OWC Derecho Administrativo: Organizacin y actividad de las Administraciones pblicas (2012)

Esquemas de apoyo para la docencia y el aprendizaje Leccin 1. Organizacin administrativa y Derecho. Marcos Vaquer Caballera Catedrtico de Derecho administrativo

Leccin 1. Organizacin administrativa y Derecho. 1.1. La organizacin administrativa.

La tradicional concepcin de la organizacin como asunto puramente domstico propici la utilizacin de tcnicas como la personificacin instrumental al servicio de la huida del Derecho administrativo. Hoy, reivindicamos la relevancia jurdica de la organizacin. La A.P. es una organizacin de relevancia constitucional: Art. 97 (diferencia entre Gobierno y Administracin) y arts. 103 a 107 de la Constitucin: existe una reserva constitucional de Administracin y una correlacin necesaria entre administracin (103.1) - funcin pblica (103.3) actos administrativos (105.c) o actuacin administrativa (106.1)? S, aunque necesariamente indeterminada para respetar el pluralismo poltico (art. 1 CE).
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1.2. La potestad organizatoria.

La potestad organizatoria es un elemento de la autonoma de que pueden gozar las personas de Derecho pblico, como las Administraciones territoriales (para los entes locales: art. 4.1.a LBRL), las Universidades pblicas (art. 27.10 CE) o las Administraciones independientes. En todo caso, estas personas carecen de autonoma de la voluntad y por ello su potestad organizativa est al servicio de sus fines predeterminados por el ordenamiento jurdico y se ejerce de acuerdo con la ley (art. 103.2 CE). Reserva relativa de ley. As, por ejemplo, la LOFAGE determina cules (no cuntos) son los organismos pblicos y los rganos superiores y directivos de la AGE y el rgimen para crear, modificar o suprimir cualesquiera organismos u rganos y la legislacin autonmica y local hacen lo propio con la Administracin autonmica y local.
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1.3. Panorama general de la organizacin administrativa.

Criterios de clasificacin de organizaciones:
carcter territorial o funcional, base corporativa/asociativa (reunin de personas) o fundacional/institucional (reunin de bienes o patrimonio), estatuto subjetivo pblico o privado.

a)

Clasificacin: Administraciones territoriales:

a.1. Estado. a.2. CC.AA. a.3. Entes Locales: Municipio, Provincia e Isla (necesarios).

b)

Organismos o entes funcionales:

b.1. Corporaciones de Derecho pblico (Universidades pblicas, colegios profesionales, comunidades de regantes, juntas de compensacin, etc.). b.2. Organismos de carcter asociativo: de Derecho pblico (mancomunidades de municipios, consorcios) o privado (asociaciones). b.3. Organismos de carcter institucional: de Derecho pblico (organismos autnomos, EPE, agencias) o privado (sociedades mercantiles, fundaciones).

Rgimen jurdico:
Las Administraciones territoriales son Administraciones pblicas, plenamente sujetas al D.A.. Los organismos pblicos tienen la consideracin de A.P. cuando ejercen potestades administrativas (art. 2.2 LRJPAC). Los entes de Derecho privado ni tienen tal consideracin ni pueden ejercer potestades pblicas (DA 12 LOFAGE, art. 85.3 LBRL), aunque se les apliquen algunas reglas de Derecho pblico (p. ej., LGP, LCSP, EBEP).
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1.4. Organizaciones con personalidad, rganos y unidades administrativas.

Cada Administracin territorial (Estado, CC.AA. y entes locales) acta con personalidad jurdica nica (art. 3.4 LRJPAC). Asimismo tienen personalidad jurdica propia las corporaciones de Derecho pblico (colegios profesionales, universidades pblicas, etc.) y los organismos pblicos dependientes o adscritos a las AA.PP. (art. 42 LOFAGE). La personalidad jurdica es un criterio de imputacin de actos y responsabilidades, que atribuye capacidad de obrar, presupuesto, patrimonio y personal propios, etc. Si es de Derecho pblico, la capacidad de obrar incluye potestades administrativas. En todo caso, la personalidad es un dato instrumental que no puede impedir la sujecin a la Constitucin y el resto del ordenamiento jurdico: doctrina de levantamiento del velo. Las Administraciones pblicas estn constituidas por rganos: unidades administrativas a las que les atribuyan funciones que tengan efectos jurdicos frente a terceros, o cuya actuacin tenga carcter preceptivo (art. 5.2 LOFAGE). Clasificaciones de los rganos:
Por su titularidad: unipersonales y colegiados. Rgimen especial de estos ltimos: arts. 22 a 27 LRJPAC. Por sus funciones: activos, consultivos, de impulso o deliberantes y de control. Por el mbito territorial de competencia: centrales y perifricos.

Las unidades administrativas son los elementos organizativos bsicos de las estructuras orgnicas. Las unidades comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razn de sus cometidos y orgnicamente por una jefatura comn. Las que no tengan carcter de rgano, se integran en uno (art. 7 LOFAGE). Distinto grado de vinculacin a la reserva de ley para su creacin, modificacin o supresin:
Los organismos pblicos estatales y autonmicos requieren Ley (arts. 61 LOFAGE y 39 EACAM). No as los locales, para respetar su autonoma (art. 85 bis LBRL). Los rganos normalmente requieren un acto normativo (RD u OM en el Estado: art. 10 LOFAGE, Reglamento Orgnico en los municipios: art. 20 LBRL) y estn sujetos a ciertos requisitos y limitaciones (art. 11. 2 y 3 LRJPAC). Para las dems unidades administrativas, basta aprobar o modificar la RPT (art. 10 LOFAGE).

1.5. Imputacin de los actos del rgano a la organizacin.

Materialmente, los actos de la administracin (persona jurdica) los realizan u omiten sus empleados (personas fsicas). Es necesario un criterio que determine cules de dichos actos y omisiones, y en qu condiciones, pueden ser atribuidos a la Administracin y ella debe responder de sus efectos. Histricamente, se busc este criterio en la doctrina jurdicoprivada de la representacin. Hoy, sin embargo, se utiliza el criterio de imputacin, que se apoya en la teora del rgano y por el cual se atribuyen no slo los efectos, sino el acto mismo a la Administracin. Son imputables a la Administracin los actos y las omisiones cometidos por los titulares de los rganos competentes para ellos. As pues, son requisitos generales de la imputacin: existencia de un rgano, atribucin al rgano de competencia para el acto de que se trate y provisin del rgano por la persona o las personas fsicas correspondientes.
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