Instituto Serzedello Corra

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS Mdulo 1 Oramento de obras

Aula 2 Preciso do oramento de obras

Abril, 2012

 Copyright 2012, Tribunal de Contas de Unio

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RESPONSABILIDADE PELO CONTEDO Tribunal de Contas da Unio Secretaria Geral da Presidncia Instituto Serzedello Corra 2 Diretoria de Desenvolvimento de Competncias Servio de Educao a Distncia SUPERVISO Pedro Koshino CONTEUDISTA Andr Pachioni Baeta TRATAMENTO PEDAGGICO Flvio Sposto Pompeo RESPONSABILIDADE EDITORIAL Tribunal de Contas da Unio Secretaria Geral da Presidncia Instituto Serzedello Corra Centro de Documentao Editora do TCU PROJETO GRFICO Ismael Soares Miguel Paulo Prudncio Soares Brando Filho DIAGRAMAO Herson Freitas Vanessa Vieira

Brasil. Tribunal de Contas da Unio. Auditoria de obras pblicas / Tribunal de Contas da Unio ; conteudista: Andr Pachioni Baeta. Braslia, 2ed. : TCU, Instituto Serzedello Corra, 2012. 22 p. : il. Contedo: Mdulo 1: Oramento de obras. Aula 2: Preciso do oramento de obras. Curso realizado em 2012 no Ambiente Virtual de Educao Corporativa do Tribunal de Contas da Unio. 1. Obras pblicas oramento Brasil. 2. Obras pblicas fiscalizao Brasil. I. Ttulo.

Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa

Aula 2 Preciso do Oramento de Obras

Qual a diferena entre oramento e estimativa de custos? Quais os tipos de oramento segundo o grau de preciso? Qual a preciso necessria de um oramento para licitao de uma obra pblica?

Vimos na aula introdutria que s existe condio de se montar um oramento detalhado e fidedigno se o projeto contiver um grau de desenvolvimento e detalhamento suficiente para a completa estimativa de custo da obra. Nesta aula, vamos nos aprofundar no conceito de preciso de um oramento de obras. Mas como definir a preciso de um oramento ou de uma estimativa de custo? Segundo a AACEI, o intervalo esperado de preciso a indicao do grau em que o custo para um determinado empreendimento poder variar em relao ao custo estimado. A preciso tradicionalmente expressa em variao percentual para mais ou para menos e est relacionada com um nvel pr-determinado de confiana estatstica de que o resultado de custos estar dentro deste intervalo. Para a indstria de processo, o intervalo esperado de preciso definido para um nvel de confiana de 90%, ou seja, a probabilidade de que o custo final do empreendimento ocorra dentro deste intervalo de 90%. Contudo, outras fontes bibliogrficas apresentam conceitos diferentes sobre preciso. Vamos ento definir preciso como a faixa de variao admissvel, para mais ou para menos, do oramento inicial em relao ao oramento real da obra, obtido com base nos custos efetivamente enfrentados pelo construtor aps a concluso da obra. A medida da preciso s pode ser tomada quando o projeto inicialmente orado executado sem alteraes qualitativas ou quantitativas. Portanto, no se deve confundir o conceito de preciso com o limite de aditamento contratual previsto na Lei de Licitaes e Contratos.

Ateno!

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Ademais, a medida de preciso de um oramento no guarda relao entre o oramento-base da Administrao Pblica e o oramento apresentado pelas licitantes. Assim, no pode ser relacionado com eventual desconto ou sobrepreo obtido no processo licitatrio, tampouco ser adotado como critrio de aceitabilidade de preo unitrio ou global. Por fim, o conceito de preciso no explica o sobrepreo observado na comparao entre um oramento contratado e um oramento paradigma de mercado, obtido mediante consulta a sistemas referenciais de preos, pois o oramento referencial tambm tem determinado grau de preciso se for comparado com os preos efetivamente enfrentados pelo executor da obra. Conforme enfatizado, a preciso aqui definida sempre obtida comparando-se os oramentos com os preos reais de uma obra. Pressupe-se que a medida final de preciso s pode ser obtida aps a concluso da obra. Para facilitar o estudo, este tpico est organizado da seguinte forma:
Aula 2 Preciso do Oramento de Obras3 1. Oramento e Estimativas de Custo5 2. Oramento Preliminar9 3. Oramento Detalhado11 4. Preciso de um Oramento de Obra Pblica13 Sntese 22 Referncias bibliogrficas 23

Ao final desta aula, esperamos que voc tenha condies de conceituar o que um oramento e diferenci-lo de uma estimativa de custos; definir o que preciso de um oramento; conhecer os tipos de oramento segundo o seu grau de preciso; saber qual o grau de preciso necessrio para um oramento de uma obra pblica.

Pronto para comear? Ento, vamos.

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1. Oramento e Estimativas de Custo

Conforme j comentado anteriormente, uma obra somente pode ser orada se houver um projeto suficientemente detalhado, de modo a possibilitar o levantamento de quantidades e a definio dos mtodos construtivos e dos servios que sero executados. O custo de elaborao de um oramento significativo uma vez que necessrio realizar aes como: levantar os quantitativos e montar vrias composies de preos unitrios dos diferentes servios identificados; consultar preos junto a fornecedores de equipamentos e materiais e utilizar publicaes especializadas ou sistemas referenciais para a obteno de preos vigentes no mercado. Portanto, no caso de um empreendimento que ainda esteja em estudo, no se justifica o custo de execuo de um projeto com oramento detalhado se no houver certeza da viabilidade econmica do empreendimento. Essa a grande importncia das estimativas de custos: possibilitar a anlise da viabilidade dos empreendimentos e a escolha da alternativa a ser desenvolvida na etapa de detalhamento dos projetos sem impor o elevado nus da elaborao de um oramento.
Faz parte do material

Para voc se aprofundar no tema, sugere-se a leitura do artigo Classificao das Estimativas de Custo de Mnica Spranger e Srgio Conforto, disponvel, disponvel em http:// spranger-estimativa.com/.

Elaborar uma estimativa no requer muitas informaes detalhadas sobre o projeto e, por isso o seu custo muito menor do que o custo de elaborar um oramento completo. A elaborao de uma estimativa, porm, requer muita experincia do estimador, alm de conhecimento, sensibilidade e informaes atualizadas. O fato de a estimativa ser feita mais rapidamente e a menor custo que um oramento no deve significar, no entanto, que ela seja menos sria do que o outro, ou menos confivel. Naturalmente ter em seus valores componentes, ou em seus detalhes, menor preciso do que um oramento. Entretanto. importante destacar que, mesmo no dispondo de dados detalhados, o estimador ter que avaliar os custos o mais prximo possvel da realidade. Afinal, normalmente, a deciso de investir ou no ser tomada com base no Estudo de Viabilidade Tcnica e Econmica EVTE desenvolvido a partir dessa estimativa. Elaborar uma estimativa de custos , portanto, uma atividade bem diferente de elaborar um oramento, pois se aplicam tcnicas distintas em cada caso.

desta aula um interessante estudo de caso real de utilizao de estimativas de custos nas auditorias de obras.

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A estimativa de custos uma avaliao expedita feita com base em custos histricos, ndices, grficos, estudos de ordens de grandeza, correlaes ou comparao com projetos similares.
O CUB e sua aplicao na auditoria de obras foram assuntos tratados na aula anterior.

Podem, por exemplo, ser utilizados ndices especficos conhecidos no mercado, a exemplo do Custo Unitrio Bsico - CUB para avaliao expedida do custo de construo de edificaes. O CUB nada mais do que o custo por unidade de rea construda para alguns tipos de projetos padronizados estabelecidos pela NBR 12721/2006. Outros exemplos de estimativas de custo so o custo por MW de potncia instalada, no caso de usinas termoeltricas, ou a estimativa de custo de rodovias mediante o uso de um custo mdio por Km de rodovia construda. Diversas entidades e associaes normativas internacionais apresentam faixas de preciso para uma estimativa de custos:
Entidade AACE (American Association of Cost Engineers) ANSI Faixa de Preciso da Estimativa Faixa Inferior: -20% a -50% Faixa Superior: +30 a + 100% -30% a +50% -30% a +30%

Para voc se aprofundar no tema, sugere-se a leitura das prticas recomendadas da AACE n 17R-97 e n 18 disponveis na biblioteca do curso.

ACostE (Association of Cost Engineers - UK)

Na introduo desta aula, a preciso de um oramento ou estimativa foi definida como a faixa de variao admissvel, para mais ou para menos, do oramento inicial em relao ao oramento real da obra, obtido com base nos custos efetivamente enfrentados pelo construtor aps a concluso da obra. Por exemplo, se uma estimativa de custo de determinado projeto avaliou que o custo de implantao ficar em aproximadamente R$ 100 milhes e apresenta uma faixa de preciso de -30% a +50%, espera-se que o custo efetivo do projeto, verificado aps sua implantao, oscile entre R$ 70 milhes e R$ 150 milhes. Os conceitos apresentados acima demonstram a importncia das estimativas de custos aos proprietrios do empreendimento e aos projetistas contratados para o desenvolvimento dos estudos e projetos. Mas qual a importncia da estimativa de custos para o auditor de obras? Ora, a avaliao expedita do custo dos investimentos tambm economiza muito tempo de anlise do auditor. Em vez de gastar semanas analisando o oramento detalhado de um empreendimento, o auditor de

Ateno!

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obras pode empregar mtodos expeditos de avaliao, pelo menos para emitir um juzo preliminar sobre o custo da obra. Ser que se justifica prosseguir em uma longa anlise do oramento detalhado da obra se uma estimativa expedita demonstrou que ela possui um parmetro de preo dentro de padres de mercado? Tambm oportuno ressaltar que, muitas vezes, o auditor de obras no tem um oramento com o nvel de detalhamento adequado para anlise. Apesar de a Lei de Licitaes e Contratos exigir um oramento detalhado como requisito essencial para a licitao de obras, infelizmente ainda comum encontrarmos situao diferente em muitos rgos e entidades integrantes da Administrao Pblica. Em muitos casos, no se dispem at mesmo dos projetos da obra. Nestes casos, absolutamente necessrio que o auditor de obras faa uso de mtodos expeditos para avaliao dos custos da obra. O Regimento Interno do TCU, em seu art. 210, prev o uso da estimativa para quantificao de dbito quando no houver outro meio disponvel. 1 A apurao do dbito far-se- mediante: I verificao, quando for possvel quantificar com exatido o real valor devido; II estimativa, quando, por meios confiveis, apurar-se quantia que seguramente no excederia o real valor devido. (...) 3 Quando no for possvel precisar a data do dbito com exatido, far-se- o seu arbitramento por estimativa, desde que essa providncia no desfavorea o responsvel. Segundo MENDES, Cabe quele que se utiliza de recursos pblicos comprovar sua boa e regular aplicao. Em outras palavras, o nus da provar a boa que significa vantajosa, em relao ao mercado e regular que significa em conformidade com a lei aplicao dos recursos do gestor. Esse entendimento est explcito desde 1967, no art. 93 do DecretoLei n 200. O art. 66 do Decreto n 93.872, de 1986, e a manifestao do Supremo Tribunal Federal (STF), quando provocado no mbito do Mandato de Segurana 20.335/82, seguem na mesma direo. Assim, o rgo de controle, quando na execuo de uma fiscalizao de obras, deve encontrar a demonstrao de que o oramento-base da licitao (ou do contrato, se j foi firmado) cumpre os preceitos da lei e atende ao princpio constitucional da economicidade, no extrapolando os preos de mercado. Detectada a inexistncia ou detalhamento

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insuficiente do oramento o que por si s j constitui uma irregularidade -, restar ao rgo de controle avaliar se h indcios de sobrepreo na contratao valendo-se dos meios disponveis, inclusive da utilizao de estimativas expeditas de custos. Existe ainda outra utilidade das estimativas de custos para os auditores de obras. Os rgos de controle tm uma natural dificuldade em obter cotaes reais de preos de equipamentos ou insumos especiais que no constam dos sistemas referenciais de preos - junto aos fornecedores. As cotaes, quando obtidas, contm preos de tabela, no considerando descontos, ofertas e outras condies negociais. Ento, o auditor de obras pode lanar mo de mtodos rpidos para avaliao desses itens.

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2. Oramento Preliminar
Uma vez que o EVTE tenha indicado a convenincia de se realizar efetivamente o empreendimento e, sendo de fato esta deciso tomada, seguramente um oramento preliminar de investimento dever ser elaborado. Na fase de desenvolvimento do projeto em que este oramento realizado, as informaes ainda no so totalmente definitivas, mas o engenheiro oramentista certamente dispor de muito mais dados para serem utilizados em seu trabalho. Assim, o oramento preliminar mais detalhado do que a estimativa de custos. Pressupe o levantamento de quantidades e requer pesquisa de preos dos principais insumos e servios. Se a estimativa de custos geralmente utilizada no estudo de viabilidade, o oramento preliminar costuma ser utilizado na fase de anteprojeto. O grau de incerteza menor, mas pode fazer uso do levantamento expedito de algumas quantidades e atribuio de custo de alguns servios. Exemplos de levantamentos expeditos que podem ser utilizados neste tipo de oramento: rea de formas (m ) = Vol. Concreto (m ) x 12 Peso de ao (Kg) = Vol. Concreto (m3) x 100 Vol. Total de concreto (m3) = rea construda x 0,16 Volume de remoo de entulho = volume de demolio x 2 rea de reboco = rea de alvenaria x 2.
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Aps a concluso dos estudos preliminares, elabora-se o anteprojeto para o desenvolvimento da melhor soluo tcnica a ser aprovada, bem como para a definio dos principais componentes arquitetnicos e estruturais da obra.

Via de regra, os oramentos preliminares so elaborados quando a execuo do projeto de engenharia de detalhamento j foi contratada, o que propiciar a gerao de muitos dados, embora no definitivos, para servirem de base para o oramento. Assim, estaro disponveis para o oramentista dados como: os custos dos servios de engenharia, que j foram contratados; especificaes preliminares de equipamentos de processo e de utilidades; e listas preliminares de materiais. Tambm poder dispor de dados sobre o tipo de fundaes que sero construdas e plantas arquitetnicas das edificaes.

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De posse dessas informaes, ser possvel substituir as anlises de ordem de grandeza ou as consultas aos ndices e grficos por pedidos diretos de cotao a fornecedores de equipamentos e materiais selecionados. Estas consultas devero ser feitas solicitando ao fornecedor no apenas o preo do equipamento ou do material, mas tambm todos os componentes do preo de venda, como impostos incidentes, embalagens e sobressalentes. Um dado importante que ser utilizado na estimativa de custos da montagem eletromecnica o peso do equipamento e as condies de entrega no canteiro de obras, se pr-montado em fbrica ou se desmontado para montagem no campo, no caso de equipamentos de grande porte. Neste tipo de oramento, o uso de ndices e correlaes de custos fica bastante reduzido, prevalecendo as consultas diretas aos fornecedores. Entretanto, um ou outro componente de custo ainda ser estimado por meio desses mtodos rpidos de estimativa. Para um oramento preliminar, o grau de preciso esperado significativamente superior ao de uma estimativa de custos. Na tabela a seguir so apresentadas algumas faixas de preciso divulgadas por entidades especializadas em engenharia de custos:
Entidade AACE (American Association of Cost Engineers) ANSI ACostE (Association os Cost Engineers - UK) Faixa de Preciso do Oramento Preliminar Faixa Inferior: -10% a -20% Faixa Superior: +10 a + 30% -15% a +30% -10% a +10%

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3. Oramento Detalhado
Na fase de projeto bsico ou executivo elaborado o oramento analtico ou detalhado, montado com as composies de custos unitrios e extensa pesquisa de preos dos insumos. O referido oramento procura chegar a um valor bem prximo do custo real com uma reduzida margem de incerteza. Como comentado na introduo desta aula, s existe sentido em se elaborar um oramento detalhado se o projeto tiver um grau de desenvolvimento suficiente. Ser visto, nas prximas aulas, que as composies de custo unitrio s podem ser elaboradas com base em especificaes tcnicas detalhadas e critrios de medio e pagamento bem definidos. Utilizado em conjunto com os custos apropriados e com o avano fsico da obra, o oramento analtico torna possvel definir tendncias de custos, mostrando onde devem ser implementadas aes corretivas. Ele poder servir tambm para negociar contratos de fornecimento de equipamentos e materiais e de prestao de servios. Na poca de sua elaborao, todos os dados do projeto com impacto no custo da obra j estaro disponveis, sendo possvel a obteno de listas completas de materiais, especificaes firmes de equipamentos, assim como o projeto civil mais detalhado. A funo primordial do oramento detalhado servir como parmetro para a licitao da obra, mas tambm uma ferramenta para o controle de custos de implantao do empreendimento. A negociao de aditamentos contratuais deve sempre se pautar no oramento detalhado da obra. Neste momento, vamos nos ater apenas aos conceitos bsicos sobre o oramento apresentados acima, pois a anlise de oramentos detalhados ser um assunto exaustivamente tratado nas prximas aulas. Os graus de preciso para um oramento detalhado, segundo algumas entidades especializadas em engenharia de custos, so apresentados a seguir:

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Entidade AACE (American Association of Cost Engineers) ANSI ACostE (Association os Cost Engineers - UK)

Faixa de Preciso do Oramento Detalhado Faixa Inferior: -3% a -10% Faixa Superior: +3% a + 15% -5% a +15% -5% a +5%

Se um oramento sempre estimativo, resta-nos estabelecer qual seria o grau de preciso necessrio para o oramento de uma obra pblica. Tal assunto abordado a seguir.

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4. Preciso de um Oramento de Obra Pblica

Afinal, qual o tipo de oramento exigido para a licitao de obras e servios de engenharia? 2o: A resposta dada pela prpria Lei 8.666/93 que dispe no art. 7, 2As obras e os servios somente podero ser licitados quando: I - houver projeto bsico aprovado pela autoridade competente e disponvel para exame dos interessados em participar do processo licitatrio; II - existir oramento detalhado em planilhas que expressem a composio de todos os seus custos unitrios; O Tribunal de Contas da Unio tambm j se manifestou diversas vezes sobre o tema, por exemplo, no Acrdo TCU 1.726/2008-Plenrio: 9.1.2. nos processos de licitao de obras e servios, faa constar oramento detalhado em planilhas que expressem a composio de todos os seus custos unitrios, conforme prescrito no art. 7, 2, inciso II, da Lei 8.666/93 e j determinado no Acrdo 1.705/2003 Plenrio, exigindo, ainda, dos participantes, demonstrativos que detalhem os seus preos e custos; O entendimento pacfico no mbito do TCU, conforme demonstra a recente Smula n 258: As composies de custos unitrios e o detalhamento de encargos sociais e do BDI integram o oramento que compe o projeto bsico da obra ou servio de engenharia, devem constar dos anexos do edital de licitao e das propostas das licitantes e no podem ser indicados mediante uso da expresso verba ou de unidades genricas. Conforme comentado anteriormente, o grau de detalhamento de projeto tem impacto direto no grau de preciso do oramento dele decorrente. Existem incertezas relacionadas ao preo, tais como: equvocos na seleo da composio de servios no referencial de preo unitrio; ocorrncia de economia de escala em relao efetiva compra de materiais; ocorrncia de inflao ou deflao de preos no perodo de execuo da obra; divergncias entre o BDI estimado pela
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Aula 2 Preciso do Oramento de Obras

administrao e o BDI apresentado pela empresa contratada, em virtude de sua realidade operacional; divergncias entre o percentual de encargos sociais estimado e o efetivo; entre outros. Tambm ocorrem incertezas relacionadas aos quantitativos de servios, advindas de: erros de projeto; erros de clculo; situaes imprevistas; situaes imprevisveis; entre outros. Esses fatores e incertezas, na medida em que ocorre aprofundamento no detalhamento e na fundamentao do oramento, tendem a diminuir. Para uma obra de edificao, CARDOSO apresenta as seguintes faixas de preciso em funo do estgio do desenvolvimento dos projetos, citando grfico de autoria de Yimin Zhu (Florida International University):

+ 50% + 40% + 30% + 20%

Erro da estimativa (%)

+ 10% 0% - 10% - 20% - 30% - 40% - 50% 1 2 3 4

Desenvolvimento dos projetos de engenharia (%)

10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

No grfico acima, podemos visualizar que os estgios de desenvolvimento dos projetos podem ser claramente separados em quatro fases:

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Fase

Descrio

Nvel de Definio do Projeto

Preciso do Oramento

Fase 1

Projeto conceitual, correspondendo s primeiras decises sobre o projeto, tipo de construo, tecnologia a ser utilizada, programa de necessidades etc. Projeto arquitetnico em estgio avanado de desenvolvimento e projetos de engenharia em desenvolvimento. Projetos de engenharia se encontram cerca de 50% desenvolvidos Dispe-se de todas as informaes necessrias para a confeco de uma planilha oramentria detalhada.

Cerca de 2%

50%

Fase 2

Cerca de 15%

15%

Fase 3

Entre 20% e 40%

10%

Fase 4

Entre 50% e 100%

5%

Verifica-se na viso apresentada que o oramento detalhado elaborado a partir do projeto executivo ter uma preciso de 5%. Por sua vez, Daniel HALPIN e Ronald WOODHEAD afirmam que: A fase de detalhamento do projeto termina com as plantas e especificaes que so fornecidas ao construtor para efeitos de concorrncia. (...) Essa estimativa deve ter uma preciso de 3%, j que o projeto final est disponvel Muitas referncias apresentam uma faixa de preciso assimtrica, com maior percentual de impreciso na hiptese de estouro do oramento e menor percentual de impreciso no caso de economia no custo final da obra em relao ao inicialmente orado. Inmeras fontes de erros possveis na elaborao de oramentos, bem como alteraes no poder aquisitivo da moeda, fazem com que o oramento real tenda a variar em maior percentual para valores acima do oramento previsto. Pode-se explicar o fenmeno da assimetria da faixa de preciso em funo dos seguintes erros cometidos na elaborao do oramento:
Aula 2 Preciso do Oramento de Obras

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 no incluso ou esquecimento de servios necessrios para a execuo da obra. Erro mais cometido na elaborao de um oramento. O percentual de variao depender da importncia relativa do servio omitido; no incluso de insumos nas composies de servios unitrios; no considerao ou subestimativa de variaes salariais ou no preo de materiais no decorrer da execuo da obra. A tendncia ascendente de preos mais uma importante explicao para a assimetria existente na faixa de variao da preciso das estimativas oramentrias; falta de realismo na estimativa dos riscos e contingncias inerentes execuo da obra. A grande diversidade de problemas que podem ocorrer na execuo da obra torna improvvel sua total identificao por parte do engenheiro oramentista. H uma tendncia em se trabalhar com condies padronizadas na montagem do oramento, negligenciando importantes fatores de risco. No sentido oposto, como principal causa para a obteno de um preo real inferior ao orado, podem-se citar os descontos obtidos por ocasio da negociao com fornecedores quando da efetiva aquisio. Apesar de a Lei n 8.666/93 haver previsto quais caractersticas mnimas devem estar refletidas no Projeto Bsico, no houve previso de qual percentual de grau de preciso se consideraria adequado para o oramento base. No Brasil, o assunto foi tratado por meio da Resoluo CONFEA n 361/1991 que estabeleceu o seguinte: Art. 3 - As principais caractersticas de um Projeto Bsico so: (...) f) definir as quantidades e custos de servios e fornecimentos com preciso compatvel com o tipo e porte da obra, de tal forma a ensejar a determinao do custo global da obra com preciso de mais ou menos 15% (quinze por cento); O percentual de preciso apresentado pela Resoluo CONFEA 361/1991 parece contraditrio com os percentuais de CARDOSO e de HALPIN e WOODHEAD.
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O Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (Confea) uma autarquia pblica federal instituda pelo Decreto n 23.569, de 11 de dezembro de 1933. Sua misso atuar como instncia superior da verificao, da fiscalizao e do aperfeioamento do exerccio e das atividades profissionais de engenheiros, arquitetos, agrnomos, gelogos, gegrafos, meteorologistas, tcnicos e tecnlogos. Atualmente, o Confea regido pela Lei 5.194, de 24 de dezembro de 1966, e possui cerca de 770 mil profissionais registrados.

A nosso ver, tal divergncia decorre do fato de que a Resoluo CONFEA 361/1991 foi aprovada dois anos antes da promulgao da Lei n 8.666/1993. poca de sua edio, encontrava-se vigente o DecretoLei n 2.300/86. Em seu Art. 5, VII, o normativo citado definia Projeto bsico como: o conjunto de elementos que defina a obra ou servio, ou o complexo de obras ou servios objeto da licitao e que possibilite a estimativa de seu custo final e prazo de execuo.
Que tal discutirmos

Da leitura do dispositivo, verifica-se que em sua vigncia era exigido estgio de desenvolvimento menos avanado para os projetos bsicos quando compara-se com a legislao atual (Inciso IX, art. 6, Lei 8.666/93). Considera-se que, em termos de preciso do oramento, o projeto executivo propicia um oramento com grau de detalhamento semelhante ao do projeto bsico, definido nos exatos temos da Lei 8.666/93, pois este ltimo deve conter todos os elementos e informaes necessrias para a confeco de um oramento detalhado. Dessa forma, em nossa opinio, o percentual de preciso de 15% previsto na Resoluo CONFEA 361/1991, deve ser utilizado com cautela, pois a Lei 8.666/1993 exige um percentual de preciso do oramento da obra mais rigoroso. Diante do exposto, compilando-se todas as informaes, para obras de edificaes, considera-se adequada a adoo das seguintes margens de erro para fins de aferio do grau de preciso do oramento nas diversas fases do projeto:
Tipo de oramento Estimativa de Custos Fase de projeto Estudos preliminares Anteprojeto Clculo do preo rea de construo multiplicada por um macroindicador.

esse polmico assunto no nosso frum para debates e esclarecimento de dvidas?

Margem de erro 30%

Preliminar

Quantitativos de servios apurados em plantas ou estimados por meio de ndices mdios, e custos de servios tomados em tabelas referenciais. Quantitativos apurados no projeto, e custos de servios obtidos em composies de custos unitrios com preos de insumos oriundos de tabelas referenciais ou pesquisa de mercado. Todos os quantitativos apurados no projeto, e custos de servios obtidos em composies de custos unitrios com preos de insumos negociados.

15%

Detalhado

Projeto bsico

5 a 10%

Detalhado

Projeto executivo

5%

Aula 2 Preciso do Oramento de Obras

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 oportuno enfatizar que o grau de preciso de um oramento sofre forte influncia da tipologia da obra que se est orando. Por exemplo, uma obra rodoviria com volumosos quantitativos de servios de terraplanagem servios com maior impreciso na estimativa tem um oramento menos preciso do que o de uma obra de edificao, cujos quantitativos mais relevantes podem ser estimados com grande preciso por meio de clculos de volumes, reas e permetros. Tambm espera-se mais riscos advindos de condies geolgicas (solos moles, afloramentos de rocha etc) e climticas desfavorveis em obras rodovirias do que em obras de edificaes.
Ateno!

Por fim, qual a relao do grau de preciso de um oramento com a auditoria de obras? O grau de preciso de um oramento, muitas vezes, utilizado como justificativa para desconfigurao do superfaturamento. Existem alguns precedentes julgados no Tribunal de Contas da Unio que tratam do assunto, a exemplo do Acrdo TCU -941/2010 Plenrio, que analisou o indcio de superfaturamento na construo do conjunto habitacional Amazonino Mendes, em Manuas/AM. Vamos ler um trecho do voto: 77. No se pode afirmar, por isso, que o projeto bsico, apesar de mal elaborado, conduziu a contratao por valores expressivos (talvez em razo da simplicidade das obras), at porque, ainda que se considerasse o valor inicialmente indicado pela Secob na derradeira instruo, que representa 12,2% de superfaturamento, segundo aquela unidade tcnica, esse valor ainda inferior ao parmetro de variao ditado pelo Confea, que de preciso de at 15%. Ademais, considerando os ajustes aqui apontados, sequer houve variao superior a 7% (ou 3% se expurgado aquele apontado com base no Sicro1)... Outros precedentes do Tribunal vo em sentido contrrio, por exemplo o Acrdo 1.347/2010 Plenrio ou o Acrdo 844/2004 Plenrio, no qual o Tribunal considerou que um sobrepreo de 5,6% suficiente para caracterizar dbito. Vamos ver trecho do voto: 11. Poder-se-ia afirmar que percentuais da ordem de 5,6%, incidentes sobre o valor global de um contrato, no so significativos a ponto de configurar a existncia real de sobrepreo. Caso essa comparao estivesse sendo realizada com uma projeo inicial de custos, eu tenderia a acatar tal observao. No obstante, no essa a situao destes autos.

Que tal discutirmos esse polmico assunto no nosso frum para debates e esclarecimento de dvidas?

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12. Os valores que representam a divergncia entre a estimativa que deveria ter sido elaborada pelo [...] e as eventuais propostas so aqueles constantes do Acrdo 1074/2003 - Plenrio, sobre os quais foi solicitado quele departamento que justificasse as diferenas constatadas. Percentuais pequenos nessa primeira anlise teriam sido evidentemente desconsiderados. 13. Os valores representantes da posio atual, entretanto, so decorrentes de anlises bastante detalhadas e criteriosas, que envolveram uma reviso especfica dos parmetros estabelecidos pelo Sistema Sicro, anlise das justificativas apresentadas pelo [...], e a comparao de custos com um sistema adicional, o Sinapi/IBGE. As anlises abrangeram custos e quantitativos de mo-de-obra, materiais e equipamentos, alm da prpria composio dos itens oramentrios. Sempre que presente dvida razovel, foram adotados os valores mais favorveis posio defendidas pelo [...]. Todas essas razes levam-me a concluir que tais valores devem ser considerados como sobrepreos efetivos, e no apenas estimativos. 14. Importante destacar ainda que, sob o aspecto metodolgico, a desconsiderao de percentuais inferiores a determinado valor (digamos, a ttulo de exemplo, 5%) conduziria necessidade lgica de deduo desse mesmo valor nos percentuais que lhes fossem superiores (encontrado sobrepreo de 12%, deveria ser exigida a recomposio de apenas 7%), pois tal variao permitida (o percentual de 5%) seria aplicvel a todos os casos. 15. Tomados como sobrepreos efetivos, surge a necessidade inescapvel de retificao dos respectivos contratos, por meio da celebrao de termos aditivos, independentemente do porte da divergncia (em percentual frente ao valor global do contrato). Cita-se tambm o recente Acrdo 1.894/2011 Plenrio, em que o TCU no acatou a afirmao da contratada de que a preciso do projeto bsico (conforme definido em Resoluo do Confea) abarcaria e justificaria percentuais de sobrepreo detectados, elidindo-os por esse motivo. Assim, no h que se falar em tolerncia de sobrepreo sob o argumento de que seu percentual encontra-se dentro da margem de variao aceita pelo Confea como preciso do projeto bsico. So conceitos distintos, no se podendo justificar um pelo outro. A seguir, apresenta-se um trecho do voto condutor do referido Acrdo: 14. Afirmou tambm o representante legal da empresa contratada que, [...], mesmo admitindo o sobrepreo hoje existente de R$ 10.741.770,31, este representa aproximadamente 9,50% do valor global

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da contratao, percentual este ainda dentro da margem de variao aceita pelo CONFEA e tambm por inmeros julgados dessa C. Corte de Contas (grifo original). Essa generalizao foi prontamente repudiada pelo Ministro Jos Jorge na sesso plenria da semana passada, que deixou assente que cada caso deve ser analisado luz das particularidades que apresenta. Manifesto a minha concordncia com esse pensamento: este Tribunal pode, eventualmente, admitir preos de determinados itens acima dos referenciais de preos oficiais em situaes comprovadamente justificadas; jamais estabeleceu um limite tolervel de sobrepreo global em um determinado empreendimento.(grifo nosso) Independentemente de qual tese vier a prevalecer com a consolidao da jurisprudncia do Tribunal, so necessrias algumas observaes sobre a descaracterizao de baixos percentuais de superfaturamento em decorrncia da impreciso intrnseca de todo o oramento. Primeiramente, conforme j estudamos na introduo desta aula, o conceito de preciso no est relacionado ao sobrepreo a partir da comparao entre um oramento contratado e um oramento paradigma de mercado obtido mediante consulta a sistemas referenciais de preos. Alm disso, ressalta-se que a aplicabilidade do percentual de 15% da Resoluo 361/91 deve ser avaliada em face mudana legislativa ocorrida em 1993 com a publicao de Lei de Licitaes e Contratos e em face da existncia de outras fontes de referncia apresentando faixas de preciso entre mais ou menos 5% a 10%; observar que a impreciso de 15% prevista na Resoluo 361/91 abrange erros nas estimativas de quantitativos de servios e erros nas estimativas de preos unitrios. No se pode, assim, aplicar o referido percentual unicamente impreciso dos preos unitrios; conforme enfatizado anteriormente, a aplicao da preciso de 15% na comparao entre o oramento analisado e o oramento referencial indevida, pois o conceito de preciso se refere diferena entre o oramento analisado e o custo efetivo da obra. Ademais, no se pode aplicar o conceito a um oramento com sobrepreo, pois a superestimativa de preos e quantitativos deste pode ser vrias vezes maior do que o percentual de preciso previsto na literatura tcnica;

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 as recentes disposies das Leis de Diretrizes Oramentrias estabelecem que, salvo razes devidamente justificadas em relatrio tcnico circunstanciado, no sero aceitos preos acima daqueles constantes no Sinapi ou no Sicro, conforme o tipo de obra executada com recursos federais. Assim, entendese que qualquer percentual de sobrepreo decorrente de extrapolaes injustificadas de preos acima do Sinapi ou do Sicro no deve ser admitido; no qualquer superfaturamento de baixo percentual que explicado pela caracterstica de estimativa dos oramentos. Afinal, superfaturamentos advindos de aditamentos contratuais irregulares ou de reajustamentos de preos com erro de clculo no podem ser justificados por terem baixo percentual em relao ao valor do contrato. O mesmo pode ser dito com relao ao superfaturamento decorrente de pagamento por servios no executados.

Ateno!

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Sntese
Nesta aula apresentamos os tipos de oramento segundo o grau de aproximao e do grau de preciso dos oramentos de obras. Discutimos a aplicabilidade da faixa de preciso de 15% definida na Resoluo Confea 361/91. Foi tambm demonstrada a aplicao da estimativa de custos nas auditorias de obras, especialmente quando o auditor de obras no dispe de um oramento detalhado para anlise ou quando se depara com itens de difcil avaliao de preos de mercado. Conclumos esta aula convidando os participantes a lerem o estudo de caso real no qual o Tribunal de Contas da Unio avaliou os preos de aquisio e montagem das turbinas, geradores e demais equipamentos eletromecnicos da UHE Belo Monte, no Estado do Par. Tambm os convidamos a utilizarem o frum para comentrios e esclarecimentos de dvidas.

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Referncias bibliogrficas
Acrdo TCU n 941/2010 Plenrio. Acrdo TCU n 844/2004 Plenrio. Acrdo TCU n 1.726/2008-Plenrio. AACE International Recommended Practice No 11R-88, Required Skills and Knowledge of Cost Engineering AACE International Recommended Practice N 17R-97, Cost Estimate Classification System. AACE International Recommended Practice N 18R-97, Cost Estimate Classification System as Applied in Engineering, Procurement, and Construction for the Process Industries. ANSI Standard Z94.2-1989, Industrial Engineering Terminology: Cost Engineering. CARDOSO, Roberto Sales, Oramento de Obras em Foco Um Novo Olhar sobre a Engenharia de Custos. So Paulo: Editora Pini, 2009. CONFORTO, Srgio, SPRANGER, Mnica, Estimativas de custos de investimentos para empreendimentos industriais, Rio de Janeiro: Taba Cultural, 2002. DIAS, Paulo Roberto Vilela. Estimativa de Custos de Obras e Servios de Engenharia, 1 edio. IBEC, 2010. HALPIN, Daniel; WOODHEAD, Ronald, Administrao da Construo Civil, 2 Edio. Rio de Janeiro: LTC Livros Tcnicos e Cientficos Editora S.A., 2004. MENDES, Andr L., Parmetros de Preos para Obras Pblicas, Revista Capital Pblico, Braslia, maro/2011. Resoluo Confea n 361/1991. Smula TCU n 258/2010.

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