliaciones
A travs de este mecanismo se resuelvenconflictos,cuandodos o ms personas gestionan por s mismas la solucin de sus diferenciasconlaayudadeltercero conciliador.Estaprcticahasido muycuestionadaporcuantose havistoquemenoscabagravemente los intereses del Estado.
Afecta gravemente los intereses econmicos y patrimoniales del Estado. Es ventajosa para los intereses particulares. Sehacenarreglossinconocimiento pblico en beneficio de intereses particulares. Condenas al Estado por ausencia deelementosprobatoriosdelaconciliacin. Lanegligenciadelosapoderados delEstadocomprometefcilmente los recursos pblicos.
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cin, de tal suerte que su cumplimiento depende de la voluntad y querer del servidor encargado para tal fin. Las anteriores situaciones las corrobora la existencia de carpetas con documentos relativos a contratos celebrados o en ejecucin, a las que les faltan soportes importantes como plizas, disponibilidades presupuestales, recibos a satisfaccin, etc., aparte de que no se encuentran debidamente foliadas. As mismo se detecta un gran nmero de contratos sin liquidar que no slo generan desorden y caos administrativo sino que adems no permiten finiquitarlos y establecer el real cumplimiento de las obligaciones contradas.
ENTREVISTAS A CONTRATISTAS
Dentro del proceso metodolgico utilizado en el anlisis de los riesgos de corrupcin en la contratacin estatal se entrevist a tres contratistas que en su momento lo fueron de Invas y de Caprecom. A solicitud de los mismos contratistas me reservo enunciar la fuente, toda vez que en la actualidad siguen presentando ofertas y contratando con el Estado. 1. Pregunta: Cul consideran ustedes que sea la razn por la cual, pudindose ganar una licitacin, no lo hicieron? Respuesta: El carcter subjetivo con el que se califica en algunos de los puntos los pliegos de condiciones. Los adendos presentados. Los valores de las plizas de seriedad de la oferta son mnimos y no corresponden al valor de los contratos por lo que stos deberan incrementarse para conservar la propuesta inicial y evitar interpretaciones arbitrarias. 2. P: Consideran ustedes que en las licitaciones pblicas existe corrupcin? Por qu? R: No en todas, pero s se presenta como frecuencia. El mismo gremio es responsable de este fenmeno. 3. P: Desde su punto de vista de contratistas, cmo combatiran este aspecto? R: Dejando la calificacin de las ofertas nica y exclusivamente a una solucin matemtica, excluyendo los aspectos subjetivos. La Cmara de Comercio debera apersonarse de la responsabilidad que se deriva del Registro nico de Proponentes. 4. P: Qu le cambiara al proceso de contratacin?
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R: Las personas responsables de calificar deberan ser tcnicas. Se deberan configurar grupos de trabajo con entidades especializadas del sector privado. Se debera dar ms publicidad a todo el proceso licitatorio.
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA Y PENAL EN MATERIA CONTRACTUAL

La responsabilidad administrativa y penal en materia contractual est contenida y apoyada por los siguientes instrumentos:
Cdigo nico Disciplinario (Ley 200/1995)
Por violacin al rgimen contractual o desviacin de recursos, los servidores pblicos pueden ser objeto de las siguientes sanciones: 1. Amonestacin 2. Multa 3. Suspensin en el ejercicio de cargo 4. Destitucin con inhabilidad para el desempeo de cargos pblicos
Cdigo Penal - Estatuto Anticorrupcin (Ley 190/95)
Los servidores pblicos y contratistas del Estado, con su actuar irregular pueden incurrir en los siguientes delitos: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. Peculado por apropiacin (Art. 138 C.P.) Peculado por extensin (Art. 138 C.P.) Prevaricato por accin (Art. 149 C.P.) Prevaricato por omisin (Art. 150 C.P.) Prevaricato por asesoramiento ilegal (Art. 251 C.P.) Cohecho propio (Art. 141 C.P.) Cohecho impropio (Art. 142 C.P.) Cohecho para dar u ofrecer (Art. 143 C.P.) Concusin (Art. 140 C.P.) Inhabilidad para el desempeo de funciones pblicas (sancin accesoria) 11. Trfico de influencias para obtener favores de servidores pblicos (Art. 147 C.P.) 12. Utilizacin indebida de informacin privilegiada (Art. 148 A.C.P.) 13. Receptacin, legalizacin y ocultamiento de bienes provenientes de actividades ilegales (Art. 177 C.P.)
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Accin de repeticin: Constitucin Poltica (Art. 90), Ley 446 de 1998 (Art. 31), consagrada para perseguir a los servidores o exservidores pblicos, que en el desempeo de sus funciones por dolo o culpa grave hayan causado un dao a terceros y como consecuencia de ello resulte condenado el Estado.
RECOMENDACIONES GENERALES
1. Dotar a las Cmaras de Comercio Sde instrumentos o mecanismos coercitivos, a fin de obtener registros confiables, serios y veraces que garanticen que los contratistas del Estado sean los ms idneos, honestos, confiables, y sus ofertas la ms ventajosas y favorables para la administracin. 2. Establecer la obligatoriedad para todos los contratistas del Estado de inscribirse y registrarse en la Cmara de Comercio, sin importar lmites de cuantas ni modalidades de contratos. 3. Buscar la efectividad de los mecanismos de control para imponer las sanciones a los infractores del estatuto contractual, particularmente a los interventores. 4. Vincular en los procesos contractuales a las agremiaciones privadas de los diferentes campos relacionados con la materia contractual (Sociedad Colombiana de Ingenieros, de arquitectos, lonjas de propiedad raz, etc.), como apoyo tcnico en decisiones y reclamaciones. 5. Establecer una reglamentacin que determine los precios y calidades de los bienes y servicios a los cuales se deben sujetar las entidades pblicas en sus procesos contractuales para evitar sobrecostos. 6. Establecer la obligatoriedad para las entidades de llevar un registro actualizado de proponentes. 7. Fortalecer y darle la importancia real a las oficinas jurdicas, para que en ellas se centralice la contratacin y se evite la diversidad de criterios sobre la materia. 8. Reducir el nmero de funcionarios encargados de contratar en virtud de la delegacin de funciones. 9. Establecer una verdadera poltica de planes y programas para transferir recursos a las regionales. 10. Aumentar el valor de las plizas de seriedad de la oferta, con el fin de impedir que mediante adendos posteriores se varen las propuestas en beneficio del proponente o que retiren las propuestas, puesto que
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no le temen a la sancin pecuniaria debido a sus nfimas cuantas comparadas con el valor de los contratos, que no les causa ninguna afectacin a sus patrimonios. 11. Fortalecer las oficinas de control interno de las entidades y los organismos de control a efecto de adelantar una gestin de orden preventivo que detenga a tiempo la comisin de hechos irregulares. Sera prudente modificar el artculo 25 del numeral 18, Ley 80 de 1993, pues merece una profunda revisin el control previo a efecto de adelantar una gestin de orden preventivo. 12. Las cuantas deben ser revisadas en su totalidad, en especial la atencin deber recaer sobre la menor cuanta, ya que al ser promediadas, siguen siendo altas, si consideramos las ventajas propias de su proceso contractual. Este tipo de contratos celebrados de manera repetitiva y vistos globalmente conllevan a irregularidades contractuales fcilmente detectables y, por ende, corregibles. Los valores totales de la contratacin de la menor cuanta deberan ser totalizados anualmente asignndoseles un porcentaje; si ste es superior, se tendra que acudir obligatoriamente a la licitacin o concurso. 13. Para el arrendamiento o adquisicin de inmuebles la normatividad es muy permisiva. Se debera observar un procedimiento ms democrtico a travs de invitaciones pblicas para presentar ofertas; previas condiciones establecidas de conformidad con las caractersticas del inmueble, agotando las instancias de los organismos privados que regulan la materia. 14. Reformar el artculo 42 de la Ley 80 de 1993 que consagra la Urgencia Manifiesta, en el sentido de slo permitir su uso en casos taxativos cuando existan situaciones extremas de alteracin del orden pblico o grave perturbacin del orden social, para erradicar su actual prctica dirigida a que el proceso de seleccin del contratista se sustraiga a la licitacin pblica. 15. Para la Urgencia Manifiesta se deber precisar un perodo exacto para contratar, pues no de otra manera se entendera la Urgencia para obviar el proceso licitatorio y sus funestas consecuencias. 16. Incorporar nuevamente una figura similar a la establecida por el anterior Estatuto de Contratacin (Decreto 222 de 1984), segn el cual el fraccionamiento de contratos se prohiba de manera expresa. Se ha llegado al errneo convencimiento de que la ley, al no prohibirlo expresamente, lo est autorizando implcitamente.
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17. Las adiciones a los contratos no deberan superar el 20%. En este aspecto nuestro ordenamiento al preceptuar el 50% permite su inescrupuloso uso y abre un camino hacia la corrupcin. Este porcentaje debera significar proceder a celebrar otro contrato. 18. La menor cuanta debera disminuirse con un efectivo control interno y fiscal y que no obedezca a un plan de gran magnitud. 19. En el tema de las Cooperativas, la normatividad facilita que dadas: la facilidad para su constitucin, la dificultad en la utilizacin de recursos para pasar de una vigencia a otra, la falta de claridad en la aplicacin de la norma contractual, la ausencia de anlisis sobre su capacidad operativa y el desarrollo de su objeto social, se facilite ampliamente su proliferacin y utilizacin, y no propiamente en beneficio de los intereses del Estado. 20. En lo atinente a las interventoras se hace imprescindible la creacin de un comit tcnico que las supervigile, toda vez que se han convertido en una rueda suelta en el desarrollo del contrato principal y el de interventora. La ausencia de juicios de responsabilidad fiscal incrementa el grado de riesgo dentro de la mecnica contractual. 21. Al interior del caos que presupone el manejo presupuestal, el Ministerio de Hacienda favorece la falta de planeacin, ya que es de su resorte el que las asignaciones presupuestales lleguen al final de la vigencia, desembocando en la proliferacin y atomizacin de los contratos. 22. Para los Contratos Interadministrativos siempre se deber especificar que su contratacin ser posible cuando la entidad pblica as lo prevea en sus estatutos y su capacidad para celebrar el contrato sea debidamente acreditada.
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Captulo 6 RIESGOS DE CORRUPCIN EN TRMITES Y PROCEDIMIENTOS

Mara Teresa Posada F.
Cuando hacemos mencin a la administracin pblica, nos viene a la mente la idea de adelantar un trmite, de desatar un procedimiento impredecible, de enfrentar algo engorroso y entrabado que se interpone entre nuestra necesidad o deber de acudir en busca de una respuesta de la autoridad y la efectiva satisfaccin de esa necesidad o el cumplimiento de ese deber materializado en un permiso, una autorizacin o licencia, un certificado. Esa idea de trmite, con su connotacin marcadamente negativa, est muy arraigada en la conciencia del ciudadano, quien asume el carcter de administrado o usuario, y plantea, adems, un problema de primer orden en las relaciones ciudadano-administracin que demanda atencin y que exige se le aborde con miras a variar radicalmente esa percepcin negativa. Particularmente porque ese contacto entre el ciudadano y el Estado es ocasin propicia para que surja el fenmeno de la corrupcin administrativa en dos niveles o momentos principales y diferenciados del actuar de la administracin: el relativo al trmite propiamente dicho o intercambio entre el ciudadano y el funcionario, y el referente a los procedimientos que deben desarrollarse al interior del ente estatal para atender la necesidad o facilitar el cumplimiento del deber del ciudadano. De ah la importancia de establecer, con el mnimo margen de error, cules son los riesgos de corrupcin en el rea de trmites y procedimientos, fijando para cada agencia del Estado y en cada uno de los diversos trmites y procedimientos mapas de riesgo que identifiquen momentos sobresalientes y permiten tipificar las posibles conductas corruptas, determinar los costos de la corrupcin, definir los daos que se generan por la ocurrencia de las conductas reprochables y, finalmente, hacer unas recomendaciones para minimizar riesgos de corrupcin en trmites y procedimientos.
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CARACTERIZACIN DEL REA

El rea busca identificar aquellos trmites y procedimientos de mayor ocurrencia en la administracin pblica, que puedan generar y posibilitar fenmenos de corrupcin y recomendar acciones concretas para combatirla y erradicarla. Para tal propsito se realiz el anlisis de los procesos y procedimientos misionales en Invas y Caprecom, entidades objeto del estudio de caso. Las entidades pblicas y las empresas privadas en su funcionamiento diario suelen utilizar los trminos proceso y procedimiento en forma indistinta cuando se trata de los manuales que orientan la ejecucin del trabajo. Para efectos del presente trabajo utilizaremos los trminos proceso y procedimiento en forma anloga; sin embargo, su comprensin nos conduce a conceptualizarlos as:
Proceso
Desde una perspectiva macro, un proceso se compone de las actividades claves necesarias para dirigir la organizacin y producir resultados acordes con los objetivos de la entidad. La definicin lleva incorporado un objetivo, pues no puede concebirse un proceso sin un objetivo determinado y la ejecucin de actividades que satisfagan las necesidades y expectativas del cliente.
Procedimientos
Expresan secuencias lgicas de actividades por medio de las cuales es ejecutado el trabajo, utilizan recursos de diferente ndole y deben generar determinados resultados o productos. Los procedimientos tienen un aspecto importante, la secuencia, porque cada paso se ubica en determinado lugar y la serie de actividades secuenciales contribuyen a que el procedimiento pueda llevarse a cabo. Todo procedimiento tiene implcita una dinmica; unos son lentos y dispendiosos, se detienen por la accin voluntaria y caprichosa de los ejecutores que les imponen un freno innecesario, otros en cambio tienen una secuencia fluida y cada paso se ejecuta en su oportunidad y sin restricciones; stos son los que generan satisfacciones. El xito de los procedimientos radica en el recurso humano, pues su participacin es indispensable para su desarrollo y culminacin y define la calidad de su diseo, ejecucin, evaluacin y control. As mismo, la dinmica permanente de las entidades conlleva la presencia de disfunciones que hacen parte de la vida normal de toda organizacin. Su presencia no es grave; lo preocupante es la inercia e indiferencia para su correccin.
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A continuacin se indican las falencias de mayor ocurrencia que suelen registrarse en las entidades que tienen relacin directa con los procedimientos que se desarrollan en ellas: carecen de plan estratgico, no ejecucin o desvo de l; mala imagen debido a las fallas en la calidad de los productos y el servicio; resultados financieros no satisfactorios; aumentos injustificados en los costos; prdida de clientes, sin indagar las causas de la misma; excesiva centralizacin y paternalismo; obsolescencia tecnolgica; estructura organizacional cargada de niveles burocrticos; acumulacin real o ficticia de trabajo y presencia de desorden en los puestos de trabajo; tensin, mal humor, irritabilidad y malestar generalizado de los empleados; deficiencias en el medio ambiente fsico del trabajo; cambios imprevistos y sin justificacin de los turnos de atencin y de servicio, vindose obligado el cliente a realizar viajes y gastos no previstos; descortesa, irrespeto y mal trato a usuarios y compaeros de trabajo; discriminacin en el trato a clientes; anteponer las normas y reglamentos al servicio como una forma de eludir la atencin; exigir el cumplimiento de requisitos y documentos innecesarios; proliferacin de firmas, huellas, iniciales, vistos buenos y fotocopias; excesivo control o carencia del mismo en las diferentes actividades; alto nmero de quejas de los clientes, con el agravante de que no se atienden o se dilata la solucin; colas injustificadas para cualquier diligencia ante la entidad; telefonitis, que impide atender diligentemente a los clientes y evacuar oportunamente el trabajo; sistema de conmutacin lento; problemas en el sistema de informacin; produccin de datos y estadsticas innecesarios; carencia de informacin para evaluar los resultados o tomar decisiones; elevado nmero de formatos de papelera y altos costos de la misma.
Trmite1
Se concibe como una herramienta estatal de regulacin y control a la sociedad; sin embargo, se ha vuelto en su contra para generarle costos inmensos por desviacin de recursos y prdida de gobernabilidad. La tramitologa promueve la corrupcin, pues el ciudadano en su afn por superar la inoperancia gubernamental recurre a los servidores pblicos, directamente o a travs de terceros, para agilizar su proceso a cambio de ofrecerles dinero u otras ddivas.
CLASIFICACIN DE LOS PROCEDIMIENTOS

Existen procedimientos que son connaturales a la razn de ser del ente estatal, otros que representan el soporte y los mecanismos organizacionales
1
Nubia Esperanza Uruea Corts, Contra la tramitologa. La mxima desregulacin posible y la mayor simplificacin aceptable en la corrupcin en Colombia, Fernando Cepeda Ulloa (compilador), Tercer Mundo Editores, Fedesarrollo, Facultad de Administracin Universidad de los Andes, Santaf de Bogot, febrero de 1997, p. 233.
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para que la entidad opere y pueda generar resultados, y aquellos cuya tipificidad est expresada en un mandato legal para que existan y operen independientemente del tipo o carcter de la entidad. Es as como pueden clasificarse en2:
Procesos fines o misionales
Constituidos por el conjunto de procedimientos que expresan la naturaleza, misin y objetivos de la entidad y tienen su concrecin en la generacin, produccin y entrega de servicios o funciones pblicas a los usuarios y beneficiarios.
Procesos medios
Es el conjunto de procedimientos que soporta administrativa y financieramente la planeacin, operacin, ejecucin y resultados de los procesos fines.
Procesos normativos
Estn conformados por el conjunto de procedimientos destinados a velar por la disciplina, comportamiento y moral de los servidores pblicos, el desarrollo de sistemas de control y todos aquellos fenmenos relativos a garantizar la eficiencia, eficacia y transparencia de la funcin pblica.
CRITERIOS BASE PARA LA SELECCIN DE LOS PROCEDIMIENTOS

Los criterios base para la seleccin de los procedimientos deben tener en cuenta los siguientes factores: Mayor contribucin al gasto de la entidad. Mayor contacto con el pblico, usuarios y beneficiarios de los servicios y funciones prestados. Mayor afectacin de derechos de los ciudadanos. Las polticas y objetivos de la alta direccin de la entidad. Las condicionantes de las polticas gubernamentales. Las decisiones de la poltica fiscal. Los valores de los grupos representativos de poder. La imagen institucional interna y externa. Los niveles de competencia existentes. La calidad del recurso humano, medida en trminos de formacin. Tipo de bienes, servicios o funciones generados.
2
Jos Vicente Casas, Documento de Trabajo, 1998.
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PRINCIPALES ELEMENTOS DE RIESGOS DE CORRUPCIN ASOCIADOS A LOS PROCEDIMIENTOS

Ausencia o pobre funcionamiento de los sistemas de control y evaluacin de gestin
La ausencia de planeacin, las deficiencias de la misma, as como la carencia de sistemas efectivos y generalizados de control de resultados porque no se cuenta con los parmetros necesarios para medir la efectividad del desempeo, no permiten distinguir los errores causados por la mala administracin de los que obedecen a corrupcin, establecer responsabilidades reales, aplicar correctivos y obtener informacin oportuna y exacta. Todas estas circunstancias pueden ser aprovechadas por los funcionarios para realizar comportamientos negligentes y por los contratistas para obtener beneficios.
Forma o modelo utilizado por la entidad para elaborar, regular, racionalizar y sistematizar los procedimientos
Un trabajo tan importante como la elaboracin de los manuales de procedimientos requiere el apoyo decidido de la alta direccin; la participacin activa de los mandos medios y del personal en general; una metodologa apropiada y actualizada de trabajo; la definicin de los responsables de la elaboracin de los manualesy del desarrollo de sistemas de evaluacin y retroalimentacin. La forma como estn diseados los procedimientos indica si facilitan el cumplimiento de la misin de la entidad, porque su utilizacin est encaminada a lograr los objetivos y su ausencia permite la invencin, por parte de los funcionarios, de mecanismos sustitutos para fines privados. Con frecuencia el fracaso de los programas de mejoramiento de los procedimientos radica en que no se aborda integralmente el anlisis de los mismos y los planes se limitan a la reduccin del nmero de requisitos, pasos y documentos para determinado proceso. Sin embargo, su transformacin no est en este enfoque simple. Se debe considerar una serie de elementos que hacen parte integral del estudio y mejoramiento de todo proceso, para que tanto la razn de ser como el horizonte de las entidades se tornen reales a travs de los procedimientos debidamente elaborados, adoptados e implementados.
Esquema organizacional
Se refiere a la estructura general de la entidad y especfica de cada una de las reas que la conforman, la cual debe ser adecuada y ajustada a las disposiciones de su creacin y funcionalidad. Los esquemas organizativos
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con un excesivo nmero de jerarquas retardan la toma de decisiones y traumatizan el desarrollo de los procesos, al igual que los comits que a veces se crean para estudiar o atender asuntos sin importancia o para evadir responsabilidades. La desorganizacin interna y la descoordinacin entre las diferentes unidades de la entidad generan ineficiencia, desorden administrativo, reducen los controles e impiden tomar una accin efectiva. La estructura organizacional de una entidad debe responder primordialmente a sus procesos bsicos, fundamentales o fines, estableciendo claramente la lnea ejecutiva de la organizacin como el conjunto de las reas que tienen a cargo dichos procesos, separndola del staff responsable de las reas de apoyo. Infortunadamente, este esquema conceptual no siempre es tenido en cuenta en el momento de estructurar las organizaciones del sector pblico. Con frecuencia se encuentran entidades en las cuales las reas responsables de los procesos fines no existen formalmente, o tienen un bajo rango en la escala jerrquica; en cambio las reas de apoyo, administracin, financiera, recursos humanos, jurdica, ocupan un lugar de privilegio. Esta situacin es altamente inconveniente toda vez que la responsabilidad por los procesos fines o misionales no es clara al interior de la organizacin, entorpece la tarea directiva, dificulta o imposibilita la delegacin de autoridad y, lo ms grave, hace prcticamente imposible una asignacin de responsabilidades por resultados. Otra consecuencia natural de este aspecto es la reduccin de la eficacia de la entidad; la agregacin de valor desaparece, llegando al extremo en el cual la organizacin comienza a demandar ms recursos de los que produce. En la medida en que la estructura organizacional sea transparente y privilegie una fcil definicin y armonizacin de metas y responsabilidades acordes con la misin de la entidad, estar contribuyendo al xito de la misma.
Ausencia de procesos y procedimientos formalizados y documentados
La ausencia de mtodos y procedimientos documentados y actualizados es uno de los mayores problemas que tradicionalmente enfrenta la administracin pblica. Al no existir documentacin, la memoria institucional se concentra en cabeza de individuos aislados y se abre la posibilidad de que el desarrollo de un proceso cualquiera sea susceptible de interpretaciones diversas, algunas de ellas contrarias a la moral pblica. Adicionalmente, es difcil definir parmetros de rendimiento, establecer normas
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de manejo o definir metas de resultados, porque cada actividad se aproxima de manera casustica. As mismo, los sistemas de control, internos y externos de la entidad no pueden ser eficaces ni eficientes porque se carece de un marco de referencia operativo y la administracin debe aceptar hechos cumplidos, para los cuales siempre hay alguna explicacin. A menudo la formalizacin y documentacin de los procesos y procedimientos es percibida por las reas como una actividad poco rentable, pero en la medida en que las reas misionales y de apoyo entiendan que tienen una responsabilidad por resultados, tanto en trminos de eficacia como de eficiencia, y que la organizacin por procesos tiene ventajas toda vez que permite identificar fcilmente procedimientos crticos, tales como los denominados procesos bsicos, fines o misionales y otros de apoyo fundamentales, priorizan automticamente las tareas a realizar en este sentido y su actitud hacia la formalizacin y documentacin de procedimientos tendr que cambiar, pasando a ser aliados activos y no pasivos de esas actividades.
Demasiado tiempo y escalas determinadas para el trmite
Cada procedimiento tiene una duracin que se define dentro de las condiciones normales de desempeo de los funcionarios y de la dotacin oportuna de los recursos para realizar el trabajo. Existen dos tiempos: uno de procesamiento interno, es decir el tiempo que tarda la entidad en ejecutar el proceso, y otro, el tiempo del cliente, usuario o beneficiario, el que ste invierte en sus trmites ante la entidad. Los dos tiempos deben acercarse o, por qu no, hacerlos iguales por medio del uso de tecnologa y otros mecanismos. De otra parte, el nmero de pasos que conforman el procedimiento y su ordenamiento genera altos riesgos de comportamientos inadecuados de los funcionarios. La lgica de la secuencia nos remite a la organizacin del trabajo y a la bsqueda de la ejecucin del mismo de manera natural y con sentido comn. En consecuencia, es importante estudiar el ciclo y la duracin real de cada etapa del procedimiento, con el fin de que desaparezcan los cuellos de botella, se descongestione y agilice el trmite total y los usuarios no se vean obligados a pagar a los funcionarios para que presten sus servicios con celeridad y eficiencia.
Contacto permanente de los funcionarios con el pblico
Cuanto mayor contacto tenga el ciudadano con los funcionarios para adelantar un trmite, mayores las posibilidades para que el funcionario pida dinero y obtenga beneficios o para que el usuario ofrezca gratificaciones.
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Ignorancia de los usuarios acerca de los procedimientos
La falta de informacin y conocimiento que los usuarios tengan de los procedimientos de una entidad conduce a que el usuario tenga una impresin equivocada sobre los productos y servicios de la misma, a que no detecte las fallas ni pueda articular su accin y defender sus intereses; as mismo, permite que los funcionarios afinen sus mecanismos de corrupcin.
Autorizaciones y controles
Tantas autorizaciones y aprobaciones preliminares, parciales y finales, denotan el grado de desconfianza interno en algunas entidades, as como ciertas manifestaciones burocratizantes, con alto riesgo de corrupcin. Demasiados puntos de control o chequeo a lo largo de la cadena administrativa contribuyen a diluir la responsabilidad pues las consecuencias deben ser atribuibles a todos los que participan en ella; por tanto, no hay responsables reales, todas esas operaciones no le agregan valor a los procesos; por el contrario, les crean cuellos de botella. El exceso de controles ha degenerado en tramitomana y ha hecho que los trmites resulten complejos y lentos, lo cual afecta no slo al usuario, sino que menoscaba la imagen de la entidad. As mismo, abre oportunidades para conductas incorrectas por parte de los funcionarios inescrupulosos; se incrementan los costos para la entidad; baja la productividad globaly el Estado aparece como un ente incapaz de mantener una comunicacin directa con sus ciudadanos a los que no satisface en sus requerimientos de rapidez, eficiencia y claridad administrativa. Adicionalmente, empuja al usuario a recurrir a intermediarios y a pagar por agilizar sus trmites.
Baja capacidad tecnolgica
Un buen nivel de desarrollo tecnolgico de la entidad incide en la agilidad, la seguridad, los costos e imagen de la misma. Las entidades requieren tecnologa apropiada acorde con sus necesidades y objetivos; ste es un factor fundamental cuando se trata de competitividad no slo para la ejecucin rpida y segura de los procesos sino por la exigencia de los usuarios y clientes de los servicios. Adicionalmente, debe estar manejada por personal idneo, profesional y ticamente, porque la entidad logra autonoma, facilidad de comunicacin, seguridad, agilidad y estatus. Por ello una de las condiciones de xito de la entidad es su actualizacin tecnolgica, la cual tambin debe estar presente en el campo gerencial en sus nuevos enfoques como la calidad total, la planeacin estratgica, justo a tiempo, la gerencia total, la reingeniera y el benchmarking, que necesariamente estn asociados con la eficiencia.
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Los procesos se alimentan de informacin, que es procesada y conduce finalmente a un resultado. En la medida en que el proceso de trabajo se recargue de informacin innecesaria o inapropiada, aumentan las posibilidades de retardar su ejecucin por la dificultad para obtenerla, elaborarla, registrarla, transformarla y conservarla, situacin que permite el uso inadecuado de la misma y posibilita los comportamientos incorrectos de los funcionarios, en beneficio propio y de los usuarios del servicio. Adicionalmente, la carencia de informacin no le permite a la entidad hacer seguimiento a sus estrategias, medir y evaluar el desempeo de sus distintas unidades o establecer la rentabilidad de sus productos y servicios. Los sistemas de informacin deben ser adecuados y existir un fortalecimiento del control computarizado, porque nada se obtiene distinto a generar riesgos de corrupcin, si existen sistemas pero no se auditan.
Costos del procedimiento
Todo procedimiento tiene costos. La entidad incurre en erogaciones cuando ejecuta un trabajo. Cuando el usuario contacta con la entidad, tambin tiene gastos; por tanto, ambos costos deben ser tenidos en cuenta cuando de conductas ilcitas se trata, por su impacto en los estados financieros y en el bolsillo del usuario.
Condiciones exgenas del proceso
Existen algunas condiciones del entorno en el que se desenvuelve la entidad que dificultan el desarrollo normal del proceso, tales como medidas macroeconmicas, situacin econmica en general, inseguridad generalizada, situaciones de orden pblico, disposiciones gubernamentales, accin de la competencia, entre otras. Adicionalmente, en el proceso pueden surgir circunstancias polticas, obstculos de corte poltico como cambio de personal, reasignacin de funciones y presupuestos que afectan intereses polticos.
Relacin con otros procedimientos
Los procedimientos ejercen interaccin recproca permanente. Existen efectos negativos que pueden estar produciendo determinados procedimientos sobre otros al frenar su ejecucin normal, no slo a nivel interno de la entidad, sino con otras, generndose un momento propicio para la ocurrencia de conductas incorrectas de los funcionarios responsables.
Procedimientos de seleccin de personal inadecuados
Los procedimientos de seleccin de personal inadecuados permiten la vinculacin de funcionarios que no satisfacen las condiciones de edad,
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capacitacin, inters, vocacin, temperamento, entre otras, por lo cual se deben establecer mecanismos para elevar la idoneidad profesional de funcionarios y hacerlos competitivos. Los escasos incentivos para el desarrollo profesional de los funcionarios, la falta de adecuada motivacin para entender con claridad el alcance de las tareas asignadas y, por qu no, la baja remuneracin, hacen que los procedimientos que son diseados por personas y los ejecutan las personas para otras personas, registren problemas de demoras, controles, lentitud, inexactitud, que afectan la prestacin del servicio y por consiguiente al usuario, llevando al funcionario falto de carcter a ser desleal y a desarrollar comportamientos ilcitos. La ejecucin oportuna y correcta de los procesos guarda estrecha relacin con la satisfaccin del personal en la organizacin. La satisfaccin por la tarea consiste en la posibilidad de ejercer responsabilidades y control sobre los mtodos de trabajo y sobre los tiempos; utilizar las propias aptitudes y aprender cosas nuevas y en el inters, la variedad y la dificultad que presenta la tarea.
Atribuciones y concesiones especiales
La concentracin de poder para la toma de decisiones y el manejo de los recursos en un solo funcionario, o la ejecucin del proceso en una sola dependencia generan riesgos de corrupcin, porque el proceso fcilmente puede ser manipulado. Igualmente, la institucionalizacin de concesiones especiales en cuanto al tipo de personal que debe ocupar ciertos cargos fortalece a estos funcionarios para realizar conductas inapropiadas.
Ausencia de manuales de funciones y procedimientos
La carencia de manuales de funciones y de procedimientos hace difcil comprobar en qu grado los funcionarios cumplen con sus responsabilidades, delimitar con precisin las responsabilidades y no permite la supervisin, circunstancias que empujan al funcionario a ejecutar comportamientos inadecuados.
Rgimen sancionatorio dbil
La falta de sanciones severas para contratistas y servidores pblicos que le hacen trampa al Estado genera acciones corruptas de una parte y de la otra. Lo anterior se suma a la dificultad para realizar investigaciones efectivas, al clima de impunidad en general y a la sobrecarga de procesos en manos de las autoridades competentes.
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NATURALEZA DE LAS ENTIDADES OBJETO DEL ESTUDIO DE CASO

Caja de Previsin Social de Comunicaciones - Caprecom
La Caja de Previsin Social de Comunicaciones, Caprecom, fue creada en 1912 con el fin de dar proteccin a los empleados del sector de las comunicaciones, pero ante la expedicin de la Ley 100 de 1993, debi enfrentar tres alternativas: liquidacin, adaptacin al Sistema de Seguridad Social o transformacin en Entidad Promotora de Salud, optando por esta ltima y obteniendo de la Superintendencia de Salud su licencia de funcionamiento como EPS mediante Resolucin No. 0845 del 14 de noviembre de 1995. Posteriormente, mediante Ley 314 del 20 de agosto de 1996, se transform en Empresa Industrial y Comercial del Estado con tres unidades estratgicas de negocios: Entidad Promotora de Salud EPS; Institucin Prestadora de Servicios de Salud, IPS y Administradora de Pensiones en el Rgimen Solidario de Prima Media con prestacin definida. Caprecom es la segunda EPS pblica ms grande del pas, tanto por su cobertura geogrfica como por la poblacin protegida, pues en el campo de la salud cubre a aproximadamente 245.000 usuarios en el rgimen contributivo y a 900.000 en el rgimen subsidiado, en 935 municipios del territorio nacional, entre los cuales se encuentran los correspondientes a la selva Amaznica y Chocoana, Magdalena Medio y departamentos de la Orinoqua, a donde no llega ninguna otra Entidad Promotora de Salud.
reas misionales Subdireccin Empresa Promotora de Salud, EPS
Segn lo prescrito en la Ley 100 de 1993, Caprecom como Entidad Promotora de Salud, es responsable de la afiliacin y registro de los afiliados y del recaudo de sus cotizaciones. Su funcin bsica es organizar y garantizar, directa o indirectamente, la prestacin del Plan Obligatorio de Salud a los afiliados, as como realizar el proceso de compensacin ante el Fondo de Solidaridad y Garanta. Para el cumplimiento de esta funcin, Caprecom realiza una serie de actividades plasmadas en procesos y procedimientos fijados por las autoridades competentes a travs de decretos, resoluciones y circulares que determinan el comportamiento de los distintos actores que conforman el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Estos procesos son: Afiliacin y carnetizacin: rgimen contributivo y subsidiado. Los procedimientos definidos para los dos regmenes son: afiliacin, carnetizacin, reporte de novedades y sus instructivos.
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Recaudo y compensacin: los procedimientos: autoliquidacin, aportes; recaudo en bancos e instructivos y compensacin al Fondo de Solidaridad y Garantas. Referencia y contrarreferencia: los procedimientos definidos son: urgencias mediatas; reembolsos; autorizacin de servicios; verificacin de servicios; referencia y contrarreferencia interregional; promocin y prevencin; incapacidades y licencias de maternidad. Garanta de la calidad en salud: auditora mdica; calidad y registro de proponentes.
Subdireccin Institucin Prestadora de Servicios de Salud, IPS
Tiene bajo su responsabilidad la prestacin de los servicios de salud, a los afiliados y beneficiarios en las IPS propias y el manejo del recurso humano de las mismas.
Subdireccin de Prestaciones Econmicas
Esta subdireccin tiene como funcin el reconocimiento y liquidacin de las prestaciones econmicas de los afiliados tanto del sector de las comunicaciones como de los de fuera del sector, al Fondo de Reserva Pensional de Caprecom, Foncap, de conformidad con los lineamientos de la Ley 100 de 1993 y dems disposiciones vigentes. Los procesos que se adelantan en esta rea son: Reconocimiento y liquidacin de prestaciones econmicas. Liquidacin y cobro de intereses de mora por el incumplimiento en la cancelacin oportuna de los aportes al Sistema General de Pensiones por parte de las entidades afiliadas. Concurrencia en las cuotas partes pensionales, de las entidades de fuera del sector y del Foncap.
Instituto Nacional de Vas - Invas
El Instituto Nacional de Vas es un Establecimiento Pblico del orden nacional adscrito al Ministerio de Transporte, creado mediante Decreto 2171 de 1992, y su misin es contribuir efectivamente en el desarrollo socioeconmico del pas y propender por una mejor calidad de vida de los colombianos, a travs de una red carretera adecuada a los grandes retos nacionales. Para ello debe gestionar la modernizacin de la red vial a su cargo, realizar investigaciones tendientes a generar y adoptar tecnologas acordes con las condiciones geolgicas, topogrficas de pluviosidad y temperatura del pas y a las caractersticas de los materiales de construc-
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cin frente a los usados en otros pases, en materia de construccin y mantenimiento de carreteras. La actividad que constituye la razn de ser de Invas, es decir su actividad primaria, consiste en gestionar la modernizacin y conservacin de la red vial: red de carreteras, puentes, tneles construidos, rehabilitados o conservados. As mismo, atender las emergencias que se presentan en la red vial de carreteras nacionales por diferentes causas. Sin embargo, Invas tambin tiene como objetivo la realizacin de investigaciones tecnolgicas para generar y adaptar tecnologas acordes con las condiciones geolgicas, topogrficas, de pluviosidad y temperatura del pas y a las caractersticas diferentes de los materiales de construccin (calidad y composicin) frente a los usados en otros pases. Estas tecnologas son aplicables en los procedimientos para la construccin de vas y en el establecimiento de estndares geomtricos. Igualmente, sirven de apoyo tecnolgico a los entes territoriales y a otros organismos que lo soliciten. Las investigaciones se seleccionan de un banco de perfiles de proyectos, y mediante un proceso de planeacin se determinan cules pueden ser realizadas por Invas y cules deben ser contratadas o concertadas a travs de trabajos de investigacin internacional.
reas misionales
Invas realiza el proceso de transformacin de los anteriores insumos mediante: a) Contratacin de consultora: estudios previos e interventora y b) Contratacin de la obra: a travs de las siguientes subdirecciones, las cuales realizan las actividades que se indican a continuacin: Subdireccin de Construccin Proceso de contratacin de obra, para: 1. Construccin de vas nacionales y puentes 2. Rehabilitacin de carreteras nacionales y puentes 3. Mejoramiento de carreteras 4. Expansin o ampliacin de la red vial. Actividades: Anlisis y recomendacin de nuevos proyectos para ampliacin y mejoramiento de la red de carreteras. Aprobacin de estudios y diseo para la construccin, rehabilitacin, mejoramiento y pavimentacin de carreteras. Contratacin de la consultora para la elaboracin de estudios previos y diseos: topografa, suelos, geologa, hidrologa, diseo geomtrico de la va, diseo de pavimento e impacto ambiental.
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Contratacin de la construccin, rehabilitacin, mejoramiento de las carreteras nacionales y de obras complementarias: contratos de obra pblica. Supervisin y control de la interventora de obras. Monitoreo de ejecucin de estudios y de obras del nivel central y regional. Subdireccin de Concesiones Proceso de contratacin paraobras de gran envergadura: Construccin y mantenimiento de carreteras por el sistema de concesin. Actividades: Direccin y supervisin de la elaboracin de metodologas para construccin y mantenimiento de carreteras por el sistema de concesin. Evaluacin tcnica y financiera de los proyectos a ser incluidos en el programa de concesin. Supervisin de la interventora de los contratos que se desarrollen por el sistema de concesin. Supervisin de la elaboracin de estudios requeridos para la ejecucin de proyectos viales por el sistema de concesin. Subdireccin de conservacin Proceso de contratacin para: 1. Conservacin de la red vial nacional. 2. Mantenimiento peridico, rutinario e integral y administracin de la red vial nacional. 3. Conservacin y rehabilitacin de puentes. Actividades: Control de ejecucin de obras civiles por conservacin y mantenimiento de carreteras y otras obras complementarias. Evaluacin de pliegos de condiciones y trminos de referencia para licitaciones y concurso de mritos para proyectos de conservacin y mantenimiento. Evaluacin de propuestas. Supervisin de contratos de conservacin y mantenimiento de carreteras nacionales y obras complementarias.
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Elaboracin de minutas tcnicas para contratos de conservacin y mantenimiento. Direccin y control de la interventora de obras. Elaboracin de estudios de prioridades y necesidades de inversin, de conservacin y mantenimiento de carreteras nacionales. Control sobre el cumplimiento de normas relativas al uso de carreteras y puentes nacionales, as como de las zonas y terrenos aledaos a los mismos. Control, evaluacin y propuestas de modificacin a los programas de mantenimiento rutinario y peridico que se ejecuten por contrato. Seguimiento de los puntos crticos de accidentalidad en las carreteras y recomendacin de correctivos necesarios. Determinacin y actualizacin de metodologas para la ejecucin de tareas de mantenimiento rutinario y peridico.
PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS MISIONALES EN CAPRECOM E INVAS

Son escogidos con base en los criterios de mayor contribucin al gasto de la entidad, mayor contacto con el pblico y mayor afectacin de derechos de los ciudadanos.
Caprecom
Subdireccin Empresa Promotora de Salud, EPS Afiliacin y carnetizacin Referencia y contrareferencia Garanta de la calidad en salud: auditora mdica Subdireccin Institucin Prestadora de Servicios de Salud, IPS Prestacin del Servicio de Salud IPS, propias y contratadas Subdireccin de Prestaciones Econmicas Reconocimiento, liquidacin y pago de pensiones
Instituto Nacional de Vas - Invas
Subdireccin de Construccin Anlisis y recomendacin de nuevos proyectos para ampliacin y mejoramiento de la red de carreteras. Aprobacin de estudios y diseo para la construccin, rehabilitacin, mejoramiento y pavimentacin de carreteras. Supervisin de contratos de interventora.
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Subdireccin de Conservacin Supervisin de contratos Subdireccin de Concesiones Supervisin de contratos de interventora Observacin: En relacin con los procesos y procedimientos desarrollados por las subdirecciones de Medio Ambiente y de Valorizacin y Peajes, esta consultora estima que ellos son facilitadores de la gestin de las subdirecciones de Construccin, Concesiones y Conservacin, circunstancia que se comprobar en la estrategia de campo.
METODOLOGA PARA ANALIZAR LOS PROCEDIMIENTOS EN CAPRECOM E INVAS

Las actividades a realizar en el proceso de estudio, anlisis y elaboracin del mapa de riesgos, relacionado con los trmites y procedimientos son las siguientes:
Levantamiento de la informacinen el campo de trabajo
Es tarea fundde Co15AS
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De otra parte, entre los funcionarios de las entidades objeto del estudio de caso y algunos particulares, realizar encuestas tendientes a establecer en relacin con los procedimientos y sus componentes los aspectos que a continuacin se indican, confrontando las actitudes personales de los encuestados, su entendimiento y fuente de conocimiento, con la reglamentacin existente en los asuntos materia de competencia de las entidades analizadas: Estructuracin de los procesos misionales. Grado de discrecionalidad de los responsables de los procesos. Nivel de concentracin del proceso en una dependencia. Normatividad, regulaciones de los procesos. Capacidad y componentes tecnolgicos de los procesos. Capacidad de evaluacin y negociacin de las reas y funcionarios responsables de los procesos. Cumplimiento de objetivos de los trmites y procedimientos. Presuncin de la buena fe de quienes intervienen en la ejecucin de las actividades y la obtencin de resultados. El diseo y secuencia de las actividades. Tecnologa para mejorar la eficiencia y eficacia de las actividades. Agilidad, transparencia e impacto de las actividades. Conocimiento de los procedimientos por parte de los clientes, afiliados, beneficiarios y usuarios. Sencillez, claridad y suficiencia de los formatos y documentos utilizados. Instrucciones e informaciones: claridad, transparencia y oportunidad. Los principios de igualdad, celeridad, economa e imparcialidad tienen una clara expresin en las actividades ejecutadas. Mecanismos de control y reclamaciones sobre las acciones realizadas. Duracin de los procedimientos y escalas del procedimientos. Recurso humano: capacitacin, estmulos y remuneracin. Concentracin, autorizaciones, controles y reglamentacin. Condiciones del entorno.
Anlisis de los procedimientos
El estudio y revisin de los procedimientos misionales est encaminado a identificar los factores de riesgo que hacen posible la corrupcin o que impi-
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den el cumplimiento de los objetivos, competencias o responsabilidades en las entidades objeto del estudio de caso.
Diseo de un mapa para determinar los riesgos potenciales en los procesos y procedimientos asociados a fenmenos de corrupcin y/o negligencia organizacional
Determinacin de los riesgos asociados al diseo, metas, objetivos y polticas de los procesos crticos o misionales. Establecer el grado de probabilidad de ocurrencia de los posibles factores de riesgo. Determinacin de las posibles consecuencias o problemas que generan los factores de riesgo identificados.
DESARROLLO DE LA ESTRATEGIA DE CAMPO

Entrevistas y cuestionarios
Las principales conclusiones de las entrevistas y cuestionarios realizados son:

Invas: Funcionarios; asesores de la direccin general; subdirecciones de Construccin, Concesiones, Conservacin, Medio Ambiente y Valorizacin, de las oficinas de Planeacin y Control Interno
Los objetivos de la entidad se cumplen a travs de la contratacin administrativa, la cual es realizada en forma independiente por cada unidad misional y es en este proceso donde se presentan fenmenos de corrupcin. Se desconocen los procesos y procedimientos misionales o crticos o fines; stos se confunden con las acciones determinadas en el macro plan y en el plan de accin de cada unidad misional, y lo mismo ocurre con los procesos administrativos o de apoyo. La gestin de la entidad, en especial la ejecucin de los proyectos, se ve obstaculizada por las medidas polticas y fiscales expedidas por el Gobierno Nacional y por las presiones de sectores polticos, regionales y de algunas agremiaciones. Consideran que la contratacin por el sistema de concesiones es uno de los procesos ms importantes; sin embargo, no lo encuentran bien estructurado tcnica, econmica y financieramente. Es el proceso que ms contribuye a la racionalizacin del gasto, pero debe mejorarse para que el Estado no tenga que hacer erogaciones, para que el doliente sea efectivamente el contratista, para que haya una verdadera distribucin de
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riesgos y sobre todo para que el beneficiario de este sistema sea Invas y no slo los contratistas que obtienen utilidades inmensas, adems de no dejar know how a la entidad. La tecnologa y los sistemas de informacin de la entidad son deficientes. Coinciden en afirmar que la capacidad y especializacin del recurso humano es muy baja. As mismo, que no cuentan con los recursos tecnolgicos adecuados que les permitan desarrollarse y ser competitivos. Sus salarios son muy bajos frente al sector privado. Estas consideraciones son motivo de gran preocupacin de los funcionarios, pues estiman que por esta falencia, los funcionarios y la entidad se encuentran en manos de los contratistas. En cuanto al proceso de supervisin, funcin que efectivamente realiza el Invas, manifiestan que es dbil, elaborado sin anlisis y tcnicas de diseo adecuados. Algunos supervisores, la mayora, no conocen el manual de procedimientos adoptado por la entidad, en donde aparece este proceso; tampoco conocen la resolucin por la cual se les asignan funciones. No existen normas claras y compromiso para el desarrollo de este proceso que es fundamental. Algunos supervisores afirman que su actuacin e informes estn condicionados al criterio, ms personal que tcnico, de sus superiores, quienes tienen intereses particulares en los proyectos, por lo que en oportunidades tienen que cambiar sus informes e impartir aprobaciones a obras que no se ajustan a los requerimientos de calidad y precio pactados inicialmente. Indican que el manual de procedimientos adoptado y vigente no es idneo para el cumplimiento de los objetivos. Ha faltado voluntad poltica y compromiso decidido de la alta direccin, razn por la cual no existe un alto desempeo organizacional.
Particulares, usuarios y profesionales de la Asociacin Colombiana de Ingenieros
Consideran que el mayor riesgo de corrupcin est en la contratacin de las obras, porque el proceso mismo y la ley son dbiles y dejan espacios para la ocurrencia de este fenmeno. Faltan controles, autocontrol y supervisin efectiva de las obras. Existe un ambiente de rutina en las entidades pblicas que las deja subsistir, pero mal. Los perodos de gobierno son cortos, por lo cual la continuidad de los planes, programas y proyectos se ve afectada y es ocasin propicia para la corrupcin.
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Falta de tiempo y recursos para el desarrollo de los servidores pblicos, a quienes no slo les falta preparacin sino tambin carcter; son manejados por los contratistas por quienes que sienten un temor reverencial. La seleccin de personal es inadecuada; se hace tanto a nivel central como regional complaciendo a polticos que desean enriquecerse u obtener beneficios del atractivo presupuesto de Invas. No existe un objetivo comn; cada subdireccin y regional son islas con autonoma y sin controles eficaces. El funcionario asume la actitud de fracasado, piensa que siempre hay alguien que le hace dao, que no le aumenta el salario y lo irrespeta, lo que lo hace ineficiente y algunas veces proclive a la corrupcin.
Caprecom: Funcionarios; subdirectores EPS, IPS y Prestaciones Econmicas; jefe de oficina control interno, jefes de divisin y profesionales
Existencia de problemas estructurales que afectan la entidad, tales como: decisiones que no dependen de la entidad; excesiva y complicada reglamentacin sobre el sector; dbil cultura de planeacin; inversin inadecuada; sencillamente se ejecuta el presupuesto. No hay ejemplo de honestidad y austeridad en los niveles directivo y mandos medios. Hay solidaridad pero mal entendida; prevalece el inters personal sobre el de la entidad. El arraigo y sentido de pertenencia de los funcionarios es muy bajo. Existe una gran influencia poltica e intromisin de sindicatos y asociaciones del sector en la gestin de la entidad. Exagerada resistencia al cambio. Desarrollo de la cultura de la no continuidad, por no continuidad. Desconocimiento de los procesos misionales y falta de adopcin de los mismos. Sin embargo, consideran que stos son necesarios para ejercer la funcin con criterios y parmetros claros, pero no son la nica solucin a sus problemas porque no existe claridad sobre la misin, objetivos, estrategias, polticas, operatividad en trminos de coordinacin entre dependencias, funciones de las mismas y a nivel de cada funcionario. No existe un nivel de informacin adecuado hacia el afiliado sobre sus derechos y obligaciones, los servicios y funciones que lo afectan ni sobre los controles administrativos existentes. Falta compromiso de la alta direccin para la elaboracin tcnica de procesos e implementacin de los misionales, de apoyo y normativos.
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Ausencia de una cultura organizacional, en la siembra de valores y arraigo a los mismos, su conocimiento y asimilacin generalizados para la formacin de una conciencia colectiva y de un principio de identidad entre los funcionarios y esos valores. Por la ausencia de manuales, los funcionarios hacen lo que la rutina o la costumbre les han enseado sin analizar si es lo menos costoso, lo ms transparente, eficiente y eficaz. Por la organizacin de la entidad, algunas unidades misionales funcionan de tal forma que las directivas han tenido que dedicar gran parte de su tiempo a realizar actividades operativas y a marginar lo que slo ellos pueden hacer, es decir, ejercer la facultad de pensar, planear, reflexionar, controlar y educar, desgastndose en el problema del da a da. Tecnologa obsoleta e informacin inapropiada, a nivel de todos los negocios de la empresa.
Afiliados y beneficiarios
Reciben mala atencin, por la falta de calidad y preparacin de los funcionarios. El sistema de quejas y reclamos es inoperante. Los funcionarios desconocen qu deben hacer y cmo lo deben realizar. La entidad no se ha modernizado y ajustado a su nueva condicin; no cuenta con los recursos humanos y tecnolgicos suficientes. Ha crecido, pero la demanda es superior a su oferta. Existen funcionarios inmorales que piden dinero para agilizar en trmites. Se forman largas filas porque no hay personal o est mal distribuido; no existen elementos de laboratorio y generalmente las drogas no son suministradas ni los servicios prestados porque la Caja adeuda a proveedores. Demora en los trmites: hay que realizar muchas operaciones para obtener la prestacin de los servicios y el reconocimiento de derechos. Algunos afiliados manifestaron su satisfaccin y agradecimiento con la entidad, porque han sido atendidos en sus enfermedades y tratamientos de manera eficaz y sin tener que asumir costos, y otros porque tienen una pensin de jubilacin o incapacidad que les permite vivir.
ENTIDADES EXITOSAS
Compensar, Empresas Pblicas de Medelln, Fondo Nacional de Ahorro y Telecom, con su trmite de atencin de quejas y reclamos.
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Compromiso decidido de la gerencia para la elaboracin tcnica, adopcin, difusin, control, obligatoriedad, seguimiento y evaluacin de los procesos y procedimientos de la empresa. Conformacin de una cultura administrativa, de la tica pblica y de una poltica de empresa. Sistemas de control y de auditora eficaces y autnomos, con el apoyo decidido de la alta direccin. Continuidad en la gerencia; por tanto, de los planes, programas y proyectos. Designacin de gerentes por sus calidades y cualidades personales, profesionales y tcnicas, no por recomendaciones polticas ni por presiones de otros sectores. Seleccin de personal adecuada, planes de desarrollo humano, de mejoramiento continuo, incentivos y estmulos, remuneracin digna y evaluacin de gestin objetiva y eficaz. Aseguran que los mtodos y procedimientos son requisito esencial para el desarrollo eficaz, eficiente y transparente de las tareas y el cumplimiento ptimo de los objetivos sociales de la empres; por ello debe haber una poltica gerencial que enfoque procesos. Es fundamental y de gran trascendencia atender, hacer seguimiento y rendir cuentas sobre las quejas y reclamos de los clientes, afiliados, beneficiarios y usuarios internos y externos de los servicios y productos, los cuales contribuyen en gran medida a optimizar los trmites y procedimientos de la organizacin. Dentro de las opciones organizativas para la elaboracin de manuales o rediseo fundamental de los procedimientos, las entidades exitosas cuentan con oficinas de O y M (Organizacin y mtodos) y han escogido la opcin de un equipo mltiple, alternativa que cada vez adquiere ms auge dentro de un enfoque de organizacin matricial con el propsito especfico de formular procesos. Su dedicacin puede durar mientras se mejoran uno o varios procesos o mientras se elabora la totalidad de los mismos, lo cual le imprime una connotacin de relativa estabilidad. El esquema consiste en una estructura organizativa simple que facilita el desarrollo del proyecto, desde la perspectiva de la planeacin del programa, direccin, control y apoyo, as: partiendo del respaldo incondicional de parte de los directivos a las acciones de diseo de los procesos, se aborda la parte organizativa, se estructura el equipo mltiple conformado por un equipo directivo, un coordinador, un equipo de diseo, O y M, sistemas, auditora interna y el rea usuaria o duea del proceso. Contando con este equipo, se
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realizan actividades de capacitacin en levantamiento, anlisis y mejoramiento de procesos complementada con innovacin, desarrollo de la creatividad, dinmica del cambio y relaciones humanas. Las funciones del equipo, son: comunicar la necesidad de contar con los procesos estandarizados y multiplicar el diseo de los mismos al interior de la empresa; hacer seguimiento al proyecto y brindarle el apoyo que requiera; aprobar los procesos formulados y definir los sistemas de difusin del programa. En sntesis, las funciones bsicas de este grupo directivo son las de planear, coordinar y controlar las actividades para mantener un alto nivel de desempeo de la organizacin, generado bsicamente por la creacin de una cultura sobre el empleo de los procedimientos adoptados. Es el soporte esencial para asegurar que se cumplan las polticas de diseo y reformulacin de procedimientos.
RESULTADO DEL ANLISIS DE LOS PROCEDIMIENTOS

Los procesos misionales o fines en Invas pueden establecerse a partir de los principios fundamentales consagrados en la Constitucin Poltica de Colombia, que garantizan el desarrollo y seguridad de la infraestructura vial del pas y de las normas de creacin, estructura organizacional y funciones a cargo del instituto. La entidad cuenta en un manual de procedimientos, que slo es conocido por algunas dependencias y funcionarios y reposa en la Oficina de Control Interno y en una de sus subdirecciones. Sin embargo, en este manual no aparece una estructuracin de los procesos misionales o crticos; se limita a la descripcin de actividades previas y posteriores a la contratacin administrativa del instituto e incluye el proceso de supervisin, Sin embargo, los procedimientos son deficientes; no estn elaborados tcnicamente, falta detallarlos, no se observan los objetivos, los responsables, los formatos y los diagramas de flujo. Se advierte, igualmente, una relacin de actividades que tienen que ver con situaciones administrativas del recurso humano, viticos y con el manejo de la correspondencia. En consecuencia, la ausencia de los procedimientos misionales documentados en Invas no permite a la consultora determinar claramente los objetivos mencionados en la metodologa para analizar los procedimientos. No obstante, a travs de las entrevistas y encuestas realizadas a los funcionarios, contratistas y beneficiarios de los servicios y de la observacin propia de algunas actividades se levanta el mapa de riesgos correspondiente. En relacin con Caprecom, los procesos misionales o fines pueden determinarse a partir de los principios fundamentales consagrados en la Constitucin Poltica que garantizan la seguridad social en salud, de las leyes que los desarrollan y de las dems normas que rigen la creacin y funcionamiento de la empresa.
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Caprecom no cuenta con un manual de procedimientos debidamente adoptado que consagre de manera nica y clara la totalidad de los procedimientos y trmites de cada uno de sus negocios sociales que conducen al cumplimiento de sus objetivos misionales. Aparecen algunos procedimientos misionales adoptados mediante actos administrativos indistintos, como en algunas resoluciones y en el manual de calidad, los cuales no son conocidos por la gran mayora de los funcionarios que colaboran en cada negocio social, porque la capacitacin y difusin de los mismos, tanto a nivel regional como central, ha sido escasa. Adicionalmente, no ha existido evaluacin y seguimiento al resultado de estos procedimientos pues no existe una poltica central que enfoque procesos. El levantamiento de los procedimientos existentes fue realizado por los funcionarios de las reas, de acuerdo con su criterio, costumbre, rutina y experiencia, razn por la cual algunos de estos procedimientos y trmites son excesivos y su formulacin resulta ineficiente, ineficaz e insegura. De otra parte, los procesos definidos en los actos administrativos mencionados rara vez son consultados o aplicados por los servidores pblicos de la entidad, los beneficiarios y usuarios de los servicios, especialmente en el nivel regional. En consecuencia, la ausencia de manuales claros y nicos que consulten las necesidades de la entidad, como de los usuarios y beneficiarios de los servicios, la falta de controles eficaces, de seguimiento y verificacin de los procedimientos definidos, pero esencialmente la falta de una cultura organizacional y de un sentido de pertenencia bien arraigado, han contribuido a la crisis que atraviesa la entidad.
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MAPA DE RIESGOS TRMITES Y PROCEDIMIENTOS

FACTOR DE RIESGO DESCRIPCIN POSIBLES CONSECUENCIAS Altadiscrecionalidadyconcentracindepoderenlasdecisionesque afectan la gestin de los recursos. Sobrestimacindecostosenladeterminacindelpresupuesto. Se politizan la visin y los controles queorientanlagestin. Elnegociadornocuentaconapoyo efectivo para la toma de decisiones. Se dificulta el seguimiento y evaluacindelosfactoresqueinciden sobrelaeficaciayeficiencia. Incide en el procedimiento y calidad de la informacin, en la agilidad,costosycredibilidadencuanto a los procedimientos y seguridad de los mismos. Sefavoreceelfraude,yelsoborno impidelaejecucinexitosadeotros procesosyafectalacompetitividad delaentidad. No es posible identificar los errores causados por la mala administracindelosqueobedecenaactos contrariosalaticadelservidorpblico. Se favorece el trfico de influencias y el pacto entre intereses particularesendesmedrodelosbienes y recursos de la entidad. Presencia de disfunciones e indiferencia frente a las finalidades que persiguenlosprocedimientosy/oindisposicindelosfuncionariospara ejecutarlos. Propicianlaexigenciadeddivaso el ofrecimientos de las mismas. Seafectalacredibilidaddelciudadanoenlasentidadesprestadoras de servicios. Segeneraunelevadondicedeautorizacionesyaprobaciones. Afectanlageneracindeunaculturaorganizacionalparalaeficaciay laeficiencia. PONDERACIN
Ausencia de procedimientos debidamente establecidos o formalizados
Los procedimientos y los mtodosparaejecutarlosnosonconocidos, no estn definidos en manuales; se improvisan las condiciones y criterios de decisin; la entidad est sujeta a factores y agentesexternosdeinteraccin; lacapacidaddenegociacinslo dependedelperfildelnegociador. Seregistracrucedecompetencias entre los niveles y reas decisionales.
Riesgo alto
Bajacapacidad tecnolgica
No se han incorporado desarrollos tecnolgicos para responder a los requerimientos, exigencias, objetivos y compromisos adquiridosporlaentidad. Seregistraunmayorcontactocon elpblicoporquestenopuede obtener informacin por medios tecnolgicos. Los riesgos y/o puntos crticos de losprocedimientosnoestnidentificadosni estn acompaados de estrategias o indicadores de evaluacin. Sedesconocelarelacinentrelos procedimientos internos y externos y no se ejerce control sobre los mismos. Losprocedimientosnosonadoptados ni conocidos por lo que no son implementados o estn sujetosaconstantesmodificaciones.
Riesgo alto
Evaluacin y seguimiento de los trmites y procedimientos
Riesgomedio
Formas o modelos empleadospara elaborar, regular, racionalizar y sistematizar los procedimientos
Nosecuentaconparmetrosque favorezcanunaadministracinracional de los trmites y procedimientos. Los requisitos, tiempos y condiciones de atencin de los serviciosnoestndeterminados. Losciudadanosdesconocenlas condiciones, trmites y servicios queofrecelaentidad.
Riesgo alto
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MAPA DE RIESGOS TRMITES Y PROCEDIMIENTOS (Continuacin)

FACTOR DE RIESGO DESCRIPCIN POSIBLES CONSECUENCIAS Permitelatomadedecisionesamarradasaintereseseconmicos,polticos, de estatutos o de grupo dentrodeunaentidad. Se afecta la agilidad, costos, imagen,confianzaycredibilidadenlas decisiones y actos administrativos y financieros. PONDERACIN
Injerencia de la estructura de poder organizacional
Connivencia entre los altos funcionariosdelaentidadparalaalteracinocambiosfrecuentesocoyunturales en los procedimientos. La finalidad y forma de los trmitesyprocedimientospuedeseralterada sin dar lugar a sanciones envirtuddelpoderqueconfiereun altocargo.
Riesgo alto
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RECOMENDACIONES
A travs de la ejecucin de la estrategia de campo, esta consultora comprob que los elementos de riesgo de corrupcin asociados a los trmites y procedimientos determinados en el presente informe, tales como la ausencia de trmites y procedimientos; la forma como estn clasificados, diseados, implementados y difundidos; la planeacin inadecuada; la calidad y formacin del recurso humano; las condiciones del entorno; la ausencia de controles o controles deficientes; la excesiva reglamentacin que rige los sectores analizados; el esquema organizacional de las entidades y la falta de tecnologa e informacin adecuados, son entre otros factores los que inciden en la eficacia, eficiencia y sobre todo en la transparencia de la gestin, generando oportunidades para la realizacin de conductas contrarias a la moral pblica por parte de los funcionarios, contratistas, afiliados, beneficiarios y usuarios de los servicios y de los productos de las entidades objeto de estudio. Adicionalmente, en desarrollo de esta misma estrategia pudo determinarse que los trmites y procedimientos tcnicamente elaborados, debidamente implementados, controlados y evaluados, han contribuido a la eficiencia, eficacia y transparencia de la gestin de las entidades citadas como exitosas. Es por esta razn que el Estado, representado por su rgano de ms alto nivel en funcin pblica, el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, podra asegurar el levantamiento tcnico de los trmites y procedimientos de las entidades, como una de las estrategias y polticas del sistema de desarrollo administrativo previsto en la Ley 489 de 1998. Para ello, el Departamento debe estar en condiciones de promocionar, acompaar, aprobar, evaluar, hacer seguimiento y propender por el mejoramiento continuo de los procesos y procedimientos de las entidades pblicas, como un mecanismo para motivar la simplificacin y racionalizacin de los procesos de la administracin pblica, humanizar las relaciones Estado-sociedad y evidenciar su carcter de facilitador del ejercicio, control y evaluacin de la gestin pblica. Es as como los procesos pueden ser pertinentes, eficaces y eficientes, claros y transparentes y no dejarlos, como hasta ahora, a la discrecionalidad de los directores o gerentes de las entidades, pues ha podido establecerse que son pocos los funcionarios comprometidos con una poltica que enfoque procesos. De otra parte, se debe fortalecer el desarrollo tecnolgico de las entidades y sus sistemas de informacin, facilitando y generalizando el uso de Internet tanto a funcionarios como a usuarios externos, informacin sobre las normas que rigen cada sector, los trmites y procedimientos y en general sobre la gestin y los controles, internos y externos, de las entidades pblicas.
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En relacin con la metodologa empleada para el levantamiento del mapa de riesgos, es de anotar que produjo buenos resultados. La sensacin de los funcionarios de las entidades objeto del estudio de caso, es que tanto el Gobierno como los organismos internacionales, en desarrollo de sus polticas estn preocupados por las situaciones que afrontan las democracias, los sistemas de administracin pblica y por combatir o reducir la corrupcin que se presenta tanto a nivel privado como pblico. Para la consultora fue de gran importancia obtener informacin de los entrevistados informalmente y tener la percepcin directa y no slo documental de la efectividad o no de los procesos y procedimientos de las entidades, de los factores que posibilitan fenmenos de corrupcin y de otras situaciones administrativas que demuestran el porqu del xito o fracaso de la gestin de las entidades objeto del estudio de caso, informacin que, de no haberse desarrollado la metodologa propuesta, no hubiese evidenciado las situaciones descritas en el mapa de riesgos. Es una metodologa que permite el acercamiento, amistad y un alto grado de confianza con los funcionarios y clientes, quienes llegan a confesar hechos que no se atreven a denunciar ante autoridades judiciales o de organismos de control, por temor a perder el empleo, a ser empapelados o a que los funcionarios tomen acciones en su contra. As mismo, le permite al consultor formarse su propio concepto por la observacin directa de las actitudes de los involucrados frente al ejercicio del servicio pblico; de las circunstancias y el medio en que se desarrollan; de los recursos con los que cuentan para realizar su labor y de esta manera proponer, objetivamente, recomendaciones que pueden resultar efectivas. En consecuencia, es una metodologa til para el levantamiento de mapas de riesgo en la administracin pblica colombiana.
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Captulo 7 EVALUACIN DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO

Jos Vicente Casas Daz
La eficacia estatal parece estar condicionada por la capacidad de atencin que en materia de funciones y servicios pblicos tiene la organizacin pblica, el nivel de formacin y compromiso de los servidores pblicos, la tecnologa incorporada al desarrollo de los procesos, el nivel gerencial alcanzado, la utilizacin de mecanismos de seguimiento, evaluacin y control, la promocin y participacin de los usuarios y beneficiarios en todas las instancias del hacer pblico, y la competitividad a la que se ven enfrentadas las entidades pblicas en la atencin de sus responsabili' dades. Las recientes inquietudes sobre la capacidad, composicin, nivel y competencias del Estado han tenido como causa principal los bajos ndices de cumplimiento, la ineficiencia en las acciones, la ineficacia en el impacto de la gestin, el incremento de los costos, la baja relacin entre la accin pblica y el aumento de la calidad de vida de los habitantes. Los problemas enfrentados en la organizacin y gestin pblicas, especialmente por los niveles directivos de las entidades oficiales estn relacionados con la corrupcin administrativa, el favoritismo en la contratacin, la deficiente utilizacin de mecanismos de ingreso y estabilidad laboral basados en los mritos, los bajos niveles salariales y el descontento generalizado por el indebido ejercicio del poder poltico. Es claro que la
...expansin de la ilegalidad en la vida pblica que ha afectado, en aos pasados, al conjunto de los partidos, a la administracin pblica, al empresario, al sistema bancario, y, al mismo tiempo, a extensas capas de la poblacin ligadas al mundo de la poltica por tupidas relaciones clientelares e implicadas de distintas maneras, por conveniencia o incluso slo por resignacin, en la prctica de la corrupcin. As, tras la fachada del estado de derecho, se ha desarrollado un infraestado clandestino, con sus propios cdigos y sus propios impuestos, organizado en centros de poder ocultos y a menudo en connivencia con los poderes mafiosos, y, por consiguiente, en contradiccin con todos los principios de la democracia:
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198 Departamento Administrativo de la Funcin Pblica - Banco Mundial desde la legalidad al de la publicidad y transparencia, del de la representatividad a los de responsabilidad poltica y control popular del funcionamiento del poder1.
En la Colombia de hoy las falencias y limitaciones mencionadas, sin referirnos a los problemas institucionales causados por el fenmeno del narcotrfico, reflejan tambin las condiciones de gestin en los estados modernos; en tal sentido, vale la pena reiterar las afirmaciones del autor italiano, las cuales caracterizan algunas de nuestras limitaciones, ya que:
... apuntan al mismo tiempo un problema que es comn a todas las democracias avanzadas: la creciente anomia del Estado contemporneo, generada, de una parte, por la masiva expansin de sus funciones y de los correlativos espacios de discrecionalidad en la vida social y econmica, y, de otra, por la reduccin de la capacidad regulativa del derecho, la inadecuacin y la falta de efectividad de sus tcnicas de garanta y por la tendencia del poder poltico a liberarse de los controles jurdicos y a desplazarse a sedes invisibles y extra-institucionales 2.
La corrupcin administrativa constituye el principal obstculo de la eficiencia y eficacia del Estado, por cuanto a travs de ella son sustrados importantes recursos financieros que desestimulan la inversin pblica, incrementan el dficit fiscal y hacen contradictoria la relacin entre el Estado y la sociedad civil.
METODOLOGA
El estudio realizado en torno al sistema de control interno tiene como objetivo fundamental establecer los riesgos in situ y potenciales a los cuales estn enfrentados los funcionarios de las entidades oficiales, buscando conocer, valorar, establecer y corregir las falencias en la gestin y, al mismo tiempo, consolidar todos los procesos, procedimientos y mecanismos que contribuyan al ejercicio eficiente y eficaz del trabajo organizacional. El riesgo es la contingencia o el conjunto de contingencias que pueden afectar los procesos, procedimientos, actividades o funciones de la gestin, cuya falta de previsin y control genera prdida de recursos, desviacin y/o malversacin de fondos y deficientes resultados en el cumplimiento de los objetivos y metas organizacionales. La necesidad de una metodologa flexible que permita, motive y contribuya a detectar las potenciales contingencias de la gestin organizacional es factor fundamental para mejorar el proceso de toma de decisiones, prevenir fenmenos de corrupcin, aumentar la eficiencia en la utilizacin de los recursos y lograr la eficacia en la obtencin de los resultados.
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Luigi Ferrajoli, Derecho y razn. Teora del garantismo penal, Madrid, Ed. Trotta, 1995, p. 9. Ibd., p. 10.
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Las limitaciones existentes en Colombia sobre la definicin, alcances, objetivos, metas, instrumentos, tcnicas y utilizacin del sistema de control interno han creado una gran confusin y distorsin respecto del papel que debe cumplir el sistema en el desarrollo de las responsabilidades a cargo de los entes estatales, generando otro mecanismo tpicamente formal, cuyo impacto y alcance es limitado. La metodologa utilizada en el presente estudio estuvo basada en las siguientes acciones:
Compilacin documental
La primera etapa adelantada para el anlisis, comprensin y limitacin del sistema de control interno estuvo relacionada con la indagacin, compilacin y estudio de las normas constitucionales, legales y reglamentarias de este sistema, as como el inventario y lectura de los informes y documentos de gestin de las entidades. Esta etapa tiene por objeto reconstruir el marco regulatorio, establecer la memoria organizacional sobre la gestin y el sistema de control interno y, de manera general, establecer el escenario, las condiciones, alcances y limitaciones de la misin, los objetivos, metas y resultados de las entidades.
Visitas a las entidades
El consultor, en compaa del equipo de trabajo, particip en las reuniones con las instancias directivas de las entidades objeto de estudio de caso, con el fin de exponer los objetivos, metas, metodologa y alcances del trabajo. Esta etapa estuvo encaminada a articular los objetivos e intereses del consultor con las condiciones de organizacin y gestin de las entidades objeto de los estudios de caso, armonizar y concertar el cronograma de actividades, integrar las demandas de informacin a la capacidad de respuesta de las entidades y motivar la activa colaboracin entre los consultores y los intereses de la alta direccin.
Revisin documental
Las acciones estuvieron encaminadas a construir el marco de organizacin y gestin de las entidades visitadas, valorar los diagnsticos, resultados, avances, limitaciones y demandas organizacionales en materia de control interno y a establecer los instrumentos para la recoleccin de informacin de campo.
Diseo del instrumento de informacin primaria
La informacin de campo relacionada con la comprensin, utilidad, aplicacin, limitaciones y propuestas de cambio al sistema de control interno fue
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obtenida a travs de una encuesta de preguntas abiertas, que fue aplicada al universo de los funcionarios directivos, quienes en una buena proporcin respondieron los interrogantes y aportaron su experiencia y puntos de vista respecto de la eficiencia, eficacia y efectividad vigentes del sistema de control interno. Las tcnicas utilizadas en el diligenciamiento de la encuesta fueron la entrevista directa para el caso de los jefes de oficina, y el envo de los formularios a los dems jefes, con instrucciones para su desarrollo. Igualmente, la encuesta fue aplicada de manera directa a jefes de control interno de otras entidades oficiales, con el fin de validar y contrastar los resultados sobre la implantacin del sistema de control interno. El instrumento utilizado tena por objeto establecer el grado de comprensin, homogeneidad, articulacin e intereses del sistema de control interno, ya que las lecturas de los informes y normas compiladas, as como las visitas previas, daban cuenta de una gran dispersin en el conocimiento, desarrollo y marco de orientacin del control interno.
Entrevistas a expertos
La consultora entrevist informalmente a algunos expertos, especialmente en los temas de lucha contra la corrupcin, auditoras de gestin y resultado, y control interno, con quienes busc indagar sobre la filosofa, principios y mtodos de prevencin y lucha contra la corrupcin, a ms de las acciones concretas que en concepto de los expertos son posibles de adelantar en el corto y mediano plazo para mejorar y hacer ms til el sistema de control interno. La mayor parte de las entrevistas no fue grabada por peticin expresa de los entrevistados, de tal manera que la consultora recogi sus apreciaciones y afirmaciones a lo largo del texto, sin citar la fuente respectiva. Las entrevistas a expertos ayudan en la comprensin de los fenmenos indagados, sus particularidades, los avances obtenidos en otras entidades y las posibles acciones de mayor impacto que deben ser desarrolladas a fin de combatir pragmtica y especficamente, las actividades y fenmenos asociados con la corrupcin.
Sistematizacin y anlisis de informacin
Los formularios diligenciados fueron clasificados, ponderados, procesados y sistematizados para generar cuadros de salida que identificaran los principales indicadores del desarrollo, avance y propuestas de mejoramiento del sistema de control interno. Tales cuadros de salida constituyen la materia prima del anlisis y soportan el diseo de los riesgos.
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Mapa de riesgos
El anlisis, evaluacin y conocimiento de la operacin y crticas al sistema de control interno permitieron formular, disear y elaborar el mapa de riesgos del sistema de control interno, especialmente dedicado a las situaciones que impiden, limitan o hacen deficiente la operacin del mismo y el cumplimiento de los objetivos que le han sido determinados. El mapa de riesgos constituye el conjunto de contingencias que pueden afectar la eficiencia de los procesos, procedimientos, actividades o acciones, y permitir la desviacin, prdida o menoscabo de los recursos y resultados organizacionales. La construccin del mismo constituye el instrumento ms valioso de la metodologa.
Informe final
El consultor, una vez finalizadas las actividades sealadas, procedi a redactar y presentar el informe al coordinador del equipo y al consultor internacional, quienes recomendaron acciones y ajustes especficos para la redaccin final, entre los que se encuentran la discusin de los documentos con todos los miembros del equipo, la realizacin de seminarios taller con las entidades objeto de estudio, la discusin de los conceptos bsicos, la elaboracin de la metodologa del trabajo (estipulando la pertinencia y valor agregado de cada accin) y el desarrollo de un texto de fcil consulta que permita a otras entidades disear sus mapas de riesgo con mnimo costo.
DIAGNSTICO
La evaluacin de las entidades objeto de estudio de caso, Instituto Nacional de Vas, Invas y Caja de Previsin Social de Comunicaciones, Caprecom, a ms de otras instancias oficiales donde fueron adelantadas visitas, son el soporte del presente diagnstico, en torno al desarrollo, limitaciones y necesidades del sistema de control interno. El anlisis est dirigido a establecer los riesgos potenciales existentes en el proceso de adopcin y funcionamiento del sistema, sin que con ello el presente documento constituya una evaluacin del manejo y administracin del sistema por parte de las entidades visitadas o, menos an, el sealamiento de posibles irregularidades.
Regulacin
La preocupacin central de un importante nmero de investigadores en torno a la eficiencia y eficacia del Estado, est centrada en la claridad
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normativa y en la determinacin de reglas especficas que establezcan las condiciones bajo las cuales opera la gestin de una organizacin. La condicin base para el desarrollo de un eficaz sistema de control interno es la claridad en torno a la naturaleza, competencias y responsabilidades de la entidad, ya que ello permitira definir los productos, procesos, mtodos y acciones que deben ejecutarse para el cumplimiento de las funciones. La proliferacin normativa en materia de organizacin, gestin, responsabilidades y atencin de competencias es una de las primeras limitaciones de la eficiencia y eficacia organizacional, tanto desde el punto de vista externo como interno. En el primer caso, las entidades visitadas estn sometidas a constantes cambios en las normas que determinan las reas de sus negocios; por ejemplo Caprecom, encargado de los negocios relacionados con pensiones y afiliacin y atencin de los usuarios del sistema general de seguridad social, tiene un marco jurdico inmenso, el cual define las responsabilidades, procesos y acciones de las entidades encargadas de la administracin de pensiones, las empresas promotoras de salud y las entidades prestadoras de servicios de salud; ello sin contar con que responde ante diferentes rganos de control por el desarrollo de sus actividades. La variedad y multiplicidad de normas no slo impiden la claridad del marco regulatorio, sino que propician escenarios de facultades amplias para que los funcionarios de manera autocrtica tomen decisiones que afectan a usuarios y beneficiarios de los servicios, creando espacios para la corrupcin o el indebido manejo de los recursos pblicos.
Sistemas de informacin
La informacin constituye uno de los elementos ms importantes en el seguimiento, control y evaluacin de los resultados y, por su importancia estratgica, una de las herramientas fundamentales para la toma de decisiones en el proceso de gestin. En las indagaciones y entrevistas efectuadas3 a las entidades objeto del estudio, adems de la revisin realizada en otras entidades oficiales, puede notarse un afn por la produccin de datos, sin que los mismos estn articulados con una estrategia de informacin que permita determinar las necesidades, caractersticas, grado de generacin, produccin y obten-
Vase ms adelante sobre anlisis de indicadores.
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cin de cifras y su entronque con las competencias, responsabilidades y demandas atendidas por las entidades. Es importante indicar que de una muestra de contratos, escogidos al azar, fueron encontradas las siguientes situaciones: * Elaboracin de trminos de referencia sin ninguna articulacin con las necesidades de las reas demandantes de software y equipos y, menos an, referenciadas con un sistema de informacin que determine procesos, necesidades de datos, objeto, variables e indicadores requeridos, utilidad y articulacin entre procesos. * Contratacin de software y equipos para atender demandas urgentes y satisfacer necesidades coyunturales de informacin. * Entre los innumerables objetos de la contratacin para los sistemas de informacin, vale la pena resaltar algunos4: Prestacin de servicios para la aplicacin de tareas que funcionan en otros equipos. Prestacin de servicios para el proceso de migracin de software. Adquisicin e instalacin de cableado elctrico. Adquisicin y ampliacin de nuevos equipos de sistemas para la competitividad. Adquisicin y ampliacin de nuevos equipos de sistemas para convertir mdulos existentes en la organizacin. Adquisicin y ampliacin de nuevos equipos de sistemas. Asesora en el proceso de sistematizacin. Compraventa de equipos de computacin. Arrendamiento de software. El inusitado esfuerzo de las entidades por lograr la sistematizacin de las diferentes dependencias est ms orientado a responder a las presiones externas de mejoramiento en el procesamiento automtico de datos, y no a una estrategia que establezca necesidades, interacciones, complementos e intercambio de informacin. La situacin en el manejo de la informacin puede sintetizarse de la siguiente manera:
Slo es mencionado el objeto de manera genrica, sin referencia a la entidad, de tal forma que sirva al propsito del trabajo.
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Carencia de procesos, procedimientos y actividades que reflejen la naturaleza, objeto, responsabilidades y productos de las entidades, contemplando la secuencia del trabajo, su articulacin con cada uno de los resultados y la interaccin entre las distintas reas, dependencias o instancias de la entidad. Demandas de software y equipos de cmputo sin determinacin previa de las necesidades y de la utilidad de los mismos en el cumplimiento de las competencias y objetivos. Compra de programas y equipos sin determinacin previa de procesos, procedimientos y actividades, desarticulados de los planes, programas y proyectos. Compra de programas y equipos para responder a las urgencias del momento, especialmente a las demandas de organizacin e informes de los rganos de control. Desarticulacin y carencia de interfases entre las diferentes reas y programas. Generacin de indicadores de poca utilidad y baja consulta. Produccin de datos inconexos distribuidos en paquetes diferentes, cuya utilidad para el seguimiento, autocontrol, evaluacin y mejoramiento de la gestin es muy baja. Utilizacin de equipos de cmputo como procesadores de palabra, descuidando el potencial de los programas. Carencia de estudios y valoracin de la utilidad, eficiencia y eficacia de los programas y equipos de cmputo.
Produccin de informes
Las responsabilidades atinentes a la generacin de informes del sistema de control interno permiten indicar que existe un alto cumplimiento formal de las tareas relacionadas con esta materia; sin embargo, su utilidad prctica es incierta en razn de la baja consulta, seguimiento y evaluacin de los documentos que producen las diferentes reas, las cuales se limitan a cumplir las exigencias de los rganos de control, de los niveles directivos y, en pocos casos, de las oficinas de control interno. Al estudiar los informes elaborados por las oficinas de control interno es notable el bajo impacto que los mismos pueden producir sobre los procesos y reas clave de los negocios de las entidades, especialmente cuando los mismos plantean que la asesora est dirigida a mejorar procesos, disear y elaborar manuales, adoptar la filosofa del trabajo con
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calidad total, cumplir los principios constitucionales, evitar sanciones, generar beneficio social, trabajar en equipo, cambiar paradigmas, autocontrolar, fomentar la transparencia, sin que existan mecanismos especficos que traduzcan la filosofa y la teora en acciones con impacto en las reas de mayor sensibilidad a las responsabilidades organizacionales. En una muestra de los informes de visitas, las recomendaciones que aparecen con mayor frecuencia son: Implantar y aplicar los compromisos adquiridos. Disear polticas y procedimientos claros. Asignar funciones concretas. Asignar presupuesto para el desarrollo de programas. Establecer la factibilidad, productividad y conveniencia del horario de trabajo. Establecer responsabilidades especficas a cada funcionario. Implementar procedimientos. Actualizar sistema de archivo. Establecer los controles necesarios. Implementar procedimientos claros e inmediatos. Suministrar informacin al usuario en forma completa. El nivel de las recomendaciones refleja en buena medida el desarrollo del sistema de control interno y el alcance logrado por las oficinas de control interno, las cuales, si bien estn al ms alto nivel de la estructura orgnica, no han logrado consolidar el papel que les fue asignado, con lo cual su incidencia en el mejoramiento de la gestin organizacional es muy baja.
Anlisis de indicadores
El anlisis de los avances y necesidades del sistema de control interno fue complementado con una encuesta dirigida a los funcionarios de los niveles directivo y ejecutivo de las entidades visitadas, que tena por objeto recabar el nivel de comprensin, asuncin y asimilacin del sistema, al igual que valorar el impacto que el sistema haba logrado en la gestin gerencial, la percepcin de los funcionarios respecto de su utilidad, as como obtener informacin sobre los riesgos que a juicio de los servidores pblicos afectan la eficiencia, eficacia y efectividad en la administracin y gestin de los recursos oficiales. Los resultados arrojados por dicha encuesta se presentan en el anexo.
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CONCLUSIONES
El anlisis de los factores relacionados con el avance, limitaciones, deficiencias y necesidades del sistema de control interno contribuye a establecer los riesgos que deben ser controlados, prevenidos o superados para garantizar el cumplimiento de los objetivos de control interno e impedir la presencia de conductas, bien sean pblicas o privadas, que atenten contra el patrimonio pblico. El resultado de las visitas, estudio e indagacin de la implantacin y operacin del sistema de control interno, queda plasmado en las siguientes afirmaciones: * Las diferencias porcentuales en la percepcin de los funcionarios en torno a los objetivos del sistema de control interno reflejan la falta de homogeneidad e identificacin de los funcionarios respecto de la poltica y decisiones de la alta direccin de las entidades en esta materia, adems de la deficiente informacin y bajo conocimiento que obtienen los mismos sobre el cometido e intencin del sistema. La definicin reglamentaria del sistema de control interno constituye una preocupacin central de todas las organizaciones pblicas; sin embargo, el proceso de consolidacin y las acciones tendientes a motivar los funcionarios para disear e implantar indicadores y elementos de autocontrol queda reducida a otra tarea formal que en lugar de agregar valor y sentido al trabajo, hace sentir al funcionario con una carga ms que debe cumplir. En particular, baste sealar las afirmaciones de un informe de auditora y gestin de la Contralora General de la Repblica en el sector de las telecomunicaciones: Se ha fallado en la concepcin de la cultura del control interno. El apoyo de esta funcin es dbil... Faltan manuales de funciones y de procedimientos. No se comunican los resultados de las auditoras. No hay continuidad en las jefaturas y, por ende, tampoco planeacin. Sin embargo, el mismo informe carece de recomendaciones especficas y metodolgicas que permitan superar la situacin comentada; de all que no sera raro encontrar el mismo diagnstico en fechas posteriores para las mismas entidades. * Los bajos porcentajes asignados a las principales actividades de los niveles directivos en el diseo, implantacin y consolidacin del sistema de control interno reflejan el grado de comprensin y apropiacin que los servidores pblicos han logrado del sistema y de los instrumentos, a tal punto que acciones formales que debieron haberse efectuado hace tiempo, an son consideradas prioritarias: creacin del comit de con-
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trol interno, creacin de los comits sectoriales, realizacin de reuniones con los funcionarios, capacitacin en control interno, slo para sealar algunas. * Los funcionarios de las entidades sealan como informes generados en desarrollo de la aplicacin del sistema de control interno, aquellos que regularmente hacen parte de la gestin ordinaria, sin que en las indagaciones hubiese sido posible obtener informacin que permitiera inferir la existencia de datos especficos relacionados con los objetivos y funciones del sistema. En tal sentido, relacionar las responsabilidades con rganos de la administracin y de control, para nada indica la produccin de indicadores e informes determinados que expliciten y caractericen la gestin organizacional. Por ejemplo, informes a la Contadura General de la Nacin, al Ministerio de Hacienda, al Departamento Nacional de Planeacin, entre otros, resean la tutora de las mencionadas entidades en los temas del sector y, aunque son elementos para evaluar gestin, no constituyen per se el desarrollo del sistema de control interno. * La constante asignacin de funciones de control administrativo a las oficinas de control interno desva el sentido y razn de ser de las mencionadas dependencias, adems del factor mencionado por todos los funcionarios en la baja capacidad e incidencia de estas dependencias en los procesos de toma de decisiones, ya que a pesar de estar orgnicamente asignadas al nivel directivo de la organizacin, muchas veces carecen de la capacidad real para acompaar e incidir en los directivos sobre los temas estratgicos de los negocios, llegndose al caso de utilizarlas como revisoras administrativas. * Las entidades deben considerar las limitaciones en el desarrollo y consolidacin del sistema de control interno, con el fin de garantizar su dinmico desarrollo y evitar que constituya una obligacin exclusivamente formal. Las limitaciones ms relevantes son: falta de compromiso y liderazgo de la alta direccin; carencia de autonoma para los servidores en la planeacin; organizacin y ejecucin de las competencias a su cargo; desconocimiento de las competencias de las diferentes reas y estructuras organizacionales inflexibles; inexistencia de procesos de induccin y capacitacin; atencin desmedida de asuntos urgentes; exceso de reuniones y bajo nivel de ejecucin; carencia de metodologas para el levantamiento; diseo y modernizacin de los manuales de procedimientos y de funciones; problemas en el diseo y aplicacin de los sistemas de informacin.
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* Los cambios propuestos por los funcionarios para el mejoramiento del sistema de control interno estn relacionados con reestructuracin orgnica, buscando la flexibilizacin organizacional y la claridad en los fines, competencias y atribuciones de las entidades; aumento de la autonoma de los funcionarios para la planeacin, ejecucin y control de sus deberes; mejoramiento del nivel de compromiso y apoyo del nivel directivo a las oficinas de control interno; mayor nfasis en el proceso evaluativo; diseo e implantacin de estmulos concretos y efectivos para los funcionarios de las entidades, y garantizar el diseo y aplicacin de los sistemas de informacin. * Los riesgos que inciden sobre la eficiencia, eficacia y efectividad de la gestin de la entidad y sus resultados, indicados por los funcionarios, son los siguientes: Baja dedicacin al diseo y aplicacin de instrumentos y herramientas de control interno. Ausencia de un proceso de planeacin. Desmotivacin de los funcionarios. Mala imagen organizacional. Disminucin de la voluntad poltica frente al control interno. Cambios de polticas generados por modificaciones en los cuadros directivos de las entidades. Baja capacidad de los asesorados o evaluados para la atencin de auditoras y recomendaciones. Falta de compromiso organizacional. Ausencia de sistemas de informacin ptimos. Descoordinacin organizacional. Ignorancia y desconocimiento de las recomendaciones formuladas para el mejoramiento de la gestin. Dilacin de las responsabilidades. Seleccin y ubicacin inadecuada del personal. Bajo nivel de seguimiento y auditora. Bajo nivel de capacitacin. Desconocimiento de competencias de la entidad. Desorden administrativo.
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Los resultados de las visitas, entrevistas a expertos y encuestas, aparte de la revisin documental, permiten sealar que el sistema de control interno est en un estado incipiente, con acento en el desarrollo formal, sin que exista a la fecha una poltica estatal clara y definida para motivar la consolidacin efectiva del instrumento. Las barreras de mayor notoriedad en la aplicacin y consolidacin del sistema de control interno son: La carencia de una poltica de Estado de largo plazo destinada a impulsar, fortalecer, implantar y consolidar el sistema, pasando de la definicin normativa y formal a la aplicacin de las herramientas e instrumentos del sistema de control interno. El bajo perfil de participacin ciudadana y comunitaria en el seguimiento, control y evaluacin de la gestin de las entidades pblicas. La indiferencia de los funcionarios para quienes el control interno es responsabilidad de la dependencia encargada de su evaluacin, y el bajo nivel de apoyo logrado por dichas oficinas en la alta direccin de las entidades. La deficiente capacidad de las contraloras para evaluar el avance operativo y concreto del sistema de control interno, limitando en la mayora de los casos el estudio al anlisis de los aspectos formales y legales. La asuncin de competencias y acciones de control administrativo y policivo por parte de los funcionarios de las oficinas de control interno. La continua incapacidad de las administraciones para elevar el nivel de compromiso de los funcionarios con las entidades y la carencia de una cultura de la planeacin y el autocontrol. La alta incidencia del favoritismo poltico, el constante cambio de los funcionarios de los niveles directivos, las variaciones desprogramadas de las polticas organizacionales y el deficiente nivel de estmulos para atraer personal de alto nivel y amplia competencia a las entidades oficiales. La deficiente formacin y capacitacin de los servidores pblicos en las reas, procesos, conocimientos, tecnologas e instrumentos relacionados con la gestin y los resultados del mbito de sus funciones. La parcial y deficiente utilizacin de los sistemas de evaluacin del desempeo, los cuales no han sido empleados eficientemente para valorar con objetividad la calidad del trabajo, la eficiencia y la efectividad en el cumplimiento de las funciones.
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El desinters de los contratistas y empleados por el logro de los objetivos institucionales. La ausencia de cdigos de tica y comportamiento que condicionen y fortalezcan social y culturalmente los principios de identidad con el cuidado, preservacin y eficiente administracin de los recursos pblicos. Las inconsistencias entre la planeacin y las decisiones de poltica macroeconmica que impiden una adecuada programacin, ejecucin y control presupuestal, afectando la capacidad de gestin de las entidades.
ANEXO
Caprecom Objetivos ms importantes de la organizacin en el diseo, implantacin y consolidacin del sistema de control interno El indicador refleja los objetivos que desde el punto de vista de los funcionarios y dependencias persigue la alta direccin y las reas mismas, en el diseo, implantacin y consolidacin del sistema de control interno. Las respuestas sealan que: para el 18%, el objetivo del control interno est centrado en el cumplimiento de la normatividad, polticas y procedimientos previamente definidos; 14% indica que lo es el fijar procedimientos de auditora que permitan medir la eficiencia y eficacia en el desarrollo de los planes y programas y analizar los perfiles requeridos por el recurso humano para el buen funcionamiento de cada rea de gestin; 14% afirma que es estimular e implementar los procesos de planeacin dentro de la organizacin; 5% considera que se intenta verificar la ejecucin de los procesos sobre la base de estndares tcnicamente cuantificables; en la misma proporcin afirman que los principales objetivos son: lograr el mejoramiento mediante la creacin de una cultura de autocontrol, garantizar la correcta evaluacin y seguimiento de la gestin organizacional, proteger los recursos de la organizacin, reportar oportuna y confiablemente la informacin a la direccin general, garantizar la eficacia, efectividad y veracidad de las operaciones registradas, prevenir fraudes o errores, garantizar el cumplimiento de la misin y el montaje de un sistema de informacin confiable y oportuno que facilite la toma de decisiones. Principales instrumentos utilizados en la proyeccin y consecucin de los objetivos sealados En concepto de los funcionarios, los principales instrumentos utilizados en la proyeccin y consecucin de los objetivos sealados son:
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22% de las respuestas se orientaron a la definicin de polticas claras y planes de accin; 17%, a definir manuales de funciones; 1%, a implementar la auditora de sistemas;
11%, al diseo de indicadores de eficiencia y eficacia;

36% se distribuy igualmente (6%) entre: verificar el cumplimiento del horario por parte de los funcionarios; exigir a todas las comunicaciones el visto bueno de los jefes regionales; diseo de un sistema de informacin; expedir normas orientadas a la proteccin y utilizacin racional de los recursos; diseo de mecanismos de seguimiento y evaluacin de la gestin; establecer un sistema de evaluacin contable-financiero; y ampliar el ejercicio del control a toda la entidad. Principales actividades de los niveles directivos en el diseo, implantacin y consolidacin del sistema de control interno Frente al interrogante sobre las principales actividades del nivel directivo orientadas al diseo, implantacin y consolidacin del sistema de control interno, se obtuvieron las siguientes respuestas: 18% considera que se dedican a establecer un sistema de evaluacin de resultados y anlisis de desviaciones; 12%, a la creacin del comit de control interno; 12%, a implantar un sistema de informacin; 54% se distribuy igualmente (6%) entre: realizacin de reuniones con los funcionarios; creacin del comit sectorial de control interno; capacitacin en control interno; establecer objetivos y metas; definir polticas y estrategias; establecer niveles de responsabilidad y autoridad, definir planes y programas que permitan la oportunidad y confiabilidad de la informacin; fijacin de estndares de trabajo; diseo de indicadores de gestin; y definicin clara y precisa de procedimientos.
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Funciones ms relevantes de la oficina de control interno ejecutadas permanentemente Las funciones ms relevantes ejecutadas permanentemente por la oficina de control interno, de acuerdo con la percepcin de las diferentes reas, son: 21%, velar por el cumplimiento de las leyes, normas, polticas, procedimientos y metas de la organizacin; 14%, servir de apoyo en el proceso de toma de decisiones; 63% se distribuy igualmente (7%) entre: seguimiento del cronograma de actividades; verificar la implementacin de las medidas encomendadas para la correccin de las desviaciones detectadas; verificar los procesos relacionados con el manejo de recursos, bienes e informacin de la entidad; definicin clara de metas, objetivos y valores organizacionales; motivacin; propender por la oportunidad y contabilidad de la informacin; evaluar la distribucin e inversin de los recursos; evaluar la ejecucin presupuestal; y evaluar por objetivos y resultados. Funciones ms relevantes de la oficina de control interno que son ejecutadas espordicamente Los funcionarios consideran que la oficina de control interno se dedica espordicamente a las siguientes actividades: 19%, verificacin de cifras; 72% se distribuy igualmente (6%) entre: evaluacin de desempeo y crecimiento organizacional; evaluacin y simplificacin de procesos; deteccin y correccin de desviaciones; desarrollo de pruebas aleatorias para la verificacin del cumplimiento normativo; verificar el cumplimiento de los procedimientos establecidos en los manuales de la entidad; producir informes sobre riesgos; fomentar la cultura de autocontrol; verificar que los controles definidos en la ejecucin de procesos y actividades sean cumplidos por los responsables;
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control preventivo; control evaluativo; control ejecutivo y, finalmente, de los servidores no sabe o no responde. Informes de control y periodicidad con la que se presentan Los reportes de informacin relacionada con control interno son elaborados en un 20% sobre datos contables y su presentacin es mensual; 20% muestra el consolidado de actividades realizadas mensualmente; 20% est relacionado con el reporte de seguimiento a las metas trimestrales; 20%, a la presentacin semestral de cuentas fiscales, y el 20% restante, a la determinacin de riesgos, sin que tenga un perodo de tiempo definido. Envo de informe de control interno a alguna dependencia o dependencias de la entidad El 67% de las reas y funcionarios aseguraron enviar informes de control interno a alguna dependencia o dependencias de la entidad, mientras que el 33% no reporta ningn tipo de informacin sobre el tema. Dependencias a las cuales entregan reportes Las dependencias que afirmaron enviar reportes a otras unidades indicaron lo siguiente: 18% , a la subdireccin de IPS; 18%, a tesorera; 72% se distribuye igualmente (9%) entre: contabilidad; la direccin regional; a subdireccin financiera; la subdireccin de EPS; la revisora fiscal; calidad y costos; y la direccin general. Temas objeto de los informes En las dependencias de la entidad sealaron que 44% de los informes para los cuales preparan reportes estn relacionados con los estados financieros; el porcentaje restante se distribuy igualmente (6%) entre los siguientes temas:
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informes estadsticos; reporte de seguimiento a la gestin del rea; reportes del rgimen subsidiado; desarrollo de la ejecucin e interventora de los contratos; productividad del rea asistencial; riesgos de la tesorera; deficiencias de la informacin; deficiencias en la vinculacin de personal a travs de contrato, e incumplimiento del personal asistencial. Elaboracin y envo de informes sobre control interno a otras entidades El 60% de las dependencias que respondieron la pregunta, asever presentar informes sobre control interno a otras entidades y el 40% restante indic que no procesa ni enva informacin a entidades externas. Entidades a las cuales se reportan actividades, acciones o funciones sobre control interno Las dependencias que indicaron sobre el envo de informacin a otras entidades, sealaron la siguiente relacin: 33% lo hace a la secretaras de salud o direcciones seccionales de salud; 22%, a la Contralora General de la Repblica; 11%, a la Procuradura General de la Nacin; 11% al Ministerio de Hacienda; 11%, a la Superintendencia Nacional de Salud, y 11%, al Departamento Nacional de Planeacin. Principales temas sobre los cuales se preparan y envan informes de control interno a otras entidades Los informes a otras entidades estn sealados en los siguientes porcentajes: 40% lo hace sobre temas relacionados con la situacin financiera de la entidad; 13% son informes de notificacin obligatoria de enfermedades; 13%, informes de epidemiologa; 13%, afiliaciones al rgimen subsidiado; 7%, informes estadsticos; 7%, evaluacin de gestin por rea, y 7% reporta actividades de promocin y prevencin del rgimen subsidiado.
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Aciertos ms importantes del sistema de control interno en la entidad En opinin de los funcionarios, los principales aciertos de control interno en la entidad son: 27%, la orientacin a las dependencias de la entidad; 18%, el fomento de la cultura de autocontrol; 9%, los logros en la rotacin a las dependencias de la entidad; 9%, las llamadas de atencin justificadas; 9%, la disminucin de riesgos en el proceso contractual; 9%, la aplicacin de controles en la formulacin de medicamentos, y 9%, la elaboracin de manuales de procesos y procedimientos. Limitaciones ms relevantes que inciden en el desarrollo y consolidacin del sistema de control interno de la entidad Frente a las limitaciones en el desarrollo y consolidacin del sistema de control interno, las respuestas se distribuyen uniformemente (13%) entre: la falta de autonoma de los funcionarios responsables del mismo; el no acatar las recomendaciones de control interno; la falta de induccin sobre las polticas organizacionales; el desconocimiento de la importancia del control interno dentro de la organizacin; el desconocimiento de las competencias de las reas; la falta de control en el nivel asistencial; la ausencia de polticas para la implantacin del control interno, y falta de comunicacin. Principales cambios para mejorar el sistema de control interno de la dependencia Los cambios propuestos por los funcionarios para mejorar el sistema de control interno de la dependencia, por porcentaje, son en su orden: 15% fomentara la cultura de autocontrol como un cambio para mejorar el sistema de control interno en la entidad; 15% evitara la improvisacin mediante la capacitacin; 72% se distribuye igualmente (8%) entre: modificara el organigrama, clarificando las funciones de las dependencias; otorgara independencia a los jefes de control interno; acatar las recomendaciones de control interno; determinar polticas claras;
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planear las actividades para la implementacin del control; disear instrumentos de gestin; disear indicadores de gestin; ampliar el ejercicio del control a toda la entidad, e implementar la auditora de sistemas. Riesgos ms relevantes que inciden en la planeacin y programacin de las actividades de la dependencia Los riesgos son situaciones o condiciones de gestin por medio de las cuales pueden presentarse procesos, actividades u operaciones que afecten los resultados esperados, bien sea por la ineficiencia, ineficacia o inefectividad de los mismos, o por constituir oportunidades que motiven, promuevan, permitan o contribuyan a generar la corrupcin. En todo caso, el resultado final es la malversacin de fondos o el incremento injustificado de los costos en la gestin de las entidades. Los funcionarios de las diferentes reas de Caprecom consideran que: 13% de los riesgos est concentrado en el deficiente sistema de informacin con que cuenta la entidad; 13%, en la ausencia de una cultura de planeacin; 13%, en la falta de recurso humano calificado; 60% se distribuye igualmente (6%) entre: la descoordinacin institucional; el desconocimiento de la poblacin afiliada; la desarticulacin con el rea financiera; las deficiencias en el flujo de informacin; la ausencia de estndares; la poca confiabilidad y veracidad de la informacin; la distribucin inadecuada de funciones entre las diferentes reas; la ausencia de los mecanismos de control; la falta de claridad en los procedimientos, y el ejercicio de un control interno policivo. Riesgos ms importantes que inciden en el desarrollo de la gestin de la dependencia Las encuestas arrojaron que: 22% de los funcionarios considera que los riesgos ms relevantes en la gestin de las diferentes reas estn relacionados con la ausencia de un proceso de planeacin;
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77% se distribuye igualmente (11%) entre: la falta de un programa de induccin; el desorden administrativo; la ubicacin inadecuada del recurso humano; la deficiencia en los programas de capacitacin; la falta de autonoma financiera; la ausencia de programas que incentiven el sentido de pertenencia de los funcionarios, y el desconocimiento de las competencias de las diferentes reas. Riesgos ms importantes que inciden en el cumplimiento de los objetivos y en la obtencin de los resultados de la dependencia Frente a los riesgos que inciden en el cumplimiento de los objetivos y la obtencin de los resultados de las diferentes reas, las respuestas se distribuyen uniformemente (13%) entre: ausencia de planeacin; ausencia de un sistema de informacin; baja gestin de la entidad; deficiencia en el sistema de comunicacin; falta de capacitacin del recurso humano; deficiente colaboracin de las regionales en el cumplimiento de los objetivos; ausencia de polticas claras, y ausencia de herramientas de gestin. Cambios para mejorar la planeacin, gestin y resultados de las dependencias 20% de los funcionarios que respondieron considera que el diseo de un sistema de informacin mejorara la planeacin, gestin y resultados de las dependencias; en igual proporcin (20%), la capacitacin y reinduccin del personal; 60% se distribuye igualmente (10%) entre: el diseo de indicadores de gestin; la redistribucin funcional; la definicin y aplicacin de procesos; la jerarquizacin de las funciones de planeacin; la reubicacin del personal de acuerdo con su perfil, y la implantacin del proceso de planeacin.
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Principales cambios para mejorar el sistema de control interno de la entidad 25% de los funcionarios que respondieron, fomentara la cultura de autocontrol para mejorar el sistema de control interno; 25%, implantara un proceso de seguimiento de actividades; 52% se distribuye igualmente (13%) entre: propone aplanar la estructura organizacional; realizara el levantamiento de procesos; ubicara personal idneo en el rea de control interno, y diseara instrumentos de gestin. Invas Objetivos ms importantes de la organizacin en el diseo, implantacin y consolidacin del sistema de control interno Del total de respuestas obtenidas, 23% cree que el objetivo del control interno debe centrarse en el establecimiento de un sistema eficaz de informacin; 45% se distribuye igualmente (15%) entre: concretar la misin, visin y objetivos organizacionales; establecer mecanismos de verificacin y evaluacin; salvaguardar los recursos de la entidad; 32% se distribuye igualmente (8%) entre: identificar el marco legal del control interno; establecer los procesos y procedimientos; cumplir con los principios constitucionales de celeridad, economa, publicidad y valoracin de costos ambientales, y servir de herramienta de gestin gerencial. Principales instrumentos utilizados en la proyeccin y consecucin de los objetivos sealados Los principales instrumentos utilizados en la proyeccin y consecucin de los objetivos sealados son: 18% de las respuestas estn orientadas a la capacitacin; 18%, a la simplificacin de procesos y procedimientos; 63% se distribuye igualmente (9%) entre: crear una cultura de compromiso del funcionario hacia la entidad;
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fomentar la cultura de autocontrol; incrementar la responsabilidad; la definicin de polticas macro organizacionales; el establecimiento de objetivos generales y especficos en concordancia con el macroplan; la delimitacin de la autoridad y responsabilidades de las diferentes reas y funcionarios, y la evaluacin de la gestin. Principales actividades de los niveles directivos en el diseo, implantacin y consolidacin del sistema de control interno Frente a este interrogante, se obtuvieron las siguientes respuestas: 20% considera que se dedican a analizar y adoptar recomendaciones resultantes de la evaluacin de control interno; 80% se distribuye igualmente (10%) entre: dirigidas al apoyo de la gestin; a la participacin en las actividades organizadas; a aportar la informacin requerida; a fomentar la conviccin y compromiso organizacionales; a la ejecucin y desarrollo de procesos de planeacin, organizacin, direccin y control; a establecer mecanismos que faciliten la participacin ciudadana; a la asistencia a las charlas y seminarios sobre control interno, y a fomentar la cultura de autocontrol. Funciones relevantes de la oficina de control interno ejecutadas permanentemente La percepcin de las diferentes reas que respondieron la encuesta indica que las funciones ms relevantes ejecutadas permanentemente por la oficina de control interno son: 44%, seguimiento a la gestin de las reas; 55% se distribuye igualmente (11%) entre: seguimiento a la contratacin; seguimiento a la ejecucin presupuestal; seguimiento al recaudo y evasin de peajes; evaluar la eficiencia, eficacia y economa del sistema de control interno, y facilitar el establecimiento de mecanismos de evaluacin y gestin.
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Funciones relevantes de la oficina de control interno ejecutadas espordicamente Los funcionarios consideran que la oficina de control interno est dedicada espordicamente a las siguientes actividades: 22% sostiene que a realizar arqueos; 44% se distribuye igualmente (11%) entre: a la evaluacin de la gestin; al diseo y elaboracin de material de trabajo; al diseo y desarrollo de seminarios, y al estudio de seguros. Informes de control y periodicidad con la que se presentan Los reportes de informacin relacionada con control interno, en concepto de los funcionarios, son: 21%, ejecucin presupuestal, con presentacin mensual; 21% muestra el consolidado de evasin y recaudo de peajes mensualmente; 21% enva reporte de seguimiento del centro de atencin al usuario semestralmente; 14%, seguimiento e interventora de construccin mensual; 14%, evaluacin al proceso de austeridad en el gasto mensual, y 7%, estudio de la situacin contractual, bimestralmente. Envo de informe de control interno a alguna dependencia o dependencias de la entidad El 100% de las reas y funcionarios que respondieron la pregunta asegur enviar informes de control interno a alguna dependencia o dependencias de la entidad. Dependencias a las cuales se entregan reportes Las respuestas indican que 25% de las reas enva informes a todas las dependencias de la entidad; 13%, al rea de peajes, y 13%, a la dependencia encargada de construccin. Principales temas sobre los cuales se preparan y envan informes de control interno Los principales temas sobre los cuales se preparan y envan informes son: 29% reporta que estn relacionados con informes financieros; 29%, con informes de interventora de contratos; 21%, peajes;
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7%, implantacin del sistema de control interno; 7%, gestin del centro de atencin al ciudadano, y 7%, sobre proteccin de recursos. Elaboracin y envo de informes sobre control interno a otras entidades El 67% de las respuestas indica que las dependencias presentan informes sobre control interno a otras entidades, mientras que el 33% restante no efecta ningn tipo de reporte externo. Entidades a las cuales se reportan actividades, acciones o funciones sobre control interno El 13% de las dependencias seal que reporta informacin a las siguientes entidades: Contadura General de la Nacin, Contralora General de la Repblica, Procuradura General de la Nacin, Ministerio de Transporte, Presidencia de la Repblica, Ministerio de Hacienda, Tesorera General y Departamento Nacional de Planeacin. Principales temas sobre los cuales se preparan y envan informes de control interno a otras entidades Los temas relacionados con austeridad del gasto, atencin de quejas y reclamos, aplicacin de las leyes 190 y 200 de 1995 (Estatuto Anticorrupcin y Cdigo nico Disciplinario, respectivamente) son preparados por el 80% de las dependencias, mientras que el 20% lo hace en relacin con la situacin financiera y los correctivos aplicados en la entidad. Aciertos ms importantes del sistema de control interno en la entidad Los principales aciertos de control interno en la entidad segn las respuestas, son: 23%, indica el fomento de la cultura de autocontrol; 23%, el diseo de manuales de procesos y procedimientos; 15%, la evaluacin de la gestin; 40% se distribuye igualmente (8%) entre: la fluidez de la informacin al interior de la entidad; el desarrollo de procesos de capacitacin; la identificacin clara de la misin y visin organizacionales; la implantacin de la calidad total en todas las actividades, y la retroalimentacin. Limitaciones relevantes en el desarrollo y consolidacin del sistema de control interno de la entidad Los funcionarios consideran que las limitaciones en el desarrollo y consolidacin del sistema de control interno, de acuerdo con el porcentaje, son: 30% indica que es la falta de conciencia sobre la importancia del sistema de control interno;
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50% se distribuye igualmente (10%) entre: el predominio de la actividad asesora frente a la evaluativa; la atencin desmedida de asuntos urgentes; el exceso en la realizacin de reuniones; las dificultades presupuestales, y los problemas en la fluidez de la informacin. Principales cambios para mejorar el sistema de control interno de la dependencia Las respuestas se distribuyen uniformemente (14%) entre: ejercera un control interno coactivo; incluira como una funcin la implantacin del sistema del control interno; desarrollara procesos de capacitacin; le dara mayor nfasis al proceso evaluativo; realizara seguimiento a las recomendaciones de control interno; incentivara un mayor compromiso por parte de los funcionarios, y fomentara la cultura de autocontrol. Riesgos ms relevantes que inciden en la planeacin y programacin de las actividades de la dependencia 20% de los encuestados considera que los riesgos estn concentrados en el tiempo de dedicacin al control interno; 70% se distribuye igualmente (10%) entre: seala la desmotivacin de los funcionarios; la exclusin del macroplan organizacional; la disminucin de la voluntad poltica frente al control interno; el cambio de polticas originadas en cambios de administracin; las agendas de los asesorados o evaluados son muy estrechas; la falta de compromiso organizacional; la ausencia de un sistema de informacin ptimo, y la descoordinacin. Riesgos que inciden en el desarrollo de la gestin de la dependencia Las respuestas se distribuyen uniformemente (17%) entre: la resistencia al cambio; el descenso de la voluntad poltica gerencial sobre control; las sanciones a la entidad;
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la indiferencia por parte de los jefes de las dependencias; ignorar las recomendaciones formuladas como resultado de las evaluaciones de control interno, y el tiempo limitado de las dependencias para el ejercicio de la planeacin de sus actividades. Riesgos que inciden en el cumplimiento de los objetivos y en la obtencin de los resultados de la dependencia a su cargo Frente a los riesgos que inciden en el cumplimiento de los objetivos y la obtencin de los resultados de las diferentes reas, las respuestas se distribuyen uniformemente (17%) entre: la limitacin en el tiempo de las dependencias; las recomendaciones de ajuste no son tenidas en cuenta; la insuficiencia en el suministro de los recursos necesarios; dilacin de la responsabilidad; descoordinacin organizacional, y incumplimiento del plan de accin. Cambios para mejorar la planeacin, gestin y resultados de las dependencias 33% de los encuestados considera que mejorara la planeacin, gestin y resultados de las dependencias; 68% se distribuye igualmente (17%) entre: fomentara la cultura de autocontrol; diseara indicadores de gestin; realizara el seguimiento de las recomendaciones resultantes de las evaluaciones de control interno, y incrementara el flujo de informacin. Principales cambios para mejorar el sistema de control interno de la entidad Las respuestas se distribuyen uniformemente (20%) entre: dispondra de una asesora de control interno externa; realizara ms auditora; adoptara tcnicas de calidad total y mejoramiento continuo; incorporara profesionales especializados en auditora de sistemas de informacin, y dispondra de ms tiempo y compromiso organizacional.
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MAPA DE RIESGOS REA DE CONTROL INTERNO

FACTOR DE RIESGO DESCRIPCIN POSIBLES CONSECUENCIAS Consolidacin de prcticas autocrticas en la seleccin de reas y procesosacontrolar. Impunidadquefavorecealoscorruptos. Prdida de recursos y de confiabilidad. PONDERACIN
Influencia en las auditoras
Ofrecimientodeddivasparaimpedirvisitasdeseguimiento,evaluaciny/ocontrol. Pagosalosfuncionariosinvestigadores, con el fin de evitar la deteccinysancindeindebidosmanejos. Amenazasencaminadasaimpedir cualquier tipo de visita de inspeccin. Inseguridadenelcuidadoycustodiadeexpedientesydocumentos. Trficodeinfluenciasenlaconsulta,utilizacin,manipulacinyadministracindeexpedientes. Demora injustificada en el estudio,anlisis,pruebasyevaluacin delosexpedientes. Centralizacinydiscrecionalidad en las decisiones. Carenciadereglamentosrelacionadosconcompetencias. Falta de claridad en torno a productos y resultados a cargo de dependenciasyfuncionarios. Desorganizacinycaosenlosflujosdeinformacin. Carenciadevariableseindicadores de gestin y resultados. Trficodeinfluenciaenlaobtencin ymanipulacindelainformacin. Deficienciasenlaentregaoportuna deinformacinconfiableysegura. Demora y retardos injustificados de datos e informes. Programacinespordicaydescoordinadadeseguimientoyevaluacin. Concentracindelseguimientoy evaluacinendeterminadasreas, procesosydependencias. Revisin de las mismas operaciones, acciones o gastos. Gruposdesupervisinintegrados por los mismos funcionarios.
Riesgo alto
Inadecuado manejo de expedientes y documentos
Deficienciaenladeterminacinde responsabilidades. Prdida de recursos fiscales. Riesgomedio
Desviacin de poder
Desorden y caos administrativo. Ejecucinpresupuestalineficiente. Altoniveldediscrecionalidadenla determinacindelgastoyenlospagos.
Riesgo alto
Uso indebido de informacin
Fraudes en las actividades. Cambiosindebidosdedatoseinformes. Desconocimientoderesultadoseincrementoinjustificadodelosgastos. Bajonivelderespuestaoperativa.
Riesgo alto
Desvo de visitas
Bajacapacidaddeseguimiento. Consolidacindeprcticascorruptas. Desvo de recursos. Desmotivacin en funcionarios de eficienteyeficazproductividad.
Riesgo alto
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Captulo 8 RIESGOSDECORRUPCIN ASOCIADOS AL CONTROL EXTERNO

Deyanira Duque Ortiz
MARCO REFERENCIAL
En Colombia, las recientes estrategias de lucha contra la corrupcin y, en general la funcin de la vigilancia del inters pblico, han hecho del control1 uno de los mecanismos privilegiados de autoevaluacin del funcionamiento del sistema. De ah que el control responda por lo menos a un doble propsito: 1. Coadyuvar a la consolidacin de una administracin pblica transparente2, mediante la implantacin de lineamientos que orienten los procesos de planeacin, gestin, ejecucin, seguimiento y manejo de los recursos presupuestales, para que garanticen el cumplimiento del inters pblico, la razn de ser de las instituciones del aparato estatal, lo que se traduce en el fortalecimiento de estructuras modernas de funcin pblica. 2. Ofrecer al aparato estatal mecanismos de autoevaluacin de su gestin, acudiendo a los resultados de la lucha anticorrupcin, al comportamiento de los factores estructurales, como indicadores del avance, logros y funcionamiento de la estructura del sistema pblico.
Esta apreciacin obedece al inters de indicar que en tanto el control en Colombia es una ya vieja forma de gobernar (contraloras internas, estado de sitio, Frente Nacional, Ley 30, estatuto anticorrupcin), cambiar ahora su intencionalidad requiere una percepcin que revalore su razn de ser: que el inters pblico sea un asunto de cada individuo. Para el caso colombiano, los diagnsticos sobre la corrupcin sealan que sta ha proliferado, entre otras razones, por la ausencia o pobre funcionamiento de los sistemas de planeacin y control en la administracin pblica. De ah que la lucha contra la corrupcin haga del control interno y externo de la gestin pblica una de sus facetas primordiales, aunque cabe anotar que es tan amplio el margen de situaciones que se inscriben en ste, que resulta siendo un aspecto discrecional de la estrategia, a pesar de su excesiva normatividad, o quiz, debido a ella misma. Porque no se ha logrado socializar un concepto de control que involucre al individuo mismo, que sea un ejercicio de autoexamen, de autoconciencia en sentido hegeliano o de razonabilidad kantiana, como requisitos adems, del ejercicio de la democracia.
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De ah que, por lo menos en teora, el control se entienda y requiera la conjugacin de diversos niveles de accin, implementacin y estudio como la investigacin, el seguimiento, la prevencin, la sancin, as como herramientas e instancias de evaluacin, niveles que, en su conjunto e interrelaciones, constituyen un sistema de control para el caso colombiano. No obstante, un interrogante que se ha planteado es: Quin controla al controlador? Pues aunque en Colombia se han definido entre otras causas de corrupcin, la ineficiencia e ineficacia en la gestin pblica, stas tambin parecen atacar a los propios organismos de control. Pero ms all de esta referencia, la cuestin que se plantea de fondo es la del tipo de intereses o cobertura del beneficio del control. Ante todo, porque aun entre acadmicos, funcionarios y exfuncionarios pblicos y hasta privados, no existe un acuerdo real sobre el sentido, el qu y el cmo controlar, tal como se percibe en las entrevistas realizadas para este trabajo. En otras palabras, qu da a entender todo el conjunto de testimonios, entrevistas, datos y observaciones recogidas sobre el sistema de control externo, como parte de la estrategia de lucha contra la corrupcin en Colombia? ste es el marco de anlisis a partir del cual se identificarn los factores que configuran el mapa de riesgos de corrupcin asociados al control externo. Desde esta perspectiva de anlisis, el control externo ser asumido como un sistema, lo que supone que haya sido definido teniendo en cuenta por lo menos: Los objetivos del control, Las entidades de control externo, La metodologa del control, Los criterios del control y La pertinencia del control.
Caracterizacin del rea de control externo
El control externo se define como un proceso que le permite al Estado retroalimentarse, mirarse a s mismo, evaluar la gestin que hace del inters pblico yde los recursos pblicos. La movilizacin y gestin de los recursos pblicos es quizs una de las acciones y obligaciones primordiales de la administracin pblica, ya que es una va para ejecutar las polticas pblicas. Luego, el control externo acta sobre los procesos mediante los cuales se decide la asignacin, monto, financiamiento, estrategias de ejecucin, seguimiento y evaluacin de los recursos que gestiona la administracin pblica.
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En este contexto, una aproximacin a la nocin de riesgo para el rea del control externo estara determinada por el costo que pudiesen generar las inconsistencias que se presentan en el proceso de movilizacin de los recursos pblicos, ya sea en su legalidad, eficiencia y/o transparencia. De ah que, en primer lugar, sea necesario identificar los componentes de este proceso (vese cuadro 8-1).
Sistema de control externo en Colombia
En nuestro pas, la estrategia de lucha contra la corrupcin ha configurado un sistema de control externo que si bien comprende, grosso modo, una concepcin sistmica objetivos, marco legal, sistema sancionatorio y entidades de vigilancia, seguimiento, investigacin y sancin, en su implementacin y gestin, las condiciones de su funcionamiento presentan y permiten dar lugar a varios riesgos. Adems, precisar cada uno de estos factores estructurales, el lugar, funcin y/o papel que desempean enfrenta una primera dificultad: identificar la lgica de su funcionamiento como sistema, pues como ocurre con otros sistemas pblicos colombianos, si bien compromete a todos los que de una u otra forma hacen parte de l (corruptos, corruptores, entidades y sociedad en general), ste se inscribe casi exclusivamente en el servicio pblico. Para tratar de salvar esta dificultad, acudiremos a algunas de las concepciones, instrumentos, procesos y leyes en las cuales se fundamenta, por lo menos en sentido terico, para luego contactar estos lineamientos con su funcionamiento real a partir del estudio de los casos.
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Cuadro 8.1
CARACTERIZACIN DEL REA DE CONTROL EXTERNO

ACTORES FACTORES A TENER EN CUENTA POSIBLES VULNERABILIDADES DE LOS FACTORES Cobertura del presupuesto (no cobija todo el universo del sector pblico) Por lo anterior, no son contabilizadas todas las transacciones Fragmentacin del proceso: formulacin, ejecucin y control El Congreso es juez y parte Preponderancia de los mecanismos de crdito para la financiacin La planeacin queda supeditada al presupuesto (metas fsicas vs. metas financieras) Dficit fiscal Incertidumbre sobre la disponibilidad de los recursos asignados
PROCESO
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Proceso presupuestario y/o asignacin de recursos Marco institucional y presupuestal Interaccin poltica de intereses Objetivos Metas Origen del financiamiento Planificacin, estrategias de asignacin presupuestal Resultados de las acciones pblicas, eficiencia del gasto Oportunidad y confiabilidad de la informacin monetaria, cambiaria y crediticia
Niveles (nacional, regional, municipal, local) Departamento Nacional de Planeacin Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Congreso Sociedad civil: gremios, universidades, ONG
Planificacin y financiacin del gasto
Departamento Nacional de Planeacin Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Tesorera Nacional
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Formulacin de prioridades Competencia en el mercado Recursos disponibles Provisin de bienes y servicios Estrategias para la ejecucin del Plan de inversiones Herramientas de gestin pblica
Recortes presupuestales Criterios para la redefinicin de prioridades Formulacin de programas, planes y proyectos Indicadores de manejo presupuestal Papel de control interno Prorrogacin de la vigencia fiscal (proyectos) Incremento de gastos en el Congreso (Contina)
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CARACTERIZACIN DEL REA DE CONTROL EXTERNO (Continuacin)

ACTORES FACTORES A TENER EN CUENTA POSIBLES VULNERABILIDADES DE LOS FACTORES
PROCESO
Estrategias de ejecucin presupuestal Responsabilidad gerencial Clara formulacin de metas y objetivos Procedimientos y mtodos para la formulacin de indicadores Manuales de planes, procedimientos, formatos de trabajo Indicadores de eficiencia para los administradores pblicos Informacin confiable y oportuna: estado de la gestin Proyectos de inversin pblica Sistema rgido de seguimiento financiero Mecanismos de control poltico Legislacin sobre asignacin de recursos Gasto, financiacin y composicin
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Control interno Contralora General de la Repblica Consejo de Estado Direccin General del Presupuesto Nacional
Duplicidad de funciones Disparidad entre la formulacin de metas fsicas y las fiscales Restriccin de la oportunidad en el gasto Despilfarro de recursos por mala gestin administrativa Incremento ficticio del presupuesto anual Concentracin del control sobre el gasto, ms que sobre su gestin
Evaluacin de gestin y resultados

Afecta capacidad administrativa y responsabilidad del funcionario Generacin de gasto sin verificar sustento financiero Manejo de rentas, con destinacin especfica, regalas y fondos de cofinanciacin Compatibilizacin de datos y estadsticas
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Departamento Nacional de Planeacin - Consejos Regionales de Poltica Econmica y Social; sociedad civil Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social Sinergia Departamento Administrativo Nacional de Estadstica Banco de la Repblica Ministerio de Hacienda Niveles (nacional, regional)
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El papel de los organismos de control
Se enuncia a partir de los siguientes propsitos: Controlar, vigilar, investigar y sancionar hechos o comportamientos corruptos, as como disear estrategias para detectar conductas que puedan derivar en corrupcin, y asesorar a las entidades en la identificacin e implementacin de metodologas y estrategias que les permita desarrollar sistemas de autocontrol que coadyuven a su eficiencia y a reducir sus focos y causas. Las actividades y logros alcanzados por estos organismos permiten llevar a cabo un seguimiento de la estrategia de lucha anticorrupcin, sus debilidades, fortalezas, identificacin de nuevas modalidades, causas, comportamientos y/o focos de corrupcin. Permitir el seguimiento y evaluacin de las entidades sobre el cumplimiento de su funcin pblica, para tomar decisiones de tipo administrativo, financiero, fiscal, incluso penal y, en general, para orientar las polticas pblicas. Desarrollar de manera integral y sistmica las estrategias de lucha anticorrupcin; implementar sistemas de informacin pblica y proponer correctivos. Adelantar investigaciones que permitan establecer avances, prioridades y programas en materia de participacin ciudadana en la lucha contra la corrupcin. A esta serie de propsitos y/o tareas que competen a los organismos de control externo, se ha respondido de forma tal que resulta un tanto confuso entender cmo se da alcance a los mismos. Como se aprecia en la siguiente relacin, el logro de tales propsitos pareciera inscribirse en una serie de tareas aparentemente muy concretas, pero que en la realidad se hacen difusas. Por ejemplo, el sistema de control externo debe concebirse a s mismo, planearse, ejecutarse, evaluarse y autoevaluarse; no obstante, no se cuenta con criterios y mtodos pragmticos que le permitan cumplir de manera coherente, ordenada, concertada y coordinada con tal nmero de tareas. De hecho, su labor pareciera concentrarse en una ejecucin regular conforme a la norma.
Tipos de control y aspectos objeto de control* Control fiscal
Ejecucin presupuestal de ingresos, del PAC, de la reserva presupuestal y financiera

* Nota: Cabe destacar que en cada tipo de control, el criterio de control ms empleado es el apego a la norma.
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Ejecucin presupuestal y financiera Rendicin de cuentas Ejecucin de recursos del presupuesto nacional Reservas de caja Programacin de giros Ejecucin de ingresos y gastos
Control de gestin
Programacin de planes, programas y proyectos Manuales de trmites y procedimientos Ejecucin fsica y financiera Programacin de giros Procesos de contratacin
Control disciplinario
Informes de control interno disciplinario sobre los procesos adelantados por tipo y estado del mismo y/o sentencias dictadas
Control social
Consolidado trimestral de quejas, reclamos y derechos de peticin: seguimiento de su avance y de las medidas adoptadas para disminuirlos
Control poltico
Bsicamente est consagrado al Congreso de la Repblia mediante la programacin anual del presupuesto por planes, programas y proyectos
Organismos de control externo
La razn de ser de los organismos de control presenta tal complejidad (procesos sin un punto de referencia comn, duplicados y confusos), que en la prctica su ejecucin no parece responder al sentido y propsitos determinados formalmente: casi todos ejecutan, proponen, investigan y sancionan pero sin mayores diferencias entre unos y otros. Comisin Nacional para la Moralizacin, Red de Veeduras ciudadanas, funcin pblica: organismos de control y vigilancia para la lucha contra la corrupcin. Procuradura General de la Nacin: organismo de control sobre el cumplimiento de la funcin pblica de las entidades. Investiga y adelanta procesos disciplinarios.
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Fiscala General de la Nacin: asume los procesos penales. Contralora General de la Repblica: ejerce control fiscal de las entidades pblicas. Otros organismos de control externo (especficamente vinculados con Invas y Caprecom) son los encargados de fijar polticas, directrices del sector, regular y coordinar acciones: Infraestructura vial: Ministerio de Obras Pblicas y Transporte, Ministerio del Medio Ambiente, Departamento Nacional de Planeacin, Presidencia de la Repblica y Congreso. Infraestructura de la seguridad social (salud, pensiones, riesgos profesionales): Ministerio de Salud, Departamento Nacional de Planeacin, Presidencia de la Repblica, Congreso, Superintendencia de Salud, Superintendencia Bancaria. Entidades que suministran recursos: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y banca multilateral. Entidades territoriales.
Algunas directrices del control externo
Tipos de control: los propsitos del control externo dan origen a los siguientes tipos de control: fiscal, de gestin, disciplinario, social y poltico. Tratar de definirlos enfrenta una dificultad: como son comunes a ms de un organismo de control, cada uno lo define y controla de acuerdo con la razn del organismo ms que del control mismo; es decir, hay exceso de propsitos y ausencia de criterios de control.
Tipos de control por entidad controladora Control fiscal
Contralora General de la Repblica Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Departamento Nacional de Planeacin Ministerio de Obras Pblicas y Transporte Contadura General de la Nacin Ministerio de Salud Departamento del Tesoro Nacional Superintendencia de Salud y Superintendencia Bancaria
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Control de gestin
Contralora General de la Nacin Procuradura General de la Nacin Departamento Administrativo de Planeacin Nacional Ministerio de Transporte Ministerio de Salud Ministerio del Medio Ambiente
Departamento Administrativo de la Funcin Pblica Procuradura General de la Nacin Fiscala General de la Nacin Control social Comisin Nacional de Moralizacin Red de Veeduras Ciudadanas
Control poltico
Congreso de la Repblica En este sentido, se hace necesario retomar algunas de las normas que los configuran, para tratar de entender la razn de ser de cada uno; no obstante, la cantidad y variedad de stas dificulta la labor de precisar los objetos de control por tipo de control y entidad controladora. Marco legal del control: la siguiente es la relacin de las normas que dan vida y sustentan los procesos de control, y que en su conjunto establecen una serie de procedimientos, trmites y parmetros cuyo fin primordial, segn se ha dicho, es garantizar una funcin pblica cuya estructura sea favorable al desarrollo social, econmico y poltico del pas. De este marco legal basta destacar slo algunos de sus componentes, para evidenciar la cantidad de normas que regulan el control externo: El control fiscal en la Constitucin de 1991 Ley 80 de 1993 (Estatuto de contratacin) Ley 42 de 1993 (organizacin del sistema de control fiscal, financiero y los organismos que lo ejercen) Ley 100 de 1993 (Ley General de Seguridad Social) y decretos reglamentarios)
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Ley 106 de 1993 (organizacin y funcionamiento de la Contralora) Resolucin orgnica No. 00557 de 1993 (normas sobre rendicin y revisin de cuentas) Resolucin orgnica No. 03380 de 1994 (normas sobre la vigilancia de la gestin fiscal de las sociedades de economa mixta y otras en que el Estado participa Ley 190 de 1995 (Estatuto anticorrupcin) Ley 200 de 1995 (Estatuto nico Disciplinario) Artculo 90 C.N. Accin de repeticin Decreto 1477 de 1995 (publicacin de contratos) Decreto 2150 de 1995 (publicacin de contratos) Decreto 2150 de 1995 (Estatuto antitrmites) Sentencia Su - 620 de 1996, Corte Constitucional (debido proceso en los procesos de responsabilidad fiscal) Ley 333 de 1997 (extincin de dominio) Ley 393 de 1997 (accin de cumplimiento) Ley 412 de 1997 (Convencin interamericana de lucha contra la corrupcin). Aunque esta va ofrece un amplio espectro de la base legal del control externo, su vinculacin con cada uno de los aspectos y factores que justifican su razn de ser en su conjunto no aclara la funcionalidad del mismo. Muchos de los entrevistados, por ejemplo, sealaron que la responsabilidad administrativa se reduce a confrontar y asegurar que las decisiones no incurran en faltas legales, ms que en la certeza de las mismas. En este mismo sentido, por ejemplo el control fiscal supone el cumplimiento de una serie de requisitos que se enuncian en los artculos 267 y 268 de la Constitucin Poltica, que comprometen particularmente la razn de ser de la Contralora, que no revisten mayores consecuencias en lo relacionado con el estado financiero de las empresas, y s se constituyen en forma velada de control porque pierden su funcionalidad al ser exigidos por diversos organismos y sin propsitos claramente definidos. Informes de estados financieros, que solicita la Contralora, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y el DNP, as como la Contadura General de la Repblica (para efectos de contabilidad pblica o autocontrol del Estado).
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Ejecucin presupuestal, que solicita tanto la Contralora como el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y el DNP. Operaciones efectivas. Cuentas fiscales. Objetivos del control externo: si nos atenemos al primero de los propsitos definidos, coadyuvar a la consolidacin de una administracin pblica transparente, resulta que involucra a una serie de entidades y normas que ms que democratizar y/o dinamizar la funcin pblica, terminan por dilatarla en medio de procedimientos que la obstaculizan y que, por el contrario, pueden estimular la corrupcin. Es una situacin preocupante porque promueve y justifica la corrupcin funcional. Por ejemplo, en un primer acercamiento a los casos estudiados se revela que para el logro de este objetivo se establece una serie de procedimientos de control externo, que por lo menos involucran a: los ministerios del ramo (Invas: Ministerio del Transporte, Ministerio del Medio Ambiente e IDU, y en Caprecom: Ministerio de Salud, Superbancaria y Supersalud), el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, el Congreso, el DNP, la Contralora, as como la Procuradura y las veeduras, sin que se propongan estrategias de gestin derivadas de estos procesos de auditora; por esta razn los funcionarios dejan de confiar o de creer en la funcionalidad de tales procedimientos. Una expresin comn es: Para qu tantos informes si no sirven para nada? En relacin con el segundo propsito, ofrecer mecanismos de autoevaluacin de la gestin, adems de estas mismas entidades de control estn involucradas la Fiscala General de la Nacin, el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica y la misma Presidencia de la Repblica. Entonces, tratar de abordar el sistema de control externo a partir de sus objetivos nos remite directamente a los organismos que lo ejercen, pero se hace mucho ms compleja la labor de evaluar el logro de los mismos, porque no es clara su interrelacin. Entidades de control externo: si acudimos a las entidades de control que se relacionan directamente con cada uno de los casos estudiados, se restringe el universo de estudio, pero resulta entonces una aparente duplicidad de tipos de control. Adems, uno de los controles que es considerado de suma importancia para la defensa del inters pblico, el control poltico, no es fcilmente evidenciable. Se refiere a la consolidacin de la democracia y su implementacin como objeto de control o es el resultado de los otros controles, o no se ha determinado claramente su seguimiento Cmo realizar un seguimiento que se centre en este
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aspecto? Podra tratarse como el valor agregado del control, en cuyo caso las dificultades son las mismas, porque tampoco existen mecanismos ni sistemas de evaluacin del control externo.
Algunos controles externos por caso de estudio* Invas Control de gestin
Informe de ejecucin presupuestal Informe sobre su gestin Planes, programas y proyectos

Control fiscal
Informe de estados financieros Informe de operaciones efectivas Ejecucin presupuestal de ingresos, de la reserva presupuestal, reserva presupuestal constituida Rendicin de cuentas
Actualizacin de las hojas de vida Informe consolidado de quejas, reclamos y derechos de peticin Publicacin de contratos Control sobre informacin de contratos
Caprecom Control de gestin
Informe de ejecucin presupuestal Informe sobre su gestin Planes, programas y proyectos

Control fiscal
Informe de estados financieros Informe de operaciones efectivas Informe de ejecucin presupuestal regional Informes de pensiones
* Nota: Es importante destacar que cada control en especial los de gestin y disciplinario, es requerido por ms de una entidad; es decir, cada informe debe ser elaborado por lo menos tres veces, no siempre en los mismos formatos y/o con los mismos criterios de anlisis de la informacin.
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Actualizacin de las hojas de vida Informe consolidado de quejas, reclamos y derechos de peticin
Control social
Publicacin de contratos Control sobre informacin de contratos Evaluacin del sistema de control externo: pese a que en varios organismos del Estado se han realizado estudios de caso, a que en las entidades pblicas se ha determinado la implementacin del seguimiento de quejas y reclamos, y que en organismos de control como la Procuradura y las veeduras se llevan registros de los casos de corrupcin denunciados, hasta el momento no se ha conformado lo que en trminos estrictos significara un programa de seguimiento y evaluacin de las acciones de control. Es decir, no hay consolidados a nivel global sobre los resultados de la estrategia de lucha contra la corrupcin. Este breve acercamiento al tema del control externo colombiano ofrece algunos de los lineamientos de anlisis que sern empleados para el estudio de caso. As, las dificultades sealadas son manejables, en la medida en que cada caso permite reducir el rea temtica a los factores que en cada uno son representativos y, a partir de all, proceder de forma inductiva a la elaboracin del mapa de riesgos.
ESTUDIO DE CASOS
El mapa de riesgos que se obtuvo a partir del estudio de casos (InvasCaprecom), y que se representa ms adelante arroj los siguientes resultados.
Estructura sistmica del control externo
Si bien en Colombia se ha ido configurando un sistema de control externo tendiente a coadyuvar en la lucha contra la corrupcin, su concepcin y estructura funcional adolece de seras inconsistencias, que obedecen, entre otras, a las razones sealadas a continuacin: No existe una poltica estatal que oriente la definicin de estrategias de lucha contra la corrupcin, por lo cual stas adolecen de permanencia, direccin, propsitos, sostenibilidad y proyeccin a largo plazo, debido a que cada estrategia ha obedecido ms a polticas de gobierno que en la mayora de los casos estn definidas por intereses, exigencias o necesidades coyunturales. En este sentido, la lucha contra la corrupcin pre-
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senta, por lo menos, dos problemticas. En primer lugar, no existe una clara identificacin del inters pblico a que responde, por lo cual es casi imposible garantizar que las estrategias sean el resultado de ste y, adems, que contrarresten su politizacin, vale decir, que se socialice la lucha contra la corrupcin como un asunto de inters pblico. En segunto lugar, y derivada de la primera dificultad, el control externo no obedece a una concepcin sistmica del mismo; por el contrario, ste parece ser el resultado de medidas y consideraciones discrecionales que generan desarticulaciones en su estructura. Parece que no se tiene en cuenta que como sistema constituye una serie de interrelaciones, de forma que actuar sobre cualquiera de sus componentes afecta todo su funcionamiento; en otras palabras, no se piensa en l como una estructura, lo cual afecta las intenciones de hacerlo ms eficaz y eficiente. La estructura del sistema de control externo en Colombia, si bien cobija a una serie de entidades, propsitos, procedimientos y marco legal, se orienta casi exclusivamente por este ltimo, por cuanto el estudio de casos revel cmo el control externo se fija y sustenta su labor en la verificacin del apego a la norma, trtese del objeto de control que sea, lo que constituye no slo un serio obstculo para el logro de sus propsitos de investigacin y prevencin, sino desconocimiento del sistema como tal. Y hasta resulta paradjico que, de una parte, la modernizacin del Estado pretenda asegurar la eficacia y eficiencia, pero de otra parte, stas se confen en la norma, pues aunque en la legalidad repose la legitimidad del Estado de derecho, esto no significa que por ley sea posible determinar, asegurar y/o garantizar la eficiencia y la eficacia. Igualmente, desde esta perspectiva podra darse una explicacin a la debilidad o precarios desarrollos de los dems componentes del sistema de control. Los recursos humanos, tcnicos y tecnolgicos con que cuenta el sistema de control externo son precarios y no se compadecen con la funcin a desempear. As mismo, esta precariedad es una de las causas principales de su falta de eficiencia, seguimiento, especializacin de auditoras, celeridad en los procesos, duplicidad de funciones, coordinacin interentidades; todas estas circunstancias, agravadas por la politizacin del control, la facilidad para desviar investigaciones, desaparecer pruebas o hacerlas inextricables y la filtracin de informacin. El sistema como tal, no cuenta con mecanismos que aseguren su independencia y autonoma frente a los poderes pblicos u otros intereses. Tampoco cuenta con niveles especializados en las reas y temas objeto de control; as, el carcter tcnico de las entidades no tiene asidero, ms an, cuando la mayora de sus investigadores son abogados y no especialistas en auditora.
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Si la norma constituye el principal indicador y criterio del control externo, es comprensible que no sea posible exigir o esperar, de parte de los servidores pblicos, que confieran al control externo objetivos propios, si se parte del supuesto de que l se traduce en la ley por s misma, y menos an que se haya socializado una concepcin del control que se sustente en la responsabilidad y el autocontrol sino, por el contrario, en la vigilancia exterior y policiva. De ah que sea posible sostener, entre otras razones, que el control externo no responde favorablemente al ambiente en que se desarrolla la corrupcin en Colombia. Porque si el apego a la norma, es decir, la violacin a la misma, se considera como el principal foco de corrupcin y por ella es que se sanciona, la credibilidad en el sistema de control adolece de sustento en un pas donde la impunidad es considerada como una caracterstica de su cultura poltica. No se respeta la norma, no porque ella se aplique o no, sino porque gracias a ella o mediante su uso razonable es posible cometer actos de corrupcin. A esta confianza puesta en la norma y al contradictorio concepto de la eficacia y eficiencia de la ley para detectar casos de corrupcin, se suma el que por las mismas circunstancias la accin del sistema de control externo tenga dificultades para detectar focos estructurales de corrupcin; en tanto la bsqueda de culpables y/o responsables deja de lado un inters investigativo, ms all de la falta se desconoce la identificacin de los factores estructurales que la hacen posible, e incluso no se tiene claro por qu la norma no es suficiente para la lucha contra la corrupcin. Desde un acercamiento al marco legal resulta adems desalentador que en un pas donde se dice que la corrupcin es uno de sus principales problemas por la gravedad de sus consecuencias para el inters pblico, inexplicablemente las sanciones, multas y condenas sean relativamente escasas y, adems, sorprendentemente irrisoria la gravedad de las penas. Si atentar contra el inters pblico es en extremo grave, por qu la sancin social y poltica es tan dbil? As mismo, la metodologa y los criterios de control externo adolecen de herramientas que permitan una labor de seguimiento, investigacin y evaluacin, tanto para el desarrollo del control mismo, como para el sistema de control externo como tal. El mismo Estado ha reconocido que los recursos con que cuenta para esta labor son precarios pero, como si esto no fuese significativo, se confa en procesos manuales, archivos y documentos que impiden una labor ms coordinada de los organismos de control, a lo cual se suma la constante queja sobre la falta de idoneidad de los funcionarios que la desempean, una excesiva
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discrecionalidad en la conduccin de algunas investigaciones y la politizacin del control mismo. Es decir, no hay recursos que permitan garantizar al sistema que sus entidades puedan cumplir con su labor para que se guen ms por ellas mismas que por los individuos que las conforman. A estas dificultades se agregan los celos entre las entidades que hacen parte del sistema de control, como si no defendiesen la misma causa e inters y como si de su protagonismo dependiese su presupuesto. La cuestin es particularmente grave por cuanto se duplican esfuerzos, se incrementan costos y se resta celeridad a los procesos, adems de afectar su imagen frente a la sociedad. De ello es clara seal el que no se hayan configurado mecanismos que permitan hacer un seguimiento y evaluacin de ellas a largo plazo y que no exista un organismo que coordine los diferentes esfuerzos, excepto algunos pocos convenios pactados entre estas entidades para atacar o resolver casos especficos.
Sugerencias
Establecer con claridad el papel que debe desempear el control externo en la administracin pblica. Desarrollar sistemas de informacin en red para que la informacin de resultados permita a los organismos controladores hallar y compartir pruebas en los procesos procesales, para que una misma denuncia y/o proceso no curse en dos entidades a la vez y para disminuir costos de tramitacin de informacin y fortalecer la colaboracin y coordinacin entre las entidades que ejercen el control. Fortalecer el carcter tcnico de las entidades de control, as como la especializacin de los auditores en los temas evaluados y la conformacin de grupos interdisciplinarios, incluso entre funcionarios de diferentes entidades. Racionalizar la destinacin de recursos de toda ndole, de forma que stos respondan a las caractersticas y labores de cada entidad (por ejemplo, actualmente en la Procuradura cursan ms de 40.000 procesos y cuenta con una planta de personal de aproximadamente 3.000 funcionarios, entre aseadoras, secretarias, choferes y escoltas. Una relacin per cpita de los procesos que debe atender un funcionario, difcilmente puede asegurar eficacia y eficiencia. A esto se suma que un mismo proceso cursa en varias entidades y que las demandas pueden se ciertas o no). Descentralizar la lucha contra la corrupcin.
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Establecer un rgimen de incompatibilidades que asegure la despoltizacin de los cargos directivos; que los funcionarios sean escogidos por sus mritos y no por su filiacin poltica. Revisar el Cdigo Disciplinario en lo relacionado con el tipo de delitos, procedimientos de investigacin y gravedad de las penas. El servidor pblico atenta contra la sociedad y a ello deben corresponder las leyes, que son una forma de sancin social.
Presentacin y anlisis de resultados
Las consideraciones presentadas sobre la estructura sistmica del control externo, las sugerencias sealadas y, en definitiva, el mapa de riesgos, son el producto de la confrontacin de las opiniones ms frecuentes de los entrevistados (controladores, controladas y expertos) frente al marco referencial del estudio.
MAPA DE RIESGOS - REA DE CONTROL EXTERNO

El mapa de riesgos se ha diseado a partir de tres propsitos fundamentales: 1. Identificar y describir los factores de riesgo, entendidos stos como las condiciones estructurales que hacen posible la corrupcin. 2. Establecer las posibles consecuencias que se derivan de los factores de riesgo, y 3. Calificar o ponderar la presencia del factor de riesgo de corrupcin. De acuerdo con el estudio de casos, se identificaron los siguientes factores de riesgo: * El sistema de control externo: como se mencion, la existencia de un marco legal y entidades de control permiten sugerir que existe un sistema de control externo; no obstante, para que ste pueda asegurar un funcionamiento y estructura sistmica, requiere otros mecanismos o componentes que cohesionen y propicien su desarrollo armnico, as como su seguimiento y mejoramiento continuo. * Los objetivos del control externo: si bien el marco legal determina los propsitos del control para cada tipo y entidad controladora, es necesario que la funcionalidad del marco se asegure, planee y oriente por una clara intencionalidad de los propsitos, de forma que responda a aquellos claramente definidos y conocidos por todos, para que al evitar y/o manejar su discrecionalidad, permita identificar resultados y falencias del proceso.
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* Los criterios con los cuales se realiza el control externo: generar e implantar una cultura del autocontrol, que constituye formalmente uno de los propsitos del control externo, requiere mecanismos que orienten, direccionen y aseguren el logro de los objetivos propuestos, de manera que cada control en su forma y funcionalidad responda a los criterios institucionales del mismo, y proyecte y consolide una imagen favorable a su ejercicio. * Las metodologas de control externo: propender por una labor investigativa, proactiva y de asesoramiento, ms all de la mera vigilancia, depende, entre otros factores, del desarrollo permanente de herramientas y diseos metodolgicos que estimulen, respondan y coadyuven a adelantar una labor tcnica confiable, veraz y verificable. * Ambientes en que se desarrolla la corrupcin en Colombia: desde la sociologa poltica se ha mostrado que la favorabilidad, eficacia y eficiencia de los sistemas e instituciones sociales, as como la ley, dependen en gran medida de que su estructura responda al carcter de sus miembros, sus caractersticas, comportamientos e intereses y/o sea capaz de socializarlas como un asunto de inters pblico, vale decir, a su cultura poltica. Aunque hasta el momento alguno o algunos de estos factores se haban considerado como factores de riesgo, el avance de este estudio radica en que se ha realizado un esfuerzo por diferenciarlos, configurarlos y vincularlos en un sistema que, como tal, an no exista en el pas. E independientemente de que su alcance explicativo sea restringido por cuanto surge a partir de casos, s permite adelantar estudios posteriores que analicen, profundicen, mejoren y verifiquen la configuracin misma del control externo como una estructura susceptible de cualificar en todas sus dimensiones desde el Estado mismo, y no slo parcialmente.
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MAPA DE RIESGOS REA DE CONTROL EXTERNO

FACTOR DE RIESGO DESCRIPCIN POSIBLES CONSECUENCIAS Elpoderdecontrolarpuedeserusadoparafavorecerinteresespolticos. Trabasenladeterminacindeconductas irregulares. Irregularidades,inseguridadydebilidadjurdica. Discrecionalidadyfavorecimientos ilegtimos. Incrementodecostos,faltadeoportunidadyausenciademedidaspreventivas. Descompensacinenlaasignacin depresupuesto,faltadeconfiabilidad en la validez de resultados. Lapertinencia,larelacincosto-beneficio, el impacto y el valor agregadodelcontrolsepersonalizan. Trficodeinfluencias,faltadeoportunidadypertinenciaenlaformulacin de prioridades y lneas de accin. PONDERACIN
Estructura funcional y operativa del sistema de control externo
Cambiofrecuentedelaspolticas y estrategias de control externo. Choquedepoderesentrelasentidadesdecontrol. Contradiccionesenelmarcolegal sancionatorio. Desacuerdos sobre el objeto del controlexterno. Faltadireccionamientodelcontrol, es difuso y su comportamiento es predecible. Precariedad en la calidad y uso permanentedelosrecursostecnolgicos, informticos y humanos. Concentracin,monopoliodepoder ycuotasburocrticasenlaestructuraorganizacional. Precariedad en los sistemas de evaluacin y seguimiento de las estrategiasdeluchacontralacorrupcin.
Riesgo alto
Proceso del planeacin del control externo
Laplaneacindelcontrolsereduceauncronogramaparalarecopilacindeinformes. Vicios de forma y contenido en la formulacindelosobjetivosdecontrol. Ausencia de estudios de seguimientoyevaluacindelproceso, impactoylogrosdelcontrolexterno enconjuntoeinterrelacionados. Alta frecuencia de la rotacin de personaldeplantaydelibrenombramientoyremocinenlasentidadesdecontrol.
Sepierdelavisindeconjuntopara realizar la evaluacin de la gestin de los recursos pblicos. Entorpecelaidentificacindefocos estructuralesdecorrupcin. Entorpece elanlisis sobre las falencias y fortalezas de las estrategias de lucha contra la corrupcin, sus prioridadesysucomportamientohistrico. Cambiofrecuenteeneldireccionamientoycontinuidaddelasestrategiasdecontrolexterno.
Riesgomedio
Criterios para el ejercicio del control interno
Direccionamientopersonalizadode Injerencia de intereses polticos, losobjetivosy/olasprioridadesdel econmicosodeestatusenlasdireccontrol. trices para el control. Decidir sobre la finalidad del con- El control se convierte en un fortn y trolenmomentosdeenfrentamientrampoln de intereses polticos. to poltico. Resultadosprecariosenlatareade Ausenciademecanismosdeseguiacompaamientoyasesoradelconmientosobrelasrecomendaciones trolexterno,faltadecredibilidaden realizadas en los informes de conla veracidad de sus informes. trol externo.
Riesgo alto
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MAPA DE RIESGOS REA DE CONTROL EXTERNO (Continuacin)

No hay tipificacin en las varia- Desconocimiento de las posibles bles y criterios empleados para la manifestaciones y/o causas de las valoracin de la eficiencia de las formas de deterioro del patrimonio entidades. pblico. Desconocimientodelainterrelacin Rivalidad entre funcionarios, disy competencias entre el control persin,ineficaciaeineficienciadel interno y externo. control. Faltadeconocimientodelarazn Controlesdispersos,contradictorios de ser de las entidades controlay descriptivos que no aportan eledasydeequiposinterdisciplinarios mentosdemejoramientoalasentiespecializadosdecontrol. dadescontroladas.
Metodologa del control externo
El control centrado en la verificacin normativa reduce sus bondades. No existen instrumentos propios quediscriminenobjetoy/oreade control. Ausencia de variables e indicadoresqueorientenelanlisisyuso adecuadodelainformacin. Coincidenciadesarticuladaderganos de control en una misma entidad.
Socializa una nocin policiva del control y descuida otras manifestaciones. Discriminacin, valoracin y evaluacin subjetiva de la informacin recolectada. Obstruye una labor investigativa, tcnica y sectorizada de los fenmenosdecorrupcin. El control externo interfiere en la gestininterna,generafaltadecredibilidadeincrementodecostos.
Riesgomedio
Ambiente en que se desarrolla la corrupcin en Colombia
Exigua sancin social de la corrupcinenelmbitocotidiano. Infiltracindeinformacin,desviacin y/o preclusin en las investigaciones. Asignacin a dedo de los funcionarios investigadores. Sanciones precarias y exiguo resarcimiento de los perjuicios causados a los intereses pblicos. Elevadonmerodenormaspara respaldar y/o legalizar los actos administrativos. Ausencia de procedimientos estandarizados y socializados para realizar el control.
Connivencia entre la sociedady el Estadoparaelejerciciodelacorrupcin. Intimidacin, impunidad, desconfianza y falta de credibilidad en la eficiencia en los instrumentos legalesparacombatirlacorrupcin. Desestmulo a la socializacin del controlsocialdelagestinpblicay manejoderecursos. Desconocimientodelosfenmenos estructuralesquehacenpermisible lacorrupcin. Discrecionalidad,inocuidadeinterferencia del control externo en la gestin interna de las entidades.
Riesgo alto
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METODOLOGA
Alcance y diseo metodolgico del mapa de riesgos
Las ventajas del estudio de caso sobre un tema tan complejo, radica en que se centra en la identificacin de sus posibilidades en cada caso, abordadas como hiptesis de trabajo, para posteriormente acercarse a los factores que gradualizan y permiten calcular sus probabilidades, y que en conjunto dan forma al mapa de riesgos. As mismo, el estudio de casos orienta provechosamente un trabajo posterior ms sistemtico y orgnico (estudios evaluativos, por ejemplo, dada la ausencia de los mismos), en la medida en que define algunos de los factores que posibilitan el riesgo as como aquellos de los que determinaran su grado de probabilidad; aunque el alcance de este trabajo no permita precisarlo, s constituye un punto de partida para ello. El estudio de caso (Invas, Caprecom) tiene un alcance exploratorio; es decir, apunta a la identificacin de fenmenos particulares que luego puedan ser explicados desde un marco ms amplio. Metodolgicamente se desarroll de la siguiente manera:
Delimitacin de los factores estructurales del objeto de estudio
A partir de un primer acercamiento a los estudios de caso, que comprende: Identificacin de los controles externos mnimos que competen a cada entidad. Relacin de algunos de los informes con destino a entidades controladoras, segn los formatos empleados por las entidades controladas y/o controladoras, que corresponden a tipos de control de gestin y fiscal, principalmente. Escogencia de los factores que debern ser tenidos en cuenta en la elaboracin del mapa de riesgos, a partir de testimonios de algunas de las personas que, en cada estudio de caso, estn encargadas de elaborar, atender y/o responder requerimientos de control externo, para ubicarlos en y como referentes del sistema de control a estudiar. Visitas informales a algunas entidades controladoras, para conocer sus apreciaciones sobre los focos de corrupcin que sus auditoras les ha permitido diagnosticar, as como el tipo de relacin que establecen con las entidades controladas. Estas visitas permitieron el acceso a algunos de los informes realizados por ellas acerca de las dos entidades objeto de estudio.
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Formulacin de las hiptesis de trabajo
Con base en la revisin, comparacin y anlisis de los factores estructurales definidos, se procedi a su formulacin.
Primera hiptesis de trabajo
En el logro de los Objetivos del control externo inciden 1. La identificacin con los planes, proceso de seguimiento, metas e impacto esperado de quienes participan en todo el proceso de control, porque de ello depende su acertado direccionamiento. 2. La percepcin del control externo por parte de quienes participan en todo el proceso de control, porque de ello depende su receptividad.
Segunda hiptesis
Las metodologas del control externo carecen de efectividad 1. Porque la similitud de sus instrumentos, frecuencia de uso y falta de innovacin facilitan la mimetizacin de actos de corrupcin. 2. Porque se orientan de forma operativa sobre puntos especficos que revelan casos, pero sin que sea posible hallar focos de corrupcin. 3. Porque adolecen de diseos de inspeccin y vigilancia (herramientas, criterios de aplicabilidad y estndares de valoracin) que guen la accin organizacional y el autocontrol. 4. Porque adolecen de sistemas de informacin giles, confiables, veraces y de alerta sobre su propia gestin.
Tercera hiptesis
El sistema de control externo presenta inconsistencias 1. En su marco legal porque la tipificacin de los delitos, la lentitud de los procesos de investigacin, la debilidad de sus sanciones y algunos vacos normativos lo hacen poco eficiente. 2. En la tipificacin del control porque no define claramente sus objetos, generando as duplicidad en los asuntos de control, una precaria coordinacin interentidades y celos entre las mismas. 3. En los mecanismos para la asignacin presupuestal, seleccin de funcionarios idneos y desarrollos tecnolgicos, porque no responde a las necesidades prioritarias del sector pblico ni a criterios de eficacia y eficiencia. 4. En sus mecanismos de seguimiento de las estrategias anticorrupcin en trminos sociales, jurdicos, polticos y administrativos, porque no existen
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evaluaciones de logros, dificultades, impacto, que permitan establecer una valoracin costo/beneficio.
Cuarta hiptesis
Los criterios para el ejercicio del control externo no responden a su carcter y propsitos 1. Porque estn politizados y son proclives a ser permeados por intereses ajenos, obstruccin de investigaciones, presin en las decisiones, falta de autonoma respecto a los poderes pblicos y legislar por intereses de terceros. 2. Porque su finalidad se centra en hallar errores y/o culpables ms que en investigar para establecer factores estructurales que propician la corrupcin y desarrollar acciones para prevenirla. 3. Porque no cuenta con herramientas que le permitan valorar objetivamente la eficacia y eficiencia en la administracin pblica para coadyuvar a su adecuado funcionamiento.
Quinta hiptesis
El control externo no responde al ambiente en que se desarrolla la corrupcin en Colombia 1. Porque no existe una cultura poltica que viabilice la defensa del inters pblico y rechace y sancione las conductas que atentan contra l. 2. Porque la intimidacin se ha constituido en una forma muy usual de obstruir y aplacar a quienes denuncian e investigan los hechos, sin que se hayan tomado medidas al respecto. 3. Porque no es efectivo el establecimiento de responsables, son inoperantes los medios probatorios y es inocua la relacin sobre recuperacin de bienes pblicos, lo cual favorece e incentiva altos niveles de impunidad.
Proceso de verificacin de las hiptesis
Una vez formuladas las hiptesis de trabajo, se procedi a comprobar su manifestacin y/o comportamiento en los casos de estudio, mediante:
Acopio de testimonios
Para efectos de conocer la opinin de algunas de las personas que, en cada caso de estudio, participan en el proceso de control externo, se procedi al diseo de las entrevistas. Delimitacin de la poblacin a entrevistar: para efectos de comparar la opinin de algunas de las personas que, en cada estudio de caso participan en el proceso de control externo, se definieron dos grandes grupos:
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Entidades controladoras
Entidades controladoras
*Invas * Ministerio de Hacienda Jefe de la Divisin de Infraestructura y Subdirectora Financiera Comunicaciones. Jefe de Tesorera * Ministerio de Transporte Funcionario de Presupuesto Subdirector Financiero Funcionario de Tesorera * Departamento Nacional de Planeacin Funcionario de Contabilidad Jefe de la Divisin de Poltica y Apoyo a la Descentralizacin (Invas). * Caprecom Jefe de Asignacin de Recursos de In- Jefe de la Divisin de Contabilidad versin en el Sector Salud (Caprecom). Jefe del Departamento de Pagadu Funcionario de la Unidad de Inversiones ra y Recaudo y Finanzas Pblicas Descentralizadas (In Jefe de la Divisin de Presupuesto vas-Caprecom) Funcionario de la Subdireccin Fi* Procuradura General de la Nacin nanciera Viceprocurador General de la Nacin Procurador Delegado para la Economa y la Hacienda Pblica Funcionario de la Procuradura Delegada para la Vigilancia del Servicio Diligente y Eficiente de las Funciones Administrativas * Contralora General de la Repblica Direccin General de Investigaciones y Juicios Fiscales Contralora Distrital de Santaf de Bogot Contralora de Cundinamarca * Superintendencia Nacional de Salud Direccin General Directora Institciones Prestadoras de Servicios de Salud y Entidades de Prepago
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1. Entidades controladas (Invas-Caprecom): se determin acudir a la experiencia de quienes elaboran, responden y/o atienden los requerimientos de control externo, a partir del mapa de controles elaborado para cada entidad, acudiendo a las dependencias responsables de los mismos: subdireccin financiera, subdireccin administrativa y oficina de planeacin. 2. Entidades controladoras: se acudi a algunas de las personas que estn directamente relacionadas con cada entidad controlada en el desarrollo del proceso de control externo Diseo de los formatos: como el propsito de las entrevistas era el de verificar las hiptesis, se formularon cuestionarios semi-cerrados, donde cada pregunta estaba orientada a alguno(s) de los puntos de las hiptesis. Realizacin de entrevistas: a continuacin se relacionan las entrevistas realizadas en cada poblacin escogida:
Entrevistas expertos en el rea
Gerente de una de las dependencias de la firma auditora Arthur Andersen, la cual, entre otros proyectos, participa en la revisin sobre sentencias de Puertos de Colombia. Ex-viceprocurador General de la Nacin Director del Programa de especializacin en banca en la Universidad de los Andes. Ex-director de Fogafin Directora de Impuestos Nacionales (E). Cargo: Subdirectora jurdica tributaria Jefe Oficina de Control Interno, Direccin de Impuestos Nacionales Jefe Subdireccin de Comercializacin de Aduanas Nacionales Ex-gerente regional de Impuestos - Pereira Ex-subdirectora de Impuestos Distritales de la Secretara de Hacienda Distrital
Sistematizacin y anlisis de la informacin Verificacin de hiptesis a travs de las entrevistas
Las entrevistas se constituyen en un primer punto de referencia para la verificacin de las hiptesis, por cuanto stas, a su vez, han recogido las impresiones de cada poblacin a la luz del sistema de control externo que hemos definido como marco de anlisis.
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Identificacin de los criterios de anlisis de las respuestas en relacin con cada hiptesis
En primer lugar se identificaron las preguntas del cuestionario que hacan referencia a cada hiptesis:
Hiptesis 1: Objetivos del control externo
Esta hiptesis pretende establecer en qu medida las personas que participan en el proceso de control (controladoras-controladas): Conocen los objetivos del control externo que aqu se han determinado como el papel de los organismos de control externo Identifican cul es el propsito del control externo que perciben las entidades controladas y las de control Detectan cul es la percepcin que se tiene sobre el deber ser de los organismos de control Conocen cules son los verbos ms empleados para referirse al papel del control externo Establecen en la medida de lo posible si el control externo cumple con sus propsitos Conocen si el proceso de control ha permitido identificar casos y/o focos estructurales de corrupcin
Hiptesis 2: Metodologa del control
Como ella misma lo sugiere, esta hiptesis pretende: Hacer acopio de los diseos y herramientas metodolgicas ms empleados por los organismos de control externo Conocer si en las entidades se han implementado metodologas propias para cada tipo de control, o si stas se emplean indistintamente en cada uno Detectar si existen diseos de seguimiento, inspeccin e investigacin como desarrollo de aquellos que sugiere la norma y, por tanto, si es posible que se elaboren estudios estructurales sobre el tema, adems de los estudios de caso Verificar si el sistema de control externo ha diseado mecanismos para el seguimiento y evaluacin de su propia gestin
Hiptesis 3: El sistema de control externo
Como cada pregunta est orientada a uno o varios puntos que conciernen al sistema de control externo, en este caso se busca conocer:
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La percepcin de su eficiencia y eficacia, as como la apreciacin de sus fortalezas y debilidades y su capacidad proactiva y preventiva La efectividad persuasiva del marco legal del sistema (tipificacin de la corrupcin, acciones sancionatorias, procedimientos de investigacin).
Hiptesis 4: Criterios del control externo
Con esta hiptesis se busca: Establecer si los criterios con los que se ejerce el control responden a la intencionalidad del sistema Detectar cules son los criterios, ajenos o no al sistema, que direccionan los procesos de control y, si existe discrecionalidad en el proceso de control, cules son sus manifestaciones Tratar de determinar si existe coordinacin interinstitucional en los criterios de control y/o qu factores la condicionan
Hiptesis 5: Pertinencia del sistema
Esta hiptesis busca detectar en qu medida la estructura del sistema de control externo responde y/o es adecuado para combatir la corrupcin en relacin con la forma como sta se desarrolla en el pas. Para ello se debe: Revisar si el sistema responde y/o es pertinente a la cultura poltica colombiana Identificar los factores y/o comportamientos del proceso de control externo que afectan al sistema.
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Este libro se termin de imprimir en junio del 2000 en los talleres de Tercer Mundo Editores. Divisin Grfica. PBX (571) 312 6816. FAX (571) 212 5976 E-mail: tmundoed@polcola.com.co Santaf de Bogot, Colombia.
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APROXIMACIN

Y PRCTICA AL ESTUDIO E IDENTIFICACIN DE RIESGOS DE CORRUPCIN

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PROYECTO COL 98/009

04/08/00, 11:59 a.m.

04/08/00, 11:59 a.m.

PROYECTO DE MORALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA COLOMBIANA

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIN PBLICA

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APROXIMACIN TERICA Y METODOLGICA

scar Hernando Arcila Nio

LOS MAPAS DE RIESGOS DE LA CORRUPCIN 49

RIESGOS DE CORRUPCIN EN LA ALTA Y EN LA MEDIA GERENCIA 81

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RIESGOS DE CORRUPCIN EN EL REA FINANCIERA 121

RIESGOS DE CORRUPCIN EN MATERIA DE CONTRATACIN 139

RIESGOS DE CORRUPCIN EN TRMITES Y PROCEDIMIENTOS 169

04/08/00, 11:59 a.m.

EVALUACIN DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO 197

RIESGOS DE CORRUPCIN ASOCIADOS AL CONTROL EXTERNO 225

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04/08/00, 11:59 a.m.

Departamento Administrativo de la Funcin Pblica

04/08/00, 11:59 a.m.

Mauricio Zuluaga Ruiz Director Departamento Administrativo de la Funcin Pblica

04/08/00, 11:59 a.m.

Banco Mundial - Fondo de Desarrollo Institucional - IDF

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04/08/00, 11:59 a.m.

04/08/00, 11:59 a.m.

04/08/00, 11:59 a.m.

04/08/00, 11:59 a.m.

Captulo 1 APROXIMACINTERICAYMETODOLGICA PARA ESTUDIAR EL FENMENO DE LA CORRUPCIN

Jos Mara Tortosa, Corrupcin, Barcelona, Icaria, 1995.

04/08/00, 11:29 a.m.

Departamento Administrativo de la Funcin Pblica - Banco Mundial

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Riesgos de Corrupcin en la Administracin Pblica

04/08/00, 11:29 a.m.

Departamento Administrativo de la Funcin Pblica - Banco Mundial

04/08/00, 11:29 a.m.

Riesgos de Corrupcin en la Administracin Pblica

04/08/00, 11:29 a.m.

Departamento Administrativo de la Funcin Pblica - Banco Mundial

PERSPECTIVA JURDICA DEL ANLISIS DE LA CORRUPCIN

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Riesgos de Corrupcin en la Administracin Pblica

04/08/00, 11:29 a.m.

Departamento Administrativo de la Funcin Pblica - Banco Mundial

04/08/00, 11:29 a.m.

Riesgos de Corrupcin en la Administracin Pblica

04/08/00, 11:29 a.m.

Departamento Administrativo de la Funcin Pblica - Banco Mundial

PERSPECTIVA ECONMICA DEL ANLISIS DE LA CORRUPCIN

04/08/00, 11:29 a.m.

Riesgos de Corrupcin en la Administracin Pblica

Federico Weinschelbaum, El tringulo de la corrupcin, publicado en Corrupcin, crimen y justicia. Ibd.