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Infraestrutura Infraestrutura Social S eno Urbana no Br e Urbana Brasil:

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil Livro 6 | Volume 2 Livro 6 | Volume 2

subsdios para uma agenda d subsdios para uma agenda de pesquisa formulao de polticas pbl e formulao de e polticas pblicas

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Volume 2

Projeto Perspectivas do Proje Desenvo Desenvolvimento Brasileiro

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas
Livro 6 Volume 2

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas
Livro 6 Volume 2

Braslia, 2010

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010


Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana Volume 2 Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas Organizadores/Editores Maria da Piedade Morais Marco Aurlio Costa Equipe Tcnica Jose Celso Cardoso Jr. (Coordenador Geral) Maria da Piedade Morais Marco Aurelio Costa Alexandre dos Santos Cunha Ana Amlia Camarano Bruno Milanez Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho Cleandro Krause Emmanuel Cavalcante Porto Enid Rocha Andrade da Silva Ernesto Pereira Galindo Frederico Augusto Barbosa da Silva Jos Aroudo Mota Miguel Matteo Milko Matijascic Paulo Augusto Rgo Pedro Humberto Bruno de Carvalho Jnior Rafael Henrique Moraes Pereira Raony Silva Nogueira Renato Nunes Balbim Sergei Suarez Dillon Soares Solange Kanso Vicente Correia de Lima Neto

Infraestrutura social e urbana no Brasil : subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Braslia : Ipea, 2010. v. 2 (912 p.): grfs., mapas, tabs. (Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro ; Infraestrutura Econmica, Social e Urbana ; Livro 6) Inclui bibliografia. Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. ISBN 978-85-7811-064-2 1.Infraestrutura Econmica. 2.Poltica Social. 3. Poltica Urbana. 4. Brasil. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. II. Srie. CDD 338.981 permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

SUMRIO APRESENTAO . ...............................................................................9 AGRADECIMENTOS...........................................................................13 INTRODUO INFRAESTRUTURA SOCIAL E URBANA E DESENVOLVIMENTO: MARCO TERICO E TEMAS EMERGENTES...................................................19 Parte I Infraestrutura Social CAPTULO 1 A PRESENA FSICA DO ESTADO BRASILEIRO NO TERRITRIO....................47 CAPTULO 2 DA CONCEPO REALIDADE: SITUAO DAS INSTITUIES DE ATENDIMENTO AOS ADOLESCENTES EM CONFLITO COM A LEI E DOS ABRIGOS PARA CRIANAS E ADOLESCENTES EM SITUAO DE ABANDONO. ...................................................................93 captulo 3 Condies de Funcionamento e Infraestrutura das Instituies de Longa Permanncia para Idosos no Brasil...................................................................................131 captulo 4 Infraestrutura das Escolas Brasileiras e Desempenho Escolar........................................................................151 CAPTULO 5 REDE DE ENFRENTAMENTO VIOLNCIA CONTRA AS MULHERES............193 CAPTULO 6 NOVAS REFERNCIAS PARA A AO DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL: O CRAS E O CREAS E SEU SIGNIFICADO NA CONSTRUO DA REDE DE PROTEO SOCIAL NO BRASIL............................................................215

captulo 7 A Rede de Equipamentos Pblicos de Alimentao e Nutrio (REDESAN) como ELEMENTO DA estratgia da poltica de segurana alimentar e nutricional...........................................239 CAPTULO 8 CULTURA VIVA E O DIGITAL .....................................................................257 CAPTULO 9 ELETRIFICAO RURAL E O PROGRAMA LUZ PARA TODOS: AVALIANDO A PERCEPO DOS BENEFICIRIOS . ....................................303 Parte II Infraestrutura e Polticas Setoriais Urbanas Captulo 10 A Crise Financeira e Hipotecria e o Direito Moradia Adequada. .............................................................337 captulo 11 O Planejamento da Habitao de Interesse Social no Brasil e a sua Produo SOCIAL: desafios e perspectivas.........................365 CAPTULO 12 SANEAMENTO BSICO NO BRASIL: DESENHO INSTITUCIONAL E DESAFIOS FEDERATIVOS. ........................................................................405 CAPTULO 13 EVOLUO E PERSPECTIVAS DO ABASTECIMENTO DE GUA E DO ESGOTAMENTO SANITRIO NO BRASIL............................................423 CAPTULO 14 GESTO DA DRENAGEM URBANA............................................................469 Captulo 15 Resduos Slidos Urbanos: panorama atual, desafios e perspectivas.......................................................................................515 CAPTULO 16 A MOBILIDADE URBANA NO BRASIL.........................................................549

Parte III Planejamento Territorial, Rede de Cidades e Gesto Urbana CAPTULO 17 REDE URBANA DO BRASIL E DA AMRICA DO SUL: CARACTERIZAO E TENDNCIAS............................................................595 Captulo 18 Faces da Metropolizao no Brasil: desafios contemporneos na gesto das Regies Metropolitanas..........641 CAPTULO 19 AGLOMERAES TRANSFRONTEIRIAS NO SUL DO BRASIL: ENTRE A POROSIDADE E O CONTROLE OSTENSIVO...................................683 CAPTULO 20 FORMAO E TRANSFORMAES RECENTES DA REDE URBANA DA AMAZNIA O CASO DO ESTADO DO PAR. ......................................715 CAPTULO 21 REDE DE CIDADES NO BRASIL COLNIA E POLTICAS DE PRESERVAO DO PATRIMNIO CULTURAL. .....................................................................747 CAPTULO 22 LICENCIAMENTO AMBIENTAL E OFERTA HABITACIONAL NO BRASIL.........793 CAPTULO 23 AS POLTICAS PARA A REGULARIZAO FUNDIRIA URBANA NO BRASIL.................................................................................819 CAPTULO 24 USO DOS INSTRUMENTOS TRIBUTRIOS E DOS INSTITUDOS PELO ESTATUTO DA CIDADE PARA FINANCIAMENTO DA POLTICA URBANA. .....853 NOTAS BIOGRFICAS......................................................................899

APRESENTAO

com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea entrega ao governo e sociedade brasileira este conjunto amplo, mas obviamente no exaustivo de estudos sobre o que tem sido chamado, na instituio, de Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro. Nascido de um grande projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, este objetivava aglutinar e organizar um conjunto amplo de aes e iniciativas em quatro grandes dimenses: i) estudos e pesquisas aplicadas; ii) assessoramento governamental, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas; iii) treinamento e capacitao; e iv) oficinas, seminrios e debates. O projeto se cumpre agora plenamente com a publicao desta srie de dez livros apresentados em 15 volumes independentes , listados a seguir: Livro 1 Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro: contribuies do Conselho de Orientao do Ipea publicado em 2009 Livro 2 Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas publicado em 2009 Livro 3 Insero Internacional Brasileira Soberana -- Volume 1 Insero Internacional Brasileira: temas de poltica internacional Volume 2 Insero Internacional Brasileira: temas de economia internacional Volume nico Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego

Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento --

Livro 5 Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada --Volume 1 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: desafios do desenvolvimento produtivo brasileiro Volume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana --Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025 Volume 2 Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas Volume nico Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano Volume nico Perspectivas da Poltica Social no Brasil Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento

Livro 7 Sustentabilidade Ambiental --

Livro 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades ----Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia

Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Organizar e realizar tamanho esforo de reflexo e de produo editorial apenas foi possvel, em to curto espao de tempo aproximadamente dois anos de intenso trabalho contnuo , por meio da competncia e da dedicao institucional dos servidores do Ipea (seus pesquisadores e todo seu corpo funcional administrativo), em uma empreitada que envolveu todas as reas da Casa, sem exceo, em diversos estgios de todo o processo que sempre vem na base de um trabalho deste porte. , portanto, a estes dedicados servidores que a Diretoria Colegiada do Ipea primeiramente se dirige em reconhecimento e gratido pela demonstrao de esprito pblico e interesse incomum na tarefa sabidamente complexa que lhes foi confiada, por meio da qual o Ipea vem cumprindo sua misso institucional de produzir, articular e disseminar conhecimento para o aperfeioamento das polticas pblicas nacionais e para o planejamento do desenvolvimento brasileiro. Em segundo lugar, a instituio torna pblico, tambm, seu agradecimento a todos os professores, consultores, bolsistas e estagirios contratados para o projeto, bem como a todos os demais colaboradores externos voluntrios e/ou servidores de outros rgos e outras instncias de governo, convidados a compor cada um dos documentos, os quais, por meio do arsenal de viagens, reunies, seminrios, debates, textos de apoio e idas e vindas da reviso editorial, enfim puderam chegar a bom termo com todos os documentos agora publicados.

Apresentao

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Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros que tratam explicitamente dos sete eixos do desenvolvimento mais de duas centenas de pessoas. Para este esforo, contriburam ao menos 230 pessoas, mais de uma centena de pesquisadores do prprio Ipea e outras tantas pertencentes a mais de 50 instituies diferentes, entre universidades, centros de pesquisa, rgos de governo, agncias internacionais etc. A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) slida parceira do Ipea em inmeros projetos foi aliada da primeira ltima hora nesta tarefa, e ao convnio que com esta mantemos devemos especial gratido, certos de que os temas do planejamento e das polticas para o desenvolvimento temas estes to caros a nossas tradies institucionais esto de volta ao centro do debate nacional e dos circuitos de deciso poltica governamental. Temos muito ainda que avanar rumo ao desenvolvimento que se quer para o Brasil neste sculo XXI, mas estamos convictos e confiantes de que o material que j temos em mos e as ideias que j temos em mente se constituem em ponto de partida fundamental para a construo deste futuro. Boa leitura e reflexo a todos!

Marcio Pochmann Presidente do Ipea Diretoria Colegiada Fernando Ferreira Joo Sics Jorge Abraho Jos Celso Cardoso Jr. Liana Carleial Mrcio Wohlers Mrio Theodoro

AGRADECIMENTOS

O desafio de construir este livro, que busca refletir sobre aspectos relativos infraestrutura social e urbana no Brasil, em suas interfaces com o desenvolvimento econmico, s pde ser efetivamente superado por meio de um intenso esforo colaborativo, que foi elaborado a vrias mos e envolveu a participao de muitas cabeas que vimos agora, de pblico, agradecer. Este conjunto de reflexes, algumas em reas e temas relativamente inditos no Ipea, traduzem o esforo de publicar contribuies que no buscam ser exaustivas, mas que procuram mapear o estado das artes em algumas temticas importantes e indicar caminhos e possibilidades que devero ser explorados futuramente por meio de novas linhas de pesquisa. Neste sentido, a massiva participao de tcnicos de vrias diretorias do Ipea1 e de tcnicos e gestores de diversos rgos governamentais federais e estaduais2 mostra, de um lado, a pluralidade de reflexes que compem o acervo tcnico da casa e, de outro, a importncia das parcerias entre os gestores encarregados da execuo das polticas pblicas e os tcnicos do Ipea, na produo de anlises e reflexes em torno das perspectivas para o desenvolvimento brasileiro. No podemos tambm esquecer de mencionar a importante colaborao dada por diversos professores de universidades pblicas brasileiras para o sucesso desta empreitada.3 Considerando a complexidade e a diversidade de temas tratados e os desafios e as dificuldades encontrados e superados para se chegar estrutura deste livro, nada mais justo que reconhecer o esforo empreendido e agradecer os diversos tipos de colaborao que tornaram possvel esta publicao. Inicialmente, cabe agradecer aos vrios autores que se envolveram na confeco dos diversos captulos que compem este livro. A redao deste livro contou com a participao de 57 autores, os quais contriburam para a confeco desta obra composta por 24 captulos e uma introduo, organizados em trs
1. Diretorias de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur), Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc), Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) e Assessoria da Presidncia do Ipea. 2. Secretaria de Polticas para Mulheres (SPM) da Presidncia da Repblica, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), Ministrio de Minas e Energia (MME), Ministrio do Meio Ambiente (MMA), Ministrio das Cidades (MCidades), Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), Instituto de Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (IPHAN), Governo do Distrito Federal (GDF), Instituto de Desenvolvimento Econmico, Social e Ambiental do Par (IDESP), Secretaria de Estado de Meio Ambiente do Par, Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes) e Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano do Paran. 3. Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF), Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRS), Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), Universidade de Braslia (UnB), Universidade do Estado do Par (Uepa), Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e Universidade Federal do Par (UFPA).

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partes complementares, nas quais so abordados diferentes aspectos das anlises e discusses relativas infraestrutura social e urbana do pas. Na primeira parte do livro, encontram-se os captulos relativos infraestrutura social. Na segunda parte, o livro traz os captulos relativos infraestrutura e s polticas urbanas. Na parte final, esto os captulos relativos s discusses que procuram enfatizar a dimenso territorial da infraestrutura social e urbana, dando-se especial nfase s questes da rede urbana e do planejamento territorial e aos aspectos relativos gesto urbana. A contribuio introdutria, Infraestrutura social e urbana e desenvolvimento: marco terico e temas emergentes, ficou a cargo de Marco Aurlio Costa e Maria da Piedade Morais. O captulo 1, A presena fsica do Estado brasileiro no territrio, deve-se aos autores Milko Matijascic, Alexandre Lalau Guerra e Ronnie Aldrin Silva. Essas primeiras reflexes abrem alas para as contribuies dadas por Enid Rocha e Simone Gueresi no captulo 2, Da concepo realidade: situao das instituies de atendimento aos adolescentes em conflito com a lei e dos abrigos para crianas e adolescentes em situao de abandono. Ana Amlia Camarano, Solange Kanso, Juliana Leito e Mello e Daniele Fernandes Carvalho so as autoras responsveis pelo captulo 3, Condies de funcionamento e infraestrutura das instituies de longa permanncia para idosos no Brasil. O captulo 4, Infraestrutura das escolas brasileiras e desempenho escolar, contou com a participao de Sergei Suarez Dillon Soares e Natlia Guimares Duarte Styro. Tas Cerqueira Silva e Luana Simes Pinheiro elaboraram o captulo 5, Rede de enfrentamento violncia contras as mulheres. Luziele Maria de Souza Tapajs escreveu o captulo 6, Novas referncias para a ao da poltica de assistncia social: o Cras e o Creas e seu significado na construo da rede de proteo social no Brasil. J o captulo 7, A Rede de Equipamentos Pblicos de Alimentao e Nutrio (Redesan) como elemento da estratgia da poltica de segurana alimentar e nutricional, resultou do esforo conjunto de Juliane Helriguel de Melo Perini, Antnio Leopoldo Nogueira Neto, Marilian Medeiros de Arajo Silva, Bruno Jansen Medeiros, Katia Francisco de Lima, Alexandro Rodrigues Pinto e Jnia Valria Quiroga da Cunha. O oitavo captulo do livro, Cultura viva e o digital, foi produzido por Frederico Augusto Barbosa da Silva, Ana Luiza Machado de Codes e Herton Ellery Arajo. Fecha o primeiro bloco de artigos, o captulo 9, Eletrificao rural e o Programa Luz para Todos: uma avaliao da percepo dos beneficirios, de autoria de Jos Aroudo Motta, Marcelo Teixeira da Silveira e Aron da Costa Falek. Na parte II deste volume, os captulos abordam diferentes aspectos relacionados aos servios setoriais urbanos, englobando os diversos sistemas de proviso e equipamentos de consumo coletivo urbano. O captulo 10, A crise financeira e hipotecria e o direito moradia adequada, que introduz essa segunda parte, uma

Agradecimentos

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contribuio da relatora especial das Naes Unidas para o Direito Moradia Adequada Raquel Rolnik, cuja traduo do original em ingls ficou a cargo de Emmanuel Cavalcante Porto. Cleandro Henrique Krause e Renato Nunes Balbim colaboraram com o captulo 11, O planejamento da habitao de interesse social no Brasil e sua produo social: desafios e perspectivas. O captulo 12, Saneamento bsico no Brasil: desenho institucional e desafios federativos, foi elaborado por Alexandre dos Santos Cunha. Sonaly Cristina Resende Borges de Lima e Denise Helena Frana Marques foram as responsveis pelo captulo 13, Evoluo e perspectivas do abastecimento de gua e do esgotamento sanitrio no Brasil. Carlos Eduardo Morelli Tucci autor do captulo 14, Gesto da drenagem urbana, que teve a formatao final e a redao dos anexos feita por Cleandro Henrique Krause. Bruno Milanez redigiu o captulo 15, Resduos slidos urbanos: panorama atual, desafios e perspectivas. A mobilidade urbana no Brasil objeto do captulo 16, elaborado conjuntamente por Carlos Henrique Ribeiro Carvalho, Eduardo Alcntara Vasconcellos, Ernesto Galindo, Rafael Henrique Moraes Pereira e Vicente Correia de Lima Neto. A parte III, por sua vez, encerra o livro com os captulos relativos ao planejamento territorial, dinmica da rede de cidades do pas e gesto urbana. Tm-se, inicialmente, as contribuies de Cludio Antnio Gonalves Egler e Fernando Luiz Arajo Sobrinho no captulo 17, Rede urbana do Brasil e da Amrica do Sul: caracterizao e tendncias, cuja redao final foi dada por Marco Aurlio Costa. Na sequncia, encontramos as contribuies de Marco Aurlio Costa, Miguel Matteo e Renato Nunes Balbim no captulo 18, Faces da metropolizao no Brasil: desafios contemporneos na gesto das regies metropolitanas. Rosa Moura, Nelson Ari Cardoso e Lorreine Santos Vaccari colaboraram com o captulo 19, Aglomeraes transfronteirias no Sul do Brasil: entre a porosidade e o controle ostensivo. O captulo 20, Formao e transformaes recentes da rede urbana da Amaznia: o caso do estado do Par, deve-se participao de Andra de Cssia Lopes Pinheiro, Heriberto Wagner Amanajs Pena, Mrcio Douglas Brito Amaral e Mrio Miguel Amin Garcia Herreros. George Alex da Guia contou com o apoio de Maria da Piedade Morais para a elaborao do captulo 21, Rede de cidades no Brasil Colnia e polticas de preservao do patrimnio cultural. Srgio Ulisses Silva Jatob o responsvel pelo captulo 22, Licenciamento ambiental e oferta habitacional no Brasil. O captulo 23 aborda As polticas para a regularizao fundiria urbana no Brasil e pode ser creditado a Paulo Coelho vila. Encerra a coletnea o captulo 24, Uso dos instrumentos tributrios e no tributrios para financiamento do desenvolvimento urbano, fruto do trabalho conjunto de Pedro Humberto Bruno de Carvalho Jnior e Vicente Correia Lima Neto. Para alm dos autores, diversos colaboradores merecem aqui um agradecimento especial. Vale destacar as contribuies de Paulo Augusto Rego

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e Raony Silva Nogueira no apoio tcnico dado formatao e tabulao complementar de dados que subsidiaram alguns dos captulos deste livro. Agradecemos tambm aos tcnicos, gestores e rgos que forneceram dados e informaes que tambm subsidiaram a elaborao de algumas das anlises aqui presentes, em especial Lauseani Santoni, Luiz Fernando Lima Oliveira e Rubem Oliveira de Paula. Alm da redao inicial dos captulos, da disponibilizao de dados e informaes e da formatao desse material para subsidiar a redao dos captulos, esta publicao no teria sido possvel sem a colaborao dos diversos pareceristas que auxiliaram na leitura e reviso dos diversos captulos deste volume. Assim, pelo apoio fundamental dado aos editores com seus valiosos comentrios agradecemos aos 37 pareceristas que leram cuidadosamente os diversos captulos deste livro, nomeadamente: Adriana Maria Magalhes de Moura, Alexandre dos Santos Cunha, Antenor Lopes de Jesus Filho, Bernardo Alves Furtado, Bruno Milanez, Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho, Celso Santos Carvalho, Cleandro Henrique Krause, Enid Rocha Andrade da Silva, Ernesto Pereira Galindo, Frederico Augusto Barbosa da Silva, George Alex da Guia, Gustavo Luedemann, Helder Rogrio Santana Ferreira, Juliana Leito e Mello, Jurema de Souza Machado, Leila Posenato Garcia, Luciana de Barros Jaccoud, Luciana Mendes Santos Servo, Marco Aurlio Costa, Maria da Piedade Morais, Matheus Stivali, Miguel Matteo, Natlia de Oliveira Fontoura, Paulo Augusto Rego, Paulo Coelho vila, Paulo Roberto Corbucci, Pedro Humberto Bruno de Carvalho Jnior, Rafael Guerreiro Osrio, Rafael Henrique Moraes Pereira, Renato Nunes Balbim, Roberta da Silva Vieira, Roberto Henrique S. Gonzalez, Rute Imanishi Rodrigues, Valdemar Ferreira de Araujo Filho, Vanessa Gapriotti Nadalin e Vicente Correia de Lima Neto. No processo editorial contamos com o apoio precioso de Daniel Castro, Claudio Passos de Oliveira, Iranilde Rego, Jane Fagundes e Cida Taboza na coordenao da equipe de revisores e diagramadores dos vrios captulos que compem este volume. O livro tambm contou com o apoio financeiro do escritrio da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) em Braslia, para a contratao de alguns consultores que elaboraram estudos constantes de trs captulos do livro, por meio do convnio Ipea/Cepal. Por ltimo, gostaramos de agradecer a Jos Celso Cardoso Junior, coordenador-geral do Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, pelo apoio incansvel dado ao projeto como um todo, e a este volume em particular. Aos demais colegas do Ipea e parceiros de outras instituies, que porventura tenhamos esquecido de mencionar, mas que colaboraram para que este livro se tornasse realidade, registramos tambm os nossos agradecimentos.

Agradecimentos

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Certos de que avanos na reflexo sobre os desafios do desenvolvimento brasileiro dependem do trabalho de equipe e da colaborao em rede dos diversos agentes na produo de conhecimento relevante para a formulao, a implementao, o monitoramento e a avaliao de polticas pblicas, reiteramos aqui mais uma vez os nossos agradecimentos aos autores, colaboradores e pareceristas. Esperamos que esta publicao seja til para os diversos leitores que dela, certamente, faro uso, e esperamos poder continuar contando com as contribuies e o apoio de todos vocs para futuras parcerias. Os Editores

INTRODUO

INFRAESTRUTURA SOCIAL E URBANA E DESENVOLVIMENTO: MARCO TERICO E TEMAS EMERGENTES

A infraestrutura econmica, social e urbana e o processo de desenvolvimento possuem elevado grau de correlao. A disponibilidade de infraestrutura no territrio constitui um indicador das suas condies de desenvolvimento. Ao mesmo tempo, essa disponibilidade ou sua ausncia favorecem ou limitam o processo de desenvolvimento econmico e territorial. Ao longo do processo de formao socioespacial, os investimentos em infraestrutura favorecem as condies de desenvolvimento socioeconmico de algumas pores do territrio, enquanto as ausncias ou deficincias infraestruturais em algumas reas restringem as suas possibilidades de desenvolvimento. Assim, a quantidade e a qualidade da infraestrutura disponvel no territrio qualificam e condicionam seu processo de desenvolvimento. O reconhecimento da importncia de uma infraestrutura adequada para o processo de desenvolvimento e, em especial, a relevncia da infraestrutura na proviso de insumos produtivos para o crescimento econmico, a reduo da pobreza e das desigualdades sociais tem sido partilhado por diversos autores e convergente com as observaes constantes no volume I deste livro.1 Ao eleger a infraestrutura econmica, social e urbana como um dos eixos de desenvolvimento do pas, o Ipea parte do entendimento que o desenvolvimento nacional depende da adequada proviso de infraestrutura econmica, social e urbana e, subsidiariamente, de um arranjo institucional capaz de promov-la, seja em termos dos investimentos pblicos ou privados necessrios para dotar o pas das infraestruturas necessrias, seja em termos de sua gesto e atualizao, configurando um processo permanente que conforma uma poltica de Estado. Enquanto poltica de Estado que deve favorecer o desenvolvimento do pas, entende-se que o processo de adequao da infraestrutura econmica, social e urbana deve ser orientado pela promoo, concomitante, da eficincia econmica, da equidade social e da sustentabilidade ambiental, e pela diminuio das desigualdades espaciais, em suas diversas escalas.
1. Ver, a respeito, Fay e Morrison (2005), Estache e Fay (2007), Straub (2008), Cepal (2009), Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) (2000), Kessides (1993) e a resenha da literatura constante desta introduo.

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Os investimentos em infraestrutura, no entanto, so investimentos de grande porte que demandam elevados montantes de poupana e/ou financiamento pblicos e/ou privados que se transformam em capital imobilizado, envolvendo custos tambm elevados de operao e manuteno. Ou seja, no apenas o investimento inicial tende a ser vultoso, como ele implica no comprometimento de recursos para que o mesmo cumpra efetivamente sua funo, de forma adequada e com a devida qualidade. Dessa forma, a deciso relativa aos investimentos em infraestrutura que um pas necessita envolve, entre outros elementos, a avaliao da viabilidade dessas inverses e dos custos de oportunidade, uma vez que (1) no h recursos suficientes para dotar todo o territrio, simultaneamente, de todas as infraestruturas possveis; (2) pode no haver recursos suficientes para manter essas infraestruturas funcionando regularmente e de forma adequada ademais, no todo tipo de infraestrutura que deve estar presente de forma homognea em todo o territrio; e (3) os efeitos multiplicadores gerados e os benefcios trazidos pela dotao dessas infraestruturas iro variar espacialmente, o que pode sugerir a primazia desses investimentos em determinadas pores do territrio, reforando a concentrao espacial dessas infraestruturas e as desigualdades territoriais, ainda que numa perspectiva temporal de curto prazo. Decorre disso o que pode ser qualificado como um dilema central relativo infraestrutura: a implantao de determinadas infraestruturas mostra-se mais vivel e atende a critrios, sobretudo de viabilidade econmico-financeira, em cidades e regies que por sua posio hierrquica na rede urbana, por seu dinamismo e pelas funes que exercem no territrio j so melhor dotadas em termos de infraestrutura, de modo que os investimentos em infraestrutura podem reforar a sua concentrao espacial e acentuar as disparidades socioespaciais. Alm disso, os efeitos multiplicadores e virtuosos dos investimentos em infraestrutura tendem a dar melhor resposta em regies que de alguma forma j so privilegiadas em termos de equipamentos e conhecimento, j exercem um papel importante em termos regionais e da rede de cidades e j atraem a maior (e melhor) parte dos investimentos pblicos e privados. Considerando essa tenso que perpassa a adequao da infraestrutura para a promoo do desenvolvimento nacional, faz-se necessrio refletir acerca do processo decisrio relativo aos investimentos em infraestrutura e sua distribuio no territrio. O que justifica e quais critrios devem orientar a deciso de dotar alguns lugares de determinadas infraestruturas? Os critrios que orientam os investimentos em infraestrutura devem ser os mesmos para as diversas dimenses e setores de infraestrutura? Ou se faz necessrio qualificar melhor essas infraestruturas e adotar abordagens diferenciadas nesse processo de avaliao?

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Certamente, ao se adotarem critrios uniformes e homogneos para se avaliar a necessidade de se priorizar a dotao de infraestrutura em algumas regies e cidades, corre-se o risco de to somente reforar (ainda que de forma parcialmente justificada) a concentrao territorial dessas infraestruturas e o aprofundamento das desigualdades socioespaciais. Por outro lado, uma distribuio universal das infraestruturas por todas as pores do territrio envolve inverses iniciais e custos de operao e manuteno elevados que, no limite, podem comprometer a qualidade da infraestrutura em cidades e regies nas quais a infraestrutura favorece um melhor desempenho da economia nacional, gerando um gargalo e uma grave restrio para o desenvolvimento do pas como um todo. Enquanto poltica de Estado, o processo de adequao da infraestrutura econmica, social e urbana fica tensionado pela universalizao de determinados equipamentos e servios de consumo coletivo, buscando uma cobertura o mais ampla possvel de todo o territrio nacional, e pela orientao de investimentos em infraestrutura a partir da adoo de critrios que avaliem a sua viabilidade, considerando as necessidades e condies especficas das diferentes pores do territrio e os efeitos da disponibilizao dessa infraestrutura na promoo do desenvolvimento nacional. Essas tenses devem se refletir num projeto de desenvolvimento de longo prazo que contemple e equilibre as necessidades de curto prazo em vistas dos dficits de infraestrutura e da demanda por novos investimentos ou pela manuteno dos equipamentos e servios j existentes com uma perspectiva de longo prazo, no qual um projeto de ordenamento territorial e de desenvolvimento social perpasse e instrua a distribuio de investimentos no territrio, orientando e induzindo o processo de formao socioespacial do pas. As relaes entre infraestrutura e desenvolvimento e, mais especificamente, o processo de adequao das infraestruturas para favorecer o desenvolvimento do pas envolve anlises diferenciadas em termos das dimenses e dos diferentes setores de infraestrutura e um entendimento qualificado das especificidades das diversas pores do territrio e do processo de formao socioespacial do pas, de forma associada s prioridades de curto prazo e aos projetos de escopo temporal mais amplo.
1 A INFRAESTRUTURA SOCIAL E URBANA: REFERNCIAS TERICO-CONCEITUAIS E MARCO LEGAL

Um primeiro recorte que se faz necessrio para a avaliao da questo da infraestrutura diz respeito qualificao do que se entende por infraestrutura econmica e por infraestrutura social e urbana. Evidentemente, numa perspectiva mais

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ampla e integrada, essas diferentes dimenses da infraestrutura se complementam e se articulam, no sendo desejvel a construo de anlises estanques. Contudo, considerando os desafios apresentados anteriormente, faz-se necessrio distinguir a infraestrutura estritamente econmica, abordada no volume I deste livro2, da infraestrutura social e urbana, abordada neste volume, ainda que se reconhea que a infraestrutura econmica tambm social e urbana e que o que se entende por infraestrutura social e urbana tambm pode ser considerado infraestrutura econmica, como se observa, por exemplo, na importncia que a disponibilidade de equipamentos e servios de sade e educao, para citar apenas esses dois setores, tem tido na deciso locacional de empresas que no querem que seus executivos e tcnicos (e suas respectivas famlias) se instalem em cidades e/ou regies nas quais esses servios so precrios ou deficientes. Nesse sentido, a disponibilidade de infraestrutura social e urbana tem-se configurado, cada vez mais, em importante fator da competitividade econmica das cidades e regies, e um elemento determinante na atrao de indivduos e firmas, como veremos na prxima sesso. Salientando, ainda, aquilo que as diversas dimenses da infraestrutura tem em comum, vale mencionar os diversos aspectos ligados institucionalidade dessas infraestruturas, seja em termos do seu financiamento, seja em termos de sua gesto e controle, os quais apresentam caractersticas semelhantes ou so perpassadas por questes similares, estejamos tratando do transporte rodovirio ou dos equipamentos e servios de sade ou da coleta, disposio final e tratamento dos Resduos Slidos Urbanos (RSU). No entanto, ainda que seja apenas para fins analticos, as especificidades existentes entre as diferentes dimenses da infraestrutura demandam abordagens prprias, de modo que, no volume I, que trata da dimenso econmica, enfatizam-se as relaes dessa infraestrutura com as demandas e necessidades do setor produtivo, enquanto neste volume, que trata das dimenses social e urbana, enfatizam-se as questes voltadas para a estruturao dos assentamentos urbanos e para a proviso de servios para a populao, como o caso, por exemplo, do acesso a moradia e saneamento bsico adequados e servios de educao e sade, apenas para citar algus exemplos. Ou seja, feitas as ressalvas anteriormente explicitadas, justifica-se a opo de lidar de forma separada com a infraestrutura econmica e a infraestrutura social e urbana, tal como se faz neste livro, ainda que se registre a necessidade de procurar fazer convergir essas anlises, permitindo uma compreenso mais integrada da questo da infraestrutura adequada para a promoo do desenvolvimento nacional.
2. Considerou-se infraestrutura econmica a infraestrutura de apoio ao setor produtivo, abarcando os seguintes setores: rodovias, ferrovias, portos, aeroportos, energia eltrica, petrleo e gs natural, biocombustveis e telecomunicaes.

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No que diz respeito infraestrutura social e urbana, uma primeira questo que se coloca saber com qual conceito ou noo de infraestrutura social e urbana se est operando. Inicialmente, vale salientar que aquela distino conceitual apresentada na anlise relativa infraestrutura econmica, entre (1) infraestrutura fsica, como suporte sobre o qual se d a prestao de servios e (2) servios de infraestrutura tambm pode ser feita para as dimenses social e urbana. Nesse caso, contudo, talvez de forma mais expressiva do que na dimenso econmica, essa separao apenas analtica e opera somente em determinadas anlises, uma vez que no h como deixar de lidar com uma abordagem que integre os equipamentos e suportes fsicos dos servios sociais e urbanos por eles prestados e do modo como se d a sua gesto, sendo necessria a adoo de um conceito de infraestrutura social e urbana que incorpore de forma integrada e abrangente estas diferentes dimenses. Assim, considerando o amplo conjunto de setores e funes a elas atinentes, as infraestruturas sociais e urbanas envolvem, na verdade, um amplo conjunto de sistemas e suportes vida cotidiana da populao, notadamente no meio urbano, implicando em equipamentos e suportes fsicos, na prestao de servios e na sua gesto, seja a gesto de operao e manuteno desse equipamento, seja a gesto do sistema em termos espao-temporais. Portanto, para efeitos deste volume, ainda que se reconhea a possibilidade analtica de distinguir equipamentos, de servios e de sua gesto, subjaz o entendimento de que a infraestrutura social urbana envolve sistemas complexos de equipamentos, servios e gesto inclusive, da estruturao de sistemas de informao e da gesto desses sistemas. Como j foi salientado anteriormente, a noo do que seja infraestrutura dinmica, varia no tempo e no espao, depende das condies socioculturais e das prprias condies tcnico-produtivas. A infraestrutura social e urbana das sociedades complexas contemporneas resultado de um processo histrico no qual evoluiu o entendimento do que so os equipamentos e servios sociais e urbanos, refletindo a prpria evoluo dos direitos humanos e sociais e das necessidades bsicas socialmente construdas. Ou seja, as noes de cidadania e de infraestrutura social e urbana no Brasil contemporneo so totalmente distintas daquelas existentes no sculo XIX, quando ainda no havia uma sociedade urbana e quando as noes de direito social ainda se atrelavam a uma estrutura social e poltica marcada pela escravido e pelo que historiadores como Jos Murilo de Carvalho qualificam como sendo a inexistncia de uma sociedade civil.

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medida que as noes de cidadania e de infraestrutura social e urbana vm evoluindo refletindo, em certa medida, o prprio desenvolvimento socioeconomico e o grau de urbanizao dos pases, notadamente ao longo do sculo XX altera-se o conjunto de sistemas que compem a infraestrutura social e urbana e a demanda por polticas sociais e urbanas que contribuam para garantir que a populao como um todo tenha acesso a essas infraestruturas e aos respectivos servios. Assim, nas sociedades contemporneas em que o Estado desempenha um papel central de provedor e/ou coordenador das infraestruturas, a noo do que seja infraestrutura importa para a agenda pblica e ir informar sobre a prpria concepo de Estado, tal como ocorre no caso do Estado do Bem-Estar Social. Um entendimento mais restrito do que seja infraestrutura social e urbana - e das necessidades sociais bsicas e direitos humanos que ela visa atender - implica numa menor demanda por investimentos pblicos e privados na disponibilizao dessa infraestrutura no territrio. Ao contrrio, a adoo de perspectivas que contemplem o processo de construo e conquistas de direitos humanos e sociais implica na ampliao da demanda por infraestrutura social e urbana, nas diversas reas e funes abarcadas por essa noo dinmica no tempo e no espao. Portanto, paralelamente a um entendimento socialmente construdo e compartilhado do que seja a infraestrutura, h uma dimenso institucional e normativa a respeito dessa noo, a qual se encontra refletida em notas tcnicas e, sobretudo, na legislao nacional e nos acordos internacionais sobre direitos humanos, como o caso do Pacto pelos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC), por exemplo. No Brasil, a partir da Constituio Federal de 1988 (CF/88), uma nova e ampliada noo de direitos sociais e urbanos passou a constar da ordem jurdica do pas, ainda que a regulamentao desses direitos se mostre ainda inconclusa, j passadas duas dcadas da vigncia da nova Carta Magna. medida que tais direitos so reconhecidos como direitos universais, novas infraestruturas passam a ser demandadas pela populao e devem ser disponibilizadas. De acordo com o Art. 6o da Constituio Federal, so direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio. Somam-se a esses direitos, os direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, tal como previstos no Art. 7o, visando melhoria de sua condio social e aos direitos igualdade e no discriminao presentes no Art. 5o. Alm dos direitos sociais e do trabalhador, a CF/88 tambm estabeleceu as diretrizes gerais da poltica de desenvolvimento urbano, de responsabilidade

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executiva do poder pblico municipal, a qual tem por objetivo o ordenamento do pleno desenvolvimento das funes sociais da propriedade e da cidade (e do bemestar de seus habitantes), as quais so condicionantes do direito da propriedade privada, tal como estabelecem os Arts. 5o e 182 No que diz respeito aos direitos sociais e infraestrutura social, a partir das diretrizes e normas gerais constantes na Constituio Federal ver, em especial, os Arts. 194 a 198 (seguridade social e sade), o Art. 203 (assistncia social) e os Arts. 205 e 208 (educao) , vm sendo construdas diversas polticas nacionais, implicando na realizao de investimentos voltados para a disponibilizao de equipamentos e servios ou para a busca de solues que visassem dotar a populao dos servios pblicos de infraestrutura necessrios. A estruturao do Sistema nico de Sade (SUS), do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), os ciclos dos Planos Nacionais de Educao, o Estatuto da Criana e do Adolescente, o Estatuto do Idoso e a Lei Maria da Penha so exemplos de sistemas e polticas que trazem normativas que correspondem a um entendimento do que seja infraestrutura social, implicando em demandas de investimentos em equipamentos e suportes sociais para a prestao de servios de infraestrutura. No que diz respeito questo urbana, o Estatuto da Cidade, Lei Federal no 10.257/2001, regulamentou o captulo da poltica urbana da Constituio Federal e garantiu a possibilidade da utilizao de novos instrumentos para a efetivao da reforma urbana, do cumprimento da funo social da propriedade e da garantia do direito cidade. Alm disso, a partir da criao do Ministrio das Cidades (MCidades), em 2003, a estruturao das secretarias nacionais ligadas s polticas urbanas setoriais favoreceu o desenvolvimento de polticas nacionais de habitao, saneamento bsico e mobilidade e transporte urbanos, no que incorpora o entendimento do que seja hoje o ncleo duro da infraestrutura urbana para efeitos de implementao dessas polticas. Antes da CF/88, a Lei Federal no 6.766/79, em seu captulo II, que trata dos requisitos urbansticos para loteamentos, trazia expresso o entendimento do que seriam equipamentos comunitrios no Art. 4o., pargrafo nico (equipamentos pblicos de educao, cultura, sade, lazer e similares) e equipamentos urbanos no Art. 5o. (equipamentos pblicos de abastecimento de gua, servios de esgoto, energia eltrica, coletas de guas pluviais, rede telefnica e gs canalizado). Esse entendimento, que vem sendo revisado e ampliado, quer pelas polticas setoriais, quer pela prpria reviso da lei de parcelamento do solo urbano, implica numa determinada concepo de infraestrutura social e urbana, com repercusses sobre as polticas pblicas.

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O Cdigo Tributrio Nacional, por seu turno, ao tratar da competncia municipal de cobrana do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), estabelece que o imposto devido por imveis situados em zona urbana definida por lei municipal, desde que o imvel tenha ao menos dois dos melhoramentos previstos na norma que o caracterizariam como tendo uma infraestrutura urbana mnima, construda ou mantida pelo poder pblico: meiofio ou calamento, com canalizao de guas pluviais; abastecimento de gua; esgotamento sanitrio; iluminao pblica, mesmo que sem posteamento para distribuio domiciliar; e escola primria ou posto de sade situado a menos de trs quilmetros do imvel. H, portanto, na ordem jurdico-administrativa brasileira, um conjunto de entendimentos acerca do que a infraestrutura social e urbana que implica em demandas para a proviso e adequao dessa infraestrutura de forma a dar suporte material prestao de servios sociais e urbanos de maneira adequada. No que pode ser considerado um entendimento que busca dar a referncia tcnica para essa questo, a Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), na Norma Brasileira (NBR) 9284, que trata de equipamentos urbanos, classifica os equipamentos que do sustentao s funes urbanas, reconhecendo-os como equipamentos urbanos, definindo-os como todos os bens pblicos ou privados, de utilidade pblica, destinados prestao de servios necessrios ao funcionamento da cidade, implantados mediante autorizao do poder pblico, em espaos pblicos e privados. Esta norma define como categorias dos equipamentos urbanos a circulao e o transporte; a cultura e a religio; o esporte e o lazer; a infraestrutura de sistema de comunicao; o sistema de energia; o sistema de iluminao pblica; o sistema de saneamento; a segurana pblica e a proteo; o abastecimento; a administrao pblica; a assistncia social; a educao e a sade. Tal abordagem relativamente prxima ao recorte que utilizaremos neste estudo. Trata-se, portanto, de um amplo conjunto de sistemas, funes e servios que implicam em investimentos em equipamentos e suportes fsicos, na prestao de servios e na gesto dos sistemas e servios, os quais, de forma integrada e articulada, constituem o que neste volume est sendo chamado de infraestrutura social e urbana, como veremos mais adiante. A seguir, procede-se a uma extensa reviso bibliogrfica sobre o tema infraestrutura e desenvolvimento e apresentam-se os principais conceitos e definies de infraestrutura utilizados nessa literatura, com destaque para a infraestrutura social e urbana.

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1.1  Infraestrutura social e urbana e desenvolvimento: uma resenha da literatura

Uma das distines mais comuns encontradas na literatura sobre o tema da infraestrutura entre infraestrutura pesada (hard infrastruture) ou fsica, com existncia material, e infraestrutura leve (soft infrastructure), com natureza mais intangvel. A infraestrutura pesada estaria relacionada aos equipamentos fsicos necessrios para o funcionamento de uma sociedade moderna, como, por exemplo, as rodovias, as redes de gua e esgoto, os aeroportos e os equipamentos de telecomunicaes, dentre outros. J a infraestrutura leve diria respeito s instituies e outros insumos necessrios para manter os padres econmicos, sociais e culturais de um pas, como os sistemas de educao, sade, financiamento, governana, apenas para citar alguns exemplos. Alguns autores dividem a infraestrutura leve em ativos fsicos como edificaes e equipamentos e sistemas imateriais tais como marcos regulatrios, sistemas financeiros, e instituies, dentre outros. Stimson et al. (2006, p. 24) sugerem uma importncia relativa crescente da infraestrutura leve - educao, sade, governana, liderana regional, conhecimento, know-how produtivo e amenidades que definem a qualidade de vida - vis a vis a infraestrutra fsica tradicional na capacidade das economias avanadas gerarem progresso tecnolgico e desenvolvimento econmico. Blakley e Bradshaw (2002) tambm utilizam o conceito de soft infrastructure, para se referir a quesitos to amplos como sistemas de informao, educao, pesquisa, apoio aos negcios e ao meio ambiente, centros de convenes e restaurantes, destacando a sua importncia para o processo de desenvolvimento das comunidades e o avano do progresso tecnolgico, que, para o autores, pode ser ainda um fator mais relevante do que a presena de infraestrutura fsica como rodovias, esgotamento sanitrio ou parques industriais especiais. Smilor e Wakelin (1990) utilizam o termo infraestrutura inteligente (smart infrastructure) para se referir a caractersticas como informao, educao, amenidades urbanas, qualidade ambiental e instituies flexveis, dentre outros, elementos que tem se transformado cada vez mais em fatores centrais da competitividade de cidades e regies e a base para o desenvolvimento econmico sustentvel. Argumento semelhante pode ser encontrado em autores como Romer (1986), Krugman (1991) e Audretsch & Feldman, (1996), dentre outros, que tambm destacaram a importncia dos spillovers de conhecimento entre agentes e firmas decorrentes da concentrao espacial e da proximidade fsica de talento, tecnologia, capital, know-how, expertise global, como fator crucial para gerar retornos crescentes, criar empregos e promover o desenvolvimento econmico em ultima instncia. Assim, cidades e regies dotadas de tais atributos possuiriam nveis elevados de networking interno e relaes de confiana, que serviriam como componentes centrais da sua competividade.

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O Banco Mundial (BIRD) (1994) e o BID (2000) adotam um conceito de infra-estrutura semelhante, que engloba as estruturas de engenharia, os equipamentos e instalaes de longa vida til e os servios que eles fornecem, os quais pode ser usadas na produo econmica ou pelas famlias. Ainda de acordo com o BID (2000, p. 13), a infraestrutura pode ser classificada em quatro grandes grupos, consoante a sua funo: i) infraestrutura econmica (transporte, energia e telecomunicaes); ii) a infraestrutura social (represas e canais de irrigao, sistemas de gua potvel e esgotamento sanitrio, educao e sade); iii) infraestrutura ambiental; e iv) infraestrutura vinculada informao e ao conhecimento. Para Kessides (1993), a infraestrutura contribui para o aumento da produtividade dos fatores de produo (capital e trabalho) e melhora a qualidade de vida da populao, apresentando estreita correlao com o desenvolvimento econmico. Para esta autora, a infraestrutura um elemento essencial para gerar os ganhos de produtividade decorrentes da urbanizao, de forma que quando os problemas associados falta de infraestrutura adequada acarretam custos de congestionamento ou externalidades negativas sobre o meio ambiente, os benefcios decorrentes da urbanizao so reduzidos. Por outro lado, uma melhoria na sade da populao derivada de um maior acesso a gua potvel e esgotamento sanitrio ou uma reduo no tempo de deslocamento ao trabalho devido a um sistema de transportes mais eficiente, contribuem para o aumento da produtividade do trabalho, da cidade, da regio e da economia como um todo. Ademais, a falta de acesso a uma infraestrutura adequada a preos compatveis com o nvel de renda da populao um dos fatores determinantes para a persistncia de elevados patamares de pobreza estrutural. Para outros autores um pr-requisito essencial para a adequada proviso da infra-estrutura a noo da segurana da posse, seja como um estmulo para o investimento a fim de que os projetos tenham o escopo temporal necessrio para a recuperao dos custos , seja como um meio para certificar esta segurana. Quando j se possui o ttulo de propriedade, no s os prprios beneficirios dos projetos de infra-estrutura se mobilizam mais porque aumenta a expectativa de que os retornos do investimento voltem para suas mos, mas tambm porque aproxima estes beneficirios dos credores uma vez que a terra se torna uma garantia no s aceitvel como desejvel. (AALSTON et al., 1999; DE SOTO, 2001) No entanto, mesmo quando no se possui o ttulo, tambm possvel esperar que ocorram investimentos em infra-estrutura mesmo que comeando de maneira precria desde que estes investimentos sirvam como um mtodo informal reconhecido socialmente para a consolidao dos direitos de propriedade (SJAASTAD; BROMLEY, 1997; BRASSELLE et al., 2002)

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Gianpero (2009), por sua vez, faz uma extensa resenha sobre as diferentes definies, classificaes e medidas da infraestrutura pblica usadas na literatura e acrescenta j extensa lista de terminologias as seguintes categorias de infraestrutura: pessoal, institucional, material, imaterial, econmica, social, principal e acessria, bsica e complementar, territorial, dentre outras. O autor destaca que frequentemente essas classificaes se sobrepe na prtica. Para o caso da infraestrutura social foram encontradas vrias conceituaes na literatura. Uma das definies de infraestrutura social mais abrangentes foi dada pelo Departamento de Servio Social do Condado de Simcoe em Ontrio no Canad, que conceitua infraestrutura social como um sistema de servios sociais, redes e equipamentos que apoiam a populao e as comunidades saudveis, permitindo que cada pessoa tenha a oportunidade de contribuir de forma significativa para uma sociedade desenvolvida. Outra definio interessante para infraestrutura social, e que se aproxima bastante da abordagem adotada neste livro, pode ser encontrada em um relatrio parlamentar canadense que classifica a infraestrutura social como um conceito amplo que pode incorporar uma ampla variedade de servios pblicos, polticas e programas no campo da educao, sade, habitao, assistncia social e bem-estar, apoio a famlias e crianas necessitadas , planejado para manter e/ou ampliar o padro de vida da populao de um pas. Para Hanvey (2004), a infraestrutura social abarca o mix interdependente de lugares e espaos, programas e redes em todos os nveis. Segundo Swanson (1996), o conceito de infraestrutura social refere-se capacidade dos indivduos e comunidades para tirar proveito das oportunidades que melhoram o seu bem-estar econmico e social. J o departamento de Infraestrutura e Planejamento de Queensland (2007) a infraestrutura social refere-se aos equipamentos comunitrios, servios e redes que ajudam os indivduos, famlias, grupos e comunidades a satisfazer as suas necessidades sociais bsicas, maximizar o seu potencial para o desenvolvimento e aumentam o bem-estar da comunidades. Nesse sentido, a infraestrutura social incluiria: i) equipamentos e servios universais como educao, formao, sade, servios sociais, recreao e esportes, servios de segurana e emergncia, equipamentos culturais, instituies civis e democrticas, entre outros; ii) equipamentos e servios relacionados ao ciclo de vida com aqueles destinados a crianas, adolescentes, idosos, tais como creches e instituies de longa permanncia para idosos; iii) equipamentos e servios para pessoas com necessidades especiais, como grupos com etnias e culturas especficas, populaes tradicionais etc. Nesse sentido o conceito de infraestrutura social se afasta do conceito de infraestrutura pesada para incluir o conceito de capital social e o conjunto de relaes e sistemas de apoio que so criadas e evoluem na escala das comunidades (PUTMAN, 1995). Gibbons (1995), analisando o caso do Vale do Silcio

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(Silicon Valley), na California, afirma que a presena de infraestrutura social no territrio pode ser ainda mais importante para uma estratgia de desenvolvimento bem sucedida do que a infraestrutura fsica propriamente dita. Vijayamohanan (2008), por sua vez, destaca o papel determinante dos impactos positivos derivados da proviso da infraestrutura social para a melhoria da qualidade de vida e a promoo do desenvolvimento humano, atuando diretamente sobre os componentes do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) relativos esperana de vida ao nascer e escolaridade e indiretamente sobre o componente de renda. O autor destaca ainda os impactos positivos sobre o bem-estar da populao derivados da proviso de gua potvel em termos de reduo da mortalidade infantil e da morbilidade em geral. Outros aspectos positivos que mereceram o destaque do pesquisador dizem respeito diminuio das horas gastas com a coleta de lenha e a melhoria da qualidade do ar e dos riscos residenciais associados ao uso de fontes energticas mais limpas como a eletricidade e o gs natural. Putman (1995) destaca a importncia do capital social (as caractersticas da organizao social como redes, normas e coeso/confiana social que facilitam a coordenao e a cooperao entre as pessoas, para benefcio mtuo), para aumentar o padro de vida das comunidades e promover o desenvolvimento econmico. Lange e Hornburg (1998), por sua vez, aplicam a noo de capital social de Putnam ao contexto da habitao e do desenvolvimento urbano. Para os autores, a infraestrutura cvica (civic infrastructure) que se refere s redes existentes entre os grupos locais como companhias de desenvolvimento comunitrio, fundaes e outras organizaes sem fins lucrativos, governos locais, companhias habitacionais pblicas, negcios e associaes voluntrias3 o equivalente social da infraestrutura fsica e, embora seja menos tangvel, no menos importante para a vida comunitria nas cidades. Para Mawby et al.(2006), a presena de infraestrutura social o que transforma as cidades e outros assentamentos humanos em locais habitveis, viabiliza os municpios e determina o grau de equidade e sustentabilidade das comunidades. Para esses autores a habitao um componente-chave da infraestrutura social, em que a proviso de moradia adequada impacta simultaneamente a sade, a segurana e o bem- estar da populao. Na literatura internacional, tambm encontramos definies de infraestrutura urbana que a qualificam como um amplo conjunto de suportes essenciais no dia a dia das cidades modernas, incluindo equipamentos de gua e esgoto, drenagem de guas superficiais, rodovias, equipamentos de transporte, rede de distri3. Lange e Hornburg (1998, p. 5, traduo livre).

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buio de energia, telecomunicaes e outros servios em rede, alm da proviso de diversos tipos de equipamentos e servios sociais essenciais manuteno de um padro de vida adequado, incluindo educao, sade, lazer e espaos pblicos alm da infraestrutura associada com a manuteno da sade e do bem-estar, da lei e da ordem e da administrao pblica (OECD, 1991, p. 19). Para Choguill (1996) a infraestrutura urbana, especialmente no que se refere oferta de gua, esgotamento sanitrio, drenagem e gesto dos resduos slidos essencial para o alcance da sustentabilidade nas cidades e o atendimento das necessidades humanas bsicas. Considerando que grande parte da populao dos pases em desenvolvimento no tem acesso a essa infraestrutura, o autor sugere a adoo de um modelo de proviso progressiva de infraestrutura urbana, baseado no reconhecimento da cidade informal, na recuperao de custos, na participao comunitria no planejamento, na construo, operao e manuteno dessas infraestruturas, na modicidade das tarifas, na adequao cultural e no apoio de organizaes no governamentais. O autor divide a infraestutura urbana em dois grandes grupos. O primeiro grupo refere-se infraestrutura social, envolvendo os equipamentos de sade e educao. O segundo grupo refere-se infraestrutura fsica, envolvendo as instalaes que fornecem os servios de gua, esgoto, coleta de lixo, energia eltrica, drenagem, alm das estradas e trilhos que a populao usa para o seu deslocamento. Embora no haja na prtica uma definio precisa do conceito de infraestrutura social e urbana, sendo inmeras os conceitos encontrados na literatura, o que levou um dos autores resenhados a afirmar que existem tantas definies de infraestrutura social e urbana quantas forem as necessidades bsicas das pessoas que precisarem ser atendidas, possvel distinguir algumas caractersticas comuns a todas as definies de infraestrutura social e urbana e nomenclaturas alternativas: essa infraestrutura corresponde a um bem de capital ou a um bem ou servio pblico que gera forte externalidades positivas e colabora para o aumento do bem-estar social e o desenvolvimento econmico. Assim, mesmo cientes das dificuldades envolvidas na conceituao do que venha a constituir a infraestrutura social e urbana e de sua natureza dinmica no tempo e no espao, para fins de delimitao do escopo do presente volume, adotamos o seguinte conceito: a infraestrutura social e urbana envolve um amplo conjunto de bens e servios sociais, equipamentos comunitrios e redes de suporte vida cotidiana das pessoas, das famlias, das comunidades e das cidades, com forte impacto sobre o desenvolvimento econmico, a promoo do bem-estar social e a garantia dos direitos humanos.

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2 A ESTRUTURA DESTE VOLUME

A partir das referncias tericas e conceituais aqui desenvolvidas, optou-se por estruturar este volume em trs partes complementares, nas quais so abordados diferentes aspectos das anlises e discusses relativas infraestrutura social e urbana do pas. A hiptese central do livro, que permeia todos os captulos, que a disponibilidade de infraestrutura no territrio e suas caractersticas no apenas informam sobre a qualidade do processo de desenvolvimento, como sinalizam para as possibilidades de promov-lo com incluso social, aumentando o potencial de desenvolvimento humano e promovendo a reduo das desigualdades socioespaciais. Este volume possui trs macro-objetivos principais: i) subsidiar a construo de uma agenda de pesquisa em torno da relao entre infraestrutura social e urbana e desenvolvimento socioespacial, analisando, privilegiadamente, o papel do Estado na promoo do bem-estar social; ii) analisar o estado da arte de polticas sociais e setoriais urbanas e temas relevantes no campo do planejamento urbano e regional; e iii) contribuir para a reflexo e a formulao de polticas pblicas sociais e urbanas mais inclusivas. A Parte I do livro, Infraestrutura social, composta por nove captulos, apresenta um panorama da situao da infraestrutura social no Brasil, com destaque para os equipamentos e servios pblicos relacionados com a garantia dos direitos sociais fundamentais relativos a: proteo infncia e adolescncia, proteo ao idoso, proteo s mulheres em situao de violncia assistncia social, bem como segurana alimentar e nutricional. So abordadas ainda nesta primeira parte do livro as questes relativos aos equipamentos culturais e incluso digital, bem como o problema da eletrificao rural. A Parte II, Infraestrutura e polticas setoriais urbanas, composta por sete captulos que abordam diferentes temas relativos proviso de servios e equipamentos urbanos e s polticas setoriais de habitao, saneamento bsico e transporte e mobilidade urbana. A Parte III, Planejamento territorial, rede de cidades e gesto urbana, por sua vez, possui oito captulos e privilegia os recortes relativos anlise das dimenses territorial e de gesto da infraestrutura social e urbana, enfatizando os estudos relacionados gesto metropolitana, formao, caracterizao e tendncias da rede urbana brasileira e aos aspectos correlacionados com a regularizao fundiria, a gesto e o financiamento do desenvolvimento urbano. Conforme foi salientado na sesso de agradecimentos, trata-se de uma obra construda a vrias mos, a qual pode contar com a participao de diversos tcnicos do Ipea, gestores pblicos, professores universitrios e consultores,

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refletindo o mosaico de abordagens, temas e linhas de pesquisa que se encontram em desenvolvimento na casa e em outras instituies do setor pblico e da sociedade brasileira. Nesse sentido, em termos metodolgicos, o livro no apresenta captulos homogneos, trazendo um mosaico de contribuies, a partir de diferentes clivagens, que tem como principal mrito justamente o esforo de reunir essas contribuies num volume que procura trazer esses temas e linhas de pesquisa a pblico, num esforo que remete construo, em curso, de uma reflexo sobre o tema da infraestrutura social e urbana no pas. Apesar da extenso, do volume e da qualidade das contribuies aqui reunidas, algumas lacunas importantes ainda se fazem sentir, como o caso de uma anlise da questo da infraestrutura do setor de sade, dos recursos hdricos, da urbanizao de favelas e dos riscos geolgicos,4 entre outros temas relevantes, que, por motivos diversos, no puderam ser incorporadas a esta obra. Apesar das lacunas existentes e mesmo das possibilidades no exploradas na abordagem de temas que foram tratados neste volume (uma vez que diferentes abordagens eram possveis), deve-se salientar mais uma vez que este trabalho no teve a pretenso de ser exaustivo, como se o tema da infraestrutura social e urbana pudesse ser resolvido de forma definitiva. H o entendimento de que uma obra parcial que traz, em alguns casos, uma primeira abordagem ou uma retomada de algumas linhas de pesquisa, algumas delas ainda relativamente pouco exploradas, e que esse esforo dever ser regularmente atualizado, de forma que seja possvel manter de maneira permanente o registro do estado das artes dessa discusso sobre as interfaces entre a infraestrutura social e urbana, o estado de bem-estar e o desenvolvimento econmico brasileiro.
2.1 Infraestrutura social

Na Parte I deste volume, a nfase recai sobre a anlise dos sistemas de proviso e equipamentos de suporte aos servios sociais e de sua distribuio no territrio nacional, num esforo, de certa forma complementar, ao do livro relativo ao eixo 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades. Considerando-se a extenso territorial do Brasil e a diretriz de construo de polticas nacionais unificadas e universalizadas, destaca-se, nesse caso, a necessidade de se disponibilizar essas infraestruturas sociais nas diversas pores do territrio, como o caso de alguns equipamentos de sade, educao, previdncia, assistncia, entre outros exemplos.
4. A infraestrutura hdrica e a urbanizao de favelas so 2 componentes importantes da rea de infraestrutura social e urbana do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) em sua primeira verso. J os riscos geolgicos incluem-se entre as preocupaes do PAC-2.

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Nesse sentido, o captulo 1, A presena fsica do Estado brasileiro no territrio, trata especificamente da disponibilidade de diferentes tipos de infraestrutura social nos municpios brasileiros, considerando a hierarquia desses municpios na rede urbana do pas, conforme a classificao da Regio de Influncia de Cidades (REGIC) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). O captulo traz mapas e tabelas que permitem um primeiro contato com a distribuio dos equipamentos de sade, educao, cultura, assistncia social, previdncia social, trabalho, segurana pblica e instituies financeiras pblicas federais nos municpios brasileiros e mostra como a posio hierrquica desses municpios na rede urbana se relaciona com a distribuio desses equipamentos no espao, revelando uma maior concentrao dos equipamentos e servios pblicos nas regies mais afluentes e nos municpios de maior porte A partir desse captulo, os demais captulos desta primeira parte analisam a presena e/ou a distribuio de diversos equipamentos sociais no pas, luz das diferentes polticas pblicas para os setores em destaque. O captulo 2, Da concepo realidade: situao das instituies de atendimento aos adolescentes em conflito com a lei e dos abrigos para crianas e adolescentes em situao de abandono, faz uma anlise da adequao da estrutura fsica das duas categorias de instituies criadas pelo Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA): as instituies protetivas de acolhimento do tipo abrigo para crianas e adolescente privados do convvio familiar e as unidades socioeducativas de privao de liberdade ao adolescente infrator. Ao analisar as instituies encarregadas das medidas socioeducativas, depara-se com as suas dificuldades para desempenharem as funes preconizadas no Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase), devido inadequao de sua infraestrutura. Para as instituies de acolhimento, os principais problemas do ambiente fsico dizem respeito sua inadequao para promover um ambiente acolhedor para o atendimento em pequenos grupos, semelhante a uma residncia com rotina familiar, conforme preconiza o ECA. Um esforo analtico similar feito no captulo 3, Condies de funcionamento e infraestrutura das instituies de longa permanncia para idosos no Brasil. Considerando os efeitos do envelhecimento relativo da populao brasileira, o captulo aborda a questo dessas instituies no pas, fazendo uma ampla caracterizao de seu perfil, a partir de dados coletados atravs de uma pesquisa primria realizada junto a mais de 3.000 instituies brasileiras do genero. Observa-se que a maior parte das Ilpis brasileiras so privadas e que o percentual de instituies pblicas ainda pequeno. Com o envelhecimento relativo da populao brasileira, tende a haver uma presso pelo aumento desse tipo de instituies no pas, configurando uma demanda por infraestrutura e por polticas pblicas que ainda

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no est suficientemente presente na agenda poltica. Vale ainda salientar que nova a percepo de que essas instituies compem a infraestrutura social bsica de nossas cidades e tem representado importante alternativa de moradia para a populao mais idosa. O captulo 4, Infraestrutura das escolas brasileiras e desempenho escolar. Ao contrrio de algumas teses presentes na literatura internacional sobre o assunto, o estudo emprico que subsidiou a elaborao deste captulo conclui que a disponibilidade e a qualidade da infraestrutura existente nas escolas interferem no desempenho escolar dos alunos, considerando-se a taxa de defasagem idade srie. Partindo da contextualizao da construo da agenda poltica relativa questo da igualdade de gnero no que se refere violncia contra as mulheres, o captulo 5, Rede de enfrentamento violncia contras as mulheres, faz uma apresentao dos diferentes tipos de equipamentos que compem essa rede (Centros de Referncia de Atendimento Mulher, Casas Abrigo, Casas de Acolhimento Provisrio, Delegacias Especializadas de Atendimento Mulher, entre outros), destacando-se o avano da distribuio desses equipamentos nos municpios brasileiros, apesar dos desafios presentes na implementao da rede, considerando a extenso territorial do pas e as desigualdades observadas nas diferentes pores do territrio nacional. O captulo 6, Novas referncias para a ao da poltica de assistncia social: o Cras e o Creas e seu significado na construo da rede de proteo social no Brasil, apresenta uma reflexo sobre os centros de referncia da assistncia social (Cras) e os centros de referncia especializados de assistncia social (Creas), a forma de operao, gesto e monitoramento dos servios prestados por estes equipamentos pblicos, a partir dos resultados recentes de pesquisas censitrias do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Estes centros so unidades de oferta de servios socioassistenciais pblicos e esto na base da estratgica montagem da Rede de Proteo Social Brasileira, representando uma inovao significativa, que muda o cenrio do atendimento populao usuria da poltica de Assistncia Social no pas. Salienta-se a consolidao e a capilaridade dos equipamentos no territrio nacional, expressando a prioridade que se atribuiu s polticas sociais no Brasil nos ltimos anos, notadamente por meio da criao do Suas, conjugando a natureza descentralizada da rede de equipamentos e a orientao unificada de construo da poltica em termos nacionais. De forma similar, o captulo 7, A Rede de Equipamentos Pblicos de Alimentao e Nutrio (Redesan) como elemento da estratgia da poltica de segurana alimentar e nutricional, apresenta a Redesan, mostrando sua importncia para a reduo dos ndices de insegurana alimentar e a erradicao da pobreza e da marginalizao. O captulo, mostra os avanos ocorridos nos ltimos anos no

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que diz respeito presena dessa infraestrutura no territrio, numa estratgia de descentralizao, mas alerta para os problemas existentes na manuteno e gesto desses equipamentos pblicos, decorrentes da falta de clareza na definio de compromissos e responsabilidades por parte dos entes federados responsveis pela sua operao e manuteno. O captulo 8, Cultura viva e o digital, por seu turno, analisa as polticas de cultura, enfatizando a questo da incluso digital, notadamente por meio dos Pontos de Cultura do Ministrio da Cultura (MinC). O captulo traz diversos indicadores que do conta da ampliao do acesso dos brasileiros aos computadores e internet e analisa o Programa Cultura Viva, identificando alguns desafios para a ampliao qualificada da comunidade virtual no pas. Encerrando a Parte I deste volume, o captulo 9, Eletrificao rural e o Programa Luz para Todos: uma avaliao da percepo dos beneficirios, apresenta os resultados de uma pesquisa de campo destinada a avaliar a satisfao dos beneficirios do programa conduzida pelo Ipea, em parceria com o Ministrio de Minas e Energia (MME). O programa, avaliado positivamente pelas famlias pesquisadas, sobretudo na regio amaznica, teve, segundo os entrevistados, o mrito de aumentar a economia dos gastos dessas famlias com despesas com insumos energticos, permitindo simultaneamente uma ampliao do acesso a bens durveis e a servios que dependiam da existncia da energia eltrica para o seu funcionamento.
2.2 Infraestrutura e polticas setoriais urbanas

Na Parte II deste volume, abordam-se os sistemas de proviso de bens, servios e equipamentos de consumo coletivo urbano, a saber, a habitao, com nfase na habitao de interesse social, o saneamento socioambiental (gua, esgotamento sanitrio, drenagem urbana e RSU) e o transporte pblico e mobilidade urbana. Perpassando os diferentes captulos da Parte II, repousa a noo de moradia adequada e de direito cidade como base integradora das polticas setoriais urbanas. O captulo 10, A crise financeira e hipotecria e o direito moradia adequada, aproveitando o mote da recente crise financeira e hipotecria internacional, discute a questo do direito moradia adequada no mundo, avalia os impactos da crise sobre o direito moradia adequada e traz apontamentos e recomendaes aos governos dos pases relativos formulao de polticas pblicas na rea de habitao. Especificamente em relao questo habitacional no pas, o captulo 11, O planejamento da habitao de interesse social no Brasil e sua produo social: desafios e perspectivas, traz a questo da habitao de interesse social (HIS) e discute o processo de construo da poltica e do sistema nacional de HIS, enfatizando

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a construo descentralizada dessa poltica, de forma associada construo da politica urbana nacional, por meio da elaborao dos Planos Locais de Habitao de Interesse Social (PLHIS). Sendo um dos subsistemas de produo de habitao da Poltica Nacional de Habitao, discute-se as possibilidades de xito, os desafios e perspectivas da HIS no pas, num momento em que se observa um avano considervel da produo habitacional de mercado, inclusive por meio do Programa Minha Casa Minha Vida. Os captulos 12 ao 15, trazem diferentes e complementares abordagens relacionadas questo do saneamento socioambiental. No captulo 12, Saneamento bsico no Brasil: desenho institucional e desafios federativos, faz-se uma discusso do marco regulatrio do saneamento bsico no pas, a partir da aprovao da Lei Nacional de Saneamento Bsico. No captulo 13, Evoluo e perspectivas do abastecimento de gua e do esgotamento sanitrio no Brasil, apresentado um histrico das polticas e o quadro de atendimento desses dois servios urbanos no pas, na perspectiva da poltica pblica setorial e da estrutura organizacional da gesto, passando pela retomada dos investimentos pblicos em saneamento e pela nova estrutura de financiamento, at alcanar a discusso de cenrios prospectivos, constantes da verso preliminar do Plano Nacional de Saneamento Bsico (PLANSAB), voltados para uma organizao institucional capaz de reduzir dficits de atendimento e favorecer o ingresso do Brasil em um patamar mais elevado de desenvolvimento. No captulo 14, Gesto da drenagem urbana, apresenta-se uma viso panormica da gesto da drenagem e das inundaes urbanas no Brasil, prope-se modelos para o planejamento, a gesto, o financiamento e a regulao do setor, inclusive por meio da taxao da impermeabilizao do solo urbano. O captulo 15, Resduos slidos urbanos: panorama atual, desafios e perspectivas, apresenta um diagnstico da gesto dos RSU no pas e avalia as polticas pblicas para o setor, procurando analisar algumas iniciativas de polticas federais que tentam aprimorar essa gesto, alm de apresentar propostas para superar os desafios identificados. Encerrando a Parte II, o captulo 16, A mobilidade urbana no Brasil, apresenta um diagnstico dos sistemas de transportes pblicos e da questo da mobilidade urbana no pas. Nele, faz-se uma anlise dessa poltica setorial em face de um diagnstico que denuncia a insustentabilidade do atual padro de mobilidade urbana nas cidades brasileiras, caracterizado pelo intenso uso do transporte individual motorizado, e que aponta para a necessidade de transform-lo, no sentido de construir uma mobilidade urbana sustentvel do ponto de vista econmico, social e ambiental.

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2.3 Planejamento territorial, rede de cidades e gesto urbana

Finalmente, a Parte III deste volume traz os captulos relacionados com o planejamento e o ordenamento do territrio, a dinmica da rede urbana brasileira, incluindo sua formao histrica e temas emergentes relativos a cidades de fronteira econmica e poltica na Amaznia e no Sul do Brasil , a gesto e os instrumentos disposio dos municpios para o financiamento da poltica urbana. Nessa parte, analisam-se os efeitos da distribuio desigual da infraestrutura social e urbana no territrio o que reflete e conforma a rede urbana do pas , os desafios para a promoo do desenvolvimento urbano equilibrado e as questes relativas gesto metropolitana, regularizao fundiria urbana e aos instrumentos e desafios do financiamento do desenvolvimento urbano. Essa Parte III inaugurada pelo captulo 17, Rede urbana do Brasil e da Amrica do Sul: caracterizao e tendncias, que apresenta uma caracterizao geral da rede urbana do pas com base na literatura especializada sobre o tema, sendo complementada por informaes relativa rede de cidades do subcontinente sulamericano. No captulo 18, Faces da metropolizao no Brasil: desafios contemporneos na gesto das regies metropolitanas, a anlise privilegia o espao metropolitano, o qual rene os municpios de nvel hierrquico mais elevado da rede urbana do pas. O captulo apresenta as diferentes faces da metropolizao no pas, salienta a importncia dos espaos metropolitanos na dinmica social e econmica do Brasil e denuncia o vazio da gesto metropolitana no pas, notadamente no que se refere gesto das funes pblicas de interesse comum, a partir da CF/88, quando a gesto metropolitana passa a ser uma atribuio de cada um dos estados brasileiros. Ainda com nfase em diferentes aspectos da rede urbana, os captulos 19, 20 e 21 trazem diferentes contribuies e chamam ateno para especificidades regionais dos sistemas de cidades do pas. No captulo 19, Aglomeraes transfronteirias no Sul do Brasil: entre a porosidade e o controle ostensivo, enfatiza-se, a partir da anlise da trplice fronteira de Foz do Iguau/PR, Puerto Iguazu (Argentina) e Ciudad del Este (Paraguai), a questo das aglomeraes transfronteirias do sul do pas, entroncamento comercial e cultural, onde se mesclam porosidade e controle ostensivo, conformando a face paradoxal da institucionalidade na fronteira. No captulo 20, Formao e transformaes recentes da rede urbana da Amaznia: o caso do Estado do Par, a anlise se desloca para dar conta das especificidades da rede urbana dessa regio do pas, onde tanto a dimenso ambiental, quanto a fronteira econmica e urbana conferem propriedades e caractersticas muito

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prprias ao processo histrico de formao socioeconmica da regio. Destacase, na anlise, a identificao de novas tendncias de ordenamento do territrio, sobretudo no estado do Par, em funo de grandes investimentos pblicos e privados, notadamente nas reas de minerao e de energia eltrica. J no captulo 21, Rede de cidades no Brasil Colnia e polticas de preservao do patrimnio cultural, a nfase recai sobre a caracterizao do processo histrico de formao da rede urbana brasileira. Nesse captulo, enfatiza-se a formao de alguns dos principais ncleos urbanos do pas surgidos no perodo colonial e sua relao com os ciclos econmicos, os quais abrigam, hoje, parte expressiva do Patrimnio Cultural brasileiro. O captulo enfatiza a apresentao das polticas de preservao do patrimnio cultural, salientando a necessidade de articulao das polticas pblicas no territrio dos conjuntos urbanos e stios histricos tombados, com base na valorizao do patrimnio histrico e das economias regionais. Analisando o licenciamento do parcelamento de solo urbano, o captulo 22, Licenciamento ambiental e oferta habitacional no Brasil. O dficit habitacional gera presses, no sentido de ampliar a mancha urbana das cidades brasileiras por meio do parcelamento do solo urbano, num processo que traz diversos desafios para o licenciamento ambiental desses parcelamentos. No mesmo sentido, observa-se o avano de ocupaes irregulares, sobretudo sobre as reas de Preservao Permanente (APP). Destaca-se, nesse caso, como questes chaves da infraestrutura social e urbana para enfrentar o dficit habitacional, a regularizao dos assentamentos informais, a proviso de infraestrutura urbana e a melhoria da qualidade ambiental das cidades brasileiras. O captulo 23, As polticas para a regularizao fundiria urbana no Brasil, por seu turno, trata da questo fundiria urbana, mostrando que as polticas pblicas de planejamento urbano e habitacional foram, historicamente, incapazes de promover a produo de moradias adequadas para as parcelas menos favorecidas da populao brasileira. A produo de cidades informais, nas quais ocorrem diversos tipos de irregularidades fundirias e urbansticas, so a expresso dessa incapacidade. A partir dessa perspectiva, o captulo avalia as aes orientadas para a regularizao fundiria no meio urbano, dentro de uma perspectiva de ampliar a incluso da populao na cidade formal. Finalmente, encerrando a parte III deste volume, o captulo 24, Uso dos instrumentos tributrios e no tributrios para financiamento do desenvolvimento urbano, traz importantes contribuies para se discutir a questo do financiamento da poltica urbana nos municpios brasileiros, seja por meio dos instrumentos tributrios disponveis na ordem jurdica brasileira (IPTU, Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza ISS, Imposto Sobre Transmisso de Bens Imveis por Ato Oneroso Inter Vivos ITBI, taxas e contribuies urbanas,

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entre outros), seja por meio dos instrumentos no-tributrios institudos pelo Estatuto das Cidades. O texto constata que existe no pas um grande potencial para o incremento da arrecadao prpria dos municpios, inclusive em decorrncia da implementao dos instrumentos no tributrios previstos no Estatuto da Cidade, como no caso especfico da outorga onerosa de alterao de uso e do direito de construir, analisadas com mais detalhe no estudo. Esta publicao teve por objetivo subsidiar a construo de uma agenda de pesquisa em torno da relao entre a distribuio espacial da infraestrutura social e urbana e o desenvolvimento econmico no Brasil, analisando, a sua importncia central para a proviso de bens e servios pblicos populao, a reduo das desigualdades socioespaciais e a promoo do bem-estar social no pas. A anlise do estado das artes de algumas polticas setoriais no campo social e urbano e de temas emergentes na esfera do planejamento territorial, urbano e regional, tambm visou contribuir para a reflexo e a formulao de polticas pblicas mais inclusivas e sustentveis, econmica, social e ambientalmente. Acreditamos que as ricas e variadas contribuies aqui reunidas neste volume, fazem cumprir esses objetivos que se traduzem, na verdade, em desafios histricos na luta pelo enfrentamento das tradicionais desigualdades sociais e regionais brasileiras, resultantes do processo de formao de nossa sociedade e, sobretudo, de nossas cidades, desiguais e injustas.

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Parte I
Infraestrutura Social

CAPTULO 1

A PRESENA FSICA DO ESTADO BRASILEIRO NO TERRITRIO

1 INTRODUO

Este captulo apresenta um painel da presena fsica do Estado brasileiro nos municpios e regies do pas, por meio da localizao de equipamentos e estabelecimentos pblicos nas reas da sade, educao, cultura, assistncia social, previdncia social, trabalho, segurana pblica e instituies financeiras pblicas federais. Trata-se de um esforo inicial de visualizao e caracterizao da presena do Estado no territrio, constituindo um esboo do que seriam as redes de infraestrutura para suporte das polticas sociais nas reas selecionadas, o qual poder ser aprofundado e detalhado por meio de estudos especficos para cada uma dessas reas temticas. Em um esforo indito de tratamento das informaes apresentadas, o captulo, como se ver na prxima seo, associa a presena fsica dos equipamentos e estabelecimentos pblicos com as diferentes tipologias de municpios presentes no estudo Regio de influncia das cidades (REGIC) (IBGE, 2006b), propondo uma anlise daquela presena vis--vis os diferentes tipos de municpios que compem a rede urbana do pas.1 O levantamento apresentado faz parte de um estudo mais amplo coordenado pela presidncia do Ipea, o qual tem o objetivo de mostrar a presena fsica do Estado brasileiro e a sua importncia enquanto ator fundamental nas economias local, estadual e nacional, seja como ente regulador, seja como definidor das regras do jogo, seja como aquele que proporciona as condies necessrias para o funcionamento do mercado e a proviso de bens e servios pblicos, portanto, para o desenvolvimento. Nesse sentido, entender como se d sua presena nas diversas localidades fundamental para se pensar o ambiente social e econmico brasileiro.2 O painel da presena fsica do Estado brasileiro no territrio permite democratizar informaes contidas em censos, pesquisas amostrais e registros administrativos sobre temas relevantes da rea pblica e que, por estarem dis1. No captulo 17 deste livro, encontra-se uma anlise mais detalhada sobre a configurao atual da rede urbana brasileira. 2. Ver Matijascic (2009).

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persas em diferentes rgos e muitas vezes no organizadas, acabam perdendo seu papel de subsidiar a formulao, implementao e avaliao das polticas pblicas brasileiras. Este captulo, ao trazer informaes gerais sobre a localizao de equipamentos e estabelecimentos pblicos nas diversas reas selecionadas, serve de suporte para a leitura dos demais captulos deste livro, especialmente desta primeira parte, e enriquece a contextualizao das anlises apresentadas nesta publicao.
2 ASPECTOS METODOLGICOS

A investigao abordou a presena fsica do Estado no territrio brasileiro redes de equipamentos e estabelecimentos pblicos nas reas da sade, educao, cultura, assistncia social, previdncia social, trabalho, segurana pblica e instituies financeiras pblicas. Os dados referem-se sempre ao ltimo ano em que a informao estava disponvel, tratando-se, na maioria dos casos, de registros administrativos. Estas informaes foram coletadas junto aos ministrios, autarquias e institutos de pesquisa. Do ponto de vista territorial, as informaes foram levantadas para o Brasil, regies naturais e tipologias municipais constantes do estudo Regio de influncia de cidades, do IBGE (2006b). As tipologias municipais so um agrupamento das cidades brasileiras por caractersticas semelhantes, a fim de permitir uma anlise territorial agregada. Assim, como pode ser observado na tabela 1, os municpios foram classificados de acordo com as tipologias componentes da hierarquia dos centros urbanos brasileiros, estabelecida pela REGIC, e classificam-se em centro local,3 centro de zona,4 centro sub-regional,5 capital regional,6 rea metropolitana e metrpole.7 Alm disso, a quase totalidade das informaes disponibilizadas nas tabelas conta com a quantidade de municpios em que os equipamentos pblicos das reas abordadas esto presentes. A leitura destas tabelas possibilita estabelecer uma relao da participao da distribuio dessas tipologias municipais no total das
3. 4.473 cidades cuja centralidade e atuao no extrapolam os limites do seu municpio, servindo apenas aos seus habitantes. 4. 556 cidades de menor porte e com atuao restrita sua rea imediata; exercem funes de gesto elementares. 5. 169 centros com atividades de gesto menos complexas tm rea de atuao mais reduzida, e seus relacionamentos com centros externos sua prpria rede do-se, em geral, apenas com as trs metrpoles nacionais. 6. 70 centros com rea de influncia de mbito regional, sendo referidas como destino, para um conjunto de atividades, por grande nmero de municpios. 7. 12 principais centros urbanos do pas que se caracterizam por seu grande porte e por fortes relacionamentos entre si, alm de possurem extensa rea de influncia direta. As 12 metrpoles que se encontram no topo da hierarquia urbana e comandam redes urbanas so: So Paulo, Rio de Janeiro, Braslia, Manaus, Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Curitiba, Porto Alegre e Goinia.

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regies naturais e no Brasil. Em alguns casos, quando no foi possvel apresentar as informaes segundo a classificao dos municpios pela REGIC, apresentamse os dados por unidade da Federao (UF) ou tamanho de municpio. Por fim, as fontes de dados utilizadas foram: Cadastro Nacional de Estabelecimentos da Sade (CNES) do Ministrio da Sade (MS), Sistema Nacional de Emprego (Sine) do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP), Ministrio da Educao (MEC), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e Banco Central do Brasil (Bacen).
TABELA 1
Distribuio dos municpios brasileiros segundo regies e tipologias municipais 2007
Regies/tipologias Norte rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Nordeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Centro-Oeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Sudeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Quantidade de municpios 449 5 8 35 380 19 2 1.793 51 18 165 1.497 59 3 466 15 3 69 369 8 2 1.668 111 26 158 Porcentagem 8,1 0,1 0,1 0,6 6,8 0,3 0,0 32,2 0,9 0,3 3,0 26,9 1,1 0,1 8,4 0,3 0,1 1,2 6,6 0,1 0,0 30,0 2,0 0,5 2,8 (Continua)

50 (Continuao) Regies/tipologias Centro local Centro sub-regional Metrpole Sul rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Brasil rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Fonte: IBGE (2006b).

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Quantidade de municpios 1.295 75 3 1.188 53 15 129 950 39 2 5.564 235 70 556 4.491 200 12

Porcentagem 23,3 1,3 0,1 21,4 1,0 0,3 2,3 17,1 0,7 0,0 100,0 4,2 1,3 10,0 80,7 3,6 0,2

3 ANLISE DA PRESENA FSICA DO ESTADO BRASILEIRO EM REAS SELECIONADAS 3.1 Sade

Na experincia brasileira, a sade est entre as reas que possuem polticas pblicas bastante consolidadas. A expanso das polticas pblicas de sade ganhou nova configurao com a criao do Sistema nico de Sade (SUS), a partir da Constituio Federal de 1988 (CF/88). O SUS abrange desde o simples atendimento ambulatorial at o transplante de rgos, garantindo acesso integral, universal e gratuito para toda a populao do pas. Alm de oferecer consultas, exames e internaes, o sistema tambm promove campanhas de vacinao e aes de preveno e vigilncia sanitria (fiscalizao de alimentos e registro de medicamentos) atingindo, assim, a vida de cada um dos brasileiros. O Sistema nico de Sade teve seus princpios estabelecidos na Lei Orgnica de Sade (LOS), em 1990, com base no Art. 198 da CF/88, ou seja: universalidade, pois o Estado deve prover ateno sade; integralidade, ou seja, as necessidades de sade das pessoas ou de grupos devem ser levadas em considerao, ainda que no sejam iguais s da maioria;

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equidade porque todos devem ter igualdade de oportunidade em usar o sistema de sade; participao da comunidade via controle social, em que os usurios participam da gesto; descentralizao poltico-administrativa por meio das esferas nacional, estadual e municipal, cada uma com comando nico e atribuies prprias, com transferncias que passaram a ser de fundo a fundo; e hierarquizao e regionalizao, pois os servios de sade so divididos em nveis de complexidade: o nvel primrio deve ser oferecido diretamente populao, enquanto os outros devem ser utilizados apenas quando necessrio. Os servios de maior complexidade so menos numerosos e, por isso, sua rea de abrangncia mais ampla, concentrando-se nas capitais e cidades de maior porte e atingindo as reas de vrios servios de menor complexidade.

Em seu aspecto fsico, o atendimento prestado pelo SUS dividido em estabelecimentos de carter ambulatorial, urgncia, internao, vigilncia epidemiolgico-sanitria, diagnose-terapia e farmcia ou cooperativa (tabela 2). Nesta seo apresentaremos com maior detalhe a distribuio do atendimento ambulatorial e de internao pelas regies naturais, unidades da Federao e tipologias municipais brasileiras. As informaes utilizadas so provenientes do sistema CNES/SUS e esto consolidadas no Banco de Dados Nacional pelo Datasus, conforme determina a Portaria Secretaria de Ateno Sade (SAS)/MS no 51, de 21 de junho de 995.
TABELA 2
Nmero de estabelecimentos do SUS segundo tipo de atendimento prestado Brasil, regies e unidades da Federao
UF/regio Acre Amap Amazonas Par Rondnia Roraima Tocantins Norte Alagoas Ambulatrio 316 254 836 2.175 544 318 498 4.941 1.150 Internao 28 17 97 231 63 15 54 505 100 Urgncia 24 31 99 287 69 22 87 619 120 Diagnose e terapia 30 49 263 526 195 64 245 1.372 289 Vigilncia epidemiolgica e sanitria 24 7 40 228 51 2 128 480 110 Farmcia ou cooperativa 2 1 21 11 4 1 5 45 1 (Continua)

52 (Continuao) UF/regio Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe Nordeste Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Sudeste Paran Rio Grande do Sul Santa Catarina Sul Distrito Federal Gois Mato Grasso Mato Grosso do Sul Centro Oeste Brasil Ambulatrio 5.664 2.822 2.625 2.136 3.064 1.790 1.499 908 21.658 1.261 8.394 3.444 7.503 20.602 4.610 4.248 2.850 11.708 215 1.961 1.379 803 4.358 63.267 Internao 551 282 276 216 307 206 199 60 2.197 92 593 344 690 1.719 478 349 205 1.032 34 379 137 98 648 6.101

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Urgncia 642 248 278 172 303 197 191 62 2.213 135 778 427 1.077 2.417 656 373 329 1.358 27 237 175 116 555 7.162

Diagnose e terapia 1.713 592 526 431 683 401 458 281 5.374 437 2.368 1.372 4.164 8.341 1.794 1.610 1.057 4.461 43 970 505 291 1.809 21.357

Vigilncia epidemiolgica e sanitria 688 139 158 81 167 596 90 29 2.058 78 453 147 702 1.380 244 180 149 573 38 130 132 84 384 4.875

Farmcia ou cooperativa 13 15 8 6 9 5 8 7 72 4 75 11 46 136 27 19 10 56 1 5 3 1 10 319

Fonte: Matijascic (2009), com base no CNES/MS.

3.1.1 Atendimento ambulatorial

Entre os tipos de atendimentos realizados pelo SUS o atendimento ambulatorial o que possui a rede fsica mais abrangente e conta com 62 mil estabelecimentos. Em abril de 2009, segundo o CNES/MS, seus equipamentos estavam presentes em 5.562 municpios, distribudos pelas regies Norte (8,1%), Nordeste (32,2%), Centro-Oeste (8,4%), Sudeste (30%) e Sul (21,4%). Desagregando um pouco mais as informaes (ver tabela 3 e cartograma subsequentes), nota-se que na regio Norte esses estabelecimentos esto em 449 cidades com predomnio da tipologia municipal centro local (84,6%), seguidos das tipologias centro de zona (7,8%), centro sub-regional (4,2%), capital regional (1,8%), rea metropolitana (1,1%) e metrpole (0,4%).

A Presena Fsica do Estado Brasileiro no Territrio

53

A regio Nordeste possui equipamentos ambulatoriais em 1.793 municpios distribudos pelas tipologias centro local (83,5%), centro de zona (9,2%), centro sub-regional (3,3%), rea metropolitana (2,8%), capital regional (1%) e metrpole (0,2%). O Centro-Oeste conta com unidades ambulatoriais em 465 unidades ambulatoriais nas tipologias centro local (79,1%), centro de zona (14,8%), rea metropolitana (3,2%), centro sub-regional (1,7%), capital regional (0,6%) e metrpole (0,4%). Na regio Sudeste esses estabelecimentos esto em 1.667 municpios, presentes nas tipologias centro local (77,6%), centro de zona (9,5%), rea metropolitana (6,7%), centro sub-regional (4,5%), capital regional (1,6%) e metrpole (0,2%). Finalmente, a regio Sul possui 1.188 equipamentos de atendimento ambulatorial do SUS, divididos em centro local (80%), centro de zona (10,9%), rea metropolitana (4,5%), centro sub-regional (3,3%), capital regional (1,3%) e metrpole (0,2%).
TABELA 3
Distribuio dos municpios brasileiros com estabelecimentos ambulatoriais segundo regies e tipologias municipais 4/2009
Regies/tipologias Norte rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Nordeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Centro-Oeste rea metropolitana Municpios com estabelecimentos (A) 449 5 8 35 380 19 2 1.793 51 18 165 1.497 59 3 465 15 % tipologias nas regies 100,0 1,1 1,8 7,8 84,6 4,2 0,4 100,0 2,8 1,0 9,2 83,5 3,3 0,2 100,0 3,2 % tipologias no Brasil 8,1 0,1 0,1 0,6 6,8 0,3 0,0 32,2 0,9 0,3 3,0 26,9 1,1 0,1 8,4 0,3 Quantidade de municpios (B) 449 5 8 35 380 19 2 1.793 51 18 165 1.497 59 3 466 15 Existncia (A)/(B)*100 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 99,8 100,0 (Continua)

54

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

(Continuao) Regies/tipologias Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Sudeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Sul rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Brasil rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Fonte: CNES/MS. Municpios com estabelecimentos (A) 3 69 368 8 2 1.667 111 26 158 1.294 75 3 1.188 53 15 129 950 39 2 5.562 235 70 556 4.489 200 12 % tipologias nas regies 0,6 14,8 79,1 1,7 0,4 100,0 6,7 1,6 9,5 77,6 4,5 0,2 100,0 4,5 1,3 10,9 80,0 3,3 0,2 500,0 18,3 6,3 52,2 404,9 17,0 1,4 % tipologias no Brasil 0,1 1,2 6,6 0,1 0,0 30,0 2,0 0,5 2,8 23,3 1,3 0,1 21,4 1,0 0,3 2,3 17,1 0,7 0,0 100,0 4,2 1,3 10,0 80,7 3,6 0,2 Quantidade de municpios (B) 3 69 369 8 2 1.668 111 26 158 1.295 75 3 1.188 53 15 129 950 39 2 5.564 235 70 556 4.491 200 12 Existncia (A)/(B)*100 100,0 100,0 99,7 100,0 100,0 99,9 100,0 100,0 100,0 99,9 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Existncia

Quanto existncia dos equipamentos, pode-se dizer que a quase totalidade dos municpios brasileiros esto cobertos com pelo menos um estabelecimento de atendimento ambulatorial, com exceo apenas dos municpios de Paraso/SP e Mimoso de Gois/GO.

A Presena Fsica do Estado Brasileiro no Territrio

55

MAPA 1

Estabelecimentos de atendimento ambulatorial por municpio abril/2009

RORAIMA

AMAP

AMAZONAS PAR

MARANHO

CEAR

RIO GRANDE DO NORTE PARABA

PIAU ACRE TOCANTINS BAHIA MATO GROSSO D.F. GOIS PERNAMBUCO

ALAGOAS RONDNIA SERGIPE

MINAS GERAIS MATO GROSSO DO SUL

ESPRITO SANTO

No de Estabelecimentos Ambulatoriais 1a2 3a8 9 a 20 Acima de 20 Limite Estadual

SO PAULO

RIO DE JANEIRO

PARAN SANTA CATARINA

RIO GRANDE DO SUL

N O S L

200

200

400 Km

Elaborao prpria a partir dos dados do CNES/MS.

3.1.2 Atendimento de internao

Em abril de 2009, segundo o CNES/MS, os estabelecimentos de internao do SUS estavam presentes em 3.689 municpios, espalhados pelas regies Norte (8,6%), Nordeste (36,3%), Centro-Oeste (9,7%), Sudeste (25,2%) e Sul (20,2%). A regio Norte possui 318 deles. Esses equipamentos esto distribudos entre as tipologias centro local (78,6%), centro de zona (10,7%), centro sub-regional (6%), capital regional (2,5%), rea metropolitana (1,6%) e metrpole (0,6%).

56

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Os estabelecimentos de urgncia das tipologias municipais da regio Nordeste esto em 1.338 municpios e seguem com a seguinte distribuio: centro local (78,5%), centro de zona (12,3%), centro sub-regional (4,3%), rea metropolitana (3,3%), capital regional (1,3%) e metrpole (0,2%). O Centro-Oeste conta com 358 municpios com equipamentos de internao, sendo centro local (74%), centro de zona (19%), centro sub-regional (2,2%), rea metropolitana (3,4%), capital regional (0,8%) e metrpole (0,6%). A regio Sudeste tem essas unidades em 928 municpios, em que se destaca a tipologia centro local (62,1%), seguida das tipologias centro de zona (17%), centro sub-regional (7,9%), rea metropolitana (9,9%), capital regional (2,8%) e metrpole (0,3%). As unidades de urgncia esto em 747 municpios da regio Sul, distribudos pelas tipologias municipais centro local (69,9%), centro de zona (17,1%), centro sub-regional (5,2%), rea metropolitana (5,5%), capital regional (2,0%) e metrpole (0,3%).
Existncia

No que se refere existncia dos equipamentos, verifica-se que grande parte dos municpios possui pelo menos um estabelecimento de internao. A regio Norte possui 70,8% de existncia, sendo centro de zona (com 97,1% de existncia) e centro local (com 65,8%) as nicas tipologias sem existncia total. Os dados relativos distribuio espacial da infraestrutura de atendimento de internao se encontram na tabela 4 e no cartograma apresentado a seguir, em que se pode ver a concentrao das unidades de atendimento de internao nos municpios. O Nordeste possui equipamentos de internao em 74,6% de seus municpios. As tipologias centro local (70,1%), centro sub-regional (98,3%) e rea metropolitana (86,3%) no possuem existncia total. Na regio Centro-Oeste os equipamentos existem em 76,8% dos municpios. As tipologias centro local (71,8%), centro de zona (98,6%) e rea metropolitana (80%) situam-se com cidades sem existncia de 100%. J a regio Sudeste tem 55,6% de seus municpios com unidades de internao. As seguintes tipologias municipais no possuem municpios com existncia total: centro local (44,5%), centro sub-regional (97,3%) e rea metropolitana (82,9%). Por fim, a regio Sul apresenta os equipamentos em 62,9% dos municpios, sendo as tipologias centro local (54,9%), centro de zona (99,2%) e rea metropolitana (77,4%) as que no possuem existncia total.

A Presena Fsica do Estado Brasileiro no Territrio

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TABELA 4

Distribuio dos municpios brasileiros com estabelecimentos de internao SUS segundo regies e tipologias municipais 4/2009
Regies/tipologias Norte rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional metrpole Nordeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Centro-Oeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Sudeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Sul rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Brasil rea metropolitana Capital regional Municpios com estabelecimentos (A) 318 5 8 34 250 19 2 1.338 44 18 165 1.050 58 3 358 12 3 68 265 8 2 928 92 26 158 576 73 3 747 41 15 128 522 39 2 3.689 194 70 % tipologias nas regies 100,0 1,6 2,5 10,7 78,6 6,0 0,6 100,0 3,3 1,3 12,3 78,5 4,3 0,2 100,0 3,4 0,8 19,0 74,0 2,2 0,6 100,0 9,9 2,8 17,0 62,1 7,9 0,3 100,0 5,5 2,0 17,1 69,9 5,2 0,3 500,0 23,6 9,5 % tipologias no Brasil 8,6 0,1 0,2 0,9 6,8 0,5 0,1 36,3 1,2 0,5 4,5 28,5 1,6 0,1 9,7 0,3 0,1 1,8 7,2 0,2 0,1 25,2 2,5 0,7 4,3 15,6 2,0 0,1 20,2 1,1 0,4 3,5 14,2 1,1 0,1 100,0 5,3 1,9 Quantidade de municpios (B) 449 5 8 35 380 19 2 1.793 51 18 165 1.497 59 3 466 15 3 69 369 8 2 1.668 111 26 158 1.295 75 3 1.188 53 15 129 950 39 2 5.564 235 70 Existncia (A)/(B)*100 70,8 100,0 100,0 97,1 65,8 100,0 100,0 74,6 86,3 100,0 100,0 70,1 98,3 100,0 76,8 80,0 100,0 98,6 71,8 100,0 100,0 55,6 82,9 100,0 100,0 44,5 97,3 100,0 62,9 77,4 100,0 99,2 54,9 100,0 100,0 66,3 82,6 100,0 (Continua)

58

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

(Continuao) Regies/tipologias Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Fonte: CNES/MS. Municpios com estabelecimentos (A) 553 2.663 197 12 % tipologias nas regies 76,2 363,1 25,6 2,0 % tipologias no Brasil 15,0 72,2 5,3 0,3 Quantidade de municpios (B) 556 4.491 200 12 Existncia (A)/(B)*100 99,5 59,3 98,5 100,0

MAPA 2

Estabelecimentos de internao hospitalar por municpio abril/2009

RORAIMA

AMAP

AMAZONAS PAR

MARANHO

CEAR

RIO GRANDE DO NORTE PARABA

PIAU ACRE TOCANTINS BAHIA MATO GROSSO D.F. GOIS PERNAMBUCO

ALAGOAS RONDNIA SERGIPE

MINAS GERAIS MATO GROSSO DO SUL

ESPRITO SANTO

No de Estabelecimentos de Internao Nenhum 1 2a5 Acima de 5 Limite Estadual

SO PAULO

RIO DE JANEIRO

PARAN SANTA CATARINA

RIO GRANDE DO SUL

N O S L

200

200

400 Km

Elaborao prpria a partir dos dados do CNES/MS.

A Presena Fsica do Estado Brasileiro no Territrio

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Vale ressaltar que as informaes apresentadas so ainda gerais, uma vez que um mapeamento mais preciso do perfil dos atendimentos oferecidos nessas unidades de internao hospitalar permitiriam uma melhor qualificao dessa infraestrutura. Nota-se que os municpios situados em regies em que a rede urbana mais dispersa, como o caso da regio Norte e Centro-Oeste, possuem pelo menos um estabelecimento de internao. Em contrapartida, alguns municpios, de menor porte, situados em reas nas quais a rede urbana mais densa e/ou a proximidade de aglomerados urbanos de maiores dimenses, aponta para uma maior concentrao dos estabelecimentos de internao hospitalar no possurem infraestrutura. As informaes apresentadas podem ser complementadas pela anlise dos resultados da REGIC, que mostraram que os grandes centros regionais se destacaram em relao aos servios de sade, sobretudo as metrpoles de So Paulo e Rio de Janeiro, seguidos das demais capitais estaduais. No que se refere ao atendimento de sade fora do municpio, a populao deslocavam-se 54 km, em mdia, para procurar servios de sade com fluxos ainda mais longos para tratamento com maiores nveis de especializao. Manaus chama ateno pela centralidade que exerce na regio Norte. No que diz respeito aos servios de sade mais frequentes, as capitais das unidades da Federao exercem forte atrao sobre a populao do interior.
3.2 Educao

O Brasil, recentemente, vem passando por importantes avanos na ampliao do acesso educao, o que tem se verificado em todos os nveis educacionais do pas, especialmente no ensino fundamental. Porm, ainda persistem problemas relacionados baixa escolaridade mdia da populao e desigualdade de acesso nos nveis mdio e superior de ensino, este ltimo mais acentuadamente.8 Nesta seo, veremos de forma mais detalhada a distribuio dos estabelecimentos de ensino mdio e superior nas regies naturais e nas tipologias municipais. A anlise apresentada no ir tratar do ensino fundamental porque a rede desse nvel escolar encontra-se presente de forma bastante capilarizada no territrio brasileiro, de modo que todos os municpios possuem estabelecimentos de ensino fundamental. J as redes escolares de ensino mdio e superior encontramse bem mais concentradas, como veremos a seguir.

8. No captulo 4 encontra-se outra abordagem acerca da infraestrutura na rea de educao, na qual se analisa a relao entre a infraestrutura existente nas escolas e o desempenho dos estudantes.

60

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

3.2.1 Ensino mdio

Em 2007, segundo os dados disponibilizados pelo INEP/MEC, as instituies pblicas do ensino mdio estavam em 5.518 cidades brasileiras, ramificadas pelas regies Norte (8,1%), Nordeste (32,3%), Centro-Oeste (8,4%), Sudeste (29,9%) e Sul (21,3%). As escolas de ensino mdio da regio Norte estavam presentes em 446 municpios, distribudas nas tipologias centro local (84,5%), centro de zona (7,8%), centro sub-regional (4,3%), rea metropolitana (1,1%), capital regional (1,8%) e metrpole (0,4%). Essas escolas existem em 1.780 municpios da regio Nordeste, divididos nas tipologias centro local (83,4%), centro de zona (9,3%), centro sub-regional (3,3%), rea metropolitana (2,9%), capital regional (1%) e metrpole (0,2%). No Centro-Oeste h 466 cidades estabelecimentos pblicos do ensino mdio, dispersos pelas tipologias centro local (79,2%), centro de zona (14,8%), centro sub-regional (4,5%), rea metropolitana (3,2%), capital regional (0,6%) e metrpole (0,4%). A regio Sudeste contm 1.652 municpios com escolas do ensino mdio, divididos em centro local (77,4%), centro de zona (9,6%), centro sub-regional (4,5%), rea metropolitana (6,7%), capital regional (1,6%) e metrpole (0,2%). A regio Sul possui 1.174 municpios com escolas de ensino mdio. Essas escolas espalham-se nas tipologias centro local (79,7%), centro de zona (11%), centro sub-regional (3,3%), rea metropolitana (4,5%), capital regional (1,3%) e metrpole (0,2%).
Existncia

No que diz respeito existncia de rede escolar, o Brasil possui pelo menos um estabelecimento de ensino mdio em quase todas as regies e tipologias analisadas. Isto s no ocorre nos municpios pertencentes tipologia centro local das regies Norte, Nordeste, Sudeste e Sul, como se pode observar na tabela 5 e no cartograma apresentados a seguir.

A Presena Fsica do Estado Brasileiro no Territrio

61

TABELA 5

Distribuio dos municpios brasileiros com escolas pblicas do ensino mdio segundo regies e tipologias municipais 2007
Regies/tipologias Norte rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Nordeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Centro-Oeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Sudeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Sul rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Brasil rea metropolitana Municpios com escolas de ensino mdio (A) 446 5 8 35 377 19 2 1.780 51 18 165 1.484 59 3 466 15 3 69 369 8 2 1.652 111 26 158 1.279 75 3 1.174 53 15 129 936 39 2 5.518 235 % tipologias nas regies 100,0 1,1 1,8 7,8 84,5 4,3 0,4 100,0 2,9 1,0 9,3 83,4 3,3 0,2 100,0 3,2 0,6 14,8 79,2 1,7 0,4 100,0 6,7 1,6 9,6 77,4 4,5 0,2 100,0 4,5 1,3 11,0 79,7 3,3 0,2 100,0 4,3 % tipologias no Brasil 8,1 0,1 0,1 0,6 6,8 0,3 0,0 32,3 0,9 0,3 3,0 26,9 1,1 0,1 8,4 0,3 0,1 1,3 6,7 0,1 0,0 29,9 2,0 0,5 2,9 23,2 1,4 0,1 21,3 1,0 0,3 2,3 17,0 0,7 0,0 100,0 4,3 Quant. de municpios (B) 449 5 8 35 380 19 2 1.793 51 18 165 1.497 59 3 466 15 3 69 369 8 2 1.668 111 26 158 1.295 75 3 1.188 53 15 129 950 39 2 5.564 235 Existncia (A)/ (B)*100 99,3 100,0 100,0 100,0 99,2 100,0 100,0 99,3 100,0 100,0 100,0 99,1 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 99,1 100,0 100,0 100,0 98,8 100,0 100,0 98,8 100,0 100,0 100,0 98,5 100,0 100,0 99,2 100,0 (Continua)

62

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

(Continuao) Regies/tipologias Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Fonte: INEP/MEC. Municpios com escolas de ensino mdio (A) 70 556 4.445 200 12 % tipologias nas regies 1,3 10,1 80,5 3,6 0,2 % tipologias no Brasil 1,3 10,1 80,6 3,6 0,2 Quant. de municpios (B) 70 556 4.491 200 12 Existncia (A)/ (B)*100 100,0 100,0 99,0 100,0 100,0

MAPA 3

Escolas pblicas1 do ensino mdio por municpio 2007

RORAIMA

AMAP

AMAZONAS PAR

MARANHO

CEAR

RIO GRANDE DO NORTE PARABA

PIAU ACRE TOCANTINS BAHIA MATO GROSSO D.F. GOIS PERNAMBUCO

ALAGOAS RONDNIA SERGIPE

MINAS GERAIS

No de escolas 0 ou 1 2a5 6 a 20 Acima de 20 Limite Estadual

MATO GROSSO DO SUL SO PAULO

ESPRITO SANTO

RIO DE JANEIRO

PARAN SANTA CATARINA

RIO GRANDE DO SUL

N O S L

200

200

400 Km

Elaborao prpria a partir dos dados do INEP/MEC. Nota: 1 Das esferas federal, estadual e municipal.

A Presena Fsica do Estado Brasileiro no Territrio

63

3.2.2 Ensino superior

Em 2007, segundo os dados disponibilizados pelo INEP/MEC, as instituies pblicas do ensino superior eram encontradas em apenas 157 municpios do pas (2,8% do total), includos geralmente nas classificaes de maior nvel hierrquico nos centros urbanos, como metrpoles e capitais regionais. Esses estabelecimentos espalham-se pelas regies Norte (5,7%), Nordeste (21,7%), Centro-Oeste (8,3%), Sudeste (45,9%) e Sul (18,5%). A regio Norte tem nove municpios com estabelecimentos de ensino superior. Estes se espalham nas tipologias centro local (11,1%), centro sub-regional (11,1%), capital regional (55,6%) e metrpole (22,2%). A regio Nordeste tem 34 municpios com instituies de ensino superior, distribudas em tipologias centro de zona (14,7%), centro sub-regional (26,5%), rea metropolitana (8,8%), capital regional (41,7%) e metrpole (8,8%). Essas instituies esto presentes em 13 cidades da regio Centro-Oeste, espalhadas nas tipologias centro de zona (30,8%), centro local (7,7%), centro sub-regional (23,1%), capital regional (23,1%) e metrpole (15,4%). No Sudeste h 72 cidades com instituies pblicas de ensino superior, dispersos pelas tipologias centro de zona (29,2%), centro local (6,9%), centro subregional (25%), capital regional (18,1%), metrpole (5,6%) e rea metropolitana (16,7%). Os estabelecimentos pblicos de ensino superior da regio Sul possuem presena em 29 municpios e esto distribudos nas tipologias centro de zona (17,2%), centro local (6,9%), centro sub-regional (31%), capital regional (31%), metrpole (6,9%) e rea metropolitana (6,9%).
Existncia

A tabela 6 e o cartograma apresentado a seguir apresentam as informaes sobre a existncia e a distribuio desses equipamentos para as diversas regies e os diferentes tipos de municpios que compem a rede urbana brasileira. Para a regio Norte do pas observa-se que 2% dos municpios so cobertos por escolas de ensino superior pblicas. Por tipologia, v-se que isto ocorre em 100% dos municpios da metrpole, 0,3% do centro local, 5,3% do centro subregional e 62,5% da capital regional. Na regio Nordeste esse atendimento se d em 1,9% de seus municpios, distribudos da seguinte forma: 100% dos municpios da metrpole, 3% do centro de zona, 15,3% do centro sub-regional, 77,8% da capital regional e 5,9% dos municpios da rea metropolitana.

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

A existncia de municpios com escolas pblicas de ensino superior em relao ao total de municpios da regio Centro-Oeste de 2,8%. Quando se analisa as tipologias observa-se a seguinte existncia: 100% dos municpios da metrpole, 5,8% do centro de zona, 0,3% do centro local, 37,5% do centro subregional e 100% dos municpios da capital regional. J a regio Sudeste conta com 4,3% de seus municpios atendidos. Ao atentar s tipologias, observa-se existncia em 100% dos municpios da metrpole, 13,3% do centro de zona, 0,2% do centro local, 23,1% do centro sub-regional, 60% da capital regional e 3,8% dos municpios da rea metropolitana. A existncia dos municpios da regio Sul de 2,4%. Sendo que, por tipologia, 100% das metrpoles so atendidas, assim como 3,9% do centro de zona, 0,2% do centro local, 23,1% do centro sub-regional, 60% da capital regional e 3,8% dos municpios da rea metropolitana.
TABELA 6
Distribuio dos municpios brasileiros com estabelecimentos de pblicos de ensino superior por regies e tipologias municipais 2007
Regies/tipologias Municpios com escolas pblicas de ensino superior (A) 9 0 5 0 1 1 2 34 3 14 5 0 9 3 13 0 3 4 1 % tipologias nas regies 100,0 0,0 55,6 0,0 11,1 11,1 22,2 100,0 8,8 41,2 14,7 0,0 26,5 8,8 100,0 0,0 23,1 30,8 7,7 % tipologias no Brasil 5,7 0,0 3,2 0,0 0,6 0,6 1,3 21,5 1,9 8,9 3,2 0,0 5,7 1,9 8,2 0,0 1,9 2,5 0,6 Quantidade de municpios (B) 449 5 8 35 380 19 2 1.793 51 18 165 1.497 59 3 466 15 3 69 369 Existncia (A)/ (B)*100 2,0 0,0 62,5 0,0 0,3 5,3 100,0 1,9 5,9 77,8 3,0 0,0 15,3 100,0 2,8 0,0 100,0 5,8 0,3 (Continua)

Norte rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Nordeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Centro-Oeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local

A Presena Fsica do Estado Brasileiro no Territrio


(Continuao) Centro sub-regional Metrpole Sudeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Sul rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Brasil rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Fonte: INEP/MEC. 3 2 72 12 13 21 5 18 3 29 2 9 5 2 9 2 157 17 44 35 9 40 12 23,1 15,4 100,0 16,7 18,1 29,2 6,9 25,0 5,6 100,0 6,9 31,0 17,2 6,9 31,0 6,9 100,0 10,8 27,8 22,2 5,7 25,3 8,2 1,9 1,3 45,6 7,6 8,2 13,3 3,2 11,4 2,5 18,4 1,3 5,7 3,2 1,3 5,7 1,3 100,0 10,8 27,8 22,2 5,7 25,3 8,2 8 2 1.668 111 26 158 1.295 75 3 1.188 53 15 129 950 39 2 5.564 235 70 556 4.491 200 12 37,5 100,0 4,3 10,8 50,0 13,3 0,4 24,0 100,0 2,4 3,8 60,0 3,9 0,2 23,1 100,0 2,8 7,2 62,9 6,3 0,2 20,0 100,0

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66

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

MAPA 4

Universidades pblicas1 por municpio 2007

RORAIMA

AMAP

AMAZONAS PAR

MARANHO

CEAR

RIO GRANDE DO NORTE PARABA

PIAU ACRE TOCANTINS BAHIA MATO GROSSO D.F. GOIS PERNAMBUCO

ALAGOAS RONDNIA SERGIPE

MINAS GERAIS MATO GROSSO DO SUL

ESPRITO SANTO

N de Universidades Nenhuma 1 2 ou mais Limite Estadual

SO PAULO

RIO DE JANEIRO

PARAN SANTA CATARINA

RIO GRANDE DO SUL

N O S L

200

200

400 Km

Elaborao prpria a partir dos dados do INEP/MEC. Notas: 1 Das esferas federal, estadual e municipal.

O que se verifica, no caso da distribuio dos estabelecimentos de ensino, que o ensino mdio encontra-se relativamente bem distribudo no pas. As regies que apresentam menor existncia so as do Sul e Sudeste, embora muito prximo da existncia universal, exceo dos centros urbanos classificados como centro local, provavelmente em decorrncia da maior densidade de suas redes urbanas e por possurem estados com um nmero muito grande de municpios (especialmente Minas Gerais e So Paulo), o que faz com que a populao de municpios pequenos e que estejam prximos de outros com esse equipamento pblico

A Presena Fsica do Estado Brasileiro no Territrio

67

possam se deslocar com facilidade. Tal fato j no acontece nas regies Norte e Centro-Oeste, em que a rede de cidades mais rarefeita e os ncleos municipais encontram-se distantes entre si. J com relao ao ensino superior, era de se supor que a distribuio fosse menos dispersa pelo territrio, e, de fato, os estabelecimentos se encontram majoritariamente nas metrpoles e nas capitais regionais, que so os que polarizam os servios e os fluxos de transporte. Chamam ateno, ainda, as baixas participaes das reas metropolitanas mesmo na regio Sudeste, que conta com as maiores reas metropolitanas do pas e dos centros de zona.
3.3 Cultura

No setor da cultura, as informaes coletadas tratam da existncia, nos municpios, de pelo menos um dos seguintes equipamentos tradicionais de prtica cultural: biblioteca, museu, teatro, fundao municipal, cineclube, sala de espetculos e centro cultural.9 A tabela 7 mostra a distribuio dos equipamentos culturais10 nas unidades de Federao brasileiros, com base em dados do suplemento de cultura da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) para o ano de 2006.
TABELA 7
Equipamentos culturais por unidade da Federao 2006
No municpios que mantm, patrocinam ou financiam cineclubes 2 1 1 3 1 8 1 No de municpios que mantm museus 2 4 9 4 4 23 10 No de municpios que mantm teatros ou salas de espetculos 6 1 19 3 3 5 37 9 No municpios que mantm centros culturais 8 26 6 26 9 3 17 95 13 (Continua)

UF/regio

No fundaes municipais de cultura

N bibliotecas pblicas
o

Acre Amap Amazonas Par Rondnia Roraima Tocantins Norte Alagoas

4 1 6 4 2 1 18 5

36 48 41 236 46 11 241 659 115

9. O captulo 9 deste livro apresenta uma abordagem complementar deste captulo, apresentando um panorama sobre o acesso a tecnologias digitais e as polticas culturais para o digital. 10. Segundo a definio adotada pela MUNIC 2006, os equipamentos culturais constituem o estoque fixo ligado s culturas existentes no municpio, aberto ao pblico, podendo ser mantido pela iniciativa privada ou pelo poder pblico de qualquer esfera (federal, estadual ou municipal).

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

(Continuao) No municpios que mantm, patrocinam ou financiam cineclubes 8 5 2 3 1 1 1 22 4 10 16 13 53 9 8 3 20 3 3 106 No de municpios que mantm museus 31 37 8 26 29 16 15 6 178 19 112 183 28 342 77 205 91 373 1 26 14 10 51 967 No de municpios que mantm teatros ou salas de espetculos 72 55 14 16 32 9 14 4 225 15 101 208 45 369 122 78 26 226 1 20 15 12 48 905 No municpios que mantm centros culturais 89 57 30 23 45 20 20 12 309 19 142 221 51 433 149 121 53 323 1 40 12 24 77 1.237

UF/regio

No fundaes municipais de cultura

N bibliotecas pblicas
o

Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe Nordeste Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Sudeste Paran Rio Grande do Sul Santa Catariana Sul Distrito Federal Gois Mato Grasso Mato Grosso do Sul Centro Oeste Brasil

8 12 7 8 11 3 9 2 65 37 23 13 73 29 15 36 80 3 12 1 16 252

441 237 200 244 229 292 203 79 2.040 115 1.029 285 976 2.405 616 509 316 1.441 23 258 88 134 503 7.048

Fonte: Matijascic (2009) com base na MUNIC 2006/IBGE.

A biblioteca pblica o mais numeroso equipamento cultural, dada a sua existncia em 89,1% dos municpios brasileiros, no ano de 2006. Os museus estavam presentes em apenas 1.219 (21,9%) dos 5.564 municpios brasileiros. Os teatros e salas de espetculo e os centros culturais ocorriam em 1.181 (21,9%) e 1.378 (24,8%) dos municpios brasileiros. A regio Sudeste e os municpios com populao superior a 500 mil habitantes apresentam uma concentrao maior de equipamentos culturais em termos relativos, refletindo o tradicional processo das desigualdades espaciais existentes no pas.

A Presena Fsica do Estado Brasileiro no Territrio

69

Em 2006, segundo a Pesquisa Perfil dos Municpios Brasileiros do IBGE, os estabelecimentos pblicos de cultura considerados em seu conjunto11 estavam presentes em 5.347 municpios, espalhados pelas regies Norte (7,9%), Nordeste (31,3%), Centro-Oeste (8,5%), Sudeste (30,8%) e Sul (21,6%). O Norte possui equipamentos pblicos de cultura em 420 dos 449 municpios, espalhados pelas tipologias centro local (83,8%), centro de zona (8,3%), centro sub-regional (4,3%), rea metropolitana (1,2%), capital regional (1,9%) e metrpole (0,5%). Esses equipamentos existem em 1.672 dos 1.793 municpios da regio Nordeste, presentes nas tipologias centro local (82,4%), centro de zona (9,9%), centro sub-regional (3,5%), rea metropolitana (3%), capital regional (1,1%) e metrpole (0,2%). A regio Centro-Oeste tem 456, dos 466 municpios com algum dos equipamentos culturais. Os estabelecimentos de cultura dessa regio se ramificam entre as tipologias centro local (78,7%), centro de zona (15,1%), centro subregional (1,8%), rea metropolitana (3,3%), capital regional (0,7%) e metrpole (0,4%). Na regio Sudeste, por seu turno, os equipamentos pblicos de cultura podem ser encontrados em 1.645 dos seus 1.668 municpios e seguem com a seguinte distribuio, segundo as tipologias de insero na rede urbana: centro local (77,3%), centro de zona (9,6%), centro sub-regional (4,6%), rea metropolitana (6,7%), capital regional (1,6%) e metrpole (0,2%). A regio Sul conta com 1.154 dos 1.188 municpios equipados com estabelecimentos de cultura, distribudos em centro local (79,4%), centro de zona (11,2%), centro sub-regional (3,4%), rea metropolitana (4,6%), capital regional (1,3%) e metrpole (0,2%).
Existncia

A tabela 8 e o cartograma, apresentado posteriormente, trazem as informaes e ilustram a existncia dos equipamentos culturais no territrio brasileiro, considerando a tipologia dos municpios da REGIC. A regio Norte possui 93,5% de seus municpios atendidos por estabelecimentos pblicos de cultura, os quais esto presentes nas tipologias centro local (92,6% de existncia), centro de zona (100%), centro sub-regional (94,7%), rea metropolitana (100%), capital regional (100%) e metrpole (100%).

11. Biblioteca, museu, teatro, fundao municipal, cineclube, sala de espetculos e centro cultural.

70

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

TABELA 8

Distribuio dos municpios brasileiros com estabelecimentos pblicos de cultura segundo regies e tipologias 2006
Regies/tipologias Municpios com algum equipamento cultural (A) 420 5 8 35 352 18 2 1.672 50 18 165 1.378 58 3 456 15 3 69 359 8 2 1.645 111 26 158 1.272 75 3 % tipologias nas regies 100,0 1,2 1,9 8,3 83,8 4,3 0,5 100,0 3,0 1,1 9,9 82,4 3,5 0,2 100,0 3,3 0,7 15,1 78,7 1,8 0,4 100,0 6,7 1,6 9,6 77,3 4,6 0,2 % tipologias no Brasil 7,9 0,1 0,1 0,7 6,6 0,3 0,0 31,3 0,9 0,3 3,1 25,8 1,1 0,1 8,5 0,3 0,1 1,3 6,7 0,1 0,0 30,8 2,1 0,5 3,0 23,8 1,4 0,1 Quantidade de municpios (B) 449 5 8 35 380 19 2 1.793 51 18 165 1.497 59 3 466 15 3 69 369 8 2 1.668 111 26 158 1.295 75 3 Existncia (A)/ (B)*100 93,5 100,0 100,0 100,0 92,6 94,7 100,0 93,3 98,0 100,0 100,0 92,1 98,3 100,0 97,9 100,0 100,0 100,0 97,3 100,0 100,0 98,6 100,0 100,0 100,0 98,2 100,0 100,0 (Continua)

Norte rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Nordeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Centro-Oeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Sudeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole

A Presena Fsica do Estado Brasileiro no Territrio


(Continuao) Municpios com algum equipamento cultural (A) 1.154 53 15 129 916 39 2 5.347 234 70 556 4.277 198 12 % tipologias nas regies 100,0 4,6 1,3 11,2 79,4 3,4 0,2 100,0 4,4 1,3 10,4 80,0 3,7 0,2 % tipologias no Brasil 21,6 1,0 0,3 2,4 17,1 0,7 0,0 100,0 4,4 1,3 10,4 80,0 3,7 0,2 Quantidade de municpios (B) 1.188 53 15 129 950 39 2 5.564 235 70 556 4.491 200 12 Existncia (A)/ (B)*100 97,1 100,0 100,0 100,0 96,4 100,0 100,0 96,1 99,6 100,0 100,0 95,2 99,0 100,0

71

Regies/tipologias

Sul rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Brasil rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Fonte: MUNIC/IBGE.

Na regio Nordeste observa-se que 93,3% dos municpios possuem tais estabelecimentos. Esses se dividem da seguinte forma: centro local (92,1%), centro de zona (100%), centro sub-regional (98,3%), rea metropolitana (98%), capital regional (100%) e metrpole (100%).

72

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

MAPA 5

Existncia de estabelecimentos pblicos de cultura por municpio

RORAIMA

AMAP

AMAZONAS PAR

MARANHO

CEAR

RIO GRANDE DO NORTE PARABA

PIAU ACRE TOCANTINS BAHIA MATO GROSSO D.F. GOIS PERNAMBUCO

ALAGOAS RONDNIA SERGIPE

No Estabelecimentos de Cultura Nenhum De 1 a 2 De 3 a 5 De 6 a 10 Acima de 10 Limite Estadual

MINAS GERAIS MATO GROSSO DO SUL SO PAULO

ESPRITO SANTO

RIO DE JANEIRO

PARAN SANTA CATARINA

RIO GRANDE DO SUL

N O S L

200

200

400 Km

Fonte: IBGE (2006a).

No Centro-Oeste essa participao corresponde a 97,9% dos municpios existentes. Sendo distribudos pelas tipologias centro local (97,3%), centro de zona (100%), centro sub-regional (100%), rea metropolitana (100%), capital regional (100%) e metrpole (100%). A participao de municpios com estabelecimentos de cultura pblicos, em relao ao total, na regio Sudeste de 98,6%. Quando se observa esta informao por tipologia, nota-se: centro local (98,2%), centro de zona (100%), centro sub-regional (100%), rea metropolitana (100%), capital regional (100%) e metrpole (100%).

A Presena Fsica do Estado Brasileiro no Territrio

73

A presena dos estabelecimentos pblicos de cultura na regio Sul de 97,1%. Segundo a tipologia, observa-se a seguinte proporo: centro local (96,4%), centro de zona (100%), centro sub-regional (100%), rea metropolitana (100%), capital regional (100%) e metrpole (100%). Embora este trabalho no reflita a qualidade dos equipamentos, mas somente sua distribuio, de se ressaltar que em apenas em 7,9% dos centros locais nordestinos que o pior caso no h a ocorrncia de algum tipo de equipamento cultural. Vale ressaltar, tambm, a relativa concentrao de municpios com mais de um equipamento cultural em municpios de maior porte e que apresentam uma posio hierrquica mais elevada na rede urbana do pas, como o caso das metrpoles e das capitais regionais, mostrando a intensa concentrao dos equipamentos culturais nesses aglomerados urbanos de maiores dimenses.
3.4 Assistncia social

A assistncia social voltada ao atendimento da populao em situao de vulnerabilidade e risco social. O Sistema nico de Assistncia Social (Suas) possui um modelo de gesto descentralizado e participativo, que regulado e organizado por todo territrio nacional. A lgica de ao se d em rede hierarquizada e em articulao com iniciativas da sociedade civil. Em 2008, segundo o MDS, os Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras) estavam em 3.831 municpios, distribudos pelas regies Norte (8,5%), Nordeste (41,1%), Centro-Oeste (8,7%), Sudeste (28%) e Sul (13,7%). No captulo 6 deste livro pode ser encontrada uma anlise da rede de Cras e de Centros de Referncia Especializada de Assistncia Social (Creas) existente no pas, que expande e complementa o panorama apresentado nesta seo. Ainda neste livro, vale fazer referncia tambm ao captulo 2, que aborda a questo das instituies de atendimento aos adolescentes em conflito com a lei e dos abrigos para crianas e adolescentes em situao de abandono, e o captulo 3, que trata das instituies de longa permanncia para idosos. Em termos da presena do Cras nas regies do pas e nos diversos tipos de municpios da rede urbana brasileira, a regio Norte possui 324 deles. As cidades com Cras, desta regio, esto divididas entre as tipologias centro local (81,5%), centro de zona (8,3%), rea metropolitana (1,5%), centro sub-regional (5,6%), capital regional (2,5%) e metrpole (0,6%). Os Cras das tipologias municipais da regio Nordeste esto em 1.573 municpios e seguem com a seguinte distribuio: centro local (81,9%), centro de zona (9,9%), rea metropolitana (3,1%), centro sub-regional (3,7%), capital regional (1,1%) e metrpole (0,2%).

74

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

A regio Centro-Oeste conta com 335 municpios com os centros de assistncia social, sendo centro local (74,6%), centro de zona (17,6%), rea metropolitana (3,9%), centro sub-regional (2,4%), capital regional (0,9%) e metrpole (0,6%). O Sudeste possui Cras em 1.074 municpios, repartidos pelas tipologias centro local (68,6%), centro de zona (12,4%), rea metropolitana (9,7%), centro sub-regional (6,6%), capital regional (2,4%) e metrpole (0,3%). So 525 municpios equipados com Cras na regio Sul, ramificados nas tipologias centro local (72%), centro de zona (13,7%), rea metropolitana (5,9%), centro sub-regional (6,6%), capital regional (2,9%) e metrpole (0,4%).
Existncia

No que se refere existncia dos Cras, a tabela 9 e o cartograma, apresentado em seguida, trazem os dados relativos distribuio dos Cras no territrio brasileiro. Neles pode-se ver que a regio Norte possui 72,2% de seus municpios com pelo menos um Cras. Os municpios situados em reas metropolitana, capital regional e metrpole possuem existncia de 100%. J as tipologias centro local (69,5%), centro de zona (77,1%) e centro sub-regional (94,7%) possuem alguns municpios sem a estrutura dos Cras. A participao de municpios com Cras em relao ao total de municpios da regio Nordeste de 87,7% e seguem a seguinte distribuio: metrpole e capital regional ambos com 100% , centro local (86,1%), centro de zona (94,5%), rea metropolitana (96,1%) e centro sub-regional (98,3%). O peso das cidades com Cras da regio Centro-Oeste de 71,9%. Entre as tipologias nota-se o seguinte peso: centro local (67,8%), centro de zona (85,5%), rea metropolitana (86,7%), centro sub-regional (100%), capital regional (100%) e metrpole (100%). O Sudeste possui uma proporo de 64,4% dos municpios cobertos com um ou mais Cras. As tipologias municipais seguem com a seguinte existncia: centro local (56,9%), centro de zona (84,2%), rea metropolitana (93,7%), centro sub-regional (94,7%), capital regional (100%) e metrpole (100%). Por fim, a regio Sul consolida uma existncia de 44,2%, observando a presena de Cras nas tipologias centro local (39,8%), centro de zona (55,8%), rea metropolitana (58,5%), centro sub-regional (69,2%), capital regional (100%) e metrpole (100%). A distribuio dos Cras no territrio ocorre de forma proporcional hierarquia das cidades na rede urbana brasileira, ou seja, os municpios de posio hierrquica mais elevada possuem esse equipamento, enquanto a sua ocorrncia em municpios de posio hierrquica mais baixa menos intensa.

A Presena Fsica do Estado Brasileiro no Territrio

75

Em termos de distribuio nas diversas regies do pas, nota-se que nas regies Sul e Sudeste a ocorrncia desse equipamento encontra-se abaixo da existncia mdia nacional, enquanto o Nordeste apresenta, proporcionalmente, a maior ocorrncia de municpios com Cras.
TABELA 9
Distribuio dos municpios brasileiros com Cras segundo regies e tipologias municipais 2008
Regies/tipologias Norte rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Nordeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Centro-Oeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Sudeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Municpios com Cras (A) 324 5 8 27 264 18 2 1.573 49 18 156 1.289 58 3 335 13 3 59 250 8 2 1.074 104 26 133 % tipologias nas regies 100,0 1,5 2,5 8,3 81,5 5,6 0,6 100,0 3,1 1,1 9,9 81,9 3,7 0,2 100,0 3,9 0,9 17,6 74,6 2,4 0,6 100,0 9,7 2,4 12,4 % tipologias no Brasil 8,5 0,1 0,2 0,7 6,9 0,5 0,1 41,1 1,3 0,5 4,1 33,6 1,5 0,1 8,7 0,3 0,1 1,5 6,5 0,2 0,1 28,0 2,7 0,7 3,5 Quantidade de municpios (B) 449 5 8 35 380 19 2 1.793 51 18 165 1.497 59 3 466 15 3 69 369 8 2 1.668 111 26 158 Existncia (A)/(B)*100 72,2 100,0 100,0 77,1 69,5 94,7 100,0 87,7 96,1 100,0 94,5 86,1 98,3 100,0 71,9 86,7 100,0 85,5 67,8 100,0 100,0 64,4 93,7 100,0 84,2 (Continua)

76

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

(Continuao) Regies/tipologias Centro local Centro sub-regional Metrpole Sul rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Brasil rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Fonte: MDS. Municpios com Cras (A) 737 71 3 525 31 15 72 378 27 2 3.831 202 70 447 2.918 182 12 % tipologias nas regies 68,6 6,6 0,3 100,0 5,9 2,9 13,7 72,0 5,1 0,4 500,0 24,1 9,8 62,0 378,7 23,4 2,1 % tipologias no Brasil 19,2 1,9 0,1 13,7 0,8 0,4 1,9 9,9 0,7 0,1 100,0 5,3 1,8 11,7 76,2 4,8 0,3 Quantidade de municpios (B) 1.295 75 3 1.188 53 15 129 950 39 2 5.564 235 70 556 4.491 200 12 Existncia (A)/(B)*100 56,9 94,7 100,0 44,2 58,5 100,0 55,8 39,8 69,2 100,0 68,9 86,0 100,0 80,4 65,0 91,0 100,0

A Presena Fsica do Estado Brasileiro no Territrio

77

MAPA 6

Centros referncia de assistncia social por municpio 2008

RORAIMA

AMAP

AMAZONAS PAR

MARANHO

CEAR

RIO GRANDE DO NORTE PARABA

PIAU ACRE TOCANTINS BAHIA MATO GROSSO D.F. GOIS PERNAMBUCO

ALAGOAS ROND NIA SERGIPE

MINAS GERAIS

No

de Estabelecimentos CRAS Nenhum 1 De 2 a 4 Acima de 4 Limite Estadual

MATO GROSSO DO SUL SO PAULO

ESPRITO SANTO

RIO DE JANEIRO

PARAN SANTA CATARINA

RIO GRANDE DO SUL

N O S L

200

200

400 Km

Fonte: MDS.

3.5 Previdncia social

As polticas relacionadas previdncia social foram desenvolvidas para que os riscos que recaem sobre os trabalhadores, levando a perdas temporrias ou permanentes da capacidade de trabalho, sejam compensados por meio de remunerao. O sistema existente universal e abrangente, possuindo elevados nveis de existncia, e aparece como item mais destacado na dotao oramentria do governo em geral.

78

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

O Ministrio da Previdncia Social e o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) so os rgos governamentais responsveis pelo atendimento da populao segurada e contribuinte da previdncia social. A estrutura fsica de atendimento populao composta por unidades fsicas especficas, com funes dadas pelo tipo de atividade desenvolvida em cada equipamento: habilitao, concesso ou manuteno de benefcios, realizao de exames mdicos-periciais, atendimentos aos inscritos no programa de habilitao profissional, entre outros. O Decreto no 5.870/2006 disciplina a estrutura organizacional do INSS, que composta por gerncias regionais, gerncias-executivas, agncias da previdncia social, auditorias e corregedorias regionais, procuradorias regionais e seccionais, assim como agncias de benefcios por incapacidade e atendimento de demandas judiciais. As agncias da previdncia social so os equipamentos pblicos mais numerosos, com competncia para proceder ao reconhecimento inicial, manuteno, recurso e reviso de direitos ao recebimento de benefcios previdencirios e assistenciais e a operacionalizao da compensao previdenciria. Em maio de 2009, as agncias da previdncia social totalizavam 1.209, sendo 1.111 fixas e 193 prevcidades.12 (BRASIL, 2009f ). No que diz respeito distribuio das agncias da previdncia social no territrio, 452 (37,4%) concentram-se nas regies Sudeste, 330 (27,3%) no Nordeste, 216 (17,9%) no Sul e em menor quantidade nas regies CentroOeste e Norte, com 117 (9,7%) e 94 (7,8%), respectivamente. As unidades da Federao que concentram mais agncias da previdncia so os estados de So Paulo (182), Minas Gerais (153), Rio Grande do Sul (102) e Rio de Janeiro (97). A tabela 10 apresenta a distribuio das agncias da previdncia social e da previcidades por unidade da Federao, com data base em maio de 2009.

12. O prevcidades corresponde a uma pequena unidade da previdncia social, montada em parceria com as prefeituras, em municpios que no possuem outros pontos de atendimento da previdncia social.

A Presena Fsica do Estado Brasileiro no Territrio

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TABELA 10
UF/regio Acre Amap Amazonas Par Rondnia Roraima Tocantins Norte Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau

Agncias da previdncia social e prevcidades maio 2009


Agncias da previdncia social 6 5 19 32 16 4 12 94 20 96 46 29 32 50 22 24 11 330 20 153 97 182 452 59 102 55 216 Distrito Federal Gois Mato Grasso Mato Grosso do Sul Centro Oeste Brasil 14 38 31 34 117 1.209 Fonte: Matijascic (2009), com base em dados do MPS. Prevcidades 3 2 1 6 12 1 5 10 1 3 17 1 3 2 43 1 9 3 46 59 29 11 11 51 17 7 4 28 193 Agncias da previdncia social fixas 5 4 16 27 13 3 10 78 18 87 43 25 30 45 20 22 10 300 19 143 90 177 429 53 93 50 196 12 35 29 32 108 1.111

Rio Grande do Norte Sergipe Nordeste Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Sudeste Paran Rio Grande do Sul Santa Catariana Sul

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

3.6 Trabalho

Os programas de trabalho, emprego e renda so realizados por meio de uma rede institucional complexa, que abrange os trs nveis da Federao, instituies pblicas e semipblicas sistemas de aprendizagem e no governamentais , centros de formao de sindicatos e organizaes da sociedade civil , alm de instncias de participao social comisses e conselhos municipais e estaduais. O componente mais longevo e capilarizado desse sistema so os postos do Sistema Nacional de Emprego (Sine), cuja principal atribuio realizar atividades de intermediao de mo de obra. Em 2008, segundo dados do Ministrio do Trabalho e Emprego, o Brasil possua 1.266 postos do Sine espalhados pelas regies Norte (5,7%), Nordeste (19%), Centro-Oeste (8,5%), Sudeste (32,7%) e Sul (34,2%), conforme dados da tabela 11, representados no cartograma apresentado posteriormente. Neste caso, no foi possvel apresentar os dados conforme a tipologia dos municpios da rede urbana brasileira.
TABELA 11
Regies/UFs Norte Acre Amap Amazonas Par Rondnia Roraima Tocantins Nordeste Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe Centro-Oeste Distrito Federal

Quantidade de postos do Sine: intermediao de mo de obra 2008


Postos do Sine 72 2 4 13 34 9 1 9 240 13 82 38 11 18 29 16 21 12 107 18 Porcentagem na regio 100,0 2,8 5,6 18,1 47,2 12,5 1,4 12,5 100,0 5,4 34,2 15,8 4,6 7,5 12,1 6,7 8,8 5,0 100,0 16,8 Porcentagem no Brasil 5,7 0,2 0,3 1,0 2,7 0,7 0,1 0,7 19,0 1,0 6,5 3,0 0,9 1,4 2,3 1,3 1,7 0,9 8,5 1,4 (Continua)

A Presena Fsica do Estado Brasileiro no Territrio


(Continuao) Regies/UFs Gois Mato Grosso Mato Grosso do Sul Sudeste Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Sul Paran Rio Grande do Sul Santa Catarina Brasil Fonte: MTE. Postos do Sine 35 20 34 414 15 105 59 235 433 195 134 104 1.266 Porcentagem na regio 32,7 18,7 31,8 100,0 3,6 25,4 14,3 56,8 100,0 45,0 30,9 24,0 Porcentagem no Brasil 2,8 1,6 2,7 32,7 1,2 8,3 4,7 18,6 34,2 15,4 10,6 8,2 100,0

81

A regio Norte possui 72 postos, distribudos pelo Acre (2,8%), Amap (5,6%), Amazonas (18,1%), Par (47,2%), Rondnia (12,5%), Roraima (1,4%) e Tocantins (12,5%). Existem 240 postos do Sine na regio Nordeste, divididos pelas seguintes unidades da Federao: Alagoas (5,4%), Bahia (34,2%), Cear (15,8%), Maranho (4,6%), Paraba (7,6%), Pernambuco (12,1%), Piau (6,7%), Rio Grande do Norte (8,8%) e Sergipe (5%).

82

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

MAPA 7

Presena de postos do Sine por municpio

RORAIMA

AMAP

AMAZONAS PAR

MARANHO

CEAR

RIO GRANDE DO NORTE PARABA

PIAU ACRE TOCANTINS BAHIA MATO GROSSO D.F. GOIS

PERNAMBUCO ALAGOAS RONDNIA SERGIPE

MINAS GERAIS MATO GROSSO DO SUL ESPRITO SANTO SO PAULO RIO DE JANEIRO

No

de Postos do SINE De 1 a 21 De 22 a 59 De 60 a 134 Acima de 134 Limite Estadual

PARAN SANTA CATARINA

RIO GRANDE DO SUL

N O S L

200

200

400 Km

Elaborao prpria a partir dos dados do MTE.

A regio Centro-Oeste possui 107 postos do Sine, presentes no Distrito Federal (16,8%), em Gois (32,7%), Mato Grosso (18,7%) e Mato Grosso do Sul (31,8%). A regio Sudeste est provida de 414 postos, ramificados pelo Esprito Santo (3,6%), Minas Gerais (25,4%), Rio de Janeiro (14,3%) e So Paulo (56,8%). So 433 postos do Sine na regio Sul, separados pelo Paran (45%), Rio Grande do Sul (30,9%) e Santa Catarina (24%).

A Presena Fsica do Estado Brasileiro no Territrio

83

A distribuio dos postos do Sine bastante desigual entre as regies, se comparada com a quantidade de municpios em cada uma delas: enquanto no Centro-Oeste e no Sudeste elas se apresentam bastante prximas (8,4% de municpios e 8,5% de postos e 30% de municpios e 32,7% de postos, respectivamente), a relao entre as regies Norte, Nordeste e Sul extremamente desigual. Enquanto a regio Norte tem 8,1% dos municpios, conta com 5,7% de postos do Sine; no caso da regio Nordeste, a disparidade ainda maior, pois ela conta com 32% dos municpios do Brasil, mas com apenas 19% de postos do Sine. Em contrapartida, a regio Sul, que conta com 21,4% dos municpios do Brasil, possui 34,2% de postos do Sine, o que mostra o grande grau de articulao dos municpios desta regio.
3.7 Segurana pblica

Em 2006, segundo a Pesquisa Perfil dos Municpios Brasileiros do IBGE, o Brasil possua 4.581 municpios com delegacias civis, s quais se distribuam pelas regies Norte (8%), Nordeste (33,3%), Centro-Oeste (8%), Sudeste (29,4%) e Sul (21,3%). Essas delegacias esto em 368 cidades da regio Norte, dispersas pelas tipologias municipais centro local (82,1%), centro de zona (8,7%), rea metropolitana (1,4%), centro sub-regional (5,2%), capital regional (2,2%) e metrpole (0,5%). So 1.524 municpios com delegacias civis no Nordeste, divididos pelas tipologias centro local (80,9%), centro de zona (10,5%), rea metropolitana (3,3%), centro sub-regional (3,9%), capital regional (1,2%) e metrpole (0,2%). A regio Centro-Oeste conta com 365 municpios com esse tipo de instituio voltada para segurana pblica. As delegacias esto divididas entre as tipologias centro local (74%), centro de zona (18,9%), rea metropolitana (3,8%), centro sub-regional (2,2%), capital regional (0,8%) e metrpole (0,3%). A regio Sudeste est provida de 1.348 municpios com delegacias civis, ramificados pelas tipologias centro local (73%), centro de zona (11,4%), rea metropolitana (8%), centro sub-regional (5,6%), capital regional (1,9%) e metrpole (0,1%). As delegacias civis existem, ainda, em 976 municpios da regio Sul, separados nas tipologias centro local (75,7%), centro de zona (13,2%), rea metropolitana (5,3%), centro sub-regional (4%), capital regional (1,5%) e metrpole (0,2%).

84

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Existncia

Ao se analisar a proporo de municpios atendidos diretamente por delegacias civis, conforme dados da tabela 12, nota-se que a regio Norte possui 82% de suas cidades nessa condio. Ao se observar esta mesma informao por tipologias, percebe-se: centro local (79,5% de municpios cobertos), centro de zona (91,4%), rea metropolitana (100%), centro sub-regional (100%), capital regional (100%) e metrpole (100%).
TABELA 12
Distribuio dos municpios brasileiros com delegacias civis segundo regies e tipologias municipais 2006
Regies/tipologias Norte rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Nordeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Centro-Oeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Sudeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Municpios com delegacias (A) 368 5 8 32 302 19 2 1.524 51 18 160 1.233 59 3 365 14 3 69 270 8 2 1.348 108 25 154 984 75 % tipologias nas regies 100,0 1,4 2,2 8,7 82,1 5,2 0,5 100,0 3,3 1,2 10,5 80,9 3,9 0,2 100,0 3,8 0,8 18,9 74,0 2,2 0,3 100,0 8,0 1,9 11,4 73,0 5,6 % tipologias no Brasil 8,0 0,1 0,2 0,7 6,6 0,4 0,0 33,3 1,1 0,4 3,5 26,9 1,3 0,1 8,0 0,3 0,1 1,5 5,9 0,2 0,0 29,4 2,4 0,5 3,4 21,5 1,6 Quantidade de municpios (B) 449 5 8 35 380 19 2 1.793 51 18 165 1.497 59 3 466 15 3 69 369 8 2 1.668 111 26 158 1.295 75 Existncia (A)/(B)*100 82,0 100,0 100,0 91,4 79,5 100,0 100,0 85,0 100,0 100,0 97,0 82,4 100,0 100,0 78,3 93,3 100,0 100,0 73,2 100,0 100,0 80,8 97,3 96,2 97,5 76,0 100,0 (Continua)

A Presena Fsica do Estado Brasileiro no Territrio


(Continuao) Regies/tipologias Metrpole Sul rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Brasil rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Fonte: MUNIC/IBGE. Municpios com delegacias (A) 3 976 52 15 129 739 39 2 4.581 230 69 544 3.528 200 10 % tipologias nas regies 0,1 100,0 5,3 1,5 13,2 75,7 4,0 0,2 100,0 5,0 1,5 11,9 77,0 4,4 0,2 % tipologias no Brasil 0,0 21,3 1,1 0,3 2,8 16,1 0,9 0,0 100,0 5,0 1,5 11,9 77,0 4,4 0,2 Quantidade de municpios (B) 3 1.188 53 15 129 950 39 2 5.564 235 70 556 4.491 200 12 Existncia (A)/(B)*100 100,0 82,2 98,1 100,0 100,0 77,8 100,0 100,0 82,3 97,9 98,6 97,8 78,6 100,0 83,3

85

Na regio Nordeste esta participao de 85%, sendo que a existncia apresenta o seguinte perfil para as diversas tipologias de municpios: centro local (82,4%), centro de zona (97%), rea metropolitana (100%), centro sub-regional (100%), capital regional (100%) e metrpole (100%). No centro-oeste esta abrangncia de 78,3%. Os dados por tipologia so: centro local (73,2%), centro de zona (100%), rea metropolitana (93,3%), centro sub-regional (100%), capital regional (100%) e metrpole (100%). No que tange aos municpios da regio sudeste, que possui 80,8% de existncia nessa temtica, a distribuio da existncia se d da seguinte forma: centro local (76%), centro de zona (97,5%), rea metropolitana (97,3%), centro subregional (100%), capital regional (96,2%) e metrpole (100,0%). Finalmente, a regio sul possui 82,2% de seus municpios atendidos diretamente por delegacias civis. Por tipologia, percebe-se tal ordenao: centro local (77,8%), centro de zona (100%), rea metropolitana (98,1%), centro sub-regional (100%), capital regional (100%) e metrpole (100%). O cartograma apresentado a seguir mostra o quo disseminado no territrio brasileiro se encontra esse equipamento de segurana pblica, conformando uma rede bastante capilarizada, na qual os municpios classificados como centros locais apresentam as principais ausncias desse equipamento.

86

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Vale destacar, por fim, que no captulo 5 deste livro encontra-se tambm uma anlise da rede de enfrentamento violncia contras as mulheres, que se estrutura em torno de equipamentos como os centros de referncia, as casas abrigo, as delegacias especializadas e os postos de atendimento mulher, os juizados e varas adaptadas e os ncleos de atendimento especializado da defensoria pblica.
MAPA 8
Existncia de delegacias civis por municpio 2006

RORAIMA

AMAP

AMAZONAS PAR

MARANHO

CEAR

RIO GRANDE DO NORTE PARABA

PIAU ACRE RONDNIA TOCANTINS BAHIA MATO GROSSO D.F. GOIS PERNAMBUCO

ALAGOAS SERGIPE

MINAS GERAIS MATO GROSSO DO SUL SO PAULO

ESPRITO SANTO

Exist ncia de Delegacias Civis Sem delegacias Com delegacias Limite Estadual

RIO DE JANEIRO

PARAN SANTA CATARINA

RIO GRANDE DO SUL

N O S L

200

200

400 Km

Elaborao prpria a partir dos dados do IBGE.

A Presena Fsica do Estado Brasileiro no Territrio

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3.8 Instituies financeiras pblicas federais

Os bancos pblicos federais (Banco da Amaznia, Banco do Brasil, Banco do Nordeste e Caixa Econmica Federal) possuem mais de 6.600 agncias espalhadas em todo territrio nacional. Em abril de 2009, segundo o Banco Central, as agncias bancrias pblicas federais se faziam presentes em 2.607 municpios, desagregados pelas regies Norte (6,6%), Nordeste (27,3%), Centro-Oeste (8,9%), Sudeste (31,2%) e Sul (25,9%). As agncias de bancos pblicos das tipologias municipais da regio Norte esto em 172 municpios e possuem a seguinte distribuio: centro local (61,6%), centro de zona (18,6%), rea metropolitana (2,9%), centro sub-regional (11%), capital regional (4,7%) e metrpole (1,2%). No Nordeste existem 713 cidades com agncias bancrias pblicas espalhadas pelas tipologias centro local (64,2%), centro de zona (19,9%), rea metropolitana (4,9%), centro sub-regional (8%), capital regional (2,5%) e metrpole (0,4%). A regio Centro-Oeste est provida de 233 municpios com essas instituies. As agncias esto dispersas nas tipologias centro local (60,5%), centro de zona (28,8%), rea metropolitana (5,2%), centro sub-regional (3,4%), capital regional (1,3%) e metrpole (0,9%). A regio Sudeste possui 814 municpios com agncias pblicas, divididos em centro local (59%), centro de zona (17,9%), rea metropolitana (11,5%), centro sub-regional (8,2%), capital regional (2,9%) e metrpole (0,4%). As agncias bancrias pblicas se encontram, ainda, em 675 municpios da regio Sul, presentes nas tipologias centro local (67,7%), centro de zona (17,9%), rea metropolitana (6,8%), centro sub-regional (5%), capital regional (2,2%) e metrpole (0,3%).
Existncia

No que se refere existncia de bancos pblicos, a tabela 13 e o cartograma apresentado, posteriormente, trazem a distribuio e o grau de existncia desses equipamentos nas regies e diversas tipologias de municpios da rede urbana do pas. A regio Norte apresenta 38,3% de seus municpios atendidos por agncias bancrias pblicas. Essa abrangncia na regio, segundo as tipologias, ocorre em centro local apenas 27,9% de existncia , centro de zona (91,4%), rea metropolitana, centro sub-regional, capital regional e metrpole, todos esses com 100% de existncia. A participao de municpios com agncias bancrias pblicas em relao ao total de municpios da regio Nordeste de 39,8% e seguem a seguinte distribuio: centro local (30,6%), centro de zona (86,1%), rea metropolitana (68,6%), centro sub-regional (96,6%), capital regional (100%) e metrpole (100%).

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

J na regio Centro-Oeste essa existncia de 50%. Entre as tipologias nota-se o seguinte ordenamento: centro local (38,2%), centro de zona (97,1%), rea metropolitana (80%), centro sub-regional (100%), capital regional (100%) e metrpole (100%).
TABELA 13
Distribuio dos municpios brasileiros com agncias bancrias pblicas federais segundo regies e tipologias municipais abril 2009
Regies/tipologias Norte rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Nordeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Centro-Oeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Sudeste rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Municpios com agncias pblicas (A) 172 5 8 32 106 19 2 713 35 18 142 458 57 3 233 12 3 67 141 8 2 814 94 24 146 480 % tipologias nas regies 100,0 2,9 4,7 18,6 61,6 11,0 1,2 100,0 4,9 2,5 19,9 64,2 8,0 0,4 100,0 5,2 1,3 28,8 60,5 3,4 0,9 100,0 11,5 2,9 17,9 59,0 % tipologias no Brasil 6,6 0,2 0,3 1,2 4,1 0,7 0,1 27,3 1,3 0,7 5,4 17,6 2,2 0,1 8,9 0,5 0,1 2,6 5,4 0,3 0,1 31,2 3,6 0,9 5,6 18,4 Quant. de municpios no Brasil (B) 449 5 8 35 380 19 2 1.793 51 18 165 1.497 59 3 466 15 3 69 369 8 2 1.668 111 26 158 1.295 Existncia (A)/ (B)*100 38,3 100,0 100,0 91,4 27,9 100,0 100,0 39,8 68,6 100,0 86,1 30,6 96,6 100,0 50,0 80,0 100,0 97,1 38,2 100,0 100,0 48,8 84,7 92,3 92,4 37,1 (Continua)

A Presena Fsica do Estado Brasileiro no Territrio


(Continuao) Regies/tipologias Centro sub-regional Metrpole Sul rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Brasil rea metropolitana Capital regional Centro de zona Centro local Centro sub-regional Metrpole Fonte: Bacen. Municpios com agncias pblicas (A) 67 3 675 46 15 121 457 34 2 2.607 192 68 508 1.642 185 12 % tipologias nas regies 8,2 0,4 100,0 6,8 2,2 17,9 67,7 5,0 0,3 500,0 31,3 13,6 103,1 313,1 35,7 3,1 % tipologias no Brasil 2,6 0,1 25,9 1,8 0,6 4,6 17,5 1,3 0,1 100,0 7,4 2,6 19,5 63,0 7,1 0,5 Quant. de municpios no Brasil (B) 75 3 1.188 53 15 129 950 39 2 5.564 235 70 556 4.491 200 12 Existncia (A)/ (B)*100 89,3 100,0 56,8 86,8 100,0 93,8 48,1 87,2 100,0 46,9 81,7 97,1 91,4 36,6 92,5 100,0

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A regio Sudeste possui 48,8% de seus municpios com a presena desses equipamentos. Ao se observar a tipologia, nota-se que a tipologia metrpole est 100% coberta, as demais existncias observadas foram as seguintes: centro local (37,1%), centro de zona (92,4%), rea metropolitana (84,7%), centro subregional (89,3%) e capital regional (92,3%). As agncias bancrias pblicas esto presentes, ainda, em 56,8% dos municpios da regio Sul. Por tipologia, nota-se a seguinte situao: centro local (48,1%), centro de zona (93,8%), rea metropolitana (86,8%), centro sub-regional (87,2%), capital regional (100%) e metrpole (100%).

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

MAPA 9

Presena de agncias bancrias de bancos pblicos1 por municpio 2009

RORAIMA

AMAP

AMAZONAS PAR

MARANHO

CEAR

RIO GRANDE DO NORTE PARABA

PIAU ACRE TOCANTINS BAHIA MATO GROSSO D.F. GOIS PERNAMBUCO

ALAGOAS RONDNIA SERGIPE

MINAS GERAIS

No de Agncias Nenhum 1 2a5 Acima de 5 Limite Estadual

MATO GROSSO DO SUL SO PAULO

ESPRITO SANTO

RIO DE JANEIRO

PARAN SANTA CATARINA

RIO GRANDE DO SUL

N O S L

200

200

400 Km

Elaborao prpria a partir dos dados do Bacen. Nota: 1 Banco da Amaznia, Banco do Brasil, Banco do Nordeste e Caixa Econmica Federal.

Na anlise dos dados e informaes prestadas, chama ateno o fato de praticamente dois teros dos centros locais brasileiros no possurem nenhuma agncia bancria de instituies financeiras federais, sobretudo nas regies Norte e Nordeste, em que esse percentual ainda mais baixo, com forte impacto negativo sobre o desenvolvimento local. Considerando todos os programas e projetos geridos pelos bancos pblicos e as dificuldades de insero de parte considervel da populao no sistema financeiro, seria importante avaliar, especialmente no caso dos municpios de escassa

A Presena Fsica do Estado Brasileiro no Territrio

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atividade econmica, os efeitos e benefcios que a presena de um banco pblico pode trazer, dado o pequeno interesse de instituies privadas nessas localidades. De todo modo, apesar do quadro de concentrao acima descrito, h que se registrar a existncia de parcerias entre os Correios, as casas lotricas e de alguns estabelecimentos varejistas com instituies financeiras pblicas em especial, a Caixa e privadas, cujo objetivo ampliar a capilaridade do atendimento de servios bancrios de varejo no pas, por meio de solues, como o Banco Postal. De toda forma, essas solues que atendem apenas parcialmente as necessidades da populao de municpios que no possuem essa infraestrutura, no podem ser consideradas equivalentes s agncias bancrias existentes no pas, no implicando na efetiva ampliao da rede fsica deste tipo de equipamento.
4 CONSIDERAES FINAIS

Para apresentar a presena do Estado no territrio brasileiro foi realizado um grande esforo para delimitar as variveis existentes e que pudessem ser alocadas para a esfera municipal. Existe muita heterogeneidade em matria de informao e as diferentes esferas de governo brasileiro pouco se comunicam quando se trata de gerar e consolidar dados rigorosos. Entre os vrios problemas existentes para a Federao brasileira, esse , sem dvida, um dos mais importantes. Apesar das dificuldades com a disponibilidade e seleo dos indicadores, os dados apresentados so muito reveladores das desigualdades e da heterogeneidade estrutural que permeia o Brasil. Existem regies povoadas e mais equipadas, embora o povoamento denso no signifique melhor oferta de servios pblicos per se. A concentrao de riqueza e da atividade produtiva que atua nessa direo. Regies mais afluentes, como o caso da regio Sudeste e dos municpios de maior porte, dispem dos mais diversos servios pblicos. Por outro lado, vastas reas com diferentes graus de concentrao populacional e menores densidades demogrficas, econmicas e de equipamentos, como o caso do Norte e dos municpios menores, no possuem a mesma sorte e a vida da populao bem mais difcil no que se refere ao acesso a alguns equipamentos e servios pblicos.

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REFERNCIAS

BANCO CENTRAL. Agncias bancrias pblicas federais 04/2009. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br>. Acesso em: 17 jul. 2009. BRASIL. Ministrio da Sade (MS). Cadastro nacional dos estabelecimentos de sade 2009. Disponvel em: <http://www.datasus.gov.br>. Acesso em: 5 mar. 2009a. ______. Ministrio da Educao (MEC). Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP). Censo escolar 2007. Disponvel em: <www.inep.gov.br>. Acesso em: 10 mar. 2009b. ______. Ministrio da Educao (MEC). Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP). Censo da educao superior 2007. Disponvel em: <www.inep.gov.br>. Acesso em: 10 mar. 2009c. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Matriz de informaes sociais. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br>. Acesso em: 22 mar. 2009d. ______. Ministrio da Previdncia Social (MPS). Agncias da previdncia social 2009. Disponvel em: <http://www.previdenciasocial.gov.br>. Acesso em: 6 jun. 2009e. ______. Ministrio da Previdncia Social (MPS). Anurio estatstico da previdncia social 2008. Disponvel em: <http://www.previdenciasocial.gov.br/ conteudoDinamico.php?id=850>. Acesso em: 6 jun. 2009f. ______. Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE). Intermediao de mo de obra 2008. Disponvel em: <http://www.mtb.gov.br>. Acesso em: 23 jul. 2009g. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Perfil dos municpios brasileiros. Rio de Janeiro, 2006a. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br>. Acesso em: 1o abr. 2009. ______. Regio de influncia das cidades. Rio de Janeiro, 2006b. MATIJASCIC, M. Presena do estado no Brasil: suas unidades e municipalidades. Braslia: Ipea, 2009.

CAPTULO 2

DA CONCEPO REALIDADE: SITUAO DAS INSTITUIES DE ATENDIMENTO AOS ADOLESCENTES EM CONFLITO COM A LEI E DOS ABRIGOS PARA CRIANAS E ADOLESCENTES EM SITUAO DE ABANDONO

1 INTRODUO

O Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA)1 estabelece duas categorias de entidade para o atendimento a crianas e adolescentes. Na primeira, encontram-se as instituies que executam programas de acolhimento e proteo institucional para crianas e adolescentes rfos, abandonados e/ ou que precisam permanecer, temporariamente, afastados do convvio familiar por se encontrarem vitimados e ameaados por maus- tratos, violncia, abuso sexual, entre outras violaes. Na segunda, encontram-se as instituies que aplicam as medidas socioeducativas de privao de liberdade ao adolescente em conflito com a lei. As instituies que executam programas de acolhimento e proteo institucional conhecidas como abrigos, orfanatos etc. podem ser pblicas vinculadas aos governos estaduais e municipais ou privadas. Sendo do segundo tipo, podem ou no contar com recursos pblicos para o financiamento de seus servios prestados a crianas e adolescentes. A proviso de recursos pblicos depende da priorizao pelos conselhos estaduais e/ou municipais de assistncia social ou dos Direitos da Criana e do Adolescente que, anualmente, refazem sua programao e podem ou no contemplar determinada instituio para o recebimento de recursos do Fundo de Assistncia Social e/ou do Fundo da Criana e do Adolescente. No entanto, os recursos pblicos destinados para essas entidades, geralmente, representam uma parcela muito reduzida dos custos totais incorridos por estas instituies. A maior parte dos recursos para o funcionamento destas entidades de origem privada e tem origem nos recursos prprios das entidades mantenedoras e em recursos doados por pessoas fsica e jurdica.
1. Lei Federal no 8812, promulgada em 1990 para regulamentar o Art. 227 da Constituio Federal de 1988 (CF/88) Art. 227 dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito vida, sade, alimentao, educao, ao lazer, profissionalizao, cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria, alm de coloc-los a salvo de toda forma de negligncia, discriminao, explorao, violncia, crueldade e opresso.

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A segunda categoria de entidade de atendimento criada pelo ECA so as unidades socioeducativas responsveis pela execuo das sentenas privativas de liberdade destinadas aos adolescentes em conflito com a lei, em razo de cometimentos de atos infracionais. Neste caso, essas entidades, que so denominadas de unidades socioeducativas, podem ser voltadas para: i) internao provisria; ii) internao propriamente dita; e iii) medida de semiliberdade. A medida de internao provisria um procedimento aplicado pelas autoridades judiciais antes da sentena julgada, quando h indcios suficientes de autoria e materialidade do ato infracional cometido pelo adolescente ou quando h um descumprimento de ordem anteriormente aplicada pelo Poder Judicirio. Neste caso, o adolescente permanece internado em unidades socioeducativas, especficas para este fim, at 45 dias, aguardando o julgamento de sua sentena. A medida de internao propriamente dita a privativa de liberdade, que resulta de um processo judicial j concludo e que a sentena dada foi a recluso. A medida de internao, de acordo com o ECA, s deveria ser aplicada mediante o cometimento de ato infracional de grave ameaa ou violncia pessoa, ou em casos de reincidncia no cometimento de infraes. A durao da medida de internao pode variar de seis meses a at trs anos, conforme o princpio da brevidade, da excepcionalidade e do respeito condio peculiar de pessoa em desenvolvimento. A medida denominada semiliberdade tambm caracterizada por ser restritiva de liberdade, sendo determinada pela autoridade judicial como medida inicial ou uma forma de transio para o cumprimento de sentena em meio aberto. A semiliberdade no comporta prazo determinado e tem com a internao os princpios anteriormente citados. De acordo com o documento que trata das diretrizes e do funcionamento do Sistema Nacional Socioeducativo, a criao, a manuteno e o desenvolvimento de programas socioeducativos de semiliberdade, internao e internao provisria so atribuies dos estados da Federao, que devem manter, regular e instituir um sistema estadual socioeducativo, de acordo com as diretrizes gerais fixadas pela Unio. Dessa forma, as unidades socioeducativas de privao de liberdade devero ser sempre pblicas estaduais.
2 OBJETIVO

O objetivo deste captulo analisar a adequao da estrutura fsica das duas categorias de instituies criadas pelo ECA e apresentadas anteriormente: i) as instituies protetivas de acolhimento do tipo abrigos; e ii) as unidades socioeducativas de privao de liberdade ao adolescente infrator.

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importante esclarecer que em geral a sociedade tem dificuldade de diferenciar uma e outra categoria de instituies. De certa forma, para o senso comum difcil distinguir a situao de abandono e de violao dos direitos das crianas e do adolescente da situao de conflito com a lei da parte de adolescentes infratores. Em todas as situaes, as crianas e o adolescente so amparadas pelo Estatuto da Criana e do Adolescente e so considerados pessoas humanas em processo de desenvolvimento e sujeitos de direitos. Entretanto, fundamental ter claro que, para efeito do atendimento e servios prestados, so duas situaes distintas e dois tipos diferentes de categorias de instituies criadas. Por exemplo, o adolescente que comete um delito enfrentar um processo que pode ou no resultar em medida restritiva de liberdade. Em caso positivo, o cumprimento de sua sentena ser realizado em uma unidade socioeducativa. J uma criana ou adolescente que sofre violao de direitos abandono, vivncia de rua, abuso e explorao sexual etc. requer uma medida de proteo diferente, ou seja, com vista a atender ao melhor interesse da criana ou adolescente que teve seus direitos violados pela prpria famlia, o judicirio pode determinar o afastamento temporrio dessa criana de seu meio familiar. Sendo assim, esta criana ser acolhida em uma instituio especfica do tipo abrigo at que os problemas geradores de seu afastamento familiar sejam sanados. Para a anlise das instituies de abrigo, responsveis pela aplicao das medidas protetivas a crianas e adolescentes vitimados, este trabalho lanar mo dos resultados do Levantamento Nacional de Abrigos, realizado pelo Ipea, em parceria com a Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica (SEDH/PR) e do Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda) em 2004 (SILVA, 2004). Para a anlise da situao das instituies socioeducativas responsveis pela aplicao da medida de privao de liberdade ao adolescente infrator sero utilizados os resultados do Mapeamento Nacional da Situao das Unidades de Execuo de Medida Socioeducativa de Privao de Liberdade ao Adolescente em Conflito com a Lei, realizado pelo Ipea no ltimo semestre de 2002 em conjunto com o Departamento da Criana e do Adolescente (DCA), da Secretaria Especial dos Direitos Humanos e do Ministrio da Justia (MJ) (SILVA; MELLO, 2003).2 Conforme pode ser observado, as duas pesquisas em referncia guardam uma defasagem temporal significativa em relao ao perodo atual, j que o Levantamento Nacional dos Abrigos remete realidade encontrada nestas instituies ao longo de 2004 e o Mapeamento Nacional das Unidades Socioeducativas de Privao de Liberdade ao Adolescente em Conflito com a Lei refere-se situ2. O Departamento da Criana e do Adolescente foi transformado em 2003 na atual Subsecretaria de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente da Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica.

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ao encontrada nessas instituies no segundo semestre de 2002. importante esclarecer, no entanto, que apesar da defasagem, os dados produzidos por estas pesquisas so nicos. Isto , at o presente momento, no se conhece a existncia de novas pesquisas ou levantamentos, de abrangncia nacional, que abordem a situao da estrutura fsica dessas instituies. Alm disso, acredita-se que as mudanas que ocorreram na situao das instituies pesquisadas entre o perodo de realizao das pesquisas at os dias atuais no foram de grande vulto a ponto de invalidar os resultados que sero apresentados. Esta crena respalda no fato de que as novas legislaes e medidas de polticas pblicas criadas aps a promulgao do ECA para disciplinar e dar novas orientaes para o funcionamento dessas instituies so ainda muito recentes. Sendo assim, no teria existido tempo hbil para provocar profundas mudanas na realidade encontrada pelas pesquisas em referncia. No campo das novas legislaes e polticas relacionadas s unidades socioeducativas para o adolescente em conflito com a lei, as mudanas mais substantivas da legislao ocorreram em 2006, com a publicao, pelo Conanda e pela Secretaria Especial de Direitos Humanos, do documento que trata da criao do Sistema Nacional Socioeducativo, com o objetivo de uniformizar nacionalmente as medidas e as aes socioeducativas com base no ECA. Da mesma forma, na rea das instituies de abrigos, as novas mudanas preconizadas em lei tambm so recentes, destacando-se a elaborao do Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria, aprovado pelo Conanda em novembro de 2006 com o objetivo de estruturar um plano nacional destinado a promoo, proteo e defesa do direito de crianas e adolescentes convivncia familiar e comunitria e a aprovao da nova Lei Nacional da Adoo (Lei Federal no 2.010/2009), sancionada em agosto pelo Executivo federal, que promove mudanas substanciais no ECA nas questes relacionadas institucionalizao de crianas e adolescentes em abrigos.
3 BREVE HISTRICO DA INSTITUCIONALIZAO DE CRIANAS E ADOLESCENTES NO BRASIL

Para compreender a realidade atual das instituies que cuidam do atendimento de crianas e adolescentes, fundamental compreender que suas estruturas variam de acordo com o olhar que a sociedade tem da sua populao infantojuvenil. Assim, fundamental saber que, desde poca do Brasil colonial at os anos 1990 do sculo XX, a criana j foi vista pela sociedade de diferentes maneiras, destacando-se: i) objeto de proteo social; ii) objeto de controle e de disciplinamento; iii) objeto de represso social; e iv) sujeitos de direitos. A histria da assistncia criana no Brasil marcada pela cultura da institucionalizao. Grandes internatos e orfanatos se tornaram o modelo de

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atendimento social de crianas em situao de abandono social. At o fim do sculo XIX, a assistncia infncia e adolescncia desamparada no Brasil se caracterizava pelo atendimento em asilos, realizado por iniciativa de ordens religiosas e de sociedades beneficentes. A formao religiosa era o principal objetivo do atendimento nessas entidades, o que certamente determinava a organizao do espao social em que crianas e adolescentes ficavam confinados. Naquela poca, a modalidade de atendimento de bebs abandonados era a roda dos expostos, que surgiu no perodo colonial por iniciativa da Santa Casa de Misericrdia e foi extinta no perodo republicano. Esse sistema possibilitava a entrega de bebs por meio de um mecanismo giratrio (roda dos expostos), que possibilitava o anonimato do responsvel pelo abandono. Segundo estudos histricos, o abandono de bebs nas casas dos expostos atingiu nmeros muito elevados, cujo atendimento era viabilizado pela contratao externa pelas santas casas de amas de leite, que, por sua vez, eram frequentemente acusadas de cometerem maus-tratos aos bebs e s crianas aos seus cuidados. No que diz respeito s instituies responsveis pelos cuidados aos rfos, de acordo com Rizzini, as primeiras instituies desse tipo datam do sculo XVIII e seguiam
() o modelo de claustro e da vida religiosa. As prticas religiosas e o restrito contato com o mundo exterior eram caractersticas fundamentais dos colgios para os meninos rfos e dos recolhimentos femininos, sendo que, no segundo caso, a clausura era imposta com maior rigor (RIZZINI, 2004, p. 24).

No incio do sculo XX, a situao dessas instituies passa a ser objeto de preocupao da chamada nova filantropia, corrente composta especialmente por juristas e mdicos que fundamentavam suas crticas nos princpios higienistas da medicina social, justificando tecnicamente a ingerncia de especialistas nas instituies asilares. Estas crticas eram direcionadas ausncia de disciplina e organizao e ineficincia no combate aos males da pobreza. Apontavam, sobretudo, o descuido com as condies higinicas, responsveis pelo aparecimento de doenas e pelas altas taxas de mortalidade infantil verificadas nesses ambientes. Para o movimento higienista, o mais importante era a higiene, a limpeza e a preveno dos males derivados da pobreza, sendo que sua base discursiva era formada por uma apreenso cientificista desta, naturalizada e objetivada pelos preceitos mdicos e higinicos. A interveno desse movimento contribuiu para que o Estado se sentisse pressionado para exercer o controle sobre a ao das instituies que atuavam na rea da infncia e da adolescncia no pas. Em resposta a essa presso, foi aprovado o Cdigo de Menores de 1927, no qual a institucionalizao era vista como via principal e necessria para a soluo dos problemas considerados como essenciais organizao social. Foram introduzidos na ao estatal de assistncia infncia e adolescncia critrios tcnico-cientficos, tanto para fiscalizao das

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entidades e definio do formato do atendimento a ser oferecido, quanto para avaliao e triagem das crianas e dos adolescentes. Isso trouxe novas exigncias s instituies de acolhimento infantojuvenil, tanto para a especializao do atendimento, uma vez que os indivduos atendidos eram agora classificados em categorias, segundo suas caractersticas pessoais, familiares, jurdicas e sociais, quanto para a constituio de espao social e quadro de recursos humanos mais complexo. Os mdicos, os psiclogos e os professores, bem como outros profissionais especializados, alm do pessoal responsvel pela administrao institucional e pela manuteno da ordem, adquirem importncia singular nesse trabalho.
3.1 A Doutrina da Situao Irregular

A Doutrina da Situao Irregular que pautava o antigo Cdigo de Menores (Lei no 6697/1979) no fazia distino entre os adolescentes que cometiam atos infracionais e as crianas e os adolescentes vtimas de violao de direitos pela sociedade, pela famlia e/ou pelo Estado. Para essa doutrina um e outro se encontravam em situao irregular, uma vez que a declarao de irregularidade tanto poderia derivar de conduta pessoal (caso de infraes por ele praticadas ou de desvio de conduta), como da famlia (maus- tratos) ou da prpria sociedade (abandono). Dessa forma, a tal irregularidade era vista como uma doena social, que no diferenciava as situaes decorrentes de condutas pessoais delituosas das situaes de vitimizao. Sendo assim, o remdio para tal doena social eram os grandes institutos para menores, onde se internavam os infratores e os abandonados, partindo do entendimento de que todos estariam, de alguma forma, na mesma situao irregular. A doutrina da situao irregular permaneceu vigente no sistema jurdico brasileiro at 1988, quando a promulgao da Constituio Federal de 1988 mudou de paradigma, passando a contemplar a Doutrina da Proteo Integral. Nesta, as crianas e os adolescentes brasileiros passaram a ser vistos como sujeitos de direitos e a famlia, o Estado e a sociedade passaram a ter o dever de promovlos e de restabelec-los quando alguns dos direitos forem violados. Durante a vigncia da doutrina da situao irregular, inspiradora do antigo Cdigo de Menores, as instituies chamadas totais, destinadas a crianas e adolescentes em situao de risco (orfanatos, internatos, asilos e reformatrios), materializavam-se em construes muito caractersticas: prdios enormes com longos corredores e quartos numerosos que reuniam muitas camas, onde no havia identidade individualizada dos espaos. Alm disso, previam a realizao intramuros de quase todas as atividades atinentes vida das crianas e dos adolescentes abrigados: consultrios mdicos, gabinetes odontolgicos, enfermarias, salas de aula, capelas e ginsios esportivos. Em sntese, um ambiente tipicamente institucional voltado ampla interveno e reforma no modo de ser e viver dos

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abrigados, uma vez que as instituies tinham como objetivo transform-los em indivduos mais adequados s exigncias da sociedade da poca. Nesse contexto, a opulncia das instalaes fsicas das entidades no s atendia plenamente aos objetivos preventivos e correcionais como demonstrava, tambm, o prestgio conquistado e a eficincia da ao institucional. Desta forma, crianas e adolescentes afastados de suas famlias e da vida em comunidade eram tambm ceifados em suas referncias ambientais. As grandes dimenses espaciais, a organizao impecvel, a extrema homogeneidade e a rotina rgida mostravam que ali no estavam em casa. No fim dos anos 1970, surge um movimento social com uma nova viso sobre crianas e adolescentes considerando-os sujeitos de sua histria , que evidenciava, entre outras coisas, a perversidade e a ineficcia da prtica de confinamento de crianas e adolescentes em instituies. Na dcada de 1980, que se caracterizou pelo incio da abertura democrtica, a legislao e as polticas destinadas aos menores passam a ser vistas como representativas do arcabouo autoritrio do perodo anterior. Ao mesmo tempo, o menino de rua torna-se a figura emblemtica da situao da criana e do adolescente no Brasil. O crescimento e a consolidao dessas discusses culminaram com a criao, em 1986, da Comisso Nacional Criana e Constituinte. Em 1988, a nova Constituio Federal representou um marco na garantia de direitos bsicos. Nesse contexto, contempla a proteo integral a crianas e adolescentes em seus Arts. 227 e 228. Em 1990, o ECA coroa a doutrina da proteo integral, constituindo-se na nica legislao no contexto latino-americano adequada aos princpios da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito da Criana. Para Mendez e Costa (1994), as principais inovaes da doutrina da proteo integral de crianas e adolescentes so: i) evoluo da infncia/adolescncia como objeto da compaixo/represso a sujeito pleno de direitos; ii) previso de segregaes e privaes somente por atos considerados delitos, tal como seriam se praticados por um adulto; iii) uso restrito da privao da liberdade em ltima instncia, em carter excepcional e com mnima durao , com tendncia sua abolio; e iv) no totalidade institucional, isto , incompletude institucional em que crianas e adolescentes concretizariam seus direitos sociais educao, sade, lazer e profissionalizao no ambiente externo s instituies. A construo do Direito da Criana e do Adolescente iniciou um amplo processo de reordenamento institucional, destacando-se a desjudicializao das prticas de carter administrativo e a reviso das prticas institucionais de confinamento e acolhimento. As inovaes introduzidas pela CF/88 e pelo Estatuto da Criana e do Adolescente, em 1990 na viso sobre a infncia e a adolescncia provocaram uma inverso no padro das institucionalizaes de atendimento a crianas e

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adolescentes. O que antes era uma medida de preveno e correo de desvios individuais e sociais passa a ser uma medida de proteo. Muda-se o foco, antes centrado na instituio que deveria atender s necessidades de uma sociedade amedrontada pelo perigo representado pelos desajustados, para as necessidades de crianas e adolescentes em situao de risco social e pessoal. Assim, considerando que qualquer objeto arquitetnico surge sempre em resposta a uma demanda, cabe discutir de que forma as crianas e os adolescentes que vivem internos em instituies sob a tutela do Estado so atendidos em suas necessidades e especificidades nas entidades que oferecem programas de abrigo e naquelas que aplicam medidas socioeducativas para os adolescentes privados de liberdade em funo de cometimento de delitos.
4 CRIANAS E ADOLESCENTES EM SITUAO DE ABANDONO: OS ABRIGOS PARA CRIANAS E ADOLESCENTES NO BRASIL

Nesta seo sero analisadas as instituies que executam programas de acolhimento e proteo institucional na modalidade de abrigos para crianas e adolescentes rfos, abandonados e/ou que precisam permanecer, temporariamente, afastados de suas famlias de origem por se encontrarem vitimados e ameaados por maus tratos, violncia, abuso sexual ou outros tipos de violao de direitos. No Estatuto da Criana e do Adolescente, o acolhimento em entidade definido como uma medida de proteo. As instituies que oferecem programas de abrigo atendem crianas e adolescentes que tenham seus direitos violados e que, em razo disso, necessitam ser temporariamente afastados da convivncia com suas famlias. Cumprem a funo de uma moradia alternativa at o retorno famlia de origem ou a colocao em famlia substituta na forma de adoo ou na famlia extensiva. O acolhimento em uma instituio de abrigo definido como uma medida provisria e excepcional utilizada para a proteo da prpria criana ou do adolescente. uma pausa no convvio familiar durante a qual a famlia, o Estado e a sociedade, supostamente, estaro ensejando todos os esforos para que a convivncia familiar seja restabelecida o mais breve possvel. As crianas e os adolescentes que chegam s instituies de acolhimento foram, muitas vezes, vtimas de violncia, abandono, negligncias e abusos, e ao chegarem s instituies massificadas, conforme o modelo descrito anteriormente, eram submetidos homogeneidade espacial e grupal, impedidos de imprimir suas caractersticas pessoais aos espaos como o dormitrio , s manifestaes individuais como o vestir-se e ao fazer dirio como o brincar. Fatores que, sem dvida, dificultavam a superao do quadro delicado em que se encontravam ao chegarem s instituies.

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4.1 A estrutura fsica dos abrigos para crianas e adolescentes

O objetivo desta seo avaliar a situao das instituies de abrigo (acolhimento institucional) do ponto de vista de sua estrutura fsica contemplando a adequao dessa medida de proteo estabelecida no Estatuto da Criana e do Adolescente. Os dados utilizados para a anlise so oriundos do Levantamento Nacional de Abrigos, realizado pelo Ipea em parceria com o Conanda em 2004. O universo pesquisado pelo levantamento foram as 670 instituies de abrigo que recebiam recursos do governo federal vinculadas extinta Rede de Ao Continuada (Rede SAC) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
GRFICO 1
60 50 40 30 20 10 0 4,2% Norte Nordeste Sudeste Sul 19,0% 20,7% 7,0% 49,1%

Distribuio dos abrigos da Rede SAC, segundo grandes regies Brasil

Centro-oeste

Fonte: Silva (2004) e Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.

Entre os abrigos pesquisados, predominavam as instituies no governamentais, que respondiam por 68,3% do total, enquanto os abrigos pblicos representavam apenas 30,0%, sendo 21,7% municipais e 8,3% estaduais.
GRFICO 2
Distribuio dos abrigos da Rede SAC, segundo a natureza institucional Brasil
No governamental 68,30%

Pblico Municipal

21,70%

Pblico Estadual

8,30%

NS/NR

1,70%

Fonte: Silva (2004) e Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Grande parte das instituies (67,2%), de acordo com os dados levantados pela pesquisa, possua vnculo ou orientao religiosa, sendo que, destas, mais de 60% declararam seguir a religio catlica. Outras 22,5% declararam ligao com crenas evanglicas, enquanto 12,6% seguem a doutrina esprita e 8,3% se declararam ecumnicas. Em relao ao tempo de funcionamento, mais da metade das instituies pesquisadas (58,6%) haviam sido fundadas depois de 1990. Esse ano, em funo da promulgao do Estatuto da Criana e do Adolescente, tornou-se um marco para a rea da infncia e da adolescncia, pois, desde ento, o pas passou a contar com o efetivo amparo legal para a garantia dos direitos dessa parcela da populao. Aps a edio do ECA, todas as instituies que j trabalhavam na rea da ateno a crianas e adolescentes deveriam iniciar um processo de mudanas em direo adequao nova legislao. O norte das mudanas deveria ser a superao do enfoque assistencialista, fortemente arraigado nos programas de atendimento, em direo a modelos que contemplassem aes emancipatrias e que tivessem por base a noo de cidadania contida no ECA, considerando crianas e adolescentes como sujeitos de direitos. Entretanto, o fato de a maior parte dos abrigos pesquisados ter sido criada aps a promulgao do ECA no implica, necessariamente, na adequao lei do funcionamento dessas instituies. O estatuto considerado uma legislao avanada at mesmo para os padres internacionais. Sua disseminao e aceitao, bem como o efetivo cumprimento de seus princpios, tm sido um processo difcil, que, ao longo de mais de 20 anos de existncia, ainda no foi totalmente compreendido pela sociedade. Assim, as diretrizes e discusses com vista a promover o reordenamento das entidades que executam programas de acolhimento institucional de crianas e adolescentes, buscando caminhos para sua adequao ao ECA, tm dedicado especial ateno estrutura fsica dessas instituies. Nesse ponto, importante um olhar que considera pelo menos trs perspectivas: o aspecto externo do abrigo; a configurao interna dos seus espaos; e as atividades que devem ser previstas. Com relao aos aspectos do exterior da construo, particular nfase dada no identificao do abrigo como tal: devem ser evitadas placas e referncias ostensivas, bem como as edificaes claramente institucionais. O abrigo deve assemelhar-se a outras residncias das proximidades e estar inserido entre elas, para que as crianas e os adolescentes no sejam estigmatizados.

Da Concepo Realidade...

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Da mesma forma, os espaos internos devem assemelhar-se aos de uma residncia comum, evitando-se, por exemplo, os imensos dormitrios e refeitrios, bem como cozinhas e lavanderias industriais, inacessveis s crianas e aos adolescentes. Alm disso, deve-se prever o acesso para pessoas portadoras de deficincias, de forma que crianas e adolescentes nessa condio no enfrentem recusas sucessivas em funo de inadequaes do ambiente fsico. Finalmente, a configurao interna dos espaos deve proporcionar que as crianas e os adolescentes desenvolvam suas atividades cotidianas o mais prximo possvel de uma rotina familiar. Deve haver ambientes receptivos a brincadeiras e atividades tpicas por idade, os brinquedos e os livros tero de estar acessveis aos usurios e, se possvel, deve existir espao para recreao ao ar livre. Alm disso, singular ateno dada disponibilidade de um lugar para estudos individuais e realizao de tarefas escolares, existncia de espelhos em altura que permita a visualizao da prpria imagem por todos, bem como aos espaos individuais para guarda de objetos pessoais, onde cada criana possa colocar seus brinquedos, suas roupas e seus outros pertences. Todas essas recomendaes tm como objetivo proporcionar a convivncia com rotinas normais infncia e adolescncia, possibilitar o exerccio de atividades que favoream o desenvolvimento infantojuvenil, assim como promover a recuperao e a manuteno da autoestima e da identidade de todos. Ainda que seja dado destaque semelhana com um ambiente residencial, a edificao resultante do cumprimento das recomendaes aos abrigos se construda especificamente em ateno a essas diretrizes no seria exatamente uma residncia comum, mas uma instituio de pequeno porte. De qualquer forma, deve-se destacar que a edificao resultante da aplicao das diretrizes bastante melhor do que as antigas instituies de abrigo, organizadas em grandes pavilhes e com muitos equipamentos e espaos especializados. Alm disso, o padro recomendado inclui as caractersticas das edificaes residenciais comuns, que poderiam ser consideradas ideais, ao mesmo tempo em que define o mnimo aceitvel o que importante para permitir a transio das instituies de um modelo para o outro. Assim, importante ressaltar que os parmetros considerados na anlise do Levantamento Nacional pautaram-se na constituio de uma edificao que comporte at 25 crianas e adolescentes e se aproxime de um ambiente residencial por algumas caractersticas, mesmo reconhecendo-se que certos critrios utilizados no se aplicariam a um domiclio comum.

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

4.1  Condies gerais das edificaes onde funcionam as instituies de acolhimento de crianas e adolescentes

De maneira geral, as condies investigadas revelam uma situao bastante adequada das instituies pesquisadas pelo Levantamento Nacional em 2004, mantendo-se as diferenas usuais entre os ambientes urbanos e rurais. Das instituies pesquisadas, a grande maioria localiza-se em rea urbana (90,3%), sendo apenas 8,3% (49 abrigos) situadas na zona rural. No Levantamento Nacional, as condies gerais das edificaes dos abrigos para crianas e adolescentes foram analisadas segundo trs quesitos: i) abastecimento de gua; ii) abastecimento de luz; e iii) esgotamento sanitrio. Com relao ao abastecimento de gua, como mostra a tabela 1, 84,6% das instituies pesquisadas so servidas pela rede geral, considerada como a forma adequada de abastecimento hdrico. Outros 11% so abastecidos por meio de poos ou nascentes, ressaltando-se que, na zona rural, 51% dos abrigos investigados so abastecidos dessa forma, que tambm tem presena significativa na rea urbana: 7,5% (40 abrigos). Com relao ao segundo quesito analisado (abastecimento de luz), todos os abrigos que responderam questo so abastecidos pela rede geral de energia eltrica, inclusive os rurais (100%), o que bastante positivo. Na rea urbana, s 0,2% dos abrigos pesquisados no responderam ou no sabiam dizer a forma de iluminao da instituio. Finalmente, o terceiro quesito das condies de acesso infraestrutura trata da disposio de resduos sanitrios. A principal forma de esgotamento sanitrio em 72% das instituies de abrigo pesquisadas a rede geral, enquanto 20,4% possuem fossas spticas, o que soma 92,4% de adequao a esse critrio. Na zona urbana, o percentual de abrigos adequados de 93,3%, enquanto nas reas rurais, de 83,7%. Nesse quesito, est a maior proporo de abrigos no adequados com relao infraestrutura (5,8%), embora bastante minoritrios.

Da Concepo Realidade...

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TABELA 1

Condies gerais das edificaes dos abrigos da Rede SAC, segundo localizao Brasil
(Em % de abrigos)
caracteristicas consideradas quesitos condioes funo desempenhada rea rural acesso infraestrutura Principal forma de abastecimento de gua rede geral poo ou nascente cisterna outras No sabe /no respondeu sobre a forma de abastecimento de gua Principal forma de abastecimento de luz rede geral No sabe /no respondeu sobre a forma de abastecimento de luz Principal forma de esgotamento sanitrio rede geral fossa sptica fossa comum No sabe /no respondeu sobre a forma de esgotamento sanitrio caracteristicas fsicas material da maior parte das paredes externas alvenaria madeira outro no sabe/no respondeu sobre o material das paredes funcionamento em rea exclusiva* cozinha dormitorios refeitorio admistrao recreao interna sala de atendimento tecnico especializado recreao externa horta escola/salas de aula berrio oficinas artesanais consultorio mdico gabinete odontologico oficinas profissionalizantes outros no sabe /no respondeu sobre areas exclusivas 32,7 51 6,1 10,2 0 100 0 20,4 63,3 14,3 2 98 2 0 0 98 95,9 85,7 77,6 77,6 63,3 73,5 79,6 57,1 10,2 36,7 20,4 30,6 32,7 14,3 0 rea urbana 89,3 7,5 0,9 0,6 1,7 99,8 0,2 76,9 16,4 5,1 1,7 97 1,5 0,2 1,3 94,7 94,2 80,5 75,2 72,9 55,5 52,8 33,5 28,9 32,5 25 17,7 12,2 11,5 8,5 0,8 total de abrigos

84,46 11 1,4 1,4 1,7 99,7 0,3 72 20,4 5,8 1,9 96,9 1,5 0,2 1,4 94,6 93,7 80,6 75,2 73,3 56 54,5 37,7 31,4 30,6 26,3 17,7 13,6 13,2 8,8 0,8

Fonte: Silva (2004) e Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC. Notas: 1 Torneira pblica ou chafariz, carro-pipa, rio, aude ou barreiro e gua de outra propriedade (vizinho). 2 Chapas de fibro-cimento (um abrigo). 3 Espao limitado por paredes ou divisrias, usado somente para a funo descrita. Considerando resposta para mltiplas reas exclusivas. Percentual em cada linha sobre o total de abrigos da coluna (rurais: 49; urbanos: 532; total: 589).

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4.2  Adequao das instalaes ao desenvolvimento de programa acolhimento institucional

Como j foi visto, recomenda-se que as instituies que oferecem programas de acolhimento institucional do tipo abrigo para crianas e adolescentes mantenham caractersticas residenciais tanto no que se refere rotina desenvolvida quanto nos espaos construdos. Assim, conforme o que est estabelecido no Estatuto da Criana e do Adolescente, o abrigo representa uma moradia alternativa, da qual necessitam algumas crianas e adolescentes, preferencialmente por um perodo breve. Por outro lado, por estarem vivenciando uma situao especial de fragilidade, estas pessoas necessitam de maiores cuidados no atendimento oferecido e no ambiente constitudo para sua recepo e seu acolhimento. Com a inteno de verificar-se em que medida as instituies pesquisadas pelo Levantamento Nacional estavam de acordo com as diretrizes para o reordenamento de abrigos no que se refere s instalaes fsicas, foram analisadas caractersticas afetas a dois aspectos: i) a insero da edificao no contexto da comunidade; e ii) a configurao dos seus espaos internos.
4.3 Insero da edificao no contexto da comunidade

As caractersticas de insero da edificao no contexto da comunidade so importantes porque, como visto anteriormente, o local de moradia representa o lugar do indivduo no mundo e, especialmente, na comunidade em que vive, sendo uma extenso da sua identidade. Por este motivo, as instituies de abrigo devem se inserir em bairros residenciais e no destoar das residncias ao seu redor. Alm disso, na busca de superao das instituies totais, desejvel que as instituies de abrigo se instalem em bairros que permitam o acesso facilitado a servios e equipamentos comunitrios, possibilitando a interao com a comunidade circundante e a utilizao da rede de servios existentes. Assim, a adequao da edificao no contexto foi avaliada segundo trs quesitos: i) a existncia de outras residncias nas proximidades do abrigo; ii) o aspecto externo da edificao; e iii) a disponibilidade de servios na vizinhana. Com relao ao primeiro deles, a grande maioria dos abrigos (95,1%) contava com residncias nas proximidades, o que foi considerado adequado. Apenas 4,4% dos abrigos no contavam com residncias prximas, sugerindo que estavam inseridos em bairros isolados ou no residenciais. Com relao ao segundo quesito considerado, o aspecto externo da edificao em que se desenvolve o programa de abrigo, foram analisadas as informaes sobre os tipos de construes destinadas moradia das crianas e dos

Da Concepo Realidade...

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adolescentes abrigados, como casas, apartamentos, pavilhes/prdios ou outras. Nesta avaliao, foram classificados como adequados os abrigos que informaram ter pelo menos uma construo do tipo casa. Para a utilizao desse parmetro de adequao, considerou-se que a maior parte dos domiclios particulares brasileiros esto sediados em construes como casas ou apartamentos em edifcios residenciais. Alm disso, o imaginrio coletivo com relao moradia reforado pela usual representao da habitao por meio de uma casa. Assim, partiu-se do pressuposto de que, para se assemelhar a uma residncia e reproduzir um ambiente residencial, as instituies de abrigo deveriam manter alguma referncia usual aparncia externa de um domiclio comum. O percentual de abrigos adequados segundo o aspecto externo da edificao caiu em relao ao anterior. As instituies pesquisadas que tinham pelo menos uma casa destinada moradia das crianas e dos adolescentes sob seus cuidados representaram 66,9% do total. Outros 24,6% possuam exclusivamente outros tipos de construes, em sua grande maioria pavilhes/prdios, que remetiam s antigas instituies de atendimento a crianas e adolescentes. Como terceiro quesito relativo insero da edificao no contexto da comunidade, analisou-se a disponibilidade de servios na vizinhana que poderiam ser usados pelas crianas e pelos adolescentes abrigados. As instituies que responderam o questionrio enviado assinalaram, entre as opes oferecidas, os servios existentes nas proximidades do abrigo: comrcio, delegacia, escola, escritrios, hospital, igreja, indstrias, outras instituies de abrigo, ponto de nibus e posto de sade. Em relao a esse quesito, os resultados do Levantamento Nacional mostraram que 84,6% dos abrigos pesquisados possuam escolas prximas e 82,7% tinham acesso facilitado a pontos de nibus. Comrcio e igrejas/ templos estavam presentes na vizinhana de 73,3% das instituies, enquanto havia postos de sade em 66,2% dos casos. Cerca de um tero dos abrigos mantinha proximidade com equipamentos como hospitais (34,5%), escritrios (28%) e delegacias (27,3%). Foram minoria as entidades que tinham como vizinhas outras instituies de abrigo (21,1%) e indstrias (16,8%). Esse retrato mostrou que a maior parte das instituies pesquisadas tinha possibilidade de acesso a importantes servios e equipamentos nas suas proximidades, o que poderia facilitar em muito a promoo da convivncia das crianas e dos adolescentes com a comunidade direito estabelecido como fundamental pelo Estatuto da Criana e do Adolescente e que deve ser priorizado no desenvolvimento das atividades dos programas de abrigo. Indo alm da anlise da presena isolada deste ou daquele servio nas proximidades das instituies pesquisadas, para melhor qualificar o contexto em

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que se inseriam esses abrigos, foi estabelecida uma pontuao para cada um dos elementos presentes na vizinhana. soma resultante atribuiu-se a classificao de timo, bom ou ruim. Definiram-se como mais importantes os itens escola, posto de sade e ponto de nibus, recebendo dois pontos cada um, quando existentes. Estes foram definidos como os mais valorosos porque os dois primeiros representam servios bsicos essenciais de ateno a crianas e adolescentes e o terceiro evidencia um equipamento pblico estratgico para facilitar a mobilidade das pessoas e o acesso quilo que no estiver disponvel nos arredores. Outros trs itens, tambm importantes para a promoo da convivncia das crianas e dos adolescentes com a comunidade prxima, mereceram um ponto cada: comrcio, delegacia e igrejas/templos.3 Com relao a outras instituies de abrigo nas vizinhanas, no desejvel que um abrigo fique em local especializado, em que existam apenas entidades desse tipo. Entretanto, em alguns casos, a existncia de outros abrigos nas proximidades pode at significar um fator positivo, como a aproximao de irmos, que no puderam permanecer no mesmo abrigo. Pode, ainda, significar a existncia de outras unidades ligadas a uma mesma instituio, sendo natural estarem prximas umas das outras. Assim, estabeleceu-se a presena de outros abrigos como item indiferente nos casos das entidades que citaram haver tambm residncias nas proximidades, o que leva deduo de que no se trata de local estritamente institucional. Por outro lado, para as entidades que informaram existir outros abrigos, mas no citaram residncias nas proximidades (seis abrigos), esse item foi considerado negativo, assim como a presena de indstrias, equivalendo subtrao de um ponto para cada. A soma resultante da aplicao da pontuao a cada item presente nos arredores das instituies pesquisadas podia apresentar um resultado mximo de nove pontos e um mnimo de dois pontos negativos. A partir desses parmetros, estabeleceu-se, neste trabalho, como tima a vizinhana dos abrigos que conseguiram pontuao entre seis e nove; boa para os que tiveram um total de trs a cinco pontos; e ruim para os que somaram dois pontos ou menos. Adotando esses critrios os resultados do Levantamento Nacional mostraram que a grande maioria dos abrigos da Rede SAC tinha vizinhana classificada como tima (69,8%) ou boa (19,7%), o que representava 89,5% de abrigos considerados adequados segundo esse quesito. Em todo o Brasil, o Levantamento Nacional encontrou uma proporo de 58,4% de instituies de abrigo que obedeceram aos trs critrios estabelecidos
3. A existncia de escritrios e hospitais foi considerada indiferente. No caso de hospitais, especificamente, a instalao deste tipo de equipamento estabelecida em um planejamento de escala mais abrangente, no mbito da cidade, e no no da sade da populao. Assim, ainda que a proximidade de um hospital seja interessante, no se pode tornar negativa sua inexistncia

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nessa anlise: i) ter residncias nas proximidades; ii) possuir pelo menos uma construo com aspecto tipicamente residencial; e iii) dispor de uma quantidade razovel de servios e equipamentos nas proximidades. Pode-se afirmar, portanto, que a maioria do universo dos abrigos pesquisados estava adequada quanto insero das suas edificaes no contexto das comunidades em que se localizam, o que poderia facilitar a garantia do direito convivncia comunitria das crianas e dos adolescentes sob seus cuidados. O desenvolvimento de atividades adequadas ao desenvolvimento infantojuvenil e, especificamente, de crianas e adolescentes em situao de risco pessoal e social certamente depende do projeto pedaggico da instituio que se dedique a atend-los e da relao estabelecida com os profissionais que lhes do ateno especializada e cotidiana na entidade. Por sua vez, as caractersticas relativas configurao dos espaos internos dos abrigos tambm influenciam no desenvolvimento do projeto pedaggico e foram analisadas levando-se em considerao um mnimo de conforto, a adequao ao atendimento personalizado e em pequenos grupos princpio estabelecido pelo Estatuto da Criana e do Adolescente para o atendimento em entidades e a acessibilidade para pessoas com deficincias, o que indica a possibilidade de acolher indistintamente crianas e adolescentes nessa condio. Assim, a partir das informaes disponveis, foram considerados cinco quesitos, a saber: i) o nmero de dormitrios por unidade de atendimento; ii) o nmero de crianas e adolescentes por dormitrio; iii) o nmero de crianas e adolescentes por sanitrio disponvel; iv) a existncia de locais individuais para guarda de objetos pessoais das crianas e dos adolescentes abrigados; e v) a existncia de instalaes adaptadas ao acesso de pessoas com deficincias. Para o primeiro deles, o nmero de dormitrios destinados a crianas e adolescentes sob os cuidados da entidade, estabeleceu-se como adequado um mximo de seis dormitrios por unidade de atendimento. Para a definio deste parmetro, buscou-se a coerncia com o princpio de atendimento em pequenos grupos estabelecido pelo Estatuto da Criana e do Adolescente para o que se recomenda o acolhimento de at 25 crianas e adolescentes por unidade , bem como a acomodao de no mximo quatro pessoas em um mesmo dormitrio. Alm disso, levou-se em considerao que 52,2% dos domiclios particulares no Brasil tm no mximo cinco cmodos e 44,5% tm entre cinco e dez. Tendo em vista a possibilidade de adaptao de unidades habitacionais para a utilizao em programas de abrigo, o que facilita em muito a manuteno de aspectos residenciais, avaliou-se que mais do que seis dormitrios constituiriam edificaes muito diferentes do padro residencial brasileiro.

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Os resultados do Levantamento Nacional mostraram, a partir da adoo desses critrios, que a maioria dos abrigos possua um nmero adequado de dormitrios por unidade de atendimento (86,4%). Entretanto, apenas 18% das instituies mantinham um nmero pequeno de at quatro crianas e adolescentes por dormitrio. Ou seja, os dormitrios eram escassos j que abrigavam um grande nmero de crianas e adolescentes, o que aproximou as instituies mais das caractersticas de ambientes institucionais, nos moldes dos antigos abrigos para crianas e adolescentes, descaracterizando o ambiente residencial.
GRFICO 3
Distribuio dos abrigos da Rede SAC, segundo nmero de crianas e adolescentes por dormitrio Brasil
At 4 18,0%

No sabe/no respondeu 3,4%

Mais do que 4 78,6% Fonte: Silva (2004) e Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.

O nmero de crianas e adolescentes por dormitrio foi calculado pelo cruzamento de dois aspectos: i) a densidade por dormitrio, ou seja, a relao entre o total de crianas e adolescentes atendidos pela instituio e o nmero de dormitrios existentes; e ii) o nmero mximo de crianas e adolescentes que utilizavam um mesmo quarto no perodo da pesquisa. Considerou-se como limite para adequao a presena de at quatro crianas e adolescentes por dormitrio, levando-se em conta os parmetros adotados em diretrizes para o reordenamento de instituies de abrigo que fazem referncia capacidade mxima por dormitrio. Por outro lado, considerou-se, tambm, que a convivncia de at quatro pessoas em um mesmo dormitrio seria razovel para proporcionar um ambiente com semelhana residencial, com condies mnimas de sade e conforto. Deve-se ressaltar que essas condies dependem, tambm, do tamanho dos dormitrios, bem como do uso que permitido fazer do seu ambiente informaes no colhidas diretamente pelo Levantamento Nacional.

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A investigao do nmero mximo de pessoas utilizando o mesmo dormitrio no perodo da pesquisa revelou que, ao mesmo tempo em que foram encontrados abrigos com apenas uma (0,2%) ou duas (2,4%) crianas e adolescentes por dormitrio, 7,5% das instituies mantinham mais de 20 no mesmo quarto, chegando ao nmero mximo de 80 em um mesmo dormitrio. O terceiro quesito referiu-se ao nmero de crianas e adolescentes por sanitrio, obtido pela relao entre o total destes vivendo no abrigo e o nmero de sanitrios disponveis para uso. Considerou-se como adequada a densidade mxima de at sete crianas e adolescentes por sanitrio.4 Por esse parmetro, os resultados do Levantamento Nacional apontaram que, no Brasil, 59,1% das instituies pesquisadas atendiam a esse critrio, registrando-se, na anlise regional, que as regies Centro-Oeste, Sudeste e Sul tm, respectivamente, 63,4%, 63% e 61,5% dos abrigos adequados. J a regio Nordeste apresenta 50% dos abrigos em adequao, enquanto o Norte apresenta o percentual mais baixo: 36%, invertendo a relao entre adequados e no adequados. O quarto quesito diz respeito existncia de locais individuais para guarda de objetos pessoais das crianas e dos adolescentes abrigados, recomendao qual conferida singular importncia nos documentos de diretrizes para organizao de entidades que ofereciam abrigo para crianas e adolescentes. Do total de entidades pesquisadas, 85,6% possuam espaos para que cada criana e adolescente pudesse guardar seus pertences, como roupas, documentos, fotos, livros e brinquedos pessoais. Ainda assim, 13,6% das entidades no possuem esse tipo de local reservado, que pode ser simplesmente um armrio, uma gaveta, ou uma prateleira individual. O quinto e ltimo quesito considerado em relao configurao dos espaos internos dos abrigos diz respeito adaptao das instalaes fsicas ao acesso de pessoas com deficincias. Este foi o quesito com menor ndice de adequao dos abrigos da Rede SAC: apenas 12,6% das instituies podiam receber crianas e adolescentes portadores de deficincias com o conforto de instalaes adequadas.
4. Na ausncia de referncias oficiais sobre esta questo, decidiu-se pela consulta aos parmetros utilizados em cdigos de edificaes e obras municipais, que variam de cidade para cidade. A partir de uma breve pesquisa nesses documentos, possvel elencar algumas consideraes. No que se refere s edificaes habitacionais, determina-se que cada habitao tenha, pelo menos, um conjunto de bacia sanitria, lavatrio e chuveiro, ou seja, um sanitrio. Em se tratando de habitaes multifamiliares, ou seja, que abrigam mais de uma famlia com uso de instalaes comuns, estabelecida como mnima a existncia de dois sanitrios, sendo um para cada sexo. Por outro lado, quando h referncia a entidades de abrigo, so classificadas como habitaes coletivas, juntamente com asilos, albergues e penses, entre outras. Na maior parte dos casos, o nmero de habitantes por sanitrio estabelecido para esse tipo de edificao varia entre dez e 20 pessoas. Frente diversidade desse quadro, tentou-se determinar um parmetro para avaliar a adequao das instituies pesquisadas com relao s diretrizes de reordenamento. Levou-se em conta a aproximao desejada entre as entidades de abrigo e uma residncia comum, optando-se por um meio termo: a mdia entre o mnimo das exigncias legais para os abrigos que, ao que tudo indica, ainda respondem s antigas prticas de atendimento a crianas e adolescentes e as exigncias para habitaes unifamiliares, considerando que a mdia de habitantes por domiclio no Brasil de 3,6 pessoas. Assim, adotou-se como parmetro de adequao a densidade de sete crianas e adolescentes por sanitrio disponvel para uso no abrigo.

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Em todo o pas, o Levantamento Nacional identificou que existiam poucos abrigos preparados para receber pessoas com deficincias, o que exigiria um mnimo de adaptao nas instalaes fsicas: portas mais generosas, reduo de obstculos nas circulaes e sanitrios com apoios nas paredes. Sem isso, apareceram as indesejveis especializaes: de um lado, os abrigos que s recebem pessoas com deficincias, por serem os nicos que tm condies de faz-lo; de outro, um sem nmero de rejeies s crianas e aos adolescentes com deficincias e a dificuldade de sua insero com igualdade na poltica de atendimento em instituies de acolhimento. As instituies de abrigo consideradas adequadas em relao configurao dos seus espaos internos, que atenderam a todas as condies simultaneamente apresentadas anteriormente, representaram uma parcela nfima do total pesquisado: apenas 0,8%. Nas regies Nordeste, Sul e Centro-Oeste, a situao ainda pior: nenhuma instituio foi considerada adequada segundo todos os critrios. Com efeito, percebeu-se que o ltimo quesito acessibilidade para pessoas com deficincias foi o que mais exclui entidades da condio de adequao. Retirando-se da anlise esse parmetro, a parcela de abrigos considerados adequados no total do universo pesquisado sobe para 11%.
TABELA 2
Condies de adequao dos abrigos da Rede SAC, segundo critrios de configurao dos espaos internos Brasil e grandes regies
quesitos condioes norte adequado nmero de crinaas e adolescentes por dormitrio inadequado no sabe/no respodeu adequado numero de dormitorios inadequado no sabe/no respodeu adequado numero de crianas e adolescentes por sanitrio inadequado no sabe/no respodeu adequado existencia de espaos individuais para a guarda de pertences inadequado no sabe/no respodeu 12,0% 88,0% 0,0% 96,0% 4,0% 0,0% 36,0% 64,0% 0,0% 84,0% 16,0% 0,0% nordeste 12,5% 79,5% 8,0% 79,5% 15,2% 5,4% 50,0% 49,1% 0,9% 81,3% 18,8% 0,0% regies brasileiras sudeste 18,7% 79,6% 1,7% 88,2% 11,1% 0,7% 63,0% 35,6% 1,4% 87,2% 11,8% 1,0% sul 21,3% 75,4% 3,3% 86,9% 11,5% 1,6% 61,5% 36,9% 1,6% 85,2% 13,1% 1,6% centrooeste 22,0% 73,2% 4,9% 85,4% 9,8% 4,9% 63,4% 36,6% 0,0% 87,8% 12,2% 0,0% 18,0% 78,6% 3,4% 86,4% 11,5% 2,0% 59,1% 39,7% 1,2% 85,6% 13,6% 0,8% (Continua) Brasil

Da Concepo Realidade...
(Continuao) quesitos condioes norte adequado acessibilidade para pessoas portadoras de deficiencias inadequado no sabe/no respodeu 12,0% 84,0% 4,0% 8,0% 4,0% nordeste 16,1% 81,3% 2,7% 8,0% 0,0% regies brasileiras sudeste 12,5% 86,9% 0,7% 11,4% 1,4% sul 9,0% 90,2% 0,8% 12,3% 0,0% centrooeste 14,6% 82,9% 2,4% 14,6% 0,0% 12,6% 86,1% 1,4% 11,0% 0,8% Brasil

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adequados nos quatro primeiros quesitos(exc. acesso a PPDs) adequados em todos os critrios

Fonte: Silva (2004) e Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.

Ainda assim, o percentual de abrigos adequados permanece baixo e no houve grandes variaes por regies brasileiras. Enquanto 58,4% das instituies estavam adequadas segundo os parmetros externos da edificao, menos de um quinto dessa parcela seguiu orientaes mnimas de ambientao interna.
4.4 Sntese das condies da infraestrutura dos abrigos

A anlise da estrutura fsica das instituies de abrigo que recebem recursos do governo federal por meio da Rede SAC demonstra que, na mdia, as condies gerais de acesso infraestrutura bsica e as caractersticas fsicas encontram-se bastante adequadas. A insero das edificaes na comunidade tambm se mostra positiva, visto que a maioria possui construes que podem resgatar referncias residenciais, assim como dispe de vizinhana que possibilita a convivncia das crianas e dos adolescentes com a comunidade. Passando-se porta adentro das entidades, a situao um pouco diferente. Uma pequena parte atende a critrios mnimos estabelecidos, como at seis crianas e adolescentes por dormitrio, assim como a acessibilidade para pessoas com deficincias. A avaliao no tratou de outros tantos aspectos importantes, como o tamanho dos espaos e o uso que permitido fazer desses ambientes. Tambm no tratou de pontos como a existncia de espaos que permitam a realizao tranquila de estudos e tarefas escolares ou a existncia de espelhos em altura compatvel com a utilizao pelas crianas. Ainda assim, as informaes analisadas demonstram que h preocupao com a realizao de atividades de recreao e lazer e que a maioria das crianas e dos adolescentes atendidos pela Rede SAC tem a possibilidade de guardar seus pertences em locais individuais. Vale ressaltar que esse estudo no pretende, de forma alguma, desqualificar as instituies que ainda no esto adequadas segundo os critrios aqui considerados. Muitas delas foram aprovadas segundo a legislao de obras e edificaes existente em seus municpios e so registradas nos conselhos municipais de direitos

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das crianas e dos adolescentes, da maneira como esto estruturadas. Isso indica que alteraes dessa ordem no dependem exclusivamente da iniciativa isolada dessa ou daquela entidade. Antes disso, preciso que haja incentivo e orientao. As polticas de ateno a crianas e adolescentes devem voltar a ateno tambm para a estrutura fsica das entidades de atendimento. Mas no mais no sentido de medir sua eficincia pelo nmero de metros quadrados construdos ou pelo valor agregado propriedade pelas benfeitorias realizadas internamente, como no passado. Ao contrrio, talvez dizendo que o ambiente ideal para acolher provisoriamente crianas e adolescentes afastados de suas famlias pode ser encontrado na busca da simplicidade aconchegante das residncias, possibilitando que tenham lugar para desenvolver as atividades comuns sua faixa etria e permitindo a expresso individual de todos, cada um a seu modo. Um ambiente que tenha generosas portas abertas para ir e vir e janelas que mostrem o mundo e permitam conhec-lo.
4.5  Iniciativas recentes para a adequao da infraestrutura fsica dos programas de acolhimento institucional

A despeito dos direitos assegurados no ECA, a pesquisa realizada pelo Ipea e apoiada pelo Conanda em 2004 identificou o descompasso entre a legislao e a realidade nos servios de acolhimento em abrigos para crianas e adolescentes. A realizao da pesquisa foi um dos primeiros indicativos de uma maior preocupao por parte do Estado brasileiro com a situao de crianas e adolescentes afastados do convvio familiar. Com a finalidade de construir subsdios para a elaborao do Plano Nacional de Promoo, Defesa e Garantia do Direito de Crianas e Adolescentes Convivncia Familiar e Comunitria foi criada em 2004, por decreto presidencial, uma comisso intersetorial com a participao de representantes dos trs poderes da Repblica ( executivo, legislativo e judicirio) e segmentos da sociedade civil da rea dos direitos da infncia e da adolescncia. O documento foi apresentado ao Conanda e ao Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) que o disponibilizaram, posteriormente, para consulta pblica. Em 2009 foi publicado o documento denominado Orientaes tcnicas para servios de acolhimento para crianas e adolescentes, elaborado sob a coordenao do Conanda e do CNAS com o objetivo de regulamentar, no territrio nacional, a organizao e a oferta de servios de acolhimento para crianas e adolescentes, no mbito da poltica de Assistncia Social. Sua formulao levou em considerao diversas discusses sobre essa temtica, realizadas em diferentes fruns regionais, nacionais e internacionais , cabendo destacar as Conferncias Estaduais e Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente realizadas em 2007 e, em especial, os encontros do Grupo de Trabalho Nacional Pr-Convivncia Familiar

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e Comunitria (GT Nacional) (BRASIL, 2009). Importante esclarecer que a definio das orientaes tcnicas representa um avano na direo da promoo do direito convivncia familiar e comunitria no pas, ao dar continuidade s iniciativas da sociedade civil e aos compromissos assumidos perante esta pelo MDS, pela SEDH, pelo Conanda e pelo CNAS. A importncia remetida a esse documento deve-se ao fato de que, com sua publicao, a questo do acolhimento de crianas e adolescentes passou a fazer parte explicitamente da Poltica Nacional de Assistncia Social, podendo contar formalmente com todos seus equipamentos, desde os recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social at sua infraestrutura de recursos humanos e instituies dispostas nos municpios, tais como os Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras) e os Centros de Referncia de Assistncia Social Especializada (Creas). Alm disso, pela primeira vez, so estabelecidos parmetros de funcionamento e ofertadas orientao metodolgicas para a prestao de servios de acolhimento de crianas e adolescentes por parte das entidades assistenciais e governamentais presentes nos municpios do pas. No tocante organizao do espao fsico das instituies de acolhimento, o documento em referncia reafirma os princpios do ECA, fixando parmetros de acolhimento que buscam manter os servios com aspecto semelhante ao de uma residncia e inseri-los cada vez mais na comunidade, tornando-os mais acolhedores e com condies materiais para o atendimento com padres de dignidade. Alm disso, o documento reafirma a necessidade da oferta de servios personalizados e em pequenos grupos com o objetivo de favorecer o convvio familiar e comunitrio de crianas e adolescentes atendidos
5 ADOLESCENTES EM CONFLITO COM A LEI: SITUAO DO ATENDIMENTO INSTITUCIONAL NO BRASIL

Nesta seo, sero analisadas as unidades socioeducativas de privao de liberdade ao adolescente em conflito com a lei. As medidas socioeducativas so previstas no Art. 112 do Estatuto da Criana e do Adolescente e so aplicadas quando verificada a prtica de ato infracional. Podem ir desde a advertncia; a obrigao de reparar dano; a prestao de servios comunidade; e a liberdade assistida; at a insero em regime de semiliberdade ou a internao em unidades socioeducativas. Este texto tratar apenas das medidas de internao, que a medida privativa de liberdade, resultante de um processo judicial. Sua aplicao se d aos adolescentes entre 12 a 18 anos mediante o cometimento de ato infracional de grave ameaa ou violncia pessoa, ou quando houver reincidncia no cometimento de infraes. A durao pode variar de seis meses a at trs anos, conforme o princpio da brevidade, da excepcionalidade e do respeito condio peculiar

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de pessoa em desenvolvimento. A cada seis meses, o adolescente dever passar por uma avaliao; conforme estabelece o Art. 121 do Estatuto da Criana e do Adolescente, ao Estado cabe a gerncia das medidas de privao de liberdade, em espaos adequados. A medida socioeducativa de internao deve ser instalada em espao fsico especialmente preparado que atenda s exigncias do ECA e do Sistema Nacional Socioeducativo (Sinase). Deve possibilitar a separao dos adolescentes por idade, compleio fsica e gravidade da infrao, alm de permitir o desenvolvimento da proposta pedaggica em condies adequadas de segurana. A quantidade de vagas ofertadas poder variar entre 20 e 90, dependendo das caractersticas da populao e da demanda regional. Os adolescentes privados de liberdade tm no ECA e no Sinase a garantia de inmeros direitos especficos para garantir a eficcia da aplicao da medida socioeducativa de privao de liberdade, tendo em vista a extrema necessidade que deve justificar sua indicao. Alm disso, o cumprimento de medida socioeducativa d-se no mbito da proteo integral a crianas e adolescentes, tambm garantida pelo estatuto. Ao contrrio do Cdigo do Menor, que oferecia respaldo legal para o controle e a interveno sobre uma parcela das crianas e dos adolescentes considerados em situao irregular, o ECA apresenta garantias para todos os adolescentes e todas as crianas, sem distino. Na realidade, o que os dados do Mapeamento Nacional realizado pelo Ipea/ MJ em 2002 mostraram que muitos desses adolescentes convivem cotidianamente no apenas com o no cumprimento das determinaes especficas para a medida de internao que, em si, significa a privao temporria do direito de ir e vir, no mais que isso , mas tambm com a violao de seus direitos como adolescentes, previstos no ECA, e como seres humanos, previstos em documentos internacionais dos quais o Brasil signatrio.
5.1 Alguns resultados do mapeamento nacional 5.1.1 Perfil do adolescente em cumprimento de medida de internao

Na poca da realizao da pesquisa (2002), o Mapeamento Nacional identificou que existiam no Brasil 190 unidades socioeducativas de privao de liberdade no Brasil e cerca de 10 mil adolescentes internos no total destas instituies.

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TABELA 3

Unidades de privao de liberdade ao adolescente em conflito com a lei Brasil, 2002


Estados Norte AC AP AM PA RO RR TO Centro-Oeste DF GO MT MS Sudeste SP MG ES RJ Nordeste AL BA CE MA PB PE PI RN SE Sul PR SC RS Brasil Fonte: Brasil (2002). Total 21 2 3 4 6 4 1 1 16 1 5 2 7 83 70 10 2 1 35 2 3 6 4 4 10 1 3 2 35 3 17 15 190 Nmero de adolescentes 469 61 65 116 142 37 32 16 626 247 118 96 165 5.460 4.429 333 46 652 1696 39 343 373 89 219 450 85 55 43 1304 341 119 844 9555

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Eram adolescentes do sexo masculino (90%); com idade entre 16 e 18 anos (76%); da raa negra (mais de 60%); que no frequentavam a escola (51%); que no trabalhavam (49%); e viviam com a famlia (81%) quando praticaram o delito. No concluram o ensino fundamental (quase 90%); eram usurios de drogas (85,6%); e consumiam, majoritariamente, maconha (67,1%), cocana/ crack (31,3%) e lcool (32,4%). Os principais delitos praticados por esses adolescentes foram: roubo (29,5%), homicdio (18,6%), furto (14,8%) e trfico de drogas (8,7%).
5.2 Ambiente fsico das instituies socioeducativas5

Embora as regras da Organizao das Naes Unidas (ONU) estabeleam que os adolescentes privados de liberdade tm direito a instalaes e servios que preencham todos os requisitos de sade e dignidade humana (ONU, 1990), princpio ratificado nos Arts. 94 e 124 do Estatuto da Criana e do Adolescente, do total de unidades pesquisadas, em 71% as direes avaliaram que o ambiente fsico destas no est adequado s necessidades da proposta pedaggica de aplicao da medida socioeducativa. Os problemas apontados variaram da inexistncia de espaos para desenvolvimento de atividades esportivas e de convivncia at o pssimo estado de manuteno e higiene de algumas unidades, que abrigavam adolescentes em condies sub-humanas. Foram encontradas unidades em que no existiam banheiros suficientes, outras com infiltraes e escassez de gua e algumas que no permitiam sequer a entrada de luz natural. Certos relatos mencionaram adolescentes que dormiam no cho molhado e outros, sem colches. Muitas instituies funcionavam em prdios adaptados, alguns eram antigas prises. Entre estes, muitos eram reformados e outros nem isso sequer. Algumas reformas registraram a busca de adaptao proposta pedaggica, mas foram encontradas instituies que promoveram reformas simplesmente para aumentar a segurana ou que no tinham qualquer relao direta com os adolescentes internos. Em uma instituio, por exemplo, verificou-se que a recepo e as salas da direo e dos tcnicos mantinham boa aparncia e estrutura fsica; porm, a rea destinada aos alojamentos e s salas de aula eram extremamente precrias, com aspecto prisional. Em outra instituio, constatou-se que as reformas mais recentes haviam sido direcionadas para o isolamento dos internos e que janelas com grades foram colocadas bem acima da altura deles.
5. As instituies pesquisadas no sero identificadas, uma vez que o Ipea se comprometeu com o sigilo das respostas. As informaes identificadas foram entregues para subsidiar os trabalhos do Departamento da Criana e do Adolescente poca vinculado ao Ministrio da Justia.

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No momento da realizao do mapeamento, novos prdios tambm estavam sendo construdos: uns de acordo com os novos paradigmas propostos pelo ECA; outros, infelizmente, ainda segundo os mesmos modelos prisionais. Registra-se o exemplo de uma instituio construda no estado da Bahia concebida como uma espcie de vila, em local aprazvel, com diviso por idade e porte fsico, boas salas de aula, oficinas especficas para cada atividade, templo religioso e reas verdes. Caso exemplar da importncia da relao dos adolescentes com o ambiente fsico das instituies foi verificado em Teresina, no Piau. Os adolescentes encontravam-se provisoriamente em um presdio para adultos em virtude da destruio da instituio de internao masculina durante uma rebelio. Foi relatado que a unidade de origem, que estava em reforma, possua uma oficina de marcenaria na qual eram confeccionados caixes que, armazenados no local, conferiam a este um aspecto bastante mrbido. Durante a rebelio, aquele foi um dos locais mais destrudos. Por outro lado, as salas de aula e de computao permaneceram quase intactas. Vale ressaltar, ainda, que entre os 23% de instituies que foram consideradas adequadas pelos seus dirigentes, em alguns casos, o termo adequado foi pensado em relao s expectativas do entrevistado, nem sempre refletindo uma adequao real s necessidades da proposta pedaggica. Uma das instituies tidas como adequadas, por exemplo, foi avaliada por outros atores entrevistados como prisional, tanto externa quanto internamente. Outras duas, que foram consideradas adequadas por serem novas e terem espaos amplos, possuam muitas grades, guaritas e sistema de monitoramento eletrnico. Em algumas instituies, ainda, a despeito de existirem espaos fsicos para convivncia e prticas esportivas, como refeitrio e quadras de esporte, que so adequados, estes no eram utilizados. Do total de instituies de privao de liberdade existentes no segundo semestre de 2002, 21% possuam quartos individuais e 94%, quartos coletivos com capacidade para at 25 adolescentes, sendo que uma mesma entidade podia ter as duas modalidades preciso destacar, no entanto, que vrias instituies se encontravam superlotadas, de modo que existiam mais adolescentes em cada quarto. H registros de at cinco em um quarto individual, e os coletivos abrigavam at o dobro de sua capacidade. Exemplo grave observado foi o de uma unidade institucional em So Paulo, em que havia apenas dois quartos, um abrigando 60 e o outro, 20 jovens. Em outro caso, em Pernambuco, at mesmo as salas de atividades estavam sendo utilizadas para alojar os adolescentes, em virtude da superlotao dos quartos.

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GRFICO 4
50,0% 45,0% 40,0% 35,0% 30,0% 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0%

Situao do ambiente fsico das unidades socioeducativas


46,0%

28,0% 23,0%

Adequado a necessidade da proposta pedaggica

Quartos individuais

Ala de isolamento

Fonte: Silva e Mello (2003). Elaborao prpria.

No que se refere s alas de isolamento, gestores de 39% das instituies existentes em 2002 declararam a existncia destas. Segundo os dados levantados pelo mapeamento em 2002, diretores de instituies em que existiam alas de isolamento alegam que este espao uma forma de proteger os meninos quando sofrem ameaas dos demais e tambm para cont-los quando agitados (SILVA; MELLO, 2003).. H afirmaes de que este um mal necessrio. Em alguns casos, o espao reservado aos recm-chegados para uma avaliao. No que se refere s instituies destinadas s mulheres adolescentes privadas de liberdade, salienta-se que, graas ao menor nmero de meninas nessa situao vis--vis o de meninos encontradas poca do mapeamento, a aplicao das medidas de internao e a internao provisria eram mantidas na mesma unidade; em alguns casos, nas destinadas aos meninos, separando-se apenas os pavilhes ou os quartos. Nas instituies para as meninas, registraram-se a inexistncia de espao para abrigar os bebs das adolescentes para a permanncia destes junto s mes.
5.3 Educao

De acordo com a legislao internacional, qualquer adolescente em idade de escolaridade obrigatria tem direito educao adequada s suas necessidades e capacidades, com vistas preparao da sua reinsero na sociedade (ONU, 1990). Da mesma forma, o Estatuto da Criana e do Adolescente estabelece como obrigatrias as atividades pedaggicas durante a aplicao da medida de internao, alm de garantir como direito do adolescente privado de liberdade receber escolarizao. Em relao educao, o mapeamento mostrou que, do total de instituies pesquisadas, 99% ofereciam ensino fundamental aos adolescentes privados de liberdade e 63%, o ensino mdio. A maioria ofertava educao escolar apenas

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para os adolescentes internos por meio da insero de escolas pblicas nas prprias instituies. Entretanto, 14% dessas instituies ainda no ofereciam certificao e enfrentavam inmeras dificuldades para garantir o direto educao aos adolescentes internos, destacando-se a frequente inadequao da escola s especificidades dessa populao e a pouca articulao com as outras atividades desenvolvidas na unidade. Afora isso, foram mencionados problemas quanto inadequao e/ou insuficincia de salas para o desenvolvimento das atividades escolares, alm da falta de professores nas unidades e a insuficincia de capacitao destes para atuar com esses adolescentes.
5.4 Profissionalizao

O mapeamento revelou que 85% das instituies pesquisadas ofereciam aes de profissionalizao aos adolescentes em medida de privao de liberdade. Isso significa dizer que os outros 15 % no estavam de acordo com o garantido no Art. 124 do Estatuto da Criana e do Adolescente, tampouco com as Regras das Naes Unidas para a Proteo dos Jovens Privados de Liberdade, que estabelecem que todo o adolescente deve ter direito a receber formao profissional suscetvel de prepar-lo para a vida ativa (ONU, 1990). O quesito profissionalizao revelou a maior ou a menor capacidade institucional para o estabelecimento de parcerias, seja com organizaes governamentais ou no governamentais. Os resultados do mapeamento mostraram que muitas vezes as aes de profissionalizao eram realizadas de forma no sistemtica e no inseridas em uma poltica estadual de profissionalizao, dependendo da iniciativa de cada direo ou dos prprios funcionrios, que ministravam cursos de forma voluntria. O principal critrio adotado para encaminhar os adolescentes para os cursos de profissionalizao oferecidos foi o de comportamento/disciplina, utilizado por 42% das instituies pesquisadas, indicando, muitas vezes, a utilizao da profissionalizao como prmio por um comportamento considerado bom. Os anos de estudos do adolescente tambm foram o outro critrio citado como muito utilizado para a realizao dos cursos de profissionalizao, demonstrando que a baixa escolaridade dos adolescentes constitua um grande obstculo para o oferecimento de cursos profissionalizantes. O critrio gnero, embora citado por apenas 6% das instituies, era na verdade levado em conta quando se observava que os cursos oferecidos s meninas, em geral, eram diferentes dos oferecidos em unidades masculinas. Entre as principais dificuldades para o oferecimento da profissionalizao foram, apontados a no relao com as necessidades regionais e locais do mercado de trabalho, o nmero reduzido de vagas e a insuficincia da carga horria dos cursos, que no permitiam uma verdadeira preparao para o trabalho.

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5.5 Sade

A sade direito de todos os cidados brasileiros, garantido na Constituio Federal, que trata de maneira especial, ainda, a ateno a ser dada a crianas e adolescentes. Esse direito, reiterado pelo Estatuto da Criana e do Adolescente, por suas caractersticas prprias, sempre oferecido nas instituies de internao, de uma forma ou de outra. Das instituies pesquisadas no mapeamento, 94% afirmaram utilizar os servios da sade pblica local e 60% tinham tambm profissionais pagos com recursos prprios. Assim, evidente que os adolescentes privados de liberdade so atingidos pelas mesmas dificuldades que a maioria da populao enfrenta ao utilizar a sade pblica (demora na marcao de consultas, falta de especialistas e dificuldades para a realizao de exames de maior complexidade; alm de outras adversidades como o preconceito) expresso na negao ou na negligncia do atendimento. A maioria das instituies apontava tambm a ausncia de assistncia aos dependentes qumicos e a de aes em sade mental como grandes dificuldades.
5.6 Cultura, esporte e lazer

O item 47 das Regras da ONU para a Proteo dos Jovens Privados de Liberdade determina que:
() todos os jovens devem ter direito diariamente a um perodo de tempo adequado para exerccio ao ar livre, () durante o qual devem ser-lhes fornecidos espaos, instalaes e equipamentos adequados. () devem ter tempo adicional para atividades dirias de tempos livres, parte das quais devem ser dedicadas, se o jovem o desejar, ao desenvolvimento de aptides para artes e ofcios.

Esse princpio, reiterado pelo ECA, respeitado pela maioria das unidades pesquisadas: apenas 6% disseram que no ofereciam atividades de cultura, esporte e lazer aos adolescentes internos, sendo mais comuns o relato de atividades esportivas na prpria instituio. Foram tambm referidas as atividades artesanais, sendo menos frequentes os espetculos teatrais ou musicais. As atividades externas foram as que apontaram as maiores dificuldades para sua realizao, seja pela falta de transporte ou segurana, seja pela exigncia de autorizao judicial, mesmo que desnecessria, segundo o ECA. A maior parte das instituies mencionou como sadas apenas as visitas aos servios de sade e algumas atividades escolares; por vezes, as atividades de profissionalizao e religiosas.
5.7 Famlia e comunidade

A legislao internacional garante aos adolescentes privados de liberdade a comunicao com a famlia, com os amigos e com os representantes de entidades de renome, bem como o recebimento de visitas e a sada das instalaes da entidade para visitar familiares ou participar de outras atividades. Em consonncia,

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o disposto no Estatuto da Criana e do Adolescente busca reduzir ao mximo as consequncias negativas de uma medida de privao de liberdade, quando necessria, reconhecendo a importncia da manuteno dos vnculos sociais e afetivos do adolescente nesta fase to peculiar do desenvolvimento humano, estabelecendo o direito a atividades externas e a visitas, no mnimo semanais. Sobre famlia e comunidade, 90% das instituies pesquisadas relataram que a proposta pedaggica incentivava a participao da famlia ou de pessoas com vnculo afetivo no processo socioeducativo. No entanto, a maioria entendia como incentivo participao familiar apenas como o cumprimento do direito visita, cuja periodicidade era semanal em 89% dos casos. importante considerar, ainda, que apenas 56% das instituies ofereciam algum tipo de apoio ao deslocamento dos familiares. Houve tambm registros de outras atividades realizadas com as famlias, tendo sido o mais comum o atendimento tcnico famlia, em geral, por assistentes sociais, por meio de visitas domiciliares ou em sesses na prpria instituio, que no necessariamente contavam com a presena do adolescente. As visitas dos adolescentes s famlias ocorriam, em muitos casos, apenas em situaes de morte ou de doena grave de parentes.
5.8 Assistncia jurdica

O Art. 111 do Estatuto da Criana e do Adolescente estabelece garantias processuais ao adolescente, o que inclui pleno e formal conhecimento da atribuio de ato infracional, igualdade na relao processual, defesa tcnica por advogado, assistncia judiciria gratuita e integral aos necessitados, direito de ser ouvido pessoalmente pela autoridade competente e direito de solicitar a presena de pais ou responsvel. Assim, a legislao brasileira est de acordo com as regras internacionais das quais o pas signatrio: as Regras Mnimas das Naes Unidas para a Administrao da Justia da Infncia e da Juventude Regras de Beijing (1985), a Conveno das Naes Unidas sobre os Direitos da Criana (1989), e as Regras das Naes Unidas para a Proteo dos Jovens Privados de Liberdade (1990). Em 64% das unidades do pas na poca da realizao do mapeamento, afirmou-se haver disponibilidade de advogados para acompanhamento jurdico, ressaltando-se as diferenas regionais, variando de 19%, na regio Norte, a 81%, na Sul. preciso salientar, ainda, que essa disponibilidade deve ser relativizada, pois foram comuns os relatos de o advogado ser designado apenas para comparecimento em audincias, tomando conhecimento do processo poucas horas antes do incio destas. Algumas instituies tinham advogados em seus quadros, que, com maior frequncia, cuidavam do acompanhamento de prazos e procedimentos. Foram registrados relatos de que muitas vezes o advogado tratava de questes jurdicas da instituio, mas no dos processos dos adolescentes. Quanto atuao sistemtica da Defensoria Pblica nas unidades, esta foi verificada em apenas 25% das instituies pesquisadas.

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5.9 Aspectos atuais do Sistema Nacional Socioeducativo

Os resultados do Mapeamento Nacional realizado em 2002, sobre a situao das unidades socioeducativas de privao de liberdade citadas, contribuiram para mostrar as inmeras deficincias do ambiente fsico dessas instituies que deveria ser organizado de maneira a proporcionar o desenvolvimento do processo socioeducativo. Pelos dados ilustrados, pde-se comprovar que a estrutura fsica da maioria das instituies pesquisadas inadequada nos aspectos de sua arquitetura e de sua salubridade, impedindo a execuo da medida socioeducativa de privao de liberdade conforme estabelecida no ECA. Com o objetivo de encontrar alternativas para enfrentar a triste realidade do atendimento institucional ao adolescente autor de ato infracional no Brasil e de buscar adequar o atendimento aos princpios estabelecidos pelo ECA, houve uma ampla mobilizao nacional que envolveu a articulao das diferentes esferas governamentais (nacional, estadual e municipal) e a sociedade civil na direo da construo do Sinase. Este permaneceu cerca de nove anos em discusso entre governos e movimentos sociais apoiadores e promotores dos direitos da infncia e foi aprovado pelo Conanda em junho de 2006. Este documento contempla todos os parmetros ideais para o atendimento socioeducativo, desde a abordagem, o acolhimento e a defesa at a prtica de medidas socioeducativas com o objetivo de, de fato, executar o projeto pedaggico previsto no ECA e reintegrar, em novas bases, o adolescente autor de ato infracional na sociedade. Entretanto, algumas esparsas informaes atuais do conta de que a realidade das instituies de atendimento aos adolescentes em conflito com a lei permanece cruel e violadora de direitos fundamentais. Nessa linha, citam-se os relatos produzidos na I Semana de Mobilizao Nacional pelo Direito Defesa, promovida pela Rede Nacional de Defesa do Adolescente em Conflito com a Lei (Renade) em 2009, na cidade de Salvador. Tais relatos denunciam sobre a existncia de adolescentes privados de liberdade em locais inadequados como as cadeias, os presdios e as delegacias e em condies precrias. Apontam ainda a prtica de violncia psicolgica, maus-tratos e tortura, evidenciando tambm as situaes de insalubridade ainda predominante no mbito do ambiente fsico dessas instituies. Em que pesem tais informaes, importante destacar que os dados tambm recentes apontam alguns avanos no aspecto arquitetnico das unidades socioeducativas surgidas aps a edio do Sinase. De acordo com o I Levantamento Nacional dos Servios de Sade Mental no Atendimento aos Adolescentes Privados

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de Liberdade e sua Articulao com as Unidades Socioeducativas,6 as novas instituies criadas ps- Sinase tm investido na individualizao do atendimento por meio da reduo do nmero de adolescentes acolhidos por unidade em busca de superar a poltica dos grandes complexos arquitetnicos e de viabilizar a proposta pedaggica estabelecida pelo ECA/Sinase. Conforme atestam os dados desse I Levantamento, ilustrados abaixo de um total de 232 instituies que executam a medida de privao de liberdade no Brasil, 8% foram construdas antes do ECA (1990) e 92% aps o ECA, sendo que, destas, apenas 15% foram estabelecidas aps o Sinase (2006). Como exposto, o Sinase foi um documento aprovado pelo Conselho dos Direitos da Criana e do Adolescente, que no traz a fora imperativa de uma legislao capaz de obrigar sua implementao por parte de todos os entes federativos. Assim, em 2007, o governo federal encaminhou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei (PL) no 1.627/2007, elaborado sob a coordenao do Conanda, que j foi aprovado pela Cmara dos Deputados e encontra-se agora no Senado Federal para ser avaliado e votado.
6 CONSIDERAES FINAIS

A partir das informaes apresentadas ao longo deste captulo, apreende-se que as instituies responsveis pela aplicao das medidas de proteo social prevista no ECA (medidas socioeducativas para o adolescente infrator e medidas de acolhimento institucional para a criana e o adolescente privado do convvio familiar) registraram inmeras inadequaes para o real cumprimento do projeto sociopedaggico previsto no estatuto. Do lado das instituies que executam a medida socioeducativa de privao de liberdade ao adolescente em conflito com a lei, destacam-se, sobretudo, os problemas relacionados s precariedades do ambiente fsico. Como visto, estes nas unidades , em muitos casos, inspito e indigno para a sobrevivncia humana dos adolescentes internos e , por isso inadequado para a implementao do projeto pedaggico previsto no ECA e estabelecido no Sinase. De acordo com este sistema, o projeto pedaggico do atendimento deve determinar a estrutura fsica das unidades, e esta deve respeitar as exigncias de conforto ambiental, de ergonomia, de volumetria, de humanizao e segurana. Assim, a estrutura fsica deve ser pedagogicamente adequada ao desenvolvimento da ao socioeducativa.
6. O I Levantamento Nacional dos Servios de Sade Mental no Atendimento aos Adolescentes Privados de Liberdade e sua Articulao com as Unidades Socioeducativas foi realizado em 2008-2009 pelo Ministrio da Sade/rea Tcnica de Sade de Adolescentes e Jovens e rea de Sade Mental, em parceria com a Secretaria Especial dos Direitos Humanos/ Subsecretaria Nacional de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente e a Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz).

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Os dados disponveis mostraram que grande parte das instituies existentes para execuo da medida socioeducativa ainda mantm o modelo prisional, exigindo um grande investimento para seu reordenamento fsico em consonncia com os parmetros arquitetnicos preconizados pelo Sinase. Assim, os avanos nessa rea dependem, sobretudo, da capacidade dos governos de destinar investimento para a construo de novas e adequadas unidades, bem como da competncia de realizar parcerias e de fazer articulaes com as reas setoriais para sade, educao, esporte e lazer e profissionalizao a fim de implementar o projeto pedaggico implcito na medida socioeducativa. No que se refere ao acolhimento institucional nas instituies de abrigo para crianas e adolescentes privados do convvio familiar, os dados apresentados apontaram que os principais problemas do ambiente fsico esto relacionados inadequao das instituies na promoo de um ambiente acolhedor para o atendimento em pequenos grupos, a fim de que, mesmo vivendo em um ambiente institucional, a criana ou o adolescente possam conviver em um espao semelhante a uma residncia com rotina familiar, conforme estabelecem o ECA e o Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria. Entre os avanos dessa rea, destaca-se a insero formal dos programas de acolhimento institucional na Poltica Nacional de Assistncia Social, tal prerrogativa pode dotar esta rea de recursos fsicos, humanos e financeiros para o reordenamento das instituies que oferecem servios de abrigamento para crianas e adolescentes, conforme preconiza o estatuto e o plano j citados.

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REFERNCIAS

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

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Da Concepo Realidade...

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captulo 3

Condies de Funcionamento e Infraestrutura das Instituies de Longa Permanncia para Idosos no Brasil

1 Introduo

Como em quase todo o mundo, no s a populao brasileira est envelhecendo e este processo tem sido acompanhado pelo envelhecimento da prpria populao idosa e por transformaes acentuadas nos arranjos familiares. Desde os anos 1970, esta sociedade tem assistido a uma queda acelerada na fecundidade e na mortalidade nas idades avanadas, e a mudanas no padro de nupcialidade e na configurao dos arranjos familiares. Isto ocorre concomitantemente ao aumento generalizado da escolaridade feminina, insero macia das mulheres no mercado de trabalho e s modificaes no sistema de valores. Estas modificaes podem enfraquecer os laos de solidariedade intergeracionais e j esto resultando em transformaes nas formas de cuidado populao idosa, o que tem implicaes na forma de residncia. As perspectivas para o futuro prximo so de crescimento a taxas elevadas da populao idosa e muito idosa, provocado pela entrada da coorte dos baby boomers na ltima fase de vida (elderly boomers) e reduo contnua da mortalidade nas idades avanadas. Apesar de esse crescimento estar sendo acompanhado por uma melhora das condies de sade e da autonomia desse grupo etrio, o nmero de idosos com fragilidades fsicas e/ou mentais tende a aumentar. Alm de mais numerosa, essa nova coorte ser composta por mulheres com um perfil diferenciado das atuais idosas. Sero mais escolarizadas, mais engajadas no mercado de trabalho e com menos filhos, caractersticas compatveis com o fato de fazerem parte do grupo que participou da revoluo sexual e familiar iniciada em meados da dcada de 1960. Em sntese, espera-se que aumente o nmero de idosos demandantes de cuidados e que a oferta de cuidadores familiares se reduza. Isso levanta a questo de quem oferecer cuidados para esses idosos: famlia ou instituies? A legislao brasileira estabelece que a famlia a principal responsvel pelo cuidado do idoso. Isto est expresso na Constituio Federal de 1988 (CF/88), foi reforado na Poltica Nacional do Idoso de 1994 e no Estatuto do Idoso de 2003. Essa legislao resultado dos valores e dos preconceitos

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

dominantes quanto ao cuidado institucional, e os refora. Uma das consequncias, a baixa oferta de instituies de residncia para idosos, como baixo, tambm, o nmero de residentes. De fato, a residncia em instituies de longa permanncia para idosos (ILPIs) no uma prtica comum nos pases do hemisfrio sul. Historicamente, tem sido vista com resistncia e preconceito, tradicionalmente como depsito de idosos, lugar de excluso, dominao e isolamento ou, simplesmente, um lugar para morrer (NOVAES, 2003). Assume-se pelas razes anteriormente mencionadas que a demanda por essa modalidade de cuidados tende a crescer e que o Estado e o mercado privado devem se preparar para atend-la. Essa uma modalidade que implica residncia coletiva, a qual por sua vez, atende tanto idosos independentes em situao de carncia de renda e/ou de famlia, bem como aqueles com dificuldades para o desempenho das atividades dirias, ou seja, que necessitem de cuidados prolongados. Assume-se, tambm, que esta deve fazer parte da infraestrutura bsica das grandes cidades e das de porte mdio. O objetivo deste captulo analisar as condies de funcionamento das ILPIs existentes no Brasil. Busca-se inferir se essas instituies esto preparadas para atender a demanda por cuidado ao idoso no Brasil. O trabalho est dividido em cinco sees, sendo a primeira esta introduo. A seo 2 faz uma breve descrio das mudanas recentes na dinmica demogrfica brasileira. A seo 3 discute o que se entende por instituio de longa permanncia. A seo 4, apresenta uma viso geral das instituies brasileiras, destacando sua condio jurdica e a localizao espacial, suas caractersticas de funcionamento e de infraestrutura, os servios oferecidos e as informaes sobre os gastos e o financiamento das instituies. E, por fim, na seo 5 so apresentadas as consideraes finais. O trabalho tem como base a pesquisa nacional, de carter censitrio, realizada pelo Ipea com o apoio financeiro da Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH), do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). Tem como objetivo levantar informaes para o clculo dos indicadores das condies de funcionamento, de infraestrutura, de custos das instituies de longa permanncia brasileiras, bem como dos recursos com que contam, tais como financiamentos pblicos, subsdios e parcerias e elaborar um perfil dos seus residentes. Um dos subprodutos da pesquisa um cadastro com o nome e o endereo das instituies. A coleta de dados comeou em 2007 e terminou no incio de 2010. As regies foram pesquisadas separadamente. A primeira foi a Norte, em seguida o Centro-Oeste, o Sul, o Nordeste e, por fim, o Sudeste. O primeiro passo foi montar o cadastro de instituies, pois at ento no se conhecia o nmero de instituies. A partir do cadastro elaborado, deu-se incio

Condies de Funcionamento e Infraestrutura das Instituies...

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aplicao dos questionrios. Este trabalho foi realizado por meio de correio, e-mail, fax e telefone, de acordo com a disponibilidade dos dirigentes ou responsveis pelas instituies. Foram identificadas 3.548 instituies no territrio brasileiro, das quais 3.294 responderam pesquisa.1
2 A Dinmica Demogrfica Recente

J foi mostrado em outros trabalhos2 que a populao brasileira atingiu suas maiores taxas de crescimento no perodo 1950-1970, em torno de 3% ao ano (a.a.). A partir da, essas taxas passaram a experimentar um declnio acentuado, tendo alcanado um valor de 1,6% a.a. na dcada de 1990. Este declnio foi resultado da reduo expressiva da fecundidade, iniciada na segunda metade dos anos 1960. Em 40 anos, a fecundidade das mulheres brasileiras reduziu-se a quase um tero, atingindo o nvel de reposio3 no quinqunio 2000-2005. Nessas ltimas dcadas, a taxa de fecundidade passou de aproximadamente 6,0 filhos por mulher, para 1,8. Projees populacionais recentes apontam para uma taxa de crescimento populacional de 0,7% a.a. para a dcada 2010-2020 e negativa entre 2030-2040.4 Alm da reduo no ritmo de crescimento populacional, a dinmica demogrfica descrita levou o Brasil a deixar de ser um pas de jovens. A alta fecundidade observada nos anos 1950 e 1960, perodo conhecido como baby boom, e a reduo da mortalidade em todas as idades em curso no pas desde este perodo so responsveis pelo ritmo de crescimento relativamente elevado da populao idosa vis--vis ao dos demais grupos etrios. Esses processos alteraram a composio etria e contriburam de forma significativa para o processo de envelhecimento populacional. Sob o ponto de vista demogrfico, o envelhecimento populacional o resultado da manuteno por um perodo de tempo razoavelmente longo das taxas de crescimento da populao idosa superiores s da populao mais jovem. Isto implica mudana nos pesos dos diversos grupos etrios no total da populao. O grfico 1 ilustra bem isto. Por exemplo, a proporo da populao de 60 anos ou mais no total da populao brasileira passou de 4,1% em 1940 para 8,6% em 2000. Alm disto, nas duas ltimas dcadas, o grupo populacional que mais cresceu foi o muito idoso, de 80 anos ou mais. Isto significa que a populao
1. Para mais detalhes sobre a pesquisa, ver: Camarano 2007b, 2008a, 2008b e 2008c . 2. Ver Camarano e Kanso (2009). 3. Uma populao atinge seu nvel de reposio quando a fecundidade e a mortalidade alcanam valores que resultaro, no mdio prazo, em uma taxa de crescimento igual a zero. Ou seja, a populao simplesmente se repe. Dada as taxas de mortalidade vigentes na populao brasileira, foi estimado que esse nvel seria alcanado quando a taxa de fecundidade de total for igual a 2,14. Apesar de a populao ainda crescer, esse ritmo decrescente. Os reflexos dessas medidas levam o tempo ou a durao de uma gerao para que a populao apresente uma taxa de crescimento igual a zero. 4. Ver Camarano e Kanso (2009).

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

idosa tambm envelheceu. Assumindo que o avano da idade traz o aumento de fragilidades e perda de autonomia para o desempenho das atividades bsicas do cotidiano, o crescimento mais elevado desse segmento populacional implica um aumento da demanda por cuidados, mesmo considerando a possibilidade de melhoras nas condies de sade. Ressalta-se que o processo do envelhecimento muito mais amplo que uma modificao de pesos de uma determinada populao, pois altera a vida dos indivduos, as estruturas familiares, a demanda por polticas pblicas e a distribuio de recursos na sociedade. No caso deste trabalho, a questo colocada o impacto da dinmica demogrfica recente na demanda de cuidados de longa durao para a populao idosa, sejam estes formais ou informais.
GRFICO 1
80+ 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4 0,10 0,08 0,06 0,04 0,02 Homens 1950 0,00 0,02 Mulheres 1950 0,04 0,06 0,08 0,10

Distribuio etria e por sexo da populao brasileira

Homens 2000

Mulheres 2000

Fonte: Censos Demogrficos de 1950 e 2000, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).

Alm das mudanas demogrficas, outras mudanas sociais e culturais esto em curso, e afetam, principalmente, as mulheres. Estas vivenciaram os grandes ganhos na escolaridade e entraram maciamente no mercado de trabalho. Fizeram a revoluo na famlia, casaram-se, descasaram-se, recasaram ou no, tiveram menos filhos, ou seja, as famlias nucleares passaram a ser menores dada a reduo na fecundidade, mas o aumento da esperana de vida levou a um aumento de geraes da mesma famlia. Divrcios e recasamentos podem enfraquecer laos afetivos entre pais e filhos biolgicos, mas podem aumentar o nmero de membros da famlia com a presena de enteados. No entanto, estes novos laos nem sempre so suficientemente slidos ao ponto de garantir o cuidado nas idades avanadas.

Condies de Funcionamento e Infraestrutura das Instituies...

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Alm disso, casar e ter filhos, que era o papel social mais importante da mulher, passou a disputar com a carreira no mercado de trabalho, ou seja, pode-se falar em uma grande mudana no papel social da mulher e nos contratos tradicionais de gnero. Com sua entrada no mercado de trabalho, a mulher deixou de ser apenas cuidadora dos membros dependentes da famlia para ser cuidadora e provedora, ou seja, ela pode ter mais recurso financeiro para pagar pelo cuidado dos membros dependentes da famlia, mas certamente tem menos tempo.
3 O que uma instituio de longa permanncia para idosos?

No h consenso, no Brasil, sobre o que seja uma Instituio de Longa Permanncia para Idosos (ILPI). Sua origem est ligada aos asilos, que constituem a modalidade mais antiga de atendimento ao idoso fora do convvio familiar. Estes eram inicialmente dirigidos populao carente, que necessitava de abrigo; por isto muitas das instituies brasileiras se autodenominam abrigos. o caso, por exemplo, de 225 instituies identificadas pela pesquisa do Ipea, o que significa 6,3% do total de instituies brasileiras. Isto justifica o fato de que um dos motivos mais importantes para a busca de uma instituio a carncia financeira e a falta de moradia; e explica porque 65,2% das instituies brasileiras so filantrpicas. Alm disso, observa-se que nas instituies pblicas e filantrpicas, o percentual de residentes independentes maior que nas privadas com fins lucrativos, provavelmente porque sua ida deve-se mais carncia de renda ou de residncia. Por outro lado, observa-se nas instituies privadas com fins lucrativos um percentual mais elevado de idosos dependentes.5 Isto sugere que a ida para a ILPI de um idoso com renda mais elevada resultado de uma dependncia fsica/ mental mais elevada. O idoso independente, em geral, permanece morando com a famlia ou mesmo sozinho. Em sntese, o papel que uma ILPI desempenha , tambm, em funo da renda dos seus demandantes. O envelhecimento da populao e o aumento da sobrevivncia de pessoas com reduo da capacidade fsica, cognitiva e mental esto requerendo que os asilos deixem de fazer parte apenas da rede de assistncia social e integrem a de assistncia sade, ou seja, ofeream algo mais que um abrigo. Para tentar expressar a nova funo hbrida destas instituies, a Sociedade Brasileira de Geriatria e Gerontologia (SBGG) sugeriu a adoo da denominao instituio de longa permanncia para idoso. Trata-se de uma adaptao do termo utilizado pela Organizao Mundial de Sade (OMS) (Long-Term Care Institution) (COSTA,
5. A definio de dependncia utilizada neste estudo a proposta da Poltica Nacional do Idoso. Por idosos dependentes, consideram-se aqueles que necessitam de ajuda em todas as atividades de autocuidado, tais como fazer a higiene pessoal, vestir-se, alimentar-se ou se locomover; e/ou que tenham comprometimento cognitivo devido idade. Por semidependente so consideradas as pessoas que necessitam de ajuda em at trs atividades de autocuidado e no tenham nenhum comprometimento cognitivo devido idade. Os independentes so os demais.

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

2004). No entanto, na literatura e na legislao encontram-se referncias indiscriminadamente a ILPIs, casas de repouso, abrigos e asilos (CAMARANO, 2007a). Na verdade, as instituies no se autodenominam ILPIs. Para a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), as ILPIs so instituies governamentais ou no governamentais, de carter residencial, destinadas a domiclio coletivo de pessoas com idade igual ou superior a 60 anos, com ou sem suporte familiar, em condio de liberdade, dignidade e cidadania, ou seja, so domiclios coletivos que oferecem moradia, cuidados e algum tipo de servio de sade, caracterizando-se como instituies hbridas. Sendo assim, deveriam compor no s as redes de assistncia e de sade, mas, tambm, a de habitao. Em outras palavras, estas instituies devem fazer parte da infraestrutura de qualquer cidade de porte mdio ou grande. muito comum associar instituies de longa permanncia a instituies totais ou de sade. De acordo com Debert (1999), quase direta a associao de asilo de idosos com o modelo de instituio total. Esta uma viso de Goffman (1961 apud DEBERT, 1999), que define instituies totais como instituies em que:
() todos os aspectos da vida so realizados num mesmo local e sob a

mesma autoridade; cada fase da vida diria do participante realizada na companhia de um grupo relativamente grande de outras pessoas; as atividades dirias so rigorosamente estabelecidas em horrios; e toda a sequencia de atividades imposta de cima por um sistema de regras formais e um grupo de funcionrios; finalmente, as atividades obrigatrias so reunidas num plano racional nico, supostamente planejado para atender aos objetivos oficiais da instituio.

No entanto, a evidncia emprica no parece confirmar essa associao em sua plenitude. Em primeiro lugar, o grau de totalidade das instituies depende do grau de dependncia dos residentes. Por exemplo, os idosos totalmente dependentes, como os acamados, tm sua vida totalmente administrada pela instituio, o que, provavelmente, ocorreria se estivessem residindo com suas famlias, ou seja, a administrao da vida destes idosos decorrente de sua falta de autonomia e, no, necessariamente, da residncia em uma instituio. Por outro lado, 21,2% das instituies que responderam pesquisa se declararam abertas. Em pesquisa qualitativa em trs instituies abertas, foi constatado que os idosos independentes tm total liberdade de ir e vir, e isto tambm ocorre com os familiares. Em duas, alguns residentes trabalham fora da instituio.6 Alm disso, a participao nas atividades de lazer oferecidas, bem como cursos
6. Ver Camarano e Scharfstein (2010).

Condies de Funcionamento e Infraestrutura das Instituies...

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diversos, treinamentos etc. voluntria. Por outro lado, as refeies so feitas em horrios estabelecidos pela instituio, o que, se no fosse assim, impossibilitaria sua administrao. Isto tambm facilmente encontrado em famlias numerosas. Outra associao comumente feita de instituies com estabelecimentos de sade. Embora os servios de sade sejam o principal ofertado pelas instituies brasileiras, como apontado pela pesquisa do Ipea, estas no so estabelecimentos voltados clnica ou terapia, apesar de os residentes receberem alm de moradia, alimentao e vesturio, servios mdicos e medicamentos. Groisman analisando o Asilo So Luiz afirma que este era uma instituio de custdia e no de tratamento. Era um estabelecimento de caridade, voltado velhice desamparada. Para o autor, as instituies de residncia para idosos cumprem duas funes: Uma manifesta, de abrigar e cuidar de pessoas desamparadas ou que estejam impossibilitadas de estar junto s famlias e comunidade; e outra latente, de servir como lcus socialmente aprovado de segregao de seres humanos cuja produtividade econmica e representao social foram esgotadas pelo sistema social (GROISMAN, 1999). Em outras palavras, so instituies que abrigam e/ou retiram pessoas da sociedade. Muitas instituies tentam oferecer aos residentes um espao que reproduza a vida em famlia. Por isto, se autodenominam lares. o caso, por exemplo, de 1.047 ou 29,5% das instituies brasileiras. Muitas destas so pequenas, tm menos de dez residents, funcionam em casas e constituem 10% das instituies brasileiras, o que equivale a 329 instituies.
4 As Instituies Brasileiras para Idosos 4.1 Viso geral

Antes do trmino da pesquisa realizada pelo Ipea no se tinha informao sobre o nmero de instituies existentes no territrio brasileiro e nem sobre o nmero de pessoas que nestas residiam. Sabe-se que ambos so muito baixos. Estimativas com base no Censo Demogrfico 2000 apontam que menos de 100 mil idosos residiam em domiclios coletivos para idosos, o que no cobria 1% da populao idosa daquele ano (CAMARANO, 2005). Como j se mencionou, a pesquisa do Ipea localizou 3.548 instituies no territrio brasileiro, em que moravam 83.870 idosos, o que significa 0,5% da populao idosa. Estas so encontradas em 28,8% dos municpios brasileiros. Pode-se deduzir ser baixo o nmero de instituies e o nmero de residentes. Em geral, no Brasil, a opo de internar o idoso ocorre apenas no limite da capacidade familiar em oferecer os cuidados necessrios (KARSCH, 2003).

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

Como a pesquisa refere-se apenas a um ponto no tempo, difcil saber como o nmero de instituies est variando. Ou seja, tem crescido para acompanhar o aumento da demanda? Uma inferncia feita utilizando as informaes coletadas na pesquisa do Ipea sobre o ano de incio das atividades das instituies. Esta informao refere-se apenas s instituies existentes no momento da pesquisa. possvel que muitas tenham sido abertas e fechadas ao longo do perodo. A tabela 1 mostra o incremento mdio lquido anual no nmero de instituies pesquisadas por perodo. Foram consideradas apenas as instituies abertas desde 1940. Feitas as ressalvas anteriores, pode-se inferir por um crescimento sistemtico no nmero de instituies no Brasil. Entre 1940 e 2009, 2.897 novas instituies foram abertas, o que significa um incremento mdio lquido de 40,3 instituies por ano. Este incremento tem sido crescente no perodo. Enquanto nos anos 1940 e 1950, aproximadamente 20 novas instituies eram abertas anualmente, este passou para 90 no perodo 2000-2009.
TABELA 1
Incremento mdio anual de instituies por ano de incio das atividade e regime jurdico Brasil, 2007-2009

Fontes: Pesquisa Ipea/SEDH/MDS e CNPq.

Das novas instituies, pode-se observar que a grande maioria so privadas com fins lucrativos. Este crescimento comeou a ficar mais expressivo nos anos 1980. Entre 2000 e 2009, 57,8% das novas instituies tinham esta natureza jurdica.7 Conforme mencionado, e por razes descritas anteriormente, a grande maioria das instituies brasileiras filantrpica, 65,2%, incluindo as religiosas e leigas. Apenas 6,6% das instituies brasileiras so pblicas ou mistas. Isto significa 218 instituies, nmero bem menor que o total de instituies religiosas vicentinas, aproximadamente 700. O grfico 2 apresenta a distribuio proporcional das instituies brasileiras por natureza jurdica.

7. Ressalta-se que este grande crescimento das instituies privadas com fins lucrativos, pode ser explicado pelo fato de que estas so mais vulnerveis a serem abertas e fechadas.

Condies de Funcionamento e Infraestrutura das Instituies...

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GRFICO 2
(Em %)

Distribuio proporcional das instituies de longa permanncia brasileiras por regime jurdico 2007-2009
6,6

28,2

65,2

Pblica + Mista Fontes: Pesquisa Ipea/SEDH/MDS e CNPq.

Filantrpica (religiosa ou leiga)

Privada

4.2 A localizao espacial

As instituies brasileiras esto concentradas na regio Sudeste e nas cidades maiores, conforme pode se observar nos grficos 3 e 4. Aproximadamente dois teros destas localizam-se na regio Sudeste, sendo que apenas o estado de So Paulo concentra 34,3% do total. Este um resultado esperado dado que a maior proporo da populao idosa se localiza nesta regio. No entanto, observa-se uma super-representao das regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste e uma sub-representao das demais, se se levar em conta a distribuio da populao idosa. Por exemplo, a regio Nordeste concentra 24,7% da populao idosa brasileira e 8,5% das instituies. J na regio Sudeste, encontram-se 51,7% da populao idosa e 63,5% das instituies brasileiras. A mesma concluso se obtm quando se compara a populao idosa com a residente nas ILPIs, mostrada no grfico 3.

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

GRFICO 3
(Em %)
70 60 50 40 30 20 10 0

Distribuio proporcional da populao idosa, das ILPIs e de seus residentes, segundo as regies brasileiras 2007-2009
63,5 63,6 51,7

24,7 14,2 4,6 8,5 10,0 1,4 1,4 Norte Nordeste Populao Idosa Fontes: Pesquisa Ipea/SEDH/MDS e CNPq. Sudeste LPIs Sul Residentes 19,5 18,4 7,0 6,6

4,9

Centro-Oeste

GRFICO 4
(Em %)
40

Distribuio proporcional das ILPIs brasileiras por tamanho dos muncipios 20072009

30,7 30 21,8 20 15,5 11,4 10 3,0 0 % de municpios com ILPIs <= 5.000 5.001 e 10.000 10.001 e 20.000 20.001 e 50.000 7,4 10,1

50.001 e 100.000
Fontes: Pesquisa Ipea/SEDH/MDS e CNPq.

100.001 e 500.000

>= 500.001

Condies de Funcionamento e Infraestrutura das Instituies...

141

Observa-se, tambm, uma concentrao das instituies nas grandes cidades. o que mostra o grfico 4, que apresenta sua proporo por tamanho de municpios. Aproximadamente 31% das instituies brasileiras identificadas est localizada nas cidades com mais de 500 mil habitantes.8 Nas cidades com menos de 10 mil habitantes, encontram-se 10,4% do total. Esta discrepncia na distribuio espacial fica reforada na tabela 2 que apresenta o nmero mdio de instituies por municpios. Enquanto nas cidades com menos de 5 mil habitantes, este nmero foi de 0,08, nas com mais de 500 mil habitantes, ele atingiu 24,2.
TABELA 2
Nmero total e mdio de ILPIs por municpios e segundo seu tamanho Brasil, 2007-2009

Fontes: Pesquisa Ipea/SEDH/MDS e CNPq.

4.3 Caractersticas de sua infraestrutura fsica 4.3.1 Tamanho

Em mdia, cada ILPI brasileira abriga 30,4 residentes, sugerindo que so instituies pequenas. Este nmero , no entanto, afetado pelos extremos. No grfico 5 pode-se observar que predominam as instituies que abrigam menos de 20 residentes, estas so responsveis por 38% do total. Em segundo lugar em frequncia, colocam-se as que contam com 20 a 29 residentes (24%), que so seguidas pelas de 30 a 49 residentes (23%). Aproximadamente 15% podem ser consideradas instituies grandes, em que moram 50 idosos ou mais. Alguns estados tm instituies com pouqussimos residentes. Em alguns estados como Rio Grande do Norte, Pernambuco, Esprito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Paran, Rio Grande do Sul e Santa Catarina, algumas instituies declararam ter apenas dois residentes. Em Minas Gerais e no Paran foram encontradas instituies com apenas um residente. Nas duas maiores instituies, residem 427 e 299 pessoas, instituies estas localizadas em So Paulo e no Rio de Janeiro, respectivamente.
8. Embora esteja se referindo ao tamanho das cidades, a varivel utilizada o tamanho dos municpios.

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

GRFICO 5
(Em %)
30

Distribuio proporcional das ILPIs por nmero de residentes Brasil, 2007-2009


27,9 24,0 20

23,0

13,0 10 10,0

2,1 0 <10 10 a 19 20 a 29 30 a 49 50 a 99 >=100

Fontes: Pesquisa Ipea/SEDH/MDS e CNPq.

4.3.2 Infraestrutura fsica

Para caracterizar a infraestrutura fsica, foram considerados trs indicadores: rea total e construda, espaos disponveis e nmero de leitos por quarto (ocupados e vagos). No que se refere aos dois primeiros, pode-se dizer que as instituies brasileiras ocupam amplos terrenos. A tabela 3 mostra que, em mdia, elas esto localizadas em reas de 6.860 m2, com rea mdia construda de 1.210 m2, o que representa aproximadamente, 20% da rea total. A variabilidade, no entanto, enorme, como se pode observar pelos valores mximos e mnimos da tabela mencionada. Em termos de rea construda, a menor est localizada no estado de Minas Gerais e a maior no Rio de Janeiro.
TABELA 3
(Em m2)

Estatsticas da rea fsica e construda das instituies de longa permanncia Brasil, 2007-2009

Fontes: Pesquisa Ipea/SEDH/MDS e CNPq.

Condies de Funcionamento e Infraestrutura das Instituies...

143

Outro indicador importante para caracterizar a infraestrutura fsica dessas instituies a distribuio de seus espaos internos e externos (grfico 6). Observa-se que mais de 90% das ILPIs brasileiras declararam possuir refeitrio, jardim, ptio, quintal e salas de televiso e de vdeo, sendo o refeitrio o espao mais frequente. Isto sugere a possibilidade de reas para refeio, lazer, descanso ou atividades ao ar livre dos residentes, o que permite algum grau de integrao entre eles. Aproximadamente 50% das instituies afirmam dispor de sala ecumnica e/ou capela, o que, como esperado mais comum nas instituies religiosas.
GRFICO 6
(Em %)
Outras Piscina Biblioteca ou sala de leitura Capela ou sala ecumnica Jardim Sala de TV/Vdeo Refeitrio 0 20 40 60 80 6,3 15,0 49,0 91,6 90,5 95,8 100 25,5

Proporo de ILPIs que declararam possuir os espaos mencionados Brasil, 2007-2009

Fontes: Pesquisa Ipea/SEDH/MDS e CNPq.

No conjunto das instituies pesquisadas, encontrou-se 109.447 leitos, dos quais 91,6% estavam ocupados, ou seja, pode-se falar que as instituies esto operando com quase toda sua capacidade. Foi considerada, tambm, no grfico 7, a distribuio dos quartos das instituies por nmero de leitos. Aproximadamente 72% dos quartos das instituies brasileiras tm um ou dois leitos e 5,9% tm cinco leitos ou mais; e esto fora das normas da Anvisa. Segundo a Resoluo da Diretoria Colegiada (RDC) no 283, de 26 de setembro de 2005, as acomodaes das ILPIs podem ter, no mximo, quatro leitos. Foi no estado do Esprito Santo, que se encontrou a proporo mais elevada de quartos nessa condio.

144

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

GRFICO 7
(Em %)
40 36,6

Distribuio proporcional dos quartos nas instituies de longa permanncia segundo o nmero de leitos Brasil, 2007-2009
34,6

30

20

15,0

10

7,9

5,9

1 leito

2 leito

3 leito

4 leito

5 leitos ou mais

Fontes: Pesquisa Ipea/SEDH/MDS e CNPq.

4.4 Servios oferecidos

Muito embora as instituies de longa permanncia no possam ser consideradas instituies de sade, os servios de sade so os principais oferecidos. Por exemplo, oferta de servios mdicos e de fisioterapia foram citados por 66,1% e 56% delas, respectivamente. Ressaltam tambm, os servios disponibilizados de terapia ocupacional (31,3%) e os psicolgicos (23,5%), como mostra o grfico 8. Estas informaes referem-se a servios oferecidos nas instituies. Por outro lado, a oferta de atividades que geram renda, bem como de lazer e/ou cursos diversos, baixa. encontrada em menos de 50% das instituies pesquisadas. Entre as encontradas, predominam as atividades voltadas para as mulheres, que constituem 57,3% dos residentes. O papel dessas atividades o de estimular algum grau de integrao entre os residentes, e at mesmo, ajud-los a exercer um papel social. Apesar de o enfoque das instituies ser voltado para os servios de sade, 34,9% dos residentes so independentes, sendo que entre estes, predominam as mulheres, dado que estas so a maioria entre os residentes. No entanto, a proporo de homens independentes (38,9%) maior que a de mulheres (31,9%).

Condies de Funcionamento e Infraestrutura das Instituies...

145

GRFICO 8
(Em %)

Proporo de instituies de longa permanncia que declararam oferecer os servios mencionados Brasil, 2007-2009
Outros Fonoaudiologia Dentrio Psicolgico Terapia Ocupacional Atividades que geram renda, educacionais lazer e cursos diversos Fisioterapia Mdico

13,5 2,5 13,9 23,5 31,3 45,4 56,0 66,1 20 40 60 80 100

Fontes: Pesquisa Ipea/SEDH/MDS e CNPq.

4.5 Custos e recursos com que contam as instituies

Em mdia, cada instituio gasta R$ 717,91 por residente, valor este muito afetado pelos valores extremos. O gasto mnimo per capita de R$ 92,62, observado em uma instituio em Alagoas, e o mximo de R$ 9.230,77, declarado por uma instituio em So Paulo. Salienta-se que o custo de uma instituio muito afetado pela sua natureza jurdica e oferta de servios. Como se viu anteriormente, a maioria das instituies brasileiras so filantrpicas, o que lhes assegura isenes de taxas de alguns impostos, as faz mais propensas a receberem doaes, tanto em espcie quanto em dinheiro, e a contarem com pessoal voluntrio e/ou cedido dos governos nas suas vrias esferas. A forma pela qual os gastos so distribudos nas instituies est apresentada no grfico 9. A maior parcela dos recursos destinada ao pagamento dos funcionrios. Tal rubrica responde por 52,5% do total dos gastos das ILPIs brasileiras. Aproximadamente 14% dos gastos so destinados alimentao e 9,4% ao pagamento de despesas fixas telefone, gs, gua. Os medicamentos so responsveis por uma parcela relativamente baixa dos gastos das ILPIs, cerca de 5%. Isto explicado, em parte, pelo fato de muitas vezes estas despesas ficarem a cargo dos familiares ou advirem de doaes em espcie. Os outros 18,8% de gastos referemse a despesas com aluguel, pequenos consertos, combustvel, manuteno da casa e/ou aquisio de material de escritrio.

146

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

GRFICO 9
(Em %)

Composio percentual dos gastos das instituies de longa permanncia Brasil, 2007-2009

18,8

5,3

62,6

14,1

9,4 Recursos humanos Despesa fixa Alimentao Medicamentos Outros

Fontes: Pesquisa Ipea/SEDH/MDS e CNPq.

As instituies brasileiras vivem principalmente do recurso aportado pelos residentes e/ou familiares, mesmo as filantrpicas que recebem financiamento pblico. Neste caso, esse aporte chamado de contribuio. O Estatuto do Idoso estabelece que esta pode alcanar at 70% do valor benefcio do idoso.9 J as instituies privadas cobram uma mensalidade, cujo valor estipulado levando em conta as regras do mercado. Considerando o conjunto das instituies, aproximadamente 57% das receitas oriunda de contribuio ou de mensalidade dos residentes e/ou familiares, como mostra o grfico 10. A segunda proporo mais elevada composta pelo financiamento pblico federal, estadual ou municipal , em torno de 20%. Considerando esta informao desagregada pela natureza jurdica, observa-se que nas instituies filantrpicas a participao da renda do idoso e/ou dos familiares tambm elevada (46,6%) e a contribuio do setor pblico de aproximadamente 22% de suas receitas. As instituies, em geral, contam tambm com recursos prprios, que compem 12,6% do total das receitas.
9. O Art. 35 do Estatuto do Idoso atribui ao Conselho Municipal do Idoso ou ao Conselho Municipal da Assistncia Social a responsabilidade em definir a forma de participao do idoso no custeio da entidade. As instituies pblicas no podem cobrar nenhum tipo de contribuio e ainda devem fornecer vesturio adequado e alimentao suficiente, de acordo com o Art. 50.

Condies de Funcionamento e Infraestrutura das Instituies...

147

GRFICO 10

Composio percentual do financiamento das instituies de longa permanncia por natureza jurdica Brasil, 2007-2009
100%

75%

50%

25%

0%

Pblica + Mista Recebido dos residentes

Filantrpica Renda prpria

Privada Financiamento pblico Outros

Total

Fontes: Pesquisa Ipea/SEDH/MDS e CNPq.

Como se pode observar, a contribuio do financiamento pblico no muito expressiva. Esta contribuio aparece, tambm, na forma de parcerias, o que feito com o setor privado. Neste caso, cita-se o Sistema S, as associaes religiosas e as universidades. No caso do setor pblico, esta se expressa, entre outras formas, pelo fornecimento de medicamentos e de servios mdicos. J com as universidades, sob a forma de estgio supervisionado.
5 Consideraes Finais

O envelhecimento da populao brasileira tem sido acompanhado pelo envelhecimento da prpria populao idosa e pelas transformaes acentuadas nos arranjos familiares, na nupcialidade e na maior participao da mulher no mercado de trabalho, em um contexto de fecundidade baixa. A mulher de hoje, pode ter mais recurso para pagar pelo cuidado de seus membros dependentes, mas com certeza ter menos tempo para despender com este cuidado. Isto requer que o setor pblico e o mercado privado dividam com a famlia a responsabilidade de cuidar do idoso dependente. Uma das modalidades de cuidado que se discutiu neste estudo so as ILPIs. No quadro das polticas brasileiras, estas, embora residuais, tm sido as mais importantes. Seu carter residual pode ser decorrente do fato destas instituies estarem muito associadas s aes da caridade crist. Sugere-se neste texto que alternativas intermedirias de cuidados tambm deveriam ser consideradas nas polticas pblicas. Isto significa a criao de uma

148

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

rede de assistncia, formada por centros de convivncia, centros dia, atendimento domiciliar, apoio para o cuidador familiar, em suma, de outras formas de ateno que promovam a integrao do idoso na famlia e na sociedade. No entanto, cada uma dessas modalidades vai atender as necessidades diferenciadas e no vo eliminar totalmente a demanda por instituies residenciais. Sempre vo existir idosos totalmente dependentes, com carncia de renda, que no constituram famlia ou vivem uma situao familiar conflituosa, ou seja, que precisaro de um abrigo e de cuidados no familiares. O pertencimento a uma instituio pode representar uma alternativa de amparo, proteo e segurana. Portanto, importante que, entre outros fatores, haja uma mudana de percepo com relao a residncia em instituies e que as ILPIs sejam parte da infraestrutura bsica de qualquer cidade.

Condies de Funcionamento e Infraestrutura das Instituies...

149

Referncias

AGNCIA NACIONAL DE VIGILNCIA SANITRIA (ANVISA). Dirio Oficial da Unio. Resoluo da Diretoria Colegiada no 283, de 26 de setembro de 2005. Braslia, 2005. Disponvel em: <www.portalsaude.gov.br>. BRASIL. Lei no 10.741, de 1o de outubro de 2003. Dispe sobre o Estatuto do Idoso e d outras providncias. Braslia, 2005. Disponvel em: <http://www. planalto.gov.br>. CAMARANO, A. A. (Org). Idosos brasileiros: indicadores de condies de vida e de acompanhamento de polticas. Braslia: Subsecretaria de Direitos Humanos/ Presidncia da Repblica, v. 1, 2005. 144 p. ______. Instituies de longa permanncia e outras modalidades de arranjos domiciliares para idosos. In: NRI, A. L. Idosos no Brasil: vivncias, desafios e expectativas na terceira idade. So Paulo: Fundao Perseu Abramo; Sesc, 2007a. p. 169-190. ______. Caractersticas das instituies de longa permanncia para idosos: regio Norte. Braslia: Ipea; Presidncia da Repblica, 2007b. ______. Caractersticas das instituies de longa permanncia para idosos: regio Nordeste. Braslia: Ipea; Presidncia da Repblica, 2008a. ______. Caractersticas das instituies de longa permanncia para idosos: regio Centro-Oeste. Braslia: Ipea; Presidncia da Repblica, 2008b. ______. Caractersticas das instituies de longa permanncia para idosos: regio Sul. Braslia: Ipea; Presidncia da Repblica, 2008c. CAMARANO, A. A.; KANSO, S. Perspectivas de crescimento para a populao brasileira: velhos e novos resultados. Rio de Janeiro: Ipea, 2009. (Texto para discusso, n. 1426). CAMARANO, A. A.; SCHARFSTEIN, E. Instituies de longa permanncia para idosos: abrigo ou retiro? Rio de Janeiro, 2010. Mimeografado. COSTA, E. F. A. Anlise de soroprevalncia para as infeces pelos vrus das hepatites B e C em idoso residentes em asilos no municpio de Goinia-GO. Dissertao (Mestrado) IPTSP, Universidade de Gois, Gois, 2004. 122p.

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

DEBERT, G. A reinveno da velhice: socializao e processos de reprivatizao do envelhecimento. So Paulo: Universidade de So Paulo, Fapesp, 1999. GROISMAN, D. A infncia do asilo: a institucionalizao da velhice no Rio de Janeiro da virada do sculo. Dissertao (Mestrado) Universidade do Estado do Rio de Janeiro. IMS, Rio de Janeiro, 1999. 124 p. KARSCH, U. Idosos dependentes: famlias e cuidadores. Cadernos de Sade Pblica, n. 19, v. 3, 2003. p. 861-866 NOVAES, R. H. L. Os asilos de idosos no Estado do Rio de Janeiro repercusses da (no) integralidade no cuidado e na ateno sade dos idosos. Dissertao (Mestrado) IMS, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2003.

captulo 4

Infraestrutura das Escolas Brasileiras e Desempenho Escolar

1 Introduo1

Vrios indicadores educacionais apontam a existncia de problemas associados qualidade da educao no pas. A proporo de alunos com desempenho escolar inadequado grande. Apesar da quase universalizao do acesso ao ensino fundamental ser uma conquista significativa e meritria de comemorao, o ensino ao qual esses jovens tm acesso sofre de srios problemas, entre eles infraestrutura disponvel e qualidade do ensino. Pouco mais da metade dos alunos conclui o ensino fundamental. Apenas 43% de jovens entre 15 e 17 anos frequenta o ensino mdio e outra parcela expressiva ainda permanece no ensino fundamental, agravando a defasagem escolar no ltimo nvel da educao bsica.2 Essa parte de uma longa listagem de indcios que indicam que o sistema educacional est falhando em sua misso de educar e revela que ainda so muitos os alunos com dificuldades de aprendizado e que progridem lentamente ou abandonam a escola. Esses resultados apontam para a necessidade de conhecer melhor a condio atual das escolas do pas, em especial as pblicas, responsveis por 90% da matrcula do ensino fundamental. Alm dos fatores associados formao dos professores e gesto escolar, a infraestrutura escolar pode exercer influncia significativa sobre a qualidade da educao. Prdios e instalaes adequadas, existncia de biblioteca escolar, espaos esportivos e laboratrios, acesso a livros didticos, materiais de leitura e pedaggicos, relao adequada entre nmero de alunos e professor na sala de aula e maior tempo efetivo de aula, por exemplo, possivelmente melhorem o desempenho dos alunos. claro que comparaes entre resultados agregados so muito limitadas, uma vez que tanto pode haver causalidade entre resultados educacionais e condies materiais, como pode no haver. Em outras palavras, necessria
1. Este trabalho fruto de dois outros artigos elaborados pelos autores entre 2006 e 2008 quando s estavam disponveis os Censos Escolares de 1997 a 2005. Infelizmente, na confeco deste captulo os Censos de 2006 a 2008 j estavam acessveis, mas o tempo disponvel para entrega e a complexidade do trabalho com os censos impossibilitou a atualizao dos dados. Entretanto, defende-se que os achados deste trabalho so resultados de problemas estruturais e, portanto, no devem ter sofrido alteraes significativas neste perodo. Dessa forma, permanece a agenda de pesquisa de realizar novamente os testes para que se analisem os resultados desse investimento. 2. De acordo com Ipea, a frequncia ao ensino mdio de jovens residentes em reas rurais correspondia, em 2005, metade da registrada entre residentes de reas urbanas no metropolitanas (48,2%) (IPEA, 2007, p. 160).

152

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

uma abordagem mais cuidadosa para desvendar se h ou no causalidade entre resultados educacionais e condies materiais. Este trabalho tem dois objetivos: o primeiro o de caracterizar a distribuio das condies de oferta educacional para o ensino fundamental comparando as escolas classificadas segundo sua localizao e rede a qual pertencem; e o segundo a construo de um modelo explicativo da taxa de distoro idade-srie das escolas brasileiras que oferecem ensino fundamental. Mais especificamente, analisa-se, aqui, o impacto da infraestrutura escolar, compreendida latu sensu, incluindo formao docente, existncia de biblioteca ou sala de leitura, material pedaggico, bem como caractersticas municipais na taxa de distoro idade-srie das escolas. Esta anlise exploratria, baseada nos microdados dos Censos Escolares de 1997 a 2005, se deter em trs fatores escolares: infraestrutura, docentes e existncia de biblioteca e de sala de leitura na escola. No ser analisado nenhum fator extraescolar como nvel socioeconmico familiar, etnia, caractersticas dos alunos e outros. O primeiro resultado que as condies materiais do ensino melhoraram muito entre 1997 e 2005, mas os resultados escolares, tanto em termos de repetncia quanto em termos de aprendizado, no mudaram muito neste mesmo perodo. Segundo, no h grandes diferenas de infraestrutura ou formao docente entre escolas estaduais e privadas, mas o desempenho das primeiras muito pior do que o das privadas. O desempenho das estaduais se equipara ao das municipais embora estas contem com menos infraestrutura e formao docente. Este um resultado curioso j que no h grandes diferenas de resultado entre municipais e estaduais, mas h, sim, grandes diferenas entre estas duas e as privadas. Apesar dessa descrio e dessas caractersticas, o resultado final dos modelos analisados que os insumos escolares importam para os resultados escolares. O terceiro resultado mostra que as escolas rurais sofrem tanto com condies inaceitveis quanto com resultados educacionais muito baixos at hoje, o que sugere que talvez uma poltica de melhoria de infraestrutura de escolas rurais possa ter impactos sobre repetncia ou aprendizado. Por fim, os resultados dos modelos mostram que no Brasil a infraestrutura tem um impacto forte no desempenho escolar. Pode-se assim inferir que caso no tivesse havido o investimento que houve na ltima dcada em infraestrutura nas escolas os resultados educacionais seriam ainda piores. O artigo organiza-se da seguinte forma: na seo 2, apresenta-se, brevemente, um resumo da literatura com a exposio das hipteses testadas. Na seo 3, os dados trabalhados demonstram o universo utilizado. Na seo 4, descrevem-se as escolas brasileiras no que se refere infraestrutura bsica, mostrando a fragilidade das escolas rurais. Enquanto na seo 5, realiza-se uma anlise exploratria da infraestrutura fsica, da existncia de biblioteca e sala de leitura nas escolas e da

Infraestrutura das Escolas Brasileiras e Desempenho Escolar

153

formao docente. Na seo 6, apresenta-se a especificao formal do modelo, os modelos; e na seo 7, os resultados. Por fim, so postas as consideraes finais.
2 O efeito dos insumos escolares no desempenho educacional: o debate terico

Dois fatos contriburam fortemente para o interesse acadmico sobre a relao insumos escolares e escola de qualidade: o primeiro que, na ltima metade do sculo XX, observou-se, nos Estados Unidos e em outros pases desenvolvidos, um aumento tanto do valor absoluto quanto tambm do percentual do produto interno bruto (PIB) gasto com educao e uma concomitante queda nos escores das avaliaes educacionais. Este fato, entre outros, levou ao famoso Relatrio Coleman de 1966 que concluiu, a partir de um estudo com cerca de 600 mil alunos que a escola tinha apenas efeitos marginais sobre os resultados escolares e que os grandes fatores causais do desempenho seriam a famlia e o capital social trazido dela e do meio em que uma criana estiver inserida. Este relatrio gerou uma enorme controvrsia. Muitos trabalhos foram desenvolvidos a partir dele, corroborando os achados ou mostrando os problemas do desenho de pesquisa do relatrio que levavam subestimao dos efeitos da escola. Uma vez que o estudo no contemplou devidamente aspectos do processo escolar que determinam o desempenho dos alunos, os modelos desenvolveram um conhecimento parcial sobre esses processos. Dessa forma, difundiu-se erroneamente que a escola tinha um papel restrito no desempenho escolar das crianas; resultando que este comprometia os processos de elaborao e de implementao de polticas educacionais com esse foco (COLEMAN, 1966). No entanto, a discusso da significncia e mesmo da direo do impacto dos insumos escolares ainda controversa; no h consenso sobre a relao direta entre o aumento de insumos e o aumento dos resultados escolares. A anlise de custos e benefcios educacionais e a anlise de eficincia na alocao de recursos com o intuito de melhorar os resultados escolares tm sido cada vez mais exploradas. Um dos mais ardorosos defensores da no correlao entre insumos educativos e desempenho escolar Hanushek que, nas dcadas de 80 e 90, apresentou meta-anlises da produo acadmica controversa em seus resultados. Nesses estudos, Hanushek conclui, semelhantemente a Coleman, que so a origem socioeconmica e o capital social dos alunos os fatores que, de fato, importam para o desempenho escolar em detrimento do papel da escola e da sua infraestrutura. Nos estudos compilados podemos citar o uso de diversos fatores enquanto indicadores de insumos escolares: nmero de alunos por turma, gastos por aluno, escolaridade dos professores, experincia dos professores, salrios dos professores, qualidade da infraestrutura da escola, resultados de professores em testes de avaliao.

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Talvez a exposio feita anteriormente, dos resultados de Hanushek, seja um tanto caricatural, uma vez que o objetivo principal dele era mais enfatizar a importncia de fatores de processo, e no afirmar peremptoriamente que insumos escolares jamais possam trazer melhorias na qualidade do ensino. Tampouco h, na literatura internacional, unanimidade em torno dessa tese. Autores como Pritchett e Filmer (1999) defendem que investimento em equipamentos tem retornos positivos e significativos. Card e Krueger defendem o mesmo em artigo de 1996. O relevante que a literatura internacional aponta majoritariamente, embora no consensualmente, para a ineficcia de polticas de insumo para melhorar a qualidade educacional. Entretanto, os resultados desses estudos, geralmente, consideram apenas os pases desenvolvidos, e reportam apenas marginalmente, ou em notas de rodap, que suas consideraes no so generalizveis. Ou seja, para os pases em desenvolvimento, que apresentam realidades muito distintas em relao aos equipamentos escolares, em que encontramos uma precariedade maior no que se refere ao sistema educacional pblico e as escolas so muito mais heterogneas no que diz respeito infraestrutura, temos de reconsiderar a hiptese muito peremptria de que o aumento nos insumos no produz resultados diretos no desempenho escolar. Uma das razes para isso que os estudos feitos nos pases em desenvolvimento quase sempre usam um nico levantamento de dados transversal, o que leva a problemas grandes de variveis endgenas e causalidade reversa. O argumento principal deste trabalho que, em casos de condies infraestruturais muito precrias, a melhoria dessas condies produz impacto positivo nos resultados escolares. Para tanto usar-se- um painel de escolas que permitir um controle muito melhor, embora certamente no total ou perfeito, da endogeneidade presente nas estimaes.
3 Anlise da relao entre desempenho escolar e insumos educativos no Brasil: elementos da pesquisa

Visando avaliar a relao entre desempenho escolar e condies materiais das instituies educacionais no Brasil e contribuir para o debate acerca da relao entre insumos educativos e desempenho escolar, construiu-se uma anlise baseada nos dados do Censo Escolar (CE) brasileiro e em um modelo de regresso linear de painel com efeito fixo que ser apresentado na seo seguinte.
3.1 O universo da anlise: o censo escolar

O censo escolar contm dados de todas as escolas, todos os nveis e todas as modalidades de ensino bsico no Brasil. Ou seja, ele inclui informaes de todo o universo escolar da educao bsica brasileira escolas de todas as redes administrativas de ensino e de todas as localizaes: rurais, urbanas e metropolitanas.

Infraestrutura das Escolas Brasileiras e Desempenho Escolar

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Inclui tambm informaes sobre o grau de instruo dos docentes por escola e este , de acordo com a literatura especializada em avaliao educacional, um dos melhores preditores do desempenho escolar. O formulrio enviado para a escola, anualmente, em maro. Em 2005 tinha-se um universo de 207.234 estabelecimentos para a educao bsica; de 32.296 para educao infantil (creche); de 105.616 para a educao pr-escolar; de 162.727 para o ensino fundamental; de 23.561 para o ensino mdio; de 7.053 para a educao especial; de 44.838 para a educao de jovens e adultos (EJA); e de 3.230 para a educao profissional. O recorte deste trabalho se deu nas escolas que oferecem ensino fundamental. Pode-se observar nos dois painis da tabela 1 que o universo descrito no estudo varia de 196.412 estabelecimentos escolares em 1997, a 162.727 em 2005, chegando a 154.414 em 2008. As escolas rurais que representavam 66% do total no incio do perodo analisado passaram a representar 55%, enquanto os estabelecimentos localizados em reas urbanas aumentaram oito pontos percentuais (p.p.), chegando a 33% do total de escolas em 2005. Apesar da variao na localizao das escolas, o nmero de alunos matriculados no ensino fundamental continua o mesmo: 17% em reas rurais, 58% em reas urbanas no metropolitanas e 25% em reas metropolitanas.
TABELA 1
Nmero de estabelecimentos escolares de ensino fundamental e matrculas segundo localizao no censo escolar 1997-2005
Painel 1 estabelecimentos Ano 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Nmero total de escolas 196.412 187.493 183.448 181.504 177.780 172.508 169.075 166.484 162.727 Nmero de escolas em reas rurais1 129.367 (66%) 119.163 (64%) 113.236 (62%) 110.333 (61%) 105.823 (60%) 99.806 (58%) 95.573 (57%) 92.739 (56%) 88.989 (55%) Nmero de escolas em reas urbanas no metropolitanas 48.674 (25%) 49.771 (27%) 51.159 (28%) 51.965 (29%) 52.449 (30%) 53.102 (31%) 53.657 (32%) 54.020 (32%) 54.183 (33%) Nmero de escolas em reas metropolitanas 18.371 (9%) 18.559 (10%) 19.053 (10%) 19.206 (11%) 19.508 (11%) 19.600 (11%) 19.845 (12%) 19.725 (12%) 19.555 (12%) Urbanas 2006 2007 2008 159.016 154.321 154.414 86.170 (54%) 82.663 (53%) 80.756 (52%) 72.846 (46%) 71.658 (47%) 73.658 (48%) (Continua)

156 (Continuao)

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Painel 2: matrculas Ano 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
2

Nmero total de matriculados em escolas brasileiras 34.218.437 35.792.554 36.059.742 35.717.948 35.298.089 35.150.362 34.438.749 34.012.434 33.534.561 33,282,663 31,733,198 32.086.700

Nmero de matriculados em escolas rurais 5.845.522 6.415.280 6.364.704 6.215.827 6.230.589 6.104.079 5.971.243 5.790.518 5.599.667 5.566.432 5.249.104 5.099.125 ( 17% ) ( 18% ) ( 18% ) ( 17% ) ( 18% ) ( 17% ) ( 17% ) ( 17% ) ( 17% ) ( 17% ) ( 16% ) ( 16% )

Nmero de matriculados em escolas urbanas 19.415.586 20.219.340 20.533.931 20.447.662 20.156.602 20.201.884 19.822.884 19.655.239 19.409.240 ( 57% ) ( 56% ) ( 57% ) ( 57% ) ( 57% ) ( 57% ) ( 58% ) ( 58% ) ( 58% )

Nmero de matriculados em escolas metropolitanas urbanas 8.957.329 9.157.934 9.161.107 9.054.459 8.910.898 8.844.399 8.644.622 8.566.677 8.525.654 27.716.231 26.873.169 26.987.575 ( 26% ) ( 26% ) ( 25% ) ( 25% ) ( 25% ) ( 25% ) ( 25% ) ( 25% ) ( 25% ) ( 83% ) ( 84% ) ( 84% )

2007 2008

Fontes: C  ensos Escolares de 1997 a 2005 e informaes do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP) de 2006 a 2008. Elaborao prpria. Nota: 1  A reduo bastante drstica do nmero de escolas rurais ao longo do perodo reflete vrios fatores demogrficos, mas especialmente a poltica de nucleao seguida por muitos estados e municpios nos ltimos anos. Esta poltica consiste em substituir vrias escolas pequenas por uma maior com transporte escolar. 2 Nota:  Neste texto trabalhou-se apenas com os dados do CE de 1997 a 2005, mas achou-se importante apresentar aos leitores que a configurao dos dados em termos relativos continua semelhante, para isso buscou-se no site do INEP informaes agregadas do censo escolar. Disponvel em: <www.inep.gov.br>.

No Brasil, as condies de oferta educacional so marcadamente diferentes de acordo com a localizao da escola, conforme seja ela rural, urbana e metropolitana, como ser visto a seguir. Tambm por meio do Censo Demogrfico de 2000 possvel analisar as caractersticas gerais da populao, das pessoas que so responsveis pelos domiclios e, tambm, dos domiclios e seus moradores, das condies habitacionais, educacionais e de renda. No sero considerados, a no ser como variveis de controle, fatores extraescolares como seleo de alunos e status socioeconmico seja de alunos, seja da comunidade.
3.2 Caracterizao da infraestrutura bsica nas escolas brasileiras

Entende-se por infraestrutura bsica da escola o fornecimento de energia eltrica, gua e esgoto sanitrio, bem como a existncia de sanitrio na escola. Nesta seo, o objetivo mostrar a evoluo no abastecimento e na cobertura dos estabelecimentos escolares segundo sua localizao. Essa anlise no faz muito sentido em pases desenvolvidos, pois esse tipo de infraestrutura, de forma geral, no entendida como um fator relevante para se analisar a eficcia escolar.

Infraestrutura das Escolas Brasileiras e Desempenho Escolar

157

Entretanto, sabe-se que, nesses pases, as escolas so praticamente invariveis no que se refere ao acesso gua, eletricidade ou ao esgotamento sanitrio; ou seja, todas as escolas tm o bsico. J em pases como o Brasil, os recursos escolares variam muito entre as escolas, dependendo da rede de ensino de que se trata, da localizao geogrfica e podem sim, ser vistos como fatores de eficcia escolar, mesmo que no sejam os principais.
3.2.1 gua, energia, esgotamento sanitrio, banheiro

O abastecimento de gua j era em 2005 quase universal entre as escolas de ensino fundamental, uma vez que, 97,4% dessas escolas possuam abastecimento pela rede pblica, poo artesiano, cacimba, cisterna/poo, fonte, rio, igarap, riacho ou crrego. No entanto, essa evoluo no abastecimento de gua na ltima dcada basicamente dada pelo avano que foi feito em relao s escolas rurais uma vez que, em 1997, mais de 98% das escolas no rurais j eram atendidas, enquanto 80,84% das escolas rurais tinham gua. Em 2005, ressalta-se que, das 4.224 escolas sem nenhum tipo de fornecimento de gua, 3.912 esto localizadas em reas rurais.
Grfico 1
Evoluo no abastecimento de gua nas escolas de ensino fundamental segundo localizao no censo escolar 1997-2005

Fonte: Censo Escolar de 1997 a 2005. Elaborao prpria.

A falta de fornecimento de energia eltrica maior que a falta de abastecimento de gua. Quase uma em trs escolas rurais (28,9%) encontra-se sem nenhum tipo de fornecimento, seja por meio da rede pblica, seja por gerador

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

prprio ou energia solar/elica. Se ponderar pelo nmero de alunos, esse percentual cai para 13,62% de alunos em escolas rurais sem fornecimento. Em diferente quadro apresentam as escolas urbanas e as metropolitanas com mais de 99,83% e 99,87%, respectivamente, de atendimento. Ponderados pela matrcula, esses nmeros alcanam 99,98% dos alunos. O quadro evolui bastante nos nove anos analisados passando de 80.472 escolas no atendidas para 25.831 escolas em 2005, sendo que, destas, 25.714 localizam-se em reas rurais.3 No que se refere ao lanamento de esgoto sanitrio, a diferena percentual de atendimento entre escolas rurais, de um lado, e escolas urbanas e metropolitanas, de outro, tambm expressiva. Em 2005, 99,69% das urbanas e 99,90% das metropolitanas contavam com esgotamento sanitrio, enquanto apenas 84,22% das rurais possuam o benefcio. Quando a matrcula levada em conta, sobe para 92,02%. Isso implica que h cerca 14.226 escolas sem saneamento, seja por meio de rede pblica, seja por fossa, sendo a sua maioria, 14.039, localizadas em reas rurais. Isso mostra uma melhoria sensvel desde 1997 quando haviam 49.445 escolas sem esgotamento sanitrio. Agrega-se tambm ao conceito de infraestrutura bsica, aqui utilizado, a existncia de sanitrio dentro ou fora do prdio escolar. Em 2005, pode-se observar que 99,6% de escolas urbanas e metropolitanas contra 86,84% 93,61% quando ponderado pela matrcula das reas rurais tm cobertura. A cobertura das escolas rurais em 1997 era de apenas 77,07% 29.663 sem o benefcio. Nesse ano, essa diferena de 13 p.p. demonstra que existem ainda 11.712 escolas rurais contra 342 escolas no rurais sem nenhum tipo de sanitrio para alunos ou professores.
3.2.2 O campo como excludo

Apesar do aumento da cobertura desses servios bsicos durante os nove anos analisados, a simples anlise exploratria anterior deixa claro que a situao das escolas rurais nitidamente mais precria. Primeiro, ressalta-se que 0,34% (548) das escolas de ensino fundamental brasileiras no tm nem esgoto, nem gua e nem energia, sendo que, destas, 544 esto localizadas em rea rural. Esse quadro dos casos mais graves de falta de infraestrutura bsica melhorou expressivamente desde 1997 quando havia 7,79%, ou seja, 15.306 escolas na mesma situao. Nota-se um esforo real do governo em ofertar condies mnimas de funcionamento s crianas.
3. Estes so os dados a respeito do qual acredita-se que haja a maior necessidade de atualizao uma vez que sabido que o governo federal, por meio da ao do Ministrio de Minas e Energia (MME), intensificou seus esforos de levar energia eltrica a todos os lugares ainda excludos. Esta ao se deu com o Programa Luz para Todos, iniciado em 2003, que tinha como objetivo levar, at 2008, energia para cerca de 10 milhes de pessoas. Em funo da demanda encontrada no decorrer do processo o Luz para Todos foi prorrogado para ser concludo em 2010, recebendo incremento real de investimento.

Infraestrutura das Escolas Brasileiras e Desempenho Escolar

159

As 544 escolas rurais que ainda esto sem cobertura so multisseriadas, mas atendem a um nmero expressivo de alunos: 47,61% atendem at 20 alunos, 36,78% de 21 a 40 alunos e o restante de 41 a 163 alunos, um total de 13.776 alunos atendidos. Em segundo lugar, pode-se ressaltar ainda que no tm acesso nem a esgotamento sanitrio nem energia eltrica outros 5,61% (9.125) das escolas; 0,92% (1.500) no possuem nem abastecimento de gua nem de energia eltrica; e 0,48% (787) no possuem nem esgoto sanitrio nem abastecimento de gua. A tabela 2 mostra os nmeros absoluto e relativo de escolas brasileiras que oferecem ensino fundamental e que no tm abastecimento de gua, energia eltrica, esgotamento sanitrio ou banheiro. Apesar do aumento na infraestrutura bsica ter sido maior nas escolas rurais, que eram em nmeros relativos e absolutos muito mais precrias, ainda em 2005, eram elas as que ainda precisavam de cuidados especiais.
Tabela 2
Escolas sem servios no ensino fundamental segundo localizao, de acordo com o censo escolar 1997-2005
Brasil 1997 2005 1997 Rural 2005 1997 Urbana 2005 Metropolitana 1997 2005

Painel 1: nmero absoluto gua Somente gua gua e mais servios Energia Somente energia Energia e mais servios Esgoto Somente esgoto Esgoto e mais servios Sanitrio Somente sanitrio Sanitrio e mais servios 87.524 25.817 61.707 167.758 80.472 87.286 131.439 49.445 81.994 39.541 31.734 7.807 7.452 4.224 3.228 37.397 25.831 11.566 25.079 14.226 10.853 12.347 11.954 393 60.575 24.787 60.550 165.075 79.106 85.969 128.352 47.652 80.700 37.369 29.663 7.706 7.118 3.912 3.206 37.238 25.714 11.524 24.853 14.039 10.814 12.104 11.712 392 1.756 792 964 2.185 1.057 1.128 2.614 1.494 1.120 1.755 1.665 90 210 194 16 128 92 36 201 168 33 215 214 1 431 238 193 498 309 189 473 299 174 417 406 11 124 118 6 31 25 6 25 19 6 28 28 0

Fonte: Censo Escolar de 1997 a 2005. Elaborao prpria.

A tabela 2 mostra que, apesar das melhorias considerveis em infraestrutura bsica, ainda h um problema grave na rea rural. No se pode aceitar que uma escola no tenha energia eltrica, gua ou esgotamento sanitrio em pleno sculo XXI e com o pas tendo alcanado estabilidade econmica e nveis de crescimento

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

como os atuais. A situao torna-se ainda mais grave quando se considera que os alunos das escolas rurais vm de famlias desfavorecidas do ponto de vista socioeconmico e, portanto, deveriam ter, do ponto de vista da equidade, escolas melhores que os que vivem nas zonas urbanas e metropolitanas. Adicionalmente, as escolas dos alunos rurais so financiadas com o mesmo valor per capita que as escolas urbanas em um mesmo estado, tornando ainda menos aceitvel que os primeiros estudem em condies to inferiores.
3.3 A infraestrutura escolar 3.3.1 Dependncias existentes

Para analisar a infraestrutura das escolas foi construda uma varivel sntese das dependncias existentes na escola chamada ndice de Infraestrutura. Este ndice nada mais que o primeiro fator de uma anlise de componentes principais que engloba vrios itens do Censo Escolar, que perguntam se a escola tem ou no determinada dependncia (benfeitoria). Ou seja, uma sntese de todas as informaes do que a escola possui, so elas: diretoria, secretaria, sala de professores, biblioteca, laboratrio de cincias, laboratrio de informtica, cozinha, depsito de alimentos, refeitrio, ptio, quadra, parque infantil, dormitrio, berrio, sanitrio fora do prdio, sanitrio dentro do prdio, sanitrio adequado pr-escola, sanitrio adequado a alunos com necessidades especiais/acessibilidade.4 As estimaes kernel fornecem a densidade das distribuies do ndice de Infraestrutura no tempo, ou melhor dizendo mostra a intensidade do ndice no decorrer do tempo. Sero apresentados dois grficos relativos (s) mesma(s) densidade(s), o primeiro ser sem peso e o segundo ser construdo utilizando-se o peso analtico do nmero de alunos matriculados. Ou seja, o primeiro responde pergunta: Quantas escolas... e o segundo pergunta Quantos alunos matriculados em escolas.... Os grficos a seguir apresentam trs densidades. A primeira indicada pelos crculos representa a infraestrutura de todas as escolas de ensino fundamental para 1997. A segunda por quadrados representa a infraestrutura para 2001, que o ano mediano do perodo analisado. A terceira por tringulos
4. Estes so os itens comuns para toda srie temporal. Outros itens podem ser encontrados para alguns anos, mas como no so comuns a todos no permitem a construo de fatores. A listagem completa das dependncias arroladas no censo : diretoria, secretaria, sala de professores, almoxarifado, videoteca, sala para TV/vdeo, laboratrio de informtica, laboratrio de cincias, outros labaratrios/oficinas, brinquedoteca, auditrio, solrio, ginsio de esportes, cozinha, cantina, refeitrio, lactrio, parque infantil, dormitrio, berrio, quadra de esportes descoberta, quadra de esportes coberta, piscina, depsito de alimentos, sanitrio fora do prdio, sanitrio dentro do prdio, sanitrio adequado pr-escola, sanitrio adequado a alunos com necessidades especiais/acessibilidade, dependncias e vias adequadas a alunos com necessidades especiais, lavanderia, fraldrio, sala de recursos para alunos com necessidades educacionais especiais. Mais detalhes metodolgicos no anexo A.

Infraestrutura das Escolas Brasileiras e Desempenho Escolar

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representa a infraestrutura escolar para o fim do perodo estudado 2005. Foram utilizadas apenas escolas que tinham alunos matriculados no ensino fundamental. Vale ressaltar que as densidades no oferecem indicao sobre o valor ideal do ndice Infraestrutura Escolar, apenas permite visualizar sua distribuio e compar-las em diferentes categorias ou pontos no tempo. O grfico 2 mostra, de forma ntida, que o tempo teve impacto no melhoramento da infraestrutura escolar na medida em que diminui a densidade das escolas esquerda do eixo horizontal nos diferentes pontos no tempo: 1997, 2001 e 2005. Se dividir, com algum grau de arbitrariedade, o ndice no ponto zero, pode-se afirmar que a porcentagem de escolas cuja infraestrutura inferior a zero passou de 74% em 1997, para 66% em 2001, chegando a 58% em 2005, ou seja, de apenas 26% de escolas acima de zero, ao fim do perodo analisado, alcanou-se 42% delas.
Grfico 2
Densidade kernel para infraestrutura 1997, 2001 e 2005
2 1,7 1,4 Densidade 1,1 0,8 0,5 0,2 -1,5 -1 -0,5 -0,1 0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5

ndice Infra-Estrutura 1997 2001 Fonte: Censo Escolar de 1997, 2001 e 2005. Elaborao prpria. 2005 Mediana 1997 Mediana 2001 Mediana 2005

O grfico 3, como dito anteriormente, tambm representa as trs densidades referentes aos trs pontos no tempo com a diferena de que esse kernel foi feito utilizando-se o peso analtico de alunos matriculados no ensino fundamental.

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Grfico 3

Densidade kernel para infraestrutura com peso por alunos matriculados 1997, 2001 e 2005
0,7 0,6 0,5 Densidade 0,4 0,3 0,2 0,1 -1,5 -1 -0,5 0,0 0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5

ndice Infra-Estrutura 1997 2001 Fonte: Censo Escolar de 1997, 2001 e 2005. Elaborao prpria. 2005 Mediana 1997 Mediana 2001 Mediana 2005

Observa-se, claramente, que a densidade da infraestrutura escolar distribuiuse mais direita do eixo horizontal. Isso porque as piores escolas so tambm as menores. Utilizando-se do mesmo artifcio de dividir o ndice em escolas abaixo e acima de zero, observa-se diferena enorme em comparao com o kernel de infraestrutura sem peso. Neste caso, a densidade da infraestrutura das escolas abaixo de zero passou de 27% em 1997, para 25% em 2001, chegando a 20% em 2005, houve assim um movimento positivo de melhoria das escolas de 7 p. p. do perodo analisado. Outra forma de se mostrar a evoluo da infraestrutura analisar a mudana da mediana do ndice no tempo. Pode-se ver que os grficos mostram os pontos medianos das densidades nos respectivos anos e, observa-se que, pesando-se os grficos pela matrcula, a mediana passa de 0,72 em 1997 para 1,11 em 2005. A esse ponto o leitor deve estar perguntando O que uma escola com valor 1,0 no primeiro componente principal? Um ndice um nmero arbitrrio reduzindo a dimensionalidade de um conjunto de informaes. Portanto, existem muitas combinaes de dependncias que poderiam ter como resultado o nmero 1,0 ou qualquer outro. Para clarificar melhor o que os grficos mostram, sero dados exemplos de escolas cujos ndices assumem valores -1, 1,5 e 2,5. Uma escola com ndice de infraestrutura -1 no possui a maior parte das dependncias relacionadas anteriormente, possuindo a maioria delas somente

Infraestrutura das Escolas Brasileiras e Desempenho Escolar

163

cozinha, depsito de alimentos e banheiro dentro ou fora escola , ou, em um segundo caso hipottico, cozinha e secretaria, por exemplo. Nesse caso, trata-se basicamente de escolas rurais. Por sua vez, uma escola hipottica no ponto 1,5 do eixo vertical, por exemplo, possui geralmente: diretoria, secretaria, sala de professores, cozinha, cantina, refeitrio e sanitrio dentro do prdio. Nesse ponto, tratar-se- de escolas metropolitanas em 2005. O ponto mediano para a densidade de infraestrutura das escolas metropolitanas levando-se em considerao o nmero de alunos passa de 1,22 em 1997, para 1,30, em 2001 chegando a 1,6 em 2005; situao melhor do que as escolas urbanas que chegaram em 2005 com 1,2. Pode-se concluir que as condies de infraestrutura fsica das escolas rurais so muito mais precrias em relao s demais e que as escolas metropolitanas so ainda melhores que as escolas localizadas em reas urbanas no metropolitanas J uma escola cujo ndice assume valor 2,5 acrescenta a essa ltima um laboratrio de cincias, parque infantil ou quadra. Nestas condies, esto, basicamente, escolas particulares, e estas esto em reas urbanas ou metropolitanas. A mediana da densidade da infraestrutura das escolas rurais passou de - 0,71 em 1997, para - 0,65 em 2005. Se for considerada a varivel peso dos alunos, o ndice vai de - 0,61 em 1997 a - 0,56 em 2001 e a - 0,48 em 2005, denotando uma caracterizao fsica mais precria. Para as escolas localizadas em zonas urbanas, o deslocamento da densidade de infraestrutura foi para a direita do eixo horizontal nos trs pontos no tempo denotando uma melhoria geral das condies de infraestrutura dessas escolas. O ponto mediano para a densidade de infraestrutura das escolas metropolitanas passa de 0,77, em 1997, para 1,04, em 2001 chegando a 1,27 em 2005. O ponto mediano para a densidade de infraestrutura das escolas metropolitanas levando-se em considerao o nmero de alunos passa de 1,22 em 1997, para 1,30, em 2001 chegando a 1,6 em 2005.5 A melhoria no tempo para as escolas estaduais considervel. O ponto mediano para a densidade de infraestrutura das escolas estaduais passa de 0,16 em 1997, para 0,66 em 2001 chegando a 1,04 em 2005. O ponto mediano para a densidade de infraestrutura das escolas estaduais levando-se em considerao o nmero de alunos passa de 0,97 em 1997, para 1,11, em 2001 chegando a 1,32 em 2005. Ou seja, possvel inferir uma melhoria significativa, entre os anos 1997 e 2005, das condies prediais das escolas estaduais.

5. Com o intuito de preservar o texto e a exposio, os grficos segundo a localizao e a dependncia administrativa das escolas sero expostos no anexo B.

164

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

No que se refere s escolas municipais, observa-se a coincidncia das densidades dessas com a das escolas rurais. Ao contrrio da expressiva melhoria vista nas escolas estaduais, no caso das municipais observa-se um tmido deslocamento positivo dos pontos medianos das densidades de infraestrutura. O ndice de infraestrutura apresenta o ponto mediano em 1997 de - 0,66, passa para - 0,61 em 2001 chegando a - 0,58 em 2005, como pode-se ver no painel 1. Considerando-se o nmero de alunos, o ponto mediano do ndice passa de - 0,09 em 1997, para 0,25 em 2001 chegando a 0,60 em 2005. Por fim, pode-se afirmar que as escolas particulares possuem condies que so, nitidamente, melhores que as demais. Nesse caso, houve uma melhoria geral de 1997 para 2001 com uma estabilizao a partir desse ponto. O ponto mediano para a densidade das escolas particulares passa de 1,04 em 1997, para 1,46, em 2001 chegando a 1,56 em 2005. Esta tendncia para a densidade kernel se repete quando considera-se o nmero de alunos: de 2,16 em 1997 passa para 2,37 em 2001 e regride para 2,33 em 2005.
3.3.2. Biblioteca e sala de leitura

O censo escolar sempre perguntou se uma escola tem ou no biblioteca e a partir de 2001 passou a perguntar tambm se tem sala de leitura. com base na juno desses dois dados que foi analisada a melhoria das condies das escolas no que se refere biblioteca. Apenas 19,61% do total das escolas analisadas em 1997 tinham biblioteca, enquanto que em 2005 33,32% tinham biblioteca ou sala de leitura. Caso pondera-se pelo nmero de alunos, em 2005, tem-se que 63,72% das escolas tm biblioteca ou sala de leitura. Nesse ano, enquanto 75,19% (122.324, 54,46% ponderado) no possuem biblioteca, 87,08% (141.698, 74,23% ponderado) no possuam sala de leitura. Ou seja, saiu-se de um quadro de 157.891 para 108.500 escolas sem biblioteca ou sala de leitura.

Infraestrutura das Escolas Brasileiras e Desempenho Escolar

165

Grfico 4

Porcentagem de escolas brasileiras de ensino fundamental que possuem biblioteca ou sala de leitura segundo localizao, de acordo com o censo escolar 1997-2005
Painel 1: sem peso
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 0 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 0

Painel 2: pesado por alunos matriculados

Brasil Escolas Rurais

Escolas Urbanas Escolas Metropolitanas

Brasil Escolas Rurais

Escolas Urbanas Escolas Metropolitanas

Fonte: Censo Escolar de 1997, 2001 e 2005. Elaborao prpria.

Em 2005, no universo das que no possuem nem uma coisa nem outra, so encontradas 92% (81.862) das escolas rurais, 38,36% (19.646) das localizadas em reas urbanas e 29,91% (5.455) daquelas em reas metropolitanas. Ponderando-se por nmero de alunos os nmeros relativos caem para 79,51%, 30,7% e 20,58%, respectivamente. Se o nmero das rurais assusta, no se deve subestimar o que est por trs dos demais nmeros: essas escolas rurais atendem a 4.452.234 de alunos matriculados enquanto os 38,36% de escolas urbanas atendem a 5.958.098 e as metropolitanas atendem a 1.754.945, perfazendo um total de 13.165.377 de alunos de ensino fundamental sem acesso a biblioteca ou sala de leitura. Exerccio igual ao da seo anterior foi realizado para a biblioteca. Com esses dados foi construda uma varivel sntese chamada ndice Biblioteca, a partir dos materiais e dos equipamentos que a biblioteca ou a sala de leitura possui.6

6. O ndice foi construdo a partir da informao da existncia dos seguintes itens: mesa para leitura, estante ou armrio, computador, obras para formao dos professores, obras didticas, obras documentrias, obras de literatura infantil e juvenil, obras de literatura, peridicos (revistas e jornais), enciclopdia, dicionrio, gramtica, atlas, mapas e globo terrestre. Ele foi construdo com base nas informaes das escolas que responderam ter biblioteca ou sala de leitura em 2004, ou seja, 39,39% (65.581) do total.

166

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Os resultados mostram que as escolas em zonas urbanas e metropolitanas so muito parecidas no que se refere aos equipamentos e aos materiais existentes em suas bibliotecas e salas de leitura, com uma densidade de escolas em ndice maior do que as localizadas em zonas rurais. Mais uma vez so as escolas rurais as mais precrias que apresentaram o ponto mediano para a densidade do ndice biblioteca de -0,59, para as escolas urbanas 0,10 e para as escolas metropolitanas de 0,36, quando se considera os alunos matriculados. Ou seja, uma vez eliminadas as escolas sem biblioteca ou sala de leitura, escolas pequenas ou grandes tm mais ou menos a mesma qualidade de biblioteca. Observem que em funo da necessidade de eliminao daquelas que no tm biblioteca, ficam na construo do ndice somente 8% das escolas rurais. Para tornar mais claro o significado desse ndice, h de se pensar que uma escola rural hipottica com ndice biblioteca -1 tem cerca de quatro itens, por exemplo: mesa para leitura, obras didticas, estante, obras de literatura infantil e juvenil, ou ento, em um segundo exemplo, com mesa, dicionrio, obras didticas, mapas e gramtica. De outro lado, uma escola com ndice 1 possuir cerca de 13 do total de 15 itens que formam este ndice: mesa para leitura, estante ou armrio, computador, obras para formao dos professores, obras didticas, obras documentrias, obras de literatura infantil e juvenil, obras de literatura, peridicos (revistas e jornais), enciclopdia, dicionrio, gramtica, atlas, mapas e globo terrestre.
3.3.3 Formao docente

A anlise a seguir refere-se formao superior dos docentes de ensino fundamental de 1998 a 2005. Em funo das diferentes exigncias legais existentes para a qualificao docente em diferentes nveis de ensino, a apresentao dos dados diferencia os professores de 1a a 4a srie dos de 5a a 8a srie. Nos dois grficos que se seguem temos a mdia de porcentagem de docentes segundo a localizao, sendo que o segundo difere-se do primeiro por levar em conta o nmero de alunos matriculados por escolas. De forma geral, v-se uma diferena grande na formao dos professores trabalhando, de um lado, nas escolas urbanas (62,37%) e metropolitanas (65,97%) e, de outro lado, nas escolas rurais com apenas 19,05% de professores com formao superior. Observa-se no grfico 5 que a considerao do nmero de alunos por escola eleva a mdia nacional de 39,11 para 64,47, eleva a mdia das rurais e das metropolitanas em cerca de 10 p. p. e das urbanas em 7 p. p.

Infraestrutura das Escolas Brasileiras e Desempenho Escolar

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Grfico 5

Porcentagem de docentes de ensino fundamental com formao superior completa segundo localizao
Painel 1: sem peso
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Escolas Rurais Escolas Urbanas Escolas Metropolitanas Brasil 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Escolas Rurais Escolas Urbanas Escolas Metropolitanas Brasil

Painel 2: pesado por alunos matriculados

Fonte: Censo Escolar de1998 a 2005.

Os grficos 6 e 7 apresentam a porcentagem de docentes de ensino fundamental com formao superior completa para 1a a 4a srie, sendo o primeiro segundo localizao e o ltimo segundo dependncia administrativa. Os grficos 8 e 9 so referentes s escolas que oferecem de 5a a 8a srie e tm a mesma disposio dos primeiros.

168

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Porcentagem de docentes de 1a a 4a sries com formao superior completa segundo localizao


Painel 1: sem peso
60 50 40 30 20 10 0 60 50 40 30 20 10 0

Grfico 6

Painel 2: pesado por alunos matriculados

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Escolas Rurais Escolas Urbanas Escolas Metropolitanas Brasil

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Escolas Rurais Escolas Urbanas Escolas Metropolitanas Brasil

Fonte: Censo Escolar de 1998 a 2004.

Observa-se que, em funo da legislao, a mdia da formao superior para 5 a 8a srie superior a da 1a a 4a srie. Para se ter ideia, a diferena entre as mdias nacionais dos dois grupos de 51 pontos percentuais em 2004. Tem-se em escolas de 1a a 4a sries apenas 23,36% do quadro docente com formao superior, enquanto esse nmero chega a 74,63% para escolas de 5a a 8a srie.
a

Infraestrutura das Escolas Brasileiras e Desempenho Escolar

169

GRFICO 7

Porcentagem de docentes de 1a a 4a srie com formao superior completa segundo dependncia administrativa
Painel 1: sem peso
60 50 40 30 20 10 0 60 50 40 30 20 10 0

Painel 2: pesado por alunos matriculados

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Escolas Particulares Escolas Estaduais Escolas Municipais Brasil

Escolas Particulares Escolas Estaduais

Escolas Municipais Brasil

Fonte: Censo Escolar de 1998 a 2004.

Quando as escolas so apresentadas por sua localizao nota-se que as rurais esto sempre em desvantagem em relao s urbanas e s metropolitanas, mesmo quando se pondera pelo nmero de alunos matriculados. No entanto, a ponderao eleva a mdia nacional de 1a a 4a srie em 18 pontos percentuais, sendo que os ganhos so mais concentrados nas reas metropolitanas e menos nas zonas rurais, estas com apenas 3,5 pontos percentuais de aumento. No caso de 5a a 8a srie as vantagens observadas quando se pondera por matriculados so mais modestas, no agregado sobe-se 7 p.p., as rurais sobem 3,89, as urbanas e as metropolitanas sobem 1,08 e 2,03, respectivamente.

170

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Grfico 8

Porcentagem de docentes de 5a a 8a srie com formao superior completa segundo localizao


Painel 1: sem peso
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Escolas Rurais Escolas Urbanas Escolas Metropolitanas Brasil 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Escolas Rurais Escolas Urbanas Escolas Metropolitanas Brasil

Painel 2: pesado por alunos matriculados

Fonte: Censo Escolar de 1998 a 2005.

Quando as escolas so apresentadas por dependncia administrativa, nota-se que as municipais so as que possuem um quadro docente com menor formao superior se comparadas com as redes estadual e particular, mesmo ponderando por matrcula. Na verdade, tanto de 1a a 4a srie quanto de 5a a 8a srie, as escolas estaduais tm um perfil de quadro docente bastante prximo s escolas particulares, informao esta que leva ao questionamento de por qu, em geral, o desempenho dos alunos dessas redes so significativamente diferentes.

Infraestrutura das Escolas Brasileiras e Desempenho Escolar

171

Porcentagem de docentes de 5a a 8a srie com formao superior completa segundo dependncia administrativa
Painel 1: sem peso
100 90 80 70 60 50 40 30 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Escolas Estaduais Escolas Municipais Escolas Particulares Brasil 100 90 80 70 60 50 40 30 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Escolas Estaduais Escolas Municipais Escolas Particulares Brasil

Grfico 9

Painel 2: pesado por alunos matriculados

Fonte: Censo Escolar de 1998 a 2005.

Para as escolas de 1a a 4a srie, a ponderao por matriculados eleva a mdia nacional em 18 pontos percentuais enquanto que para 5a a 8a srie eleva em 7,61 pontos percentuais. Para as primeiras, o ganho significativo para todas as redes: 7,31 pontos percentuais para as escolas estaduais, 17,69 para as escolas municipais e 13,61 para as escolas particulares. Para escolas de 5a a 8a srie, v-se um aumento significativo para escolas municipais de 13,8 pontos percentuais enquanto escolas particulares e estaduais tm um aumento mais tmido de pouco mais de 3 pontos percentuais com a ponderao por matriculados.
4 Modelo de regresso linear de painel com efeito fixo: um modelo para anlise da correlao entre desempenho escolar e insumos educacionais 4.1 Medidas 4.1.1 Varivel resposta: taxa de distoro idade-srie escolar

Em um sistema educacional seriado, como a maior parte do sistema educacional brasileiro, h, teoricamente, uma idade adequada para cada srie escolar. No caso, brasileiro a idade ideal para iniciar o ensino fundamental aos 7 anos, o que implica uma durao de 8 ou 9 anos, dependendo da durao do ensino fundamental oferecido por uma determinada escola. A taxa de distoro idade-srie o clculo de quantas crianas esto acima da idade ideal em uma

172

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

determinada srie. O Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP) divulga a seguinte frmula para fins de clculo com base no censo escolar:
() considerando o Censo Escolar do ano t e a srie k do ensino fundamental, cuja a idade adequada de i anos, ento o indicador ser expresso pelo quociente entre o nmero de alunos que, no ano t, completam i + 2 anos ou mais (nascimento antes de t -[i + 1]), e a matrcula total na srie k. A justificativa deste critrio que os alunos que nasceram em t - [i + 1], completam i + 1 anos no ano t e, portanto, em algum momento deste ano (de 1 de janeiro a 31 de dezembro) ainda permaneciam com i anos e, por isso, o critrio aqui adotado, considera estes alunos como tendo idade adequada para esta srie. Os que nasceram depois de t - [i + 1] completam, no ano t, i anos ou menos (INEP, 2006).

Ou seja, o conceito de defasagem idade-srie usado a porcentagem de alunos defasados dois anos ou mais. importante ressaltar que quanto maior a distoro, pior o desempenho escolar. Desse modo, coeficientes negativos nas estimaes a seguir denotam um efeito positivo sobre a qualidade do ensino. H uma ntima relao entre a taxa de distoro idade-srie e a de repetncia, sendo que esta causa daquela. Embora a relao no seja linear, ela montona crescente quanto maior for a repetncia nos anos anteriores ao ano em questo, maior ser a defasagem. Por que no optar por usar a taxa de repetncia, j que essa a varivel que interessa? A razo que a repetncia, sendo um fluxo, sujeita a um rudo de medida no censo escolar muito maior que a defasagem, que um estoque. Como o censo ainda no acompanha alunos de um ano para o prximo, a repetncia no medida diretamente, devendo ser estimada, o que gera um rudo demasiadamente grande. H um argumento contrrio ao uso da defasagem (ou repetncia) como medida de qualidade. Segundo este argumento, uma escola de boa qualidade seria uma escola exigente com seus alunos e com critrios elevados para passar de ano. Isto naturalmente levaria a uma relao positiva entre repetncia e qualidade do ensino. O argumento anterior , lamentavelmente, a base de uma crena amplamente difundida entre pais, professores e pblico leigo no pas. Embora este efeito exista, ele deve ser pequeno uma vez que a quase totalidade da literatura, tanto qualitativa quanto quantitativa, aponta a repetncia alta como uma caracterstica marcante de um ensino de baixa qualidade.7 H, no entanto, que explicitar os limites do uso da defasagem idade-srie como indicador de qualidade.
7. possvel que este efeito adquira importncia em uma anlise dinmica. Ou seja, enquanto no h dvida de que a alta repetncia seja uma caracterstica de um ensino de baixa qualidade, possvel que melhorias na qualidade do ensino, a curto prazo, no sejam acompanhadas por redues na repetncia. Isto ocorreria, por exemplo, se uma melhoria organizacional na escola levasse simultaneamente a maiores expectativas e melhor ensino.

Infraestrutura das Escolas Brasileiras e Desempenho Escolar

173

O primeiro, cuja relevncia quantitativa se limita rea rural, que algumas crianas ingressam no ensino fundamental aps os 7 anos. Consequentemente, a relao entre defasagem e repetncia torna-se menos ntida. Sendo que usa-se aquela como proxy para esta, nas reas rurais haver um rudo indesejvel exercendo influncia nos resultados. Outra limitao que, da 5a srie em diante, possvel que haja crianas que cursaram de 1a a 4a srie em outra escola. Ou seja, possvel que a defasagem seja produto de repetncia, sim, mas em outra escola. Novamente, tem-se uma fonte de rudo indesejvel. Um modo de testar isso seria repetir a anlise apenas para as escolas de 1a a 4a. Importante lembrar tambm o fato de que em muitos estados e municpios h aprovao automtica.Para medir a infraestrutura das escolas utilizou-se os seguintes indicadores: proporo de docentes com grau de formao de nvel superior completo, mdia de alunos por turma, mdia de horas-aula diria, fator infraestrutura linear e quadrtico, existncia de biblioteca, localizao da escola sendo divididas em rurais e no rurais (urbanas e metropolitanas), proporo da populao educada dividida em trs categorias: adultos analfabetos, adultos com at 8a srie completa e adultos com ensino mdio ou mais anos de escolaridade. Para controlar as caractersticas dos municpios nos quais as escolas esto inseridas utilizou-se o logaritmo da mediana da renda domiciliar per capita, o logaritmo do desvio padro da renda domiciliar per capita, proporo de no brancos, proporo de populao em reas urbanas, logaritmo da populao. Por fim, como varivel de controle de autocorrelao e de legado utilizados o log da taxa de distoro idade-srie escolar, trata-se da varivel dependente no seu tempo t-1.
4.2 Variveis explicativas

As variveis explicativas usadas encontram-se na tabela 3.


Tabela 3
Variveis independentes
Varivel Todos os modelos Porcentagem de docentes com ensino superior Alunos por turma Horas dirias de instruo ndice de infraestrutura escolar Existncia de biblioteca Apenas modelos mnimos quadrados Localizao (rural, urbana e metropolitana) Mediana do log da renda do municpio Varivel triria Varivel contnua positiva (Continua) Porcentagem entre 0 e 100 Razo variando entre 1 e Nmero de horas ndice entre -1,5 e 4 Varivel binria Tipo

174 (Continuao) Desvio padro do log da renda do municpio Proporo no brancos na populao municipal Taxa de urbanizao do municpio Logaritmo da populao do municpio Taxa de distoro no ano anterior Variveis indicatrizes de ano e estado

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Varivel contnua positiva Porcentagem entre 0 e 100 Porcentagem entre 0 e 100 Varivel contnua positiva Porcentagem entre 0 e 100 Variveis binrias

Usaram-se quatro critrios na definio das variveis. O primeiro interessa primordialmente aos insumos escolares. A pergunta que motiva este texto em que medida os insumos escolares contribuem para a qualidade escolar. Fatores extraescolares como status socioeconmico ou intraescolares, mas no relacionados a insumos, so de interesse apenas como controle. O segundo, claro, est limitado informao disponvel. Por exemplo, gostar-se-ia de contar com um painel de informaes sobre crianas e suas famlias, mas essa informao simplesmente no existe no Brasil. Ou seja, mesmo reconhecendo a importncia da origem socioeconmica dos estudantes para seu desempenho escolar no h essa informao para o formato analtico aqui proposto. Igualmente informao sobre a gesto da escola, o processo de seleo de alunos e de formao de turmas no se encontram nem no censo escolar nem no censo demogrfico. Ou seja, s se pode usar aquilo ao qual se tem acesso. O terceiro critrio a literatura nacional e internacional sobre qualidade escolar. Usou-se apenas variveis que aparecem nesta literatura. Por exemplo, no censo escolar h informaes sobre o combustvel do forno da escola, mas no h na literatura nenhuma meno a fornos a lenha ou a gs. Portanto, no se usou esta informao. Finalmente, usou-se a discrio nacional na definio de vrias variveis. Por exemplo, para modelar a relao entre renda do municpio e resultados escolares, optou-se por usar o logaritmo da mediana da renda, quando o log da renda mdia, a mdia dos log da renda, ou at a renda mdia ou a mediana (sem log) teriam sido defensveis. Para tanto, alm de muita discusso, analisaram-se vrios modelos para ver qual o melhor ajuste. No cabe aqui discutir em maior detalhe o processo de escolha das variveis usadas em suas formas funcionais. A nica exceo a forma funcional das principais medidas de insumos: ndice de infraestrutura, horas-aula, alunos por turma e formao docente.
4.3 O modelo

Meio sculo de avano na econometria deixou uma abundncia de abordagens para modelar a relao causal entre duas ou mais variveis em um contexto no experimental. No entanto, no h, at hoje, nenhuma tcnica que garanta estimar a verdadeira relao causal entre duas variveis. Ou seja, os problemas de

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175

causalidade reversa, variveis omitidas e todos os outros problemas que cabem debaixo do guarda-chuva endogeneidade no tm soluo tcnica e continuam a depender das hipteses identificadoras. Em educao, os problemas de endogeneidade so especialmente graves. Pais e alunos reagem a mudanas nas condies de ensino; secretarias de educao tambm reagem a resultados escolares procurando outorgar mais recursos s escolas com piores resultados ou ento o inverso, premiando as melhores; o processo de formao de turmas depende crucialmente do poder poltico na escola de certos grupos de pais, que podem ser justamente os que tm maior poder na prpria secretaria de educao. Enfim, existe um sem-nmero de relaes sociais no mensurveis que podem potencialmente enviesar os parmetros ligando insumos a resultados. Neste trabalho, tentar-se- trs modelos. O primeiro , sem dvida, o mais fraco: estimar-se- uma relao linear entre a defasagem idade-srie mediante um modelo de mnimos quadrados ordinrios (MQO) para 3 anos da nossa amostra. No se duvida da forte endogeneidade relacionando o nvel de insumos e os resultados escolares. O objetivo deste exerccio no produzir estimativas crveis, mas sim uma linha de base que sirva de comparao com os outros modelos. O segundo modelo o modelo empilhado: a estimao da mesma relao linear usando todos os anos para os quais se tem dados. Para controlar variaes temporais, usou-se uma varivel indicatriz para cada ano. Embora o modelo empilhado permita o uso de uma importante fonte de variao a variao no tempo como no identifica as escolas, esta fica perdida com a mudana no espao. Acredita-se que tambm sofre de problemas de endogeneidade, embora, a priori, mais em seus resultados que nos modelos estimados para cada ano. Por fim, estimar-se- um modelo de efeitos fixos que consiste em identificar todas as observaes relativas a uma escola e compar-las com a mdia desta mesma escola. Ou seja, usar-se- apenas a variao no tempo para identificar os efeitos de insumos escolares. A priori, este o modelo no qual mais se acredita. Finalmente, permite-se que os insumos exeram influncia sobre os resultados escolares no apenas de modo linear. Para tanto, estimar-se- relaes no paramtricas para as seguintes variveis: ndice de infraestrutura, horas-aula, alunos por turma e formao docente. Os grficos destas relaes ajudaro na definio da ordem do polinmio que ser usado para cada varivel. Por qu a priorizao do modelo de efeito fixo? Por trs razes. A primeira que, se se quer iluminar a poltica educacional, no se est falando do impacto do nvel de uma ou outra varivel sobre a qualidade, e sim de mudanas em cada varivel. Como j foi explicado antes, o modelo de efeitos fixos ignora o nvel

176

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

e estima os impactos de variaes ao redor da mdia de cada escola. Ou seja, o modelo de efeitos fixos estima diretamente aquilo que se quer saber. A segunda razo que, em um campo minado pela endogeneidade, acreditase haver menor espao para relaes causalidade reversa e variveis omitidas no modelo de efeitos fixos. Em modelos transversais, causalidade reversa e variveis omitidas tanto nos nveis quanto na variao levam a parmetros endgenos. J em modelos nos quais o nvel no importante, como o modelo de efeitos fixos, as relaes de endogeneidade teriam de ocorrer na variao para enviesar os parmetros. claro que pode haver causalidade reversa e variveis omitidas tambm na variao. possvel contar uma histria na qual as autoridades educacionais reagem continuamente deteriorao na qualidade de uma escola com aumento de insumos, assim como possvel contar uma histria em que pais educgenos com poder poltico fazem que as melhorias nos insumos acompanhem seus filhos quando mudam de escola. No entanto, outras histrias seriam filtradas pelo modelo de efeitos fixos. Uma ltima razo que se acredita que parte da melhoria nos insumos escolares dos ltimos anos foi consequncia de polticas pblicas universais, vista por meio do censo escolar, que tambm deixam menos espao para vis de endogeneidade. Por exemplo, a poltica de aumento das qualificaes de professores via cursinhos de formao superior foi muito criticada por colocar estes na mesma sala de aula com um papel a mais debaixo do brao, mas no se pode negar que foi resultado de decises centrais e no presses diferenciadas no ambiente educacional. Na mesma linha, o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB) foi criado durante o perodo estudado, levando a melhorias educacionais exgenas a vrias redes escolares no perodo. O objetivo deste exerccio no era avaliar o impacto dos fatores extraescolares, mas se muitos dos coeficientes fossem diferentes do usual, os resultados seriam postos em cheque. Nesse caso, somente a renda mdia teve comportamento diferente do esperado.
5 Resultados e concluses 5.1 No paramtricos

Os quatro painis do grfico 10 mostram duas estimaes no paramtricas cada. As linhas em vermelho pontilhado denotam a densidade da distribuio de cada varivel. Por exemplo, a porcentagem de docentes com formao superior tem uma distribuio fortemente bimodal h um grupo grande de escolas em que

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177

nenhum docente tem formao superior, h outro grupo um pouco menor em que todos docentes tm essa formao e as escolas no meio, em que alguns contam com esse nvel de formao e outros no, se encontram distribudas mais ou menos homogeneamente. J a distribuio de horas-aula aproximadamente normal, com quase nenhuma escola oferecendo menos que trs ou mais que seis horas de instruo por dia, com uma mdia de 4,2 horas/dia. As linhas grossas e tracejadas com tendncia denotam a relao univariada, no paramtrica, entre a taxa de defasagem idade-srie e a varivel em questo. No h, nessa estimao, a presena de nenhuma outra varivel nem qualquer tipo de controle para endogeneidade. O objetivo fazer uma anlise exploratria para indicar o grau do polinmio a ser usado nas outras estimaes. Os resultados so claros: as relaes entre defasagem e infraestrutura e entre defasagem e horasaula so aproximadamente lineares. Ou seja, um termo quadrtico suficiente para model-las. A relao entre defasagem e porcentagem de docentes com ensino superior tambm montona, decrescente e bem aproximada por uma relao quadrtica. Ao contrrio, a relao entre defasagem e alunos por turma consiste de duas reas de crescimento com um plat no meio e necessrio um polinmio de ordem quatro para fazer uma boa aproximao.
Grfico 10
Densidades e relaes com taxa de defasagem idade-srie
Painel 1: infraestrutura
80 70 60 50 40 30 20 10 0 -2 0 2 4 Fator de Infra-Estrutura Infra-Estrutura

Painel 2: porcentagem de docentes com nvel superior


80 70 60 50 40 30 20 10 0 0 20 40 60 80 100
Porcentagem de Docentes com Ensino Superior

Docentes c/ Nvel Superior

Painel 3: alunos-turma

Painel 4: horas-aula

178

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80 70 60 50 40 30 20 10 0 0 20

Alunos/Turma

80 70 60 50 40 30 20 10 0

Horas Aula

40

60

Alunos / Turma Fonte: Censo Escolar de 1997 a 2005.

Horas de Instruo Dirias

A tabela 4 mostra os resultados dos diferentes modelos. Vale lembrar que a varivel-resposta a taxa de defasagem idade-srie. Portanto, um coeficiente negativo denota um efeito positivo sobre a qualidade do ensino.
Tabela 4
Coeficientes e p-valores das estimaes
Varivel (1) Empilhado B -0,01 0,00 0,10 0,00 0,00 0,00 -6,78 0,50 0,40 -0,14 -0,02 0,79 -1,45 0,00 0,00 0,00 0,00 P>t 0,01 0,00 -0,08 0,00 0,00 0,00 -6,78 0,50 0,33 -0,15 0,00 0,00 0,00 B 0,00 (2) 1999 P>t 0,01 0,00 0,23 -0,01 0,00 0,00 -5,29 0,39 0,56 -0,22 0,00 0,00 0,00 B 0,00 (3) 2002 P>t -0,04 0,00 0,82 -0,04 0,00 0,00 -13,53 1,00 0,71 -0,28 0,00 0,00 0,00 B 0,00 (4) 2004 P>t -0,14 0,00 0,94 -0,01 0,00 0,00 -14,23 0,95 0,00 -3,25 0,38 0,00 0,00 (Continua) 0,00 0,00 (5) Modelo Efeitos fixos B 0,00 P>t

Docentes nvel superior (%) Linear Quadrtico

Mdia de alunos por turma Linear Quadrtico Cbica Qurtico

Mdia de horas-aula Linear Quadrtico

Fator infraestrutura Linear Quadrtico

Biblioteca lag[taxa de distoro] Escola no-rural

0,47 -0,17 0,00 0,78 0,00 -1,59

0,04 0,13 0,00 0,81 0,00 -1,25

0,12 -0,07 0,00 0,78 0,00 -0,96

0,47 -1,53 0,00 0,00

Infraestrutura das Escolas Brasileiras e Desempenho Escolar


(Continuao) Varivel -3,59 -0,83 -4,10 (1) Empilhado B Base P>t 0,00 -4,46 0,00 -1,27 0,00 -5,34 Base -0,09 -0,09 0,14 -0,14 0,02 0,00 -0,06 0,00 -0,14 0,00 -0,13 0,03 -0,29 0,00 -0,11 0,00 0,00 0,35 -0,07 0,00 3,06 base B base (2) 1999 P>t 0,00 -0,89 0,00 -0,95 0,00 -3,43 0,00 -0,12 0,00 -0,09 0,08 0,13 0,05 0,03 0,02 0,01 0,01 0,00 0,00 -0,01 base B base (3) 2002 P>t 0,27 -8,68 0,00 -0,92 0,00 -4,71 0,00 -0,13 0,00 -0,02 0,41 0,04 0,64 -0,29 0,00 0,00 0,04 0,00 0,81 -0,03 base B base (4) 2004 P>t 0,00 0,00 0,00 0,00 0,07 0,85 0,00 0,87 0,37 0,36

179

(5) Modelo Efeitos fixos B 953.948 P>t

Rede Estadual Federal Municipal Particular

Nvel educacional dos adultos (em %) Analfabetos At oitava srie Mais que oitava

Renda domiciliar per capita Mediana Desvio-padro

Proporo de no-brancos Proporo urbana ln(populao) N *Ln logartimo.

810.929

130.830

130.639

110.721

O modelo de efeitos fixos mostra resultados muito mais fortes para todos os fatores escolares e, claro, nada pode dizer sobre fatores extraescolares j que a fonte para esses o censo demogrfico, que ocorre uma vez a cada dez anos. Dado que, fora o impacto da existncia de uma biblioteca, todos os efeitos escolares foram modelados usando polinmios, a melhor maneira de mostrar seus efeitos mediante o uso de grficos.8 Os quatro painis do grfico 11 mostram o impacto do fator infraestrutura, porcentagem de docentes com ensino superior, alunos-turma e horas-aula sobre a
8. O primeiro resultado que salta aos olhos que os modelos ano a ano e empilhados so bastante semelhantes entre si, mas diferem muito do modelo de efeitos fixos. Em particular, todos os efeitos escolares so mais fortes no modelo de efeitos fixos. Um exemplo a presena da biblioteca, que reduz a defasagem em 1,5 p.p. no modelo de efeitos fixos e tem como nico efeito significativo uma reduo de 0,17 em 1999. Os controles sociodemogrficos nos primeiros quatro modelos apresentam, grosso modo, os valores esperados: a presena de no brancos, adultos pouco educados e um aumento na renda mdia reduzem a qualidade escolar enquanto municpios com populaes grandes, escolas particulares ou federais, alta desigualdade de renda medida pelo desvio-padro da renda a aumentam. O objetivo deste texto no avaliar o impacto dos fatores extraescolares, mas se muitos dos coeficientes fossem diferentes do usual, os resultados seriam postos em xeque. Neste caso, somente a renda mdia tem comportamento diferente do esperado. Em suma, as estimaes dos modelos (1) a (4) mostram o padro usual em estimaes transversais de funes de produo educacional: efeitos fracos e pouco significativos dos fatores escolares com efeitos mais fortes das variveis usuais que pouco iluminam a busca por melhores polticas, como por exemplo, que escolas da rede particular obtenham melhores resultados. A notvel exceo uma varivel pouco comum na literatura internacional: horas-aula. Todas as estimaes mostram efeitos fortes e significativos desta varivel. Talvez porque no Brasil o nmero de horasaula seja excepcionalmente baixo este resultado seja to forte.

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qualidade medida pela defasagem idade-srie. importante ressaltar que os grficos so apenas relativos: no se pode afirmar qual a defasagem mdia das escolas com quatro horas de aula por dia, apenas que estas so 5,6 pontos percentuais maiores que a mdia das escolas com cinco horas de aula por dia. Em cada painel, o efeito estimado no modelo de efeitos fixos mostrado usando losangos vermelhos, o efeito do modelo empilhado usando uma linha pontilhada azul, e os efeitos dos modelos de 1999, 2002 e 2004 usando linhas cinza claro, cinza escuro e preta, respectivamente. Conforme j foi mencionado, para todas as variveis, o modelo de efeitos fixos estima o maior impacto. No caso de horas-aula, a forma das curvas semelhante, mas os impactos maiores. Um aumento de quatro para cinco horas de aula por dia reduziria a defasagem em 5,7 p. p., segundo o modelo de efeitos fixos, contra apenas 2,2 p. p., segundo o modelo empilhado. No caso das outras variveis, a forma da curva difere bastante do modelo de efeitos fixos, por um lado, e das estimaes ano a ano e o modelo empilhado, por outro. Por exemplo, no caso de infraestrutura, modelo de efeitos fixos estima resultados fortes: uma melhoria de infraestrutura de -1,5 para 0, que equivale ir de uma escola pssima para uma escola ruim, reduz a defasagem idade-srie em 5,7 p. p. J os outros estimam que esta melhoria resultaria em uma piora dos resultados educacionais.

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Grfico 11

Impactos dos insumos escolares sobre a taxa de defasagem idade-srie


Painel 1: infraestrutura
2 % Docentes c/ Superior

Painel 2: porcentagem de docentes com nvel superior


6 4

0 0 Defasagem (pp) -2 20 40 60 80 100 Defasagem (pp)

2 0 -1.5 -2 -4 -6 -8 0.5 2.5

-4

-6

-8

-10 Efeito Fixo Empilhado 1999 2002 2004

Fator Infra 1999 2002 2004

Efeito Fixo Empilhado

Painel 3: alunos por turma


16 14 12 Defasagem (pp) Defasagem (pp) 10 8 6 4 2 10 20 30 Efeito Fixo Empilhado Fonte: Censo Escolar 1999, 2002 e 2004. Alunos / Turma 40 50 1999 2002 2004 60 -18
0

Painel 4: horas-aula
3 -2 -4 -6 -8 -10 -12 -14 -16 4 5

Horas Aula 6

Efeito Fixo Empilhado

1999 2002 2004

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Uma varivel especialmente polmica o tamanho da turma. O modelo de efeitos fixos diz que reduzir o tamanho da turma de uma escola de 40 para 30 alunos reduziria a defasagem em 2,5 pontos percentuais, enquanto o modelo estimado afirma que seria pouco mais que um ponto percentual. A forma das curvas tambm nitidamente diferente. Dada a ampla literatura indicando que tamanho de turma seria uma varivel com relao fraca com resultados educacionais, encara-se este resultado com alguma desconfiana. Alm do mais, ao contrrio das outras variveis aqui investigadas, nas quais as escolas so muito mal dotadas, as escolas brasileiras contam com turmas relativamente pequenas em comparao com outros pases. Ou seja, esse um resultado que merece ser melhor investigado. Finalmente, o impacto da porcentagem de professores com nvel superior, varivel de considervel interesse para a poltica educacional no Brasil nos ltimos anos, um dos pontos nos quais h maior discordncia entre os modelos. O modelo de efeitos fixos aponta um impacto grande e convexo enquanto os outros apontam essencialmente a inexistncia de qualquer relao ou uma relao negativa. Como no h dvidas de que so os coeficientes do modelo de efeitos fixos os mais robustos so eles que sustentam os resultados. A partir dos resultados obtidos na anlise desenvolvida at agora, pode-se formular algumas concluses sobre a questo da infraestrutura das escolas brasileiras. A principal concluso deste artigo clara: ao contrrio do que diz a maior parte da literatura internacional sobre o tema, os insumos escolares so muito relevantes na definio dos resultados educacionais. Possivelmente por no contarem com dados em painel e, quando estes esto disponveis, de se tratar de mudanas pequenas a valores j elevados, a maior parte dos estudos no encontra os mesmos resultados brasileiros. Ao contrrio, a errnea informao da inutilidade de dotar as escolas com melhores insumos tema recorrente na literatura internacional e brasileira. Essa discusso no mbito acadmico pode ter tido consequncias danosas no mdio e no longo prazos do ponto de vista de encaminhamentos de polticas educacionais. Outra concluso igualmente relevante que, com exceo da varivel alunos por turma, o efeito maior para as escolas que esto em pior situao. Ou seja, como os impactos de melhorias nos insumos escolares so maiores justamente para as que menos insumos tm, uma mesma interveno aumenta a mdia e reduz a desigualdade na distribuio dos resultados escolares. mais importante ir de trs para quatro horas de aula por dia que de quatro para cinco; tem maior impacto ir de -1,5 para zero que de zero para 1,5 no ndice de infraestrutura; melhor aumentar a proporo de professores com ensino superior de 0% para

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10% que de 90% para 100%. Temos de investir nas escolares menos equipadas tanto de recursos infraestruturais quanto de recursos humanos qualificados. claro que todos os condicionantes e as limitantes sociais da educao, to dolorosamente expressivos na maior parte da literatura at hoje, continuam valendo, mesmo luz dos resultados deste texto. A origem socioeconmica dos alunos, os peer effects, os efeitos de uma gesto deficiente, todos continuam sendo vlidos, e nada indica que insumos escolares melhores possam sobrepuj-los. O que, sim, indica-se que os efeitos dos insumos no so nulos e que as polticas para sua melhoria no esto, a priori, fadadas ao fracasso. Quais so as principais limitaes do trabalho? Uma limitao se refere ao uso exclusivo da defasagem idade-srie como indicador de qualidade. Outra que no se levou em conta a interao dos efeitos de infraestrutura com variveis de gesto, ou poltico-pedaggicas, como autonomia escolar, expectativas, participao dos pais e assim por diante. possvel que estas sejam potencializadas ou potencializem as variveis de insumos tratadas aqui. H, para tanto, metodologias em dois estgios, e que podero ser exploradas em estudos futuros. As direes para futuros trabalhos tambm so claras. Deve-se usar o banco de dados do censo escolar, que comeou-se a explorar neste trabalho, para melhor investigar as relaes aqui examinadas. Mtodos sugeridos so o uso de estimadores que melhor adotam a estrutura de painel para lidar com endogeneidade, como Arellano-Bond, e as mudanas na poltica educacional, como o FUNDEB e os requisitos mnimos de formao docente, como instrumentos ou experimentos naturais.

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REFERNCIAS

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Infraestrutura das Escolas Brasileiras e Desempenho Escolar

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ANEXO A Metodologia utilizada na anlise exploratria densidade kernel

Como o trabalho exploratrio, inicialmente pensou-se em fazer tabelas contendo os diferentes insumos com os quais a escola conta. Isso se mostrou pouco prtico em funo da riqueza dos dados nos quais este trabalho fundamenta-se. Em funo dessa dificuldade, decidiu-se, para alguns insumos particularmente importantes, como gua, eletricidade e saneamento, fazer tabelas individuais e para outros, criar ndices usando anlise fatorial. A estimao foi feita de acordo com o seguinte processo. Primeiro, reuniu-se os k insumos que pertencem mesma categoria, como, por exemplo, infraestrutura fsica. A seguir, dividiu-se, usando anlise fatorial, a varincia do conjunto em k fatores, cada um dos quais uma combinao linear dos k insumos. Finalmente usou-se o primeiro fator responsvel pela maior parte da varincia como ndice desta categoria. A forma de apresentao de cada ndice ser a estimao de sua funo de distribuio usando a metodologia do kernel, ou ncleo. O mtodo consiste em estimar a densidade de uma distribuio em pontos determinados, usando os pontos empiricamente observados. f (y) = 1/n Si 1/b h[(xi y)/b] (1) em que y representa o ponto no qual se deseja estimar a densidade; n, o nmero de observaes; xi, a observao i; h, a funo kernel que deve ser de quadrado integrvel; e b chamado de bandwidth, que corresponde largura da janela que filtra o impacto da observao xi sobre a densidade no ponto y. A funo h pode ser uma normal, uma dente-de-serra ou qualquer outra funo bem-comportada de quadrado integrvel. Na prtica, a forma da funo h no muito importante. A largura da janela, ao contrrio, crucial pois determina a suavidade do grfico resultante. A intuio que f (y) composto por uma soma ponderada dos pontos observados, em que o fator de ponderao cai rapidamente medida que cada xi se afasta de y. Em outras palavras, uma densidade estimada pelo mtodo do kernel histograma com o tamanho dos intervalos de dados tendendo a zero. Outro modo de ver a funo kernel uma mdia mvel na qual a contribuio de cada ponto cai rapidamente conforme a mdia se desloca de um ponto para o prximo.

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ANEXO B Grficos com densidade kernel Grfico 12


Densidade kernel de infraestrutura para escolas rurais 1997, 2001 e 2005
Painel 1: sem peso
6 5 Densidade Densidade 4 3 2 1 0 0,5

Painel 2: pesado por alunos matriculados


2,5

1,5

-1 1997 2001 2005

-0,5

0,5

-1

ndice Infra-Estrutura Mediana 1997 Mediana 2001 Mediana 2005

0 -0,5 0 ndice Infra-Estrutura Mediana 1997 1997 2001 2005 Mediana 2001 Mediana 2005

0,5

Fonte: Censo Escolar de 1997, 2001 e 2005.

Grfico 13

Densidade kernel de infraestrutura para escolas urbanas 1997, 2001 e 2005


Painel 1: sem peso
0,7 0,6 Densidade 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 -1,5 0 -0,5 0,5 1,5 2,5 ndice Infra-Estrutura 1997 Mediana 1997 2001 Mediana 2001 2005 Mediana 2005 Fonte: Censo Escolar de 1997, 2001 e 2005. 3,5 -1,5 Densidade

Painel 2: pesado por alunos matriculados


0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 -0,5 0,5 1,5 2,5 3,5

ndice Infra-Estrutura 1997 Mediana 1997 2001 Mediana 2001 2005 Mediana 2005

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Grfico 14

Densidade kernel de infraestrutura para escolas metropolitanas 1997, 2001 e 2005


Painel 1: sem peso
0,6 0,5 0,4 Densidade 0,3 0,2 0,1 0

Painel 2: pesado por alunos matriculados


0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 -0,5

Densidade -1,5

-1,5

-0,5

0,5

1,5

2,5

3,5

0,5

1,5

2,5

3,5

ndice Infra-Estrutura 1997 2001 2005 Mediana 1997 Mediana 2001 Mediana 2005

ndice infra-estrutura 1997 Mediana 1997 2001 Mediana 2001 2005 Mediana 2005

Fonte: Censo Escolar de 1997, 2001 e 2005.

Grfico 15

Densidade kernel de infraestrutura para escolas estaduais 1997, 2001 e 2005


Painel 1: sem peso
0,8 0,7 0,6 Densidade Densidade 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 -0,5

Painel 2: pesado por alunos matriculados


0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 -0,5

-1,5

0,5

1,5

2,5

3,5

-1,5

ndice Infra-Estrutura 1997 2001 2005 Mediana 1997 Mediana 2001 Mediana 2005

0,5 1,5 2,5 ndice Infra-Estrutura 1997 2001 2005 Mediana 1997 Mediana 2001 Mediana 2005

3,5

Fonte: Censo Escolar de 1997, 2001 e 2005.

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Grfico 16

Densidade kernel de infraestrutura para escolas municipais 1997, 2001 e 2005


Painel 1: sem peso
6 5 4 3 2 1 0 -0,5 0,5 ndice Infra-Estrutura 1997 2001 2005 Mediana 1997 Mediana 2001 Mediana 2005 0,2

Painel 2: pesado por alunos matriculados


1,0

0,8 Densidade

Densidade

0,6

0,4

-1,5

1,5

-1,5

0,0 -0,5

0,5

1,5

2,5

3,5

ndice Infra-Estrutura 1997 2001 2005 Mediana 1997 Mediana 2001 Mediana 2005

Fonte: Censo Escolar de 1997, 2001 e 2005.

Grfico 17

Densidade kernel de infraestrutura para escolas privadas em 1997, 2001 e 2005


Painel 1: sem peso
1 0,9 0,8 0,7 Densidade Densidade 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 -1,5 0 -0,5 1997 2001 2005 0,5 1,5 2,5 3,5 -1,5

Painel 2: pesado por alunos matriculados


1 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 -0,5 0,5 1,5 2,5 ndice Infra-Estrutura 1997 2001 2005 Mediana 1997 Mediana 2001 Mediana 2005 3,5

ndice Infra-Estrutura Mediana 1997 Mediana 2001 Mediana 2005

Fonte: Censo Escolar de 1997, 2001 e 2005.

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ANEXO C Descrio das variveis explicativas

Varivel independente 1: docentes com ensino superior completo por escola [docentes] Proporo de docentes, por escola, atuando no ensino fundamental com grau de formao de nvel superior completo. Varivel independente 2: mdia de alunos por turma [alunoturma] O intuito aqui medir o tamanho das classes escolares por meio do nmero mdio de alunos por turma. A medida apresentada, de acordo com o glossrio do Edudatabrasil, trata-se do quociente entre matrcula inicial e total de turmas informadas na data de referncia do censo escolar, por srie, grupo de sries e nvel/modalidade de ensino (INEP, 2006). Varivel independente 3: mdia de horas-aula diria [hora-aula] Nmero mdio de horas de permanncia dos alunos na escola. Trata-se de uma mdia aritmtica ponderada, cujo fator de ponderao a matrcula na data de referncia do Censo Escolar, por srie, grupos de sries e nvel de ensino (INEP, 2006). Varivel independente 4: fator infraestrutura [finfra1] Para analisar a infraestrutura das escolas foi construda uma varivel sntese das dependncias existentes na escola chamada ndice de infraestrutura. Este ndice o primeiro fator de uma anlise de componentes principais que engloba vrios itens do censo escolar que perguntam se a escola tem ou no determinada benfeitoria. So elas: diretoria, secretaria, sala de professores, biblioteca, laboratrio de cincias, laboratrio de informtica, cozinha, depsito de alimentos, refeitrio, ptio, quadra, parque infantil, dormitrio, berrio, sanitrio fora do prdio, sanitrio dentro do prdio, sanitrio adequado pr-escola, sanitrio adequado a alunos com necessidades especiais/acessibilidade.9 Varivel independente 5: fator infraestrutura2 [finfra2] Fator infraestrutura elevado ao quadrado.
9. Esses so os itens comuns para toda srie temporal. Outros itens podem ser encontrados para alguns anos, mas como no so comuns a todos no permitem a construo de fatores. A listagem completa das dependncias arroladas no censo : diretoria, secretaria, sala de professores, almoxarifado, videoteca, sala para TV/vdeo, laboratrio de informtica, laboratrio de cincias, outros labaratrios/oficinas, brinquedoteca, auditrio, solrio, ginsio de esportes, cozinha, cantina, refeitrio, lactrio, parque infantil, dormitrio, berrio, quadra de esportes descoberta, quadra de esportes coberta, piscina, depsito de alimentos, sanitrio fora do prdio, sanitrio dentro do prdio, sanitrio adequado pr-escola, sanitrio adequado a alunos com necessidades especiais/acessibilidade, dependncias e vias adequadas a alunos com necessidades especiais, lavanderia, fraldrio, sala de recursos para alunos com necessidades educacionais especiais.

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Varivel independente 6: biblioteca [biblioteca] Varivel binria que tem valor um se na escola h biblioteca ou sala de leitura, ou zero para o caso contrrio. Variveis independentes 7 e 8: localizao da escola [urbana e metropolitana] As escolas foram classificadas pelo tipo de localizao: rural, urbana e metropolitana, sendo as escolas localizadas em rea rural aquelas utilizadas como referncia. Variveis independentes 9 e 10: proporo da populao educada [educa1 e educa2] Por meio da varivel relativa escolaridade completa do censo demogrfico foram construdas as propores da populao educada em determinadas faixas de escolaridade. Proporo da populao analfabeta (educa0), proporo da populao com at a 8a srie completa (educa1) e proporo da populao com ensino mdio ou mais anos de escolaridade (educa2). Neste caso, a proporo da populao analfabeta utilizada como categoria de referncia, por isso no aparece no modelo. A varivel educa1 o resultado do agrupamento de duas categorias testadas separadamente que se comportaram de forma muito semelhante: proporo de populao com at a 4a srie e proporo da populao de 5a a 8a srie completa. A varivel educa2 agrega ensino mdio com curso superior em funo da pouca expressividade desta ltima categoria como proporo da populao e da no significncia dela sozinha em relao categoria de referncia. Varivel independente 11: logaritmo da mediana da renda domiciliar per capita [logrendam] Varivel independente 12: logaritmo do desvio padro da renda domiciliar per capita [logrendadp] Varivel independente 13: proporo de no brancos por municpio [propNB] Varivel independente 14: proporo de populao em reas urbanas por municpio [propURB] Varivel independente 15: logaritmo da populao municipal [logpop] Varivel independente 16: lag da taxa de distoro idade-srie escolar [lagTDI] O lag da varivel dependente utilizado como controle de autocorrelao, trata-se da varivel dependente no seu tempo t-1.

CAPTULO 5

REDE DE ENFRENTAMENTO VIOLNCIA CONTRA AS MULHERES

1 INTRODUO

As primeiras experincias de tratamento da temtica de gnero e desenvolvimento das polticas para as mulheres no mbito do governo federal remontam a meados da dcada de 1980, quando foi criado o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM). Institudo com o objetivo de promover em mbito nacional polticas que visem a eliminar a discriminao da mulher, assegurando-lhe condies de liberdade e de igualdade de direitos, bem como sua plena participao nas atividades polticas, econmicas e culturais do pas (BRASIL, 1985), o CNDM atuou em diversas frentes, constituindo-se no centro em que partiam as principais iniciativas relacionadas s demandas feministas, desde as mais consensuais, como a luta por creches, at as mais polmicas, como questes relacionadas aos direitos sexuais e reprodutivos. A centralidade da atuao do governo federal, porm, estava e ainda est na implementao de polticas de combate violncia e assistncia s mulheres, demanda fortemente apresentada pelo movimento feminista. De fato, a atuao organizada de feministas ao redor de todo o pas foi determinante para que, j nos anos 1980 sob o mote quem ama no mata fosse reconhecido que a violncia contra as mulheres, em especial a de carter domstico e conjugal, constitua-se em grave problema social e que necessitava, portanto, de interveno do Estado, extrapolando as fronteiras militantes (HEILBORN; SORJ, 1999, p. 210). No perodo 1985-2002, no entanto, a atuao governamental no se traduzia, de fato, em uma poltica de enfrentamento violncia, estando concentrada no atendimento por meio das delegacias especializadas de atendimento mulher (Deams) e no encaminhamento das mulheres s casas-abrigo, instituies para onde so encaminhadas quando esto em situao de ameaa de morte e que recebem atendimento psicolgico, jurdico e mdico. A infraestrutura social de atendimento s mulheres em situao de violncia, colocada disposio da sociedade, era ainda muito precria, tanto em termos de quantidade de servios ofertados, quanto da inexistncia de uma articulao entre os servios, que propiciasse a constituio de uma rede, e do pouco avano conceitual em termos das possibilidades de tratar a temtica no mbito do Estado.

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Com a criao da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres (SPM), em 2003, as aes mudaram de foco e ganharam nova envergadura, com o incio da formulao da Poltica Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres, que lana diretrizes para uma atuao coordenada dos organismos governamentais nas trs esferas da Federao. Nesse sentido, uma novidade importante o incentivo formao de redes compostas por todos os servios que atendem mulher em situao de violncia, de modo a oferecer-lhe um atendimento integral, que leve em conta os aspectos jurdico, psicolgico e social. A atuao governamental, portanto, deixa de ser apenas o apoio a servios emergenciais e a campanhas isoladas, avanando para uma atuao mais ampla, que contempla tambm o apoio a servios especializados, e inclui: capacitao de agentes pblicos para a preveno e atendimento, criao de normas e padres de atendimento, aperfeioamento da legislao, incentivo constituio de redes de servios, o apoio a projetos educativos e culturais de preveno violncia e ampliao do acesso das mulheres justia e aos servios de segurana pblica. H, portanto, uma redefinio dos princpios que passam a nortear a ao do Estado no enfrentamento da violncia contra as mulheres que se traduz na constituio de outra estrutura ofertada populao brasileira. Neste novo cenrio, outros servios se agregam rede tanto especializados, quanto no especializados e h a preocupao em assegurar que funcionem de forma articulada e coordenada, por meio de um fluxo que oferea s mulheres em situao de violncia, um atendimento integral e humanizado. sobre este outro conceito de infraestrutura social de enfrentamento violncia que este texto desenvolve sua anlise. Para tanto, encontra-se dividido em quatro sees, alm desta introduo. A seo 2 apresenta o contexto sobre o qual os gestores governamentais tm se pautado para desenvolver suas estratgias de interveno social. As sees 3 e 4 discutem detalhadamente o conceito de rede de enfrentamento e rede de atendimento s mulheres em situao de violncia e seu processo de construo e consolidao. As consideraes finais apresentam alguns desafios impostos sociedade na implementao desta nova metodologia de ao.
2 CONTEXTO DO FENMENO E DAS POLTICAS

A violncia contra as mulheres constitui uma das principais formas de violao dos seus direitos humanos, atingindo-as em seus direitos vida, sade e integridade fsica. um fenmeno que, em suas distintas expresses violncia psicolgica, fsica, moral, patrimonial, sexual, trfico de mulheres, assdio sexual , atinge mulheres de diferentes classes sociais, origens, regies, estados civis, escolaridade ou raas. Para enfrent-lo, preciso, portanto, que o Estado brasileiro adote polticas acessveis a todas as mulheres e que respeitem s diversidades de gnero, raa, etnia, orientao sexual, deficincia, insero social, econmica e

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regional existentes entre as mulheres, assim como polticas integrais que englobem as diferentes modalidades pelas quais o fenmeno se expressa. Dados de investigao conduzida pela Universidade de So Paulo (USP) em conjunto com a Organizao Mundial de Sade (OMS) (WHO, 2002) demonstram que 27% de 4.299 mulheres entrevistadas na grande So Paulo e 34% na Zona da Mata pernambucana relataram algum episdio de violncia fsica cometido por parceiros ou ex-parceiros; e que 29% das entrevistadas com mais de 15 anos referiram ter sido vtimas de violncia sexual por parte de estranhos. Em pesquisa realizada pelo DataSenado em 2009, 19% das 827 entrevistadas revelaram que j sofreram agresses. Entre os tipos de violncia sofrida, as mais citadas foram a fsica (55%), a moral (16%) e a psicolgica (15%). No mesmo estudo, 62% das entrevistadas disse ram conhecer mulheres que j sofreram violncia domstica e familiar. importante notar que homens e mulheres so atingidos pela violncia de maneira diferenciada. Enquanto os homens tendem a ser vtimas de uma violncia predominantemente praticada no espao pblico, as mulheres sofrem cotidianamente com um fenmeno que se manifesta em seus prprios lares, na maioria das vezes praticada por seus ex-companheiros e familiares (MACHADO, 2009). Dados da Vigilncia de Violncia e Acidentes (Viva),1 de 27 municpios, de 1 de agosto de 2006 a 31 de julho de 2007, mostram que o sexo feminino a principal vtima das violncias domstica e sexual, da infncia at a terceira idade. Do total de 8.918 notificaes de atendimentos de violncia domstica, sexual e outras violncias, registradas no perodo analisado, 6.636, ou seja, 74% referiamse a vtimas do sexo feminino. As mulheres adultas de 20 a 59 anos foram as que mais sofreram violncia: 3.235 atendimentos, representando 79,9% do total de agresses (BRASIL, 2008b). Desde a dcada de 1980, tendo por base as determinaes das Conferncias de Beijing (1995) e de tratados internacionais como a Conveno para Eliminao de todas as Formas de Discriminao contra as Mulheres (CEDAW 1979) e a Conveno Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violncia contra a Mulher Conveno de Belm do Par, 1994 , o Estado brasileiro passou a incluir nas agendas nacionais polticas voltadas para as mulheres, em especial no campo da violncia de gnero e da sade. Com a criao da SPM vinculada Presidncia da Repblica (PR) em 2003 e com a realizao das I e II Conferncias Nacionais de Polticas para as Mulheres (2004 e 2007), as aes relacionadas violncia contra as mulheres no s foram mantidas, como se ampliou o nvel e o carter da
1. Os dados referentes violncia contra as mulheres passaram a ser sistematicamente notificados pelos servios de sade em 2006, por meio da Viva, por meio da promulgao da Lei no 10.778, de 24 de novembro de 2004, que estabelece a notificao compulsria, no territrio nacional, do caso de violncia contra a mulher que for atendida em servios de sade pblicos ou privados.

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

interveno estatal nesta rea. O Estado passa, tambm, a incorporar a transversalidade de gnero e raa como um princpio fundamental para a implementao de polticas pblicas voltadas para as mulheres, tendo por base o reconhecimento das diferenas culturais e das desigualdades sociais entre homens e mulheres. Por meio do previsto na Poltica Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres (PNEVM) ao afirmar que as desigualdades de gnero tm (...) na violncia contra as mulheres sua expresso mxima (BRASIL, 2007a) as aes para seu enfrentamento passaram a ter um maior investimento por parte dos governos federal, estaduais e municipais, em especial aps a publicao do I Plano Nacional de Polticas para as Mulheres em 2005 (Decreto no 5.390, de 8 de maro de 2005) e do lanamento do Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres em 2007. O I Plano Nacional de Polticas para as Mulheres instigou a elaborao da PNEVM, que traz em seu bojo os marcos conceituais e polticos relativos implementao de polticas pblicas voltadas ao enfrentamento do problema. Entre as principais questes abordadas pela PNEVM, vale destacar: 1. Ampliao do conceito de violncia contra as mulheres, que conforme o previsto na Conveno de Belm do Par, passa a abarcar as mais diferentes formas de violncia: a domstica que pode ser psicolgica, sexual, fsica, moral e patrimonial , a sexual abuso e explorao sexual de mulheres adolescentes e jovens, assdio sexual no trabalho, assdio moral, trfico de mulheres, e a violncia institucional. 2. Introduo do conceito de enfrentamento, que redefine os eixos das polticas voltadas para a questo da violncia contra as mulheres, ao incorporar as dimenses da assistncia e da garantia de direitos at ento compreendidas somente como combate e preveno. 3. Afirmao da necessidade de aes articuladas e intersetoriais sade, educao, justia, assistncia social, segurana pblica, habitao, cultura , por meio da constituio de redes de enfrentamento violncia contra as mulheres e de atendimento s mulheres em situao de violncia. 4. Reconhecimento da diversidade de gnero: ao fazer meno ao conceito de violncia contra as mulheres no plural para dar visibilidade s diversidades raciais, tnicas, geracionais, de orientao sexual, de deficincia e insero social, econmica e regional existentes entre as mulheres. Assim, segundo o previsto na PNEVM, a violncia contra as mulheres constitui um fenmeno multicausal e mutidimensional, que requer a implementao de polticas pblicas amplas e articuladas nas mais diferentes esferas da vida social, como na educao, no mundo do trabalho, na sade, na segurana pblica, na

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assistncia social, entre outras (BRASIL, 2007b). Esta conjuno de esforos deve resultar em aes que, simultaneamente, desconstruam as desigualdades e combatam as discriminaes de gnero, interfiram nos padres sexistas/machistas ainda presentes na sociedade brasileira e promovam o empoderamento das mulheres. A PNEVM compreende, portanto, no apenas a dimenso do combate aos efeitos da violncia contra as mulheres, mas tambm as dimenses da preveno, ateno, proteo e garantia dos direitos daquelas em situao de violncia, bem como o combate impunidade dos agressores (BRASIL, 2007b).
3 REDE DE ENFRENTAMENTO VIOLNCIA CONTRA AS MULHERES E REDE DE ATENDIMENTO S MULHERES EM SITUAO DE VIOLNCIA

Neste novo contexto, a PNEVM redefiniu os conceitos de rede de enfrentamento e de rede de atendimento, estabelecendo a criao de novos servios na sua maioria, servios especializados de atendimento mulher, financiados pelo governo federal em parceria com os estados e os municpios e de fluxos de atendimento mulher em situao de violncia. Assim, por meio da PNEVM e do I Plano Nacional de Polticas para as Mulheres, as aes de enfrentamento violncia contra as mulheres no mais se restringem s reas da segurana e da assistncia social,2 mas buscam envolver diferentes setores do Estado no sentido de garantir os direitos das mulheres a uma vida sem violncia. O conceito de rede de enfrentamento violncia contra as mulheres diz respeito atuao articulada entre as instituies/servios governamentais, no governamentais e a comunidade, visando o desenvolvimento de estratgias efetivas de preveno; e as polticas que garantam o empoderamento das mulheres e seus direitos humanos, a responsabilizao dos agressores e a assistncia qualificada s mulheres em situao de violncia. Portanto, a rede de enfrentamento tem por objetivos efetivar os quatro eixos previstos na PNEVM combate, preveno, assistncia e garantia de direitos; e dar conta da complexidade do fenmeno da violncia contra as mulheres. No sentido de contemplar estes propsitos, a rede de enfrentamento composta por: agentes governamentais e no governamentais formuladores, fiscalizadores e executores de polticas voltadas paras as mulheres organismos de polticas para as mulheres, organizaes no governamentais (ONGs) feministas, movimento de mulheres, conselhos dos direitos das mulheres, outros conselhos de controle social, ncleos de enfrentamento ao trfico de mulheres etc.; servios e programas voltados para a responsabilizao dos agressores, universidades, rgos federais, estaduais e municipais responsveis pela garantia de direitos habitao,
2. Tal como mencionado anteriormente, at 2003, a rede de atendimento era muito reduzida, tendo como principais servios as Deams e as casas-abrigo.

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

educao, trabalho, seguridade social, cultura ; e servios especializados e no especializados de atendimento s mulheres em situao de violncia que compem a rede de atendimento s mulheres em situao de violncia. J a rede de atendimento faz referncia ao conjunto de aes e servios de diferentes setores em especial, da assistncia social, da justia, da segurana pblica e da sade , que visam ampliao e melhoria da qualidade do atendimento; identificao e ao encaminhamento adequado das mulheres em situao de violncia; e integralidade e humanizao do atendimento. Assim, possvel afirmar que a rede de atendimento s mulheres em situao de violncia parte da rede de enfrentamento violncia contra as mulheres (quadros 1 e 2), contemplando o eixo da assistncia que, segundo o previsto na PNEVM, objetiva:
(...) garantir o atendimento humanizado e qualificado s mulheres em situao de violncia por meio da formao continuada de agentes pblicos e comunitrios; da criao de servios especializados (Casas-Abrigo, Centros de Referncia de Atendimento Mulher, Servios de Responsabilizao e Educao do Agressor, Juizados de Violncia Domstica e Familiar contra a Mulher, Defensorias da Mulher, Delegacias Especializadas de Atendimento Mulher); e da constituio/ fortalecimento da Rede de Atendimento (articulao dos governos Federal, Estadual, Municipal, Distrital e da sociedade civil para o estabelecimento de uma rede de parcerias para o enfrentamento da violncia contra as mulheres, no sentido de garantir a integralidade do atendimento) (BRASIL, 2007a, p. 8).

No que tange aos servios especializados,3 a rede de atendimento composta por: centros de referncia de atendimento mulher, casas-abrigo, casas de acolhimento provisrio, Deams, ncleos da mulher nas Defensorias Pblicas, Promotorias Especializadas, Juizados Especiais de Violncia Domstica e Familiar contra a Mulher, Central de Atendimento Mulher (Ligue 180), ouvidoria da mulher, centros especializados de assistncia social, servios de sade voltados para o atendimento aos casos de violncia sexual e domstica, posto de atendimento humanizado nos aeroportos trfico de pessoas e ncleo de atendimento mulher nos servios de apoio ao migrante.

3. So considerados servios especializados aqueles que atendem exclusivamente a mulheres e que possuem expertise no tema da violncia contra as mulheres.

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QUADRO 1

Principais caractersticas da rede de enfrentamento e da rede de atendimento s mulheres em situao de violncia


Rede de enfrentamento Contempla todos os eixos da Poltica Nacional combate, preveno, assistncia e garantia de direitos Inclui rgos responsveis pela gesto e pelo controle social das polticas de gnero, alm dos servios de atendimento mais ampla que a rede de atendimento s mulheres em situao de violncia Rede de atendimento Refere-se somente ao eixo da assistncia Restringe-se a servios de atendimento especializados e no especializados Faz parte da rede de enfrentamento violncia contra as mulheres

Fonte: Secretaria de Polticas para as Mulheres/Presidncia da Repblica.

Conforme discutido anteriormente, a multiplicidade de servios e instituies integrantes da rede de enfrentamento mulher parte de um processo de construo que visa dar conta da multidimensionalidade da violncia contra as mulheres. Todavia, para que o enfrentamento da violncia se efetive, importante que servios e instituies trabalhem de forma articulada e integrada. No mbito da assistncia, fundamental que os servios trabalhem por meio de uma perspectiva intersetorial e que definam fluxos de atendimento compatveis com as realidades locais que contemplem as demandas das mulheres em suas diversidades. A perspectiva da intersetorialidade representa, portanto, um desafio na medida em que insta a uma ruptura com o modelo tradicional 4 de gesto pblica, que tende departamentalizao, desarticulao e setorializao das aes e das polticas pblicas.

4. Antes do lanamento do Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres em 2007, a atuao dos servios especializados e no especializados da rede de atendimento tendiam a ocorrer de forma desarticulada e setorializada. Com a criao das Cmaras Tcnicas de Monitoramento e Gesto do Pacto Nacional que contam com a participao de diferentes instituies e representantes da sociedade civil tais como, Executivo, Ministrio Pblico (MP), Judicirio, movimento de mulheres etc.; as aes de enfrentamento passam a se dar de forma mais integrada e articulada, por meio de um diagnstico estadual da violncia contra as mulheres e da rede de atendimento, e de negociaes conjuntas por parte dos diferentes rgos do governo federal.

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

QUADRO 2

Rede de enfrentamento a violncia contra as mulheres


Universidades Mov. Mulheres

ASSISTNCIA SOCIAL

SEGURANA PBLICA
.Polcia Civil PM .Instituto Mdico Legal

E d u c a o

.Comisso Inter-gestora Tripartite .Centro de Referncia de Assistncia Social - CRAS

.Polcia Rodoviria Federal

IML

.Coordenadorias das DEAMs

.Casa Abrigo

.Conselhos de Assistncia Social

.Centro de CA Referncia Especializado de Assistncia Social - CREAS*

.Delegacia Especializada de Atendimento Mulher - DEAM DEAM


.Ligue 180

Civil .Polcia Federal


.Bombeiros .Polcia Militar

Polcia

C u l t u r a

.Centro de Referncia de Atendimento s Mulheres** .Ncleo da Mulher (casa do migrante) .Ouvidoria

.Ncleo/posto de atendimento Mulher

Juizados .Juizados Especializados Especializados


.Ncleo de Enfrentamento ao Trfico de Pessoas
H a b i t a o

.Defensoria Pblica .Promotoria Pblica

Promotorias Especializadas .Promotorias


Especializadas

.Defensorias Def. EspeEspecializadas cializadas .Posto de atendimento humanizado nos aeroportos (trfico de pessoas)*** .Juizado Criminal Cvel

Resp. do Agressor

.Servios/programas de Servios Sade Especializados de Sade de violncia sexual Especializados e domstica .Servios no Especializados (hospitais gerais, postos de sade, etc) .Programa de Sade da Famlia

.Coordenadoria de Sade da Mulher

.Ncleo de Preveno de Violncia e Acidentes e Promoo da Sade

T r a b a l h o

JUSTIA

SADE

Organismos de Polticas para s Mulheres

Conselhos de Controle Social (assistncia social, direitos da mulher, sade e etc)

ONGs Feministas e de Direitos humanos

Servios no-especializados Servios especializados vinculados Justia, Segurana Pblica, Assistncia Social e Sade Servios especializados de atendimento a mulher vinculados aos organismos de polticas para as mulh eres

Fonte: Secretaria de Polticas para as Mulheres/Presidncia da Repblica.

4 CONSTRUO E CONSOLIDAO DA REDE DE ENFRENTAMENTO VIOLNCIA CONTRA AS MULHERES

A construo e a consolidao da rede de enfrentamento violncia contra as mulheres so fenmenos ainda em curso, j que a ideia de uma nica rede algo que passa a nortear o campo das polticas pblicas no incio da dcada de 2000, com a criao da SPM e a publicao dos I e II Planos Nacionais de Polticas para as Mulheres. Para alm destes aspectos, podem ser citados como importante marcos para o fortalecimento da rede de enfrentamento violncia contra as mulheres e da rede de atendimento s mulheres em situao de violncia: a promulgao da Lei no 11.340/2006 (Lei Maria da Penha); a criao da Central de Atendimento Mulher (Ligue 180); e o lanamento do Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres (quadro 3).

Rede de Enfrentamento Violncia Contra as Mulheres

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QUADRO 3

Marcos normativos no enfrentamento violncia contra as mulheres


Marco normativo/documento Conveno de Belm do Par ratificada pelo Brasil em novembro de 1995 I Plano Nacional de Polticas para as Mulheres Decreto no 5.390, de 8 de maro de 2005 Lei Maria da Penha Lei Ordinria no 11.340, de 7 de agosto de 2006 Poltica Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres Decreto no 6.387, de 5 de maro de 2008 Implantao da Cmara Tcnica Federal de Monitoramento do Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres Fonte: Secretaria de Polticas para as Mulheres/Presidncia da Repblica. Publicao/lanamento Junho de 1994 Maro de 2005 Agosto de 2006 Junho de 2007 Agosto de 2007 Maro de 2008 Junho de 2008

A Lei Maria da Penha prev, como uma das estratgias de enfrentamento violncia domstica e familiar contra a mulher, que a assistncia mulher em situao de violncia domstica e familiar ser prestada de forma articulada e conforme os princpios e as diretrizes previstos na Lei Orgnica da Assistncia Social, no Sistema nico de Sade, no Sistema nico de Segurana Pblica entre outras normas e polticas pblicas de proteo, e emergencialmente quando for o caso (Art. 9). Alm disso, a lei estabelece a criao de servios especializados no atendimento dos casos de violncia domstica e familiar contra a mulher, tais como: centros de referncia de atendimento mulher; casas-abrigo; ncleos de defensoria pblica; servio de sade e centros de percia mdicolegal especializados; centros de educao e reabilitao dos agressores todos previstos no Art. 35; e juizados de violncia domstica e familiar contra a mulher (Art. 29). Por se tratar de uma norma jurdica, a previso de criao de servios especializados refora a responsabilidade de os governos em especial, estaduais e municipais implantarem polticas pblicas de enfrentamento violncia contra as mulheres e formaliza a necessidade de uma rede articulada e intersetorial de atendimento mulher em situao de violncia. A Central de Atendimento Mulher (Ligue 180), por sua vez, foi criada em 2006, pela SPM, com o objetivo de orientar as mulheres em situao de violncia sobre seus direitos e como buscar ajuda, bem como auxiliar o monitoramento da rede de ateno mulher em todo o pas. A central um nmero de utilidade pblica, que pode ser acessado gratuitamente por mulheres de todo o pas, representando, portanto, um importante avano no tocante divulgao dos servios da rede de atendimento e garantia de acesso das mulheres rede. Segundo a PNEVM: cabe a Central o encaminhamento da mulher para os servios da rede de atendimento mais prxima, assim como prestar informaes sobre os demais servios disponveis para o enfrentamento violncia (BRASIL, 2007a).

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

importante notar que a central acaba funcionando, tambm, como um servio que mapeia, atualiza e divulga permanentemente a infraestrutura de enfrentamento violncia existente no pas. Todos os servios da rede, identificados na central, so disponibilizados para a populao na pgina da SPM por tipo de servio servios especializados no atendimento mulher, de atendimento geral, denncia, informao, orientao e polticas pblicas e por unidade da federao/municpio, o que viabiliza a divulgao das redes estaduais e municipais de enfrentamento violncia contra as mulheres. A criao da Central de Atendimento Mulher, em 2006, representou a instaurao de um novo elo da rede de atendimento s mulheres em situao de violncia, ao lado de servios como casas-abrigo, centros de referncia e delegacias de polcia. Alm de proporcionar uma maior visibilidade dos servios da rede de atendimento para a populao em geral e para as mulheres em situao de violncia e de funcionar como uma porta de entrada para outros servios da rede, a central tambm funciona como um instrumento de monitoramento da atuao de cada uma destas instituies do Estado, constituindo-se em uma importante fonte de informaes sobre a qualidade do atendimento oferecido nos servios especializados e no especializados e favorecendo a avaliao das polticas pblicas de enfrentamento. Cabe ao Ligue 180, portanto, ouvir a sociedade a respeito do atendimento recebido em cada servio que integra a rede e, por meio deste acompanhamento junto s(aos) usurias(os), estabelecer um fluxo para que as eventuais reclamaes5 alcancem os rgos competentes e possam ser, se no solucionadas, ao menos discutidas no mbito de cada instituio com o intuito de aprimorar os atendimentos prestados. Por fim, vale destacar a influncia central do Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres na constituio e no fortalecimento da rede de enfrentamento e de atendimento s mulheres. O Pacto Nacional, lanado em agosto de 2007, constitui uma estratgia de integrao entre governo federal, estadual e municipal no tocante s aes de enfrentamento violncia contra as mulheres e de descentralizao das polticas pblicas referentes temtica, por meio de um acordo federativo, que tem por base a transversalidade de gnero, a intersetorialidade e a capilaridade das aes referentes temtica.

5. Na Central de Atendimento Mulher (Ligue 180), os atendimentos so categorizados como: i) informao: o repasse de informaes tcnicas relacionadas temtica do servio e que so respondidas com base na consulta ao banco de dados; ii) denncia/relato de violncia: todo registro de informaes relacionadas aos atos de violncia relatados pelas pessoas que procuram a central; iii) reclamao: o registro de crticas ao funcionamento inadequado dos servios que compem a rede de atendimento s mulheres; iv) elogio: o registro da manifestao de satisfao das(os) usurias(os) referente aos servios que compem a rede em todo o pas; v) sugesto: o registro das propostas recebidas de melhoria ou de aes no mbito do combate violncia contra as mulheres; e vi) servios: o encaminhamento das(os) usurias(os) aos servios que compem a rede de ateno s mulheres (BONETTI; PINHEIRO; FERREIRA, 2008).

Rede de Enfrentamento Violncia Contra as Mulheres

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O Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres tem por objetivo geral prevenir e enfrentar todas as formas de violncia contra as mulheres, por meio de uma viso integral deste fenmeno. Como objetivos especficos, o pacto almeja: i) reduzir os ndices de violncia contra as mulheres; ii) promover uma mudana cultural por meio da disseminao de atitudes igualitrias e valores ticos de irrestrito respeito s diversidades de gnero e valorizao da paz; e iii) garantir e proteger os direitos das mulheres em situao de violncia considerando as questes raciais, tnicas, geracionais, de orientao sexual, de deficincia e de insero social, econmica e regional. Para alcanar esses objetivos, o pacto est dividido em quatro eixos estruturantes: i) eixo I implementao da Lei Maria da Penha e fortalecimento dos servios especializados de atendimento; ii) eixo II proteo dos direitos sexuais e reprodutivos e implementao do plano integrado de enfrentamento da feminizao da sndrome da imunodeficincia adquirida (AIDS); iii) eixo III combate explorao sexual e ao trfico de mulheres; iv) eixo IV promoo dos direitos humanos das mulheres em situao de priso. Assim, uma das prioridades do pacto nacional consiste no fortalecimento da rede de atendimento eixo I , que diz respeito no somente ampliao dos servios especializados, mas tambm capacitao dos agentes pblicos para o atendimento qualificado das mulheres em situao de violncia e garantia de capilaridade no atendimento. relevante ressaltar que, no processo de negociao do pacto nos estados e nos municpios, foi estabelecida, como requisito para o financiamento de servios da rede de atendimento, a elaborao de um planejamento estadual integrado das aes de enfrentamento violncia contra as mulheres Projeto Integral Bsico. O Projeto Integral Bsico deve conter as seguintes informaes: diagnstico do fenmeno no estado, tanto no que se refere aos nmeros de violncia quanto dos servios existentes; definio dos municpios-polo; e aes a serem executadas em cada eixo prioritrio do pacto (Portaria no 23/2009 SPM). A definio dos municpios-polo teve por base o diagnstico da situao de violncia e os critrios de territorializao adotados pelos estados, que diz respeito centralidade do territrio como fator determinante para a compreenso das situaes de vulnerabilidade e risco sociais, bem como para seu enfrentamento (BRASIL, 2009a, p. 13). Nesse sentido a adoo da perspectiva da territorializao se materializa, no pacto nacional, por meio da descentralizao da Poltica Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres, e da consequente oferta dos servios da rede de atendimento em locais prximos das mulheres e considerados estratgicos para estados e municpios.

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

A definio de municpios-polo tambm representa um importante passo na garantia de capilaridade do atendimento, na medida em que estes agregam vrios outros municpios que sero beneficiados com um conjunto de servios, que se convencionou denominar kit bsico, a saber: Centro de Referncia de Atendimento Mulher, Delegacia Especializada de Atendimento Mulher, Juizado Especial de Violncia Domstica e Familiar contra a Mulher, servios de abrigamento, Defensoria Pblica Especializada (IPEA, 2009). Isso aumenta a eficcia e a efetividade da rede, criando condies favorveis ao de enfrentamento das situaes de violncia contra as mulheres, bem como de identificao e estmulo das potencialidades presentes no territrio. Visto que uma das bases do pacto nacional garantir a capilaridade do atendimento, as aes de descentralizao no se restringem criao de servios especializados, mas incluem a capacitao de servios no especializados que, por vezes, constituem portas de entrada e demais servios da rede, no sentido de ampliar o acesso das mulheres rede de atendimento. Aqui, cabe citar uma das principais aes de garantia de capilaridade: a capacitao de profissionais da Assistncia Social6 em especial dos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS) e Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (Creas) de todo pas na temtica de gnero e de violncia contra as mulheres. Estes servios socioassistenciais esto distribudos em quase todo territrio nacional, em um total de 4.328 municpios com CRAS e 1.098 com Creas. Os CRAS e os Creas foram priorizados entre os demais servios socioassistenciais que incluem abrigos para crianas e mulheres, casas de acolhimento provisrio, casasabrigo entre outros, observada a proximidade destes servios com a populao de mulheres e por integrarem a rede de atendimento mulher em situao de violncia. Vale notar que os CRAS constituem uma das portas de entrada para as mulheres em situao de violncia, sendo responsveis pelo encaminhamento e acolhimento das demandas das mulheres em situao de vulnerabilidade e que os Creas consistem um importante espao de atendimento, podendo ser incorporado ao rol de servios especializados. Alm de garantir uma maior amplitude no atendimento das mulheres em situao de violncia, a capacitao dos profissionais da rede socioassistencial representa uma mudana de paradigma no mbito da assistncia social, uma vez que introduz discusses sobre relaes de gnero e famlia a qual

6. A capacitao dos profissionais dos CRAS e dos Creas no tema da violncia contra as mulheres consiste em uma iniciativa conjunta da SPM, Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS), Ministrio da Justia (MJ). Foram disponibilizados recursos da ordem de R$ 10 milhes, para capacitar 7.864 psiclogos(as), assistentes sociais e advogados(as) dos CRAS e dos Creas de todas as unidades da Federao.

Rede de Enfrentamento Violncia Contra as Mulheres

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constitui o ncleo das aes da poltica de assistncia social7. A ao de formao tambm rompe com a tendncia de se pensar polticas sociais para o enfrentamento violncia domstica com enfoque na famlia e nas crianas, e no nas mulheres, como sujeitos de direitos. O Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres tambm favoreceu o fortalecimento da rede de enfrentamento, no seu sentido mais extenso, em especial no que tange aos organismos de polticas para as mulheres,8 que so os rgos responsveis pela coordenao do pacto no mbito dos estados e dos municpios. Um dos requisitos para a assinatura do acordo de cooperao federativa que define as atribuies e as responsabilidades de cada ente federativo e para a elaborao do Projeto Integral Bsico planejamento estadual das aes de enfrentamento violncia contra as mulheres a existncia e/ou criao dos referidos rgos. Essa estratgia e o repasse de recursos para os organismos de polticas para as mulheres aumentaram o poder de negociao destes organismos com os governos municipais e estaduais. Pode-se observar tambm que, desde o lanamento do pacto nacional, houve um aumento de quase 100% no nmero de organismos de polticas para as mulheres em junho de 2007, havia cerca de 155 e em dezembro de 2009, esse valor alcanou quase 300 organismos. Para um dimensionamento da ampliao da rede de atendimento, apresentamos um grfico com a evoluo dos servios especializados, com base nos anos: de 2003 criao da SPM e, consequente, proliferao dos organismos estaduais e municipais de polticas para as mulheres; de 2007 lanamento do Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres e de 2009 ltima atualizao da rede de atendimento pela SPM.

7. A centralidade da famlia como ncleo social fundamental para a efetividade de todas as aes e servios da poltica de assistncia social est prevista, na Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), por meio do conceito de matricialidade sociofamiliar. A famlia, segundo a PNAS, o conjunto de pessoas unidas por laos consangneos, afetivos e ou de solidariedade, cuja sobrevivncia e reproduo social pressupem obrigaes recprocas e o compartilhamento de renda e ou dependncia econmica (BRASIL, 2009a, p. 12). 8. Os organismos executivos tm por misso contribuir nas aes dos governos com vistas promoo da igualdade de gnero por meio da formulao, coordenao e articulao de polticas para as mulheres. Espera-se que os organismos, buscando a eficcia das aes, projetos e programas governamentais na rea, organizem indicadores, promovam parcerias pblicas, privadas e com os movimentos sociais, e que se articulem com as demais secretarias e rgos governamentais de modo a alcanar seus objetivos. Trata-se de organismos como as secretarias, superintendncias e coordenadorias de mulheres e os ncleos de polticas para as mulheres, que atuam hoje no pas tanto em mbito estadual como municipal.

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

GRFICO 1

Nmero de servios especializados de atendimento s mulheres em situao de violncia, por tipo Brasil, 2003, 2007 e 2009
475

338

248

146 110 36 43 63 68 0 Centro de Referncia Casa Abrigo DEAM's/PAM's* 115

147

56 4 24

Juizados e Varas Adaptadas**

Ncleos de Atendimento Especializado da Defensoria Pblica

2003

2007

2009

Fonte: SPM  Notas: 1 Postos de atendimento mulher nas delegacias comuns, que constituem espaos de atendimento em situao de violncia que em geral, contam com equipe prpria nas delegacias comuns. 2 Varas adaptadas varas criminais, que alm dos demais crimes, do andamento aos processos de violncia domstica e familiar.

Outro aspecto interessante a respeito da disponibilidade de servios da rede de atendimento s mulheres em situao de violncia refere-se distribuio regional do conjunto dos equipamentos ofertados pelo Estado. Tal como mostra o grfico 2, a seguir, h uma concentrao regional na oferta dos servios, visto que 42,5% destes se concentram na regio Sudeste e 16,6% situam-se no Centro-Oeste. No entanto, importante destacar que quase a mesma proporo da populao brasileira reside nos estados do Sudeste 42%, segundo dados da PNAD 2008 , o que de certa forma suaviza a sobrerrepresentao da regio no conjunto analisado. A maior discrepncia encontrada entre disponibilidade de servios e concentrao populacional est na regio Centro-Oeste que responde por 16,5% dos equipamentos da rede existentes no pas, mas por apenas 7% da populao brasileira.

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GRFICO 2

Distribuio regional dos servios especializados de atendimento s mulheres em situao de violncia1 Brasil, 2009

10,8%

42,5% 16,5% Norte Centro-Oeste Nordeste Sul Sudeste

15,9%

14,3%

Fonte: SPM  Nota: 1 Refere-se aos servios: centro de referncia, casas-abrigo, Deams, juizados e varas especializadas e ncleos de atendimento especializados nas Defensorias Pblicas.

Portanto, pode-se afirmar que a conjuno de fatores anteriormente relacionados criao da SPM no mbito federal, constituio e fortalecimento dos organismos de polticas para as mulheres, lanamento do Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres, promulgao da Lei no 11.340/2006 (Lei Maria da Penha), criao da Central de Atendimento Mulher (Ligue 180) contribuiu para o fortalecimento da rede de enfrentamento violncia contra as mulheres e da de atendimento mulher em situao de violncia. Essas redes representam uma teia social de proteo s mulheres e de garantia de direitos em especial do direito a viver uma vida sem violncia.
5 CONSIDERAES FINAIS 5.1 Desafios para implementao da rede de atendimento

Apesar dos importantes avanos no que tange ao fortalecimento da rede de enfrentamento violncia contra as mulheres e da rede de atendimento s mulheres em situao de violncia, ainda se podem citar relevantes desafios nesse processo, a saber: i) garantir a ampliao e a cobertura de servios especializados

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de atendimento mulher em situao de violncia; ii) assegurar o atendimento de qualidade s mulheres em situao de violncia; iii) garantir a capilaridade dos atendimentos; iv) romper com a setorializao das reas implicadas com o enfrentamento da violncia contra as mulheres e com as resistncias de instituies e de servios em trabalhar em rede; v) garantir o monitoramento das aes implementadas em estados e municpios; vi) garantir o atendimento das diferentes formas de violncia contra as mulheres; vii) desconstruir as barreiras culturais que dificultam a incluso da violncia contra as mulheres nas agendas polticas dos governos; viii) assegurar o recorte de gnero, raa, etnia, orientao sexual, de deficincia e de insero social, econmica e regional na implementao da rede de enfrentamento violncia contra as mulheres. Embora o nmero de servios especializados de atendimento mulher tenha crescido consideravelmente nos ltimos anos 332 servios, em 2003; 661, em 2007; e 926, em 2009 , ainda so poucos os servios disponibilizados para as mulheres em todo o territrio nacional. Alm disso, muitos destes equipamentos concentram-se na regio Sudeste como o caso das Deams, existem hoje no Brasil 475, sendo que 200 esto localizadas na regio Sudeste, das quais 130 em So Paulo. Esse quadro deve ser compreendido, por meio da constatao de que a rede de atendimento foi construda em um perodo muito curto de tempo, respondendo a uma poltica recentemente instalada e estando ainda em fase de expanso e consolidao. Nesse sentido, o Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres favoreceu a ampliao da rede de atendimento, ao aportar recursos de diferentes ministrios para a implantao de novos servios especializados para unidades da Federao, que at ento possuam uma rede de atendimento mulher em situao de violncia reduzida e pouco articulada. Conforme referido anteriormente, o fortalecimento da rede de atendimento passa no somente pela ampliao dos servios especializados, mas tambm pela formao permanente dos(as) agentes pblicos, no sentido de assegurar um atendimento qualificado e humanizado s mulheres em situao de violncia e de evitar a revitimizao9 delas nos servios. A capacitao dos agentes pblicos constitui uma das aes prioritrias do Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres, que tem investido por meio de diferentes rgos federais em especial, SPM, MJ, Ministrio da Sade (MS), Ministrio da Educao (MEC), Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e Ministrio
9. A revitimizao deve ser compreendida como reflexo da violncia institucional, ou seja, da violncia praticada, por ao e/ou omisso, nas instituies prestadoras de servios pblicos (...) perpetrada por agentes que deveriam garantir uma ateno humanizada, preventiva e reparadora de danos. Uma forma comum de violncia institucional ocorre em funo de prticas discriminatrias, sendo as questes de gnero, raa, etnia, orientao sexual e religio um terreno frtil para a ocorrncia de tal violncia (TAQUETTE, 2007). Mulheres em situao de violncia so, por vezes, revitimizadas nos servios quando so julgadas; no tm sua autonomia respeitada; so foradas a contar a histria de violncia inmeras vezes; so discriminadas em funo de questes de raa/etnia, classe e geracionais.

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do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) na formao de diversos agentes, tais como: juzes(as); promotores(as) de justia; profissionais da sade; trabalhadores(as) da assistncia social; profissionais da segurana pblica; professores(as) da rede pblica; gestores(as) de polticas para as mulheres, da assistncia social e da sade; entre outros. Apesar dos investimentos na formao da rede de atendimento, ainda h poucos estudos e avaliaes sobre o impacto dessa ao sobre o atendimento prestado s mulheres usurias dos servios da rede. No que tange capilaridade, vlido notar que embora a capacitao dos/ das profissionais da Assistncia Social represente um importante passo para a garantia de uma maior amplitude do atendimento s mulheres em situao de violncia, ainda h que se incluir outros servios e agentes pblicos na rede de atendimento, em especial os servios/programas de sade (hospitais gerais, servios de sade mental, unidades de sade, Programa de Sade da Famlia) e delegacias comuns que constituem algumas das principais portas de entrada das mulheres na rede. Os servios no especializados considerados como portas de entrada so fundamentais para o fortalecimento da rede de atendimento, uma vez que so os responsveis pela identificao e pelo encaminhamento dos casos para os servios especializados. Alm da criao de servios especializados, o fortalecimento da rede requer o estabelecimento de fluxos de atendimento e sistemas de referncia e contrarreferncia. Embora tenha ocorrido um aumento do nmero de servios, ainda h uma tendncia a setorializao do atendimento. Assim, por vezes, a rede socioassistencial, a rede da sade e os equipamentos da segurana pblica e da justia trabalham de forma desarticulada, o que reitera a situao de vitimizao a que a mulher est submetida, ao se realizarem encaminhamentos incorretos e ineficazes. Nesse sentido, as cmaras tcnicas estaduais e municipais de monitoramento e gesto do pacto nacional10 constituem um importante instrumento para a discusso do fluxo da rede de enfrentamento violncia contra as mulheres, uma vez que contam com a participao de diversas instncias, tais como: representantes das trs esferas de governo (Unio, estado e municpios), secretarias estaduais envolvidas no pacto, conselhos de direitos das mulheres, representantes da sociedade civil, universidades, Poder Judicirio, MPU, Defensoria Pblica.

10. O monitoramento e gesto do pacto nacional so realizados por meio de cmaras tcnicas, implementadas nos trs nveis de governo (federal, estadual e municipal). A Cmara Tcnica Federal foi instituda em junho de 2008, com a finalidade de propor e elaborar aes de enfrentamento violncia contra as mulheres, deliberar sobre a destinao dos recursos federais para essas aes, coordenar a execuo do pacto, monitorar o seu desenvolvimento, o cumprimento das metas apresentadas, elaborar estratgias e avaliar resultado (BRASIL, 2008c). As Cmaras Tcnicas Estaduais de Monitoramento e Gesto do Pacto j foram implementadas em 19 unidades da Federao e tm como atribuies: elaborar plano de trabalho, com detalhamento das aes a serem implementadas e seu cronograma de execuo; promover a execuo, monitoramento e avaliao das aes do pacto no estado e no municpio; sugerir o aperfeioamento e divulgao dessas aes. At o presente, no foram institudas as Cmaras Tcnicas Municipais.

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Vale ressaltar tambm a resistncia de parte dos gestores(as) pblicos em incorporar a questo da violncia contra a mulher nas agendas polticas de seus governos. Essa resistncia bastante evidenciada nos casos de violncia domstica e familiar que, em geral, so tratados como uma questo privada, na qual o Estado no deve intervir. Alm disso, as questes do trfico de mulheres e da violncia sexual em especial, no que tange interrupo da gravidez prevista em lei tambm geram resistncias, na medida em que tratam de temas carregados de esteretipos e preconceitos, tais como: prostituio, raa, sexualidade, aborto e direitos sexuais e reprodutivos, lesbofobia e violncia domstica e familiar contra as mulheres lsbicas.11 Mesmo quando a questo da violncia contra as mulheres incorporada na agenda poltica, ainda existe uma tendncia de os governos estaduais e os municipais focarem as aes de enfrentamento da violncia contra as mulheres na violncia sofrida por mulheres no mbito familiar. Essa tendncia se acentuou aps a promulgao da Lei Maria da Penha, que tornou a violncia domstica e familiar contra a mulher um assunto de interesse da mdia local e nacional. Todavia, conforme previsto na poltica e no pacto nacional, h que se ampliar as formas de violncia contra as mulheres incorporadas nas agendas polticas de estados e municpios, de forma que outros tipos de violncia trfico de mulheres, assdio moral, violncia institucional e violncia sexual sejam includos no rol de aes estaduais e municipais de enfretamento violncia de gnero (BRASIL, 2009b, p. 88). No que tange ao monitoramento da rede de atendimento fundamental para um atendimento de qualidade s mulheres em situao de violncia , existem dificuldades por parte dos organismos de polticas para as mulheres inclusive da SPM em realizar a avaliao e o monitoramento dos servios. Entre os obstculos para o monitoramento da rede de atendimento, podem-se citar os escassos recursos dos organismos de polticas para as mulheres para a implementao e monitoramento das polticas pblicas de enfrentamento violncia.12 Alm disso, parte dessas dificuldades advm tambm da existncia
11. A Lei no 11.340/2006 (Lei Maria da Penha) define, em seu Art. 5o, a violncia domstica e familiar contra a mulher como qualquer ao ou omisso baseada no gnero que lhe cause morte, leso, sofrimento fsico, sexual ou psicolgico e dano moral ou patrimonial no mbito da unidade domstica, compreendida como o espao de convvio permanente de pessoas, com ou sem vnculo familiar, inclusive as esporadicamente agregadas; no mbito da famlia, compreendida como a comunidade formada por indivduos que so ou se consideram aparentados, unidos por laos naturais, por afinidade ou por vontade expressa; e em qualquer relao ntima de afeto, na qual o agressor conviva ou tenha convivido com a ofendida, independentemente de coabitao. O Pargrafo nico da Lei Maria da Penha d visibilidade violncia domstica e familiar contra as mulheres lsbicas, ao afirmar que As relaes pessoais enunciadas neste artigo independem de orientao sexual. 12. Embora seja possvel perceber um fortalecimento dos organismos de polticas para as mulheres nos ltimos anos, ainda existem resistncias por parte de alguns governos estaduais e municipais quanto criao e manuteno de instncias responsveis pela garantia da transversalidade de gnero nas polticas pblicas, o que observado na prpria instituio dos organismos que podem ser implantados como secretarias de Estado, superintendncias, coordenaes e at mesmo gerncias e nos enxutos oramentos disponibilizados para as gestoras de polticas para as mulheres.

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de servios da rede de atendimento, que se encontram vinculados s mais diferentes reas assistncia social, sade, segurana pblica, justia. Conforme mencionado anteriormente, uma das iniciativas da SPM para fomentar o monitoramento das polticas de enfrentamento violncia contra as mulheres e, consequentemente dos servios da rede de atendimento foi a instalao das Cmaras Tcnicas Estaduais e Municipais de Gesto e Monitoramento do Pacto Nacional. Por contarem com representaes das mais diferentes reas Defensoria Pblica, MPU, Poder Judicirio, secretarias de segurana pblica, secretarias de sade, secretarias de justia, representantes do movimento de mulheres e do movimento feminista etc , esses espaos so fundamentais para o acompanhamento dos servios e dos atendimentos prestados s mulheres em situao de violncia. Outra estratgia para garantir o monitoramento dos servios da rede de atendimento foi o estabelecimento de parcerias com os Ministrios Pblicos Estaduais e do Distrito Federal13 que, segundo o previsto na Lei Maria da Penha, so os rgos responsveis por realizar a fiscalizao dos servios de atendimento mulher em situao de violncia (Art. 26, inciso II). No que tange ao desafio de assegurar o recorte de gnero e sua interseccionalidade com a questo de raa, etnia, orientao sexual, deficincia, insero social, econmica e regional, vale ressaltar que essa demanda est contemplada no II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres (no eixo 9 enfrentamento do racismo, sexismo e lesbofobia; e no eixo 10 enfrentamento das desigualdades geracionais que atingem as mulheres, com especial ateno s jovens e s idosas), assim como no Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres, ao definir que ser conferida ateno especial s mulheres rurais, negras e indgenas, em funo da situao de dupla ou tripla discriminao a que esto submetidas e em virtude de sua maior vulnerabilidade social (BRASIL, 2007b). Apesar de alguns esforos do governo federal no sentido de incluir as diferentes formas de discriminao tais como, a criao do Frum Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres do Campo e da Floresta (Portaria no 42, de 2007/SPM) e a criao de um grupo de trabalho para a implementao de polticas e aes tendo por base o eixo 9 ainda so insuficientes as aes de enfrentamento violncia contra as mulheres no mbito de estados e municpios , que deem conta das diversidades existentes entre as mulheres e os diferentes eixos de subordinao que acontecem de modo simultneo na vida das mulheres que sofrem violncia.
13. Em novembro de 2009, foi realizado o I Encontro Nacional do Ministrio Pblico sobre a Lei Maria da Penha, que teve como uma das recomendaes gerais: Propor aos Procuradores-Gerais de Justia dos Estados e do Distrito Federal a elaborao de orientaes gerais de fiscalizao dos servios da rede de atendimento mulher em situao de violncia domstica (Lei no 11.340/2006 Art. no 26, inciso II), em conformidade com as diretrizes fornecidas pelos rgos do governo federal (Ministrio da Sade, Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres, Ministrio da Justia).

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Por fim, importante ressaltar que, apesar da existncia de desafios para a implementao da rede de enfrentamento violncia contra as mulheres, existe atualmente no Brasil uma discusso mais qualificada a respeito de uma infraestrutura social voltada s mulheres em situao de violncia, que contempla as recomendaes do I e II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres, assim como da Poltica e do Pacto Nacional de Enfretamento Violncia contra as Mulheres. Essa discusso est refletida na ampliao dos servios especializados de atendimento mulher em situao de violncia; na criao de rgos de gesto pblica de polticas para as mulheres; na capacitao de agentes pblicos na temtica de gnero e violncia contra as mulheres; e nas iniciativas de estados e municpios para implementao de suas redes estaduais e locais de enfrentamento e de atendimento mulher em situao de violncia. Pode-se dizer, portanto, que, em uma perspectiva de constituir uma infraestrutura social, voltada para o conjunto da populao, com vista a atender suas mais diferentes necessidades, houve avano no Brasil nas ltimas dcadas em diferentes campos. E um deles, certamente, foi o da implantao do atendimento s mulheres em situao de violncia, que ainda tem muito a avanar, mas j se coloca como uma importante questo na agenda pblica.

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REFERNCIAS

BONETTI, A.; PINHEIRO, L.; FERREIRA, P. Violncia contra as mulheres e direitos humanos no Brasil: uma abordagem a partir do ligue 180. In: XVI ENCONTRO NACIONAL DE ESTUDOS POPULACIONAIS, Caxambu, MG, ABEP, 2008. Mimeografado. BRASIL. Presidncia da Repblica (PR). Poltica Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres. Braslia: SPM, 2007a. Mimeografado. ______. Pacto Nacional pelo Enfrentamento da Violncia contra a Mulher Agenda Social 15 de agosto de 2007. Braslia: SPM, 2007b. Mimeografado. ______. Ministrio da Justia (MJ). Poltica Nacional de Enfrentamento ao Trfico de Pessoas. Braslia: Secretaria Nacional de Justia, 2008a. ______. Ministrio da Sade (MS). Temtica Preveno de Violncia e Cultura de Paz III. Braslia: Opas, 2008b. ______. Presidncia da Repblica (PR). Portaria SPM no 34, de 17 de junho de 2008. Institui a Cmara Tcnica do Pacto Nacional pelo Enfrentamento Violncia contra a Mulher. Braslia, 2008c. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e de Combate Fome (MDS). Orientaes Tcnicas dos Centros de Referncia de Assistncia Social. Braslia: Secretaria Nacional de Assistncia Social, 2009a. ______. Presidncia da Repblica (PR). Portaria SPM no 23, de 31 de maro de 2009. Estabelece procedimentos, critrios e prioridades para a implementao e execuo das aes do Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres, no exerccio de 2009. Braslia: SPM, 2009b. ______. I PNPM 2005-2007: relatrio final de implementao. Braslia: SPM, 2009c. ______. Com todas as mulheres, por todos os seus direitos. Braslia: SPM, 2010. ______. Lei no 11.340, de 7 de agosto de 2006. Cria mecanismos para coibir a violncia domstica e familiar contra a mulher, altera o Cdigo de Processo Penal, o Cdigo Penal e a Lei de Execuo Penal; e d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, 8 ago. 2006.

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______. Lei no 7.353, de 29 de agosto de 1985. Cria o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM) e d outras providncias. Braslia. HEILBORN, M. L.; SORJ.; B. Estudos de gnero no Brasil. In: MICELI, S. (Org.). O que ler na cincia social brasileira (1970-1995) Sociologia. So Paulo: Editora Sumar/ANPOCS, 1999. p. 183-221. IPEA. Diagnstico e desempenho recente do Pacto Nacional pelo Enfrentamento da Violncia contra a Mulher. In: Brasil em Desenvolvimento: estado, planejamento e polticas pblicas. Braslia: 2009. p. 739-760. MACHADO, L. Z. Onde no h igualdade. In: MORAES, A. F.; SORJ, B. (Org.). Gnero, violncia e direitos na sociedade brasileira. Rio de Janeiro: 7Letras, 2009. TAQUETTE, S. R. (Org.). Mulher adolescente/jovem em situao de violncia. Braslia: SEPM, 2007. WORLD HEALTH ORGANIZATION. World Health Report on Violence and Health. Geneva: WHO, 2002.

CAPTULO 6

NOVAS REFERNCIAS PARA A AO DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL: O CRAS E O CREAS E SEU SIGNIFICADO NA CONSTRUO DA REDE DE PROTEO SOCIAL NO BRASIL

1 INTRODUO

Os Centros de Referncia da Assistncia Social (Cras) e os Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (Creas) so unidades de oferta de servios socioassistenciais pblicos e esto na base da estratgica montagem da Rede de Proteo Social Brasileira. Essa uma inovao significativa que muda o cenrio do atendimento populao usuria da poltica de Assistncia Social no Brasil. A consolidao e a capilaridade desses equipamentos no territrio nacional expressa a prioridade que se atribuiu s polticas sociais no pas nos ltimos anos, com a criao do Sistema nico de Assistncia Social (Suas). Constitudos como equipamentos estatais, evidenciam a compreenso de que a Assistncia Social um dever do Estado e um direito do cidado. sobre esses equipamentos pblicos, sua forma de operar, sua gesto e o seu monitoramento de servios ali prestados que versa o presente artigo, reunindo temas necessrios para adensar conhecimento e compreenso sobre o assunto. O processo de construo das bases polticas e institucionais do Suas, 1 na perspectiva da efetiva implantao do direito Assistncia Social e, consequentemente, da proteo social no pas est consolidado sob as determinaes institucionais de dois documentos, produzidos a partir de debates realizados entre gestores, tcnicos e sociedade durante, respectivamente, 2004 e 2005. So eles: a Poltica Nacional de Assistncia Social (Pnas/2004) e a Norma Operacional Bsica do Suas (NOB/Suas). Nestes documentos figuram principais diretrizes, princpios e regras sobre as significativas alteraes no campo da poltica de Assistncia Social na perspectiva de poltica pblica de Seguridade Social, asseguradora de direitos sociais.

1. O Suas organiza e normatiza a poltica de Assistncia Social em todo o territrio nacional. uma das deliberaes da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social ocorrida em dezembro de 2004. Disponvel em: <http://www.mds. gov.br/assistenciasocial>.

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

Para compreender as novas referncias para a ao da poltica de Assistncia Social e, em especial, o Cras e o Creas e seu significado na construo da rede de proteo social no Brasil, foroso recuperar alguns elementos explicativos bsicos sobre a histria e as caractersticas da poltica social em foco, precisamente para se ter a dimenso da relevncia das alteraes ocorridas nas esferas de gesto, de organizao e de operao da rede de equipamentos da Assistncia Social, hoje difundidos e em funcionamento em todo o territrio nacional e sua gerncia compartilhada entre os trs entes federados. At agosto de 2010, a quantidade de Cras e Creas no Brasil alcanava quase 8 mil unidades, conforme grfico:
GRFICO 1
Nmero total de Cras e Creas no Brasil ago. 2010
6.763

1.200

CRAS

CREAS

Fonte: Relatrio de Informaes Sagi/MDS. Disponvel em: <http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/RIv3/geral/index.php>.

Estes centros de referncia Cras e Creas constituem-se em instrumentos fundamentais para a operacionalizao da poltica de Assistncia Social nos diversos territrios. O conhecimento de sua estruturao afigura-se bastante relevante para uma percepo clara do que uma prestao de servios socioassistenciais, que possui sempre um carter continuado.2 A ideia dos centros de referncia nasce a partir da verificao que a Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas) no vinha sendo respeitada e sequer cumprida e que a Assistncia Social no tinha parmetros claros de interveno e de referncia para as pessoas at ento, encastelando-se em aes fragmentadas e incuas diante do grande desafio de garantir o direito Assistncia Social. Reorganizar a Assistncia Social, na perspectiva de poltica pblica de direitos significou como ainda significa o enfrentamento de constantes desafios instalados, ou pela conjuntura nacional ou pelas prprias caractersticas inerentes a esta poltica pblica de Seguridade Social. O reconhecimento do novo status pela Constituio Federal de 1988 (CF/1988) para a Assistncia Social, no ocorreu
2. O servio socioassistencial o termo usado para definir a forma de acesso s seguranas sociais estabelecidas como matriz da ao da Assistncia Social e tem natureza continuada, ou seja, no pode ser eventual nem interrompido, salvo devido s alteraes nas condies de vida dos usurios. Os servios socioassistenciais operam a funo de proteo social, uma das funes estabelecidas na Poltica Nacional de Assistncia Social de 2004 e se configura por meio do desenvolvimento de atividades continuadas prestadas por um conjunto de provises, recursos e atenes profissionalizadas. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/suas/?searchterm=PNAS>.

Novas Referncias para a Ao da Poltica de Assistncia Social

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sem uma expressiva organizao social em torno deste objetivo e sua efetivao como tal. Ainda nos dias atuais, no ocorre sem uma vigilante determinao social e vontade poltica, parceiras nessa construo. Compreendida no mbito da Seguridade Social e regulamentada pela Loas em 1993, a Assistncia Social comea a processar um trnsito muito claro para o campo dos direitos sociais, da universalizao dos acessos e da responsabilidade estatal. Passados quase 17 anos da aprovao da Loas, preciso refletir sobre a estruturao dos componentes que implicam materializao desse direito social na atualidade, visto que, at ento, o tratamento referido poltica de Assistncia Social foi historicamente estigmatizado como sinnimo de bondade, caridade, voluntarismo e filantropia que ainda tm uma extensa aceitao como elementos de mediao na representao do setor. Discorrer sobre isso significa assumir o compromisso com mudanas de alta complexidade, como a questo da burocracia na rea das polticas sociais e a efetivao do dever do Estado em conformidades com as diretrizes constitucionais. Por isso, no trivial reconhecer, e compreender, que a Constituio Federal e a Loas inauguram um paradigma original para a assistncia social brasileira, definindo-a em um campo de defesa e ateno social aos interesses e s necessidades sociais, e a consagrando como poltica pblica de natureza no contributiva e estratgia no combate pobreza, segregao e sujeio econmica, poltica e cultural, condio na qual vive importante nmero de brasileiros. Em linhas gerais, a assistncia social, nessa condio, deve prover um conjunto de seguranas sociais, consubstanciadas em direitos sociais que cobrem, reduzem ou previnem riscos e vulnerabilidades sociais. (SPOSATI, 2004). Os direitos socioassistenciais so, por sua vez, circunstanciados em servios de proteo social, vigilncia e defesa social e benefcios3 de assistncia social, passveis de serem reclamveis ao Estado. Esse processo de reorganizao de uma poltica pblica pauta da sociedade civil e mote para a constante articulao das organizaes e dos trabalhadores da rea, que lograram colocar na agenda governamental e nas estruturas estatais a temtica e suas importantes aes. Identificadas as primeiras inferncias do processo e das conquistas neste setor, nesta brevssima exposio, preciso focar no atual estgio de afirmao do estatuto de poltica pblica da Assistncia Social, ou seja, seu significado contemporneo intrinsecamente ligado construo nacional de uma nova forma de gesto da poltica social. Esse quadro coloca em foco a capacidade do Estado,
3. O Benefcio de Prestao Continuada (BPC) garante a transferncia mensal de um salrio mnimo ao idoso, com idade de 65 anos ou mais, e pessoa com deficincia, de qualquer idade, incapacitada para a vida independente e para o trabalho, que comprove no possuir meios de prover a prpria manuteno, nem t-la provida por sua famlia.

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no que se refere aos aspectos organizacionais, logsticos, financeiros, humanos, informacionais, administrativos e institucionais, em assumir os novos paradigmas da gesto das polticas. Bem como refora e consagra a articulao com a sociedade civil no controle social desta poltica, em suas dimenses nas estruturas de conselhos, fruns e conferncias da rea, que participam, deliberam e atuam na rea do controle social para o incremento da poltica. Com isso, retoma-se o comeo do presente artigo, quando se apontava ao constructo da Poltica Nacional de Assistncia Social (2004) e da Norma Operacional Bsica do Suas. Tais documentos alteram as referncias conceituais, a estrutura organizativa e a lgica de gesto, financiamento e controle social das aes na rea. A consolidao do Suas como sistema pblico de direitos sociais implica determinao de uma oferta contnua e sistemtica, constituda e integrada por projetos, programas, servios e benefcios, com padres qualificados de atendimento, com pactuao4 entre as trs esferas de governo, com planejamento, financiamento, monitoramento, avaliao e controle social. A IV Conferncia Nacional de Assistncia Social,5 realizada em 2003 e a formulao compartilhada da Pnas/2004 so marcos para a deciso, construo e normatizao nacional do Sistema nico de Assistncia Social, aprovado em julho de 2005 pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) por meio da Norma Operacional Bsica no 130, de 15 de julho de 2005, a NOB/Suas. O sistema requalifica o sistema descentralizado e participativo,6 conforme preconizado na Loas e retrato de um compromisso entre os trs entes da federao: pela concentrao de todos os esforos polticos e administrativos necessrios ao enfrentamento das grandes e crescentes demandas sociais e pelo estabelecimento de inditas obrigaes poltico-institucionais assumidos pelo Estado. O Suas, assim, o sistema pblico que articula em todo o territrio nacional as responsabilidades, vnculos e hierarquia de servios, benefcios de natureza permanente ou eventual , projetos e programas de assistncia social, executados e providos pela rede governamental e no governamental sob o critrio de universalidade. A atuao dessa ao hierarquizada, nessa nova conjuntura, com uma definio que notadamente o distingue do histrico da Assistncia Social: ao focar nas necessidades sociais e no nos estigmatizados necessitados sociais imputa
4. As decises em torno dos rumos e das regras da poltica de Assistncia Social so matrias de pactuao entre representantes designados das trs esferas de governo. A gesto e a aplicao de recursos do Suas so pactuadas nas Comisses Intergestores Bipartite (CIBs) e na Comisso Intergestores Tripartite (CIT). O Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) acompanha e aprova as decises. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/suas>. 5. Uma das deliberaes da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social foi justamente a construo de um Sistema Unificado de Assistncia Social, regulado para todo o Brasil e construdo em estreita parceria entre Unio, estados e municpios. 6. De acordo com a Loas, em seu Art. 6o, as aes na rea de assistncia social so organizadas em sistema descentralizado e participativo, constitudo pelas entidades e organizaes de assistncia social abrangidas por esta lei, que articule meios, esforos e recursos, e por um conjunto de instncias deliberativas compostas pelos diversos setores envolvidos na rea.

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um novo estatuto e novas obrigaes a esse que fazer. Reconduz a Assistncia Social a partir dos resultados que produz na sociedade, e de seu potencial de produo, como poltica pblica de direo universal e direito de cidadania capaz de alargar a agenda dos direitos sociais a serem assegurados a todos os brasileiros, de acordo com as suas necessidades e independente de renda, a partir de sua condio inerente de ser de direitos. (BRASIL, 2005). Em linhas bastante gerais e ancorando-se em princpios que emergem da prpria Constituio Federal, o Suas distingue a famlia como foco central de sua proviso. Na Pnas/2004 se institui um modelo de proteo social que tem na famlia seu eixo norteador, reconhecendo que independente de seu formato, a mediadora das relaes entre os sujeitos e a coletividade e geradora de modalidades comunitrias de vida (BRASIL, 2004a), tendo em vista que, para alm do espao domstico, a famlia insere os seus membros em redes primrias e em espaos de sociabilidade. O Suas comporta assim com diretrizes gerais, a famlia como foco da ateno, o territrio como base para sua organizao; a articulao com outras polticas sociais; a intersetorialidade como condio necessria para superao da cultura da fragmentao; hierarquiza os servios socioassistenciais por nveis de proteo: Proteo Social Bsica e Proteo Social Especial de mdia e alta complexidade; prev habilitao dos municpios por nveis de gesto: inicial, bsica e plena requisitos, incentivos e responsabilidades; prev responsabilidades de cada um dos entes federados, resguardado o pacto federativo e, portanto, a autonomia dos entes federados; executa o cofinanciamento por pisos de transferncia; prev instncias de pactuao e de deliberao da poltica, pressupe a participao popular/cidado/usurio como regra, recoloca novas bases para a relao entre estado e sociedade civil resguardada a primazia da responsabilidade do Estado e tem na informao, no monitoramento e na avaliao instrumentos estruturantes, e no acessrios, de sua gesto. H de se esclarecer que a compreenso essencial ao Suas a de que riscos e vulnerabilidades no decorrem de responsabilidade individual, mas de um conjunto de desigualdades estruturais, socioeconmicas, polticas e da ausncia de protees sociais. No entanto, para alm das condies socioeconmicas, as vulnerabilidades precisam ser percebidas no conjunto de situaes de precariedade e as prprias condies cotidianas de vida. A NOB/Suas (BRASIL, 2005) reafirmando o estabelecido na Pnas (BRASIL, 2004a) define que a proteo social hierarquizada em bsica e especial mdia e alta complexidade. Tais formas de proteo guardam estreita conexo e complementaridade entre si, embora cada uma delas se organize a partir de um conjunto de aes e servios.

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2 A PROTEO SOCIAL BSICA E OS CRAS

Os servios de proteo social bsica se caracterizam pela preveno s situaes de vulnerabilidade e risco. Isso ocorre por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisies e a qualificao de vnculos relacionais. Sua natureza preventiva importa em monitorar, reduzir e atuar em situaes de risco social e pessoal independente de idade, raa, etnia, gnero e renda, defender direitos, articular polticas sociais e servios locais de atendimento, convivncia e socializao de famlias e as polticas de transferncias de renda, como o Programa Bolsa Famlia (PBF) e o Benefcio de Prestao Continuada e os Benefcios Eventuais.7 Desenvolve programas e projetos de valorizao do protagonismo do usurio da poltica e de enfrentamento pobreza e fome, inclusive projetos de promoo da incluso produtiva. Os servios, os benefcios, os programas e os projetos dessa rea de proteo so executados de forma direta nos Cras e em outras unidades bsicas e pblicas de assistncia social, bem como de forma indireta nas entidades e nas organizaes de assistncia social da rea de abrangncia dos Cras. O principal servio prestado o Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia (PAIF), cuja execuo obrigatria e exclusiva a este equipamento pblico. Prev uma ateno integral s famlias, fundada nos princpios da matricialidade sociofamiliar, na territorializao e na intersetorialidade. O Cras, assim, a unidade pblica estatal de referncia da proteo bsica de Assistncia Social e o PAIF, o principal servio neste espao. O PAIF tem, entre outros objetivos: criar espaos de construo da cidadania e da participao; fornecer esclarecimentos sobre direitos das pessoas e grupos minoritrios, com base na legislao; favorecer participao, organizao, mobilizao visando o protagonismo do usurio; oferecer condies de empoderamento para o exerccio da cidadania; favorecer processos de autonomia e promover a incluso social; discutir os servios, sua qualidade e adequao, com a populao usuria; estimular o convvio comunitrio e a incluso social pessoas com deficincia, grupos minoritrios; promover acolhimento, recepo, escuta, informao, apoio psicossocial, defesa de direitos, busca ativa e encaminhamento das famlias e dos cidados; promover a articulao dos servios criando condies para sua incluso social; fortalecer vnculos familiares, comunitrios e de pertencimento. Este trabalho realizado por equipes multiprofissionais, dependendo do porte do municpio e do nmero de famlias referenciadas a cada Cras. No que se refere a recursos humanos para o atendimento da proteo social bsica, uma

7. Os benefcios assistenciais no mbito do Suas so prestados de forma articulada aos servios. Eles se dividem em duas modalidades direcionadas a pblicos especficos: o BPC e os Benefcios Eventuais.

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norma especfica, a Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos8 do Suas indica as equipes de referncia9 para os Cras. A composio da equipe de referncia dos Cras para a prestao de servios e execuo das aes no mbito da Proteo Social Bsica nos municpios est assim definida:
TABELA 1
Equipe de referncia Cras NOB RH/Suas
CENTROS DE REFERNCIA DA ASSISTNCIA SOCIAL Pequeno Porte I At 2.500 famlias referenciadas 2 tcnicos de nvel superior, sendo um profissional assistente social e outro preferencialmente psiclogo 2 tcnicos de nvel mdio Pequeno Porte II At 3.500 famlias referenciadas 3 tcnicos de nvel superior, sendo dois profissionais assistentes sociais e outro preferencialmente psiclogo 3 tcnicos de nvel mdio Mdio, Grande, Metrpole e DF At 5.000 famlias referenciadas 4 tcnicos de nvel superior, sendo dois profissionais assistentes sociais, um psiclogo e um profissional que compe o SUAS 5 tcnicos de nvel mdio

Fonte: Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do SUAS, 2006.

Ainda no tocante Proteo Social Bsica e ao Cras, h de se mencionar o ineditismo da funo de monitoramento. Tal processo consiste na contnua e na sistemtica coleta e anlise de dados e produo de informaes com variadas funes e objetivos. Essa produo relativa aos processos e resultados da ao, programa, ou servio, permitindo uma interveno planejada sobre a gesto desses equipamentos. No contexto do Suas, uma nova gerao de iniciativas relacionadas sua gesto comeou a ser desenvolvida para subsidiar a gesto desses novos equipamentos Cras e Creas , bem como qualificar seu processo de expanso e contribuir para a tomada de deciso dos gestores nos trs nveis de gesto. Em 2005 e 2006, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) dispunha de informaes pouco precisas sobre a rede de atendimento e com nfase apenas sobre os dispndios realizados por meio de cofinanciamento, por exemplo, dos Cras e de outras unidades. A fim de alterar essa situao, em meados de 2007, a Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS) e a Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi) elaboraram conjuntamente a Ficha de Monitoramento dos Cras (BRASIL, 2007a) e o Dicionrio das Variveis dos Cras, (BRASIL, 2007b) que a locupletava. Os dados coletados por meio da Ficha de Monitoramento permitiram uma
8. Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do Sistema nico de Assistncia Social (NOB-RH/Suas) aprovada pela Resoluo no 269, de 13 de dezembro de 2006. 9. Equipes de referncia so aquelas constitudas por servidores efetivos responsveis pela organizao e oferta de servios, programas, projetos e benefcios de proteo social bsica e especial, levando-se em considerao o nmero de famlias e indivduos referenciados, o tipo de atendimento e as aquisies que devem ser garantidas aos usurios (BRASIL, 2006a).

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anlise do processo de implantao dos centros, publicada no documento interno denominado Linha de Base do Monitoramento dos Cras, (BRASIL, 2008) o qual foi apresentado e discutido com gestores estaduais e representantes de conselhos de Assistncia Social em maio de 2008.1010 A Linha de Base focalizou os principais aspectos estruturais dos Cras para alar o desafio de avanar para conhecer as condies de adequao dos equipamentos e o possvel monitoramento dos servios prestados. Esta foi a primeira tentativa de aplicao de um instrumento censitrio para o conhecimento da realidade dos Cras e dos Creas, que foi denominado Censo Cras e Censo Creas e posteriormente Censo Suas. importante frisar que o Censo Cras, como o Censo Creas uma ao intersetorial, entre a rea da assistncia social, por meio da Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS) e a rea de Gesto da Informao, Avaliao, Monitoramento e Capacitao, por meio da Sagi, ambas do MDS. Neste sentido, vale a ressalva que no processo de monitoramento relacionado ao Suas, cabe SNAS definir a conceituao e as caractersticas do objeto a ser monitorado, dispor dos normativos referenciais sobre o objeto, bem como a especificao da linha de monitoramento a ser adotada para o Suas. O papel da Sagi no processo de monitoramento dos Cras, e tambm dos Creas, colaborar na construo de um processo consistente, estruturado e contnuo, prover ferramentas eletrnicas e difundir a importncia do monitoramento para promover a melhoria das polticas pblicas que tm centralidade nessas unidades. Naquele estgio, em 2007, ficou definido que o objeto/processo a ser monitorado era a unidade fsica, o Cras, com questionamentos que perpassavam por quatro dimenses principais: i) atividades realizadas; ii) funcionamento; iii) recursos humanos; e iv) estrutura fsica. Alm disso, importante dizer que o foco deste monitoramento, no curto prazo, era conhecer especialmente as condies do novo equipamento cofinanciado1111 pelo governo federal e pelas outras esferas, com vista a gerar um indicador de adequabilidade dos Cras quando confrontados com as normativas da rea. Aquela experincia resultou no aprimoramento, no s da ideia do Censo Cras, mas tambm com sua enorme importncia. Resultou, ainda, no alargamento do seu escopo e tambm no incremento de indicadores a serem gerados. O Censo Cras atualmente realizado a cada ano, com o intuito de mapear a estrutura, horrio de funcionamento, recursos humanos e atividades prestadas no mbito destes equipamentos.
10. No Encontro Nacional sobre Monitoramento dos Cras em Braslia. 11. O cofinaciamento na rea da Assistncia Social previsto em Lei, na Politica Nacional de Assistncia Social e nas Normas Operacionais da rea. Representa a noo que a estrutura de financiamento da poltica deve ser feita pelos trs nveis de gesto: Unio, estados e municpios.

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No caso da construo de indicadores, a metodologia passou por significativas alteraes. Foi construda1212 uma padronizao para os graus de desenvolvimento dos indicadores dimensionais dos Cras que, tratados estatisticamente culminam na definio de um indicador sinttico, chamado de Indicador de Desenvolvimento dos Cras (IDCras). A metodologia se baseia em uma composio de situaes dimensionais: i) estrutura fsica dos Cras; ii) horrio de funcionamento; iii) servios e atendimento do Cras; iv) informao, registro e documentao; e v) articulao e recursos humanos, para a definio de um estgio geral de desenvolvimento dos Cras. Vale destacar que uma metodologia clara e de fcil compreenso dos gestores estaduais e municipais sobre os critrios adotados pelo governo federal. As informaes contidas no Censo Cras so obtidas por meio da declarao do responsvel, no mbito da gesto municipal ou do Distrito Federal, pelos Cras. No obstante o questionrio pautar-se pela objetividade e existncia de um manual detalhado para orientar o preenchimento, faz-se relevante mensurar o nvel de consistncia interna das respostas para assegurar a confiabilidade das informaes para as anlises e concluses, visto que existe sempre a possibilidade de interpretaes incongruentes ou distintas do previsto. O questionrio e os resultados do Censo Cras, como toda ferramenta de coleta de dados, encontra-se em permanente aperfeioamento. Neste contexto, afigura-se imperativo tambm um refinamento constante da anlise dos dados gerados. Assim, possvel afirmar que a evoluo do instrumento censitrio, desde sua primeira verso-tentativa em 2007, foi considervel. As inovaes presentes permitem uma comparao temporal da evoluo dos Cras com as novas variveis referentes identificao da estrutura fsica, horrio de funcionamento, servios e atendimento, informao, registro e documentao, articulao e recursos humanos, o que permite a definio anual do IDCras. O mais importante produto do censo , sem dvida, o estabelecimento de metas de desenvolvimento para cada Cras, nos territrios onde atuam e nos municpios onde esto instalados e tambm nos estados. A partir deste dado os gestores podem atuar com mais pertinncia e conhecimento da situao municipal. Os censos sempre possuem um perodo definido para abertura e fechamento do sistema para os respondentes, um perodo definido para extrao e limpeza da base de dados, em que feita a verificao de confiabilidade, e um perodo para a avaliao dos resultados, que culmina na elaborao de um relatrio que discutido em evento especfico. Recentemente foi lanado o Relatrio do Censo de Monitoramento Cras 2008 e seus indicadores.
12. Desde 2007, houve vrios encontros para debater o assunto envolvendo representantes dos trs entes federados.

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No ms de agosto de 2010 foi debatido o Relatrio dos Censos Cras e Creas realizados em 2009 e seus resultados. Nessa condio, j foi possvel estabelecer a avaliao de comparabilidade entre os censos realizados em 2008 e 2009. O IDCras , assim, um ndice que abarca os indicadores dimensionais dos Cras a serem combinados em um nico indicador sinttico, o qual objetiva mensurar de uma forma global o estgio de evoluo destes centros. Este indicador sinttico varia de um a dez em nmeros inteiros, abarcando dez possveis nveis de desenvolvimento dos Cras, discriminados no quadro a seguir:
TABELA 2
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Indicador de desenvolvimento dos Cras


Quatro dimenses INSUFICIENTE Trs das quatro dimenses INSUFICIENTE Duas das quatro dimenses INSUFICIENTE Uma das quatro dimenses INSUFICIENTE Todas as dimenses REGULAR Trs dimenses REGULAR e uma SUFICIENTE ou SUPERIOR Duas dimenses REGULAR e duas SUFICIENTE ou SUPERIOR Uma dimenso REGULAR e trs SUFICIENTE ou SUPERIOR Todas as dimenses no mnimo SUFICIENTE, exclusive as quatro dimenses SUPERIOR Quatro dimenses SUPERIOR

Fonte: Relatrio Censo Cras 2009.

Neste contexto, o IDCras pode subsidiar a formulao de estratgias para aperfeioamento permanente da qualidade dos Cras, especialmente na seleo das unidades cujos resultados sinalizem a necessidade de atuao das trs esferas de governo para a melhoria da qualidade dos servios prestados. As unidades enquadradas nos estgios de 1 a 4 so aquelas em situao grave, com ao menos uma dimenso em grau insuficiente e que demandam monitoramento e apoio permanentes para superao desta condio. Por sua vez, aquelas classificadas entre os estgios de 5 a 8 apresentam nveis operacionais de forma geral minimamente aceitveis, mas que devem evoluir para atender plenamente os patamares mnimos de oferta de servio estabelecidos nos diversos normativos da Assistncia Social. No outro extremo, os Cras nos estgios 9 e 10 cumprem todos os requisitos legais, com uma prestao de servios sociais qualificada. Na prtica, podem ser utilizados como modelos de referncia para disseminao de boas prticas de gesto. O anexo 1 deste artigo apresenta um exemplo de questionrio do Censo Suas/ Cras.

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3 A PROTEO SOCIAL ESPECIAL E OS CREAS

Os servios de Proteo Social Especial so destinados aos indivduos e s famlias em situao de risco cuja ateno exige maior complexidade, pela natureza dos eventos. Diferentemente da Proteo Social Bsica, que possuem tambm uma natureza preventiva, a Proteo Social Especial possui uma natureza eminentemente protetiva. So aes que requerem o acompanhamento familiar e individual com maior destreza profissional na conduo das solues. Devem contar com encaminhamentos efetivos e monitorados, apoios e processos que assegurem qualidade na ateno. Isto significa, na prtica, atuar junto famlia e seus membros por ocorrncia de abandono, maus tratos fsicos e, ou psquicos, abuso sexual, uso de substncias psicoativas, cumprimento de medidas socioeducativas, situao de rua, de trabalho infantil, entre outras. As atividades da Proteo Especial so diferenciadas de acordo com nveis de complexidade mdia ou alta e conforme a situao vivenciada pelo indivduo ou famlia. A Proteo Social Especial de mdia complexidade oferta atendimento especializado na rea de direitos violados, porm a famlias e indivduos ainda inseridos no ncleo familiar, embora os vnculos fragilizados ou at mesmo ameaados. So servios que solicitam, ainda, uma robusta articulao em rede para assegurar efetividade no atendimento s demandas da famlia. A sua insero em uma rede de proteo torna-se necessria para a potencializao das possibilidades de superao da situao vivida. Atuam exigindo uma gesto mais complexa e compartilhada com o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico, outros rgos e aes do Executivo, Conselhos Tutelares e rgos de defesa de direitos e do sistema de garantia de direitos. A Proteo Social Especial de alta complexidade, por sua vez, oferece atendimento s famlias e aos indivduos que se encontram em situao de abandono, ameaa ou violao de direitos, necessitando, na maioria das vezes, de acolhimento provisrio, fora de seu ncleo familiar de origem. Esses servios visam garantir proteo integral a indivduos com vnculos familiares rompidos ou extremamente fragilizados, por meio de servios que garantam o acolhimento em ambiente com estrutura fsica adequada, oferecendo condies de moradia, higiene, salubridade, segurana, acessibilidade e privacidade. Devem, no entanto, contribuir para a restituio de vnculos familiares e/ou comunitrios e o desenvolvimento da autonomia dos usurios. O Creas a unidade pblica e estatal que oferta estes servios especializados e, como unidade do Suas, constitui-se um polo de referncia, coordenador e articulador da Proteo Social Especial de mdia complexidade.

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A oferta de ateno especializada e continuada deve ter como foco a famlia e a situao vivenciada. Essa ateno especializada tem como foco o acesso da famlia a direitos socioassistenciais, priorizando a reconstruo de suas relaes familiares e comunitrias. No seu contexto social, deve focar o fortalecimento dos recursos para a superao da situao apresentada. A fonte de financiamento dos Creas, no que se refere aos recursos federais, o piso fixo de mdia complexidade. Conforme dito anteriormente a Assistncia Social tem como pressuposto gesto compartilhada e cofinanciamento dos servios por meio de pisos de transferncia. Por isso, os Creas podem ter uma ou mais fontes de financiamento, o que uma das questes do censo. Os Creas podem ter abrangncia tanto local municipal ou do Distrito Federal quanto regional, abrangendo, neste caso, um conjunto de municpios, de modo a assegurar maior cobertura e eficincia na oferta do atendimento. A implantao dos Creas regionais dever ser uma iniciativa do Estado ou do grupo de municpio a partir das seguintes situaes: a) Quando a demanda do municpio no justificar a oferta no seu espao, de servios continuados no nvel de Proteo Social Especial de mdia complexidade. b) Quando o porte ou nvel de gesto no disponha de condies de gesto individual de um servio em seu territrio. A oferta dos servios, conforme anteriormente mencionado, destina-se ao atendimento de famlias e indivduos em situaes de risco pessoal e social priorizando crianas, adolescentes e suas famlias nas seguintes situaes: crianas e adolescentes vtimas de abuso e explorao sexual; crianas e adolescentes vtimas de violncia domstica violncia fsica, psicolgica, sexual, negligncia; famlias inseridas no Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) que apresentem dificuldades no cumprimento das condicionalidades; crianas e adolescentes em situao de mendicncia; crianas e adolescentes que estejam sob medida de proteo ou medida pertinente aos pais ou responsveis; crianas e adolescentes em cumprimento da medida de proteo em abrigo ou famlia acolhedora, e aps o cumprimento da medida, quando necessrio suporte reinsero sociofamiliar; adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa de liberdade assistida e de prestao de servios comunidade; adolescentes e jovens aps cumprimento de medida socioeducativa de internao estrita, quando necessrio suporte reinsero sociofamiliar. Os servios ofertados devem principalmente: Articular os demais servios da Proteo Social Bsica Cras e da Proteo Social Especial.

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Articular com as demais polticas pblicas e instituies que compem o sistema de garantia de direitos.

A articulao no territrio fundamental para fortalecer as possibilidades de incluso da famlia em uma organizao de proteo que possa contribuir para a reconstruo da situao vivida. Podem ser listados alguns objetivos da oferta de atendimento especializado e continuado nos Creas: Contribuir para a proteo imediata e atendimento interdisciplinar s pessoas em situao de violncia visando preservao de sua integridade fsica e psicolgica. Fortalecer vnculos familiares e a capacidade protetiva da famlia. Fortalecer as redes sociais de apoio da famlia. Propiciar a incluso das famlias no sistema de proteo social e nos servios pblicos, conforme necessidades. Favorecer o acesso aos direitos socioassistenciais e reparao de danos. Prevenir agravamentos. Reduzir a incidncia de violao de direitos e prevenir a reincidncia de violaes de direitos.

O Creas oferta acompanhamento tcnico especializado desenvolvido por uma equipe multiprofissional, de modo a potencializar a capacidade de proteo da famlia e favorecer a reparao da situao de violncia vivida. O atendimento pode ser ofertado tanto nas prprias instalaes fsicas da unidade quanto por meio do deslocamento das equipes em territrios e domiclios, recurso fundamental, sobretudo, nos casos dos Creas regionais. A NOB-RH/Suas estabelece que a composio da equipe de referncia do Creas deve-se basear no nvel de gesto do municpio. No caso do Suas, pela NOB/Suas pode ser gesto inicial, bsica ou plena e deve ser composta minimamente pelos seguintes profissionais, assim dimensionados:
TABELA 3
Equipe de referncia Creas, NOB e Suas
Municpios em Gesto Inicial e Bsica 1 coordenador 1 assistente social 1 psiclogo 1 advogado 2 profissionais de nvel superior ou mdio (abordagem dos usurios) 1 Auxiliar administrativo Fonte: NOB-RH/Suas 2006. Municpios em Gesto Plena e Estados em Servios Regionais 1 coordenador 2 assistentes sociais 2 psiclogos 1 advogado 4 profissionais de nvel superior ou mdio (abordagem dos usurios) 2 Auxiliar administrativo

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O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), os estados e os municpios tm empenhado esforos para promover o fortalecimento da funo de monitoramento no mbito do Suas. A estratgia desenvolvida e implementada priorizou a definio de um processo sistemtico de monitoramento das unidades de prestao e organizao dos servios socioassistenciais: os Cras e os Creas. No que se refere aos Creas, o primeiro censo foi realizado, como linha de base, em 2008 e objetivou construir um diagnstico da situao de implementao destas unidades no pas, assim como, da oferta dos servios que lhe so pertinentes. importante ressaltar que, neste sentido, orientou-se que todas as unidades que ofertam servios similares aos ofertados nos Creas fossem tambm cadastradas no censo, independentemente de receberem o cofinanciamento federal do MDS e de estarem, ou no, em conformidade com as normativas e as orientaes tcnicas do Suas. Com a realizao do Censo Creas 2008 foi possvel dar o primeiro passo de um processo no qual o governo federal, os estados e os municpios, somaram esforos e atuaram conjuntamente para reordenar os servios de proteo especial de mdia complexidade e consolidar o Creas como unidade pblica estatal, que oferta servios especializados e continuados. Considerando a importncia de capturar informaes que refletissem a realidade de maneira fidedigna e considerando a lacuna de conhecimento sobre as unidades prestadoras destes servios de Proteo Social Especial, o questionrio do censo de 2008 permitia que os municpios e os estados classificassem as suas unidades cadastradas segundo seis tipos distintos. Esta tipologia visou, to somente, classificar situaes observadas na realidade, independente de estarem, ou no, em conformidade com as normativas e as orientaes tcnicas do Suas. Vale lembrar que o preenchimento do questionrio eletrnico coube aos prprios municpios, e no caso dos Creas regionais, s secretarias estaduais de assistncia social. Essa primeira experincia, dada as particularidades dos Creas, apontou para uma srie significativa de achados que no s propiciou um incremento no censo 2009, mas tambm gerou bases, como esperado, para a tomada de deciso por parte dos gestores. No caso do Censo Creas 2009, o formulrio foi previamente discutido entre os gestores da assistncia social das trs esferas de governo. Est dividido em seis blocos, a saber: identificao; estrutura fsica; funcionamento e atendimento; informao, registro e documentao; articulao; e recursos humanos. Somente a partir do Censo Creas 2009, aps o conhecimento dessa rede que formou a linha base, no Censo Creas 2008, foi possvel ter elementos para a construo do ndice de Desenvolvimento dos Creas (IDCreas), ainda em debate.

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O conjunto de indicadores dimensionais que formataro o IDCreas tem as seguintes dimenses: infraestrutura, servios e atividades, articulao e recursos humanos. O IDCreas utiliza as informaes viabilizando comparaes do desenvolvimento de um Creas com outros em um mesmo ano e ainda acompanha o desenvolvimento de um mesmo Creas de um perodo a outro. Por isso, a deciso metodolgica aplicada ao IDCreas foi optar pela definio das variveis a partir dos resultados do Censo Creas 2010, para que se pudesse levar em considerao estas novas informaes na composio dos indicadores, tendo em vista que a linha de base construda em 2008 apenas iniciou o conhecimento sobre esses equipamentos. Dessa maneira, o IDCreas encontra-se em fase de construo na mesma linha metodolgica adotada pelo IDCras, em uma perspectiva de graus de desenvolvimento de forma a conhecer as condies e as caractersticas gerais de funcionamento do Creas para a devida avaliao da necessidade de intervenes.
4 CONSIDERAES FINAIS

Como dito, o processo de instituio do Suas requisitou novas formas de gesto e de operacionalizao dessa poltica em todo o territrio nacional. No caso dos novos equipamentos e suas caractersticas para o atendimento da populao usuria da poltica de Assistncia Social, de natureza descentralizada, porm com orientaes unificadas nacionalmente entre os gestores e os tcnicos das trs reas, envolveu a otimizao de recursos de vrias ordens. Entre estes, normais nacionais e a pesquisa censitria sobre a condio dos equipamentos para a prestao de servios. Trs inferncias, entre outras, podem ser divisadas com o novo modelo de gesto da poltica de Assistncia Social, sob a gide do Suas: acesso facilitado dos usurios aos servios e benefcios da poltica de Assistncia Social, prestao de servio mais qualificada e interveno orientada a resultados e informada por indicadores e monitoramento. Um dos resultados mais expressivos dos censos Cras e dos censos Creas, foi a criao os indicadores IDCras e IDCreas. Tornou-se imperioso o alargamento do escopo e projetar um censo para o Suas. Significa dizer que a partir de 2010 j esto disponibilizadas novas ferramentas censitrias. O Censo Suas hoje est composto, de mais dois questionrios voltados aos campos da Gesto e do Controle Social. O anexo 1 apresenta um questionrio relacionado ao Censo Suas Cras que ser disponibilizado em outubro de 2010. O questionrio Gesto passar a aferir as condies organizacionais na perspectiva do desempenho de municpios e estados, objetivando insumos para o incremento da capacidade de gesto local e regional, com informaes sobre

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

estrutura administrativa, gesto financeira e outros. O questionrio Conselhos, por sua vez, permitir conhecer as condies das estruturas de controle social, dados sobre criao, resolues, regimento interno e legislao, oramento e infraestrutura, secretaria executiva, dinmica de funcionamento e composio, visando o incremento permanente para que esses fruns possam exercer o seu papel de acompanhamento e fiscalizao da gesto e das aes do Suas. Os dados resultantes dos censos so pareados e cruzados entre si, produzindo uma leitura mais analtica da situao dos Cras e dos Creas nas suas diversas dimenses e oferecendo um conjunto de informaes relevantes de alto nvel para os gestores. Alguns exemplos podem ser mostrados com o recente relatrio do Censo Cras 2009. Um dos campos de pesquisa presentes no Censo Cras se refere ao seu horrio de funcionamento e aos servios e atendimento do Cras, tendo em vista as normas nacionais pactuadas. Quando a pergunta versa sobre os dias de funcionamento dos Cras na semana, observa-se a seguinte resposta colocada em grfico simples:
GRFICO 2
100 80 60 40 20 0 At 4 dias 5 dias 6 dias 7 dias

Distribuio de Cras, segundo quantidade de dias de funcionamento por semana Brasil, 2009
97,8

0,4

1,4

0,3

Fonte: Relatrios Censo Suas/Cras 2009.

Quando a pergunta versa sobre quais os servios desenvolvidos no Cras, observa-se a seguinte resposta colocada em grfico simples e tabelas, que podem ser amplamente pareados com outros dados:

Novas Referncias para a Ao da Poltica de Assistncia Social

231

GRFICO 3

Percentual de Cras, por tipo de servio desenvolvido Brasil, 2009

Fonte: Relatrios Censo Suas/Cras 2009.

TABELA 4

Nmero e percentual de Cras, por tipo de servio desenvolvido, segundo localizao 2009
Servios desenvolvidos no CRAS Programa de Ateno Integral a Famlia ProJovem Adolescente (apenas quando executado no espao do prprio CRAS) Servio de Convivncia (socioeducativo) para crianas de 0 a 6 anos Servio de Convivncia (socioeducativo) para crianas e adolescentes de 6 a 14 anos Servio de Convivncia (socioeducativo) para jovens de 15 a 17 anos(exceto Projovem) Servios de capacitao e incluso produtiva Servios de Convivncia (socioeducativo) para Idosos N.Abs % N.Abs % N.Abs % N.Abs % N.Abs % N.Abs % N.Abs % Localizao Urbano 5.113 90,9% 2.370 42,1% 1.944 34,6% 3.004 53,4% 2.081 37,0% 4.068 72,3% 3.884 69,1% Rural 151 92,1% 75 46 58 35,4% 88 53,7% 66 40,2% 124 75,6% 111 67,7% Itinerante 11 100,0% 4 36 5 45,5% 9 81,8% 6 54,5% 9 81,8% 7 63,6% Total 5.275 91,0% 2.449 42 2.007 34,6% 3.101 53,5% 2.153 37,1% 4.201 72,5% 4.002 69,0%

Fonte: Relatrios Censo Suas/Cras 2009.

Quando a pergunta versa sobre as aes e atividade realizadas no Cras no ms de referncia, tendo em vista todos os servios, a seguinte resposta pode ser colocada em grfico simples:

232

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

GRFICO 4

Percentual de Cras, por tipo de aes e atividades realizadas Brasil, 2009

Fonte: Censo Cras 2009.

indispensvel mencionar que gestores municipais e estaduais acompanham os resultado dos censos on line e in line e com ferramentas eletrnicas denominadas gerente Censo Cras e Creas, um painel de acompanhamento unificado objetivando apoiar a tomada de decises e de intervenes para o incremento do sistema nos diversos estados e municpios. As aes, servios e programas implementados pelo MDS hoje alcanam milhes de cidados que vivem em todas as regies do Brasil, nas mais diversas situaes. Portanto, impacto da rede de proteo social que se consolida, influenciado como elemento estruturante, pelos processos de gesto que produzam o necessrio suporte, a exemplo do processo de monitoramento brevemente relatado neste artigo, que inclusive permite subsdios para avaliaes peridicas e formao, visando o constante aprimoramento do Suas.

Novas Referncias para a Ao da Poltica de Assistncia Social

233

REFERNCIAS

BRASIL. Lei Orgnica da Assistncia Social. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, 7 dez. 1993. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS). Braslia-DF, 2004a. Disponvel em: <http:/www.mds.gov.br/assistenciasocial>. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS). In: CONFERNCIA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL, 4., 2004, Braslia, Anais. Braslia, dez. 2004b. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Norma Operacional Bsica NOB/Suas. Braslia, jul. 2005. Disponvel em: <http:/www. mds.gov.br>. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Norma Operacional Bsica NOB-RH/Suas. Braslia, 2006a. Disponvel em: <http:// www.mds.gov.br/gestaodainformacao/monitoramento/monitoramento-do-suas/ monitoramento-do-suas>. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional de Assistncia Social. Documentos e verses preliminares de orientaes tcnicas dos departamentos de Proteo Social Bsica e Proteo Social Especial. Braslia, 2006b.
______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi). Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS). Centro de Referncia de Assistncia Social (Cras). Ficha de monitoramento. Braslia, 2007a.

Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi). Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS). Dicionrio das variveis do Cras. Braslia, 2007b.
______. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi). Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS). Linha de base do monitoramento dos Cras. Braslia, 2008. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao. Caderno do Monitoramento Cras 2008. Braslia, 2009. Disponvel em: < http://www.mds.gov.br/gestaodainformacao/monitoramento>.

234

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

SPOSATI, A. Desafios para fazer avanar a poltica de assistncia social no Brasil. Servio Social e Sociedade, So Paulo, v. 77, p. 30-53, 2004. ______. Cidade em pedaos. So Paulo: Brasiliense, 2001. ______. Especificidade e intersetorialidade da poltica de assistncia social. Servio Social e Sociedade, So Paulo, v. 68, p. 54-82, 2001. YASBEK, M. C. Pobreza e excluso social: expresses da questo social no capitalismo. Temporalis, Braslia, Ano 2, n. 3, p. 33-40, 2001.

Novas Referncias para a Ao da Poltica de Assistncia Social

235

ANEXO 1
Alguns blocos de perguntas do Censo Suas Cras (incompleto)

CENSO SUAS FORMULRIO CRAS 2009 SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL

BLOCO 1 IDENTIFICAO DO CRAS


1. LOCALIZAO DO CRAS: Municpio: __________________________________________________________________________ UF: _____________ Endereo do CRAS: ___________________________________________________________________________________ Bairro: ___________________________________________________________________ CEP: _____________________ Telefone com DDD: ( _____ ) _______________________ Email: ______________________________________________ Localizao: |__| CRAS Urbano |__| CRAS Rural |__| CRAS Itinerante (Embarcao) 2. Este CRAS uma unidade com capacidade de atendimento para at: |__| 2.500 famlias referenciadas |__| 3.500 famlias referenciadas |__| 5.000 famlias referenciadas

3. Indique a(s) fonte(s) de financiamento deste CRAS. |__| Municipal / DF |__| Estadual |__| Federal - Piso Bsico Fixo MDS (Programa PAIF) |__| Federal - Piso Bsico de Transio MDS |__| Federal - Piso Bsico Varivel MDS |__| Federal IGD MDS |__| Federal - Outros recursos federais 4. Ms e ano de incio do funcionamento deste CRAS: _______/________(mm/aaaa).

BLOCO 2 ESTRUTURA FSICA DO CRAS


5. Situao do imvel onde se localiza o CRAS: |__| prprio da Prefeitura Municipal |__| alugado pela Prefeitura Municipal |__| cedido para a Prefeitura Municipal |__| outro 6. O imvel de funcionamento do CRAS compartilhado? (Marque apenas uma opo) |__| No, exclusivo para o CRAS |__| Compartilhado com Secretaria da Assistncia Social ou congnere |__| Compartilhado com outra unidade administrativa (Sede de Prefeitura, Administrao Regional, Sub-Prefeitura etc) |__| Compartilhado com o Conselho Municipal de Assistncia Social |__| Compartilhado com Conselho Tutelar |__| Compartilhado com CREAS Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social |__| Compartilhado com outra unidade pblica de servios da Assistncia Social |__| Compartilhado com Unidade de Sade |__| Compartilhado com Escola |__| Compartilhado com uma Associao Comunitria |__| Compartilhado com ONG/Entidade |__| Compartilhado com Outros 7. Descreva o espao fsico deste CRAS: (Ateno! Cada sala deve ser contada uma nica vez na descrio do espao) Salas de Atendimento Salas com capacidade inferior a 15 pessoas Salas com capacidade de 15 a 30 pessoas Sales com capacidade superior a 30 pessoas Quantidade |___| |___| |___|

(Continua)

236

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

(Continuao)
Salas exclusivas de coordenao, equipe tcnica ou administrao
(no so salas de atendimento)

|___| |___| |__| Sim |__| Sim |__| Sim |__| Sim Possui? |__| No |__| No |__| No |__| No

Banheiros Demais Ambientes Recepo Cozinha Almoxarifado Espao externo no CRAS para atividades de convvio

8. Este CRAS possui condies de acessibilidade para pessoas idosas ou com deficincia? |__| Sim, em conformidade com a Norma da ABNT (NBR 9050) |__| Sim, mas que no esto em conformidade com a Norma da ABNT (NBR 9050) |__| No possui 9. Indique os equipamentos existentes neste CRAS. |__| Telefone |__| Computador Quantidade |____| Quantidade conectada internet |____| |__| Impressora |__| Acesso a Internet discada |__| Acesso a Internet banda larga ou via satlite |__| Equipamento de som |__| Televiso (TV) |__| DVD/Vdeo Cassete |__| Fax |__| Materiais pedaggicos, culturais e esportivos |__| Brinquedos |__| Datashow |__| Mquina Fotogrfica |__| Veculo |__| Biblioteca

10. Este CRAS possui placa de identificao? |__| Sim, conforme o modelo padronizado pelo MDS |__| Sim, em outro modelo, mas com o nome Centro de Referncia de Assistncia Social CRAS |__| Sim, em outro modelo, sem o nome Centro de Referncia de Assistncia Social CRAS |__| No possui BLOCO 3 HORRIO DE FUNCIONAMENTO, SERVIOS E ATENDIMENTOS DO CRAS 11. Quantos dias na semana este CRAS funciona: |____| dias por semana 12. Quantas horas por dia este CRAS funciona: |____| horas por dia 13. Indique quais dos servios abaixo so desenvolvidos neste CRAS:
(marque apenas os servios executados no prprio CRAS)

|__| Programa de Ateno Integral a Famlia |__| Servio de Convivncia (socioeducativo) para crianas de 0 a 6 anos |__| Servio de Convivncia (socioeducativo) para crianas e adolescentes de 6 a 14 anos |__| Servio de Convivncia (socioeducativo) para jovens de 15 a 17 anos (exceto Projovem) |__| ProJovem Adolescente (apenas quando executado no espao do prprio CRAS) |__| Servio de Convivncia (socioeducativo) para jovens de 18 a 29 anos |__| Servios de Convivncia (socioeducativo) para Idosos |__| Servios de capacitao e incluso produtiva 14. Quantitativo de Famlias acompanhadas pelo PAIF Acompanhamento de Famlias pelo PAIF (ms de referncia agosto 2009) Quantidade de Famlias em acompanhamento
(JUNHO 2008)

Informao no disponvel
(marque X)

Quantidade total de famlias em acompanhamento pelo PAIF Quantidade de famlias do Bolsa Famlia em acompanhamento pelo PAIF Quantidade de famlias de beneficirios do BPC em acompanhamento pelo PAIF

|__|__|__|__| |__|__|__|__| |__|__|__|__|

|___| |___| |___|

15. Indique as aes e atividades realizadas por este CRAS: |__| Recepo e acolhida |__| Acompanhamento de famlias |__| Acompanhamento de indivduos |__| Grupo/oficina de convivncia e atividades socioeducativas com famlias

(Continua)

Novas Referncias para a Ao da Poltica de Assistncia Social


(Continuao)
|__| Grupo/oficina de convivncia e atividades socioeducativas geracionais / intergeracionais |__| Visitas Domiciliares |__| Busca ativa |__| Atividades de incluso digital |__| Encaminhamento de famlias ou indivduos para a rede de servio socioassistencial |__| Encaminhamento de famlias ou indivduos para outras polticas pblicas |__| Encaminhamento para insero de famlias no Cadastro nico |__| Orientao/acompanhamento para insero do BPC |__| Acompanhamento dos encaminhamentos realizados |__| Articulao e fortalecimento de grupos sociais locais |__| Produo de Material socioeducativo |__| Campanhas socioeducativas |__| Palestras

237

16. Este CRAS realiza concesso de Benefcios Eventuais? (Considerar apenas aqueles concedidos no prprio CRAS. No considerar os encaminhamentos para obteno dos benefcios junto a outra unidade/rgo) |__| Sim |__| No

17. Informe o volume aproximado dos atendimentos realizados semanalmente neste CRAS. Atendimentos Quantidade de entrevistas individual/familiar realizadas por semana Quantidade de visitas domiciliares realizadas por semana Quantidade de atividades coletivas realizadas por semana (Grupos de Convivncia, Palestras etc) Quantidade de pessoas que participam de atividades coletivas neste CRAS, por semana Quantidade aproximada (total por semana) |___| |___| |___| |___|

18. Quais das situaes abaixo so mais freqentemente atendidas por este CRAS. (Marque as 4 principais) |__| situaes de negligncia em relao a idosos |__| situaes de negligncia em relao a crianas |__| situaes de negligncia em relao a pessoas com deficincia |__| situaes de violncia domstica |__| outras situaes de violncia no territrio |__| crianas e adolescentes fora da escola |__| crianas em situao de trabalho infantil |__| indivduos sem documentao civil |__| famlias com descumprimento de condicionalidades do Bolsa Famlia |__| famlias elegveis no inseridas nos programas ou benefcios de transferncia de renda |__| famlias em situao de insegurana alimentar |__| demandas de proviso material (exceto alimentos) |__| explorao ou abuso sexual de crianas e adolescentes |__| jovens em situao de vulnerabilidade e risco social 19. H povos e comunidades tradicionais no territrio de abrangncia deste CRAS? |__| Sim |__| No (pule para a questo 19) 20. Este CRAS atende povos e comunidades tradicionais? |__| No atende |__| Atende povos indgenas |__| Atende Comunidade Quilombola |__| Atende Comunidade ribeirinha |__| Atende outros povos e comunidades tradicionais. 21. Este CRAS possui rede referenciada para oferta de Servios de Proteo Social Bsica: |__| Sim |__| No (pule para a questo 28)

22. Indique os servios disponveis na rede referenciada e o tipo de unidade que os ofertam Tipo de Unidade que oferta Servios disponveis na rede referenciada Outra Unidade Entidade Pblica conveniada |__| |__| |__| |__| Servios de Convivncia para Crianas de 0 a 6 anos Servios de Convivncia para Crianas de 6 a 15 anos de idade Servios de Convivncia para Jovens de 15 a 17 anos de idade Servios de Convivncia para Idosos |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__|

(Continua)

238

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

(Continuao)
Salas exclusivas de coordenao, equipe tcnica ou administrao
(no so salas de atendimento)

|___| |___| |__| Sim |__| Sim |__| Sim |__| Sim Possui? |__| No |__| No |__| No |__| No

Banheiros Demais Ambientes Recepo Cozinha Almoxarifado Espao externo no CRAS para atividades de convvio

8. Este CRAS possui condies de acessibilidade para pessoas idosas ou com deficincia? |__| Sim, em conformidade com a Norma da ABNT (NBR 9050) |__| Sim, mas que no esto em conformidade com a Norma da ABNT (NBR 9050) |__| No possui 9. Indique os equipamentos existentes neste CRAS. |__| Telefone |__| Computador Quantidade |____| Quantidade conectada internet |____| |__| Impressora |__| Acesso a Internet discada |__| Acesso a Internet banda larga ou via satlite |__| Equipamento de som |__| Televiso (TV) |__| DVD/Vdeo Cassete |__| Fax |__| Materiais pedaggicos, culturais e esportivos |__| Brinquedos |__| Datashow |__| Mquina Fotogrfica |__| Veculo |__| Biblioteca

10. Este CRAS possui placa de identificao? |__| Sim, conforme o modelo padronizado pelo MDS |__| Sim, em outro modelo, mas com o nome Centro de Referncia de Assistncia Social CRAS |__| Sim, em outro modelo, sem o nome Centro de Referncia de Assistncia Social CRAS |__| No possui BLOCO 3 HORRIO DE FUNCIONAMENTO, SERVIOS E ATENDIMENTOS DO CRAS 11. Quantos dias na semana este CRAS funciona: |____| dias por semana 12. Quantas horas por dia este CRAS funciona: |____| horas por dia 13. Indique quais dos servios abaixo so desenvolvidos neste CRAS:
(marque apenas os servios executados no prprio CRAS)

|__| Programa de Ateno Integral a Famlia |__| Servio de Convivncia (socioeducativo) para crianas de 0 a 6 anos |__| Servio de Convivncia (socioeducativo) para crianas e adolescentes de 6 a 14 anos |__| Servio de Convivncia (socioeducativo) para jovens de 15 a 17 anos (exceto Projovem) |__| ProJovem Adolescente (apenas quando executado no espao do prprio CRAS) |__| Servio de Convivncia (socioeducativo) para jovens de 18 a 29 anos |__| Servios de Convivncia (socioeducativo) para Idosos |__| Servios de capacitao e incluso produtiva 14. Quantitativo de Famlias acompanhadas pelo PAIF Acompanhamento de Famlias pelo PAIF (ms de referncia agosto 2009) Quantidade de Famlias em acompanhamento
(JUNHO 2008)

Informao no disponvel
(marque X)

Quantidade total de famlias em acompanhamento pelo PAIF Quantidade de famlias do Bolsa Famlia em acompanhamento pelo PAIF Quantidade de famlias de beneficirios do BPC em acompanhamento pelo PAIF

|__|__|__|__| |__|__|__|__| |__|__|__|__|

|___| |___| |___|

15. Indique as aes e atividades realizadas por este CRAS: |__| Recepo e acolhida |__| Acompanhamento de famlias |__| Acompanhamento de indivduos |__| Grupo/oficina de convivncia e atividades socioeducativas com famlias

captulo 7

A Rede de Equipamentos Pblicos de Alimentao e Nutrio (REDESAN) como ELEMENTO DA estratgia da poltica de segurana alimentar e nutricional

1 INTRODUO

Este artigo tem por objetivos apresentar a Rede de Equipamentos Pblicos de Alimentao e Nutrio (Redesan), constituda pelos restaurantes populares, pelas cozinhas comunitrias e pelos bancos de alimentos, e ressaltar sua importncia no conceito de segurana alimentar brasileiro. Procura-se tambm demonstrar que a Redesan se constitui em uma ao estratgica da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e em uma estrutura operacional do Estado que contribui de forma direta para a reduo dos ndices de insegurana alimentar da populao e da erradicao da pobreza e da marginalizao, alm da reduo das desigualdades sociais e regionais. recente a incluso da temtica da fome na agenda governamental brasileira.1 Decorrente de um processo histrico marcado pela explorao e discriminao, o Brasil apresenta acentuada desigualdade social, caracterizada por uma alta concentrao de renda, com amplos segmentos da populao excludos do acesso a bens e servios pblicos essenciais que garantem o pleno exerccio dos direitos sociais, previstos no Art. 6o da Constituio Brasileira. As polticas pblicas direcionadas ao desenvolvimento social exigem esforos conjuntos dos diversos atores governamentais e societais no sentido de promover aes efetivas que alcancem os grupos sociais mais vulnerveis. A ideia de se instituir uma rede de polticas de proteo e promoo social tem como objetivo reduzir as desigualdades sociais, por meio da preveno a situaes de risco decorrentes da pobreza, da privao e do precrio acesso aos servios pblicos, o qual se coaduna com o objetivo fundamental do Estado brasileiro de erradicar a pobreza, a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais (BRASIL, 1988). Nesse contexto, a segurana alimentar e nutricional (SAN) uma temtica que perpassa por todas as dimenses que caracteriza o risco social e aparece associada garantia de poder aquisitivo da populao, crescimento econmico,
1. No objetivo deste artigo realizar um histrico da incluso da temtica de SAN nas polticas pblicas brasileiras. Para tal anlise sugere-se o artigo de Jaccoud, Hadjab e Chaibub (2009).

240

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

redistribuio de renda e reduo da pobreza (HIRAI; ANJOS, 2007). Refere-se diretamente universalizao do direito social bsico de acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidades suficientes e que no comprometam o acesso a outras necessidades essenciais. A fome uma situao de insegurana alimentar e no decorre apenas da produo de alimentos, mas tambm relaciona-se com o funcionamento de toda a economia e, mais amplamente, com a ao das disposies polticas e sociais que podem influenciar direta ou indiretamente no potencial das pessoas para adquirir alimentos e obter sade e nutrio (SEN, 2002). Nos ltimos anos foram muitos os avanos no que diz respeito ao enfrentamento da fome no Brasil, entretanto, dados da Pesquisa Nacional de Amostra por Domiclios (PNAD) 20042 indicam que aproximadamente 72 milhes de pessoas 39,8% da populao residente em domiclios particulares no Brasil conviviam, no perodo de referncia da pesquisa, com algum grau de insegurana alimentar. Entre aqueles em situao de insegurana alimentar, incluem-se aproximadamente 39,5 milhes em insegurana alimentar moderada ou grave respectivamente 14,1% e 7,7% dos moradores em domiclios particulares que enfrentavam, portanto, limitao quantitativa de acesso a alimentos. Os cerca de 14 milhes de indivduos que apresentavam quadro de insegurana alimentar grave experenciavam fome em quase todos os dias, em alguns dias ou em um ou dois dias dos trs meses que precederam a entrevista. Nessa mesma pesquisa, observou-se que, no Brasil, assim como em outros pases, o nmero de pessoas que esto em situao de insegurana alimentar tem relao direta com a renda domiciliar mensal per capita. A prevalncia de insegurana alimentar grave revelou-se substancialmente maior nos domiclios com rendimentos per capita de at um salrio mnimo. Os resultados corroboram a associao entre desigualdades econmico-sociais e disparidades existentes no estado de segurana alimentar da populao. Os dados claramente apontam para a complexidade de se construir uma poltica cujo objeto de interveno apresenta variveis interdependentes. A segurana alimentar e nutricional, segundo a Lei no 11.346, de 15 de setembro de 2006, no seu Art. 4o, inciso I, abrange
2. A PNAD 2004 contou com um suplemento sobre segurana alimentar com base na utilizao da Escala Brasileira de Insegurana Alimentar (Ebia). Assim, disponibilizou, pela primeira vez, um indicador direto sobre segurana alimentar da populao domiciliada do pas. A estratgia foi repetida em 2009, mas os resultados ainda no se encontram disponveis. Observe-se que o fenmeno mensurado pela Ebia o grau de (in)segurana alimentar dos domiclios permitindo a sua classificao entre segurana alimentar (SA) e insegurana alimentar (IA) leve, moderada ou grave. Como em qualquer outro fenmeno, a magnitude da segurana alimentar variar se for adotado outro indicador para a sua mensurao. Dessa forma, no corpo do texto opta-se pela utilizao desse indicador tanto por ser o mais recente disponvel como por sua metodologia permitir a estimativa de graus de insegurana alimentar. Mencione-se, contudo, que outras tentativas de mensurao do fenmeno da fome j foram feitas no pas. O Mapa da Fome organizado pelo Ipea em 1993, por exemplo, cotejou o custo mdio da cesta de alimentos com a distribuio de renda do pas e concluiu que naquele momento havia no pas 32 milhes de pessoas que no dispunham de recursos financeiros suficientes para garantir a sua alimentao (PELIANO, 1993).

A Rede de Equipamentos Pblicos de Alimentao e Nutrio (REDESAN)...

241

(...) a ampliao das condies de acesso aos alimentos por meio da produo, em especial da agricultura tradicional e familiar, do processamento, da industrializao, da comercializao, incluindo-se os acordos internacionais, do abastecimento e da distribuio dos alimentos, incluindo-se a gua, bem como da gerao de emprego e da redistribuio da renda.

A poltica de segurana alimentar e nutricional deve estar pautada em um conjunto de aes pblicas estatais e no estatais que promovam a estruturao de sistemas descentralizados de segurana alimentar e nutricional regulados pelo Estado. A configurao desses sistemas envolve a oferta de bens e servios por meio da reestruturao, integrao e articulao dos circuitos agroalimentares locais e regionais desde a produo ao consumo de alimentos (BRASIL, 2008a, p. 11). A interveno estatal, com objetivo de regular os sistemas, pressupe um valor social explcito da nao brasileira que a garantia da possibilidade de todos contarem com o mnimo para satisfazer suas necessidades fundamentais, sendo uma delas o acesso alimentao. O Estado regulador, por meio de mecanismos e instrumentos, desencadeia aes que tm interferncia direta na configurao dos sistemas descentralizados de SAN. A partir da edio de leis que fazem parte do marco jurdico, o Estado regulamenta procedimentos, critrios, competncias e atribuies dos entes envolvidos em uma poltica setorial. Ao mesmo tempo, desencadeia aes para a implantao de uma estrutura operacional que materializa a poltica na realidade concreta.

242

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

FIGURA 1

Sistemas descentralizados de segurana alimentar e nutricional

ESTADO
ESTRUTURA OPERACIONAL

MARCO JURDICO: - EC n 64/2010 - Lei n 11.346/2006 (LOSAN) - Decreto no 7.272/2010

Agricultura Urbana Hortas 2 gua Lavouras

Produo

SOCIEDADE

MERCADO

PAA
Restaurantes populares Cozinhas comunitrias Cesta de alimentos Cisternas

EMPRESAS PRIVADAS

Consumo

Abastecimento
Feiras populares Banco de alimentos Mercados populares

TERCEIRO SETOR

Fonte: CGEP/DESAN/SESAN/MDS 2010. Elaborao prpria.

A figura 1 apresenta um modelo simplificado e demonstra como so estruturados os sistemas descentralizados de SAN. A Lei Orgnica da Segurana Alimentar e Nutricional (Losan), Lei no 11.346, de 15 de setembro de 2006, que cria o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Sisan) e institui seus componentes, integra, com a Emenda Constitucional no 64, de 4 de fevereiro de 2010, e o Decreto no 7.272, de 25 de agosto de 2010, o marco jurdico que assegura o direito humano alimentao adequada e institui a Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (PNSAN). A meno expressa do direito alimentao no Art. 6o da Constituio confere um novo patamar a essa poltica. Se, por um lado, garante o acesso alimentao a toda populao brasileira, por outro, impe ao Estado a responsabilidade e o dever em responder de forma efetiva a essa demanda. A estrutura operacional do Estado, que concretiza a poltica de SAN, pode ser visualizada e destacada, na figura anterior, pela sua interferncia na produo, no abastecimento e no consumo do circuito agroalimentar. Nota-se a existncia de aes cujo foco especfico e direto em cada fase do circuito, embora exeram

A Rede de Equipamentos Pblicos de Alimentao e Nutrio (REDESAN)...

243

influncia indireta, tambm, em outras fases. No centro do desenho aparece uma ao, de carter transversal, o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), que articula e estrutura as diversas aes de SAN, buscando reconfigurar toda a lgica do circuito agroalimentar, pelo apoio ao fortalecimento da agricultura familiar e valorizao das culturas alimentares regionais. A Redesan constitui-se em estrutura operacional do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional e integrada por restaurantes populares, cozinhas comunitrias e bancos de alimentos. Sob a coordenao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), a Redesan insere-se como estratgia da poltica nacional de segurana alimentar e nutricional na promoo de sistemas descentralizados de SAN e sua atuao se d, principalmente, no abastecimento e no consumo de alimentos do circuito agroalimentar, podendo ter atuao indireta tambm na produo. Ao mesmo tempo em que o Estado intervm no circuito alimentar por meio da estruturao de sistemas descentralizados de SAN, suas aes so potencializadas e complementadas pela importante atuao da sociedade, representada pelo terceiro setor organizaes no governamentais (ONGs) sem fins lucrativos, associaes, cooperativas, fundaes, organizaes da sociedade civil de interesse pblico (OSCIPs), entre outros. O mercado, representado pelas empresas privadas, corresponde a um ator relevante e influente na conformao de todo esse sistema, que agrega interesses privados para fins de acumulao de lucro e, por isso, tem sua ao regulada e delimitada pelo Estado para garantia da justia social.
2 A ESTRUTURA DA REDESAN

O acesso alimentao adequada e saudvel, por meio da produo e oferta de refeies gratuitas e/ou a preos acessveis associa-se com a funo precpua dos restaurantes populares e cozinhas comunitrias. Esses equipamentos pblicos, alm de oferecerem refeies prontas destinadas ao consumo imediato, tm potencial para interferir, tambm, no que diz respeito produo de alimentos, na medida em que ampliam a demanda por gneros alimentcios da agricultura familiar local e reforam a adoo de hbitos alimentares saudveis. As tcnicas que orientam o melhor aproveitamento e a diminuio do desperdcio com vista na aplicao de boas prticas ambientais fazem parte do trabalho executado pelos bancos de alimentos. Sua funo principal interfere diretamente no abastecimento, processamento, armazenamento e distribuio dos alimentos, promovendo a interlocuo tanto com parceiros do mercado quanto com o PAA, no momento em que recebe gneros provenientes da agricultura familiar e realiza a distribuio para entidades cadastradas na assistncia social e para os restaurantes populares e cozinhas comunitrias.

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

A promoo de aes de educao alimentar e nutricional tem grande importncia sob o ponto de vista de criar capacidades de escolhas das famlias, no que se refere aos alimentos. Essa funo perpassa por todos os equipamentos da Redesan e busca valorizar a adoo de hbitos alimentares regionais saudveis para a melhoria das condies gerais de sade da populao, alm de subsidiar a melhoria das tcnicas de processamento e preparo dos alimentos e refeies com vista na segurana e no melhor aproveitamento dos alimentos (IBASE, 2008, p. 76). Outro aspecto relevante o reconhecimento de diferentes aes setoriais, como assistncia social, educao, sade, cultura, esporte, trabalho, agricultura, meio ambiente, entre outras, que possuem interface evidente com as funes atribudas Redesan (BRASIL, 2008a, p. 11). Um esforo conjunto tem sido despendido no sentido de articular e integrar essas aes nos sistemas descentralizados de SAN, como a associao entre Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras) e cozinhas comunitrias, bibliotecas comunitrias, telecentros, entre outros. Assim, toda a infraestrutura da Redesan pode ser disponibilizada no apenas para o cumprimento de sua principal funo promover a segurana alimentar , mas tambm para outras atribuies setoriais, permitindo maior racionalidade na utilizao dos recursos pblicos, uma vez que se evita a superposio de aes e promove a complementaridade dos programas. Os restaurantes populares so equipamentos pblicos de alimentao e nutrio de mdio e grande porte com capacidade de produo de, no mnimo, mil refeies dirias e se destinam ao preparo e comercializao de refeies saudveis a preo acessvel, bem como promoo da alimentao saudvel, em cidades com populao superior a 100 mil habitantes, devendo estar localizados, preferencialmente, em centros urbanos. As cozinhas comunitrias, por sua vez, so equipamentos pblicos de alimentao e nutrio de pequeno porte com capacidade de produo de, no mnimo, 100 refeies dirias, destinadas ao preparo, comercializao acessvel ou doao de refeies saudveis em reas de vulnerabilidade social. Cabe esclarecer que esses equipamentos diferem dos restaurantes populares no apenas pelo seu tamanho em termos de infraestrutura e capacidade de atendimento, mas tambm, preponderantemente, por sua capilaridade em municpios com populaes marginais menores de 100 mil habitantes e com quadro de indicadores sociais situado nos patamares mais baixos.3 Os bancos de alimentos so equipamentos pblicos destinados ao armazenamento e processamento estratgico de alimentos provenientes de doaes
3. No processo de seleo das propostas municipais para instalao de cozinhas comunitrias so considerados o ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) e o percentual de insegurana alimentar do estado. Alem disso h uma pontuao adicional aos municpios que se situam na regio do semirido brasileiro.

A Rede de Equipamentos Pblicos de Alimentao e Nutrio (REDESAN)...

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oferecidas por parceiros do setor alimentcio e por aes governamentais, visando diminuio do desperdcio e ao melhor aproveitamento dos alimentos que so distribudos gratuitamente, preferencialmente, s entidades da rede de proteo e promoo social includas no Cadastro Nacional de Entidades de Assistncia Social, mantido pelo MDS (BRASIL, 2009, p. 14).
3 AES PARA IMPLANTAO DA REDESAN E OPERACIONALIZAO DOS SERVIOS

A estratgia de implantao da Redesan tem como princpios o disposto no Art. 8o, incisos III e IV, da Lei no 11.346, de 15 de setembro de 2006, que coloca a prerrogativa da sociedade em participar da execuo, do acompanhamento, do monitoramento e do controle das polticas e programas de SAN em todas as esferas de governo, como tambm a transparncia dos programas e aes, no que se refere ao uso dos recursos pblicos e privados, bem como critrios para sua concesso. O MDS adota como instrumento para seleo dos entes federados que desejam implementar a Redesan no mbito de sua atuao a divulgao de editais pblicos. Esse instrumento confere maior transparncia na alocao dos recursos oramentrios e, diante da restrio imposta, explicita critrios de focalizao, cujo intuito qualificar e aperfeioar os resultados do programa, buscando direcionar as aes queles indivduos que realmente precisam da interveno estatal. Por meio de um sistema de pontuao ponderada, no qual so inseridos diversos indicadores e anlise criteriosa das propostas tcnico-sociais, estados e municpios qualificam-se para o incio do processo de operacionalizao da Redesan. Cada equipamento pblico exige um tipo de proposta a ser desenvolvida especificamente, levando em considerao sua funo primordial. O detalhamento das informaes essencial para que o ente que se prope a receber o recurso pblico seja classificado no nmero de vagas previsto pelo total de recursos oramentrios disponveis. requerida dos proponentes a abordagem clara e objetiva dos aspectos sociais e econmicos relacionados rea na qual ser implantado o equipamento pblico. A apresentao de indicadores que justifiquem a relevncia da interveno para a populao diretamente envolvida se faz necessria. A questo central na anlise da proposta consiste na descrio da estratgia de implantao, tanto para a etapa que envolve a construo do espao fsico e a compra de equipamentos para o devido funcionamento, quanto para a gesto dos servios que sero oferecidos pela unidade. Considera-se o planejamento das aes, assim como a contrapartida disponibilizada pelo ente em termos de coordenao, monitoramento e oramento para a execuo do projeto. Neste momento, o objetivo principal a anlise do potencial para gesto dos programas aos quais o ente deseja se qualificar.

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Os fatores condicionantes para a sustentabilidade econmica, social e ambiental exigem um aprofundamento maior da proposta de trabalho. A partir deles, pode-se inferir sobre a viso multidimensional que o ente tem do resultado a ser alcanado com a implantao deste empreendimento. Questes que envolvem abastecimento dos restaurantes populares e cozinhas comunitrias com insumos necessrios produo de refeies devem ser descritas considerando a logstica de compra para abastecimento da unidade, as parcerias envolvidas neste processo e a elaborao do cardpio para abastecimento dos equipamentos. Tambm, deve-se destacar de que forma ser garantido o direcionamento do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) como subsdio para a produo de refeies. Um cuidado especial deve ser dado poltica de preos das refeies oferecidas, tanto pelos restaurantes populares quanto pelas cozinhas comunitrias, que poder ser diferenciada considerando as condies socioeconmicas do usurio e o alcance do pblico prioritrio do programa. O valor da refeio a ser pago pelo usurio no dever exceder ao custo total de produo. Os entes devem ter cincia e comprometimento com o fato de que parte desses custos ser subsidiada com recursos provenientes do oramento pblico municipal ou estadual. De igual peso, analisa-se o grau de institucionalizao e articulao das aes de SAN no territrio onde se pretende instalar o equipamento, bem como a mobilizao da sociedade para acompanhar a execuo das aes propostas. Esses dois ltimos indicadores so bastante pertinentes e tm relao direta com a sustentabilidade da rede. A regulamentao, na forma da lei, assegura maiores condies para que as aes estatais sejam permanentes e regulares. O controle social remete ao accountability, termo que exige maior responsabilizao dos dirigentes em relao ao alcance dos resultados e coloca a prestao de contas do Estado sociedade como imprescindvel para eficcia das aes e mensurao do desempenho governamental, perante o atendimento das demandas do cidado. Os recursos disponibilizados para implantao dos equipamentos pblicos so destinados, especificamente, para elaborao de projetos bsicos de arquitetura e engenharia, execuo de obras e instalaes, aquisio de equipamentos, materiais permanentes e de consumo novos. O recurso repassado corresponde a uma transferncia voluntria da Unio e o instrumento utilizado para sua efetivao o contrato de repasse, realizado por intermdio de uma instituio financeira oficial federal. A gesto dos servios oferecidos pela Redesan envolve um conjunto de aes que devem ser planejadas e coordenadas. Uma vez implantados os equipamentos pblicos, a responsabilidade da gesto de estados e municpios, que se comprometem em garantir o atendimento qualificado ao pblico-alvo. Neste processo

A Rede de Equipamentos Pblicos de Alimentao e Nutrio (REDESAN)...

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de descentralizao, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) define os parmetros mnimos de gesto, a fim de promover a padronizao e a identidade da rede. As diretrizes dispostas abarcam questes que visam o fortalecimento da estrutura do Estado e probem a transferncia das atividades de gesto iniciativa privada. Municpios e estados no podero eximir-se de suas responsabilidades e atribuies diante da gesto dos equipamentos pblicos. Para isso, devero dispor de uma equipe tcnica multidisciplinar e de uma estrutura administrativa e financeira para exercer as atividades de planejamento, organizao, abastecimento, coordenao e fiscalizao dos servios. Excepcionalmente, os entes podero delegar a execuo dos servios operacionais e auxiliares, preferencialmente, aos empreendimentos de economia solidria ou s organizaes sem fins lucrativos. 3.1 Evoluo da implementao das aes A partir de 2003, o governo federal, por meio do MDS, iniciou o repasse de recursos financeiros aos entes federados para apoi-los na implantao de equipamentos pblicos de alimentao e nutrio (BRASIL, 2008b, p. 111). A transferncia de recursos justifica-se pela caracterstica de implementao descentralizada das aes cuja execuo d-se em cooperao com os governos estaduais e locais. De acordo com dados disponibilizados pela Coordenao-Geral de Equipamentos Pblicos (CGEP, 2010), atualmente, so servidas diariamente cerca de 123 mil refeies nos 89 restaurantes populares em funcionamento, distribudos em 65 municpios brasileiros. Outras 73 unidades encontram-se em fase de implantao, totalizando 142 unidades apoiadas em 113 municpios. De 2003 a 2008, foi apoiada a implantao de 642 unidades de cozinhas comunitrias em 22 estados, das quais 404 esto em funcionamento, servindo aproximadamente 86 mil refeies dirias.
TABELA 1
Nmero de equipamentos pblicos em funcionamento, mdia de refeies servidas por dia e produtividade mdia por unidade por dia Brasil, 2010
Tipo de equipamento Restaurante popular Cozinha comunitria Fonte: CGEP/Desan/Sesan/MDS 2010. Elaborao prpria. Unidades 89 404 Mdia de refeies servidas por dia 123.000 86.000 Produtividade mdia (refeies/unidade/dia) 1.382 213

Os nmeros da tabela 1 indicam a produtividade mdia diria dos equipamentos pblicos e demonstram que cerca de 209 mil pessoas so beneficiadas pelo acesso a refeies saudveis. A mdia de refeies por unidade encontra-se dentro

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do esperado para cada equipamento, no entanto, a capacidade de atendimento a um nmero maior de pessoas como tambm a utilizao das instalaes para desenvolvimento de atividades em integrao com outros programas podem ser ampliadas por meio do apoio que o MDS oferece modernizao de unidades j em funcionamento. Procura-se, assim, otimizar os benefcios nestes espaos, uma vez que outras aes setoriais podero realizar suas atividades na infraestrutura disponvel nestes equipamentos pblicos. Em 2009, foram investidos nos estados e nos municpios recursos da ordem de R$ 46,1 milhes, para implantao de 104 novas unidades, sendo 86 cozinhas comunitrias em 79 municpios e 18 restaurantes populares. Existem hoje, no pas, 102 unidades de bancos de alimentos em 100 municpios de 19 estados, sendo que 65 unidades distribudas em 61 municpios j se encontram em funcionamento. Outras 37 unidades j receberam recursos e esto em fase de implantao. Em 2009, foram distribudas mais de 18,8 mil toneladas de alimentos, beneficiando cerca de 2.600 entidades assistenciais por ms.
TABELA 2
Nmero de unidades de bancos de alimentos em funcionamento, nmero mdio de entidades atendidas por ms e mdia do volume de alimentos distribudos por ms Brasil, 2010
Tipo de equipamento Banco de alimentos Fonte: CGEP/Desan/Sesan/MDS 2010. Elaborao prpria. Unidades 65 Mdia de entidades atendidas por ms 2.600 Mdia do volume de alimentos distribudos por ms (t) 1.570

Os dados apresentados na tabela 2 descrevem as grandes quantidades de alimentos que so armazenadas, processadas e distribudas, por ms, nesses equipamentos. Por seu potencial, os bancos de alimentos configuram-se como importantes instrumentos no sistema descentralizado de SAN local. Como mencionado anteriormente para os restaurantes populares e as cozinhas comunitrias, a capacidade de atendimento dessas unidades ainda pode ser ampliada por meio de repasse de recursos para a modernizao. Se, por um lado, existe a predisposio em aumentar o nmero de entidades atendidas e, consequentemente, o nmero de pessoas beneficiadas, por outro, existem demandas advindas de outros programas como o PAA e o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), que podem utilizar a infraestrutura j instalada dos bancos de alimentos, sem prejuzo da sua funo precpua, para execuo de toda a logstica de distribuio de alimentos de forma conjunta, redundando em maior economicidade e eficincia no gasto do recurso pblico, no sentido de que se evita a construo desnecessria de estruturas para realizar o mesmo tipo de atividade.

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FIGURA 2

Mapa de distribuio geogrfica dos equipamentos pblicos em funcionamento Brasil, 2010

Fonte: CGEP/Desan/Sesan/MDS 2010. Elaborao prpria.

A figura 2 mapeia a distribuio da Redesan no territrio brasileiro e sua anlise fornece subsdios para tomada de deciso no que se refere s estratgias de implantao de novas unidades por regies e unidades da federao. Na regio Norte, pode-se perceber que h poucos equipamentos implantados, sendo predominante o funcionamento de restaurantes populares. Polticas focalizadoras com aes direcionadas populao mais vulnervel, sem perder a dimenso do alcance de todo o territrio nacional, devem ser priorizadas com o objetivo de reduzir as desigualdades regionais e promover o desenvolvimento social e regional mais equnime. Em situao antagnica, observam-se as regies Sul e Sudeste, que apresentam nmero maior de equipamentos em funcionamento e uma melhor distribuio das

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trs tipologias. Tal situao pode ser explicada pela maior capacidade de gesto dos governos estaduais e municipais dessas regies. Esse melhor desempenho governamental tem resultado direto em uma melhor execuo das polticas pblicas, cuja capacidade tcnica local, fatores de natureza econmica e experincia em polticas previamente implementadas, entre outros, so levados em considerao.
GRFICO 1
70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Distribuio dos equipamentos em funcionamento por regio Brasil, 2010


62,6% 52,31% 40,4% 28,1% 21,3% 12,4% 1,54% 4,62% Banco de Alimentos Regio Norte Regio Centro-Oeste 0,0% 3,7% Cozinhas Comunitrias Regio Sul Regio Sudeste 9,0% 5,6% Restaurantes Populares Regio Nordeste 16,9%

18,46%

23,08%

Fonte: CGEP/Desan/Sesan/MDS 2010. Elaborao prpria.

Cabe, no entanto, avaliar a alta discrepncia existente no nmero de cozinhas comunitrias na regio Sul do pas, localizadas nos estados do Paran e Santa Catarina, em relao s outras regies (grfico 1). A explicao est associada prpria evoluo do equipamento ao longo dos seus sete anos de execuo. No incio, o governo federal disponibilizava recursos oramentrios apenas para equipar cozinhas j existentes em escolas e entidades assistenciais, favorecendo, por conseguinte, as localidades em que pr-existiam os equipamentos. No havia ainda a concepo de rede de equipamentos e esse tipo de atuao baseava-se em uma viso unidimensional do problema com caractersticas apenas assistenciais e meramente compensatrias. Com o fortalecimento das polticas pblicas focadas em SAN, a abordagem ao problema da fome tornou-se mais complexa e exigiu a agregao de novas funes aos equipamentos, que conseguissem responder s diversas demandas, provocando a mudana tanto no conceito quanto na forma de financiamento e elevando as cozinhas comunitrias a um patamar de relevncia na poltica de SAN. Na figura 3, observa-se o mapeamento da distribuio dos equipamentos pblicos em implantao no territrio nacional, no ano de 2009. Importa dizer que o perodo gasto para a completa implantao e o devido funcionamento das unidades , em mdia, de 24 meses. A curto e mdio prazos, novas unidades sero inauguradas em todas as regies do pas, o que refora a configurao dos sistemas descentralizados de SAN.

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FIGURA 3

Mapa de distribuio geogrfica dos equipamentos pblicos em implantao Brasil, 2010

Fonte: CGEP/Desan/Sesan/MDS 2010. Elaborao prpria.

No entanto, pode-se ainda observar a concentrao maior de equipamentos pblicos de alimentao e nutrio em implantao na regio Sudeste em relao a outras regies, apesar do nmero de cozinhas comunitrias em implantao ter sofrido um incremento considervel na regio Nordeste e corresponder a um percentual de 67,7% do total de cozinhas comunitrias em implantao no pas (grfico 2). Isso se deve ao processo seletivo realizado no ano de 2009, no qual foram definidos critrios mais focalizadores para se alcanar pequenos municpios com indicadores em nveis mais baixos. Outra anlise pode ser considerada quando se avalia o motivo de se ter mais equipamentos em implantao localizados na regio Sudeste. A explicao pode

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estar associada s disparidades encontradas nos governos subnacionais, no que diz respeito condio fiscal e habilidade administrativa, quando se trata da capacidade de gesto das polticas pblicas dos entes federados. Nesse sentido, o governo federal tem promovido aes para facilitar o acesso dos municpios aos programas federais, entre as quais se destacam a diminuio dos processos desnecessrios, a unificao dos procedimentos de habilitao e o investimento de recursos federais voltados gesto dos municpios com vista em reduzir as expressivas desigualdades regionais.
GRFICO 2
80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Distribuio dos equipamentos em implantao por regio Brasil, 2010


67,7%

48,6%

43,9%

8,1%

10,8%

13,5%

18,9% 4,1% 2,3%

15,7% 10,1%

12,3% 10,5% 14,0%

19,3%

Banco de Alimentos Regio Norte

Cozinhas Comunitrias Regio Centro-Oeste Regio Sul Regio Sudeste

Restaurantes Populares Regio Nordeste

Fonte: CGEP/Desan/Sesan/MDS 2010. Elaborao prpria.

4 CONSIDERAES FINAIS

Apesar do esforo de priorizao da segurana alimentar na agenda governamental, mesmo com todos os avanos, o Brasil est longe do ideal de qualidade de vida almejado pela sociedade. Ainda necessrio maior aprofundamento das polticas pblicas de segurana alimentar, que, em articulao com outras polticas distributivas, de promoo e incluso social, contribuam para o desenvolvimento social da nao. Com a insero do direito alimentao no rol dos direitos sociais dispostos na Constituio, a regulamentao da Redesan se faz necessria e urgente, para que se garanta a continuidade das aes que tm sido implementadas ao longo dos anos. O marco legal fortalecer a existncia dessa rede operacional, independentemente da alternncia de governos. A implantao dos equipamentos pblicos e servios de alimentao e nutrio apresentam capacidade de interferir na realidade local mudando o panorama de insegurana alimentar existente. A cooperao dos estados e dos municpios, principais atores no processo de descentralizao da poltica, confere a capilaridade necessria para que essa

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poltica alcance os territrios mais remotos, muitas vezes excludos pela localizao geogrfica, e que, coincidentemente, apresentam maior deteriorao de seus indicadores sociais, embora existam indicadores ruins, tambm, nas regies metropolitanas, exacerbados pela alta concentrao populacional. Entretanto, os compromissos e as responsabilidades dos entes federados na implementao das aes no mbito da Redesan, ainda, no esto claramente definidos em dispositivos legais que possam garantir a unicidade da execuo, a padronizao dos servios e a garantia da sustentabilidade dos equipamentos pela ao direta do Estado, apesar da existncia de dispositivos infralegais portaria ministerial, roteiros de implantao e manuais de gesto. As dificuldades para manuteno e gesto dos equipamentos pblicos e dos servios e benefcios oferecidos merecem especial ateno, pois se incorre no risco de encontrar pelo pas estruturas ociosas, abandonadas ou at mesmo sendo utilizadas para outros propsitos, alheias ao interesse pblico. Ao executar as tarefas relacionadas sua esfera de gesto, estados e municpios tomam decises que nem sempre favorecem o fortalecimento da estrutura do Estado e acabam transferindo certas atribuies iniciativa privada. Nesse sentido, o governo federal tem trabalhado na formalizao de procedimentos, normas e critrios, atribuies e competncias, bem como a possibilidade de ampliao das formas de apoio. Desse modo, mais do que o incentivo implantao da infraestrutura dos equipamentos pblicos da Redesan, por meio de apoio financeiro para a execuo de obras, aquisio de equipamentos e utenslios, o MDS tem adotado a estratgia de executar atividades de formao e qualificao profissional de forma continuada, mediante a organizao de materiais de orientao para o planejamento do programa, a realizao de mesas tcnicas para a elaborao de projetos e o desenvolvimento de curso de formao para os gestores pblicos com atuao em SAN. Desde 2008, a Rede de Acompanhamento e Formao de Gestores Pblicos de Segurana Alimentar e Nutricional tem atuado como uma rede virtual de relacionamento e acompanhamento das atividades desenvolvidas nos equipamentos pblicos. Como uma plataforma virtual de formao continuada, permite o dilogo e a troca de experincias entre os gestores de SAN de todo o pas e fornece subsdios para a discusso e a construo coletiva da poltica de SAN. A busca pela excelncia na atuao do Estado, para que este responda s demandas da sociedade de forma efetiva, deve ser contnua e envolve diversos fatores que vo da qualificao do quadro de recursos humanos, muitas vezes precarizado, ao mapeamento e aperfeioamento dos processos de implementao, avaliao e monitoramento das polticas. Assim, necessrio investir em sistemas de informao que facilitem a coleta e a disponibilizao de dados e promover a

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

qualificao dos processos de monitoramento pela construo e acompanhamento de indicadores que mensurem se, realmente, a ao governamental tem interferido na realidade, para a promoo de melhores condies de vida da populao mais vulnervel. Deve-se investir, ainda, na realizao de estudos e pesquisas que orientem o redirecionamento e aprimoramento da ao pblica, no reconhecimento e no incentivo formao de redes de controle social, entre outros. Finalmente, cumpre referir o papel relevante das instncias de controle social, na formulao, na implementao e no monitoramento das polticas de Estado. Mesmo com o fortalecimento dessas estruturas de empowerment societal, institudas por lei com direito de participao em todas as etapas do ciclo das polticas pblicas, na prtica, isso, muitas vezes, no acontece. Assim, a dinmica de incluso social deve pressupor no somente o direito de acesso aos equipamentos pblicos, mas tambm o reconhecimento das potenciais capacidades da populao em atuar proativamente no processo de construo da rede. A participao popular, no contexto da segurana alimentar, deve ser vislumbrada diante da possibilidade de os cidados exercerem o papel de protagonistas na construo e na organizao dos sistemas locais de SAN. Esse processo confere legitimidade poltica que est sendo implementada e imprescindvel consolidao das prticas democrticas no processo de conformao da Redesan nos sistemas descentralizados de SAN.

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REFERNCIAS

Brasil. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Senado Federal, 1988. ______. Lei no 11.346 de 15 de setembro de 2006. Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional. Dirio Oficial da Unio, 18 set. 2006. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Subsdios para implantao de sistemas descentralizados de Segurana Alimentar e Nutricional em regies metropolitanas. Braslia, DF, 2008a. ______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Plano Plurianual 2004-2007. Relatrio de avaliao, Caderno 1, Braslia, 2008b. ______. Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional. Subsdio para balano das aes governamentais de Segurana Alimentar e Nutricional e da implantao do sistema nacional: Documento elaborado para o Encontro: III Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional + 2 anos. Braslia, DF, 2009. HIRAI, W. G.; ANJOS, F. S. Estado e segurana alimentar: alcances e limitaes de polticas pblicas no Brasil. Revista Textos & Contextos, Porto Alegre, v. 6, n. 2 p. 335-353, jul./dez. 2007. INSTITUTO BRASILEIRO DE ANLISES SOCIAIS E ECONMICAS (IBASE). Repercusses do Programa Bolsa Famlia na segurana alimentar e nutricional: relatrio-sntese. Rio de Janeiro, 2008. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) 2004: segurana alimentar. Rio de Janeiro, 2006. JACCOUD, L. HADJAB, P. CHAIBUB, J. Assistncia social e segurana alimentar: entre novas trajetrias, velhas agendas e recentes desafios (1988-2008). In: IPEA. Polticas sociais: acompanhamento e anlise. 17 volume 1. Vinte Anos da Constituio Federal. Braslia, 2009, p. 175-250. PELIANO, A. M. T. M. (Coord.). O Mapa da fome: subsdios formulao de uma poltica de segurana alimentar. Braslia, DF: Ipea, 1993. 25 p. SEN, A. Desenvolvimento como liberdade. So Paulo: Companhia das Letras, 2002.

CAPTULO 8

CULTURA VIVA E O DIGITAL

1 INTRODUO

O presente trabalho tem como objetivo argumentar a respeito da incluso digital no Brasil, tomando duas direes. Em primeiro lugar, o argumento se direciona a estabelecer uma rpida reflexo sobre o direito informao. Em segundo, avaliar quantitativamente, com a ajuda da Pesquisa Nacional por Amostras de Domiclios (PNAD), a evoluo do fenmeno da incluso digital no pas entre os anos de 2002 e 2008. A PNAD 2005 tambm contm um suplemento que permitir descrever alguns padres e caractersticas socioeconmicas sobre o acesso e a utilizao da internet. Nesse sentido, a efetividade do direito informao posta sob as lentes da interpretao. Depois, no segundo feixe de argumentos, o artigo discutir os significados, conceitos e limites implicados na ideia de incluso digital. Aponta que a ideia de cultura digital (ou cibercultura), se no completamente alternativa, complementar e mais abrangente do que a primeira. De qualquer forma, o conceito de cultura digital impreciso e carece de alguma clarificao. Na verdade, o conceito de cultura digital permite desconfiar do otimismo tecnolgico presente na noo de incluso digital e, por consequncia, na utilidade geral do seu oposto, o conceito espelho de excluso digital. Esse otimismo panglossiano da incluso digital se baseia na ideia de que o desenvolvimento tecnolgico por si mesmo proporciona acesso igualitrio e, no caso da internet, estimularia relaes horizontais de comunicao. Ao contrrio, sem descuido do cultivo de um otimismo ctico ou moderado em relao s potencialidades do desenvolvimento tecnolgico, aqui a nfase recair nos elementos sociopolticos e econmicos que contextualizam os usos e apropriaes das tecnologias da informao e comunicao, doravante denominadas TICs. Enfim, incluso digital se refere ao acesso aos meios tecnolgicos computador e internet e cultura digital se refere aos usos sociais da internet, sua capacidade de interconectar cultural e socialmente um nmero significativo de pessoas, grupos e comunidades. Esse enfoque permitir desdobrar outra linha de argumentao. Nessa interessa descrever e discutir o Programa Arte Cultura e Cidadania Cultura Viva como um conjunto de estratgias de cidadania cultural, potencializao e

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dinamizao de circuitos culturais locais, em que o digital um dos componentes centrais. Ser discutido ento, as polticas culturais para o digital, centrando a anlise nos Pontos de Cultura. Para contextualizar as aes, ser descrito de forma sucinta algumas das discusses realizadas em torno da Ao Cultura Digital no Seminrio Cultura Viva e Cultura Digital, realizado na cidade de Pirenpolis (Gois) em 2009. O conceito de cultura digital recontextualiza vises extremamente crticas em relao ao desenvolvimento das tecnologias digitais e da internet. Essas apontam para o fato da criao de monoplios e concentraes de poder nos governos, grandes empresas de software e equipamentos de informtica, de operadores de infraestrutura ou contedos de telecomunicaes. De fato, esses elementos esto presentes no desenvolvimento da inteligncia coletiva criada pela internet, mas no impedem a consolidao de lgicas da comunicao horizontalizada e da criatividade coletiva. Tambm se enfatizar desde agora que a internet e as tecnologias acopladas transformaram a organizao produtiva, a administrao pblica e privada, impactando o cotidiano e as sociabilidades, e mesmo que se reproduzam nos quadros das acumulaes do sistema econmico abrindo caminho para novas concentraes de renda e riqueza, tambm redistribui o uso do tempo livre e tem a potncia em ampliar um campo conversacional horizontalizado, permitindo novos modelos de articulao social, de ao poltica, de democratizao do poder. So inmeras as experincias de e-governo, mecanismos de transparncia pblica, controle de gastos, prego pblico, consultas via internet a respeito de temas variados, processos decisrios com apoio em tecnologias virtuais, debates, trocas de documentos e arquivos de msica, criao artsticas coletivas ou simplesmente de acesso s produes clssicas ou contemporneas, digitalizao e virtualizao de patrimnio cultural, tais como hemerotecas, acervos de fotos, filmes etc. Ou seja, a proposta aqui reconhecer os potenciais das TICs, mas admitir alguns dos seus efeitos reais, que as mesmas contribuem na estruturao de novas desigualdades, produzem e reproduzem, para no entrar em longas discusses, excluses e tambm incluses, embaralhando a estrutura das desigualdades sociais. Lembrem-se que afinal mesmo os excludos digitais vivem em mundo de tecnologias digitais e que os processos tecnolgicos nem sempre atingem o ncleo estrutural das atividades econmicas e das hierarquias sociais, revertendo sentidos e assimetrias. Qualquer poltica pblica de incluso deve necessariamente considerar esses aparentes trusmos. Deve ficar claro, entretanto, que se a cultura digital tem na internet apenas um dos seus componentes tcnicos e estruturais, no se pode resumir a ela a questo da democratizao, mas a reflexo deve se direcionar ao conjunto de

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processos culturais entre eles um que sobressai o do uso de softwares livres , que permitem o uso livre, programao aberta, criativa e coletiva. Tambm aqui se deve dizer que se est diante de um dos componentes, existem outros, alm desses aspectos tcnicos ligados interconexo, mais ligados dimenso cultural, que so as comunidades virtuais e a inteligncia coletiva e o potencial que abrem ao estabelecimento de relaes horizontais entre usurios ou entre os atores sociais. A questo da cultura digital tambm no se resume aos processos socioeconmicos relacionados diretamente internet, mas aos dinamismos culturais que envolvem o conjunto das tecnologias digitais, pois h convergncia no campo da televiso, do rdio, da telefonia, da produo audiovisual etc. Por outro lado, para manter a proximidade do foco da questo que ser aqui apresentada, necessrio demarcar o fato de que a internet instrumento de comunicao de massa e do e-business, mas se deve lembrar que engloba estudantes, trabalhadores, pesquisadores, tambm movimentos sociais, ONGs e administrao pblica, cujas necessidades de comunicao so diversas daquelas puramente comerciais. Ento, embora se reconhea a complexa relao entre usos comerciais e outros usos da internet, o problema da autonomia social e do seu protagonismo cultural nos processos criativos da cultura digital deve ser enfatizado como ponto crtico das polticas culturais nesse mbito. O objetivo do presente texto ento organizar informaes sobre o tema e discutir o grande desafio que o desenvolvimento da infraestrutura e de conceitos adequados para dar conta dos potenciais das tecnologias digitais, sobretudo em termos de ampliao dos direitos culturais e da democratizao social. No h dvida nesses primeiros anos do sculo XXI sobre a expanso do nmero de pessoas no Brasil no apenas com acesso a microcomputadores, mas tambm com acesso internet. Tambm no h dvidas a respeito do setor no que se refere aos empregos gerados nesse campo da comunicao e da tecnologia digital. Finalmente, h que se dizer que esse novo mundo tecnolgico no se restringe aos domiclios e ao uso pessoal, mas formao de extensos circuitos de comunicao de escala local e mundial que liga empresas privadas, pblicas e administraes polticas. Dessa maneira, defende-se aqui que se devem reconhecer todos os impactos positivos dos usos das novas tecnologias, especialmente na sua potncia em estabelecer interaes horizontais, a uma s vez virtuais e reais, e na ampliao da inteligncia coletiva, mas tambm que seus aspectos negativos devem ser enfatizados e transformados em objeto de intensas reflexes.

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A simples universalizao deve ser perseguida, sem descuido de polticas de democratizao da produo e de distribuio de contedos. Com isso, afirma-se com o conceito de cultura digital que so necessrias polticas pblicas abrangentes de interconexo em rede do maior nmero de pessoas e de polticas estruturantes capazes de potencializar o uso das tecnologias no sentido do desenvolvimento da inteligncia coletiva. Parte mnima desses diferentes usos e potencialidades da internet pode ser dimensionada com as discusses e informaes que se seguem. Sero necessrios estudos futuros que aprofundem essas questes.
2 INTERNET E CULTURA DIGITAL

O uso da internet tem se popularizado e ao mesmo tempo a rede proclamada como instrumento de integrao econmica, comunicacional e cultural. Dadas suas caractersticas de descentralizao, de ampla possibilidade e liberdade de trocas horizontais, a internet apresentada em seus potenciais de democratizao da informao e da cultura e, em certo sentido, atribui-se a ela um charme contra-hegemnico. Pode-se afirmar que a sociedade informacional estabeleceu novas relaes entre processos de comunicao social e tecnologia ao liberalizar a palavra e construir uma esfera mundial de conversao, em especial por meio de blogs, podcastings, softwares sociais e outros sistemas de redes. Todavia, os dinamismos tcnico-econmicos da internet apresentam as caractersticas e as contradies dos processos tpicos do sistema capitalista. Seu potencial emancipador revela-se empiricamente contraditrio. De um lado, dinamiza os mercados e potencializa possibilidades econmicas, tornando a internet, as telecomunicaes e a informtica, com as quais a primeira esta articulada, peas de engrenagens comandadas por atores hegemnicos e grupos economicamente poderosos. Por outro lado, a internet abre potenciais de articulao poltica e social entre grupos da periferia dos mercados. No se exclui aqui a necessidade de entendimento das complexas articulaes entre os dois universos, mas se chama ateno para a configurao de situaes que se no escapam totalmente aos mercados mais estruturados e dinmicos, no podem tambm ser reduzidas totalmente a eles. Bolao et al. (2006) chamam ateno para esse paradoxo:
(...) o aspecto mais interessante da internet o seu carter potencialmente democratizador da informao e promotor de uma comunicao horizontalizada, articuladora da sociedade civil, de forma mais independente e relativamente no transparente aos poderes do Estado e do capital.

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Em seguida, (...) no devemos nos iludir com relao a esse potencial, pois assimetrias so estruturalmente constitutivas da rede, garantindo a existncia de uma complexa hierarquia em que predominam aqueles (indivduos e, sobretudo organizaes) que detm maior capital econmico e simblico (op. cit.). Ainda h que se apontar que essas contradies deixam espaos para aes autnomas e para usos da tecnologia que se concentrem em projetos polticos e sociais alternativos. H ainda outro ponto que essencial na discusso do acesso s tecnologias de comunicao. Esse ponto o do papel das polticas pblicas e do Estado no desenvolvimento da infraestrutura de comunicao, na regulao das condies para a universalizao do acesso e dos usos potenciais dessas novas tecnologias, dadas as suas caractersticas e a lgica da qual fazem parte (HERSCOVICI, 2006). Essas questes sero abordadas aqui apenas indiretamente, na medida em que possvel perceber parte desses fenmenos que se ligam segmentao de mercados e excluso nos indicadores de acesso, nos comportamentos e nos usos sociais que so dados internet. O desenvolvimento histrico da internet no teve na lgica comercial o seu ponto de partida, mas caminhou nessa direo. As possibilidades comerciais foram se impondo ao processo de reorganizao capitalista da dcada de 1990, mas a perspectiva de ampliao das trocas simblicas, de pensamento e lingusticas permaneceram, estando ainda presentes na expanso da internet nas dcadas seguintes. O diagrama 1 apresenta os modelos histricos, as linhas gerais dos sistemas de telecomunicaes, caractersticas mais relevantes paradigmas comunicacionais, modelos de financiamento, relao com usurio e relao com fornecedores de softwares, equipamentos e de produo de contedos etc. No objetivo no contexto desse trabalho desenvolver a descrio do diagrama e para tal remetemos a Bolao (2006) de quem se pegou emprestado o esquema. O diagrama serve aqui a propsitos mais restritos: em primeiro lugar, mostra a posio das TICs no quadro das indstrias culturais e em segundo, mostra a complexidade dos modelos, das relaes econmicas, interesses e usos possveis da internet. Por fim, permite demonstrar de forma sinttica a estrutura de relaes econmicas que, em certo sentido, gera a dependncia do usurio em relao aos processos de produo intelectual (programas e softwares), de equipamentos e servios.

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Na verdade, o diagrama oferece uma moldura interpretativa para explorar os significados de alguns dados que sero em seguida apresentados. Sem aprofundar a questo, as lgicas de fundo so articuladas pela comunicao de massa, interpessoal e acesso aos bancos de dados.
DIAGRAMA 1
Indstrias da comunicao: modelos histricos e setores vinculados

Fonte: Bolao (2006).

Vale ressaltar um pargrafo de Bolao a respeito do diagrama:


(...) a parte intermediria do esquema representa os setores fornecedores de softwares e equipamentos de rede, de produo de contedos nas diferentes indstrias culturais, de gesto de bancos de dados e de equipamentos para o usurio final. Neste ltimo caso, trata-se de uma parte da indstria eletro-eletrnica, que inclui tambm, especificamente, a produo de equipamentos de som e de vdeo, no representados no esquema, mas que devem ser levados em considerao na anlise porque so importantes na relao do usurio com a indstria cultural no seu conjunto, enquanto sistema (2006, p. 68).

Acrescente-se que a importncia dessa parte intermediria da indstria tambm se refere dependncia que provoca entre os usurios (institucionais ou no), dado o arranjo tecnolgico, a legislao de propriedade intelectual e de autor. Seja como for, e mais uma vez se remete ao aprofundamento de questes histricas e interpretativas para outros trabalhos (LVY, 1993, 1996, 1999;

Cultura Viva e o Digital

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LEMOS, 2002, 2010), deve-se assinalar que o significado social da informtica foi profundamente transformado com os movimentos sociais na dcada de 1970, que pretenderam oferecer acesso tcnica e s suas possibilidades aos indivduos, aspirao posteriormente apropriada pela indstria. A informtica pessoal no era prevista por governos ou empresas, mas foram movimentos sociais que preconizaram sua reapropriao individual em contradio com seu monoplio por grandes burocracias pblicas e privadas. O movimento se desdobrou no final dos anos 1980 com a construo da internet como espao de encontro, compartilhamento e criatividade coletiva com a interconexo entre servidores de informao , aprofundada depois na dcada de 1990 com a criao da Web com a interconexo entre documentos textuais, de imagens e sonoros. Portanto, o papel dos movimentos sociais e da sociedade civil foi central na construo da internet como parte de opes coletivas e culturais. A internet exemplo de construo cooperativa internacional, expresso de um movimento amplo alimentado por centenas de iniciativas dispersas, individuais, locais, alimentados por redes de empresas, associaes, universidades, iniciativas estatais, articuladas e articuladoras de mdias tradicionais, como jornais, televises, bibliotecas, museus etc. O espao construdo (ciberespao) permite prticas de comunicao interativa, recproca, comunitria e intercomunitria. Esse horizonte cultural vivo, heterogneo e intotalizvel, embora permita o desenvolvimento de uma tica do respeito e de reconhecimento. Como afirma Lvy,
(...) qualquer tentativa para reduzir o novo dispositivo de comunicao s formas miditicas anteriores (esquema um - todos de um centro emissor em direo a uma periferia receptora) s pode empobrecer o alcance do ciberespao, mesmo se compreendemos perfeitamente os interesses econmicos e polticos em jogo (1999, p. 126).

Portanto, a interconexo sempre prefervel ao isolamento est na origem da cultura digital e implica que cada computador do planeta ou outras tecnologias como torradeira e automvel para ficar com um exemplo de Lvy (1999) , poderia estar conectado em rede de cabos ou sem fio. Entretanto, a interconexo uma das peas do quebra-cabea. As outras duas so a criao de comunidades virtuais e a inteligncia coletiva. Ambas prolongam a primeira, j que dependem da interconexo. As comunidades virtuais so criadas a partir das afinidades de interesses comuns, projetos, trocas, tudo isso independente de proximidades geogrficas e posies sociais e institucionais. Deve-se dizer que essas comunidades so reais e as interaes na rede so em muitos casos desdobrados em laos sociais presencias.

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A inteligncia coletiva o ideal de coletivo mais imaginativo e criativo, capaz de aprender e inventar de forma mais rpida e intensa a partir das interaes e de patrimnio de questes e respostas desenvolvidas de forma compartilhada. A internet e o ciberespao so elementos tcnicos, as comunidades virtuais so manifestaes concretas dos processos criativos e, logicamente, realizam-se em funo de diferentes interesses e intenes, sejam eles econmicos, de entretenimento, srios, frvolos, mas apresentam-se como condio do desenvolvimento de uma inteligncia coletiva. Seja como for, os trs aspectos, interconexo, comunidades virtuais e inteligncia coletiva podem ser pensados como desdobramento dos valores mais tradicionais do iluminismo, autonomia e abertura para a alteridade (LVY, 1999, p. 132).
Cada um dos trs aspectos constitui a condio necessria para isto: no h comunidade virtual sem interconexo, no h inteligncia coletiva em grande escala sem virtualizao ou desterritorializao das comunidades no ciberespao. A interconexo condiciona a comunidade virtual, que uma inteligncia coletiva em potencial (LVY, 1999, p. 133).

Finalmente, a cultura digital no uma infraestrutura tcnica particular das comunicaes. A cultura digital refere-se a tipos particulares de ligaes entre pessoas. Como se viu, a Internet tem uma dimenso econmica insofismvel. Embora a preocupao aqui no seja dar nfase excessiva a esse componente, deve-se lembrar que a internet nasce pblica e atinge a maturidade sendo objeto de desejo de inumerveis empresas das indstrias culturais, que procuram aproveitar seus potenciais, menos com o sentido de ampliao da esfera pblica de conversao, e muito mais amplificando os desejos de ganho comercial e de trocas econmicas. As duas alternativas convivem como potenciais, ou como o termo indica, como alternativas virtuais. Nesse quadro, evidentemente, o sonho de ampliao da democracia cultural tem duplo aspecto: de um lado, a ampliao do acesso a equipamentos digitais na lgica dos mercados e de outro, a ampla ao do Estado para contrabalanar o jogo do mercado, conferindo aos cidados meios para exerccio dos direitos culturais, ou seja, o mais amplo acesso produo e aos meios da criatividade cultural, inclusive aos instrumentos tecnolgicos que permitam o desfrute de parte do potencial disponibilizado pelo mundo digital. Nesse sentido, as aes do Estado por meio de polticas pblicas so um instrumento de fundamental importncia. No campo das polticas culturais, vale destacar um programa do Ministrio da Cultura que atua nessa direo, o Programa Arte, Cultura e Cidadania Cultura Viva, que desenvolve uma ao, denominada Ao Cultura Digital.

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3 OS INTERCONECTADOS: INCLUSO DIGITAL NO BRASIL ENTRE 2002-2008

Embora aqui se reconhea que o simples levantamento de aspectos quantitativos no permita tratar a contento a complexidade poltica e econmica da questo envolvida na democratizao das TICs e dos usos conferidos socialmente s tecnologias digitais, sem dvida, a apresentao organizada desses dados constitui-se em um bom ponto de partida, pois permite contextualizar e delimitar aspectos importantes do problema de forma sinttica e objetiva. Esses dados permitem indicar o nmero e quais pessoas por perfil de renda e localizao geogrfica tm acesso aos microcomputadores e internet no domiclio. A excluso digital tem fortes relaes com o perfil socioeconmico da populao brasileira e reproduz grande parte dos fenmenos da excluso e das desigualdades sociais. A tabela 1 apresenta dados agregados e panormicos sobre a evoluo da incluso digital no Brasil, entre 2002 e 2008.
TABELA 1
Incluso digital Brasil, 2002-2008
(Percentual de pessoas com posse de microcomputadores, celular, DVD e acesso internet)
Categorias Microcomputador N. de pessoas Renda Mdia 2002 No tem 86,32 146.673.388 332,81 Tem 13,68 23.242.155 1.473,19 No tem 68,35 125.833.369 352,14 2008 Tem 31,65 58.265.560 1.103,48

Internet N. de pessoas Renda Mdia

90,22 153.289.778 355,94

9,78 16.625.765 1.704,09

76,08 140.061.097 378,10

23,92 44.037.832 1.264,77

Celular N. de pessoas Renda Mdia

65,81 111.817.239 266,41

34,19 58.098.304 865,91

22,24 40.946.670 287,79

77,76 143.152.259 658,17

DVD N. de pessoas Renda Mdia

27,34 50.333.844 342,17

72,66 133.765.085 668,71

Fonte: Microdados PNAD (IBGE). Elaborao Disoc/Ipea. Obs.: 1 Valores setembro de 2008, deflacionados pelo INPC mdio.

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Os dados mostram uma ampliao acentuada da posse de computadores entre os dois anos. Em 2002, 146,6 milhes de pessoas (86,32%) no tinham microcomputador, nmero que cai em 2008 para 125,8 milhes (68,35%). Portanto, o percentual de pessoas que tinham computador no Brasil salta de 13% para 31,6%. Interessante notar que a renda mdia dos que no tinham microcomputador em 2002 era de R$ 332,8, e em 2008 era de R$ 352,14. Se a comparao da renda entre os dois anos recai sobre os que tm micro observa-se que a renda de R$ 1.473,19 em 2002 e cai para R$ 1.103,19. Essa diferena que percentualmente de quase 25% indica a incluso de pessoas com menor renda no grupo dos que tm computador em casa. De qualquer forma, a renda dos includos digitais maior nos dois anos. Algo similar acontece com o acesso internet, que sofre um processo de expanso acelerada nos domiclios brasileiros. O nmero de pessoas que tinham internet em 2002 salta de 16,6 milhes para 44 milhes, uma incluso de 27,4 milhes de pessoas. A relao entre os que tinham acesso simultneo internet e ao computador era da ordem de 71,5% em 2002 e sobe para 75,5% em 2008. Ou seja, a relao entre computador e internet quase simbitica, tendo-se um provavelmente se tem o outro. Entretanto, h necessidade de recursos adicionais para a compra de pacotes de internet. Os dados mostram que nem sempre essa possibilidade real. Os processos de posse de computador e de acesso internet caminham em linhas prximas, mas diferentes. Como as convergncias digitais transformam diferentes suportes e dispnhamos de informaes de acesso a certos bens durveis no domiclio, relacionados s comunicaes e afetados pelos novos processos tecnolgicos, construmos as tabelas que se seguem com informaes a respeito de posse de celulares e DVDs. Deve-se lembrar que essas tecnologias oferecem diferentes recursos de comunicao, interconectividade e formas de interface com o usurio, o que pode implicar preos e diferentes possibilidades de acesso, a depender da renda disponvel. Nas tabelas 2 e 3, apresenta-se o percentual de pessoas que tm computador, internet, celular e DVD, ano a ano, desde 2002 at 2008, por unidade da Federao, permitindo ver os diferentes dinamismos socioeconmicos em cada estado e regio brasileira. Em quase todos os estados, observou-se aumento do nmero de pessoas com posse de computador e acesso internet. Deve-se enfatizar que o percentual de incluso e o ritmo desse processo diferenciado de estado para estado, certamente esto relacionados ao porte das economias e do desenvolvimento econmico de cada um das regies da Federao.

Cultura Viva e o Digital

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Destacam-se as diferenas regionais no acesso internet apresentadas na tabela 2, mostrando que nos estados das regies Norte e Nordeste, a cobertura ou acesso internet aumenta, mas os resultados ainda no alcanam a mdia brasileira (31,6%). Nas regies Sudeste e Sul, as taxas de cobertura tambm so altas, puxando a mdia nacional para cima. No Centro-Oeste, vale destacar o padro absolutamente diferenciado do Distrito Federal, que apresenta os melhores ndices do pas, com 56% da populao com acesso domiciliar ao microcomputador e 46% com acesso internet.
TABELA 2
Incluso digital no Brasil por unidade da Federao, 2002-2008
(Percentual de pessoas com posse de microcomputadores e acesso internet)
Categorias Brasil Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet 2002 13,68 9,78 9,23 5,33 6,74 3,84 8,99 4,95 6,54 4,85 6,54 4,45 7,54 4,46 5,22 2,34 2,95 2,01 4,44 3,04 5,58 3,82 7,19 5,87 6,27 4,41 2003 14,71 10,82 9,30 6,77 9,62 7,80 8,10 4,75 9,20 6,19 6,03 3,76 6,91 3,67 5,06 2,54 3,52 2,76 3,44 2,86 5,81 3,93 7,65 5,34 6,60 4,27 2004 15,69 11,52 8,19 5,26 6,23 4,40 7,33 4,40 6,42 4,61 5,40 3,04 8,83 4,50 6,13 3,72 3,80 2,65 5,07 3,94 6,09 4,03 8,07 6,13 6,50 5,18 2005 18,10 13,19 7,70 4,95 9,34 5,76 8,86 4,83 9,24 4,73 6,97 3,40 12,42 7,42 7,87 4,72 3,60 1,68 5,69 4,28 7,18 4,58 9,72 7,14 9,18 6,87 2006 21,68 16,31 12,59 9,15 11,70 8,61 10,93 7,07 10,67 7,03 8,14 4,26 10,78 4,84 10,28 5,98 6,13 4,22 6,67 4,51 8,60 6,19 11,08 7,78 10,90 7,19 2007 26,52 19,78 18,65 13,23 19,54 13,62 15,92 8,19 18,49 11,25 10,55 5,90 14,52 9,21 13,08 8,25 7,77 5,23 9,73 6,83 10,67 7,55 16,03 11,28 11,80 8,67 2008 31,65 23,92 21,17 15,28 21,68 15,96 20,81 11,20 19,92 14,21 14,60 7,82 17,05 9,02 16,13 11,59 10,72 7,25 12,17 8,33 14,63 10,71 19,99 13,38 15,30 11,73 (Continua)

Rondnia

Acre

Amazonas

Roraima

Par

Amap

Tocantins

Maranho

Piau

Cear Rio Grande do Norte Paraba

268 (Continuao) Categorias Pernambuco Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Microcomputador Internet Fonte: Microdados PNAD (IBGE). Elaborao: Disoc/Ipea. 2002 6,50 4,75 3,99 3,26 6,50 4,43 5,56 4,13 12,47 8,19 13,16 9,65 18,42 13,60 23,22 17,52 16,82 11,25 18,60 12,13 15,49 10,27 12,24 8,45 10,01 6,62 9,01 6,10 27,55 21,62 2003 6,59 4,62 4,93 3,86 8,62 6,07 5,85 4,14 12,90 8,40 14,67 11,41 20,57 15,66 24,94 18,98 18,34 13,67 20,38 15,19 17,35 11,96 12,25 9,67 10,08 8,06 10,54 7,48 29,42 24,09

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

2004 7,58 5,42 4,82 3,88 8,38 6,13 6,84 4,82 14,89 10,09 17,22 12,43 22,37 16,96 25,95 19,86 21,51 15,83 22,79 16,32 18,71 13,57 12,91 9,02 9,88 6,84 11,64 7,77 33,36 26,73

2005 8,72 6,13 5,45 3,85 9,93 6,27 8,33 5,62 17,12 11,45 19,61 14,50 25,98 19,57 29,54 23,04 23,86 17,97 27,50 20,55 21,71 14,83 15,76 11,13 13,06 8,65 12,67 8,24 36,52 28,31

2006 10,11 7,55 8,21 5,67 13,32 9,35 10,27 7,19 21,83 15,44 22,34 16,68 31,28 24,87 33,85 27,26 29,19 21,26 34,68 26,40 26,51 19,36 19,19 13,88 14,70 9,67 16,51 10,79 42,15 31,78

2007 12,88 9,22 9,23 6,35 17,11 12,40 13,52 9,95 27,23 19,51 28,98 22,04 36,14 29,10 41,39 32,59 36,19 26,19 39,30 29,13 31,05 21,68 23,86 16,61 18,30 12,42 21,63 15,09 49,38 38,96

2008 16,33 11,74 12,39 9,22 23,30 16,19 17,37 13,59 33,02 24,32 34,80 27,71 43,20 34,90 46,54 36,60 42,67 32,10 46,19 35,72 37,16 25,98 28,34 20,35 27,57 21,85 27,29 18,78 55,06 45,48

Alagoas

Sergipe

Bahia

Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo

Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Mato Grosso do Sul Mato Grosso

Gois Distrito Federal

Cultura Viva e o Digital

269

TABELA 3

Incluso digital no Brasil por unidade da Federao, 2002-2008


(Percentual de pessoas com posse de celular e DVD)
Categorias Brasil Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD 2002 34,19 28,48 31,60 38,57 27,44 27,69 34,32 15,38 13,23 13,05 19,23 24,23 21,30 28,29 19,66 26,63 17,82 2003 38,30 40,63 37,49 39,53 40,82 32,71 37,05 19,56 18,03 15,40 22,71 29,52 24,66 31,25 19,98 30,40 19,09 2004 47,90 44,96 39,28 38,36 34,17 34,49 52,46 30,51 24,27 21,39 31,85 39,16 33,78 37,83 26,72 40,64 25,51 2005 60,49 54,16 53,64 43,74 48,11 46,71 57,75 48,11 28,34 31,81 45,95 57,10 49,75 54,96 39,42 57,38 36,79 2006 64,92 59,78 63,50 51,51 57,10 54,40 66,47 58,14 34,24 37,36 51,52 61,39 55,73 59,75 44,70 60,88 42,32 2007 69,12 61,99 64,82 62,33 62,14 56,14 68,10 62,07 39,79 45,31 58,11 66,86 62,39 62,61 55,87 75,14 50,43 2008 77,76 72,66 71,47 66,41 76,91 65,30 69,05 73,86 70,61 68,69 70,40 66,35 69,98 73,17 68,14 58,13 49,48 60,10 55,27 58,53 70,19 65,01 75,17 76,80 73,39 75,62 72,68 73,58 60,63 68,22 82,99 78,54 61,03 63,78 (Continua)

Rondnia

Acre

Amazonas

Roraima

Par

Amap

Tocantins

Maranho

Piau

Cear Rio Grande do Norte Paraba

Pernambuco

Alagoas

Sergipe

Bahia

270

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

(Continuao) Categorias Minas Gerais Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD Celular DVD 2002 31,17 33,57 51,17 40,52 34,67 38,23 53,88 41,64 35,66 36,85 62,23 2003 35,73 38,15 52,39 45,04 39,57 43,54 61,34 44,27 38,78 45,18 70,22 2004 47,55 50,05 61,21 56,47 52,43 58,63 72,22 62,07 49,10 58,10 81,34 2005 60,44 63,15 73,26 69,37 65,78 73,43 83,83 77,61 62,67 70,94 89,00 2006 66,36 69,28 73,74 72,75 72,65 76,00 85,37 82,27 65,42 75,55 90,54 2007 69,19 76,90 75,99 77,15 77,86 77,59 85,10 83,74 64,16 78,19 92,07 2008 79,78 71,86 82,64 77,19 83,93 78,30 84,93 80,18 83,37 72,88 84,66 76,03 90,32 70,65 88,88 64,12 78,52 63,90 85,61 72,50 94,76 84,83

Esprito Santo

Rio de Janeiro

So Paulo

Paran

Santa Catarina Rio Grande do Sul Mato Grosso do Sul Mato Grosso

Gois Distrito Federal

Fonte: Microdados PNAD (IBGE). Elaborao: Disoc/Ipea.

A tabela 3 mostra que a proporo da populao com acesso ao telefone celular tambm mais do que dobrou entre 1992 e 2008, sendo maior nos estados do Sul e Sudeste e no Distrito Federal. A posse de DVDs tambm desigual, sendo maior nos estados mais ricos. A tabela 4 apresenta a relao entre posse de computadores e acesso internet entre o 1% mais rico e os 50% mais pobres. Entre o 1% mais rico de 2002, 76% (ou 1 milho e 200 mil pessoas que moravam em domiclios com renda mdia de R$ 6.411,55) possuam microcomputador e 70,6% tinham acesso internet. Esse nmero evolui para 87,3% e 83% em 2008. Em termos absolutos, sem considerar efeitos de composio, o aumento de pessoas desse grupo com acesso ao microcomputador domstico e internet aumentou em aproximadamente 326 mil pessoas.

Cultura Viva e o Digital

271

J entre o grupo dos 50% mais pobres de 2002, ou seja, aqueles com renda domiciliar mdia de R$ 127,4, 98,5% no tinham microcomputador em casa e 99,4% no tinham internet, o que corresponde a mais ou menos 83,6 milhes de pessoas com excluso digital. Enquanto em 2002, apenas 1,5% desse grupo de renda tinha micro em casa e 0,6% tinha internet; em 2008, a cobertura aumentou para 12,3% e 6,8%, respectivamente. Os dados so eloquentes em relao ao aumento do acesso a celulares apenas 16% dos 50% mais pobres possuam celulares em 2002, percentual que sobe para 64,5% em 2008. Tambm acessvel o DVD, presente em 64,5% dos domiclios. Entre o 1% mais rico, ambos os recursos esto praticamente universalizados.
TABELA 4
Incluso digital por rendimento (1% mais e 50% mais pobres) Brasil, 2002-2008
(Percentual de pessoas com posse de microcomputadores, celular, DVD e acesso internet)
Categorias 2002 No tem 1% mais ricos Microcomputador N. de pessoas Renda Mdia 23,98 407.527 6.745,79 76,02 1.291.929 6.411,55 12,11 222.900 7.175,55 87,89 1.618.108 7.102,98 Tem 2008 No tem Tem

Internet N. de pessoas Renda Mdia

29,37 499.159 6.632,64

70,63 1.200.297 6.432,64

16,90 311.192 7.108,94

83,10 1.529.816 7.111,98

Celular N. de pessoas Renda Mdia

9,22 156.763 6.216,54

90,78 1.542.693 6.517,82

2,84 52.330 7.130,87

97,16 1.788.678 7.110,93

DVD N. de pessoas Renda Mdia

50% mais pobres

5,90 108.689 6.956,54

94,10 1.732.319 7.120,75

Microcomputador N. de pessoas Renda Mdia

98,48 83.667.101 127,49

1,52 1.290.506 162,55

87,71 80.735.647 174,04

12,29 11.313.635 232,04

Internet N. de pessoas

99,35 84.405.344

0,65 552.263

93,19 85.780.298

6,81 6.268.984 (Continua)

272

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

(Continuao) Categorias Renda Mdia 2002 No tem 127,81 Tem 159,82 2008 No tem 176,90 Tem 238,31

Celular N. de pessoas Renda Mdia

83,96 71.330.834 122,18

16,04 13.626.773 154,80

31,73 29.206.286 148,81

68,27 62.842.996 194,33

DVD N. de pessoas Renda Mdia Fonte: Microdados PNAD 2005 (IBGE). Elaborao: Disoc/Ipea.

35,46 32.640.976 160,18

64,54 59.408.306 191,88

Em termos absolutos, a expanso da cobertura impressionante, para acesso a microcomputadores. Esse nmero de quase 10 milhes e para internet de 5 milhes. Esses dados por si so ilustrativos do processo de expanso do acesso ao computador e internet ocorridos no Brasil ao longo da dcada. Para efeito de diagnstico, igualmente relevantes so os nmeros extremos, por um lado ainda se tm 80,7 milhes de excludos do acesso a microcomputador e 85,7 milhes sem internet domiciliar. Por outro lado, como j se viu, aparece a incrvel expanso da cobertura, tendncia positiva que deve ser ressaltada. No entanto, outros so os mecanismos de acesso ao mundo do microcomputador e da internet em termos absolutos. Esse o tema da prxima seo.
4 PARTICIPANTES DA COMUNIDADE VIRTUAL NO BRASIL

As formas de acesso, as condies socioeconmicas e a presena ou no de recursos pblicos e sociais condicionam o acesso ao mundo da internet. A tabela 4 apresenta uma srie de informaes sobre o acesso internet. Sero interpretadas as informaes em grandes linhas. Fica o convite ao leitor para explorar os dados em seus desdobramentos regionais, em cada estado e em outras variantes que lhes sejam interessantes. A tabela 5 mostra que 20,9% da populao acessou a internet nos ltimos trs meses (PNAD, 2005). As regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste apresentaram mdias de acesso maiores que a do Brasil. O Distrito Federal apresentou o maior percentual de pessoas com acesso (41%), enquanto Alagoas teve o menor percentual (7,57%). Quando se toma as regies metropolitanas v-se o maior acesso na regio de Curitiba (34,7%), seguida por So Paulo (33,8%).

Cultura Viva e o Digital

273

Os grupos de renda mais alta desfrutam de maior percentual de acesso. Entre os que ganham mais de cinco salrios mnimos (SMs), 68,6% haviam acessado a internet nos ltimos trs meses, percentual que fica em 4,7% entre aqueles com at meio SM. A questo de gnero no afeta muito o acesso, mas os negros tm um acesso muito menor que os brancos (13,2% contra 28,2%). Quanto posio na ocupao, 61% dos militares, 46,9% dos funcionrios pblicos e 40,5% dos empregadores fez acesso nos ltimos trs meses. Quanto durao do uso da internet, 30,5% dos internautas usam a internet entre 40 a 44 horas semanais, 18,2% entre 45 e 48 horas e 19,5% mais de 49 horas. Ou seja, a internet se constitui em parte importante do uso do tempo, inclusive tendo grande acesso entre os estudantes (35,7%), desocupados (26,7%) e jovens de 18 a 24 anos (31,5%). Chama ateno, em primeiro lugar, que 49,9% dos brasileiros que acessaram a internet nos ltimos trs meses (referncia PNAD, 2005) tm acesso internet em casa e 31,1% adicionais recorrem ao uso em outros domiclios. As variaes no acesso entre as regies e estados da Federao decorrem de diferentes qualidades e caractersticas sociais, econmicas e sociais, que no podem ser desprezadas. No lugar aqui para acentuar as conhecidas desigualdades e nveis de desenvolvimento social e econmico presentes no territrio nacional. Ao se tomar o uso da internet em outros domiclios como foco de anlise, visto que esta se torna uma importante opo de acesso para a populao de menores rendimentos. Entre os moradores de domiclios com renda de at meio salrio mnimo, apenas 9,2% fazem o acesso internet em casa e 30,9% o fazem em outros domiclios. Outro exemplo, agora relacionado posio na ocupao, pode ser dado pelo trabalhador domstico sem carteira. Entre esses, apenas 19% acessa a internet no prprio domiclio, enquanto 33% tem acesso a esse servio em outro domiclio. J 60% dos trabalhadores por conta prpria acessam a internet em casa. Entre as pessoas sem ocupao, 41% acessa a internet em casa e 41,6% em outro domiclio. Entre as que estudam, 46,5% acessam no domiclio e 37,9% em outro domiclio. Interessante, no entanto, que as opes de acesso internet no se resumem a essas duas possibilidades. H a possibilidade de acesso no trabalho, quando a opo relevante para empregados com carteira (70,8%), militares (72%), estatutrios (71%), empregadores (71%) e assim por diante.

274

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

TABELA 5

Percentual de pessoas que acessaram a internet nos ltimos trs meses por local de acesso, segundo grandes Regies, unidades da Federao e regies metropolitanas 2005
% de pessoas acessaram a internet Local de acesso Estabelecimento de Ensino Centro pblico de acesso gratuito Centro pblico de acesso pago Outro domiclio

Categorias

Domiclio

Trabalho

Grandes Regies Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Unidades da Federao Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Mato Grosso do Sul 13,84 14,16 10,89 13,59 10,75 20,29 14,33 7,73 10,39 12,92 12,89 12,37 13,58 7,57 12,57 12,99 18,79 23,7 26,53 29,87 25,83 29,37 23,19 22,55 31,3 34,8 33,5 28,5 25,9 28,0 25,6 17,9 29,8 28,0 42,6 44,5 38,2 46,6 36,7 35,6 45,2 49,4 56,3 59,0 53,8 53,7 51,4 41,0 41,9 45,2 33,3 34,1 36,7 33,1 42,2 36,8 32,9 33,4 36,8 37,3 36,2 43,0 39,8 35,5 41,4 39,6 37,5 39,4 41,8 43,3 43,1 39,2 20,8 19,3 27,8 19,9 28,1 26,4 35,0 29,0 24,1 30,4 24,0 24,3 25,6 29,3 27,5 27,3 25,8 28,3 20,0 24,1 27,8 31,8 29,9 31,2 10,2 10,6 9,8 5,1 11,8 7,7 14,0 7,6 10,0 8,2 6,7 9,4 8,1 7,8 10,8 12,5 8,3 5,2 11,5 10,0 10,5 10,3 8,7 9,4 29,5 24,9 43,0 31,6 39,7 54,8 30,4 39,9 34,1 40,5 23,7 25,5 28,3 21,5 25,1 36,3 19,6 15,6 20,3 19,8 19,2 11,3 12,0 28,3 35,3 33,3 27,5 23,9 27,4 25,1 26,7 29,2 30,8 25,8 31,9 36,5 31,9 35,8 31,9 33,2 33,1 30,4 34,2 28,8 32,5 34,4 32,1 25,6 (Continua) 20,94 12,02 11,94 26,21 25,54 23,41 49,9 28,7 34,7 55,7 52,9 45,2 39,7 37,4 35,9 39,3 42,6 43,9 25,7 27,1 27,1 23,7 29,6 26,5 10,0 10,9 9,6 9,8 9,8 12,1 21,9 38,1 33,1 19,7 14,6 23,3 31,1 28,4 31,5 30,7 32,8 30,1

Cultura Viva e o Digital


(Continuao) % de pessoas acessaram a internet 18,33 18,86 41,14 Local de acesso Estabelecimento de Ensino 28,1 27,5 22,0 Centro pblico de acesso gratuito 12,6 9,2 16,2 Centro pblico de acesso pago 22,1 26,4 17,8

275

Categorias

Domiclio

Trabalho

Outro domiclio 26,9 28,5 36,1

Mato Grosso Gois Distrito Federal

41,1 35,6 60,0

47,2 41,0 47,7

Regies Metropolitanas Belm Fortaleza Recife Salvador Belo Horizonte Rio de Janeiro So Paulo Curitiba Porto Alegre 19,2 21,78 21,65 26,35 27,85 27,87 33,87 34,76 30,53 33,1 35,1 45,9 43,6 56,2 58,5 60,8 58,3 59,1 38,1 34,1 39,4 38,1 46,7 38,3 41,4 44,4 48,1 27,4 30,3 25,6 25,8 24,2 18,8 23,2 28,5 27,3 9,8 6,2 9,3 9,5 7,4 11,6 11,6 12,7 10,5 38,5 41,5 21,1 30,5 18,3 20,8 20,8 16,5 14,1 30,6 28,1 33,4 34,9 33,1 35,0 28,9 31,2 32,7

Fonte: IBGE/Microdados PNAD 2005. Elaborao: Ncleo de Gesto de Informaes Sociais (Ninsoc)/Disoc/Ipea.

O acesso internet em estabelecimentos de ensino opo para grupos grandes de pessoas, a exemplo dos trabalhadores para o prprio consumo (46,9%), que ocorre, sobretudo, no meio rural, da populao com renda at meio SM (42,5%) e para os trabalhadores domsticos sem carteira (39%). Os centros de acesso pblico so opes ainda restritas a apenas 10% da populao usuria da internet, enquanto os centros de acesso pagos servem a 21,9% da populao. Note-se que para algumas regies metropolitanas, como Belm e Fortaleza, o centro pblico pago importante opo de acesso internet, atendendo aproximadamente 40% das pessoas.

276

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

TABELA 6

Percentual de pessoas que acessaram internet nos ltimos trs meses por local de acesso segundo categorias selecionadas 2005
% de pessoas acessaram a internet Local de acesso Domiclio Trabalho Estabelecimento de Ensino Centro pblico de acesso gratuito Centro pblico de acesso pago Outro domiclio

Categorias

Renda Domiciliar per Capita At 1/2 sm De 1/2 a 1 sm De 1 a 3 sm De 3 a 4 sm De 4 a 5 sm 5 sm ou mais Sexo Masculino Feminino Raa/cor Branca Negra Faixa Etria 10 a 17 anos 18 a 24 anos 25 a 29 anos 30 a 49 anos 50 anos ou mais Posio na Ocupao Empregado com carteira de trabalho assinada Militar Funcionrio pblico estatutrio Outro empregado sem carteira de trabalho assinada Trabalhador domstico com carteira de trabalho assinada 34,4 61,22 46,95 47,2 49,4 55,7 70,8 72,0 71,7 15,6 9,6 11,7 6,5 7,3 8,3 15,2 19,9 11,0 26,2 28,0 21,5 27,92 31,5 27,04 19,46 7,31 40,6 43,8 46,3 58,0 71,5 3,8 34,2 55,0 62,6 52,3 49,2 32,7 18,8 9,9 4,4 14,6 13,0 9,0 5,8 4,3 32,4 29,2 20,3 12,5 6,4 40,1 37,4 33,0 21,9 16,5 28,2 13,26 56,9 33,6 41,8 34,8 24,5 28,4 9,1 12,0 18,9 28,8 31,1 31,1 21,89 20,06 50,3 49,5 43,5 35,8 23,6 27,8 9,5 10,5 24,1 19,7 31,3 30,8 4,73 11,47 26,95 51,5 58,74 68,68 9,2 18,2 46,0 67,5 71,8 80,4 11,6 23,8 38,2 46,9 50,3 57,4 42,5 35,0 24,2 21,9 23,4 19,4 16,6 13,8 9,8 7,8 9,0 6,9 33,9 31,5 23,1 17,8 15,4 12,5 30,9 33,8 31,9 30,5 29,2 28,3

21,66

44,5

53,9

24,1

10,9

25,8

33,1

3,68

33,7

32,5

17,7

11,1

17,7

29,4

(Continua)

Cultura Viva e o Digital


(Continuao) % de pessoas acessaram a internet Local de acesso Estabelecimento de Ensino Centro pblico de acesso gratuito 12,2 7,2 3,1 10,2 26,4 11,2 Centro pblico de acesso pago 32,7 20,9 9,1 13,4 27,7 25,3

277

Categorias

Domiclio

Trabalho

Outro domiclio

Trabalhador domstico sem carteira de trabalho assinada Conta prpria Empregador Trabalhador na produo para o prprio consumo Trabalhador na construo para o prprio uso No remunerado Condio de Ocupao Ocupadas Desocupadas

4,15 12,03 40,54 1,44 12,37 9,08

19,6 60,5 65,7 33,8 36,6 43,9

14,2 42,5 71,0 4,5 1,4 19,4

39,0 11,0 6,3 46,9 25,3 40,5

33,4 28,3 17,8 33,7 35,7 26,6

22,82 26,73

50,3 41,0

62,5 4,6

16,3 34,0

7,5 15,6

17,1 37,0

26,5 41,6

Faixa de horas trabalhadas por semana At 14 horas 15 a 39 horas 40 a 44 horas 45 a 48 horas 49 horas ou mais Condio de Estudo Estuda No estuda 35,73 15,9 46,5 52,5 19,4 55,3 49,4 7,5 15,2 6,0 28,7 16,7 37,9 25,8 11,58 20,94 30,51 18,28 19,51 46,9 52,8 50,5 42,6 53,1 22,4 49,6 71,8 59,6 63,8 31,7 23,6 14,7 14,3 10,5 11,3 10,7 6,6 6,4 6,2 27,0 21,1 14,2 19,3 16,6 36,2 30,2 24,5 25,1 26,6

Fonte: IBGE/Microdados PNAD 2005. Elaborao: Ninsoc/Disoc/Ipea. Obs: Salrio mnimo: R$ 300,00.

H ainda outras variveis que condicionam o uso ou no da internet, como pode ser visto de forma sinttica no grfico 1.

278

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

GRFICO 1

Motivos dados para a no utilizao da internet 2005

Fonte: IBGE/Microdados PNAD 2005. Elaborao: Disoc/Ipea.

A principal motivao para no utilizar a internet no ter acesso ao computador (37%), seguido de no achar necessrio ou simplesmente no ter vontade (21%) e de no saber utiliz-la (cerca de 20%). O alto custo do computador foi apontado como impeditivo por 9% das pessoas. Quanto frequncia de acesso, 36% afirmaram acessar a internet todos os dias, enquanto 47,3% o fazem pelo menos uma vez por semana. A internet discada o tipo de conexo mais frequente para 58,8% das pessoas, enquanto a banda larga utilizada por 47,8% dos usurios. As finalidades do uso da internet podem ser sintetizadas pelo grfico a seguir.

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GRFICO 2

Percentual de pessoas que utilizam a internet segundo categorias selecionadas por finalidade de uso 2005

Fonte: IBGE/Microdados PNAD 2005. Elaborao: Disoc/Ipea.

Como se depreende do grfico, tanto as atividades de formao e educao (72%) como as relacionadas s sociabilidades (69%) e ao lazer (54%) foram finalidades muito citadas para o uso da internet. Em um caso fronteirio entre formao e lazer est a leitura de jornais e revistas com 47%. Um nmero significativo das pessoas apontou a importncia instrumental da internet para solucionar problemas e facilitar atividades do cotidiano: interao com rgos pblicos e autoridades de governo (27%), busca de informaes e outros servios (24%), transaes bancrias e financeiras (19%), compra encomenda de bens e servios (14%). A partir desse panorama geral, pode-se concluir pela complexidade dos processos de acesso e de questes envolvidas com a expanso da internet. Para alm das questes econmicas (interconexo e incluso digital), h um conjunto de transformaes sociais e culturais envolvidas nessas tecnologias, que acontecem simultaneamente, junto com complexos movimentos que causam impactos nas sociabilidades, na produo e no acesso a informaes e a bens culturais, nos processos de distribuio de bens e servios e, finalmente, na organizao institucional e nas prticas culturais.

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5 POLTICAS CULTURAIS PARA O DIGITAL: PONTOS DE CULTURA

A convergncia tecnolgica dissolve gradualmente as fronteiras entre telecomunicaes, comunicao de massas e informtica, ou seja, entre telefone, televiso e computador. Como j se viu o potencial que a internet abre nesse conjunto se refere formao de uma inteligncia coletiva, uma rede interconectada em tempo real em que se trocam textos, sons e imagens, entre outros. Os impactos dessas transformaes na vida cultural so imensos. As polticas pblicas podem incentivar, promover e dinamizar parte dessas transformaes, assim como podem se beneficiar de novas formas de coordenao de suas aes, possibilidades abertas por essas mesmas tecnologias. Em termos de polticas pblicas federais, inmeras so as aes de incluso digital. Muitas usam o digital como parte de polticas de melhorias de suas aes: no campo da educao e ensino distncia, no governo eletrnico, nos processos de criao de transparncia pblica no que ser refere s aes dos governos, prego eletrnico, controle de compras, no voto eletrnico, em processos fiscais como apresentao de Imposto de Renda etc. Como se viu anteriormente, 26,7% das pessoas que acessaram a internet nos trs meses anteriores pesquisa da PNAD em 2005 o fizeram em estabelecimento de ensino, 10% em centro pblico no pago e 21,9% em local pblico pago. Entre as pessoas de menor renda, o maior percentual de acesso se deu em estabelecimento de ensino (42,6%), centro pblico no pago (16,6%) e pago (33,9%). Depois dos usos da internet no domiclio, o acesso entre os jovens se faz no estabelecimento de ensino (49,2%), centro pblico pago (32,4%) e 14,6% em centro pblico no pago. Ento, podese afirmar que polticas pblicas relacionadas incluso digital so parte importante na garantia de acesso ao servio de internet, embora ainda fossem limitadas em 2005. As aes do Programa Incluso Digital do governo federal em 2009 esto descritas no box 1 e representaram aproximadamente R$ 49 milhes. Como j se disse anteriormente, h outras aes que envolvem o tema desenvolvido pelos ministrios e rgos setoriais.

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BOX 1

Aes do Programa Incluso Digital Governo Federal no PPA

Programa Nacional de Apoio Incluso Digital nas Comunidades Telecentros.br O Decreto no 6.991, de 27 de setembro de 2009 determina a estrutura de coordenao colegiado composto por representantes dos ministrios das Comunicaes, da Cincia e Tecnologia e do Planejamento. O programa tem como objetivo ofertar equipamentos de informtica, aumentar a conectividade internet, formar agentes de incluso digital e distribuir bolsas para jovens monitores. Projeto Computadores para Incluso Projeto CI Tem como objetivo estimular e organizar o recondicionamento de computadores. Financia cinco centros: Centro de Recondicionamento de Computadores (CRC) em Recife (PE), Porto Alegre (RS), Guarulhos (SP), Belo Horizonte (MG) e Gama (DF), e ainda possui outros dois em implantao, nas cidades de Belm (PA) e Lauro de Freitas (BA). Segundo dados da gerncia do programa, em 2009, os centros receberam 20.375 computadores para recondicionamento, alm de monitores de vdeo, impressoras, perifricos, partes e peas em desuso, tendo sido recuperados por 455 jovens em formao profissionalizante, e 3.645 computadores recondicionados foram doados a 277 escolas pblicas, bibliotecas, telecentros e outros projetos de incluso digital de todo o pas, selecionados pela Coordenao Nacional do Projeto CI. Observatrio Nacional de Incluso Digital (ONID) Sistematizao dos cadastros de 6,5 mil unidades de telecentros de todo o pas. O cadastro tambm passou a aceitar o registro de centros de incluso digital sem conexo internet.
Fonte: SIGPLAN, texto adaptado pelos autores.

As informaes a seguir apresentam uma caracterizao da infraestrutura e do alcance territorial dos equipamentos e das polticas pblicas voltadas para a incluso digital.
QUADRO I

Fonte: MUNIC (2009) e IBGE. Elaborao: Disoc/Ipea.

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Embora o acesso ao microcomputador e internet seja baixo, como j se viu, deve-se analisar as tendncias positivas que mostram aumento rpido do nmero de pessoas que fazem uso das novas tecnologias. As polticas pblicas ganham inteligibilidade nesse contexto. Nada se fez da noite para o dia nessa rea e no h panaceias que resolvam todos os problemas em poucos anos. Aponte-se para o fato de que em 2009 j encontramos 10.694 telecentros em funcionamento, sendo que 72% tinham apoio do governo federal, 88% dos municpios tinham poltica ou plano de incluso digital, 73% dos municpios tinham telecentros com iniciativa do prprio municpio, o nmero de computadores com acesso para uso pblico era de 2.127 e na rede municipal de ensino era de 3.451. Ainda 33% dos municpios garantiam ao pblico acesso a servios disponibilizados na internet, 77% tinham servios de atendimento pela internet, 89% dos municpios tinham computadores em rede e 95% j tinham acesso banda larga em 2009. Os mapas a seguir apresentam os municpios que desenvolvem polticas no campo da incluso digital e disponibilizam computadores para uso pblico com acesso internet.
MAPA 1
Municpios brasileiros que possuem polticas ou planos de incluso digital

Fonte: MUNIC (2009) e IBGE.

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MAPA 2

Municpios brasileiros que possuem computadores com acesso internet para uso pblico

Fonte: MUNIC (2009) e IBGE.

Os mapas mostram a grande abrangncia territorial das polticas de incluso digital. Contudo, os dados sobre acesso da populao mostram por sua vez, que essas as polticas ainda tm baixa potncia para a universalizao do acesso internet. Lemos e Lvy (2010) descrevem as preocupaes do governo federal.
(...) o governo federal criou a Casa Brasil (telecentro e rdios comunitrias) e o projeto Computador para Todos. Dezenas de milhes de usurios j foram beneficiados com incluso digital em todo o Brasil. Dados mostram que h crescimento, mas de forma desigual pelas regies do pas. A maioria beneficiada do Sul e do Sudeste. A divulgao da construo do Modelo Brasileiro de Incluso Digital e das suas metas governamentais do Plano Plurianual revela que o governo federal est preocupado.

Uma das principais aes criadas pelo governo para combater a excluso e promover a democratizao foi o Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes (FUST) por meio da Lei no 9.998, do dia 17 de agosto de 2000. (LEMOS; LVY, 2010, p. 152-153). Inmeras so as estruturas no governo federal que se voltam para a incluso digital, no Ministrio de Cincia

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e Tecnologia, Planejamento, Comunicaes, Educao ou em empresas, como Banco do Brasil e Petrobras. A maior preocupao do governo com a questo da interconexo. Como j se viu, essa no questo trivial, mas a perspectiva tecnocrtica e econmica no esgota o assunto. O Programa Arte, Cultura e Cidadania Cultura Viva um excelente laboratrio para ampliar a reflexo, pois se associa ideia da cultura digital a de democracia cultural. Veremos a partir de agora, mesmo de forma exploratria, alguns resultados desse programa. O processo de avaliao do Programa Arte, Cultura e Cidadania Cultura Viva realizado pelo Ipea durante 2007, 2008 e concludo em 2009, teve como ponto de partida a elaborao do modelo lgico (ML) do programa. O ML surgiu com as evidncias de que parte dos programas governamentais apresentavam problemas e deficincias de concepo e gerenciamento e que essas fragilidades que impactavam nos resultados e nos processos internos das secretarias ou outras estruturas de implementao das aes pblicas. O ML basicamente reconstri a lgica do programa, ou seja, as explicaes que justificam o programa, os nexos causais pressupostos para os problemas enfocados, a sua coerncia interna, a coeso das aes em relao aos objetivos, entre outros elementos que no sero abordados, a exemplo da anlise de vulnerabilidade. O ML procurou dar clareza aos componentes constitutivos do conjunto de aes que devem ser enunciados da forma o mais clara possvel. Interessante assinalar que na aplicao do ML no final de 2007, o que viria a ser denominada ao cultura digital tinha outro desenho e nome. Chamava-se capacitao para ampliao do acesso produo, fruio e difuso culturais, tinha como subao a capacitao de agentes em cultura digital, como produto agentes em cultura digital capacitados e como resultado esperado o fortalecimento das entidades culturais, iniciativas e indivduos das comunidades. Na verdade, duas questes se apresentam. O desenho da ao cultura digital, naquele momento, ainda no era muito claro, inclusive por que era citada como subao e no tinha o destaque que ganharia posteriormente. A segunda hiptese que seus significados no puderam ser aprofundados no processo de aplicao do ML, dada a necessidade de entendimento do programa no seu conjunto e no conjunto de suas vrias outras aes. Em um exerccio de interpretao como o aqui proposto, possvel constatar ou construir em um processo de recontextualizao, a coerncia dos sentidos entre a ideia de cultura digital com a assim chamada teoria do programa, com o conjunto de explicaes que do partida e justificativa causal ao programa.

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Assim, mesmo que o tema da cultura digital tenha sido redesenhado e dimensionado depois da aplicao do ML em 2006, ou seja, tenha entrado na agenda de maneira mais intensa posteriormente, alguns dos seus contedos explicativos se supem, devem ser coesos com os demais princpios e explicaes que justificam o programa como um todo. A percepo a respeito do amadurecimento da ao coaduna com a de Fernandes que descreve a ao.
(...) nenhuma dessas estruturas do Programa Cultura Viva tinha uma rotina de trabalho estabelecida, a no ser os procedimentos de convnio e acompanhamento da Gerncia de Gesto do Programa Cultura Viva (GEPRO). A cultura digital, portanto, ainda no havia alcanado, dentro do MinC, um espao institucional formal. Em 2008, Cludio Prado (coordenador da ao) deixa o Ministrio e a Ao continua sendo conduzida pela Secretaria de Programas e Projetos Culturais. Somente em 2009, j sob conduo do Ministro Juca Ferreira, a cultura digital foi repensada dentro do MinC (2010, p. 168).

Dessa forma, esse trabalho dar nfase a documentos produzidos em anos posteriores ao modelo lgico para refletir a respeito dos significados da ao cultura digital. No box 2, esto as definies dadas pela Secretaria de Cultura e Cidadania (SCC) do Ministrio da Cultura (MinC) para o programa Cultura Viva e para a ao cultura digital.
BOX 2
Objetivos do Programa Cultura Viva e da Ao Cultura Digital

Programa Arte Cultura e Cidadania Cultura Viva (MinC) Tem por objetivo incentivar, preservar e promover a diversidade cultural brasileira, ao contemplar iniciativas culturais locais e populares que envolvam comunidades em atividades de arte, cultura, educao, cidadania e economia solidria. Com a misso de des-esconder o Brasil, reconhecer e reverenciar a cultura viva de seu povo; em 2004, a ento Secretaria de Programas e Projetos Culturais (atualmente Secretaria de Cidadania Cultural) do MinC iniciou a implantao dos Pontos de Cultura, que so a expresso de uma parceria firmada entre Estado e sociedade civil. Alm dos Pontos de Cultura, o Programa Cultura Viva integrado por um conjunto de aes: Cultura Digital, Gri, Escola Viva e, mais recentemente, Cultura e Sade.
(Continua)

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Pontos de Cultura O Ponto de Cultura a ao prioritria do Programa Cultura Viva e articula todas as suas demais aes. Para se tornar um Ponto de Cultura, preciso que uma iniciativa da sociedade civil seja selecionada pelo MinC por meio de edital pblico. A partir da, um convnio estabelecido para o repasse de recursos e o Ponto de Cultura se torna responsvel por articular e impulsionar aes j existentes em suas comunidades. O Ponto de Cultura no tem um modelo nico de instalaes fsicas, de programao ou de atividades. Um aspecto comum a todos a transversalidade da cultura e a gesto compartilhada entre o poder pblico e a comunidade. Cada um dos pontos recebe uma quantia de R$ 60 mil/ano, divididos em parcelas semestrais e renovveis por trs anos, para investir de acordo com a proposta do projeto apresentado. Parte do incentivo recebido na primeira parcela, no valor mnimo de R$ 20 mil, utilizada para aquisio de equipamento bsico multimdia em software livre, composto por microcomputador, miniestdio para gravao de CD, cmera digital e outros materiais que sejam importantes para o Ponto de Cultura. Esta iniciativa est integrada a uma das aes do programa Cultura Viva, a Cultura Digital. Ao Cultura Digital A Ao Cultura Digital visa ao compartilhamento de produes simblicas e aos conhecimentos tecnolgicos gerados pela ao autnoma, porm em rede, dos Pontos de Cultura. O programa tem como diretriz interligar as aes locais e promover a troca de experincias dos pontos, bem como a comunicao entre eles a partir da tecnologia digital, possibilitando a circulao da sua produo textual e audiovisual. Cada Ponto de Cultura recebe um kit de cultura digital, com equipamentos avanados, e que podem variar de acordo com a vocao da entidade. Todos recebem um equipamento composto de uma mesa com dois canais de udio, filmadora, gravador digital e dois computadores que funcionam como ilha de edio para a produo de contedos multimdia, permitindo a gravao de arquivos de udio e vdeo, a publicao de pginas na internet e a realizao de programas de rdio, sempre com o uso de programas em software livre.

Como se observa, o programa Cultura Viva, que tem nos Pontos de Cultura um dos seus ncleos centrais, associa-se aos valores de fortalecimento das entidades culturais, s iniciativas e aos indivduos das comunidades, por meio do incentivo, preservao e promoo da diversidade cultural brasileira, com nfase nas iniciativas culturais locais e populares que envolvam comunidades em atividades de arte, cultura, educao, cidadania e economia solidria. Tem como uma de suas diretrizes, organizada na Ao Cultura Digital, interligar as aes locais e promover a troca de experincias dos pontos, bem como a comunicao entre eles a partir da tecnologia digital, possibilitando a circulao da sua produo textual e audiovisual. Os equipamentos dos Pontos de Cultura permitem a autonomia para produzir CDs, vdeos, rdio, hipertextos multimdia, arte em diferentes linguagens e manter redes com outros pontos. Portanto, o universo abrangido pelo programa no exatamente o observado nos processos de incluso digital e a nfase aqui no apenas no acesso aos

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contedos tecnolgicos, mas a processos de valorizao e promoo da diversidade, da explorao dos potenciais do digital na produo e na difuso das artes. Pode-se dizer que tem um forte contedo simblico e voltado para processos de reconhecimento e valorizao de formas de cultura popular (no apenas tradicionais, diga-se) e de sociabilidades comunitrias. Interconexo, comunidades virtuais e inteligncia coletiva, mesmo como elementos no completa e claramente enunciados, permeiam de forma tcita a organizao e as intenes da ao. Nesse sentido, o programa tambm capaz de conferir dinamismos a processos polticos, sociais e culturais, exatamente pelas facilidades que proporciona comunicao entre os grupos situados em qualquer espao territorial. Como se depreende da anlise, a Ao Cultura Digital refora a lgica de reconhecimento da autonomia da sociedade civil nos dinamismos culturais e faz do Estado o parceiro e indutor de novas articulaes, tanto entre o poder pblico e a sociedade, mas tambm entre sociedade e sociedade, ou seja, entre atores sociais que passam a se articular horizontalmente e com apoio das novas mdias. De certa forma, h o reconhecimento da transformao da esfera miditica e da constituio de um espao pblico de conversao e circulao ampliada de informaes, visuais e textuais. No so mais as empresas que consomem, produzem e distribuem informaes. Qualquer pessoa pode faz-lo em tempo real e em qualquer lugar. Essa lgica tambm pressupe que as mdias tradicionais vo perdendo gradativamente o monoplio na construo de informaes e da formao da opinio, no espao de surgimento de novos atores e formas de mediao. Esse duplo processo, conexo e formao de espao pblico de circulao da palavra e da imagem em rede aberta fomenta as interconexes ao mesmo tempo local (comunitria) e global (nacional e mundial). A liberao da palavra e a formao de uma inteligncia coletiva, termos usados por Lvy (1999) para descrever as transformaes do sistema comunicacional global, funcionam nesse quadro, explicitando e afirmando tenses e contradies entre a esfera pblica e interesses econmicos. Especialmente importante, no entanto, que o mundo virtual permite o estabelecimento de novas formas de interao social e produo simblica. As polticas culturais direcionadas ao digital, por sua vez, agregam uma camada ao fenmeno, ao permitir por um lado, as trocas e potencializao das relaes entre comunidades culturais ligadas s artes em geral, aos museus, msica, s bibliotecas etc. e, por outro, a organizao de instrumentos de produo, circulao e proteo da diversidade cultural.

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As polticas de cultura digital disponibilizam instrumentos para a formao de pblicos para a criao artstica tradicional, para a educao continuada, para o compartilhamento de sentidos de comunidade, pertencimento local e enraizamento. Tambm possvel assinalar que as polticas de cultura digital adicionam possibilidades proteo, valorizao e disseminao dos valores ligados ao patrimnio cultural. Finalmente, permitem a circulao de exposies virtuais, criao de obras coletivas, disseminao de msicas etc., troca de textos e imagens etc. A partir do que se viu at aqui evidente o distanciamento e, embora no seja possvel discuti-lo detalhadamente, complementaridade entre a ideia de acesso ou incluso digital e da cultura digital. A distino entre os dois basta para as finalidades da reflexo desse artigo. Para compreender os sentidos mais abrangentes da Ao Cultura Digital desenvolvida no Programa Arte Cultura e Cidadania se far interpretao livre dos resultados preliminares das discusses sobre cultura digital no Seminrio Internacional Cultura Viva (doravante SICV, 2009), realizado em Pirenpolis no fim 2009.
5.1 Cultura Viva e Cultura Digital Seminrio de Pirenpolis1

A proposta do Seminrio de Pirenpolis era a reflexo coletiva sobre quatro conceitos estruturantes do Programa Cultura Viva autonomia, protagonismo, empoderamento e gesto em rede e, a partir deles, pensar algumas perspectivas para a Ao Cultura Digital.

Os participantes foram membros da Secretaria de Cidadania Cultural (SCC), entes federados, coletivos independentes que atuam junto aos Pontos de Cultura, pesquisadores e observadores que acompanham o programa.
Em geral, os debates giraram em torno dos temas apresentados no quadro 1, aos quais foram sendo acrescentadas e precisadas questes adicionais, a exemplo do problema dos direitos autorais, das interfaces com a economia solidria, o meio ambiente, a produo artstica etc. Os quatro eixos foram tratados de maneira extensiva. O item seguinte concentra reflexes nas ideias do Seminrio de Pirenpolis que poderiam traduzir e delimitar o objeto de uma poltica cultural para o digital. Embora a reflexo se aproxime das discusses do seminrio a partir das ideias cibercultura ou cultura digital, da questo das comunidades virtuais e da sua associao com coletivos, no se desenvolvero aqui todas as questes, ricas em
1. Esse item se beneficiou do relatrio parcial Subverso, Resistncia, Pertencimento e Compartilhamento, de autoria dos componentes do grupo de trabalho, escrito a partir das reunies realizadas no Seminrio Internacional Cultura Viva.

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desdobramentos e possibilidades. Em primeiro lugar, pela delimitao feita nos itens anteriores, depois para enfatizar dados empricos proporcionados tanto pelo relatrio final do grupo que discutia o componente Ao Cultura Digital ou pela pesquisa de campo realizada em 2008 pelo Ipea/Fundao Joaquim Nabuco (FUNDAJ). Um dos temas importantes e que corroboram com as preocupaes gerais da ao foi a do uso do software livre e das diversas linguagens digitais como condio para o exerccio da autonomia tecnolgica, da visibilidade que se pode atingir ao se utilizar os espaos oferecidos pelas redes digitais, alm das potencialidades e desafios apresentados pelos processos de integrao das culturas tradicionais com a cultura digital (SICV, 2009). Outro ponto ressaltado no debate mais amplo foi a ambiguidade da posio dos Pontos de Cultura, simultaneamente organizadores de atores locais, enraizados, muitas vezes comunitrios e parte de poltica pblica, dinamizados, portanto, com recursos pblicos e se movimentando na lgica poltica da burocracia estatal. O relatrio optou por uma posio de conciliao.
(...) independentemente de optarmos por ressaltar ora o campo de relaes Pontos de Cultura - Estado, ora o campo Ponto de Cultura Comunidade, de um sujeito poltico que estamos tratando e colocando em questo. No poltico porque partidrio, mas poltico porque coletivo. Sejam os participantes das comunidades locais e que interagem com os Pontos de Cultura, seja a rede de Pontos se articulando e interagindo com o Estado, no podemos nos esquecer que estes somente apresentam demandas relevantes e que alcanam legitimidade porque so essencialmente coletivas (SICV, 2009).

Um debate importante foi o das relaes entre cultura digital e software livre. A questo era precisar se o conjunto de prticas de autonomia preconizada pela ideia de cultura digital prescinde, abrangendo qualquer tipo de produo em suporte digital, ou se tem no uso software livre um elemento central. Apontou-se para o fato de a
(...) ao cultura digital ter sua histria enraizada em um conjunto de prticas de diversos coletivos e redes midiativistas brasileiras, como o Submdia, a MetaReciclagem, a Mdia Ttica, etc. Nesse contexto, tecnologia e redes digitais no so tratadas como mera questo de infra-estrutura tecnolgica, mas devem ser compreendidas no quadro de universos culturais que valorizam a conformao de regimes sociais de produo e circulao de informaes textuais e visuais em linguagens diversificadas, antes de se resumir apenas ao desenvolvimento e suporte de tecnologias digitais para interconexo em rede, [a cultura digital] se trata principalmente de uma tecnologia social e de uma perspectiva poltica, que foi ganhando fora at se inserir de maneira estratgica dentro do Programa (SICV, 2009).

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Essas ideias, segundo os participantes, so, no entanto, em grande parte devedoras do Movimento de Software Livre. Esse movimento assumia agenerosidade intelectual como um dos pilares de seu modo de desenvolvimento defendendo o direito de livre acesso ao estudo, ao uso, modificao e distribuio do cdigo fonte dos programas , o movimento de software livre foi capaz de transpor o mbito restrito dos programadores de software, passando a colocar questes pertinentes ao universo cultural e da produo de conhecimentos de maneira mais ampla. A adoo do software livre pelo atual governo foi uma ao importante no apenas como soluo economicamente vivel, mas tambm como uma escolha poltica consequente, quando se almeja atingir autonomia tecnolgica mas h fragilidades das estruturas fornecidas para a efetivao de tal poltica pblica. O software livre entendido, simultaneamente como artefato e conjunto de valores capazes de favorecer o protagonismo dos atores engajados em seu processo de desenvolvimento, justamente por defender a autonomia dos usurios como pressuposto para a atuao em rede. Esse processo culmina, assim, em um ambiente favorvel ao estabelecimento de uma inteligncia coletiva capaz de operar uma rede horizontal de distribuio de recursos e conhecimentos entre pares (SICV, 2009). Enfim, assinalem-se trs camadas de significaes que precisam ser destacadas do debate. O software livre em parte um artefato tecnolgico. O software livre um conjunto de valores que favorecem o protagonismo social. O software livre favorece o estabelecimento de uma inteligncia coletiva, mas no condio sine qua non para constru-la.

Tambm se deve enfatizar que todos os debatedores mantiveram um acordo sobre o potencial do software livre enquanto artefato eficiente e discurso comprometido com a transformao social, sendo a adeso a ele um desafio.

Entretanto, a
(...) cultura digital no se resume a ele, pois se associa com elementos extratecnolgicos, tais como redes, aes educacionais, meta-reciclagem, regimes de circulao e produo variados, etc., mas, sobretudo na formao de uma inteligncia coletiva. A cultura digital pode ser vista ento como possibilidade de potencializao do desenvolvimento e diversidade das expresses culturais e artsticas locais, conciliando-as com modelos de produo e distribuio alternativos e sustentveis (SICV, 2009).

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Portanto, o digital, como se diz, refere-se chamada revoluo digital, isto , s possibilidades de reduo de textos, sons e imagens a bits e aos avanos tecnolgicos que permitiram a convergncia tecnolgica, a qual dissolve fronteiras entre as telecomunicaes, a comunicao de massa e a informtica, entre telefone, televiso e computador etc. Essa substituio modifica a unidirecionalidade das antigas mdias, tais como jornais, revistas rdio, cinema e TV por formas horizontais e participativas (FERNANDES, 2009). Acrescente-se uma nfase. Em alguns contextos discursivos o termo cibercultura preferido ao de cultura digital, mas a combinao que ambos devem se referir disseminao de informaes em tempo real, em mltiplos formatos, de forma colaborativa e em rede. Ambos os conceitos so compatveis e coerentes com o conceito discutido na cidade goiana de Pirenpolis. Assim, na perspectiva de um dos atores envolvidos descrita a internalizao da discusso do digital como parte das polticas culturais. Dentro do Ministrio, se criaram duas grandes correntes de trabalho. Uma delas era trazer o digital para o campo da cultura e da poltica. Esse trabalho era conduzido atravs da agenda do Gil, que eu pautei muito antes de comear o trabalho efetivo dentro do Ministrio. O outro trabalho foi com a Cultura Digital nos Pontos de Cultura. A gente props a idia do kit Multimdia para o Clio Turino, que estava coordenando os Pontos de Cultura, e ele rapidamente compreendeu e aceitou. Ento havia uma questo prtica muito concreta e real, de levar esses conceitos para as pontas, para a periferia brasileira, para a molecada que estava espalhada nos Pontos de Cultura, conjugada com uma questo mais conceitual (PRADO, 2009, p. 49). Obviamente, naquele contexto do seminrio j havia um lastro discursivo produzido no Ministrio da Cultura a respeito do relacionamento do digital e da cultura e ficou claro que conceitos usados durante o debate de forma aparentemente solta deveriam ser recontextualizados. Falou-se em muitas situaes em criatividade e inteligncia coletiva e na valorizao da arte e da cultura popular. Enfim, dando mais uma vez a palavra aos participantes do seminrio,
(...) num esforo de sntese das falas de vrios dos participantes, a Cultura Digital foi caracterizada enquanto um processo de formao com foco na relao entre seres humanos, imbuda de princpios de transformao social envolvendo arte, educao informal, economia solidria, sustentabilidade e como possibilidade de convergncia entre as mais distintas linguagens e reas de expresso e produo de conhecimento. Ela se materializaria tambm como possibilidade de fomento ao desenvolvimento do conhecimento local (SICV, 2009).

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Esses processos culminariam em um ambiente favorvel ao estabelecimento de uma inteligncia coletiva capaz de operar uma rede horizontal de distribuio de recursos e conhecimentos entre pares (SICV, 2009).
5.2 A Ao Cultura Digital

Por contraste a esses elementos discursivos e referenciais, nos deteremos nessa ltima parte nos aspectos instrumentais e institucionais do programa. O programa em tela, o Cultura Viva, do Ministrio da Cultura, tem como direcionamento bsico a ampliao da circulao da arte, de tecnologias sociais, da participao e interao de atores organizados em torno dos Pontos de Cultura. Essas possibilidades podem ser encontradas e potencializadas naturalmente pelas novas tecnologias da comunicao e na sua vocao para o estabelecimento e articulaes de espaos de conversao horizontalizados. O digital, com os deslizamentos que promove na lgica da comunicao unilateral e verticalizada, permite ampliar e descentralizar os espaos de produo e torna-se um apoio extremamente interessante nas articulaes e coordenao de aes entre Pontos de Cultura, movimentos culturais e estticos. O programa Cultura Viva foi avaliado no decorrer dos anos de 2007 e 2008 pelo Ipea (SILVA; ARAJO, 2010). Alguns resultados gerados por essa avaliao permitem entrever uma movimentao dos Pontos de Cultura no sentido de se inserirem no universo digital. Isso abre espao para o incremento das referidas articulaes e coordenaes de aes e, qui em um futuro prximo, se possa assistir culminncia do processo com efetivas formaes de redes. No caso da Ao Cultura Digital, 63% dos Pontos de Cultura respondentes ou que afirmaram adotar a ao, receberam ou compraram o kit multimdia, 37,6% adotaram ferramentas livres; 35,7% utilizaram conhecimentos tcnicos; 29,7% adotaram conceitos da Cultura Digital; e 17,4% participaram da rede. Nas visitas de campo a ao foi reportada frequentemente como muito importante, mas tambm foram apontados muitos problemas, entre eles as dificuldades de acompanhamento, assistncia tcnica inadequada e outras inerentes ao uso de ferramentas livres. Entre essas, constatou-se a inadequao de algumas delas para uso no campo artstico, em especial no campo audiovisual. Um dos pesquisadores, muito envolvido com a produo audiovisual afirmou, a partir da visita aos Pontos de Cultura: a impresso foi de que a obrigatoriedade do uso do Linux representou, para muitas instituies, mais um fator

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de dificuldade do que de facilidade. A falta de intimidade com o sistema operacional somada a falta de suporte efetivo por parte do MinC, levou a algumas delas a optarem por usar o Windows. Isso ocorreu, frequentemente, nos Pontos de Cultura dedicados a atividade do audiovisual, pois o Linux no dispe das ferramentas de edio necessrias, alm da percepo de que os beneficirios dos cursos no encontraro no mercado de trabalho quem utilize o software livre, o que justificou a opo pelo Windows. Enfatize-se que em alguns estados os Pontes ou outros Pontos de Cultura foram indicados como capazes de fazer uso e realizar capacitao adequada nos termos da Cultura Digital. Mas esse processo foi seletivo e insuficiente j que outros pontos, desses mesmos estados, criticaram os processos e a abrangncia dessa capacitao. Entre aqueles que adotaram a ao Cultura Digital, 83,3% receberam ou compraram o kit multimdia, 58,5% adotaram ferramentas livres, 55,7% utilizam conhecimentos tcnicos especficos, 46,3% adotam conceitos adequados e 27,2% participa da rede. O percentual de adeso ao conceito de cultura digital menor para os pontos que no adotaram a ao, fato que mostra por um lado a dificuldade de entendimento do conceito e por outro o desinteresse pelo tipo de atividade proposta. De fato, muitos so os pontos que desenvolvem atividades sem uma relao ou sintonia com a proposta da cultura digital. Entre aqueles que aderiram a essa ao h considervel efetividade em termos de implementao dos seus componentes. Ressalte-se, entretanto, a complexidade do conceito que no se reduz ao de incluso digital e tampouco ao de acesso. A ideia de cultura digital envolve a autonomizao das capacidades de lidar com equipamentos multimdia e com as linguagens por eles disponibilizadas. Por essa razo, os processos de formao complexos, implicando desde o contato com equipamentos, passando pelo aprendizado de linguagens artsticas, pela metarreciclagem e pela disseminao dos resultados dessas interaes criativas.

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

GRFICO 3
(Em %)

Pontos de Cultura: adeso Ao Cultura Digital

Fonte: Pesquisa Avaliao do Programa Arte, Cultura e Cidadania Cultura Viva, Ipea/FUNDAJ.

As tabelas 7 e 8 apresentam algumas das dificuldades da Ao Cultura Digital em seu conjunto, por regio. Nesse caso, considerou-se a totalidade dos pontos e no apenas aqueles que aderiram ao.
TABELA 7
(Em %)
Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste TOTAL Recebeu ou comprou o kit 17 70 84 17 17 205 Participa da rede 4 15 30 10 8 67 Utiliza conhecimentos tcnicos 7 44 58 14 14 137 Adota conceitos 5 33 54 11 11 114 Criou rede 1 7 23 5 3 39 Adota ferramentas livres 9 39 69 16 11 144

Pontos de Cultura: Adeso Ao Cultura Digital

Fonte: Pesquisa Avaliao do Programa Arte, Cultura e Cidadania Cultura Viva, Ipea/FUNDAJ.

Cultura Viva e o Digital

295

Acrescente-se que as visitas possibilitaram observar que muitos pontos haviam recebido os kits, mas esses estavam embalados, sem uso inicial, ou sem possibilidades de dar continuidade s atividades, dadas certas dificuldades tcnicas ou insegurana quanto ao uso de recursos. Em alguns pontos, por exemplo, havia insegurana, a respeito da necessidade de devoluo dos equipamentos aps o fim do prazo de conveniamento ou em decorrncia da no aprovao das prestaes de contas. Dos problemas mais recorrentemente apontados para a Ao Cultura Digital esto. insuficincia de suporte tcnico (33%); ausncia de base tcnica (26%); deciso talvez equivocada sobre usos de software livre sem previso de capacitao e adequao ao uso nas artes (18%); e falta de equipamento (20%).

TABELA 8

Pontos de Cultura, por tipo de dificuldades da Ao Cultura Digital


Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste TOTAL Falta de equipamento 8 40 21 2 5 76 Insuficincia de suporte tcnico 13 65 33 8 8 127 Ausncia de base tcnica 10 40 34 5 9 98 Dificuldade de interao 5 32 18 4 59 Obrigatoriedade do software livre 3 29 29 3 5 69 Desorganizao, falta planejamento 2 11 11 3 27 Outros 6 31 44 5 10 96

Fonte: Pesquisa Avaliao do Programa Arte, Cultura e Cidadania Cultura Viva, Ipea/FUNDAJ.

TABELA 9
(Em %)
Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste TOTAL

Pontos de Cultura, por tipo de dificuldades da Ao Cultura Digital


Falta de equipamento 33 30 14 5 19 20 Insuficincia de suporte tcnico 54 49 21 18 30 33 Ausncia de base tcnica 42 30 22 11 33 26 Dificuldade de interao 21 24 12 9 0 15 Obrigatoriedade Desorganizao, do software falta planejalivre mento 13 22 19 7 19 18 8 8 7 7 0 7

Outros 25 23 28 11 37 25

Fonte: Pesquisa Avaliao do Programa Arte, Cultura e Cidadania Cultura Viva, Ipea/FUNDAJ.

296

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Esses so problemas recorrentes relacionados falta de preparao das aes. Tambm aconteceu certo descuido com o planejamento e a delimitao de estratgias e operaes que traduzissem conceitos em mecanismos de ao e cogesto da ao pelo Estado e pelas comunidades. Deve-se dizer que o conceito de incluso digital , em si, complexo e sua operacionalidade difcil, pois envolve problemas tecnolgicos, de interface social com o computador, a criao de ampla rede de articulaes tcnicas, a interconexo, a criao de infraestrutura, o uso de ferramentas e software livre etc. O de cultura digital agrega camadas a essa complexidade, pois remete a novas formas de interaes sociais, orientao para a cooperao e o compartilhamento. Sob o aspecto da descrio das atividades realizadas e das caractersticas da criao dos Pontos de Cultura, a pesquisa permitiu perceber algumas diferenas entre aqueles que haviam aderido Ao Cultura Digital e os outros que no o haviam feito. Em primeiro lugar, o percentual dos Pontos de Cultura que aderiram ao e que tinham espaos para projeo audiovisual era de 55,7%, laboratrio de informtica 66,8%, laboratrio de fotografia 10% e estdio de msica 33,2%. Esse percentual era sistematicamente maior ao daqueles que no haviam aderido ao. Esta de fato teve efeitos positivos no apenas na interconexo, mas tambm na disponibilizao de recursos para a criao, produo e circulao cultural. Em segundo, relativamente os pontos digitais tendiam a ter escala de atuao mais ampla do que o da comunidade ou o municpio. Em terceiro lugar, a adeso ao no significou uma especializao dos pontos em atividades relacionadas diretamente ao computador ou uma substituio das atividades artsticas tradicionais. Pelo contrrio, pareceu-nos que o digital enriqueceu essas atividades. Observe-se as tabelas 10 e 11.
TABELA 10
(Em %)
Atividades Audiovisual Msica Populares Teatro Artesanato Artes Plsticas Fotografia Cineclube Dana Literatura Artes grficas Cinema Digitais 71,1 69,8 66,8 56,2 53,2 48,9 48,9 48,5 48,5 47,2 38,3 27,7 No digitais 45,0 78,8 62,9 61,6 53 48,3 33,8 28,5 59,6 47 23,8 19,2 (Continua)

Atividades desenvolvidas pelos Pontos de Cultura digitais e no digitais

Cultura Viva e o Digital


(Continuao) Atividades Grafite Circo Arquitetura Digitais 24,3 14,9 6,0 No digitais 20,5 15,2 4,6

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Fonte: Pesquisa Avaliao do Programa Arte, Cultura e Cidadania Cultura Viva, Ipea/FUNDAJ.

As principais atividades dos pontos digitais so audiovisuais (71,1%), seguido por msica (69,8%), festas populares (66,8%) e teatro (56,2%). Observe-se que o rol de atividade presentes nesses pontos muito grande envolvendo ainda artesanato, artes plsticas, fotografia, cineclube, dana, literatura etc. A ordem de frequncia das atividades culturais em Pontos de Cultura que no aderiram ao digital muda, sendo que em primeiro lugar vem a msica (78,8%), depois as festas populares (62,9%), o teatro (61,9%) e a dana (59,6%). As atividades que resultam em renda para os Pontos de Cultura tambm apresentam um comportamento interessante. Enquanto 32,8% dos pontos digitais desfrutaram de renda proveniente do artesanato, 40,4% dos pontos no digitais fizeram o mesmo. Nos pontos digitais, 17,9% obtiveram renda derivada de atividades relacionadas venda de DVD, vdeos e outro produto audiovisual, 13,2% com concerto musical, 10,2% com teatro e 8,5% com dana. A lista muda para os pontos no digitais cujos maiores percentuais, depois do artesanato, revelam o teatro (15,9%) e dana (12,6%) como atividades que geraram renda. As demais atividades esto referidas na tabela 11.
TABELA 11
(Em %)
Atividades Artesanato DVD, Vdeo, Audiovisual Concerto musical Teatro Dana CDs Obras de arte Festa/feira Roupas Culinria Circo Digitais 32,5 17,9 13,2 10,2 8,5 7,7 6,4 6,0 5,1 4,7 2,1 Fonte: Pesquisa Avaliao do Programa Arte, Cultura e Cidadania Cultura Viva, Ipea/FUNDAJ. No digitais 40,4 5,3 9,9 15,9 12,6 6,0 7,3 3,3 4,0 2,0 6,0

Atividades desenvolvidas pelos Pontos de Cultura digitais e no digitais que resultaram em renda

298

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Nesse momento cabem algumas consideraes interpretativas gerais para finalizar o texto. H uma longa tradio de reflexo no campo dos estudos culturais que destaca as funes sociais das artes e da cultura em sociedades complexas e hierarquizadas. Essas reflexes chamam ateno para o papel estratgico desses sistemas de significados (arte e cultura) e os efeitos de distino relacionados apropriao de formas culturais mais raras e mais legtimas. Essa tradio tornou os analistas bastante familiarizados com as ideias relacionadas ao desigual acesso das diferentes classes sociais cultura legtima. As classes se relacionam entre si e se identificam a partir de diferentes distncias em relao cultura dominante, isto , no contnuo que vai do menos ao mais legtimo. Essa tradio ofereceu uma chave de leitura para a interpretao das preferncias e prticas culturais. H outra tradio que indica de forma pessimista que as novas tecnologias, a televiso e o rdio no primeiro momento, e depois as tecnologias do virtual substituiriam as prticas artsticas e culturais tradicionais, em muitos casos, inclusive, minimizando os contatos pessoais. A avaliao do Programa Cultura Viva permitiu perfazer um caminho metodolgico diferente. Ao invs de posicionar atores em estruturas acopladas de capital econmico e cultural, derivando da distncias em relao cultura legtima em um sistema de homologias estruturais aqueles com maior capital econmico teriam probabilidade maior de agregao de capital cultural, poltico e social, formando a estrutura do capital simblico , apenas se procurou na avaliao descrever, a partir de aproximao emprica aos Pontos de Cultura, o que ali os indivduos estavam dispostos a fazer e as interaes que estavam dispostas a realizar independentemente ou talvez, por impulso mesmo da presena da tecnologia digital como recurso. As tabelas 10 e 11 permitiram descrever o grau de complexidade das atividades dos pontos, ou melhor, mostraram a ponta do iceberg, em si heterogneo e diverso que so os resultados da ao do MinC e das associaes culturais que foram contempladas pelos editais pblicos do Programa Arte Cultura e Cidadania. Dessa maneira, foi possvel reconstruir as prticas efetivas no mbito dos Pontos de Cultura e no as suas distncias em relao a objetos, instituies e prticas que pela sua nobreza, beleza ou tradio imanente os atrairia. Assim, o encontro dos indivduos e das instituies pode ser descrito como algo povoado por prticas heterogneas e no excludentes. Claramente no se trata de negar as desigualdades, mas de uma mudana de perspectiva que permite a construo de outra descrio do mundo cultural, dessa vez elaborando referncias a respeito das diferenas e da diversidade. Tambm no se trata de fazer uma apologia ao digital, mas de fazer constar que sua presena, mesmo problemtica, enriquece e disponibiliza novos meios e recursos para a criao cultural e para a dinamizao de relaes sociais.

Cultura Viva e o Digital

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Ficou evidente que as comunidades de cultura que se organizam em torno dos Pontos de Cultura esto dispostas a saltar de uma linguagem artstica e cultural a outra, inserindo suas prticas em mltiplos registros de tempo e lugares, em uma ntida propenso a exercitar diferentes gneros de produo cultural, sem preconceitos. Da mesma forma, as prticas relacionadas ao digital complementam e complexificam as atividades artsticas relacionadas a dana, teatro, mamulengos, capoeira, maracatu, congada, artesanato, e tantas outras prticas. Alm desses aspectos, deve se lembrar que os praticantes esto dispostos a se engajar em prticas com diferentes intensidades e habilidades, mas tambm encontram nos pontos as possibilidades de uma oferta de atividades muito heterognea.
6 CONSIDERAES FINAIS

O contexto social das cidades brasileiras caracterizado por baixos nveis de engajamento na criao, na produo e no consumo cultural no que se refere s formas tradicionais das artes, pelo carter dominante da televiso e do rdio e pela debilidade das instituies pblicas e privadas orientadas para as artes. No dizer que estas no existem, mas afirmar, embora com certa cautela, que os frequentadores e participantes so em nmero reduzido. No entanto, a incluso digital e mais propriamente, a cultura digital provoca transformaes profundas em padres de comportamento e sociabilidades e tem um potencial imenso de atingir um nmero grande de pessoas, dado o seu preo, que se vai tornando cada vez mais baixo, e as possibilidades de apresentao do mundo das artes em suas diferentes formas, alm de oferecer instrumentos para novas experincias estticas. Nessa situao, os operadores da sociedade civil associaes, grupos artsticos, ONGs etc. encontram nos instrumentos das tecnologias digitais, em especial da internet, fortes apoios para suas atividades e para coordenar suas aes. Entretanto, o desenvolvimento de redes de conexo entre estes atores tanto virtual quanto no virtualmente depende em grande parte de polticas pblicas. O Programa Arte Cultura e Cidadania Cultura Viva ofereceu uma importante mudana na maneira de pensar e tratar a questo do digital e tambm a cultura popular, ao mesmo tempo em que proporcionou e continua a ter papel significativo no fluxo de recursos e na realizao de possibilidades de coordenao de aes entre os atores do mundo da cultura. As estruturas culturais aqui descritas, em especial os Pontos de Cultura, combinam mltiplas atividades, pblicos e interesses culturais em organizaes que atuam com grande abrangncia em termos territoriais, mas de pequena escala em termos de estrutura. Da se pode falar da potncia criada pelo encontro entre

300

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

comunidades virtuais e comunidades de cultura. A internet alarga possibilidades e oferece o acesso a uma multiplicidade de mundos e sistemas de significados completamente diferentes. De fato, o desafio em termos de polticas pblicas organizar aes que ampliem possibilidades e oportunidades, permitindo sociedade civil estabelecer uma rede densa de mediaes e articulaes horizontais, bem ao estilo da cultura digital. De qualquer forma, ainda est aberta a questo de se saber at onde o Estado tem ou est disposto a desenvolver capacidades para enfrentar o desafio de maneira apropriada.

Cultura Viva e o Digital

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REFERNCIAS

BARBOSA, F. A. S.; ARAJO, H. E. Cultura Viva: avaliao do programa arte educao e cidadania. Ipea, 2010. BRASIL. Ministrio da Cultura (MinC). Relatrio parcial do Grupo de Trabalho Cultura Digital do Seminrio Internacional Cultura Viva. Pirenpolis, 2009. BOLAO, C. et al. Economia poltica da internet. Sergipe: UFS, Fundao Ovido Teixeira, 2006. COHN, S.; SAVAZONI, R. Cultura Digital.br. Rio de Janeiro: Azougue Editorial, 2009. DERTOUZOS, M. O que ser: como o novo mundo da informao transforma nossas vidas. So Paulo: Cia das Letras, 1998. FERNANDES, T. Polticas para a cultura digital. In: RUBIM, A. A. C. Polticas Culturais no governo Lula. Salvador: EDUFBA, 2010. HERSCOVICI, A. Redes eletrnicas e acumulao capitalista: elementos de anlise. In: BOLAO, C. et al. Economia poltica da internet. Sergipe: UFS, Fundao Ovido Teixeira, 2006. LVY, P. As tecnologias da inteligncia: o futuro do pensamento na era da informtica. Rio de Janeiro: Editora 34, 1993. ______. Cibercultura. So Paulo: Editora 34, 1999. LVY, P.; LEMOS, A. O fututuro da internet: em direo a uma ciberemocracia planetria. So Paulo: Paulus, 2010. SARLET, I. W. Direitos fundamentais, informtica e comunicao: algumas aproximaes. Porto Alegre: Livraria do advogado, 2007.

CAPTULO 9

ELETRIFICAO RURAL E O PROGRAMA LUZ PARA TODOS: AVALIANDO A PERCEPO DOS BENEFICIRIOS

1 INTRODUO

O setor energtico no Brasil, seja em relao produo de energia, seja em relao sua distribuio, apresenta desigualdades socioespaciais expressivas que espelham e ao mesmo tempo contribuem para agravar as dspares condies socioeconmicas da populao brasileira. O acesso energia, seja em termos da prestao do servio, seja tambm pelo modo como se d esse acesso, apresenta diferenas socioespaciais significativas, sobretudo entre os meios urbano e rural. Ao longo das ltimas dcadas, a sociedade brasileira assistiu a intenso e progressivo processo de urbanizao, no qual a populao que era predominantemente rural aproximadamente 70% da populao estavam concentradas nessa parcela do territrio, na dcada de 1940 , apresenta-se, agora, como predominantemente urbana, com uma concentrao de aproximadamente 84% de residentes nas cidades, conforme dados da tabela 1.
TABELA 1
Populao residente por situao de domicilio Brasil, 1940-2008
Urbano Anos Total 12.880.182 18.782.891 31.303.034 52.084.984 80.436.409 110.990.990 137.956.959 159.094.684 % 31,24 36,16 44,67 55,92 67,59 75,59 81,25 83,75 Total 28.356.133 33.161.506 38.767.423 41.054.053 38.566.297 35.834.485 31.845.211 30.858.111 Rural % 68,76 63,84 55,33 44,08 32,41 24,41 18,75 16,25 Total

1940 1950 1960 1970 1980 1991 2000 2008

41.236.315 51.944.397 70.070.457 93.139.037 119.002.706 146.825.475 169.802.170 189.952.795

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) Censos Demogrficos e estimativa populacional, 2010. Elaborao prpria.

304

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

Com o avano do processo de urbanizao, o Brasil urbano tornou-se foco das principais polticas pblicas de provimento de infraestrutura e de desenvolvimento econmico, o que acentuou as diferenas existentes entre meio urbano e meio rural. Essas disparidades elevaram-se ao longo do tempo, medida que se ampliaram as dificuldades de provimento de servios pblicos e de infraestruturas para as comunidades rurais, j que os custos envolvidos na proviso desses servios tornam relativamente inviveis, do ponto de vista econmico, o atendimento dessas comunidades, devido s baixas densidades demogrficas, ainda que estes sejam investimentos necessrios para a promoo da justia social e para o atendimento equitativo da populao brasileira. Observando as peculiaridades internas rea rural, observa-se que tambm existem diferenas inter-regionais significativas no territrio brasileiro: os municpios situados nas regies Sul e Sudeste apresentam melhores condies socioeconmicas e de infraestrutura que aqueles localizados nas regies Norte e Nordeste do Brasil. Segundo Correia (1992 apud SILVA, BERMMANN) os estados de Santa Catarina e de So Paulo possuam cerca de 81,56% e 60,41% de suas propriedade rurais com eletricidade, enquanto no Par esse ndice era de apenas 0,75%. Essa realidade de certa forma perdurou na dcada passada, ressaltando que conforme dados do Censo 2000, cerca de 2 milhes de domiclios continuavam sem acesso energia eltrica, localizados majoritariamente nas reas rurais. Segundo Silva e Bermann (1999), a disponibilidade energtica na rea rural traz diversos benefcios, entre eles se destacam a melhoria do padro de vida, a diminuio da pobreza, a fixao do homem no campo, a promoo de cidadania e o desenvolvimento das atividades agroindustriais e artesanais no territrio. A possibilidade de incluso social dessa populao ser maior a partir de articulao entre polticas pblicas, j que o provimento por si de energia eltrica no garante melhora da populao. Por outro lado, conforme exposto por esses autores, muitas dessas polticas no chegam s comunidades rurais em razo da ausncia da eletrificao, o que acaba por gerar crculo vicioso e no virtuoso de desenvolvimento, ampliando as desigualdades sociais e regionais no territrio. O grfico 1 apresenta a evoluo do acesso energia eltrica para os domiclios das zonas urbanas e rurais no perodo 1992-2008, com base em dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD). Os dados mostram uma relativa universalizao no acesso energia eltrica no meio urbano e a concentrao dos dficits absolutos e relativos desse tipo de servio nas reas rurais. O relativo atraso nos indicadores de incluso eltrica na zona rural s comea a ser revertido a partir de 2004, quando passam a melhorar significamente os indicadores de eletrificao rural.

Eletrificao Rural e o Programa Luz Para Todos...

305

GRFICO 1
120,0 97,5 100,0

Acesso energia eltrica por situao censitria urbana ou rural 1992-2008

99,4

99,8

80,0 80,2 60,0 54,3

91,7

40,0

20,0

0,0 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Rural Urbano

Fonte: PNAD 1992-2008/IBGE. Elaborao prpria. Obs: Apenas a partir de 2004 que a PNAD passa a incorporar os domiclios da zona rural da regio Norte.

Dado o quadro de dficit regional e as diferenas de acesso entre as reas urbanas e rurais que perduravam no comeo da atual dcada, em 2003, foi assinado o Decreto no 4.873, que instituiu o Programa Nacional de Universalizao do Acesso e Uso da Energia Eltrica, popularmente conhecido como o programa Luz para Todos (LpT). O objetivo geral deste programa a universalizao do acesso energia eltrica em comunidades que vivem afastadas dos centros urbanos, promovendo, assim, seu desenvolvimento social e econmico, alm de propiciar a incluso desse contingente aos indicadores de incluso energtica. Tendo em vista a distribuio irregular da disponibilidade de energia eltrica no pas, o LpT concentraria seus investimentos nas regies Norte e Nordeste, onde se concentram o dficit da oferta de energia eltrica no meio rural do pas. Considerando a implementao do programa e a diretriz de universalizao do acesso ao uso de energia eltrica, uma parceria estabelecida entre o Ipea e o Departamento de Polticas de Universalizao de Energia (DPUE) da Secretaria de Energia Eltrica (SEE) do Ministrio de Minas e Energia (MME), permitiu que se fizesse avaliao da percepo dos resultados obtidos pelo LpT junto aos beneficirios do programa. Este captulo tratar do mecanismo de avaliao da percepo dos resultados obtidos com a implementao das aes e dos projetos do programa

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

Luz para Todos, a partir de trabalho de campo junto s comunidades beneficiadas, apresentando a metodologia desenvolvida e os resultados decorrentes da sua aplicao, configurando contribuio para o debate acerca da importncia da extenso da infraestrutura s regies perifricas do territrio brasileiro. Uma cpia do questionrio aplicado junto aos beneficirios do LpT pode ser encontrado no anexo 1.
2 CARACTERIZAO GERAL DO PROGRAMA E METODOLOGIA DE AVALIAO DO LUZ PARA TODOS JUNTO S COMUNIDADES BENEFICIADAS

O programa Luz para Todos foi lanado pelo governo federal em 2003, com a meta de fornecer energia eltrica para uma populao de 10 milhes de pessoas que habitam a zona rural at 2008. Essa meta veio a ser cumprida em maio de 2009, com a realizao de 2 milhes de ligaes domiciliares. O programa coordenado pelo MME, operacionalizado pela Eletrobrs, com coordenao regional pelas suas empresas controladas (BRASIL, 2009). Foram previstos, inicialmente, investimentos da ordem de R$ 20 bilhes, sendo R$ 14 bilhes de recursos federais, destes R$ 9,7 bilhes foram contratados e R$ 6,9 bilhes liberados pelo governo federal. At maro de 2010 o LpT beneficiou com a ligao gratuita de energia eltrica mais de 11,4 milhes de pessoas. De acordo com o estabelecido no Art. 5o do Decreto no 4.873/2003, o Luz para Todos dever priorizar: os municpios com cobertura eltrica abaixo de 85% em 2000; as populaes atingidas por barragens; o uso produtivo da energia eltrica e o fomento ao desenvolvimento local integrado e agricultura familiar; a eletrificao de escolas pblicas, postos de sade, poos de abastecimento de gua e assentamentos rurais. O MME tomou iniciativas para a construo de indicadores e para a elaborao de metodologias de coleta de dados e informaes capazes de permitir a avaliao ex post da implantao do programa, destinado a propiciar, at 2010, o atendimento em energia eltrica parcela da populao do meio rural brasileiro que ainda no possui acesso a esse servio pblico Decreto no 4.873/2003, Art. 1o, redao dada pelo Decreto no 6442/2008. Essa iniciativa de desenvolvimento de um sistema de indicadores tem como objetivo qualificar os impactos e os efeitos provocados pela chegada da energia nas comunidades atendidas pelo LpT, cuja construo est estruturada na definio dos indicadores, na definio da amostra para posterior realizao de levantamentos e na avaliao das informaes coletadas pelo questionrio junto s comunidades beneficiadas. A anlise dos dados obtidos avaliou a situao da incluso da sociedade no setor energtico, observando se acarretou ou no melhoria de qualidade de vida representada pela melhoria do bem-estar por meio de lazer, de conforto etc., e tambm da dinmica na economia regional, representada pelo indicativo de aquisio de eletrodomsticos, melhoria no padro de rendimento familiar etc.

Eletrificao Rural e o Programa Luz Para Todos...

307

2.1 Aspectos metodolgicos da pesquisa

A pesquisa foi estruturada a partir da aplicao de questionrio desenvolvido com o objetivo de levantar informaes acerca da satisfao da populao atendida pelo LpT a partir de uma srie de variveis representativas.
2.1.1 Definio da amostra

Para essa atividade foi realizado um processo de amostragem adequado ao tipo de dado e ao instrumento de anlise, de forma que foi assegurada a confiabilidade e a comparabilidade dos dados. A construo da amostra envolveu vrias etapas, igualmente importantes, em um contexto geogrfico nacional, com destaque para a identificao da populao-alvo1 da pesquisa as pessoas que receberam energia eltrica em casa advinda do LpT, estando classificados em: i) convencionais; ii) quilombolas; iii) assentamentos rurais; e iv) indgenas. O objetivo geral na extrao de uma amostra obter representao honesta da populao que conduza a estimativa das caractersticas da populao com boa preciso. Dessa forma, o mtodo de amostragem escolhido para a pesquisa do programa foi o de amostragem no aleatria, largamente utilizado em pesquisas de satisfao por possibilitar estudo mais rpido, do tipo intencional, composto basicamente por elementos da populao selecionados intencionalmente, pois se considera que estes elementos possuem caractersticas tpicas ou representativas da populao, como o caso da escolha das localidades representativas em que foram realizadas as ligaes de pontos de energia. A dimenso da amostra foi definida observando que um aumento da dimenso da amostra conduziria a aumento da preciso de y como estimador de Y, sendo y o nmero adequado de questionrios. Uma amostra demasiado grande implica em desperdcio de esforo; uma amostra demasiado pequena produziria estimao de preciso inadequada. O ideal seria estabelecer a preciso desejada, e escolher a dimenso da amostra de acordo com esta restrio (HOFFMANN, 2006). O resultado do espao amostral as amostras para todos os estados da Federao de acordo com a categoria de beneficirios do programa segue na tabela 2.

1 A populao-alvo, resumindo, constituda por todas as pessoas sobre as quais se deseja obter determinado conjunto de informaes.

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

TABELA 2

Categorias beneficiadas com ligaes realizadas pelo programa Luz para Todos em 2004-2005 e amostra por categoria de beneficirio
Quilombolas Estados Ligaes RS SC PR SP RJ ES MG AL BA CE MA PB PE PI RN SE AC AM AP PA RO RR DF TO GO MS MT Total 106 46 23 78 36 86 26 28 937 0 2.158 0 142 70 0 11 0 0 0 814 0 0 0 0 188 74 0 4.823 Amostra 0 0 0 0 0 0 0 0 20 0 10 0 0 10 0 0 0 0 0 31 0 0 0 0 0 0 0 71 Ligaes Amostra 1.223 0 0 130 0 95 0 0 204 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 52 0 0 46 315 92 2.157 19 0 10 0 11 0 0 0 70 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 110 Ligaes 249 138 797 3.026 31 621 2.347 491 5.026 119 4.231 1.084 1.953 7.135 1.042 1.129 3.994 1.642 0 1.655 120 232 0 2.685 3.074 5.138 2.055 50.014 Amostra 0 0 9 50 0 1 40 1 111 0 121 22 75 58 0 0 25 2 0 31 0 0 0 90 106 59 50 851 Ligaes 13.850 11.950 12.749 17.927 5.447 11.525 50.718 16.842 57.658 29.745 35.221 12.965 28.279 1.513 10.286 12.646 2.538 7.105 0 20.844 1.533 332 0 5.728 6.341 4.879 15.857 394.478 Amostra 77 169 127 235 93 205 925 260 878 428 392 155 333 79 150 200 77 10 0 262 30 0 0 29 66 47 200 5.427 Ligaes 15.428 12.143 13.569 21.161 5.514 12.327 53.091 17.361 63.825 29.864 41.610 14.049 30.374 5.934 11.328 13.786 6.532 8.747 0 23.313 1.653 616 0 8.413 9.649 10.406 18.004 448.697 Amostra 96 169 146 285 104 205 965 260 1079 428 523 177 408 147 150 200 102 12 0 302 30 0 0 119 172 106 250 6.435 Indgenas Assentamentos rurais Convencionais Total

Fonte: MME. Elaborao prpria.

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309

2.1.2 Realizao da pesquisa de campo

Aps a definio da amostra, foi realizada pesquisa de campo em 2006, com durao de trs meses, para a aplicao do questionrio. Foram realizadas 6.435 entrevistas em 24 unidades da federao, englobando total de 485 municpios. Conforme anlise detalhada dos dados, observa-se que o foco do trabalho para avaliao dos benefcios gerados pelo LpT em 2006 foram comunidades situadas na zona rural beneficiadas com ligaes domiciliares de energia eltrica em 2004 e 2005. Em razo da amostra definida, foram inquiridos a respeito dos benefcios advindos do LpT 84,3% da populao classificada como convencionais, 13,3% da classificada como assentamentos rurais, 1,7% de comunidades indgenas e 0,7% de quilombolas, totalizando 6.435 famlias respondentes do questionrio (grfico 2).
GRFICO 2
(Em %)
84,3

Comunidades entrevistadas

13,3 0,7 Quilombola 1,7 Indgenas Assentamentos Convencionais

Fonte: Pesquisa de campo.

O grfico 3 apresenta a distribuio da aplicao dos questionrios segundo a unidade da Federao correspondente. Deste, destaque para o estado da Bahia com 16,5% das entrevistas realizadas nas categorias beneficiadas, justificado em razo do maior nmero de ligaes feitas, totalizando 63.825 de ligaes realizadas somente neste estado, onde foram aplicados 1.079 questionrios. Como o estado de Roraima possui nmero relativamente baixo no total de ligaes realizadas, optou-se por no o inserir na composio amostral para a realizao de entrevistas, pois, estatisticamente, este poderia ser excludo da amostra sem alterar, contudo, os impactos dos benefcios do LpT, ao passo que sua incluso na amostra acarretaria inmeros problemas de logstica, devido s dificuldades de locomoo na regio Amaznica. J o estado do Amap e o Distrito Federal no foram computados na amostra por no haverem sido realizadas ligaes.

310

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

GRFICO 3
(Em %)

Estados onde houve as entrevistas


16,5

14,7

0,5 RO

1,5

1,6

1,6

1,6

1,8

1,8

2,2

2,2

2,3

2,6

2,6

2,7

3,1

3,1

3,8

4,0

4,4

4,6

6,2

6,5

8,0

RS

AC

RJ

MS

TO

AM

PR

PI

RN

SC

GO

PB

SE

ES

MT

AL

SP

PA

PE

CE

MA

MG

BA

Unidade da Federao

Fonte: Pesquisa de campo.

3 RESULTADOS OBTIDOS NA PESQUISA DE AVALIAO DO LUZ PARA TODOS JUNTO AOS BENEFICIRIOS

O LpT apresenta elevado grau de satisfao das comunidades pesquisadas, em que cerca de 96,7% dos respondentes indicaram que se encontram satisfeitos com a implantao do programa.
GRFICO 4
Grau de satisfao dos entrevistados com o LpT

Fonte: Pesquisa de campo.

Observa-se pelo grfico 5, que apenas 23,5% dos respondentes admitiram ter ligaes clandestinas antes do LpT. Em contrapartida, 70,9% das moradias no possuam nenhum tipo de acesso energia eltrica. Esta pergunta nos permite ter um panorama mais amplo sobre o quanto o LpT permitiu a reduo da excluso eltrica na zona rural do Brasil.

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311

GRFICO 5
(Em %)

Possua gambiarra antes do LpT?

% Fonte: Pesquisa de campo.

Entre todo o universo amostral, 77,7% dos domiclios so chefiados por homens enquanto em 22,3% dos domiclios os chefes eram do sexo feminino. Entre os chefes de famlia, 44,8% destes so de cor parda, enquanto 37,5% so brancos, 1,9% indgenas e apenas 0,6% da cor amarela (grficos 6 e 7).
GRFICO 6
(Em %)

Sexo do chefe da famlia

Fonte: Pesquisa de campo.

312

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

GRFICO 7
(Em %)

Cor do chefe da famlia

Fonte: Pesquisa de campo.

Segundo o perfil social dos beneficiados do LpT observa-se que a idade mdia do chefe da famlia de 45 anos e seis meses. O domiclio possui em mdia quatro pessoas e, em mdia, 0,22 pessoas mudaram-se para esta casa depois da chegada da energia eltrica decorrente do LpT. Permite-se descrever, por meio da anlise dos dados de campo, o nmero de pessoas que trabalham, inclusive na residncia. Conta-se com mdia de 0,17 crianas trabalhando contra 1,07 mulheres e 1,32 homens (grfico 8). Aps o LpT, observa-se que h 0,24 mulheres e 0,31 homens (grfico 9) que passaram a trabalhar em atividades que utilizam energia eltrica, e em menor nmero as crianas (0,03).
GRFICO 8
Nmero de pessoas que trabalham, inclusive na residncia

Fonte: Pesquisa de campo.

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313

GRFICO 9

Nmero de pessoas que comearam a trabalhar com atividades que dependem de energia depois do LpT

Fonte: Pesquisa de campo.

Um ganho decorrente do LpT a possibilidade de retorno aos estudos, seja em razo da reduo da carga de trabalho ou da disponibilidade de ensino noturno em razo da existncia de energia eltrica. Dessa forma, destaca-se que em mdia de 0,12 mulheres voltaram a estudar, 0,13 do sexo masculino, enquanto 0,19 crianas, pois afortunadamente puderam ou no caso das crianas simplesmente voltar seus esforos aos estudos (grfico 10).
GRFICO 10
Quantas pessoas voltaram a estudar aps o LpT

Fonte: Pesquisa de campo.

Muitos so os benefcios da gerao de energia eltrica, contudo, necessrio distinguir acesso ao servio e a qualidade com que este prestado. Dessa forma, foi questionado aos beneficirios do LpT sobre a ocorrncia da falta de

314

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

energia e a queima de eletrodomsticos nas suas residncias. Nesse sentido, em 24,7% dos domiclios nunca faltou energia eltrica, e 60% das famlias afirmaram que esta costuma faltar menos de cinco vezes ao ms e que 88,6% dos aparelhos eletroeletrnicos nunca queimaram por causa de baixa tenso energtica.
GRFICO 11
(Em %)

Quantas vezes por ms costuma faltar energia?

Fonte: Pesquisa de campo.

GRFICO 12
(Em %)

Algum eletrodomstico j queimou por causa de energia fraca?

Fonte: Pesquisa de campo.

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315

Um aspecto interessante relativo ao efeito da energia eltrica na evaso do campo foi captado na pesquisa, na qual 23,4% da populao pesquisada afirmaram que iriam embora de suas comunidades caso no houvesse energia eltrica (grfico 13). Extrapolando para o universo, essa informao representa que total de 1.012.670 pessoas pode permanecer em suas cidades de origem simplesmente em razo da existncia de energia eltrica. Na percepo dos entrevistados a eletricidade vital para promoo de melhorias na oportunidade de trabalho, estudo, sade e bem-estar da famlia, contribuindo para a fixao do homem no campo.
GRFICO 13
(Em %)

Caso no houvesse luz, algum da famlia iria embora?

Fonte: Pesquisa de campo.

A partir da percepo dos entrevistados observou-se um indicativo de avanos na melhoria de vida das comunidades da zona rural brasileira a partir da implantao do LpT. sabido, no entanto, que o programa em tela por si no garante o desenvolvimento, devendo este estar integrado a outras polticas de governo de forma a permitir evoluo mais constante e slida do desenvolvimento rural. Dessa forma, 64,1% dos entrevistados ressaltaram que aps o LpT houve melhora nas oportunidades de trabalho, enquanto 31,9% indicaram que no houve alteraes nesse quesito. O segundo nmero revela uma lacuna e, por conseguinte um potencial para o desenvolvimento de polticas de emprego e o desenvolvimento local atrelados ao LpT, pois parcela significativa dos beneficirios no teve percepo de melhora nas suas condies de trabalho.

316

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

GRFICO 14
(Em %)

Percepo do efeito do LpT sobre oportunidades de trabalho

Fonte: Pesquisa de campo.

A mesma observao do pargrafo anterior vale para o efeito do LpT sobre as oportunidades de estudo, em que 67,5% dos entrevistados indicaram ter tido melhora nas oportunidades de estudo enquanto apenas 0,7% afirmaram ter piorado. No entanto, 28,9% dos respondentes indicaram no haver tido alteraes, fato que deve ser avaliado sob a tica da poltica educacional nas reas rurais.
GRFICO 15
(Em %)

Percepo do efeito do LpT sobre oportunidades de estudo

Fonte: Pesquisa de campo.

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317

Com relao percepo da melhora nas condies de sade na famlia com a implementao do programa LpT, 72,6% das pessoas afirmaram haver melhorias nesse item, enquanto apenas 0,9% afirmaram ter piorado suas condies de sade e 25% indicaram no ter ocorrido alterao. No entanto, a chegada da energia eltrica gera impactos no meio silvestre que devem ser avaliados, j que a luminosidade proveniente do uso de lmpadas pode atrair insetos vetores de doenas.2
GRFICO 16
(Em %)

Percepo do efeito do LpT sobre a melhoria na sade da famlia

Fonte: Pesquisa de campo.

Com relao aos efeitos do programa sobre a conservao dos alimentos, 73,1% dos respondentes indicaram haver melhoras na conservao dos seus alimentos, 0,7% afirmaram ter piorado e 24,9% indicaram no ter havido modificao dessa condio. Nesse caso, a melhoria no efeito direto da energia, mas da ampliao do consumo, com a aquisio de equipamentos de conservao, como por exemplo, refrigerador e freezer.3

2. Para maiores informaes sobre o assunto, ver Barghini (2008). 3. Segundo pesquisa realizada pelo MME, cerca de 73,3% dos domiclios pesquisados adquiriram geladeiras e 16% freezers depois da ligao energia eltrica, o que representa indicativo de movimentao econmica e da melhora das condies de conservao alimentar (BRASIL, 2009)

318

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

GRFICO 17
(Em %)

Percepo do efeito do LpT sobre a conservao dos alimentos

Fonte: Pesquisa de campo.

A anlise dos dados de campo tambm est focada nos aspectos da dinmica da economia a partir da avaliao do grau de satisfao alcanado pelas comunidades rurais em relao aos novos equipamentos adquiridos aps o LpT e da mensurao dos custos e no dos benefcios monetrios auferidos pela populao-alvo do programa. Ressalta-se que no s as famlias se beneficiam com o Luz para Todos, pois o programa permite aumento da demanda por bens de consumo durveis, movimentando o comrcio local, permitindo incremento de renda, de emprego e de desenvolvimento econmico regional. O nmero de equipamentos eltricos antes do LpT era praticamente inexistente nas comunidades em anlise. Aps o programa, percebe-se que houve movimento para aquisio de eletrodomsticos, como televisores, geladeiras, ventiladores, aparelhos de som/rdio, freezer, liquidificadores entre outros. Por exemplo, aps o LpT o percentual de novos televisores adquiridos 26,3% e 17,8% para televisores usados o que de certa forma movimenta o comrcio .

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319

GRFICO 18
(Em %)

Televisores aps o LpT

Fonte: Pesquisa de campo.

De acordo com os respondentes, 23,6% indicaram que houve aumento na renda mdia mensal (grfico 19), sendo que para 67,7% dos entrevistados no perceberam nenhuma mudana relativa a esse critrio. Esse fato relativamente preocupante, j que concomitante disponibilidade energtica ocorreu aumento do consumo desatrelado do aumento de renda, que leva no curto prazo a maior endividamento familiar, ampliando a restrio oramentria da maioria das famlias.
GRFICO 19
(Em %)

Renda mdia mensal aps o LpT

Fonte: Pesquisa de campo.

320

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

Com relao ao nvel de conhecimento sobre a atribuio de execuo do programa, 70,6% das famlias tem plena conscincia de que a execuo e a concepo do LpT de responsabilidade do governo federal.
GRFICO 20
(Em %)

De quem o LpT?

Fonte: Pesquisa de campo.

A mensurao dos custos/benefcios monetrios auferidos pela populao-alvo do LpT foi realizada segundo o ponto de vista da evoluo das estruturas monetrias, focadas no questionrio de pesquisa, a fim de proporcionar avaliao crtica do programa pblico em anlise sob a tica de percepo da populao beneficiria. Dessa forma, foi perguntado aos respondentes do questionrio de pesquisa o valor mdio gasto com equipamentos para produo antes e depois do LpT. Observa-se aumento do valor gasto com bombas dgua, passando de aproximadamente R$ 3,01 para R$ 16,77 depois do LpT , aumento de 57% em mdia. Com relao a motores ocorreu reduo de 16,37%, pois antes do LpT o valor mdio gasto era de R$ 20,46 enquanto aps o LpT o gasto passou para R$ 17,11. Com outros equipamentos destinados produo houve elevao dos gastos, passando de R$ 24,44 para R$ 27,65, aumento de 13,13%.

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321

GRFICO 21

Valor mensal mdio gasto em R$ com equipamentos para produo

Fonte: Pesquisa de campo.

A incluso eltrica promovida pelo LpT pode ter provocado aumento na demanda por esses equipamentos, podendo causar elevao dos preos destes bens de consumo. Em razo do aumento de renda de parte da comunidade atendida esse evento no deve impactar negativamente nas famlias, resultando em efeito contrrio, pois o programa proporcionou a condio necessria para a compra desses equipamentos de produo, gerando melhora relativa na qualidade de vida e na gerao de renda. Com a finalidade de indicar a economia promovida pelo LpT em relao a outras fontes de energia utilizadas pela comunidade, o grfico 22 apresenta os valores dessa economia percebida pelas famlias. Comparando os valores mdios gastos mensalmente antes e depois do programa com outras fontes de energia, verificou-se que houve reduo nos gastos com outras fontes de energia alternativa.
GRFICO 22
Valor mensal mdio gasto em R$ com fontes de energia

Fonte: Pesquisa de campo.

322

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

Existe uma diferena no valor mdio mensal entre os estratos analisados na pesquisa. Observa-se que os indgenas gastavam em mdia de R$ 11,77 com outras fontes de energia antes do LpT, os convencionais R$ 31,52, e as famlias de assentados e quilombolas gastavam R$ 44,01 e R$ 40,19, respectivamente, com outras fontes de energia antes do LpT. Desta forma, perfaz um valor mdio de R$ 31,87 gastos com energia antes do programa.
GRFICO 23
Valor em R$ gasto na ltima conta de luz

Fonte: Pesquisa de campo.

Se por um lado h uma reduo dos custos com outras fontes de energia alternativa, h um aumento dos gastos com a energia eltrica recebida nas residncias das famlias. Apesar de haver transferncia de valores, ou seja, a economia com outras fontes de energia compensada pelo gasto na conta de luz, o que praticamente iguala aos valores gastos antes do LpT. Por exemplo, aps o programa as famlias de quilombolas gastaram em mdia de R$ 13,90, seguidos pelas famlias indgenas com gasto de R$ 14,44, os convencionais em mdia de R$ 18,53 e as famlias de assentamentos por volta de R$ 20,18. A diferena bsica, o que consiste no ganho real do programa o fato das famlias beneficiadas poderem contar com fonte de energia permanente e de qualidade com custo mdio mensal aproximado de R$ 18,58.
GRFICO 24
Valor total em R$ gasto antes do LpT com outras fontes de energia
44,01 31,52 11,77 40,19 33,37

Fonte: Pesquisa de campo.

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323

Em relao ao valor total gasto com outras fontes de energia aps a implementao do programa, observa-se reduo mdia em relao aos gastos com todas as fontes de energia alternativa quando comparado a situao antes do LpT, visto que as famlias passaram a gastar menos com tais fontes de energia alternativa, aps consumirem mais energia eltrica.
GRFICO 25
Valor total em R$ gasto depois do LpT com outras fontes de energia

20,85 12,50

17,02

13,43

0,02
Indgenas Convencionais Assentamentos Quilombola TOTAL MDIO

Mdia
Fonte: Pesquisa de campo.

Assim as famlias indgenas consumiram em mdia R$ 0,02 com outras fontes de energia, as convencionais gastavam em mdia R$ 12,50, enquanto os classificados como assentados e quilombolas passaram a gastar R$ 20,85 e R$ 17,02, respectivamente. Em suma, o valor mdio gasto por cada uma das famlias com outras fontes de energia depois do LpT foi de R$ 13,43. Conclui-se que houve economia relativa em relao aos gastos com outras fontes de energia aps o LpT por parte das famlias beneficiadas. Aps a incluso energtica, as famlias indgenas deixaram de gastar em mdia R$ 11,75 com outras fontes de energia, j as classificadas como convencionais R$ 19,02, enquanto os quilombolas e assentados deixaram de despender R$ 23,17 aps o LpT. Dessa forma, em mdia cada famlia beneficiada deixou de gastar em mdia R$ 19,94 com outras fontes de energia.

324

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

GRFICO 26

Economia em R$ com outras fontes de energia depois do LpT R$ 16.242.386,22 -11,75 -19,02 Indgenas Convencionais -23,17 -23,17 -19,94

Quilombola Mdia

Assentamentos TOTAL MDIO

Fonte: Pesquisa de campo.

O total gasto com todas as fontes de energia aps o LpT obtido a partir da soma do valor gasto na ltima conta de luz com o valor total gasto aps o programa com outras fontes de energia. Desta forma, parte da economia realizada pelas famlias com outras fontes de energia redistribuda para os novos gastos com energia eltrica. Isso posto, as famlias indgenas gastam em mdia de R$ 14,46 com todas as fontes de energia aps a implantao do LpT; as famlias convencionais gastam R$ 31,03, os quilombolas gastam em torno de R$ 30,92 enquanto as famlias de assentados gastam em mdia de R$ 41,02.
GRFICO 27
Gasto total com todas as fontes de energia depois do LpT 31,03 14,46 30,92 41,02 32,02

Indgenas

Convencionais

Quilombola Mdia

Assentamentos TOTAL MDIO

Fonte: Pesquisa de campo.

Pode-se determinar valor total mdio de R$ 32,02 gasto por cada uma das famlias entrevistadas com todas as fontes de energia relacionadas nesse documento, como baterias, querosene, velas, pilhas, gasolina, diesel, lenha, gs, energia eltrica promovida pelo LpT e outras fontes de energia alternativa que as famlias entrevistadas responderam utilizar em suas residncias aps a implantao do programa LpT. Para que se determine o custo total/benefcio total do LpT, basta se obter o saldo total entre o valor gasto com todas as fontes de energia depois do programa e o valor

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325

total gasto com todas as fontes de energia alternativa antes do LpT. Essa diferena, como pode ser observada na tabela 3, e consiste no ganho financeiro marginal do programa para seus usurios depois da incluso energtica. possvel que as famlias indgenas sejam as nicas que tiveram aumento mdio dos gastos a partir da poltica de incluso energtica. Entretanto, as famlias convencionais obtiveram economia mdia de R$ 0,49, enquanto as famlias de assentamentos rurais economizaram em mdia R$ 2,98 aps a incluso energtica, ao passo que a economia para as famlias de quilombolas foi de R$ 9,27. Dessa forma, a economia mdia nos gastos com energia aps o programa Luz para Todos, para as famlias beneficiadas foi de R$ 1,36.
TABELA 3
Estratos Quilombolas Assentados Indgenas Convencionais Mdia

Total dos gastos com energia do LpT


Gasto energia pr-LpT 40,19 44,01 11,77 31,52 33,37 Gasto energia eltrica ps- LpT 13,9 20,18 14,44 18,53 18,58 Gasto outras fontes de energia ps-LpT 17,02 20,85 0,02 12,5 13,43 Total psLpT 30,92 41,03 14,46 31,03 32,01 Ganho marginal do LpT 9,27 2,98 -2,69 0,49 1,36

Extrapolando o ganho financeiro marginal do LpT para todas as famlias pesquisadas resulta que, para todas as famlias indgenas h aumento das despesas relativas energia em mdia de R$ 915,39. Por outro lado, as famlias convencionais tiveram economia em torno de R$ 383.388,13, as famlias de assentados obtiveram economia mdia de R$ 81.123,94 enquanto as famlias de quilombolas obtiveram economia mdia de R$ 1.759,17. Dessa forma, a economia mdia total das famlias em decorrncia do programa foi de R$ 465.355,86.
GRFICO 28
915,39 Custo total em R$ do LpT para as famlias depois da incluso energtica global - 383.388,13 - 1.759,17 - 465.355,86

- 81.123,94

Indgenas

Convencionais

Quilombola Mdia

Assentamentos TOTAL MDIO

Fonte: Pesquisa de campo.

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

Finalmente, a partir das mdias estaduais, pode-se fazer a mesma estrutura de valores anteriormente citados referente aos custos totais do LpT s famlias depois da incluso energtica nos estados da Federao em que houve realizao de entrevistas. Na regio Norte, no estado do Par, percebe-se elevao do gasto marginal com energia em R$ 29.762,52 para todas as comunidades questionadas. Para os demais ocorreu economia marginal; no Acre o valor correspondente de R$ 201.915,47, seguido pelo estado do Amazonas com valor mdio de R$ 47.847,36, do estado de Rondnia com R$ 42.852,85 e o estado do Tocantins com economia marginal mdia de R$ 39.341,29. Ressalta-se em razo da no incluso na amostragem inicial, os estados de Roraima e do Amap no foram selecionados nem includos nessa anlise.
GRFICO 29
Custo total mdio em R$ do LpT s famlias depois da incluso enrgica nos estados da regio Norte
-R$ 39.341,29

-R$ 42.852,85

R$ 29.762,52 -R$ 201.915,47

-R$ 47.847,36

AC

AM

PA

RO

TO

Fonte: Pesquisa de campo.

J na regio Nordeste o estado do Maranho apresenta incremento nos gastos familiares de energia de R$ 1.078.867,25, seguido pelo estado de Sergipe com R$ 342.183,39 e o estado do Cear com R$ 107.119,86. Entretanto, alguns estados dessa regio apresentaram economia nesse quesito, como o estado de Pernambuco na ordem de R$ 241.502,95, seguido pelo estado da Bahia que economizou em mdia R$ 180.655,77, e o estado da

Eletrificao Rural e o Programa Luz Para Todos...

327

Paraba com economia em mdia R$ 104.718,54. Em menor escala observase o estado do Piau com economia mdia de R$ 76.506,90 e o Rio Grande do Norte com R$ 60.721,11 de economia mdia. Um caso peculiar o do estado de Alagoas que obteve economia de aproximadamente R$ 141.923,17. Contudo neste estado no foi possvel observar o valor pago pelas famlias na ltima conta de luz, o que certamente levou a superestimar tal economia.
GRFICO 30
Custo total mdio em R$ do LpT s famlias depois da incluso energtica nos estados da regio Nordeste
-R$ 141.923,17 -R$ 180.655,77 R$ 107.119,86 R$ 342.183,39

-R$ 60.721,11 -R$ 76.506,90

-R$ 241.502,95

-R$ 104.718,54

R$ 1.078.867,25

BA

CE

MA

PB

PE

PI

RN

SE

AL

Fonte: Pesquisa de campo.

Na regio Sudeste, o estado de So Paulo apresentou elevao do gasto mdio familiar em torno de R$ 979.491,14, seguidos pelo estado do Esprito Santo com mdia de R$ 830.472,90 e o estado do Rio de Janeiro com R$ 181.500,51. Apenas no estado de Minas Gerais foi possvel observar economia mdia de R$ 1.132.171,19 para as famlias mineiras.

328

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

GRFICO 31

Custo total mdio em R$ do LpT s famlias depois da incluso energtica nos estados da regio Sudeste

R$ 830.472,90 R$ 979.491,14

R$ 181.500,50882 -R$ 1.132.171,19

ES

MG

RJ

SP

Fonte: Pesquisa de campo.

Em relao regio Centro-Oeste, observa que no estado de Gois houve incremento do valor gasto mensal em energia de R$ 7.696,10 para as famlias beneficiadas pelo programa LpT, seguidos do estado do Mato Grosso do Sul com R$ 744,72. Apenas o estado do Mato Grosso obteve economia mdia de R$ 243.688,52. Na regio Centro-Oeste, tambm no se considerou o Distrito Federal, devido determinao do espao amostral, conforme explicitado anteriormente.
GRFICO 32
Custo total mdio em R$ do LpT s famlias depois da incluso energtica nos estados da regio Centro-Oeste
R$ 7.696,10 R$ 744,72

-R$ 243.688,52 GO MS MT

Fonte: Pesquisa de campo.

Eletrificao Rural e o Programa Luz Para Todos...

329

Por fim a regio Sul, na qual o estado de Santa Catarina obteve economia mdia de R$ 53.696,70 e o estado do Paran com economia de R$ 669.728,48. Apenas no estado do Rio Grande do Sul houve elevao dos gastos com energia, totalizando R$ 294.255,96.
GRFICO 33
Custo total mdio em R$ do LpT s famlias depois da incluso energtica nos estados da regio Sul
-R$ 53.696,70

R$ 294.255,96

-R$ 669.728,48

PR Fonte: Pesquisa de campo.

RS

SC

Enfim, no existe um padro em relao ao ganho financeiro marginal das famlias do ponto de vista regional. Conforme as caractersticas sociais e a infraestrutura de cada estado varia o resultado financeiro do programa para as famlias, segundo sua percepo. No entanto, destaca-se que a anlise objetiva do programa no se deve ater a esse resultado, mas sim no conjunto de benefcios sociais advindos do acesso energia eltrica.
4 CONSIDERAES FINAIS

Por meio da anlise dos resultados obtidos com a implantao universal do acesso energia eltrica do LpT do governo federal em conjunto com o Ministrio de Minas e Energia, verificou-se que foi propiciado a incluso de famlias ao acesso energia eltrica, promovendo o desenvolvimento social e econmico das comunidades pesquisadas beneficirias do programas, que vivem afastadas dos centros urbanos. Conclui-se, com base na anlise feita a partir dos resultados derivados da pesquisa de campo feita junto a amostra de famlias beneficirias do programa,

330

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

que at o fim de 2006, ano base desta pesquisa, o programa Luz para Todos conseguiu incluir no acesso energia eltrica as comunidades que vivem afastadas dos centros urbanos, promovendo o desenvolvimento social e econmico de quilombolas, indgenas, assentados rurais e domiclios convencionais. O grau de satisfao da populao atendida pelo LpT foi elevado, identificando-se melhora na qualidade de vida em todas as comunidades entrevistadas. Nesse sentido, o programa tem potencial para dinamizar a economia regional e promete, a longo prazo, aumentar os nveis e a qualidade da educao entre crianas e adultos em razo da possibilidade de incluso escolar possibilitada pela eletrificao nas escolas. Foi observada, indiretamente, a melhora na dinmica comercial local. Novos produtos eletrnicos, eletrodomsticos, ferramentas para produo, eletroportteis etc. tornaram-se objeto de consumo por parte dessa populao, sendo cada vez mais comercializados na zona rural brasileira. Sendo assim, acontece um desencadeamento no processo de desenvolvimento econmico nesse recorte territorial, com forte estmulo ao comrcio local. O LpT tambm acarretou reduo dos valores gastos com outras fontes de energia, que deve ser analisado no isoladamente, mas integrados com os novos gastos resultantes do acesso energia eltrica. Ao se deduzir os valores totais pagos por todas as fontes de energia, inclusive eltrica, em relao ao que se pagava com outras fontes de energia antes do Luz para Todos, possvel observar o ganho financeiro marginal derivado do programa para as famlias favorecidas. Nesse sentido, para a grande maioria das famlias beneficiadas pelo Programa de Eletrificao Rural h economia em termos de valores despendidos com energia, com exceo dos indgenas, que tiveram elevao do comprometimento da renda com o gasto de energia. Onde havia desigualdade no acesso eletricidade, hoje possvel perceber melhora na qualidade de vida das pessoas, pois a eletrificao rural possibilitou o acesso a bens durveis e a servios que dependiam da existncia da energia eltrica para seu funcionamento. Assim, o acesso em tempo real informao, por exemplo, no mais vantagem exclusiva dos centros urbanos e milhares de pessoas beneficiadas pelo LpT deixaram de ser excludas social e economicamente. A partir da presente anlise desta poltica pblica conclui-se que o programa do governo federal Luz para Todos deve continuar com a ao de levar energia eltrica s regies mais distantes deste pas. No entanto, aconselhvel que avaliaes deste tipo, sejam empreendidas periodicamente para uma avaliao contnua deste. Percebe-se elevado grau de satisfao com o programa por parte da populao beneficiada e que h conhecimento entre os entrevistados de que este executado e coordenado pelo governo federal.

Eletrificao Rural e o Programa Luz Para Todos...

331

Quando da anlise global dos custos do LpT, este nos traz informaes bastante significantes, apesar da economia relativa auferida pelas famlias beneficiadas na poltica pblica de incluso energtica ser relativamente baixa em razo aumento no consumo de energia eltrica e de gastos com bens de consumo, como eletrodomsticos e outros equipamentos que consomem energia eltrica, aliada aos elevados custos de implantao do programa. Para as famlias indgenas h elevao das despesas com energia enquanto para quilombolas, assentados e convencionais existe economia marginal com o programa. Finalmente, pode-se dizer, com base na pesquisa de satisfao junto aos beneficirios do programa, que este foi aprovado pela grande maioria das famlias entrevistadas, promovendo benefcios diretos e indiretos para as comunidades beneficiadas, alm de ter potencial para dinamizar a economia estadual e regional nos estados da Federao, promovendo, o crescimento econmico local e as redues das desigualdades rurais/urbanas, ao mesmo tempo em que permite ganhos de bem-estar entre homens, mulheres e crianas beneficiados direta e indiretamente pelo programa.

332

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

REFERNCIAS

BARGHINI, A. Influncia da iluminao artificial sobre a vida silvestre: tcnicas para minimizar os impactos, com especial enfoque sobre os insetos. Tese (Doutorado) Instituto de Biocincias, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2008. BRASIL. Decreto no 4.873, de 11 de novembro de 2003. Braslia: Presidncia da Repblica, 2003. . Decreto no 6.442, de 25 de abril de 2008. Braslia: Presidncia da Repblica, 2008. . Ministrio de Minas e Energia (MME). Pesquisa quantitativa domiciliar de avaliao da satisfao e de impacto do Programa Luz para Todos, 2009. Disponvel em: <http://luzparatodos.mme.gov.br/luzparatodos/downloads/Resultado_Pesquisa_2009_nacional.pdf>. . Ministrio de Minas e Energia (MME). Informativo Luz para Todos, n. 24, 2010a. . Ministrio de Minas e Energia (MME). 2010b. Disponvel em: <www. mme.gov.br\luzparatodos>. HOFFMANN, R. Estatstica para economistas, 4. ed. So Paulo: Thomson Learning, 2006. IBGE. Pesquisa Nacional de Amostras por Domiclios (PNAD) 1992-2008. (Microdados). . 2010. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/series_estatisticas/>. SILVA, M. V.; BERMANN, C. Eletrificao rural: elementos para o debate. In: CONGRESSO BRASILEIRO DE ENERGIA, 8.,1999, Rio de Janeiro. Anais. p. 273-281.

Eletrificao Rural e o Programa Luz Para Todos...

333

ANEXO 1 Questionrio
AVALIAO DO PROGRAMA LUZ PARA TODOS MME - IPEA

Entrevistador: Comunidade:

O pesquisador marcar os pontos do domiclio visitado

Municpio/UF: Tipo: I - INFORMAES GERAIS 1 - Informaes do Domiclio - Energia antes do LpT (Gambiarra) 1. sim 2. no Latitude: Longitude: N do ponto:

Data: / /2006

Escrever o nome do chefe da famlia na parte hachurada Marcar com um X a opo defendida pelo entrevistado Colocar a idade do entrevistado

2 - Qual o nome do CHEFE DA FAMLIA? 3 - Qaul o Sexo do CHEFE DA FAMLIA?

2 1. Masculino 2. Feminino 3 4 5

4 - Qual a Idade do CHEFE DA FAMLIA? 5 - Qual a Cor do CHEFE DA FAMLIA? 1. Negro 2. Branco 3. Amarelo 4. Pardo 5. Indgena 6. No Declarado 6 - Quantas pessoas MORAM no domiclio?

Marcar com um X a opo defendida pelo entrevistado Informar o nmero de pessoas que moram na casa

6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

Informar o nmero de pessoas que se mudaram para a casa depois do programa

7 - Depois do LpT quantas pessoas MUDARAM-SE para esta casa?

Informar o nmero de homens, mulheres e crianas que trabalham

8 - Quantas pessoas trabalham, INCLUSIVE na residncia? 1. Homens: 2. Mulheres: 3. Crianas:

Informar o nmero de homens, mulheres e crianas que comearam a trabalhar depois do programa

9 - Depois do LpT quantos comearam a trabalhar com atividades que DEPENDEM da energia? 1. Homens: 2. Mulheres: 3. Crianas: 10 - Quantas vezes por ms costuma FALTAR energia? 1. Cinco ou mais vezes 2. Menos de cinco vezes 3. Nunca falta 4. No Declarou

Marcar com um X a opo defendida pelo entrevistado

Marcar com um X a opo defendida pelo entrevistado

11 - Algum eletrodomsticos j queimou por causa de ENERGIA FRACA? 1. Mais de um 2. S um 3. Nenhum 4. No Declarou 12 - Caso no houvesse luz, algum dessa famlia IRIA EMBORA? 1. sim 2. no

Marcar com um X a opo defendida pelo entrevistado

Informar a quantidade de homens, mulheres e crianas que voltaram a estudar aps o programa

13 - Aps o LpT quantos VOLTARAM a estudar? 1. Homens: 2. Mulheres: 3. Crianas:

Marcar com um X a opo defendida pelo entrevistado

14 - Qual o efeito do LpT sobre OPORTUNIDADES de trabalho? 1. Melhorou 2. Piorou 3. No Mudou 15 - Qual o efeito do LpT sobre OPORTUNIDADES de estudo? 1. Melhorou 2. Piorou 3. No Mudou

4. No Declarou 4. No Declarou

Marcar com um X a opo defendida pelo entrevistado

Marcar com um X a opo defendida pelo entrevistado

16 - Qual o efeito do LpT sobre a MELHORIA na sade da famlia? 1. Melhorou 2. Piorou 3. No Mudou 4. No Declarou 4. No Declarou

Marcar com um X a opo defendida pelo entrevistado

17 - Qual o efeito do LpT sobre a CONSERVAO dos alimentos? 1. Melhorou 2. Piorou 3. No Mudou

Marcar com um X a opo defendida pelo entrevistado

II - MORADIA E SANEAMENTO 18 - Houve Melhorias no Imvel Aps a Chegada do LpT em Relao a gua? 1. Sim 2. No 3. No Declarou 19 - Houve Melhorias no Imvel Aps a Chegada do LpT em Relao ao Esgoto? 1. Sim 2. No 3. No Declarou Comentrios/Observaes

18 19

Marcar com um X a opo defendida pelo entrevistado

334

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

AVALIAO DO PROGRAMA LUZ PARA TODOS MME - IPEA

III - EQUIPAMENTOS ELTRICOS EXISTENTES ANTES DA CHEGADA DA ENERGIA 20 - Antes do LpT voc possuia Televiso? 1. Nova 2. Usada 3. No Possuia 21 - Antes do LpT voc possuia Geladeira? 1. Nova 2. Usada 3. No Possuia 22 - Antes do LpT voc possuia Ventilador? 1. Nova 2. Usada 3. No Possuia 23 - Antes do LpT voc possuia Som/Rdio? 1. Nova 2. Usada 3. No Possuia 24 - Antes do LpT voc possuia Freezer? 1. Nova 2. Usada 3. No Possuia 25 - Antes do LpT voc possuia Liquidificador? 1. Nova 2. Usada 3. No Possuia 26 - Antes do LpT voc possuia Motor? 1. Nova 2. Usada 3. No Possuia 27 - Antes do LpT voc possuia Bomba D'gua? 1. Nova 2. Usada 3. No Possuia 28 - Antes do LpT voc possuia Outros? 1. Nova 2. Usada 3. No Possuia Marcar com um X a opo defendida pelo entrevistado quanto aos equipamentos ANTES da chegada do LpT IV - EQUIPAMENTOS ELTRICOS ADQUIRIDOS DEPOIS DA CHEGADA DA ENERGIA 29 - Depois do LpT voc passou a possuir Televiso? 1. Nova 2. Usada 3. J Possuia 4. No possui 30 - Depois do LpT voc passou a possuir Geladeira? 1. Nova 2. Usada 3. J Possuia 4. No possui 31 - Depois do LpT voc passou a possuir Ventilador? 1. Nova 2. Usada 3. J Possuia 4. No possui 32 - Depois do LpT voc passou a possuir Som/Rdio? 1. Nova 2. Usada 3. J Possuia 4. No possui 33 - Depois do LpT voc passou a possuir Freezer? 1. Nova 2. Usada 3. J Possuia 4. No possui 34 - Depois do LpT voc passou a possuir Liquidificador? 1. Nova 2. Usada 3. J Possuia 4. No possui 35 - Depois do LpT voc passou a possuir Motor? 1. Nova 2. Usada 3. J Possuia 4. No possui 36 - Depois do LpT voc passou a possuir Bomba D'gua? 1. Nova 2. Usada 3. J Possuia 4. No possui 37 - Depois do LpT voc passou a possuir Outros? 1. Nova 2. Usada 3. J Possuia 4. No possui

20 21 22 23 24 25 26 27 28

29 30 31 32 33 34 35 36 37

Marcar com um X a opo defendida pelo entrevistado quanto aos equipamentos DEPOIS da chegada do LpT

Escrever o valor mdio em R$ (Reais) referentes a gastos com os equipamentos em anlise para qualquer tipo de produo antes e depois do programa nos espaos reservados

38 - Valor mdio gasto em equipamentos ELTRICOS para PRODUO ANTES / DEPOIS do LpT 38 1. Motores: R$ __________ / R$ __________ 2. Bomba Dgua: R$ __________ / R$ __________ 3. Outros: R$ __________ / R$ __________

V - INFORMAES ECONMICAS 39 - Aps o LpT a sua renda mdia MENSAL: 1. Aumentou 2. Diminuiu 3. No Mudou 4. No Declarou

39

Marcar com um X a opo defendida pelo entrevistado

40 - Qual o valor mdio MENSAL em R$ (Reais) gasto ANTES e DEPOIS do LpT com: 1. Gs: R$ __________ / R$ __________ 6. Pilha: R$ __________ / R$ __________ 2. Diesel: R$ __________ / R$ __________ 7. Querosene: R$ __________ / R$ __________ 3. Gasolina: R$ __________ / R$ __________ 8. Bateria: R$ __________ / R$ __________ 4. Vela: R$ __________ / R$ __________ 9. Outras: R$ __________ / R$ __________ 5. Lenha: R$ __________ / R$ __________ 10. 10. ltima Conta de Luz: R$___________ 41 - Qual o seu grau de SATISFAO com a chegada do "Luz para Todos"? 1. Satisfeito 2. Indiferente 3. Insatisfeito 4. No Declarou
Marcar com um X a opo defendida pelo entrevistado

40

41

42 - Para voc de quem o Programa Luz para Todos? 1. Governo Federal 2. Do Estado 3. Da Prefeitura
Marcar com um X a opo defendida pelo entrevistado

4. Outros

5. No Sabe

42

Assinatura do Entrevistador:

Pgina 2

Parte II
Infraestrutura e Polticas Setoriais Urbanas

Captulo 10

A Crise Financeira e Hipotecria e o Direito Moradia Adequada

1 Introduo

Este artigo consiste em traduo livre do documento apresentado pela relatora especial da ONU para o direito moradia adequada, Raquel Rolnik,1 ao Conselho de Direitos Humanos (CDH) da Organizao das Naes Unidas (ONU), em maro de 2009.2 A deciso de apresentar esse tema como objeto central de seu relatrio anual junto ao Conselho de Direitos Humanos deveu-se constatao que, no contexto da recente crise hipotecria e a subsequente crise financeira, pouca ateno vinha sendo dada questo especfica do impacto global da crise habitacional e hipotecria sobre o direito moradia adequada. Dessa forma, o relatrio procura apontar para o vnculo existente entre a crise financeira e as opes de polticas habitacionais e urbanas implementadas, sobretudo, a partir dos anos 1980 e 1990 em muitos pases. A seo 2 deste captulo discute a crise habitacional/hipotecria e financeira e suas origens. A seo 3 relaciona essas crises a polticas e modelos econmicos, financeiros e habitacionais hegemnicos e a seu impacto sobre o direito moradia adequada. As consideraes finais contm uma srie de recomendaes preliminares apresentadas ainda em 2008 para enfrentar a situao, dirigidas aos pases que compem o Conselho de Direitos Humanos.
2 A atual crise habitacional, financeira e econmica

Para compreender a crise e seu impacto sobre o direito moradia adequada e propor recomendaes teis, fundamental analisar as decises econmicas e financeiras e os modelos que levaram atual situao. H um consenso geral de que a escassez de crdito no mbito global, gerada pela crise na hipoteca subprime, foi uma das principais causas da atual crise financeira e econmica mundial. Hipoteca subprime um termo usado para designar emprstimos
1. Raquel Rolnik assumiu o cargo de relatora especial da ONU para o direito moradia adequada em maio de 2008, em substituio ao indiano Miloon Kothari, que exerceu o mandato entre 2000 e abril de 2008. 2. Ver Relatrio da ONU (UN, 2009).

338

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

(...) concedidos a muturios cujas rendas ou qualificaes creditcias ou cujo patrimnio lquido respaldado por seus bens, no justificam uma hipoteca convencional segundo os termos e taxas de juros vigentes. Ao contrrio, hipotecas subprime carregam taxas de juros mais altas e so vistas como tendo maior risco de execuo judicial decorrente de inadimplncia (MARCUSE, 2008, p. 1).

Nesse contexto, tambm foram oferecidas hipotecas a taxas ajustveis (HTA), isto , emprstimos com taxas de juros que podem ser alteradas significativamente durante o perodo de vigncia da hipoteca. Hipotecas subprime foram vendidas globalmente pelos financiadores a investidores principalmente por meio de carteira de ttulos ou de obrigaes de dbito com garantia. Na ltima dcada, tais operaes geraram negcios globais estimados em US$ 1,3 trilhes, at maro de 2007 (WILL subprime..., 2007). As hipotecas subprime foram inicialmente promovidas em alguns pases desenvolvidos como forma de expandir a propriedade privada a famlias de alto risco creditcio, em geral de baixa renda.3 Isso ocorreu em contexto de liquidez abundante que induziu uma rpida expanso do crdito em muitos pases desenvolvidos e emergentes.4 O financiamento da moradia com base no mercado tornou-se uma atividade cada vez mais importante do setor financeiro e contribuiu para uma bolha generalizada dos preos dos imveis.5 Foi promovida a liberalizao dos mercados imobilirios por meio de diversas polticas e instrumentos normativos. A Unio Europeia (UE), por exemplo, adotou decises para abolir os tetos dos juros e relaxar os controles sobre o crdito e, por fim, as restries entrada nos mercados hipotecrios (BALL, 2005). Nos Estados Unidos, a revogao da Lei Glass-Steagall, em novembro de 1999, permitiu aos bancos comerciais colaborar com corretoras e participar em atividades de bancos e fundos de investimentos. Nos Estados Unidos, os emprstimos subprime comearam a se expandir em meados dos anos 1990. Esses emprstimos constituram 8,6% do total de hipotecas de 2001 e, em 2006, j tinham alcanado 20,1%. Desde 2004, mais de 90% das hipotecas subprime ofereceram juros variveis que aumentavam bruscamente depois de um perodo inicial de juros baixos (ATLAS; DREIER, 2007). Nos ltimos anos, a maioria dos emprstimos subprime foram contrados por
3. Um estudo recente do Banco Mundial (BIRD) afirma, no entanto, que mais da metade das hipotecas subprime foram usadas para refinanciamento de hipotecas j existentes, e no na compra de moradias, e que nem todos os emprstimos subprime foram destinados a domiclios de baixa renda, com muitos emprstimos feitos a indivduos de maior renda, mas com histrico de crdito problemtico. Ver Gwinner e Sanders (2008). 4. Os pases emergentes no tinham, ou tinham muito poucas, hipotecas subprime, e os emprstimos eram concedidos de acordo com critrios muito conservadores, utilizados pelo setor formal para os domiclios de renda mdia e alta. Ver Gwinner e Sanders (2008). 5. Embora tenha desempenhado um papel importante em pases como Dinamarca, Estados Unidos da Amrica (que tem mais de 6 trilhes de dlares em ativos hipotecrios pendentes), e Reino Unido, o acesso ao financiamento est se expandindo em outras partes. Nos pases da Europa ocidental, o financiamento da moradia tem aumentado mais de 8% anualmente, mais que o dobro do crescimento do PIB no ltimo decnio (BUCKLEY; KALARICKAL, 2006).

A Crise Financeira e Hipotecria e o Direito Moradia Adequada

339

instituies no depositrias, normalmente denominadas concedentes de hipoteca. Essas empresas contraram emprstimos de milhes de dlares para emitir e financiar hipotecas. As concedentes detinham as hipotecas por breves perodos em geral, 60 a 90 dias antes de agrup-las com outros emprstimos e vend-las a investidores do mercado secundrio, em um processo denominado securitizao, permitindo que as concedentes repagassem seus credores (MADIGAN, 2007). A expanso do negcio hipotecrio de alto risco (subprime) foi acompanhada por uma subestimao dos riscos por parte dos investidores, da ausncia de diligncia devida por parte dos reguladores e supervisores, do aumento da influncia das instituies financeiras, assim como de especulao imobiliria e do nmero excessivo de unidades construdas durante o perodo de pico.6 Protegeu-se muito pouco os consumidores que, muitas vezes, foram vtimas de prticas abusivas. Para muitas emissoras de hipotecas subprime, j no interessavam mais as condies do emprstimo ou se o muturio poderia, ao final, pagar o emprstimo. O que motivava o credor do emprstimo original era fechar o contrato rapidamente para que suas comisses fossem pagas, e ento vender o emprstimo no mercado secundrio. O problema tornou-se ainda maior para os corretores com baixa capitalizao, os quais originaram 63,3% do volume de emprstimos subprime em 2006 e no tinham muito risco a correr, independentemente do resultado dos emprstimos. Nos Estados Unidos, alguns grandes concedentes de crditos subprime foram muito competentes no marketing e na comercializao, mas no na concesso responsvel de emprstimos.7 Em outros pases, como a Espanha, embora os mecanismos e o sistema de crdito sejam muito diferentes, foram praticadas outras formas de emprstimos subprime: financiamento de 100% do preo da moradia, hipotecas sem juros iniciais para jovens etc. (EL cielo..., 2006). O preo dos imveis est parcialmente relacionado disponibilidade de crdito, de forma que a grande valorizao imobiliria foi em parte estimulada por essas hipotecas de valor acessvel. Em vez de se orientarem pela capacidade dos muturios de honrarem seus compromissos e assim negarem certas solicitaes de crdito, os credores e os investidores utilizaram incentivos artificiais para qualificar muturios e viabilizar a tomada de emprstimos. O resultado final foi uma superposio extrema de riscos, na qual se somavam em nico emprstimo vrios fatores de risco. No importava o quanto o valor da moradia excedia o total da renda real dos muturios, desde que se pudesse contratar uma hipoteca e o preo da moradia continuasse a subir. Assim, a concesso de emprstimos de forma descuidada e irresponsvel, embora no seja a nica causa, contribuiu e propiciou um aumento irreal no preo da moradia.8
6. Ver Relatrio da ONU (UN, 2009). 7. Ver Relatrio da ONU (UN, 2009). 8. Ver Relatrio da ONU (UN, 2009).

340

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

Negcios com hipotecas subprime e suas consequncias se assentam sobre um sistema econmico
(...) construdo na nsia de uma constante acumulao de lucro e a necessidade de crescimento constante para proporcionar esse lucro. (...) A criao do mercado hipotecrio de alto risco um dos resultados: cria-se uma classe totalmente nova de compradores de moradias, esse mercado cresce extraordinariamente e, enquanto os preos seguem aumentando, omite-se o fato de que esse aumento se baseia na compra por parte de quem no pode se dar ao luxo de comprar (MARCUSE, 2008, p. 4).

O sistema funcionou enquanto o mercado habitacional crescia e os muturios pagavam as prestaes mensais de suas hipotecas. Entre 2006 e 2007, o mercado imobilirio parou de crescer em alguns pases e os crditos foram reavaliados; e em 2007, um nmero significativo de muturios comeou a deixar de pagar suas hipotecas. Nos Estados Unidos, a inadimplncia acentuada (90 dias de atraso ou mais no pagamento ou execuo) em todos os emprstimos subprime aumentou de 5,68%, no terceiro trimestre de 2005, para 14,44%, no fim de 2007. Nesse perodo, quadruplicaram-se os atrasos mximos no pagamento de hipotecas subprime de taxa ajustvel, saltando de 5,15% para 20,43%.9 Entre o vero e o outono de 2007, o colapso do mercado subprime comeou a atingir os bancos dos Estados Unidos e da Europa que haviam realizado investimentos nesse mercado. Os governos intervieram de diferentes maneiras, principalmente injetando dinheiro dos bancos centrais, dando apoio financeiro a determinados bancos e empresas e, em alguns casos, estatizando algumas instituies como fizeram o Reino Unido e a Irlanda do Norte, em janeiro de 2008. Em dezembro de 2007, o presidente dos Estados Unidos props iniciativas para apoiar tambm as vtimas da crise, ou seja, os proprietrios de imveis que estavam sob risco de execuo judicial e cujo nmero estava estimado em 1,7 milho de pessoas ao fim de 2007. A partir de janeiro de 2008, os mercados de aes comearam a sofrer mundialmente grandes perdas e o BIRD previu o impacto da crise sobre a economia real. No decorrer de 2008, ao mesmo tempo em que os preos dos imveis habitacionais e o nmero de hipotecas aprovadas continuavam a cair, e um nmero cada vez maior de bancos quebrou, multiplicaram-se as iniciativas para enfrentamento da crise, inclusive pacotes de ajuda aos sistemas bancrios e cortes nas taxas praticadas pelos bancos centrais. At o outono de 2008, em muitos pases ocidentais, assim como nos Estados Unidos, um nmero crescente de pessoas havia perdido seus empregos, como consequncia da crise econmica decorrente da desestabilizao financeira, o que agravou ainda mais as condies de inadimplncia.
9. Ver Relatrio da ONU (UN, 2009).

A Crise Financeira e Hipotecria e o Direito Moradia Adequada

341

Diante de uma possvel catstrofe, at os crticos mais acirrados da ingerncia do Estado na economia apoiaram uma interveno pblica macia para salvar as empresas privadas e os mercados. Alguns pases intervieram comprando ativos depreciados, especialmente aqueles que serviam de garantia em hipotecas, e injetando capital em bancos. A minuta do documento final da Conferncia Internacional de Monitoramento do Financiamento para o Desenvolvimento, encarregada de acompanhar a aplicao do Consenso de Monterrey, afirma que a atual crise financeira, assim como a contnua fragilidade do sistema financeiro internacional, apontam ainda mais a necessidade de fortalecer a estrutura de regulao do sistema financeiro internacional.10 Infelizmente, no documento, no se reconhece a necessidade de aplicar a esse processo uma perspectiva de direitos humanos. A atual crise constitui uma ameaa ao exerccio do direito moradia e de outros direitos humanos , pois os recursos pblicos utilizados para cobrir as perdas dos bancos so destinados a esse fim em detrimento de programas nacionais e de desenvolvimento habitacional ou de outras reas sociais. Consequentemente, podem-se agravar ainda mais a atual crise habitacional e as condies de vida dela decorrente. Outro importante elemento que se deve ter em conta nessa reflexo o impacto sobre as naes e as polticas habitacionais e urbanas e da interdependncia e da integrao global dos mercados financeiros. Embora a crise financeira tenha sido inicialmente vista como uma crise dos pases desenvolvidos, ela alastrou-se, afetando tambm os em desenvolvimento. Para muitos pases j bastante afetados pelo aumento dos preos dos alimentos e da energia, a crise financeira e suas repercusses na economia mundial vm desencadeando outros problemas. Espera-se que a crise afete os pases em desenvolvimento de diferentes formas, dependendo do tipo de vnculo que tenham com o sistema financeiro internacional. Por exemplo, na frica subsaariana, o impacto da crise dever ser mais brando que em outras regies do mundo, tendo em vista sua desvinculao com as instituies financeiras ocidentais (AFRICAS prospects, 2008). Apesar dessas diferenas, quatro tendncias devero ter impacto negativo sobre a maioria dos pases em desenvolvimento: a diminuio das exportaes dos pases em desenvolvimento para os desenvolvidos devido recesso nestes ltimos; a diminuio dos fundos destinados a assistncia e cooperao internacional na rea do desenvolvimento; a diminuio das remessas de dinheiro efetuadas por migrantes; e a queda do investimento estrangeiro direto. Dessa forma, acredita-se que a crise e suas origens no mercado habitacional refletem falhas fundamentais nas atuais polticas econmicas e habitacionais, revelando que os mecanismos de mercado so incapazes de prover moradia adequada
10. Ver Un (2008a, 68).

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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil

e financeiramente acessvel a todos. As causas fundamentais da crise hipotecria e a consequente crise financeira global devem ser examinadas para que seja avaliado seu impacto sobre o direito moradia adequada.
3 Polticas e abordagens habitacionais e econmicas dominantes e seu impacto sobre o direito moradia adequada

Seja livremente decidida pelos governos, ou imposta, em alguns casos, por instituies financeiras internacionais e outros agentes, como condio para liberao de emprstimos, a retirada do Estado do setor de habitao, assim como a mercantilizao e o uso cada vez maior da habitao como ativo financeiro, provocou um profundo impacto no exerccio do direito moradia adequada. A globalizao e a hegemonizao do modelo econmico, nas ltimas dcadas, tiveram grandes impactos sobre a moradia adequada e as polticas habitacionais, inclusive sobre a legislao e as polticas pblicas na rea. Segundo Kenna,
() [o] crescimento e o poder das empresas globalizadas atuantes no setor habitacional; a globalizao dos direitos de propriedade, os mercados de financiamento habitacional, e a promoo da propriedade privada como nica forma de ocupao; o investimento imobilirio globalizado na habitao; o reordenamento das cidades e assentamentos precrios; as novas funes do Estado em relao habitao; e o efeito da globalizao dos migrantes e refugiados constituem um conjunto de desafios novos (KENNA, 2008, p. 397-469).

A ideia de que o meio mais racional de alocar recursos seria a produo da habitao pelos mercados privados, assim como o papel cada vez maior do investimento na habitao como parte de um sistema financeiro integrado em nvel mundial, resultou na formulao de polticas pblicas que distanciaram cada vez mais o Estado da poltica de moradia como mbito da poltica social. Da mesma forma como ocorre em outras polticas sociais, a moradia afetada pela luta entre os que creem na responsabilidade coletiva, que inclui a funo do governo na promoo do bem-estar geral, embora no se limitando a ela, e os que acreditam que o bem-estar geral alcanado com mais eficincia quando todos perseguem seus interesses por meio do mercado e que o governo deve intervir o mnimo possvel (BRATT; STONE; HARTMAN, 2006). possvel afirmar que a primeira opinio prevaleceu na primeira metade do sculo XX e a segunda passou a ser predominante nas ltimas dcadas. Entre as polticas sociais, alguns estudiosos afirmam que em nenhum mbito a mudana foi maior do que em relao habitao e poltica imobiliria (BRATT; STONE; HARTMAN, 2006). Durante dcadas, o mundo foi testemunha de que a necessidade de atrair capital internacional tem precedncia sobre o cumprimento de outros objetivos sociais (SOROS, 2003). Os governos de todo o mundo rapidamente endossaram

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as prioridades neoliberais como restries fiscais, livre comrcio, reduo do gasto com o bem-estar social e carga tributria mais baixa. Em consequncia, no fim dos anos 1990, o mundo inteiro deixou de enfatizar a gesto econmica estatal e a proviso de servios pelo Estado para adotar uma filosofia de privatizao no fornecimento e na regulao da vida econmica e social (ANDERSON, 2005).
3.1 A redefinio do papel do Estado

Quando os reformadores sociais da Europa e dos Estados Unidos comearam a trazer luz a profunda misria em que viviam os pobres nas zonas urbanas no fim do sculo XIX, os governos comearam a se envolver na proviso de moradias s pessoas e s famlias e a fornecer moradia de forma direta (HARLOE, 1995). Esse tipo de interveno exigia grandes aparatos burocrticos e considervel volume de recursos pblicos. Nos Estados Unidos, por exemplo, como resultado da Grande Depresso, muitos proprietrios de imveis no conseguiam pagar as parcelas mensais de suas hipotecas, o que provocou a execuo judicial macia destas e o colapso de toda a indstria imobiliria. O governo Roosevelt reagiu a essa situao criando programas e instituies que abriram caminho para um aumento notvel da propriedade habitacional no pas desde os anos quarenta at os anos sessenta e estabeleceram um novo sistema de financiamento de moradia que se manteve estvel durante mais de 40 anos (SCHWARTZ, 2006). A proposta do New Deal para a moradia inclua a construo de moradias pblicas baratas para os pobres e a criao da Autoridade de Habitao, que subsidiou aluguis para famlias de baixa renda e viabilizou emprstimos de longo prazo para agncias locais que assumiram parte do custo de renovao de reas degradadas e de construo e manuteno de habitao de interesse social (RUSSO, 2000). Ao fim da segunda guerra mundial, um grande nmero de famlias e comunidades precisava de moradia na Europa. A reconstruo das cidades e a construo de habitaes de interesse social registraram um rpido crescimento que se manteve durante pelo menos duas dcadas. At o fim dos anos 1970, a demanda por moradia permaneceu relativamente estvel na regio e os custos dos principais programas habitacionais pblicos continuaram a subir. Com a desacelerao da economia no fim da dcada de 1960, as autoridades passaram a considerar que o custo do Estado de bem-estar social drenava excessivamente os recursos pblicos. Os crticos comearam a argumentar que essas polticas j no eram sustentveis do ponto de vista fiscal ou social, nem necessrias (DODSON, 2006). No entanto, durante aquele perodo, alguns pases em desenvolvimento, em especial na Amrica Latina, experimentaram forte demanda por moradia em razo do impacto urbano do desenvolvimento industrial e da urbanizao, que atraiu fluxos migratrios das reas rurais para as cidades. A ausncia de polticas urbanas e habitacionais, assim como a inexistncia de uma poltica fundiria que

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viabilizasse o acesso a terrenos urbanizados para essa nova populao urbana, majoritariamente pobre, fez que a maioria dessa populao fosse se alojar basicamente em assentamentos informais, construdos por meios prprios e que se caracterizaram por moradias precrias e pela extrema carncia de servios bsicos e de infraestrutura. No incio dos anos 1980, uma importante mudana comeava a surgir, j que um conjunto de teorias econmicas apoiava a transferncia do controle das atividades econmicas do Estado para o setor privado e clamava por mercados livres e livre comrcio. Com o tempo, esses conceitos se converteram em doutrina econmica predominante e foram dando forma s polticas dos Estados, das instituies financeiras internacionais e das agncias de desenvolvimento. O efeito da hegemonia desses novos modelos econmicos nos diferentes Estados foi tambm influenciado pelos seus contextos jurdicos, polticos e institucionais internos (BRENNER; THEODORE, 2002). Em geral, observou-se uma mudana no papel do Estado no campo da habitao nesses pases, que passou de um papel de provedor para o de facilitador (DOHERTY et al., 2005). Dessa maneira, reduziu-se extraordinariamente a construo de moradias adequadas para os grupos pobres e mais vulnerveis , ao mesmo tempo em que se reduziram os oramentos nacionais e recursos pblicos disponveis para este fim. Em lugar disso, os Estados privilegiaram sua funo de promotores e criadores de um contexto propcio destinado a atrair capital e investimento estrangeiro para operaes imobilirias. Esse novo papel est muito longe de ser passivo; trata-se de um papel ativo, que provocou a criao de condies, instituies e regulamentaes destinadas a apoiar atividades financeiras (DOHERTY et al., 2005). Persuadidos de que deveriam limitar sua interveno, os governos comearam a adaptar seus oramentos e a reduzir os recursos destinados a habitao pblica e subsdios habitacionais. Pode-se a afirmar que as dificuldades que a Frana enfrenta atualmente no mbito da habitao podem ser explicadas, em parte, por nveis insuficientes de construo na ltima dcada. Embora o nmero de proprietrios de imveis na Frana tenha aumentado desde 1954, entre 1989 e 1995, esse aumento foi menor devido reduo dos subsdios governamentais (CZISCHKE; PITTINI, 2007). Da mesma forma, na Polnia, nas ltimas dcadas, foram cortados diversos subsdios do governo central para a moradia, chegando a ser reduzidos em at dez vezes durante o perodo 1995-2004 (CZISCHKE; PITTINI, 2007). Na maioria dos pases em desenvolvimento, sobretudo os que sofreram intensos processos de urbanizao nas dcadas de 1960 e 1970 como o Brasil e outros pases latino-americanos , a falta de apoio do Estado interrompeu as

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tmidas tentativas de estabelecer sistemas de bem-estar social. Na maioria dos casos, o resultado foi o aumento da pobreza e das solues habitacionais informais, o que piorou as condies de vida dos pobres (CEPAL, 2006). Cabe assinalar, no entanto, que embora a oferta de habitao de interesse social tenha sido reduzida em toda a Europa, com mudanas na governana dos sistemas habitacionais e implementao de polticas habitacionais, os Estados continuaram a promover a propriedade da moradia para famlias de baixa renda, por meio de polticas de crdito.11
3.2  Os impactos do ajuste estrutural sobre o gasto pblico com habitao pblica e saneamento

As mesmas preferncias em favor de polticas de reduo da interveno estatal adotadas pelos pases desenvolvidos espalharam-se gradualmente pelo mundo, por intermdio da ao de organizaes internacionais, doadores e outros atores influentes sobre as polticas dos pases em desenvolvimento. Assim, seja por imitao ou por imposio de condicionantes para a concesso de emprstimos e auxlios, especialmente no contexto de programas de ajuste estrutural, modelos de desenvolvimento implementados em vrios pases em desenvolvimento disseminados globalmente fizeram que os governos diminussem seus esforos em prol dos direitos econmicos, sociais e culturais, inclusive o direito moradia. (RODWAN; CINGRANELLI, 2007). Em Gana, por exemplo, considera-se que os programas de ajuste estrutural patrocinados pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI) e pelo BIRD fizeram disparar os preos dos imveis a nveis inacessveis para uma significativa parcela da populao (KONADU-AGYEMANG, 2008, p. 528). Nos anos 1980, quando o FMI e o BIRD foram mobilizados para ajudar na reestruturao das economias de diversos pases em desenvolvimento, de modo a reduzir suas dvidas, registrou-se um crescimento explosivo de assentamentos precrios que atraram no s os pobres que migravam das zonas rurais, mas tambm milhes de moradores de reas urbanas, deslocados ou empobrecidos pelo impacto desses ajustes (KENNA, 2008, p. 404). Na Amrica Latina, a construo de habitao de interesse social foi afetada por enormes cortes nos gastos pblicos. Por exemplo, entre 1990 e 2000, o dficit habitacional na regio aumentou de 38 milhes para 52 milhes de unidades, o que pode ser explicado, em parte, pela diminuio do gasto pblico com habitao em alguns pases da regio. No Brasil, por exemplo, o gasto com habitao pblica e saneamento, que representava 4,4% do gasto pblico total em 1990, diminuiu para 0,8% em 2001. Da mesma forma, no Paraguai, o investimento
11. Utilizando-se como fundamento as estratgias e as iniciativas no campo das polticas pblicas em 12 pases, ver Lawson e Milligan (2007).

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pblico em moradia e saneamento diminuiu de 5,6 para 1% do total do gasto pblico no perodo, enquanto na Repblica Dominicana se reduziu a 75%, de 13,6 para 3,4% do gasto pblico total (ANDERSON, 2005). Existe um vnculo inequvoco entre o aumento dos preos da moradia e consequentemente das condies de acesos a esta e a demanda por habitao de interesse social financeiramente acessvel. Durante suas visitas aos pases, o exrelator especial para o direito moradia do Conselho de Direitos Humanos observou a reduo dos estoques de moradias de interesse social e seu impacto sobre os setores mais vulnerveis da populao. A constante reduo na habitao de interesse social deu lugar a longas listas de espera, mantendo um grande nmero de pessoas em condies de moradia inadequadas, gerando impactos severos sobre seus gastos com outras necessidades, como alimentao, vesturio e sade.
3.3  A propriedade da moradia como modelo nico e suas consequncias sobre outras opes habitacionais

A transferncia da atribuio de prover moradia para o mercado foi acompanhada pela crena de que a propriedade do imvel a melhor opo para todos. Por esse motivo, essa forma de posse foi colocada no centro de todas as polticas habitacionais da maioria dos pases. Em que pese os bons resultados que essa opo ofereceu a uma parcela da populao, ela tambm provocou efeitos colaterais negativos. A habitao de interesse social pblica era vista como parte integrante da cultura de dependncia do Estado de bem-estar social, representando um dos mais graves problemas do planejamento urbano moderno (HARLOE, 1995). A habitao de interesse social pblica hoje essencialmente entendida como moradia para os pobres e os chamados grupos vulnerveis. Esta percepo tem implicaes sobre o planejamento de polticas pblicas e as opes habitacionais dos governos, assim como sobre as atitudes da sociedade em relao a esta. Em alguns pases, a venda do parque pblico de interesse social aos seus moradores considerada uma maneira de aumentar o nmero de proprietrios de moradia, bem como de diminuir o gasto oficial, sobretudo no que se refere aos custos de manuteno. A privatizao da habitao de interesse social adotou diversas formas; entre elas, o estabelecimento do direito de compra para os locatrios (Reino Unido) e transferncias de propriedade para agncias sem fins lucrativos (Pases Baixos e Reino Unido) e, em alguns casos, para entidades com fins lucrativos (Alemanha) (CZISCHKE; PITTINI, 2007). A privatizao em larga escala de habitaes de interesse social tambm ocorreu em pases em transio de economias planejadas para as de mercado. De acordo com o BIRD, nesses pases, um nmero considervel de imveis cujo valor, calcula-se, alcana US$ 1 trilho de dlares passou do domnio pblico

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para as mos de particulares (WILL subprime..., 2007). Os efeitos da privatizao da moradia sobre a populao variam de pas para pas (YEMTSOV, 2007), mas muito dos processos de privatizao foram implementados rapidamente, sem levar suficientemente em conta o impacto que teriam sobre os grupos mais vulnerveis.12 Nesses pases, o financiamento pblico mais restritivo para a habitao, a privatizao da moradia e a liberalizao dos preos da construo e dos servios pblicos provocaram o agravamento das condies de acessibilidade financeira da moradia e a diminuio da construo de novas unidades habitacionais de baixa renda (COMISSO ECONMICA PARA A EUROPA, 2005, p. 4). Nos pases com economias em transio, tambm se observa um carter cada vez mais comercial das associaes habitacionais e das companhias habitacionais. A consequente adoo de estratgias destinadas a evitar riscos financeiros resultou no desvio do foco da moradia de interesse social, que deveria se concentrar nas famlias mais carentes e em risco; a verificao rigorosa da confiabilidade creditcia dos locatrios e a execuo de ordens de despejo so elementos sintomticos deste processo (RODWAN; CINGRANELLI, 2007). Junto liberalizao do sistema financeiro, o financiamento habitacional adquiriu importncia crescente nos pases em desenvolvimento, em que, em muitos casos, a dvida hipotecria no paga ultrapassa 10% do produto interno bruto (PIB) embora se situe abaixo de 20%, o que ainda baixo, se comparado com os 100% da Dinamarca e os 75% dos Estados Unidos (GWINNER; SANDERS, 2008). At 2006, o BIRD ainda mantinha seu otimismo quanto a essa evoluo do financiamento da habitao nos pases em desenvolvimento. Em seu entendimento, parece quase inevitvel que se siga liberalizando e ampliando o financiamento da moradia nos pases em desenvolvimento. O gnio escapou da garrafa e, se administrado com prudncia, de se esperar que preste enormes benefcios (BUCKLEY; KALARICKAL, 2006, p. 41). Esse otimismo diminuiu, uma vez que os mercados financeiros emergentes se viram prejudicados pelas perdas incorridas por entidades com balanos omissos e que economias menores sofreram com a escassez de crdito internacional devido sua dependncia no capital estrangeiro para financiar o crescimento de mercados financeiros internos (GWINNER; SANDERS, 2008, p. 32). O BIRD agora sugere que, nos pases em desenvolvimento, as polticas habitacionais para os grupos de renda baixa e mdia no se voltem excessivamente para a busca de solues destinadas a promover a propriedade da moradia por seus ocupantes e que famlias de renda baixa e instvel podem ter como melhor opo o aluguel,
12. Uma vez que a habitao de interesse social muitas vezes a nica moradia financeiramente acessvel no mercado habitacional, medidas tomadas por governos nacionais e locais no sentido de vender a maior parte do estoque de habitao de interesse social tiveram conseqncias considerveis sobre os necessitados (COMISSO ECONMICA PARA A EUROPA, 2005, p. 4).

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e no a propriedade do imvel, desde que este atenda a padres de salubridade e segurana. Se forem disponibilizados subsdios, eles devem estar disponveis para a propriedade por exemplo, auxlio para o pagamento da entrada do financiamento ou para o aluguel por exemplo, com bnus para o aluguel , e, em ambos os casos, para unidades habitacionais novas ou usadas. Deve haver proteo equilibrada na lei para tomadores e credores hipotecrios e para locadores e inquilinos. O arcabouo tributrio no deve favorecer indevidamente a propriedade ou a locao (GWINNER; SANDERS, 2008, p. 33). Paralelamente reduo do estoque de habitao de interesse social, em alguns pases desenvolvidos e em desenvolvimento, houve uma reviso da legislao de proteo aos inquilinos. Por exemplo, em 1998, no Canad, a Lei de Proteo ao Inquilino de Ontrio foi revogada, o que pode ter causado um aumento do nmero de despejos.13 Na Espanha, a liberalizao dos contratos de locao, iniciada em 1985, com a Lei Boyer, e continuada em 1994, com a Lei de Locao Urbana (Ley de Arrendamientos Urbanos), tinha como finalidade facilitar aos proprietrios a locao de seus imveis. No entanto, tudo indica que essas medidas no foram totalmente efetivas nem serviram de incentivo para o mercado de locao e, possivelmente, provocaram um impacto negativo sobre a segurana da posse.14
3.4 Mercantilizao da moradia

A reduo do envolvimento do Estado na gesto da habitao de interesse social e a atribuio do mercado privado como provedor exclusivo de moradias facilitaram a percepo da moradia como mero bem que pode ser comprado e vendido como qualquer outro (um objeto de consumo). Ao considerar-se a moradia como uma mercadoria, ou um ativo financeiro, ignora-se completamente as demais dimenses do direito moradia adequada, com significativos impactos sobre o exerccio dos direitos humanos por todos: a globalizao acentuou a mercantilizao da moradia (MARCUSE, 2002). A escalada de preos da moradia e do aluguel a reao normal do mercado aos desequilbrios entre a oferta e a demanda. Em teoria, o mercado deveria se ajustar, aumentando a oferta e, consequentemente, diminuindo os preos. Infelizmente, h uma enorme distncia entre a teoria e a realidade. Quando h crdito disponvel e aumenta o capital financeiro em busca de oportunidades de investimento, cresce a concorrncia por terras urbanas e seu preo, de maneira que somente as famlias de maior renda possuem condies de compra.
13. Em 2006, noticiou-se o despejo de 66.746 famlias que viviam em moradias alugadas em Ontrio, um aumento de 21% desde 1998 dados do Instituto Wellesley, em comunicao Reviso Peridica Universal, em agosto de 2008. 14. Ver Relatrio da ONU (UN, 2008b, 29).

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O aumento dos preos da moradia normalmente decorre de uma srie de fatores; a especulao nos preos da terra e dos imveis, a renovao urbana e as estratgias de embelezamento das cidades e a criao das chamadas cidades globais tm um impacto direto sobre o acesso moradia nas cidades. O resultado a criao de reas especficas para os ricos, com todos os servios e as comodidades que se possa desejar. Por outro lado, os que no podem pagar para morar nessas reas so empurrados para os assentamentos precrios e moradias inadequadas, em reas com poucos, ou nenhum, servios bsicos e muito distantes de suas fontes de subsistncia. Os grupos vulnerveis, em especial as mulheres, so os mais afetados pela falta de solues e so frequentemente os que mais sofrem ao serem expulsos para as periferias das cidades e para subrbios e favelas sem infraestrutura e servios bsicos. Essa migrao a partir das reas mais consolidadas das cidades , em grande medida, resultado da inexistncia de moradias economicamente acessveis e de servios e outros benefcios, assim como da ausncia de polticas pblicas que respondam a estas questes. Assim, o papel cada vez mais destacado dos mercados financeiros na produo de moradias e infraestrutura produziu uma nova forma de discriminao, baseada no status econmico e na classe social, em reas metropolitanas to diferentes como Madri, Cidade do Mxico ou Santiago (OBSERVATRIO METROPOLITANO, 2007). No Chile, o governo reconhece que suas polticas de habitao de interesse social no eram polticas habitacionais, mas de financiamento de construo de moradias baratas. Imaginava o governo que o novo estoque de habitaes era parte do esforo de promover o acesso moradia, j que as polticas foram formuladas e justificadas com vista a reduo do dficit habitacional e melhoria da qualidade de vida das famlias pobres, medida que essas famlias abandonavam os assentamentos precrios, indo viver nas novas moradias. No entanto, estudos realizados desde meados dos anos 1990 revelam um resultado diferente: as novas habitaes de interesse social no eram parte da soluo; ao contrrio, elas criaram um novo problema: os guetos urbanos nas periferias (RODRIGUEZ; SUGRAYNES, 2008). Por serem setores altamente lucrativos, a habitao e a terra tambm so objetos de especulao em todo o mundo (KENNA, 2008, p. 417). A especulao contribui para o aumento dos preos e a diminuio da acessibilidade financeira. A crise atual agrava os problemas de acessibilidade financeira para moradias e terras por todo o mundo. tambm uma advertncia clara de que a questo da acessibilidade financeira no afeta apenas os pobres, mas atinge tambm os grupos de baixa renda e, cada vez mais, de renda mdia. Nesse contexto, a discrepncia entre o aumento da renda e os preos das moradias e dos aluguis crucial, provocando um temor constante nas famlias, receosas de um dia no terem condies de pagar o aluguel ou a prestao da hipoteca.

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evidente que, no contexto da desproporo entre necessidade e disponibilidade e a falta de acessibilidade financeira, muita gente no consegue competir por uma moradia adequada em razo do seu status econmico. Alm disso, a integrao dos mercados de financiamento habitacional com os demais circuitos financeiros implica que os proprietrios individuais competem por capital e crdito com empresas multinacionais. O fato de tornar possvel o acesso moradia adequada no pode ser fundamentado nessa competio baseada na renda, a qual, sob a tica dos direitos humanos, torna-se uma discriminao inaceitvel.
3.5 O financiamento da propriedade habitacional

Os governos promoveram a ascenso das famlias de baixa renda, estimulando-as a serem proprietrias de suas moradias, com a dupla presuno de aumentar os ativos financeiros dessas famlias e reduzir sua dependncia da ajuda governamental. Embora essa opo tenha tido xito em aumentar a segurana da posse para alguns, ela tambm imps um importante efeito colateral: o setor privado concedeu crditos a famlias que, em circunstncias normais, jamais teriam condio de contrair o emprstimo. Isto quer dizer que no apenas aumentou o risco para as empresas privadas, mas tambm que aumentou ainda mais a vulnerabilidade das famlias de baixa renda s mudanas econmicas e financeiras. A expectativa de que o aumento dos preos dos imveis seria maior do que a discrepncia entre os custos da moradia e a renda mascarou, durante os anos de boom imobilirio, essa diferena. Um dos impactos da globalizao sobre a habitao diz respeito bolha de preos, o que levou a revista The Economist a lanar, em 2002, seus ndices globais de preos de imveis residenciais, cobrindo 20 pases. Alguns observadores calculam que o valor total destes imveis nas economias desenvolvidas aumentou em um nmero estimado de US$ 20 trilhes chegando a mais de US$ 60 trilhes , entre 2000 e 2003. Os clculos da The Economist apontam que os preos dos imveis residenciais atingiram nveis recordes em relao renda na Austrlia, na Frana, na Irlanda, nos Pases Baixos, na Nova Zelndia, na Espanha, no Reino Unido e nos Estados Unidos (THE global, 2005). Como era de se esperar, os aumentos de preos no podiam continuar indefinidamente. A maior bolha da histria era prevista, mas pouco ou nada foi feito pelos governos para evitar sua ocorrncia (THE global, 2005). Logo que os preos pararam de aumentar, os problemas passaram a se acumular, resultando em falncias e na crise financeira que todos puderam testemunhar (MARCUSE, 2008). Ao mesmo tempo em que os pases davam preferncia aquisio de moradias por meio de hipotecas, outras formas de acesso propriedade de imveis residenciais tambm surgiram. Por exemplo, emprstimos para famlias de baixa renda, destinados a melhorias no imvel, ou para adquirir ou construir novas

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residncias, concedidos por meio de bancos de desenvolvimento comunitrio, cooperativas de crdito, esquemas de microfinanciamento e outros tipos de emprstimos mais ticos. Iniciativas como essas podem trazer uma contribuio decisiva s estratgias de melhoria de assentamentos e condies de vida (MITLIN, 2008). Essa abordagem est longe da viso de que a moradia simplesmente um meio de agregao de valor para investidores e corretores globalizados.
3.6 A titulao de terras e moradias

Outra consequncia da nfase dada aos mercados financeiros nas polticas habitacionais foi o surgimento indiscriminado de programas de titulao de terras irregulares. Segundo Hernando De Soto, que promoveu ativamente esses programas, um dos principais motivos do subdesenvolvimento a ausncia de um sistema de registro de propriedades que facilite os emprstimos hipotecrios, impedindo assim o aumento do capital pessoal e o crescimento do patrimnio lquido das famlias com terra e moradia (DE SOTO, 2000). Sob essa tica, considerava-se que a formulao de programas intensivos de titulao de terras era a opo preferencial para atender aos moradores dos assentamentos precrios. Nessa perspectiva, sistemas legais ocidentais de propriedade e outras legislaes sobre propriedades foram exportados para outras partes do mundo. Isso contribuiu para aumentar o impacto da globalizao, legitimando prticas que resultaram no controle, na apropriao e na mercantilizao da terra em todo o mundo. Nos anos 1980 e 1990, alguns pases, amparados por instituies internacionais de financiamento, promoveram programas destinados a conceder ttulos aos moradores de assentamentos informais e precrios, de modo a garantir-lhes o acesso ao mercado (DE SOTO, 1997, 2002). Algumas pessoas defendem a ideia de que para se desenvolver mercados habitacionais justos, so necessrios o envolvimento do Estado e um conjunto de instrumentos legais, de modo a assegurar sistemas de direitos de propriedade, de financiamento habitacional, de infraestrutura urbana, regulatrio e de subsdios habitao. Um sistema de direitos de propriedade efetivo e funcional deve conter um conjunto de regras transparentes, previsveis, no discriminatrias e estveis, que preservem os direitos dos indivduos de usar, investir, manter, alugar, hipotecar e vender sua terra ou residncia sem obstculos e com proteo total contra aes arbitrrias por parte das autoridades (ANGEL, 2000). Outros acham que o processo de criao de direitos de propriedade de terras e moradias no passa de uma mera recolonizao que conduz tomada de terra e propriedade principalmente aquela que ocupada por meio de outros sistemas de posse por meios legais formais, em que as empresas e os bancos dos pases desenvolvidos assumem o controle dos territrios dos pases em desenvolvimento (ANDREASSON, 2006).

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Em misso oficial ao Peru em 2003, o ex-relator do direito moradia observou o funcionamento de programas de titulao. Em seu relatrio, ele concluiu que a prtica de concesso de ttulos pela Comisso de Formalizao de Propriedades Informais (Cofopri), inspirada no trabalho de De Soto e amparado pelo BIRD, continha defeitos, quando examinada no contexto das obrigaes do Peru de cumprimento dos instrumentos de direitos humanos. Ele conclamou uma reviso da poltica e do funcionamento de instituies como a Cofopri, para assegurar o cumprimento das obrigaes com os direitos humanos. Ele tambm observou que a poltica concedia ttulos s famlias, sem, contudo, assegurar o acesso a gua potvel, esgotos, eletricidade e segurana da pessoa e do imvel. Tambm no garantia direitos iguais para as mulheres. Ele afirmou que isso s poderia levar a uma falsa sensao de segurana e que, da forma que estava sendo conduzida, a abordagem do direito moradia adequada no passava de um direito propriedade estreito e individualista.15 Diversos estudos de avaliao de programas intensivos de titulao, principalmente na Amrica Latina, revelaram que a titulao sem urbanizao e integrao socioeconmica d condies para o funcionamento dos mercados, mas no melhora a vida dos moradores dos assentamentos precrios.16 A principal questo com respeito aos servios financeiros que
() a formulao desses servios deve levar em conta as difceis escolhas enfrentadas pelas famlias de baixa renda para gerar poupana, pois elas lutam para equilibrar ganhos potenciais de renda (emprstimos a microempresas), gastos de poupana, investimentos em capacitao e relacionamentos (educao, casamento) e investimentos em ativos (incluindo a moradia) (MITLIN, 2008).

Em vez de desestimular o crdito destinado aos segmentos de baixa renda, as agncias financeiras deveriam buscar uma flexibilidade maior que atenda a essa complexidade; alm disso, esses crditos tm que se basear nas necessidades especficas das pessoas envolvidas.17
3.7 Discriminao no acesso moradia

A discriminao relacionada moradia adequada pode decorrer de leis, polticas ou medidas discriminatrias; leis de zoneamento inadequadas; polticas de desenvolvimento excludentes; recusa de prover a segurana da posse; falta de acesso ao crdito; participao limitada nos processos de tomada de deciso sobre habitao; ou falta de proteo contra prticas discriminatrias por parte dos agentes
15. Ver Relatrio da ONU (UN, 2004). 16. Ver a respeito o artigo de Riofrio (1998), apresentado em workshop do Lincoln Institute of Land Policy. Ver tambm Cockburn (2001). 17. Ver Mitlin (2008).

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privados. As prticas de concesso de crdito podem discriminar determinados grupos, como os nmades, as minorias, os migrantes e as mulheres. Os membros de grupos minoritrios que tentam adquirir uma moradia podem enfrentar discriminao, por exemplo, das instituies de financiamento habitacional. Eles no tm acesso igualitrio ao capital pois possuem menos possibilidades de obter financiamento habitacional ou enfrentam condies de financiamento menos favorveis caso obtenham um financiamento. Inmeros estudos conduzidos nos Estados Unidos apontam diferenas na recusa da concesso de emprstimos relacionadas raa. Quanto discriminao nas condies de emprstimo, como j foi discutido anteriormente na descrio das hipotecas subprime, as instituies financeiras em geral focavam as comunidades de baixa renda e as minorias, pessoas que em condies normais seriam consideradas muito vulnerveis a riscos para a obteno de crdito convencional. Devido ao perfil cadastral de maior risco, cobrava-se taxas de juros mais altas dessas pessoas. De acordo com dados do Federal Reserve, cerca de 46% dos hispnicos e 55 % dos afrodescendentes que obtiveram financiamento hipotecrio, em 2005, pagaram emprstimos mais caros, em comparao com 17% dos brancos e dos asiticos. O tpico muturio de financiamento subprime estava fadado a pagar US$ 5.222,00 a mais durante os primeiros quatro anos, para amortizar um financiamento hipotecrio no valor de US$ 166.000,00, se comparado a um muturio semelhante de uma hipoteca comum. Ao longo de 30 anos, esse muturio subprime desembolsaria US$ 35.874,00 a mais para pagamento dos juros (ERNST; BOCIAN; LI, 2008). Embora esses dados possam ser explicados, pelo menos parcialmente, pelas disparidades tnicas de renda, outras fontes confirmam que os afrodescendentes tinham cinco vezes mais probabilidade de obter um emprstimo subprime do que os brancos, mesmo que suas avaliaes cadastrais os qualificassem para emprstimos a juros menores (WARREN; TYAGI, 2003). A proporo de emprstimos habitacionais subprime por raa era de 52,44% para as famlias afrodescendentes, 40,66% para as famlias hispnicas e 22,20% para as famlias brancas no hispnicas (CENTER FOR RESPONSIBLE LENDING, 2008). Essas diferenas, bvio, colocam esses grupos em posio muito mais vulnervel na ocorrncia de uma crise como a atual. Na Espanha, de acordo com informaes fornecidas pelo Consejo General del Poder Judicial (Conselho Geral do Poder Judicirio), estima-se que o nmero de execues judiciais aumentar em 2009, chegando a 194%, relativos a 2007 (EL poder, 2008), sendo os imigrantes da Amrica Latina os mais seriamente afetados pela crise. Calcula-se que 180.000 famlias de origem latino-americana correm o risco de execuo judicial pelo fato de no terem condies de pagar os juros que incidem sobre seus financiamentos habitacionais.18
18. Ver Imigrantes... (2009).

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Nesse contexto, a prtica do chamado crdito predatrio teve impacto desproporcional sobre alguns segmentos da populao (CARR; KOLLURI, 2001). Os emprstimos predatrios se caracterizam pelas taxas de juros e comisses excessivamente altas e condicionantes desnecessrias ou abusivas que prejudicam o muturio, incluindo o pagamento de altas prestaes intermedirias e finais, ou o de seguros de vida com prmios elevados, penalidades severas pela quitao antecipada da hipoteca e endossos de crdito que ignoram a capacidade de pagamento do muturio (CARR; KOLLURI, 2001). J se verificou que as prticas de emprstimo predatrio incluem clusulas que vo desde termos de crdito inaceitveis e injustificveis at um comportamento comprovadamente fraudulento, que maximizam o impacto financeiro destrutivo sobre os consumidores, que so vtimas de estratgias e condies de emprstimo ardilosas. importante destacar tambm que essas estratgias incluem o marketing dirigido s famlias, com base em raa, etnia, idade ou gnero, ou outras caractersticas no relacionadas capacidade de pagamento (CARR; KOLLURI, 2001). Portanto, o crdito predatrio inclui emprstimos inerentemente discriminatrios e devia ser proibido.
3.8 Segurana da posse, despejos e ausncia de moradia

A segurana da posse, para proprietrios e muturios, foi seriamente afetada pela crise. Muitos dos casos de execues judiciais incidiram sobre a segunda residncia, mas na maioria dos casos a execuo judicial implicou na perda da nica moradia de uma famlia, provocando o surgimento dos sem-teto ou condies inadequadas de vida. Observa-se o surgimento de cidades-tenda e acampamentos que, em alguns casos, so o resultado de execues judiciais.19 As execues judiciais tambm atingiram unidades habitacionais alugadas. Em alguns casos, os inquilinos no tinham conhecimento do processo de execuo judicial sofrido pelo locador e foram despejados de suas moradias sem nenhum aviso prvio. importante compreender o impacto exercido pela execuo judicial ou despejo sobre uma famlia. As pessoas so foradas a enfrentar situaes difceis e condies inadequadas de vida. Os impactos sobre a capacidade de lidar com dificuldades adicionais, especialmente quando as pessoas ficam sem um teto, so severos. bem mais difcil manter um emprego quando se enfrenta dificuldade de acesso a gua, esgoto e servios bsicos. preciso muito esforo para conviver com a reacomodao de pertences pessoais e a manuteno de um endereo onde
19. A CBS News (CENTER..., 2008) fez reportagens sobre cidades-tenda em Seattle, Portland, Fresno, Columbus, e Chattanooga. H tambm relatos de acampamentos em Seattle, San Diego, Columbus, Ohio, Santa Barbara e Fresno, na California. Ver reportagem disponvel em: <http://www.msnbc.msn.com/id/26776283/>.

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se possa ser encontrado. Em alguns casos, no ter um endereo permanente significa a excluso de alguns tipos de assistncia, ou resulta na perda de direitos civis e polticos, como o direito ao voto. Aps a execuo judicial, muitas famlias, desprovidas de todas as economias, veem-se sem condies de pagar o depsito para adiantamento de um aluguel. Mesmo que elas tenham condies de pagar este adiantamento, essas famlias passam a ser consideradas menos capazes de honrar compromissos de dvidas ou financiamento hipotecrio, tornando-se assim inelegveis para contratos de aluguel (CARR, 2008). O impacto do despejo e da falta de moradia sobre mulheres e crianas particularmente devastador, da mesma forma que o conviver com o constante temor de ser despejado. A condio de sem-teto tem impacto extremamente negativo nos dois grupos. A discriminao enfrentada pelas mulheres pode provocar um impacto potencialmente mais alto nessas pessoas a partir do despejo e da falta de teto. O ex-relator para o direito moradia conduziu diversos estudos sobre mulheres e moradia adequada e concluiu que as mulheres sofrem mais o impacto dos despejos, pois essas ocorrncias sempre foram as famlias a viver em lugares distantes, em condies inadequadas, sem segurana da posse, servios bsicos, acesso a escolas e servios de sade e emprego. Quando as famlias so foradas a se mudar para lugares sem nenhuma fonte de sustento, os homens tendem a migrar e deixar as mulheres cuidando da famlia. Outro resultado negativo do despejo forado o de que as mulheres passam a conviver com situaes ainda mais difceis que antes, para cuidar de sua famlia.20 Quando ocorrem despejos, os pertences pessoais so frequentemente destrudos, a estabilidade da famlia fica ameaada e o sustento e a educao so postos prova. As crianas que passaram por essa situao relataram a violncia, o pnico e a confuso provocados pelos despejos e a dolorosa experincia de dormir e tocar suas vidas ao relento. Elas tambm passam a enfrentar o desafio de restabelecer uma vida estvel e de conviver com o frequente rompimento de laos familiares, provocados pelo estresse e pelos desafios econmicos resultantes da condio de sem-teto. Alm do trauma fsico e psicolgico causado pelos despejos e pela falta de moradia, as famlias, principalmente as mulheres e as crianas, perdem os sistemas de apoio com os quais estavam acostumados e suas relaes com a comunidade. A quebra desses laos sociais e a perda da estabilidade provocam inmeros problemas adicionais.
20. O relator especial anterior realizou consultas regionais sobre mulheres e moradia e apresentou trs relatrios nessa edio: Un (2003, 2005, 2006). Para mais detalhes, consultar o site disponvel em: <http://www2.ohchr.org/english/ issues/housing/women.htm>.

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4 ConSideraes finais

Tendo em vista as informaes e as anlises contidas neste captulo, teme-se que a crise financeira continuar provocando muitos problemas econmicos e financeiros, domsticos e internacionais, inclusive mais falncias e impactos negativos sobre os setores habitacionais afetados pelas indstrias financeiras de investimento. Por outro lado, a atual crise representa uma oportunidade de reflexo e consideraes sobre como melhorar os sistemas, as polticas e os programas habitacionais, de modo a assegurar moradia adequada para todos. Uma anlise mais aprofundada da distino entre direito de propriedade e direito moradia adequada, que englobam caractersticas comuns e distintas, pode ser til para auxiliar na determinao de como o exerccio do direito moradia adequada poder ser aperfeioado, no se baseando apenas sobre a propriedade da casa como modelo nico. Considerando os desafios impostos pela crise e o conjunto de questes ora levantadas, so apresentadas, neste estudo, algumas recomendaes preliminares submetidas apreciao do Conselho de Direitos Humanos. Todos os atores envolvidos na questo habitacional devem reconhecer plenamente as mltiplas dimenses da habitao, que muito mais do que uma mercadoria ou ativo financeiro e traz grandes implicaes para os indivduos, a comunidade e a sociedade como um todo. A ao do Estado deve refletir o reconhecimento de que o valor da moradia no se vincula apenas ao investimento pessoal de uma famlia, mas tambm depende de um grande nmero de fatores externos, inclusive investimentos pblicos em infraestrutura e servios bsicos relacionados a ela e ao meio ambiente, comunidade e segurana da moradia, assegurando assim que a sociedade tenha ao mesmo tempo um papel a desempenhar e um interesse legtimo no valor da moradia, o que exige uma regulao adequada e uma ampla gama de polticas e programas. A crise econmica global, e at mesmo a recesso em muitos pases, poder provocar a reduo da renda de alguns segmentos da populao, tornando assim a moradia acessvel uma necessidade ainda maior. Portanto, os Estados devero tomar prontamente as medidas necessrias para aumentar a disponibilidade de opes adequadas de moradia. Estes tero de apoiar o acesso moradia adequada por meio de medidas destinadas promoo de alternativas aos financiamentos habitacionais privados e aos sistemas baseados na propriedade do imvel e desenvolver novos mecanismos financeiros que assegurem a melhoria das condies de vida e das condies de moradia

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para a maioria da populao do mundo, que no tem sido bem atendida pelos mecanismos existentes. Os Estados no devero promover redues no gasto com habitao. Pelo contrrio, o financiamento pblico da habitao de interesse social precisa aumentar para mitigar o impacto da crise sobre os grupos mais vulnerveis. Em alguns pases, a propriedade do imvel residencial considerada a forma mais segura de posse e os aluguis so vistos como a forma menos segura, com grande potencial de gerar despejos. Os acontecimentos recentes mostram claramente que a propriedade da moradia uma forma segura de posse apenas em algumas circunstncias, em particular quando existem meios financeiros adequados, sustentveis e estveis para consegui-la. O sistema de aluguis pode tornar-se mais seguro com a introduo de legislao apropriada que proteja os inquilinos contra despejos abusivos e que expanda o acesso a mecanismos financeiramente accessveis, controlados e subsidiados. Os Estados devero assegurar que as instituies financeiras levem em considerao as vulnerabilidades e a limitada capacidade de pagamento das famlias de baixa renda. Os servios financeiros destinados aos grupos de baixa renda devem ser desenvolvidos com a colaborao e a participao destes, pois, melhor do que ningum, podem avaliar sua capacidade de pagamento e assegurar a criao de sistemas que venham a atender s suas necessidades com mais efetividade. Os Estados devem reconhecer que os mercados sozinhos so incapazes de prover moradia adequada para todos. A regulao efetiva e o monitoramento rigoroso das atividades do setor privado pelo Estado, inclusive das empresas de financiamento e construo, condio indispensvel. Em algumas situaes, os Estados devero considerar a possibilidade de interveno no mercado, por exemplo, mediante polticas equnimes de uso do solo, financiamento pblico e proviso de moradias, regulao adequada dos aluguis e fortalecimento da segurana da posse nos assentamentos existentes, utilizando, inclusive, sistemas de propriedade cooperativa. Protegido por legislao relevante, o direito moradia adequada dever assegurar um papel adequado para o Estado desempenhar no setor habitacional. Os Estados devero tomar medidas mitigadoras para atenuar os impactos das execues judiciais e da crise, por exemplo, nos casos de despejo de inquilinos em razo de execues judiciais ou por causa de aluguis no pagos devido crise econmica. Em particular, tero de se esforar para evitar o aumento do nmero de pessoas sem-teto, o que fora as famlias a enfrentar condies de moradia inadequadas e que tem efeitos perversos sobre o usufruto de outros direitos humanos pelos indivduos, pelas famlias e pelas comunidades, inclusive o acesso a educao, trabalho e padro de vida adequado.

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Os Estados devem assegurar uma regulao adequada das atividades financeiras internacionais, de modo a evitar crises financeiras no futuro e seu subsequente impacto sobre os direitos humanos e o direito moradia adequada. Estes tambm tero de adotar medidas internas e internacionais para controlar a especulao da moradia e dos financiamentos habitacionais. Devem, sobretudo, proteger os direitos moradia da populao, mediante a formulao de mecanismos de monitoramento destinados regulao das atividades das empresas privadas proibindo os crditos predatrios, prticas de crdito discriminatrias etc. que resultam em negao do direito moradia adequada. As dificuldades econmicas podem provocar uma onda de desinvestimentos em habitao, mas fundamental, por motivos econmicos e sociais, que sejam realizados investimentos macios neste campo. Os Estados devem reagir prontamente, com a mesma eficincia com que intervieram na crise financeira internacional, para resolver a crise habitacional mundial, de modo a cumprir sua obrigao de proteger o direito moradia adequada para todos, especialmente para os grupos de menor renda.

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captulo 11

O Planejamento da Habitao de Interesse Social no Brasil e a sua Produo SOCIAL: desafios e perspectivas

1 Introduo

A questo habitacional no Brasil, em especial ligada populao de menor renda, constitui h sculos grave problema social, econmico e urbano, com forte impacto na formao das cidades brasileiras a partir do fim do sculo XIX. O surgimento da primeira favela, o Morro da Providncia, batizado no fim do sculo XIX como Morro da Favela, exemplifica e d a dimenso do problema tratado. Sua formao, por volta de 1897, foi o resultado da fixao e da autoconstruo de barracos por cerca de 10 mil ex-combatentes da Guerra de Canudos que, alternativamente falta de poltica habitacional, dos desmandos, das indefinies e da demora na ao governamental, foram obrigados a viabilizar por meio do sobretrabalho um dos princpios bsicos da reproduo da vida que a moradia. Essa realidade do comeo do sculo tornou-se avassaladora com a velocidade do processo de urbanizao na segunda metade do sculo XX. Em 50 anos as cidades brasileiras cresceram com o acrscimo de 120 milhes de novos habitantes. A produo habitacional formal, tanto de mercado quanto pblica, esteve longe de atender s necessidades. Deve-se notar, entretanto, que a populao sempre criou formas alternativas de acesso a moradia, em sua maioria com certa anuncia do Estado. Ou seja, a produo social da moradia, neste caso como simples forma de garantir a prpria sobrevivncia, uma realidade marcante na urbanizao brasileira. A favela e os loteamentos irregulares e autoconstrudos so as formas mais tradicionais. A questo da produo social da cidade um tema caro ao urbanismo moderno desde a sua gnese no fim do sculo XIX. Quer seja com Haussmann em Paris ou Cerd em Barcelona, o urbanismo moderno surge como resposta s necessidades do capitalismo em expanso, sendo elaborada a viso de que a terra urbanizada passa a ser um insumo para a reproduo da fora de trabalho adaptada ao modo de produo poca, incorporando em definio os custos sociais desta reproduo, quer seja: habitao, saneamento, transportes e demais equipamentos urbanos.

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A cidade europia de meados do sculo XIX travou um embate entre a viso privatista do funcionamento e da produo do espao urbano e aquela voltada para a universalizao dos servios para toda a populao. O surgimento da cidade moderna, nesse sentido, significou uma ruptura com as concepes da cidade liberal e privatista, o que levou ao surgimento de um novo conceito de urbanismo, pelo qual a gesto urbana deveria ser elaborada conjuntamente com as demandas sociais e a cidade deveria contemplar a questo das atividades produtivas e a da reproduo social dos trabalhadores (QUINTO JR., 2003).

No Brasil, o urbanismo moderno, assim como os movimentos que se seguiram de reformas urbanas,1 na primeira metade do sculo XX, surge como uma adaptao da dualidade entre a viso liberal, segundo a qual a urbanizao deveria ser realizada por companhias urbanizadoras, e a viso pblica de urbanizao, em que o estado o agente urbanizador por excelncia. Com efeito, o entendimento da funo social da propriedade urbana, tema fundamental na discusso da terra no apenas como suporte das atividades, mas tambm como insumo para a reproduo da fora de trabalho, consolidada no Brasil em funo da lgica racionalizadora das cidades neste momento, lgica essa alheia cidade, ligada circulao de mercadorias e ao complexo agroexportador da economia. A cidade meio e suporte para produo e circulao dos produtos agrrios. Caf, acar e borracha so riquezas do campo que ao fim do sculo XIX e primeiro quarto do sculo XX conformam e movem as cidades, seus portos, suas ferrovias e suas vias. Desde o fim do sculo XIX at meados do sculo XX so ento realizadas as grandes intervenes urbanas, exclusivas s maiores cidades e s cidades porturias, propagandeadas em funo de calamidades pblicas e epidemias, e a viso sanitarista da cidade e da polcia do Estado que exclui da organizao da cidade seus moradores (SEVCENKO, 2001; SOUZA, 1998; SEABRA, 1987; ROLNIK, 1993; JACOBI, 1981; BONDUKI, 1998). Essas intervenes, invocando a funo social da propriedade e o bem coletivo, na concepo vigente poca, acontecem em sua grande maioria por meio do sistema de concesses pblicas Porto de Santos e saneamento da cidade no sculo XIX ou a retificao dos rios de So Paulo at a dcada de 1960 , significando remoes de enormes contingentes pobres de vrzeas, baixadas e favelas.

1. Reformas urbanas aqui esta em referncia s intervenes urbansticas de modernizao das cidades, ou seja, viabilizao dos fluxos de todas as ordens, sanitarismo, planejamento e zoneamento urbanos e modernizao da gesto, dos cadastros, das informaes etc. No ltimo quarto do sculo XX e incio do sculo XXI, no Brasil, h um movimento social nomeado de reforma urbana, constitudo em um frum de entidades que leva este nome. No h, a princpio, relao direta entre estes dois movimentos, ainda que certos princpios sejam aceitos nos dois casos.

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No entanto, ressalta-se que o sistema jurdico em geral, e os cdigos urbansticos especificamente, no reconhecem e tampouco partem da existncia de segregaes e/ou excluses socioespaciais. Ao contrrio, o aparato normativo urbanstico trabalha com a cidade como sendo nica, formal e passvel de regulao. Ao excluir a possibilidade da discusso social do princpio de funo social da propriedade urbana e trat-la como mecanismo para viabilizar os interesses e as racionalidades da produo, da cidade dos fluxos tratada por Santos (1990), o Estado e a sociedade optam por um modelo corporativo de urbanizao, contrapondo-se s reformas urbanas do perodo em diversos outros pases, nos quais a sociedade participa da modernizao do espao urbano como forma de assegurar a reproduo da fora de trabalho. O objetivo deste captulo relatar e analisar como o Estado brasileiro, em sua perspectiva planejadora, elaborou programas, aes e instrumentos de poltica habitacional ao longo de um perodo determinado, no qual se entende haver unidade de seus momentos, unidade esta dada pela existncia de discursos, polticas, instrumentos ou mecanismos de produo habitacional a partir do Plano Nacional da Federao, os limites em relao s necessidades crescentes de habitao para as classes de menor renda habitao de interesse social (HIS) e o papel da produo social da moradia em cada perodo. A habitao de interesse social define uma srie de solues de moradia voltada populao de baixa renda, sendo a definio de baixa renda muitas vezes varivel. Tanto a composio de agentes quanto a de recursos e as formas de gesto podem variar, no entanto fica clara a necessidade de algum tipo de subsdio financeiro, tcnico ou organizacional, visto que este conceito se contrape ao de habitao de mercado, o qual se relaciona ao circuito da produo e das formas de investimentos. Na ltima dcada, sobretudo com a criao do Ministrio das Cidades (MCidades), enquanto instituio que propaga entendimentos para todo o territrio nacional, o termo passou a ser comumente utilizado e amplamente aceito por vrias instituies e agncias, ainda que, por vezes, acompanhado de outros termos equivalentes como: habitao de baixo custo, termo que se refere ao produto exclusivamente; habitao para populao de baixa renda, termo que no designa o produto, mas sim esse em funo de sua destinao, sendo necessria a exata definio de baixa renda; e habitao popular, como termo mais genrico, que envolve uma grande diversidade de solues destinadas s necessidades habitacionais, assim como agentes e composio de investimentos. Por produo social da moradia entende-se formas variadas de produo da habitao que envolvem em maior ou menor grau circuitos formais da economia, sejam pblicos ou privados, mas que guardam a organizao do processo,

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a definio das principais diretrizes do projeto e do ps-morar nas mos e nos mecanismos de organizao coletiva dos prprios moradores. Entende-se que a produo social da moradia seja uma alternativa produo capitalista da habitao. Os dois modelos podem conviver juntos, sendo que a opo exclusiva por qualquer um deles poderia acarretar a definio de uma lgica racionalizadora de todo o sistema. No caso brasileiro isso parece ter acontecido, por exemplo, com o Banco Nacional da Habitao (BNH), e suas consequncias podem ser verificadas quer seja na no assimilao pelo modelo do enorme contingente de famlias relegadas autoconstruo, quer seja na anlise dos conjuntos habitacionais edificados em periferias distantes desprovidas de urbanizao, forma comum de minimizar os custos e maximizar os lucros.
2 Da poltica ao Sistema Nacional de Habitao (SNH) de Interesse Social: uma periodizao

Aps se propor um recorte temtico para tratar da habitao, quer seja no planejamento e na produo de HIS no Brasil, com foco em sua produo social, entende-se ser metodologicamente necessria a proposio de perodos de anlise. O esforo metodolgico de traar periodizaes partindo de processos amplos necessrios ao se tratar, sobretudo, do contexto urbano, pois a cada momento histrico heranas de perodos passados tm papel ativo na diviso territorial do trabalho atual (SANTOS, 1994, p. 61), deixando marcas e rugosidades na configurao do espao. A ideia definir perodos para os quais correspondam lgicas globais prprias e determinadas, que norteiam a produo habitacional em todo territrio nacional, vinculando aes locais s lgicas globais. Os perodos se definem por seus marcos iniciais e finais, fatos de relevncia histrica e que modificam a maior parcela dos elementos de anlise, polticos, econmicos e sociais. Esta periodizao apresentada com seus principais marcos e, em seguida, so construdos os cenrios de cada um dos trs perodos 1964-1986, 1986-2003, e ps-2003. H, a princpio, um primeiro perodo de 1964 a 1986 quando desaparece o tratamento poltico dado questo social populismo da Era Vargas , acaba o perodo democrtico/desenvolvimentista marcado por reformas sociais desde 1945 e entra em cena a estruturao da figura do Estado central e tecnocrtico como forma exclusiva de dar as respostas necessrias ao desenvolvimento pleno do pas. A partir da dcada de 1986, com o fim do BNH, at 2003, verifica-se a falncia do discurso exclusivamente tecnocrtico e central com a redemocratizao , vive-se um perodo de baixos investimentos na questo habitacional, forte crise econmica e ausncia do estado central na definio da poltica habitacional.

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A partir de 2003, com a criao do Ministrio das Cidades e a unificao do rgo de programas e das aes de desenvolvimento urbano, alm da elaborao de novos programas e da definio do papel regulador da instituio frente aos agentes financeiros, verifica-se uma retomada do papel do Estado central na definio da poltica, agora com a perspectiva de construo e implementao por meio da cooperao federativa. A partir de 2005, sobretudo, passa a haver a retomada de investimentos a partir do governo federal e em parceria com estados e municpios. H todo um esforo do estado na definio de uma nova poltica habitacional, federativa e participativa, e sua relao com uma poltica de desenvolvimento urbano. Para fins do objetivo deste trabalho, a partir da inclinao definida pelos dias atuais, apontar-se-, com base em planos governamentais que consideram as necessidades habitacionais brasileiras, os cenrios futuros de recursos e as necessidades institucionais, e as perspectivas para a questo habitacional e urbana para os prximos anos.
QUADRO 1
1964-1986 1964 1965

Marcos e fatos histricos da poltica habitacional


Perodo do Regime Militar (Estado central e tecnocrtico) polticas de carter nacional e nacionalistas Criao do BNH e do Sistema Financeiro da Habitao (SFH) Criao do Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU), com o objetivo de regular a produo da habitao e promover o planejamento local integrado princpios de racionalidade da organizao espacial visando o processo produtivo Criao do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), com o objetivo de financiar a habitao de interesse social Constituio brasileira de perfil autoritrio e centralizador que ignorava a natureza predominantemente urbana do pas Definio na constituio da competncia da Unio em viabilizar o desenvolvimento nacional 1969 a questo urbana tratada no Estado como um dos mecanismos 1971 1974 1975 1979 Criao do I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) Constituio da Comisso Nacional de Poltica Urbana e Regies Metropolitanas (RMs) Decreto-Lei no 74.156 cria 9 RMs, tendo por finalidade propor o sistema nacional de RMs e a Poltica de Desenvolvimento Urbano. As RMs possuem papel relevante na estratgia de integrao nacional Criao do II PND, que dedica captulo para a questo urbana. Reconhecimento do Brasil urbano Constituio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, Lei no 83.355, em substituio ao SERFHAU e CNPU Divulgao pela Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) do documento Solo Urbano e Ao Pastoral, que traduz as presses sociais e os profundos problemas enfrentados na questo urbana e habitacional Envio, pelo Executivo, ao Congresso do Projeto de Lei (PL) no 775, espcie de pai do Estatuto da Cidade Extino do BNH, Decreto Lei no 2.291, de 21 de novembro de 1986. Fragmentos do Plano Nacional de Saneamento (Planasa) e SFH sobrevivem no esplio herdado pela Caixa Econmica Federal Caixa. Criao do Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente Perodo democrtico. Descentralizao, enfraquecimento do papel do Estado central e crise econmica (Continua)

1966 1967

1982 1983 1986 1986-2003

370 (Continuao) 1987 1988 1990 1991 1992 1995 1995 1999 2001 2003 em diante 2004 2005 2007 2008 2009

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Criao do Ministrio da Habitao, Urbanismo e Meio Ambiente A habitao passa para a competncia do Ministrio do Bem-Estar Social Criao do Ministrio da Ao Social com competncia sobre a poltica de habitao Paralisao completa dos investimentos em habitao do FGTS Iniciativa popular prope Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social, aprovado 13 anos depois Retomada dos investimentos do FGTS Criao da Secretaria de Poltica Urbana, ligada ao Ministrio do Planejamento e Oramento Criao da Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano, ligada Presidncia da Repblica (PR) Aprovao do Estatuto da Cidade Criao do Ministrio das Cidades e do Conselho Nacional das Cidades. Elaborao da poltica nacional de desenvolvimento urbano. Estado federado Criao do Programa Crdito Solidrio, com recursos do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) Aprovao da Lei no 11.124, que cria o Sistema e o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social Lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) saneamento e habitao Aprovao da Lei no 11.888, que garante assistncia tcnica gratuita a populao de baixa renda Lanamento do programa Minha Casa Minha Vida, com meta de construo de 1 milho de moradias. Encaminhamento para finalizao e lanamento do Plano Nacional de Habitao (PlanHab), com o objetivo de contribuir para a extino do dficit habitacional at 2023. Elaborao prpria.

2.1 A questo habitacional no Brasil no perodo 1964-1986

Entre 1940 e 1960, aps a promulgao da Lei do Inquilinato em 1942, a casa prpria se consolida como forma principal de acesso habitao, surgem a Caixa Econmica, os Institutos de Previdncia Social e os incorporadores privados. Os Institutos de Aposentadoria e Penses (IAPs) promoveram a construo de cerca de 1,5 milho de moradias entre 1937 e 1964. Esta produo significativa, entretanto, esteve orientada por reformas de base, interesses polticos na Era Vargas, corporativos atendendo apenas aos trabalhadores de setores que contavam com fundos e institutos de aposentadoria (BONDUKI, 1998), ou de rentabilidade, longe de atender s necessidades de moradia do conjunto da sociedade, sobretudo com a crescente populao operria. A partir da dcada de 1950, mas com reforo profundo aps o Golpe de 1964, o Estado nacional central e autoritrio passa a criar vrios organismos com o objetivo de planejar a ao governamental e induzir o desenvolvimento nacional. neste momento lanada a primeira efetiva poltica habitacional nacional, sendo o incio do momento analisado neste captulo. Embora a produo habitacional tenha sido significativa no perodo, em termos absolutos sua produo esteve muito aqum das necessidades geradas pelo acelerado processo de urbanizao que ocorreu no Brasil na segunda metade do

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sculo XX. Entre 1950 e 2000, a populao urbana brasileira vivendo em cidades com mais de 20 mil habitantes cresceu de 11 milhes para 125 milhes. No perodo de funcionamento do BNH (1964-1986), foram financiadas cerca de 25% das novas moradias construdas no pas, porcentagem baixa frente demanda por habitao, demogrfica e historicamente maior nas classes mais baixas, revelando a insuficincia e o descolamento da ao pblica no desafio da urbanizao brasileira (BRASIL, 2009b). Nesse perodo, foram financiadas cerca de 400 mil unidades habitacionais por ano, entre novas unidades e melhorias, nmero tambm irrisrio frente ao crescimento da populao urbana e ao dficit acumulado, calculado segundo Santos (1999), em 8 milhes de moradias em 1974. Ao todo o BNH construiu 4,3 milhes de unidades novas, das quais 2,4 milhes com recursos do FGTS, para o setor popular, e 1,9 milho com recursos do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), habitao de mercado. Apesar dos esforos e dos investimentos do perodo, parcela substancial da populao foi relegada ao mercado informal autoconstruo, favelas, cortios , sendo os principais motivos: A rigidez da legislao de uso do solo, no adaptada aos padres econmicos e financeiros da habitao popular produzida de maneira clssica por empreiteiras e construtoras. A especulao imobiliria,2 que relegou aos mais pobres as reas mais distantes, muitas vezes com maiores restries de uso e ocupao. A velocidade da urbanizao, que, por si, j imps um enorme desafio de gesto e investimentos. Os intensos fluxos migratrios do perodo, gerando novas e no completamente previsveis demandas. O modelo de desenvolvimento no distributivo do crescimento e concentrador de renda, alm de crises econmicas. A opo quase que exclusiva por um nico modelo de produo habitacional, por meio da contratao direta pelo BNH, em associao ou no com estados e municpios, de construtoras, associando lgicas e interesses

2. Entende-se haver uma clara disputa de classes na formao do espao urbano no Brasil. As profundas desigualdades sociais oriundas de uma sociedade escravocrata assumem formas na urbanizao. Elementos fundamentais para a compreenso da dinmica do solo urbano como as condies de funcionamento dos mercados, os perfis das demandas, as condies de produo e oferta de moradias em tipo e quantidade, o sistema de crdito/financiamento da urbanizao e da produo habitacional, a regulao do uso e a ocupao do solo, os mecanismos microeconmicos que produzem a formao diferencial da renda do solo e a distribuio de usos e atividades na rea urbana, so todas caractersticas relevantes e no caso da urbanizao brasileira subsidirios da urbanizao corporativa e fragmentada, como define Santos (1990).

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capitalistas e mercadolgicos a um bem essencialmente diferenciado, dadas no apenas as suas caractersticas constituintes, mas sobretudo, ao fato de constituir uma necessidade primeira na reproduo da vida.
2.1.1 O Sistema Financeiro da Habitao e o Banco Nacional da Habitao

No perodo iniciado em 1964 se estrutura no pas um efetivo sistema de produo habitacional, com investimentos e regras para todo o territrio nacional, criando mecanismos tanto para seu planejamento quanto para sua operacionalizao. O Sistema Financeiro de Habitao, segundo as fontes de financiamento, era composto de dois subsistemas, um operado pelo BNH, como banco social com recursos originrios do FGTS, e outro com recursos originrios do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo, destinado s rendas superiores.3 O subsistema social se completava com a execuo das obras pelas companhias habitacionais estaduais e municipais Companhias Habitacionais (COHABs), Cooperativas Habitacionais (COOPHABs) etc. e caixas de penso. O modelo do BNH instituiu uma extrema centralizao na execuo da poltica habitacional e urbana de maneira geral. Nesse perodo o banco consolidou-se como a fonte exclusiva de recursos no apenas para habitao, mas tambm para saneamento e demais infraestruturas urbanas. Os recursos eram destinados s companhias habitacionais que deveriam operar com relativa autonomia. No entanto, a forte dependncia das companhias pelos recursos do FGTS, liberados por meio de aprovao de projetos individualmente, reforou o carter central do governo federal, que detinha ainda as diretrizes da poltica de desenvolvimento urbano. Os estados e os municpios participavam subsidiariamente com os terrenos e parte das infraestruturas. Durante todo esse perodo vrias articulaes e rearticulaes aconteceram na estrutura central e centralizadora do Estado, e diversos rgos ligados ao desenvolvimento urbano e habitao, alm de vrias atribuies, foram sendo incorporados ao BNH, que passou tambm a definir as diretrizes programticas da poltica habitacional. O BNH reconheceu, ainda que tardiamente, sua incapacidade de atingir as populaes de menor renda e, sobretudo, seu descolamento das questes e iniciativas sociais. No fim dos anos 1970 criou programas como Programa de Lotes Urbanizados (PROFILURB), PRO-Morar e Joo de Barro, destinados s melhorias habitacionais, ou seja, para atender s necessidades habitacionais mediante a utilizao de formas de autoconstruo.
3. Tanto o FGTS quanto o SBPE ainda se mantm como fundings do SFH.

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No entanto, quando analisado o nmero de financiamentos com recursos no onerosos, a fundo perdido, verifica-se a timidez desses programas. Entre as moradias populares financiadas, apenas 17% receberam recursos desses programas especiais, e entre o total de moradias, essa participao cai para apenas 6% (SANTOS, 1999). Ou seja, durante os mais de 20 anos de existncia do BNH, apenas 250 mil unidades habitacionais em todo o Brasil contaram com recursos de programas ditos especiais, reformas e melhorias, que de alguma maneira podiam ser aplicadas com algum nvel de participao do morador. Retomando a noo de produo social, na qual o beneficirio final da poltica controla parcela significativa das decises acerca da produo, poder-se-ia considerar que durante esse perodo apenas nos programas ditos especiais havia a previso da participao efetiva do beneficirio final, o que significou nmero irrisrio do total de imveis produzidos.
2.1.2 As mobilizaes populares dos anos 1970 e 1980

Apesar dos investimentos pblicos habitao, saneamento, rodovias, sistema virio, gerao de energia etc. e do crescimento econmico que marcaram a primeira metade do perodo 1964-1986, seguido de graves crises econmicas na segunda metade do perodo, as condies de vida nas cidades brasileiras foram se deteriorando no ritmo de seu crescimento acelerado, revelando o grande e o descontrolado afluxo de migrantes, a degradao ambiental, a formao de bolses de misria, as ocupaes desordenadas e irregulares, a inadequao e a insuficincia dos equipamentos coletivos, entre outros fenmenos urbanos, como a produo de espaos ilegais, favelizao, verticalizao, vazios urbanos etc. Impedida de manifestar-se politicamente, a sociedade civil organizada refora sua agenda de mobilizao, lutas e identidades ligadas aos temas urbanos e suas mazelas sociais. A Igreja Catlica, por meio da atuao de suas pastorais, passa a ser o lcus poltico em que os temas urbanos so discutidos, na perspectiva mitigadora das profundas discrepncias sociais. O documento Solo Urbano e Ao Pastoral, lanado pela CNBB em 1982, afirma:
O Estado no exerce controle efetivo do desenvolvimento urbano, o que proporcionou irregularidades e clandestinidade na construo das cidades. O Estado tolera gigantesca desorganizao no tecido urbano, cuja correo exigir elevadssimos custos pecunirios e sociais.

Entre as reformas necessrias sugeridas estavam: regularizao fundiria sem nus ao morador; formas alternativas de urbanizao, leia-se: produo social da

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moradia; adoo do mutiro; loteamentos populares dotados de infraestrutura; condicionamento da propriedade ao cumprimento de sua funo social; represso ao abuso do poder econmico no mercado imobilirio; controle do uso do solo para evitar a ociosidade de terrenos e a especulao imobiliria. Em 1983 enviado pelo Executivo ao Congresso Nacional o Projeto de Lei de Desenvolvimento Urbano, PL no 775/1983, proposto pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, influenciado por foras polticas como a Igreja, e construdo no perodo de transio poltica, tomando como base o documento elaborado no Seminrio de Habitao e Reforma Urbana em 1963. Esse documento definido por Bassul como o pai do Estatuto da Cidade, ou seja, encontram-se ali as bases da lei discutida por mais de uma dcada e aprovada em 2001, e tambm as bases do captulo de poltica urbana da Constituio Federal de 1988 (CF/88), revelando a importncia da resistncia crtica dos movimentos sociais urbanos, que exerceram papel propositivo fundamental para se alcanar o grau de evoluo da legislao urbana atual Bassul, Quinto Jr., Bonduki, Rolnik e tantos outros.
2.2  Redemocratizao e falncia do Estado central no financiamento habitacional no perodo 1986-2003

De 1995 a 1999, foram construdos no Brasil 4,4 milhes de unidades habitacionais. Desse total, apenas 700 mil foram produzidas pelo mercado. Isto , nada menos de 3,7 milhes de moradias foram construdas, em condies precarssimas, pelas famlias excludas. Sem qualquer financiamento. So milhes de famlias que reduzem seus j baixos padres de consumo, inclusive de comida, ao nvel da subsistncia, para comprar com seu prprio dinheiro tijolo por tijolo, prego por prego, saco de areia por saco de areia, para erguer sua casa nos fins de semana, quando seu corpo cansado e sua sade mereciam uma pausa. Suas precrias moradias, na linguagem tcnica, so fruto da prpria poupana. Melhor seria dizer, em linguagem realista, que so fruto do subconsumo, da sua fome e de seus filhos (INSTITUTO CIDADANIA, 2002). Faz-se coro ao entendimento de diversos autores (BASSUL, 2002; ROLNIK, 1997; MARICATO, 1997; DE GRAZIA, 2002) de que em meio a tantos fracassos e aprofundamento das mazelas sociais urbanas, deve-se comemorar o fato de ter-se inserido pela primeira vez nas constituies brasileiras o tema urbano, sendo dedicado um captulo especfico matria. Especificamente deve-se ressaltar a citao da funo social da propriedade urbana, a ser definida nos planos diretores, e as desejadas consequncias desta introduo do tema. Segundo Bassul (2002):
() embora presente em todas as constituies brasileiras desde a de 1934, o princpio da funo social, especialmente no tocante propriedade urbana, somente

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encontrou uma definio consistente na Constituio de 1988, que, no art. 182, 2o, estabeleceu: A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor.

O perodo que se inicia marcado por diversas oportunidades que se apresentam redemocratizao, nova constituio, descentralizao do Estado, reforo de princpios e diretrizes de diversos movimentos sociais, configurando novas bases para o desenvolvimento urbano e que contrastam com a perda de importantes instrumentos para efetivar a poltica habitacional nessas novas bases falncia do BNH em 1986, descontinuidade institucional do tema, no definio de qualquer modelo altura do BNH, alm das restries inerentes s graves e s cclicas crises macroeconmicas. Como resultado verifica-se o aprofundamento substantivo da pobreza urbana e o crescimento dos dficits ligados habitao. Os dados do crescimento no nmero de moradores em favelas so alarmantes. Em 1970, apenas 1% da populao da cidade de So Paulo vivia em favelas. Em 2000, esta populao saltou para nada menos que 20%, atingindo 2.081.173 pessoas de um total de 10.405.867. Em outras capitais, o quadro igualmente dramtico: so 20% de favelados morando em Belo Horizonte; 20% da populao do Rio de Janeiro se encontram em favelas; dos que moram em Salvador, 33% esto em favelas; h 28% da populao de Fortaleza morando em habitaes subnormais do tipo favela; 13% da populao de Goinia residem em favelas, e nada menos que 50% vivem nesta condio na cidade de Belm e 40% na cidade do Recife. Entre 1991 e 2000, a populao moradora em favelas cresceu 84% no pas, enquanto a populao geral teve um incremento de apenas 15,7%. (BRASIL, 2009b) A extino do BNH significou o fim de uma estrutura de carter nacional com a experincia dos tcnicos e dos modelos que proporcionaram, ainda que insuficiente, a maior produo habitacional da histria do pas. Entre a extino do BNH, em 1986, e a criao do Ministrio das Cidades, em 2003, o setor do governo federal responsvel pela gesto da poltica habitacional esteve subordinado a nada menos que sete ministrios ou estruturas administrativas diferentes. No bojo da completa descontinuidade e da ausncia de uma estratgia nacional para enfrentar o problema habitacional, a Caixa Econmica Federal se torna o agente financeiro do SFH, absorvendo precariamente algumas das atribuies, do pessoal e do acervo do agora antigo BNH. No entanto, a CEF acumula a atribuio social relativa implementao da poltica habitacional com a atuao bancria comercial, sendo a disponibilizao e a liberao do crdito habitacional o novo negcio do banco. Por outro lado, a regulamentao do SFH passa para o Conselho Monetrio Nacional (CMN), tornando-se claramente um instrumento de poltica monetria.

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Nesse cenrio no so boas as perspectivas para a produo social da moradia. Coube ento s companhias habitacionais, municipais e estaduais, que faziam parte do sistema de produo de moradia junto ao BNH, seguirem produzindo unidades habitacionais de interesse social, isto quando no foram extintas. Embalada por gestes eleitas democraticamente, pela recuperao dos direitos polticos e pelos princpios e objetivos que norteavam a proposio da emenda popular da reforma urbana e do Projeto de Lei de iniciativa popular apresentado em 1990, que veio a ser promulgado em 2001 como Estatuto da Cidade, foram iniciados diversos processos locais de produo social de moradias, por meio de cooperativas, assistncias tcnicas e autoconstruo. Tomando como base avaliaes de estudiosos do perodo, poder-se-ia resumir alguns princpios que foram gestados neste perodo, e contriburam politicamente com o reforo do iderio da produo social da moradia. Acesso cidade: universalizao do acesso a equipamentos, servios, infraestruturas urbanas e ambiente saudvel, assegurando a vida com dignidade, qualidade e diversidade cultural e poltica. Gesto da cidade: de maneira democrtica, sendo o planejamento, a produo e a governana passveis de controle e participao social, por meio de conselhos, audincias, plebiscitos, referendos e vetos encaminhados ao Legislativo. Funo social da cidade: uso socialmente justo e ambientalmente equilibrado do espao urbano, ou seja, tendo o interesse coletivo prevalncia sobre interesses particulares, sobretudo em relao propriedade da terra.

Ainda que tmida essa produo, embalada pelos princpios da reforma urbana, do municipalismo, da descentralizao e da redemocratizao, passa a considerar lgicas que iro marcar o perodo seguinte e se consolidar de maneira programtica nas polticas habitacionais do governo federal. No entanto, o surgimento de um novo perodo, no qual foram retomados os investimentos do governo federal em habitao de interesse social e a elaborao de uma poltica habitacional, no aconteceu sem haver situaes que consolidassem nesse perodo que vai at 2003 um cenrio distinto do atual. Verifica-se, por exemplo, que entre 1991 e 1995 houve uma paralisao total dos financiamentos com recursos do FGTS para HIS, ocasionada por suspeitas de corrupo e pelo rombo gerado pela reduo das prestaes adotada pelo Regime Militar no auge da crise de inadimplncia do incio dos anos 1980. Refora-se que a falta de financiamento de carter social durante momentos de subsequentes

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crises econmicas agravou ainda mais o empobrecimento que marcou o Brasil nas dcadas de 1980 e 1990. As crises econmicas tambm foram acompanhadas pela completa indefinio institucional na poltica, e na poltica urbana em especial, neste ltimo caso ao menos at o fim de 1995, quando foi criada a Secretaria de Poltica Urbana da Presidncia, que passou a ser gestora do setor habitacional. O perodo 1986-2003 marcado pelo desmonte do BNH e do sistema que o acompanhava em toda a Federao e pela inexistncia de uma nova poltica nacional de habitao e para a rea urbana. Entretanto, o perodo no de toda forma homogneo, visto que antes de 1994 Plano Real h um contexto de profunda e generalizada instabilidade econmica. Ps-1994, com a estabilidade da moeda e o incio de reformas no Estado e na economia4 esboam-se aes e polticas na rea habitacional: as cartas de crdito, o Programa de Arrendamento Residencial (PAR)5 e o Habitar Brasil BID, um programa piloto que firmou contratos entre 1999 e 2005.6 Em 1996 foi lanada a Poltica Nacional de Habitao, no contexto da II Conferncia das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos (Habitat II). Embalada por uma inspirao liberal, o governo federal poca define mudanas de foco na poltica habitacional. H o surgimento de novos programas de financiamento voltados diretamente ao beneficirio final, em especial com as cartas de crdito, individual e associativa, que passaram a absorver a maior parte dos recursos do FGTS. Entre 1995 e 2003, cerca de 85% dos recursos administrados pela Unio destinados habitao foram aplicados diretamente nas famlias e no na produo. Do total destes recursos, 42% foram destinados aquisio de imvel usado e, tambm do total, 78,84% foram destinados a famlias com renda superior a 5 SMs, sendo que apenas 8,47% foram destinados para a baixssima renda (at 3 SM) em que se concentram 83,2% do dficit quantitativo (BRASIL, 2009b). Tambm se verificou aumento no nmero de domiclios urbanos vazios. De 1991 a 2000, a porcentagem de domiclios vagos nas reas urbanas cresceu
4. Ver Bresser-Pereira (2005). 5. O PAR foi criado em 1999, utilizando recursos do FGTS e de origem fiscal (BRASIL, 2009b). Por atender famlias com renda at 6 salrios mnimos (SMs), com tendncia a concentrao prxima a esse limite superior, somente pode ser considerado em parte um programa de habitao de interesse social. 6. O Programa HABITAR BRASIL BID foi, desse modo, idealizado como um projeto piloto para financiar obras e aes nos municpios capitais de estado ou integrantes de regies metropolitanas e aglomerados urbanos. O acordo de emprstimo entre a Unio e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) foi firmado em setembro de 1999, criando o aparato normativo e oramentrio necessrio. Desde 2005 esto encerradas as inscries para entrada de municpios beneficirios do programa, que prossegue na implementao dos projetos e aes contratados. De 1999 a 2005 foram firmados contratos de repasse com 119 municpios. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br/ secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/programas-e-acoes/hbb/hbb>.

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de 9,36% para 10,3%, atingindo 4,58 milhes. Alm destes, 450 mil domiclios foram computados como fechados os moradores estavam temporariamente ausentes durante todo o perodo da coleta , e 1,856 milho caracterizados como de uso ocasional, segundo dados censitrios do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
2.3 A definio de uma nova poltica habitacional a partir de 2003

No incio dos anos 2000, precisamente com a eleio do governo Lula no fim de 2002, h a definio de um novo perodo da poltica habitacional a partir do governo federal. O perodo, ainda em curso, marcado pela identificao de uma agenda poltica com agendas sociais que marcaram as lutas do incio do perodo histrico anterior e que estiveram presentes durante todos os anos de redemocratizao, ainda que de maneira subsidiria, pois seus representantes e suas diretrizes no faziam parte efetiva do governo e no estavam institucionalmente representados no Estado. No incio do governo, em 2003, foi criado o Ministrio das Cidades com a responsabilidade de elaborar de maneira participativa e federativa a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, includa uma nova poltica para o setor da habitao, em particular da HIS. Se at o momento anterior a poltica habitacional e urbana tinham uma trajetria errtica com o fim do BNH e de poucos investimentos, com o Ministrio das Cidades e o Conselho Nacional das Cidades h a clara definio da elaborao de uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, de maneira federativa e com participao e controle social. No campo da habitao o quadro de profunda transformao, parte-se de investimentos da ordem de R$ 7 bilhes em 2002, para mais de R$ 62 bilhes em 2009. O SBPE parte da aplicao de R$ 1,7 bilho em 2002, para algo prximo a R$ 33 bilhes em 2009. A faixa de renda entre zero e 3 SMs, na qual se acumula o dficit habitacional, capitaneia 32% dos investimentos em 2002, chegando a 77% em 2007, e se estabilizando em 64% em 2008 e 2009. Nesse perodo, so criados novos programas, como o Crdito Solidrio em 2004, o PAC Urbanizao de Favelas em 2007 e o Minha Casa Minha Vida (PMCMV) em 2009, alm de diversas iniciativas complementares7 que permitem afirmar que existe, ao menos em elaborao, uma Poltica Nacional de Habitao. H tambm, nesse momento, uma grande tarefa gestada nos anos anteriores e efetivada a partir de outubro de 2001 com a promulgao do Estatuto da Cidade,
7. Reduo de custas cartoriais, marco da regularizao fundiria, apoio ao desenvolvimento da construo civil, garantias adicionais para o tomador dos emprstimos e agentes financeiros etc.

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a tarefa de sua implementao, de seus mecanismos, de seus instrumentos e, sobretudo, de seus princpios. Cidades mais justas e democrticas, tendo como elementos sua produo social e o cumprimento da funo social da propriedade, elementos presentes no iderio da reforma urbana em todo o mundo desde o fim do sculo XIX. A cidade e o urbano no Brasil so, no entanto, a expresso acabada do modelo de aprofundamento das desigualdades sociais8 que marcam o pas. A metrpole, corporativa e fragmentada para Santos (1990), a representao mxima do modelo de urbanizao brasileiro9 que se caracteriza pela expanso constante das fronteiras urbanas com vazios urbanos em seu interstcios, modelo que visa a reproduo desenfreada do capital especulativo, causando a segregao das classes mais pobres para contextos de precariedade e de desigualdade, como nos loteamentos irregulares,10 nas favelas11 e nos cortios. Este modelo tambm marcado pela ocupao periurbana dos condomnios fechados das classes mdias e altas, esvaziamento das reas centrais, deteriorao de imveis, aumento no nmero de imveis vazios, fragmentao, disperso e baixas densidades. Segundo os dados apresentados pelo Ministrio das Cidades Brasil (2009b), com dados da PNAD 2005 processados pela Fundao Joo Pinheiro , o dficit habitacional brasileiro de 7,9 milhes de moradias em todo o pas, correspondente a 14,9% do total de domiclios do Brasil.12 As maiores concentraes, em nmeros absolutos, esto no Sudeste e no Nordeste, com dficit habitacional total de 2,9 e 2,7 milhes de domiclios, respectivamente. Em termos relativos, os maiores percentuais esto no Norte (22,9%) e no Nordeste (20,6%). O dficit habitacional urbano de 6,4 milhes de domiclios e o dficit habitacional rural prximo de 1,5 milho de domiclios, com destaque para o Nordeste, cuja demanda se aproxima de 900 mil novas unidades habitacionais, e para o Norte, em que esse nmero chega a aproximadamente 236 mil. Na composio do dficit, chama ateno o nus excessivo com aluguel, estando nesta situao 29% dos domiclios urbanos do Brasil sendo as taxas mais altas observadas no Sudeste (37,3%) e no Centro-Oeste (36,7%). O dficit habitacional contrasta hoje com o nmero significativo de imveis vazios e configura-se em uma realidade que impe poltica especfica de reforma, reabilitao/reposio dos domiclios urbanos degradados. Esta uma questo
8. Apenas 7,6% da populao brasileira ganha mais de 20 SMs, enquanto cerca de 43% recebe at 3 SMs. 9. As 11 principais RMs concentram 80% das favelas, 33% de dficit habitacional e cerca de 60% do produto interno bruto (PIB). 10. Doze milhes de domiclios esto em condies inadequadas de moradia. 11. Os domiclios favelados tm uma taxa de crescimento quase duas vezes maior que o crescimento dos domiclios em geral. 1,6 milho de residncias, o que equivale a 6,6 milhes de pessoas. 12. H estimativas mais recentes que indicam queda do dficit habitacional. Os valores aqui citados foram mantidos pois serviram para a formulao do PlanHab.

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habitacional e urbana relativamente recente se comparada edificao do dficit habitacional ou questo das favelas. Mas, por outro lado, a ociosidade de imveis tema de extrema relevncia para a poltica habitacional pela magnitude que atinge atualmente.13 Considerando a no existncia de poltica especfica e a no ruptura com o padro perifrico de expanso, entende-se que a problemtica dever se agravar nos prximos anos. Nesse sentido, e considerando os modelos de poltica habitacional adotados no pas at o momento, alm dos princpios da reforma urbana e do Estatuto da Cidade, entende-se que o reforo do planejamento urbano com vis na participao social configure-se como alternativa ao que se pode hoje chamar de padro de urbanizao brasileiro. Essa foi, ao menos, a inteno do governo federal, quando criou o MCidades. No apenas a habitao de interesse social, mas tambm o planejamento das cidades14 passam a figurar como itens primeiros da pauta da poltica urbana (quadro 2). Nesse perodo identifica-se, sobretudo um aumento expressivo na oferta de crdito habitacional do segmento pblico, um aumento do volume de emprstimos no mbito do SBPE, nas aplicaes de recursos do FGTS e na definio de novas linhas de oramento para a urbanizao de assentamentos precrios por meio do PAC.15 Frente a uma variedade de fontes e formas de financiamento, importante examinar em que medida estes meios podero ser apropriados por atores envolvidos com a produo social da moradia, o que ser feito a seguir.

13. Em valores absolutos o estoque imobilirio corresponde ao dficit habitacional. Em 2006 foram contabilizados 6,7 milhes de imveis vazios, 89,7% estavam em condies de serem ocupados, 8,6% em construo e 1,7% em runas. Destes, 5 milhes em meio urbano. Em cidades como Recife e Rio de Janeiro os imveis vagos chegam a 18% do total de domiclios da rea urbana. Nas regies metropolitanas de Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, Baixada Santista, Campinas, So Paulo, Curitiba e Porto Alegre superam o nmero absoluto do dficit habitacional. Alm disso, a realidade de imveis vazios contrasta com o dficit por novas unidades e com o fato de que um em cada quatro domiclios urbanos sofre com a carncia de infraestrutura (BRASIL, 2007). 14. Segundo pesquisa do Mcidades em 1.553 municpios com obrigatoriedade de realizar planos diretores, 86,93% elaboraram, estavam elaborando ou revendo esse instrumento bsico da poltica urbana municipal 15. A aplicao de recursos do SBPE em financiamentos imobilirios cresceu de um patamar de 2,7 bilhes em 2003, para 9,5 bilhes em 2006, sendo cerca de 40% desse valor destinado a novas construes. At outubro de 2007, ela j havia superado a marca dos R$ 14 bilhes. Com o lanamento do PAC h investimentos de R$ 40 bilhes em saneamento bsico e de R$ 106,3 bilhes em habitao previstos at 2010, tendo como metas: saneamento ambiental, 23,2 milhes de domiclios nos prximos trs anos; habitao, 4 milhes de famlias com recursos pblicos e da caderneta de poupana.

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QUADRO 2
2003 2003 2004 2005 2005 2007 2007 2009 2009 2009

Avanos recentes das polticas urbana e habitacional


Criao do Programa Papel Passado, que beneficiou com processos de regularizao fundiria 1,7 milho de famlias em 2,5 mil assentamentos Criao do Programa Especial de Habitao Popular, para famlias com renda inferior a 3 salrios mnimos Medida Provisria (MP) no 133, convertida na Lei no 10.840/2004 Campanha do Plano Diretor Participativo, apoio elaborao de planos diretores em 94,3% dos 1.682 municpios com mais de 20 mil habitantes Instituio do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), e do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) Lei no 11.124/2005 Implementao do Programa Crdito Solidrio Normatizao do uso do patrimnio da Unio para habitao de interesse social Leis nos 11.481 e 11.483 Lanamento do PAC saneamento, mobilidade, habitao Plano Nacional de Habitao Ao do Fundo Garantidor da Habitao Popular (FGHab) MP no 459 Programa Minha Casa Minha Vida 1 milho de habitaes e a regularizao fundiria de assentamentos informais urbanos Lei Federal no 11.977/2009

Elaborao prpria.

3 A produo social de moradia e o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social

A anlise das formas como se d ou poder se dar a produo social da moradia na atualidade pede que seja considerado o marco legal e normativo da habitao de interesse social. Esta anlise ter como foco o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, por duas razes: O SNHIS dever centralizar todos os programas e os projetos destinados habitao de interesse social (Art. 3o , da Lei no 11.124/2005). Os recursos do FNHIS, criado com o SNHIS, sero aplicados de forma descentralizada, devendo os estados, o Distrito Federal e os municpios firmarem termo de adeso ao SNHIS e atenderem, entre outras, s exigncias de constiturem fundo e conselho, com participao de, no mnimo, um quarto de representantes da sociedade civil, e apresentarem planos locais de habitao de interesse social (PLHIS) (Art. 12, da Lei no 11.124/2005).

A definio e a priorizao de investimentos em habitao de interesse social devero acontecer, assim, na escala local e com participao social, o que mostra que as medidas do SNHIS vo no sentido das lutas sociais travadas at o momento e acrescentam fortemente o carter federativo ao encaminhamento da questo. Fica claro que a consolidao do SNHIS depender da constituio de instrumentos de planejamento pelos demais entes federados que a ele aderirem,

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alm da Unio e, tambm, do efetivo exerccio da funo de proviso habitacional, com as prerrogativas de participao e controle social, por todos os entes, que devero buscar incluir atores historicamente mantidos afastados das decises sobre proviso pblica da habitao. Ao menos na conformidade legal se verifica que o planejamento participativo passa a ter papel central na definio das polticas de habitao de interesse social, ao contrrio dos momentos anteriores marcados pela ausncia de planejamento ou por um altamente centralizado e tecnocrtico. Afinal, como os PLHIS devem ser elaborados utilizando-se metodologia participativa, espera-se que os conselhos locais de habitao tenham papel de destaque desde o incio do processo, o que contribuir, tambm, para que se capacitem para as tarefas relativas gesto futura da poltica e dos instrumentos habitacionais locais, devendo, ademais, zelar pela implementao dos PLHIS. Como a adeso dos entes federativos ao SNHIS voluntria, necessita-se verificar as condies para a constituio dos fundos e dos conselhos e para a elaborao dos planos locais de responsabilidade dos municpios, que devem atender a estas demandas legais para o recebimento de recursos e implementao da Poltica Nacional de Habitao.
3.1  Marco legal e normativo para a constituio de fundos e conselhos, e elaborao de planos habitacionais

O contedo e o prazo para apresentao dos planos habitacionais no foram definidos pela Lei no 11.124/2005, nem pelo Decreto no 5.796, de 6 de junho de 2006, que a regulamentou, mas sim pela Resoluo no 2, do Conselho Gestor do FNHIS (CGFNHIS) (BRASIL, 2006), de 24 de agosto de 2006, a qual estabeleceu que os PLHIS so documentos de carter administrativo: () representados por um conjunto articulado de diretrizes, objetivos, metas, aes e indicadores, que caracterizem, em determinado prazo, os instrumentos de planejamento e gesto dos estados, Distrito Federal e municpios para a rea de habitao de interesse social [e que] sero elaborados de forma participativa e devero apresentar compatibilidade com os Planos Diretores ou equivalentes, quando existentes, e com os Planos Plurianuais, e sero passveis, na medida do necessrio, de revises peridicas. A mesma resoluo, ao dispor sobre os termos de adeso ao SNHIS, estabeleceu que os prazos para a apresentao do PLHIS seriam de 31 de dezembro de 2007, para municpios com populao superior a 20 mil habitantes ou integrantes de regies metropolitanas ou equivalentes, e de 31 de dezembro de 2009 para os demais municpios. No entanto, dos 4.597 municpios que aderiram ao SNHIS at o fim de 2007, somente sete, em quatro estados, apresentaram seus

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planos habitacionais naquele ano.16 Quanto constituio de fundos e conselhos municipais de habitao, foi estabelecido o prazo de 31 de dezembro de 2007 para todos os municpios, sendo que naquele prazo somente 142 municpios apresentaram Caixa Econmica Federal as cpias de leis que autorizam a criao dos fundos, em 12 estados.17 A possibilidade de se ampliarem os prazos foi sucessivamente facultada pelas resolues no 7, de 20 de junho de 2007; no 12, de 15 de outubro de 2007; no 15, de 19 de maro de 2008; e no 24, de 18 de fevereiro de 2009, sendo que esta ltima ratificada pela Resoluo no 30, de 16 de dezembro de 2009, no que se refere aos PLHIS que devem ser elaborados at 31 de dezembro de 2010 , e alterada no que se refere aos fundos e conselhos, devendo os entes apresentarem a lei respectiva, caso ainda no o tenham feito, para viabilizar repasses de recursos, at 30 de junho de 2010 a critrio do Ministrio das Cidades; no ato da assinatura de novos contratos de repasse, ou como condio participao em novos processos de seleo de propostas a serem executadas com recursos do FNHIS. Portanto, chegou-se ao fim do quarto exerccio oramentrio do FNHIS, sem que a existncia de PLHIS seja priorizadora da destinao de recursos para proviso ou melhoria habitacional nos municpios. A ampliao do prazo para formulao do plano habitacional tem sido facultada a qualquer ente, independente de j ter tido acesso a recursos do FNHIS em anos anteriores. Ao mesmo tempo, as sistemticas de seleo do Ministrio das Cidades no tm considerado como critrio eliminatrio a preexistncia do plano habitacional, estando os entes habilitados a encaminharem propostas solicitando recursos para as demais aes programticas do FNHIS. Partindo de todas essas prorrogaes de prazos poder-se-ia ao menos especular a existncia de duas razes para a no imposio programtica de critrios efetivos para a alocao de recursos de transferncias obrigatrias. O primeiro estaria ligado ao respeito federativo do calendrio poltico eleitoral, que impe dificuldades na elaborao, no ltimo ano de mandato, de planos que definam a gesto futura o que, de fato, trouxe entraves elaborao dos PLHIS no segundo semestre de 2008. Por outro lado h uma no efetivao programtica por parte do governo federal de suas teses tratadas como princpios e diretrizes, fato este que pode ser verificado pela alocao de recursos para o setor habitacional fora do marco do FNHIS, do qual o exemplo mais conspcuo o programa Minha Casa Minha Vida, a ser tratado adiante.
16. Conforme Relatrio de Gesto do FNHIS 2007. 17. Conforme Relatrio de Gesto do FNHIS 2007. Quanto s leis que autorizam a criao de conselhos, foram apresentadas por somente 136 municpios.

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Como podero ocorrer novas selees da ao Apoio Elaborao de Planos Habitacionais em 2010 e 2011, e a julgar pelo ocorrido at aqui, o cenrio mais provvel de que os prazos para a sua apresentao venham a ser novamente prorrogados, chegando-se, talvez, ao fim de 2012 sem que haja efetiva utilizao desta ferramenta de planejamento habitacional por boa parte dos municpios brasileiros e, portanto, comprometendo a consolidao do SNHIS, a qual depende do desempenho de funes de forma competente por todos os entes federados envolvidos.
3.2  Anlise da consolidao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social

Na falta de dados qualitativos que deem conta da efetividade dos instrumentos de planejamento municipal da habitao de interesse social o que constitui, em si, objeto de pesquisa, cuja necessidade premente , uma forma expedita de aferir a consolidao do SNHIS d-se por meio do exame da adeso dos entes ao sistema e, entre aqueles que aderiram, pelo atendimento ou no das exigncias colocadas em termo de adeso. As informaes a seguir contribuem para construir um quadro do grau de consolidao atual do SNHIS, no que se refere aos municpios.18 At o momento, houve adeso de 5.358 municpios ao SNHIS, com crescimento de 16,5% em relao ao fim de 2007, compreendendo na atualidade 96,3% dos municpios brasileiros.19 O menor percentual de municpios que aderiram, por estado, de 85,5%, no Amazonas vale lembrar que, no fim de 2007, 14 estados tinham percentuais de adeso inferiores a este valor. Em compensao, em seis estados 100% dos municpios aderiram, e em outros cinco estados, mais de 98%, o que sugere alguma forma de articulao estadual para buscar adeses. Os municpios que no aderiram so, via de regra, pequenos, possivelmente no assumindo funes de proviso habitacional chama ateno, por outro lado, a alta no adeso no estado de So Paulo, chegando a 43 municpios, dos quais trs esto na Regio Metropolitana de So Paulo, o que sugere que as polticas estadual e municipal de habitao sejam preponderantes ou que haja alguma forma de resistncia pactuao federativa proposta pelo SNHIS. Do total de municpios que aderiram ao SNHIS, 2.095 (39,1%) esto em situao regular, podendo receber recursos do FNHIS e assinar contratos de repasse, bem como apresentar novas propostas e se candidatar a receber recursos.
18. Elaborao prpria a partir de dados da CEF e de MCidades/SNH/Departamento de Desenvolvimento Institucional e Cooperao Tcnica (DICT), base de 12 de fevereiro de 2010. 19. Quanto aos estados, todos aderiram ao SNHIS, inclusive o Distrito Federal; Braslia no ser includa entre os municpios analisados, pois a instituio dos instrumentos habitacionais locais (fundo, conselho e plano) d-se no mbito distrital.

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Ressalta-se aqui que a regularidade resulta, no momento, da simples apresentao Caixa Econmica Federal das leis de criao do fundo e do conselho municipal de habitao de interesse social. necessrio examinar as desigualdades regionais que h no atendimento a essas exigncias, conforme esto evidenciadas no grfico a seguir, em que as barras tm cores padronizadas, correspondentes a cada regio do pas.
GRFICO 1
(Em %)

Municpios em situao regular frente ao SNHIS em cada unidade da federao, ordenadas do maior para o menor valor

Fonte: Dados da Caixa e do MCidades/SNH/DICT, base de 12 de fevereiro de 2010. Elaborao prpria.

Os coeficientes resultantes do nmero de municpios em situao regular sobre o total de municpios que aderiram em cada estado variam de um mnimo de 7,55% a um mximo acima de 76% no Cear e em Santa Catarina, dois dos estados em que a adeso dos municpios ao SNHIS total. Quanto s regies, o Norte apresenta seus sete estados nas piores posies, variando a regularidade de 7,55% a 20,44%. Logo a seguir, Centro-Oeste, Sudeste e Nordeste apresentam estados com valores mnimos prximos de 22%, mas os mximos destas regies atingem valores bastante distintos: 37,18% no Centro-Oeste (Mato Grosso do Sul); 40,45% no Sudeste (Minas Gerais); e 76,63% no Nordeste (Cear, o maior valor). Por fim, o Sul apresenta seus trs estados entre os cinco maiores valores, com variao de 47,21% a 76,11%. Chamam ateno, ainda, o desempenho relativamente fraco da Regio Sudeste, tendo So Paulo e Rio de Janeiro

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percentual pouco acima e abaixo de 30%, respectivamente; e o relativo bom desempenho da regio Nordeste, com dois teros dos estados exibindo valores acima de 35%. Esses dados poderiam servir como indicadores da capacidade de gesto dos entes, mas no se pode esquecer que a adeso e a regularidade junto ao SNHIS dependem da discricionariedade do administrador pblico. Fica claro que a consolidao do SNHIS vem ocorrendo de forma bastante desigual no territrio, o que estimula o aprofundamento da anlise em busca de indicadores que possibilitem o aprimoramento da poltica pblica.
3.3  Os planos locais de habitao de interesse social e a consolidao do sistema nacional de habitao de interesse social

Entende-se que o maior estmulo para que os municpios atendam s exigncias da adeso ao SNHIS a (im)possibilidade de obter recursos para executar aes do programa Habitao de Interesse Social; e do Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios, do Ministrio das Cidades. Portanto, outra forma de caracterizar o empenho dos entes pelo prprio exame da alocao desses recursos. Escolhe-se aqui a execuo da Ao Apoio Elaborao de Planos Habitacionais para ser analisada. Como at o momento o critrio de restrio para o repasse de recursos ainda no foi efetivamente utilizado, dadas as diversas prorrogaes de prazo, e como um dos elementos principais de regularidade ser a existncia dos Planos Locais de Habitao de Interesse Social, entende-se ser esta ao fundamento e princpio para a execuo das demais aes que compem o FNHIS em respeito aos critrios definidos. A primeira seleo do FNHIS para esta ao, em 2007, contemplou 846 municpios. Os recursos alocados pelo Oramento Geral da Unio (OGU) foram de R$ 35,65 milhes, aos quais se somam as contrapartidas municipais. Conforme o Relatrio de Gesto 2007, do FNHIS, o valor selecionado corresponde a 100% do total solicitado pelos proponentes, e a 3,57% do valor total das selees do FNHIS no ano. O exame da proporo de municpios contemplados sobre o total de municpios dos estados caracteriza distribuio muito desigual, com taxas de municpios selecionados sobre o total deles no estado, atingindo o mximo de 81,82% e o mnimo de 0,45%. Ressalte-se que a taxa de 100% de seleo das propostas fato excepcional, no tendo sido atingida por nenhum outro programa ou ao integrante do FNHIS, desde 2007. Como no havia critrios regionais ou estaduais de alocao dos recursos, verifica-se o surgimento de um quadro de extrema desigualdade na sua alocao por estado. Supe-se que as desigualdades regionais no envio de

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propostas possam se explicar na anlise de contextos polticos e de aes privadas, em especial das consultorias especializadas na proposio de pleitos e sua subsequente execuo, hiptese que pediria comprovao. J em 2008, a seleo alocou R$ 30,2 milhes para elaborao de planos habitacionais pelos estados e municpios, conforme o Relatrio de Gesto 2008, do FNHIS, o que corresponde a 37,78% do nmero de propostas recebido e a 36,68% do valor total solicitado. Especificamente quanto s propostas enviadas por municpios, as selees neste exerccio, somadas s do ano anterior, levaram a uma distribuio acumulada ainda muito desigual, mantendo-se o valor mximo de 81,82% e chegando no mnimo de 6,73% de municpios selecionados sobre o total deles no estado.20 A sistemtica 2009 contemplou 410 entes federativos 409 municpios e um estado , totalizando recursos de R$ 19,990 milhes. Foram recebidas 2.279 propostas, das quais 1.316 estavam aptas para receber recursos, por atender s exigncias de adeso ao FNHIS, perfazendo um montante de R$ 48,5 milhes.21 A seleo realizada corresponde, portanto, a 41,22% do valor solicitado, e a 17,99% ou 31,15% do nmero de propostas, dependendo se for considerado o total de propostas ou apenas as solicitaes dos entes que estavam aptos a receber recursos. Aps trs exerccios oramentrios, os valores extremos das taxas de municpios atendidos por estado so de 100% e 11,38%, e visvel que a distribuio desigual entre os estados foi claramente determinada pelo resultado da seleo em 2007 e pouco alterada pelas selees posteriores. Assim, a situao atual pode ser caracterizada conforme segue: Cinco estados tm mais de 50%, enquanto outros cinco tm menos de 20% de seus municpios contemplados. Entre as capitais, no foram selecionadas somente sete. Apenas 46 municpios com 100 mil ou mais habitantes, incluindo capitais, no foram selecionados portanto, 79,37% dos municpios com 100 mil ou mais habitantes foram contemplados. No entanto, constata-se que esses municpios abarcam apenas 28,10% do dficit habitacional bsico brasileiro.22

20. Dados fornecidos pela CEF. No esto includas as selees para apoio elaborao de planos estaduais/distrital de habitao de interesse social nem os recursos repassados aos estados para elaborao de planos habitacionais de municpios includos em Territrios da Cidadania. 21. Conforme notcia no site do MCidades, acesso em setembro de 2009. 22. Elaborao prpria a partir dos dados por municpio apresentados no estudo Dficit Habitacional no Brasil (BRASIL, 2007).

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Comparando-se, nos estados, o percentual de municpios regulares perante o SNHIS, conforme apresentado anteriormente, com o percentual de municpios selecionados em cada estado, verifica-se que no h correlao clara, ou seja, entre os estados com alta proporo de municpios regulares, tanto h grande alocao de recursos para a elaborao de PLHIS, como h estados com poucos municpios selecionados pela ao; e vice-versa.23 Tendo em vista que a ao Apoio Elaborao de Planos Habitacionais prev somente a alocao de recursos em nvel nacional, tais constataes deveriam colocar na agenda do Conselho Gestor do FNHIS a necessidade de discutir a incluso de critrios regionais e subregionais de destinao de recursos, de modo a reduzir as desigualdades decorrentes dos processos de seleo j realizados. Neste sentido, a utilizao efetiva e criteriosa dos recursos do FNHIS j em 2010 e 2011 para a elaborao de planos habitacionais poderia reduzir substancialmente as desigualdades regionais observadas A desigualdade da alocao de recursos para a elaborao de PLHIS, somada ao fato de que a consolidao do SNHIS, por meio da anlise da regularidade de estados e municpios, tambm revela fortes desigualdades no territrio nacional, aponta para a necessidade de rever diretrizes, critrios e mecanismos presentes na poltica pblica. Ou seja, ainda que no possam substituir o protagonismo que deve ser inerente aos entes municipais e estaduais, cabe ao Conselho Gestor do FNHIS e ao MCidades utilizarem os instrumentos de que dispem para apoiar o prosseguimento da consolidao do SNHIS em termos mais equitativos no territrio nacional.
4 A produo social da moradia e os programas de habitao de interesse social

O exame da apropriao dos meios de produo da habitao de interesse social por parte dos atores envolvidos com a produo social da moradia ter continuidade aqui. Como j foi sugerido anteriormente, h mostras de que a existncia do SNHIS no est impedindo a alocao de recursos habitacionais em outros marcos legais, sendo exemplo o programa Minha Casa Minha Vida, o que pode levar a situaes de competio por recursos, de pulverizao da capacidade de gesto dos entes federativos e de no conformidade ao planejamento territorial e setorial. Por outro lado, e seguindo o caminho apresentado na seo anterior, a consolidao parcial e incompleta do SNHIS denota que os recursos agregados por este sistema podero no estar integralmente disponveis para a produo social
23. A anlise feita aqui no leva em conta os municpios, individualmente, e dever ser realizada em trabalho posterior.

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da moradia, caso as decises sejam tomadas de forma centralizada, ad hoc e no participativa, por exemplo, sem atender ao que dispem os PLHIS e revelia dos conselhos locais de habitao; neste caso, podem surgir situaes de competio entre diferentes atores no sistema. Para evidenciar essas situaes e analisar em que medida constituem conflitos que podero comprometer o desempenho da pretendida Poltica Nacional de Habitao, caber analisar os programas e as aes governamentais existentes, de forma comparativa. Aqui, conveniente tratar os programas e as aes na ordem cronolgica de sua criao.
4.1 Programa Crdito Solidrio

A considerao do Crdito Solidrio nesta seo justificada por este ter sido o primeiro programa criado, durante o perodo corrente, exclusivamente para produo habitacional por meio de cooperativas e associaes com fins habitacionais, ou seja, um programa dedicado exclusivamente produo social da moradia. A criao desse programa por meio da Resoluo no 93, de 28 de abril de 2004, do Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) atendeu a uma demanda histrica dos movimentos sociais que tm como foco a moradia, tendo ocorrido em momento de grande expectativa, denotada pela verdadeira avalanche de propostas solicitando recursos, ao fim daquele ano. Tais solicitaes, que chegaram a 2 mil propostas, somando mais de R$ 2,2 bilhes de demanda apenas ao FDS, sem contar as contrapartidas, indicaram a existncia de uma forte demanda reprimida e de uma grande articulao dos movimentos sociais, ainda por serem atendidas, seja por este ou por outros programas, como ser visto ao longo desta seo.24 O Crdito Solidrio por excelncia um programa de produo social da moradia, uma vez que: Busca atender famlias com renda bruta mensal inferior a 3 SMs admitindo, excepcionalmente, famlias com renda de 3 a 5 SMs , organizadas em cooperativas ou associaes. Admite produo por autoconstruo ou autogesto, sendo que as entidades organizadoras tm autonomia para decidir sobre a forma como se dar o atendimento. Priorizao expressa no PLHIS ou apontada pelo Conselho Local de Habitao conta pontos na seleo das propostas de atendimento.

24. Conforme os dados publicados no Dirio Oficial da Unio (DOU), o processo de seleo qualificou algo como 800 propostas, sendo esperado o uso de R$ 631 milhes em recursos do FDS, atendendo a 101.838 famlias.

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Os recursos do FDS so privados e onerosos,25 devendo os muturios retorn-los no prazo de at 240 meses, durante os quais no h cobrana de juros. A contrapartida mnima de 5% do valor de investimento, e os valores de financiamento variam, atualmente, de R$ 10 mil a R$ 30 mil, conforme a modalidade em que se enquadre o empreendimento, e de acordo com o porte e a localizao do municpio. O Crdito Solidrio, a propsito, admite uma srie ampla de modalidades: aquisio de terreno e construo, construo em terreno prprio ou de terceiros, concluso, ampliao ou reforma da unidade habitacional, aquisio de unidade nova e de imveis para reabilitao urbana com sua respectiva adequao ao uso habitacional. Os indicadores de atendimento mostrados pelo Crdito Solidrio, no entanto, contrastam com as condies aparentemente favorveis expostas anteriormente. As primeiras contrataes ocorreram em 2005 e, at o momento, totalizam 353 empreendimentos no pas, com pouco menos de 22 mil unidades habitacionais e valor de financiamento das obras de R$ 382 milhes. s restries financeiras enfrentadas pelo FDS26 juntam-se as dificuldades das entidades organizadoras para elaborar projetos e atender requisitos para obter financiamento, alm dos desafios enfrentados pelo agente financeiro, a Caixa na operao de um programa que exige inovao em sua prtica herdada do BNH, de relao exclusiva com empresrios, poder pblico e companhias habitacionais. Soma-se a isto tambm um sistema normativo pouco adaptado execuo direta por entidades da sociedade civil de recursos oramentrios habitacionais. A execuo das obras, por sua vez, tambm se mostra penosa e em prazos mais longos que os inicialmente previstos, em razo do pouco conhecimento sobre gesto de empreendimentos habitacionais demonstrado por associaes e cooperativas habitacionais populares ao passo que os valores de financiamento so bastante limitados, no se admitindo equvocos ou desperdcios em sua aplicao. Em consequncia, do total de empreendimentos contratados at 4 de julho de 2008, apenas cerca de 60% encontravam-se finalizados ou com mais de 90% das obras executadas at 30 de abril de 2009.27
25. Aquisio compulsria de 3% das quotas de sua emisso pelos Fundos de Aplicao Financeira (FAF), na forma da regulamentao expedida pelo Banco Central do Brasil (Bacen); aquisio voluntria de quotas do FDS por pessoas fsicas e pessoas jurdicas; resultado da aplicao das disponibilidades financeiras; outras fontes de recursos que lhe venham a ser atribudas. Os FAFs, principal fonte de recursos, foram extintos em 29 de dezembro de 1995 por deciso do Conselho Monetrio Nacional (CMN), conforme a Resoluo CMN no 2.183, de 21 de julho de 1995, no bojo do Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer), transformando o FDS em um fundo em processo de extino, devido inexistncia de alternativas de realimentao financeira deste. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/fds>. 26. O processo seletivo regular est suspenso, ocorrendo selees de propostas pelo MCidades em mbito excepcional, e tendo sido contratados somente 33 empreendimentos em 2009, e um em 2010. 27. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/programas-e-acoes/ credito-solidario/copy2_of_credito-solidario>.

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Em que pesem todas essas dificuldades, os movimentos sociais pela moradia ainda reconhecem a importncia do Crdito Solidrio em dar impulso ao seu protagonismo por outro lado, o governo federal parece reconhecer o papel das entidades habitacionais privadas, sem fins lucrativos, ao destinar a elas uma ao do FNHIS e inclu-las entre os atores envolvidos no programa Minha Casa Minha Vida, como ser visto adiante.
4.2 O Fundo de Garantia por Tempo de Servio28

A Carta de Crdito Individual foi alada a Programa de Habitao de Interesse Social a partir da Resoluo no 460/2004 do Conselho Curador do FGTS, que regulamentou a distribuio de subsdios advindos de receitas financeiras do fundo sob a forma de descontos aplicados ao financiamento de unidades habitacionais para famlias de baixa renda, que tm, assim, seu acesso ao SFH ampliado. Ainda que os financiamentos sejam concedidos por meio de contratos individuais, o conjunto de cada empreendimento gera as chamadas operaes coletivas, devendo os muturios serem apresentados ao agente financiador (Caixa Econmica Federal) pelo poder pblico ou por entidade privada (associao ou cooperativa). Com o novo modelo de concesso de subsdios do FGTS, alcanou-se entre 2005 e 2007 uma aplicao de cerca de R$ 4,4 bilhes em subsdios (BRASIL, 2009b). Como o subsdio to maior quanto menor a renda familiar, a Resoluo no 460 se firmou entre os beneficirios que no tm comprovao de renda formal e, ao declararem a renda mnima admitida pelo programa, fizeram jus ao subsdio mximo. Este foi o caso dos inmeros empreendimentos produzidos na rea rural, nos quais os beneficirios foram representados por cooperativas e associaes habitacionais constitudas por entidades de trabalhadores na agricultura, trabalhadores rurais sem-terra e agricultores familiares. Tais entidades souberam se organizar e disputar os recursos de subsdios do FGTS, igualando ou mesmo superando a capacidade poltica e administrativa das prefeituras municipais. Neste embate, as entidades organizadoras urbanas, mesmo nas grandes cidades, no tiveram igual desempenho o que gera crticas como a expressa no PlanHab, de que: () discutvel a localizao dos tomadores e a forma como este subsdio oferecido, pairando dvidas sobre sua real eficcia no enfrentamento das
28. O programa Pr-Moradia, que, assim como as Cartas de Crdito, foi criado em 1995, no ser tratado aqui, uma vez que sua contratao mostra comportamento errtico e somente admite o poder pblico como agente executor; a participao limitada ou inexistente dos beneficirios na concepo de projetos e na gesto dos empreendimentos no autoriza considerar o Pr-Moradia como uma forma de produo social da moradia.

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situaes mais graves de necessidades habitacionais, sobretudo nas regies metropolitanas, onde o dficit se concentra e onde mais difcil o atual modelo de subsdio chegar ao destinatrio final (BRASIL, 2009b). Pode-se interpretar essa crtica, tambm, como um comprometimento do status de produo social da moradia da Resoluo no 460, uma vez que h grande discricionariedade do agente financiador em priorizar certos investimentos em detrimento de outros.29 A Resoluo no 460, assim reconhecida como se tratasse de um programa habitacional, concorreu diretamente com o Crdito Solidrio, sendo que diversas propostas que haviam sido indicadas no Crdito Solidrio migraram para esta forma mais expedita de financiamento. Na atualidade as operaes coletivas mostram condies menos vantajosas, do ponto de vista do muturio, que as propiciadas pelo programa Minha Casa Minha Vida, ainda que este no inclua todas as modalidades das primeiras, que admitem, por exemplo, a aquisio de material de construo, forma que flexibiliza a exigncia de regularidade fundiria dos terrenos utilizados para produo habitacional. Quanto fonte de financiamento, o FGTS incomparavelmente mais robusto que o FDS, e as estimativas de capacidade de concesso futura de subsdios, elaboradas pelo PlanHab, so ainda mais promissoras que as apresentadas em perodo recente, de modo que o FGTS poder ter cobertura ainda maior no equacionamento do grave dficit habitacional brasileiro, na medida em que venha a ser operacionalizado com custos abaixo dos praticados hoje (BRASIL, 2009b).
4.3 O Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social

Paralelamente ao processo de consolidao do SNHIS nos diversos nveis federativos, como apresentado na seo anterior, o FNHIS vem operando desde 2006 e, ao repassar, em mdia, mais de R$ 1 bilho por ano aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios, cumpre o previsto no Plano Plurianual (PPA) 20082011. Interessa abordar, em especial, o Programa Habitao de Interesse Social e as suas aes: Ao Proviso Habitacional de Interesse Social.

29. No mbito das Resolues no 460 e no 518, do Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (CCFGTS), que modificou a primeira, no h processo de seleo de propostas conduzido pelo MCidades. Assim, as superintendncias regionais da CEF so responsveis pela alocao dos subsdios, a partir de dotao recebida periodicamente.

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Ao Apoio Produo Social da Moradia.30

A Ao Proviso Habitacional de Interesse Social tem trs modalidades destinadas aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios: Produo ou Aquisio de Unidades Habitacionais; Produo ou Aquisio de Lotes Urbanizados; e Requalificao de Imveis. O manual da ao, em suas diretrizes gerais, chama ateno para o desenvolvimento de trabalho tcnico social, sendo um dos seus objetivos:
() viabilizar a participao dos beneficirios nos processos de deciso, implantao e manuteno dos bens e servios, a fim de adequ-los s necessidades e realidade local, bem como gesto participativa, que garanta a sustentabilidade do empreendimento. [Tambm desejvel a] () contribuio, sempre que possvel, das famlias beneficiadas, (...) de modo a compor recursos do fundo local de habitao de interesse social (BRASIL, 2009a).

Essas diretrizes, entre outras, apontam para a compatibilidade da ao com o SNHIS, ao valorizar a participao e o controle social e estimular o funcionamento dos fundos locais. A previso e a priorizao dos investimentos habitacionais no PLHIS ainda no uma exigncia para a seleo de propostas, nem critrio de pontuao. Quanto composio do investimento, destaca-se a possibilidade de que seja atribudo valor mo de obra das famlias beneficiadas, caso as obras sejam executadas em regime de autoconstruo ou mutiro. A quarta modalidade dessa ao, a prestao de servios de Assistncia Tcnica para Habitao de Interesse Social (ATHIS), de extrema relevncia para a produo social da moradia, uma vez que destinada tanto aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios como s entidades habitacionais privadas sem fins lucrativos. A ATHIS, em consonncia com a Lei no 11.888/2008, possibilita a contratao de servios para elaborao de projetos urbanizao, edificaes, regularizao fundiria e trabalho tcnico social , tendo como inovao, ainda, a possibilidade de contratao de servios de acompanhamento e de mo de obra para melhorias habitacionais em reas consolidadas desde que tais obras sejam executadas pelas prprias famlias beneficirias, em regime de mutiro, autoconstruo ou autogesto. Esta modalidade, assim, atende a demanda e a necessidade expressa pelos movimentos sociais pela moradia, e viabiliza assistncia tcnica a melhorias incrementais da moradia, adequando-se a situaes comuns em assentamentos autoproduzidos no Brasil. Outra ao do FNHIS, de interesse por seu potencial de envolvimento de novos atores ao processo de proviso habitacional, justamente denominada
30. A terceira ao deste programa, j analisada, a ao Apoio Elaborao de Planos Habitacionais de Interesse Social.

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Produo Social da Moradia (PSM), tendo existncia a partir do exerccio 2008 do fundo. Por meio desta ao,31 entidades privadas sem fins lucrativos, previamente habilitadas, podem pleitear recursos para produo ou aquisio de unidades habitacionais ou requalificao de imveis, e ainda para produo ou aquisio de lotes urbanizados. Os recursos, aps a concluso das obras, devero ser retornados ao FNHIS, em condies anlogas s vigentes para o programa Minha Casa Minha Vida. As caractersticas dessa ao denotam que o pblico-alvo , em princpio, o mesmo visado pelo Crdito Solidrio de fato, a PSM veio se colocar como alternativa em momento de escassez de recursos daquele programa. No entanto, a PSM ainda minoritria frente ao conjunto do FNHIS, tendo sido escolhidos somente 61 projetos, no valor total de R$ 115 milhes, em 2008 em processo seletivo que se estendeu at 12 de junho de 2009.32 Como foram apresentadas mais de mil propostas para pr-seleo, no valor total de quase R$ 1,7 bilho, trata-se do atendimento de uma parcela muito pequena, repetindo o que ocorreu quando da primeira seleo do Crdito Solidrio, o que demonstra a existncia de nova demanda reprimida e, intui-se, pouco qualificada para a apresentao de propostas de habitao de interesse social. Assim como o perfil dos beneficirios assemelhado, as entidades organizadoras da PSM so, de modo geral, aquelas que j vinham atuando no Crdito Solidrio e que atuaram na Resoluo no 460. Mas, por se tratar de recursos pblicos na PSM, as exigncias relativas compra e contratao de bens e servios, prestao de contas e demais normas aplicveis transferncia de recursos da Unio aproximam-se daquelas vigentes para os entes pblicos, o que impe, portanto, dificuldades adicionais gesto dos empreendimentos. O grfico a seguir resume as selees do FNHIS, desde o incio da operao do fundo.

31. Manual disponvel em: < http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/programas-eacoes/producao-social-da-moradia/Manual%20para%20apresentacao%20de%20propostas%20%28Producao%20 Social%20da%20Moradia%29.pdf>. 32. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/programas-e-acoes/ producao-social-da-moradia/PUBLICACaO%20SELECaO%2030%2004%2009-mais%20recursos.pdf>.

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GRFICO 2

Selees de propostas do FNHIS por programa, ao e modalidade


(Valores de repasse em R$ milhes)
1400 1200 1000 800 600 400 200 0 2006 2007 ano ATHIS 2008 2009

R$ milhes

Melhoria AP Fonte: Relatrios de gesto do FNHIS. Elaborao prpria.

PLHIS

PSM

Proviso HIS

Quer-se chamar ateno para o modo como parte dos recursos do FNHIS se afasta da produo social da moradia em 2009, o Conselho Gestor do FNHIS redistribui os recursos entre as aes, privilegiando a Ao Apoio Melhoria das Condies de Habitabilidade de Assentamentos Precrios que chega a 87% do valor das selees do FNHIS , em detrimento da reduo de recursos para a PSM (5%) e da no previso de recursos para a Ao Proviso Habitacional de Interesse Social. Por outro lado, prioriza-se a seleo de propostas que complementem projetos em execuo, cujas obras estejam inseridas no PAC conforme a Resoluo no 27, de 3 de julho de 2009, 40% dos recursos do FNHIS seriam assim aplicados em 2009. Com efeito, o Relatrio de Gesto 2009, do FNHIS, informa a destinao de R$ 550,26 milhes aproximadamente 42% dos recursos do FNHIS para complementao de obras inseridas no PAC, o que, por um lado, pouco frente ao montante de recursos do PAC, que destinou R$ 12,7 bilhes para urbanizao de favelas,33 mas, por outro, absorve boa parte dos recursos do FNHIS e

33. Conforme Balano de 3 anos do PAC, fevereiro de 2010.

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d carter errtico Ao Proviso Habitacional de Interesse Social.34 A PSM, por sua vez, recebeu 8,7%, o que inferior aos 10% previstos pela Resoluo no 18, de 19 de maro de 2008. J as selees 2009 para PSM e ATHIS envolvem, respectivamente, recursos no montante de R$ 50 milhes35 e de R$ 60 milhes. No se quer aqui questionar a relevncia das aes desenvolvidas pelo PAC, apenas destacar que se trata de projetos cuja concepo deu-se fora do marco do SNHIS e, portanto, no necessariamente atendendo s diretrizes de participao popular e ao controle social do Sistema, que assume, em 2009, a condio de doador de recursos. Outra tendncia, desta vez ameaando o prprio status do SNHIS, conforme definido pela lei que o criou, denotada no Relatrio de Gesto de 2009, do FNHIS, ao afirmar que:
Vale observar que a concentrao de investimentos em U[rbanizao de] A[ssentamentos] P[recrios], deve-se ao fato de que com a criao do Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV), em julho de 2009, atravs da Lei n. 11.977, passando [sic] este programa a concentrar e priorizar a aplicao de recursos para a proviso habitacional. (BRASIL, [s. d.], grifo nosso).

Isso posto, passa-se abordagem do programa Minha Casa Minha Vida.


4.4 O programa Minha Casa Minha Vida

O Minha Casa Minha Vida foi lanado pela MP no 459, de 25 de maro de 2009, convertida pela Lei no 11.977, de 7 de julho de 2009. Como meta geral, o PMCMV comporta a construo de 1 milho de moradias para famlias com renda de at 10 SMs, em parceria com estados, municpios e iniciativa privada, um investimento de R$ 34 bilhes que poder reduzir em 14% o dficit habitacional do pas. Como a Unio poder destinar subveno econmica s famlias com renda de at 6 SM,36 importa examinar essas faixas de renda em detalhe. Especificamente para a faixa de renda familiar de at 3 SMs, o Minha Casa Minha Vida prev a construo de 400 mil unidades habitacionais; para as famlias com renda de 3 a 6 SMs esto destinadas outras 400 mil unidades habitacionais (UH). Na faixa de
34. Conforme o Relatrio de Gesto 2009 do FNHIS, a deciso de aportar recursos aos projetos j em andamento do PAC se deu para viabilizar a reduo das contrapartidas dos entes federados, em funo da queda de arrecadao e do aumento dos preos de materiais de construo, afastando, assim, o perigo de paralisao de obras. 35. Aos quais sero acrescidos R$ 31 milhes de propostas que no foram contratadas na seleo anterior. A demanda reprimida por habitao se mantm, tendo sido recebidas solicitaes de recursos no valor de R$ 7 bilhes, e tendo sido enquadradas propostas no valor de R$ 368 milhes conforme apresentao feita ao CGFNHIS em 18 de maro de 2010. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/cgfnhis/AT%20 e%20PSM.pdf>. 36. Vlido para a rea urbana, sendo que na rea rural o atendimento definido pela renda familiar bruta anual.

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renda mais baixa esto os maiores subsdios, sendo que as famlias, ao retornarem o financiamento habitacional, no comprometero mais que 10% de sua renda, mensalmente, estando fixado em 10 anos o prazo para pagamento. Alm disso, a Lei no 11.977/2009 prev que o PMCMV transferir at R$ 14 bilhes em recursos da Unio para o Fundo de Arrendamento Residencial e, para o FDS, at R$ 500 milhes. Em ambos os casos haver o atendimento de famlias com renda at 3 SMs, mas mediante duas formas bastante diferenciadas de produo habitacional: a primeira compreende empreendimentos propostos pela iniciativa privada, com apoio dos entes federados responsveis pelo cadastramento da demanda, podendo doar terrenos e tomar medidas de desonerao tributria , e contratao das obras pela Caixa Econmica Federal nos moldes do Programa de Arrendamento Residencial, com a diferena de que, no PMCMV, a propriedade ser transferida aos muturios assim que as obras forem concludas. A segunda forma de produo, atendida pelo chamado Programa Habitacional Popular Entidades Minha Casa Minha Vida (PHPE),37 assemelha-se ao Crdito Solidrio e, portanto, enquadra-se no que est sendo denominado, neste trabalho, produo social da moradia. Chama ateno, neste caso, a diferena entre os valores a serem transferidos pela Unio a cada um dos fundos.38 Mesmo que o PMCMV traga inovaes no marco da regularizao fundiria de assentamentos urbanos consolidados o que dever facilitar a obteno da titularidade das unidades habitacionais em nome dos beneficirios finais , preveja a obrigatoriedade da assistncia tcnica habitao de interesse social e ao acompanhamento da execuo das obras por representantes dos beneficirios, notrio seu afastamento do SNHIS, sendo indcios: A ausncia de qualquer meno priorizao de investimentos pelos PLHIS, devendo apenas serem aprovados critrios locais de hierarquizao de beneficirios pelos conselhos locais de habitao.39 A composio do Comit de Acompanhamento do PMCMV, institudo pelo Decreto no 6.962, de 17 de setembro de 2009, e integrado por representantes da Casa Civil (coordenadora), e dos Ministrios: das Cidades, da Fazenda e do Planejamento, Oramento e Gesto, que difere substancialmente do Conselho Gestor do FNHIS, o qual conta com participao muito mais ampla de rgos de governo, incluindo

37. Criado pela Resoluo no 141, de 10 de junho de 2009, do Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento Social. O desempenho do PHPE mostra, at 29 de maro de 2010, a seleo de projetos para a construo de 2.378 unidades habitacionais em todo o Brasil, com recursos do FDS na casa dos R$ 85 milhes. Disponvel em: < http://www.cidades. gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/programas-e-acoes/mcmv/minha-casa-minha-vida>. 38. H, ainda, recursos do PMCMV exclusivamente para municpios com populao at 50 mil habitantes, o que no ser tratado aqui. 39. Conforme Portaria no 140, de 5 de maro de 2010, do Ministrio das Cidades.

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ainda representaes dos movimentos populares, empresarial, de trabalhadores, profissional, acadmica ou de pesquisa, e de organizao no governamental (ONG). Por alterar as formas de atendimento habitacional e reforar a atuao do setor privado na habitao de interesse social, os efeitos do PMCMV sobre a Poltica Nacional de Habitao j se fazem sentir, haja vista que as metas do PlanHab foram revisadas e reduzidas recentemente, em funo de custos e preos praticados em empreendimentos no mbito do PMCMV, os quais passaram a ser adotados tambm pelo PlanHab.40
5 Desafios e perspectivas para os prximos anos

A perspectiva de avaliao futura sobre a questo habitacional possvel em funo das projees feitas para a elaborao do Plano Nacional de Habitao, que tem como principal objetivo definir o conjunto de elementos necessrios para a execuo de polticas pblicas nos trs nveis da federao visando o horizonte de 2023, quando se prev zerar o dficit por novas moradias e a inadequao habitacional. Para tornar isso vivel, e para que acontea de forma compatvel com a poltica habitacional vigente, est claro que o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social deveria estar plenamente consolidado e operante em todos os seus nveis, muito antes dessa data. Nesse sentido, tratou-se aqui dos desafios colocados gesto do SNHIS, com foco nos entes municipais, especialmente por meio da anlise dos planos locais de habitao. Entende-se que as modalidades de planejamento de baixo para cima devam ser estimuladas e, assim, reconhece-se que a experincia de elaborao dos planos municipais de habitao constitui um esforo considervel por parte de todos os atores envolvidos, especialmente das pequenas cidades, sem tradio no planejamento de mdio e longo prazo, em geral, e muito menos habitacional. Os PLHIS so relevantes tanto pelo processo de elaborao como pelo produto resultante, e deveriam possibilitar a discusso do que seja habitao desejada e factvel no contexto do municpio, gerando informaes novas e importantes sobre o tema da HIS e contribuindo para instrumentalizar a participao e o controle social pelos conselhos municipais e pelas outras instncias de monitoramento e avaliao. O momento ora vivido tambm envolve, em tese, a construo de um pacto federativo da habitao de interesse social, aguardando a vinculao dos planos
40. Conforme apresentada pela Secretaria Nacional de Habitao, ao Conselho das Cidades, em 8 de dezembro de 2009.

O Planejamento da Habitao de Interesse Social no Brasil e a sua Produo Social...

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municipais aos estaduais e ao PlanHab, considerando, em especial, a aderncia de propostas de planejamento local s linhas programticas, produtos e fontes de recursos informados pelo plano nacional. Esta no tarefa fcil, especialmente quanto ao estabelecimento de metas, em que uma situao ideal pediria planejamento de fato integrado e sequencial, diferentemente do que ocorre, quando todos os entes devem realizar esses esforos de planejamento simultaneamente e, geralmente, com pequeno grau de conhecimento uns dos outros. Tambm se deve reconhecer que o Ministrio das Cidades tem desempenhado importante papel de capacitao e articulao institucional. H, claro, dificuldades impostas por mudanas de cenrios facilitaria muito o trabalho de todos os entes se o PlanHab j pudesse ser tomado como produto acabado com a ressalva de que, como em qualquer processo de planejamento, h necessidade peridica de reviso de cenrios e metas. A perspectiva de consolidao do SNHIS, no que toca aos seus instrumentos de planejamento, tida como favorvel, em que pese a forma desigual como est sendo implantado, mostrada ao longo deste captulo. Mas a efetividade do funcionamento do Sistema depender tambm da articulao com outros instrumentos de planejamento territorial e oramentrio, destacando-se aqui os planos diretores. Como, via de regra o uso habitacional ocupa boa parte das cidades e, mais, exige a prpria construo de cidade, dever ser sempre promovida a aproximao da gesto urbana e da habitacional, removendo-se barreiras institucionais e de informao, para tornar isso possvel. Esta mais uma tarefa de poltica urbana em que o Ministrio das Cidades com o Conselho das Cidades, tm papel fundamental. Uma fragilidade dos PLHIS, como se sabe, a no obrigatoriedade de sua previso legal, estando, assim, sob a discricionariedade dos governos municipais e estaduais a sua implementao, que tambm depender fundamentalmente da presena e da presso da sociedade. Por outro lado, cabe ao governo federal efetivar o SNHIS como centralizador de programas e projetos