Runion plnire des contrleurs de gestion des programmes

Les dispositifs voisins du contrle de gestion concourant au contrle et au pilotage de la gestion publique la performance
Frank Mordacq
Contrleur Budgtaire et Comptable Ministriel
30 mars 2012

I. Quelques notions de base sur le contrle

Trois grandes fonctions (rfrentiel europen et anglo-saxon) Le contrle interne ((financial) management and control system) Laudit interne (internal audit) Linspection (lutte contre la fraude) : contrle externe Les 3 = PIFC public internal financial control

1. Le contrle interne
Le contrle interne est lensemble des dispositifs choisis par lencadrement et mis en uvre par les responsables de tout niveau pour matriser le fonctionnement de leurs activits. Ces dispositifs sont destins fournir une assurance raisonnable quant la ralisation des objectifs de lorganisation et des managers sont responsables. Le contrle interne est lensemble des moyens (quels quils soient) utiliss par la gestion elle-mme (interne) pour sassurer de la matrise (control) de son fonctionnement en vue de raliser ses objectifs : matrise de la gestion

Le rfrentiel international du COSO

Le Committee Of Sponsoring Organization de la Commission Treadway est un groupe de rflexion constitu aux Etats-Unis. Ce groupe a dvelopp un rfrentiel mthodologique danalyse du contrle interne, dnomm le COSO publi en 1992. Le C.O.S.O. structure lanalyse du contrle interne selon cinq composantes :
Lenvironnement de contrle, Lvaluation des risques, Les activits de contrle, cest--dire la dfinition des mesures de contrle interne Linformation et la communication Le pilotage (du contrle interne).
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Le contrle interne (matrise de la gestion)

Les moyens :
Les procdures (et documents crits de travail) Les systmes (informatiques) : pour le budget, la comptabilit, la trsorerie Les contrles eux-mmes : contrle ex ante ou ex post

Deux domaines :
Le champ financier : budgtaire et comptable Le champ gestionnaire : dont le contrle de gestion

Les objectifs :
La matrise des activits La gestion des risques La performance (efficacit, efficience)
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Contrle interne de gestion et contrle interne financier (budgtaire et comptable)

OBJECTIFS Besoins Stratgie Programmes oprationnels

Elaboration du budget et mise disposition des crdits

Engagement des dpenses

Excution des dpenses

Ralisations

Rsultats

Impacts

Contrle interne financier

Contrle interne comptable

CONTRLE INTERNE

Source : A.G. COHEN : Contrle interne et audit publics : pour une nouvelle gestion publique, le PIFC - LGDJ

Un exemple : lorganisation des tches

La sparation des tches, le contrle mutuel, la supervision, des rgles de rotation sur les fonctions sensibles sont des mesures de contrle dordre organisationnel souvent utilises pour garantir la scurit dans le maniement des fonds publics. Elles sont intgres aux procdures par tous les agents (du manager aux agents dexcution) Le risque 0 nexiste pas. Lenjeu de cette dmarche est donc de trouver un quilibre entre le besoin de scurit et une gestion efficiente des moyens dont disposent les managers publics.

2. Laudit interne La dfinition de laudit

Laudit interne est une activit indpendante et objective qui donne une organisation une assurance sur le degr de matrise de ses oprations, lui apporte ses conseils pour les amliorer, et contribue crer de la valeur ajoute. Il aide cette organisation atteindre ses objectifs en valuant, par une approche systmatique et mthodique, ses processus de management des risques, de contrle, et de pilotage, et en faisant des propositions pour renforcer leur efficacit. Dfinition de lIFACI (institut franais de laudit et du contrle interne) Audit is not control.
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Le champ dintervention de laudit

Les natures daudits internes Audit de rgularit (ou de conformit) Audit de systme (efficacit du contrle interne) Audit de performance (apprciation des rsultats, efficacit, efficience) Plusieurs champs audits : informatique, budgtaire, comptable, gestion des RH, scurit, etc Un audit trs spcifique : laudit financier (qui est un audit de rgularit) = certification des comptes : AUDIT EXTERNE

Focus sur laudit de performance

Le CIAP, comit interministriel daudit des programmes : qualit de la performance Les indicateurs de performance :
Les ralisations / produits (output) : lments physiques constats Les rsultats (outcome) : la satisfaction des objectifs poursuivis Les impacts (outreach) : les consquences de long terme

Les ratios de performance

Ressources alloues / ralisations (productivit) Rsultats obtenus / ressources alloues Rsultats obtenus / objectifs fixs

Exemples Nombre de logements construits Nombre de mal logs satisfaits Rduction de la fracture sociale ou renforcement de lintgration

distinguer de lvaluation des politiques publiques : fonction plus globale et politique : le Parlement ? La Cour des Comptes ? Organisme ad hoc ?
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En rsum : les trois types de contrle

Inspection 1. Priodicit 2. Position 3. Objet 4. But (proccupation majeure) 5. Mthodologie 6. Consquences 7. Responsabilit 8. Mtiers Ponctuelle, voire improviste (secret) Extrieure au service, voire suprieure Oprations Personnes La rgularit (voire dcouvrir des irrgularits) Guides Sanctions Garantie Policier Audit Priodique et systmatique (plan accept) Interne Systme Rsultats Efficacit Standards Recommandations Opinion Assurance raisonnable Consultant Contrle interne Permanente Intgre Gestion Risques Matrise Rfrentiels de Cl (piste daudit) Rgularisations (plan daction) Accountability Manager
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Source : A.G. COHEN : Contrle interne et audit publics : pour une nouvelle gestion publique, le PIFC - LGDJ

II. Les volutions des contrles avec la LOLF

Passage dun strict contrle de rgularit un contrle de conformit et de performance Allgement des contrles du ministre des finances et dveloppement des contrles des ministres gestionnaires Ct Finances : Un contrle financier recentr sur le contrle budgtaire Un contrle de la dpense allg Un contrle comptable renforc pour la certification des comptes Ct gestionnaires : La mise en place dun contrle de gestion et dun contrle interne au sein de chaque ministre Le dveloppement de laudit interne
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1. Les contrles du ministre des finances

Lorganisation Le rle central du ministre des finances/budget Une nouvelle organisation financire du contrle au niveau central : les contrleurs budgtaires et comptables ministriels (12 CBCM) dcret du 18 dcembre 2005 :
Le dpartement de contrle budgtaire (contrle financier) Le dpartement comptable (paye la dpense tient la comptabilit)

Lorganisation dconcentre : le directeur rgional ou dpartemental des finances publiques (ex TPG) : fonction de contrleur financier, de payeur et de comptable

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Les attributions traditionnelles du contrle financier (loi de 1922)

Un contrle contradictoire et a priori des engagements et de nature juridico-financire :
Limputation de la dpense La disponibilit des crdits Lvaluation de la dpense

Un contrle exhaustif ( visa pralable et bloquant) portant sur les engagements juridiques et les ordonnances Un contrle sexerant sur la mise disposition de la ressource : validation des engagements comptables (rservations de crdits), gel de crdits et prparation des mouvements rglementaires Un contrle charg galement dune fonction de conseil lgard des ordonnateurs
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Du contrle financier au contrle budgtaire

Les lments de contexte Avant la LOLF : le dcret du 16 juillet 1996 instaure pour les services dconcentrs un contrle slectif et modul des engagements selon la qualit des gestionnaires et la nature de la dpense. La LOLF permet de passer dun budget de moyens un budget tourn vers les rsultats. Les gestionnaires ont plus de liberts : programmes globaux, fongibilit des crdits et des emplois. La prise en compte des nouveaux outils informatiques : les PGI rendent inutiles certaines fonctions de contrles La rforme Le contrle budgtaire rnov : le dcret du 27 janvier 2005

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Le contrle est dsormais recentr sur la soutenabilit budgtaire

La soutenabilit budgtaire : cest la capacit dun budget faire face aux dpenses obligatoires et inluctables de lanne et des annes ultrieures Un visa amont sur la programmation budgtaire initiale (PBI) et des avis sur les budgets oprationnels de programme (BOP) Le suivi de la soutenabilit de lexcution : comptes-rendus de gestion trimestriels Le contrle a priori sur les engagements est recentr sur les principaux enjeux : un champ fortement restreint : environ 5% des actes dont de personnel (mais environ 80% des crdits)

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De nouvelles volutions du contrle budgtaire?

La RGPP exprimente la suppression du visa pralable et son remplacement par un comit financier partag entre le gestionnaire et le contrleur. Le dispositif tend rendre le contrle de soutenabilit moins procdural et plus stratgique sappuyant sur la mise en place dun contrle interne budgtaire chez les gestionnaires qui ncessite une cartographie des risques budgtaires Exprimentation en cours au ministre de la Culture avec un arrt spcifique Dfinition dun rfrentiel daudit budgtaire

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Le contrle des comptables Les rgles classiques du contrle du comptable

En vertu du dcret du 29 dcembre 1962 (art.11-12-13), un contrle de rgularit des ordres de recettes et de dpenses mis par les ordonnateurs :
La disponibilit des crdits Lexacte imputation de la dpense La validit de la dette Le caractre libratoire du rglement

Un contrle a priori avant lencaissement ou le dcaissement effectif fond sur le principe de la sparation classique des ordonnateurs et des comptables La responsabilit personnelle et pcuniaire du comptable

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Lallgement du contrle du paiement de la dpense

Les objectifs
Responsabiliser lordonnateur Acclrer les dlais de paiement

Lesprit
Proportionner les contrles en fonction des risques et des enjeux

Le primtre
Les dpenses faibles enjeux

Les modalits
Le contrle hirarchis Le contrle partenarial

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Le contrle hirarchis de la dpense (CHD)

Modulation :
des moments du contrle : a priori et a posteriori du champ du contrle : exhaustif ou par sondage de lintensit du contrle : tout ou partie des contrles rglementaires

Une analyse du risque fonde sur la nature de la dpense, son montant et la pratique des ordonnateurs Un plan de contrle local Un chantillonnage de contrle dans la limite maximum de 10 % des montants pour les dpenses faible risque Les anomalies dtectes lors des contrles sont analyses afin dvaluer le risque, de le caractriser (risque partenarial, erreurs sur limputation comptable ) et de moduler le contrle en fonction de son volution.
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Le contrle allg en partenariat (CAP)

Evaluer dun commun accord avec lordonnateur la fiabilit des procdures pour sassurer de la matrise convenable des pratiques financires Le comptable renonce alors toute forme de contrle a priori et se borne vrifier la qualit des pratiques partir dun chantillon de contrle limit Le CAP implique des procdures formalises et auditables Il est adapt aux dpenses de gestion simples comme les frais de dplacement Il reste encore marginal

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Le service facturier : une nouvelle forme dorganisation

Un centre de traitement et de paiement des factures plac sous lautorit du comptable En un point unique, ordonnateurs et comptables reoivent les factures, traitent les dossiers de liquidation, assurent lensemble des contrles (rapprochement des 3 lments : engagement service fait facture) et mettent en paiement Application dans la moiti des administrations centrales Permet dacclrer les dlais de paiement des fournisseurs (fix par dcret en 2008 30 jours)

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2. Les contrles des ministres gestionnaires

Le dveloppement du contrle de gestion : amliorer le rapport entre les moyens engags et lactivit ou bien avec les rsultats obtenus (matrise de la gestion) (ministriel ou par programme) Le renforcement du contrle interne :
Consquence de la rorganisation des ministres et de lallgement des contrles financiers : apparition du contrle interne budgtaire et amlioration du contrle interne comptable

Le dveloppement de laudit interne :

Activit mene par des quipes ddies indpendantes (le plus souvent des inspections) pour valuer la qualit du contrle interne.

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II. Le dveloppement du contrle interne et de laudit interne

1. La situation actuelle en France : un audit interne insuffisamment dvelopp et organis
Contrle interne :
Comptabilit oriente => qualit des comptes publics => Certification par la Cour des Comptes Trs peu dobjectifs oprationnels dans les administrations Certains ministres ont labor une culture du contrle interne travers le management et le contrle des fonds europens

Audit interne :
Principalement dvelopp au sein de lInspection gnrale, les inspections ou les services de contrle Une fonction organise daudit interne dveloppe dans quelques ministres (comit daudit interne et charte de laudit interne) Finances et Dfense

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2. Dcision du Conseil de modernisation des politiques publiques Juin 2010

Grer les risques : un enjeu essentiel de la gestion publique en France L'administration franaise doit mettre en place un systme cohrent de l'audit interne en conformit avec les normes internationales. Les orientations de la rforme : Assurer un dveloppement pertinentes de la politique de l'tat d'audit interne :
Renforcer le systme de contrle interne au sein de chaque ministre, visant assurer une gestion des risques concernant toutes les politiques publiques. Organiser lactivit de laudit interne au niveau ministriel avec, pour dans chaque ministre : un comit daudit interne et un service daudit interne. Mettre en place un comit dharmonisation central pour assurer la cohrence globale de la politique de lEtat franais daudit interne et de sa mise en uvre

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La nouvelle rglementation : le dcret du 28 juin 2011

Un dcret, cadre juridique pour grer tous les risques
Le contrle interne et daudit pour grer tous les risques Dfinition dun systme de contrle interne, sous la supervision du secrtaire gnral de chaque ministre Dfinition de laudit interne, fonction indpendante et objective dactivit Comit dharmonisation de laudit interne, interministriel

Une circulaire, procdure juridique pour mettre en uvre, en pratique, la fonction daudit interne
Comit ministriel daudit interne : rle, responsabilits, composition Mission ministrielle daudit interne : rle et organisation, activits et fonctionnement Chef de la mission daudit interne Charte de laudit interne

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