Boletim Internacional08

Nmero 8 Out. | Dez.
2011
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Nmero 8 Out. | Dez. 2011
Boletim de
Economia e Poltica Internacional
Governo Federal Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco
Boletim de Economia e Poltica Internacional

CORPO EDITORIAL Editores Responsveis Andr Rego Viana Ivan Tiago Machado Oliveira Membros Eduardo Costa Pinto Honrio Kume Marcos Antonio Macedo Cintra Renato Baumann
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Geov Parente Farias Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais, Substituto Marcos Antonio Macedo Cintra Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Alexandre de vila Gomide Diretora de Estudos e Polticas Macroeconmicas Vanessa Petrelli Corra Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Francisco de Assis Costa Diretor de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura, Substituto Carlos Eduardo Fernandez da Silveira Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro
Boletim de economia e poltica internacional/Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais. n.1, (jan./mar. 2010 ). Braslia: Ipea. Dinte, 2010 Trimestral. ISSN 2176-9915 1. Economia Internacional. 2. Poltica Internacional. 3. Peridicos. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais. CDD 337.05
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
Chefe de Gabinete Fabio de S e Silva Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro

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SUMRIO
EDITORIAL A CRISE AMERICANA: DVIDA, DESEMPREGO E POLTICA
Eduardo Costa Pinto

OS FRUNS DE ALTO NVEL DA ORGANIZAO PARA A COOPERAO E O DESENVOLVIMENTO ECONMICO (OCDE): LIMITES E PERSPECTIVAS DA POSIO BRASILEIRA NA AGENDA SOBRE EFETIVIDADE DA AJUDA INTERNACIONAL
27
Rodrigo Pires de Campos Joo Brgido Bezerra Lima Luara Landulpho Alves Lopes
DESAFIOS PARA A CONSOLIDAO DA UNIO ADUANEIRA NO MERCOSUL 41
Andr Bojikian Calixtre Walter Antonio Desider Neto

A CELAC, O SELA E A AGENDA DO BRASIL PARA AMRICA LATINA E CARIBE 49
Felipe Teixeira Gonalves

A CHINA APENAS UMA MONTADORA FINAL DE PARTES E COMPONENTES? O CRESCIMENTO RECENTE DA INDSTRIA DE BENS INTENSIVOS EM TECNOLOGIA
61
Marcelo Jos Braga Nonnenberg Allan Paes de Mesentier

IMPACTOS DE NOVAS TECNOLOGIAS EM POLTICA DE DEFESA: LIES E LIMITES DO MODELO NORTE-AMERICANO
71
rico Esteves Duarte

O PAPEL DO G20 NO COMBATE CRISE GLOBAL: RESULTADOS E PERSPECTIVAS 83
Carlos Mrcio Bicalho Cozendey

GESTO DOS FLUXOS DE CAPITAIS NOS MERCADOS EMERGENTES 93
Roberto Frenkel
Editorial
Chegamos edio de nmero 8 do Boletim de Economia e Poltica Internacional (Bepi) do Ipea, prosseguindo com nosso objetivo de levar ao pblico o debate acumulado pela Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais, a Dinte. Este nmero aberto pelo instigante artigo de Eduardo Costa Pinto sobre a crise econmica e as repercusses polticas, econmicas e sociais em seu epicentro, os Estados Unidos. Em seguida, Rodrigo Pires de Campos, Joo Brgido Bezerra Lima e Luara Landulpho Alves Lopes discutem os limites e perspectivas da posio brasileira no debate sobre efetividade da ajuda internacional, problematizando a discusso a ser realizada no Frum da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), em Busan (Coreia do Sul). O debate de temas afetos Amrica do Sul ganha destaque com a discusso de Andr Bojikian Calixtre e Walter Antonio Desider Neto sobre os desafios para a consolidao aduaneira do Mercado Comum do Sul (Mercosul), e o artigo de Felipe Teixeira Gonalves que busca analisar o papel do Sistema Econmico Latino-Americano e do Caribe (Sela) no contexto da criao da Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC). Este boletim traz tambm dois estudos de caso: o artigo de Marcelo Jos Braga Nonnenberg e Allan Paes de Mesentier sobre o crescimento recente da indstria de bens intensivos em tecnologia na China; e o debate sobre os impactos de novas tecnologias na poltica de defesa, no qual rico Esteves Duarte toma o caso norte-americano como modelo de estudo. Esta edio do boletim encerrada por nosso convidado, o Secretrio de Assuntos Internacionais do Ministrio da Fazenda (Sain/MF) e atual vice-ministro (deputy) do Brasil no Grupo dos Vinte (G20), Carlos Mrcio Bicalho Cozendey, que expe sua anlise sobre os resultados e as perspectivas do papel do G20 no combate crise global. Ao final, inclumos o artigo apresentado por Roberto Frenkel na Conferncia de Alto Nvel conjunta entre o Ministrio da Fazenda do Brasil e o Fundo Monetrio Internacional (FMI) sobre Gesto dos Fluxos de Capitais nos Mercados Emergentes, realizada no Rio de Janeiro em maio de 2011. Boa leitura! Andr Rego Viana Ivan Tiago Machado Oliveira Editores
A CRISE AMERICANA: DVIDA, DESEMPREGO E POLTICA

Eduardo Costa Pinto*
1 INTRODUO
Trs anos aps a quebra do Banco Lehman Brothers, em 15 de setembro de 2008, a economia americana no conseguiu ainda restabelecer o seu dinamismo. A atual fase nos Estados Unidos de elevado desemprego e baixo crescimento, sem expectativas de alterao no curto prazo, e de mudanas significativas na composio e repartio da riqueza dos grupos na sociedade traz tona o acirramento de posies histricas divergentes da sociedade americana, que dificulta o estabelecimento de medidas destinadas a combater a crise. O acirramento desses grupos tem se refletido na elevao das tenses entre os partidos Democrata (do presidente Barack Obama) e Republicano (maioria na Cmara Legislativa), o qual tem caminhado cada vez mais para a direita. A manifestao mais recente dessas tenses foi a aprovao da elevao do teto legal de endividamento nominal, assunto que ganhou os noticirios do mundo, pois o Estado norte-americano corria o risco, temporrio, de no conseguir honrar seus compromissos. Ser que o setor pblico dos Estados Unidos est enfrentando um problema de solvncia? Ou ser que os norte-americanos esto vivenciando uma crise profunda que envolve dimenses econmicas e polticas? Diante disso, o objetivo deste texto realizar uma breve anlise da conjuntura econmica e poltica dos Estados Unidos, buscando mostrar que o grande problema daquele pas no o endividamento pblico, muito menos a insolvncia estatal, mas sim uma depresso1 econmica baixo crescimento dos investimentos e do Produto Interno Bruto (PIB), elevado endividamento das famlias, alto nvel de desemprego e uma crise poltica, a qual dificulta que o Estado adote medidas (notadamente a fiscal) que estimulem o crescimento. Neste sentido, alm desta introduo, analisa-se, na segunda seo deste artigo, a questo do teto nominal da dvida pblica americana e das contas pblicas, buscando mostrar que
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea. 1. O termo depresso utilizado geralmente na literatura econmica para expressar trs significados diferentes, a saber: i) sinnimo de recesso, aplicado em situaes particulares de profunda recesso sem nenhum tipo de discusso terica sobre o fenmeno e que estaria associado a um padro cclico; ii) quando ocorre uma queda muito maior do que considerada uma recesso normal; e iii) perodo prolongado de estagnao ou semiestagnao, ou ainda um perodo mais longo de recuperao frgil de uma crise que incorpora quedas recorrentes no nvel de atividade, pequenas taxas de crescimento e elevado desemprego (CARDIM DE CARVALHO, 2011). Neste trabalho ser utilizado o terceiro significado de depresso. Para uma discusso detalhada sobre o conceito de depresso a partir da viso de diversos autores, ver Cardim de Carvalho (2011).

A Crise Americana: dvida, desemprego e poltica
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ocorreu uma piora das contas pblicas americanas sem que isso tivesse gerado um problema de solvncia do setor pblico. A terceira seo apresenta a atual depresso econmica a partir da evoluo das principais variveis econmicas de fluxo (PIB, investimento, lucro das empresas, renda disponvel) e estoques da economia americana, tentando identificar os possveis instrumentos de que o governo americano dispe para estimular sua economia. Na quarta seo so apresentados alguns elementos de carter poltico que dificultam a consecuo de medidas fiscais destinadas a restabelecer o circuito econmico. Por fim, na quinta seo, procura-se alinhavar algumas ideias a ttulo de concluso.
2 TETO NOMINAL DA DVIDA PBLICA AMERICANA E AS CONTAS DO SETOR PBLICO: QUESTO DE SOLVNCIA?
A forte interveno do governo americano em 2008 e 2009 conseguiu impedir o colapso do sistema financeiro, contudo os estmulos no foram suficientes para restabelecer os nveis de crescimento anteriores crise. No auge da crise pior recesso norte-americana desde 1948 adotou-se uma ampla variedade de estratgias anticclicas, ao estilo keynesiano, para conter tal situao: i) interveno patrimonial em instituies financeiras e no financeiras (notadamente os setores automobilstico e imobilirio estatizao da Fannie Mae e da Freddie Mac) por meio da compra de aes pelo Tesouro/Federal Reserve (Fed) de valor incerto, ensejando salvar empresas com problemas de insolvncia, via injeo de capital; ii) operaes de crdito realizadas pelo Fed e pelo Tesouro, bem como reduo das taxas de juros, que tiveram como objetivo destravar o mercado de crdito, fonte fundamental de transmisso de estmulos atividade econmica; e iii) medidas de natureza propriamente fiscal, tais como aumento dos gastos, renncia tributria e transferncias para os indivduos. Estas dimenses de atuao anticrise foram configuradas a partir de trs grandes programas: Housing and Economic Recovery Act (HERA) e Troubled Asset Relief Program (TARP) destinados, em boa parte, ao resgate das instituies financeiras , ainda no governo George W. Bush; e o American Recovery and Reinvestment Act (ARRA) que teve forte componente fiscal , implementado no primeiro ano (2009) do mandato do governo Obama.2 Com a implementao desses programas, sem dvida as contas pblicas nos Estados Unidos pioraram (tabela A.1, no anexo, e tabela 1). Entre os primeiros trimestres de 2008 e de 2011, as receitas totais caram 2,9% (de US$ 4,229 trilhes para US$ 4,108 trilhes), e a maior queda ocorreu nas receitas correntes do imposto de renda pessoal (11,3%, de US$ 1,536 trilho para US$ 1,363 trilho), ao passo que as despesas totais aumentaram de US$ 4,824 trilhes para US$ 5,579 trilhes (crescimento de 15,2%). As despesas que mais aumentaram foram os gastos em transferncias correntes de benefcios sociais para indivduos (29,9%, de US$ 1,762 trilho para US$ 2,289 trilhes) em virtude da significativa expanso do desemprego.
2. Para uma discusso detalhada destes trs programas do governo americano, ver Bastos e Mattos (2011).
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Desde o epicentro da crise (quarto trimestre de 2008), as receitas totais em proporo do PIB caram ao longo de 2009, passando a se recuperar em 2010, s que num nvel abaixo do anterior crise. Pelo lado dos gastos totais aumentaram praticamente trimestre a trimestre com certa reduo no final de 2010 (terceiro e quarto trimestres) e incio de 2011 (primeiro trimestre). Com isso, o dficit pblico saltou de 4,3% do PIB no primeiro trimestre de 2008 para 12,5% do PIB no segundo trimestre de 2009 para depois recuar para 9,9% do PIB no primeiro trimestre de 2011, valor este o menor desde o primeiro trimestre de 2009 (tabela 1).
TABELA 1 Indicadores de finanas pblicas dos Estados Unidos 2008-2010
(Em % do PIB)
Trimestres 1 /2008
o o
Receitas totais 29,6 28,0 28,4 28,3 26,7 26,6 26,8 26,9 27,4 27,3 27,6 27,3 27,6
Despesas totais 33,9 34,8 35,0 36,9 37,6 39,1 38,6 38,3 38,3 38,4 37,9 37,9 37,5 38,0
Supervit/dficit () 4,3 6,7 6,6 8,6 10,9 12,5 11,8 11,4 10,9 11,1 10,3 10,5 9,9
2 /2008 3o/2008 4 /2008

o
1o/2009 2o/2009 3o/2009 4o/2009 1o/2010 2 /2010

o
3o/2010 4 /2010
o o
1 /2011 2o/2011
Fonte: Bureau of Economic Analysis (BEA) dos Estados Unidos.
Essa evoluo dos fluxos (receitas e despesas) financeiros do setor pblico provocou aumento em sua dvida lquida em proporo do PIB (de 36,2% em 2007 para 53% em 2009, e para 63,8% em 2010). A despeito dessa significativa elevao da dvida, os Estados Unidos possuem um endividamento menor que o da Frana (94% do PIB) e da Alemanha (87% do PIB). Bastos e Mattos (2011) destacam que um dos principais fatores da deteriorao das contas pblicas foi a queda na arrecadao, que j vinha acontecendo entre 2001 e 2009, e se acelerou com os incentivos fiscais do ARRA.3 Pelo lado das despesas, verificou-se que cerca de 80% dos gastos realizados (por meio do programa TARP) no socorro s instituies financeiras j retornou ao Estado em virtude da recompra de aes pelo setor privado. Nesse sentido, Bastos (2011, p. 1) afirmou que os Estados Unidos no tm problemas
(...) nem de dvida nem de dficit fiscal, no curto prazo. Os EUA tm dois problemas. O primeiro poltico, que a radicalizao de uma direita que h tempos fala em reduzir o tamanho do Estado, cortar os programas sociais. A melhor estratgia para isso o que chamam de starve the beast [mate a besta de fome], isto , voc comea a cortar impostos 3. O montante destinado ao programa ARRA foi de cerca de US$ 1 trilho em 2009 e US$ 1,39 trilho em 2010 (aproximadamente 7% e 8,5% do PIB, respectivamente) (BASTOS; MATTOS, 2011).
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para que aparea um buraco nas contas pblicas. Quando aparece, o passo lgico seguinte comear a atacar os programas sociais indesejados. [O segundo ] que de fato o que est crescendo muito nos EUA so as transferncias pessoais, que consomem agora 70% do gasto pblico federal. E no o gasto da Previdncia que est crescendo, so os gastos com sade.
Mesmo que fosse verdade que o nvel de endividamento americano estivesse elevado em comparao com outros pases e numa trajetria fora do controle, o que no o caso, pelo menos no curto prazo, os Estados Unidos enfrentam menores restries ao financiamento que os demais pases, pois emitem a moeda de curso mundial (dlar) e a reserva de valor mundial (ttulos do Tesouro) no contexto do sistema monetrio internacional dlar flexvel. Isso possibilita aos Estados Unidos uma autonomia relativa maior na execuo de sua poltica monetria, fiscal e cambial, pois no se encontram submetidos restrio externa4 em virtude da inteira inconversibilidade do dlar ao ouro, sustentada pela ideia de que um dlar is as good as one dollar. Situao esta que garantida pela dominncia da economia americana no comrcio internacional e nos mercados financeiros. Portanto, a poltica econmica dos Estados Unidos passa a ser dirigida em alguns momentos pelos seus conflitos e condicionantes internos (manuteno da competitividade dos seus setores industriais e/ou ampliao dos seus setores financeiros e, sobretudo, pelo nvel inflacionrio) (SERRANO, 2002; TAVARES; BELLUZZO, 2004). Dois eventos histricos recentes deixam evidente o papel dos ttulos do Tesouro americano como ativos lquidos de ltima instncia da economia mundial (refgio diante da incerteza no sentido keynesiano). O primeiro foi a corrida para a compra de ttulos do Tesouro diante da ampliao da crise do sistema financeiro americano, desencadeada a partir da quebra do Lehman Brothers, que se espalhou para boa parte do sistema financeiro mundial. Diante de tamanha incerteza, os agentes econmicos correram para a liquidez, em outras palavras, para ttulos do Tesouro americano, provocando a reduo das taxas de juros que remuneram estes ttulos. Logo aps o 15 de setembro de 2008, as taxas de juros caram de forma significava de 2,59% ao ano (a.a.) em 15/9/2008, para 1,55% a.a. em 31/12/2008, dos ttulos com vencimento de 5 anos; de 3,47% a.a. em 15/9/2008, para 2,25% a.a. em 31/12/2008, dos ttulos com vencimento de 10 anos; e de 4,12% a.a. em 15/9/2008, para 2,69% a.a. em 31/12/2008, dos ttulos com vencimento de 30 anos (ver grfico 1). O segundo fato foi a corrida em manada para os ttulos do Tesouro aps a agncia de classificao de risco Standard & Poors (aquela que tinha considerado as hipotecas sub-prime como risco AAA s vsperas da crise de 2008) ter reduzido a nota da dvida americana leia-se ttulos do Tesouro de AAA para AA+ no dia 5 de agosto de 2011, apesar da finalizao do acordo entre republicanos e democratas que impediu qualquer tipo de default. Essa corrida
4. No contexto do padro dlar flexvel, o pas emissor (Estados Unidos) pode incorrer em dficits de conta-corrente de forma contnua, j que no existe a necessidade de manter sua moeda local fixa em termos nominais em relao ao preo oficial do ouro, em virtude da inteira inconversibilidade do padro dlar. Em outras palavras, os Estados Unidos no precisam se preocupar com os dficits em contacorrente que geram o aumento do seu passivo externo lquido, pois este composto por obrigaes denominadas na prpria moeda americana e no conversveis em mais nada (SERRANO, 2002; MEDEIROS; SERRANO, 2001).
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provocou uma queda nas taxas de juros dos ttulos que saram de um patamar de 1,23% a.a. em 5/9/2011 para 0,9% a.a. em 19/09/2011 (vencimento de 5 anos); de 2,58% a.a. em 05/09/11 para 2,07% a.a. em 19/9/2011 (vencimento de 10 anos); e de 3,82% a.a. em 19/9/2011, para 3,39% a.a. em 19/9/2011 (vencimento de 30 anos) (ver grfico 2).
GRFICO 1 Evoluo das taxas de juros dos ttulos do Tesouro dos Estados Unidos 1/8/2008 a 31/12/2008
5 4,5 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1
15/9/2008; 2,59 15/9/2008; 3,47 31/12/2008; 2,69 15/9/2008; 4,12
31/12/2008; 2,25
15/9/2008 - Quebra do Banco Lehman Brothers
31/12/2008; 1,55
5 anos
10 anos
30 anos
Fonte: Tesouro dos Estados Unidos.
GRFICO 2 Evoluo das taxas de juros dos ttulos do Tesouro dos Estados Unidos 1/7/2011 a 19/8/2011
4,5 4 3,5 3 2,5 2 1,5
5/8/2011; 1,23 5/8/2011; 2,58 5/8/2011; 3,82
1 0,5
5/8/2011 S&P rebaixa a nota dos ttulos do Tesouro dos Estados Unidos
5 anos
10 anos
30 anos
Fonte: Tesouro dos Estados Unidos.
Em outras palavras, a classificao da dvida foi rebaixada, e esse ativo foi, mesmo assim, fortemente demandado pelos agentes econmicos que concentraram seus portflios de riqueza em ativos mais lquidos, saindo de posies no mercado acionrio, gerando uma queda nas bolsas de valores dos Estados Unidos e de todo o mundo.
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Apesar de a reduo dos gastos ter sido pequena no ano seguinte, o governo americano acabou reduzindo a quase zero sua margem de manobra para realizar estmulos ficais e revitalizar uma economia que se encontra na armadilha da liquidez. Os dados das contas nacionais e do mercado de trabalho no primeiro e segundo trimestres de 2011 evidenciaram um crescimento do PIB e do investimento menor do que o esperado e uma estagnao de demanda de trabalho. A demanda por ttulos do Tesouro e a evoluo de sua taxa de retorno evidenciam que no existe um problema de solvncia do governo, j que os Estados Unidos continuam sendo o emissor da moeda mundial e os ttulos norte-americanos continuam sendo a reserva de valor mundial. O problema maior hoje dos Estados Unidos no do lado das finanas pblicas, mas sim o das finanas privadas (notadamente das famlias) e do lado produtivo, configurando um processo de depresso econmica.
3 PIB, INVESTIMENTO E DESEMPREGO: DIMENSES DA DEPRESSO ECONMICA

A locomotiva norte-americana est praticamente parada. A forte interveno do governo em 2008 e 2009 conseguiu impedir o colapso do sistema financeiro, contudo os estmulos fiscais e monetrios o Fed reduziu a taxa de juros bsica e realizou recompras de ttulos do Tesouro em mos do setor privado, gerando forte elevao da base monetria em proporo do PIB (quantitative easing 1 e 2) no conseguiram reverter as expectativas dos empresrios5 (que resistem a investir e a emprestar, apesar do aumento dos seus lucros) e dos consumidores (que diminuem seu consumo e aumentam sua poupana em decorrncia do perigo do desemprego) que movem o circuito econmico.6 Com isso, o produto e o investimento continuam rastejando, ao passo que as taxas de desemprego permanecem num nvel bastante elevado. Estes sinais evidenciam um processo de depresso econmica nos Estados Unidos que, segundo Cardim de Carvalho (2011), uma decorrncia: i) do aumento da preferncia pela liquidez, em razo das incertezas amplificadas pela crise; ii) das expectativas negativas dos agentes, originadas por notcias negativas sucessivas passou-se a acreditar que a recuperao americana no seria mais em U e sim em W , provocando uma reduo da propenso
5. A necessidade do Estado de influenciar, via poltica monetria e fiscal, as expectativas dos empresrios decorre do fato de o volume de mo de obra empregado ser uma deciso tomada pelos empresrios baseada em suas expectativas futuras de obteno de lucro. Expectativas estas que so cercadas de incerteza, ainda mais em momentos de crise econmica, j que as decises empresariais possuem defasagens temporais importantes num mundo no ergdico. Assim sendo, a poltica econmica fiscal e monetria tem especial papel em prover um ambiente de relativa estabilidade macroeconmica, que, na perspectiva aqui adotada, significa a sustentao da demanda e, por conseguinte, da taxa de crescimento do produto e do emprego (BUSATO, 2006; KEYNES, 1982). Para Cardim de Carvalho (1999, p. 268), a questo de interveno keynesiana consiste em como sustentar os preos dos ativos de capital em face de presses contracionistas originadas no crescimento da incerteza dos agentes privados. 6. preciso observar que as polticas monetrias e, sobretudo, a fiscal tiveram impactos positivos sobre o PIB. Segundo diversas estimativas (entre as quais aquelas realizadas pela Goldman Sachs, J.P. Morgan, Economic Adviser etc.), o PIB teria crescido 2,5% a menos do que o registrado em 2010, caso no existissem os estmulos do ARRA (BASTOS; MATTOS, 2011).
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a gastar das famlias (em bens de consumo) e das empresas (em bens de capital); e iii) da atenuao do animal spirits que um elemento importante para a recuperao tanto para Keynes como para Schumpeter.7 Os dados das Contas Nacionais do segundo trimestre de 2011 mostraram um crescimento do PIB de 1,3%. Apesar do crescimento do investimento privado (7,1%), o consumo permaneceu praticamente estagnado (0,1%) e ocorreu reduo dos gastos dos governos (federal, estadual e municipal) (1,1%) (tabela 2). O investimento privado (0,87%) e as exportaes lquidas (0,58%) foram os componentes que mais contriburam para o crescimento de 1,3% no segundo trimestre de 2011, ao passo que os gastos pblicos puxaram o crescimento para baixo em 0,2%. Com o fim de algumas polticas de incentivos econmicos, os gastos pblicos tm mostrado um comportamento pr-cclico nos dois primeiros trimestres de 2011 (tabela A.2, no anexo).
TABELA 2 Crescimento do PIB e de seus componentes
(Ajuste sazonal e anualizado)
PIB Consumo privado Investimentos privados
2008 I 1,8 II 1,3 III IV I II
2009 III IV 3,8 0,4 36,8 0,9 1,3 9,9 I 3,9 2,7 II
2010 III 2,5 2,6 IV 2,3 3,6 I
2011 II 1,3 0,1 7,1
3,7 8,9 3,8 5,1
6,7 0,7 1,7 1,5 1,9 2,3 46,7 22,8 2,9 1,7 5,9 1,3
3,8 2,9
0,4 2,1 3,8
1,0 0,1
12,2 6,0 16,5 33,9 1,7 5,4 3,9 4,3 17,6 1,6 8,3
31,5 26,4 1,2 0,5 3,7 6,0
9,2 7,1 1,0 2,8 5,7 5,9 3,1
Gastos pblicos (consumo e investimento) 3,1 Defesa nacional No defesa 8,2 13,0
5,9 1,1 12,6 7,3
7,5 16,3 8,2 6,5 10,4 1,0
0,1 10,9
7,8 14,7 1,8
2,7 7,3
Fonte: BEA dos Estados Unidos.
Os resultados das Contas Nacionais de 2011 evidenciam que a economia tem se recuperado de forma lenta e que a dinmica dos investimentos Formao Bruta de Capital Fixo (FBCF) tem apresentado pequeno crescimento. No plano do setor externo, a economia americana vem reduzindo o seu dficit comercial, pois as exportaes j esto num nvel mais elevado do que antes da crise, ao passo que as importaes s alcanaram o mesmo nvel anterior crise. Entre os primeiros trimestres de 2008 e de 2011, as exportaes cresceram 11,7% e as importaes ficaram praticamente estagnadas (0,8%), provocando a reduo em 15,6% do dficit comercial (tabela 3). O aumento das exportaes pode ser uma das estratgias dos Estados Unidos para estimular o mercado de trabalho.
7. Para uma anlise dos mecanismos de transmisso desses elementos sobre a atividade econmica, ver Cardim de Carvalho (2011).
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TABELA 3 Setor externo e lucro corporativo 1o trimestre/2008-2o trimestre/2011

(Em US$ bilhes)
Perodos T1 Exportaes
1 1 1
2008 T2 343 563 T3 347 566 T4 295 470 T1 254 377 T2
2009 T3 270 400 T4 291 433 T1 305 457 T2
2010 T3 326 493 T4 343 502
2011 T1 361 544 182 T2
323 539
254 366
316 482
Importaes
Balana comercial
216 220 219 175 971 621 92 713 350
122 112 130 142 1.175 1.262 1.439 1.572 815 195 620 360 918 352 566 345 1.076 1.197 441 635 363 450 747 374
153 166 168 159 1.724 1.786 1.833 1.857 1.355 1.395 1.438 1.485 442 913 369 453 943 391 460 978 395 512 973 373
Lucros corporativos 1.360 1.334 1.329 antes dos impostos2 Indstria domstica 942 Financeira No financeira Resto do mundo 217 725 418 915 183 732 419 889 38 851 439
1.876 1.934 1.466 1.496 473 992 411 419 1.077 438
Fonte: BEA dos Estados Unidos. Notas: 1 Ajustado sazonalmente. 2 Ajustado ao consumo de capital e ao valor dos estoques.
Apesar do baixo crescimento do investimento e do PIB, os fluxos de riqueza das empresas financeiras e no financeiras (lucros corporativos, antes dos impostos e ajustados ao consumo de capital e ao valor do inventrio) j so maiores hoje do que os observados antes da crise. Entre o primeiro trimestre de 2008 e o segundo trimestre de 2011, os lucros de todas as empresas cresceram 42,2% (mdia de 3% por trimestre), sendo que os das empresas nacionais financeiras e no financeiras cresceram 92,8% (mdia de 6,6% por trimestre) e 48,6% (mdia de 3,5%), respectivamente (tabela 3). As maiores taxas de crescimento dos lucros (ajustado ao valor do inventrio), entre os primeiros trimestres de 2008 e de 2011, ocorreram nos seguintes setores: componentes, aplicativos e equipamentos eltricos (330%), produtos qumicos (120,1%), financeiro (104,3%) e produtos eletrnicos e computadores (73,7%) (tabela A.4, no anexo). Mesmo com esse aumento nos lucros das empresas (financeiras e no financeiras), verificou-se uma reduo nos estoques de riqueza dessas firmas. No caso das no financeiras ocorreu uma reduo de 7,4% no patrimnio lquido entre 2007 e 2010 (de US$ 15.782,7 bilhes para US$ 14.619,8 bilhes), sendo que esse resultado negativo foi, em boa medida, resultado da reduo dos seus ativos no financeiros (imveis) (de US$ 9.181,7 bilhes para US$ 7.751,5 bilhes) devido, provavelmente, reduo dos preos dos imveis (tabela A.3, no anexo). Pelo lado das famlias, a crise provocou uma quase estagnao dos fluxos de riqueza (renda pessoal disponvel) que cresceu apenas 3% entre o segundo trimestre de 2008 e o segundo trimestre de 2011 (de US$ 11.220 bilhes para US$ 11.600,4 bilhes). Quanto ao estoque de riqueza das famlias (e das organizaes sem fins lucrativos) ocorreu uma elevada queda em seu patrimnio lquido da ordem de 11% (de US$ 64.169,3 bilhes em 2007, para US$ 57.114,3 bilhes em 2010). Queda esta que foi, em boa parte, uma decorrncia da
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reduo dos seguintes ativos: aes no valor de mercado (14%, de US$ 20.940,2 bilhes em 2007, para US$ 18.001,8 bilhes em 2010) e residncias (21%, de US$ 20.895 bilhes em 2007, para US$ 16.450,6 bilhes em 2010). Pelo dado do passivo das famlias verificou-se uma pequena queda de 3% no endividamento entre 2007 e 2010 (de US$ 13.805,6 bilhes em 2007, para US$ 13.386,2 bilhes em 2010), que ainda se mantm num patamar bastante elevado (tabela A.3, no anexo). Alm da estagnao da renda pessoal disponvel, da reduo dos estoques de riqueza e do elevado endividamento, as famlias tm enfrentado tambm o problema do desemprego. O mercado de trabalho dos Estados Unidos, entre 2007 e 2011, tem se deteriorado de forma significativa, sendo que as taxas de desemprego esto se mantendo em nveis muito elevados para os padres histricos da economia americana. A oferta de trabalho Populao Economicamente Ativa (PEA) entre 2001 e 2010 cresceu 2,6%, ao passo que a demanda (empregos) encolheu quase 5%. Isso provocou a elevao da taxa de desemprego de 5% em dezembro de 2007 para 9,4% em dezembro de 2011, bem como um aumento dos inativos. Foram eliminados, aproximadamente, 7 milhes de postos de trabalho, num mercado de trabalho j precarizado (trabalhos de meio perodo, elevado turnover etc.). Isso evidencia, mais uma vez, que o grande desafio do governo Barack Obama a gerao de novos postos de trabalho. Os Estados Unidos vivem uma crise de emprego (PINTO, 2011; BASTOS; MATTOS, 2011; POLLIN, 2010; PAPADIMITRIOU; HANNSGEN, 2010). Num contexto como este, a forte injeo de liquidez na economia, por meio dos diversos instrumentos, no conseguiu estabelecer plenamente o circuito econmico norteamericano, revertendo-se em aumentos no produto, nos investimentos, no consumo e nos empregos. Para Delfin (2010), o cenrio norte-americano de possibilidade de deflao e de taxa de juros real nula (armadilha da liquidez) reduz a probabilidade de que elevaes na liquidez estimulem de forma ampla a economia real. Como alertara Keynes (1982), a efetividade da expanso monetria em afetar a demanda agregada ameaada quando se configura pelo menos uma das trs situaes: i) quando a preferncia pela liquidez aumenta mais que a quantidade de moeda; ii) quando a eficincia marginal do capital declina; ou ainda iii) quando ocorre uma queda na propenso marginal a consumir. O problema que a poltica monetria expansionista, ao no se reverter em estmulo demanda agregada, tem gerado um excesso de liquidez. Dado que os Estados Unidos so o pas emissor da moeda mundial, este excesso gera, por um lado, a desvalorizao do dlar em relao s outras moedas (exceo ao caso da China que adotou uma estratgia reativa de atrelamento de sua moeda ao dlar) e, por outro, a abundncia de dlares no mercado mundial. Isso provoca a elevao de liquidez que busca e buscar aplicaes rentveis (mercados futuros de commodities e aplicaes em mercados de ttulos e aes) nos pases emergentes que tm sido um dos principais destinos desses fluxos , valorizando ainda mais as moedas locais, o que compromete a competitividade de suas exportaes e pressiona a indstria nacional em virtude do aumento das importaes. Para Cintra e Acioly (2011) estamos atravessando o incio da fase altista do quarto ciclo de fluxos de capitais, desde o fim de Bretton Woods, para os pases
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em desenvolvimento. Ou seja, existe uma tendncia nos prximos dois anos de uma presso cada vez maior para que as moedas dos pases em desenvolvimento se valorizem. No atual contexto de possibilidade de deflao e de taxa de juros real nula, os estmulos monetrios tornam-se menos eficientes do que os fiscais em afetar a demanda agregada, j que a poltica fiscal atua diretamente sobre a demanda, uma vez que ela uma forte alavanca para empurrar a demanda agregada para cima ou para baixo, por atingir de forma direta a renda privada (CARDIM DE CARVALHO, 1999, p. 272). Nesse sentido, a poltica fiscal deveria assumir uma centralidade na recuperao da economia norte-americana, principalmente porque se viu que o governo ainda tem significativa folga nas contas pblicas, apesar de sua piora recente para realizar estmulos fiscais. Vale destacar que, apesar dessa relevncia, no se deve deixar de lado a necessidade de coordenao entre as polticas fiscal e monetria para evitar problemas de longo prazo associados falta de financiamento ou dvida pblica e seus possveis efeitos inflacionrios. preciso observar que mais gastos governamentais no atual contexto de depresso com significativa reduo na propenso a gastar das famlias e das empresas e de alto endividamento privado (notadamente das famlias) por si s no necessariamente resolvero o problema, pois preciso, sim, gastar mais, mas tambm preciso orient-los para estimular o mximo possvel a demanda agregada. Nesse sentido Rogoff (2011, p. 1) argumenta que:
If governments that retain strong credit ratings are to spend scarce resources effectively, the most effective approach is to catalyze debt workouts and reductions. For example, governments could facilitate the writedown of mortgages in exchange for a share of any future homeprice appreciation.
A questo que os estmulos fiscais (mais ou menos eficientes em afetar a demanda agregada), que foram importantes para impedir o colapso do sistema financeiro e tambm produtivo durante o auge da crise, provavelmente sero retirados ou reduzidos no por um problema de insolvncia do setor pblico norte-americano, mas sim por questes de conflitos polticos.
4 DIFICULDADES PARA CRIAR OS ESTMULOS FISCAIS: ALGUNS ELEMENTOS DA CRISE POLTICA

O cabo de guerra entre republicanos e democratas sobre a aprovao da elevao do teto legal de endividamento nominal, bem como o posterior acordo realizado entre estes partidos que praticamente impediu a manuteno dos estmulos fiscais, alm de no abrir espao para criao de novos instrumentos fiscais expansionistas , deixou evidente os problemas polticos dos Estados Unidos. O acordo costurado pelo presidente Barack Obama conseguiu desagradar tanto oposio republicana (que queria uma reduo maior dos gastos pblicos) como aos democratas (que queriam manter a possibilidade de realizar maiores gastos).
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Esse evento, associado perda de apoio popular do presidente baixo ndice de popularidade e a derrota eleitoral para o partido oposicionista (republicanos) nas eleies para o Congresso (novembro de 2010) , trouxe luz a crise de legitimidade que vive hoje o presidente Barack Obama. Essa crise poltica, praticamente, impediu a configurao de novos instrumentos fiscais destinados a estimular o crescimento. Em linhas gerais, a crise poltica, em boa medida, fruto da combinao de dois elementos que esto articulados, a saber: i) aumento das tenses histricas da sociedade americana em virtude dos impactos da crise econmica; e ii) a questo eleitoral de curto prazo, haja vista a eleio presidencial de 2012. No que tange ao primeiro elemento, a depresso econmica gerou mudanas significativas nos fluxos e estoque de riqueza em diferentes grupos na sociedade, provocando aumento das tenses associadas ao debate sobre o tamanho do Estado, os conflitos entre os governos local e federal, ao papel dos programas sociais etc. que foram levadas para a arena poltica por meio do acirramento de posies entre os partidos Democrata e Republicano. Na verdade, essas tenses entre ideologias fazem parte da histria dos Estados Unidos basta olhar o debate travado sobre o direito civil dos anos 1960 e se materializam de forma clara em determinados espaos geogrficos. Contudo, o crescimento econmico e a construo do American Way of Life (assentado no consumo de massa em que o acesso aos bens e servios representa a felicidade individual, tendo como contrapartida a eficincia do trabalho) no ps-guerra, em certa medida, amorteceram esses conflitos. Quando todos ganham (os de cima e os de baixo) as tenses entre grupos sociais se reduzem, mas no desaparecem. E, quase sempre, retornam em momentos de depresso econmica como a que vivem os Estados Unidos. A forte elevao do desemprego e o aumento da pobreza, decorrente da depresso econmica, tm criado duas classes de cidados americanos: os empregados e os desempregados (que so sustentados por transferncias governamentais). Isso tem minado a coeso social americana forjada pelo American Way of Life e acirrado o cabo de guerra histrico entre republicanos e democratas (em suas agendas/posies sobre a gesto do Estado e da economia), ainda mais com o surgimento do movimento conservador Tea Party8 um novo ator poltico. Para Williamson, Skocpol e Coggin (2011), o Tea Party ao mesmo tempo um fenmeno novo em virtude de sua forma de atuao e de suas conexes com setores da mdia e velho, pois tem suas razes no conservadorismo americano no intenso debate travado sobre o direito civil dos anos 1960 nos Estados Unidos.
8. Segundo Botelho (2010, p. 106), o Tea Party emergiu em fevereiro de 2009 a partir de grupos dispersos que organizaram um protesto simultneo em 40 cidades contra o pacote de estmulos financeiros da administrao Obama (...). Comentadores e analistas polticos tm oferecido interpretaes contraditrias sobre o significado e influncia do novo movimento popular de pendor conservador; enquanto alguns o tm como um fenmeno efmero deliberadamente fomentado pela mdia conservadora, notadamente a Fox News, outros explicam-no como uma genuna revolta de base que reflete um profundo mal-estar anti-poltico do eleitorado, ou mesmo como a herana (se bem que politicamente conservadora) do esprito libertrio de autonomia pessoal anti-establishment dos anos 1960. Sendo que provavelmente nenhuma destas leituras completamente errada, nenhuma parece ser completamente suficiente para explicar que cerca de um tero do eleitorado americano tenha declarado, no final de maro [2010], simpatia pelo Tea Party e que metade dos republicanos se identifique com o movimento; a falta de especificidade da sua agenda (para alm da exigncia de menos governo), e o carter heterogneo e frequentemente contraditrio dos interesses dos grupos e opinies que o guarda-chuva semntico alberga, que partida poderia prejudicar a sua ambio poltica, parecem, por outro lado, facilitar a sua funo de refletor de uma panplia de descontentamento de sectores diversificados do eleitorado conservador e libertrio.
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Em associao ao aumento das tenses histricas, a aproximao das eleies presidenciais de 2012 tende a acirrar ainda mais esse debate, uma vez que o candidato Barack Obama se elegeu com o discurso de combate crise. No entanto, passados trs anos, o desemprego permaneceu elevado, a pobreza aumentou e as tenses sociais se ampliaram. Nesse sentido, o governo Barack Obama enfrenta hoje uma encruzilhada poltica impressionante, pois cada vez mais perde apoio popular (pois no consegue criar novos postos de trabalho) e de suas bases polticas em virtude da dificuldade de conseguir equalizar as tenses entre as agendas republicana e democrata e, ao mesmo tempo, retirar a economia americana da depresso. Nesse contexto, pouco provvel que ele consiga apoio para realizar estmulos fiscais, pois no consegue fincar bases, em quase nenhum segmento representativo da sociedade, para configurar mudanas no modelo, como fizera Franklin Delano Roosevelt com a implementao do New Deal, que teve apoio dos sindicatos americanos. Os segmentos financeiros j retomaram o seu poder (basta observar que esse segmento foi o que mais lucrou entre 2008 e 2011 tabelas 3 e A.3) e hoje no admitem mais qualquer tipo de regulao, ao mesmo tempo os setores no financeiros tm aumentado seus lucros tanto interna quanto externamente por meio do deslocamento de plantas industriais para outros pases, especialmente para a China e o Sudeste Asitico. Por outro lado, a populao enfrenta taxas de desemprego s vistas durante a grande depresso de 1929 e acredita que o Estado gil para salvar as empresas e lento para salvar os empregos. Como ento resolver o problema do desemprego, uma vez que a eleio se aproxima (2012)? Provavelmente, o que restar de instrumentos de estmulos para o governo ser a terceira rodada de afrouxamento quantitativo (quantitative easing 3, QE3) recompra de ttulos do Tesouro. Instrumento este de efetividade duvidosa no que diz respeito aos estmulos diretos demanda agregada no atual contexto da economia americana, mas que poder gerar uma significativa desvalorizao do dlar que, consequentemente, estimular as exportaes e reduzir as importaes, gerando um crescimento econmico pela via das exportaes. Segundo Brown (2011, p. 1), o problema que isso, caso ocorra, levar o mundo a um novo protecionismo na forma de desvalorizaes competitivas, guerras cambiais, restries ao comrcio.
5 CONSIDERAES FINAIS
Procurou-se, ao longo deste artigo, mostrar que o Estado americano no enfrenta um problema de solvncia, mas sim uma depresso econmica que se materializa no baixo crescimento do investimento e do PIB, com altas taxas de desemprego e uma crise poltica que impede que o governo Barack Obama possa utilizar os mais diversos instrumentos econmicos (notadamente pela via fiscal) para debelar a depresso. No existem sinais claros de que a crise poltica esteja prxima do fim; pelo contrrio, o que se observa que ela tende a aumentar ainda mais quando, por um lado, se olha a elevada lucratividade de empresas de vrios ramos, inclusive o financeiro e, por outro, se observa o
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aumento do desemprego e da pobreza e a fissura, no mnimo temporria, da coeso social forjada pelo American Way of Life. Nesse sentido, a margem de manobra (gesto e proposio de novas medidas econmicas) do governo Barack Obama para realizar medidas anticrise se reduz cada vez mais. Os sinais so de que a economia americana poder viver um longo perodo de baixo crescimento e elevado desemprego.
REFERNCIAS
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ANEXO
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2008 I 4.196 2.915 1.536 1.035 327 17 995 144 141 3 158 74 84 15 4.628 2.337 1.826 1.776 1.762 14 20 1.900 1.836 14 1.919 1.850 1.960 1.893 1.934 1.887 1.873 15 2.374 2.422 2.391 4.801 4.794 4.727 16 16 17 17 4.793 2.372 2.052 2.007 1.992 15 84 85 86 87 74 74 93 97 106 88 15 5.042 2.406 2.204 2.146 2.129 17 159 159 179 184 194 3 3 5 15 23 139 132 124 121 120 119 22 178 88 90 14 5.084 2.425 2.211 2.148 2.132 16 142 135 129 136 143 140 991 994 989 971 972 967 966 146 121 25 185 94 92 14 5.080 2.445 2.210 2.163 2.147 16 16 17 25 16 16 13 14 315 285 197 185 222 279 310 1.047 1.047 1.026 1.008 1.012 1.020 1.031 1.041 386 13 981 141 124 18 190 96 93 15 5.188 2.477 2.282 2.221 2.204 16 1.352 1.432 1.423 1.198 1.120 1.121 1.126 1.146 2.731 2.781 2.670 2.407 2.370 2.433 2.482 2.587 2.615 1.175 1.051 376 13 991 144 125 19 193 98 95 16 5.233 2.498 2.283 2.231 2.214 17 4.007 4.053 3.950 3.681 3.663 3.704 3.766 3.884 3.927 II III IV I II III IV I II III 4.015 2.692 1.213 1.059 407 13 996 146 125 21 198 102 96 16 5.278 2.506 2.325 2.269 2.251 17 2009 2010 IV 4.025 2.701 1.241 1.066 380 14 999 145 125 21 197 100 97 17 5.348 2.510 2.376 2.318 2.302 16 I 4.101 2.862 1.363 1.087 397 14 914 145 124 21 196 99 97 16 5.364 2.531 2.362 2.305 2.289 16 2011
TABELA A.1 Receitas e gastos governamentais
(Ajuste sazonal e anualizado, em US$ bilhes)
II 1.386 1.100 15 923 145 124 21 196 99 97 14 5.468 2.561 2.387 2.322 2.305 17 (continua)
Receitas correntes
Receitas de taxas
Imposto de renda pessoal
Impostos sobre a produo e importao
Impostos sobre o rendimento das empresas
Impostos do resto do mundo
Contribuies para o seguro social do governo
Receitas oriundas de ativos
Juros e diversos
Dividendos
Receitas de transferncia
De negcios (net)
De pessoas
Excedente de empresas do governo
Gastos correntes
Gastos em consumo
Gastos em transferncia corrente
Benefcios sociais governamentais
Para pessoas
Para o resto do mundo
21
22
(continuao) 2008 I 51 412 244 168 52 4.229 4.196 33 4.842 4.628 475 35 7 302 612 971 956 1.210 1.509 1.728 308 314 320 323 323 324 1.647 10 8 24 13 12 16 35 47 302 257 175 90 125 14 326 1.603 496 508 510 503 511 510 498 4.801 4.794 4.727 4.793 5.042 5.084 5.080 5.014 5.042 5.194 5.218 5.417 5.376 5.392 5.471 5.188 491 107 14 329 1.561 36 33 35 28 25 25 22 26 4.007 4.053 3.950 3.681 3.663 3.704 3.766 3.884 3.927 23 5.559 5.233 507 138 14 333 1.609 4.043 4.086 3.985 3.708 3.689 3.729 3.789 3.910 3.950 52 53 55 56 57 68 57 56 57 57 4.036 4.015 21 5.536 5.278 513 64 16 336 1.500 4.035 4.025 10 5.590 5.348 511 55 15 339 1.555 172 165 162 156 146 140 137 136 137 137 244 261 185 156 230 239 231 237 259 254 267 135 59 416 426 347 312 376 379 368 373 395 391 403 41 44 46 45 57 64 48 62 53 57 58 II III IV I II III IV I II III IV I 57 412 276 135 60 4.108 4.101 6 5.579 5.364 484 59 16 344 1.471 11 5.693 5.468 475 83 16 349 2009 2010 2011 II 64 459 63
Outros gastos em transferncia para o resto do mundo (lquido)
Gastos com juros
Para pessoas e empresas
Para o resto do mundo
Subsdios
Resumo
Receita total
Receita corrente
Receita de transferncia de capital
Gastos totais
Gastos correntes
Gastos em investimento
Gastos de transferncia de capital
Compras lquidas de ativos no produzidos
() Consumo em capital fixo
Capacidade ou necessidade lquida de financiamento ()
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TABELA A.2 Contribuio ao crescimento por componentes

(Ajuste sazonal e anualizado)
PIB Consumo privado
2008 I II III IV I II
2009 III IV I II
2010 III IV I
2011 II
1,80 1,30 3,70 8,90 6,70 0,70 1,70 3,80 0,70 0,08 2,67 3,53 1,02 1,28 1,66 0,33
3,90 3,80 2,50 2,30 1,92 2,05 1,85 2,48 3,25 2,92 1,14 0,91 0,15 2,12 0,28 0,88 0,56 1,62 1,04 0,82
0,40 1,30 1,47 0,07 0,47 0,87 0,15 0,69 0,20 0,61
Investimentos privados 2,02 0,94 2,63 5,59 7,76 2,84 0,35 3,51 Investimento fixo No residencial Residencial Exportaes lquidas 1,36 0,80 1,91 4,05 5,09 2,26 0,13 0,42 0,10 0,25 1,18 2,84 3,90 1,66 0,29 0,33
1,26 0,55 0,73 1,21 1,19 0,60 0,42 0,10 0,41 0,50 0,76 0,06 0,06 0,08 0,38 2,00 0,79 0,12 2,44 2,21 0,59 0,15 0,97 1,94 0,68 1,37 0,34 0,58
Gastos pblicos (consumo e investimento) 0,58 0,34 0,85 0,35 0,33 1,21 0,28 0,18 0,26 0,77 0,20 0,58 1,23 0,23 Federal Defesa nacional No defesa Estados e municipios 0,66 0,35 0,84 0,69 0,25 1,09 0,48 0,18 0,38 0,27 0,85 0,44 0,40 0,84 0,45 0,07 0,28 0,09 0,01 0,25 0,15 0,25 0,03 0,25 0,23 0,71 0,26 0,26 0,82 0,18 0,03 0,33 0,31 0,34 0,74 0,39 0,21 0,38 0,05 0,09 0,08 0,21
0,08 0,01 0,01 0,34 0,08 0,12 0,19 0,37 0,49 0,05 0,06 0,33 0,41 0,41
TABELA A.3 Balano patrimonial das famlias e organizaes sem fins lucrativos e das corporaes no financeiras e no agrcolas
(Em US$ bilhes)
Ativo No financeiro Financeiro Depsito Depsito vista e moeda Depsito a prazo Instrumentos do mercado de crdito Aes (valor de mercado) Investimento Direto Estrangeiro (IDE) americano no exterior Passivo
Famlias e organizaes sem fins lucrativos 2007 2008 2009 2010
Corporaes no financeira e no agrcolas 2007 2008 2009 2010
78.538,9 65.635,7 68.161,5 71.062,7 28.655,3 26.734,3 25.743,6 28.015,7 27.972,4 24.397,3 23.678,6 23.379,8 14.937,0 13.848,6 12.207,6 13.628,1 50.566,5 41.238,0 44.482,9 47.682,9 13.718,3 12.885,8 13.536,0 14.387,6 7.406,1 4.072,8 8.013,1 3.966,9 7.935,7 4.119,2 7.933,9 4.254,7 141,9 441,3 249,7 2.892,7 6.703,0 32,7 381,9 217,5 3.006,3 6.950,6 168,7 491,2 223,9 3.261,6 6.963,9 410,4 473,9 231,9 3.560,2 7.176,3
20.940,2 12.436,0 15.991,0 18.001,8
14.369,6 14.265,8 14.077,4 13.948,4 12.872,6 13.173,3 12.964,6 13.395,9
Instrumentos do mercado de crdito 13.805,6 13.843,8 13.611,2 13.386,2 Patrimnio lquido

Fonte: Fed.
64.169,3 51.369,9 54.084,1 57.114,3 15.782,7 13.561,0 12.779,0 14.619,8
ipea
24
TABELA A.4 Lucros corporativos por setores

2008 I 1.360 942 217 725 418 600 181 1.412 994 241 34 206 754 17 206 85 18 19 17 1 5 8 8 12 15 15 17 12 4 12 14 20 47 72 24 0 16 10 7 9 174 221 181 109 13 86 33 18 22 107 8 11 7 15 8 761 884 748 684 620 187 46 91 214 352 30 33 43 27 43 54 427 681 16 131 22 9 6 17 8 217 79 48 241 395 481 978 964 700 926 1.015 1.163 1.280 490 65 425 791 33 153 52 6 8 22 9 1.397 1.403 1.050 1.286 1.360 1.525 1.655 200 161 158 95 122 134 170 177 1.797 1.428 480 72 408 948 47 216 100 11 13 40 9 619 601 508 455 467 496 544 546 419 439 350 360 345 363 374 369 391 566 175 1.860 1.469 491 74 417 979 18 237 100 9 14 37 9 732 851 713 620 566 635 747 913 943 183 38 92 195 352 441 450 442 453 460 978 395 576 180 1.813 1.417 488 71 416 930 28 227 95 13 17 39 8 915 889 621 815 918 1.076 1.197 1.355 1.395 1.438 1.334 1.329 971 1.175 1.262 1.439 1.572 1.724 1.786 1.833 1.857 1.485 512 973 373 592 219 1.652 1.279 521 70 451 759 7 188 85 14 17 42 2 II III IV I II III IV I II III IV 2009 2010 I 1.876 1.466 473 992 411 612 201 1.761 1.350 492 73 419 859 15 218 91 15 20 29 4 2011 II 1.934 1.496 419 1.077 438 648 210 1.826 1.389 439 81 358 950
(Ajuste sazonal e anualizado, em US$ bilhes)
Lucros corporativos ajustados ao consumo de capital e aos estoques
Indstrias nacionais
Financeira
No financeira
Resto do mundo
Recibos do resto do mundo
Pagamentos para o resto do mundo
Lucros corporativos ajustados aos estoques
Indstrias nacionais
Financeira
Bancos
Outros financeiros
No financeira
Utilitrios
Manufatura
Bens de consumo durveis
Produtos metlicos
Maquinaria
Computador e produtos eletrnicos
Dinte
Equipamentos eltricos, aparelhos e componentes
(continua)
ipea
Dinte
ipea
2008 I 18 49 121 22 71 16 11 58 75 27 91 280 418 419 439 350 360 345 363 312 292 258 253 226 247 107 79 23 76 71 80 35 32 33 24 14 27 29 98 286 374 81 85 85 102 104 108 111 64 89 134 103 77 73 80 93 129 33 91 340 369 7 2 8 11 17 17 18 15 42 24 14 30 43 45 36 29 29 14 111 125 38 94 356 391 50 88 103 30 5 3 10 31 53 29 35 33 39 44 44 39 41 41 40 32 46 15 89 119 39 87 340 395 128 149 157 109 100 109 102 117 137 132 44 48 22 22 20 20 32 42 37 29 29 103 30 28 35 10 50 117 28 79 290 373 38 25 52 64 54 37 26 15 7 10 19 II III IV I II III IV I II III IV I 12 35 127 34 38 36 19 72 120 24 99 312 411 2009 2010 2011 II
(continuao)
438 A Crise Americana: dvida, desemprego e poltica
Veculos automotivos, reboques e peas
Outros bens durveis
Bens no durveis
Alimentos, bebidas e produtos do tabaco
Petrleo e produtos de carvo
Produtos qumicos
Outros bens no durveis
Comrcio atacadista
Comrcio varejista
Transporte e armazenagem
Informao
Outras no financeiras
Resto do mundo
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OS FRUNS DE ALTO NVEL DA ORGANIZAO PARA A COOPERAO E O DESENVOLVIMENTO ECONMICO (OCDE): LIMITES E PERSPECTIVAS DA POSIO BRASILEIRA NA AGENDA SOBRE EFETIVIDADE DA AJUDA INTERNACIONAL
Rodrigo Pires de Campos* Joo Brgido Bezerra Lima** Luara Landulpho Alves Lopes***
1 INTRODUO
Os Fruns de Alto Nvel sobre Efetividade da Ajuda1 promovidos pela Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) desde 2003 se apresentam como um espao de discusso e construo de consensos em torno de princpios de efetividade da ajuda internacional.2 O tema da efetividade recorrente, seno crnico, na histria da ajuda internacional. Longe de ser consensual (WRIGHT; WINTERS, 2010), a efetividade abordada a partir de diferentes perspectivas e possui diferentes significados para diferentes atores.3 Os fruns coincidem com um momento de amplos debates em torno da reconfigurao da arquitetura da ajuda internacional.4 O fim da Guerra Fria e as recorrentes crises econmicas e financeiras globais provocaram uma distenso de foras e permitiram que inmeros novos atores particularmente pases do Sul, antigos recipiendrios da ajuda,5 mas
* Pesquisador Bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea. Pesquisador e Professor da Universidade Catlica de Braslia (UCB). ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dinte/Ipea. ***Doutoranda do Curso de Relaes Internacionais do Instituto de Relaes Internacionais (IRI) da Universidade de So Paulo (USP). 1. Em ingls, High Level Forum Aid Effectiveness. 2. O tema da efetividade emergiu na pauta da agenda internacional j no incio dos anos 1960, quando da proclamao da Primeira Dcada das Naes Unidas para o Desenvolvimento, e do Common Aid Effort, iniciativa no mbito do ento recm-criado CAD/OCDE, espao onde o tema da efetividade ganhou grande destaque e fora, sobretudo a partir de 1990. 3. Kindornay (2009) apresenta uma reviso recente de literatura sobre o tema. Para o autor, a efetividade da ajuda comumente definida como a capacidade da ajuda de alcanar objetivos declarados e resultados esperados de intervenes de desenvolvimento (p. 57). O autor apresenta uma distino entre efetividade da ajuda e efetividade do desenvolvimento, relacionando esta ltima com quatro grandes tipologias: efetividade organizacional, efetividade de coordenao interna, efetividade como produtos de desenvolvimento oriundos da ajuda internacional e efetividade como resultados gerais para o desenvolvimento (p. 58-63). 4. Culpeper e Morton (2008, p. 31) referem-se arquitetura do desenvolvimento internacional como agncias, instituies e sistemas mundiais destinados gesto das relaes de desenvolvimento e de transferncia de recursos (finanas e expertise) para pases de baixa renda. Outros autores no se prendem dicotomia pases pobres versus pases ricos e oferecem definies mais amplas (GALAN; SANAHUJA, 1999 apud PINO, 2006). 5. Depois de sua criao, em 1969, e sua reviso em 1993, a lista do CAD/OCDE que classifica um pas como recipiendrio segue critrios eminentemente econmicos: Produto Interno Bruto (PIB) per capita inferior a US$ 12 mil por ano, durante um perodo de trs anos consecutivos.
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Os Fruns de Alto Nvel da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE): limites e perspectivas da posio brasileira na agenda sobre efetividade da ajuda internacional
Dinte
tambm organizaes no governamentais (ONGs), entidades filantrpicas e at mesmo o setor privado passassem a ocupar espaos crescentes nessa arquitetura, at ento definida predominantemente pelos tradicionais pases-membros do Comit de Assistncia para o Desenvolvimento (CAD) da OCDE, conhecidos como pases doadores.6 O Brasil um pas de crescente destaque na arquitetura da ajuda internacional. Particularmente na dcada de 2000, tornou-se um ator de grande projeo. Em artigo sobre a cooperao brasileira, publicado em 15 de julho de 2010 na revista The Economist, afirma-se que o Brasil est se tornando [...] um dos maiores provedores de ajuda para pases pobres do mundo. Tradicionais pases da comunidade internacional de doadores passaram a referir-se ao Brasil como um doador emergente7 (SCHLGER, 2007; CHAHOUD, 2007; SOUZA, 2008; ROWLANDS, 2008; WOODS, 2008; SOTERO, 2009; CABRAL; WEINSTOCK, 2010; PINO, 2010; entre outros). Domesticamente, a prioridade na poltica externa e o crescente envolvimento do Brasil com aes de cooperao internacional levaram a Presidncia da Repblica e o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) a solicitarem ao Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) a realizao, em parceria com a Agncia Brasileira de Cooperao (ABC), e com o apoio da Administrao Pblica Federal, do primeiro levantamento dos fluxos de Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento Internacional (Cobradi) no perodo 2005-2009.8 Observam-se, no perodo, aumentos substanciais nos investimentos do governo federal brasileiro em Cobradi e ainda um claro alinhamento entre sua distribuio geogrfica global e as prioridades da poltica externa brasileira para a cooperao Sul-Sul9 (IPEA, 2010). A natureza eminentemente quantitativa do primeiro levantamento gerou, poca, entre participantes da Administrao Pblica Federal, de forma natural, demandas por estudos complementares sobre a natureza qualitativa da cooperao brasileira em todo o mundo, questo que nos remete diretamente para o tema da efetividade. Mas, afinal, a evoluo do Brasil para a condio de um novo player dessa arquitetura indica rumos estratgicos e viveis para o governo brasileiro sobre esses fruns? Qual o acompanhamento feito pelo governo sobre o tema? Qual a posio do governo brasileiro frente s agendas dos referidos Fruns? Domesticamente, os esforos envidados para fortalecer o sistema brasileiro de cooperao internacional so suficientes? Quais so os prximos passos estratgicos para o governo brasileiro nesse novo cenrio? Este artigo se prope a explorar os limites e perspectivas da posio brasileira na agenda sobre efetividade da ajuda internacional a partir dos Fruns de Alto Nvel sobre Efetividade da Ajuda promovidos pela OCDE e de iniciativas internas que possibilitem configurar a insero adequada do pas na nova arquitetura da ajuda internacional em discusso. O artigo
6. A expresso doadores em contraposio a recipiendrios vem sendo adotada desde as origens da cooperao para o desenvolvimento no ps-Segunda Guerra Mundial, difundindo-se por uma infinidade de agncias e organizaes internacionais. 7. A origem da expresso doador emergente ainda incerta, bem como os critrios para a atribuio dessa denominao a um pas. 8. A parceria interinstitucional prossegue em 2011 rumo ao segundo levantamento relativo ao ano 2010. 9. Na ordem de prioridades: o entorno regional e, de forma geral, os pases da Amrica do Sul, Central e Caribe; pases africanos, em especial os de lngua portuguesa; pases com os quais o Brasil compartilha laos histricos e/ou culturais (ex-colnias portuguesas, pases originrios de escravos e imigrantes).
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est dividido em mais quatro sees, alm desta introduo. Na seo 2 h uma breve e atual reviso bibliogrfica sobre a reconfigurao da arquitetura internacional. Na seo 3, apresentam-se as origens e as agendas dos Fruns de Alto Nvel sobre Efetividade da Ajuda da OCDE, que alcanam at o 4 Frum de Alto Nvel previsto para ocorrer no prximo ms de novembro do corrente ano. Na seo 4, exploram-se os posicionamentos oficiais do governo brasileiro sobre esses fruns, com base em documentos, discursos e declaraes oficiais de representantes do MRE nos referidos fruns.10 A seo 5 apresenta as consideraes finais.
2 RECONFIGURAO DA ARQUITETURA DA AJUDA INTERNACIONAL

Apesar de oportuno e natural, o debate em torno da reconfigurao da arquitetura da ajuda internacional ante as transformaes econmicas, polticas e sociais que ocorrem no mundo suscita fortes tenses. A reviso bibliogrfica em andamento11 permite a identificao de diferentes fontes de tenses, dentre elas: a predominncia de pases doadores na definio da agenda de desenvolvimento internacional; esforos de modelagem de pases emergentes sob modelos de boas prticas de tradicionais doadores; e a emergncia e o fortalecimento da vertente Sul-Sul da cooperao para o desenvolvimento. Rowlands (2008) revela que, tradicionalmente, os padres e as normas atuais para a anlise das atividades de ajuda externa dos pases doadores derivam da prpria comunidade ocidental de doadores. Segundo a autora, esses padres e normas emergem
(...) no espao de tenso entre a sua funo tcnica como um instrumento de aplicao e teorias de desenvolvimento orientadas para o mercado [dos pases tradicionalmente do Norte], e a realidade das origens e mpetos intrinsecamente polticos da ajuda externa [originrios da conjuntura do ps-guerra, descolonizao e Guerra Fria] (p. 4).
A mesma autora reconhece que, longe de assumir que o CAD/OCDE, o Banco Mundial, o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e os bancos regionais de desenvolvimento detm poder absoluto no que se refere a normas e padres da cooperao internacional para o desenvolvimento, essas instituies
(...) so fundamentais na definio de termos e conceitos em assistncia para o desenvolvimento, identificando melhores prticas, e fornecendo uma estrutura a partir da qual
10. Extraram-se os dados de declaraes oficiais, gentilmente cedidas pela ABC/MRE, especificamente sobre os Fruns de Alto Nvel sobre Efetividade da Ajuda Internacional: i) Discussion Paper na forma de questionrio, com perguntas lanadas por representantes do CAD/ OCDE e respondidas pela ABC/MRE aps o 2 Frum em Paris (MRE, 2007); ii) Declarao final da delegao brasileira feita no 3 Frum de Alto Nvel de Acra, em setembro de 2008 (MRE, 2008a); e iii) Nota complementar lanada pela diplomacia brasileira durante o 3 Frum de Alto Nvel de Acra, intitulada Cooperao Sul-Sul e a Efetividade da Ajuda (MRE, 2008b). Agradecemos ABC/MRE pela disponibilizao desses materiais ao Ipea para consultas e referncias. 11. No buscamos examinar os fundamentos tericos dessas transformaes, predominando nesta parte do texto a identificao de algumas das tenses prevalecentes e seus efeitos na arquitetura da ajuda internacional. Antecipamos aqui o escopo de pesquisa em andamento no mbito da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea que busca compreender, entre outras questes, a configurao da arquitetura da ajuda internacional no passado e no presente; os principais atores e as principais foras que determinaram e caracterizaram essa arquitetura de meados da dcada de 1940 at os dias atuais; o conjunto de polticas, metas, princpios, consensos, declaraes, mtricas, e indicadores que a compem, suas tenses intrnsecas e, a partir delas, as perspectivas e limites de sua reforma; e, finalmente, a situao e inter-relao do sistema brasileiro de cooperao para o desenvolvimento em relao a esse sistema maior.
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doadores bilaterais podem interagir num grau mais elevado de sinergia do que se fossem deixados por conta prpria (p. 4).
Aning (2007) e Opoku-Mensah (2009) seguem a mesma linha de argumentao e concluem, respectivamente, que interesses geopolticos das naes da tradicional comunidade internacional de doadores podem determinar a agenda de desenvolvimento internacional e que uma posio de destaque na arquitetura da ajuda exerce poderosa e duradoura influncia sobre o desenvolvimento em todo o mundo. Manning (2006, p. 373) revela rivalidades entre os pases-membros e os no membros do CAD, da OCDE, desde as dcadas de 1960, 1970 e 1980, quando a Rssia e os pases rabes exerciam um destacado papel na ajuda internacional. Entretanto, segundo o autor, a partir da dcada de 1990 essa rivalidade relativamente equilibrada deu lugar preponderncia dos pases-membros do CAD/OCDE quando esses pases assumiram uma participao maior do que 95% no total da ajuda internacional em todo o mundo. Essa rivalidade volta tona com o avano da cooperao Sul-Sul em dcadas recentes. Em estudo para a Agncia de Cooperao Internacional do Japo Japan International Cooperation Agency (JICA) , Kondoh et al. (2010, p. 3) afirmam que o surgimento desses novos doadores [da cooperao Sul-Sul] provocou uma percepo de ameaa entre os formuladores de polticas da bem estabelecida comunidade de doadores tradicionais. Em reao, afirmam os autores, essa comunidade passou a criticar tais iniciativas pela falta de alinhamento daqueles novos doadores aos princpios de efetividade proclamados pelo CAD/OCDE; pelo apoio incondicional a pases suspeitos de violao de direitos humanos; pelo patrocnio de redes terroristas e corrupo, entre outras questes (p. 2). H autores que chegam a discutir a reforma a partir de uma viso dicotmica entre doadores CAD (em ingls, DAC donors) e doadores no CAD (em ingls, Non-DAC donors). Para esses autores, os doadores no CAD so aqueles pases em desenvolvimento, ou do Sul, que gradualmente se destacam como novos doadores, possuindo, porm, passados bastante diferenciados no que tange ao seu envolvimento com a chamada cooperao Sul-Sul, bem como aos diferentes pesos sobre a arquitetura (HAMMAD; MORTON, 2009; KING, 2010; KRAGELUND, 2008; entre outros) Em relao ao papel dos atores da cooperao Sul-Sul, Chahoud (2007) e Kondoh et al. (2010, p. 5) propem uma anlise mais detida dessa rede de pases, com distanciamento emocional e normativo da questo, sem euforia ou condenao, reconhecendo que ela no monoltica, mas se compe de atores diversos, com prticas diversas e prioridades diversas. Confirmando essa viso, Culpeper e Morton (2008) afirmam que as crises econmicas e financeiras que assolaram o mundo durante os anos 1980 e 1990, associadas ao crescimento e fortalecimento de economias como as de China, ndia, Brasil e frica do Sul, oferecem indcios de que eles [tradicionais doadores] esto abertos s perspectivas do Sul sobre reformas sistmicas (p. 12). Conjecturas sobre cenrios futuros j esto disponveis na literatura sobre o tema. Em estudo sobre as opes e caminhos possveis para a reforma, Burall, Maxwell e Menocal (2006,
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p. 10-12) sugerem cinco cenrios futuros possveis, todos traados a partir da Declarao de Paris (2005). Para os autores, o primeiro cenrio de continuidade, com baixa mobilizao dos governos para a implementao da DP, criao de novos fundos e programas globais e perspectivas limitadas de reformas das instituies multilaterais. O segundo cenrio, considerado mais provvel pelos autores, prev implementao integral da DP e um papel central do CAD nesse processo, mas com poucos avanos nas demais esferas de reformas da arquitetura. O terceiro cenrio seria de um maior protagonismo dos pases em desenvolvimento em relao DP, com a criao de mecanismos de acompanhamento mtuo de polticas de cooperao entre pases em desenvolvimento e pases doadores, maior abertura do CAD para novos membros e crescente destaque da Organizao das Naes Unidas (ONU) na governana da arquitetura da ajuda internacional. O quarto cenrio assume a obsolescncia do sistema bilateral de ajuda e indica o multilateralismo, sobretudo no mbito do Conselho Econmico e Social da ONU Economic and Social Council (ECOSOC) , como o caminho mais vivel. Por fim, o ltimo cenrio, especulativo e de mais longo prazo, vislumbra um sistema, completamente novo, de voucher para ajuda internacional. Esse sistema depositaria nos governos detentores do voucher o poder final de deciso sobre a utilizao da ajuda. Comum a todos esses cenrios a necessidade de gerar capacidade nos governos recipiendrios de usar a ajuda mais efetivamente (BURALL; MAXWELL; MENOCAL, 2006, p. 12). Estudos mais recentes indicam certa preferncia de pases em desenvolvimento por encaminharem as discusses sobre efetividade e de reforma da ajuda internacional para o mbito da ONU, mais particularmente para o Frum de Cooperao para o Desenvolvimento (FCD) do ECOSOC. Fues, Dongyan e Vatterodt (2007) indicam que, se por um lado os doadores ocidentais prometem aumentar seus recursos destinados ajuda a pases pobres e alinham-se DP, por outro, poderes emergentes (como China, ndia e Brasil) preferem permanecer fora do processo de harmonizao iniciado pelo CAD/OCDE (p. 1). Os autores ressaltam, porm, o potencial de marginalizao da ONU caso ela seja incapaz de articular-se rapidamente e alcanar um nvel mais elevado de efetividade de sua prpria ajuda internacional (FUES; DONGYAN; VATTERODT, 2007, p. 3). Ao explorar as implicaes da governana multilateral da arquitetura da ajuda para a Espanha, Pino (2009) recupera documentos, declaraes, resolues, estudos e relatrios da ONU e do CAD/OCDE do final dos anos 1970 at 2008 para evidenciar o crescente, ainda que relativamente limitado, espao conquistado pelo tema da cooperao Sul-Sul, refletido no mbito dos dois principais fruns da atualidade para discusso da efetividade da ajuda internacional: o FCD/ECOSOC e os fruns do CAD/OCDE. Em um e outro frum, revela o autor, a cooperao Sul-Sul vem sendo gradualmente incorporada, forte indicativo de que h espao crescente para avanar a agenda da cooperao Sul-Sul em qualquer dos dois Fruns sobre Efetividade da Ajuda.
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Tais indicativos da literatura levam-nos a concluir que, na atual conjuntura, o problema central para o governo brasileiro no a escolha do frum mais legtimo e apropriado para discutir a questo da configurao da arquitetura da ajuda internacional. Trata-se de questo evidentemente fora de seu total controle. O governo pode evitar posicionamentos potencialmente constrangedores indicativos de qualquer preferncia por um ou outro frum e concentrar-se naquilo que parece ser a essncia da questo: a estratgia de articulao e consolidao de uma agenda de efetividade da cooperao Sul-Sul. Essa agenda ser estratgica e instrumental em qualquer cenrio institucional que se concretize no futuro.
3 OS FRUNS DE ALTO NVEL SOBRE EFETIVIDADE DA AJUDA INTERNACIONAL

Dois grandes eventos marcam a retomada da discusso sobre a efetividade da ajuda internacional: a Declarao do Milnio da ONU, em 2000, e o Consenso de Monterrey, de 2002. As recomendaes resultantes desses eventos apontam a preocupao com a queda nos recursos governamentais destinados ajuda internacional e, nessa conjuntura, a necessidade de retomada da discusso da efetividade da ajuda (ONU, 2000, 2002). O primeiro frum, realizado em 2003, em Roma, Itlia, discutiu medidas voltadas para a coordenao, entre doadores, de polticas de ajuda internacional, com vistas a evitar sobreposies (overlapping) e melhorar a efetividade das aes dos doadores. Esse frum, porm, foi atendido exclusivamente pelos tradicionais pases doadores do CAD/OCDE e no representou um novo espao de discusso sobre o tema. Foi no segundo frum, realizado em Paris, Frana, em 2005, que princpios de efetividade apropriao das iniciativas pelos pases recipiendrios (ownership); harmonizao (reduo de custos de transao e coordenao entre programas globais e regionais); alinhamento (junto s estratgias nacionais de desenvolvimento); gesto para resultados e mtua prestao de contas foram sistematizados em um conjunto de compromissos acordados entre pases doadores, organizaes internacionais e pases parceiros:12 a DP. Marco das discusses sobre o tema, a DP a referncia a partir da qual se discutem progressos e retrocessos nos fruns subsequentes, de Acra, em 2008, e de Busan, no corrente ano.13 O terceiro frum, realizado em Acra, Gana, em 2008, reuniu representantes de pases doadores, pases em desenvolvimento14 e agncias multilaterais e, pela primeira vez, admitiu a presena de organizaes da sociedade civil, como observadores, ampliando substancialmente
12. Interessante observar que na DP praticamente no se utilizou a expresso pases recipiendrios, ou pases em desenvolvimento. Preferiu-se adotar a expresso pases parceiros. 13. Ao todo, at o momento, so 135 pases e 30 organizaes internacionais signatrios de um conjunto de princpios sobre efetividade da ajuda internacional, debatidos e negociados no mbito dos Fruns de Paris, em 2005 e Acra, em 2008, (OECD, 2011a). 14. Observe-se, em contraposio nota anterior, que o texto da Agenda para a Ao de Acra abre mo da expresso pases parceiros e opta pelo uso extenso da expresso pases em desenvolvimento, com mais de 50 ocorrncias ao longo do total de 10 pginas.
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o debate.15 Alm de reiterar os princpios estabelecidos pela DP, o documento final da reunio conhecido como a Agenda de Acra para a Ao (AAA) estabeleceu uma diviso de responsabilidades entre doadores e pases em desenvolvimento e sinalizou disposio para a abertura do debate, convidando pases de renda mdia e atores da cooperao Sul-Sul a subscreverem-se agenda de reforma da ajuda (Artigo 19), e reconhecendo o papel das organizaes da sociedade civil como agentes de desenvolvimento internacional (Artigo 20). O quarto frum de Alto Nvel sobre Efetividade da Ajuda ocorrer na cidade de Busan, Coreia do Sul, no prximo ms de novembro do corrente ano, reunindo representantes de governos, organizaes internacionais, agncias de desenvolvimento, ONGs e sociedade civil para debater e acompanhar princpios de efetividade da ajuda internacional estabelecidos na DP. Segundo informaes disponveis no Portal da Efetividade da Ajuda,16 os debates giraro em torno das questes da arquitetura da ajuda internacional, mudana climtica, crise financeira e crise de alimentos. Entre os tpicos previstos na agenda do frum, destacam-se: o desenvolvimento de capacidades, a sociedade civil, os sistemas de pases, as evidncias de progressos sobre a DP, os estados frgeis, a igualdade de gneros, a gesto por resultados e a cooperao Sul-Sul.
4 O GOVERNO BRASILEIRO E OS FRUNS DE ALTO NVEL SOBRE EFETIVIDADE DA AJUDA

No que se refere atuao do governo brasileiro nos fruns, importante levar em considerao que a OCDE procede da Organizao Europeia para a Cooperao Econmica (OECE) e se caracteriza por ser uma organizao restrita e fechada aos seus membros e aos pases convidados, e por seus trabalhos tcnicos se relacionarem a temas de crescimento e desenvolvimento econmico. O Brasil no membro da OCDE, e tampouco membro do CAD/OCDE. Vale tambm considerar que as atividades desenvolvidas em seus altos fruns resultam em Recomendaes, um dos tipos bsicos de regulamentao previstos no Artigo 5 da Conveno da OCDE. Trata-se de compromisso facultativo que, na prtica, tambm gera compromissos em face do potencial de cobrana dos mecanismos de acompanhamento e controle existentes no mbito dos comits da Organizao. Os termos do Relatrio de Misso Brasileira OCDE, de 1991, facilitam a compreenso dessas normativas e o papel da Organizao:
Suas caractersticas e mtodos de funcionamento, sem dvida atpicos entre as organizaes internacionais, fazem da OCDE um organismo complexo, misto de think tank, repositrio
15. A incluso das organizaes da sociedade civil (OSCs) se deu, principalmente, a partir de duas iniciativas: a primeira no mbito do CAD/ OCDE, que, por meio do Grupo de Trabalho sobre Efetividade da Ajuda (Working Party on Aid Effectiveness), realizou rodadas de consultas nacionais e regionais com OSCs durante 2007, em preparao para Acra. A segunda iniciativa de um grupo independente, formado em 2007, que reuniu redes internacionais de OSCs: o Grupo Diretor das OSCs sobre efetividade da ajuda International CSO Steering Group (ISG/CSO) , que tambm levantou dados e mobilizou a sociedade civil para o tema da efetividade da ajuda. 16. Disponvel em: <http://www.aideffectiveness.org/> Acessado em: 16 set. 2011.
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de conhecimento, de clube, dedicado formulao de estratgias e coordenao de posio entre os pases-membros, ou de tribunal das polticas dos pases, com o mecanismo de peer pressure, ou mesmo de rule maker, por meio de suas decises e recomendaes (PINTO, 2000, p. 19).
Apesar de os compromissos assumidos pelo governo brasileiro junto aos fruns de alto nvel do CAD/OCDE no gerarem obrigaes sobre o setor no governamental do pas, o setor vem sinalizando forte disposio para posicionamento e participao no debate. Em julho do corrente ano, a Associao Brasileira de ONGs (ABONG) reuniu na cidade de So Paulo pesquisadores e representantes de organizaes associadas para discutir, dentre outros, o tema As Organizaes da Sociedade Civil e a Cooperao Internacional para o Desenvolvimento Rumo a Busan.17 Em linhas gerais, pode-se falar pelo menos em duas dimenses de posicionamento do governo brasileiro sobre o tema: uma em relao OCDE e outra em relao ao CAD/ OCDE e, mais particularmente, aos fruns em questo.
4.1 O governo brasileiro na OCDE

Primeiramente, no que tange relao do governo brasileiro com a OCDE, as tentativas de aproximao entre o governo do pas e a Organizao no passado foram espordicas, tendo ocorrido pontualmente em 1978 e em 1986. Nessas ocasies, o governo brasileiro foi, respectivamente, chamado a participar dos trabalhos do Comit do Ao da Organizao, tendo declinado o convite, e consultado pelo CAD/OCDE sobre a poltica brasileira de cooperao internacional com outros pases em desenvolvimento (PINTO, 2000, p. 97). Foi em 1991, com a realizao da Misso Brasileira OCDE, que o governo brasileiro deu o primeiro passo para se aproximar da Organizao (PINTO, 2000, p. 97). Resultado dessa aproximao, o governo brasileiro vem, desde ento, por meio de, e, por vezes, a pedido de seus ministrios setoriais, participando de variadas frentes de trabalho com diferentes instncias da Organizao, dentre elas o Centro de Desenvolvimento, o Comit do Ao, o Comit de Comrcio, o Comit de Investimentos Internacionais e Empresas Multinacionais, o Comit de Poltica de Concorrncia, o Comit de Agricultura, o Comit
17. Por enquanto, so poucas as ONGs brasileiras participando dos fruns e bastante aqum de uma representatividade significativa da sociedade civil brasileira. Segundo dados do terceiro frum, em Acra, houve a participao de apenas quatro representantes de ONGs brasileiras e de redes internacionais ou regionais, a saber: Associao Alfabetizao Solidria; International Gender and Trade Network (secretariado global sediado em Belm-PA); Rede Brasileira de Integrao dos Povos (REBRIP)/Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC); e Cooperao Sindical para Trabalhadores Migrantes Confederao Sindical de Trabalhadores(as) das Amricas (CSA) (AlfaSol) Confederao Sindical Internacional (CSI). Mesmo depois do reconhecimento pela AAA da relevncia da sociedade civil para a efetividade da ajuda, as ONGs brasileiras mantiveram-se em grande parte ausentes das articulaes internacionais de OSCs. O Frum de Acra, de 2008, foi antecedido por um evento paralelo com representantes de mais de 300 OSCs de diferentes partes do mundo. Eles elaboraram recomendaes com vistas a inclu-las no debate de forma mais igualitria. A plataforma intitulada Better Aid ficou responsvel por coordenar suas contribuies. Formada no processo de preparao para o Frum de Acra, essa plataforma rene mais de 700 organizaes internacionais da sociedade civil. Um grupo coordenador BetterAid Coordinating Group (BACG) , composto por 31 redes de OSCs e ONGs, concentra as atividades de pesquisa aplicada, advocacy e monitoramento da implementao dos princpios de Paris e da AAA. A Better Aid tambm trabalha em coordenao com outras plataformas de OSCs envolvidas no processo de reviso da efetividade da ajuda, como o Open Forum for CSO Effectiveness e o Reality of Aid. Segundo Kindornay (2009), a contribuio das ONGs para o Frum de Busan, do corrente ano, ser a incluso na agenda do debate da efetividade do desenvolvimento, complementar efetividade da ajuda.
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de Administrao Pblica e o Comit de Exame de Situaes Econmicas e de Problemas para o Desenvolvimento (PINTO, 2000, p. 106-124). A consolidao da democracia e o alcance da estabilidade econmico-financeira no Brasil, entre as dcadas de 1990 e 2000, renovaram o interesse de aproximao por parte da OCDE. Diferentemente das estratgias de aproximao exclusiva com o pas, adotadas no passado, em maio de 2007, o Conselho de Ministros da OCDE adotou a Resolution on Enlargement and Enhanced Engagement, por meio da qual convida o secretrio-geral a fortalecer os laos de cooperao da Organizao com Brasil, China, ndia, Indonsia e frica do Sul atravs de programas de reforo de engajamento com vistas a possveis adeses desses pases Organizao como pases-membros (OCDE, 2007). H, portanto, uma ampla relao entre o governo brasileiro, por meio de seus ministrios, e diferentes instncias da Organizao. Ao levantar depoimentos de representantes brasileiros nessas diversas instncias, Pinto (2000) destaca o consenso sobre a importncia dessa participao como instrumento de acompanhamento e compreenso de temas pioneiros (p. 126). Essa constatao coincide com o texto oficial expresso no espao que o Brasil dispe no website da OCDE, em que se l:
Brazil values the opportunity to discuss major policy issues and challenges in a multilateral context and to learn from the experience of the OECD countries, facing similar challenges in many areas. The relationship also benefits OECD members and non-OECD economies by enabling them to acquire a better understanding of Brazil as it has become a major actor in the globalised economy (OCDE, 2011b).
Portanto, tratar da posio brasileira no mbito dos Fruns de Alto Nvel sobre a Efetividade da Ajuda Internacional significa tratar da posio do governo brasileiro em relao ao CAD, espao da OCDE em que os tradicionais pases-membros doadores compartilham, discutem e articulam polticas de ajuda internacional desde os anos 1960, sem perder de vista a posio do Brasil no mbito mais amplo da OCDE.
4.2 A posio do governo brasileiro nos Fruns de Alto Nvel

O Discussion Paper, respondido por representantes da ABC/MRE ao CAD/OCDE, em preparao para o terceiro frum, em Acra, destaca que o governo brasileiro enxerga uma convergncia entre os princpios de efetividade explcitos na DP e os princpios da cooperao Sul-Sul. Porm, critica o fato de a DP no acomodar nem reconhecer as prticas e a natureza da cooperao Sul-Sul. Com base nessas prticas, expressa preocupao com a crescente participao de ONGs e do setor privado em operaes de cooperao Sul-Sul sem articulao com o governo (MRE, 2007). Por outro lado, sobre boas prticas de cooperao Sul-Sul, o documento aponta, dentre outras, o desenho de projetos por meio de estreita colaborao entre representantes do governo local e da sociedade civil nos pases parceiros do Brasil. Sobre este ltimo ponto, vale registrar que o documento ainda critica o fato de pases do CAD, tradicionais doadores,
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estenderem ajuda internacional a ONGs brasileiras sem o envolvimento do governo e aponta que essa ao contrria aos prprios princpios de alinhamento e harmonizao da DP (MRE, 2007). Posteriormente, a Declarao Final da delegao brasileira no terceiro frum realizado em Acra, em 2008, apresenta crticas distribuio de responsabilidades acordadas entre pases doadores e pases em desenvolvimento, bem como s premissas que sustentam os princpios de efetividade. A Declarao enfatiza no haver convergncia entre os pontos de vistas dos dois lados doadores e pases em desenvolvimento e aponta a necessidade de se envidar esforos conjuntos e de favorecer o engajamento de todos os parceiros.18 Sobre as premissas que sustentam os princpios, a Declarao aponta:
i) Uma viso rgida do sistema de desenvolvimento mundial, no qual os pases s podem ser classificados como doadores ou recipiendrios; ii) A disseminao da crena de que as prticas, padres e objetivos dos pases doadores e de algumas instituies financeiras internacionais so padres a serem observados por todos.
Segundo a Declarao, todos os atores e parceiros de desenvolvimento contam com um acmulo de experincias que lhes permitem compreender que a diversidade de modelos, parcerias e prticas representam fonte vivel para superar fraquezas atuais da cooperao para o desenvolvimento. Nesse sentido, a Declarao refora a noo de que a cooperao Sul-Sul uma fonte inestimvel de experincias acumuladas e que as prticas tradicionais dos pases doadores no podem ser automaticamente observadas ou adotadas no mbito da cooperao Sul-Sul. Em suma, a Declarao afirma que Acreditamos no haver uma frmula nica para alcanar maior efetividade na cooperao para o desenvolvimento (MRE, 2008a). Com base na distino entre cooperao Norte-Sul e cooperao Sul-Sul, a Declarao rechaa a expresso new donors, justificando que os prestadores de cooperao Sul-Sul no podem assumir para si esse rtulo na medida em que nem todos desejam reproduzir a forma de atuao e de conduta dos pases-membros do CAD/OCDE. Em reforo a essa posio, a delegao informou colocar disposio das demais delegaes participantes do evento um Short Paper com suas vises sobre a contribuio da cooperao Sul-Sul para o desenvolvimento internacional. No Short Paper sobre a cooperao Sul-Sul, a delegao faz aluso nova arquitetura mundial, mais democrtica e sensvel s demandas por combate pobreza, fome e desigualdades sociais. Essa arquitetura, segundo a nota (...) requer mecanismos que, de forma atenta s assimetrias econmicas entre as naes, promove a diversificao de atores e, ao mesmo tempo, permite o dilogo entre diferentes modalidades de cooperao internacional (MRE, 2008b).
18. Nota-se que o governo brasileiro opta pela expresso pases parceiros para referir-se aos pases envolvidos em iniciativas de cooperao Sul-Sul e pases beneficirios, e no recipiendrios, para referir-se aos pases em desenvolvimento que eventualmente recebem seus recursos financeiros e tcnicos.
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Faz referncia ainda a reunies de alto nvel do Sul e princpios basilares da aproximao entre pases do Sul. Nessas reunies, afirma a Declarao, reitera-se que a cooperao SulSul seja implementada observando a igualdade entre os parceiros de desenvolvimento, o respeito por sua independncia, soberania nacional, diversidade cultural e identidade, diversidade lingstica, e o princpio da no-interferncia nos assuntos domsticos dos Estados (MRE, 2008b). Os discursos oficiais da delegao governamental brasileira em relao aos Fruns de Alto Nvel sobre Efetividade da Ajuda Internacional no permitem concluir que o governo seja a favor ou contra a agenda em pauta no mbito dos fruns. Revelam, por um lado, um alinhamento com os princpios de efetividade da ajuda dos fruns e, por outro, uma crtica explcita s premissas que sustentam esses princpios e desigualdade de papis entre doadores e recipiendrios. Revelam, por fim, o esforo governamental em inserir o tema da cooperao Sul-Sul na agenda da OCDE para a efetividade da ajuda ao mesmo tempo em que reconhece a necessidade de se aprimorar a gesto das operaes de cooperao Sul-Sul em campo.19 Em suma, a posio do governo brasileiro parece ser de acompanhamento com distanciamento crtico dos princpios difundidos no mbito dos referidos fruns. H um reconhecimento de sua validade, complementado por um distanciamento crtico por sua pretensa universalidade, e falta de referncia sobre princpios acumulados pela cooperao Sul-Sul.
Apesar de tenses no plano sistmico, e das discrepncias sobre procedimentos e metodologias, as discusses e debates empreendidos nos Altos Fruns da OCDE com vista a reformar as modalidades de proviso e de gesto da ajuda internacional acolhem a preocupao de melhorar os resultados obtidos na implementao do desenvolvimento por meio da ajuda internacional. A perspectiva da OCDE de ampliar seu espao de incidncia e reconhecimento internacional preconiza a reconfigurao da agenda de desenvolvimento internacional e disponibiliza seus fruns. Ao mesmo tempo, o espao para a cooperao Sul-Sul est aberto e o Brasil, juntamente com frica do Sul, China, ndia e Indonsia, parece estar em condies de influenciar o debate. Os desafios, no entanto, so complexos, e envolvem mudanas de comportamento tanto em mbito externo como interno. Parece-nos que a postura de acompanhamento crtico e distanciado do debate sobre a efetividade da ajuda ter que dar lugar posio mais articulada e propositiva, anunciada nas Declaraes da delegao brasileira em Acra. Internamente, o esforo de levantamento dos recursos investidos na cooperao para o desenvolvimento internacional um primeiro
19. Por uma questo de recorte metodolgico, o estudo no explorou outros governos de pases em desenvolvimento que porventura se unem ao Brasil nesse esforo.
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passo no processo de autoconhecimento da cooperao Sul-Sul do Brasil, que deve ser seguido pelo desenvolvimento de estudos de caso e avaliaes estruturadas nos pases parceiros de forma a subsidiar o discurso em diferentes fruns internacionais. Outro passo importante consiste na aproximao entre diplomacia brasileira e ONGs nacionais de maior destaque em questes de efetividade. Essa aproximao pode contribuir para alinhar discursos, fomentar parcerias, reduzir descompassos e dar maior coerncia s polticas brasileiras de cooperao internacional para o desenvolvimento. Alm do esforo de autoconhecimento, o conhecimento e a crescente aproximao de outros atores da cooperao Sul-Sul tambm podem contribuir com a formao de princpios complementares ou alternativos agenda de efetividade da ajuda do CAD/OCDE. O Frum em Busan ser uma oportunidade valiosa para acompanhar agendas e gradualmente dar ao Brasil condies de protagonizar o movimento em curso, no s de definio de princpios e compromissos relativos a prticas sexagenrias de ajuda internacional, mas, principalmente, de renovao da agenda de desenvolvimento internacional para o sculo XXI.
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DESAFIOS PARA A CONSOLIDAO DA UNIO ADUANEIRA NO MERCOSUL

Andr Bojikian Calixtre* Walter Antonio Desider Neto**
1 INTRODUO
Este artigo prope uma breve anlise de alguns dos principais objetivos e dificuldades do Programa de Consolidao da Unio Aduaneira, estabelecido durante a Cpula de Foz do Iguau (2010) pela Deciso no 56 de dezembro de 2010 do Conselho do Mercado Comum (CMC) no 56/2010, rgo poltico de alto nvel do Mercado Comum do Sul (Mercosul). Esse programa representa o corolrio das decises anteriores da Cpula de San Juan (2010) que aprovou o cdigo aduaneiro e, mais importante, estabeleceu um consenso entre os pases-membros do bloco sobre o fim da bitributao da Tarifa Externa Comum (TEC) e assumiu para si a tarefa de construir sistemas comuns de coordenao macroeconmica, integrao produtiva, defesa comercial, regimes especiais de importao, regime de origem, simplificao aduaneira, alm da prpria consolidao da TEC e da distribuio da renda aduaneira. De acordo com a sistematizao proposta por Balassa (1972) para analisar processos de integrao econmica, existem quatro categorias ou etapas nas quais eles podem ser enquadrados: rea de livre comrcio, unio aduaneira, mercado comum e unio econmica e monetria. Na literatura a respeito do desenvolvimento do Mercosul ao longo de seus 20 anos de existncia e do estgio atual da integrao, as anlises apontam para a classificao do bloco como rea de livre comrcio e unio aduaneira imperfeitas. Se os desafios do programa da Deciso CMC no 56/2010 forem enfrentados, a reduo dessas imperfeies possibilitaria, alm dos efeitos dinmicos da consolidao da TEC, a criao de instrumentos comunitrios de polticas comercial, industrial e macroeconmica, fortalecendo a capacidade do bloco de responder concorrncia internacional. Contudo, os desafios que encetaram o bloco como unio aduaneira desde seu tratado constitutivo em Assuno (1991) so distintos dos que hoje impulsionam a tentativa de aperfeioar essa condio aduaneira. Se na dcada de 1990 os governos nacionais do Cone Sul tinham em seu horizonte a constituio de um mercado comum a partir do processo de liberalizao comercial mediante as etapas enumeradas anteriormente, com o passar dos
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Assessoria Tcnica da Presidncia (ASTEP) do Ipea. ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea.
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Desafios para a Consolidao da Unio Aduaneira no Mercosul
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anos, as dificuldades inerentes ao processo de integrao e as mudanas de governos nos pases participantes, a consolidao da unio aduaneira passou a ser o objetivo mais prximo, na esperana de que com ela se consiga elaborar instrumentos regionais e comunitrios de regulao do comrcio. Em outras palavras, o esprito renovado da unio aduaneira nos anos 2000 nasceu da necessidade de melhorar os termos da concorrncia e da insero do bloco nos fluxos de comrcio internacionais, tentando tambm resolver um longo impasse a respeito da criao de uma regra nica de acesso dos mercados internacionais regio. A imperfeio da Unio Aduaneira apresenta problemas estruturais, nesse novo cenrio, por obrigar os pases-membros a cumprirem regras aduaneiras comuns sem, no entanto, estarem dotados de instrumentos de defesa comercial comunitrios. Os pontos crticos desse impasse esto na Deciso CMC no 56/2010, dentre os quais sero tratados com nfase no artigo: os incentivos estatais atividade exportadora com destino intrazona (destacam-se queixas sobre a ampla utilizao do regime aduaneiro especial de drawback pelo Brasil); as prticas de triangulao com eliso tributria (circunveno), em especial a entrada de produtos sob medida antidumping no Brasil via outro Estado Parte; e a eliminao da dupla contagem da TEC, com suas implicaes sobre a distribuio da renda aduaneira. O objetivo descrever e analisar as posies dos Estados Partes com relao a esses temas, revelando os pontos de conflito.
2 INCENTIVOS ECONMICOS
O primeiro tema em disputa entre os Estados Partes presente no Programa de Consolidao da Unio Aduaneira se refere aos incentivos estatais atividade econmica. Esse assunto aparece nas sees III, VI, VII e VIII do programa. Na seo III, o tratamento mais genrico, e nela se prope a criao de mecanismos por meio dos quais os pases possam trocar informaes e consultar uns aos outros a respeito de programas estatais de incentivos aos investimentos, produo e s exportaes. A possibilidade de que esses regimes distoram a alocao de recursos na regio se revela na preocupao que subjaz a essa iniciativa. O Brasil, que possui diversos programas setoriais dessa natureza, tem preferncia pelo tratamento pontual de cada um deles (cederia informaes aos parceiros mediante consultas), ao passo que os demais pases do bloco se dispem a divulgar todos os seus regimes especiais e coloc-los sob a anlise do grupo. Na seo VI, a elaborao de propostas para o estabelecimento de regimes comuns de importao nos setores aeronutico e naval e no comrcio transfronteirio a matria central. O objetivo desses regimes comuns a reduo de barreiras tarifrias e administrativas ao comrcio, a fim de uma integrao produtiva maior entre os pases do bloco. O regime para o setor aeronutico o que mais tem avanado, e envolve o interesse de Argentina, Paraguai e Uruguai em terem maior participao na cadeia produtiva das aeronaves da Empresa Brasileira de Aeronutica (Embraer). H perspectiva de que esse regime seja aprovado ainda no segundo semestre de 2011.
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Na seo VII, por sua vez, trata-se dos regimes nacionais de admisso temporria e drawback. A questo das diferenas nas legislaes de cada pas do bloco e da amplitude da utilizao de cada um deles no comrcio intrazona tem sido abordada desde que o Tratado de Assuno foi assinado em 1991. Naquele ano, o Grupo Mercado Comum (GMC) emitiu a Resoluo no 7, na qual foi recomendado que os Estados Partes administrassem os mecanismos de drawback e admisso temporria de modo mais harmonizado possvel, pois se esperava que um regime comum pudesse ser criado at o final do perodo de transio, 1994. Ao final desse prazo, contudo, nenhum regime comum tinha sido formatado, e o CMC decidiu (Deciso no 10/1994) que no seria mais permitida a sua utilizao no comrcio recproco. Esse impedimento, de todo modo, durou pouco. Em 1996, aps a aprovao do Regime de Origem do Mercosul (ROM), a proibio de operar com esses regimes no mbito regional foi suspensa at 1999. Desde ento, o prazo foi prorrogado sucessivamente.1 No mbito da Organizao Mundial de Aduanas (OMA), a definio do regime de drawback remete ao Anexo E-4 da Conveno Internacional para a Simplificao e a Harmonizao dos Regimes Aduaneiros, conhecida como Conveno de Kyoto de 1973. Nesse anexo, o regime definido como a restituio ou devoluo de direitos e taxas de importao cobrados sobre insumos importados consumidos na fabricao de mercadorias posteriormente exportadas. Alm disso, o documento tambm considera sob o amparo do regime os casos em que ocorra a devoluo desses tributos mesmo quando o insumo seja reexportado em seu estado original, quer dizer, sem passar por processo de transformao, complemento ou reparao no pas que o importou. No Brasil, esses casos so considerados como admisso temporria. Por outro lado, no mbito da Organizao Mundial de Comrcio (OMC), o assunto tratado no Acordo sobre Subsdios e Medidas Compensatrias (ASMC) em seus Anexos I e II. Nesse documento, tanto a devoluo como tambm a iseno ou a reduo dos tributos incidentes sobre insumos adquiridos no mercado domstico ou importados consumidos na fabricao de mercadoria posteriormente exportada no so consideradas subsdios, desde que esse valor restitudo, isento ou reduzido, no seja maior que o valor ora devido. Dessa forma, diferena do disposto pela OMA, na OMC no considerado drawback a reexportao do produto inalterado.2 Essas diferentes definies so importantes para analisar a diversidade de regimes praticados nos pases do Mercosul e, consequentemente, suas posies com relao s propostas de harmonizao e unificao regional. Naquela mesma resoluo do GMC de 1991 anteriormente assinalada, alm das disposies pela harmonizao dos regimes praticados pelos pases do Mercosul no perodo de transio, consta tambm um anexo contendo os resultados da pesquisa realizada pelo Subgrupo de Trabalho para Assuntos Comerciais: uma tabela na qual foi feita uma relao das diferenas entre os regimes presentes na legislao de cada pas. Dos regimes existentes nos quatro Estados Partes, o brasileiro se caracteriza como o mais amplo. Nele existem trs
1. Em 1998, antes de findar o prazo, o novo limite foi revisto para 2000. Em 2000, para 2006; em 2003, antecipadamente, at 2010; e em 2010, para 2016. 2. As duas organizaes so independentes entre si e no fazem parte do sistema de agncias da Organizao das Naes Unidas (ONU).
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modalidades iseno, suspenso e restituio3 e, desde 2008, vale tanto para insumos adquiridos no mercado domstico4 como para importados. Dessas modalidades, a restituio est contemplada na legislao de todos os pases, sendo que apenas o Uruguai a denomina drawback para os casos de reexportao do produto em seu estado original. A iseno, por sua vez, no est prevista na Argentina e no Paraguai. No Uruguai, ela aparece como admisso temporria com formao de estoques. A suspenso, por fim, est presente tambm em todos os pases, mas nos de idioma espanhol recebe a denominao admisso temporria, seja para reexportao do produto inalterado ou para aperfeioamento no pas e depois exportao. A diferena com relao restituio est no fato de que os tributos no chegam a ser pagos. O Brasil grande utilizador do regime de drawback no comrcio recproco com os parceiros do Mercosul. Alm disso, os produtores do pas preferem as modalidades suspenso e iseno, uma vez que sua habilitao feita eletronicamente pelo Sistema Integrado de Comrcio Exterior (Siscomex) e no implicam solicitar a devoluo de crditos tributrios para a Secretaria da Receita Federal (SRF), processo que costuma ser demorado. Portanto, a modalidade restituio pouco praticada. Nos vizinhos, por outro lado, a utilizao de uma forma geral um pouco menor no comrcio intrazona. Dessa forma, uma vez que o Brasil apresenta supervits comerciais com seus parceiros do Mercosul e com eles sua pauta de exportaes predominantemente de manufaturados, os demais pases do bloco apontam a utilizao do regime como uma das principais explicaes para esse quadro. Por isso, no processo de consolidao da Unio Aduaneira, eles defendem a eliminao da utilizao de drawback para o comrcio dentro do bloco, a fim de equilibrar as pautas exportadoras. Nesse sentido, a Argentina prope a harmonizao do regime de drawback no Mercosul de uma forma ampla, ou seja, em todas as modalidades, a fim de que, se ele vier a ser proibido em 2016 (conforme est programado), o Brasil no possa utiliz-lo de nenhuma das formas no comrcio intrazona. O nome drawback seria aplicado de acordo com a definio consolidada pela Conveno de Kyoto de 1973: apenas modalidade restituio. A modalidade suspenso seria denominada admisso temporria para aperfeioamento ativo e a iseno, reposio de estoques. Na seo VIII, por fim, algumas consideraes so feitas a respeito dos regimes especiais de importao no contemplados nas sees anteriores. Os pases se propem a estabelecer um tratamento aos regimes de importao que implique iseno total ou parcial da TEC na importao de mercadorias que no tenham como objetivo aperfeioamento e posterior exportao. Nesse tema, no h grandes conflitos. Paraguai e Uruguai tm resistido criao de um regime comum de importao de matrias-primas e de insumos agropecurios, uma
3. As modalidades de iseno e suspenso promovem o no pagamento dos tributos incidentes sobre a mercadoria consumida na fabricao de outra exportada. Enquanto na iseno o pagamento dos tributos j ocorreu e, portanto, ela concedida ao produtor em uma nova aquisio equivalente de insumos, na suspenso os tributos ficam sem pagamento at que seja comprovada a exportao do novo produto. A partir desse momento, ela se converte em uma iseno propriamente dita. A restituio, por fim, a devoluo desses tributos ao produtor na forma de crdito tributrio. 4. Somente nas modalidades iseno e suspenso.
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vez que os dois pases aplicam alquotas para a importao desses produtos em defesa de seus produtores. Outro tema que est com tratamento muito preliminar na Deciso CMC no 56/2010 so Zonas Francas, Zonas de Processamento de Exportaes e reas Aduaneiras Especiais (Artigo 57). Ainda que as Zonas Francas estejam autorizadas desde a Deciso CMC no 8/1994, trata-se de uma questo que sempre foi palco de disputas entre os Estados Partes, a qual mereceria encaminhamentos mais objetivos a fim de que no se torne o foco de problemas no futuro.
3 CONCORRNCIA ASITICA E TRIANGULAO COM ELISO DE TRIBUTOS

No Brasil, uma prtica tem causado crescente preocupao no que se refere ao comrcio recproco no Mercosul: a triangulao com eliso de tributos ou circunveno. Nessa prtica, a mercadoria chega de seu pas de origem ao Brasil passando por um terceiro pas, com o objetivo de pagar menos tributos seja em funo de um simples diferencial tarifrio (no caso da triangulao via parceiros do Mercosul, esse diferencial proporcionado pelas excees TEC que os membros tm direito a estabelecer), seja porque aquela mercadoria est sofrendo medida antidumping no Brasil. Dada a natureza desses incentivos para a ocorrncia da triangulao, a consolidao da Unio Aduaneira seria um instrumento indispensvel para combat-la, pois com ela no haveria mais excees TEC, e as investigaes e posteriores medidas antidumping seriam realizadas e aplicadas coletivamente, eliminando mais essa brecha. A elaborao de procedimentos e regras para investigaes antidumping e tambm para a aplicao de salvaguardas sobre importaes provenientes de pases externos ao bloco objetivo da seo IV da Deciso CMC no 56/2010. O governo brasileiro tem demonstrado publicamente sua disposio em combater essa prtica. No Plano Brasil Maior (PBM), na seo sobre estmulos s exportaes e defesa comercial, esto previstas a criao do Grupo de Inteligncia de Comrcio Exterior (Gicex) e a quadruplicao do efetivo de investigadores comerciais, com funo, entre outras, de monitorar a ocorrncia da triangulao. Para os casos em que ela ocorre com um pas terceiro prximo origem da mercadoria, o governo emitiu uma resoluo na qual a Secretaria de Comrcio Exterior (Secex) do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) passou a ter a funo de verificar a autenticidade do certificado de origem das mercadorias e, a partir dessa anlise, decidir se a importao ser licenciada. O primeiro resultado dessa medida se concretizou em agosto de 2011, quando foi publicada a concluso da investigao sobre a importao de ims que, por estarem com medida antidumping contra a China, chegavam ao Brasil com falso certificado de origem de Taiwan. O licenciamento da importao desse produto com origem taiwanesa foi indeferido e todas as importaes do produto com a mesma origem deixaram de obter licenciamento automtico. Em relao triangulao com pases prximos ao destino da mercadoria, o MDIC (BRASIL, 2011) tornou pblico que h denncias de que ela esteja ocorrendo via Argentina,
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Paraguai e Uruguai. Nesses casos, o produto chega nesses pases, adquire certificado de origem do Mercosul e reexportado para o Brasil sem pagar imposto de importao, no mbito da rea de livre comrcio. O ROM faz algumas exigncias para que um produto seja considerado como originrio do bloco. A regra geral diz que ele deve passar por um processo de transformao que lhe confira uma nova individualidade, com alterao dos primeiros quatro dgitos da Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM). Para os casos em que tal mudana no ocorra, o valor dos insumos importados extrazona no pode corresponder a mais de 40% do valor do produto final. Nesse sentido, o Brasil j iniciou uma investigao medida prevista no regime de origem contra o certificado de origem de determinados cobertores de procedncia paraguaia e uruguaia sob suspeita de triangulao elisiva com a China. Desde a instaurao da medida antidumping contra o cobertor chins, as exportaes do mesmo produto atravs dos parceiros quadruplicou entre o primeiro quadrimestre de 2010 e o primeiro quadrimestre de 2011 (SUSPEITAS DE ..., 2011). Por isso, a investigao tem o objetivo de descobrir se o processo de transformao do produto no Paraguai e no Uruguai suficiente para conferir originalidade do Mercosul. Suspeita-se de que o tecido esteja sendo exportado da China para os dois pases, onde o cobertor apenas acabado e reexportado para o Brasil. Os setores prejudicados no pas em razo dessa prtica tm feito repetidas denncias Secex/ MDIC. H investigaes no mercado de calados, no apenas sobre o produto acabado, mas tambm sobre partes e componentes, direcionadas triangulao envolvendo manufaturados chineses sob medida antidumping chegando ao Brasil atravs do Paraguai. Com relao a tecidos de malha de viscose, a eliso estaria ocorrendo atravs do Uruguai. H suspeitas tambm no setor de pneus. A Argentina passou a figurar nessa lista a partir de julho de 2011, entre os produtos em questo estariam alto-falantes, armaes para culos e escovas de cabelo (DE NOVO ..., 2011). A preocupao brasileira com a concorrncia chinesa e a triangulao elisiva atravs dos parceiros do bloco um dos elementos que subjaz ao empenho do pas em avanar na consolidao da unio aduaneira. Para os casos de triangulao ilegal, com falsos certificados de origem, o tratamento do problema mais simples, pois as investigaes esto previstas no regime caso sejam descobertas fraudes, existem medidas previstas para eliminar a prtica e compensar os produtores. Contudo, preocupam mais os casos em que ela legal, pois revelam como as brechas presentes no regime de origem e na imperfeio da unio aduaneira de uma forma mais ampla podem ser prejudiciais s economias do bloco. Cabe ressaltar que no h reviso do ROM na agenda do bloco, e que a vigncia do atual foi prorrogada at 2016.
4 CONSOLIDAO DA TEC E REDISTRIBUIO DA RENDA ADUANEIRA

O tema que sintetiza o esforo de consolidao aduaneira o aperfeioamento da TEC, presente no longo item IX do documento CMC no 56/2010. Visando, de um lado, eliminao
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da dupla cobrana da TEC e, de outro, distribuio dos recursos aduaneiros entre os pasesmembros, o item estabelece um cronograma com trs etapas de trabalhos. A primeira, cujo funcionamento efetivo est previsto para janeiro de 2012, estabelece a entrada em vigor do Cdigo Aduaneiro e da Poltica Tarifria Comum (PTC), integrando os sistemas informticos de gesto aduaneira e definindo as condies tcnicas para a entrada em vigor do fim da bitributao da TEC. Para acelerar os avanos no campo tcnico, um grupo ad hoc de alto nvel vinculado ao GMC tem como misso elaborar uma proposta de regulamentao da primeira etapa no final de 2011. H controvrsias entre os pases sobre a forma de arrecadao e redistribuio da TEC. Algumas partes preferem a criao de um fundo supranacional, sediado em Assuno. O Brasil, em contrapartida, defende a manuteno de organismos de compensao e distribuio aduaneiras nacionais, garantidos por cada soberania receptora das mercadorias cuja origem seja outro Estado Parte. A segunda fase de implementao est prevista para janeiro de 2014 e centra-se sobre a implementao do Certificado de Cumprimento da Poltica Tarifria Comum (CCPTC) aplicado a bens e insumos cuja origem seja atribuda ao Mercosul e a definio do mecanismo de distribuio da renda aduaneira. Dois desafios avolumam-se no cumprimento desta etapa: de um lado, no h consenso sobre uma regra de origem nica para os insumos importados pelo bloco. A Argentina prope a criao de um sistema de rastreamento para esses insumos, mas o Brasil no concorda com a medida, pois considera demasiadamente cara e burocrtica. De outro lado, h controvrsias sobre a aplicao do CCPTC. Alguns membros argumentam que ele deveria ser aplicado apenas para fins tributrios para produtos fabricados sob o amparo de regimes especiais de importao, no autorizando os produtos externos que viessem a adquirir o certificado a ter o mesmo tratamento nacional daqueles genuinamente regionais (por exemplo, a participao em licitaes de compras governamentais). Ser competncia da Comisso de Comrcio do Mercosul (CCM) apresentar uma proposta de pacificao do universo de bens que podero receber o CCPTC. Com relao criao do mecanismo de transferncia da renda aduaneira, o impasse, assim como descrito anteriormente sobre a supranacionalidade do rgo, tambm se acumula na presso paraguaia para que os desembolsos aduaneiros comecem imediatamente aps o incio da TEC nica, no por compensao a posteriori. Isso esbarra em obstculos jurdicos de origem brasileira o Congresso Nacional ainda no aprovou este tipo de desembolso. Por fim, a terceira fase prevista no item IX do CMC no 56/2010 estabelece um espao temporal entre o final de 2016 e o incio de 2019 para o aperfeioamento, a partir do aprendizado da experincia das fases anteriores, do mecanismo de distribuio da renda aduaneira. Nesse ponto, no h muito detalhamento sobre as tarefas, apenas a instruo de que a CCM dever levar ao GMC at a segunda metade de 2017 uma proposta de regulamentao desta ltima fase. Trata-se apenas, afinal, da consolidao do processo.
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Os encaminhamentos dados pela Deciso CMC no 56/2010 so o primeiro esforo no Mercosul que une em uma nica deciso diversos temas que tm dificultado a consolidao da Unio Aduaneira. Trata-se de um novo espao no bloco para tentar resolver o que Kume e Piani (2011) denominam perfuraes da TEC, as quais perpetuam a imperfeio da Unio Aduaneira desde sua implementao em 1994. O horizonte de conflitos, no entanto, no diminuiu com a nova deciso. Ainda que tenham sido incorporadas questes sensveis como regras especiais para bens de capital (item XII), inclusive permitindo aplicao de TEC 0% para alguns produtos, de acordo com o pas, e a possibilidade de criar uma Lista Nacional de Exceo Comum (item XIII), que seria um poderoso instrumento de regulao comercial comunitrio, a deciso condicionou o avano desses temas soluo dos pontos crticos expostos ao longo deste artigo. Em busca do pleno funcionamento dos benefcios possibilitados por uma Unio Aduaneira mais consolidada e menos perfurada, o enfrentamento de questes estruturais do Mercosul, como os regimes de incentivos produo, a triangulao com eliso fiscal e a consolidao da TEC esto na agenda de curto prazo das polticas externas dos Estados Partes. O novo cenrio de concorrncia internacional, encetado pela presena comercial asitica na Amrica do Sul, tem servido de catalisador para novos enfrentamentos de velhos desafios.
REFERNCIAS
BALASSA, B. Teoria da integrao econmica. Lisboa: Clssica, 1972. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior. MDIC investiga suspeita de circunveno na importao de calados. 2011 Disponvel em: <http://www. mdic.gov.br/sitio/interna/noticia.php?area=5&noticia=11022> Acesso em: 7 out. 2011. DE NOVO a triangulao chinesa. Estado, So Paulo, 23 jul. 2011. KUME, H.; PIANI, G. A tarifa externa comum no Mercosul: avaliao e perspectivas. Boletim de Economia e Poltica Internacional, Ipea, n. 5, p. 17-26, jan.-mar. 2011. SUSPEITAS DE triangulao chinesa na Amrica Latina. Valor, So Paulo, 10 mai. 2011.
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A CELAC, O SELA E A AGENDA DO BRASIL PARA AMRICA LATINA E CARIBE

Felipe Teixeira Gonalves*
1 INTRODUO
O artigo tem como objetivo analisar o papel do Sistema Econmico Latino-Americano e do Caribe (Sela) no contexto da criao da Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC) e do recente processo de redefinio do eixo a partir do qual a poltica externa brasileira pensa a integrao regional, passando de uma nfase apenas na Amrica do Sul para uma nfase que abrange tambm o restante dos pases da Amrica Latina e do Caribe. Inicialmente, so analisados os principais pontos que indicam esse processo: a aproximao com a Comunidade do Caribe Caribbean Community (CARICOM) e com o Sistema de Integrao Centro-Americana (Sica); a convocao pelo Brasil da Cpula da Amrica Latina e do Caribe sobre Integrao e Desenvolvimento (CALC) e a criao da CELAC; a disposio do Brasil de assumir a coordenao das foras de paz da Organizao das Naes Unidas (ONU) no Haiti; o envolvimento do Brasil na tentativa de resoluo do golpe em Honduras; e os diversos acordos de cooperao com os pases da regio, entre outros. A partir da anlise desses processos, o artigo procura entender os motivos pelos quais o Sela parece ter perdido sua relevncia no mesmo perodo. Para entender esse fenmeno, realiza-se uma breve anlise da histria do Sela e de suas atividades recentes. Por fim, analisam-se as possibilidades de o Sela recuperar sua importncia, com a constituio da CELAC, e o papel que o Sela pode ter para os interesses da poltica externa brasileira no sentido de promover a concepo brasileira de integrao e desenvolvimento na Amrica Central e no Caribe.
2 DA AMRICA DO SUL PARA A AMRICA LATINA E O CARIBE

A Amrica do Sul uma das prioridades da poltica externa brasileira h mais de 20 anos. A partir da reaproximao com a Argentina, iniciada ainda na ditadura militar, o primeiro marco dessa orientao pode ser considerado a Declarao de Foz do Iguau, assinada em 1985 pelos presidentes Jos Sarney, do Brasil, e Ral Afonsn, da Argentina. Esta declarao foi a base da integrao do Cone Sul e da futura constituio do Mercado Comum do Sul (Mercosul) (PECEQUILO, 2008, p. 139).
* Bolsista do Programa de Cooperao Internacional (Proncin) do Ipea.
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A CELAC, o Sela e a Agenda do Brasil para Amrica Latina e Caribe
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Na dcada de 1980, podem-se ressaltar, ainda, outras duas iniciativas importantes no mbito da Amrica do Sul. Em primeiro lugar, o Tratado de Montevidu deu origem Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi), reunindo a maioria dos pases da Amrica do Sul, alm do Mxico e do Panam. Em segundo lugar, a criao do Grupo dos Oito (G8), unindo o Grupo de Contadora (formado por Colmbia, Mxico, Panam e Venezuela) e o Grupo de Apoio a Contadora (formado por Argentina, Brasil, Peru e Uruguai). Em 1990, o G8 se torna o Mecanismo Permanente de Consulta e Concertao Poltica da Amrica Latina e do Caribe, mais conhecido como Grupo do Rio, incluindo Bolvia, Chile, Equador e Paraguai, alm de passar a contar com um representante rotativo da Amrica Central e um da CARICOM (ALEGRETT, 2000, p. 28). O Grupo do Rio, portanto, tambm inclui apenas o Mxico e o Panam de fora da Amrica do Sul. A partir da dcada de 1990, com a criao do Mercosul em 1991, a Amrica do Sul se tornou o eixo prioritrio da poltica externa brasileira. Nesse perodo, as iniciativas em relao Amrica Central e ao Caribe foram pequenas e pouco expressivas. Os principais movimentos nesse sentido foram a incorporao de Cuba Aladi, em 1999, e a incorporao plena dos pases da Amrica Central ao Grupo do Rio no ano 2000. O principal projeto de integrao do qual o Brasil participava, que inclua os pases da Amrica Latina e do Caribe, eram as negociaes relativas criao da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca), porm esta iniciativa derivava mais da poltica externa dos Estados Unidos do que do Brasil. Tambm no ano de 2000, a prioridade dada Amrica do Sul foi reforada com a iniciativa brasileira de criao do projeto de Integrao da Infraestrutura Regional SulAmericana (IIRSA) (PECEQUILO, 2008, p. 141), na primeira reunio dos presidentes da Amrica do Sul.1 Todos esses processos de integrao eram fortemente marcados pela ideia de regionalismo aberto, com nfase na abertura dos mercados nacionais e promoo das exportaes dos recursos produzidos na Amrica do Sul. A partir de 2003, no entanto, com o governo Luiz Incio Lula da Silva, houve uma mudana de orientao na poltica externa brasileira. O Brasil procurou exercer um papel mais ativo no cenrio internacional, buscando uma insero internacional soberana (AMORIM, 2010). A Amrica do Sul continuou sendo a mxima prioridade da poltica externa brasileira. O maior exemplo foi a iniciativa do governo brasileiro de criar a Comunidade Sul-Americana de Naes (Casa) em 2004, que, em 2008, se converteria em Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul). O projeto da Unasul vai muito alm da integrao comercial, prevendo a cooperao poltica entre os pases em diversos mbitos, como energia, infraestrutura, integrao produtiva, sade, defesa, desenvolvimento social, entre outros. Por sua vez, a proposta da Alca foi rejeitada em 2005. Os acordos de cooperao com os vizinhos sul-americanos tm se multiplicado em diversas reas. Os investimentos brasileiros nesses pases tambm cresceram de forma bastante significativa. Em relao ao comrcio, entre 2003 e 2009, as exportaes brasileiras para a Amrica
1. Este foi o primeiro encontro dos pases da Amrica do Sul em seu territrio sem a presena dos Estados Unidos e de pases europeus.
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do Sul cresceram de US$ 10,1 bilhes para US$ 27,0 bilhes, um aumento de 165,6%. A regio representou 13,9% das exportaes brasileiras em 2003 e 17,6% em 2009. No mesmo perodo, as importaes cresceram de US$ 7,6 bilhes para US$ 19,1 bilhes, um aumento de 149%. O supervit comercial do Brasil com a Amrica do Sul cresceu de US$ 2,5 bilhes para US$ 7,9 bilhes, no mesmo perodo, um aumento de 216,2% (BRASIL, 2010, p. 21). Porm, uma das novidades importantes da poltica externa no governo Lula foi a utilizao da integrao sul-americana como uma base para a expanso das relaes do Brasil com a Amrica Central e o Caribe (AMORIM, 2010). O Brasil se tornou, desde 2004, observador junto CARICOM. Em 2005, o presidente Lula participou da Reunio de Cpula do CARICOM, em Paramaribo. A aproximao se intensificou com a realizao da I Cpula Brasil-CARICOM, realizada em Braslia em abril de 2010. A Declarao de Braslia, resultante dessa cpula, evidencia o comprometimento do Brasil com a integrao da Amrica Latina e o Caribe. Em maio de 2008, o presidente Lula participou da Reunio de Cpula dos pasesmembros do Sica, em El Salvador, para reforar as relaes com a Amrica Central (CERVO, 2010). O Brasil se tornou observador regional do Sica. A iniciativa mais importante no processo de aproximao do Brasil com a Amrica Latina e o Caribe, no entanto, foi a convocao da I CALC. O encontro ocorreu em dezembro de 2008, em Salvador, e foi a primeira ocasio em que os chefes de Estado e de Governo da Amrica Latina e do Caribe se encontraram sem o patrocnio dos Estados Unidos ou de pases europeus (AMORIM, 2010). Na abertura do evento, o presidente Lula afirmou: Esta Cpula tem uma mensagem simples, mas fundamental: s superaremos os desafios da integrao e desenvolvimento se assumirmos nossa vocao latino-americana e caribenha (FUNAG, 2009). A vocao latino-americana e caribenha , portanto, colocada pelo presidente do Brasil como condio sine qua non para a integrao dos pases da regio. No mesmo perodo, Cuba foi incorporada ao Grupo do Rio. Em novembro de 2009, na Jamaica, houve uma reunio em nvel ministerial entre os pases da CALC, na qual foi aprovado o Plano de Ao de Montego Bay, avanando as discusses iniciadas na primeira cpula. Na II CALC, realizada em fevereiro de 2010 em Cancun, os pases da regio decidiram criar a CELAC, fundindo o Grupo do Rio com a CALC. A CELAC, que dever ser formalizada na III CALC, em dezembro de 2011 em Caracas, ser a primeira organizao que reunir todos os pases da Amrica Latina e do Caribe, sem a presena dos Estados Unidos e do Canad. Desde 2003, o Brasil abriu 15 novos postos diplomticos na Amrica Latina e no Caribe, possuindo, pela primeira vez, embaixadas residentes em todos os pases da regio. Essa ao significativa, pois, de acordo com Amorim (2010), nenhum processo de integrao pode ser bem-sucedido sem fortes aes bilaterais, especialmente quando h uma percepo ampla acerca da existncia de assimetrias entre os pases envolvidos.
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O maior interesse da poltica externa brasileira em relao Amrica Latina e ao Caribe tambm pode ser evidenciado pelo aumento da participao do Brasil em questes e conflitos polticos importantes na regio. O maior exemplo a disposio do Brasil em assumir a coordenao da Misso das Naes Unidas para a Estabilizao do Haiti (MINUSTAH).2 O Brasil o pas com o maior contingente de tropas e o detentor do comando militar da Misso. Por outro lado, tambm se constituiu uma grande agenda de cooperao com o Haiti. Aps o terremoto de janeiro de 2010, a cooperao se intensificou, com maior ajuda financeira e a duplicao do nmero de tropas. A cooperao com o Haiti na rea da sade o eixo central da poltica externa brasileira para o Caribe. O Memorando de Entendimento Brasil-Haiti-Cuba, de 2010, tem permitido uma grande coordenao com Cuba na cooperao em sade com o Haiti. Na rea de educao, a educao bsica uma diretriz da atuao brasileira no Fundo de Reconstruo do Haiti. Tambm h importantes acordos de cooperao nas reas agrcola; de energia e biocombustveis; e desenvolvimento social (BRASIL, 2010). Outro exemplo de atuao em crises polticas na regio foi a participao do Brasil na crise poltica de Honduras. O Brasil condenou, desde o primeiro momento, o golpe de Estado e a deposio de Manuel Zelaya, um presidente democraticamente eleito. Pela primeira vez na histria, a assembleia-geral da Organizao dos Estados Americanos (OEA) invocou a Carta Democrtica Interamericana para tratar da quebra da ordem constitucional em um Estado-membro (BRASIL, 2010, p. 31). O Brasil participou de forma ainda mais ativa na crise ao receber e proteger Zelaya, na condio de presidente constitucional de Honduras, na sua Embaixada em Tegucigalpa, quando este conseguiu retornar ao pas (FUNAG, 2010, p. 59-60). Apesar de todos os esforos e do grande envolvimento do Brasil na questo, o presidente Zelaya no conseguiu retornar ao seu posto, e as eleies presidenciais no foram reconhecidas por diversos pases, inclusive o Brasil, enquanto Zelaya no retornasse com segurana a Honduras. Estes dois envolvimentos na regio demonstram uma deciso por maior presena poltica na Amrica Central e no Caribe. Este tipo de participao vai alm das relaes de cooperao bilateral Sul-Sul que o Brasil estabelece com outros pases do mundo. O Brasil realizou, ainda, uma srie de acordos de cooperao tanto com pases da Amrica do Sul, quanto com pases da Amrica Central e do Caribe (BRASIL, 2010). Nestes ltimos, destacam-se acordos nas reas de cincia, tecnologia e inovao (em especial com o Mxico); sade (em especial com o Haiti); educao; agricultura (em especial com Cuba, Jamaica e Haiti); energia (em especial com Cuba, Repblica Dominicana e Haiti); e desenvolvimento social (em especial com El Salvador, Nicargua, Cuba e Haiti). Na rea de educao destacam-se acordos para promover o intercmbio acadmico entre o Brasil e os pases da Amrica Central; acordos de cooperao tcnica com Guatemala, Nicargua e Belize; e criao de Centros de Estudos Brasileiros, para promover a lngua portuguesa na Nicargua, no Mxico, no Panam e em El Salvador. Na rea de desenvolvimento social,
2. Para mais detalhes sobre a atuao do Brasil no Haiti, ver Filho (2007).
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El Salvador o principal parceiro na regio, nas reas de transferncia de renda, segurana alimentar, assistncia social e avaliao e monitoramento de polticas sociais. Alm disso, h projetos de cooperao com a Nicargua nas reas de financiamento de moradias de baixa renda e Fome Zero. Na rea agrcola, a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) tem desempenhado um papel fundamental. A Embrapa Amricas, cujo processo de instalao no Panam se iniciou em 2010, atua em trs reas: plataforma de pesquisa e desenvolvimento, transferncia de tecnologia e negcios tecnolgicos. Sua atuao voltada para toda a regio da Amrica Central, Mxico e Caribe, alm da regio Andina (BRASIL, 2010, p. 27). O comrcio com a Amrica Central e o Caribe tambm teve um grande aumento, apesar de o montante ainda ser muito baixo, comparativamente Amrica do Sul. As relaes comerciais do Brasil com a Amrica Central e o Mxico entre 2002 e 2009 passaram de US$ 3,8 bilhes para US$ 6,7 bilhes, um aumento de 74,5%. J o intercmbio comercial entre o Brasil e o Caribe, entre 2002 e 2009, passou de US$ 933 milhes para US$ 5,5 bilhes, um aumento de 495,4%. Por outro lado, a participao brasileira em grandes obras de infraestrutura na Amrica Central e no Caribe tambm cresceu. O volume de financiamentos aprovados chegou a US$ 2,8 bilhes (BRASIL, 2010, p. 21-22). Recentemente, o Brasil tambm fez um pedido para ingressar no Banco CentroAmericano de Integrao (assunto tratado na visita do presidente da Nicargua ao Brasil em julho de 2010) (BIATO, 2009, p. 84), o que evidencia, novamente, um interesse que vai alm das cooperaes Sul-Sul que o pas mantm com outros pases. Todos esses fatores permitem inferir que h um processo de redefinio das prioridades da poltica externa brasileira. A prioridade continua sendo a Amrica do Sul. No entanto, a integrao da Amrica do Sul passa a ser uma plataforma para a expanso da atuao brasileira na Amrica Central e no Caribe. Portanto, h uma mudana em relao ao eixo a partir do qual o Brasil pensa a integrao regional. Na dcada de 1990, este eixo consistia, exclusivamente, na Amrica do Sul. A partir da segunda metade da dcada de 2000, este eixo passa a incluir toda a regio da Amrica Latina e do Caribe. As evidncias apresentadas a esse respeito so suficientes para demonstrar que se trata de um processo mais estrutural e de longo prazo, e no apenas devido a interesses especficos e pontuais do Brasil para obter legitimidade para algumas de suas aes. Tambm, ainda que em um nvel inferior, demonstram que a atuao brasileira na Amrica Central e no Caribe com a constituio de um frum multilateral para a integrao regional, a CALC, e a futura criao de um organismo de integrao, a CELAC possuem um carter mais central para a poltica externa brasileira do que as parcerias Sul-Sul com pases da frica, pases rabes ou da sia.
3 O SELA
necessrio reconhecer que, muito antes do surgimento da proposta da CELAC, houve uma iniciativa similar por parte dos pases da regio. A primeira organizao regional a incluir
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quase todos os pases da Amrica Latina e uma boa parte do Caribe, sem a presena de pases de fora da regio, foi o Sela, criado em 1975, no Panam, com a participao de 25 pases da regio. O objetivo do Sela promover a cooperao intrarregional e criar um sistema permanente de consulta e coordenao entre os pases da Amrica Latina e do Caribe para a adoo de posies e estratgias conjuntas no mbito internacional, nos temas econmicos e sociais (SELA, 2006, p. 4). Sua sede foi estabelecida em Caracas. Em sua anlise da atuao do Sela, Estenssoro (1994, p. 144-145) afirma:
Como organismo multilateral da Amrica Latina, o SELA significa um avano da regio na sua auto-organizao, no sentido da convergncia de suas polticas exteriores e do alinhamento poltico das estruturas diplomticas e organizaes interestatais. A mera existncia de um organismo, pequeno mas eficaz, que se preocupa em estabelecer um sistema permanente de consulta e coordenao entre Estados, prestando-lhes assessoria, j uma vitria da regio, principalmente pela dimenso democrtica que o SELA manifesta desde a sua constituio.
O Sela se propunha, portanto, a ser mais que uma instituio que realizasse estudos econmicos sobre a regio, ou que promovesse sua integrao, seu objetivo era se tornar um espao de concertao das posies dos pases-membros nos fruns internacionais e frente a pases de fora da regio. No entanto, durante toda a histria do Sela houve sempre uma certa contradio entre estes objetivos (ALZAMORA, 2000, p. 17-18). Nas principais questes internacionais das dcadas de 1970 e 1980, nas quais o Sela teve uma atuao ativa e relevante, o papel da instituio enquanto espao de concertao foi incentivado pelos pases-membros, mas em seguida foi esvaziado pelos mesmos. Tanto no caso do Comit de Assistncia Reconstruo da Nicargua (ALZAMORA, 2000, p. 19), em 1979, quanto no caso da crise da dvida da dcada de 1980 (ALEGRETT, 2000, p. 25-28) alguns pases-membros do Sela acabaram fortalecendo mecanismos paralelos de concertao, mesmo aps terem apoiado o Sela como espao para esse esforo. Isso acabou enfraquecendo a posio do Sela. A criao do G8, em 1986, significava a criao de um mecanismo permanente de consulta e cooperao polticas (ALEGRETT, 2000, p. 27). Este era justamente o principal mandato atribudo ao Sela. Em 1990, o G8 se torna Grupo do Rio. Com reunies mais informais de chefes de Estado e com quase todos os pases da Amrica do Sul, o Mxico e ainda um representante da Amrica Central e um do Caribe, o Grupo do Rio acentuou a crise do Sela como espao de concertao regional. Apenas nas negociaes relativas Rodada do Uruguai do Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (GATT) o Sela conseguiu exercer um papel significativo de coordenao da regio. Como o Sela j atuava conjuntamente com o Grupo de Pases Latino-Americanos e do Caribe (GRULAC) em Genebra, este aceitou o Sela e a Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) como apoiadores tcnicos da regio durante as negociaes (CASTILLO, 2000, p. 37).
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Em novembro de 1988, o Sela organizou uma Reunio de Consulta e Coordenao para chamar a ateno para as assimetrias existentes nas negociaes. Em dezembro do mesmo ano, em Montreal, quatro pases da Amrica Latina conseguiram paralisar as negociaes at que os temas de maior interesse da regio fossem incorporados aos acordos. O Sela tambm apresentou uma proposta de estrutura e contedo para um enquadramento multilateral nos temas de comrcio e servios que, pela primeira vez, levava em conta os interesses da regio. Este documento se tornou uma referncia na negociao e conseguiu equilibrar um pouco mais as negociaes. Por fim, na Reunio de Bruxelas, a Amrica Latina foi a nica regio a levar uma avaliao detalhada do processo da negociao (CASTILLO, 2000, p. 37-38). Ademais, a institucionalidade do Sela previa a criao de Comits de Ao para a realizao de estudos, programas e projetos especficos e para a preparao e adoo de posies negociadoras conjuntas de interesse para mais de dois Estados Membros (SELA, 2006, p. 8, traduo prpria). Estes comits podiam ser criados por mais de trs Estados-membros sobre qualquer assunto de seu interesse e eram abertos para a participao dos outros membros. Seu financiamento ficava a cargo dos pases participantes, e a Secretaria Permanente do Sela devia ser mantida informada e fornecia apoio em termos de estrutura burocrtica, na medida de suas capacidades (SELA, 2006, p. 9). Diversos Comits de Ao foram criados e alguns bem-sucedidos. Alguns deles deram origem a empresas multinacionais da regio, como a Multifert S/A, assim como a outras organizaes internacionais, como o Instituto Latino-Americano de Capacitao Turstica (Ilcatur), a Organizao Latino-Americana de Desenvolvimento Pesqueiro (Oldepesca), entre outras (ESTENSSORO, 1994, p. 84-91). Na primeira metade da dcada de 1990, o Sela passou por uma crise financeira. Alguns pases tinham grande dificuldade em se manter em dia com suas cotas, instituies multilaterais como o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) diminuram suas contribuies e os bancos venezuelanos cancelaram as linhas de crdito oferecidas ao Sela. Isso fez com que o Sela precisasse reduzir sua estrutura burocrtica, o que tambm afetou a capacidade de atuao da instituio (ARRIOLA, 2000, p. 48). Este pode ser um dos motivos pelos quais o Sela parece ter perdido sua relevncia enquanto organizao internacional da regio no que diz respeito aos seus objetivos iniciais. O papel de concertao dos pases da regio se tornou cada vez menor e a instituio passou cada vez mais a se concentrar em realizar estudos e eventos de interesse dos pases-membros. Foi neste momento, tambm, que se deu a primeira renovao da organizao. Em vez das duas frentes tradicionais de trabalho, Relaes Econmicas e Desenvolvimento, foram criadas cinco reas ou fruns de trabalho: Polticas Econmicas; Polticas Sociais; Comrcio; Financiamento do Desenvolvimento; e Inovao Tecnolgica e o Setor Produtivo. No final da dcada de 1990 e incio dos anos 2000, o Sela passou por uma nova reestruturao. Novamente h uma iniciativa para reduzir os custos de sua estrutura burocrtica, diminuindo o nmero de consultores internacionais e de salrios em dlares. As reas temticas do Sela sofrem nova alterao, passando a ser trs: relaes intrarregionais; cooperao econmica e tcnica; e relaes extrarregionais (SELA, 2003, p. 11-16).
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Esses processos de reduo de custos e de redefinio das reas de atuao do Sela sugerem, por um lado, uma menor capacidade prpria do Sela de lidar com uma grande quantidade de temas de forma qualificada e, por outro, uma disperso maior das reas de atuao. Essa avaliao corroborada a partir de uma breve anlise do Programa de Trabalho para a Secretaria Permanente do Sela para o ano de 2010 (SELA, 2009). Nele pode-se constatar que a instituio realiza uma ampla gama de estudos, relatrios, cursos, eventos e seminrios, em reas que vo desde integrao da infraestrutura at proteo de conhecimentos tradicionais, passando pela preveno de desastres naturais e tecnologia da informao. Mesmo o programa mais estruturado, o Programa Ibero-Americano de Cooperao Institucional para o Desenvolvimento da Pequena e Mdia Empresa (IBERPYME), possui atividades em uma multiplicidade de reas. Avalia-se que essa grande heterogeneidade e multiplicidade de iniciativas pode ser identificada como um dos principais fatores que explicam a perda de relevncia do Sela enquanto um organismo que promova a integrao o desenvolvimento regional e a coordenao das posies dos pases no cenrio internacional. Verifica-se, ainda, uma duplicidade de esforos em boa parte dos assuntos tratados pelo Sela, que j so vistos por outras organizaes internacionais de forma mais qualificada e mais reconhecida.
4 O SELA E A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA

No contexto da Amrica Latina, a regio da Amrica Central e do Caribe historicamente tem estado sob a influncia do Mxico, o principal lder da regio. No entanto, a Venezuela, junto com Cuba, tem aumentado sua influncia na regio, com iniciativas como a Aliana Bolivariana para os Povos da Nossa Amrica Tratado de Comrcio dos Povos (ALBA-TCP) e a Petrocaribe. A ALBA-TCP um processo de cooperao iniciado em 2004 pela Venezuela e por Cuba. Posteriormente incorporaram-se: a Bolvia; a Nicargua; a Dominica; o Equador; Antgua e Barbuda; e So Vicente e Granadinas. A Petrocaribe uma iniciativa da Venezuela na rea de cooperao energtica, com o objetivo de fornecer petrleo a preos baixos para os pases da Amrica Central e do Caribe. Apesar de ter comeado ainda na dcada de 1980, foi a partir dos anos 2000 que ela ganhou mais fora e importncia na regio. A pretenso do Brasil de aumentar sua influncia sobre a regio no pode deixar de considerar esses fatores. Porm, o pas tem algumas vantagens em relao a esses pases nas suas possibilidades de insero. Em primeiro lugar, a pauta da poltica externa mexicana est muito influenciada pela sua participao no Tratado Norte-Americano de Livre Comrcio North American Free Trade Agreement (NAFTA) e sua aproximao com os Estados Unidos. Em segundo lugar, a Venezuela possui significativamente menos recursos para oferecer na rea de cooperao tcnica do que o Brasil. Em terceiro lugar, os pases latino-americanos que mais atuam na Amrica Central e no Caribe privilegiam as relaes bilaterais como principal meio de atuao.
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O Brasil, por sua vez, tem consolidado uma poltica externa independente e soberana, na qual a cooperao Sul-Sul para o desenvolvimento uma prioridade (AMORIM, 2010). Tem tambm adotado polticas de desenvolvimento que permitiram uma retomada do crescimento econmico, combinado com a reduo da desigualdade e com polticas sociais que diminuram significativamente a pobreza. Os diversos acordos de cooperao mencionados anteriormente em especial nas reas agrcola, de sade, de educao e de desenvolvimento social demonstram que o Brasil tem muito a oferecer aos pases da Amrica Central e do Caribe, por meio da cooperao tcnica para promover o desenvolvimento econmico e social. Por outro lado, um dos princpios fundamentais da poltica externa brasileira a defesa do multilateralismo. A nfase do Brasil em utilizar os fruns multilaterais como principal instrumento para promover o entendimento entre os pases um grande diferencial brasileiro e deve ser usado como principal instrumento para definir a poltica externa brasileira para a regio. Para tornar essa poltica mais consistente, o que o Brasil precisaria fazer seria definir com mais preciso quais so seus objetivos e sua estratgia de atuao na Amrica Latina e no Caribe, consolidando, dessa forma, a regio como prioridade da poltica externa. nesse contexto que se pode considerar que o Sela tem o potencial de cumprir um papel importante na poltica externa do Brasil. Em primeiro lugar, porque um frum multilateral, do qual participa a maioria dos pases da regio e nenhum pas de fora dela, o que coincide com os tipos de instrumentos preferenciais da atuao brasileira. Em segundo lugar, porque uma organizao voltada para a concertao entre os pases em temas econmicos, mecanismo central para a promoo do desenvolvimento, que uma rea central para o Brasil. Assim, o Sela poderia se constituir como um espao relevante da atuao brasileira numa regio que vem ganhando importncia na poltica externa do pas. Tendo em vista os processos recentes de redefinio da poltica externa brasileira e o diagnstico acerca do papel do Sela, possvel sugerir algumas possibilidades para que o Sela possa recuperar sua importncia, tanto para a integrao e o desenvolvimento da Amrica Latina e do Caribe, quanto para a poltica externa do Brasil na regio. A criao da CELAC parece oferecer uma grande oportunidade para o Sela. Se por um lado a CELAC cumpre de forma mais efetiva o objetivo central do Sela de ser um espao de concertao entre os pases da regio, por outro, o Sela poderia se fortalecer com esse processo, tornando-se um rgo consultivo da CELAC em uma ou mais reas que sejam apropriadas. Dessa forma, o peso poltico da CELAC seria um instrumento importante para aumentar a importncia e a relevncia dos estudos do Sela. Essa possibilidade j est sendo discutida nos mbitos do Sela e da CALC (SELA, 2010). De fato, o Plano de Ao de Montego Bay (BRASIL, 2009) adota, como primeira iniciativa:
Promover o dilogo e a cooperao entre os mecanismos regionais e sub-regionais de integrao com o objetivo de aprofundar o conhecimento mtuo, identificar possveis sinergias e oportunidades de iniciativas conjuntas, assim como avaliar a possibilidade de iniciar um processo de convergncia em reas prioritrias.
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Evidencia-se, portanto, que a CELAC procurar coordenar a atuao dos diversos mecanismos j existentes, o que vai ao encontro da necessidade de se definir com mais especificidade o papel do Sela nos processos de integrao da regio. No entanto, entrando na CELAC ou no, nos parece que o Sela precisa realizar uma reformulao de suas atividades. Essa reformulao deveria se dar em dois sentidos. Primeiro, escolhendo algumas reas prioritrias e focando seus esforos. A pulverizao de esforos em um grande nmero de reas acaba tornando esses esforos menos relevantes. Segundo, seria importante que o Sela definisse uma linha de pensamento prpria e coerente levando em conta a pluralidade de vises, mas consolidando um tipo especfico de abordagem terica sobre os assuntos de que trata, de tal forma a constituir uma interpretao consistente e estruturada acerca dos temas escolhidos. Isso contribuiria para o reconhecimento internacional da posio prpria do Sela sobre essas assuntos. Tanto a deciso de se tornar rgo da CELAC quanto a reformulao proposta fariam com que, inevitavelmente, o Sela tivesse de priorizar algumas reas, ou temas, para se especializar e desenvolver uma interpretao prpria e qualificada. Apenas como sugestes, possvel se pensar em alguns caminhos que poderiam ser seguidos. Tendo em vista as trajetrias recentes de desenvolvimento dos pases da Amrica Latina, identifica-se a necessidade de que a retomada dos processos de crescimento econmico nos ltimos anos no se limite a polticas macroeconmicas mais heterodoxas, mas que possam estabelecer-se polticas mais concretas de transformao estrutural das economias latinoamericanas (MEDEIROS, 2011). Nesse sentido, o Sela poderia ser o rgo responsvel por analisar e identificar as possibilidades de constituio de cadeias produtivas integradas entre os pases da regio e ainda atuar na concertao das polticas industriais dos pases, de forma a garantir a implementao dessas cadeias produtivas. Poderia, ainda, fazer o mesmo papel com relao integrao financeira regional. O diferencial do Sela em relao a outras instituies das Naes Unidas, por exemplo com sede na regio consiste no fato de o Sela ser uma instituio formada apenas por pases da Amrica Latina e do Caribe (ALZAMORA, 2000, p. 17), alm de ser um mecanismo de concertao entre os pases tendo, portanto, uma dimenso prtica de implementao de polticas, e no apenas uma instituio que realiza estudos acadmicos, como a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), por exemplo. Uma outra possibilidade seria que o Sela pudesse estabelecer cooperaes com rgos nacionais de planejamento e de polticas pblicas, contribuindo, assim, com a disseminao de polticas de desenvolvimento de longo prazo na regio. A Amrica Latina j teve uma srie de rgos nacionais desse tipo, mas nas dcadas de 1980 e 1990 a maioria deles perdeu relevncia. O Ipea um dos poucos que se manteve e pode servir como exemplo nesse processo. Nesse sentido, o Acordo de Cooperao Tcnica celebrado entre o Ipea e o Sela, assinado no dia 28 de junho de 2011, oferece uma grande oportunidade (IPEA; SELA, 2011).
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A Amrica do Sul tem sido a prioridade da poltica externa brasileira desde a dcada de 1980. A partir do incio dos anos 2000, no entanto, essa prioridade tem passado por um processo de deslocamento, englobando a Amrica Latina e o Caribe. A iniciativa brasileira de convocao da CALC e a constituio da CELAC so as evidncias mais concretas desse movimento. A primeira organizao internacional multilateral a incluir a maioria dos pases da Amrica Latina e do Caribe, no entanto, tem tido pouca relevncia ao longo de todo esse perodo. O Sela tem realizado uma grande quantidade de estudos e eventos em uma multiplicidade de reas, mas sua importncia para a integrao regional tem sido reduzida. O Sela, no entanto, tem o potencial de cumprir um papel de relevo na poltica externa do Brasil para a promoo da integrao e do desenvolvimento da regio. Para isso, necessrio que o Sela defina uma agenda mais especfica e uma abordagem mais consistente e coerente. A integrao do Sela como rgo da CELAC oferece uma boa oportunidade para que esse processo se realize.
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A CHINA APENAS UMA MONTADORA FINAL DE PARTES E COMPONENTES? O CRESCIMENTO RECENTE DA INDSTRIA DE BENS INTENSIVOS EM TECNOLOGIA*
Marcelo Jos Braga Nonnenberg** Allan Paes de Mesentier***
1 INTRODUO
A China ainda vista por muitos observadores e analistas como uma montadora final de produtos manufaturados, utilizando-se de sua vantagem comparativa derivada de baixos custos de mo de obra. De acordo com essa viso, o valor agregado na indstria de transformao, em especial nos setores mais intensivos em conhecimento, ainda bastante reduzido e a inovao domstica, desprezvel. Certamente o custo da mo de obra na China ainda se situa bem abaixo da mdia mundial, quando se consideram semelhantes nveis de qualificao e posies nas empresas. E esse tem sido um importante fator de competitividade da indstria chinesa nos ltimos 35 anos. Mas ser que o crescimento industrial mais recente ainda to dependente desse fator? Ou ser que os esforos gigantescos empreendidos pela China em inovao contriburam de maneira decisiva para o avano na criao domstica de valor em indstrias altamente intensivas em tecnologia? O objetivo deste artigo fornecer alguma evidncia no sentido de que a China vem conseguindo galgar degraus ao longo da escala tecnolgica, aumentando o contedo domstico nos setores intensivos em tecnologia, ao contrrio da proposio apresentada anteriormente. Mais especificamente, ser mostrado que a China vem deixando de ser um mero montador final para participar mais intensamente nas diversas etapas da cadeia produtiva desses bens. Na seo 2 so apresentados os argumentos tericos que justificam as alteraes no papel da China na produo e no comrcio internacional. Os aspectos metodolgicos e a fonte dos dados so examinados na seo 3. A seo 4 analisa os resultados, e as concluses so resumidas na ltima seo.
*Os autores agradecem os comentrios a uma verso ampliada deste trabalho feitos por Renato Baumann das Neves e Honrio Kume e assumem, obviamente, os erros remanescentes. Este artigo uma verso resumida e traduzida do ingls do original Is China Only Assembling Parts and Components? The Recent Spurt in High Tech Industry (mimeografado). ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea. *** Economista pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
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A China apenas uma Montadora Final de Partes e Componentes? o Crescimento Recente da Indstria de Bens Intensivos em Tecnologia
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2 ASPECTOS TERICOS
Parte da literatura recente sobre comrcio internacional e investimentos diretos externos permite esclarecer o processo pelo qual a China vem aumentando o valor adicionado domstico nos setores intensivos em tecnologia. Duas correntes tericas ajudam nesse entendimento. De um lado, a teoria da Fragmentao e, de outro, a teoria de Redes Globais de Produo. O ponto de partida de ambas as correntes tericas o fato de que a produo industrial est progressivamente espalhada por diferentes pases e distintas empresas. A produo de bens to distintos entre si, como confeces, calados, automveis e aparelhos de TVs, crescentemente realizada em diversos pases e por diferentes firmas. Esse processo, tambm conhecido como internacionalizao da produo, conduz a um maior comrcio mundial de partes e componentes, de produtores de pequenos componentes a montadores finais e empresas detentoras de marcas e tecnologia. A produo de bens manufaturados vem sendo crescentemente relocalizada em pases distintos daqueles onde se situa a empresa que controla o ciclo produtivo (outsourcing). Boa parte dos componentes produzida em pases emergentes, em mltiplas cadeias produtivas, de confeces e calados a produtos eletrnicos. Esse processo deu origem ao desenvolvimento da teoria da fragmentao da produo (JONES; KIERZKOWSKI; LURONG, 2004; JONES; KIERZKOWSKI, 2004a, 2004b; BONHAM; GANGNES; VAN ASSCHE, 2007). Inicialmente, a fragmentao da produo ocorria no interior das empresas multinacionais (EMNs), graas escala de operaes e necessidade de dominar o conhecimento relevante (HELLEINER, 1981). Em alguns setores, como automobilstica, esse cenrio continua a prevalecer. Grandes corporaes preferem concentrar a produo de partes e componentes em alguns pases e a montagem final em outros. Mas a produo permanece, majoritariamente, sendo realizada no interior das fronteiras das firmas. Mas em um nmero cada vez maior de indstrias, a produo de partes e componentes e mesmo a montagem final so terceirizadas para outras empresas, localizadas majoritariamente na sia e, em segundo lugar, na Europa Oriental. Isso acontece em um nmero crescente de bens, com nfase especial na indstria eletrnica. A literatura a respeito de cadeias globais de produo busca compreender o processo de internacionalizao da produo.1 bem conhecido o fato de que EMNs realizam instalaes produtivas em diferentes pases por diversos motivos.2 Mas, at recentemente, a produo respeitava as fronteiras corporativas. A novidade est no fato de, nos ltimos anos, a produo tambm ser organizada pelos mercados, isto , ser realizada por diferentes firmas. Assim, cada firma responsvel por uma ou mais etapas produtivas. Pode-se afirmar que a
1. Ver, por exemplo, Ernest (2005a, 2005b). 2. Ver, por exemplo, Dunning (1993, 1998).
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fragmentao da produo corresponde ao fenmeno da produo em diversos pases e as cadeias globais de produo, produo em diversas firmas. Cadeias globais de produo so organizadas da seguinte forma: no alto da cadeia, aparece a empresa-marca (flagship company), detentora das competncias centrais e ativos de propriedade em reas crticas. Essa firma coordena e controla, em graus variados, o conjunto do processo produtivo. Em muitos casos, essa empresa responsvel pela gerao de conhecimento e pelo desenvolvimento de produtos. O desenvolvimento, detalhamento do design, construo de prottipos, testes e produo em massa so atribuies dos fornecedores.
3 METODOLOGIA DE CONSTRUO DO CONTEDO DOMSTICO

Como j mencionado, o objetivo do trabalho avaliar as mudanas na criao de valor agregado domstico nas exportaes de bens intensivos em tecnologia da China. A hiptese que diversas firmas em outros pases asiticos, principalmente Coreia do Sul e Taiwan, esto crescentemente terceirizando (outsourcing) a produo e o desenvolvimento de produtos de bens intensivos em tecnologia para a China, devido ao (e tambm em consequncia de) aumento dos seus esforos domsticos em inovao. O ideal seria derivar os resultados da medida do valor adicionado domstico de uma matriz de insumo produto. Entretanto, essa matriz no est disponvel a um nvel suficientemente desagregado, e mesmo se estivesse, dada a qualidade das contas nacionais da China, sua credibilidade seria razoavelmente baixa. A opo adotada neste artigo descrita a seguir. Valor adicionado domstico a soma das rendas geradas no processo de produo. Alternativamente, a diferena entre o valor da produo e o consumo intermedirio. No caso de bens altamente intensivos em tecnologia, razovel imaginar que o grosso desse consumo seja constitudo de outros bens altamente intensivos em tecnologia. De acordo com a tabela de consumo intermedirio para o Brasil em 2006, no caso de produtos eletrnicos, o consumo de produtos eletrnicos correspondia a 46% do consumo intermedirio total da atividade (43% em 2000). Portanto, a diferena entre o valor da produo industrial e o consumo intermedirio de bens produzidos pela mesma atividade parece uma boa proxy para a variao do valor adicionado. Por analogia, a diferena entre exportaes e importaes de suas partes e componentes deve ser uma boa proxy para a variao do valor adicionado domstico. Evidentemente, essa diferena serve para medir a evoluo e no o nvel do valor adicionado domstico. Este ltimo resulta tambm da produo domstica e das exportaes de partes e componentes, das vendas domsticas e das importaes de bens finais, isso tudo sem mencionar as importaes e a produo domstica dos insumos remanescentes. Uma restrio importante se refere ao crescimento do mercado domstico. Supondo que o valor das exportaes de um determinado bem fique estvel por alguns anos e que a participao
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dos insumos importados tambm permanea constante, caso as vendas domsticas desse produto aumentem as importaes de insumos tambm iro crescer. Nesse caso, haveria estabilidade das exportaes e aumento das importaes e, portanto, reduo do contedo domstico no relacionado. Todos os dados so extrados do World Integrated Trade Solution/Commodities Trade Statistics Database (WITS/UN Comtrade) com base na Classificao Padro de Comrcio Internacional, reviso 33 a 5 dgitos. A este nvel, os dados de exportaes e importaes podem ser classificados como produtos finais e suas partes e componentes, ainda que no em todos os casos. Foram utilizadas as divises 75, 76, 77, 79, 87 e 88. Conforme j mencionado, os dados no incluem insumos classificados em outras divises. Por exemplo, a diviso 75 compreende Mquinas de escritrio e de processamento de dados. Ela se subdivide em 751 Mquinas de escritrio, 752 Mquinas de processamento de dados e suas unidades e 759 Partes e acessrios para uso exclusivo ou principalmente com os grupos 751 e 752. Assim, a soma de 751 com 752 foi classificada como bens finais e o 759 como partes e componentes. Esses grupos so apresentados a 3 dgitos mas o trabalho foi realizado a 4 ou 5 dgitos, dependendo do caso. Com base nesta metodologia, no foi possvel incluir todos os produtos a 4 ou 5 dgitos. Em alguns casos, foi possvel classificar alguns bens como finais e outros, como insumos. Mas, em outros, essa distino no foi possvel, mesmo a 5 dgitos. Alguns produtos, por exemplo, podem ser classificados como partes e componentes para diversos outros bens, como diodos e transistores. Na grande maioria dos casos, em especial nos anos recentes, ao menos 75% das categorias classificadas como altamente intensivas em tecnologia puderam ser classificadas segundo a metodologia exposta anteriormente. Denominamos cada conjunto de bens finais/partes e componentes como um par. Adicionalmente, foi utilizada uma classificao de bens por intensidade tecnolgica desenvolvida pela United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD), modificando-a ligeiramente com a desagregao da seo E _ altamente intensivos em tecnologia em E1 _ qumicos _ e E2 _ demais. Neste trabalho, sero analisados apenas os produtos classificados na seo E2.
4 VALOR DOMSTICO AGREGADO: BENS ALTAMENTE INTENSIVOS EM TECNOLOGIA

Como j mencionado, a anlise ser baseada em uma proxy para o valor adicionado domesticamente, que consiste na diferena entre as exportaes de bens finais e as importaes dos seus principais insumos, segundo os dados do US Comtrade. Essa varivel ser identificada como o contedo domstico das exportaes. Comeando pela diviso 75, Mquinas de escritrio e de processamento de dados, foi possvel determinar cinco pares de bens. Como possvel observar pelo grfico 1, o produto
3. Daqui em diante, denominada simplesmente Standard International Trade Classification, (SITC3).
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mais importante mquinas de processamento de dados _ computadores. At 2001, o contedo domstico das exportaes para este produto cresceu discretamente at atingir US$ 6,5 bilhes. A partir da, o ritmo de crescimento se acelera dramaticamente at o valor atingir US$ 98 bilhes em 2009, aps haver alcanado US$ 108 bilhes no ano anterior. As outras quatro categorias correspondem a mquinas de escritrio e sua participao no comrcio mundial pequena e decrescente.
GRFICO 1 Valor domstico agregado: diviso 75
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(Mquinas de escritrio e de processamento de dados, em US$ bilhes)
100
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40
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0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fonte: WITS/US Comtrade. Dados elaborados pelos autores.
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Computadores
A diviso 76 inclui Equipamentos de telecomunicaes, gravao e reproduo de udio e de TV, e o seu padro no mesmo perodo bastante semelhante ao observado na diviso 75. Neste caso, foi possvel identificar quatro categorias, a saber: 761-762-7643, que correspondem a aparelhos de TV, rdio e telefones celulares;4 763 inclui aparelhos de gravao e reproduo de udio e TV; 7641, a aparelhos de telefonia (exclusive celulares); e 7642 engloba microfones e alto-falantes. O maior aumento do contedo domstico se d em aparelhos de TV, rdio e celulares. A China, atualmente, o maior produtor mundial de TVs de tela plana. A produo de aparelhos de TV partiu de praticamente zero em 1978 para 99 milhes em 2009. Mas o salto na produo e exportao foi tambm acompanhado por um forte aumento na produo domstica de partes e componentes, em especial outros equipamentos eletrnicos. Ademais, a produo de celulares aumentou quase 12 vezes entre 2000 e 2009, atingindo 619 milhes de unidades, segundo dados do National Bureau of Statistics (NBS) da China. O terceiro grupo analisado a diviso 79, Aeronaves e equipamentos associados. Como se pode ver pelo grfico 3, a China ainda est longe de ser um exportador lquido de avies,
4.Telefones celulares no esto includos no subgrupo 7641, mas no item 764.32 (aparelhos de transmisso incorporando aparelhos de transmisso). Contudo impossvel separ-los do conjunto 761-762 porque suas partes esto includas no mesmo item 764.93. A alternativa seria eliminar estes bens, o que prejudicaria a anlise, dada a importncia deles no conjunto dessas exportaes. Idntico problema aparece quando se usa a nomenclatura Sistema Harmonizado.
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mas vem se tornando um produtor importante, como possvel deduzir a partir do grande aumento das importaes de partes e componentes desses produtos.
70 60 50 40 30 20 10 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 -10
76 Aparelhos de TV e udio Microfones e alto-falantes TVs, rdios e celulares Aparelhos de telefonia analgica
(Equipamentos de telecomunicao e gravao e reproduo de udio, incluindo celulares, em US$ bilhes)

(Aeronaves e equipamentos associados, em US$ milhes)
0 -200 -400 -600 -800 -1.000 -1.200 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
79 aeronaves
A diviso 87 inclui Instrumentos profissionais, cientficos e de controle, tendo sido possvel desagregar os dados para cada subgrupo, ao nvel de 4 dgitos. Entretanto, o nico subgrupo relevante para a anlise o 8719, aparelhos de cristal lquido, lasers e outros instrumentos ticos. Verifica-se aqui tambm um forte aumento do contedo domstico a partir de 2003, com um valor de US$ 20 bilhes em 2008. A indstria de instrumentos ticos deve ter se aproveitado de spillovers positivos da indstria de TVs de tela plana, na medida em que h uma forte convergncia tecnolgica entre estes setores.
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(Instrumentos e aparelhos profissionais, cientficos e de preciso, em US$ bilhes)
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15
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0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
87 VTI Artigos de cristal lquido, lasers e outros instrumentos ticos
Finalmente, a diviso 88 se refere a Aparelhos fotogrficos e seus equipamentos, culos e armaes e relgios. Os subgrupos mais importantes so 8811-8813 equipamentos fotogrficos, 8842 culos e armaes e 885 relgios. Deve-se notar que, de forma a incluir cmeras fotogrficas digitais, foi necessrio considerar o cdigo 763.81, apesar de ele pertencer a Equipamentos de telecomunicao.5 Ao mesmo tempo, no foi possvel incluir todas as partes e componentes relacionados a este item que, por sua vez, foram consideradas em equipamentos de TV e rdio. Portanto, a superestimao realizada neste item compensada por uma subestimao no item de TVs e rdios. Mas mesmo que uma grande parcela das suas partes e componentes fosse includa como importaes, o resultado final no sofreria grandes alteraes, principalmente nos ltimos quatro anos. E o aumento no contedo domstico em equipamento fotogrfico foi muito intenso desde 2000.
25.000
(Aparelhos fotogrficos e cinematogrficos, equipamentos associados, produtos da indstria tica e relgios, em US$ milhes)
20.000
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5.000
88 Equipamentos fotogrficos e cinematogrficos culos e armaes
Relgios
5. Este item inclui cmeras de TV e de vdeo, o que constitui uma fonte de erro. Contudo, um erro menor do que deixar de incluir cmeras fotogrficas digitais no item equipamento fotogrfico.
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Em suma, verifica-se um forte aumento no contedo domstico da maioria dos produtos intensivos em tecnologia produzidos e exportados pela China desde 2002-2003, basicamente em computadores, equipamentos de TV e rdio, incluindo celulares, instrumentos ticos e equipamento fotogrfico e cinematogrfico. Dos produtos analisados, o nico em que no se verificou tal tendncia foi aeronaves.
5 CONCLUSES
O objetivo do presente artigo foi fornecer evidncias a respeito das profundas mudanas observadas nas exportaes chinesas altamente intensivas em tecnologia. Mais especificamente, buscou-se mostrar como a China vem transformando seu papel na indstria de transformao. Desde o incio da dcada passada, a China avanou na escala tecnolgica no apenas aumentando suas exportaes de bens finais como tambm a produo domstica de partes e componentes, segundo a metodologia aqui empregada. O quadro resultante que em diversos setores, como telecomunicaes e equipamentos de processamento de dados, a China no mais apenas uma montadora de produtos finais, tambm uma produtora de tecnologia incorporada em partes e componentes vitais. A anlise das causas desse processo no constitui objetivo deste trabalho. Diversos fatores podem ser apresentados, como o baixo custo da mo de obra, o impacto da escala do mercado domstico sobre o custo final e a taxa de cmbio desvalorizada. Mas, certamente, nenhum desses fatores teria tido o mesmo resultado caso os esforos domsticos em inovao e educao fossem menores do que efetivamente foram. Nenhum pas pode ser to competitivo como a China em produtos como placas-me, chips, e componentes de TV de tela plana, sem uma mo de obra to qualificada e uma indstria to integrada e tecnologicamente avanada. Isso ainda mais digno de nota quando se recorda que, nas cadeias globais de produo atuais, as firmas domsticas so responsveis no apenas pela produo em massa como tambm por diversas outras etapas da cadeia produtiva, como o desenvolvimento de processos, a construo de prottipos e a produo piloto. E, para isso acontecer, necessrio que ocorram spillovers de um setor para outro e de uma firma para outra.
REFERNCIAS
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______. Pathways to innovation in Asias leading electronics-exporting countries a framework for exploring drivers and policy implications. International Journal of Technology Management, v. 29, n. 1 e 2, 2005b. HELLEINER, G. K. Intra-firm trade and the developing countries. London: Mac Millan, 1981. JONES, R.; KIERZKOWSKI, H. International trade and agglomeration: an alternative framework. Geneva: Graduate Institute of International Studies, 2004a (HEI Working Paper, n. 10/2004). ______. International fragmentation and the new economic geography. Geneva: Graduate Institute of International Studies/Geneva, 2004b (HEI Working Paper, no 11). ______.; LURONG, C. What does the evidence tell us about fragmentation and outsourcing. Geneva: Graduate Institute of International Studies, 2004 (HEI Working Paper, n. 9/2004). UNCTAD. Trade and development report. New York and Geneva: United Nations, 2002.
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IMPACTOS DE NOVAS TECNOLOGIAS EM POLTICA DE DEFESA: LIES E LIMITES DO MODELO NORTE-AMERICANO*

rico Esteves Duarte**
1 INTRODUO
Durante a dcada de 1990, como contraparte do Consenso de Washington como modelo de poltica econmica dos pases em desenvolvimento, difundiu-se um modelo norte-americano de poltica de defesa centrado, quase que unicamente, na seleo e aquisio de sistemas de armamentos de alta tecnologia. Entretanto, os insucessos dos Estados Unidos nos campos de batalha na primeira dcada do sculo XXI colocaram esse modelo em dvida. Alm dos limites de reproduo da escala de recursos norte-americanos, passou-se a questionar a propriedade de reformas modernizantes sem considerao sobre a natureza peculiar das foras armadas e a qualificao das distines polticas e estratgicas de cada pas. Na esteira da produo de um livro branco de defesa que ampare e oriente a Estratgia Nacional de Defesa e outras iniciativas relacionadas poltica de defesa do Brasil, julga-se oportuna uma reflexo sobre o impacto da tecnologia na guerra, levando-se em conta, principalmente, as recentes experincias dos Estados Unidos. Entende-se que cabe poltica de defesa prover capacidade combatente quando esta for uma alternativa oportuna ou necessria para a produo da paz que se deseja isto : a poltica de defesa diz respeito s necessidades de fora em termos do relacionamento internacional, da independncia, da integridade, dos interesses e da soberania nacionais, quaisquer que sejam os termos especficos desta delegao em termos constitucionais (DINIZ; PROENA JNIOR, 1998; PROENA JNIOR; DUARTE, 2003). Capacidade combatente, contudo, no algo que se possa adquirir de forma direta ou imediata. Ela resulta da posse de todo um sistema ao longo do tempo. Inclui, mas no se limita, a posse de armamentos, de foras armadas e o apoio de todos os tipos, cada um dos quais admite diferentes componentes tecnolgicas. Para produzir a capacidade combatente que se julga necessria, uma poltica de defesa orienta tanto o preparo quanto o emprego da fora e
* O presente artigo um resultado preliminar da linha temtica Digitalizao da Guerra, aportado pelo projeto de pesquisa O Papel da Defesa na Insero Internacional do Brasil, realizado pelo Ipea. A pesquisa em curso tem como objetivo estudar as tendncias contemporneas de digitalizao das aes militares, avaliando os impactos provocados nas formas de organizao das foras armadas das grandes potncias e como estas mudanas podem afetar a insero internacional brasileira. Agradeo a Rodrigo Fracalossi de Moraes pelo suporte, leitura e reviso dos vrios estgios da pesquisa, da qual este artigo se beneficiou. ** Professor do Programa de Ps-Graduao em Estudos Estratgicos Internacionais da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e pesquisador bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea.
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Impactos de Novas Tecnologias em Poltica de Defesa: lies e limites do modelo norte-americano
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seus sistemas de apoio. Ela define tanto as unidades militares quanto as organizaes que suportam as aes combatentes (PROENA JNIOR; DUARTE, 2005; DUARTE, 2009). O presente artigo busca apresentar resultados preliminares a partir de uma pesquisa dos estados do debate e da tcnica sobre o tema da tecnologia blica e sua assimilao pelas foras armadas contemporneas. Aqui til diferenciar o estado da discusso internacional, por um lado, e (merc da ambio de trnsito fcil para a problemtica nacional) o da discusso da situao brasileira, por outro. Pelo apoio em um arcabouo terico slido, entende-se ser possvel e razovel comensurar as prticas de outras naes e sua viabilidade real e potencial, e apenas a partir da possvel prever implicaes para o Brasil.1 Uma enorme parcela da literatura especializada evidencia o fenmeno recente de digitalizao da guerra em um sentido estrito de incorporao de novas tecnologias que possibilitam a adio de sistemas de armamentos ou a conduo de tarefas combatentes, de inteligncia e comando e controle com desempenho mais elevado e menores custos. No entanto, tambm foi identificada uma valorao demasiada da digitalizao como parte de transformao da guerra por uma revoluo tecnolgica ou por uma nova onda geracional da guerra, de maneira que novas e assimtricas capacidades blicas seriam disponibilizadas tragdia da poltica das grandes potncias. O que se oferece aqui uma contribuio que observa parmetros objetivos da digitalizao da guerra como proposto como um modelo de modernizao militar. Confrontase esse modelo essencialmente norte-americano e apontam-se constrangimentos j identificados nesse processo, de maneira que se confirma a perspectiva de que a inovao na conduta da guerra mais complexa e se processa de maneira bastante distinta de outras atividades humanas. Aps esta introduo, o artigo segue apresentando na segunda seo entendimentos gerais sobre a digitalizao da guerra. Na terceira seo, aprecia os impactos da insero de novos armamentos com componentes digitais de alta complexidade para uma organizao de fora na sua conduta combatente. Na quarta, inspeciona o caso norte-americano desconsiderando-o como um modelo geral. Por fim, nas consideraes finais, o artigo estabelece um rumo para o debate sobre tecnologia e poltica de defesa brasileira.
2 DIGITALIZAO, TECNOLOGIA E GUERRA

Ainda que a relao entre tecnologia e guerra seja um elemento milenar das sociedades humanas, argumentos recorrentes propem que o padro entre elas tenha sido alterado radicalmente. Para alm das propostas de enquadramento e diagnstico desse relacionamento, reconhece-se, para efeito deste presente documento, a tendncia da digitalizao, conforme
1. Adere-se perspectiva clausewitziana. Para uma reflexo preliminar do enquadramento da tecnologia pela Teoria da Guerra, ver Duarte (2009) e Proena Jnior e Duarte (2009).
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a definio de Martins em sua tese de doutoramento (Digitalizao e Guerra Local como Fatores de Equilbrio Internacional), como:
(...) o processo pelo qual um determinado dado (imagem, som, texto) convertido para o formato de dgito binrio para ser processado por um computador. (...) A idia de se falar em uma revoluo apenas em assuntos militares perde a dimenso dos impactos da digitalizao na economia civil, que se reflete na confluncia tecnolgica entre a televiso, o telefone e o computador, que passam a operar em uma mesma rede e em uma base de hardware comum. A mudana trouxe novos padres para a produo material, para a administrao de empresas e para a alavancagem e financiamento de negcios. Da o uso do termo digitalizao (em vez de RMA [Revoluo nos Assuntos Militares]), mais simples e preciso, (...) (MARTINS, 2008, p. 7-8).
No entanto, no to claro tal processo e suas consequncias para o mundo militar, principalmente porque perspectivas sobre o futuro da guerra j geraram prognsticos que vo alm das possibilidades atuais da tecnologia e muitas das expectativas geradas para a conduo da guerra foram frustradas. No estrito senso de sua traduo para as foras armadas, a digitalizao significa a capacitao, por meio de computadores e redes, de todos os armamentos e soldados, de maneira que todos saibam o que todos esto fazendo. Esse processo de digitalizao foi iniciado na Primeira Guerra Mundial, quando observadores de artilharia coordenaram cargas das baterias por telefone. Nesse perodo, tambm j foi vislumbrado o uso de sistemas automatizados para observao e ataque preciso (DUNNIGAN, 1996, p. 26). Esse domnio do espao de batalha incrementaria a deteco de ameaas e a resposta a elas com o mnimo de contato com as foras oponentes e o mximo de preciso e eficincia. Ainda que seja inegvel que essa capacitao tenha gerado vantagens tticas, como o blitzkrieg alemo na Segunda Guerra Mundial, inovaes tecnolgicas, particularmente em terra, tm se mostrado como um efeito local e quase sempre transitrio (DUPUY, 1979). Por isso, as expectativas de alteraes estratgicas e polticas drsticas pela digitalizao ainda se mostram exacerbadas. Na esteira do sucesso da Guerra do Golfo de 1990-1991, a Revoluo nos Assuntos Militares (RMA) foi um termo rapidamente cunhado e explorado pelos burocratas e oficiais militares do Pentgono (STEPHENSON, 2010, p. 38), em particular em resposta ao novo ambiente poltico e oramentrio que as foras armadas norte-americanas passaram a enfrentar. Por um lado, o conceito de RMA foi til politicamente, pois advogou a possibilidade de se criar uma fora, apoiada em tecnologia de efeitos multiplicadores, capaz de fazer mais com menos. Argumentava-se que a acelerao na integrao da nova tecnologia s foras ativas reduziria o oramento anual de US$ 245 bilhes poca para US$ 210 bilhes no ano 2000. Por outro lado, a RMA tambm daria uma alternativa segura a um cenrio estratgico incerto com uma estrutura militar menor, particularmente ao passo que se percebia que o nmero de operaes militares norte-americanas no se reduzia com o fim da Guerra Fria, mas aumentava (FREEDMAN, 1998; MOWTHORPE, 2005, p. 142-144).
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Entretanto, pior que a conjectura a realidade. Como antecipado por um grupo do debate pblico sobre RMA, os oponentes dos Estados Unidos passaram a lutar de modo diferente, com menos riscos, e a contrabalancear as vantagens da bala de prata tecnolgica (FREEDMAN, 1998) da seguinte forma: mesclando o campo de batalha a reas urbanas e populosas; atacando e combatendo entre civis; e recorrendo insurgncia e ao terrorismo (OHANLON, 1998, p. 5). Isso, somado parcial concesso de que aparatos tecnolgicos poderiam substituir outras capacidades alternativas e tradicionais, explica o desconcerto norte-americano quando o cenrio de 1991 no se repetiu em 2003: os prprios iraquianos se adaptaram e passaram a lutar de modo diferente. Por isso, o choque e a frustrao dos resultados frente aos insurgentes no Iraque, e tambm no Afeganisto. A subsequente percepo de que os mtodos revolucionrios da guerra no eram capazes de tirar as foras do lamaal suspendeu a mitologia da RMA nos Estados Unidos. Isso leva concluso parcial de que no existe um arcabouo conceitual consistente que articule a digitalizao como um fenmeno amplo e inescapvel. Da mesma maneira, no existe uma formulao no estado-das-prticas de como essa capacitao possa ser replicada de maneira segura no projeto de fora das foras armadas de qualquer pas (ver DINIZ; PROENA JNIOR, 1998). Assim, a apreciao da digitalizao da guerra leva ao estudo do estado-da-arte de projetos de inovao militar e prticas experimentais, sujeitos a erros e revises. Por isso, existe a necessidade de um embasamento slido para a crtica da viabilidade e da reproduo dessas iniciativas, particularmente porque a digitalizao, em si, no se refere diretamente ao uso da fora no combate. Toda inovao de digitalizao deve ser associada aos outros aspectos de uma organizao de fora, estando sujeita s intempries da gramtica da guerra. Ademais, a digitalizao na guerra no se configura, historicamente, como a introduo de um nico artefato: ela vem ocorrendo atravs de uma srie de modernizaes e inovaes de diversas naturezas em armamentos, procedimentos e esquemas organizacionais. Sua inferncia, portanto, no pode cometer o erro de banalizao, muito comum em estudos sobre tecnologia militar, de fixar a ateno simplesmente nos armamentos e equipamentos e suas plataformas associadas ou sistemas de armamentos. necessrio reconhecer outros elementos, tais como os processos humanos, as construes sociais e as expectativas. Isso significaria observar como instncias de digitalizao incrementam de maneira geral as interaes entre os elementos que constituem uma organizao de fora. A capacidade combatente de uma fora a combinao entre os seus sistemas de armamentos e as tcnicas e regras de emprego desses sistemas pelas tropas dentro de uma estrutura organizacional que distribua instrues e prerrogativas, de maneira a estabelecer certas formas de emprego dessas foras pelos comandantes, e expectativas de uso poltico pelos governos. A inovao militar antecipa ganhos diferenciados de poder combatente em relao a desempenhos correntes e est relacionada a uma mudana de como uma fora opera e se organiza; por isso se refere a uma mudana estrutural. No entanto, nota-se, historicamente,
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que a maioria das novas tecnologias gera apenas ganhos marginais ou a preveno contra perda de capacidade combatente. Na maioria das vezes, as foras armadas buscam apenas a atualizao ou substituio pontual de um armamento, doutrina, instruo ou item logstico; por isso se refere a uma mudana incremental. Entende-se que algumas tecnologias geraram mudanas estruturais, enquanto a maioria o fez de modo apenas incremental. No entanto, deve-se atentar que a principal diferena entre uma e outra reside nas possibilidades ou constrangimentos de adaptao ou transformao da organizao de uma fora, das concepes de emprego estratgico pelos comandantes e das expectativas polticas de um governo. Ademais, ainda que as inovaes militares incrementem capacidades combatentes de uma fora, isso no remete automaticamente, na guerra, a resultados tticos, estratgicos e polticos sempre positivos. Isso decorre das influncias diferenciadas do ambiente sobre foras combatentes em operaes ofensivas e defensivas e das possibilidades estratgicas e polticas, o que depende do oponente que se enfrenta e por qu. Por isso, a digitalizao pode apenas ser identificada como um fator de inovao militar com resultados se ela repercute em novas concepes de emprego pelos comandantes e em novas expectativas de utilidade poltica (DEMCHAK, 2001, p. 78). Por fim, qualquer que seja o seu efeito, a digitalizao na guerra, como qualquer inovao ou modernizao militar, no pode ser tomada como uma chave da vitria.
3 CONSTRANGIMENTOS DA DIGITALIZAO NA GUERRA

Ao se observar o processo de inovao dentro de instituies militares, deve-se tomar dois cuidados. Primeiro, inovao de tecnologia militar e capacitao combatente no so a mesma coisa. comum que uma inovao de equipamento ou procedimento seja descartada por ser incompatvel com outros aspectos de emprego de uma organizao militar. Segundo, mesmo uma inovao tecnolgica que apresente consequncias combatentes positivas pode no ser assimilada por insuficincia dos recursos disponveis ou alocados pela liderana poltica para a sua assimilao, ou por sofrerem de resistncia institucional (ver HOROWITZ, 2010). Uma clarificao necessria de partida a diferena qualitativa do efeito da inovao tecnolgica em empresas e nas foras armadas. Enquanto corporaes capitalistas atendem sua funcionalidade o lucro pela inovao tecnolgica, uma srie contnua de mudanas de bases tecnolgicas armamentos, por exemplo pode trazer efeitos mais negativos que positivos para a capacidade combatente de uma organizao militar. Um processo contnuo de inovao acarreta incerteza quanto utilidade, usabilidade e segurana de um novo armamento porque ele no foi testado em combate. Da mesma maneira, mudanas constantes de equipamento resultam na falta de preparo de procedimentos, especializaes e competncias, sem as quais nenhuma fora armada capaz de operar. Isso implica que a compreenso do papel da tecnologia na guerra no pode ser a reproduo de entendimentos sobre o papel da tecnologia no capitalismo. Apesar de recorrentes, proposies nessa linha so equivocadas.
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Foras armadas operam num ambiente de desgaste, incerteza e perigo. Por isso, suas organizaes so repletas de elementos de repetio, redundncia, baixa especializao e alta descentralizao. Todas essas so caractersticas que comprometem a ocorrncia na guerra de algo como a eficincia na lgica da tecnologia. Nesse ambiente de atrito e frico, a perda e o desperdcio levam as foras armadas, na maioria dos casos, a fazer a opo por armamentos e equipamentos de menor eficcia.2 Simplicidade e segurana so critrios para foras armadas que moderam qualquer maior ambio por eficcia. Por isso, um armamento que possa ser disponibilizado em maior abundncia pode ser mais importante do que um que tenha desempenho superior ao equivalente do oponente. Da mesma maneira, um armamento mais resiliente ou de mais fcil reparao/substituio mais importante do que um de alto desempenho, mas que, devido a sua tambm alta complexidade, seja mais suscetvel ao desgaste, danos, e seja de difcil reparao/substituio. Alm disso, qualquer inovao tecnolgica deve levar em conta seu efeito desarmnico nas outras atividades preparatrias da guerra. A considerao logstica relevante porque nmeros e concentrao fazem diferena. Um determinado armamento pode ser individualmente mais poderoso que o equivalente do oponente. Porm, se os requisitos de produo, manuteno e transporte desse armamento possibilitam a disponibilizao de uma concentrao numrica que supere a desvantagem de desempenho, o lado com o armamento tecnologicamente mais avanado estar em desvantagem ttica. O elemento de manuteno torna-se mais crtico se se amplia a questo a uma dimenso organizacional. Os requisitos de manuteno de foras digitais elevam os custos das foras profissionais em razo de seus altos nveis de complexidade e especializao. Uma consequncia mais imediata a inviabilizao de um programa de recrutamento por conscrio. Primeiro, os recursos, as habilidades bsicas e o tempo necessrio de treinamento e manuteno de capacidades-chave aumentam os custos por soldado, e estes custos mais altos reduzem o nmero de soldados que um governo capaz de pagar para ser mantido como reserva. Segundo, com o aumento da modernizao, conscritos no so to necessrios, a menos que atendam s capacidades tcnicas apropriadas reconhecidas. Terceiro, o aumento de profissionalizao e modernizao tambm significa menor quantidade de funes disponveis para conscritos temporrios e menor possibilidade de coordenao automtica quando esses se tornam reservistas (DEMCHAK, 1996). Quando novos equipamentos so complexos, caros e adicionados em funes percebidas como chave para a organizao, o custo de conhecimento na operao do novo equipamento demanda o emprego de funes de apoio que levam alterao da organizao. As primeiras alteraes so geralmente adaptaes de servios de apoio ao combate e outras atividades
2. Esse entendimento no novo. registrado que o processo de maturao da cincia militar, para stios e fortificaes ao longo dos sculos XVII e XVIII, a conscincia dos elementos de dificuldade, desgaste, escassez e incerteza que Clausewitz definiria posteriormente como frico, justamente para interceder ao pensamento de que a guerra poderia proceder como uma mquina (OSTWALD, 2005).
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preparatrias, na maioria das vezes sem a conscincia dos comandantes e sem o reconhecimento das consequncias das complexidades dos novos equipamentos. As adaptaes pontuais, muitas vezes por conta prpria dos tcnicos de manuteno, levam concentrao de recursos e, ao mesmo tempo, experimentao de solues ad hoc. Ao final das contas, isso gera uma organizao desnecessariamente mais complexa. A natureza integrada de equipamentos muito complexos dificulta a identificao da causa de um dano ou falha. Ou seja, a tarefa de identificao de reparos constrangida, o que pode levar a danos mais srios do equipamento, sendo seu mau funcionamento sensvel num estgio mais grave de pane. Por isso, a manuteno desses equipamentos deve ser proativa, a partir de testes regulares e intensivos e com inspees detalhadas. No agregado, as atividades de manuteno precisam ser fundamentadas em um rol de conhecimentos tcnicos e experincias que levam tempo para serem desenvolvidas e demandam um estoque suficiente de peas sobressalentes (DEMCHAK, 1996). Ou seja, a incluso de novo equipamento em uma organizao, do ponto de vista logstico, demanda tempo e dinheiro para a maturao dos procedimentos de manuteno. O problema que no novidade que, em tempos muitos longos de paz, as atividades de preparao e de manuteno, em particular, sejam negligenciadas. Em tempos de paz, pode-se tornar razovel a espera por dias, semanas e at meses para um reparo especfico, e no se empregam os melhores recursos nessa tarefa. Em termos das unidades e atividades propriamente combatentes, existem duas tendncias de mudana organizacional. Nos escales inferiores, os custos de aquisio, treinamento, operao e manuteno esto ocasionando a diferenciao (especializao) e a interdependncia (e menor autonomia) entre unidades combatentes e de apoio. Nos escales superiores, o interesse aumentar o controle sobre as unidades inferiores atravs de centralizao, principalmente com a reduo dos oramentos e, consequentemente, do tamanho e nmero das unidades combatentes (DEMCHAK, 1996). Essas tendncias geram, em primeiro lugar, uma superdependncia das unidades combatentes da qualidade e prontido dos servios de manuteno. Se essas no forem seriamente tratadas e solucionadas como questes estruturais, existe a possibilidade de efeitos perversos na prontido dos sistemas de armamentos e, consequentemente, na sua utilidade estratgica. Em segundo lugar, o arrimo muito estrito dos parmetros de uma organizao muito complexa pode ser um constrangimento ao emprego de armas combinadas e de comando frente s aes e capacidades do inimigo e em cenrios distintos dos testados e treinados. Em terceiro lugar, por fim, o controle total das informaes e a centralizao da tomada de deciso tm levado possibilidade de paralisia e s ms decises, uma vez que os comandantes passam a dedicar parte do seu tempo a decidir sobre questes operacionais de unidades de escales inferiores (micromanagement). Com isso, reduz-se a possibilidade de correo de rumos e do tempo de reflexo para cada deciso a ser tomada. Portanto, fora do enquadramento de projeto de foras, a insero de um novo sistema de armamentos tende a gerar improvisaes nas atividades logsticas, assim como adaptaes
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organizacionais e expectativas estratgicas sem qualquer amparo refletido e conhecido. Podem criar consequncias no previstas, nem sempre remediveis, e que podem se tornar fragilidades de uma fora combatente. Em tempos de guerra, muito tarde para o redesenho do equipamento, a recolocao de pessoal e o arranjo de produo em massa dos componentes. tambm muito tarde para se descobrir o que os lderes seniores no sabem sobre a robustez do equipamento e da organizao no seu emprego e prontido. Por isso, alteraes em foras combatentes, principalmente por inovaes tecnolgicas, devem ser estritamente orientadas por uma misso. E esta, por sua vez, deve estar embasada nos aspectos logsticos, tticos, estratgicos e polticos de sua conduta. Por isso, a reproduo automtica de experincias estrangeiras no um caminho aconselhvel, apesar de que a observao de seus erros e acertos tenha valor heurstico para um caso especfico como o brasileiro. Ou seja, por um lado, cada guerra surge, se desenvolve e apenas pode ser resolvida levando-se em considerao seus contextos polticos, tticos e estratgicos especficos. Ainda assim, por outro lado, inovaes e experimentos em tecnologia, organizao e procedimento por outras foras servem para a configurao de um acervo de prticas e parmetros logsticos disponveis para emprego, mas sempre de maneira subsidiria queles primeiros aspectos.
4 DIGITALIZAO DA GUERRA NOS ESTADOS UNIDOS

De um ponto de vista histrico, os Estados Unidos so a principal referncia desse esforo. Por isso, a inspeo da digitalizao da guerra deve depurar as demandas e consequncias da trajetria norte-americana como um modelo a partir do qual se pode verificar possibilidades, limites e alternativas. Na dcada de 1970, a resposta ocidental s reformas soviticas focou inicialmente em mudanas doutrinrias e correspondente investimento em tecnologia. A doutrina desenvolvida era a Airland Battle pelos Estados Unidos, em coordenao com a doutrina de Ataque a Foras de Suplementao Follow-on Forces Attack (FOFA) pela Organizao do Tratado do Atlntico Norte (Otan). Essas duas visavam especialmente estancar qualquer assalto blindado de ruptura e substituam a doutrina anterior, que indicava a reteno das foras comunistas basicamente em defesas estticas profundas e ataques nucleares tticos. O desenvolvimento sovitico de unidades mais resilientes, dispersas, mveis e versteis foi captado pelos planejadores dos Estados Unidos e, contra elas, ataques nucleares, ainda que tticos, provocariam mais danos colaterais que efetivos. Era necessria uma capacidade de deteco, fixao e ataque de vrias formaes combatentes socialistas independentes e, ainda, capacidade de isolar os possveis escales de reforos fora do alcance das populaes e economias da Europa Ocidental. E isso explicava a coordenao funcional e estratgica entre as duas orientaes doutrinrias (TOMES, 2000, p. 99).
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Apenas aps extensiva verificao de sua viabilidade operacional pelo Congresso norteamericano, se autorizou que esse planejamento fosse reforado mediante investimento em tecnologias convencionais avanadas, sendo criado o Conventional Initiatives Office, a ser chefiado por um subsecretrio de defesa. A partir de ento, conceberam-se e produziram-se sistemas como o carro de combate M1 Abrams, o sistema de monitoramento areo Joint Surveillance and Target Attack Radar System (JSTARS), o helicptero de ataque Apache, o blindado Bradley, o mssil Patriot e o sistema mltiplo de foguetes (TOMES, 2000, p. 99-100). Porm, a validao e a busca de uma noo para o fenmeno tornaram-se urgentes em razo do sucesso das foras norte-americanas e da articulao destas com a coalizo liberadora do Kuait em 1991 (COHEN, 1999, p. 1). importante entender o impacto do sucesso da Guerra do Golfo em seu contexto, o qual estabeleceu os parmetros do debate pblico sobre digitalizao da defesa nos Estados Unidos na dcada de 1990. a partir do sucesso dessa guerra, em combinao com a estrutura legada pela Guerra Fria, que os Estados Unidos tm definido um modelo de incremento informacional dos sistemas de armamentos, focado pesadamente em hardware e software. Por possuir historicamente uma pequena fora profissional, decidiu-se pela sua alta integrao mediante o uso de vetores tecnolgicos que permitissem uma sincronizao das atividades combatentes, o que ambiciosamente foi definido e buscado como sistema dos sistemas (OWENS, 2001). De maneira mais estrita, as foras armadas combatentes dos Estados Unidos promovem uma proposta de digitalizao da conduta da guerra composta pela combinao de networks de poderosos computadores, sistemas de armamentos de combate a distncia altamente precisos e ainda pessoal altamente qualificado. Isso tudo resulta numa estrutura de fora convencional cara, mas com a promessa de domnio do espao de batalha (DEMCHAK, 2001, p. 78). possvel reconhecer as caractersticas claras de um modelo na perspectiva norteamericana de digitalizao da guerra que no so apenas atribuio de uma lgica tecnolgica geral, mas do estilo norte-americano de guerra. As histrias recentes das guerras e das foras militares difundiram esse estilo norte-americano, mas no se pode entender o modelo norte-americano como o parmetro de digitalizao da guerra: a batalha moderna como uma aplicao bem praticada, sincronizada e em fases de equipamento moderno (DEMCHAK, 1996). Deve-se entender que esse modelo foi desenvolvido dentro de um contexto estratgico especfico da Guerra Fria. Atualmente, esse legado de poderio militar deve ser reenquadrado pela condio unipolar dos Estados Unidos no sistema internacional, amparada pelo seu comando das reas comuns do planeta (POSEN, 2003), combinada a foras singulares, em grande parte expedicionrias (DUARTE, 2003). De imediato, possvel destacar que esse histrico e esse contexto so exclusivos dos norte-americanos e que seu modelo no pode ser replicado integralmente. Deve-se, portanto,
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tratar da digitalizao da guerra de maneira mais ampla e reflexiva, arguindo sobre os limites e as consequncias identificadas na prtica de projetos recentes de inovao e introduo de novas tecnologias militares.
No incio da dcada de 1990, pensava-se que a ampla digitalizao da guerra era possvel e que seu resultado principal seria uma reduo nos gastos com foras armadas. No entanto, essas expectativas partiam de dois falsos e implcitos postulados. Primeiro, que organizaes de foras operam e, subsequentemente, podem ser reformadas de forma similar a empresas privadas. Segundo, assumiu-se que todas as guerras pudessem ser ganhas por tticas elementares similares de emprego de armamentos de grande poder de fogo e preciso em combinao com sistemas poderosos de sensoriamento e monitoramento. Isso levou concluso de que as vrias foras armadas poderiam ter estruturas similares, vitoriosas, para o cenrio de conflitos do sculo XXI. Entretanto, reformas em organizaes de fora so mais difceis, crticas e caras que em organizaes capitalistas. A cultura das foras armadas e seu ambiente de emprego fazem qualquer ajuste ter repercusses amplas e profundas; por isso, no existe a possibilidade de que a introduo de um armamento moderno seja apenas uma substituio de hardware, sem consequncias na operao, manuteno, organizao e emprego de uma fora armada. Tome-se, por exemplo, o caso das marinhas. Suas inovaes dependem de uma combinao de tecnologias e, por isso, um nico desenvolvimento nunca isolado, mas quase sempre intricado, particularmente porque essas so instituies de cultura prpria, singular e bastante conservadora (HUGHES, 2010, p. 240-241). Ademais, a suposio de que uma nica configurao de capacidades sujeita a um nico plano de campanha possa ser a chave da vitria em qualquer guerra apenas a reproduo de um desiderato diversas vezes repetido, desde o Iluminismo (GAT, 2001; PARET, 1986). Os ltimos 20 anos de histria militar dos Estados Unidos, desde o fim da Guerra Fria, em especial os ltimos dez anos passados aps o 11 de Setembro, so exemplos de resultados estratgicos variados em funo de objetivos polticos diversificados e inimigos diferentes, mas quase sempre demandando ajustes estratgicos crticos com relao s expectativas iniciais. Em todos esses descompassos entre expectativas e realidade, houve extrapolao de gastos militares e, pior que isso, deteriorao das condies polticas. Assim, o debate sobre a introduo de novas tecnologias deve ter um tom mais conservador e pragmtico, observando-se a natureza de reformas de foras armadas de outros pases em contextos mais similares ao brasileiro. Mais que isso, qualquer replicao deve estar sujeita a um ajuste do cenrio hemisfrico das Amricas e das condies relativas de foras do Brasil frente aos demais pases da regio (DUARTE, 2011; PROENA JNIOR; DUARTE, 2010). Por fim, toda e qualquer iniciativa de inovao militar deve ser a oportunidade para reflexo da organizao de fora-alvo, bem como de seus horizontes estratgicos de uso como instrumento da poltica de defesa.
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REFERNCIAS
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O PAPEL DO G20 NO COMBATE CRISE GLOBAL: RESULTADOS E PERSPECTIVAS*

Carlos Mrcio Bicalho Cozendey**
1 INTRODUO
Quando o G20 Econmico-Financeiro1 foi criado em 1999, na esteira das crises asitica, russa e brasileira, para congregar os principais pases avanados e os maiores pases em desenvolvimento, o mundo havia mudado. Constatava-se que a periferia havia crescido e, pela via da globalizao financeira, podia afetar as economias centrais. O Grupo foi formado para discutir os grandes temas financeiros internacionais num horizonte mais amplo do que o do G7/8,2 mas era indisfarvel o objetivo de trazer os grandes pases emergentes a prticas e comportamentos considerados adequados para o prosseguimento sem sobressaltos da internacionalizao dos fluxos financeiros. Quando esse mesmo G20 se tornou uma reunio de chefes de Estado e de governo e se autodeclarou, em Pittsburgh, em 2009, o principal foro para a cooperao econmica internacional entre seus membros, o mundo havia mudado de novo. Era o centro quem gerava a crise e constatava que a periferia era essencial na recuperao, e que, em boa medida, as prticas e comportamentos antes considerados adequados estavam por trs da maior crise econmica desde a dcada de 1930. O G20 , hoje, um grupo informal que busca atuar como centro de identificao e discusso dos problemas centrais da economia internacional, a fim de buscar solues pela ao coordenada de seus membros e pela interao com os organismos internacionais pertinentes. A incorporao dos grandes pases em desenvolvimento aos processos decisrios internacionais por essa via no , entretanto, isenta de dificuldades e desafios sua eficcia. Por outro lado, na medida mesmo em que, ao contrrio do G7/8, o G20 abre a perspectiva de uma representatividade mais ampla, surgem questionamentos quanto legitimidade de sua composio.
* O autor agradece a colaborao dos colegas da Secretaria de Assuntos Internacionais (Sain/MF): Jos Nelson Bessa Maia, Rogrio Valsechy Karl e Antnio Elias Silva. ** Secretrio de Assuntos Internacionais do Ministrio da Fazenda (MF) e atual vice-ministro (deputy) do Brasil no G20. 1. O Grupo era ento formado pelos ministros de Fazenda e presidentes de bancos centrais (BCs) de 19 pases, a saber: frica do Sul, Alemanha, Arbia Saudita, Argentina, Austrlia, Brasil, Canad, China, Coreia do Sul, Estados Unidos, Frana, ndia, Indonsia, Itlia, Japo, Mxico, Reino Unido, Rssia e Turquia. O vigsimo membro a Unio Europeia (UE), representada pela sua presidncia rotativa, pela Comisso Europeia (CE) e pelo Banco Central Europeu (BCE). 2. Recorde-se que o G8 incorporou a Rssia ao G7, mas os temas econmicos continuavam a ser discutidos prioritariamente no formato G7.
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O Papel do G20 no Combate Crise Global: resultados e perspectivas
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2 A CRISE GLOBAL DE 2008 E O NOVO PAPEL DO G20

A crise asitica de 1997 tornou claro que o efeito das turbulncias econmicas internacionais era doravante de mo dupla e que os riscos, tanto quanto os benefcios, tambm podiam se transmitir da periferia aos pases centrais. Mas fica evidente a limitao do G20, criado dois anos depois, como foro de efetiva discusso da governana econmica internacional, quando se recorda que, no mesmo ano de 1999, foi criado o Financial Stability Forum (FSF), com sede em Basileia, cujos membros eram apenas pases avanados e alguns centros financeiros internacionais, deixando de fora pases importantes como Brasil, China e ndia. A crise asitica era vista como resultado dos erros dos pases da regio e, nesse sentido, cabia fazer com que os cdigos de conduta e recomendaes baseados em padres de governana e transparncia do G7 fossem adotados por todos os pases como forma de reduzir os riscos globais. De 1999 a 2008, o G20 foi apenas um foro de discusses sem um papel mais saliente. Na medida em que, em meados da primeira dcada do sculo XXI, a economia global entrava numa trajetria de crescimento exuberante, no s o G20 ficava em segundo plano, como o G7/8 se concentrava cada vez mais em temas polticos e mesmo o Fundo Monetrio Internacional (FMI) perdia relevncia. Frente presena crescente dos pases emergentes na economia mundial, o G7/8 buscou mitigar o dficit de legitimidade de sua representao ao convidar alguns pases emergentes importantes para suas reunies como observadores.3 Havia, naturalmente, preocupao com desequilbrios econmicos globais, como os dficits comerciais dos Estados Unidos e os supervits chineses, mas o satisfatrio e continuado ritmo de crescimento da economia mundial servia como justificativa para adiar mudanas na governana econmico-financeira global.4 A crise financeira global, deflagrada pela quebra do banco Lehman Brothers, em setembro de 2008, veio como um choque drstico para a economia global, em especial as economias avanadas, uma vez que os pases do G7 foram desta vez o epicentro da crise. Logo se tornou claro que a crise assumia dimenso global e exigia, portanto, respostas de poltica econmica globalmente coordenadas. No contexto dessa emergncia, o G20 estava disponvel como um mecanismo configurado e operante, pronto para ser utilizado, sem a necessidade de uma discusso penosa sobre qual a composio adequada para um grupo capaz de coordenar a reao crise mundial. Ao contrrio do processo do G8+5, que preservava a diferenciao entre dois grupos de pases e movia-se lentamente a uma incorporao dos emergentes nos processos decisrios do G7, no G20 todos eram membros plenos, em igualdade de condies de participao. Dessa forma, alterou-se a governana econmico-financeira global com a converso da reunio do G20, em novembro de 2008, em Washington, em um encontro de cpula de lderes.
3. No G8+5 o G8 convidava para suas reunies a frica do Sul, o Brasil, a China, a ndia e o Mxico. De 2007 a 2009 desenvolveu-se entre esses pases um processo de dilogo sobre alguns temas econmicos conhecido como processo de Heiligendamm. 4. Para uma reviso da atuao do G20 desde sua criao at 2010, ver Reddy (2011).
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Cabe salientar que o Brasil ocupava a presidncia rotativa do G20 no ano de 2008, sob a liderana do ministro Guido Mantega. Nesse contexto to peculiar de disseminao dos efeitos da crise global, o Brasil tratou de convocar os parceiros do G20 para se mobilizarem no enfrentamento da crise. No movimento que se seguiu, o G20 atropelou o G8+5, que desapareceu, foi declarado principal foro de coordenao econmica entre seus membros e, por extenso, tendo em vista o peso dessas economias, o centro da governana econmica mundial. Isso se deu no s pela percepo de que a cobertura da crise era global, mas pelo entendimento dos principais pases desenvolvidos de que seria preciso contar com a ao e os recursos dos principais pases emergentes para sair da crise. Concordava-se, portanto, em chamar esses pases ao crculo decisrio central da economia e dos organismos econmicos internacionais, na expectativa de seu comprometimento com os esforos para a retomada. Como assinala o embaixador Marcos Galvo, que atuou como vice-ministro do Brasil no G20 de 2008 a 2010:
O advento do G20 como sucessor do G7, como foro central de deliberao e concertao econmico-financeira, uma das maiores transformaes da governana internacional, como por exemplo, o fato de se terem articulado, no mbito do G20, reformas como a ampliao do antigo Foro de Estabilidade Financeira (FSF), transformado em Conselho de Estabilidade Econmico-Financeira (FSB), com a incluso de todos os pases do G20, e a ampliao da participao no Conselho de Basileia de Superviso Bancria, do Comit de Basileia, e mais recentemente, as reformas do Banco Mundial e, no ltimo fim de semana, numa reunio da Coreia, a ltima reforma do Fundo Monetrio Internacional (CNPEPI, 2011).
As medidas anticclicas, monetrias, fiscais e financeiras funcionaram e a coordenao do G20 foi considerada resposta eficaz e capaz de conter o pnico e auxiliar na retomada da confiana. A economia global conseguiu reverter tendncias depressivas e criar condies para a recuperao. Com isso, o Produto Interno Bruto (PIB) mundial sofreu queda de apenas 0,5% em 2009 (segundo o FMI), sendo que as economias avanadas epicentro da crise tiveram queda de (3,4%), enquanto o bloco de economias emergentes conseguiu crescer 2,8%, com destaque para a China (9,2%) e ndia (6,8%). Em 2010, a recuperao mundial foi expressiva (crescimento global de 5,1%), com as economias avanadas expandindo-se a uma mdia de 3% e as economias emergentes acelerando para uma expanso mdia de 7,4%, com destaque para os pases do agrupamento BRICS (Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul): China (10,3%); ndia (10,4%); e Brasil (7,5%) (IMF, 2011). O sucesso do G20 durante a crise e a percepo de que se tornaria uma formaochave na gerncia da economia internacional trouxeram consigo o questionamento da sua legitimidade. Em particular, economias desenvolvidas importantes tentaram ser aceitas no grupo, enquanto pases em desenvolvimento questionaram que a presena de pases em desenvolvimento selecionados no G20 tornasse esse agrupamento mais legtimo que o G7 na tomada de decises que poderiam afetar a todos. Nesse contexto, a Espanha conseguiu estabelecer-se como uma espcie de convidado permanente, e cada presidncia incorpora ao grupo at cinco convidados, buscando ampliar a representao, sobretudo, da frica e da sia.
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Em conjunto, os pases-membros do G20 respondem por 90% do PIB mundial, assim como 80% do comrcio internacional (incluindo o comrcio intra-UE) e dois teros da populao do planeta. O peso econmico e a ampla representao dos membros do G20 do-lhe elevado grau de influncia no gerenciamento da economia e do sistema financeiro globais. As principais organizaes econmicas internacionais participam de suas reunies, o que assegura apoio tcnico adequado e transmisso das orientaes do G20 a seus programas de trabalho. Diferentemente de instituies internacionais, tais como a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), o FMI ou o Banco Mundial, o G20 (como o G7) no dispe de um secretariado permanente. Na realidade, como grupo informal, o G20 no aprova acordos nem toma decises vinculantes, mas suas orientaes so tomadas pelas organizaes e tratadas pelos seus processos decisrios internos. Assim, as atividades e os resultados implementados por meio dessas organizaes no dependem da legitimidade do G20 em si, mas recebem a legitimidade de que disponham essas organizaes. Evidentemente, o peso econmico dos pases do G20 faz com que seja muito provvel que suas orientaes e propostas tenham curso nas organizaes internacionais pertinentes. A presidncia do G20 rotativa entre seus pases-membros, sendo escolhida de um grupamento regional diferente a cada ano. Em 2010, a Coreia do Sul presidiu o G20, ao passo que, em 2011, a Frana assumiu a presidncia e ser sucedida pelo Mxico em 2012. A direo do G20 conduzida em coordenao com uma troika mvel com representantes do pas que o presidiu antes, do que o preside atualmente e daquele que assumir a tarefa de presidi-lo no ano seguinte. O papel da troika assegurar a continuidade da atuao do G20 ao longo das diversas gestes. A urgncia de resultados trazida pela crise, porm, reforou o papel da presidncia de turno, que tem tido uma atuao proeminente na definio das agendas e conduo das negociaes, em prejuzo do papel da troika. Se em 2009 e 2010 as reunies de cpula se realizaram duas vezes por ano, a partir de 2011 elas passam a ser anuais. Os ministros de Finanas e presidentes de BCs do G20, que se reuniam, em geral, anualmente, passaram a reunir-se trs a quatro vezes por ano. A agenda de temas ampliou-se e os trabalhos so conduzidos ao longo do ano em duas vias, uma conduzida pelos vice-ministros de Finanas e vice-presidentes de BC (deputies), a outra pelos representantes dos lderes (sherpas).5 O trabalho tcnico de base assume a forma de grupos de trabalho, grupos de especialistas, seminrios, relatrios e estudos de caso sobre assuntos especficos. Embora a participao nas reunies seja reservada, o pblico informado por meio da divulgao de comunicados e outras informaes sobre as reunies oficiais.6 A superao da crise trouxe novos desafios ao G20: como manter uma agenda de resultados quando as urgncias j no definem as prioridades e asseguram a disposio poltica de fazer
5. Sherpa o representante pessoal de um chefe de Estado ou de governo que prepara uma reunio de cpula. O nome deriva do povo sherpa que serve como guia nas montanhas do Himalaia, uma metfora que sugere o sherpa como aquele que abre caminho para um chefe de Estado em direo ao cimo da montanha. 6. Para informaes gerais, o G20 mantm o stio: <http://www.g20.org>
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o que for preciso? Como evitar que o xito passado e as dificuldades de obter consensos no presente dilatem a agenda para temas menos concretos e de mais longo prazo? Como assegurar aes econmicas coordenadas, quando o crescimento na retomada se faz a duas velocidades, com os emergentes crescendo muito mais vigorosamente que os pases desenvolvidos? No momento em que parecia se normalizar o funcionamento da economia, nova turbulncia nos mercados financeiros da Europa, devido ao problema das dvidas soberanas e debilidade do desempenho econmico nos Estados Unidos, mostrou que a recuperao no estava assegurada e que os pases emergentes podem no ser suficientes para arcar com a tarefa de soerguer a economia mundial. Por sua vez, o tratamento introspectivo desses problemas a situao nos Estados Unidos vista como um problema interno e a da Europa como algo a ser resolvido entre europeus, com o apoio dos Estados Unidos por meio do FMI (ou seja, em ltima instncia, pelo G7!) coloca em questo o papel do G20 na governana econmica internacional. Nenhum desses dois temas estava, naturalmente, previsto na pauta do G20 proposta no incio do ano pela presidncia francesa. Mas tampouco foi o G20 efetivamente mobilizado em torno deles.
3 O G20 NA PRESIDNCIA FRANCESA

Ao incio de 2011, a presidncia francesa props as prioridades para seu perodo frente do G20, que podem ser assim resumidas:7 1. Continuar com o exerccio de coordenao macroeconmica do marco para o crescimento forte, sustentvel e equilibrado (framework). Na Cpula de Pittsburgh (setembro de 2009), foi lanado o Marco para um Crescimento Forte, Sustentvel e Equilibrado (framework), no qual os pases-membros comprometeram-se a trabalhar em conjunto para avaliar as implicaes coletivas de suas polticas nacionais sobre o crescimento global e o desenvolvimento, identificar os riscos potenciais para a economia global, e adotar medidas adicionais para alcanar objetivos comuns. Desde ento, buscou-se avanar no Processo Consultivo de Avaliao Mtua Mutual Evaluation Process (MAP) conduzido pelos pases, abrangendo: polticas econmicas adotadas para apoiar a recuperao econmica em curso e a criao de empregos; c ompromissos explcitos assumidos para colocar as finanas pblicas em trajetria sustentvel; medidas adotadas para proteger a estabilidade dos sistemas financeiros; r eformas estruturais importantes anunciadas e/ou programadas para impulsionar a demanda global e o crescimento potencial; e
7. Para uma discusso da agenda do G20 em 2011, ver Heinbecker (2011).
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p assos dados a fim de reforar a capacidade das instituies financeiras internacionais no apoio ao desenvolvimento. Ainda que com nuances na forma com que cada pas encarou o exerccio, a concepo bsica do framework de que o modelo desequilibrado de crescimento prvio crise, em que o consumo dos Estados Unidos puxava o crescimento baseado em exportaes da sia e, na Europa, a Alemanha exportadora dava sustentao economia, j no poderia ser retomado. O retorno desses desequilbrios, to logo a economia comeou a se recuperar, indicou, porm, que essa transio no seria fcil. A resistncia interna nos pases aos objetivos de coordenao bem como as dificuldades das estruturas econmicas em direcionar-se aos novos objetivos revelaram-se maiores do que se pressups. Em 2011 o exerccio esteve, portanto, naturalmente, muito concentrado no exame dos desequilbrios externos amplos e persistentes. Foram identificados sete pases como detentores de desequilbrios importantes para exame aprofundado das causas e discusso de rotas de correo. De certa forma, foi esse um dos desdobramentos do alerta contra a guerra cambial lanado pelo ministro Mantega no segundo semestre de 2010 que, por sua vez, uma expresso das dificuldades de rebalancear a economia internacional como propugnava o framework. Os problemas na Europa e nos Estados Unidos, porm, subtraram a ateno ao exerccio, que corre o risco de perder a validade intrnseca de manuteno de um espao de avaliao crtica interpares das polticas econmicas e tornar-se um exerccio burocrtico de preenchimento de planilhas que listam medidas decididas unilateralmente. 2. Discutir a reforma do Sistema Monetrio Internacional (SMI), tratando de temas como a gerncia da liquidez internacional e o gerenciamento dos fluxos de capitais, que desestabilizam os pases emergentes. A temtica , de certa forma, tambm tributria da discusso sobre a guerra cambial, embora o tratamento da questo cambial, ou mesmo do sistema de moedas de reserva atual, no esteja diretamente em discusso. O tema da reforma do sistema monetrio, embora presente nos crculos acadmicos, no era objeto de discusso sistemtica intergovernamental h bastante tempo. Dessa forma, no se esperavam resultados imediatos impactantes, mas havia concordncia em se tratar de um tema de grande relevncia, sobretudo luz da maior presena na economia internacional de moedas de pases como a China ou o Brasil. No subgrupo que ficou encarregado de discutir os temas ligados liquidez internacional, uma discusso dispersa e de baixa intensidade no deve gerar resultados de grande impacto este ano. Mas assenta as bases para uma discusso de mais largo flego sobre a passagem a um sistema de moedas de reserva multipolar, menos centrado no dlar norte-americano. Nesse contexto, discusses sobre a evoluo da composio da cesta de moedas que compe o Direito Especial de Saque, moeda escritural utilizada pelo FMI, denotam o debate sobre a internacionalizao da moeda chinesa e encobrem presses por sua conversibilidade e valorizao.
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Outro subgrupo, copresidido por Brasil e Alemanha, ficou com o encargo de examinar os temas relativos gerncia dos fluxos de capital. Diante da expanso da liquidez internacional resultante das polticas monetrias expansionistas dos pases emissores de moeda de reserva, os pases emergentes, com maior crescimento, passaram a atrair um fluxo de capital muitas vezes excessivo, que cria problemas macroeconmicos, cambiais e de estabilidade financeira. Por outro lado, os pases desenvolvidos, normalmente exportadores de capital, temem que as medidas de defesa adotadas pelos emergentes possam gerar a multiplicao de barreiras ao movimento de capitais. Nesse sentido, deve ser produzido um documento de concluses coerentes sobre o tema que no crie limitaes atuao dos emergentes e reconhea a necessidade de medidas de gerenciamento em certas situaes (na medida mesmo em que no esto em cogitao limitaes ao de poltica monetria dos emissores de moeda de reserva), mas no avalize a utilizao de medidas de gerenciamento de capitais em substituio a outras medidas econmicas necessrias. Deve ser tambm dinamizada iniciativa liderada pelo Banco Mundial de fortalecimento dos mercados locais de bnus, vistos como ferramenta auxiliar na reduo da volatilidade dos fluxos de capitais. 3. Buscar medidas que reduzam a volatilidade nos preos das commodities, e ainda de produtos agrcolas, e suas consequncias, inclusive no campo da segurana alimentar. O tema da Volatilidade nos preos das commodities gerou polmicas no incio do ano, frente percepo de que a presidncia francesa poderia estar buscando mecanismos de controle de preos para evitar a elevao dos preos dos produtos de base, ento em forte ascenso, aps queda acentuada durante a crise. Assegurado que no era esse o objetivo, o tema foi tratado em trs frentes de trabalho, no mbito do G20: i) no processo, conduzido no mbito dos sherpas, que levou reunio de ministros de Agricultura; ii) no grupo de estudos sobre commodities, no mbito dos ministros de Finanas; e iii) no grupo de peritos de energia (commodities energticas).8 De forma geral, esses processos tenderam a coincidir no diagnstico e na proposta de solues. Parece claro que os movimentos de preos revelam uma tendncia estrutural para a alta das commodities, como consequncia dos processos de crescimento populacional, urbanizao e aumento da renda nos pases emergentes, cuja demanda no d sinais de esgotamento no curto prazo. Por outro lado, a elevada liquidez internacional e a evoluo dos instrumentos financeiros baseados em commodities (a chamada financeirizao do comrcio de commodities) tm exacerbado os movimentos de preos. Cabe, portanto, buscar a diminuio da volatilidade excessiva e a promoo da segurana alimentar nos pases em desenvolvimento. Nesse sentido, no campo do aperfeioamento dos mercados, foram propostas iniciativas para aumentar sua transparncia, ao passo que o relatrio da International Organization of Securities Commissions (IOSCO)9 deve fazer recomendaes para evitar a manipulao dos mercados de derivativos baseados em commodities. O relatrio
8. O tema energia no G20 est dividido em quatro subgrupos: i ) reduo da volatilidade nos preos dos combustveis fsseis; ii) eliminao de subsdios a combustveis fsseis; e iii) proteo ao meio ambiente marinho; e iv) promoo da energia verde. 9. IOSCO o organismo internacional que rene os supervisores de valores mobilirios.
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final do grupo de estudos sobre commodities do G20 reconheceu, a instncias do Brasil e de outros pases, a necessidade de eliminao gradual dos subsdios para reduzir as distores econmicas nos mercados agrcolas. O Brasil apoiou e contribuiu ativamente tambm para as concluses no campo da segurana alimentar, que incluem propostas para o aperfeioamento dos mecanismos de ajuda alimentar de emergncia e apoio ao desenvolvimento da produo nos pases em desenvolvimento. 4. Prosseguir com a reforma regulatria no sistema financeiro. A percepo clara de que a desregulamentao excessiva do sistema financeiro foi uma das principais causas da crise econmica global levou a um amplo programa de reforma regulatria nos pases desenvolvidos. Tendo em vista a competio em nvel global das grandes empresas financeiras, essa reforma s se tornaria vivel com a harmonizao internacional de certos requisitos e parmetros bsicos. Sob a orientao do G20 e a coordenao do Conselho de Estabilidade Financeira Financial Stability Board (FSB) ,10 desenvolveu-se um extenso programa de harmonizao regulatria cujo fruto de maior relevo at aqui foi a harmonizao dos requisitos prudenciais para o setor bancrio do pacote Basileia III. Trabalhos nas reas de derivativos, instituies sistemicamente importantes, superviso do setor financeiro, setor bancrio sombra, remunerao de executivos, proteo do consumidor financeiro etc. vm sendo desenvolvidos e encontram-se em estgios diferentes. Este ano o principal resultado nesta rea ser a identificao das instituies bancrias consideradas sistemicamente importantes em escala global Global Systemically Important Financial Institutions , (G-SIFIs), o estabelecimento de requisitos adicionais de capital que as mesmas devero cumprir e o aperfeioamento dos mecanismos de liquidao destas instituies, tudo com o objetivo de assegurar, ao mesmo tempo, que se tornem mais resistentes e que no fiquem imunes liquidao, ou seja, no sejam mais consideradas grandes demais para falir. O exerccio de harmonizao envolve diversas organizaes internacionais, como o Bank for International Settlements (BIS), o Comit de Basileia, a IOSCO, a International Association of Insurance Supervisors (IAIS) etc. e procede por metodologia de elaborao de recomendaes sem carter vinculante e realizao de peer reviews. Embora dependa de que cada pas efetivamente adapte suas legislao e prtica s recomendaes, tem sido possvel alcanar resultados bastante significativos. Ao mesmo tempo, conforme avana a elaborao dessas recomendaes, o tema da implementao comea a se tornar mais importante e deve subir na escala de prioridades no futuro. 5. Prosseguir com a busca de formas de promover o desenvolvimento dos pases de menor desenvolvimento relativo. O tema relativamente novo no G20, mas d continuidade aos trabalhos desenvolvidos em 2010 por iniciativa da presidncia coreana. Um grupo de trabalho sobre desenvolvimento preparou o programa de trabalho aprovado em Seul, que tem sido a base das discusses de implementao ao longo de 2010. Entre os temas includos no programa de Seul, a pre10. O FSB sucedeu ao FSF com a entrada dos membros do G20 que no eram membros do foro.
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sidncia francesa colocou nfase nos itens relativos ao desenvolvimento de infraestrutura e de segurana alimentar. Para dinamizar o tema da infraestrutura, a presidncia francesa convocou um grupo de alto nvel com representantes provenientes dos setores privado e pblico, com o objetivo de propor formas de financiamento da infraestrutura dos pases em desenvolvimento. Ao mesmo tempo, o presidente Nicolas Sarkozy solicitou a Bill Gates, tendo em vista a experincia deste frente da Fundao Bill e Melinda Gates, que apresente relatrio com suas sugestes para o financiamento do desenvolvimento. Alm dos temas prioritrios, a presidncia francesa deu prosseguimento a alguns dos outros assuntos que j vinham sendo tratados e manteve a prtica de realizar reunio de ministros do Trabalho do G20. Temas como o financiamento do combate s mudanas climticas foram trazidos discusso de forma ad hoc.
Como j mencionado, o agravamento das condies da economia internacional em meados de 2011, com foco nos problemas europeus e norte-americanos, trouxe novos desafios ao G20. Entre eles o fato de que esses problemas, embora sempre tratados na discusso mais ampla da situao econmica internacional que ocorre a cada reunio, ainda no entraram propriamente na agenda de ao do G20. O G20 mostrou seu valor durante a crise como um mecanismo de mobilizao poltica para a soluo de questes especficas que se pudessem beneficiar da ateno concentrada dos chefes de Estado. O sucesso dessa atuao gerou a expectativa de que se contasse agora com um mecanismo gil de governana internacional, que refletisse melhor a nova realidade econmica internacional. Mas se o mundo mudou, est ainda em transio. Nem sempre tem sido fcil conciliar as expectativas de participao nos processos decisrios dos grandes pases em desenvolvimento com o preo a pagar esperado pelos desenvolvidos, o que dificulta a reforma ou constituio de novos regimes internacionais. O G20 nutre sua legitimidade da percepo de xito de sua atuao, ou seja, aceita-se sua representatividade que , por definio, limitada , na medida em que a configurao seja eficaz na soluo dos problemas da economia mundial. Nesse contexto, o G20 enfrenta o risco clssico de ampliao horizontal da agenda com simultnea reduo de sua profundidade e da relevncia das decises. Num exemplo claro da metfora da bicicleta, no G20 eficcia se traduz em legitimidade, que se traduz em mais eficcia, que se traduz em legitimidade, e assim por diante: parar de pedalar e a bicicleta cai. At porque a economia mundial vai ladeira acima...
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REFERNCIAS
COSTA, R. T. da. G20. Um novo balano de poder. Poltica Externa, v. 18, n. 1, jun./ago. 2009. CNPEPI. Conferncia Nacional de Poltica Externa e Poltica Internacional. O Brasil no mundo que vem a. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo (FUNDAG), 2011. p.135-140. HEINBECKER, P. The future of the G20 and its place in global governance. Apr. 2011 (CIGI G20 Papers, n. 5). IMF. International Monetary Fund. World Economic Outlook Update. June 2011. REDDY, Y. V. Global crisis recession and uneven recovery. New Delhi: Orient Blackswan Private Ltd, 2011.
DOCUMENTOS OFICIAIS
Declarao da Cpula de Lderes do G20. Washington, 15 de novembro de 2008. ______. Londres, 2 de abril de 2009. ______. Pittsburgh, 24-25 de setembro de 2009. ______. Toronto, 26-27 de junho de 2010. ______. Seul, 11-12 de novembro de 2010.
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GESTO DOS FLUXOS DE CAPITAIS NOS MERCADOS EMERGENTES*

Roberto Frenkel**
Qualquer recomendao de poltica influenciada por conjecturas de algum sobre o futuro. Deixe-me, ento, comear com as minhas prprias conjecturas sobre as perspectivas para as economias dos mercados emergentes. Parece claro que a atual onda de fluxos de capitais para os mercados emergentes influenciada pelos altos retornos que os ativos desses pases oferecem em comparao com os dos pases desenvolvidos. As baixas taxas de crescimento e de juros nos pases avanados so, muito possivelmente, um fenmeno transitrio. Provavelmente, os rendimentos reais e financeiros nessas economias iro aumentar em um futuro prximo. Por outro lado, penso que o elevado crescimento que os mercados emergentes tm experimentado desde o incio de 2000 ir se manter por mais tempo. Esse parece ser um fenmeno mais duradouro. Embora as taxas de crescimento das economias emergentes e dos pases avanados tenham exibido uma alta correlao a partir dos anos de 1980, elas comearam a divergir nos anos de 2000, isto pela primeira vez no perodo da globalizao financeira (WEO, outubro de 2010). Esta tendncia se manteve durante e aps a crise financeira global de 2007-2008. Alm dos diferenciais de rendimentos, as atuais entradas de capitais so determinadas pela menor percepo de risco em relao aos mercados emergentes. Sobre esse ponto, mudanas importantes tm sido observadas na forma como essas economias participam nos mercados financeiros internacionais desde a crise asitica e russa de 1997-1998. Uma mudana-chave foi a substituio dos dficits em conta-corrente por excedentes na balana de pagamentos em muitos mercados emergentes, o que tambm envolveu uma mudana na direo dos fluxos lquidos de capitais entre os pases desenvolvidos e esses mercados. Outras alteraes relevantes esto atreladas ao acmulo substancial de reservas cambiais e implementao de regimes de taxa de cmbio mais flexveis. Essas mudanas ajudaram a reduzir a segmentao dos ativos de mercados emergentes e tambm os riscos de contgio, alm do comportamento de manada dentro desta classe de ativos. Como resultado, essa reduo na percepo dos riscos tambm se espalhou para as economias emergentes que ainda mantinham dficits em conta-corrente ou que no haviam avanado para regimes cambiais mais flexveis.
* Artigo apresentado por Roberto Frenkel na Conferncia de Alto Nvel conjunta entre o Ministrio da Fazenda do Brasil e o Fundo Monetrio Internacional (FMI) realizada na cidade do Rio de Janeiro, Brasil, nos dias 26 e 27 de maio de 2011. O autor agradece o Ministro Guido Mantega e as autoridades do FMI pelo convite para participar desta conferncia. ** Pesquisador Senior do Centro de Estudos do Estado e Sociedade (Centro de Estudios de Estado y Sociedad CEDES) e professor da Universidade de Buenos Aires.
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Gesto dos Fluxos de Capitais nos Mercados Emergentes
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A crise financeira global foi um teste de estresse para os mercados emergentes. Com exceo de alguns pases europeus, nenhum deles sofreu crises externas ou financeiras e no houve inadimplncia na dvida soberana. Alm disso, o mesmo padro de integrao financeira internacional persistiu aps a crise. O aumento dos recursos financeiros do FMI e a flexibilizao de seus programas tambm desempenharam um papel importante na preveno da crise naqueles mercados. Esses novos recursos parecem constituir um fenmeno permanente. De forma geral, os resultados do stress test na ocasio da crise e as mudanas no FMI reforaram a percepo anterior sobre os mercados emergentes. Assim, vejo que os baixos riscos associados a essas economias continuaro no futuro prximo. Deixe-me agora concentrar nos pases da Amrica Latina. Entre 2003 e 2007, a regio como um todo perseguiu o supervit em conta-corrente. Em 2008, no entanto, este se transformou num dficit que aumentou at 2010, quando atingiu o ponto mximo. Na verdade, Mxico, Colmbia e a maior parte da Amrica Central e do Caribe apresentaram dficits em conta-corrente ao longo da dcada de 2000, sendo a dinmica descrita antes o resultado, em grande parte, do comportamento dos demais pases sul-americanos. Sem mudanas na poltica econmica atual, as previses inclusive as do FMI (WEO, abril de 2011) indicam que o dficit em conta-corrente nessas economias tende a aumentar. Ser que essa tendncia de aumento nos dficits em conta-corrente pode configurar uma ameaa de crise, como ocorreu no passado? Eu acredito que no; pelo menos no no futuro prximo. Minha suposio se baseia nas mudanas experimentadas na composio das contas-correntes durante a dcada de 2000. A dvida externa desses pases tendeu a diminuir substancialmente nesse perodo. Assim, ao contrrio dos 30 anos anteriores de globalizao financeira, a parcela do pagamento de juros na conta de rendas de servios fatores significativamente menor, e a maior parte do dficit explicada pelos dividendos do investimento estrangeiro direto. Assim, para um dado dficit em conta-corrente, a fragilidade externa da atual composio substancialmente menor do que no passado. Dficits em conta-corrente so agora financiados por investimento estrangeiro direto, com uma alta proporo de lucros reinvestidos. A partir das minhas conjecturas, algum poderia concluir que sou mais otimista do que o IMF Regional Economic Outlook of the Western Hemisphere Perspectiva Econmica Regional do FMI: Hemisfrio Ocidental (REO, abril de 2011) que alertou sobre o crescente dficit em conta-corrente e os potenciais riscos de uma reverso dos ingressos de capital e que me oponho implementao de polticas que reduzam a entrada de capitais ou que compensem ou atenuem seus efeitos. Essa interpretao estaria equivocada. Eu acredito que a adoo dessas polticas fundamental e urgente. A principal razo pela qual defendo o emprego dessas medidas so os efeitos que os fluxos de capitais exercem sobre a taxa de cmbio real, os quais representam uma ameaa para a atividade econmica, para o emprego e, mais amplamente, para o desenvolvimento econmico desses pases. Esses efeitos reais levam tempo para se tornarem visveis e so, em grande parte, irreversveis. Em poucas palavras, estou preocupado com a atual onda de ingresso de capital para a Amrica
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Latina, um vez que seus efeitos so mais propensos a desencadear um fenmeno de doena holandesa do que crises externas e financeiras. Alm disso, acredito que essas polticas devam ser abertamente fomentadas, justamente porque os governos no interpretam a ameaa de uma crise como um incentivo para implement-las. O futuro, por sua prpria natureza, incerto. Conjecturas sobre o futuro as minhas e todas as outras tm necessariamente de lidar com essa incerteza. Ser que os atuais termos de troca favorveis iro persistir? E as atuais condies financeiras externas permanecero? No podemos responder com exatido. As autoridades econmicas devem ser especialmente cautelosas frente incerteza. Nesse sentido, acredito que o desenho da poltica econmica deve observar dois princpios. Primeiro, deve incluir todos os elementos de modo a assegurar que o objetivo proposto seja alcanado em todos os cenrios previsveis. Segundo, ela deve minimizar os potenciais danos que uma poltica econmica pode provocar caso as conjeturas na qual se baseiam estejam definitivamente erradas. Seguindo esses princpios, uma atitude prudente seria a implementao de medidas para contrabalanar ou atenuar os efeitos das entradas de capitais. Essas medidas devem ser adotadas no apenas para evitar a formao de bolhas de ativos domsticos e controlar a inflao, mas tambm porque no adot-las pode levar a crises externas e financeiras e, consequentemente, a um dano enorme, caso os termos de troca se deteriorem ou as condies financeiras se alterem. Em relao a essa questo, concordo plenamente com a posio recente do FMI sobre a adoo de uma abordagem prudente no tocante aos fluxos de capitais. No obstante, um projeto de poltica econmica prudente deve ampliar o exame dos potenciais efeitos negativos dos ingressos de capitais, incluindo aqueles relacionados com a doena holandesa. Esses efeitos devem ser levados to a srio quanto aqueles associados aos riscos de crises externas e financeiras, pela razo de que so em grande parte irreversveis. Encontrase bem documentado tanto terica quanto empiricamente que uma valorizao transitria da taxa de cmbio real (TCR) pode ter efeitos duradouros sobre o setor de manufaturas, na forma de uma destruio permanente do capital fsico, organizacional e humano. Alm disso, uma gesto prudente da TCR parece ser uma estratgia assertiva mesmo no caso em que os termos favorveis de troca e as condies financeiras internacionais persistam ex post, visto que as conjecturas sobre os efeitos futuros da doena holandesa tambm so incertas. Vamos aceitar, por conta da discusso, as concluses de um trabalho recente realizado por dois pesquisadores do FMI (MAGUD; SOSA, 2010), citado pelo Regional Economic Outlook of Western Hemisphere, em abril de 2011, indicando que os estudos sobre os efeitos da doena holandesa (ou seja, uma valorizao da taxa de cmbio real de equlibrio) sobre o crescimento econmico so inconclusivos. A mesma pesquisa aponta, ao contrrio, a existncia de substanciais evidncias de que a doena holandesa leva a uma contrao do emprego e dos nveis de atividade no setor de manufaturas. Alm disso, o artigo sugere a existncia de provas robustas apontando que a supervalorizao da TCR, qualquer que seja o modo como esta definida, prejudica o crescimento. Com base nessas evidncias, deveramos aconselhar um pas com um setor industrial em desenvolvimento a assumir o risco de aceitar
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passivamente os efeitos da doena holandesa, desmantelar o setor industrial e esperar pela realocao do trabalho liberado nos setores de servio, agricultura e extrativista? Deve o governo de um pas em desenvolvimento seguir essa estratgia, mesmo que as autoridades estejam convencidas de que as condies favorveis externas permanecero por longo perodo? Uma abordagem prudente seria contra essa estratgia, no apenas porque a evidncia emprica fraca, mas tambm por estarmos diante de um contexto mundial inovador que ainda tentamos compreender. Quanto abordagem sobre os efeitos da doena holandesa, discordo da posio que o FMI tem defendido recentemente. Operacionalmente, a divergncia gira em torno dos critrios que deveriam orientar o tipo de medida e o grau de interveno almejado para compensar ou atenuar as entradas de capitais e seus efeitos. Quais indicadores devem ser usados para calibrar as intervenes no mercado cambial, a postura da poltica fiscal, o nvel da taxa de juros e o emprego de controles na conta de capital? A maioria dos documentos recentes do FMI foca em indicadores sobre o sistema financeiro e de tendncia do saldo em conta-corrente, deixando em segundo plano, ou mesmo ignorando, a evoluo da TCR. Essa orientao prioriza a reduo dos riscos de crises externas e financeiras, mas negligencia os riscos da doena holandesa. Na minha opinio, os argumentos que apoiam a orientao do FMI no so fortes. Primeiro, seus documentos e artigos se referem frequentemente ao equilbrio da TCR, sem uma definio precisa do termo. A definio de taxa de cmbio real de equilbrio (TCRE) sempre foi uma questo controversa na economia. Num contexto de alta mobilidade de capitais como vemos hoje, supervits e dficits significativos em conta-corrente podem durar por perodos muito longos, enfraquecendo assim a relevncia emprica e poltica da noo de TCRE. Alm disso, a TCR envolve vrias moedas. Logo, se as taxas de algumas economias estiverem desalinhadas (como os documentos do FMI enfatizam insistentemente), as do restante do mundo tambm devem estar. Referncias recentes TCRE no vo alm da ideia imprecisa de que as taxas atuais devem ser mais apreciadas que as do passado porque os termos de troca, as condies financeiras internacionais e outros fundamentos melhoraram para os mercados emergentes. Alm das dificuldades tericas para definir TCRE, h outras associadas ao seu clculo e as divergncias com as taxas observadas. Um estudo recente do FMI (BERG; MIAO, 2010) estimou as taxas de cmbio reais de equilbrio utilizando um Modelo de Equilbrio Fundamental da Taxa de Cmbio em um painel de 181 pases para o perodo de 19502004, com a renda per capita e outras variveisusuais (termos de troca, o grau de abertura, investimento e gastos pblicos) como regressores. O resduo das regresses a estimativa do grau de desalinhamento (desvalorizao ou supervalorizao em relao ao equilbrio). Os autores comparam essas estimativas com as obtidas utilizando a mesma amostra em um modelo de TCRE, definidas como a paridade de poder de compra ajustada pela renda per capita, como uma medida do efeito Balassa-Samuelson (RODRIK, 2008). O coeficiente de correlao entre as duas estimativas de 0,96. Como o grau de supervalorizao e desvalorizao calculado a partir dos resduos das regresses, os perodos e graus da desvalorizao e supervalorizao tendem a ser muito semelhantes para diferentes metodologias. Para mim,
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h uma explicao emprica clara para este resultado: independentemente das variveis particulares includas no Modelo de Equilbrio Fundamental da Taxa de Cmbio, a maior parte do poder explicativo das regresses repousa sobre a varivel renda per capita. Dado que a renda per capita mais uma varivel de tendncia temporal, as sries estimadas de taxas de cmbio reais de equilbrio se movem suavemente em torno da tendncia temporal das sries de taxas de cmbio reais observadas. Como resultado, as supervalorizaes e desvalorizaes estimadas so essencialmente desvios da tendncia temporal da srie observada. Com base nisso, minha hiptese que, para qualquer modelo economtrico, os valores estimados para todos os pases da Amrica do Sul so muito prximos das tendncias temporais da srie, implicando que os nveis observados das taxas de cmbio reais para quase todos eles estejam supervalorizados em 2010. Ser que essa informao seria suficiente para enunciar as polticas cambiais desses pases? Provavelmente no, pois o que nos interessa realmente identificar os nveis mais adequados de TCR para os diversos objetivos de poltica econmica. As observaes passadas da economia analisadas a partir dos diferentes modelos economtricos fornecem apenas uma indicao aproximada do grau de supervalorizao. Sabemos, por exemplo, que as atuais taxas de cmbio reais na maioria dos pases latino-americanos esto prximas dos nveis mais valorizados dos ltimos 30 anos. Para avaliar se estes nveis so ou no adequados para os diversos objetivos polticos, precisamos complementar essa informao com outros indicadores, como os documentos recentes do FMI sugerem fazer com indicadores financeiros e as tendncias dos saldos de conta-corrente para aferir a probabilidade de futuras crises externas e financeiras. Avaliar se certo grau de valorizao da TCR suficientemente tolervel para evitar a doena holandesa mais complicado. Os efeitos negativos da valorizao da taxa de cmbio real sobre a economia real se manifestam gradualmente ao longo do tempo, e, quando eles se tornam aparentes, podem ser difceis de reverter. Para comear, os efeitos de curto prazo da valorizao sobre a demanda agregada so normalmente expansivos. Ao mesmo tempo, os efeitos de substituio gradual reduzem a demanda pela produo industrial domstica. No mbito das empresas, h incentivos para substituir o trabalho e o valor domstico adicionado para proteger a competitividade. A reduo do emprego industrial ocorre devido ao fechamento de empresas principalmente as pequenas e mdias empresas (PME) e reduo de pessoal naquelas sobreviventes. Todos esses efeitos geralmente levam tempo para se tornar aparentes. Vrios estudos sobre as valorizaes persistentes da TCR na Amrica Latina tm mostrado que os efeitos negativos sobre o emprego ficam evidentes com uma defasagem de dois anos. Por essas razes, as autoridades de um pas que pretende compensar ou atenuar os efeitos da doena holandesa devem antecipar as suas manifestaes. Para isso, elas devem ter informaes detalhadas sobre a competitividade do setor industrial a fim de avaliar a adequao do patamar da TCR. Na minha opinio, este , um papel fundamental e insubstituvel do governo. Deixe-me dedicar o ltimo comentrio aos instrumentos para contrabalancear ou mitigar os efeitos dos ingressos de capitais. A grande magnitude desses fluxos vis--vis o tamanho dos mercados financeiros de divisas e domsticos nas economias emergentes limita a
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capacidade da poltica monetria de conduzir intervenes cambiais esterilizantes. Da mesma forma, o volume de entradas de capitais tipicamente muito grande em comparao com o espao fiscal dos governos para influenciar o rumo da taxa de cmbio por meio da poltica fiscal. Por outro lado, a regulao desses fluxos no totalmente eficaz, especialmente nas economias que abriram completamente suas contas de capital. Dadas essas limitaes, parece razovel implementar polticas fiscais, monetrias e de controle de capitais de forma simultnea e coordenada. Em particular, a coordenao entre as autoridades econmicas e os bancos centrais (ausente em muitas economias latinoamericanas) parece fundamental para tornar essas polticas mais eficazes. Documentos recentes do FMI so cticos quanto aos efeitos das intervenes de compra no mercado de cmbio realizadas pelos bancos centrais. Eles rejeitam as intervenes antecipadas e sugerem a interveno apenas quando a taxa de cmbio sofre uma valorizao substancial, de modo a dissipar as expectativas de uma nova valorizao. Acredito que o gremlin da TCRE tambm concorde com essas opinies. A lgica subjacente parece ser que os agentes conhecem a TCRE e acreditam que os mercados conduziro a taxa de cmbio nessa direo. Essa uma concepo curiosa. Documentos recentes do FMI alertam sobre a possibilidade de bolhas de ativos domsticos, sendo a moeda nacional um deles. Ento, por que devemos ignorar a possibilidade de que a valorizao cambial seja o resultado de uma bolha no mercado de cmbio? A observada falta de eficcia das recentes intervenes oficiais no mercado de cmbio pode ser o resultado da incapacidade de alterar a expectativa dos agentes sobre a evoluo futura da taxa de cmbio. Fortes intervenes do banco central, deixando claras as intenes das autoridades de gerenciar a tendncia da taxa de cmbio poderiam, pelo contrrio, influenciar as expectativas do setor privado e, assim, reduzir as posies vendidas e os ingressos de capitais. Assim, um objetivo-chave das intervenes dos bancos centrais nos mercados cambiais deve ser o de alterar as expectativas dos mercados. As intervenes devem deixar claro o poder dos bancos centrais e o seu intuito de orientar a tendncia de mdio prazo da taxa de cmbio.
REFERNCIAS
BERG, A.; MIAO, Y. The real exchange rate and growth revisited: the Washington Consensus strikes back? Washington: International Monetary Fund, 2010 (IMF Working Paper, n. 10/58).
MAGUD, N.; SOSA, S. When and why worry about real exchange rate appreciations? The missing link between dutch disease and growth. Washington: International Monetary Fund, 2010 (IMF Working Papers, n. 10/27). RODRIK, D. The real exchange rate and economic growth. Brookings. 2008 (Papers on Economic Activity, n. 2).
REO. Regional Economic Outlook, Western Hemisphere, Apr. 2011. WEO. World Economic Outlook, Oct. 2010. ______. World Economic Outlook, Apr. 2011.
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Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - Ipea 2011
EDITORIAL Coordenao Cludio Passos de Oliveira Superviso Andrea Bossle de Abreu Reviso Eliezer Moreira Elisabete de Carvalho Soares Fabiana da Silva Matos Luciana Nogueira Duarte Lucia Duarte Moreira Mriam Nunes da Fonseca Editorao Roberto das Chagas Campos Aeromilson Mesquita Aline Cristine Torres da Silva Martins Carlos Henrique Santos Vianna Maria Hosana Carneiro da Cunha
Capa Renato Rodrigues Bueno
Livraria do Ipea
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo. 70076-900 Braslia DF Fone: (61) 3315-5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Misso do Ipea Produzir, articular e disseminar conhecimento para aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o planejamento do desenvolvimento brasileiro.
ISSN 2176 - 9915
9 772176 991000

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Economia e Poltica Internacional

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Chefe de Gabinete Fabio de S e Silva Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro

EDITORIAL A CRISE AMERICANA: DVIDA, DESEMPREGO E POLTICA

Eduardo Costa Pinto

Andr Bojikian Calixtre Walter Antonio Desider Neto

Felipe Teixeira Gonalves

Marcelo Jos Braga Nonnenberg Allan Paes de Mesentier

rico Esteves Duarte

Carlos Mrcio Bicalho Cozendey

A CRISE AMERICANA: DVIDA, DESEMPREGO E POLTICA

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2 /2008 3o/2008 4 /2008

1o/2009 2o/2009 3o/2009 4o/2009 1o/2010 2 /2010

Fonte: Bureau of Economic Analysis (BEA) dos Estados Unidos.

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15/9/2008 - Quebra do Banco Lehman Brothers

Fonte: Tesouro dos Estados Unidos.

Fonte: Tesouro dos Estados Unidos.

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3 PIB, INVESTIMENTO E DESEMPREGO: DIMENSES DA DEPRESSO ECONMICA

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PIB Consumo privado Investimentos privados

2008 I 1,8 II 1,3 III IV I II

2010 III 2,5 2,6 IV 2,3 3,6 I

2011 II 1,3 0,1 7,1

3,7 8,9 3,8 5,1

0,4 2,1 3,8

31,5 26,4 1,2 0,5 3,7 6,0

9,2 7,1 1,0 2,8 5,7 5,9 3,1

5,9 1,1 12,6 7,3

7,5 16,3 8,2 6,5 10,4 1,0

7,8 14,7 1,8

Fonte: BEA dos Estados Unidos.

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TABELA 3 Setor externo e lucro corporativo 1o trimestre/2008-2o trimestre/2011

2008 T2 343 563 T3 347 566 T4 295 470 T1 254 377 T2

2009 T3 270 400 T4 291 433 T1 305 457 T2

2010 T3 326 493 T4 343 502

2011 T1 361 544 182 T2

216 220 219 175 971 621 92 713 350

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4 DIFICULDADES PARA CRIAR OS ESTMULOS FISCAIS: ALGUNS ELEMENTOS DA CRISE POLTICA

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