Universidade Federal do Rio Grande do Sul

Faculdade de Arquitetura
Programa de Ps-Graduao em Planejamento Urbano e Regional - PROPUR/UFRGS





MARIA ETELVINA BERGAMASCHI GUIMARAENS


PLANEJAMENTO URBANO, PARTICIPAO E LEGITIMIDADE: A
DENSIDADE URBANA NO PDDUA DE PORTO ALEGRE










PORTO ALEGRE
2008
MARIA ETELVINA BERGAMASCHI GUIMARAENS









PLANEJAMENTO URBANO, PARTICIPAO E LEGITIMIDADE: A
DENSIDADE URBANA NO PDDUA DE PORTO ALEGRE

Dissertao apresentada como requisito para obteno do grau de
Mestre, pelo Programa de Ps-Graduao em Planejamento Urbano e
Regional da Faculdade de Arquitetura da Universidade Federal do Rio
Grande do Sul.



Orientador: Professor Doutor Joo Farias Rovati






PORTO ALEGRE
2008








G963p Guimaraens, Maria Etelvina Bergamaschi
Planejamento urbano, participao e legitimidade
: a densidade urbana no PDDUA de Porto Alegre /
Maria Etelvina Bergamaschi Guimaraens ; orientao
de Joo Farias Rovati. Porto Alegre : UFRGS,
Faculdade de Arquitetura, 2008.

257 p. : il.

Dissertao (mestrado) Universidade Federal
do Rio Grande do Sul. Faculdade de Arquitetura.
Programa de Ps-graduao em Planejamento Urbano e
Regional. Porto Alegre, RS, 2008.


CDU: 711.432(816.51)
711.16(816.51)
711.13
323.21




DESCRITORES

Planejamento urbano : Porto Alegre (RS)
711.432(816.51)

Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental PDDUA : Porto
Alegre (RS)
711.16(816.51)

Densidade urbana
711.13

Participao popular
323.21






Bibliotecria Responsvel

Elenice Avila da Silva CRB-10/880

MARIA ETELVINA BERGAMASCHI GUIMARAENS

PLANEJAMENTO URBANO, PARTICIPAO E LEGITIMIDADE: A DENSIDADE
URBANA NO PDDUA DE PORTO ALEGRE

Esta dissertao foi submetida ao processo de avaliao pela Banca Examinadora para
a obteno do Ttulo de:

Mestre

E aprovada com louvor na sua verso final de 29 de setembro de 2008 atendendo s
normas da legislao vigente da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Programa de
Ps-Graduao em Planejamento Urbano e Regional.

_______________________________
Professor Doutor Joo Farias Rovati
Orientador


Banca Examinadora:

__________________________________
Professor Doutor Oberon da Silva Mello
__________________________________
Professora Doutora Maren Guimaraes Taborda
__________________________________
Professora Doutora Rosngela Lunardelli Cavallazzi

















































Dedico este trabalho minha me, Nair, exemplo de vida e de
dedicao profissional. Ao meu pai, Dante, pelo que me ensinou
e pelo que no teve tempo para ensinar.
Ao meu marido Bic, aos meus filhos Dante e Chico, pela
compreenso e apoio, sempre.
Agradecimentos


Muitas so as pessoas e as entidades que deveriam ser citadas aqui. No tenho condies de
agradecer a todas, seriam pginas e pginas. Mas alguns agradecimentos so imprescindveis.
Agradeo UFRGS, pela minha formao acadmica, pela excelncia de seus professores e
funcionrios, bem como pela inquietao de seus alunos.
Ao professor Dcio, pelo crdito e pelo incentivo.
Um agradecimento especial professora Maria Cristina, pela sua dedicao e lcida
orientao em momento difcil, verdadeira encruzilhada que se apresentou no meu caminho.
Ao professor Enaldo, pelos primeiros passos na pesquisa, essenciais. Aos professores Maria
Alice e Eber, pelas observaes, crticas e sugestes.
Ao professor Rovati, meu orientador, pela dedicao, disponibilidade e acima de tudo por ter
acreditado na proposta.
Aos professores do PROPUR, por tudo. Aos colegas, pela troca constante, pelo ombro, pelos
sucessos e insucessos. Andrea e Regina pelo trabalho coletivo na pesquisa. Aos funcionrios do
PROPUR, na pessoa da Mariluz, pelo apoio e disposio.
Aos integrantes da banca, Dra. Rosngela, Dra. Maren e Dr. Oberon, pela receptividade e
pelas sugestes, que somente qualificaram o trabalho.
Prefeitura de Porto Alegre, por ter me mostrado realidade e o sonho por uma cidade melhor
e mais democrtica e por ter me permitido caminhar na direo deste sonho.
Na Prefeitura, Procuradoria-Geral do Municpio pelo desafio e s colegas Andrea, Ana
Luisa, Cndida, Eleonora, Laura e Vansca por sermos uma equipe, um grupo. PPC, pela acolhida e
compreenso. Ao Ronaldo e Ins Maria, pelo apoio na pesquisa.
Na Prefeitura, ainda, s colegas da SPM e Maria Amlia pelo trabalho realizado durante o
debate do plano diretor e por ter se dedicado preservao de sua memria. Suzane, da biblioteca
da SPM, e Slvia Rita, do Arquivo Histrico, pela ateno, dedicao e receptividade que superaram
todas as dificuldades. Nia, pelo seu trabalho e por ser como .
Ao CIDADE, pelo trabalho que desenvolve.
Edsio Fernandes, que mesmo longe, est sempre instigando o debate no Direito
Urbanstico Brasileiro. Betnia Alfonsin, pela garra.
A todos os que, durante os anos de 1993 a 1999, abrindo mo de momentos de lazer e de
convvio com seus familiares, se dedicaram discutir a nossa cidade.
Finalmente, a Newton Burmeister, por ter proporcionado minha participao no debate do
plano.

Obrigada a todos.
Resumo

O trabalho versa sobre um processo de elaborao de um plano diretor, o qual observou o
procedimento participativo de formulao. A participao identificada como requisito de
legitimidade do produto com base nas noes de democracia e de soberania popular. A efetividade da
participao, considerada condio de legitimidade do plano diretor, examinada mediante a
verificao de como as decises tomadas no processo de elaborao se refletiram no produto final.
Para a realizao da pesquisa examinou-se o processo de elaborao do Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano Ambiental PDDUA, de Porto Alegre, e para a verificar a efetividade da
participao foram examinadas as decises tomadas acerca da densidade urbana e seu reflexo na
norma aprovada. A pesquisa terica baseou-se na produo bibliogrfica relacionada aos temas
democracia e soberania popular, legitimidade, participao e planejamento urbano, buscando-se as
contribuies na filosofia do direito, direito constitucional, direito urbanstico, urbanismo e
planejamento urbano. A pesquisa emprica baseou-se em pesquisa documental. O estudo de caso
abordou trs reas da cidade, estabelecendo-se a anlise do regime urbanstico estabelecido no
PDDUA e sua aplicao em casos concretos. Indica-se que no processo de interpretao e de aplicao
das normas elaboradas mediante processo participativo o fator histrico e a anlise da linguagem
assumem especial relevncia. Conclui-se que iluminam a interpretao e a aplicao da norma os
princpios da funo social da propriedade, da funo pblica do urbanismo, da precauo e da
proteo ao meio ambiente.
Palavras-chave: Princpio da Participao; Participao da Sociedade; Legitimidade; Planejamento
Urbano; Planejamento Participativo; Plano Diretor Participativo; Efetividade da Participao;
PDDUA; Porto Alegre.
Abstract


This study describes a master plan formulation process, which included a participatory procedure.
Participation is required to legitimize a product based on democracy and popular sovereignty
principles. Effective participation considered as a condition for the legitimacy of the master plan is
examined by analyzing how decisions made during the elaboration process were reflected on the final
product. The elaboration process of the Urban and Environmental Development Master Plan
(PDDUA) of Porto Alegre was examined, and the decisions made on urban density and their reflexes
on the approved rule were analyzed. A literature review on democracy and popular sovereignty,
legitimacy, participation and urban planning was carried out, considering contributions on law
philosophy, constitutional law, urban law, and urban planning. The empirical research was based on
documents. The case study included three city regions, analyzing the urban regimen established in the
PDDUA and its actual application. It was observed that, during the process of interpretation and
application of the rules created by the participatory process, the historical factor and language analysis
are particularly relevant. It was concluded that the principles of the social function of property and of
the public function of urban planning, precaution principles, and environmental protection principles
influence the interpretation and the application of the rules.

Keywords: participation principle, participation of society, legitimacy, urban planning, participatory
planning, participatory master plan, effective participation, PDDUA, Porto Alegre.

Lista de Ilustraes


Lista de Quadros

Quadro 1 - Palestras e Eventos Realizados no ano de 1993
Quadro 2 - Palestras Realizadas em 1994
Quadro 3 - Eventos Realizados e 1995
Quadro 4 - Relatrio Tcnico Indicaes Estratgicas para o Adensamento Urbano de Porto Alegre
Quadro 5 - Matrias e Notcias de Jornal - 1995
Quadro 6 - Pressupostos para a Reformulao do Plano Diretor
Quadro 7 - Grupos Temticos GTs
Quadro 8 - Composio dos GTs 3.1 e 3.4
Quadro 9 - Atos de Comunicao 1993/1994
Quadro 10 - Atos de Comunicao 1995
Quadro 11 - Matrias e Notcias de Jornal Jan./Jul. de 1996
Quadro 12 - Eventos Realizados em 1996
Quadro 13 - Matrias e Notcias de Jornal Jul./Dez. de 1996 Publicidade Institucional Jul./Dez. de
1996: DOPA e Porto Alegre AGORA
Quadro 14 - Matrias e Notcias de Jornal 1997
Quadro 15 - Atos de Comunicao 1996 - 1997
Quadro 16 - Densidade Quadros Comparativos
Quadro 17 - reas no Computveis e no Adensveis
Quadro 18 - Padres para Parcelamento do Solo
Quadro 19 - Padres para Condomnios por Unidades Autnomas
Quadro 20 - Regime Urbanstico - ndices de Aproveitamento
Quadro 21- Regime Urbanstico - Densidade Bruta
Quadro 22 - Regime Urbanstico - Regime Volumtrico
Quadro 23 - Densificao Populacional e Habitacional
Quadro 24 - Densificao Construtiva

Lista de Figuras

Figura 1 - Capas de Publicaes de 1993
Figura 2 - Capas de Publicaes de 1993 - Jornal Porto Alegre AGORA dez./1993
Figura 3 - Capas de Publicaes Oficiais 1994/1995
Figura 4 - Capa de Publicao Informativo-1995
Figura 5 - Dirio Oficial de Porto Alegre 04 de maio de 1995
Figura 6 - Capas de Publicaes - Informativos 1 e 2
Figura 7 - Organograma Proposto
Figura 8 - Capas de Publicaes 2 Congresso
Figura 9 - Tabela Caractersticas de Ocupao do Solo
Figura 10 - Tabelas 1, 2 e 3 - Parmetros de Densificao
Figura 11 - Capas de Publicaes 1996
Figura 12 - 2 PDDUA/96 - Modelo Edilcio
Figura 13 - Mapa - Modelo Espacial
Figura 14 - Mapa Nveis de Densidade
Figura 15 - Tabela - Volumetria das Edificaes: Anexo 9.1 do 2 PDDUA/96; Anexo 7.1 do 2
PDDUA/97
Figura 16 - Tabela Densidades projetos de 2 PDDUA: Anexo 6 do 2 PDDUA/96; Anexo 4 do 2
PDDUA/97
Figura 17 - Tabela - ndices de Aproveitamento 2 PDDUA/97
Figura 18 - Capas de Publicaes - Informativo n 5 e Folheto 2 PDDUA
Figura 19 - Capas de Publicaes - A Necessria Releitura da Cidade e 2 PDDUA Comentado
Figura 20 - Macrozona 1: reas Estudadas
10
Lista de Mapas

Mapa 1 - reas Estudadas: rea 1, rea 2 e rea 3
Mapa 2 - IA rea 1
Mapa 3 - IA rea 2
Mapa 4 - IA rea 2
Mapa 5 - IA ndices Cumulativos
Mapa 6 - Densidade Bruta
Mapa 7 - Altura Mxima na Divisa
Mapa 8 - Altura Mxima

Lista de Anexos

1 - Dispositivos citados da Lei Orgnica de Porto Alegre
2 - Ordem de Servio 1, de 04 de janeiro de 1993
3 - Quadros comparativos
1 - GT 3.1 Adensamento: propostas do GT/ Seminrio/ II Congresso
2 - Solo Criado - projeto de lei / congresso
3 - GT 3.4 Dispositivos de Controle: propostas do GT/ Seminrio/ II Congresso
4 - Documento firmado pelo corpo tcnico, contrrio alteraes do 2 PDDUA/96
5 - Anexos do 2 PDDUA/96
6 - Anexos do PDDU
7 - Estudo de casos imveis


Lista de Abreviaturas e Siglas


% - por cento.
- pargrafo.
AGERT Associao Gacha de empresas de Rdio e Televiso.
ARI Associao Rio-grandense de Imprensa.
Arq. Arquiteto
art. artigo.
AUOPs reas Urbanas de Ocupao Prioritria.
CGT Central Geral de Trabalhadores.
CMPA Cmara Municipal de Porto Alegre.
CMPDDU Conselho Municipal do Plano Diretor de desenvolvimento Urbano.
CUT Central nica dos Trabalhadores.
FEDERASUL Federao das Associaes Comerciais e de Servios do RS.
FEE Fundao de Economia e Estatstica.
FIERGS Federao das Indstrias do Estado do Rio Grande do Sul.
FMD Fundao Municipal de Desenvolvimento.
GRANPAL Associao dos Municpios da Regio Metropolitana da Grande Porto Alegre.
GTs Grupos de Trabalho.
ha hectare.
Hab habitante
IA ndice de Aproveitamento
IAB/RS Instituto dos Arquitetos do Brasil no Rio Grande do Sul.
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano.
LC Lei Complementar.
m metro (s).
m2 metro(s) quadrado(s).
METROPLAN Fundao Estadual de Planejamento Metropolitano e Regional.
MJDH Movimento de Justia e Direitos Humanos
n nmero.
OAB/RS Ordem dos Advogados do Brasil no Rio Grande do Sul.
ONG Organizao no-Governamental.
OP Oramento Participativo.
p. pgina.
PANGEA Associao Ambientalista Internacional.
PD Plano Diretor.
PDDU Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano.
PDDUA Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental.
PGM Procuradoria-Geral do Municpio de Porto Alegre
PUC/RS Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul.
RU Regime Urbanstico
SENGE/RS Sociedade de Engenharia do Rio Grande do Sul.
SINDMICRO Sindicato dos Microempresrios do Rio Grande do Sul.
SINDUSCON Sindicato da Indstria da Construo Civil
SPM Secretaria de Planejamento Municipal.
ss seguintes.
STICC Sindicato dos Trabalhadores na Indstria da Construo Civil.
UAMPA Unio das Associaes de Moradores de Porto Alegre.
UEU Unidade de Estruturao Urbana
UFRGS Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
UTM Unidade Territorial Mista
UTP Unidade Territorial de Planejamento.
UTR - Unidade Territorial Residencial
SUMRIO

Introduo.............................................................................................................................................................. 13
1 Participao e legitimidade no planejamento urbano ......................................................................................... 26
1.1 Democracia e soberania popular.................................................................................................................. 28
1.1.1 Participao e legitimidade................................................................................................................... 35
1.1.2 Legitimidade e nveis de participao .................................................................................................. 37
1.2 Planejamento urbano ................................................................................................................................... 43
1.2.1 A participao no planejamento urbano ............................................................................................... 46
1.2.2 A participao na histria do planejamento urbano.............................................................................. 49
1.2.3 Planejamento urbano e a participao no Brasil ................................................................................... 53
1.3 Princpios constitucionais, poltica urbana e Plano Diretor ......................................................................... 57
1.3.1 Legalidade e hierarquia das normas ..................................................................................................... 58
1.3.2 Igualdade .............................................................................................................................................. 62
1.3.3 Participao .......................................................................................................................................... 63
1.4 Hermenutica e Plano Diretor ..................................................................................................................... 68
1.4.1 Participao e interpretao da norma.................................................................................................. 71
1.4.2 Esfera pblica, atos de comunicao e densidade urbana..................................................................... 74
2 Densidade urbana no processo de formulao do PDDUA................................................................................ 78
2.1 Porto Alegre Mais: a constituio da esfera pblica.................................................................................... 80
2.2 Reforma urbana e a Lei Orgnica de Porto Alegre...................................................................................... 84
2.2.1 Lei dos vazios urbanos ......................................................................................................................... 85
2.2.2 Lei do Solo Criado................................................................................................................................ 86
2.2.3 Novos padres para parcelamento do solo ........................................................................................... 88
2.3 Diretrizes do 1 Congresso da Cidade ......................................................................................................... 89
2.3.1 1994: a reformulao do PDDU torna-se prioridade ............................................................................ 91
2.3.2 Estratgias para o adensamento urbano em Porto Alegre..................................................................... 92
2.3.3 Atos de comunicao............................................................................................................................ 94
2.4 O 2 Congresso da Cidade e a simplificao das regras urbansticas ........................................................ 101
2.4.1 Simplificao e densificao .............................................................................................................. 102
3 PDDUA: dos projetos aos atos de execuo..................................................................................................... 128
3.1 Densidade e Solo Criado ........................................................................................................................... 129
3.2 Um novo plano diretor............................................................................................................................... 132
3.2.1 O 2 PDDUA/96 ................................................................................................................................. 133
3.2.2 As crticas ao 2 PDDUA/96 .............................................................................................................. 137
3.2.3 O 2 PDDUA/97 ................................................................................................................................. 140
3.3 A densidade nos projetos do PDDUA....................................................................................................... 145
3.4 A densidade urbana no PDDUA................................................................................................................ 152
3.4.1 Diretrizes e estratgias........................................................................................................................ 153
3.4.2 Plano Regulador ................................................................................................................................. 156
3.4.2.1 reas no adensveis................................................................................................................... 157
3.4.2.2 Condomnios e parcelamento do solo.......................................................................................... 158
3.4.2.3 PDDU / PDDUA: Densificao nos casos examinados............................................................... 159
3.4.2.3.1 ndice de Aproveitamento..................................................................................................... 161
3.4.2.3.2 Densidade ............................................................................................................................. 162
3.4.2.3.3 Regime Volumtrico............................................................................................................. 162
3.4.2.3.4 A aplicao do Regime Urbanstico ..................................................................................... 163
3.5 A densidade no PDDUA, significados e diretrizes de formulao............................................................ 171
Concluso............................................................................................................................................................ 207
Referncias Bibliogrficas................................................................................................................................... 217
Anexo 1 - TTULO V da Lei Orgnica de Porto Alegre ..................................................................................... 228
Anexo 2 - Ordem de Servio............................................................................................................................... 235
Anexo 3 Quadros Comparativos....................................................................................................................... 238
Anexo 4 - Documento contrrio s alteraes do modelo do 2 PDDUA/96...................................................... 244
Anexo 5 - Anexos do 2 PDDUA/96................................................................................................................... 247
Anexo 6 - Anexo do I PDDU.............................................................................................................................. 249
Anexo 7 - Estudo de casos imveis .................................................................................................................. 250


INTRODUO

A presente dissertao trata da efetividade do processo de participao da sociedade
no planejamento urbano, considerado o seu significado na ordem constitucional vigente.
Prope-se uma abordagem interdisciplinar da questo, examinando-se conceitos jurdicos e
urbansticos. So objetos de estudo, assim, a natureza, o contedo e a intensidade da
participao estabelecida na Constituio brasileira vigente, bem como as conseqncias desta
exigncia na hermenutica e na aplicao de um plano diretor, norma decorrente de um
processo participativo de formulao. Neste universo situa-se o problema examinado.
Uma observao prvia se faz necessria. Considerado seu tema e enfoque, o trabalho
prope a realizao do dilogo entre o direito e o planejamento urbano, o que caracterstico
do direito urbanstico. Para a realizao deste dilogo e para a construo desta viso do tema,
algumas vezes se faz necessria a exposio de conceitos, da sua elaborao e fundamentao,
relacionados a ambos os enfoques. Tal no ocorreria se o foco do trabalho fosse
exclusivamente jurdico ou urbanstico.
O trabalho envolve um tema cuja discusso assume especial relevncia, no Brasil, a
partir da Constituio Federal de 1988, que consagrou o exerccio do poder pelo cidado e a
participao da sociedade no planejamento municipal. E mais, em captulo prprio,
identificou o plano diretor como o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de
expanso urbanas, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes. Como tal, a ele
foi atribuda a tarefa de definir a funo social que a propriedade urbana deve cumprir,
condio para a garantia do direito de propriedade. A importncia do plano diretor, portanto,
no meramente formal.
Agregue-se que o Estatuto da Cidade, Lei Federal n 10.257/2001, ao estabelecer as
diretrizes para o cumprimento das normas constitucionais, ampliou a obrigatoriedade do plano
14
diretor, atingindo aproximadamente 1.700 municpios no Brasil. E mais, o Estuda da Cidade
identifica a participao cidad na formulao do planejamento urbano como diretriz de
desenvolvimento urbano, que deve obrigatoriamente ser observada na formulao, implantao
e fiscalizao de todos os planos diretores.
Em tal contexto, a identificao do significado dessa exigncia e suas conseqncias
na formulao da poltica pblica torna-se imperativa.
Dois caminhos se descortinam: por um lado, o entendimento de que a participao no
processo requisito meramente formal. Por outro, o de que a participao no processo de
formulao requisito que fundamenta a validade do seu resultado.
O trabalho explora o segundo caminho, afastando-se do primeiro por entender que
reduz a importncia da norma constitucional: no se trata apenas do cumprimento de mera
formalidade mediante a comprovao de listas de presena, sem um real comprometimento
dos participantes com o processo e com o contedo dele resultante. A opo fundamentada
em pesquisa terica realizada no campo da cincia poltica.
Nesta trilha, como preliminar, examina-se a origem da formulao constitucional, a
soberania popular como fonte do poder poltico. Uma vez identificado o requisito da
participao, o problema que se coloca refere-se efetividade da participao no produto
resultante do processo. Para seu exame, formula-se a seguinte questo: como as decises
tomadas em um processo participativo de planejamento se refletem no plano diretor dele
decorrente? Essa questo, por sua vez, conduz outra, de no menor importncia: como
tratar eventual contradio entre as decises tomadas no processo e as normas do plano
diretor?
A anlise do problema, portanto, impe a reviso do conceito de legitimidade como
fundamento do processo de elaborao legislativa. Este conceito, transposto ao exame de um
15
plano diretor, exige a identificao das especificidades da interpretao e da aplicao da
norma urbanstica, explorando a possibilidade de uma hermenutica prpria.
O tema da participao no planejamento importante objeto de estudo nas cincias
sociais, salientando-se que a experincia do Oramento Participativo (OP), de Porto Alegre,
est no centro de muitos destes estudos precisamente por ser considerada exemplar como
procedimento amplo e deliberativo. A preocupao com o aprofundamento terico do tema
levou realizao em Porto Alegre, por exemplo, do Seminrio Internacional sobre
Democracia Participativa, em novembro de 1999. Ainda, a experincia administrativa do OP
foi fator determinante para escolha da cidade para a realizao do 1 Frum Social Mundial,
em janeiro de 2001, bem como para a sua manuteno em Porto Alegre nas edies
subseqentes at o ano de 2005. O contnuo interesse por esse debate levou realizao, em
outubro de 2007, do Seminrio Internacional O Futuro da Democracia Participativa:
Tcnica de Controle ou Soberania Popular?, igualmente rico em contribuies tericas e
apresentao de experincias prticas. Recentemente, em fevereiro de 2008, na Conferncia
Mundial sobre Desenvolvimento de Cidades, o tema foi objeto de painis, mesas e
comunicaes, o que demonstra a preocupao constante de tericos, administradores e
entidades com o aprofundamento do debate e o aperfeioamento da democracia.
A testemunhar a importncia do tema, ainda, vejam-se os estudos e debates que vm
sendo impulsionados, nos Estados Unidos da Amrica, por pesquisadores como Archon Fung,
Peter Levine, John Gastil, Joshua Cohen, Eric Olin Wright, Elena Fagoto, Abby Willianson e
Gianpaolo Baiochi
1
, os quais identificam o interesse de importantes instituies como a
Harvard University, a University of Maryland, a University of Washington e o Massachusetts
Institute of Technology.

1
Artigos e textos disponveis na pgina de Archon Fung: <http//www.archonfung.net>; a experincia do OP de
Porto Alegre objeto de vrios destes estudos.
16
A efetividade do planejamento urbano participativo, no entanto, somente poder ser
comprovada ou desmentida medida que os planos diretores elaborados sob a sua
orientao forem aplicados. Note-se que a previso legal da participao da sociedade no
planejamento urbano no Brasil muito recente e, de alguma maneira, questiona a primazia do
conhecimento tcnico, reconhecendo a importncia da contribuio da comunidade na
formulao da poltica de planejamento urbano. Esse questionamento, porm, no pode
significar, simplesmente, a desconsiderao do conhecimento tcnico, e sim o reconhecimento
da importncia de outro tipo de contribuio ou conhecimento, no caso dos cidados e da
comunidade envolvida.
Atravs do caso de referncia de Porto Alegre, focado no Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano Ambiental PDDUA, pretende-se verificar a efetividade do
processo participativo de planejamento. Ou, em outras palavras, pretende-se compreender
como as resolues tomadas no processo, que se desenvolveu no perodo de 1993 a 1997, se
refletiram no PDDUA.
Em face da amplitude do contedo do plano diretor e diante da impossibilidade de
estudar todos os temas debatidos no processo de elaborao do PDDUA, para a verificao da
efetividade das decises tomadas no respectivo processo de formulao, elegeu-se um tema
especfico, procedendo-se o recorte da questo da densidade urbana. Com o desenvolvimento
da pesquisa, a pergunta inicial tornou-se mais especfica, apontando para a sua segunda
formulao: no que se refere densidade urbana, como o Regime Urbanstico reflete as
decises tomadas no processo participativo de elaborao do PDDUA?
A partir desta questo, e considerando que a densificao urbana foi identificada como
diretriz no 1 Congresso da Cidade, aventa-se a seguinte hiptese de trabalho: os princpios,
diretrizes, estratgias e normas gerais do PDDUA observaram as decises tomadas no seu
processo de formulao; porm, a simplificao das normas, recomendada pelos
17
participantes do Congresso, provocou a alterao do Regime Urbanstico e densificao
urbana, quando esta deveria decorrer da aplicao do Solo Criado.
A anlise da segunda questo decorrente da eventual contradio entre as decises
tomadas no processo e as normas do plano diretor impe a identificao dos princpios
aplicveis ao plano diretor e seu papel na interpretao e na aplicao da norma. Nesse
sentido, as normas do plano diretor devem refletir as decises tomadas no processo, sob pena
de carecer de legitimidade. A interpretao e aplicao das normas devero ser orientadas
pelos princpios constitucionais, pelos princpios do direito urbanstico e pelas diretrizes
fixadas no processo de formulao da norma interpretada. A partir de tais elementos,
apresenta-se outra hiptese: a aplicao do Regime Urbanstico condicionada
observncia aos princpios, diretrizes e estratgias eleitas pelo PDDUA, sob pena de carecer
de legitimidade.
A pesquisa emprica foi realizada atravs do exame de documentos, jornais,
publicaes em geral, relatrios e estudos tcnicos desenvolvidos durante o processo de
elaborao do plano. Dentre os documentos pesquisados, foram identificados aqueles
destinados expresso dos significados e conceitos adotados no processo, o que se
denominou atos de comunicao. A pesquisa documental permitiu a reconstituio do debate
acerca do plano diretor na esfera pblica criada, a identificao dos procedimentos (ou
metodologia) adotados, dos objetivos e diretrizes gerais ento fixadas para o desenvolvimento
da cidade. Saliente-se que o trabalho adota o conceito da esfera pblica de Habermas,
considerada como uma arena pblica, espao aberto manifestao livre de opinies e
tomadas de posio, uma rede publica e no estatal criada para o debate, circulao de
informaes, comunicao de contedo, tomadas de posio e opinies.
A pesquisa documental teve como pontos de partida dois trabalhos realizados pela
Assessoria de Comunicao da Secretaria do Planejamento Municipal: o relatrio Trajetria
18
do Projeto Cidade Constituinte e a Reformulao do Plano Diretor (2000) e a compilao
Porto Alegre. Plano Diretor. Processo de Reformulao. Mar./1995-Ago./1997. Dizem-se
pontos de partida, uma vez que a pesquisa foi complementada com o exame de documentos
existentes nos acervos da Biblioteca da Secretaria do Planejamento Municipal, do Arquivo
Histrico de Porto Alegre Museu Moyss Velinho e da Cmara Minicipal. Os acervos da
ONG CIDADE e do PROPUR foram tambm essenciais, alm dos acervos pessoais da autora,
que participou do processo na qualidade de assessora jurdica do Municpio, e de Regina
Maria Pozzobon, que participou do processo integrando a Coordenao do Cidade
Constituinte a referida esfera pblica.
O trabalho prope o exame da legitimidade do processo, que envolve a verificao da
efetividade da participao, mediante a anlise do debate com a identificao das orientaes
nele estabelecidas diretrizes e instrumentos apontados para sua implementao. Assim, as
decises tomadas e os dispositivos legais correspondentes so analisados comparativamente,
buscando-se, sempre que possvel, a utilizao de fontes primrias.
Nesse sentido, a partir de um tema especfico, investiga-se como um assunto
eminentemente tcnico como a densidade urbana assunto recorrente no debate antes,
durante e depois do processo foi tratado num processo participativo de planejamento. A
partir deste foco, prope-se novo recorte, elegendo-se reas da cidade para o cotejo entre as
decises tomadas no debate e os resultados da aplicao do PDDUA. A escolha das reas
novamente teve como critrio a recorrncia no debate: as reas escolhidas situam-se na regio
da cidade onde o debate foi mais incisivo, a ponto de indic-las para a reviso do respectivo
Regime Urbanstico na Conferncia de Avaliao do Plano Diretor, realizada em 2003.
A natureza interdisciplinar da abordagem orienta o tratamento do tema em trs
captulos.
19
O primeiro captulo tem natureza terico-metodolgica. Nele se apresenta o debate
terico nos planos do direito e do planejamento urbano. No direito, so abordados temas que
relacionam a cincia poltica, a filosofia do direito e o direito constitucional: examinam-se as
noes de democracia, soberania popular e os fundamentos tericos da participao da
sociedade nas decises polticas. A questo da legitimidade abordada a partir da natureza do
requisito constitucional da participao e do papel dos princpios na ordem jurdica. Examina-
se, portanto, a participao da sociedade na formulao do planejamento, sua natureza de
princpio constitucional e de requisito de legitimidade do respectivo processo. O captulo
examina, ainda, o que significa participao, como pode se dar no processo de tomada de
deciso poltica e, finalmente, qual o tipo de participao previsto no planejamento
municipal.
No que se refere mais diretamente ao planejamento urbano, o captulo aborda aspectos
de sua trajetria terica e prtica , especialmente da paulatina afirmao da participao da
sociedade na sua constituio. Partindo da formulao do plano diretor como o instrumento
bsico de poltica urbana, o captulo prope o debate entre o direito e o planejamento urbano,
identificando os princpios gerais aplicveis ao direito urbanstico e elaborao de um plano
diretor.
Finalmente, este captulo trata da hermenutica e da aplicao do plano diretor,
considerado como uma norma sui generis, decorrente de processo participativo de
formulao. Examina-se esta condio e suas conseqncias na interpretao e na aplicao
da norma. Entende-se que o exame dos significados e dos conceitos adotados no mbito da
esfera pblica indispensvel para a busca do sentido e do alcance da norma; identifica-se o
processo de formulao como elemento histrico essencial em face do princpio
constitucional da participao; indica-se o carter orientador das diretrizes de
desenvolvimento na interpretao urbansticas. Prope-se, assim, a observncia de cuidados
20
especiais quando da interpretao e da aplicao da norma decorrente de processo
participativo em geral e do plano diretor em especial, qui uma hermenutica prpria.
Tais elementos tericos e metodolgicos orientam o desenvolvimento dos captulos
subseqentes, os quais abordam o caso de referncia, examinando o processo, a forma como a
densidade urbana foi tratada no debate, os significados e conceitos adotados, as diretrizes e
orientaes estabelecidas, e, nos estudos de caso, a norma decorrente do processo e a sua
aplicao.
O segundo captulo, assim, examina o debate realizado nos anos de 1994 e 1995; o
terceiro examina o debate durante a formulao dos projetos de lei nos anos de 1996 e 1997 e
finalmente a norma aprovada e sua aplicao.
Os captulos que apresentam o caso de referncia, a par de identificar o teor dos atos
de comunicao, reproduzem na sua parte final as respectivas capas, tabelas e mapas, com a
finalidade de demonstrar como o aspecto da divulgao foi tratado na esfera pblica. So
apresentados, ainda, quadros e tabelas, elaborados com a finalidade de facilitar o exame dos
elementos apresentados no trabalho. Frise-se que as tabelas e quadros que correspondem a
reprodues dos documentos pesquisados so identificados como Figuras. Os Quadros ou
Tabelas foram elaborados pela autora.
Em face da natureza do segundo captulo e, tambm do terceiro, foi necessria a
reproduo de partes relativamente longas de textos e de documentos distribudos no processo
de formulao do PDDUA. Esta medida foi adotada, correndo o risco de tornar a descrio
um pouco exaustiva, em face da sua natureza de corte historiogrfico e da importncia do
elemento histrico na produo dos significados na esfera pblica e, por conseqncia na
hermenutica do plano diretor. O segundo captulo, desta forma, trata de verificar como o
debate abordou o tema densidade urbana. Considerando que a escolha do caso se deu em face
de que o processo de formulao se props participativo, o captulo apresenta seus
21
respectivos passos: a criao de uma esfera pblica no estatal de debate, que marca o
impulso inicial e afirma a vontade poltica de promover uma ampla discusso sobre a cidade;
as instncias de deliberao e os atos de comunicao institudos.
Neste contexto, as diretrizes formuladas no processo so destacadas, com particular
enfoque para a simplificao das normas e a densificao urbana. O foco proposto orienta a
descrio do processo, com a finalidade de apontar os significados e conceitos adotados. Para
indicar as decises tomadas nesta etapa, trs momentos so considerados especialmente
relevantes: a audincia pblica na qual se debateram e identificaram os pressupostos do
trabalho e os dois Congressos da Cidade, nos quais foram aprovadas, respectivamente, as
diretrizes gerais para a cidade e as resolues orientadoras para a reformulao do plano e
elaborao do projeto. Na descrio do processo, evidencia-se a participao dos sujeitos: o
papel da comunidade e do tcnico, o papel do corpo poltico, da imprensa, das entidades
representantes da sociedade civil organizada. Evidencia-se a importncia do desenvolvimento
de pesquisas e estudos, da participao das assessorias e consultorias nos Grupos Temticos.
O terceiro captulo examina a etapa de elaborao dos projetos de lei, identifica os
princpios e estratgias adotadas pelo PDDUA e, finalmente, analisa a densidade resultante da
aplicao do seu Regime Urbanstico. Para tanto, verifica-se como a densidade urbana foi
tratada nos projetos de lei e no plano diretor aprovado.
Este captulo marcado pelos debates e formulaes dirigidas elaborao de projetos
de lei: no primeiro momento, dos projetos parciais de reformulao do plano, ento em vigor,
no qual o tema Solo Criado a tnica; posteriormente, dos dois projetos sucessivos de novo
plano diretor, ento denominado 2 Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental
2PDDUA, as circunstncias que caracterizaram a formulao dos projetos, as diretrizes que
orientaram a sua elaborao e a posio dos diversos sujeitos no processo.
22
Tais idas e vindas demonstram a natureza controvertida da matria e a fora da esfera
pblica. O processo no foi dividido em fases estanques de discusso e de formulao, de
forma que oficinas, debates pblicos e seminrios prosseguiram e conduziram o rumo dos
trabalhos. Neste captulo, identificada a seqncia das discusses relativas ao tema
densidade urbana, sendo que a diretriz de simplificao das normas foi constante nos atos de
comunicao.
A partir de tais elementos, so examinados os projetos de lei que se sucederam e como
o tema foi tratado em cada um deles. No passo seguinte, a densidade urbana proposta no
PDDUA, Lei Complementar n 434/1999, analisada por meio dos dispositivos a ela
relacionados: diretrizes, princpios, estratgias e Plano Regulador, o qual compreende o
Regime Urbanstico.
Considerados os conceitos do PDDUA, identifica-se o Regime Urbanstico como
instrumento de planificao e de implementao da densidade prevista para a cidade, eis que
rene as normas de uso e ocupao do solo. Isto j ocorria com o PDDU, plano diretor
anterior, o que facilitou a anlise das alteraes. Assume relevncia o exame de instrumentos
como ndices de Aproveitamento e Regime Volumtrico.
O Regime Urbanstico das reas estudadas apresentado de forma comparativa,
destacando-se as repercusses das alteraes na densidade urbana em oito casos, considerados
representativos do modelo atual.
Finalmente, com base nos elementos obtidos na pesquisa, o terceiro captulo indica os
significados e conceitos adotados na esfera pblica quanto densidade urbana, suas diretrizes,
objetivos e o modelo de cidade proposto, bem como os instrumentos consagrados no
processo. Tais so confrontados com o produto dele decorrente e com os resultados da
aplicao do PDDUA. Assim, pretende-se responder pergunta: no que se refere densidade
23
urbana, como o Regime Urbanstico reflete as decises tomadas no processo participativo de
elaborao do PDDUA?
Neste momento, o captulo confronta a densidade urbana decorrente da aplicao do
PDDUA, constatada nas reas e imveis estudados, com os significados e diretrizes da sua
formulao. O exame da densificao, neste ponto, feito mediante a comparao das
densidades geradas pela aplicao dos Regimes Urbansticos do PDDU, ento em vigor, e do
PDDUA. Destarte, o terceiro captulo, mais longo, retoma elementos apontados no segundo
captulo, e aplica as concluses do primeiro captulo ao caso de referncia.
Desta forma, com a identificao dos conceitos e diretrizes formuladas no processo,
busca-se resgatar os valores eleitos para a formulao do PDDUA. Com o exame dos
resultados da aplicao do Regime Urbanstico e sua relao com a densidade urbana,
questiona-se a verdade da sua adequao aos princpios eleitos em seu processo de
elaborao. Nesse sentido pretende-se contribuir para a interpretao do PDDUA, ou mesmo,
se for o caso, para a proposio de modificaes no sentido de adequ-lo aos rumos
estabelecidos no seu processo de elaborao.
A segunda pergunta formulada como tratar eventual contradio entre as decises
tomadas no processo e as normas do plano diretor? objeto da concluso deste trabalho,
que tambm rene as concluses parciais e indica a possibilidade de novas pesquisas,
aprofundando enfoques no tratados nesta dissertao.
importante mencionar que a reviso dos trabalhos acadmicos j desenvolvidos
sobre o tema, em sentido amplo, indica que o PDDUA foi objeto de estudo em dissertaes de
mestrado e tese de doutorado, porm, seus enfoques so diversos do proposto na presente
dissertao. O mesmo se pode dizer quanto aos trabalhos desenvolvidos sobre a participao
da sociedade na deciso pblica ou poltica.
24
A tese de doutorado de Giovani Allegretti (Faculdade de Arquitetuta da Universidade
de Florena, 2000) trata da relao entre a cidade formal e a cidade informal. No que tange s
dissertaes de mestrado, salienta-se os trabalhos de Maria Tereza Fortini Albano (PROPUR,
1999) sobre o processo de planejamento; de Paul Dieter Nygaard (PROPUR, 1995), acerca
das bases doutrinrias dos planos diretores; de Nara R. Leal Argiles (PROPUR, 2003), que
examina as relaes e influncias do modelo estratgico no PDDUA; de Pedro Augusto Alves
de Inda (PROPAR, 2003), que analisa o impacto na tipologia arquitetnica do bairro Cidade
Baixa; de Ana Luisa Soares de Carvalho (PROPUR, 2007), que examina a concretizao da
funo social da propriedade urbana no PDDUA, e a recente dissertao de Andrea T.
Vizzotto (PROPUR, 2008), que examina o planejamento e a gesto do Solo Criado.
Acerca da participao no processo de planejamento e gesto, salienta-se a pesquisa e
anlise realizadas na tese de doutorado de Janine Haase (Ecologia/UFRGS, 2005), que
examina o papel da participao da sociedade na gesto dos recursos hdricos.
Especificamente sobre o PDDUA, ressalta-se a dissertao de Milton Cruz (Cincia
Poltica/UFRGS, 2006), que analisa o impacto da participao social no processo de
elaborao poltica.
A bibliografia utilizada compreende obras e produes tericas atinentes
democracia, participao da sociedade na deciso poltica, ao planejamento urbano,
observado, ainda, quanto a este, a relativa densidade urbana. Buscaram-se autores que
trabalharam tais temas sob os enfoques da cincia poltica, da filosofia e da filosofia do
direito, do direito constitucional, do direito urbanstico, do urbanismo e do planejamento
urbano. A bibliografia apresentada com a indicao das obras citadas e das obras
consultadas, consideradas essenciais na elaborao do trabalho, mesmo que no pontualmente
referidas.
25
Indica-se, ainda, o corpus do trabalho, o qual relaciona as fontes (legislao,
jurisprudncia, stios dos rgos oficiais da rede virtual internet, os jornais e peridicos), os
documentos oficiais, as publicaes, relatrios, revistas, cartilhas e informativos utilizados na
pesquisa. Nos anexos, foram reproduzidos documentos complementares importantes para o
exame do tema. Parte dos documentos considerados essenciais, foram reproduzidos no corpo
da dissertao.
O interesse da autora pelo tema decorreu de sua trajetria profissional junto
Prefeitura Municipal de Porto Alegre, no desempenho de suas funes de assessoramento
jurdico, prioritariamente voltado matria urbano ambiental. A experincia na atuao como
assessora jurdica na reformulao do plano diretor despertou o questionamento sobre a
efetividade da participao, o que aqui se entende pela concretizao das deliberaes
tomadas no processo. As manifestaes contrrias ao resultado da aplicao do PDDUA,
externadas pela comunidade principalmente na Conferncia de Avaliao do Plano Diretor,
despertou dvidas sobre a adequao do procedimento e at mesmo sobre a legitimidade do
processo, o que incitou a proposio do presente trabalho.
Diante da necessidade pessoal da pesquisa e do desenvolvimento do tema, bem como
da conscincia da importncia da anlise proposta, outra dvida se apresentou: onde
desenvolver este trabalho? A formao acadmica e profissional da autora a conduziam para
um programa jurdico. A natureza do tema, porm, exigia o seu desenvolvimento em um
programa interdisciplinar, o que prevaleceu. Espera-se que o trabalho desenvolvido demonstre
a correo da opo tomada.

1 PARTICIPAO E LEGITIMIDADE NO PLANEJAMENTO URBANO

Ns, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assemblia
Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrtico, destinado
a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a
segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia
como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem
preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem
interna e internacional, com a soluo pacfica das controvrsias,
promulgamos, sob a proteo de Deus, a seguinte CONSTITUIO
DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL.

A Carta Constitucional do Brasil, em seu art. 1 consagra a forma de Estado
(Repblica) e de Governo (Democrtico de Direito), assumindo a soberania popular e a
cidadania como fundamentos deste Estado, cujo poder emana do povo:
A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos
Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrtico de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo poltico.
Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio
de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituio.

Tais conceitos foram inspirados pelo prembulo, em epgrafe, que, no dizer de Paulo
Bonavides, o texto onde o esprito da Constituio foi construir a sua morada.
2
Na concepo
adotada no art. 1, a soberania popular exercida, tambm, por meio da participao do
cidado e da sociedade na formulao das polticas pblicas. O poder poltico, assim,
exercido de forma indireta - mediante representantes nos poderes Legislativo e Executivo - ou
diretamente, sempre com a fiscalizao do poder Judicirio.
Nesse quadro institucional, o planejamento e a gesto das polticas pblicas implicam
exerccio do poder poltico, para o qual contribuem as atividades legislativa e executiva; o

2
Paulo Bonavides. Teoria Constitucional da Democracia Participativa. So Paulo: Malheiros Editores, 2001, p.
40.
27
planejamento municipal, por sua vez, tem seu processo de tomada de deciso vinculado ao
cumprimento dos princpios constitucionais que fundam a sua legitimidade.
Como poltica pblica, o planejamento urbano situa-se no mbito do planejamento
municipal e, de acordo com as orientaes constitucionais, tem como finalidade promover o
desenvolvimento das funes sociais da cidade, observando os fundamentos da cidadania, da
dignidade da pessoa humana, dos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa. O plano
diretor, por sua vez, instrumento bsico da poltica de desenvolvimento urbano conforme
conceituado no art. 182 da Constituio Federal, tem a sua legitimidade fundada na
observncia aos princpios constitucionais e s diretrizes gerais de poltica urbana.
Assim, entende-se aqui que, na ordem constitucional vigente, a participao da
sociedade na formulao do planejamento urbano princpio constitucional e requisito de
legitimidade, devendo refletir as decises tomadas no processo participativo.
Nesse universo situa-se o problema examinado que, em ltima anlise, trata da
hermenutica da norma resultante de um processo participativo. Entende-se que tanto a
interpretao como a aplicao de norma de tal natureza dever considerar os conceitos,
significados e decises adotados no processo de debate, sob pena de carecer de legitimidade.
Defende-se, portanto, a efetividade do processo participativo de planejamento, o que se d
com a adoo de seus conceitos, significados e decises na norma produzida.
Nesta dissertao, entende-se que a efetividade do processo participativo de
formulao se d mediante a recepo das suas decises na norma produzida, na sua
interpretao e aplicao. No exame do caso de referncia, para verificar a efetividade da
participao, sero analisados os debates e decises tomadas quanto densidade urbana no
processo de formulao do plano diretor e sua correspondncia no resultado final, mais
precisamente, no Regime Urbanstico proposto. A densidade urbana compreende a densidade
populacional (habitantes/hectare), habitacional (economias/hectare) e construtiva (metragem
28
edificada ou edificvel/hectare). O caso de referncia, o Plano Diretor de Desenvolvimento
Urbano Ambiental - PDDUA, de Porto Alegre (1999), observou um procedimento aberto
participao da sociedade no processo de formulao, como se ver no segundo captulo.
Desta forma, o problema investigado situa-se no debate que envolveu a comunidade
porto-alegrense e o plano diretor da cidade desde a sua formulao, e a necessria verificao
da correspondncia (ou no) de certas normas de uso do solo s resolues tomadas no
processo. Observa-se que movimentos como Moinhos Vive, Petrpolis Vive, Porto Alegre
Vive dentre outros, opuseram-se aos resultados da aplicao do PDDUA, principalmente
quanto altura dos prdios e ao adensamento populacional. Tal contrariedade foi objeto de
debate no processo de avaliao do PDDUA, nos seminrios preparatrios e na 1

Conferncia
de Avaliao, realizada em 2003.
O problema ser abordado, no presente captulo, a partir dos conceitos de democracia,
soberania popular e legitimidade no Estado Democrtico de Direito, consagrado na
Constituio Federal do Brasil, orientando o exame da participao no processo de
planejamento urbano e das suas conseqncias na elaborao, na hermenutica e na aplicao
de um plano diretor.

1.1 Democracia e soberania popular

Consagrada a soberania popular como fonte do poder poltico, importa aqui verificar o
significado dessa concepo, em especial no que se refere participao da sociedade nas
definies das polticas pblicas em geral e no planejamento urbano, em particular.
O reconhecimento de que soberania emana do povo fundamento para entender-se
que, na democracia, a passagem do poder d-se em carter de concesso temporria e
29
revogvel. Por esta concepo, a titularidade do poder permanece no povo, sendo conferido,
ao representante, apenas o seu exerccio - uma concessio imperii pura e simples.
3

Norberto Bobbio ao abordar o tema Democracia, identifica a importncia do
pensamento de Rousseau para a doutrina da soberania popular:
No Contrato Social confluem, at se fundirem, a doutrina clssica da
soberania popular, a quem compete, atravs da formao de uma
vontade geral inalienvel, indivisvel e infalvel o poder de fazer as
leis, e o ideal, no menos clssico, mas renovado, na admirao pelas
instituies de Genebra, da repblica, a doutrina contratualista do
Estado fundado sobre o consenso e sobre a participao de todos na
produo das leis e o ideal igualitrio que acompanhou na histria, a
idia republicana, levantando-se contra a desigualdade dos regimes
monrquicos e despticos.
4


A soberania popular, na lio de Nicola Matteucci, contrape-se ditadura
soberana, sendo o poder constituinte a sntese de poder e direito:
Numa perspectiva exatamente oposta, encontramos a real Soberania
do povo, que se manifesta no seu poder constituinte, pelo qual, atravs
da Constituio, define os rgos e os poderes constitudos e instaura
o ordenamento, onde esto previstas as regras que permitem sua
transformao e sua aplicao.
(...)
A ltima e mais amadurecida expresso do contratualismo
democrtico: um contrato entre os cidados e as foras polticas e
sociais, que define as formas pelas quais os representantes ou
comissionados do povo devem exercer o poder, bem como os limites
dentre os quais eles devem se movimentar. Se a ditadura soberana
constitui um mero fato, produtor do ordenamento, o poder constituinte
do povo uma sntese de poder e direito, de ser e dever ser, de ao e
consenso, uma vez que fundamenta a criao da nova sociedade iuris
consensu.
5


Examinando-se a Constituio brasileira de 1988 verifica-se que, luz de tais
conceitos, a par de estabelecer a democracia como procedimento significado formal
identificou o contedo do que decidir - significado substancial:
Art. 3. Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa
do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidria;
II - garantir o desenvolvimento nacional;

3
Sobre a concepo ascendente do poder, ver: Norberto Bobbio, Ncola Matteucci, Gianfranco Pasquino.
Dicionrio de Poltica. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1992, p. 321.
4
BOBBIO [et all], op. cit., p. 323.
5
BOBBIO, op. cit., p. 1185.
30
III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades
sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa,
sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.

De igual sorte, a consagrao, no artigo 5, do princpio da igualdade, identifica ideal
caracterstico da tradio do pensamento democrtico unindo a democracia formal (governo
do povo) democracia substancial (governo para o povo).
A opo pela democracia e a consagrao da soberania popular emprestam
fundamento terico ampliao dos espaos de participao da sociedade nas decises
polticas e trazem luz o debate acerca de representao e democracia participativa, entendida
esta como democracia representativa com a ampliao do papel do cidado nas decises
polticas.
6

E nesse sentido, considerando a democracia como o governo do povo, para o povo,
essencial verificar a natureza da participao do povo e da sociedade no exerccio do poder
em um Estado Democrtico, sua forma e intensidade.
Carole Pateman, analisando as teorias da democracia, afirma a importncia da
contribuio clssica na elaborao de uma teoria da democracia participativa
7
e salienta a
importncia da participao na construo da cidadania:
(...) vimos que h evidncias apoiando os argumentos de Rousseau,
Mill e Cole de que com efeito aprendemos a participar, participando, e
de que o sentimento de eficcia tem mais possibilidades de se
desenvolver em um ambiente participativo. Alm disso, as evidncias
indicam que a experincia de uma estrutura de autoridade participativa
tambm poderia ser efetiva na diminuio da tendncia para atitudes
no-democrticas por parte do indivduo. Se aqueles que acabam de
chegar arena poltica tivessem sido previamente educados para ela,

6
A propsito, Maren Guimares Taborda afirma que a democracia brasileira do tipo deliberativa, porque o
processo de tomada de decises est orientado antecipadamente e h a deliberao pblica sobre o que bem
comum, e essa deliberao, para ser democrtica, deve conter a mais ampla participao possvel do povo.
TABORDA, Maren Guimares. Participao Popular na Administrao Pblica: o Caso dos Planos Urbansticos
no Brasil. In: Revista da Procuradoria-Geral do Municpio de Porto Alegre. V. 20, 2006, p. 144. Note-se que
Luigi Bobbio, autor que tem se preocupado com o tema, identifica a experincia do Oramento Participativo
como exemplo de Democracia Deliberativa, procedimento que nesta dissertao tratado como experincia de
democracia participativa. Ver a propsito o autor: BOBBIO, Luigi. A Democracia. In: Estado de Direito. Porto
Alegre, nov. 2006.

7
Carole Pateman. Participao e Teoria Democrtica. Traduo: Luiz Paulo Rouanet. So Paulo: Editora Paz e
Terra, 1992, p. 9-34.
31
a participao no representaria perigo algum para a estabilidade dos
sistemas.
8


Na mesma linha, para Norberto Bobbio, a partir da conquista do direito universal ao
voto, a extenso do processo de democratizao deve revelar-se na passagem da democracia
poltica para a democracia social, sendo essencial a resposta pergunta Onde se vota?
9
Nesse
sentido, o grau de participao da sociedade poderia ser concebido como um indicador de
democracia, em especial no que se refere ao nmero de locais nos quais se exerce o direito de
voto.
10

Esta posio, porm, apesar de majoritria, no unnime. Soraya Vargas Crtes, ao
examinar o tema, classifica em dois grandes blocos os tipos de respostas que a literatura
oferece indagao sobre como fruns participativos afetam a formulao e a implementao
de polticas pblicas: os cticos e os esperanosos. O primeiro bloco, no qual situa autores
como Morris P. Fiorina, Theda Skocpol e Cli Pinto, seria ctico em relao s possibilidades
dos fruns participativos favorecerem a democratizao da gesto pblica ou aprimorarem a
implementao de polticas pblicas no sentido de torn-las mais eficientes.

Na viso dos cticos,
os grupos mais poderosos tm melhores condies de acesso participao e os excludos
permanecem margem dos processos participativos. Para eles, ainda, o desenho institucional
dos fruns no garante o acesso universal participao e permite que o processo seja
dominado por gestores ou por grupos polticos mais poderosos.
11

Para Cli Pinto, no foi desenvolvido um arcabouo institucional capaz de assegurar
realmente um processo democrtico e de evitar as distores do processo participativo como a
super-participao de um grupo ou a hipertrofia da presena do Estado. Segundo a autora, a

8
Ibid., p. 138-139.
9
Norberto Bobbio. O Futuro da Democracia. 10. ed., So Paulo: Editora Paz e Terra, 2006, p. 40.
10
Ibid., p. 68.
11
Soraya Vargas Crtes. Cticos e Esperanosos. In: X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del
Estado y de la Administracin Pblica.18-21 Out., 2005, Santiago/Chile, p. 01.
32
democracia no pode abrir mo da representao partidria, nico canal pelo qual as polticas pblicas
(...) devem ser pleiteadas.
12

A tal bloco, Soraya Vargas Crtes contrape o bloco dos esperanosos, segundo ela
mais numeroso, composto por Srgio Azevedo, Mnica Abraches, Renato Raul Boschi,
Srgio Costa, Peter Evans, Archon Fung, Erick Olin Wright, Pedro Jacobi, Boaventura de
Souza Santos, Leonardo Avritzer, Aaron Schneider, Bem Goldfranck. Segundo este bloco,
interesses tradicionalmente excludos do processo de deciso passariam a ser considerados e gestores
de polticas pblicas e burocracias governamentais seriam induzidas a tomar decises levando em
conta tais interesses.
13
Para estes autores, a constituio dos fruns favoreceria a boa
governana em pases caracterizados pela convivncia de instituies tpicas das democracias
representativas com padres autoritrios e formas clientelistas de relao.
Mas segundo a autora, este bloco no unssono com relao natureza dos espaos e
dos interesses neles representados: para uma das vertentes, os fruns participativos integrariam
a arena pblica propiciando a expresso de interesses gerais apresentados por movimentos sociais e
associaes da sociedade civil; para outra, os fruns participativos seriam neo-corporativos de
representao de interesses, apresentando demandas especficas.
Pressupe-se, na presente dissertao, que a participao da sociedade no processo de
formulao de um plano diretor contribui para o aprofundamento da democracia,
acompanhando a posio e os fundamentos do bloco dos esperanosos. A natureza da matria
certamente inclui os mais diversos interesses. Entende-se aqui que a preservao do carter
democrtico no processo de deciso depender da garantia de que todos os interesses
possveis estejam representados e de que tais interesses sejam devidamente ponderados com a
finalidade de se atingir o interesse pblico geral e comum, o que ser objeto de exame ainda
neste captulo.

12
Cli Regina Jardim Pinto. Espaos Deliberativos e a Questo da Deliberao. In: Revista Brasileira de
Cincias Sociais. V. 19, n. 54, 2004, p. 97-111.
33
Para Boaventura de Souza Santos foi recolocado no debate democrtico a relao entre
procedimento e participao social.
14
Segundo o autor, a democracia representativa e
participativa pode se combinar em duas formas: coexistncia e complementariedade, o que
implica uma articulao mais profunda, pressupondo que no procedimentalismo participativo
as formas pblicas de monitoramento dos governos e os processos de deliberao pblica
podem substituir parte do processo de representao e deliberao.
15

A propsito, Werner Maihofer identifica como princpio para uma democracia em
liberdade a aplicao da frmula tanta participao possvel e tanta representao necessria.
16

Segundo ele, a participao tima condio de uma legitimao tima das decises
polticas pelo soberano republicano, sendo que a participao tima envolve no somente
uma questo de quantidade (maior participao possvel), mas, em igual medida, de qualidade
(a melhor participao possvel de todo o povo, do conjunto dos cidados de uma
comunidade). Defende o aperfeioamento da repblica por meio da democracia e a
democracia contida na repblica
17
, e afirma a importncia da manuteno de espaos para a
participao:
Y que antes bien mantengan abiertos todos niveles y escalones del
processo poltico un espacio para la participacin, la iniciativa y el
compromiso tambin de la ciudadania activa ajena a los partidos, y
ello tanto dentro de los proprios partidos como fuera de ellos. Como
expone tambin ARENDT en sus ltimas manifestaciones acerca de
las esperanzas todavia incumplidas de la Ilustracin burguesa y las
Revoluciones democrticas en los continentes europeo y americano, el
problema fundamental estriba en que junto a los modernos aparatos
de Estado y las modernas maquinarias de partido no existe un espacio
publico, donde los ciudadanos puedan entrar en escena y discutir sus
asuntos, y donde se pueda desarrollar una verdadera formacin de
opinin. Cuando los ciudadanos reivindican el derecho a la
codecisin, no se refiren a que les sea dado votar, sino a que puedan
tambin participar en los debates; y, aado yo, a que quieren

13
CORTES, op. cit., p. 02.
14
Boaventura de Souza Santos. Democratizar a Democracia: os caminhos da democracia participativa. Rio de
Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002. p. 54. Nesta obra, a experincia brasileira examinada pelo prprio autor
(captulo 10, Oramento Participativo, de Porto Alegre) e por Leonardo Avritzer (captulo 11, Oramento
Participativo no Brasil).
15
Ibid., p. 76.
16
Werner Maihofer, Princpios de una Democracia en Libertad. In: Benda, Maihofer, Vogel, Hesse, Heyde.
Manual de Derecho Constitucional. Madrid: Marcial Pons Ediciones Juridicas y Sociales S/A, 1996, p. 266.
17
Ibid., p. 268-271.
34
codecidir. Por ello, su concepto clave para la mejora desde abajo del
actual Estado de partidos, tanto aqu como all, no es democracia de
base, sino el de republica elemental.
18
(itlicos no original)

Para Jrgen Habermas, os direitos de participao poltica formam o ncleo da
cidadania, e so defendidos na rede de associaes espontneas protegidas pelos direitos
fundamentais e nas formas de comunicao de uma esfera pblica-poltica produzida pela
mdia.
19
Nesse sentido, o autor identifica o direito fundamental participao em igualdade de
condies em processos de formao da opinio e da vontade nos quais os civis exercitam sua
autonomia poltica e atravs dos quais eles criam direito legtimo, esclarecendo que, os direitos
polticos fundamentam o status de cidados livres e iguais.
20

A propsito, para o autor, as idias dos direitos humanos e da soberania do povo
determinam at hoje a autocompreenso normativa de estados de direito democrticos
21
, cujo
nexo interno reside no contedo normativo de um modo de exerccio da autonomia poltica,
que assegurado mediante a formao discursiva da opinio e da vontade, no na forma das
leis gerais.
22
Acrescente-se que, para o filsofo alemo, a representao surge como
alternativa impossibilidade de todos os cidados reunirem-se para tomadas de deciso.
Porm, o princpio da soberania popular s se esgotaria com a garantia de esferas pblicas
autnomas e com a concorrncia entre os partidos, exigindo a estruturao de arenas
pblicas, espaos do fluxo livre de opinies, pretenses de validade e tomadas de posio.
23

A opo pelo Estado Democrtico, consagrada desde o prembulo, e enfatizada no
artigo primeiro da Constituio do Brasil, autoriza Paulo Bonavides a afirmar a existncia do
direito democracia participativa como direito fundamental de quarta gerao, expresso da

18
Ibid., p. 276.
19
Jrgen Habermas. Direito e Democracia. 2. ed. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, Biblioteca Tempo
Universitrio, 2003. p. 105.
20
Ibid., p. 159-160.
21
Ibid., p. 128.
22
Ibid., p. 137.
23
Ibid., p. 212-213.
35
soberania, da cidadania, da igualdade
24
,

medula da legitimidade de todo o sistema.
25
s
resistncias ao reconhecimento deste direito, contrape o fundamento de que a soberania do
Estado Moderno enquanto estado da Democracia participativa no h que ser outra seno a soberania
constitucional.
26
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a seu turno, reconhece que a participao
popular inerente ao princpio democrtico e ao Estado Democrtico de Direito.
27

Afirma-se, assim, que o direito participao na formao democrtica da vontade
poltica funda-se no princpio da soberania popular. Pelo princpio da igualdade devem ser
asseguradas: igualdade de chances e de condies aos participantes. A observncia a tais
princpios, dentre outros, consagra a cidadania. Desta forma, condio para a efetivao
desta Democracia a constituio de espaos para a participao, nos quais a publicidade das
informaes, a identidade da linguagem e a liberdade no debate so requisitos essenciais. Tais
espaos foram reconhecidos, na Constituio de 1988 por meio da incluso de dispositivos de
democracia participativa nas polticas pblicas.
28


1.1.1 Participao e legitimidade

Em seu estudo sobre a cidade, Lewis Mumford afirma que a plis grega assumiu sua
forma ideal, distinguindo-a das aldeias e cidades mais antigas, quando os gregos acrescentaram
cidade um novo componente, perigoso para qualquer sistema arbitrrio ou autoridade secreta:
suscitaram o aparecimento do cidado livre.
29
Acerca do envolvimento dos cidados nos
negcios pblicos, lembra:
Assim, a vida pblica do cidado ateniense exigia a sua constante
ateno e participao, e essas atividades, longe de confin-lo a uma

24
BONAVIDES, op. cit., p. 27-28.
25
Ibid., p. 33-35.
26
Ibid., p. 51-53.
27
Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Participao Popular na Administrao Pblica. In: Revista Trimestral de
Direito Pblico. V. 1. So Paulo: Malheiros Editores, 1993, p. 127.
28
Veja, a propsito, os artigos 61, 74, 89, 94, 187, 194, 198, 204, 206 e 216 da Constituio Federal.
29
Lewis Mumford. A Cidade na Histria. 4. ed. So Paulo: Martins Fontes, 2004, p. 179.
36
funo ou a uma residncia limitada, levavam-no do templo ao Pnix,
do gora ao teatro, do ginsio ao porto do Pireu, onde as questes que
diziam respeito ao comrcio ou marinha eram resolvidas, no local.
30


E frisa que antes das edificaes comearem a tomar o lugar dos homens, entre 480
430 a.C, Atenas foi rica em cidados, como jamais o fora qualquer cidade antes.
31

Esta concepo est presente na Constituio brasileira que identificou a cidadania
como um dos fundamentos do estado democrtico de direito e que adotou o princpio de que
todo o poder emana do povo
32
. Desta forma, reconheceu como um princpio constitucional a
participao da sociedade no exerccio do poder poltico, consagrado na definio e
formulao das diversas polticas pblicas justia, segurana, sade, educao, assistncia
social, cultura, planejamento municipal. A partir da, coloca-se a seguinte questo: a
participao da sociedade na formulao de polticas pblicas requisito de legitimidade das
decises? A resposta que aqui se defende afirmativa e decorre da funo dos princpios
constitucionais no ordenamento jurdico. Seno vejamos.
Segundo Paulo Bonavides, os princpios conferem legitimidade aos atos:
Quando prevaleciam por nica constante na caracterizao do Estado
Moderno os direitos de primeira gerao, a lei era tudo. Quando se
inaugurou, porm, a nova idade constitucional dos direitos sociais,
como direitos da segunda gerao, a legitimidade (...) se fez
paradigma dos Estatutos Fundamentais. No Constitucionalismo
contemporneo a Teoria da Norma Constitucional passou a ter, a
nosso ver, a legitimidade por fundamento. A legitimidade o direito
fundamental, o direito fundamental o princpio, e o princpio a
Constituio na essncia; sobretudo sua normatividade. (...) a
legalidade a observncia das leis e das regras; a legitimidade, a
observncia dos valores e dos princpios. (...) A regra define o
comportamento, a conduta, a competncia. O princpio define a
justia, a legitimidade, a constitucionalidade.
33



30
Ibid., p. 187.
31
Ibid., p. 188.
32
O estudo realizado por Diogo de Figueiredo Moreira Neto registra a redao proposta pela comisso de
sistematizao Todo o poder pertence ao povo, que o exerce diretamente nos casos previstos nesta
Constituio, ou por intermdio de representantes eleitos e salienta a opo do legislador constituinte, no texto
final, por uma redao que d prelazia representao, bem como a signficativa substituio do verbo pertencer
por emanar. No entender, porm, do jurista, tal no prejudica a soberania popular nem a legitimidade decorrente
da participao. MOREIRA NETO, Diego de Figueiredo. Direito da Participao Poltica: legislativa,
administrativa, judicial: fundamentos e tcnicas constitucionais de legitimidade. Rio de Janeiro: Renovar, 1992,
p. 77.
37
Entendendo que a legitimidade o referencial tico-poltico do poder - o que a
sociedade almeja do poder -, Diogo de Figueiredo Moreira Neto salienta que a questo da
legitimidade surge quando o poder deixa de ter vinculao subjetiva com algum que o personalize
no desempenho de um papel social no poltico, a partir do que funda na participao a garantia
da legitimidade.
34
Assim, observa que a participao crucial, na democracia plena, em suas
trs modalidades: na escolha dos detentores do poder, produzindo a legitimidade originria;
no exerccio do poder, garantindo a legitimidade corrente; e na destinao e controle dos
resultados do poder, assegurando a legitimidade finalstica.
35


1.1.2 Legitimidade e nveis de participao
La participacin ciudadana, en definitiva, puede ser impredecible (en
cuanto a sus destinos) y tambin satisfactoria (en cuanto a su
caminar), pero reprimirla, por accin o por omisin, no conduce ms
que a nuevas formas de despotismo ilustrado.
Miguel Martnez Lpez

Uma vez que se afirma a participao como requisito que confere legitimidade ao
processo de deciso poltica, surge uma questo que pode ser abordada de vrias formas:
como se efetiva o exerccio direto do poder pelo povo? Que grau de envolvimento da
sociedade na deciso poltica pode ser considerado participao? Em suma, de que
participao se est a tratar?
Evidentemente o termo participao acolhe um largo feixe de significados. Analisando
a expresso Participao Poltica, Gicomo Sani, aps reconhecer a sua amplitude, que
engloba variada srie de atividades, esclarece que o termo participao em sentido estrito
deve ser reservado para situaes em que o indivduo contribui direta ou indiretamente para uma
deciso poltica.
36


33
BONAVIDES, op. cit., p. 48-49.
34
MOREIRA NETO, op. cit., p. 24.
35
Ibid., p. 27-28.
36
BOBBIO [et all], op. cit., p. 888.
38
Diogo de Figueiredo Moreira Neto classifica a participao segundo seis critrios: (a)
o subjetivo identifica o sujeito da participao, quem est intitulado a participar, tratando-se
da legitimidade participao, observadas as previses legais; (b) o finalstico identifica a
finalidade da participao, tratando da legitimidade e da legalidade; (c) o formalstico
identifica a existncia de forma, ou previso legal de processo para canalizar a participao
(obrigatria ou facultativa), nada obstando, porm a participao informal; (d) o conteudstico
trata do contedo poltico da participao, que abrange: (i) a mera informao prvia,
contempornea ou posterior ao ato, (ii) a participao que influencie a deciso ou sua
execuo, a participao na elaborao da deciso (discutindo, argumentando, apresentando razes e
consignando pontos de vista) e (iii) a expresso mais acabada, co-autoria na deciso, a co-
responsabilidade no seu contedo; o (e) objetivo leva em considerao o objeto da participao,
seus fins e o (f) funcional, pelo qual a participao se dar na funo normativa, na funo
administrativa ou na funo jurisdicional.
37

Fernando Alves Correia, a seu turno, apresenta a classificao adotada em pases
europeus, em especial Portugal e Alemanha: participao-audio (ou participao-
auscultao) e participao-negociao (concertao). Na primeira, antes de tomar a deciso
unilateral, a administrao ouve ou consulta os administrados com a finalidade de colher
subsdios, pareceres, observaes e sugestes. Tal se d em rgos consultivos ou de gesto,
com a presena de representantes das categorias interessadas ao lado de representantes da
administrao pblica. Esta forma seria a correlata informao, influncia e participao na
elaborao. J na participao-negociao, ou administrao concertada, h a negociao
entre administrao e administrados interessados, com a elaborao comum dos objetivos e

37
Ibid., p. 69-79.
39
dos meios, execuo das decises e troca recproca de informaes. Esta forma seria correlata
co-autoria ou co-responsabilidade.
38

O jurista portugus apresenta, ainda, a classificao da participao no processo de
deciso poltica segundo suas formas: uti cives ou uti singuli; individual ou coletiva; direta ou
indireta. Na participao uti cives, o cidado desempenha um papel cvico, na sua atividade
participativa no processo de formao das escolhas administrativas, contribui com
conhecimentos e idias sobre questes relativas a seu prprio status de membro da
coletividade, no como titular de um interesse qualificado ou pessoal. Na participao uti
singuli, o administrado exerce uma funo pessoal, tem como objetivo tutelar os seus
interesses particulares. Na participao individual, o cidado participa como indivduo, no
como representante de um grupo ou comunidade, enquanto na coletiva, a participao se d
com o envolvimento de grupos sociais ou estruturas organizadas. Finalmente, na participao
direta os indivduos interessados ou conjunto da populao tomam parte da deciso
administrativa, e na indireta, os indivduos ou grupos so representados.
Em estudo realizado por Sherry R. Arnstein, na dcada de 60
39
, foi desenvolvida uma
escala, a partir do grau, ou intensidade, de envolvimento dos sujeitos nos processos de
deciso:
(i) nonparticipation:
1 nvel - manipulation
2 nvel - therapy
(ii) tokenism:
3 nvel - informing
4 nvel - consultation
5 nvel - placation
(iii) citizen power:
6 nvel - partnership
7 nvel - delegated power
8 nvel -citizen control.
40


38
Fernando Alves Correia. O Plano Urbanstico e o Princpio da Igualdade. 2001. Tese (Dissertao de
Doutoramento em Cincias Jurdico-Polticas) - Faculdade de Direito de Coimbra, Coimbra: Editora Livraria
Almedina. (2 Reimpresso).
39
Sherry R Arnstein. A Ladder of Citizen Participation. JAIP. V. 35, n. 04, 1969, p. 216-224. Disponvel em
<http://lithgow-schmidt.dk/sherry-arnstein/ladder-of-citizen-participation.html>. Acesso em: 14-5-07.
40
Nesta escala, para a autora, somente poderiam ser considerados participao os nveis
que capacitam os sujeitos a se engajar no processo de deciso. Os dois primeiros nveis
(manipulation e therapy), assim, no poderiam ser considerados participao, eis que
idealizados para substituir a participao genuna. Nestes casos, o objetivo real no seria a
formao do povo para participar no planejamento ou conduo de programas e sim a
capacitao das lideranas para a instruo dos participantes.
41
Os 3, 4 e 5 nveis (informing,
consultation e placation) permitiriam o acesso informao e manifestao de opinio
queles que normalmente possuem tais prerrogativas. Nesse sentido, somente poderiam ser
considerados participao os nveis 6 a 8 de sua escala, identificados como citizen power
(partnership, delegated power e citizen control), os quais capacitam os envolvidos a se engajar e
a negociar com os detentores o poder de deciso, a decidir e controlar.
Com base nessa escala, o gegrafo Marcelo Lopes de Souza, elaborou um modelo no
qual o envolvimento da sociedade se classifica em no-participao (que abrange a coero e
a manipulao), pseudo-participao (que envolve a informao, consulta e cooptao) e
participao autntica (que implica em parceria, delegao de poder e autogesto).
42

Tais elementos contribuem para entender que a participao em um processo de
deciso dever compreender o envolvimento ativo dos sujeitos, a participao no sentido
estrito, segundo conceito de Gicomo Sani, antes explicitado.
Mas qual o tipo, intensidade ou contedo da participao requisito de legitimidade
para a deciso poltica?
Esta questo preocupa a doutrina jurdica brasileira desde a promulgao da
Constituio Federal de 1988. Em detalhado levantamento sobre os dispositivos
constitucionais, Diogo de Figueiredo Moreira Neto indica como decorrentes do direito

40
i) no participao: manipulao, terapia; ii) testemunhos: informao, consulta e aplacao; iii) parceria,
poder delegado e controle cidado (traduo livre da autora).
41
A autora usa os verbos to educate e to cure, o que aqui se traduz como instruir, sentido adotado aqui em face
da frase precedente no texto.
41
participao os diferentes graus de envolvimento da sociedade: informao, petio,
influncia na deciso, fiscalizao de seu cumprimento e co-autoria na deciso.
43

Diferentemente, para Carlos Ayres de Brito a participao envolve a deliberao, eis
que em 1993 afirmou:
Participao popular, ento, somente pode existir com a pessoa
privada (individual ou associadamente) exercendo o poder de criar
norma jurdica estatal, que norma imputvel autoria e ao dever
de acatamento de toda a coletividade. igual a dizer: com a pessoa
privada influindo constitutivamente na formao da vontade
normativa do Estado, que assim que desempenha o poder poltico.
(...)
E que significa exercer diretamente o poder poltico? Significa o
povo assumindo-se enquanto instncia deliberativa, tanto quanto se
assumem como instncia deliberativa os representantes eleitos por
esse mesmo povo.
(...)
A Constituio enlaa o vocbulo participao a um termo
denotador de ingerncia decisria da parte privada, como
deliberao, gesto, soberania, diretrizes, formulao das
polticas e no controle de que servem ancoradouro os artigos 7
(inciso XI), 14 (caput), 194, 198, 206 (inciso VI)
(...)
Numa palavra, a participao popular no quebra o monoplio estatal
da produo do Direito, mas obriga o Estado a elaborar seu direito
de forma emparceirada com os particulares (individual ou
coletivamente). E justamente esse modo emparceirado de trabalhar o
fenmeno jurdico, no plano de sua criao, que se pode entender a
locuo Estado Democrtico (figurante no prembulo da carta de
Outubro) como sinnimo perfeito de Estado Participativo.
44

(grifamos)

Portanto, segundo o entendimento ento manifestado pelo atual Ministro do Supremo
Tribunal Federal o carter deliberativo da participao restaria evidente no texto
constitucional e, previsto, atravs da sua consagrao nas mais variadas matrias. Ao se
manifestar pelo significado de participao com ingerncia decisria, o jurista opta pela
participao no sentido estrito, pela participao autntica, assim definida por Marcelo
Lopes de Souza ou a citizen power, identificada por Sherry Arnstein.
45


42
Marcelo Lopes de Souza. Mudar a Cidade. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2006, p. 207.
43
Ibid., p. 159-183.
44
Carlos Ayres de Brito. Distino entre Controle Social do Poder e Participao Popular. In: Revista
Trimestral de Direito Pblico. V. 2, So Paul, p. 85-87, 1993.
45
Esta posio acompanha a adotada por Franco Levi e Mario Nigro diante da consagrao da participao,
tambm de forma expressa, na Constituio Italiana. Franco Levi, evidencia, o principio fundamental previsto no
art. 3 que prev a efetiva participao de todos os trabalhadores na organizao poltica, econmica e social do
42
Destarte, os dispositivos constitucionais que ressaltam o direito informao no
implicariam em participao propriamente dita, mas requisito para o seu exerccio, o que se
denomina pseudo-participao (informao e consulta). Somente poderiam ser considerados
como participativos os dispositivos que prevem a participao autntica (parceria, delegao
de poder e auto-gesto), na classificao de Marcelo Lopes de Souza.
A partir de tal posio, necessrio verificar quais os limites estruturais para a
participao na tomada de deciso num Estado Democrtico de Direito. Para tanto,
conveniente buscar elementos na doutrina jurdica italiana, mais precisamente na lio de
Mario Nigro, que identificou o n da participao na administrao pblica (il nodo della
partecipazione).
46

Examinando a questo, Nigro afirma que, pela participao na administrao pblica,
o Estado tende a introduzir a maior sociedade possvel e a atrair o maior nmero de interesses
sociais, confiando a defesa e a gesto aos prprios titulares. O n da participao, que no seu
pensar envolve a responsabilidade do jurista, implica encontrar a forma de organizao apta a
realizar a conciliao entre duas exigncias contraditrias - quais sejam: acolher no Estado a
maior sociedade possvel e no alterar as suas caractersticas fundamentais. O n poltico, e
tambm tcnico, emerge da possibilidade e limites da organizao, da identificao dos
sujeitos da participao e lugar de imerso da realidade social, alm da natureza dos interesses
envolvidos.
47
Estes ns, com efeito, esto certamente presentes num processo de debate e
formulao de polticas pblicas em geral e em especial no processo de planejamento urbano.
Tais elementos orientam o exame do procedimento adotado em Porto Alegre, quais
sejam: (a) verificao da participao quando identificada a possibilidade de interferir na

Pas, cujo contedo no teria funo instrutiva ou de informao (do cidado e da autoridade), mas funo de
instrumento de presso. A propsito, ver: Franco Levi. Partecipazione e Organizzacione. In: Rivista Trimestrale
di Diritto Publico, Milano, n. 4, 1977, p. 1638-1642.
46
Mario Nigro. Problemi dei nostri tempi: il nodo della partecipazione, In: Rivista Trimestrale do Diritto e
Procedura Civile, Milano, 1980, p. 226-227. O autor, ao tratar do tema, considera participante aquele que
admitido a acompanhar o sujeito principal no caminho de uma escolha.
47
Ibid., p. 230-231.
43
deciso
48
e (b) a identificao dos limites da participao. Em suma, pretende-se analisar os
ns poltico e tcnico da participao, na lio de Mario Nigro.
Antes, porm, considera-se importante situar o planejamento urbano como poltica
pblica e a adoo da participao como procedimento para a sua formulao.

1.2 Planejamento urbano

Os problemas experimentados pelas populaes das grandes cidades no sculo XIX
exigiram a ateno das autoridades administrativas tanto no continente europeu como no
americano.
49
No Brasil, desde o princpio do sculo XX, o planejamento das cidades foi
defendido como necessidade para o desenvolvimento, ressaltada a importncia do saber
cientfico na sua formulao. J na dcada de 20 o papel da sociedade nas aes de
planejamento fora identificado como importante, porm seu carter era limitado informao
das propostas e ao envolvimento de determinadas classes e setores da sociedade, com a
finalidade de angariar adeptos sua implementao.
50
Evidentemente, no se tratava da
participao no sentido adotado nesta dissertao. Alm disso, visava a atingir segmentos
especficos, das elites econmicas, polticas e culturais, mais diretamente interessados na
modernizao, no embelezamento e no melhoramento das cidades.

48
Assume-se, portanto o conceito adotado por Sherry Arnstein e Marcelo L. Souza (citizen power e participao
autntica, respectivamente), ou seja, participao no seu sentido estrito (no conceito de Gicomo Sani), a
participao que influencie a deciso, a sua elaborao e execuo, a co-autoria na deciso e a co-
responsabilidade (na classificao de Diogo de Figueiredo).
49
Ver, por exemplo, Jean-Paul Lacaze. A cidade e o Urbanismo. Lisboa: Instituto Piaget, 1995, p. 36 e Peter
Hall. Cidades do Amanh. So Paulo: Editora Perspectiva, 1988, p. 18. Lewis Mumford, op.cit., p.483-484, por
sua vez, denomina as grandes cidades da poca de Coketown e cita Charles Dickens em testemunho das precrias
condies de vida.
50
Luiz de Anhaia Mello em trabalho entitulado: Problemas de urbanismo: bases para a resoluo do problema
technico, reservou os dois primeiros captulos para tratar do que denominou Problema Psycologico. Nestes
captulos salienta a importncia do exemplo americano, no qual a participao da sociedade civil se dava por
intermdio das sociedades de arquitetura, engenharia, dos Rotarys e Cmaras de Comrcio. A idia foi, ainda,
objeto de srie de palestras e debates realizados entre 1928 e 1929 no Rotary Club e Instituto de Engenharia.
Somente no terceiro captulo trata da questo sob o foco poltico e administrativo. Textos publicados no Boletim
do Instituto de Engenharia de So Paulo, 1929.
44
Nas dcadas subseqentes, a afirmao do planejamento urbano culminou com o
planejamento e implantao da nova capital brasileira, exemplo de urbanismo modernista
citado na literatura nacional e estrangeira. A dcada de setenta foi rica na produo de planos
diretores, elaborados de acordo com critrios tcnicos. Fbio Konder Comparato lembra que,
em 1970, tratando do planejamento em sentido lato, o Professor Washington Peluso Albino de
Souza afirmava que:
(...) j ia longe a poca das discusses sobre a legitimidade
democrtica do planejamento. Acima de regimes polticos, impe-se
como conquista cientfica. E como tcnica de racionalizao de
esforos e do aproveitamento de recursos, passou a interessar s
naes, sem discriminaes tambm dos graus de desenvolvimento.
51


No obstante a importncia dos planos, as crticas que se seguiram sua elaborao no
Brasil evidenciaram a falta de efetividade para a consecuo dos seus objetivos, seja porque
os planos no se cumpriram, seja porque no foram eficientes para evitar o crescimento
irregular e desordenado que no cessou. Exemplo disto, o fato de que imediatamente aps a
inaugurao de Braslia, deu-se a regularizao de Taguatinga assentamento popular que
nasceu margem da construo da cidade planejada. Estudos relevantes abordaram esta
questo: autores como Luiz Csar de Queiroz Ribeiro, Flvio Villaa, Marcelo Lopes de
Souza e Carlos Vainer
52
examinando a trajetria do planejamento urbano no Brasil,
identificaram a insuficincia dos planos para responder s demandas sociais.
Para Fabio Konder Comparato a difuso das receitas neoliberais e o colapso dos
regimes comunistas provocou a preveno contra o planejamento no desempenho das polticas
pblicas. Identifica, porm, a indispensabilidade do exerccio da funo de planejamento das
polticas pblicas.
53


51
Revista Brasileira de Estudos Polticos. n. 28, jan. 1970.
52
As obras destes autores sero identificadas adiante, motivo pelo que, aqui, simplesmente refere-se a sua
importncia e identifica-se a preocupao dos autores com o exame do tema.
53
Fbio Konder Comparato. A Organizao Constitucional da Funo Planejadora. In: Revista Trimestral de
Direito Pblico. V. 4. So Paulo: Malheiros Editores, 1994, p. 12-16.
45
No mbito internacional, j na dcada de 60, manifesta-se clara a decepo com os
resultados do planejamento urbano. Franoise Choay, em obra publicada em 1965, assim se
posicionou:
A sociedade industrial urbana. A cidade seu horizonte. Ela produz
as metrpoles, as conurbaes, cidades industriais, grandes conjuntos
habitacionais. No entanto, fracassa na ordenao desses locais. A
sociedade industrial tem especialistas em planejamento urbano. No
entanto, as criaes do urbanismo so, em toda a parte, assim que
aparecem, contestadas, questionadas. Das super quadras de Braslia
aos quadrilteros de Sarcelles, do frum de Chandigarh ao novo frum
de Boston, das highways que cortam So Francisco s grandes
avenidas que rasgam Bruxelas, so evidentes a mesma insatisfao e a
mesma inquietude. A amplitude do problema atestada pela
abundante literatura que suscita h vinte anos.
54
(grifamos)

Tais crticas no obscurecem a importncia do planejamento urbano na atuao
administrativa. Neste ponto de vista, apesar de referir-se ao planejamento da ao estatal em
geral, e no ao planejamento urbano especificamente, a observao de Fernando Alves
Correia a cerca da sua importncia no Estado de Direito Social aplica-se aos planos
urbansticos:
Na verdade o Estado de Direito Liberal do sculo XIX, que quase
restringia a sua atividade manuteno da ordem pblica interna e
garantia da segurana externa, no tinha grande necessidade de lanar
mo do instituto do plano. Mas, no Estado de Direito Social dos
nossos dias, em que a Administrao Pblica exerce funes de
grande alcance, designadamente de apoio ao desenvolvimento
econmico e social, de promoo da justia social e de prestao
social, o plano tornou-se num instrumento essencial da ao
administrativa. O plano , assim, um sinal evidente da transformao
verificada no modo de ser das funes estaduais, no seguimento da
passagem do Estado de Direito Liberal para o Estado de Direito
Social.
55


Reconhecida a importncia do planejamento da ao administrativa, da efetividade e
implementao de seus objetivos, a participao da sociedade se apresenta como antdoto,
ou vacina, insuficincia dos planos para responder as demandas sociais. A defesa da
participao funda-se na necessidade de reconhecimento da cidade real da qual os cidados

54
Franoise Choay. O Urbanismo: utopias e realidades, uma antologia. 6. ed. So Paulo: Editora Perspectiva,
2005, p. 01.
55
Ibid., p. 169-179.
46
so testemunho e no compromisso da sociedade com a implementao da cidade proposta
coletivamente.
Impossvel deixar de evocar como exemplo do exerccio da cidadania, o envolvimento
dos cidados atenienses na vida pblica da plis grega, assim interpretado por Lewis
Mumford:
Por algum tempo, a cidade e o cidado eram um s, e nenhuma parte
da vida parecia estar fora de suas atividades formativas, moldadas por
si mesmas. Essa educao do homem integral, essa Paideia, como lhe
chamou Jaeger, para lhe dar limites mais amplos que os de uma
estreita pedagogia, jamais foi igualada em qualquer outra comunidade
to grande.
56


1.2.1 A participao no planejamento urbano

Sob a tica de Miguel Martinez Lpez, o planejamento participativo deve enfrentar os
seguintes questionamentos:
Qu significa participar en la vida pblica en general y en la
transformacin del territorio en particular? Con qu sentido y
finalidades - latentes o manifiestas - se ejercen las prcticas de
participacin social? Qu particularidades tiene el mbito del
urbanismo (especialmente, en materia de planeamiento y de gestin)
para facilitar o para condicionar la participacin social?
57


Examinando tais questes, o autor afirma que os processos participativos deveriam ir
alm da simples e superficial informao, mas implicam em investigao das potencialidades
de mudana social, debate, dissenso, comunicao e negociao em profundidade,
transformaes sociais em geral e alternativas populares de organizao democrtica em
particular. Acrescenta, porm, que nos processos de planejamento urbanstico a participao
teria fracassado devido a uma deficiente interao com a cidadania e que boa parte deles
buscam somente colaborar na transformao do territrio, em vez de promover modelos de cidade
alternativos ao desenvolvimento especulativo predominante.

56
MUMFORD, op. cit., p. 187/8.
47
A desconsiderao da bagagem cultural da cidadania poderia explicar esta deficiente
interao. Segundo Boaventura de Souza Santos, em nome da cincia moderna, destruram-se
muitos conhecimentos e cincias alternativas, postura que no seu entender estaria sendo
alterada:
O que h, pois, de novo neste limiar de sculo o reconhecimento de
que h conhecimentos rivais alternativos cincia moderna e de que
mesmo no interior desta h alternativas aos paradigmas dominantes.
Com isto, a possibilidade de uma cincia multicultural, ou melhor, de
cincias multiculturais hoje mais real do que nunca.
58


A seu turno, Fernando Alves Correia, acerca da participao na administrao pblica,
afirma:
O fundamento da expanso do movimento participativo deve ir
buscar-se na superao do modelo administrativo clssico, autoritrio,
centralizado e burocrtico prprio da ideologia liberal e da concepo
individualista do Estado, cuja forma de ao tpica era a deciso
unilateral, autoritria, suscetvel de ser imposta aos particulares se
necessrio pela fora.
59


Este fundamento, em dilogo com a denncia de Boaventura de Souza Santos, indica
que a participao da sociedade no planejamento urbano busca romper com a tradio do
planejamento tecnocrtico e da primazia do saber tcnico, acolhendo prticas, posturas e
procedimentos que consideram o saber leigo elemento essencial no planejamento das cidades,
resgatando a bagagem cultural antes era ignorada.
Segundo o jurista portugus, a exigncia de formas adequadas de participao do
particular surge como compensao da amplitude do poder discricionrio na planificao
urbanstica, considerada a vastido e complexidade de interesses envolvidos, bem como a
necessidade de selecionar os interesses no contemplados.
60
Considerando que o planejamento
urbano envolve um cenrio complexo, que encerra uma vasta gama de interesses individuais e

57
Miguel Martnez Lpez. La participacin social en el urbanismo, en los lmites de la realidad. Disponvel em:
http://habitat.aq.upm.es/boletin/n34/ammar.html. Acesso em: 28-6-07.
58
SANTOS, op. cit., p. 14-15.
59
CORREIA, op. cit., p. 251.
60
SANTOS, op. cit., p. 259.
48
coletivos, as doutrinas alem e portuguesa afirmam a importncia da ponderao dos
interesses na formulao do planejamento e na elaborao do plano urbanstico. No dizer de
Fernando Alves Correia, assume relevncia a participao para a identificao de tais
interesses, na sua ponderao,
As formas de participao dos particulares e de colaborao de vrios
sujeitos de direito pblico no procedimento de formao do plano
diretor municipal tm como finalidade fazer chegar ao conhecimento
dos rgos administrativos competentes os interesses de que so
portadores, para que o plano realize uma justa ponderao (...) dos
diferentes interesses nele envolvidos. Verifica-se, deste modo, um
nexo funcional ou um fio condutor entre participao e a ponderao
ou, por outras palavras, entre o contributo de quem chamado a
evidenciar factos, interesses e circunstncias e a obrigao de
ponderao, que deve estar presente em todo o acto de planificao.
Participar no procedimento de planificao , antes de mais, preparar
a ponderao, ou seja, salientar tudo aquilo que poder
eventualmente ser considerado como susceptvel de fazer parte do
material de ponderao e ser obrigatoriamente ponderado.
61
(itlicos
no original)

A ponderao dos interesses, segundo o autor, independe de previso legal, pois
decorre da necessidade de motivao e de fundamentao da deciso administrativa
62
, o que
adotado pela Constituio brasileira.
Guido Alpa lembra que no direito urbanstico italiano a participao objeto de
enunciados de princpio e atesta a sua presena na matria referente aos servios scio-
sanitrios e bens culturais e ambientais. Afirma que a forma inovadora de participao admite
no s a participao singular, mas principalmente a coletiva. Segundo o autor, este modelo
participativo - que identifica como seu significado moderno - implica em atividades de
solicitao, colaborao, discusso, proposio, gesto e auto-gesto, denncia, controle que
afiana e integra os rgos pblicos e se registra nas regies e comunas italianas.
63



61
Ibid., p. 275-276. Para o autor, o envolvimento da cidadania e da sociedade denominado participao; o
envolvimento dos poderes pblicos das diferentes esferas, colaborao.
62
CORREIA, op. cit., p. 176.
63
Guido Alpa. Aspetti e problemi della partecipazione nel diritto urbanstico. In: Rivista Trimestrale di Diritto
Publico. Milano, n. 01, 1979, p. 264-280.
49
1.2.2 A participao na histria do planejamento urbano

A abordagem da participao da sociedade no planejamento urbano deve considerar a
sua trajetria histrica: os fatos, movimentos e correntes de pensamento que, de alguma
forma, contriburam para a sua adoo, no Brasil, como requisito previsto em lei federal,
orientando o processo de elaborao de planos diretores em todo o pas.
Os graves problemas habitacionais e sanitrios existentes no sculo XIX em grandes
cidades como: Londres, Paris, Berlim e Nova York, exigiam solues das respectivas
administraes pblicas. A inrcia das autoridades provocou manifestaes populares
significativas em Londres, as quais tiveram a devida repercusso na imprensa. Em resposta
foram criados rgos pblicos destinados a solucionar os problemas.
64
Evidentemente no se
pretende aqui considerar que houve participao da sociedade no planejamento da Londres
do sculo XIX - que passara de 864.845 habitantes em 1801 para 4.232.118 habitantes em
1891. Pretende-se, sim, frisar a importncia da sociedade no desencadeamento das aes do
Estado, da visibilidade social e poltica que assumiram os problemas urbanos em face dos
movimentos que denunciavam e se opunham (pelos mais variados motivos) s pssimas
condies de habitabilidade existentes nos prdios que abrigavam a populao de baixa
renda.
65
Este papel, no entanto, foi se deslocando ao longo do tempo da posio passiva em
direo ativa, consolidando-se, afinal, como condio para a efetivao do planejamento.
O importante papel do cidado no planejamento de suas cidades foi objeto da ateno
de Patrick Geddes, j em 1915, como se verifica na obra Cidades em Evoluo. Na introduo
publicao do livro, Jaqueline Tyrwhitt afirma a preocupao de Geddes com o cidado
comum, no sentido de que tivesse uma viso e compreenso das possibilidades de sua prpria

64
Em 1884 foi criada em Londres a Comisso Real para a Moradia das Classes Trabalhadoras, em 1885 e 1890
foram editadas leis destinadas s moradia de classes trabalhadoras. Ver, Cidades do Amanh, de Peter Hall, j
citada.
50
cidade, justificando a importncia da implantao de uma Mostra Urbanstica e de um centro
permanente de Estudos Urbanos em cada cidade (uma Outlook Tower): isso algo que ainda
deve ser avaliado por todas as nossas discusses sobre a necessidade e o valor da participao dos
cidados no planejamento urbano.
66

Acerca da Mostra de Edimburgo, promovida por Patrick Geddes em 1910, Sir Patrick
Abercrombie
67
enfatizou:
Houve uma poca em que era preciso apenas agitar em uma garrafa o
plano urbanstico alemo, o boulevard parisiense, a cidadezinha
ajardinada inglesa e o esquema americano de cidades e parques para
se conseguir automaticamente uma frmula a ser aplicada, sem
critrios e com vantagens, sobre qualquer cidade e vila nesse pas, na
esperana de que assim estaria sendo planejada dentro de
concepes atualizadas. Doce sonho! Geddes foi o primeiro a ofuscar
esse sonho emergindo de sua Outlook Tower, no norte gelado, para
produzir aquele pesadelo de complexidade, o Salo de Edimburgo na
grande Mostra de Planejamento Urbano de 1910.
(...)
Mas, se conseguissem penetrar no crculo de conversao de Geddes,
nunca mais poderiam retornar ao doce sonho de ontem! Havia mais
coisas no planejamento urbano, do que os olhos podiam perceber.
68


Importante a expresso do prprio Geddes, ao prefaciar sua obra:
O idealismo e a realidade no esto afastados, so inseparveis; assim
como nossa caminhada diria, guiada por ideais de direo
inatingveis, alm das estrelas, e, contudo, indispensvel para irmos a
qualquer parte, exceto derrota. A Eutopia, ento, est na cidade ao
nosso redor, e ela deve ser planejada e realizada, aqui ou em
qualquer parte, por ns, como cidados tanto da cidade real
quanto da cidade ideal, vistas, cada vez mais como uma s.
69

(grifamos)

Com as mostras de urbanismo, Geddes pretendia estimular os cidados a se voltarem
para as suas cidades, reconhecendo-as e reconhecendo-se nelas. Demonstrava a necessidade
do levantamento e da visualizao da sua histria para a consecuo do seu planejamento.
Entendia que aps a realizao das mostras a atmosfera urbana se modificava e mais, o que o

65
Ver, a propsito, interessante relato de tais movimentos e de suas conseqncias em Cidades do Amanh, de
Peter Hall, j citada.
66
Patrick Geddes. Cidades em Evoluo. Campinas/SP: Papirus, 1994, p. 15.
67
Primeiro editor da revista Town Planning Review, perdico do Departamento de Projetos Pblicos da
Universidade de Liverpool (1909), professor na segunda faculdade de planejamento da Gr-Bretanha, University
College London. Conforme Petter Hall, op. cit. p. 382. Autor de dois planos gerais para a cidade de Londres.
68
Patrick Abercrombie apud GEDDES, op. cit., p. 15-16.
51
estudante da cidade puder observar e interpretar, prever e sugerir, o cidado ativo no tarda em
planejar e aplicar.
70
Propugnava pelo desenvolvimento da civics, educao cvica, envolvendo
temas relacionados cidadania, aos aspectos urbanos e municipais e questionava qual o papel
da educao no planejamento urbano, no estudo da nova cincia: civis?
71
Vislumbrava o papel
ativo da cidadania no planejamento urbano e estimulava-o, ciente da necessidade de
intensificao da vida social e da difuso do conhecimento.
Como se v, Geddes, cujo nome normalmente ligado ao tema do planejamento
regional, tambm referncia quando se fala em fundamentos para a participao da
sociedade no planejamento urbano. Sobre ele, salienta Petter Hall:
Ele, mais do que ningum, responsvel por trazer teoria do
planejamento urbano a idia de que homens e mulheres poderiam
construir suas prprias cidades, escapando, assim, da massificao
industrial para um mundo de atividade artesanal, onde as coisas
novamente parecem bonitas por terem sido feitas corretamente.
72


A partir de 1950, o olhar do planejador urbano, na viso de John F. Charlewood
Turner, recaiu sobre a atuao da populao de baixa renda na organizao de seu espao.
Referindo-se s barriadas peruanas e s favelas brasileiras, observou Turner:
Quando os moradores controlam as decises mais importantes e
sentem-se livres para dar suas prprias contribuies ao projeto,
construo ou ao gerenciamento de suas habitaes, tanto esse
processo quanto o ambiente decorrente estimulam o bem-estar
individual e social. Quando, ao contrrio, as pessoas no tm controle
sobre as decises-chave nem por elas se responsabilizam dentro do
processo habitacional, o ambiente onde habitam pode tornar-se uma
barreira para a sua realizao pessoal e um nus para a economia.
73


Nos Estados Unidos da Amrica, em 1964, os movimentos sociais empenharam-se
pela reformulao do programa norte-americano de remodelao urbana. Jane Jacobs teve
papel essencial neste movimento. Surgiu o advocacy planning, no qual os projetos deveriam

69
GEDDES, op. cit., p. 32-33.
70
Ibid., p. 122.
71
Ibid., p. 134.
72
Peter Hall, op. cit., 287.
52
ser elaborados como uma expresso mais direta da necessidade dos usurios e onde o
planejador atua como assessor tcnico.
74

Alis, no final dos anos 60, Sherry Arnstein, ao apresentar a escala da participao j
citada, identificava a participao cidad como citizen power, significando uma redistribuio
do poder que capacita os excludos a serem includos no futuro nos processos econmicos e
polticos.
75

Agustin Gordillo, em 1974, examinando a participao no processo de planejamento
em geral, afirmou que a planificao no pode ser obra de um grupo de homens, sendo
necessria a participao da populao para assegurar a eficcia e permanncia do plano (seu
cumprimento). Como exemplos de participao, indicou as comisses mistas de planificao
(exemplo francs) e os conselhos econmicos e sociais (exemplo argentino). Segundo o autor,
o consenso no processo de participao condio de legitimidade das decises, mas no
necessariamente assegura a sua eficcia. Ampliando seu foco da participao no processo de
deciso para a participao no estado democrtico entende que a democracia representativa
deve ser complementada com formas semi-diretas de democracia, por meio de canais e
procedimentos de participao poltica como comisses mistas, conselhos. Para o autor, o
exerccio da participao constitui forma de integrao social, devendo-se criar e manter
tantos canais de participao quantos sejam possveis.
76

A participao da comunidade foi defendida, ainda, por Christopher Alexander no
campo do projeto ou desenho urbano em seu trabalho para a ampliao do campus da

73
R. Fichter, J.F.C.Turner, P. Grenell. The Meaning of Autonomy. In: J.F.C.Turner R. Fichter, 1972, p. 241-
254, conforme citao de Peter Hall, op. cit., p. 300. A obra original no foi localizada pela autora, a importncia
da referncia justifica a manuteno da citao.
74
HALL, op.cit., p. 310.
75
ARNSTEIN, op. cit., p. 02.
76
Agustin A Gordillo. Planificacion, Participacion y Libertad. Buenos Aires: Ediciones Macchi, 1973, p. 196-
212. O autor adota a expresso planificao com o sentido adotado no presente trabalho para planejamento.
Nesta obra o autor salienta a discusso travada na Conferncia Interamericana sobre Desenvolvimento da
Comunidade, organizada pela Organizao dos Estados Americanos e realizada em Santiago, Chile, 1970. Sobre
o tema participao do mesmo autor, ver: Ideas sobre participacin en America Latina e Participacin
Administrativa. In: Revista de Direito Pblico, n. 57-58 e 74, respectivamente.
53
Universidade de Oregon. Na oportunidade, enfatizou que planos gerais fracassaram porque
criavam uma ordem totalitria que alienava os usurios da influncia sobre a futura forma de
sua prpria comunidade. Salienta a contradio, pois, por conhecer suas prprias
necessidades, a comunidade seria capaz de dirigir um processo de crescimento orgnico,
contrapondo-se s afirmaes de que a comunidade no tem tempo nem conhecimento para
participar do processo.
77


1.2.3 Planejamento urbano e a participao no Brasil

Tais movimentos e debates repercutiam no Brasil. Ainda na dcada de 1970, Antnio
Octvio Cintra apresentava o planejamento adaptativo, marcado pela interao de muitas
pessoas, entidades e unidades administrativas. Para Cintra, o planejamento adaptativo serviria
melhor ao interesse pblico do que o planejamento racional compreensivo, pois refletiria os
interesses das diversas partes afetadas pelo desenvolvimento proposto.
78

Segundo Carlos Vainer, a crise do modelo tecnocrtico-centralista-autoritrio
simultnea ascenso dos movimentos urbanos e ao fortalecimento das organizaes
populares em praticamente todas as cidades brasileiras.
79
Corroborando esta assertiva, note-se
que j no 1 Seminrio de Habitao e Reforma Urbana, realizado na cidade de Petrpolis, em
1963, foi proposta a participao direta das camadas populares na gesto da cidade.
80


77
Christopher Alexander. Urbanismo y Participacin. Barcelona: Ed. Gustavo Gili S.A, 1976, p. 20-23.
78
Antnio Octvio Cintra. Notas sobre os condicionantes polticos do planejamento urbano. In: Cadernos DCP,
Belo Horizonte, 1974, p. 115-138.
79
Carlos Vainer. Planejamento urbano democrtico no Brasil. In: Diogo Afonso Erba [et al,]. Cadastro
multifinalitrio como instrumento de poltica fiscal e urbana. Rio de Janeiro: Ministrio das Cidades, 2005. A
propsito, ver Norberto Bobbio. O Futuro da Democracia. 10. ed. So Paulo: Paz e Terra, 2006, p.46:
tecnocracia e democracia so antitticas: se o protagonista da sociedade industrial o especialista, impossvel
que venha a ser o cidado qualquer. A democracia sustenta-se sobre a hiptese de que todos podem decidir a
respeito de tudo. A tecnocracia, ao contrrio, pretende que sejam convocados para decidir apenas aqueles poucos
que detm conhecimentos especficos.
80
Luis Csar Queiroz Ribeiro, Adauto Lcio Cardoso. Da cidade nao - gnese e evoluo do urbanismo no
Brasil. In: Luis Csar Queiroz Ribeiro, Roberto Pechman (org). Cidade, povo e nao. Rio de Janeiro:
Civilizao Brasileira, 1996, p. 71.
54
A partir dos anos 80, com o desenvolvimento da conscincia popular urbana e o
crescimento dos movimentos populares e organizados, foram retomadas as demandas
formuladas em 1963, visando resgatar o carter redistributivo, ento proposto.
81
Veja-se, nesse
sentido, que a emenda popular pela reforma urbana apresentada no processo constituinte
propugnava a descentralizao da deciso e a ampliao da participao dos citadinos na
definio dos destinos de suas cidades. A apresentao desta emenda (a terceira em nmero
de assinaturas colhidas), teve como resultado a incluso do captulo Da Poltica Urbana na
Constituio Federal de 1988. Pode-se afirmar, ainda, que reflexo desta emenda a insero,
no art. 29, da participao da sociedade no processo de planejamento municipal.
Com a eleio direta dos administradores das capitais brasileiras, em janeiro de 1989
novas administraes municipais assumiram e vrias foram as experincias de participao na
gesto administrativa por meio da implantao do Oramento Participativo - OP, e da
instalao de conselhos setoriais de polticas pblicas, com carter deliberativo e
representao da sociedade. Observa-se que o funcionamento dos conselhos muitas vezes
importava em requisito para a liberao de verbas pblicas federais para a implantao de
polticas na rea da sade, assistncia social, educao e cultura. Alm disso, a participao
da sociedade foi identificada, em lei, como instrumento de transparncia na execuo
oramentria.
82

Com o advento do Estatuto da Cidade, Lei Federal n 10.257/2001, que estabelece as
normas gerais de direito urbanstico, a elaborao participativa de planos diretores
enfatizada e a expresso democracia participativa passou a ser reconhecida, tambm, na seara
do planejamento urbano - territorial e oramentrio. Os olhares, ento, se dirigem para os

81
Ver, a propsito: Evelina Dagnino. Os anos 90: poltica e sociedade no Brasil. Braslia: Ed. Brasiliense. Ana
Clara Torres Ribeiro. A reforma e o plano: algumas indicaes gerais. In: Plano Diretor. Instrumento de
Reforma Urbana. Rio de Janeiro: FASE, 1990.
82
A Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar Federal n 101/00 identifica a participao da sociedade
na formulao da pea oramentria como instrumento de Transparncia da Gesto Fiscal. O pargrafo nico
do art.48 da referida lei dispe expressamente: a transparncia ser assegurada tambm mediante incentivo
55
processos de formulao de planos diretores, estimulados, inclusive, pelo trabalho
desenvolvido pelo Ministrio das Cidades.
Contudo, como constatado em relao ao processo de deciso poltica em geral, no
unnime o entendimento de que a adoo do procedimento participativo implicaria avano
positivo para o desenvolvimento urbano. Rmulo Krafta, ao apresentar sua viso acerca do
planejamento participativo, identifica uma escala de motivao dos diferentes agentes e suas
atitudes no processo de planejamento, cuja amplitude vai do puro egosmo ao puro
altrusmo.
83
Partindo do pressuposto de que o objetivo maior e final de qualquer ao ou
estratgia de planejamento a promoo do interesse social, o autor identifica o agente
verdadeiramente altrusta: o tcnico de planejamento, cujo altrusmo decorreria do
fundamento tico da profisso que legitima o planejamento pela busca da eficincia e equidade dos
sistemas urbanos. No entanto, no contexto de um planejamento participativo, observa:
O terceiro passo justamente identificar as estratgias de ao de
agentes interessados em influir no planejamento urbano. O ambiente
da prtica do planejamento urbano no Brasil tem demonstrado
crescente abertura s influncias da sociedade, de maneira geral,
e, quanto mais aberto a isso so os procedimentos, menos
reconhecimento o altrusmo tcnico amealha. Por paradoxal que
possa parecer, as proposies teoricamente capazes de promover
razovel equilbrio entre demandas e ofertas sociais urbanas,
normalmente trazidas pelos tcnicos altrustas, tem sido
progressivamente rejeitadas; na maioria das vezes por pura
ignorncia e preconceito contra uma suposta tecnocracia.
84

(grifamos)

Segundo o autor, pela presso coletiva, moradores de uma regio podem ser
facilmente arregimentados para pressionar por melhorias locais. E afirma:
Como modelo terico, o planejamento participativo anrquico e
arbitrrio, unicamente dependente da vontade dos agentes e suas
articulaes aleatrias. Planejamento participativo ps-moderno na
sua concepo episdica e circunstancial da cidade, que, ento se

participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e de discusso dos
planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos.
83
Rmulo Krafta. Egosmo, Altrusmo e Cooperao em Planejamento Urbano. Porto Alegre: Programa de Ps-
Graduao em Planejamento Urbano e Regional Pesquisa em Sistemas Configuracionais Urbanos, UFRGS,
2005. A participao do agente egosta poderia ser identificada como participao uti singuli e a participao do
agente altrusta poderia ser identificada como participao uti cives, na classificao antes apresentada.
84
Ibid., p. 04.
56
transforma aleatoriamente, ao sabor do humor dos agentes e suas
relaes eventuais e idiossincrticas.
85


Esta posio, apesar de no isolada, como se demonstrou neste captulo, superada
pelo ordenamento jurdico constitucional, disciplinado na norma federal. importante
salientar, porm, a legitimidade da representao orgnica dos diversos setores da sociedade
um processo participativo de tomada de deciso. A ponderao dos interesses dever
considerar os princpios fundamentais e os fundamentos da repblica a justificar a prevalncia
do interesse pblico e coletivo na tomada de deciso.
Nessa linha, o envolvimento da cidadania na formulao do planejamento urbano, sem
restries ou condies prvias (conhecimento tcnico/cientfico), resgata os conhecimentos
antes desconsiderados (bagagem cultural e social popular) e sua insero na formulao da
cidade. Esta pode ser entendida como uma primeira condio de validade de um processo
participativo. A segunda condio de validade seria a identificao e o reconhecimento do
comprometimento dos integrantes do processo com os interesses defendidos, esclarecendo a
participao uti cives e uti singuli e viabilizando a adequada ponderao dos interesses.
Destarte, a incluso da cidadania no processo de reflexo e de deciso sobre o
planejamento de suas cidades implica reconhecimento da soberania popular, da titularidade do
poder e da atribuio sobre a definio das polticas e, acima de tudo, do compartilhamento da
responsabilidade sobre as decises tomadas. De tudo isso decorre a importncia da
participao da sociedade no planejamento das polticas pblicas em geral e no planejamento
urbano em especial, salientando-se que este, no Brasil, cristalizou-se na figura do plano
diretor, como bem salienta Flvio Villaa.
86



85
Ibid., p. 08.
86
Flvio Villaa. Uma contribuio para a histria do planejamento urbano no Brasil. In: C. Dak e S. Schiffer.
O processo de urbanizao no Brasil. So Paulo: EDUSP/FUPAN, 1999, p. 182. A observao especialmente
importante aps a Constituio de 1988, que consagrou o plano diretor como instrumento bsico da poltica de
desenvolvimento e expanso urbana.
57
1.3 Princpios constitucionais, poltica urbana e Plano Diretor

Se na doutrina internacional a natureza jurdica dos planos diretores no unnime
87
, a
Constituio brasileira consagrou o plano diretor como ato legislativo: o pargrafo primeiro
do art. 182 determina que o plano diretor deve ser aprovado pela Cmara Municipal, requisito
no exigido aos atos administrativos em sentido estrito. Alm disso, o art. 40 do Estatuto da
Cidade afirma expressamente que o plano diretor deve ser aprovado por lei municipal.
Acrescenta-se, ainda, que a Lei Orgnica do Municpio de Porto Alegre caso de referncia
proposto determina que o plano diretor seja objeto de lei complementar.
88

O plano diretor situado no ordenamento urbanstico brasileiro como o instrumento do
planejamento municipal que orienta a deciso e a ao administrativa, composto de
princpios, diretrizes, orientaes sobre o desenvolvimento da cidade e seu detalhamento
notadamente o regramento do uso e ocupao do solo. Sua formulao vinculada ao
cumprimento dos princpios constitucionais e das diretrizes constantes do Estatuto da Cidade,
conferindo legitimidade aos atos, procedimentos e decises. Sua interpretao e aplicao,
ainda, deve observar os princpios gerais aplicveis ao direito urbanstico.
Ainda, Daniel Sarmiento acrescenta:
Os princpios, na acepo clssica, constituem os mandamentos
nucleares dos sistemas jurdicos, irradiando seus efeitos sobre
diferentes normas e servindo de balizamento para a interpretao e
integrao de todo o setor do ordenamento em que radicam.
Revestem-se de um grau de generalidade e abstrao superior ao das
regras, sendo, por conseqncia, menor a determinabilidade do seu
raio de aplicao. Ademais, os princpios possuem um matiz
axiolgico mais acentuado do que as regras, desvelando mais
nitidamente os valores jurdicos e polticos que condensam.
89

(grifamos)


87
As diversas orientaes doutrinrias constam de forma bastante completa e clara em: Fernando Alves Correia,
op. cit., p. 217-241. No sero objetos de detalhamento na presente dissertao, eis que a opo pela natureza
normativa lei decorre do ordenamento jurdico adotado.
88
Pela Lei Orgnica de Porto Alegre, no art. 76, a lei do plano diretor deve ser objeto de lei complementar, o que
se aplica tambm aos cdigos e estatuto dos funcionrios pblicos.
58
Nesse sentido, o autor afirma que os princpios assumem diversas funes no
ordenamento, operando como alicerce do sistema (fornecendo a pauta de valores que vo
basear a interpretao das normas), numa funo hermenutica e preenchendo lacunas, numa
funo regulativa.
Cumpre, assim, identificar os princpios constitucionais incidentes sobre a formulao
do plano diretor para, a seguir, examinar as conseqncias na hermenutica e na aplicao da
norma.

1.3.1 Legalidade e hierarquia das normas

Pelo princpio da legalidade, consagrado no art. 37 da Constituio Federal, os atos e
decises da administrao pblica devem observar os termos da lei. Como atividade
administrativa, o planejamento urbano (e a elaborao de um plano diretor) est vinculado a
este princpio, o que implica a vinculao dos atos administrativos aos termos da lei. Como se
v, pelo princpio da legalidade, o ato ou deciso ilegal tambm carece de legitimidade.
O princpio da legalidade encontra seu fundamento na concepo de democracia e de
soberania, pela qual os atos do administrador no exerccio do poder que lhe conferido
devem dar-se dentro dos limites fixados em lei, regulamentando-a, estabelecendo
procedimento e formas de cumpri-la. Segundo Norberto Bobbio, Marslio de Pdua, em
Defensor Pacis, afirma e demonstra:
(...) o princpio de que o poder de fazer leis, em que se apia o poder
soberano, diz respeito unicamente ao povo, ou sua parte mais
poderosa (valentior pars), o qual atribui a outros no mais do que o
poder executivo, isto , o poder de governar no mbito das leis.
(...) o poder efetivo de instituir ou eleger um Governo diz respeito ao
legislador ou a todo o corpo dos cidados, assim como lhe diz respeito
o poder de fazer leis (...).

89
Daniel Sarmento. Os Princpios Constitucionais e a Ponderao de Bens. In: Ricardo Lobo Torres (org.).
Teoria dos Direitos Fundamentais. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 50.
59
(...) quem governa age pela autoridade que lhe foi outorgada para tal
fim pelo legislador e segundo a forma que este lhe indicar (I, 15, 4).
90


Para Habermas, o princpio da legalidade da administrao esclarece o sentido nuclear da
diviso dos poderes, vinculando a aplicao do poder administrativo ao direito normatizado
democraticamente, de tal modo o poder administrativo s se regenera a partir do poder
comunicativo produzido conjuntamente pelos cidados.
91

Pois bem, os planos diretores, independentemente da sua natureza jurdica (lei, ato
administrativo, regulamento ou ato complexo) devem observar o princpio da legalidade e,
nesse sentido, devem observar as normas gerais de direito urbanstico em face do sistema de
competncias legislativas estabelecido nos arts. 22, 24, 25 e 30 da Constituio Federal. Deste
sistema decorre uma hierarquia entre as normas, de sorte que a norma geral federal nos limites
de sua competncia, superior e vincula a norma especfica municipal, de hierarquia, nesse
ponto, inferior.
Em atendimento ao disposto no art. 24, o Estatuto da Cidade, em 2001, editou as
normas gerais de direito urbanstico e disciplinou a aplicao dos arts. 29, 182 e 183 da
Constituio Federal. Antes dele, vigia a Lei Federal n 6.766/79, norma geral de direito
urbanstico que, com alteraes, regula at hoje o parcelamento do solo urbano. Estas normas
gerais devem ser observadas pelo plano diretor.
92
Assim, as leis dos planos diretores devem
observar as diretrizes de desenvolvimento urbano fixadas no Estatuto da Cidade e, para a sua
implementao, aplicar os instrumentos de poltica urbana.
Do princpio da legalidade, ainda, decorre a hierarquia interna prevista na norma
em face da natureza de suas disposies: na norma federal h a previso de diretrizes que

90
BOBBIO, op. cit., p. 321-322.
91
HABERMAS, op. cit., p. 216.
92
Como exemplo de norma geral de direito urbanstico de mbito estadual, cita-se a Lei n 10.116/94, do Estado
de Rio Grande do Sul, que foi editada na ausncia de norma geral federal, como autorizado no pargrafo 2 do
art. 24 da Constituio Federal. Sua aplicao, com a edio do Estatuto da Cidade, ficou restrita s normas de
interesse regional. As normas de interesse local incidem to somente na ausncia de lei municipal. Assim, de
60
orientam o desenvolvimento urbano no pas art. 2 e, por conseqncia, vinculam a
utilizao dos instrumentos da poltica urbana art. 4 , de sorte que sua aplicao em
desacordo com as diretrizes no encontra amparo na prpria norma, carecendo de legalidade.
93

Assim, para atingir a diretriz de cidade sustentvel
94
prevista inciso I do art. 2 o Estatuto
da Cidade prev o planejamento municipal e o plano diretor municipal, que devem orientar a
aplicao dos instrumentos da poltica urbana conforme as diretrizes, requisitos e
procedimentos estabelecidos. Tal decorre do princpio da legalidade. V-se, portanto, que a
existncia das diretrizes gerais fixadas na lei federal estabelecem um limite externo para a
discricionariedade quanto ao contedo do plano diretor municipal.
Na esfera local o plano diretor tambm sofre limitaes externas, as quais decorrem
das previses existentes na respectiva Lei Orgnica. So dispositivos legais hierarquicamente
superiores lei do plano diretor e seu descumprimento gera a ilegalidade na norma
superveniente.
No caso de Porto Alegre, a Lei Orgnica tratou a matria com bastante cuidado no
Ttulo V - Do Desenvolvimento Urbano e do Meio Ambiente, o qual se subdivide nos captulos Da
Poltica e Reforma Urbanas, Do Planejamento e Gesto Democrtica, Do Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano, Do Uso e Parcelamento do Solo Urbano e da Poltica Fundiria, Do
Saneamento, Da Poltica Habitacional e Da Poltica de Meio Ambiente.
95
Tais disposies

1994 a 2001 sua aplicao foi plena no que tange s normas gerais ali previstas, justamente pela ausncia de lei
federal.
93
Esta posio defendida pela doutrina, salientando-se a lio de Rogrio Gesta Leal no sentido de que as
diretrizes estabelecem condio de possibilidade aplicao de qualquer dispositivo ou instituto do Estatuto da
Cidade; o exame de seu cumprimento poderia ser considerado um filtro de legalidade primeira da aplicao dos
instrumentos, em face da natureza cogente das suas normas (Palestra de encerramento do Curso sobre Plano
Diretor realizado pela Escola Julieta Batistioli em convnio com a Escola Superior de Direito Municipal, 2007).
94
O conceito de desenvolvimento sustentvel passou a ser enfatizado na Conferncia Mundial do Ambiente
Humano (Estocolmo, 1972). O tema recebeu impulso com as estratgias definidas pela Comisso Mundial sobre
o Meio Ambiente e Desenvolvimento (ONU, 1983) e com o Relatrio Brundtland (1987) - Nosso Futuro
Comum. O compromisso formal pelo desenvolvimento sustentvel e sustentado foi firmado em 1992, no Rio de
Janeiro, na Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (Eco-92), com a
assinatura de vrios acordos, dentre os quais o que visava a assegurar a sustentabilidade planetria, a Agenda 21:
sustentabilidade ambiental, econmica e social.
95
Os dispositivos correspondentes encontram-se reproduzidos no Anexo 01.
61
necessariamente devem ser observadas no plano diretor e encerram, portanto, limitao legal
externa lei.
96

Internamente o plano diretor estabelece limitadores decorrentes da natureza de seus
dispositivos: os princpios e diretrizes de desenvolvimento limitam a discricionariedade na
elaborao e aplicao dos dispositivos de implementao do plano diretor. A vinculao da
norma ao princpio lhe confere legitimidade e s diretrizes, legalidade. Dessa forma, os
dispositivos de implementao, mesmo que integrantes do corpo normativo, so vinculados ao
atendimento das diretrizes e dos princpios, que lhes confere legitimidade e legalidade,
estabelecendo uma hierarquia interna no plano diretor.
O princpio da legalidade e a hierarquia das normas (externa e interna) assumem
relevncia no exame do caso de referncia proposto. Como afirmado, pelo princpio da
legalidade, o Regime Urbanstico estabelecido em um plano diretor dever observar as
normas gerais constantes da Lei Federal, as normas estabelecidas na Lei Orgnica do
Municpio e, ainda, as diretrizes fixadas no prprio plano diretor. Ainda, sua aplicao no
poder contrariar as normas de hierarquia superior sob pena de ilegalidade e de ilegitimidade.
Na presente dissertao, para verificar a legitimidade do Regime Urbanstico, no que
se refere ao princpio da legalidade, essencial classificar as disposies legais conforme sua
natureza: (a) de princpio, que orienta a interpretao e da aplicao do plano diretor; (b) de
diretriz, que orienta o planejamento urbano e que vincula a ao administrativa (c) de
instrumento e (d) de ato de execuo, cuja aplicao vinculada observncia dos princpios
e diretrizes. Observa-se aqui que se constatou a utilizao do termo princpio, na linguagem
adotada no planejamento urbano, associado ao conceito de diretriz.

96
A despeito da natureza de carta municipal, o exame do cumprimento das normas da lei orgnica examinado
sob a tica da legalidade e no da constitucionalidade, o que reservado ao cumprimento das normas das
constituies Estaduais e Federal.
62
1.3.2 Igualdade

Pelo princpio da igualdade, consagrado no art. 5 da Constituio Federal, deve-se dar
tratamento igualitrio em situaes iguais, o que tambm significa tratar de forma diferente os
desiguais.
Poder-se-ia identificar contradio entre o princpio da igualdade e o regramento do
plano diretor, pois que este, justamente, por meio de zoneamentos e demais previses, trataria,
de forma diferente, os imveis localizados na mesma cidade. Porm, a identificao de
regramentos diversos para as diferentes zonas da cidade tem a finalidade de observar o
princpio da igualdade, na segunda parte da sentena que o consagra (parte esta muitas vezes
omitida ou esquecida), estabelecendo um tratamento desigual aos imveis justamente para
aproxim-los. Trata-se, portanto, de contradio to somente aparente.
Alis, o princpio da igualdade fundamenta a determinao de usos e ocupao do solo
de forma diferenciada quando tal se der no intuito de atingir as diretrizes de desenvolvimento
urbano, em especial, a justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes da urbanizao; a
recuperao dos investimentos pblicos que geraram valorizao imobiliria; a distribuio de
equipamentos pblicos de forma adequada necessidade da populao e s caractersticas
locais: em resumo, reduo das desigualdades, prevista como objetivo fundamental da
Repblica no inciso III do art. 3 da Constituio Federal. Desta forma, no observar o
princpio da igualdade o estabelecimento de um zoneamento que, ao contrrio, agrave a
situao de desigualdade social, descumprindo, tambm, as diretrizes estabelecidas em norma
geral, em especial a diretriz da cidade sustentvel.
63
1.3.3 Participao

Sendo o plano diretor o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento urbano,
que define as funes sociais da cidade e da propriedade urbana, resta evidente a sua
importncia para a cidade, para os cidados e para todos os agentes interessados no
desenvolvimento urbano.
Fernando Alves Correia afirma que uma das funes do plano urbanstico a
conformao do direito de propriedade do solo, sendo estabelecidas prescries que tocam a
essncia do direito de propriedade mediante a classificao do uso e destino do solo, definidos
parmetros de ocupao.
97
Esta concepo foi adotada no art. 182 da Constituio brasileira,
de 1988. Um plano diretor, desse modo, estabelece regras de conduta, define obrigaes,
previses, regras e punies que vinculam todos os muncipes, em face do seu carter
normativo.
No recente o envolvimento da sociedade nas definies de planejamento urbano
codificadas no plano diretor. Este envolvimento, porm, restringia-se a setores especialmente
interessados em face do conhecimento acerca do tema ou em virtude dos interesses que
pretendiam resguardar. Inovou a Constituio Federal de 1988, quando, no art. 29 estabeleceu
a participao da sociedade como preceito:
29. O Municpio reger-se- por lei orgnica (...) atendidos os
princpios estabelecidos nesta Constituio, na Constituio do
respectivo Estado e os seguintes preceitos:
[...]
XII cooperao das associaes representativas no planejamento
municipal.

Eis o fundamento constitucional que confere a natureza de requisito de legitimidade
participao da sociedade no planejamento municipal, posio adotada pela doutrina
98
e

97
CORREIA, op. cit., p.183.
98
Ver, a propsito: Nelson Saule Jr., Novas perspectivas do direito urbanstico brasileiro. Porto Alegre: Srgio
Antnio Fabris Editor, 1997, p. 39-54; Estatuto da Cidade e o Plano Diretor Possibilidades de uma Nova
64
amparada pela jurisprudncia, como se ver a seguir. Frise-se que este dispositivo trata do
planejamento municipal como um todo, o que abrange necessariamente o planejamento
urbanstico, ambiental, oramentrio, etc.
Da anlise deste dispositivo depreendem-se vrias conseqncias, as quais
condicionam o planejamento municipal: a primeira, decorrente do caput do artigo, impe o
cumprimento do requisito como condio de legitimidade, visto que consagrado como
preceito, afastando qualquer interpretao que considere a participao como requisito
meramente formal. Agregue-se a isto, a delimitar o contedo e natureza de princpio, que a
disposio constitucional vem a efetivar a soberania popular e o exerccio do poder direto
pelo povo na formulao, implantao e fiscalizao das polticas pblicas municipais,
consagrado no pargrafo nico, do art. 1 da Constituio Federal.
Como segunda conseqncia, tem-se a indicao da intensidade do envolvimento da
sociedade no processo: o termo cooperao contm um significado ativo, indica no se tratar
da simples informao, auscultao, consulta ou audincia, mas da participao em sentido
estrito ou da participao autntica, conforme os conceitos j trabalhados. A cooperao no
processo de planejamento exige, portanto, a parceria na tomada de decises, na sua
implantao e fiscalizao, j que instrumento, repita-se, de exerccio da soberania popular.
A terceira conseqncia a ampliao da participao para abrigar a cooperao de
associaes representativas, expresso no restrita s entidades cujas finalidades sejam
diretamente ligadas ao tema, mas abriga todo o espectro de associaes representativas dos
setores e interesses presentes na sociedade. Exige-se, portanto, que no planejamento
municipal seja possibilitada a insero de todos os setores da sociedade ou, no dizer de Luigi

Ordem Legal Urbana Justa e Democrtica. In: Letcia Marques Osrio (org.). Estatuto da Cidade e Reforma
Urbana. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris Editor, 2002, p. 88-90.
65
Bobbio, manter a porta aberta ao ingresso dos interessados.
99
O envolvimento da sociedade no
processo de deciso implica responsabilidade pelas escolhas e compromisso com o seu
cumprimento. Toda a sociedade, portanto, deve ter a oportunidade de se envolver na sua
elaborao. O cumprimento deste requisito confere legitimidade ao processo e ao seu
resultado.
Convm enfatizar que o dispositivo constitucional se atm representao da
sociedade por intermdio de associaes, no sendo expressa, aqui, a participao individual
do cidado.
A quarta conseqncia se refere aplicao do princpio da participao ao
planejamento urbano, que integra, sem sombra de dvidas, o planejamento municipal. Disso
decorre, ainda, a sua incidncia na elaborao do plano diretor, instrumento bsico da poltica
de desenvolvimento urbano e de sua efetivao.
Assim, o dispositivo implica a adoo da democracia participativa no processo de
planejamento e consolida-se por meio de mecanismos de participao social nos processos
decisrios, via conselhos setoriais (regionais ou temticos), debates, consultas, congressos,
conferncias, dentre outras formas.
importante salientar que a Constituio Estadual do Rio Grande do Sul, de 1989,
ratifica a participao como requisito de legitimidade do processo de formulao de um plano
diretor, no art. 177, 5:
Os Municpios asseguraro a participao das entidades comunitrias
legalmente constitudas na definio do plano diretor e das diretrizes
gerais de ocupao do territrio, bem como na elaborao e
implementao dos planos, programas e projetos que lhe sejam
concernentes.


99
O autor salienta a dificuldade de incluso de todos no processo de deciso, mas sugere alguns modos para se
aproximar do ideal: manter as portas abertas, garantir a incluso de todos os pontos de vista ou reunir uma
amostra casual de cidados para a discusso o que exemplifica com o juri popular. BOBBIO, op. cit., p. 11.
66
Na esfera local, por sua vez, em 1990, a Lei Orgnica do Municpio de Porto Alegre,
no art. 215, salienta a participao como requisito para o planejamento urbano.
100

Com base na natureza de requisito essencial, a participao vem sendo reconhecida
pelo Poder Judicirio que, em aes diretas de inconstitucionalidade, anulou leis de uso do
solo e planos diretores cujos processos de formulao no adotaram o procedimento
participativo. a posio adotada pelo Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul
101
,
pelo Tribunal de Justia do Estado de So Paulo e por outros tribunais estaduais.
interessante mencionar que, a partir de 2001, a participao assumiu, tambm, a
condio de requisito de legalidade. Isto porque o dispositivo constitucional foi disciplinado
no Estatuto da Cidade e a par do princpio constitucional, a participao foi identificada no
inciso II do art. 2 como diretriz de desenvolvimento urbano e requisito para a formulao do
plano diretor, que alm de salientar a participao direta da populao no processo de
discusso, esclarece o seu alcance:
II - Gesto democrtica por meio da participao da populao e de
associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na
formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e
projetos de desenvolvimento urbano:
[...]

Essa redao no admite interpretar que o papel da populao seja restrito ao
comparecimento em audincias pblicas meramente informativas, ou resposta a consultas
sem o compromisso de efetividade. O dispositivo, assim, esclarece a intensidade do

100
O dispositivo foi transcrito no Anexo 1 desta dissertao.
101
Como exemplo, menciona-se o exame da Lei Municipal n 1365/99, do Municpio de Capo da Canoa, no
qual a inconstitucionalidade foi declarada porque no ocorreu a obrigatria participao das entidades
comunitrias legalmente constitudas na definio do plano diretor e das diretrizes gerais de ocupao do
territrio, conforme exige o art. 177, 5 da CE/89. 2. AO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. (ADIN n
70005449053, Rel. Des. Araken de Assis, julgado em 05/4/04, TJ/RS). Mesma posio foi adotada quanto Lei
n. 1.458/2000 do mesmo municpio (ADIN n 70003026564, Rel. Des. Clarindo Favreto, julgado em 16/9/02.
TJ/RS). A posio consolidou-se, no tendo sido diferente a orientao no exame da norma dos municpios de
Bento Gonalves (ADIN n 70002576239, Rel. Des. Vasco Della Giustina, julgado em 01/4/02 e ADIN n
70002576072, Rel. Des. Clarindo Favreto, julgado em 05/5/03), Imb (ADIN n 70001688878, Rel. Des. Vasco
Della Giustina, julgado em 03/12/01), Maquin (ADIN n 70017515719, Rel. Des. Guinther Spode, julgado em
26/3/07), Guaba (ADIN n 70008224669, Rel. Des. Joo Carlos Cardoso Branco, julgado em 18/10/04) e Novo
Hamburgo (ADIN n 70010718104, Rel. Des. Cacildo Xavier, julgado em 15/8/05). Decises do Tribunal de
67
envolvimento da sociedade no processo de planejamento, podendo-se afirmar tratar-se da
participao no sentido estrito.
Ao tratar do plano diretor, o art. 40 estabelece o procedimento a ser adotado para a sua
elaborao, fiscalizao e implementao e no captulo que trata da gesto democrtica da
cidade reitera as instncias de participao.
Com a finalidade de consagrar a qualidade da participao no processo de
planejamento - a melhor participao possvel como assevera Werner Mainhofer
102
- a
Resoluo n 25 do Conselho Nacional das Cidades regulamenta o procedimento de
discusso, elaborao e fiscalizao dos planos diretores. Nesse sentido, indicam os requisitos
para a realizao de audincias pblicas, debates e conferncias; estabelece as condies
prvias sua realizao (aes de sensibilizao, informao e qualificao do debate na
comunidade), as condies para a sua realizao (publicidade dos documentos e informaes)
e as condies do processo (publicidade das reunies, audincias e conferncias). A
Resoluo esclarece, ainda, o contedo e a finalidade das audincias pblicas e determina a
sua documentao atravs da gravao e de consignao de atas, documentos que devero ser
apensados ao projeto de lei, compondo memorial do processo.
Tais determinaes visam a resguardar a efetividade e a eficcia social das decises
tomadas em obedincia soberania popular, no se tratando de dispositivos meramente
formais. Desta forma, resta evidente a necessidade da adequao dos procedimentos para a
elaborao dos planos diretores aos requisitos e condies estabelecidos na Resoluo 25.
Alis, tambm sobre isto se manifestou o Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul:
ao examinar a norma do municpio de Rolante, a deciso considerou suficiente a realizao de
audincia pblica para caracterizar a participao prevista no art. 29 da Constituio Federal,
salientou, no entanto, que o descumprimento dos requisitos estabelecidos na regulamentao

Justia do Estado de So Paulo: ADIN n 12821-0, julgada em 21/9/94 e ADIN n 091.278-0/9-00, julgada em
06/8/03.
68
federal, apesar de no configurar inconstitucionalidade, implica a ilegalidade do
procedimento.
103

Do exposto, portanto, se depreende que a falta de cooperao das associaes
representativas na elaborao do plano diretor implica descumprimento do princpio
constitucional requisito de legitimidade. A falta de observncia diretriz e ao procedimento
institudo na lei federal fulmina o plano diretor pela sua ilegalidade.
104
Logo, a participao
reconhecida como requisito de legitimidade do processo e do resultado no planejamento, visto
que identificada como princpio e no somente como norma procedimental, no podendo ser
compreendida como mero requisito formal.

1.4 Hermenutica e Plano Diretor

Identificada a participao como princpio para a formulao do plano diretor, e
considerado o papel dos princpios no ordenamento jurdico, necessrio verificar como a
participao incide sobre a hermenutica e sobre a aplicao da norma que institui um plano
diretor.
Em primeiro lugar, cumpre lembrar que, no dizer de Carlos Maximiliano, em obra
clssica dobre o tema, a hermenutica Jurdica tem por objeto o estudo e a sistematizao dos

102
Ver item 1.1.
103
ADIN n 70019551563. Rela. Desa. Maria Isabel de Azevedo Souza, julgado em 27/8/07: 1. Segundo a Lei
n 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade) que regulamentou o art. 182 da Constituio da
Repblica deve ser garantida a gesto democrtica por meio de audincias pblicas, debates, publicidade e
amplo acesso a documentos e informaes, no processo de elaborao do plano diretor e na fiscalizao. No
disciplinou, todavia, o Estatuto da Cidade o procedimento a ser seguido. 2. da competncia dos Municpios no
exerccio da autonomia municipal definir a forma a ser adotada para garantir a participao popular na
elaborao do plano diretor. 3. Na falta de definio legal pelo Municpio da participao popular no processo de
elaborao do plano diretor, a realizao de audincias pblicas, antes da remessa do projeto Cmara de
Vereadores, suficiente para garantir a exigncia da participao popular. Hiptese em que eventual deficincia
na participao importaria em ilegalidade por violao Lei n 10.257/01 e no em violao direta
Constituio. Ao julgada improcedente.
104
A identificao do exame da legalidade ou da constitucionalidade norteia a identificao do tipo de
procedimento judicial a ser adotado: o exame da legalidade deve ser objeto de ao civil pblica, ao popular,
mandado de segurana etc.; o exame da constitucionalidade deve ser objeto de ao direta de
inconstitucionalidade ou de constitucionalidade.
69
processos aplicveis para determinar o sentido e o alcance das expresses do Direito.
105
A
necessidade da interpretao decorre da generalidade caracterstica da formulao das leis,
exigindo a determinao do sentido e alcance das suas expresses. Assim, interpretar
explicar, esclarecer; dar o significado de vocbulo, atitude ou gesto; reproduzir (...) um pensamento
exteriorizado, mostrar o sentido verdadeiro de uma expresso (...); extrair (...) tudo o que na mesma se
contm.
106
A aplicao do Direito, a seu turno, consiste no enquadrar um caso concreto em a
norma jurdica adequada.
107

Escolas de interpretao sucederam-se, agruparam-se sistemas de hermenutica.
Estabeleceram-se processos de interpretao - o filolgico ou gramatical, o lgico, o
sistemtico - cada um com a identificao de preceitos, requisitos e mtodos. No se pretende
aqui apresentar cada uma das escolas, sistemas e processos de interpretao, o que j foi
objeto de obras clssicas e contemporneas, mas referir que, independentemente da escola,
sistema ou mtodo adotado, a pesquisa da linguagem, do significado das palavras e das
expresses do pensamento no processo de interpretao esteve e est sempre presente.
Nesse sentido, Rogrio Gesta Leal, salienta que a estrutura cognitivo-hermenutica da
obra de Emilio Betti divide-se em quatro grandes momentos: o filolgico (compreenso dos
smbolos e reconstruo da coerncia gramatical e lgica do discurso), o crtico (identificao
de incongruncias, lacunas no decurso de um argumento), o momento psicolgico
(identificao do que o autor quis dizer para recriar sua posio pessoal e intelectual) e o
momento tcnico-morfolgico (compreenso do contedo do significado do mundo objetivo-
mental em relao sua lgica especfica e princpio formados).
108
Quanto produo de Hans-
Georg Gadamer, o mesmo autor lembra:

105
Carlos Maximiliano. Hermenutica e Aplicao do Direito. Rio de Janeiro: Livraria Freitas Bastos, 1957, p.
13.
106
Ibid., p. 23.
107
Ibid., p. 19.
108
Rogrio Gesta Leal. Hermenutica e Direito. Santa Cruz do Sul/RS; EDUNISC, 2002, p. 141.
70
(...) para o filsofo alemo, as palavras no so algo que pertencem ao
homem, mas sim situao; elas no so meramente signos de que
possamos nos apropriar; tambm no so algo existente que possamos
modelar ou ao qual atribuamos significado, fazendo com o que o signo
torne visvel uma outra coisa, mas to-somente a idealidade dos
significados que residem nas palavra. As palavras so sempre j
significativas.
(...)
A concluso permitida aqui a de que a experincia do mundo (ou
dos mundos) algo que j reside na linguagem, e todo o objeto de
conhecimento/compreenso englobado no horizonte dessa
linguagem.
Agora j podemos afirmar que essa concepo de Gadamer amplia
significativamente a perspectiva que se tinha at ento da experincia
hermenutica, pois o que se compreende pela linguagem no s uma
experincia particular mas o prprio mundo no qual ela se revela.
109


Conclui, portanto, que para Gadamer a concepo de razo, conectada com a produo da
linguagem (...) tem sua existncia em termos concretos, histricos.
110

Examinando a obra de Jurgen Habermas, Gesta Leal frisa a importncia do contexto
na compreenso hermenutica, sendo este mecanismo de formao e alterao de
comportamentos mediados pela linguagem, pelo discurso convincente, o qual se produz no
processo de tenso social, no conflito de interesses sociais antagnicos:
A hermenutica habermasiana, pois, pressupe uma relocalizao da
razo humana, situando-a num contexto histrico, em que seja
possvel projetar uma situao ideal de existncia e consenso.
111


Quando se trata da matria urbanstica, do planejamento urbano e do plano diretor, o
contexto assume relevncia ainda maior na interpretao da norma. Para Rosngela Lunardelli
Cavallazzi,
[...] a reflexo sobre o espao urbano deve levar em conta no apenas
os diferentes atores sociais, como tambm o espao-tempo que se
institucionaliza nas polticas pblicas e projetos urbanos.

A autora frisa a importncia da interpretao da norma segundo sua eficcia social,
considerada a efetividade e a legitimidade. Para tal, destaca o mtodo do dilogo das fontes,
que prope a coordenao das normas em conflito no sistema para estabelecer sua coerncia e

109
Ibid., p. 149-150.
71
convivncia, mediante o dilogo dos princpios, diretrizes, regras com a funcionalizao dos
institutos e instituies.
112
A autora identifica os princpios do Direito Urbanstico: a funo
social da propriedade pblica e privada, a funo pblica do urbanismo, a remisso do plano,
a eqidade, a proteo ao meio ambiente, a sustentabilidade da cidade, a paisagem como
patrimnio pblico e a precauo. A tais princpios devem ser agregados, ainda, o princpio da
vedao do retrocesso e o princpio da proporcionalidade.
Tais princpios, em consonncia com os princpios constitucionais e em dilogo com
as diretrizes do Estatuto da Cidade - que na lio de Cavallazzi iluminam o processo de
interpretao, indicam o alcance e o contedo da norma possibilita a interpretao
sistemtica e a adequada aplicao dos dispositivos do plano diretor.

1.4.1 Participao e interpretao da norma

Considerada a participao da sociedade e do cidado um princpio constitucional e,
portanto, condio de legitimidade na formulao das polticas pblicas em decorrncia da
soberania popular, impe-se cuidados especiais ao processo de interpretao e de aplicao da
norma: o exame da linguagem assume relevncia no processo participativo de elaborao,
condio para se extrair o sentido, a sua adequada interpretao e aplicao da norma. Trata-
se de examinar, portanto, a existncia de uma hermenutica prpria e aplicvel ao plano
diretor.
Na viso de Habermas, a soberania popular interpretada luz da teoria do discurso
significa que todo o poder poltico deduzido do poder comunicativo dos cidados:

110
Ibid., p. 153.
111
Ibid., p. 159.
112
Rosngela Lunardelli Cavallazzi. O Estatuto Epistemolgico do Direito Urbanstico Brasileiro. Rio de
Janeiro: PROURB/UFRJ, 2006. Sobre o mtodo do dilogo das fontes, ver: Cludia Lima Marques. Dilogo
entre o Cdigo de Defesa do Consumidor e o novo Cdigo Civil: do dilogo das fontes no combate s
clusulas abusivas. In: Revista dos Tribunais. V. 45, So Paulo, 2003.
72
O exerccio do poder poltico orienta-se e se legitima pelas leis que
os cidados criam para si mesmos numa formao da opinio e da
vontade estruturada discursivamente. Quando se considera essa
prtica como um processo destinado a resolver problemas, descobre-
se que ela deve a sua fora legitimadora a um processo democrtico
destinado a garantir um tratamento racional de questes polticas.
A aceitabilidade racional dos resultados obtidos em conformidade
com o processo explica-se pela institucionalizao de formas de
comunicao interligadas que garantem de modo ideal que todas as
questes relevantes, temas e contribuies, sejam tematizados e
elaborados em discursos e negociaes, na base das melhores
informaes e argumentos possveis. Esta institucionalizao
jurdica de determinados processos e condies da comunicao torna
possvel um emprego efetivo de liberdades comunicativas iguais e
simultaneamente estimula para o uso pragmtico, tico e moral da
razo prtica, ou seja, para a compreenso eqitativa de interesses.
Alm disso, o princpio da soberania do povo pode ser considerado
diretamente sob o aspecto do poder. A partir deste ngulo, ele exige a
transmisso da competncia legislativa para a totalidade dos
cidados que so os nicos capazes de gerar, a partir de seu meio, o
poder comunicativo de convices comuns. Ora, a deciso
fundamentada e obrigatria sobre polticas e leis exige, de um lado,
consultas e tomadas de deciso face to face.
113
(grifos nossos,
itlicos no original)

Em suma, com base na soberania popular, verifica-se que a legitimidade da norma
decorre da sua correspondncia vontade estruturada discursivamente. No processo legislativo
esta correspondncia se verifica atravs da vontade expressa nos dispositivos aprovados, de
sorte que somente se transforma em norma o texto estruturado na forma aprovada no debate
parlamentar.
Na interpretao da norma, busca-se o sentido das expresses, o fim almejado e a sua
relao com o ordenamento jurdico para orientar a adequada aplicao. Busca-se o
significado das palavras mediante o exame dos elementos constantes na justificativa da
proposta, nos pareceres, no processo de debate. Para esclarecer a finalidade da norma (ratio
legis), identifica-se o contexto em que foram gerados os fatos sociais ensejadores da sua
formulao (occasio legis). Para a interpretao, ainda, coteja-se o dispositivo com as demais
normas correlatas no sistema jurdico, identifica-se os princpios e diretrizes aplicveis com a
finalidade de evitar-se contradies. Na busca deste significado, h que se identificar os fatos

113
HABERMAS, op. cit., p. 213.
73
que desencadearam a produo da norma. Ensina Carlos Maximiliano que a interpretao
exercita-se por vrios processos, aproveitando elementos diversos.
114

No pode ser diferente a interpretao da norma decorrente de processo participativo
de elaborao. Para identificar o fim almejado com a instituio da norma deve-se identificar
o sentido das expresses utilizadas e os significados explicitados no debate anterior
formulao do projeto de lei. Destarte, as normas decorrentes de processo participativo de
elaborao contm um elemento histrico a mais a ser considerado, qual seja, a discusso e
formulao anterior tramitao no parlamento: o debate com a participao da sociedade,
essencial para verificar a eficcia social da norma.
Assim, a vontade, que legitima a norma, no processo participativo se molda (ou se
forma discursivamente) em dois momentos: o primeiro, o da estruturao da vontade no
mbito da esfera pblica; o segundo, o da estruturao da vontade no mbito do parlamento.
O primeiro momento confere legitimidade proposta desenvolvida no mbito do poder
Executivo para posterior remessa ao poder Legislativo; segundo momento confere
legitimidade norma aprovada. Como conseqncia, pode-se afirmar que o requisito da
participao vincula as decises tomadas no processo, o seu produto concluses e
formulaes e sua aplicao. Alis, Habermas afirma que no primado da lei legitimada num
processo democrtico (...) a administrao no pode interferir nas premissas que se encontram na base
de suas decises.
115

Importante, a partir deste ponto, verificar se o requisito foi observado no caso de
referncia, o que se far examinando o processo, as discusses, os conceitos adotados e
deliberaes tomadas quanto densidade urbana na esfera pblica, bem como o resultado
obtido no plano aprovado.

114
MAXIMILIANO, op. cit., p. 134 e 139.
115
(...) o primado da lei legitimada num processo democrtico significa, do ponto de vista cognitivo, que a
administrao no pode interferir nas premissas que se encontram na base de suas decises. Praticamente isso
74
Salienta-se que o processo no se encerra com o exame dos significados adotados
durante a formulao e elaborao da norma, devendo necessariamente ser examinados
tambm os significados estabelecidos no contexto da aplicao da norma. Nesse sentido, Peter
Hberle defende um processo hermenutico aberto sociedade na aferio dos significados e
finalidades da norma, no qual tem acento e participao a coletividade, no somente a
comunidade jurdica.
116

Na presente dissertao, o processo que se prope busca a identificao dos
significados no processo de debate com a coletividade, dos objetivos explicitados, bem como
o seu reflexo nos projetos formulados, no produto final e na aplicao da norma examinada
o plano diretor de Porto Alegre, o PDDUA. Observa-se que o exame feito com base nas
normas em vigor poca da formulao
117
- perodo de 1993 a 1999 - e que no se examina
quem participou do processo
118
, apesar de se reconhecer a importncia desta questo para
verificar o carter democrtico do debate, conforme alerta o filsofo e jurista alemo
Friedrich Muller.
119


1.4.2 Esfera pblica, atos de comunicao e densidade urbana

Evidenciada a importncia da identificao do elemento histrico, o exame do caso de
referncia dever abordar a participao da sociedade para a formulao do PDDUA: que
canais e instncias de participao foram criados, que intensidade de participao foi possvel
atingir, investigando se a sociedade teve a oportunidade de incidir sobre as decises e, em
caso afirmativo, se as decises foram acolhidas no produto final.

significa que o poder administrativo no pode interferir em processos de normatizao do direito e da
jurisdio. Jrgen Habermas, op. cit., p. 217.
116
Peter Hberle. Hermenutica Constitucional. Porto Alegre: Fabris, 2002.
117
Conforme a Lei de Introduo ao Cdigo Civil, Dec.-Lei n 4.657/42, arts. 1 e 6.
118
Esta questo objeto de pesquisa e da dissertao de mestrado de Regina Pozzobon, tambm junto ao
PROPUR/UFRGS.
119
Friedrich Muller. Quem o povo? A questo fundamental da democracia. So Paulo: Max Limonad, 1998.
75
Desta forma, o exame do caso de referncia investiga em primeiro lugar, constituio,
no processo de formulao do plano diretor de Porto Alegre, do que Habermas denomina
esfera pblica:
Esfera ou espao pblico um fenmeno social elementar, do
mesmo modo que a ao, o ator, o grupo ou a coletividade; porm, ele
no arrolado entre os conceitos tradicionais elaborados para
descrever a ordem social. A esfera pblica no pode ser entendida
como uma instituio, nem uma organizao, pois ela no constitui
uma estrutura normativa capaz de diferenciar entre competncia e
papis, nem regula o modo de pertena de uma organizao, etc. (...)
A esfera pblica pode ser descrita como uma rede adequada para
a comunicao de contedo, tomadas de posio e opinies; nela
os fluxos comunicacionais so filtrados e sintetizados, a ponto de
se condensarem em opinies pblicas enfeixadas em temas
especficos.
120
(grifamos)

No segundo momento, investiga-se a efetividade do processo de participao a partir
do exame do contedo do debate na esfera pblica: conceitos e significados adotados;
objetivos propostos e as decises tomadas. Nesse sentido, essencial buscar a documentao
de tais significados, a sua forma de expresso e de comunicao no mbito da esfera pblica
ou seja, investigar a existncia de atos de comunicao. Isto porque num debate coerente
todos os sujeitos devem utilizar os mesmos significados para as expresses utilizadas. No
debate sobre planejamento e densidade urbana isto assume especial importncia, eis que e que
o tema, como de regra a matria urbanstica em geral, reconhecido como essencialmente
tcnico, muitas vezes, considerado hermtico e impossvel de ser tratado pela e com a
populao leiga.
Por isso, pertinente trazer aqui o pensamento de Habermas sobre a importncia da
identidade de significados
121
, quando trata da Teoria do Agir Comunicativo:
Na prtica os membros de uma determinada comunidade de
linguagem tm que supor que falantes e ouvintes podem
compreender uma expresso gramatical de modo idntico. Eles
supem que as mesmas expresses conservam o mesmo significado

120
HABERMAS, op. cit., V. II, p. 92.
121
O autor salienta a importncia da razo comunicativa, que possibilita uma orientao na base de
pretenses de validade, e possui um contedo normativo quando o que age comunicativamente apoia-se em
pressupostos pragmticos contrafactuais, sendo obrigado a atribuir significado idntico a enunciados. Ibid.,
p. 21- 23.
76
na variedade de situaes e dos atos de fala nos quais so
empregadas.
122
(grifamos)

O que conta, portanto, para o autor, quanto legitimidade das regras, o fato de elas
terem surgido de um processo legislativo racional
123
, no qual se insere o direito comunicao e
participao poltica:
Na medida em que os direitos de comunicao e de participao
poltica so constitutivos para um processo de legislao eficiente
do ponto de vista da legitimidade, esses direitos subjetivos no
podem ser tidos como os de sujeitos jurdicos privados e isolados: eles
tm que ser apreendidos no enfoque de participantes orientados pelo
entendimento, que se encontram numa prtica intersubjetiva de
entendimento. por isso que o conceito do direito moderno que
intensifica e, ao mesmo tempo, operacionaliza a tenso entre
facticidade e validade na rea do comportamento absorve o
pensamento democrtico, desenvolvido por Kant e Rousseau, segundo
o qual a pretenso de legitimidade de uma ordem jurdica
construda com direitos subjetivos s pode ser resguardada atravs
da fora socialmente integradora da vontade unida e coincidente
de todos os cidados livres e iguais.
124
(grifamos)

John Forester, por sua vez baseando-se em tais conceitos afirma que o planejamento
democrtico exige o consentimento que brota dos processos de crtica coletiva, no do
silncio ou de uma linha de partido e salienta:
Ao reconhecer a prtica do planejamento como uma ao de
comunicao normativamente estruturada segundo o papel que
desempenha, distorcendo, encobrindo ou revelando ao pblico
perspectivas e possibilidades que a este se deparam, uma teoria crtica
do planejamento ajuda-nos tanto na prtica, quanto eticamente. Eis a
contribuio da teoria crtica para o planejamento: pragmatismo com
capacidade de viso revelar alternativas corretas, corrigir falsas
expectativas, opor-se ao cinismo, estimular a pesquisa, difundir a
responsabilidade, o compromisso e a ao poltica. A prtica do
planejamento exercida criticamente, tecnicamente hbil e
politicamente sensvel, uma prtica organizadora e
democratizante.
125



122
Ibid., p. 29.
123
Ibid., p. 50.
124
Ibid., p. 53. O autor, ainda, defende que so vlidas as normas as quais todos os possveis atingidos poderiam
dar seu assentimento, na qualidade de participantes de discursos racionais (p. 142).
125
John Forester. Critical Theory and Planing Practice. In: Journal of the American Planning Association, 46, p.
277, 1980, conforme citao de Peter Hall, op. cit., p. 402. Salienta-se que a obra original no foi localizada pela
autora.
77
Tais elementos permitem afirmar que as normas do plano diretor devem refletir as
decises tomadas no processo, sob pela de carecer de legitimidade. A interpretao e
aplicao das normas devero ser orientadas pelos princpios constitucionais, pelos princpios
do direito urbanstico e pelas as diretrizes fixadas no processo de formulao.
Essa orientao conduz o exame de como a densidade urbana foi tratada no debate
atravs dos materiais de divulgao, dos informativos, das cartilhas, revistas e folhetos, que
circularam na esfera pblica, enfim, dos documentos aqui denominados atos de comunicao,
entendidos como os meios utilizados para expressar e divulgar os significados adotados no
processo. Este o objeto do segundo captulo.
O procedimento (ou mtodo) de interpretao que aqui se prope realiza os seguintes
passos: identificado o foco (densidade urbana), apresenta-se o debate na esfera pblica;
identificam-se os significados, conceitos e objetivos adotados; classificam-se as decises
tomadas quanto sua natureza (diretrizes, instrumentos ou atos de execuo); indicam-se as
normas correlatas vigentes, confronta-se as decises com os dispositivos e formulaes dos
projetos de lei e com a lei aprovada; e, finalmente, verifica-se a aplicao das normas e sua
adequao s deliberaes do processo participativo de debate.
Adotando-se esse procedimento, no terceiro captulo investiga-se a legitimidade da
densidade urbana decorrente da aplicao do PDDUA, e, em especial, da aplicao do seu
Regime Urbanstico. O exame da densidade urbana feito luz dos conceitos desenvolvidos
por Cludio Acioly e Forbes Davidson
126
, dos fundamentos apresentados pelos consultores do
processo
127
e dos elementos constantes dos relatrios tcnicos.

126
Cludio Acioly, Forbes Davidson. Densidade Urbana. Rio de Janeiro: Mauad, 1998.
127
Referimo-nos consultoria prestada pela UFRGS/Faculdade de Arquitetura, sendo que no que se refere ao
tema, colaboraram os professores Benamy Turquenicz, Juan Mascar e Lucia Mascar.
2 DENSIDADE URBANA NO PROCESSO DE FORMULAO DO PDDUA

(...) queremos saber o que a comunidade pensa e almeja para a sua
cidade. As respostas para as transformaes que se avizinham no
esto dentro da Secretaria do Planejamento, mas sim no conjunto da
populao. Nosso papel, na Secretaria, ser o de buscar estes anseios e
traz-los para as pranchetas, traduzidos de projetos.
Newton Burmeister

O texto em epgrafe indica a viso do ento Secretrio do Planejamento Municipal, e a
orientao que pretendia adotar para a formulao do planejamento de Porto Alegre a partir
de janeiro de 1993
128
. Esta concepo, como se viu no captulo anterior, encontra respaldo na
ordem constitucional vigente, pela qual requisito de legitimidade a participao da
sociedade na formulao das polticas pblicas. Neste quadro institucional, em 1999 foi
aprovada, pela Cmara Municipal de Porto Alegre a Lei Complementar n 434, que instituiu o
Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental - PDDUA.
Para o exame da questo objeto deste trabalho, entende-se que o processo de
formulao do PDDUA teve incio com a instalao do projeto Porto Alegre Mais Cidade
Constituinte, quando foi proposta a discusso pblica sobre o desenvolvimento da cidade.
Com efeito, apesar de no manifestar expressamente o objetivo de revisar o plano diretor em
vigor, os debates realizados impulsionaram o processo de reformulao do 1 Plano Diretor
de Desenvolvimento Urbano, o PDDU, e culminaram com a aprovao do novo plano.
importante referir que, em 1989, fora adotado em Porto Alegre o procedimento
participativo de elaborao oramentria, denominado Oramento Participativo ou
simplesmente OP. Observa-se que, em 1993 a discusso oramentria que antes se realizava
somente mediante reunies nas 16 regies da cidade, passou a ser objeto, tambm, de reunies
temticas educao, sade, habitao, desenvolvimento econmico, circulao e transporte.
O OP, portanto, passou a indicar prioridades regionais e temticas para os investimentos
79
anuais. Entende-se, assim, que o ano de 1993 foi essencial para a ampliao da participao
no processo de tomada de deciso e de formulao das polticas pblicas, eis que com o
Cidade Constituinte, tambm foi desencadeada a discusso participativa do planejamento das
polticas de desenvolvimento da cidade.
No mbito do Cidade Constituinte o planejamento urbano assumiu relevncia: a
matria passou a ser debatida e o tema plano diretor foi tratado reiteradas vezes. Foram
realizadas palestras, debates, seminrios e oficinas de trabalho. Seu contedo foi objeto de
publicaes. A deciso de revisar o plano diretor foi fruto das diretrizes aprovadas no 1
Congresso da Cidade, realizado no final de 1993 e os conceitos e diretrizes para o seu
contedo foram aprovados por meio das resolues aprovadas no 2 Congresso da Cidade,
realizado em dezembro de 1995.
A questo da densidade urbana esteve em pauta j no incio do processo. Havia um
aparente consenso de que a cidade deveria ser adensada. Era voz corrente que o PDDU era um
plano elitista.
129
Esse consenso orientou a formulao e a aprovao, em dezembro de 1993,
da lei que instituiu o instrumento do Solo Criado. O projeto de lei, de iniciativa do poder
legislativo
130
, teve apoio tanto dos setores ligados construo civil quanto das organizaes
ligadas luta pela moradia. Estas entendiam que os padres urbansticos do PDDU limitavam
a oferta de habitao.
131
Por esse motivo, apoiavam a aplicao do instituto urbanstico
visando a densificao urbana e defendiam a sua utilizao como instrumento redistributivo

128
Conforme: Trajetria do Projeto Cidade Constituinte e a Reformulao do Plano Diretor. Porto Alegre:
SPM, 2000, p. 06.
129
Lei Complementar n 43/79.
130
Lei de autoria do Vereador Lauro Hagemann na poca integrante do Partido Comunista Brasileiro.
131
Ver, nesse sentido a publicao: Braslia: IPEA, 2002. Srie Gesto do Uso do Solo e Disfunes do
Crescimento Urbano. V. 6. Instrumentos de planejamento e gesto urbana. Porto Alegre, p. 53-54: Essa
situao [padres de ocupao e de construo relativamente altos] originalmente desenhada pelo Plano
provavelmente limitou a oferta de habitao, tanto pela imposio de ndices de aproveitamento que tendem a
elevar o custo relativo da terra na composio do produto habitacional final, como pelo estabelecimento de
padres construtivos incompatveis com o poder aquisitivo dos setores mais pobres da populao.
Adicionalmente, os padres fixados para novos loteamentos contriburam para estabelecer um patamar inicial
bastante alto para o custo da terra urbanizada.
80
de renda.
132
Esta diretriz, de adensamento da cidade, orientou a formulao do projeto do
PDDUA.
Importa, portanto, neste captulo, identificar as instncias de participao que se
formaram durante o processo, que integraram a esfera pblica de debate e investigar como o
tema da densidade urbana foi tratado no processo, examinando os atos de comunicao
entendidos como os meios e veculos utilizados para chamar a populao participar,
transmitir as informaes e subsdios necessrios participao efetiva, divulgar as propostas
e orientaes decorrentes da discusso.

2.1 Porto Alegre Mais: a constituio da esfera pblica

O projeto Porto Alegre Mais - Cidade Constituinte, aqui denominado Cidade
Constituinte, foi instalado pela Ordem de Servio n 1, de 04-01-93.
133
Foi, ento, instituda
uma comisso mista - composta por membros do governo e administrao municipal,
entidades da sociedade civil organizada e comunidade - que tinha a incumbncia de, no prazo
de 60 dias, apresentar o projeto que deveria promover a discusso sobre a cidade.
Compunham a comisso: o Secretrio Executivo (Guaracy Cunha
134
), a Secretaria do
Planejamento Municipal - SPM (rgo de coordenao do projeto) e demais secretarias
municipais
135
, a Ordem dos Advogados do Brasil - OAB/RS, a Federao das Indstrias do
Estado do Rio Grande do Sul - FIERGS, a Associao Comercial, o Instituto dos Arquitetos
do Brasil - IAB/RS, a Sociedade de Engenharia do Rio Grande do Sul - SENGE/RS, o
Sindicato da Indstria da Construo Civil - SINDUSCON, a Associao Rio-grandense de

132
A Lei Orgnica estabeleceu o uso do solo criado como instrumento de financiamento da habitao popular no
art. 234. Ver anexo 1.
133
Anexo 2.
134
Conforme Anexo 2, o nome do Secretrio Executivo expresso na Ordem de Servio, o que indica,
considerada a sua formao (jornalista), a preocupao especial do Prefeito com os aspectos de informao e
comunicao no processo.
81
Imprensa - ARI, Igrejas e religies afro-brasileiras
136
, a Unio das Associaes de Moradores
de Porto Alegre - UAMPA, a Central nica dos Trabalhadores - CUT, a Central Geral de
Trabalhadores - CGT, e os jornais do Comrcio, Correio do Povo e Zero-Hora.
Frise-se que o Cidade Constituinte no tratava explicitamente da reviso ou
elaborao de um novo plano diretor. A apresentao do ante-projeto indicou os objetivos do
processo de discusso:
(...) de mobilizao e de elevao da conscincia poltica e social da
cidadania, desafiar a populao a pensar e decidir alm das demandas
especficas (gua, luz, calamento), sobre projetos, aes e diretrizes
gerais para o desenvolvimento de uma cidade democrtica e preparada
para enfrentar os desafios do futuro (...) Esta forma de pensar e gerir a
cidade opem-se (sic) ao modelo de relacionamento tradicional entre
poder pblico versus cidade, que fortemente marcado tanto pelo
autoritarismo quanto pelo tecnicismo, cujo resultado
invariavelmente um modelo de planejamento normativo e
autoritrio.
137


Ainda em janeiro, no dia 06, foi firmado o Protocolo de Intenes entre o Municpio
de Porto Alegre e a Universidade Federal do Rio Grande do Sul - UFRGS, com o objetivo de
realizar aes conjuntas visando o desenvolvimento social, econmico, cientfico, cultural e
tecnolgico da cidade.
138
Presume-se a vinculao deste protocolo com o Cidade Constituinte
pela identidade de objeto.
Formou-se, ento, a Coordenao-Geral do Cidade Constituinte, com a participao de
representantes do OP, CUT e CUT Metropolitana, Conselho Municipal de Sade, Fundao
de Economia e Estatstica do Rio Grande do Sul - FEE/RS, Associao Gacha de Empresas
de Rdio e Televiso - AGERT, Fora Sindical, Sindicato dos Microempresrios do Rio
Grande do Sul - SINDMICRO, UFRGS, FEDERASUL, GRANPAL, IAB/RS, UAMPA,

135
Quais sejam: Secretaria Municipal dos Transportes - SMT, Coordenao de Relaes com a Comunidade -
CRC, a Secretaria Municipal de Meio Ambiente SMAM e o Gabinete de Imprensa GI.
136
A Ordem de Servio no as especifica.
137
Trajetria do Projeto Cidade Constituinte e a Reformulao do Plano Diretor, op. cit., p. 05.
138
Documento Registrado sob n 1.014, fls. 155 do Livro 026-D, Setor de Contratos da Procuradoria-Geral do
Municpio.
82
CIDADE, FASE, PUC/RS, SENGERGS, METROPLAN, OAB/RS, Cmara Municipal de
Porto Alegre, FIERGS e SINDUSCON.
139

A apresentao oficial da proposta ocorreu em maio, na presena de mais de 600
pessoas, quando foi distribudo o folheto Porto Alegre Mais, Cidade Constituinte (Fig. 1A),
que assim esclarecia os objetivos do projeto:
O Cidade Constituinte expressa a vontade poltica da Prefeitura de
Porto Alegre de aprofundar a experincia de participao da cidadania
iniciada no primeiro governo da Administrao Popular
(...)
Queremos encontrar caminhos para um desenvolvimento equilibrado
que transforme a cidade, a partir de uma crescente elevao dos nveis
de qualidade de vida. Queremos lanar sementes para a construo e
reconstruo de uma cidade melhor para todos, em termos de meio
ambiente, saneamento, moradia, cultura, lazer, sade, educao, infra-
estrutura.
140


O folheto identificava, ainda, os pontos para a discusso: apropriao da cidade por seus
moradores e usurios, re-distribuio de renda na cidade, priorizao de polticas pblicas em favor
dos marginalizados e excludos, e democratizao das relaes Estado/sociedade. Tais pontos
seriam tratados nos eixos temticos bsicos propostos: Reforma e Desenvolvimento Urbano,
Circulao e Transporte, Desenvolvimento Econmico e Financiamento da Cidade. O
regimento interno, aps sua aprovao, foi divulgado no informativo Porto Alegre Mais.
Cidade Constituinte. Regimento Interno.
Tais manifestaes demonstravam a inteno de instalar uma esfera pblica e um
processo de discusso aberto ampla participao, cuja proposta previa a realizao de
palestras e debates pblicos. O comparecimento nestes eventos foi estabelecido como
requisito para a participao como delegado no 1 Congresso da Cidade.
141
No dia 26 de junho

139
Conforme: Idias que vo mudar a cidade nos prximos anos. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto
Alegre, p. 97, 1993; e, Caderno de Resolues do I Congresso da Cidade. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de
Porto Alegre, p. 56, 1993.
140
Porto Alegre Mais Cidade Constituinte, Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto Alegre. Folheto. 1993, p.
02. A distribuio do folheto no evento referida no trabalho Trajetria do Projeto Cidade Constituinte e a
Reformulao do Plano Diretor, op. cit., p. 08-09.
141
Somente os delegados possuam direito a voto, nos termos do regulamento do Congresso.
83
foram instalados os Grupos de Trabalho - GTs
142
e, no dia 28, foi realizado o debate que
definiu os quatro eixos temticos do Cidade Constituinte. Segundo dados oficiais, os GTs
tiveram mais de seiscentos inscritos e contaram com a participao de 1929 pessoas.
143
Estes
elementos permitem afirmar que o Cidade Constituinte constituiu uma esfera pblica, no
estatal, de debate sobre a cidade.
No primeiro ano do processo, 1993, foram realizadas 14 palestras sobre os mais
variados temas referentes cidade e um seminrio, denominado O Papel do Pblico e do
Privado na Construo da Cidade.
144
Nos eventos foram apresentadas as experincias de
planejamento e gesto de importantes cidades no Brasil e no exterior (ver Quadro 1A e B).
Em vrias delas, o procedimento participativo foi indicado como alternativa possvel e
legtima. O teor das palestras foi publicado na revista As Idias que vo Mudar a Cidade nos
Prximos Anos (Fig. 1B) e o contedo do seminrio, na revista O Papel do Pblico e do
Privado na Construo da Cidade (Fig. 1C). A realizao desses eventos e sua documentao
em publicaes distribudas a todos os inscritos no Cidade Constituinte, a importncia das
experincias apresentadas, a qualidade dos palestrantes e debatedores com diferentes posies
tericas e ideolgicas, evidencia a inteno de informar, difundir conhecimento, esclarecer e
capacitar os envolvidos no processo para as discusses que se seguiriam.
Ainda em 1993, nos dias 06 e 07 de dezembro, foi realizado o Seminrio Preparatrio
ao 1 Congresso da Cidade, que contou, segundo dados oficiais, com 220 participantes.
145
No
seminrio foram identificados nove eixos de trabalho, com diretrizes, programas e aes: I -
Cidade com gesto democrtica, II - Cidade descentralizada, III - Cidade que combate as
desigualdades e a excluso social, IV - Cidade que promove as qualidades de vida e do

142
GTs: Circulao e Transporte, Desenvolvimento Econmico, Reforma e Desenvolvimento Urbano,
Identidade da cidade, Gesto Urbana da Cidade, Instrumentos para a Reforma e Desenvolvimento Urbano e
Financiamento da Cidade.
143
Conforme: Trajetria do Projeto Cidade Constituinte e a Reformulao do Plano Diretor, op. cit., p. 13-16.
144
Os eventos foram gravados e suas fitas se encontram na Biblioteca da SPM.
145
Conforme: Trajetria do Projeto Cidade Constituinte e a Reformulao do Plano Diretor, op. cit., p. 29.
84
ambiente, V - Cidade culturalmente rica e diversificada, VI - Cidade atrativa e competitiva,
VII - Cidade que articula a parceria Pblico/Privado, VIII - Cidade com estratgia para se
financiar e IX - Cidade articulada Regio Metropolitana.
Nos dias 17 a 19 de dezembro, foi realizado o 1 Congresso da Cidade. O evento foi
amplamente divulgado mediante publicidade institucional, sendo objeto de matria no Jornal
Porto Alegre Agora
146
, edio de dezembro de 1993, n 34 (Fig. 2A), e as propostas que
seriam examinadas no evento foram publicadas em edio especial, tambm de dezembro do
mesmo veculo, a qual foi distribuda com antecedncia (Fig. 2B). As resolues aprovadas
foram publicadas no caderno Diretrizes para Porto Alegre (Fig. 1D), tambm distribudo a
todos os inscritos.

2.2 Reforma urbana e a Lei Orgnica de Porto Alegre

Durante o primeiro ano do Cidade Constituinte a idia de que a cidade deveria ser
adensada estava presente, eis que o plano diretor ento em vigor era criticado por conter
padres urbansticos elitistas. Manifestaes pblicas de entidades e movimentos sociais
externavam a posio de que a aplicao dos padres urbansticos do PDDU teria resultado na
sub-utilizao da infra-estrutura e dos equipamentos urbanos. Alis, esta posio inspirou o
captulo da reforma urbana na Lei Orgnica de Porto Alegre (1990) e desencadeou a
aprovao, em dezembro de 1993, das leis relativas (a) induo da ocupao de vazios
urbanos e cumprimento da funo social da propriedade, (b) aplicao do instrumento do
Solo Criado e (c) alterao dos padres urbansticos para parcelamento do solo.
A preocupao com o tema perpassou a instalao dos GTs, de forma que o grupo
sobre Reforma e Desenvolvimento Urbano (coordenado pelo Arquiteto Rogrio Malinski),

146
Veculo de divulgao de publicidade institucional da administrao municipal de Porto Alegre, ento editado
mensalmente.
85
criou um subgrupo denominado Instrumentos para a Reforma e o Desenvolvimento Urbano
(coordenado por Cludio Gutierrez, representante da Cmara Municipal - CMPA).
147


2.2.1 Lei dos vazios urbanos

Em dezembro de 1993 foi aprovada e sancionada a Lei Complementar n 312, que
regulamentou a edificao e o parcelamento do solo compulsrios em reas Urbanas de
Ocupao Prioritria AUOPs, sob pena de aplicao de alquotas progressivas incidentes
sobre o Imposto Predial e Territorial Urbano IPTU. Esta lei regulamentou os arts. 204 e 205
da Lei Orgnica de Porto Alegre.
148

O instrumento regrado na lei municipal incidia sobre a densidade urbana prevendo a
utilizao de reas subutilizadas ou no utilizadas. Foi prevista a delimitao, por lei, de reas
as AUOPs situadas na rea de Ocupao Intensiva da cidade nas quais seriam
identificados imveis classificados como vazios urbanos. Seus proprietrios seriam
notificados para promover a utilizao visando o cumprimento da sua funo social, por meio
de edificao ou parcelamento do solo. Para tanto, foram estabelecidos prazos para a
apresentao, aprovao de projetos e concluso de obras. O descumprimento dos prazos
previstos implicaria a incidncia de progressividade sobre o IPTU, com o acrscimo de
percentuais sobre a alquota do imposto do respectivo imvel.
A Lei Complementar n 333/94 delimitou as AUOPs, e os proprietrios dos imveis
nelas situados foram notificados a partir de 1995. Trata-se de importante medida no rumo da
densificao urbana, porm sem alterao da capacidade construtiva da cidade, visto que
decorrente dos ndices previstos no prprio PDDU.


147
Trajetria do Projeto Cidade Constituinte e a Reformulao do Plano Diretor, op. cit., p. 13-16.
148
Ver Anexo 1.
86
2.2.2 Lei do Solo Criado

Em 12 de janeiro de 1994, foi sancionada a Lei Complementar n 315, que instituiu o
Solo Criado, definindo-o como instrumento urbanstico de adensamento e de recuperao dos
investimentos pblicos (art. 1 da lei). Foi ento determinada a reviso da capacidade
construtiva da cidade - visando a utilizao plena da infra-estrutura - e seu adensamento
mediante a aplicao do Solo Criado.
149

Esta norma, assim, incidia diretamente no debate em andamento, uma vez que com a
aprovao do Solo Criado, o PDDU sofria alterao que tinha de ser considerada, em especial
no que tange densidade urbana. Segundo a lei aprovada,
Art. 2. O Instituto do Solo Criado definido no Municpio de Porto
Alegre como a permisso onerosa do poder Pblico ao
empreendedor particular, para fins de construo em rea urbana de
ocupao intensiva, acima do ndice 1,0, nos termos desta Lei
Complementar, ressalvada a aplicao das reas funcionais conforme
arts. 37 a 79 da Lei Complementar 43; de 21 de julho de 1979.
150


Elemento essencial a definio do instituto (grifada) que o reconheceu a partir de
seus fundamentos tericos: (a) descolamento do direito de construir do direito de
propriedade, (b) faculdade do poder pblico de impor ndice nico de aproveitamento,
correspondente a uma vez a rea do terreno.
Observa-se que o PDDU, semelhana do primeiro plano diretor da cidade, previa
ndices de aproveitamento
151
diferenciados para os imveis, observado o zoneamento do
Regime Urbanstico. A lei aprovada considerou tal condio e estabeleceu, a partir da,
isenes:

149
Conforme arts. 1, 2, 4 e 5 da Lei Complementar n 315/94.
150
Todos os grifos constantes das transcries da lei em comento so acrescentados no presente trabalho.
151
O ndice de aproveitamento da norma municipal corresponde ao coeficiente de aproveitamento constante do
Estatuto da Cidade, instrumento definidor da capacidade construtiva dos imveis, conforme o zoneamento. A
expresso vem sendo utilizada em Porto Alegre desde a Lei Municipal n 2046, de 1959, primeiro plano diretor
da cidade.
87
Art. 2 (...)
1 Ficam isentas do nus do solo criado:
I as edificaes j existentes, cuja capacidade construtiva esteja em
conformidade com a legislao urbanstica vigorante na poca da
construo;
152

II - a capacidade construtiva dos terrenos expressa nos atuais ndices
do PDDU.
2 No haver nus de Solo Criado para as edificaes que vierem a
serem construdas dentro dos limites impostos pelo ndice 1,0 ou da
capacidade construtiva permitida pelos atuais ndices do PDDU.

Portanto, tais dispositivos reconheceram expressamente o direito capacidade
construtiva prevista no PDDU, ou seja, aos ndices constantes do zoneamento e do Regime
Urbanstico, apesar de no abrigados por direito adquirido.
A utilizao do Solo Criado como instrumento de densificao afirmada no
pargrafo 3 do mesmo artigo, de forma que o aumento do potencial construtivo deveria
decorrer da utilizao do instrumento:
3 Qualquer aumento do potencial construtivo da cidade, seja por
incorporao de novas reas rea urbana de ocupao intensiva
ou por aumento da capacidade de edificao nas atuais UTPs, ou
em outras reas adensveis do PDDU, dar-se- na forma de Solo
Criado, observado o disposto no caput deste artigo e em seu 1, nos
termos desta Lei Complementar.

Relacionada subutilizao da infra-estrutura e dos equipamentos, foi determinada a
reviso da densidade no art. 4, sendo consagrado o aumento da capacidade de edificao por
meio de estoques alienveis no art. 5:
Art. 4 - Para a aplicao do Solo Criado o Executivo Municipal
revisar a densificao da rea urbana de ocupao intensiva,
considerando a utilizao plena da capacidade da infra-estrutura
urbana, sistema virio e transportes, equipamentos pblicos e
comunitrios existentes e aspectos da paisagem urbana.
Art. 5 - O incremento da capacidade de edificao referido no
artigo anterior ser mantido sob a forma de Estoques Construtivos,
os quais podero ser alienados atravs de certificados de Permisso
para Construir, vendidos diretamente aos interessados.

O exame do artigo 5 combinado com o artigo 2 evidencia a inteno de que somente
pela aplicao do Solo Criado poderia ocorrer acrscimo de capacidade construtiva nos

152
Dispositivo dispensvel, face o tratamento constitucional do direito adquirido e do ato jurdico perfeito.
88
imveis e na cidade. Tais elementos impedem a interpretao de que a iseno se aplicaria aos
ndices dos planos diretores futuros, mas somente aos ndices previstos no Regime
Urbanstico do PDDU, vigentes na data da aprovao da lei. Este o sentido da insero da
expresso atuais ndices do PDDU, constante do inciso II do 1 do art. 2. No fosse assim,
a norma no usaria o termo atuais ligado expresso ndices do PDDU.
A relao da disponibilidade de infra-estrutura e equipamentos pretendida
densificao, mediante a distribuio dos estoques construtivos, enfatizada:
Art. 6 - Na quantificao e distribuio dos Estoques Construtivos
por regies da cidade, procurar-se-:
I considerar a capacidade de densificao proporcionada pela rede
de infra-estrutura urbana, rede viria e transportes, equipamentos
pblicos e comunitrios e paisagem urbana, conforme critrios
tcnicos;
II priorizar os destinados habitao, intervindo, inclusive, para a
correo de distores urbanas em reas onde a concentrao de
escritrios e edificaes para comrcio e servios deixam
subutilizados os equipamentos pblicos profissionais e e redes de
infra-estrutura.

A lei aprovada, portanto, determinava (a) a reviso da capacidade de adensamento da
cidade, visando (b) a utilizao plena da infra-estrutura, equipamentos urbanos e comunitrios
existentes; (c) que o adensamento se desse na forma de Solo Criado (outorga onerosa do
direito de construir), (d) observados os ndices previstos no PDDU, vigentes poca da
aprovao da lei e (e) que o incremento da capacidade de edificao se desse na forma de
Solo Criado.

2.2.3 Novos padres para parcelamento do solo

Tambm em janeiro de 1994 foi sancionada a Lei Complementar n 316. Esta lei
modificou os padres urbansticos para parcelamento do solo, com repercusso na densidade
urbana. O assunto foi debatido no Frum Municipal Contra a Recesso e o Desemprego, que
se reuniu no perodo de 1991-1992, o qual identificou como necessria a reduo dos custos
89
para o parcelamento do solo urbano, evidenciando o consenso ento manifestado acerca dos
padres urbansticos do PDDU e da densificao urbana.
Com efeito, o tamanho do lote urbano reduziu-se metade, pois a rea mnima passou
de 300m para 150m e a testada mnima, de 10 para 5m. Essa reduo provocou a
densificao urbana: o nmero de lotes duplicou, aumentando a densidade habitacional
(economias/hectare) e populacional (habitantes/hectare), o mesmo ocorrendo com a densidade
construtiva (metros quadrados/hectare). O Quadro 18
153
compara os padres urbansticos
previstos no PDDU e na Lei Complementar n 316/94, demonstrando a respectiva repercusso
na densidade urbana.
Alm disso, apesar da densificao habitacional e populacional, no houve aumento na
destinao de reas para equipamentos pblicos e comunitrios.
154
o que consta do anexo da
lei em questo, que alterou o anexo 12.1 do PDDU.
Tais alteraes so as que aqui se consideram essenciais.

2.3 Diretrizes do 1 Congresso da Cidade

A densificao urbana foi tema das diretrizes aprovadas no 1 Congresso da Cidade,
aqui designado 1 Congresso.
155

Com efeito, no eixo temtico Cidade que combate as desigualdades e a excluso
social, foi aprovada diretriz determinando a incidncia sobre vazios urbanos e induo sua
utilizao para o cumprimento da funo social da propriedade urbana:
38/36/192 - regulamentar, a nvel municipal (sic), os artigos 204 e 205
da Lei Orgnica Municipal, que dispe (sic) sobre a funo social da
propriedade. Esta medida objetiva a utilizao de imensos vazios
urbanos com ocupao regular, elevando a eficincia da cidade como

153
Constante do terceiro captulo desta dissertao.
154
So equipamentos pblicos as redes de abastecimento de gua, coleta de esgotos, estaes de tratamento etc.;
so equipamentos comunitrios as praas, escolas, postos de sade, parques etc.
155
As diretrizes foram publicadas no caderno Diretrizes para Porto Alegre, cuja capa reproduzida na Fig.3. As
diretrizes aqui apresentadas se encontram nas pginas 16, 17 e 34 da publicao.
90
um todo. O instrumento de induo da ocupao desses vazios o
IPTU progressivo no tempo, o parcelamento ou a edificao
compulsria e a desapropriao com pagamento mediante ttulos da
dvida pblica.
156


Neste eixo, a preocupao com o custo da terra urbana foi explicitada na diretriz
43/41/1, que inseriu a necessidade de alterao de padres urbansticos para o parcelamento
do solo, promovendo a produo de lotes de baixo custo para a populao de baixa renda com
investimentos da iniciativa privada. A matria, como visto no item anterior, fora objeto de
projeto de lei aprovado em dezembro de 1993.
A compatibilidade da densificao com a infra-estrutura foi expressa no mesmo eixo,
refletindo preocupao com a adequada induo ocupao dos vazios urbanos:
48/47/113 - a utilizao dos vazios e reas subutilizadas na zona
intensiva urbana deve ser adequada s demandas da regio e
disponibilidade de infra-estrutura de cada regio e no deve significar
aumento de nus na implementao de infra-estrutura.

O tema tambm foi tratado no eixo Cidade atrativa e competitiva, que demonstrou
preocupao com a adequada explorao da infra-estrutura mediante a aprovao de duas
diretrizes: a primeira refere-se sua potencializao e a segunda, ao controle da expanso
urbana, estimula a densificao de reas j estruturadas:
140/130/208 potencializar a infra-estrutura e equipamentos urbanos
necessrios, sendo eles de competncia municipal ou outras, tais como
telecomunicaes, energia, porto, aeroporto etc.
(...)
146/136/120 - a expanso do territrio urbano com a agregao de
novas reas com baixa densidade e mais custos de implantao e
manuteno deve ser confrontada com a revitalizao de reas que
possuem infra-estrutura subutilizada.

Verifica-se, portanto, a preocupao com o tema densidade urbana desde a etapa da
identificao das diretrizes gerais para o planejamento da cidade. A natureza de diretriz de tais

156
Segundo esclarece o Caderno de Resolues do 1 Congresso, p. 7, o primeiro nmero (38) o da ordem
seqencial do documento, o segundo (36) o nmero correspondente ao relatrio final da Comisso de
Sistematizao para o 1 Congresso e o terceiro (192) o constante do documento distribudo no Seminrio de
Sistematizao, que antecedeu o 1 Congresso.
91
deliberaes decorre do contedo orientador, diretivo da conduta a ser adotada no
planejamento urbano, vinculando a ao administrativa ao seu cumprimento.

2.3.1 1994: a reformulao do PDDU torna-se prioridade

De janeiro a julho de 1994, realizou-se o balano e hierarquizao das 224 diretrizes
aprovadas no 1 Congresso. A partir deste balano, a Coordenao-Geral do Cidade
Constituinte concluiu ser prioridade a reformulao do PDDU. Isto se confirma, por exemplo,
no eixo Cidade com gesto democrtica, na diretriz que trata da miscigenao de usos:
05/05/5 - Alterao do zoneamento de usos do Plano Diretor,
permitindo a diversificao de usos. Alterao/Mudana do Plano
Diretor, com Sistema de Atualizao Permanente com participao da
sociedade. Na reavaliao do Plano Diretor, redefinir aspectos de
preservao do patrimnio natural e cultural do municpio.

O apoio tcnico foi objeto de convnios firmados em 1994: a avaliao do crescimento
urbano e seu impacto na cidade, foi objeto do convnio firmado em fevereiro de 1994 entre o
Municpio, UFRGS, SINDUSCON e Sindicato dos Trabalhadores na Indstria da Construo
Civil STICC; em 14 de julho foi identificada a primeira atividade: modelar um sistema de
aferio de desempenho da estrutura e infra-estrutura urbana, com vistas reavaliao do
PDDU
157
; em setembro foi celebrado um convnio entre Municpio e UFRGS, visando a
cooperao tcnica para o desenvolvimento social, econmico, cientfico, cultural e
tecnolgico de Porto Alegre.
158



157
Documento Registrado sob n 2.161, fls. 133, Livro 054, Setor de Contratos, PGM. Aditamento Registrado no
mesmo sob n. 2.378, fls. 074, livro 060-D, e 1802, fls. 112, livro 048-D.
158
Este convnio veio a abrigar aditamentos especificamente relacionados reformulao do PDDU.
92
2.3.2 Estratgias para o adensamento urbano em Porto Alegre

O relatrio Indicaes Estratgicas para o Adensamento Urbano de Porto Alegre
159
,
elaborado sob a coordenao de Benamy Turkienicz, na condio de consultor da UFRGS, foi
apresentado em novembro de 1994. Na sua introduo, sob o ttulo Antecedentes, o relatrio
salienta:
Os dados sobre crescimento negativo sinalizam (...) para a urgente
implantao de uma poltica que estrategicamente estimule a volta da
populao para as reas dotadas de infra-estrutura como condio, ao
menos, de otimizar o investimento pblico originado nos diversos
impostos pagos. Uma poltica que estimule (...) a configurao de uma
cidade mais compacta e menos dispersa, de uma cidade mais racional,
mais inteligente e, portanto, com menos desperdcios, de uma cidade
mais democrtica no acesso aos benefcios da urbanizao e menos
elitizante na ocupao do solo urbano.
160


Com o foco no Solo Criado, acentua:
O segundo fator [de atratividade para a negociao do potencial
construtivo] est vinculado a maior ou menor capacidade do tecido
urbano em absorver o aumento de intensidade nos usos residenciais,
comerciais e industriais. A determinao desta capacidade deve se ater
a duas variveis: em primeiro lugar legislao urbanstica em vigor;
em segundo lugar s caractersticas ambientais e de infra-estrutura
existentes. No caso de Porto Alegre, a primeira varivel conhecida e
a segunda pouco determinada. (...) Para que a regulamentao da lei
do Solo Criado possa se fazer de forma transparente e criteriosa,
torna-se necessrio parametrizar a capacidade de adensamento.
161


Ao apresentar a metodologia da I Parte, sob o ttulo Parametrizando Capacidade de
Adensamento, afirma:
Da mesma maneira que disperso, adensamento pode causar efeitos
negativos. Para adensar, portanto, necessrio ter cuidados: com o
solo, com o sol, com a luz natural, com a acessibilidade, com a
paisagem urbana e as atividades nela a serem estruturadas. Para tornar
o cuidado efetivo toda a cidade deve ter uma avaliao cientfica,
sistemtica e multidisciplinar dos efeitos do seu adensamento. (...)
Prescries ou normas urbansticas no podem ignorar o

159
Este trabalho foi produto do convnio firmado entre MPOA, SINDUSCON, STICC e UFRGS, mencionado
no item anterior. O relatrio est disposio para pesquisa na Biblioteca da Secretaria do Planejamento
Municipal.
160
Indicaes estratgicas para o adensamento urbano de Porto Alegre, op. cit., p. 07. Todos os grifos nas
transcries do relatrio foram acrescentados pela autora. Grifos no original sero destacados na respectiva
transcrio.
161
Indicaes estratgicas para o adensamento urbano de Porto Alegre, op. cit., p. 08.
93
conhecimento sobre cada rea especfica do conhecimento como
tambm no podem fazer de uma ou duas reas de conhecimento
suficiente informao para o embasamento de um sistema de controle
do crescimento urbano. preciso cruzar informaes originadas em
reas especficas de conhecimento e controle como ambiente natural e
conforto da edificao, geotecnia, trfego e transportes, e morfologia
urbana para poder estabelecer correlaes e ponderaes significativas
entre elas e que lancem luz sobre o maior ou menor grau de
determinismo ou importncia dos atributos estudados e,
conseqentemente, sobre os cuidados que se deve ter com cada uma
delas em situaes especficas.(...) O estudo levou em considerao
variveis duras sob o ponto de vista ambiental. Isto , variveis de
difcil compensao (constituio do solo, insolao, iluminao e
sistema virio). Ao no levar em conta elementos de infra-
estrutura como capacidade instalada de, por exemplo, gua, luz,
esgoto e telefonia, no desprezou a importncia destes fatores.
Definiu apenas, por razes estratgicas, que a compatibilizao
dos mesmos com a densificao no deveria constituir no estgio
tecnolgico atual da cidade fator to determinante quanto os
considerados para anlise.
162
(grifamos)

O estudo fez simulaes em cinco bairros (Cidade Baixa, Menino Deus, Moinhos de
Vento, Petrpolis e So Geraldo), com trs possibilidades de adensamento, e concluiu pela
necessidade de alterao das regras de altura e recuos dos prdios. Afirmou, no entanto, a
saturao das vias de circulao.
163
Relativamente Anlise de Modelos de Forma
Construda
164
, afirma inconsistncias no Regime Urbanstico-RU do PDDU (Regime
Volumtrico e ndices de Aproveitamento) e prope a construo de edifcios a partir das
divisas laterais dos lotes independentemente do nmero de pavimentos.
165

No que tange ao Controle da Obstruo Solar e Abbada Celeste, indica dentre os
objetivos a atingir o nmero mnimo de horas de sol (1,5 a 2,5 nos meses de inverno) e a
disponibilidade de luz natural (garantia de viso de um percentual de cu suficiente para
garantir a iluminao geral). Observados os cenrios e pontos de anlise, conclui que eventual
liberao do limite de altura dos prdios deve ser compensada por recuos laterais. Afirma a

162
Ibid., p. 11-12.
163
Ibid., p. 14 e 16.
164
Segundo o trabalho: modelos so representaes simplificadas da realidade e formas construdas, modelos
matemticos ou quase matemticos constitudos para representar edifcios com grau de complexidade, exigido
em estudos tericos. Ibid., p. 21.
165
Ibid., p.44 e 48.
94
necessidade de aprofundamento dos estudos em face das variaes de localizao dos
imveis, que repercutem na insolao e iluminao dos prdios
166
(ver Quadro 4).
Verifica-se, portanto, importante divergncia destas concluses com relao
proposta de construo nas divisas independentemente do nmero de pavimentos.
Finalmente, quanto questo trfego e transporte, o relatrio afirma a necessidade de
compatibilizar a demanda e a oferta para os diferentes cenrios projetados, observando que os
problemas constatados seriam agravados em todos os cenrios propostos.
167

Este relatrio foi distribudo aos integrantes da coordenao do Cidade Constituinte e
aos tcnicos envolvidos, sendo tambm disponibilizado para consulta.

2.3.3 Atos de comunicao

Na continuidade dos trabalhos, foram realizados debates, palestras, seminrios e
oficinas, nas quais os temas cidade, cidadania, plano diretor e governo local foram tratados
com a apresentao de diferentes vises (ver Quadros 2 e 3). Alm de tais eventos, foram
realizadas reunies com a comunidade, nas regies do OP, com o objetivo de debater o tema
plano diretor. A administrao municipal produziu material informativo, o qual era distribudo
previamente e debatido nas reunies (Fig. 3A e B). O assunto comeou a ser tratado na
imprensa local.
168

Em 24 de outubro de 1994, a Secretaria do Planejamento Municipal (SPM) apresentou
a pr-proposta de discusso, tendo preocupao especial com a realizao de oficinas
abertas.
169
Em novembro foi distribudo o folheto Porto Alegre Mais-Cidade Constituinte.

166
Ibid., p. 125-126.
167
Ibid., p. 268, 273-274.
168
Normas do Plano Diretor so criticadas. Jornal Zero Hora, Porto Alegre, 24 jul. 1994, p. 58. Vamos debater
com Porto Alegre! A cidade comea a elaborar seu novo Plano Diretor. Jornal De Olho na Cidade/ONG
CIDADE, Porto Alegre, 1994.
169
Conforme Trajetria do Projeto Cidade Constituinte e a Reformulao do Plano Diretor, op. cit., p. 28.
95
Temrios para a Reformulao do Plano Diretor (Fig. 3B), cujo contedo seria debatido em
audincia pblica de maro do ano seguinte.
Em janeiro de 1995, prosseguiram as reunies nas regies do OP. O contedo do plano
diretor e sua influncia na cidade foram apresentados comunidade por meio da cartilha O
Plano Diretor quem muda voc: Pense Porto Alegre (Fig. 3A).
170
Entre outros temas, este
material apresentava os conceitos de densidade construtiva e densidade populacional,
capacidade de adensamento e sua relao com a capacidade da estrutura e da infra-estrutura
da cidade:
E DENSIDADE, O QUE ?
O plano tambm diz o quanto cada cidado pode construir no seu
terreno. Poderamos nos perguntar: Se o terreno meu, porque no
posso construir o que eu quiser? Porque na cidade existe uma coisa
que se chama capacidade de infra-estrutura. Complicou? Vamos
explicar. Para podermos construir nossa casa a Prefeitura deve colocar
redes de gua, esgoto: o Estado coloca luz, redes de telefones. Isso
infra-estrutura. Se construirmos alm da capacidade das redes, vai nos
faltar gua, luz, as ruas vo estar congestionadas de carros, etc.
Ou seja, preciso definir o nmero mximo de pessoas que vo
residir na rea para que haja boas condies de vida. Por exemplo,
a densidade do Centro 190 pessoas por hectare, de Ipanema de 32
pessoas/ha e do Partenon 84/ha. O clculo da densidade o nmero
de pessoas residentes na rea dividido pela rea ocupada. Um hectare
corresponde a 10.000m.
(...)
O PLANO S ZONEAMENTO, DENSIDADE E CIRCULAO
VIRIA?
Embora estes constituam a base da estrutura da cidade, o Plano vai
alm. Define tambm o quanto pode ser construdo sobre os
terrenos atravs dos chamados Dispositivos de Controle das
Edificaes; trata do Parcelamento do Solo; das reas e prdios que
devem ser preservados. (grifamos)

Em fevereiro de 1995 foi distribudo o folheto Porto Alegre Mais-Cidade Constituinte
95, a cidade vai crescer de qualquer jeito, ou do jeito que a gente quer (Fig. 4). O folheto
define o Cidade Constituinte como uma esfera pblica no estatal de debate sobre a cidade:
Uma nova esfera pblica no estatal de controle e induo sobre o
governo municipal, um canal permanente de comunicao entre a
sociedade e o poder pblico, construindo estratgias sobre como
deveria ser, afinal, a Porto Alegre do Futuro.

96
Alm disso, introduz as questes: O que plano diretor? Por que o PDDU deve ser
reformulado? Como vai ser a discusso? Como participar? E esclarece que um dos objetivos da
reformulao do PDDU a sua simplificao, para permitir uma maior participao da populao. O
folheto informa acerca dos eixos aprovados no 1 Congresso, trata da criao de novos
instrumentos urbansticos e apresenta o calendrio de eventos (audincias pblicas e
palestras). O debate foi divulgado em veculos de entidades de classe, ONGs bem como
jornais de bairro, sendo que a partir de 1995 os diversos veculos da imprensa local passaram
a dar mais destaque ao tema (ver Quadro 5).
Em maro de 1995, foi designada a supervisora tcnica da reformulao do plano
diretor, Arq. Virgnia Mzell Jardim, com a atribuio de responder pelo controle da
metodologia e pela organizao do processo no que dissesse respeito ao debate tcnico.
171

Ainda em maro, no dia 22, foi realizada a audincia pblica na qual foram debatidos
os temas e aprovados os pressupostos para a reformulao do PDDU (ver Quadro 6).
172
Como
subsdio, foi utilizado o folheto Porto Alegre Mais, Cidade Constituinte - Temrios para a
reformulao do Plano Diretor (Fig. 3B), cuja distribuio iniciara em novembro de 1994. O
folheto afirma a vontade poltica de ampliar a participao popular no processo de
reformulao do PDDU e trata especificamente da densidade urbana:
1- CONTENO EXPANSO URBANA: deve ser adotada uma
poltica de ocupao do solo que preocupe-se com a ocupao de
vazios e com a densificao na rea intensiva, com vistas a
otimizar a infra-estrutura j implantada. Rever-se-o os limites da
rea Urbana de Ocupao Intensiva com vistas a corrigir distores e
criar instrumentos de controle expanso.
2 DENSIDADES POPULACIONAIS DO I PDDU: devem ser
revistas admitindo-se uma maior densificao na rea Urbana de
Ocupao Intensiva, vinculando a ocupao das glebas com a
potencialidade de infra-estrutura (sistema virio, equipamentos
urbanos e comunitrios).
A densificao no deve representar comprometimentos s condies
de equilbrio da morfologia urbana (densidade das edificaes),
paisagstica e ambiental.

170
Estas reunies e a distribuio da cartilha foram divulgadas pela imprensa. Ver: Plano Diretor tem cartilha
explicativa. Jornal Correio do Povo, Porto Alegre, 21 jan. 1995, p. 7.
171
Trajetria do Projeto Cidade Constituinte e a Reformulao do Plano Diretor, op. cit., p. 32 e 44.
172
Os pressupostos foram transcritos no relatrio de atividades do GT 3.1, relativo ao ano de 1995.
97
Desenvolver-se-o estudos sobre a capacidade de densificao de
Porto Alegre, com vistas a implantao do Solo Criado, considerando
a reviso das atuais disposies do I PDDU. Estes estudos devero
propor uma metodologia para a avaliao do impacto ambiental
urbano que venha a ser gerado pela aplicao deste instrumento.
173

(grifamos)

No tema Solo Criado so sugeridas as condies para a sua aplicao:
Este instrumento (...) deve ser abordado do ponto de vista da
paisagem urbana, do mercado imobilirio, da infra-estrutura
urbana e dos equipamentos comunitrios, bem como a sua
operacionalizao na busca dos seguintes objetivos:
- definio de regras que transmitam segurana, agilidade e custo
compatvel como forma de atingir o maior mercado possvel e,
consequentemente, um maior benefcio social;
- definio de regras que evitem o descontrole dos resultados fsico-
espaciais, com reflexos na paisagem urbana;
- dimensionamento da capacidade de adensamento da cidade gerando
o estoque de ndices;
- definio do sistema de gesto do instrumento.
174
(grifamos)

Em 04 de abril, nova audincia pblica foi realizada, quando foi debatida a
metodologia a ser adotada no processo, com apoio do documento Metodologia de
Reformulao do PDDU 1995
175
, que trata do tema densidade urbana no ponto 2, salientando
a sua relao com a aplicao do Solo Criado:
GT 1 Avaliao da capacidade de adensamento da cidade -
originou-se na demanda apresentada pela regulamentao da lei
do Solo Criado. Sua instituio exige a mensurao da capacidade
de absoro de maior potencial construtivo, acima do previsto
pelos ndices do PDDU, para que o instrumento Solo Criado possa
cumprir seu objetivo de transferir recursos para a poltica habitacional
para baixa renda a partir da demanda de construo do mercado
imobilirio. Para tal, se faz necessrio avaliar a capacidade da
infra-estrutura, o efeito sobre o sistema virio, o impacto sobre a
paisagem urbana e medir o grau de ociosidade provvel com os
ndices existentes. (...) Os resultados (...) devero apontar para as
reas com melhores condies para adensamento, priorizao de
ocupao, quantidade do aumento dos ndices construtivos, e
indicao de parmetros para o controle da densificao. Desta
forma, definir onde a cidade poder crescer mais, e tambm poder
indicar formas de conter a expanso urbana.
176
(grifamos)


173
Porto Alegre Mais. Cidade Constituinte - Temrios para a Reformulao do Plano Diretor, 1994, Porto
Alegre. Prefeitura Municipal de Porto Alegre/Secretaria de Planejamento Municipal, 1994, p. 05.
174
Ibid., p. 07. Frise-se que a distribuio do folheto foi concomitante apresentao do estudo tcnico sobre o
adensamento tratado no item anterior.
175
Documento constante da compilao Porto Alegre - Plano Diretor - Processo de Reformulao, op. cit., p. 1-
39.
98
O contedo e objetivos dos trabalhos dos GTs detalhado no ponto 4.4
177
, que enfatiza
a relao da densificao com a aplicao do Solo Criado, a necessidade de avaliao (a) do
impacto na paisagem urbana e no mercado imobilirio, (b) dos vazios urbanos, e a
identificao de parmetros para o controle da densificao.
178
O documento identifica,
tambm, o objetivo de reavaliar a volumetria das edificaes, considerando a aplicao do
Solo Criado e a simplificao das normas.
179
proposta a realizao de estudos com a
UFRGS, versando, relativamente densidade urbana, sobre
180
:
1. a identificao das zonas passveis de adensamento para um
horizonte de 10 anos e a capacidade de adensamento com a ocupao
de vazios e renovao urbana.
2. a elaborao de estudos para a definio de modelos volumtricos,
reviso dos instrumentos legais para simplificao da lei (dispositivos
de controle) e definio de instrumentos para propostas diferenciadas
em relao s normas estabelecidas.

Instalados os GTs abertos participao popular, em maio do mesmo ano iniciaram-se
as reunies de trabalho. A instalao dos GTs foi objeto matria de capa do Dirio Oficial de
Porto Alegre (ver Fig. 5). A coordenao dos GTs foi atribuda a tcnicos da SPM, sendo que
as coordenaes dos GT 3.1 e 3.4 foram atribudas, respectivamente, aos arquitetos Marilu
Marasquin e Roberto Ce.
181

O GT 1, responsvel pelo tema Planos Regionais, passou a reunir as 16 regies do OP
com o objetivo de traduzir, para a populao, a linguagem tcnica do plano diretor. Informaes
oficiais indicam a realizao de 16 reunies com mais de oitocentos participantes.
182

Os GTs atuaram em grupos fixos compostos de representantes da administrao
municipal, UFRGS, instituies governamentais e entidades - e ampliados compostos de
representantes de todas as entidades e rgos inscritos, bem como abertos participao

176
Ibid., p. 16.
177
Porto Alegre - Plano Diretor - Processo de Reformulao, op. cit., p. 29-35.
178
Ibid., p. 31.
179
Ibid., p. 32-33.
180
Ibid., p. 36-37.
181
Ibid., p. 34. A instalao dos grupos foi divulgada pela imprensa local no dia 13 de abril de 1995: Correio do
Povo, p. 05 e Zero-Hora, p. 57. Ambos sob o ttulo: Plano Diretor. Ver Quadro 5.
99
popular (ver Quadros 7 e 8). Foram organizadas oficinas e palestras com a finalidade de
subsidiar os debates e orientar os trabalhos.
Em julho de 1995, a UFRGS passou a se envolver no desenvolvimento da metodologia
para os trabalhos dos GTs e a participar mediante assessoramento e consultoria.
183
Ainda em
julho, a coordenadora do GT 3.1, em parecer enviado ao Prefeito, caracterizou o Solo Criado
como um plus oriundo de uma reviso do Plano Diretor, nos setores ou regies identificados como
passveis de adensamento e afirmou:
Do ponto de vista tcnico, nada impede que se institua o solo criado
no regime de ndices diferenciados, desde que o Municpio no
altere os ndices vigorantes a qualquer pretexto, sob pena de
desacreditar o prprio instrumento.(...) cabe ao Municpio imprimir
confiabilidade ao mercado e responsabilidade na definio dos ndices
objeto de transferncias de conformidade com os critrios tcnicos
fixados pelo poder pblico. Isto significa que o Municpio no
poder ceder solo criado alm da capacidade de densificao de
cada setor, bem como os interessados no podero adquirir solo criado
alm da capacidade do seu terreno, ou seja, de sua construo e
devero atender requisitos mnimos, como ventilao e iluminao
adequados e conforto ambiental. Ainda, no devero ocasionar
prejuzo paisagem urbana e ao patrimnio histrico, etc.
184

(grifamos)

Nesse sentido, ratificou os pressupostos para a reformulao do PDDU, apresentados,
debatidos e aprovados na audincia pblica de 22 de maro.
Em agosto comeou a circular veculo especfico para a divulgao peridica dos
trabalhos: o Informativo da Reformulao do Plano Diretor. O Informativo n 1, de agosto de
1995 (Fig. 6A), nas pginas 2 e 3 sob o ttulo Grupos de Trabalho aprofundam debates, divulga
as datas da realizao das reunies ampliadas, abertas participao de todos os
interessados.
185
Com relao ao GT 3 (Estruturao Urbana), esclarece a necessidade da sua

182
Trajetria do Projeto Cidade Constituinte e a Reformulao do Plano Diretor, op. cit., p. 35.
183
Aditamento ao convnio firmado. Registro n. 3.43, fls. 187, Livro 083-D, Setor de Contratos, PGM.
184
Ofcio n 277/95, do Secretrio do Planejamento, de 27 de julho de 1995. A ntegra consta do relatrio do GT
3.1.
185
Ver Quadro 3.
100
subdiviso e pontua os conceitos e princpios assumidos.
186
No que se refere ao GT 3.1
informa:
Este grupo vem discutindo conceitualmente o Solo Criado, uma vez
que seu objetivo de curto prazo propor a regulamentao desta lei.
Concebida como instrumento indutor do crescimento da Capital e
capaz de gerar recursos para a habitao de baixa renda, sua
regulamentao exigir uma avaliao criteriosa da capacidade de
infra-estrutura das diversas zonas da cidade. Para isto esto sendo
buscados dados que permitam a elaborao de projees e simulaes.
O resultado indicar as zonas que podero ser adensadas e, como
conseqncia, definir a quantidade de ndices construtivos a ser
acrescida aos novos prdios que forem edificados em cada uma delas.
De acordo com a lei, a diferena entre os ndices de construo j
previstos no I PDDU e os a serem acrescidos, nesta
regulamentao, tero que ser adquiridos do Municpio.

(grifamos)

Quanto ao GT 3.4, esclarece:
Foram iniciadas discusses sobre quais os critrios que devero ser
adotados com vistas simplificao dos chamados 'dispositivos de
controle das edificaes' (taxa de ocupao, ndice de
aproveitamento, altura e recuos), que definem o quanto podem ser
construdo sobre cada terreno. O mesmo grupo dever avaliar,
ainda, qual o impacto que a modificao no modelo volumtrico
dos prdios (em especial, as alturas), poder causar na cidade, com
vistas a subsidiar o grupo que est tratando da regulamentao do
Solo Criado. (grifamos)

No diferente o contedo constante do Informativo n 2 (Fig. 6B) distribudo em
setembro de 1995, o qual relata o andamento dos trabalhos salientando o contedo de cada um
dos GTs:
O subgrupo que estuda a 'Capacidade de Adensamento' tem uma
misso bem definida: regulamentar a lei do 'Solo Criado'. Assim,
est verificando (...) quais as reas da cidade onde o novo
instrumento poder ser aplicado de forma a no sobrecarregar as
redes de gua, esgotos, energia eltrica e o sistema virio. (...) Esta
possibilidade, alm de permitir um melhor aproveitamento da infra-
estrutura instalada pelo Municpio (...) poder reduzir os custos de
construo dos novos prdios. O Plano Diretor (...) define qual o
nmero mximo de pessoas em cada zona da cidade (capacidade de
adensamento). Se sabe, com base nesta previso, que h vrias reas
que esto com uma ocupao bem abaixo da fixada pela lei. Em
princpio, so os locais onde o novo instrumento poderia ser
aplicado sem prejuzo para a cidade.
(...)
O subgrupo Dispositivos de Controle das Edificaes est estudando a
simplificao das regras do quanto pode ser construdo sobre os

186
Informativo n 1, p.1-3.
101
terrenos. Neste aspecto vem examinando especialmente as normas
que definem as alturas dos prdios, pois as vrias modificaes
introduzidas na lei, com o passar dos anos, acabaram deixando-a
muito confusa, dificultando a elaborao dos projetos. Alm disso,
esta avaliao necessria tendo em vista a regulamentao da lei do
Solo Criado, que trata da possibilidade de construir mais do que o
Plano Diretor estabelece, atualmente, desde que este acrscimo seja
comprado da Prefeitura. (...) estabelecer um padro mais
uniforme para os prdios, pois, pelas regras atuais, o que define a
altura dos edifcios o tamanho do terreno. Assim, uma das
alternativas seria passar a relacionar a altura das edificaes com
a largura das vias. Com isto, ruas mais largas comportariam prdios
maiores e vias mais estreitas edifcios menores. Tambm est em
estudos a possibilidade de incentivar a construo de garagens
especialmente em pontos da cidade onde h grande fluxo de pessoas e
veculos (reas plo) com vistas a desobstruir as vias pblicas.
187

(grifamos)

O Informativo n 2 divulga, tambm, a realizao do Seminrio de Compatibilizao,
evento pblico que pretendia promover a troca de idias e informaes entre os grupos. Em
setembro, os poderes Executivo e Legislativo realizaram debates pblicos para discutir o
Plano (ver Quadro 3) e prosseguiram as reunies com a comunidade nas regies do OP.
188
Em
outubro de 1995 foi aberto prazo para a apresentao de propostas para o 2 Congresso.
O Prefeito, na introduo publicao das resolues aprovadas, esclareceu que no
foi possvel esgotar todas as questes que envolvem a complexa problemtica do PDDU, mas uma
srie de propostas, que constituem avanos, foram construdas coletivamente e deliberadas
coletivamente.
189
A Fig. 7 apresenta processo proposto para o debate.
190


2.4 O 2 Congresso da Cidade e a simplificao das regras urbansticas

O 2 Congresso da Cidade, aqui denominado 2 Congresso, ocorreu em dezembro de
1995. No evento foram discutidas as propostas para a reformulao do PDDU. Na publicao

187
Informativo n 2, p. 02-03.
188
Matria divulgada no Jornal Correio do Povo. Rodada de reunies para Plano Diretor. Jornal Correio do
Povo, Porto Alegre, 18-9-95, p. 05. Ver Quadro 5.
189
II Congresso da Cidade. O lugar de todas as coisas. Resolues. 1995, Porto Alegre: Prefeitura Municipal de
Porto Alegre, p. 03. Tal circunstncia se constata do exame dos relatrios e transcries do seminrio de
compatibilizao disponveis na Biblioteca da SPM.
102
Resolues do II Congresso da Cidade O lugar de todas as coisa.
191
o Prefeito destacou que
o processo de discusso teve como principal ingrediente a democracia, e estimulou a mais ampla
participao possvel
192
, envolvendo mais de 2.600 pessoas e de 200 entidades, verdadeira
representatividade da comunidade local. Por sua vez, o Secretrio da SPM
193
salientou a forma
da cidade discutir-se e propor-se (...) onde os interesses econmicos, sociais e polticos esto sendo
cotejados num procedimento explcito e confrontados na diversidade dos interlocutores. Afirmou,
ainda, que o debate estaria construindo a matriz da cidade para o prximo milnio: moderna,
justa, participativa e irresignada.

2.4.1 Simplificao e densificao

Nos dias 21 e 28 de outubro e 13 de novembro de 1995 foi realizado o Seminrio de
Compatibilizao, que debateu as propostas formuladas pelos GTs e as emendas apresentadas
para exame. Seu produto foi encaminhado ao 2 Congresso. O trabalho dos GTs subsidiou a
apresentao das propostas, orientando a discusso tanto no Seminrio de Compatibilizao
quanto no 2 Congresso.
Durante o Seminrio os coordenadores relataram os resultados dos estudos e
apresentaram suas propostas (dia 21) as quais foram debatidas na seqncia. Foi constituda
uma comisso para sistematizar o resultado do seminrio. Especificamente quanto ao tema
densidade, a coordenadora do GT 3.1, Marilu Marasquin, salientou em seu relatrio:
A mdia de ocupao de Porto Alegre ainda baixa na maior parte
dos setores. Os estudos feitos concluram que para se ter uma cidade
econmica, com servios pblicos, transporte barato e equipamentos
como praas, escolas etc, sendo utilizados por mais pessoas, a

190
As propostas para o Seminrio, metodologia e esquema constam da compilao: Porto Alegre. Plano Diretor.
Processo de Reformulao, op. cit., Anexo I, p. 22 e 39.
191
Aqui denominado Caderno de Resolues do 2 Congresso.
192
Tarso Genro, Uma cidade ajustada aos novos tempos. In: II Congresso da Cidade O lugar de todas as
coisas, Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto Alegre, 1995, p. 03.
193
Newton Burmeister. Uma nova dimenso para a cidade. In: II Congresso da Cidade O lugar de todas as
coisas, Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto Alegre, 1995, p. 04.
103
densidade dever variar entre 100 e 275 habitantes/ha e 30 a 100
economias/ha.
Estes estudos vo possibilitar que seja regulamentada a lei do Solo
Criado, que permitir a construo de prdios maiores do que os
atuais, desde que a diferena entre o que o atual PDDU permite e o
que os estudos concluram seja adquirida no municpio.
194

(grifamos)

O relatrio apresentado pelo coordenador do GT 3.4, Roberto C, tratou das medidas
necessrias simplificao das regras:
As discusses buscaram a simplificao das regras de construo.
Uma das propostas o aumento nas alturas dos prdios e no
volume da construo em praticamente toda a cidade, buscando
com isto dar um melhor aproveitamento infra-estrutura
existente. Assim, em locais onde s so permitidas casas podero ser
erguidos pequenos edifcios, com no mximo trs andares. Para as
zonas comerciais, e onde j so permitidos prdios de apartamentos,
os edifcios podero atingir 15 andares, altura esta que j prevista
para outras reas da cidade. Est sendo proposto, tambm, que seja
permitida a construo de prdios junto s divisas. Os
afastamentos laterais dos edifcios, desta forma, no seriam mais uma
regra obrigatria.
195
(grifamos)

Para as formulaes relativas ao Solo Criado, o GT 3.1 baseou-se nos pressupostos
estabelecidos na audincia pblica de 22 de maro de 1995. Na sesso do dia 28 de outubro,
as emendas ao trabalho do GT 3.1 foram apresentadas e discutidas, no havendo consenso. A
proposta do GT identificou a oferta de Solo Criado nos limites da densidade identificada
como tima num prazo de 10 anos. Propuseram emendas o SINDUSCON, a SENGE/RS e
Cludio Gutierrez, representante da Cmara Municipal.
Conforme o relatrio do GT 3.4, a formulao das propostas foi precedida da
justificativa, que salienta a necessidade da modificao do modelo espacial e dos dispositivos
de controle das edificaes como um todo:

194
Porto Alegre, Plano Diretor, Processo de Reformulao, op. cit., Anexo I, p. 56-57. Segundo observa o
relatrio do seminrio, a coordenadora, Marilu Marasquin, dividiu o tempo para a apresentao com Juan
Mascar, consultor, conforme convnio com a UFRGS. Aqui, a coordenadora se refere aos estudos tcnicos
realizados no mbito da GT 3.1, com envolvimento da UFRGS. Um primeiro estudo fora apresentado em
novembro de 1994. A continuidade consta do relatrio do GT 3.1, apresentado em janeiro do ano seguinte, o
qual subsidiaria as propostas apresentadas no seminrio e no 2 Congresso.
195
Tambm o coordenador do GT 3.4 dividiu o tempo para a apresentao com os consultores Slvio Abreu e
Carlos Eduardo Comas, conforme convnio com a UFRGS.
104
A simplificao das regras projetuais passa, necessariamente, por uma
modificao do modelo espacial (...) entendemos como necessria a
reviso das regras de ocupao do lote, assegurando melhores
condies projetuais, de iluminao, ventilao e privacidade,
como tambm, a valorizao da rua e do interior da quadra.
Associado as preocupaes com a simplificao das regras, a
proposta levou em considerao a implementao do Solo Criado que
nas condies atuais teria a sua aplicabilidade bastante reduzida.
Para que este modelo possa realmente ser implantado, faz-se
necessrio a aprovao dos dispositivos de controle das edificaes
de uma forma integral, isto , com as alturas, ndices de
aproveitamento e recuo de jardim.
196
(grifamos)

O debate acerca das propostas e emendas ao trabalho do GT 3.4 ocorreu no dia 13 de
novembro. Foram tratados temas como a unificao dos ndices (consolidao no ndice de
aproveitamento, das reas computveis e no computveis). O contedo das discusses foi
encaminhado ao GT com o compromisso de apresent-las no 2 Congresso para deliberao,
eis que no houvera consenso.
197

Pode-se sintetizar as definies do Seminrio de Compatibilizao, sobre o tema
densidade urbana, nos seguintes termos:
a) quanto ao GT 3.1:
a.1. densificao: capacidade de uma Unidade Territorial de
Planejamento abrigar populao residente/atividades;
a.2. parmetros de densificao: baseados na densidade, coeficiente
construtivo e nmero de economias, considerado o existente e o
crescimento previsto;
a.3. a densificao visa conter o crescimento da cidade em patamares
econmicos no que se refere infra-estrutura/servios na rea de
ocupao intensiva.

b) quanto ao GT 3.4:
b.1 sobre alturas mximas: nos Plos e Corredores, 15 pavimentos,
nas zonas residenciais, 3 pavimentos (9m), de 3 a 5 pavimentos e at
15 pavimentos;
b.2 sobre os ndices de aproveitamento: reduo do nmero de ndices
de aproveitamento e de variveis que o compem;
b.3. sobre o modelo edilcio: edifcio desmembrado em base (no
computvel para uso condominial e garagem) e corpo (computvel);
b.4 sobre demais dispositivos: substituir taxa de ocupao por recuo
de fundos de 10m a partir da base, garantindo distncia entre
edificaes similar largura da rua; uso do subsolo para garagem
(sem limite de vagas).


196
Relatrio do GT 3.4, Anexo IV.
197
O seminrio foi integralmente documentado por meio de degravao das fitas do evento, disponvel na
Biblioteca da SPM.
105
Salienta-se que a diretriz de que a densificao se daria mediante a aplicao do Solo
Criado no foi objeto de debate, eis que um dos pressupostos aprovados na audincia pblica
anterior.
198
Observa-se que a comisso de sistematizao do Seminrio de Compatibilizao
destacou a discordncia total do Instituto dos Arquitetos do Brasil/RS IAB em relao
proposta. O mesmo destaque foi apresentado pelo IAB no 2 Congresso.
Em dezembro de 1995, nos dias 1 a 3 e 12 e 13, foi realizado o 2 Congresso. O
evento foi divulgado no Jornal Porto Alegre Agora e suas resolues foram compiladas e
publicadas - II Congresso da Cidade. O lugar de todas as coisas. Resolues (Fig. 8A e B), o
Caderno de Resolues do 2 Congresso.
Em janeiro de 1996 foram divulgados os relatrios dos GTs, com os estudos
realizados, resultados obtidos e suas propostas. No relatrio do GT 3.1 foi afirmado que os
pressupostos aprovados na audincia pblica de 22 de maro de 1995 orientaram a conduo
do trabalho. O tema densidade urbana, da mesma forma que nos documentos e eventos
anteriores foi tratado nos GTs 3.1 e 3.4. O GT 3.1 apresentou, ainda, o relatrio do subprojeto
Avaliao da Capacidade de Adensamento
199
, que analisou unidades territoriais situadas nos
bairros: Bom Fim, So Geraldo, Petrpolis, Bela Vista, Santana e Assuno. O estudo das
possibilidades de adensamento, realizado sob a coordenao dos consultores Juan e Lucia
Mascar, examinou vrios enfoques e indicou, quanto ambincia urbana, a convenincia de
manuteno de 25% do quarteiro aberto. No que se refere infra-estrutura urbana, afirmou
deficit qualitativo e quantitativo. Tais elementos so subsdios tcnicos formulao das
propostas decorrentes das resolues do 2 Congresso.
As propostas formuladas para ambos os eventos, bem como as resolues aprovadas
no 2 Congresso, relacionadas ao tema da densidade urbana, constam dos Quadros

198
Veja-se, a propsito, a transcrio do seminrio na Biblioteca da SPM.
199
Anexo 1.7 do relatrio.
106
Comparativos 1, 2 e 3, Anexo 3 desta dissertao.
200
Pode-se constatar que as propostas dos
GTs orientaram a discusso, sendo, em geral, idnticas s resolues. Aqui, porm, apontam-
se as resolues cujo contedo se considera central face repercusso na continuidade do
debate sobre a densidade urbana. Seno vejamos.
A Resoluo 3.1.1 afirma o conceito de densificao:
Fica conceituado como densificao, a densidade populacional, como
o instrumento destinado a controlar o n de habitantes de cada UTP e
avaliar os equipamentos comunitrios, de abastecimento, de sade
etc.; e a densidade construtiva atravs do nmero de economias e do
coeficiente construtivo por hectare, destinados a controlar a
intensidade do uso do solo, utilizao da infra-estrutura urbana e dos
servios pblicos.

Verifica-se que o objetivo da resoluo , de fato, inserir o nmero de economias no
clculo da densidade. o que consta expressamente na justificativa da sua incluso. No se
trata, portanto, do conceito de densificao, mas da identificao das variveis importantes
para o seu controle. Tem contedo de diretriz. Frise-se que os termos da resoluo so
idnticos aos da proposta do GT 3.1.
Os parmetros de densificao so identificados na Resoluo 3.1.2, a partir das
Tabelas 1, 2 e 3 (Fig. 10A, B e C) . Tais parmetros so idnticos aos propostos no Relatrio
do GT 3.1, e observam as caractersticas de ocupao do solo. Seu contedo regulamentador
e, portanto vinculado diretriz sobre o Solo Criado, objeto da Resoluo 3.1.8:
Diferena entre a densificao dada pela plena utilizao da infra-
estrutura e equipamentos urbanos existentes e os ndices de
aproveitamento do PDDU.

De fato, esta resoluo no identifica o conceito de Solo Criado, o qual consta da Lei
Complementar n 315/94 (permisso onerosa do direito de construir acima dos limites
estabelecidos no PDDU). Trata-se de diretriz que orienta o limite da aplicao do Solo
Criado, vinculado utilizao plena da infra-estrutura e equipamentos. A Fig. 9 indica as

200
As informaes aqui apresentadas baseiam-se, portanto, nos Relatrios e no Caderno de Resolues do 2
107
caractersticas de ocupao do solo e os aspectos econmicos, baseados nos quais foram
definidos nveis para o controle da densificao e os parmetros de adensamento, nos termos
da Resoluo 3.1.2 (Fig. 10A e B). Observa-se que a aprovao dos parmetros no 2
Congresso foi condicionada, tendo sido inserida a observao:
As tabelas apresentadas neste item esto aprovadas sob o carter de
parmetros orientadores para o aprofundamento de estudos que
indiquem nmeros definitivos para a regulamentao da matria.
201


Importante observar que a interpretao dos dados constantes nas tabelas apresentadas
no 2 Congresso (reproduzidas na Fig. 10) exige a insero do fator de consolidao (0.85) a
fim de que a densidade incorpore a populao no residencial. Assim, o intervalo dos
parmetros desejveis da densidade populacional no de 100 a 275 de hab/ha, mas de 117 a
323 de hab/ha de densidade bruta; e 176 a 470 hab/ha de densidade lquida em vez de 150 a
400; o mesmo se diga quanto densidade habitacional (eco/ha).
Tais parmetros so identificados para cumprir a diretriz de densificao, o mesmo
ocorrendo com a Resoluo 3.1.8.2.5, que aprovou os estoques construtivos (Fig. 10C). Sua
natureza, assim, de ato de execuo. Seu contedo justifica a insero da observao
transcrita, a qual evidencia que os participantes do 2 Congresso no tinham a inteno de se
comprometer com os nmeros apresentados pelo GT.
Orientadora, a Resoluo 3.1.8.1 define Solo Criado e indica os objetivos norteadores
da sua aplicao e, como tal, tem a natureza de diretriz:
O Solo Criado definido como o instrumento de controle de
densificao, na forma de estoques construtivos alienveis em poder
do municpio, visando o retorno para polticas pblicas, em
especial para a demanda habitacional prioritria (baixa renda), de
parte dos investimentos sociais da construo social da cidade,
particularmente aos investimentos pblicos. (grifamos)


Congresso.
201
Caderno de Resolues do 2 Congresso, p. 26.
108
As demais resolues relacionadas ao Solo Criado so desdobramentos das diretrizes
aqui j apontadas e que apresentam carter instrumental e no orientador: identificam
elementos para o clculo dos estoques construtivos alienveis (Resoluo 3.1.8.2 e suas
subdivises) e para a gesto do instrumento (Resoluo 3.1.9 e subdivises).
O tema miscigenao de usos tem repercusso na densidade urbana. O exame das
resolues que tratam do tema, porm, evidencia que, de fato, o contedo da diretriz encontra-
se na justificativa, sendo que o teor das resolues, de fato, importam na identificao de
estratgia para atingi-las, ou seja, so atos de execuo, vinculados s diretrizes.
Nesse sentido, mais razovel entender-se que a diretriz da Resoluo 3.1.6.1 seja
resguardar as caractersticas residenciais das reas residenciais, identificada como justificativa,
em vez de manter os incentivos s atividades residenciais (ndices de aproveitamento) nos setores
com predominncia residencial, identificada como resoluo. O mesmo ocorre com a
Resoluo 3.1.6.2, cujo objeto seria viabilizar a miscigenao de usos (sua justificativa), em
vez de manter ndices nicos para usos diversos em reas mistas. As resolues 3.1.6.3 e 3.1.6.4
indicam a utilizao do Regime Urbanstico para atingir as diretrizes de miscigenao e
manuteno das caractersticas. Implicam, portanto, atos de execuo.
Trata-se, portanto, de um problema na formulao. No seria razovel presumir-se que
os participantes do evento tivessem cincia da repercusso da aplicao dos dispositivos
urbansticos propostos pelos GTs. Porm, seria absolutamente adequado presumir-se que o
debate envolvesse os objetivos pretendidos.
As resolues atinentes ao GT 3.4 relacionam-se com a densidade urbana em face de
repercutirem na capacidade construtiva dos imveis. O Quadro Comparativo 3, do Anexo 3
desta dissertao, apresenta as propostas formuladas pelo GT para o Seminrio de
Compatibilizao e para o 2 Congresso, bem como as resolues aprovadas. O GT 3.4
afirmou que a simplificao das normas somente se efetivaria mediante a aprovao global do
109
trabalho, destacando problemas quanto espacializao dos dispositivos de controle das
edificaes constantes do PDDU.
O exame destas resolues evidencia a sua natureza instrumental em relao
orientao de simplificao do Regime Urbanstico e diretriz de densificao. Assim,
identificam-se como instrumentos para a simplificao das normas:
Resoluo 3.4.07 - estruturao das edificaes em trs tipos de
edificaes residenciais (com 9m, 3 a 5 andares e 15 andares).
Resoluo 3.4.08 - eliminao da obrigatoriedade dos recuos laterais.
(...)
Resoluo 3.4.13 - reduo do nmero de ndices de aproveitamento.
Resoluo 3.4.14 - reduo do nmero de variveis componentes do
ndice de aproveitamento e individuao de uma base (extensiva e no
computvel para o uso condominial) e um corpo na edificao
(computvel), e definio de frmula de transferncia do no
computvel e excludo para um ndice consolidado.
(...)
Resoluo 3.4.16 - substituio da taxa de ocupao por recuo de
fundos de 10m excetuando-se a base - garantindo distncia entre
edificaes opostas similares s proporcionadas pelas caixas de rua.
(...)
Resoluo 3.4.26 - de acordo com a valorizao do centro de quadra
proposto, o afastamento de fundo tambm poder ser proposto para
base.
(...)
Resoluo 3.4.28 - reformulao dos ndices de aproveitamento em
funo da mdia aritmtica dos ndices mximo e mnimos do anexo 8
(LC 43/79) como tambm da mdia aritmtica dos ndices mximos e
mnimos dos plos e corredores.

E como instrumento para a densificao:
Resoluo 3.4.15 solo criado com o indicativo de um
aproveitamento mximo de 3 para o corpo das edificaes em UTMs
e UTRs e 4 em situaes do art. 84, a situao de plos e corredores
se encontrando em estudo.

Foi definida a continuidade do trabalho mediante o acompanhamento da comisso de
sistematizao ampliada, com uma apresentao em audincia pblica em maro de 1996.

Quadro 1
Palestras e eventos realizados em 1993
A - Palestras realizadas ao longo de 1993 publicao As idias que vo mudar a cidade nos prximos anos
20/05 Participao Popular e Planejamento Participativo A Experincia de Barcelona Jordi Borja (Espanha)
21/05 Planos Reguladores da Gesto Urbana, Infra-Estrutura, Saneamento e Parques Ecolgicos. A Experincia
de Barcelona Manuel Herce Vallejo (Espanha)
26/05 - A Prefeitura e o Desenvolvimento Econmico Alessandro Ramazza (Itlia)
17/06 Autonomia Municipal Gustavo Krause (PE) e Eliseu Padilha (RS)
23/06 A Tributao na Reviso Constitucional Amir Khair (SP), Luis Roberto Ponte (RS), Jos Antnio Fialho
Alonso (RS)
07/07 Estratgias Urbanas e Mecanismos de Controle Raquel Rolnik (SP) e Lires Marques (RS)
27/07 Como Definir o espao do Transporte Coletivo e o Espao do Automvel em Nossas Cidades Oscar
Figueroa (Chile) e Eduardo Vasconcellos (SP)
04/08 O Cotidiano na Vida Moderna Srgio Rouanet (DF)
05/08 Tudo que Slido Desmancha no Ar Marchall Bermann (EUA)
16/08 Desenvolvimento Econmico da Metrpole: O Caso de Porto Alegre - Paul Singer (SP), Nora Clishevsky
(Argentina) e Otlia Carrion (RS)
19/08 Poltica Habitacional Hoje Marcos Campelo Melo (SP)
23/08 Alternativas para a Crise Roberto Mangabeira Unger (EUA)
23/09 Participao Popular no Desenvolvimento urbano: As experincias de Munique, Berlim, Essen e Frankfurt
Sebastian Mller (Alemanha)
28/09 Planejamento Participativo para a Ao: Formas de Tomada de Deciso e Democratizao do
Planejamento Uwe Krappitz (Alemanha)

B Seminrio e publicao O Papel do Pblico e do Privado na Construo da Cidade

A ilegalidade urbana e a nova ordem mundial Alexandra Reschke
Prefeitura nos bairros descentralizao e democracia no Recife Francisco de Assis Barreto da Rocha Filho
e Marlova Lenz Dornelles
Economia popular e a pobreza na construo da cidade - Jos Luis Coraggio
Reforma do Estado e descentralizao Franklin Dias Coelho
Governar a metrpole no final do milnio: governo e capital na cidade do Mxico Daniel Hiernaux Nicolas
Os desafios da participao e do protagonismo citadino - Pedro Jacobi
Alguns dilemas dos governos locais - Alberto Lovera
Impasses e Desafios Luiz Csar de Queiroz Ribeiro
Pblico e o Privado na construo da cidade: a busca de uma nova relao - Mrio Lungo
Um olhar sobre a circulao e o transporte Nazareno Stanislau Affonso
A questo cultural na metrpole contempornea Nicolau Sevcenko
Participao do setor privado nos servios sanitrios urbanos estudo do caso Babahoyo-Equador Alonso
Palacios Botero
Privatizao de servios e administrao pblica Pedro Pirez
Desafios de uma poltica urbana para Belo Horizonte Antnio Tomaz G. da Mata Machado






111
Figura 1 - Capas de publicaes: eventos do ano de 1993
A B

C D


A Folheto de lanamento do projeto: Porto Alegre Mais
B Revista: Idias que vo mudar a cidade nos prximos anos. Publicao de palestras e debates
C Revista: O papel do pblico e do privado na construo da cidade. Publicao do contedo do Seminrio
D Caderno de Diretrizes do 1 Congresso
112
Figura 2 - Jornal Porto Alegre Agora dezembro de 1993

A- Jornal Porto Alegre Agora dezembro de 1993, ano V, n 34.
B- Jornal Porto Alegre Agora - dezembro de 1993, edio especial, propostas para o 1 Congresso da Cidade.

A B




113
Quadro 2
Palestras realizadas em 1994
28/03 A Cidadania na Sociedade Ps-Industrial Domenico de Masi (Itlia)
29 e 30/06 e 06 a 08/07 Seminrio Nacional do Plano Diretor Mudanas e Alternativas:
Plano Diretor de Belo Horizonte Maurcio Borges Lemos
202
e Raquel Rolnick
Plano Diretor de So Paulo Ndia Somekh
203

Plano Diretor de Porto Alegre
Plano Diretor do Rio de Janeiro Paulo Fernando Cavallieri
204

Planos Diretores: Convergncias e Divergncias - Luz Csar Queirz Ribeiro
30 e 31/08 Seminrio sobre Revitalizao de reas Urbanas
18/08 A Economia Popular e o Governo Local Jos Luis Coraggio (Argentina)
19/08 Discusso Pblica Porto Alegre Acessvel para Todos
24, 25 e 26/08 Oficina Corredor Cultural
30/11 As Diferentes escalas de Interveno na Cidade Yannis Tsiomis (Grcia)


Quadro 3
Eventos realizados em 1995
21/3 palestra: O tempo e o espao na cidade contempornea David Harley
22/3 audincia pblica Temrios para a reformulao do Plano Diretor
23/3 palestra: Cidade Constituinte Cidade Futuro Boaventura de Souza Santos.
04/4 audincia pblica Metodologia de Reformulao do PDDU
25/7- palestra Bases Doutrinrias que Informaram os Planos Diretores de 1914 a 1979 - Paul Dieter Nygaard
08/8 palestra Zoneamento de Usos e Miscigenao de Atividades nas Cidades Brasileiras Raquel Rolnik
22/08 debate pblico - A Legislao da Reforma Urbana e Habitao
Reunies ampliadas dos GTs:
GT 3.1- Capacidade de adensamento 10 e 31/ 8; 6 e 14/9
GT3.4 Dispositivos de controle das edificaes: 01 e 23/8
12-13/9 seminrio na CMPA Comisso de Urbanismo, Transporte e Habitao
19/9 debate pblico Adensamento da Cidade Alternativas para Porto Alegre
205

Palestras: A Integrao da Cultura dentro das Cidades -Ramn Folch ; Parcelamento de Solos Urbanos: Algumas
Restries de Uso Fernando Prandini; O Crescimento da Cidade e o Meio Ambiente -Carlos Mars de Souza Filho
21e 28/10 e 13/11 Seminrio de Compatibilizao
1 a 3 e 12 e 13/12 2 Congresso da Cidade



202
Ento Secretrio de Planejamento de Belo Horizonte.
203
Arquiteta integrante da equipe que elaborou a proposta de plano diretor para So Paulo.
204
Socilogo. Integrou a equipe que elaborou a proposta de plano diretor para o Rio de Janeiro.
205
Referncia na p. 31 do documento Trajetria do Projeto Cidade Constituinte e a Reformulao do Plano
Diretor, j referido. No foi localizada a transcrio das palestras no material reunido na Biblioteca da SPM.
114
Figura 3 - Capas de publicaes oficiais 1994/1995

A Cartilha O plano diretor quem muda voc, pense Porto Alegre.
B Folheto Temrios para a reformulao do plano diretor.
A B
Figura 4 - Informativo 1995

Informativo Porto Alegre Mais 95. A cidade vai cresce de qualquer forma, ou do jeito que a gente quer. PMPA.


116
Quadro 4
Relatrio Tcnico: Indicaes Estratgicas para o Adensamento Urbano de Porto Alegre
A - estrutura
Parte I Indicaes Estratgicas para o Adensamento Urbano (PoA)
Parte II I Anlise dos Modelos de Forma Construda
II Controle da obstruo solar e da abobada celeste
III Cartografia Geotcnica
IV Transportes

B anlise de modelos e forma construda - concluses
O trabalho permite verificar que:
I o cdigo de alturas e afastamentos apresenta inconsistncias recprocas com os ndices de aproveitamento;
II o cdigo de alturas e afastamentos no permite o esgotamento do ndice de aproveitamento no caso de terrenos
de pequena testada, exigindo uma ao de remembramento;
III no caso de remembramento, o ndice de aproveitamento impede a explorao da volumetria mxima edificvel;
IV que a expectativa do remembramento no fornece garantias da consumao da operao e conseqente
renovao urbana (...) A elitizao do bairro confirmada pelo relativo aumento da metragem quadrada por
habitante: em 10 anos passou de 46 para 78 metros quadrados por habitante. (p. 44)
...
Isto [anlise dos cenrios] leva concluso de que uma poltica que procure otimizar a correlao IA/H em lotes de
at 15 m de testada deva considerar a construo de edifcios a partir das divisas laterais do lote, como varivel
independente do nmero de pavimentos do edifcio. (p. 48)

C - controle da Obstruo Solar e Abbada Celeste - objetivos e concluses
Objetivos de Planejamento:
Assegurar que a insolao e luz natural estejam presentes nas fachadas e entre blocos de edifcios, no sentido de
proporcionar boas condies internas e externas
Assegurar a insolao e luz natural onde elas so desejadas, em parte dos edifcios, ou em determinadas reas ao
redor dos mesmos
Objetivos de Garantia
Assegurar que a insolao e luz natural estejam garantidas em qualquer zona sujeita a desenvolvimento ou
redesenvolvimento
Assegurar que a insolao e a luz natural sejam garantidas nos edifcios ou em reas em desenvolvimento,
adjacentes ao projeto em proposio (p.99).
Concluses:
Analisando-se as mscaras para o ponto A (cenrios 1 e 2)...
A questo que um aumento no gabarito dos lotes vistos desta orientao dever bloquear, inicialmente, a insolao
desejvel, devendo por isso, ser limitado (45- 50 conforme tabela 1). Entretanto, mesmo assim, corre-se o risco de
eliminar a insolao em boa parte do inverno; dessa forma, poder-se-ia estudar a liberao do limite de altura (dado
pelos ngulos) por uma compensao atravs de recuos laterais. Tal proposio, no entanto, adiciona mais uma
varivel no processo de anlise da insolao...
O ponto E, por sua vez, apesar de ter-se mostrado semelhante ao ponto A, quanto aos cenrios, encontra-se numa
situao bem distinta, na qual o aumento da obstruo s vem a eliminar a insolao indesejvel (vero no final da
tarde); o que tem seu rebatimento nos ngulos de obstruo limite mais elevados, entre 55 e 60.
Na anlise do cenrio 3, os pontos A e E exemplificam muito bem o que j foi discutido acima. Aparentemente, a
distribuio do acrscimo de rea edificvel, prevista pela utilizao do instrumento do solo criado, no implica
numa reduo de desempenho do ambiente urbano e construdo em termos de acesso insolao e luz natural. ...
Nesse sentido, algumas questes que ainda merecem ser aprofundadas so a definio de critrios para recuos
laterais e de fundo de lote, onde se cruzam exigncias de orientaes distintas...(p. 125 e 126)
117
Quadro 5
Matrias e notcias de Jornal - 1995
A - Jornais de entidades de classe, ONGs e jornais de bairro
Data veculo, pgina Ttulo
Fevereiro Rede Urbana
FASE Boletim do PPU (Programa
Popular Urbano) n 2
Plano Diretor Para que serve?
O que reformular no Plano? Como reformular?
...
Que contedo deve ter o novo Plano Diretor?
Abril/Maio Jornal do CREA, p. 4 Plano Diretor de Porto Alegre ser atualizado at o final deste
ano
10/5 Zona Norte, p 2 Prefeitura debate Plano Diretor
Maio CS Zona Sul Comunidade, p. 3 Envolver a comunidade desafio na reformulao do Plano
Diretor
Agosto Jornal do Bairro, p. 4 Participao da comunidade ser ampliada no novo plano
diretor
20/8 a 5/9 J Moinhos, Capa Novo plano Diretor ainda no est pronto
2 sem. RS ARQUITETO
Jornal do sindicato dos Arquitetos
do RS
Mudanas no plano diretor tem presena dos arquitetos
...
Reformulao do 1 PDDU de Porto Alegre apresenta
primeiros resultados
Dezembro Oi Menino Deus Porto Alegre discute o plano diretor
Congresso da Cidade d prioridade a pedestres, ciclovias e
transporte coletivo. Altura dos prdios causa polmica
B Jornais de circulao local
1/01 Correio do Povo
CP, p. 7
Plano Diretor tem cartilha explicativa
13/4 ZH, p.57 Plano diretor
13/4 CP, p. 5 Plano Diretor
24/5 CP, p.3 Discusses sobre o plano Diretor at Dezembro
27/5 ZH Classificados,
p, 3
Plano Diretor comea a ser visto Estudo da Secretaria do planejamento pode
apontar alteraes na altura dos novos prdios
Discusso ser aberta s associaes
28/5 ZH Class. p. 108 Plano vai mudar
30/5 CP, p. 10 Zoneamento de Usos em exame no Planejamento processo visa reformular
legislao urbanstica
11/6 CP, p.5 J hora de revisar o Plano Diretor
Concluso da prefeitura, diante da desorganizao da capital e dos muitos
remendos no texto original
Quatro grupos vem mudanas
11/7 ZH, p. 21 Planejamento da cidade
Precisamos buscar alternativas para o desenvolvimento da cidade em parceria
com vrios agentes
15/7 CP, geral - Bresser conhece projetos da Capital
4 Distrito quer modificar o plano
20/7 CP, p. 10 Plano Diretor est sob presso
Sociedade de Engenharia argumenta que cidade dinmica e precisa evoluir
6/8 CP Novo plano diretor tema de palestra
13/8 CP, p. 19 Seminrio discute mudanas no PDDU
23/8 JC Mercado de
Imveis, p.2
Plano Diretor da Capital passa por reformulao
13/9 CP, p. 8 O plano Diretor em debate na Cmara

118
13/9 JC, p. 18 Debate pblico mostrar forma de adensar a cidade
15/9 CP, p. 9 Esvaziado debate do PD
18/9 CP, p. 5 Rodada de reunies para Plano Diretor
19/9 JC, Mercado de
Imveis, p. 6
Planejamento Participativo meta do Plano Diretor
24/9 CP, p. 3 Plano Diretor deve agrupar bairros
11/10 JC Mercado de
Imveis capa
Plano Diretor muda construes
O novo Plano Diretor de Porto Alegre prev o controle das edificaes, em
zonas residenciais, e das atividades de comrcio
29/11 ZH, p. 25 Cidadania poder
Planejar significa saber que a organizao da cidade est relacionada com a
organizao social
Dezembro Porto Alegre Agora
p 11
A cidade planeja como ser seu futuro
Cidade Compacta
Pontos polmicos
05/12 ZH editorial p 20 Uma nova cidade
Debate amplo e democrtico deve permear a reavaliao do Plano Diretor

Quadro 6
Pressupostos para a reformulao do Plano Diretor
Solo criado um instrumento urbanstico capaz de contribuir para dar suporte ao desenvolvimento urbano
Deve ser mantida a idia de solo criado a partir de ndices diferenciados conforme proposta da LC 315/94,
garantindo-se os atuais ndices do I PDDU
Deve-se basear em normas que evitem o descontrole dos resultados fsico-espaciais, principalmente com relao
aos reflexos na paisagem urbana;
Deve definir os estoques construtivos a partir da avaliao da capacidade de adensamento por zonas;
A necessidade de um sistema prprio de gesto
Atingir o maior mercado possvel, conseqentemente, o maior benefcio social

Quadro 7
Grupos Temticos - GTs
GT1 Planos Regionais
GT2 Gesto e Sistema de Planejamento
GT3 Estrutura Urbana
3.1 Capacidade de Adensamento
3.2 Circulao e Transporte
3.3 Policentralidade e Zoneamento de Usos
3.4 Dispositivos de Controle das Edificaes
3.5 Patrimnio Ambiental Natural e Cultural
GT4 Subsdios Poltica Habitacional
119
Figura 5 - Dirio Oficial de Porto Alegre 04 de maio de 1995





120
Quadro 8
Composio dos GTs
Gt 3.1 Avaliao da Capacidade de Adensamento: Equipe
Equipe Bsica
Arq. Maril Marasquin (Coordenadora) SPM
Eng. Jos Luiz Cogo - Secretaria do Planejamento Municipal
Arq. Izabel Matte - SPM
Arq. Olga Nardi - Secretaria Municipal de Meio Ambiente SMAN
Adm. Denise Betiol - SPM
Prof. Juan Mascar - UFRGS
Prof Lucia Mascar - UFRGS
Grupo Fixo
Jovenil dos Santos - Departamento Municipal de gua e Esgotos DMAE
Augusto Damiani - Departamento de Esgotos Pluviais DEP
Clarice Copetti - SPM
Andr Lima - SMAM
Ida Bianchi - Secretaria Municipal de Transportes SMT
Colaborao
Cludio Costa, Jussara Tagliani Lopez, - SPM
Unidade de Desapropriaes e Reserva de ndices UDRI SPM
Coordenao de Informaes e Processos CIP SPM
Setor de Avaliaes SPM
Diviso de Iluminao Pblica DIP SMOV
Escritrio de Projetos e Obras EPO SMOV
Diviso de Projetos Virios DPV - - SMOV
GAPLAN Gabinete de Planejamento
DMAE
CEEE Companhia Estadual de Energia Eltrica
CRT Companhia Rio-grandense de Telecomunicaes
METROPLAN - Fundao Estadual de Planejamento Metropolitano
GT 3.4 Dispositivos de Controle das Edificaes - Equipe
Equipe Bsica
Arq. Roberto C (Cordenador) SPM
Arq. Andr Kern SPM
Glnio Bohrer SPM
UFRGS/PROPAR
Arq. Edson Mahfuz
Arq. Carlos Eduardo Comas
Arq. Slvio Abreu Filho
Arq. Rogrio Oliveira
Arq. Fernando Fuo
Arq. Jos Luiz Canal
Grupo Fixo (rgos e entidades)
Associao de Arquitetos de Interiores/RS
Associao Rio-grandense de Escritrios de Arquitetura
Assemblia Legislativa
Sociedade de Engenharia/RS
SMOV
SINDUSCON
Colaborao
Eng. Carlos K. Zugno, Arq. Jussara Tagliani Lopez e Cludio Costa SPM

121
Figura 6 - Informativos da Reformulao do Pano Diretor
A - Informativo n 1 B - Informativo n 2
122
Quadro 9
Atos de Comunicao 1993/1994
Dirio Oficial DOPA, Jornal Porto Alegre Agora, folhetos cartilhas e informativos
Data
Veculo e Pgina Ttulo
1993 e 1994
1993 folheto Porto Alegre Mais Cidade Constituinte
11/1193 Revista O Papel do Pblico e do Privado na Construo da Cidade
12/1993 Revista As Idias que vo Mudar a Cidade nos Prximos Anos
12/1993 Porto Alegre Agora, n 34 Enquanto isso na Usina do Gasmetro Congresso decide o futuro da
cidade
12/1993 Porto Alegre Agora, edio
especial
Congresso da Cidade
Capital decide seu futuro
12/1993 Revista Diretrizes para Porto Alegre
11/1994 Folheto Temrios para a reformulao do plano diretor

Quadro 10
Atos de Comunicao 1995:
Dirio Oficial DOPA, Jornal Porto Alegre Agora, folhetos cartilhas e informativos
1995
Janeiro Cartilha O plano diretor quem muda voc. Pense Porto Alegre
Fevereiro Folheto Porto Alegre Mais Cidade Constituinte - 95
14/5 DOPA SPM instala grupos para reviso do plano diretor
21/7 DOPA
Capa
Plano Diretor
Mudanas depois de 16 anos
Agosto Informativo Informativo da Reformulao do Plano Diretor n 1
28/8 DOPA capa Anteprojeto
Seminrio apresenta o novo Plano Diretor
Setembro Informativo Informativo da Reformulao do Plano Diretor n 2
07/12 DOPA capa Congresso da Cidade
Aprovadas as regies de planejamento
16/10 DOPA capa Reviso do Plano Diretor
Dezembro Porto Alegre Agora, n 39
capa
p. 11
II Congresso da Cidade, o futuro construdo por todos
A cidade planeja como ser seu futuro
Dezembro Revista II Congresso da Cidade


123
Figura 7 - Procedimento proposto


124
Figura 8 Capas de Publicaes 2 Congresso
A B

A- Jornal Porto Alegre Agora, dezembro de 1995.
B- Caderno de Resolues do 2 Congresso da Cidade.
125
Figura 9 - Tabela - Caractersticas de ocupao do solo

Fonte: Documento encaminhado pelo GT 3.1 ao Seminrio de Compatibilizao.

126
Figura 10 Parmetros de Densificao

A Tabela n 1 Controle de Densificao. Fonte: Caderno de Resolues do 2 Congresso, p. 27.
Observao: Conforme assinalado no 2 captulo, item 2.4.1.p. 102, a interpretao dos dados destas tabelas
exige a insero do fator de consolidao (0.85) a fim de que a densidade incorpore a populao no residencial.
Assim, o intervalo dos parmetros desejveis da densidade populacional no de 100 a 275 de hab/ha, mas de
118 a 323 de hab/ha de densidade bruta; e 176 a 470 de hab/ha de densidade lquida em vez de 150 a 400; o
mesmo se diga quanto densidade habitacional (eco/ha).

127
B - Tabela n 2- Controle de densificao. Fonte: Caderno de Resolues do 2 Congresso, p. 28.


C Tabela n 3 Estoques Construtivos. Fonte: Caderno de Resolues do 2 Congresso, p. 29.

3 PDDUA: DOS PROJETOS AOS ATOS DE EXECUO

Encerrado o 2 Congresso, a partir de janeiro de 1996 iniciou-se a elaborao dos
projetos de lei necessrios implementao das diretrizes e resolues aprovadas. Fruto deste
trabalho, em maio de 1996, o poder Executivo encaminhou ao poder Legislativo dois projetos
de lei que alteravam parcialmente o PDDU, mantendo a sua estrutura. No entanto, as oficinas
e debates posteriores orientaram a formulao de um novo plano diretor. Assim, em setembro
de 1996 foi apresentado o primeiro projeto do 2 Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano
Ambiental, aqui denominado 2 PDDUA/96, o qual, no incio de 1997, foi retirado de
tramitao para novos estudos e debates. Finalmente, em novembro de 1997, foi apresentado
o segundo projeto do 2 PDDUA, aqui denominado 2 PDDUA/97, o qual, em dezembro de
1999, foi aprovado, sancionado e convertido na Lei Complementar n 434/1999.
Evidentemente, o processo de formulao no se encerrou em 1995. Assim, neste
captulo so identificados os debates realizados na esfera pblica e como a densidade urbana
foi tratada nos projetos e na lei aprovada. Nesse sentido, o presente captulo examina como as
diretrizes, significados e resolues tomadas no processo se refletiram no seu produto. Para
tanto, so examinadas as normas e parmetros urbansticos que incidem sobre a densidade
urbana, estabelecendo-se a comparao com a densidade decorrente do PDDU.
O estudo aborda o Regime Urbanstico -RU de trs reas situadas na Macrozona 1,
indicadas na 1 Conferncia de Avaliao do PDDUA para a reviso do RU e da respectiva
densidade. A aplicao das normas e eventuais conseqncias na densidade urbana
analisada em terrenos sobre os quais foram edificados prdios recentemente. A partir deste
exame se investiga a adequao do RU s diretrizes e orientaes estabelecidas no processo
participativo e, portanto, a sua legitimidade. Aponta-se, neste perodo, a crescente ateno
129
dada pelos jornais locais e setoriais s propostas e ao debate em curso (ver Quadros 11, 13 e
14).

3.1 Densidade e Solo Criado

As resolues aprovadas no 2 Congresso orientaram a elaborao de projetos que
propunham a alterao parcial do PDDU. De janeiro a maio foram realizadas reunies de
compatibilizao tcnica e jurdica (29 de janeiro, 26 de fevereiro, 11 de maro, 1 de abril e
20 de maio de 1996), cujos objetos foram os contedos relacionados Gesto. ao Sistema de
Planejamento, Habitao de Interesse Social e ao Solo Criado.
Nesse perodo, representantes do Conselho Municipal do Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano - CMPDDU
206
e de entidades integrantes da Coordenao-Geral do
Cidade Constituinte discutiram as propostas e apresentaram contribuies. Foram realizadas
reunies extraordinrias com os coordenadores dos GTs para esclarecimentos.
Aps a aprovao dos anteprojetos pelo CMPDDU
207
, no dia 29 de maio de 1996
foram enviados dois projetos Cmara Municipal: o primeiro tratava do Sistema de Gesto
da Cidade e da Habitao de Interesse Social; e o segundo, da alterao da Lei do Solo
Criado.
208
A remessa de tais projetos demonstra a prioridade dada aos respectivos temas e a
relevncia da questo da densidade e da densificao da cidade no debate em curso.
209

Os projetos foram objeto de divulgao no Informativo n 3, de junho de 1996 (ver
Fig. 11A), que noticia o andamento dos trabalhos, trata do modelo espacial em discusso e
dedica ateno especial densificao da cidade:

206
O Conselho Municipal do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano referido muitas vezes em publicaes,
artigos ou manifestaes, como Conselho do Plano. Aqui, ser tratado por CMPDDU, sigla oficial do rgo.
207
O nico voto contrrio, da Sociedade de Engenharia/RS, referiu-se composio do Conselho objeto do
primeiro projeto, aqui no examinado em face de no tratar do tema densificao.
208
Lei Complementar n 315/1994, j apresentada no captulo anterior.
130
POLTICA DE ADENSAMENTO
J o segundo anteprojeto prope modificaes na lei 315 - que
instituiu o Solo Criado bem como sua regulamentao. Aprovada,
no ano de 1994, esta lei possibilita o direito de construir a mais,
desde que os ndices construtivos necessrios sejam adquiridos do
Municpio. A aplicao destes ndices, no entanto, s poder ocorrer
em locais pr-determinados da cidade e que, embora sejam bem
atendidos em termos de infra-estrutura, apresentam um nmero de
moradores menor do que comportariam.
Estudos permitiram concluir que Porto Alegre, em mdia, apresenta
uma densidade muito baixa entre 35 e 100 habitantes/hectare
enquanto que o nmero ideal, em termos de economicidade, seria de
175 a 200 habitantes/hectares. A cidade, da mesma forma, vem
apresentando uma baixa taxa de crescimento (1.055% ao ano), o que
significa, para a prxima dcada, um aumento populacional de, no
mximo, 140.000 pessoas. Comprovou-se, ainda, que dois teros
mais barato, para o Poder Pblico, refazer as redes (gua, esgoto,
energia, etc.) sempre que necessrio, do que fazer novas obras.
Por tudo isto, chegou-se certeza de que possvel estimular
permitindo um volume maior de construo o adensamento de
praticamente todas as zonas da Capital, sem que isto traga problemas
infra-estrutura existente. Assim, alm de identificar quais reas da
cidade que o Municpio deseja incentivar uma maior ocupao, foram
definidos quais os estoques de ndices construtivos que ficaro
disponveis nestas zonas.
Os recursos que forem obtidos com a venda dos ndices de
construo sero canalizados para Fundo Municipal de
Desenvolvimento (FMD) e utilizados em melhorias urbanas e na
construo de moradias de interesse social. A regulamentao do
FMD ser feita por decreto.
210


As propostas do projeto de alterao da Lei do Solo Criado constam do Quadro
Comparativo 2, Anexo 3 desta dissertao, no qual se constata identidade do contedo do
projeto em relao s resolues aprovadas 2 Congresso. Aqui sero identificadas as
propostas que se entendem essenciais ao tema da densidade urbana.
Observa-se, em primeiro lugar, que a redao proposta no projeto de lei para os
pargrafos 3 e 4 do artigo 2 da Lei Complementar n 315/93 consagra a condio de que a
alterao do modelo no implicasse em aumento da capacidade construtiva dos imveis
(entendida esta como o somatrio dos ndices computveis, no computveis e isentos):

209
O Jornal Correio do Povo, identificou a prioridade sob a manchete Plano Diretor tem lista de interesses, em
notcia que informa a aprovao dos anteprojetos pela Coordenao do Cidade Constituinte. Jornal Correio do
Povo, Porto Alegre, 2-4-96, p. 7.
210
Informativo n 3, p. 4. O assunto tambm foi destacado no Jornal J Porto Alegre 1 quinzena de julho, na
p. 2 sob a manchete Urbanismo: Mudanas no Plano Diretor incentivam a construo. Esta matria apresenta
simulao feita para o bairro Moinhos de Vento relativa densidade construtiva, com base no estudo tcnico
realizado pela UFRGS, Indicaes estratgicas para o adensamento em Porto Alegre, tratado no segundo
capitulo.
131
3 O aumento do potencial construtivo da cidade, pela incorporao
de novas reas Zona Urbana de Ocupao Intensiva, por aumento da
capacidade de edificao nas atuais UTPs e em outras reas
adensveis do PDDUR, dar-se- na forma de Solo Criado.
4 Excetuam-se do disposto no pargrafo anterior as alteraes do
modelo que no signifiquem aumento do potencial construtivo total
das propriedades fundirias hoje expresso pela capacidade de
edificao conjunta dos ndices do PDDUR.
211


Esta condio observa a diretriz de que a densificao da cidade se desse mediante a
aplicao do Solo Criado. As alteraes do modelo espacial e do modelo edilcio foram
identificadas pelo GT 3.4 como necessrias para a simplificao das regras projetuais
212
e
foram aprovadas no 2 Congresso.
213
Note-se que no exame dos documentos tcnicos, atos de
comunicao e resolues aprovadas, verifica-se que a palavra modelo se refere s vezes ao
modelo espacial e em outras ao modelo edilcio. No pargrafo 4, acima transcrito,
considerada a omisso do adjetivo, presume-se que se refira alterao de ambos.
A segunda observao importante se refere identificao do ndice de
Aproveitamento 3 como limitador da capacidade mxima de construo, entendida esta como
a soma do ndice privado e Solo Criado. A proposta alterava o inciso II do art. 9 da lei
vigente, que estabelecia a limitao no dobro do ndice de Aproveitamento IA do terreno,
varivel, portanto, de acordo com o zoneamento do RU. Foi acrescentado, ainda, o limite de
aplicao em 2.000m por empreendimento, o que refletiu o contedo da resoluo n.
3.1.8.3.3 do 2 Congresso.
O projeto ainda estabelecia dispositivos regulamentadores da aplicao dos estoques,
clculo do seu montante e identificava os parmetros de densificao, observada a utilizao
plena da capacidade de infra-estrutura. Foi proposto o monitoramento da densificao por
Solo Criado e conseqente suspenso de vendas quando os patamares propostos fossem
ultrapassados ou quando constatados impactos urbanos negativos. Para tanto foi determinada

211
A sigla aqui utilizada observou a orientao dada no outro projeto referido, que indicava a incluso da palavra
RURAL denominao do plano diretor, passando de PDDU para PDDUR.
212
Caderno de Resolues do 2 Congresso, p. 47, justificativa geral das propostas do GT 3.4.
132
a constituio de um sistema de gesto especfico para o instrumento. Note-se, ainda, que os
parmetros de densificao foram propostos por meio das tabelas apresentadas no 2
Congresso (Fig. 10A, B e C). Tais parmetros deveriam orientar a definio dos estoques
compatveis com o crescimento da cidade para os dez anos subseqentes, ento limitado em m
10.000m de Solo Criado por hectare.
A terceira observao evidencia a divergncia do projeto em relao s propostas
aprovadas no 2 Congresso no que tange miscigenao de usos, especificamente quanto aos
ndices das reas residenciais: tanto a proposta apresentada no seminrio como a aprovada no
2 Congresso indicavam a manuteno dos ndices diferenciados; enquanto o projeto de lei
propunha a identidade dos respectivos ndices.
Este projeto foi retirado de tramitao e o assunto foi novamente tratado nos projetos
de 2 PDDUA, os quais so examinados ainda neste captulo.

3.2 Um novo plano diretor

A partir de julho de 1996 adotou-se o conceito de formulao de um novo plano
diretor. A orientao fora resultado das Oficinas de Trabalho desenvolvidas no primeiro
semestre desse ano
214
, a saber: a primeira, realizada nos dias 25, 26 e 27 de maro, tratou dos
temas espacializao e estratgias centrais; a segunda, realizada nos dias 1, 2 e 3 de abril,
tratou de padres urbansticos e procedimentos para AEIS; a terceira oficina, realizada em 29
e 30 de abril, tratou das estratgias para o desenvolvimento sustentvel e a quarta, de 29 a 31
de maio, tratou novamente da espacializao (ver Quadro 12). Tais atividades foram
coordenadas pela Fundao CEPA Centro de Estudos e Proteo do Ambiente, nos aspectos

213
Quanto ao modelo espacial, resolues 3.4.01 a 3.4.06; quanto ao modelo edilcio, resolues 3.4.07, 3.4.08,
3.4.11, 3.4.13, 3.4.14, dentre outras.
214
Conforme: Trajetria do Projeto Cidade Constituinte e a Reformulao do Plano Diretor, op. cit., p. 62-63.
133
metodolgicos e conceituais.
215
Participaram destas oficinas os integrantes dos GTs, os
representantes da UFRGS e das entidades envolvidas no processo. O Informativo n 3, j
referido, destacou a realizao e o resultado das oficinas at ento realizadas.
216

Alm da realizao das oficinas, importante mencionar a divulgao do Relatrio
Sntese e Perspectivas para 1996, em abril de 1996, que indicou as metas, bem como a equipe
bsica e consultoria necessrias. Em julho, foi apresentado o Estudo da Influncia do
Adensamento da Cidade de Porto Alegre na Ventilao Urbana. As simulaes de
adensamento identificaram resultados diferenciados na ventilao dos imveis, indicando a
necessidade de diferentes patamares de altura e de permeabilidade da quadra.
217


3.2.1 O 2 PDDUA/96

A proposta de Modelo Espacial, desenvolvida no primeiro semestre de 1996, foi
apresentada Coordenao do Cidade Constituinte e ao CMPDDU em agosto. Nos dias 28 de
agosto e 16 de setembro foi realizado o Seminrio de Apresentao e Esclarecimentos do
Projeto de Lei do Novo Plano Diretor de Porto Alegre, evento aberto ao pblico, que contou
com a presena de tcnicos, entidades e comunidade. Sua pauta incluiu: estratgias do plano,
Modelo Espacial e Plano Regulador. Os Quadros 11 e 13 apresentam a divulgao do debate
no ano de 1996 e o Quadro 12, os eventos realizados no mesmo ano. A partir de ento,
comeou-se a falar em 2Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental - 2 PDDUA.

215
Pelo contrato Registrado sob n 4.748, fls. 087, livro 108-D, no Setor de Contratos da PGM/PMPA, em 1996
a Fundao CEPA passou a assessorar os trabalhos. Novo contrato foi firmado em agosto do mesmo ano,
acrescentando aspectos referentes formatao do Plano Regulador e metodologia da discusso pblica do
plano, Contrato Registrado sob n 5.390, fls. 136, livro 118-D, no Setor de Contratos da PGM/PMPA. Segundo
Trajetria do Projeto Cidade Constituinte e a Reformulao do Plano Diretor, op. cit., .p. 43, em novembro de
1995 representantes da Fundao compareceram a Porto Alegre para conhecer o trabalho que vinha sendo
desenvolvido.
216
Informativo n 3, op. cit., p. 3. O trabalho desenvolvido nas oficinas foi objeto, tambm, de matria de capa
do DOPA, de 04 de julho de 1996, sob o ttulo Plano Diretor: Modelo Espacial est em discusso (Ver Quadro
13A).
217
Segundo o trabalho, a permeabilidade da quadra decorre dos afastamentos dos prdios.
134
As novas propostas foram objeto do Informativo n 4 (ver Fig. 11B), que circulou em
setembro. O informativo noticia a remessa do primeiro projeto de lei do 2 PDDUA Cmara
Municipal. Ao tratar da estratgia de Uso do Solo Privado propostas, esclarece, quanto
densidade urbana:
Por fim, a stima estratgia a de USO DO SOLO PRIVADO, cujos
estudos j foram concludos, e culminar numa nova proposta de
Modelo Espacial para a Capital. Nele esto sendo dadas as regras e
os indicativos que resultam numa nova concepo de cidade, que se
prope seja mais miscigenada em termos de atividade; melhor
estruturada e mais densificada em algumas zonas, de forma a
obter-se um melhor aproveitamento da infra-estrutura
implantada. Com isto ser possvel transformar Porto Alegre numa
cidade adequada aos novos tempos, vivel economicamente,
socialmente mais justa e com uma nova dinmica urbana.
(grifamos)

O Informativo n 4 apresenta o mapa do modelo espacial (ver Fig. 13A) e descreve
cada uma das macrozonas
218
, onde o tema da densidade urbana tratado. Na cidade
radiocntrica:
(...) ser possibilitada a construo de prdios com altura entre 33 e
45 metros (11 e 15 pavimentos) e em reas pr-definidas, dado um
grande estmulo diversidade de usos. Tambm haver incentivos
densificao (maior concentrao de pessoas) em faixas desta
grande zona visando propiciar um melhor aproveitamento infra-
estrutura j existente. (grifamos)

J, quanto cidade xadrez:
(...) a cidade nova, que dever ser construda nos prximos 20 ou 30
anos e recebeu esta denominao em funo do traado virio
existente, que lembra um tabuleiro de xadrez. Sua principal
caracterstica ser dada atravs dos trs CORREDORES DE
CENTRALIDADE (...) A oferta de Solo Criado (que permite a
compra de ndices e por conseqncia a construo de prdios
maiores) ser maior nestes corredores como um incentivo
densificao, j que ao longo dos mesmos encontram-se vrios
terrenos, ainda vazios, que possibilitam que seja erguido, ao longo
do tempo, o tipo de cidade proposto (...) Ainda importante destacar
que as faixas que constituem os corredores (trs ou quatro
quarteires) sero intercaladas por zonas mais tranqilas, com
caractersticas residenciais e com densidades mais baixas. (grifamos)

Salienta a funo da cidade de transio:

218
Informativo n 4, op. cit., p. 2-3.
135
Exercer (...) o papel intermedirio entre a Cidade Radiocntrica,
bem mais populosa, e a Cidade Jardim, que modelo de
desenvolvimento proposto para alguns bairros da Zona Sul. (...) A
proposta permitir nestas reas a construo de prdios mais
baixos, com 15m ou cinco pavimentos, bem como incentivar uma
densidade menor. Esta ficar em 220 habitantes por hectare
podendo atingir, como patamar mximo, em algumas reas, 310
habitantes/hectare (considerando moradores e empregos). (grifamos)

Esclarece as caractersticas da cidade jardim:
Onde a predominncia de residncias e prdios de pouca altura
criam uma alternativa para as pessoas de mdia e alta rendas que no
desejam morar numa cidade mais atribulada. Nela sero mantidos os
incentivos quanto ocupao residencial, com possibilidade de
construo (como j ocorre hoje) de prdios pequenos, com 9m ou 3
pavimentos. (...) Nas reas mais afastadas da orla, previamente
definidas, podero ser erguidos prdios de maior altura (at 15
pavimentos), desde que em terrenos grandes, onde sejam mantidos
afastamentos laterais para possibilitar uma preservao significativa
da vegetao existente.
importante destacar que na Cidade Jardim (tambm considerada a
cidade do futuro) no haver impedimentos quanto implantao de
grandes empreendimentos, como um shopping center, por exemplo,
desde que a questo ambiental seja avaliada. (grifamos)

No dia 16 de setembro de 1996 a proposta foi novamente apresentada publicamente no
plenrio da Cmara Municipal e, no dia 25, o projeto de lei do 2 PDDUA (aqui denominado
2 PDDUA/96) foi entregue ao poder Legislativo Municipal.
219

Em outubro, foi distribudo o relatrio 2 PDDUA - Informe Complementar. Esse
material foi distribudo com a finalidade de subsidiar o processo de discusso que a partir de
ento envolvia tambm o poder Legislativo: relata o processo metodolgico (diagnstico,
sntese de conflitos e potencialidades, concluses, definio dos campos de atuao), bem
como apresenta as estratgias e o modelo espacial.
No mbito da Cmara Municipal, em outubro, foi instalada a Comisso Tcnica
Especial e retomado o Frum de Entidades - rgo colegiado criado quando da elaborao da
Lei Orgnica Municipal.
220
Estas instncias passaram a receber contribuies da sociedade

219
A entrega do projeto CMPA do projeto de lei foi amplamente divulgado na imprensa. Ver Quadro 13.
220
Integraram o Frum de Entidades: ACESSO Cidadania e Direitos Humanos, associaes de moradores e
comunitrias de diversos bairros da cidade, CIDADE - Centro de Assessoria e Estudos Urbanos, Comisso de
Luta pela Efetivao do Parque Estadual Itapu, Cooperativas Habitacionais, IAB/RS, Movimento de Justia e
136
acerca do projeto. Os integrantes da Cmara estabeleceram um rito especial para exame e
tramitao do projeto de lei.
No mbito da esfera pblica, de outubro a dezembro, foram realizadas reunies nas
oito regies de planejamento
221
, sendo que em novembro de 1996 foi distribuda a cartilha
Ponha a cidade nos seus planos.
222
A cartilha relata o processo de discusso e de formulao
do 2 PDDUA/96 (ver Fig. 11C), trata do seu contedo (estratgias, regies de planejamento,
modelo espacial e Macrozonas, regras do Plano Regulador, instrumentos de interveno no
solo de poltica habitacional) e informa acerca da continuidade do processo de discusso.
A densificao urbana foi tratada na estratgia de Uso do Solo Privado:
Define o novo desenho do mapa da cidade, ou seja, o Modelo
Espacial proposto para a Capital. Nele esto sendo dadas as regras e
os indicativos que definem uma nova concepo de cidade, que se
prope seja mais miscigenada em termos de atividades melhor
estruturada e densificada em algumas zonas, de forma a obter-se um
melhor aproveitamento da infra-estrutura implantada.
223

(grifamos)

Ao tratar do Plano Regulador, esclarece:
A densificao de determinadas reas um dos pontos fundamentais
do 2 PDDUA, pois desta forma ser possvel buscar a auto-
sustentabilidade da cidade. Isto porque ao concentrar mais pessoas em
determinadas reas ser possvel obter um maior retorno, atravs dos
impostos, para os investimentos j efetuados pelo Poder Pblico. Isto
tornar Porto Alegre mais vivel economicamente.
Toda a parte de regulamentao das construes foi simplificada para
tornar mais fceis tanto a elaborao de projetos, como as consultas
sobre a instalao das atividades comerciais, de servios, industriais e
residenciais.
224
(grifamos)

As regras so apresentadas sob tpicos:

Direitos Humanos MJDH, PANGEA Associao Ambientalista Internacional, Sindicato de Trabalhadores em
Processamento de Dados do RS SINDPPD/RS, SENGE/RS, UAMPA. A propsito, ver matria publicada no
informativo De olho no novo Plano Diretor de Porto Alegre de responsabilidade do Conselho do OP, Frum
Municipal da Reforma Urbana e UAMPA.
221
As reunies foram divulgadas mediante publicidade institucional e na imprensa local. Ver Quadro 13.
222
A partir desta publicao, os atos de comunicao comearam a ser identificados com a expresso 2 PDDUA
precedendo o ttulo: 2 PDDUA - Ponha a cidade nos seus planos, cartilha, PMPA/SPM: nov. 1996. A
identificao das publicaes, aqui, se restringir indicao do ttulo especfico.
223
Ponha a cidade nos seus planos, p. 9.
224
Ibid., p. 17.
137
ALTURA: no vo sofrer alteraes substanciais no 2 PDDUA.
Na verdade o que se fez foi fix-las de forma clara estabelecendo
parmetros mximos para cada uma das reas da cidade (...)
Passam a existir quatro tipos de alturas na cidade: 9m (ou trs
pavimentos); 15m (ou cinco pavimentos); 33m (ou 11 pavimentos) e
45m (ou 15 pavimentos).
(...)
NDICE DE APROVEITAMENTO: o coeficiente que define o
quanto pode ser construdo sobre um terreno. No esto sendo
alterados no novo Plano, exceto em alguns casos em que foram
feitos pequenos ajustes para simplificar.
225
(grifamos)

A fim de ampliar o debate, o ento vereador Lauro Hagemann criou o stio
http://www.portoweb.com.br/pessoal/hagemann, no qual foram divulgadas manifestaes e
artigos de profissionais como os arquitetos Demtrio Ribeiro, Cludio Ferraro, Flvio Kiefer e
Jos Carlos P. da Rosa, o jornalista Alberto Andr e de entidades como a Comisso de
Habitao e Poltica Urbana do CREA, a METROPLAN, IAB, AREA. Foi criado o Frum II
PDDUA/CMARA E A COMUNIDADE, cujo relatrio acusou a participao de arquitetos,
representantes da construo civil, vereadores e movimento comunitrio.
Em reunio realizada em 27 de novembro, o Presidente da Cmara Municipal props
esforo concentrado para o exame do projeto, com a realizao de duas sesses semanais at
o final de 1996 e posterior retomada das discusses.

3.2.2 As crticas ao 2 PDDUA/96

Em dezembro de 1996 a Comisso Tcnica Especial da Cmara Municipal apresentou
o 1 Relatrio Parcial, ressaltando a alterao da morfologia da cidade e edilcia. Este
relatrio foi enviado pelo Presidente da Cmara ao Prefeito Municipal.
226

O relatrio destaca:
A morfologia da cidade (modelo espacial) prope a miscigenao das
atividades, nas unidades de estruturao urbana; a substituio dos

225
Ibid., p. 18.
226
Documento integra a compilao Porto Alegre. Plano Diretor. Processo de Reformulao. Mar./95-Ago./97,
Anexo III. O relatrio foi noticiado no Correio do Povo de 20-12-96, p. 06.
138
plos pontuais por corredores de centralidade sobre vias radiais. Em
sistema binrio, partindo do centro da cidade at os limites do
municpio; a expanso da rea urbana intensiva em direo zona sul
(Cidade de Transio e Cidade Jardim) e leste (Lomba do Pinheiro).
A morfologia edilcia, isto, dos edifcios, proposta por um aumento
das alturas, isento de afastamentos laterais, com empena cega e
ocupao de praticamente cem por cento do terreno, em um, dois ou
trs pavimentos na base. O corpo da edificao acima da base permite
construes junto das divisas laterais, com a exigncia de afastamento
de fundo igual a seis e dez metros.
227


A Fig. 12A e B reproduz o modelo edilcio proposto no 2 PDDUA/96.
No relatrio constam as consideraes e questionamentos apresentadas no Frum de
Entidades das quais destacam-se, especificamente quanto densidade urbana:
Densificao da cidade radio-cntrica e Corredores de Centralidade,
incompatvel com o crescimento da populao e com a proposta de
extenso horizontal;
(...)
Mudana brusca dos critrios urbansticos: afastamentos, taxa de
ocupao e recuo de jardim (mudana da paisagem edilcia singular de
Porto Alegre);
Perda dos espaos qualificadores da edilcia (balces, terraos, pilotis
etc.);
Destruio da principal caracterstica da cidade: a mdia volumetria;
Adoo generalizada de prdios de 12 e 16 pavimentos em terrenos
inteiramente preenchidos nas suas bases independentemente de sua
localizao na paisagem natural da topografia, pr-existncias, grau de
absoro do solo, etc.;
(...)
Solo Criado como instrumento de ordenao urbanstica e de
recuperao de investimentos pblicos e no mero fator gerador de
receita;
Todo o acrscimo de ndice dever ser atravs de solo criado.
228

(grifamos)

O relatrio foi acompanhado de anexos contendo o cronograma inicial dos trabalhos e
das reunies com as entidades, as atas das reunies, apontamentos taquigrficos e
documentos. Identifica, ainda, os seguintes destaques feitos ao projeto, relacionados
densidade urbana:
Art. 39 - J trata do Plano Regulador, determinando os instrumentos
de controle urbanstico.
Anlise: Este artigo exclui o conceito de taxa de ocupao sem
estabelecer um mecanismo compensador.
(...)

227
1 Relatrio Parcial da Comisso Tcnica Especial para avaliao do II PDDUA, p. 2, item 2.1.2,
Morfologia.
228
Ibid., p. 4-6. Item 4, Consideraes e Questionamentos das Entidades.
139
Art. 42 - Trata das condies de permeabilidade do solo.
Anlise:
O artigo, ao falar em condies de permeabilidade do solo, contradiz
este projeto de lei, que permite 90% de ocupao, segundo a
volumetria proposta (Base da edificao).
Com uma ocupao de 90%, haveria condies de permeabilidade?
Consideraes:
- O plano deve normatizar, estabelecendo coeficientes de
permeabilidade, definidos nesta lei.
Art. 43 - Trata dos instrumentos de controle da densificao urbana.
Anlise:
- Foi colocada a necessidade de testar a aplicao do dispositivo de
quota mnima de terreno por economia, pois este instrumento de
controle da densificao, no decorrer da lei, aplicado nas reas de
menos densidade.
(...)
Art. 51 - Trata dos instrumentos de controle urbanstico.
Anlise:
No que se refere cota ideal mnima, surge um questionamento:
Por que este instrumento no est sendo usado nas reas com
necessidade de controle de adensamento, como por exemplo: no
centro histrico, bairros adjacentes e cidade de transio.
(...)
Art.52 - Trata do ndice de aproveitamento, reas computveis e no
computveis.
Anlise:
Foi considerado aumento de IA para compensar as reas no
computveis: sacadas, etc. (...) que seriam extintas no corpo da
edificao. No entanto, esto sendo concedidas reas NCP na Base,
em percentual muito mais alto que as do plano atual.
Este aumento de IA deveria ser por solo criado conforme lei.
(...)
Art. 56 - Trata do regime volumtrico das edificaes.
Anlise:
- O regime volumtrico contestado como um todo, pela comisso
tcnica.
229


Durante os debates na Cmara Municipal, profissionais, acadmicos e entidades
manifestaram-se sobre o contedo do projeto:
o Arq. Jos Carlos P. da Rosa afirma que o regime urbanstico desconexo,
relativamente a ndice de aproveitamento e regime volumtrico, prevendo alturas
superiores aos ndices, mesmo com a aplicao do Solo Criado);
o arquiteto Flvio Kiefer afirma contradies entre justificativas e instrumentos:
1. (...) proteo ambiental no compatvel com o aumento das
alturas das edificaes e ndice de aproveitamento, pois a aplicao
deste instrumento vai descaraterizar o perfil volumtrico atual da
cidade, impedir as vistas panormicas ainda to comuns (...)

229
Conforme p. 4-6 do Anexo 4 do Relatrio.
140
3. a inteno de densificar incompatvel com a proposta de expanso
horizontal da cidade em todas as direes (...) O resultado desta
proposta de alta densidade em regies muito grandes pode ocasionar a
disperso pontual de grandes edifcios ou a transferncia de populao
para pontos mais valorizados da cidade, criando percursos migratrios
internos sem controle. (...) Alm disso, os ndices propostos para a
cidade consolidada so muito parecidos com os propostos para os
corredores de centralidade, dificultando ainda mais a possibilidade de
densificao.

o IAB/RS concluiu, com base em simulaes relativas aos Dispositivos de
Controle das Edificaes, que o Regime Urbanstico seria incoerente, sobrando
altura na maioria dos casos, mesmo que se utilize o Solo Criado.

3.2.3 O 2 PDDUA/97

Em 1997, assumiu nova gesto municipal, tanto no poder Executivo como no
Legislativo. Em janeiro, o Presidente da Cmara afirmou a importncia da discusso do plano
diretor, o que repercutiu com o acompanhamento do assunto pela imprensa escrita desde o
incio do ano. Em face da renovao de 1/3 dos vereadores na composio da Cmara, o
projeto do 2 PDDUA/96 foi retirado de tramitao e novo processo de discusso se
instalou.
230

Em face das crticas apresentadas, o poder Executivo determinou Coordenao do
Cidade Constituinte o re-exame do projeto. Foi criado o frum de secretrios para o exame
conjunto dos pontos identificados no relatrio da Cmara, em especial quanto ao clculo dos
ndices construtivos (sua simplificao, densidade, densificao e Solo Criado) e morfologia
das edificaes.
Em abril de 1997 foi publicado o Informativo n 5 - Solo Criado (ver Fig. 18A), que
apresenta o instrumento e a densificao proposta. Em junho foi distribudo o folheto 2 Plano

230
Estes fatos tiveram ampla cobertura na imprensa. Ver Quadro 14, em especial com relao ao perodo de
janeiro a maro de 1997.
141
Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambienta (ver Fig. 18B), que enfatiza a simplificao
das normas e a modificao dos IAs:
Os principais ajustes ocorreram nas regras referentes aos ndices de
aproveitamento e s alturas dos prdios, com vistas a facilitar o
entendimento e a aplicao da lei. Isto porque, ao longo de 17 anos
de vigncia, a legislao foi alvo de inmeras resolues e
interpretaes especialmente no que se refere s alturas dos prdios
o que tornou a tarefa de projetar extremamente complicada.
Hoje, por exemplo, onde se l no Plano que um prdio pode ter seis
pavimentos, um profissional da rea, valendo-se de benefcios
inseridos posteriormente na legislao, consegue aprovar um projeto
prevendo o dobro de pavimentos. Buscou-se, assim, a partir da
simplificao das normas introduzir uma informao real, de forma
que onde estiver escrito no 2 PDDUA que a altura mxima permitida
de 45m (15 pavimentos), se construa realmente 45m.
De outra parte, em funo do Solo Criado, dos incentivos construo
de garagens nos prdios e das simplificaes propostas na lei foram
necessrios outros ajustes nos dispositivos de controle das edificaes,
como a eliminao dos chamados ndices no computveis. Estes
eram oferecidos como um incentivo e deixavam de fora do clculo do
que pode ser construdo sobre um terreno, por exemplo, as reas
destinadas s sacadas, apartamentos de zelador, casas de mquinas etc.
Devido a esta mudana e para no penalizar os proprietrios de
terrenos foi feita uma mdia da utilizao dos ndices no
computveis, nos ltimos cinco anos, chegando-se a um percentual
de 50%. Este valor foi incorporado aos diferentes ndices definidos
pelo Plano Diretor em vigor e que variam de acordo com cada zona da
cidade. Assim, por exemplo, numa determinada rea, onde o ndice
de aproveitamento est fixado em 1,2, com a consolidao dos
50% no computveis, o mesmo passar para 1,8.
Na prtica, significa que num terreno de 1.000,00 metros quadrados,
considerando-se o ndice de 1,2, que permite edificar o equivalente a
1.800,00 metros quadrados (1.200,00m de ndices computveis +
600,00m de ndices no computveis) ser possvel construir pela
nova regra os mesmos 1.800,00m.
231
(grifamos)

Observa-se a identificao do percentual (50%) para a incorporao dos ndices no
computveis na composio do ndice de aproveitamento total do imvel. Ainda sobre a
simplificao das regras, o folheto afirma:
O 2 PDDUA prope que as regras de construo sejam
atendendo uma das diretrizes do II Congresso da Cidade mais
fceis de ser entendidas e que a lei permita uma leitura direta do que
permitido edificar. Em funo disto, os ndices de aproveitamento
privados (coeficiente que define quanto pode ser construdo sobre um
terreno) sofreram alguns ajustes.
Assim, de 35 tipos de ndices, atravs dos quais era possvel
desenvolver, devido s variantes na sua aplicao, 160 hipteses de
resultados diferentes, os ndices foram compactados em apenas sete
grupos bsicos, com 26 hipteses de resultado por terreno. E com uma
vantagem a mais: em qualquer uma delas, se chega a um mesmo preo

231
Folheto 2 PDDUA, p. 8-9.
142
de terreno. Para exemplificar, pode-se citar o caso da Avenida
Protsio Alves onde pelas regras do 1 PDDU, existem 13 tipos
diferentes de ndices. Em nome da simplificao reduziu-se este
nmero para apenas trs tipos, promovendo uma adequao das regras
ao novo modelo de cidade proposta.
O critrio foi de adotar o ndice que prevalecia nas Unidades
Territoriais de Planejamento (UTPs), pois ele que define de fato
o valor dos terrenos. Em alguns casos houve pequenos aumentos,
enquanto outras reas sofreram uma reduo tambm no muito
significativa nos seus ndices. Vale lembrar que esta mexida havia
sido acordada com as entidades, no II Congresso da Cidade.
232

(grifamos)

No que concerne altura das edificaes, o folheto informa:
Predominam no 2 PDDUA quatro patamares de altura, alm da
manuteno, a exemplo do que j ocorre hoje, de altura livre para a
rea central e a possibilidade de alturas diferenciadas, no caso de
projetos especiais.
De um modo geral os parmetros propostos para a cidade vo oscilar
entre 9,00m (3 pavimentos) e 45m (15 pavimentos). Com isto est-se
reduzindo o teto atual de algumas zonas j que, pelo Plano em
vigor, em bairros como Azenha e Menino Deus possvel construir
edifcios com at 17 pavimentos. O patamar mximo de 45,00m ser
aplicado em algumas zonas da cidade e poder ser plenamente
atingido especialmente com a utilizao do Solo Criado (...).
Em outras reas o limite foi fixado em 33m (11 pavimentos); em
zonas intermedirias o parmetro proposto de 15m (cinco
pavimentos), enquanto que nas reas residenciais o limite de altura
dever permanecer em 9m (trs pavimentos). Como novidade passam
a serem permitidos, nas zonas residenciais puras , onde,
atualmente, a legislao s prev moradias unifamiliares tambm
prdios coletivos, cuja altura no poder ser superior a admitida para
casas (9m).
233
(grifamos)

O Modelo Espacial do projeto de 2 PDDUA/96 foi mantido em linhas gerais no 2
PDDUA/97, ressalvadas com pequenas alteraes, o que se pode constatar do exame da Fig.
13, comparando-se os mapas A e B.
O folheto apresenta o zoneamento da densidade (ver Fig. 14) e afirma:
A densificao mais alta dever ocorrer na faixa situada entre a III
Perimetral e o Centro, onde est consagrada a chamada Cidade
Radiocntrica. (...)
Nesta regio os parmetros de densificao devero variar de 120
economias/hectare (ou entre 445 e 580 habitantes/hectare). No
so patamares exagerados, pois esto perfeitamente adequados ao
tipo de desenvolvimento da rea, onde j existem setores e at
mesmo bairros que ultrapassam o patamar de 120 economias/hectare,
sem prejuzo algum para seus moradores.

232
Ibid., p. 10.
233
Ibid., p. 9.
143
(...)
Vale esclarecer, de outra parte, que o patamar mximo est
proposto apenas para alguns setores da Cidade Radiocntrica e
mesmo assim s dever ser atingido num perodo no inferior a 20
ou 30 anos. Estes parmetros tambm preciso enfatizar so
indicativos para o monitoramento e controle do Solo Criado.
(...)
reas Residenciais
Os parmetros mximos para o restante da cidade devero variar de 64
(reas residenciais) a 120 economias (zonas mistas) por hectare. Em
zonas com alta renda, onde h uma predominncia de casas,
dificilmente se chegar ao limite de 64 economias/hectare. Nestes
locais os patamares reais devero permanecer entre 15 a 20 economias
por hectare, enquanto em zonas de mdia e mdia/baixa rendas, entre
20 e 30 economias/hectare, e em reas de baixa renda (menos de cinco
salrios mnimos), entre 30 e 64 economias/hectare.
Densidades acima deste patamar (mais de 64 e at 120 economias por
hectare) devero ocorrer apenas em poucos setores ou quarteires ou
lotes dentro de algumas Unidades de Estruturao Urbana (UEUs).
234

(grifamos)

A publicao indica a reduo das densidades em relao ao projeto apresentado.
Foram realizadas oficinas de trabalho sob a coordenao da Fundao CEPA nos dias
12 a 14 de junho, de 3 a 5, 16 a 18 e 31 de julho a 02 de agosto. Os trabalhos desenvolvidos
evidenciaram a necessidade de alterar a proposta quanto aos dispositivos de controle das
edificaes:
(...) a deciso poltica de alterar o captulo dos Dispositivos de
Controle das Edificaes tornou-se irreversvel. Com isto, o texto da
publicao que se referia a este tema acabou, em curto espao de
tempo, ficando desatualizado.
235


A contrariedade do corpo tcnico da secretaria com relao s modificaes no projeto
original foi manifestada em documento que afirmou o afastamento da proposta em relao s
decises do 2 Congresso e que a matria passara a ser enfocada predominantemente sob a
tica poltica.
236

No dia 16 de julho, atravs de correspondncia firmada por entidades ligadas
arquitetura e construo civil, foi reivindicada a ampliao do prazo para debates.
237
Neste

234
Ibid., p. 14.
235
Conforme Trajetria do Projeto Cidade Constituinte e a Reformulao do Plano Diretor, op. cit., p. 76.
236
Ibid., p. 75. Documento reproduzido no Anexo 4 desta dissertao.
237
Esta reivindicao foi objeto de cobertura na imprensa escrita. Ver Quadro 14.
144
ms, de 7 a 17, foi realizada uma oficina com a Coordenao do Cidade Constituinte e demais
integrantes do processo. Ainda em julho, no dia 26, iniciou uma nova rodada de discusso
com as entidades, com a realizao de 5 reunies, observada a pauta proposta pelo IAB,
SINDUSCON e AREA. Tambm em julho, foi apresentado o 2 Relatrio da Comisso
Tcnica da Cmara Municipal, o qual manteve as crticas densificao, distribuio de
ndices de aproveitamento e Solo Criado, dentre outras.
Em 13 de outubro, o Secretrio do Planejamento apresentou a sistematizao dos
temas tratados, material que compilava os questionamentos e propostas apresentadas, indicava
a respectiva entidade responsvel, a avaliao da Comisso Tcnica e a verso final do
projeto, a qual foi aprovada pela Coordenao do Cidade Constituinte e pelo CMPDDU.
238

Neste ms, ainda, foram realizadas reunies nas regies de planejamento para a apresentao
da proposta de participao no plano diretor. A proposta final foi, ento, apresentada em
seminrio pblico.
239
Neste perodo o processo foi objeto de constante destaque da imprensa,
como se verifica no Quadro 14A e B, tendo sido tambm foco de atos de comunicao, como
se verifica no Quadro 15.
Em 5 de novembro foi criada a Cmara Tcnica do Plano Diretor no Conselho
Municipal de Meio Ambiente, com o objetivo de examinar o 2 PDDUA. Esta Cmara
realizou 11 reunies e elaborou relatrio com sugestes.
240

Em 12 de novembro o Prefeito entregou ao Presidente da Cmara Municipal o novo
projeto de 2 PDDUA
241
, o qual foi disponibilizado na internet, ampliando a sua divulgao e
facilitando a participao da populao nos debates no Poder Legislativo.
Em 19 de dezembro a Comisso Tcnica da Cmara encaminhou seu 3 relatrio.
242
O
4 relatrio, de maro de 1998, produzido pela Comisso Tcnica da Cmara Municipal

238
Relator, Eudes Mssio, representante da Sociedade de Engenharia do Rio Grande do Sul.
239
Documentos integram o Anexo III da compilao da SPM, j referida.
240
Conforme Trajetria do Projeto Cidade Constituinte e a Reformulao do Plano Diretor, op. cit., p. 81.
241
Ver divulgao nos Quadros 14 e 15.
145
reitera a falta de consenso entre os seus integrantes sobre os pontos considerados mais
polmicos, dentre os quais o modelo espacial e plano regulador, ambos incidentes sobre o
tema da densidade urbana. Afirma a necessidade de maior debate e da impropriedade da
aprovao do projeto em bloco.
243

Com a finalidade de subsidiar o debate que se iniciava na Cmara Municipal, em
maro de 1998 foi publicada e distribuda a revista A necessria releitura da cidade. Tambm
em maro de 1998 foi publicado o 2 PDDUA comentado (ver Fig. 19).
Em 1998 o projeto foi discutido na Cmara e em dezembro de 1999 foi aprovado.
Ainda em dezembro o projeto foi sancionado e a Lei Complementar n 434 foi publicada, o
PDDUA, que entrou em vigor em maro de 2000.

3.3 A densidade nos projetos do PDDUA

Os dois projetos de 2 PDDUA trataram da densidade urbana, basicamente, no Plano
Regulador, cuja aplicao era norteada pelas diretrizes e estratgias constantes na primeira e
segunda parte.
244
O exame da densidade nos projetos ser feito conjuntamente, a fim de
evidenciar as suas semelhanas e diferenas.
Em ambos os projetos, o Plano Regulador era composto pelo Regime Urbanstico de
uso e ocupao do solo (RU), identificando as normas gerais de densificao, zoneamento de
usos e regime de atividades, dispositivos de controle das edificaes e parcelamento do solo.
Tambm era previsto o monitoramento da densificao e o tratamento diferenciado para
situaes especiais.

242
O 3 relatrio referido no documento Trajetria do Projeto Cidade Constituinte (...), op. cit., p. 81, como
bastante sinttico, e teria destacado para debate os temas Sistema de Gesto, Modelo espacial e Plano Regulador.
243
Observaes constantes no doc. Trajetria do projeto Cidade Constituinte. Op. cit., p. 85.
244
Ambos os projetos possuam quatro partes: o 2 PDDUA/96 era dividido em: DAS DISPOSIES GERAIS,
DAS DIRETRIZES PARA AS POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO, PLANO REGULADOR e
DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS; o 2 PDDUA/97, em: DO DESENVOLVIMENTO URBANO
146
Como j visto, o exame da densidade urbana compreende, alm dos ndices de
aproveitamento (IA) e da quota ideal de terreno (QI), o Regime Volumtrico (alturas e
afastamentos dos prdios) em face de seu reflexo na densidade construtiva.
O primeiro elemento a considerar o conceito de densidade:
Densidade a relao que indica a intensidade do uso e ocupao do
solo urbano expressa pela:
I - densidade habitacional, atravs do nmero de habitantes fixos por
hectare, a fim de controlar o uso dos equipamentos urbanos e
comunitrios;
II densidade populacional, atravs do nmero de habitantes total por
hectare, residentes ou no, e nmero de economias por hectare, a fim
de controlar o uso da infra-estrutura e dos servios pblicos.
245


Este conceito foi adotado em ambos os projetos e gerou impreciso tcnica nas
definies de densidade habitacional e populacional. Pelo dispositivo, a densidade
populacional engloba o nmero total de habitantes e o nmero de economias por hectare,
reunindo indicadores diversos. Frisa-se que em pesquisas realizadas sobre o tema, verificou-se
que a densidade populacional refere-se ao nmero de habitantes por hectare e a densidade
habitacional, o nmero de habitaes ou de economias por hectare.
246
Optou-se, na presente
dissertao, pela utilizao destas definies, em face de sua clareza e preciso. Note-se que
as definies constantes do pargrafo sequer foram adotadas nas tabelas correspondentes (Fig.
16A e B), que agrupam o nmero de habitantes (residentes ou no) sob a expresso habitantes
por hectare (hab/ha) e separa o nmero de economias por hectare.
A densificao urbana remetida, nos projetos, aos patamares constantes dos anexos,
estabelecendo seu controle atravs dos IAs, estoques construtivos pblicos e quota ideal
mnima de terreno por economia: o artigo 43 do 2 PDDUA/96 remete ao Anexo 6 e o art. 98
do 2PDDUA/97, ao Anexo 4. A Fig. 16 reproduz tais anexos.

AMBIENTAL, DO SISTEMA DE PLANEJAMENTO, DO PLANO REGULADOR e DISPOSIES FINAIS
E TRANSITRIAS. A estrutura do segundo projeto foi mantida na lei aprovada.
245
Conforme pargrafo nico do art. 111 do 2 PDDUA/96 e pargrafo nico do art. 66 do 2 PDDUA/97.
246
Cludio Acioly, Forbes Davidson, Densidade Urbana. Rio de Janeiro: Mauad, 1998, p. 87.
147
O monitoramento do desenvolvimento foi proposto mediante o acompanhamento
permanente do crescimento da cidade (art. 110 do 2 PDDUA/96, e art. 48 do 2 PDDUA/97),
sendo que no segundo projeto foi afirmada a reviso dos parmetros da legislao urbanstica
visando a melhoria da qualidade de vida. O monitoramento da densificao, por sua vez, teria
o objetivo de atender a demanda e racionalizar os custos de produo e manuteno dos
equipamentos urbanos e comunitrios de forma a garantir um desenvolvimento urbano sustentvel
(art. 111 do 2 PDDUA/96 e 48 do 2 PDDUA/97).
Os patamares mximos para as Unidades de Estruturao Urbana - UEU - observariam
as diretrizes do modelo espacial: 160 economias/ha por UEU na Cidade Radiocntrica e 120
economias/ha por UEU nas demais macrozonas (art. 112 do 2 PDDUA/96 e art. 67 do 2
PDDUA/97), sendo que o segundo projeto acrescenta o patamar de densidade lquida mxima
de 260 economias/ha por quarteiro.
A aplicao do Solo Criado se daria em dois momentos: no primeiro, a venda do
estoque seria restrita a 20 economias/hectare nos corredores de centralidade e 10
economias/hectare nas demais zonas, sendo 75% do estoque aplicado nas UEUs e 25%, nas
macrozonas (arts. 113 a 115 do 2 PDDUA/96 e 68 do 2 PDDUA/97). O 2 PDDUA/96
estabelecia, para o segundo momento, o monitoramento da aplicao dos estoques e
condicionava a aplicao dos patamares mximos avaliao positiva quanto possibilidade
de maior adensamento. Esta condio foi suprimida no 2 PDDUA/97.
A Fig. 16, na comparao das tabelas A e B, demonstra a reduo dos patamares de
densidade no 2 PDDUA/97, os quais, porm, ainda assim so superiores aos afirmados no
Informativo n 4 (variao de 220 a 310 habitantes por hectare) e no Folheto 2 Plano Diretor
de Desenvolvimento Urbano Ambiental (patamar mximo de 120 economias/hectare somente
em algumas zonas da Cidade Radiocntrica).
148
Assim, considerada a diretriz do 2 Congresso, de que a alterao de modelo no
configuraria alterao da capacidade construtiva dos imveis, importa investigar o
contedo da alterao do modelo (edilcio e espacial), confirmando-se (ou no) o
cumprimento da outra diretriz: a densificao se daria na forma de Solo Criado.
A proposta de modificao do modelo edilcio rompia com o modelo previsto no
PDDU, seno vejamos. Como medida de simplificao, o 2 Congresso aprovou a reunio das
reas consideradas no computveis na base, na super-estrutura e subsolo, de forma que o
corpo do prdio seria a parte computvel da edificao. Essa resoluo foi observada no art.
52 do 2 PDDUA/96, cujo modelo edilcio reproduzido na Fig.12A e B. Este modelo sofreu
severas crticas. O 2 PDDUA/97 recuperou o conceito do PDDU, no art. 107, identificando
como no adensveis as reas de atividades complementares atividade principal (servios
gerais e de apoio edificao), indepentemente da sua localizao no prdio. Esta a alterao,
por sua vez, foi objeto de crtica apresentada pelo corpo tcnico da SPM, externada no
documento antes referido.
Tambm para a simplificao das normas, foram propostas no 2 Congresso (a) a
reduo do nmero de variveis que compunham o ndice de aproveitamento IA, bem como
(b) a reduo do nmero de IAs mediante a aplicao da mdia aritmtica dos ndices
mximos e mnimos.
Para reduzir o nmero de variveis, o 2 PDDUA/96 incorporou 50% do ndice
computvel aos diversos IAs previstos no PDDU e definiu os IAs finais.
247
Esse percentual
corresponderia mdia de reas no computveis observadas nos projetos aprovados na
cidade.
248
Para reduzir o nmero de IAs ambos os projetos aplicaram a mdia aritmtica dos

247
Informao constante do folheto 2 PDDUA, de junho de 1996, transcrita no item 3.2.3. Sobre a
simplificao, ver Anexo 3 - Quadro Comparativo 3, resolues 3.4.07, 3.4.13, 3.4.14, 3.4.28.
248
Este esclarecimento constou do Folheto 2 PDDUA, como referido no item 3.2.3.
149
ndices mximos e mnimos das respectivas unidades. A aplicao destas medidas gerou a
tabela de ndices constante do Anexo 8 do 2 PDDUA/96.
249

Tanto no PDDU como nos projetos, a aplicao dos IAs era condicionada ao
cumprimento do Regime Volumtrico da edificao - altura mxima da edificao, recuos e
limite mximo de ocupao do solo. Tais regramentos, no 2 PDDUA/96 constam do Anexo
9.1 e no Anexo 7.1 do 2PDDUA/97, reproduzidos na Fig. 15A e B, sendo que a Fig. 12, que
apresenta o modelo edilcio, demonstra a densidade construtiva proposta.
O Regime Volumtrico das edificaes foi conceituado como o conjunto das
especificaes definindo os limites de ocupao, altura e os recuos que a edificao deve respeitar,
nos termos dos arts. 56 do 2 PDDUA/96 e 111 do 2 PDDUA/97, sendo que este retomou os
limites para a ocupao no lote (taxa de ocupao e recuos, nos termos do pargrafo nico do
art. 111 e art. 112). A propsito, relevante o esclarecimento na publicao A necessria
releitura da cidade (Fig. 19A), que compilava artigos de autoria de tcnicos funcionrios e
consultores:
Vale esclarecer que, embora alguns destes artigos se constituam em
relatos fiis das etapas vencidas para a construo da proposta do 2
PDDUA, outros tm um carter mais opinativo, expressando, por esta
razo, o pensamento de seus autores. o caso, especialmente, do texto
referente aos chamados Dispositivos de Controle das Edificaes,
onde feita a defesa de um tipo de morfologia que acabou no sendo
adotada na ltima proposta enviada ao Poder Legislativo, em
novembro do ano passado.
250


Importante mencionar, sobre densificao, afirmao da supervisora tcnica do
processo, na referida publicao:
A necessidade de articular o Plano Diretor a uma poltica que
promova maior justia social em relao ocupao do solo,
determinou a definio dos parmetros construtivos mximos com
base na possibilidade de aplicao do Solo Criado, instrumento que
permitir a captao de recursos para projetos habitacionais. Assim, a
simplificao dos dispositivos de controle da edificao estabelece
entre os mesmos uma relao diferenciada da atual. O limitador da
capacidade construtiva do lote o ndice de aproveitamento. As
alturas foram fixadas em valores que admitem a utilizao do Solo

249
Reproduzida no Anexo 5 desta dissertao.
250
2 PDDUA - A necessria releitura da cidade, Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto Alegre, 1998, p. 3.
150
Criado, portanto, no sero atingidas com o ndice privado. Assim, as
maiores alturas identificam reas onde possvel a densificao
atravs da compra de estoques pblicos e limitados pelo Solo Criado.
(...)
O que se prope a identificao de limitaes para a densificao,
com o monitoramento deste processo, de forma a se garantir que, nos
locais em que se reconhea a proximidade de situaes de
esgotamento, possam ser feitas as reavaliaes necessrias.
251


A seu turno, a coordenadora do GT 3.1 frisa a diretriz reconhecida desde 1993:
Os estudos e os debates realizados, a partir de 1993, colocaram a
densificao como um dos enunciados do Projeto de Reformulao
do 1 Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano (1 PDDU). Desta
forma, o grupo de trabalho responsvel pela Avaliao da Capacidade
de Adensamento do Municpio, teve como desafio propor
instrumentos, critrios e parmetros de densificao compatveis
com a diversidade de Porto Alegre.
(...)
Entre os condicionantes da proposta de densificao apresentada
pelo 2 Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental (2
PDDUA) estavam a necessidade de regulamentar o Solo Criado,
respeitando os contedos expressos na Lei Complementar 315,
aprovada desde 1994, como uma conquista do movimento da reforma
urbana e, ainda, os princpios mais gerais do Projeto de Reformulao
do 1 PDDU que colocavam as necessidades de simplificao, clareza
e flexibilidade do novo instrumento legal.
252
(grifamos)

Dentre os dados pesquisados pelo grupo, a coordenadora salienta a discrepncia entre
o crescimento informal (4%) e o formal (1,04%), o adensamento desequilibrado (80% das
UTPs
253
com menos de 30 eco/ha) e a previso de densificao diferenciada em reas com
caractersticas e capacidade de infra-estrutura similares. Afirma, dentre outros, os aspectos
gerais do projeto, relacionados densificao:
- garantir uma adequada miscigenao, dada pela diversidade de usos,
e uma densificao a custos compatveis de forma a assegurar a infra-
estrutura necessria e, consequentemente, a sustentabilidade ambiental
da cidade;
- estabelecer parmetros de adensamento na forma de estoques
pblicos e privados que permitam o monitoramento constante do
crescimento da cidade (...);
- implantar Sistemas de Avaliao do Desempenho Urbano e de
monitoramento como forma de superar a limitao das normas,

251
Virgnia Mzel Jardim. Um avano coletivo na relao do planejamento com a cidade. In: 2 PDDUA - A
necessria releitura da cidade. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto Alegre, 1998, p.12-13.
252
Marilu Marasquin. Densidade e Ocupao do Solo. In: 2 PDDUA - A necessria releitura da cidade. Op.
cit., p.44-47.
253
Unidades Territoriais de Planejamento, utilizada no PDDU e substituda, no PDDUA pela Unidade de
Estruturao Urbana.
151
permitindo que as mudanas necessrias e o acompanhamento do
desenvolvimento urbano ocorram de forma qualificada.
254


Esclarece que o nmero de economias por hectare - indicador eleito para estabelecer
os patamares mximos de densificao - permite relacionar densidades, infra-estrutura e
custos, e informa:
Considerou-se o patamar mximo aquele que melhor representa o
custo-benefcio de infra-estrutura, ou seja, 160 economias por
hectare (...)
O ndice de aproveitamento igual a 3,0 o que na mdia traduz este
nvel de densificao. O patamar mximo definido para a cidade
funciona como balizador, servindo como parmetro para a tomada de
deciso em questes de densidade, no significando, porm, limite de
densificao para as diversas UEUs, que tero seus parmetros
prprios nunca superiores ao patamar mximo.
Os nveis mximos de densificao para as UEUs so aqueles
resultantes da aplicao dos atuais ndices de aproveitamento
privados, em atendimento s diretrizes aprovadas pela Cmara de
Vereadores, atravs da Lei Complementar 315, que regulamentou
o Solo Criado.
(...)
As UEUs potencializadas pelo Solo Criado so aquelas em que os
nveis de adensamento atuais e futuros as colocam abaixo dos
patamares mximos estabelecidos para a cidade.
(...)
A lei que conceitua e define diretrizes para Solo Criado estabelece,
como capacidade construtiva dos terrenos privados, os ndices de
aproveitamento do atual 1 PDDU.
255
(grifamos)

O consultor integrante da equipe da UFRGS, na mesma publicao, acrescenta:
O tipo de infra-estrutura que temos no comportaria muito bem
aumentos de densidade para mais de 150 economias/hectare e essa
densidade j encontramos em alguns setores da cidade.
(...)
Por razes econmicas e de habitabilidade, as densidades ideais ficam
numa faixa intermediria onde a economia da cidade atingida e onde
os engarrafamentos to antieconmicos e desagradveis ainda no
acontecem.
256
(grifamos)

Tais subsdios orientam, portanto, o exame da densidade nos projetos em questo.
Subsdio importante, ainda, para a anlise dos projetos a publicao Projeto de lei
comentado (Fig. 19B), que, lateralmente ao texto do projeto, esclarece o sentido da norma

254
Ibid., p. 45.
255
Ibid., p.47.
152
proposta. interessante referir o comentrio ao art. 47, que quando trata do Sistema de
Avaliao do Desempenho Urbano:
O Sistema de Avaliao de Desempenho Urbano deve acompanhar as
modificaes propostas para a cidade, bem como fazer estudos que
permitam ao Municpio avaliar, antecipadamente, quais as
conseqncias que uma determinada obra (ou falta dela) poder
provocar na cidade.
257


E, sobre o Monitoramento da Densificao, o comentrio do art. 66:
necessrio controlar a quantidade de pessoas que moram ou
trabalham e o quanto se pode construir em cada zona da cidade. Isto
o que se chama monitoramento da densificao. Definir esta
quantidade (parmetro) importante porque o preo da infra-estrutura
est relacionado com ela. Quando a densidade muito baixa ou
excessivamente alta, a cidade se torna muito cara. No primeiro caso,
porque no se utiliza bem a infra-estrutura j existente. E no segundo
porque se necessita de tecnologias de maior custo, como, por
exemplo, fornecer energia eltrica por cabos subterrneos. As
densidades propostas neste Plano so mdias, buscando dar um
melhor aproveitamento infra-estrutura com custos suportveis pela
cidade. Existem duas maneiras de medir a densidade. DENSIDADE
BRUTA a relao que h entre a quantidade de pessoas que moram
ou trabalham, considerando toda a superfcie de uma zona (terrenos,
praas e ruas).
A chamada DENSIDADE LQUIDA a relao entre a quantidade de
pessoas que moram ou trabalham na rea relacionada apenas com a
superfcie dos terrenos.
258


Tais publicaes, dadas as suas caractersticas e finalidades, so identificadas,
tambm, como atos de comunicao do processo em exame.

3.4 A densidade urbana no PDDUA

O processo de debate sobre o plano diretor teve continuidade no poder Legislativo
Municipal que, semelhana do tratamento dado ao 2 PDDUA/96, instituiu rito especial para
a apreciao do projeto constante da Resoluo n 1380 - e criou comisso especial para o

256
Juan Mascar. Adensamento e infra-estrutura urbana,. In: PDDUA - A necessria releitura da cidade, op.
cit., p. 50.
257
2 PDDUA projeto de lei comentado, op. cit., p. 92.
258
Ibid., p. 103.
153
seu exame. Na tramitao do projeto, foram apresentadas 234 emendas. A denominao do
plano diretor foi alterada para PDDUA.
Como nas demais etapas do processo, o tema da altura dos prdios foi polmico. A lei
aprovada alterou os limites mximos: para as reas cujo limite mximo proposto fora 18m,
passou para 33m; para as reas cujo projeto identificava 33m, passou para 42m e para as reas
cujo projeto indicava 45m, passou para 52m. Observe-se que, apesar das crticas apresentadas
ao primeiro projeto reiteradas quanto ao segundo - afirmarem que a altura dos prdios
deveria ser reduzida, o poder Legislativo aumentou ditos patamares.

3.4.1 Diretrizes e estratgias

Com a aprovao da Lei Complementar n 434/99, o PDDUA entrou em vigor em
maro de 2000. O texto aprovado manteve os princpios do projeto apresentado, dentre os
quais (i) a gesto democrtica e participativa, (ii) a promoo da qualidade de vida e do
ambiente, reduzindo as desigualdades e a excluso social, (iii) o fortalecimento da regulao
pblica sobre o solo urbano com (a) a utilizao de instrumentos redistributivos da renda
urbana, da terra e (b) o controle sobre o uso e ocupao do espao da cidade.
A incorporao do enfoque ambiental no modelo de desenvolvimento foi enfatizada
no artigo 2, orientando a promoo da sustentabilidade econmica, social e ambiental.
Tambm as estratgias foram mantidas, com seus conceitos. A Estratgia do Uso do
Solo Privado, que integra o Plano Regulador, teve seus objetivos fixados no art. 11:
[...] disciplinar e ordenar a ocupao do solo privado, atravs dos instrumentos de
regulao que definem a distribuio espacial das atividades, a densificao e a
configurao da paisagem urbana no que se refere edificao e ao parcelamento do
solo.

O monitoramento do desenvolvimento urbano foi mantido nos mesmos termos
propostos do art. 48 do projeto, sendo responsvel pelo acompanhamento do crescimento da
154
cidade e pela reviso e adequao da legislao urbanstica, visando melhoria da qualidade
de vida.
O art. 49 vincula a aplicao das normas de uso e ocupao do solo ao cumprimento
da funo social da propriedade, o mesmo ocorrendo com a aplicao da Transferncia do
Potencial Construtivo, do Solo Criado, dos Projetos Especiais, do monitoramento da
densificao e das reas Especiais.
A ocupao do solo, nos termos do artigo 50, definida em funo das normas
relativas densificao, regime de atividades, dispositivos de controle das edificaes e
parcelamento do solo - numa expresso, ao Regime Urbanstico - RU. Tais dispositivos
reproduzem os termos propostos no projeto de lei. O mesmo ocorreu com o monitoramento do
desenvolvimento e da densificao.
259

Consideradas as diretrizes j identificadas, a densificao urbana examinada
mediante a comparao dos patamares de densidade previstos para a rea de ocupao
intensiva no PDDU (estabelecido em 1987 e vigente em 1993, quando iniciou o debate), nos
projetos (2 PDDUA/96, 2 PDDUA/97) e no PDDUA. Tais dados subsidiaram a elaborao
do Quadro 16.
J a comparao entre a densidade proposta no processo de formulao e a prevista no
PDDUA observar os significados expressados nos atos de comunicao e nas tabelas
apresentadas no 2 Congresso, as quais foram aprovadas em carter de parmetros orientadores
para o aprofundamento de estudos, como reproduzido no item 2.4.1 desta dissertao. Reitera-
se, ainda seu contedo instrumental, vinculados diretriz de promover a qualidade de vida e
reduzir as desigualdades sociais.
O exame do Quadro 16 evidencia aumento substancial na densidade populacional
bruta proposta. Frise-se que tais patamares envolvem a densidade gerada pelos ndices

259
Salienta-se que foi mantida a impropridade tcnica referida neste captulo, quando do exame do 2
PDDUA/96, relacionada com as definies de densidade habitacional e populacional.
155
privados e por Solo Criado. A comparao demonstra, ainda, que os limites de aplicao dos
estoques do Solo Criado foram alterados na Cmara Municipal, aumentando de 20 eco/ha
para 30 eco/ha nos Corredores de Centralidade e de 10 para 20 nas demais zonas (art. 68).
Observa-se que os parmetros de densidade constantes do Quadro 16 so superiores
aos patamares mximos expressados nos atos de comunicao. Ainda, os patamares mximos
constantes dos projetos (755 e 525 hab/ha) e do PDDUA (525 hab/ha) so superiores ao
patamar desejvel de densidade populacional bruta constante da tabela apresentada no 2
Congresso (que se encontra no intervalo entre 118 e 323 hab/ha, considerada a consolidao
dos habitantes no residenciais - Fig.10). Esta comparao importante para verificar a
efetividade da participao nas decises tomadas no processo.
Agrega-se, ainda, que o estabelecimento do patamar nico de densidade habitacional
lquida para toda a cidade vai de encontro ao modelo espacial, que prope zonas diferenciadas
conforme suas caractersticas.
A efetivao da densidade, assim como seu controle se d no PDDUA atravs da
aplicao do RU, eis que expressamente identificado como instrumento de controle da
densidade urbana, nos termos do art. 98. Assim, para investigar o comportamento da
densidade urbana e eventual densificao, essencial verificar como orientado o uso do
solo na cidade, nas unidades examinadas e sua aplicao nos imveis nelas situados.
Registre-se que na presente dissertao o exame restringe-se aplicao do RU em
sentido estrito, do RU ordinrio, em imveis sem caractersticas especiais, no envolvendo a
densificao gerada pela aplicao do Solo Criado ou da Transferncia de Potencial
Construtivo. No se examinam, ainda, as situaes abrangidas por Projetos e reas Especiais
ou Operaes Consorciadas.
156
3.4.2 Plano Regulador

Segundo o art. 93 do PDDUA, o Plano Regulador o instrumento que define os
dispositivos de que regulam a paisagem da cidade, edificada ou no. O uso e a ocupao do solo,
nos termos do pargrafo nico do mesmo artigo, so disciplinados atravs do RU, do traado
e do monitoramento.
O RU, por sua vez, disciplina o uso e a ocupao do solo atravs de normas relativas
densificao, atividades, dispositivos de controle das edificaes e parcelamento do solo.
260

So dispositivos de controle das edificaes: o ndice de aproveitamento IA; a quota ideal
de terreno QI; o regime volumtrico, bem como os recuos e estacionamentos
261
, elementos
essenciais para a identificao da densidade proposta no PDDUA e da eventual densificao
dele decorrente.
262

A densidade urbana, assim, se concretiza atravs da aplicao das normas urbansticas
previstas no RU, em face da sua repercusso tanto na densidade construtiva como na
habitacional e populacional.
Considerando que o PDDUA identifica o IA como o instrumento de controle da
densidade populacional no lote
263
, o seu exame precederia a qualquer outro. Porm, o IA varia
de acordo com a Unidade de Estruturao Urbana - UEU e, dentro dela, de acordo com a Sub-
Unidade, o que exige a identificao de reas para proceder-se a devida comparao. Desta
forma, importa, previamente, examinar as normas aplicveis a todas as UEUs. Para verificar
eventual densificao, ditas normas sero confrontadas com as correspondentes no PDDU.


260
Artigo 94 da Lei Complementar n 434 PDDUA.
261
Artigo 104 da Lei Complementar n 434 PDDUA
262
O PDDU apresentava ndices diferenciados para as atividades residenciais e comrcio e servios e entendia-se
que usos no residenciais no gerava densidade. No PDDUA, porm no h diferenciao de ndices para usos
diversos, desta forma a repercusso na densidade idntica para todos os usos e calculada com base nos IAs.
263
Artigo 106 da Lei Complementar n 434 PDDUA. Este artigo define, no 1, o IA como o fator que
multiplicado pela rea lquida de terreno, define a rea de construo computvel.
157
3.4.2.1 reas no adensveis

Pode-se dizer que se tornou uma tradio na legislao urbanstica de Porto Alegre a
consagrao de reas edificadas que no so consideradas para fins de clculo do IA do
imvel. Tal tradio se inaugurou com o PDDU, atravs de suas reas no computveis e
isentas, previstas nos arts. 140 e 141 e mantida no PDDUA, com as reas no adensveis e
isentas, previstas no art. 107.
O Quadro 17 identifica as reas no computveis e isentas do PDDU vigente em 1993,
as situaes propostas nos projetos (2 PDDUA/96 e 2 PDDUA/97) e no PDDUA
264
para
edificaes residenciais. Para o exame da densificao urbana importante verificar a
variao da densidade construtiva, decorrente da capacidade construtiva total dos imveis,
que compreende as reas computveis, no computveis e isentas.
A comparao da norma do PDDU (vigente em 1993) em relao do PDDUA
demonstra a reduo do percentual das reas no adensveis e aumento das reas isentas. A
reduo, porm, pode ser to somente formal, pois os levantamentos realizados constataram
que raramente era aplicado o percentual mximo permitido de rea no computvel.
265
Note-se
que a comparao do dispositivo do 2 PDDUA/97 em relao ao PDDUA evidencia aumento
das reas isentas na Cmara Municipal - limite das vagas de estacionamento isentas por
economia e iseno total no sub-solo. A anlise dos quadros no permite afirmar a
densificao construtiva, a qual dever ser objeto de exame no RU e na sua aplicao nos
casos concretos.

264
Note-se que o PDDUA manteve o modelo edilcio proposto no segundo projeto (2 PDDUA/97), apresentado
neste captulo item 3.3.
265
Mesmo em construes destinadas s classes mais altas este percentual raramente era atingido. Nas
construes destinadas a classes baixas, o percentual mdio era de a at 30%. Estes elementos constam dos
relatrios tcnicos examinados.
158
3.4.2.2 Condomnios e parcelamento do solo

Os padres urbansticos previstos tanto para parcelamento do solo como para
condomnios por unidades autnomas incidem sobre a densidade e a densificao urbana. O
Quadro 19 apresenta as alteraes incidentes sobre os condomnios desde o PDDU. Observa-
se, inicialmente, que o teor do PDDUA o mesmo da proposta apresentada nos dois projetos
de lei apresentados.
Da comparao entre os padres do PDDU e do PDDUA verificam-se duas alteraes
essenciais: a supresso do percentual de rea livre de uso comum e a instituio da quota ideal
mnima de terreno por unidade autnoma (75m). Essas alteraes indicam a densificao
neste tipo de empreendimento, uma vez que a rea destinada a reas livres de uso comum no
gera densidade populacional e habitacional. Desta forma, a produo de unidades autnomas
que antes se dava sobre 50% da rea do imvel, passou a incidir sobre a totalidade da rea
(100%).
O aumento na ocupao, no caso dos condomnios por unidades autnomas, indica um
aumento da densidade construtiva, habitacional e populacional. Com a finalidade de
confirmar a densificao gerada pela alterao da norma, o Quadro 19B aplica a norma em
um imvel situado na Rua Gonalves Dias, entre as Ruas Baro do Triunfo e Visconde do
Herval, localizado em uma das reas escolhidas para estudo de caso.
Na hiptese apresentada constata-se a densificao construtiva, com o acrscimo na
capacidade construtiva do imvel. Esta densificao se deu pelo aumento do IA do imvel. A
densificao construtiva pode ensejar densificao habitacional e populacional, o que somente
pode ser comprovado em exame de caso concreto, em um condomnio implantado.
Quanto ao parcelamento do solo, o aumento na densidade urbana decorreu da
alterao da lei do parcelamento do solo em 1994, com a reduo do tamanho dos lotes sem
159
aumento no percentual de reas destinadas a equipamentos urbanos e comunitrios (ver
Quadro 18). Tais circunstncias possibilitaram a gerao do dobro de lotes em glebas de
mesma rea, provocando um aumento na densidade construtiva, habitacional e populacional.
Registra-se aqui o exame feito no segundo captulo, item 2.2.3.
Apresentados os dispositivos gerais incidentes sobre a densidade urbana, passa-se ao
exame da densidade e a densificao em reas especficas da cidade, bem como em imveis
nelas situados.

3.4.2.3 PDDU / PDDUA: Densificao nos casos examinados

A verificao da densidade urbana e da eventual densificao decorrente da aplicao
do PDDUA feita em trs reas que compreendem os bairros Menino Deus, Santa Ceclia,
Moinhos de Vento, Rio Branco, Floresta e Petrpolis. Observa-se que na 1 Conferncia de
Avaliao do Plano Diretor, realizada em 2003, ditas reas foram indicadas para estudo e
reviso do respectivo RU (Resoluo n 78), observando os patamares de densidade desejvel
e aceitvel, bem como a relao com a estrutura e infra-estrutura urbanas (Resoluo n 75).
266

As caractersticas dos bairros e a repercusso dos novos empreendimentos ali implantados
foram determinantes nesta indicao.
As reas examinadas situam-se na Macrozona 1, Cidade Radiocntrica e envolvem
quatro Unidades de Estruturao Urbana - UEU
267
. Como se verifica na Fig. 20, seja pela
dimenso, seja pela diversidade de bairros que atingem, considera-se a amostra representativa
das condies urbansticas da Macrozona.

266
Em conseqncia, os ditos bairros foram objeto de anlise pela Secretaria do Planejamento Municipal, em
trabalho realizado por Hermes Puricelli, Maria Erni Marques e Ledourdes Bressan, tcnicos da SPM. Este
trabalho teve como objetivo definir uma metodologia para anlise e possveis ajustes dos parmetros de
volumetria e densificao. Note-se que este o trabalho desenvolvido na SPM no apresentou a comparao dos
regimes do PDDU e PDDUA, examinando o RU frente s diretrizes e estratgias do PDDUA.
267
As Unidades de Estruturao Urbana, nos termos do art. 28, inciso II, da LC 434/99 so mdulos
estruturadores do Modelo Espacial definidos pela malha viria bsica.
160
A primeira rea (rea 1, Mapa 1A) situa-se no bairro Menino Deus e tem seu
permetro delimitado pelas avenidas Ipiranga, rico Verssimo, Jos de Alencar e Praia de
Belas. No PDDU, a rea abrangia duas Unidades Territoriais Residenciais - UTRs (23 e 25),
dois Plos (65 e 66), dois Corredores de Comrcio e Servios - CS (22 e 41), alm de uma
rea Funcional. J no PDDUA, a rea abrange duas UEUs (66 e 68)
268
, a primeira dividida em
duas sub-unidades e a segunda, em cinco.
A segunda rea (rea 2, Mapa 1B) tem seu permetro delimitado pelas avenidas
Protsio Alves, Ramiro Barcellos, Farrapos e Goethe. Abrange parte dos bairros Rio Branco,
Moinhos de Vento e Floresta. Esta rea, no PDDU, abrangia trs UTRs (03, 11 e 19), uma
UTM (33), trs CS (20, 23 e 39), trs Plos (33, 41 e 50) e duas reas de preservao (a Praa
Maurcio Cardoso e o Parque Moinhos de Vento). No PDDUA, corresponde UEU 30, que
sub-dividida em trs sub-unidades.
A terceira rea examinada (rea 3, Mapa 1C) tem seu permetro delimitado pelas
avenidas Ipiranga, Goethe, Protsio Alves e Baro do Amazonas. Abrange parte dos bairros
Santa Ceclia, Rio Branco e Petrpolis. A rea, no PDDU, abrangia a UTR 15, a UTM 07, trs
CS (44, 46 e 48) e trs Plos (50, 53 e 68). Na rea encontra-se, ainda, uma rea institucional,
Ginsio da Brigada Militar. J no PDDUA, a rea corresponde UEU 1056, que sub-
dividida em cinco sub-unidades.
Para investigar o comportamento da densidade procedeu-se a comparao dos regimes
previstos no PDDU e no PDDUA especificamente quanto aos ndices de aproveitamento (IA),
densidade e regime volumtrico em cada uma das reas.
Importante frisar que no se examina aqui a densificao decorrente da aplicao de
instrumentos como o Solo Criado, Transferncia de Potencial Construtivo ou Operaes
Consorciadas. Isto porque a diretriz indicada no processo identificou a orientao de

268
As UEUs no mapa so identificadas por quatro algarismos: o primeiro indica a macrozona (1) e os demais, o
nmero da UEU (066 e 068).
161
densificao da cidade mediante a aplicao de Solo Criado, do que se deduz que a
simplificao do regime no deveria provocar alterao que significasse aumento da
densidade urbana.
O exame do IA objeto do Quadro 20 e a variao demonstrada nos Mapas 2 a 5. A
densidade habitacional bruta objeto do Quadro 21 e Mapa 6; o regime volumtrico, por sua
vez, apresentado no Quadro 22 e a variao das alturas previstas para os prdios
demonstrada nos Mapas 7 e 8. Destaca-se que no PDDU, o IA era diferenciado conforme a
atividade: residenciais (R), de comrcio e servios (CS), com a possibilidade de prdios
mistos (M) com os ndices cumulativos (M= R + CS), enquanto que no PDDUA no h
diferenciao de ndice em relao as atividades.

3.4.2.3.1 ndice de Aproveitamento

A comparao dos ndices de aproveitamento nas trs reas evidencia que a
simplificao implicou alterao no RU: aumento geral dos ndices residenciais, decorrente da
indicao do IA 1,9 para a totalidade das reas 1 e 2, e para grande parte da rea 3,
independentemente da localizao ou atividade (ver Quadro 20A, B e C e Mapas 2A, 3A e
4A); aumento geral ndices para o uso no residencial no interior e reduo nas avenidas (ver
Mapas 2B, 3B e 4B); j a supresso do ndice cumulativo para prdios mistos, previstos no
PDDU como forma de estimular a miscigenao de usos nas avenidas, implicou a reduo nos
IAs nas avenidas situadas em todas as reas examinadas (Mapa 5A, B e C).
162
3.4.2.3.2 Densidade

Antes de apresentar o exame da densidade, importante referir que o PDDU somente
considerava a densidade populacional gerada pela atividade residencial, diferentemente do
estabelecido no PDDUA. A fim de no comparar indicadores diferentes, e diante da ausncia
de dados oficiais indicativos da densidade populacional gerada pela atividade no residencial
na vigncia do PDDU, optou-se por examinar, neste ponto, somente a densidade gerada pela
atividade residencial. Esta observao essencial e deve ser considerada, estabelecendo as
devidas cautelas na anlise dos dados apresentados.
O exame comparativo da densidade bruta prevista para as reas demonstra a
densificao populacional e habitacional, independentemente da aplicao de Solo Criado, eis
que a densidade mxima definida no PDDUA para todas as reas bastante superior maior
densidade antes prevista no PDDU. O Quadro 21 identifica a densidade populacional bruta
mxima prevista para as reas, sem a aplicao de Solo Criado. O Mapa 6 mostra a
densificao de todas as reas, que passaram de patamares de 175 a 250 hab/ha no PDDU
(vigente em 1993) para 385 hab/ha nas reas 1 e 2; na rea 3, de 175 a 200 para 315 hab/ha
no PDDUA.

3.4.2.3.3 Regime Volumtrico

O regime volumtrico, ou volumetria, identifica a altura mxima dos prdios, variando
se estes so edificados com ou sem afastamentos das divisas. A volumetria, indica, ainda, a
ocupao mxima do solo (taxa de ocupao, que corresponde projeo do prdio sobre o
terreno) e os afastamentos laterais exigidos.
163
O Quadro 22 demonstra a alterao do regime volumtrico em todas as reas. A
comparao dos regimes volumtricos indica o aumento da ocupao dos lotes mediante a
reduo nos afastamentos exigidos e aumento na taxa de ocupao. Enquanto o PDDU exigia
o afastamento, em relao s divisas, de 1/3 a 1/5 da altura dos prdios, no PDDUA a
exigncia de 18% (aproximadamente 1/6); enquanto o limite mximo de ocupao do lote
(taxa de ocupao) no PDDU era de 50 a 66% , no PDDUA de 75%.
A alterao do regime provocou, tambm, o aumento geral da altura para a construo
de prdios na divisa, com exceo de pequeno setor na rea 2 (ver Mapa 7). A altura dos
prdios, com afastamentos, deve ser examinada diante do caso concreto, j que em ambos os
planos o limite de altura dado pela sua testada. Porm, pode-se afirmar o aumento geral na
altura mxima permitida, evidenciada no Mapa 8. Observa-se que a interpretao de
dispositivos do PDDU autorizaram a execuo de prdios com alturas superiores ao limite
aqui identificado, o que se verificar no exame dos casos concretos.
O exame dos elementos constantes dos Quadros e dos Mapas indica que a
simplificao das normas relativas ao IA, densidade e regime volumtrico provocou a
alterao do RU e a densificao construtiva, habitacional e populacional (ambas no que
concerne ao uso residencial) comparativamente densidade prevista no PDDU em vigor
quando iniciou o debate. Essa alterao permite pensar no aumento da capacidade construtiva
dos imveis, sem a aplicao do Solo Criado. o que se pode verificar na anlise de casos
concretos.

3.4.2.3.4 A aplicao do Regime Urbanstico

A alterao do RU e o aumento da capacidade construtiva dos imveis afirmadas no
item anterior objeto de exame em casos concretos, empreendimentos em imveis situados
164
na rea 1, UEUs 66 e 68. Em face de que o comportamento foi semelhante em todas as reas,
considera-se dispensvel o exame de casos nas demais reas.
Como j se demonstrou, no PDDU (vigente em 1993) a rea 1 era regrada pelos
diversos tipos de RU, contemplando uso residencial, comrcio e servios, bem como previa a
aplicao de ndices cumulativos, o que tambm foi identificado nas reas 2 e 3. Acrescente-
se que a rea 1 abrange duas UEUs no PDDUA, contemplando, em tese, situaes mais
abrangentes. Dessa forma, entende-se que ela representa de forma adequada as alteraes na
Macrozona 1, como visto nos quadros e mapas. A escolha se justifica, ainda, porque a rea
tem sido objeto de especial interesse para a implantao de novos empreendimentos na ltima
dcada. O estudo emprico, assim, examina casos concretos que envolvem a implantao de
empreendimentos recentes nesta rea.
A alterao na densidade construtiva, populacional e habitacional ser analisada
mediante aplicao do RU de ambas as normas (PDDU e PDDUA).
O Anexo 7 desta dissertao apresenta croquis da situao e localizao dos imveis e
quadros com os elementos pesquisados, obtidos nos processos administrativos
correspondentes aos respectivos projetos. A anlise considerou oito imveis: os trs primeiros
casos tiveram seus projetos aprovados com base no RU do PDDU vigente em 1993
269
e os
demais foram aprovados com base no PDDUA. Dos oito casos, somente o segundo
compreende prdio misto, sendo os demais residenciais. A densificao foi examinada por
meio da aplicao das normas considerando (a) a rea do imvel, (b) o IA, (c) a rea
computvel, (d) as reas no computveis ou no adensveis, (e) reas isentas, (f) o nmero
de economias e (g) de habitantes do prdio. Com base em tais dados apurou-se a densidade
gerada em cada imvel por hectare.
Observa-se que:

269
Conforme alterao decorrente da Lei Complementar 158/1987.
165
para calcular a rea da economia do projeto aprovado de cada prdio considerou-se
o nmero de economias, aplicando-se este rea computvel ou adensvel mxima
pelo RU do PDDU ou PDDUA, conforme o caso, sem considerar ndices
decorrentes de Solo Criado ou Transferncia de Potencial Construtivo;
para calcular do nmero de habitantes, estabeleceu-se 3,5 habitantes por economia
- parmetro adotado pelo PDDUA, acrescentando-se 4 habitantes para o
apartamento do zelador;
para apurar a densidade lquida gerada pelo empreendimento projetou-se o nmero
de habitantes, economias e metros quadrados gerados por hectare (hab/ha, eco/ha e
m/ha), para tanto, dividiu-se 10.000m pela rea do imvel e o resultado obtido
multiplicou o nmero de habitantes, economias e metros do empreendimento;
considerando que o PDDU no indicava a densidade lquida mxima, bem como
que o PDDUA no identificou a densidade lquida por UEU, para apurar a
densidade lquida decorrente da aplicao do RU estabeleceu-se a relao entre a
densidade lquida mxima prevista para no art. 68 do PDDUA (260 eco/ha) e a
densidade bruta mxima prevista para a rea objeto de exame no PDDUA
(140eco/ha). A partir desta relao (260/140) obteve-se o fator 1,8, o qual foi
aplicado densidade bruta para obteno da densidade lquida do RU em todos os
casos. Este procedimento viabilizou a relao entre indicadores diferentes.

Os dados obtidos identificam a densificao, eis que se verifica o aumento geral da
densidade populacional, habitacional e construtiva decorrente da aplicao do RU. Note-se
que no caso 2 o exame da densidade populacional fica prejudicado, pois no PDDU

a
densidade gerada por comrcio e servios no era computada. Isto foi alterado no PDDUA,
que prev densidade gerada independentemente do uso ou atividade.
166
O Quadro 23 reproduz a densificao populacional e habitacional constatada.
A primeira coluna apresenta o caso em exame, identificando se o projeto aplicou o
Regime Urbanstico ordinrio (RU) ou se acrescentou ndices decorrentes de Solo Criado e/ou
Transferncia de Potencial Construtivo (RU+SC ou RU+TPC ou RU+SC+TPC). Esta coluna
indica, ainda a UTP ou UEU, a rea do imvel, bem como o fator de multiplicao para
apurar a densidade lquida gerada pelo empreendimento, considerado o hectare.
As 2, 3 e 4 colunas so subdivididas, sendo que a linha superior apresenta os dados
relativos densidade populacional (densidade populacional bruta prevista para a rea, o
nmero de habitantes projetado com a aplicao do RU, a densidade lquida extrada do RU
270

e a densidade lquida gerada pela aplicao do RU); a linha inferior apresenta os dados
relativos densidade habitacional (densidade habitacional bruta prevista para a rea, o
nmero de economias projetado com a aplicao do RU, a densidade lquida extrada do RU e
a densidade lquida gerada pela aplicao do RU). A segunda coluna apresenta os dados
considerado o RU do PDDU; a terceira coluna, os dados do projeto aprovado e a quarta
coluna, os dados considerado o RU do PDDUA.
O Quadro 23A apresenta os casos cujos empreendimentos foram aprovados com base
no PDDU e o Quadro 23B, os casos cujos projetos foram aprovados com base no PDDUA.
O exame dos dados demonstra, em todas as hipteses, o aumento das densidades
populacional e habitacional brutas previstas, o mesmo ocorrendo com a densidade
populacional lquida gerada pela aplicao do RU, as quais so superiores prevista para a
rea.
Assim, no primeiro caso:
a densidade populacional bruta mxima prevista no PDDU de 225hab/ha, a
densidade lquida mxima de 405 hab/ha e a densidade lquida por hectare gerada
pela aplicao do RU de 1331hab/ha;
167
a densidade habitacional bruta mxima prevista no PDDU de 64eco/ha, a
densidade lquida mxima de 115 eco/ha e a densidade lquida por hectare gerada
pela aplicao do RU de 372 eco/ha;
a densidade populacional bruta mxima prevista no PDDUA de 385hab/ha, a
densidade populacional lquida mxima de 693 hab/ha e a densidade lquida por
hectare gerada pela aplicao do RU de 1714hab/ha;
a densidade habitacional bruta mxima prevista no PDDUA de 110eco/ha, a
densidade habitacional lquida mxima, de 198 eco/ha e a densidade lquida por
hectare gerada pela aplicao do RU de 490 eco/ha;

Este comportamento se repete em todos os casos, independentemente da norma
aplicada para a aprovao do projeto, evidenciando inconsistncia no RU previsto, entre a
densidade e dispositivos de controle, em especial o IA. Em todos os casos examinados, tanto a
densidade populacional quanto a habitacional decorrentes da aplicao dos RUs previstos
superam os parmetros de densidade bruta estabelecidos para a rea.
A densificao populacional se verifica mediante o aumento das densidades bruta
e lquida previstas para a rea e o aumento da densidade lquida gerada pelo regime. O
mesmo comportamento se verifica quanto densidade habitacional, tanto no que se refere
densidade prevista quanto densidade gerada pela aplicao do RU.
Acrescente-se que, o parmetro de densidade lquida estabelecida no PDDUA,
260eco/ha por quarteiro, somente foi observado nos prdios com economias com rea
superior a 70m, ou seja, no caso 3 (aprovado com base no PDDU) e nos casos de 4 a 7,
(aprovados com base no PDDUA), conforme se verifica no Anexo 7 desta dissertao.

270
Observado o clculo antes explicitado.
168
Observa-se um aumento na rea da economia a partir do PDDUA (7 com rea superior a 76m
e 1 com rea de 40 m).
271

O exame dos casos demonstra, tambm, a densificao construtiva decorrente da
aplicao do RU ordinrio.
o que se constata do exame do Quadro 24. semelhana do quadro anterior, a
primeira coluna identifica o caso em exame, identificando se o projeto aplicou ndices
decorrentes de Solo Criado e/ou Transferncia de Potencial Construtivo (RU+SC ou RU+TPC
ou RU+SC+TPC). Esta coluna indica, ainda a UTP ou UEU, rea do imvel e o fator de
multiplicao para clculo da densidade lquida por hectare. A segunda coluna identifica os
dispositivos de controle que baseiam o exame, pela ordem, ndice de aproveitamento (IA),
rea computvel (ACp) ou rea adensvel (AD), rea no computvel (NC) ou no adensvel
(NAd), rea isenta (AI), rea total (AT) e a densidade construtiva, correspondente projeo
da rea total do sobre um hectare (At/ha). A terceira e quinta colunas referem-se aplicao
do RU, respectivamente, conforme o PDDU e o PDDUA. A quarta coluna refere-se aos dados
do projeto aprovado.
O Quadro 24A apresenta os casos cujos projetos foram aprovados com base no PDDU
e o Quadro 24B, os aprovados com base no PDDUA.
A anlise dos dados constantes na terceira e quinta colunas demonstram que houve
alterao do RU no PDDUA em relao ao PDDU - que permitiu a densificao urbana sem
a aplicao do instrumento do Solo Criado. o que se constata no exame do primeiro caso,
que merece ser melhor detalhado, frisando-se que o comportamento se repetiu nos demais,
salvo o segundo caso que aplicou ndices mistos, como j observado:
o IA aumentou de 1,5 para 1,9;
a ACp aumentou de 2.173,49m para 2.848,08m (NAd);

271
Frise-se que esta metragem restringe-se rea privativa, no contemplando, portanto, a frao ideal sobre a
rea condominial.
169
a NC reduziu de 2.173,40m para 1.424,04m;
a AI aumentou de 996,30m para 2.218,75m
a AT aumentou de 5.343,26m para 6.490,87m;
a At/ha aumentou de 36.868,50m /ha para 44.787,00m/ha.

Com base nos elementos at aqui expostos pode-se afirmar que a simplificao
provocou a alterao do RU nas reas estudadas. A densificao populacional e habitacional
identificada decorreu da alterao do RU, seno vejamos. Quanto aos ndices de
aproveitamento:
aumento geral dos IAs no interior das UEUs em todas as reas e reduo dos
ndices no residenciais nas avenidas
272
implicou em aumento da densidade
populacional (habitantes/hectare), habitacional (economias/hectare) e construtiva
(metros quadrados/hectare) nas reas objeto de estudo em geral e nos imveis em
particular; a supresso dos ndices cumulativos nas avenidas extinguiu o
incentivo aos prdios mistos nas avenidas (caso dois);
a reduo do percentual das reas no adensveis em relao s reas no
computveis foi compensada com o aumento das reas isentas, pois o exame dos
casos demonstra que a rea total resultante do RU do PDDUA superior rea
resultante do RU do PDDU, gerando densificao construtiva;
aumento significativo no nmero de economias geradas por hectare (em mdia de
36% nos casos examinados), provocou a densificao populacional e habitacional;
note-se que em geral, a densidade populacional e habitacional decorrente da
aplicao dos IA supera o limite estabelecido para a rea no RU;

272
Do ndice 1,5 no PDDU para o ndice 1,9, no PDDUA.
170
aumento significativo de rea construtiva por hectare (aumento, em mdia, de 25%
nos casos examinados) decorre do aumento do ndice computvel (1,5 para 1,9),
do acrscimo de reas isentas (aumento, em mdia de 260% nos casos
examinados) e do aumento da altura dos prdios.
273


No que se refere ao regime volumtrico, a anlise dos casos permite afirmar:
aumento generalizado e significativo nas alturas dos prdios, tanto considerada a
altura mxima do prdio edificado na divisa quanto na edificao de prdio
observando afastamentos laterais;
estabelecimento de recuo frontal nico em 4,00 (decorrente da simplificao das
normas), somado reduo dos afastamentos e ao aumento da rea ocupvel no
lote, provocou um aumento do volume dos prdios;
aumento do regime volumtrico provocou aumento significativo e generalizado da
densidade construtiva, independentemente da aplicao de Solo Criado ou de
Transferncia de Potencial Construtivo;
aumento do regime volumtrico, somado ao aumento dos ndices computveis
adensveis -, pode ter como conseqncia um aumento na densidade construtiva
dos imveis.

Finalmente, quanto aos condomnios por unidades autnomas, a supresso da
exigncia de 50% da gleba em reas livres ou condominiais autorizou, teoricamente, a
ocupao de 100% da gleba, o que associado ao estabelecimento da quota ideal mnima de
terreno por economia em 75m em vez de controlar a densidade justificativa e finalidade da

273
Aumento de altura para prdios residenciais puros: de 8 pavimentos no PDDU para 16 e 17 pavimentos a
partir da aplicao do PDDUA. Ver Mapas 12 e 13 e Anexo 8.
171
instituio do instrumento pode resultar a densificao neste tipo de empreendimento, o que
deve ser confirmado em exame de casos concretos.
Constata-se, assim, densificao urbana - habitacional, populacional e construtiva
- independentemente da aplicao de Solo Criado ou de Transferncia de Potencial
Construtivo, j que o exame restringiu-se aplicao do Regime Urbanstico ordinrio. Este
comportamento se verifica tanto no que se refere aos imveis destinados a uso residencial
como no residencial puros. Nos prdios de uso misto, porm no se constata a densificao
construtiva, em face da aplicao dos ndices cumulativos no PDDU (caso 2).
274


3.5 A densidade no PDDUA, significados e diretrizes de formulao

A partir dos elementos at aqui expostos, para investigar a legitimidade e a legalidade
do RU do PDDUA importante examinar como a densidade urbana decorrente da aplicao
do RU refletiu os significados e diretrizes resultantes do processo de debate, especialmente
relacionados com as diretrizes de simplificar as normas, e de densificar mediante a utilizao
do Solo Criado. Os atos de comunicao explicitaram significados adotados para as diversas
expresses e temas tratados. Reitera-se, pelas razes expostas no segundo captulo, item 2.4,
que somente so consideradas diretrizes as resolues que explicitam conceitos, objetivos e
que orientam a aplicao dos instrumentos.
O tema densidade urbana foi abordado constantemente nos atos de comunicao
275
,
podendo-se afirmar a consolidao dos seguintes significados, conceitos e objetivos:
densidade: a capacidade construtiva dos imveis fixada no plano diretor;

274
Apesar de no ser objeto da presente dissertao, importante observar que, nos casos examinados, a
pesquisa realizada demonstrou que a alterao do Regime Urbanstico ocorrida na vigncia do PDDU (de 1979 a
1987) provocou densificao construtiva superior provocada a partir da vigncia do PDDUA: enquanto na
vigncia do PDDU houve aumento de 48% na densidade construtiva decorrente do RU, o aumento do PDDUa
em relao ao PDDU de 1987 foi de 29%.
275
Identificados e transcritos al longo da descrio do processo.
172
densidade: quanto cada cidado pode construir no seu terreno e nmero mximo de
pessoas que vo residir na rea para que haja boas condies de vida,

de acordo com a
capacidade de infra-estrutura
276
;
densidade: densidade: deve ser fixada entre 100 e 275 habitantes/ha e 30 a 100
economias/ha
277
;
O termo densificar tambm foi objeto de orientaes nos atos de comunicao:
otimizar a infra-estrutura j implantada; no deve representar comprometimentos s
condies de equilbrio da morfologia urbana (densidade das edificaes), paisagstica e
ambiental
278
;
adotar normas que evitem o descontrole dos resultados fsico-espaciais, principalmente
com relao aos reflexos na paisagem urbana.
279


Note-se que a densificao proposta no debate seria restrita a algumas reas:
[...] o patamar mximo[120 economias/hectare (ou entre 445 e 580
habitantes/hectare)] est proposto apenas para alguns setores da
Cidade Radiocntrica e mesmo assim s dever ser atingido num
perodo no inferior a 20 ou 30 anos. Estes parmetros tambm
preciso enfatizar so indicativos para o monitoramento e controle do
Solo Criado.
(...)
reas Residenciais
Os parmetros mximos para o restante da cidade devero variar de 64
(reas residenciais) a 120 economias (zonas mistas) por hectare. Em
zonas com alta renda, onde h uma predominncia de casas,
dificilmente se chegar ao limite de 64 economias/hectare. Nestes
locais os patamares reais devero permanecer entre 15 a 20 economias
por hectare, enquanto em zonas de mdia e mdia/baixa rendas, entre
20 e 30 economias/hectare, e em reas de baixa renda (menos de cinco
salrios mnimos), entre 30 e 64 economias/hectare.
Densidades acima deste patamar (mais de 64 e at 120 economias por
hectare) devero ocorrer apenas em poucos setores ou quarteires ou
lotes dentro de algumas Unidades de Estruturao Urbana (UEUs).
280



276
Cartilha O Plano Diretor quem muda voc: Pense Porto Alegre.
277
Parmetros das tabelas do II Congresso, tabelas 1 e 2.
278
Folheto Porto Alegre Mais-Cidade Constituinte 95. A cidade vai crescer de qualquer jeito, ou do jeito que a
gente quer.
279
Pressuposto aprovado na audincia pblica de 22 de maro, quadro 6.
280
Folheto 2 PDDUA, p. 9.
173
O Solo Criado era associado densificao, como indutor do crescimento da Capital
281

e como instrumento de recuperao de investimentos pblicos, com a finalidade de obter
recursos para a habitao de baixa renda.
282
Foram estabelecidas orientaes para a sua
aplicao:
atingir o maior mercado possvel, consequentemente, o maior benefcio social
283
;
a partir de ndices diferenciados conforme proposta da LC 315/94, garantindo-se os atuais
ndices do I PDDU.
284


A definio dos estoques construtivos a partir da avaliao da capacidade de adensamento
por zonas
285
, evidencia a inteno de vincular a densificao aplicao do instrumento:
(...) avaliao criteriosa da capacidade de infra-estrutura das diversas
zonas da cidade (...) definir a quantidade de ndices construtivos a ser
acrescida aos novos prdios; densificao no deve representar
comprometimentos s condies de equilbrio da morfologia urbana
(densidade das edificaes), paisagstica e ambiental; adotar regras
que evitem o descontrole dos resultados fsico-espaciais, com reflexos
na paisagem urbana.
286


Afirmou-se que a diferena entre os ndices de construo j previstos no I PDDU e
os a serem acrescidos sero adquiridos do Municpio.
287

A simplificao das regras do quanto pode ser construdo sobre os terrenos e exame das
normas que definem as alturas dos prdios
288
foi identificada necessria para a participao, um
dos objetivos da reformulao do PDDU.
289
A simplificao das normas seria objeto de exame
quanto ao impacto que a modificao no modelo volumtrico dos prdios (em especial, as alturas),

281
Informativo n. 1.
282
Informativo n 1.
283
Pressuposto aprovado na audincia pblica de 22 de maro, quadro 6.
284
Pressuposto aprovado na audincia pblica de 22 de maro, quadro 6.
285
Pressuposto aprovado na audincia pblica de 22 de maro.
286
Folheto Porto Alegre Mais. Cidade Constituinte - Temrios para a reformulao do Plano Diretor, debatido
em audincia pblica.
287
Informativo n 1.
288
Informativo n 2.
289
Folhetos Porto Alegre Mais - Cidade Constituinte 95. A cidade vai crescer de qualquer jeito, ou do jeito que a
gente quer e Porto Alegre Mais Cidade Constituinte - Temrios para a reformulao do plano diretor.
174
poder causar na cidade, com vistas a subsidiar o grupo que est tratando da regulamentao do Solo
Criado.
290

A altura dos prdios, os ndices de aproveitamento e afastamentos foram tratados
reiteradamente, sendo que sua modificao era vinculada orientao de simplificao das
normas e aplicao do Solo Criado:
ALTURA: no vo sofrer alteraes substanciais no 2 PDDUA.
Na verdade o que se fez foi fix-las de forma clara estabelecendo
parmetros mximos para cada uma das reas da cidade. que
embora as regras previstas no atual Plano Diretor definissem um
nmero x de pavimentos, inmeras resolues que vieram
posteriormente aprovao da lei acabaram concedendo outros
benefcios de altura. Isto tornou a legislao muito confusa e
dificultava bastante a elaborao de projetos. Passam a existir quatro
tipos de alturas na cidade: 9 metros (ou trs pavimentos); 15 metros
(ou cinco pavimentos); 33 metros (ou 11 pavimentos) e 45 metros
(ou 15 pavimentos).
NDICE DE APROVEITAMENTO: o coeficiente que define o
quanto pode ser construdo sobre um terreno. No esto sendo
alterados no novo Plano, exceto em alguns casos em que foram
feitos pequenos ajustes para simplificar.
RECUOS FRONTAIS: antes chamados de recuos de jardim e com
regras variveis, agora foram fixados em 4,00 para toda a cidade.
291


A manuteno dos ndices de aproveitamento previstos no PDDU foi explcita e
reiterada nos atos de comunicao:
O critrio foi de adotar o ndice que prevalecia nas Unidades
Territoriais de Planejamento (UTPs), pois ele que define de fato
o valor dos terrenos. Em alguns casos houve pequenos aumentos,
enquanto outras reas sofreram uma reduo tambm no muito
significativa nos seus ndices. Vale lembrar que esta mexida havia
sido acordada com as entidades, no II Congresso da Cidade.
292

(grifamos)

A persistncia do tema nos atos de comunicao demonstrou a importncia e a
relevncia da densidade urbana e da densificao da cidade na esfera pblica e no processo
de discusso, identificado desde as diretrizes do 1 Congresso.
Tais significados, conceitos, objetivos e pressupostos foram afirmados e reiterados
pelos grupos tcnicos e consultorias como orientadores dos respectivos estudos e trabalhos,

290
Informativo n 1.
291
2 PDDUA ponha a cidade nos seus planos, p. 18.
175
devendo orientar as propostas apresentadas e as diretrizes aprovadas. Estes significados
relacionam-se com diretrizes aprovadas nas resolues do 2 Congresso, constantes no Anexo
3 desta dissertao.
A densificao constatada mediante a aplicao do RU ordinrio indica algumas
contradies frente aos significados expressos nos atos de comunicao e s diretrizes
aprovadas no processo. A densificao, porm, pelo que se demonstrou, decorreu da
simplificao do RU, seno vejamos.
A definio de ndice de aproveitamento nico adensvel de 1,9 para as reas 1 e 2 e
para grande parte da rea 3 decorreu da aplicao das resolues n. 3.4.13
293
e 3.2.28
294
. Tais
resolues tm carter instrumental, indicadas para atingir o objetivo de simplificao das
normas, com a condio de que a capacidade construtiva total dos imveis no fosse alterada.
Porm, o resultado desta simplificao gerou aumento geral dos IAs identificados para
o uso residencial e de comrcio e servios, o que contraria as diretrizes constantes
resolues n 3.1.8 e 3.1.8.1, segundo as quais o aumento da capacidade construtiva
adensvel dos imveis deveria ocorrer somente mediante a utilizao de Solo Criado.
Observa-se que a eliminao dos ndices cumulativos, suprimiu o estmulo miscigenao de
usos, pretendida segundo a justificativa das resolues n 3.1.6.2, 3.1.6.3 e 3.1.6.4.
Note-se que a aplicao do IA gerou densidade habitacional superior aos limites
estabelecidos como desejveis nas tabelas apresentadas no 2 Congresso, eis que:
a densidade populacional bruta mxima prevista nas reas examinadas, sem a
aplicao de Solo Criado, de 385 hab/ha enquanto a densidade desejvel
constante da tabela, com a aplicao de solo criado, de 323hab/ha;

292
Folheto 2 PDDUA, p. 10.
293
Reduo do nmero de ndices de aproveitamento.
294
Reformulao dos ndices de aproveitamento em funo da mdia aritmtica dos ndices mximo e mnimo
do anexo 8, como tambm da mdia aritmtica dos ndices mximos e mnimos dos plos e corredores.
176
a densidade populacional lquida mxima decorrente do RU do PDDUA, sem a
aplicao de Solo Criado, de 693 hab/ha, enquanto a decorrente das tabelas, com
a aplicao de Solo Criado, de 470 hab/h.
295


Destarte, as densidades brutas e lquidas estabelecidas no PDDUA divergem da
densidade afirmada no debate.
296
Como agravante, salvo nos casos de unidades autnomas
com reas privativas superiores a 70m, a densidade lquida decorrente da aplicao do RU
supera os limites gerais estabelecidos no PDDUA.
Alm disso, nos casos examinados, exceo feita ao caso 2, constatou-se a
densificao construtiva, populacional e habitacional sem a aplicao do Solo Criado. A
densificao urbana decorrente da simplificao das normas do RU contraria o disposto na
Lei Complementar n 315/94, que vinculava a densificao utilizao do Solo Criado. Isto
foi expressamente afirmado no folheto Porto Alegre Mais - Cidade Constituinte Temrios
para a reformulao do Plano Diretor, e reiterado nos informativos n 1, 2 e 3.
Finalmente, o aumento geral do regime volumtrico somado ao aumento dos ndices
de aproveitamento das reas isentas, possibilitou o aumento das alturas dos prdios
independentemente da aplicao do Solo Criado, contrariando o expressado em atos de
comunicao, no sentido de que eventuais aumentos de altura seriam identificados para a
absoro do potencial construtivo agregado na forma de Solo Criado ou Transferncia de
Potencial Construtivo.

295
Conforme observado no segundo captulo, item 2.4.1, o intervalo dos parmetros desejveis da densidade
populacional pela tabela 117 a 323 de hab/ha de densidade bruta e de 176 a 470 de hab/ha de densidade
lquida.
296
Relatrio do GT 3.1, Seminrio de Compatibilizao ((...) a densidade vai variar de 100 a 275 habitantes por
hectare e 30 e 100 economias por hectare (...)) e tabelas do II Congresso (100 a 275 hab/ha).
177
Figura 11 - Capas de publicaes 1996
A Informativo n 3.
B Informativo n 4.
C Cartilha 2 PDDUA.
A B
C
178
Quadro 11 - Matrias e notcias de jornal -janeiro a julho de 1996
A - jornais de entidades de classe ONGs e jornais de bairro
data Veculo, pgina Ttulo
Janeiro AGIR AZUL n 11
Capa e p 27
Precisamos de sol e ventilao naturais
Tem que legislar para todo o povo da cidade, no s para quem pode pagar mais
15-31/3 J Moinhos p 03 Plano Diretor cria novo modelo espacial
Abril Jornal do Condo p 03 Plano Diretor: prefeitura avalia impacto que as mudanas podero provocar na cidade
15/5 Zona Norte, p. 02 Plano Diretor prev mudanas no 4 Distrito
Junho Jornal do 4 Distrito Mudana do Plano Diretor prioridade para o novo presidente da entidade
Julho

J Porto Alegre 1
quinzena p. 2
Urbanismo. Mudanas no Plano Diretor incentivam a construo
B jornais de grande circulao
11/3 Correio do Povo, CP,
p. 7
Alteraes para o Plano Diretor: uma das propostas de que a capital passe a ser
planejada regionalmente
12/3 CP, p.7 Cmara Municipal recebe resolues
17/3 CP, p.13 Povo dita o futuro da capital. Mecanismo da prefeitura leva em conta a participao
direta da sociedade. Debates definem os aspectos mais estratgicos
02/4 CP, p. 7 Plano Diretor tem lista de interesses
05/4 CP, p. 9 Plano Diretor mudar Porto Alegre.Prefeitura envia Cmara de Vereadores o primeiro
projeto de lei que muda o plano Diretor da Cidade
03-10/4 Correio Metropolitano,
CM, p. 15
Porto Alegre. reas Especiais sugerem alterao no Plano Diretor da Cidade
25/4 CM, cidades c. capa Plano Diretor vai prever mudanas para a regio do 4 Distrito
01/5 CP, p. 2 Aberto o debate sobre o Plano Diretor
14/5 Jornal do Comrcio,
JC, Cad. Leis, p. 7
Mudana no 4 Distrito
17/5 CP, p. 11 Porto Alegre ter novo plano diretor
15/6 CP, p. 9 Plano Diretor vai entrar em debate
15/6 ZH, p. 15 Um novo choque urbano. A cidade precisa de novas obras-mestras, eletrificao dos
corredores e veculos leves sobre trilhos
20/6 JC, p. 17 Mudanas no Plano Diretor geram polmica na Cmara
20/6 ZH, p. 21 Uma cidade mais justa
27/6 ZH, p. 2 Plano Diretor no revisto
11-17/7 CM, p 13 Plano Diretor: os debates esto iniciando

Quadro 12 - Eventos de 1996
29/01, 26/02, 11/3, 1/4 e 20/5- reunies de compatibilizao tcnica e jurdica das propostas, para a elaborao dos
ante-projetos
25-27 /3 Oficina: Espacializao: plano de definio de estratgias centrais
1-3/4 Oficina: Padres Urbansticos e Procedimentos Administrativos para AEIS de Porto Alegre.:
29-30/4 Oficina: Estratgias de desenvolvimento sustentvel (cf. Informativo n 3, p. 3)
29-31/5- Oficina: Espacializao (cf. Informativo n, p. 3)
9-11/5 Seminrio Internacional Gesto Democrtica no Contexto da Globalizao.
agosto apresentao da proposta de Modelo Espacial Coordenao do Cidade Constituinte
28/8 e 16/9 Seminrio Apresentao e esclarecimentos do Projeto de Lei do Novo Plano Diretor de Porto Alegre
Outubro instalao de Comisso Tcnica Especial na CMPA e retomada do Frum de Entidades
Outubro-dezembro reunies nas regies de planejamento sobre o 2 PDDUA/96
Fonte: Trajetria do Projeto Cidade Constituinte e a Reformulao do Plano Diretor. Porto Alegre: PMPA.
Quadro 13 - Matrias e notcias de jornal julho a dezembro de 1996
A - Publicidade Institucional julho-dezembro/1996: Dirio Oficial DOPA/Porto Alegre Agora
Data Veculo-Pgina Ttulo
04/7 DOPA capa Plano Diretor. Modelo Espacial est em discusso
31/7 DOPA capa Plano Diretor;Modelo Espacial prope cidade mista
28/8 DOPA - capa Seminrio apresenta o novo Plano Diretor
3/9 DOPA - capa Plano Diretor. Anteprojeto est pronto e ser enviado Cmara
Municipal
26/9 DOPA - capa Plano Diretor. Anteprojeto ser entregue Cmara
16/10 DOPA - capa Planejamento: Novo plano Diretor apresentado nos bairros
20/11 DOPA capa Planejamento. Populao discute novo plano Diretor
12/12 DOPA - capa Planos Regionais comeam a ser discutidos nos bairros
B - jornais de entidades de classe ONGs e jornais de bairro
Jornal do CREA, p. 6 Plano Diretor de Porto Alegre busca simplificao
Outubro Oi Menino Deus Plano Diretor aumenta altura dos prdios
Outubro RS ARQUITETO Regulamentao de Loteamentos
Out/nov Jornal da ASSAMED p 04 Porto Alegre debate novo Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e
Ambiental. Como fica o Menino Deus no II PDDU
Nov. Folha 3, p.3 Prefeitura e Cmara querem debater novo Plano Diretor
Porto-alegrenses podero interferir no projeto de lei que est no Poder
Legislativo do municpio
S/D De olho no novo Plano Diretor
de Porto Alegre COP, Frum
Mun. Da Reforma Urbana e
UAMPA
Entidades Populares Organizam Frum para debater Plano Diretor
reas de Interesse Social so principais conquista
Nov.

Oi Menino Deus, p.2 Burmeister esclarece ndices do Plano Diretor
Dez. Folha 3 p. 11- bairros 3 Figueiras,
Chcara das Pedras e arredores,
Novo Plano Diretor discutido na Cmara
Estudos e acompanhamento do novo Plano Diretor de Porto Alegre
2 semestre J Moinhos, capa Plano Diretor Muda perfil do bairro
C -Jornais de grande circulao
01/8 ZH, p. 53 Porto Alegre.Novo Plano Diretor altera perfil da capital gacha
Projeto prev expanso da cidade em trs grandes eixos
Nos ltimos 26 anos, Porto Alegre quase dobrou a quantidade total de rea construda
19/8 ZH, p. 4-5
Reportagem Especial
Porto Alegre planeja seu crescimento. O novo Plano Diretor de Desenvolvimento urbano
desenha aqui a capital gacha do futuro
25/8 CP, capa A cidade controla seu crescimento
26/8 CP, p. 22 Novo Plano Diretor vai ser apresentado
27/8 ZH, p. 10 Plano Diretor est na Internet
1/9 CP, p. 5 Plano Diretor vai Cmara este ms
15/9 CP, p. central Plano Diretor
17/9 CP, p. 18 Anteprojeto cria um novo plano diretor
18/9 JC Mercado de
Imveis, capa e p. 2
Vrias cidades em uma s
Na Internet. Setor debate a proposta elaborada pela Prefeitura
24/9 CP, p. 5 Novo Plano Diretor vai para a Cmara
24/9 ZH GERAL Planejamento. Cmara recebe Plano Diretor da capital
26/9 CP, p. 10 Capital ganha plano revolucionrio
26/9 JC p. 6
p. 21
O novo plano diretor. Pela participao
Tarso entrega Plano Diretor. Vereadores opinam sobre projeto
3-9/10 Correio Metropolitano Porto Alegre. Novo Plano Diretor na Cmara
6/10 CP, p.central Plano Diretor
14/10 CP, p. 10 Comeam hoje as reunies do Plano Diretor
16/10 JC, p. 2 Prefeitura apresenta projeto do plano Diretor comunidade
20/10 CP, p. 9 Rito especial para Plano Diretor
23/10 CP, p. 19 Tarso vai respeitar deciso sobre PD
1/11 CP, p. 2 Votao do Plano Diretor adiada
5/11 ZH, p. 10 Plano
5/11 JC, p. 6 Plano Diretor
6/11 CP, p. 11 Cidados avaliam alteraes do PD
28/11 Gazeta Mercantil-D3 Seminrios: Plano Diretor
3/12 CP, p. 13 Cmara vota Plano Diretor em 97
20/12 CP, p. 6 Relatrio do Plano Diretor entregue
Figura 12 - 2 PDDUA/96 Modelo Edilcio

A Zonas Z09-6 (prdios com 9m e base de 6m), Z15-7 e Z15-9v (15m e base de 7m e 9m) e Z33-7 (33m de
altura e base de 7m)



Fonte: Projeto de Lei Complementar do 2 PDDUA/96.
181
B Zonas Z 33-9 (prdios com 33m de altura e base de 9m), Z45-7 (45m de altura e base de 7m), Z45-9 (45m
de altura e base de 9m) e Z45-J (prdios de 45m)



Fonte: Projeto de Lei Complementar do 2 PDDUA/96.




182
Figura 13 - Modelo Espacial
A 2 PDDUA/96 - Fonte: Informativo n 4, p. 4.
B 2PDDUA/ 97 - Fonte: folheto 2 pddua, p. 6.

A


B

Quadro 14 - Matrias e notcias de jornal 1997
A imprensa local e setorial
Data Veculo e pgina Ttulo
4/1 CP, p. central Plano
14/1 JC,p. 3 Plano Diretor
17/1 JC, p. 4 O novo Plano Diretor da Capital
24/1 CP, p. 2 Bancada do PSDB se rene com a reitora Wrana Panizzi pedindo participao
da UFRGS no debate sobre o Plano Diretor de Porto Alegre
Jan. Revista Ecosn. 09 p.
5/6
A Cidade Sustentvel
Fev. Jornal Humait p.08 Prefeitura prope caminhos para o desenvolvimento urbano
16/02 CP Capa e p. 07 Plano Diretor projeta Capital do ano 2000
Capital tem 1,2 milho de pessoas
29/1 JC, p. 15 Pont espera a aprovao do novo Plano Diretor
23/02 ABC Domingo, p. 4A Plano Diretor volta ao debate
4/3 ZH, p. 18 Pont reformula Plano Diretor
4/3 CP, p. 3 Pont retira o plano Diretor
4/3 JC, p. 15 Plano Diretor retirado da Cmara
5/3 CP, p. 5 Prazo para Plano Diretor preocupa
6/3 JC, p. 3 Desafio
18/3 ZH, Cad. Imveis p 10 Informe Imobilirio. Pont na reunio da AGADEMI
28/3 CP, p. 07

p. 22
Plano Diretor passa por ajuste. Comunidade ter voz para analisar, opinar e
discutir projetos da Prefeitura
Plano Diretor ser aperfeioado
30/3 ZH, p. 34-37 Vida Urbana. Porto Alegre est lotada. A capital nacional do consumo
enfrenta, aos 225 anos recm completados, o estresse das filas
Maro Jornal do Arquiteto p
05
No dia do arquiteto: debate sobre reformulao do PDDU
Maro Jornal do Mercado p.
9 e p. 12
Cidade planeja o prximo sculo
Nosso ndice de reas verdes supera recomendao da ONU
1/4 CP, p.06 Prefeitura negocia Plano Diretor
1/4 ZH Class., p.1-3 Servio.Construa e reforme de acordo com a lei
06/4 CP, p.11 Plano Diretor est nos ajustes finais
06/4 ZH, p. 2 Plano Aberto
08/4 JC, p. 08, 2 cad. Plano Diretor Retirado da Cmara
15/4 J Moinhos Plano Diretor ser reavaliado
11/4 Telenews p. 04 Prefeitura estuda alteraes no plano Diretor de Porto Alegre
29/4 CP Prefeitura divulga o 2 Plano Diretor
30/4 CP, p. 26 Produtor agrcola ter menor IPTU
03/5 CP, p. 10 Novo aproveitamento das reas
Maio Jornal do Mercado Renovao constante da cidade exige constante monitoramento
Ampliao do centro da cidade Alberto Andr
14/5 CP, p. 2 e p. 14 Petistas reclamam que sofrem presso
Hohlfeld reclama contra a Prefeitura
19/5 JC, p. 4 Transporte
19/5 JC, 2 caderno 03 Novo Plano Diretor e o crescimento. Solo Criado
22/5 ZH 2 cad.contracapa Noticia discusses e estudos p/ remessa de novo projeto
24/5 ZH-2cad contracapa Noticia a realizao de seminrio pblico antes da remessa de novo projeto
01/6 CP, p. 9 Plano Diretor recebe redao final
11/6 JC, p. 4 Expanso do centro de Porto Alegre Alberto Andr
14/6 ZH, p. 39 Capital ganha novos bairros
16/6 CP, p. 26 Prefeitura prope a criao de novos bairros
20/6 CP, p. 18 Definidos prazos ao Plano Diretor
Julho Boletim Informativo
IAB/RS, p. 3
Deu furduno no Plano Diretor
184

07/7 JC jornal cidades
p. 3
Plano Diretor passa por nova avaliao Noticia oficina de trabalho com
coordenao do Cidade Constituinte, secretarias e assessoria tcnica CMPA
11/7 CP Plano. IAB ficou horrorizado com a primeira verso (...) Na nova verso talvez
as margens do Guaiba escapem de uma barreira de pesados edifcios Polbio
Braga
12/7 CP Mudana (errada) no Plano Diretor - Polbio Braga
15/7 JC, p. 3 Plano Diretor
16/7 CP Debate - Polbio Braga
17/7 ZH, p. 57 Entidades criticam plano diretor.Representantes da construo civil discordam
de projeto da prefeitura
17/7 JC, p. 3 e 11 Plano Diretor. / Construtores criticam novo Plano Diretor
17/7 CP Sobre extenso a zona urbana e IPTU - Polbio Braga
19/7 CP, p. 6 Entidades criticam plano diretor local
21/7 CP Plano - Polbio Braga
25/7 ZH, opinio Cidade e democracia - Luiz Carlos Cunha
29/7 CP, p. 2 e 19

Plano Diretor entra em debate
Participao da construo civil, movimento comunitrio e ONGs ambientais
01/8 ZH, Reportagem
Especial, p. 4-5
A polmica anatomia da capital. Divergncias vm atrasando a aprovao do
Plano Diretor que desenhar a Porto Alegre do futuro; Controvrsias: as
novas regras, que dependem da aprovao dos vereadores, restringem a altura
de prdios e mudam as vocaes econmicas dos bairros da metrpole
11/8 CP Novas regras para Porto Alegre. Densidade - Polbio Braga
16/8 ZH, 2 caderno, p. 12 Simulaes
18/8 CP Plano - Polbio Braga
29/8 CP Plano - Polbio Braga
Ago. J Moinhos Novo plano diretor ainda no est pronto
10/9 JC, p. 4 Traados
18/9 JC, p. 2 Prevendo a expanso da cidade
22/9 ZH Polmica - Barrionuevo
22/9 CP, p. 19 Plano Diretor volta reformado. Equipe de arquitetos faz ltimos ajustes antes
do envio para o legislativo. 4 alturas bsicas para construes
22/9 Gazeta Mercantil, p. 6 Proposta para recuperar o 4 Distrito.
15/10 CP, p. 2 Prefeito de Porto Alegre rene hoje secretariado para definir a data de envio
do novo Plano Diretor ao Legislativo Municipal
Out. Gazeta Moinhos,
Independncia e Rio
Branco, p. central
Projeto de Plano Diretor quer equilbrio. Para evitar que bairros como
Moinhos de Vento se tornem eminentemente comerciais, o projeto da
prefeitura prev vantagens em ndices construtivos para imveis residenciais
21/10 JC, comeo de conversa A questo do gabarito
29/10 CP, geral Plano Diretor
31/10 CP, p. 2 Vereador cobra Plano Diretor
04/11 JC, comeo de conversa Plano Diretor
07/11 CP, panorama poltico Apartes entrega do Plano Diretor de Porto Alegre Cmara foi adiada pela
3 vez nos ltimos 30 dias.
07/11 ZH, histria ilustrada Tempo de prdios ensolarados
08/11 CP poltica Plano Diretor chega Cmara. Proposta muda estrutura urbana
10/11 CP poltica e Geral Cmara no vota este ano. /Veculos mudam plano diretor
11/11 JC, p. 3 n. e p. 17 Plano demorado / Programa ambiental
12/11 ZH Plano o prefeito Raul Pont entrega hoje na Cmara Municipal, s 14h, o
novo projeto de Plano Diretor para Porto Alegre Barrionuevo
12/11 CP, geral Urbano ambiental retorna Cmara
13/11 Gazeta Mercantil, p. 2 Pont entrega proposta de novo Plano Diretor
13/11 JC, p. 17 Pont entrega o Plano Diretor para a Cmara
13/11 CP, p. 19 Plano Diretor prev alteraes para a cidade
Nov. Jornal Bela Vista, p. 2 Cidade conhecer enfim novo Plano Diretor?
02/12 CP, p. 18 A Cmara discute o 2 Plano Diretor
02/12 ZH, Barrionuevo Plano
Dez. Nova azenha, p. 17 Azenha muda com o novo Plano Diretor
185

B - Publicidade Institucional
Data Veculo e pgina Ttulo
16/4 DOPA capa Novo Plano Diretor est sendo readequado
29/4 DOPA capa Planejamento urbano. Novo plano Diretor direciona crescimento do
municpio. Utilizao de infra-estrutura existente deve melhorar servios
Maio Porto Alegre Agora
p. 10
Plano Diretor vai respeitar diferenas dos bairros
16/5 DOPA capa Organizao da Cidade. SPM examina projeto do novo Plano Diretor
Tcnicos esto realizando simulaes para verificar repercusso das
mudanas
16/6 DOPA capa Organizao da Cidade. Porto Alegre pode ter 7 novos bairros
09/7 DOPA capa Cidade. Plano Diretor passa por discusso pblica
SPM organizou seminrio para esclarecer dvidas sobre o segundo PDDUA
17/7 DOPA Oficina sobre o Plano Diretor termina hoje
23/7 DOPA capa Urbanismo. Populao ter mais prazo para discutir Plano Diretor
Temas polmicos do projeto sero reavaliados
30/7 DOPA capa Plano Diretor. Recomeam debates com a comunidade
Jul Comunicao Interna n.
101
Davi e Golias
16/10 DOPA Cidade. Participao popular e Plano Diretor so temas de seminrio
06/11 DOPA Novo Plano Diretor vai para a Cmara dia 12
12/11 DOPA Cidade. Cmara Municipal recebe hoje proposta do novo Plano Diretor
Out. Comunicao interna Aos servidores da SPM Afirmo com tranqilidade que fizemos um bom
trabalho. Est fortalecido o carter inovador da proposta do 2 PDDUA
Cludia Damsio
Dez. Cmara na Comunidade Planejando a Cidade/Participe desse debate. Plano Diretor. A cidade dos
sonhos. Planos Diretores de Porto Alegre. Reforma Urbana

Quadro 15 - Atos de comunicao 1996- 1998
Junho/96 Informativo n 3
Setembro/96 Informativo n 4
Novembro/96 Cartilha 2 PDDUA ponha a cidade nos seus planos
Abril/97 Informativo n 5
Junho/97 Folheto 2 PDDUA
Outubro/97 Informativo n 6
Maro/98 Revista A necessria Releitura da Cidade
Maro/98 2 PDDUA comentado

186
Figura 14 - Nveis de densidade 2 PDDUA



Fonte: Folheto 2 PDDUA, p. 13

187
Figura 15 - Volumetria das edificaes

A Anexo 9.1 do 2 PDDUA/96. Fonte: Projeto de Lei do 2 PDDUA/96.



B Anexo 7.1 do 2 PDDUA/97 Fonte: Projeto de Lei do 2 PDDUA/97.


188
Figura 16 - Densidades projetos de 2 PDDUA
A - 2PDDUA/96 Fonte: Projeto de Lei do 2 PDDUA/96.

B - 2 PDDUA/97 Fonte: Projeto de Lei do 2 PDDUA/97.


189
Quadro 16 - Densidade Quadros Comparativos
A - Densidade e Densificao: controle
PDDU PLC 2 PDDUA/96 2 PDDUA/97 e PDDUA
IA art. 131) e n de dormitrios /lote
(arts.134 e 135)
IA, estoques construtivos (solo criado), quota ideal mnima de terreno e
patamares mximos (densidade bruta e densidade lquida)

B Densidade bruta: patamares mximos- hab/ha
1987 1 projeto 2 PDDUA/96 2 PDDUA/97 PDDUA



100

150
175
200
250
20
35
60
100
130
175
200 - 230
275 -300






220 - 285
320 325 - 340
400 445
480
490
525 560
580
655
755




140


315 - 350 - 385
420 - 455


525




140


315 350 - 385
420 - 455


525

Figura 17 - ndices de Aproveitamento - 2 PDDUA/97


Fonte: projeto de lei do 2 PDDUA/97.
190
Figura 18 - Capas de Publicaes 1997
A - Informativo n 5
B - Folheto 2 PDDUA

A B

Figura 19 - Capas de Publicaes 1998
A A necessria releitura da cidade
B 2 PDDUA comentado
A B
191
Quadro 17 - reas no computveis e no adensveis
A PDDU - 1987 - arts. 140 e 141
At 100% da AC
Servios gerais (infra-estrutura, ap zelador) e reas de uso comum
Na unidade autnoma: terraos, balces, sacadas, coberturas (reas de recreao)
Isentos: estacionamentos/economias
1 UA de at 100m
2 - UA de at 200m
3 UA de + de 200m
B projetos de lei e PDDUA
2PDDUA/96 art. 52 2PDDUA/97 art.107 PPDDUA art. 107
reas situadas na base, sub-solo e
super-estrutura, destinadas a
Servios gerais, uso comum
Servios gerais
Observao: foi acrescentado
50% nos IAs para compensar
supresso das reas no
computveis na unidade
autnoma
No limite de at 50% da AC, as reas
destinadas a
Servios gerais
Uso comum
Terraos, balces, sacadas
Isentas: Estacionamento vagas por UA
1 vaga p/ UA com at 75m
2 vagas p/ UA de 75 a 120 m
3 vagas p/ UA com mais de 120 m.
No limite de at 50% da AC, as
reas destinadas a
Servios gerais
Uso comum
Terraos, balces, sacadas
Isentas: Estacionamento vagas
por UA
2 vagas p/ UA com at 75m
3 vagas p/ UA de 75 a 120 m
4 vagas p/ UA c/mais de 120m
n livre no sub-solo
Obs. Quadro 17 foi elaborado pela autora com base nos dispositivos indicados.

Quadro 18 - Padres para parcelamento do solo
PDDU LC 85/83 PDDU - LC 316/94 2 PDDUA /96 2 PDDUA/97 -PDDUA
reas pblicas
Loteamento: 20 %+ rede
viria
Desmembramento: at
35%
reas pblicas
35% <p/ loteamento
20% - desmembramento
reas pblicas
35 a 50% - loteamento
20%- desmembramento
reas Pblicas
35 a 50% - loteamento
20% - desmembramento
Quarteiro: face 150m
Lote: rea-300m;
Testada - 10m
Interesse Social:
rea 125m
testada 5m
Quarteiro: face150m
rea 22.500m
Lote: rea:150m;
testada: 5m;
Lote unifamiliar:
rea:125m
testada: 5m;
Polos e corredores - lote:
rea 500m e testada 12,5
Quarteiro: face: 200m
rea 22.500m
Lote: rea: 150m
testada 5m
eixos:
lotes rea 375m
testada 12,5m
Quarteiro: face 200m
rea 22.500m
Lote: rea 150m
testada 5m
eixos:
lotes: rea 450m
testada 15m



192
Quadro 19 - Condomnios por unidades autnomas
A - padres urbansticos
PDDU 2 PDDUA/96 2 PDDUA/97 PDDUA

- Quota ideal mnima de
terreno:75m
- Quota ideal mnima de
terreno:75m
Quota ideal 75m
reas livres e de uso
comum: 50%
- Sem destinao de reas
de uso comum
- Sem destinao de reas
de uso comum
- Sem destinao de reas
de uso comum
Dispositivos de controle
sobre 100% da rea do
imvel decorrer de
parcelamento do solo com
destinao de rea pblica
- 50% se o imvel no
decorrer de parcelamento
do solo com destinao de
rea pblica
Dispositivos de
controle:
-100% se o imvel
decorrer de
parcelamento do solo
com destinao de rea
pblica
- 50% se o imvel no
decorrer de parcelamento
do solo com destinao de
rea pblica
Dispositivos de
controle:
-100% se o imvel
decorrer de
parcelamento do solo
com destinao de rea
pblica
- 50% se o imvel no
decorrer de parcelamento
do solo com destinao de
rea pblica
Dispositivos de
controle:
-100% se o imvel
decorrer de
parcelamento do solo
com destinao de rea
pblica
- 50% se o imvel no
decorrer de parcelamento
do solo com destinao de
rea pblica
B aplicao dos padres para condomnio em imvel com 3.533, 40m:
PDDU - UTR 25 PDDUA - UEU068, sub unidade 01
reas livres e de uso comum: 1.766,70m Sem limite de reas de uso comum e livres
Unidades autnomas sobre 1.766,70 47 unidades residenciais aplicao da frao ideal
(75m) sobre a rea total, 3.533,40
Capacitade Construtiva: IA sobre 100% da rea total
A:1,5 1,5 x 3.533,40m= 5.299,5m
Capacidade Construtiva: IA sobre 100% da rea total
IA = 1,9 - 1,9 x 3.533,405m= 6.712,705m

Figura 20 - Macrozona 1: reas estudadas

Fonte: PDDUA A rea 1 ; B rea 2 e C rea 3

193
Mapa 1 - reas estudadas
A - rea 1 B - rea 2

C -rea 3 N

Fonte: mapas da LC 434/99, edio de 2000.
194
Quadro 20 - Regime Urbanstico (RU) das reas examinadas ndices de aproveitamento
A - rea 1 -Segmento: Ipiranga/Getlio Vargas/Jos de Alencar/Praia de Belas
PDDU (1993) PDDUA
Plo 65 sem regime EVU
UTR 23 cd.04 R= 1,5; CS=1,0
CS 22cd.86 R=-1,5; CS=2 M = 2,5
Plo 66 Cd. 68: R=1; CS=2,2 M = 2,2
UEUs 1066 (1 e2) Cd. 17 = 1,9
Segmento: Ipiranga/ rico Verssimo/ Jos de Alencar/Getlio Vargas
Plo 65 e AF (parque) sem regime.
UTR 25 - Cd. 04 R= 1,5; CS=1,0
CS 41 Cd. 84- R= 1,5; CS= 2,3 M= 2,5
Plo 66 - Cd. 68: R=1; CS=2,2 M = 2,2
UEU 1068.1 e 1068.2 Cd.17 =1,9
UEU 1068.3 = parque sem regime
UEU 1068.4 e 1068.5 Cd. 17 = 1,9

B - rea 2: Protsio Alves/ Ramiro Barcelos/Farrapos/Goethe
PDDU PDDUA
PLO 50 Cod. 52 R=1,2; CS=2,9 M = 2,9
UTR 19 Cd. 04 R =1,5 CS=1,0
UTR 11 Cd. 04 R =1,5 CS=1,0
PLO 41 Cd. 52 R=1,2 ; CS=2,9 M= 2,9
UTR 03 Cd. 04 R =1,5 CS=1,0
UTM 33 Cd. 08 R=1 CS=1 Ind. =1
CS 20 Cd. 84 Farrapos R= UTP (1) CS=2,3 M = 2
Cristvo Colombo R= 1,5, CS-=1 M=2,5
CS23 Cd. 84 R=UTP (1) CS=2,3 M = 2
PLO 33 Cd. 68 R=1 CS= 2,2 M=2,2
P. Maurcio Cardoso e Parque Moinhos de Vento
CS 39 Cd.84 R= 1,5 CS 2,3 M= 2,5
UEU 1030
1030.1 Cd. 17 IA = 1,9







1030.2 - P. Maurcio Cardoso
1030.3 - Parque Moinhos de Vento
C - rea 3: Ipiranga/ Goethe/ Protsio Alves/ Baro do Amazonas
PDDU PDDUA
Plo 68 Cd. 72 R=1 ; CS=1,9 M = 1,9
PLO 53 Cd. 68 R=1; CS=2,2 M = 2,2
CS 46 Cd.88 R=1,2; CS=1,8 M = 2,2
UTM 07 Cd. 09 R=1,2 ; CS/I = 1,2
UTR 15 Cd. 03 R= 1,2 ; CS= 1
CS 44 Cd. 86 R=1,2 CS=2 M = 2,2
CS 48 Cd. 90 R (UTR)=1,2 CS=1,5 M= 2,2
Plo 50 Cod. 52 R=1,2 ; CS=2,9 M = 2,9
UEU1056
1056.1 Cd. 11 IA =1,6
1056.2 Cd. 17 IA = 1,9
1056.3 Cd.11 IA =1,6
1056.4 - praa
1056.5 Cd. 17 IA = 1,9

195
Mapa 2 - ndice de Aproveitamento: rea 1 (Mapa comparativo 1987/1999)
297
:
A - ndices residenciais
N
aumento de 1,0 para 1,9
aumento de 1,5 para 1,9

B - ndices de Comrcio e Servios

aumento de 1,0 para 1,9
reduo de 2,2 e 2,3 para 1,9
reduo de 2,0 para 1,9


297
Os mapas comparativos de n 2 a 8 foram elaborados pela autora, com base zonenamento do regime
urbanstico do PDDU e do PDDUA.
196
Mapa 3 - ndice de Aproveitamento: rea 2 (Mapa comparativo 1987/1999)






A - ndices residenciais B - ndices de comrcio e servios
aumento de 1,0 para 1,9 N aumento de 1,0 para 1,9
aumento de 1,5 para 1,9 reduo de 2,9 para 1,9
aumento de 1,2 para 1,9 reduo de 2,3 para 1,9

197
Mapa 4 - ndice de Aproveitamento: rea 3 (Mapa comparativo 1987/1999)









A - ndices residenciais B- ndices de comrcio e servios

N
aumento de 1,0 para 1,9 aumento de 1 para 1,6
aumento de 1,2 para 1,6 aumento de 1,2 para 1,6
aumento de 1,2 para 1,9 reduo de 2,0 e 2,2 para 1,9
aumento de 1,8 p/ 1,9 e manuteno = 1,9
reduo de 2,9 para 1,6 e 1,9



198
Mapa 5 - Mapa Comparativo 1987/1999: ndices cumulativos
A - rea 1 reduo de 2,5 para 1,9
reduo de 3,5 p/1,9
reduo de 2,2 para 1,9 A


B - rea 2 reduo de 2, para 1,9
reduo de 2,2 para 1,9
reduo de 2,9 para 1,9
B reduo de 2, 5 para 1,9 N C
C - rea 3 reduo de 2 para 1,9
reduo de 2,2 para 1,9
reduo de 2,2 para 1,6


199
Quadro 21 - Regime Urbanstico das reas examinadas: Densidade bruta
A - rea 1 - segmento: Ipiranga/Getlio Vargas/Jos de Alencar/Praia de Belas
PDDU hab/h PDDUA hab/ha
Plo 65 EVU
UTR 23 225
CS 22 - 225
Plo 66 - 175
UEU 1066.1 e UEU 1066.2 - 385
segmento: Ipiranga/rico Verssimo/ Jos de Alencar/Getlio Vargas
UTR 25 225
Plo 66 175
CS 41 175
1068 385
1068.3 Cd. 25 rea Especial

B - rea 2: Protsio Alves/ Ramiro Barcelos/Farrapos/Goethe
Plo 50 250
UTR 19 - 225
UTR 11 - 225
Plo 41 - 200
UTR 03 225
UTM 33 - 175
CS 20 175
CS23 175
Plo 33 175
AF (P. Maurcio Cardoso)
AP (Parco)
CS 39 - 225
UEU 1030 - 385






1030.2 (P. Maurcio Cardoso)
1030.3 (Parco)
C - rea 3: Ipiranga/ Goethe/ Protsio Alves/ Baro do Amazonas
PDDU PDDUA
Plo 68 - 175
Plo 53 175
COR 46 200
UTM 07 200
UTR 15 200
COR 44 175
COR 48 (UTP)
Plo 50 250
UEU1056
1056.1 e 3 - 315
1056.2 385 -
1056.4 (praa) 25 =A Especial
1056.5 - 385


200
Mapa 6 - Densidade bruta: habitantes por hectare
A -rea 1 de 175 para 385
de 225 para 385 A

B -rea 2 de 200 para 385
de 175 para 385
de 250 para 385
de 225 para 385
N
B
C - rea 3 de 175 para 385
de 200 para 315
de 200 para 315
de 200 e 250 para 385



201
Quadro 22 - Regime Urbanstico das reas examinadas: Regime Volumtrico
A - rea 1 - segmento: Ipiranga/Getlio Vargas/Jos de Alencar/Praia de Belas
PDDU PDDUA
Plo 65 - EVU
UTR 23 Cd. 27:
2 pavimentos sem recuos; p/ 3 pavimentos, afastamento de 3m laterais e 3m
de frente + recuo de jardim; p/ 4 pav., 4m laterais e 4m + recuo; p/ 5 pav.,
5m laterais e 5m + recuo ...at 8 pavimentos
Tx. Ocupao 07 = 50%;
CS 22 Cd. 27; Tx. ocupao 15 = 50% res./75% res.
Plo 66 Cd. 35: 4 pav. s/ recuo + de 4 pav, a partir do 2: 3m at 5pav.
aps, acrescentar 0,50m por pav., at 8 pav.
Tx. Ocupao 66% res; 90% no trreo e 2 pav res
UEU 1066.1 e 1066.2 - cd.
11:
Total = 52m
Na divisa 12,5/ 18 (eixo)
Base 6 / 9 (eixo)
Tx. Ocupao 75%; nos eixos:
90% na base
75% no corpo

segmento: Ipiranga/rico Verssimo/ Jos de Alencar/Getlio Vargas
PDDU PDDUA
UTR 25 Cd. 27
Plo 66 Cd. 35
CS 41 Cd. 27
Tx.ocup 15 = 50% residencial
75% trreo e 2 pav no residencial
UEU 1068
1068.1 Cd. 11
1068.2 Cd. 11
1068.3 Cd. 25 rea Especial
1068.4 Cd. 11
1068.5 Cd. 11
B - rea 2: Protsio Alves/ Ramiro Barcelos/Farrapos/Goethe
PDDU PDDUA
Plo 50 Cod. 37: 4 pav no recuo; 5 pav - 3m + recuo ;+ de 5pav 0,50m por
pavimento... at 10 pav ; Tx. ocup. 07=50%
UTR 19 Cd. 27: Tx. ocup. =50%
UTR 11 Cd. 27 ; Tx. ocup. 15 = 50% res.; 75% trreo e 2 pav no res.
Plo 41 Cd. 37; Tx. ocup. 13 =66% res, 90% no trreo e 2 pav res
UTR 03 Cd. 27; Tx. ocup. 13
UTM 33 Cd. 27 Tx. Ocup. 07 50%
CS 20 Cd. 37 Tx. ocup. - 15
CS23 Cd. 27 Tx. ocup. 15
Plo 33 Cd. 35 tx. ocup. 07
AF praa
AP parque
CS 39 Cd.27 Tx. ocup. 15
UEU 1030
1030.1 Cd. 11




1030.2 Praa
1030.3 Parque
C - rea 3: Ipiranga/ Goethe/ Protsio Alves/ Baro do Amazonas
PDDU PDDUA
Plo 68 Cd. 27 Tx. ocup 13
Plo 53 Cd. 35 4 pav sem recuos/ + de 4, a partir do 2: 3m
5pav + 0,50m por pavimento, at 8 pav. ;Tx. ocup 13
CS 46 Cd.27 Tx. ocup. 15
UTM 07 Cd. 27 Tx. ocup 07
UTR 15 Cd. 23 - 2 pav sem recuos, 3 pav. 3m laterais e 3m
+ recuo (frente);4 pav., 4m laterais e 4m + recuo frente) 5
pav. afast. de 5m laterais e 5m + recuo frente) at 6pav.;
Tx. ocup 07
CS 44 Cd. 27 Tx. ocup 15
CS 46 Cd. 27 Tx. ocup 15
CS 48 Cd. 27 Tx. ocup 15
Plo 50 Cod. 37: 4 pav no recuo ; 5 pav - 3m + recuo ;+ de
5pav 0,50m por pavimento... at 10 pav ; Tx. ocup.
07=50%
UEU1056
1056.1- cd. 09: total: 42m
divisa 12,6/ 18m (eixo)
tx. 75% e 90 % (eixo)
1056.2 cd. 11
1056.3 cd 11
1056.4 (praa) =AEspecial
1056.5 cd.11


202
Mapa 7 - Altura mxima na divisa

A - rea 1


de 2 para 4 pavimentos
N de 2 para 6 pavimentos
de 4 para 6 pavimentos


B
C


B - rea 2 C- rea 3
de 2 para 4 pavimentos de 2 para 4 pavimentos
de 2 para 6 pavimentos de 2 para 6 pavimentos
de 4 para 6 pavimentos de 4 para 6 pavimentos
Manuteno de 4 pavimentos

203
Mapa 9 - Alturas mximas
A - rea 1 aumento de 8 para 17 pavimentos
A
N

B C
B -rea 2 C- rea 3
de 8 para 17 pavimentos de 8 para 17 pavimentos
de 10 para 17 pavimentos de 8 para 14 pavimentos
de 6 para 17 pavimentos




204
Quadro 23 - Densificao populacional (hab/ha) e habitacional (eco/ha): 1979/1987/1999
A - empreendimentos aprovados com base no PDDU
Caso RU PDDU Projeto Aprovado RU PDDUA
Dens.bruta:225 hab/ha
RU 193 habitantes
Dens. Lq.: 405 hab/ha
Dens. RU:1331 hab/ha

200 habitantes

1380 hab/ha
385 hab/ha
252 habitantes
693 hab/ha
1714 hab/ha
Caso 1
RU + SC
PDDU UTR 25
PDDUA UEU 1068
[1448,99m.6,9=1 ha]
Dens.bruta:64 eco/ha
RU -54 economias
Dens. Lq.:115eco/ha
Dens. RU:372 eco/ha

56 economias

386 eco/ha
110 eco/ha
72 economias
198 eco/ha
490 eco/ha
225 hab/ha
298

277 moradores
405 hab/ha
471 hab/ha

277 moradores

471 hab/ha
385 hab/ha
630 hab
693 hab/ha
1.071 hab/ha
Caso 2
RU+ SC
PDDU UTR 23
PDDUA UTR 1066
[5.916,48.1,7= 1ha]
64 eco/h
78 econ. Res.
115eco/ha
133 eco/ha

78 econ. res.104 CS

133 eco/ha
110 eco/ha
179 eco
198 eco/ha
304 eco/ha
225 hab/h
84 habitantes
405 hab/ha
672 hab/ha

147 habitantes

1176 hab/ha
385 hab/ha
109 habitantes
693 hab/ha
872 hab/ha
Caso3 UTR 23
RU + SC
PDDU UTR 23
PDDUA UTR 1066
[1251,95.8=1ha]
64 eco/h
23 economias
115eco/ha
184 eco/ ha

41 economias

328 eco/ha
110 eco/ha
30 economias
198 eco/ha
240 eco/ha
Obs. a primeira linha identifica os dados relativos densidade populacional - a densidade bruta (indicada no
RU), o nmero de habitantes gerado pela aplicao do RU no imvel examinado, a densidade lquida prevista
pelo RU e a densidade lquida gerada pela aplicao do RU; a segunda linha identifica a densidade habitacional -
a densidade bruta (indicada no RU), o nmero de economias gerado pela aplicao do RU no imvel examinado,
a densidade lquida prevista pelo RU e a densidade lquida gerada pela aplicao do RU.

B - Empreendimentos aprovados com base no PDDUA
PDDU 1987 Projeto Aprovado PDDUA
Dens.bruta 225 hab/ha
RU 200 habitantes
Dens. Lq.: 405 hab/ha
Dens. RU:560 hab/ha
385 hab/ha
256 habitantes

716 eco/ha
385 hab/ha
256 habitantes
693 hab/ha
716 hab/ha
Caso 4
RU
PDDUA UEU 1068
PDDU UTR 25
[3533,40.2,8= 1ha]
64 eco/ ha
57 economias
dens. Lq.:115eco/ha
dens. RU:159 eco/ha
110 eco/ha
72 economias

201 eco/ha
110 eco/ha
72 economias
198 eco/ha
eco/ha
225 hab/ ha
77 habitantes
405 hab/ha
700 hab/ ha
385+70=455hab/ha
102 habitantes
928 hab/ha
385 hab/ha
98 habitantes
891 hab/ha
Caso 5
RU+ TPC e SC
PDDUA UEU 1068
PDDU UTR 25
[1097,65.9,1 = 1ha]
64 eco/ ha
21 economias
115eco/ha
191 eco/ ha
110+30=140 eco/ha
28 economias
245 eco/ha
110 eco/ha
27 economias
198 eco/ha
245 eco/ha


298
A densidade populacional somente identifica os moradores, critrio adotado para a densidade prevista. A
densidade projetada refere-se densidade lquida.
205
225 hab/ ha
287 habitantes
405 hab/ha
689 hab/ ha
385+70=455hab/ha
395 habitantes
945 eco/ha
385 hab/ha
368 habitantes
883 hab/ha
Caso 6
RU +TPC
PDDUA UEU 1068
PDDU UTR 25
[4155,85.2,4=1ha]
64 eco/ ha
82 economias
115eco/ha
197 eco/ ha
110+30=140 eco/ha
112 economias
269 eco/ha
110 eco/ha
104 economias
198 eco/ha
249 eco/ha
Dens.bruta 225 hab/ ha
RU 137 habitantes
Dens. Lq.: 405 hab/ha
Dens. RU 712 hab/ ha
385+70=455hab/ha
162 habitantes
824 eco/ha
385 hab/ha
245 habitantes
1274 hab/ha
Caso 7
RU+SC+TPC
PDDUA UTR 1066
PDDU UTR 23
[1924,25.5,2=1ha]
64 eco/ ha
35 economias
115eco/ha
182 eco/ ha
110+30=140 eco/ha
69 economias
359 eco/ha
110 eco/ha
44 economias
198 eco/ha
228 eco/ha
225 hab/ ha
193 habitantes
1119 hab/ha

246 habitantes
1427 hab/ha
385 hab/ha
246 habitantes
1427 hab/ha
Caso 8
RU
PDDUA UTR 1066
PDDU UTR 23
1712,91.5,8=1ha
64 eco/ ha
54 economias
313 eco/ha

69 economias
400 eco/ha
110 eco/ha
69 economias
400 eco/ha

Quadro 24 - Densificao Construtiva
A - Empreendimentos aprovados com base no PDDU
PDDU 1987 PROJETO APROVADO PDDUA
IA 1,5 1,5 + SC 1,9
ACp (m) 2.173,49 2.256,31 2.848,08
NC (m) 2.173,49 1.856,76 1.424,04
AI (m) 996,30 908,21 2.218,75
AT (m) 5.343,26 5.021,26 6.490,87
Caso 1
RU + SC
PDDU UTR 25
PDDUA UEU 1068
[1448,99m.6,9=1 ha]
At/ha(m/ha) 36.868,50 34.646,83 44.787,00
IA R=1 e 1,5/M 2,2 1,5 e 2,2 +SC 1,9
ACp (m) 11.380,37 12.777,93 11.241,22
NC (m) 11.380,37 7.593,62 5.620,61
AI(m) 2.793,75 7.002,33 5.793,75
299

AT (m) 25.554,49 27.373,88 22.655,58
Caso 2
RU+ SC
PDDU UTR 23
PDDUA UTR 1066
[5.916,48.1,7= 1ha]
At/ha(m/ha) 43.442,63 46.535,60 38.514,49
IA (m) 1,5 1,5+ SC 1,9
ACp (m) 1.877,92 3.277,92 2.378,70
NC (m) 1.877,92 3.277,92 1.189,35
AI (m) 431,25 768,75 1.500,00
AT (m) 4.187,09 7.324,59 5.068,05
Caso3
RU + SC
PDDU UTR 23
PDDUA UTR 1066
[1251,95.8=1ha]
At/ha(m/ha) 33.496,72 58.596,72 40.544,40


299
No h limite de vagas isentas para prdios com uso comercial. Para o clculo estipulou-se 1 vaga por
economia comercial e 3 vagas por economia residencial (limite mximo para economias de 75 a 100m).
206
B -Empreendimentos aprovados com base no PDDUA

PDDU PROJETO APROVADO PDDUA
IA 1,5 1,9 1,9
ACp AD(m) 5.300 6.713,28 6.713,46
NC - Nad(m) 5.300 3.114,26 3.356,73
AI (m) 1.068,75 2.475,79 3.600
AT (m) 11.668,75 12.303,33 13.670,19
Caso 4
RU
PDDUA UEU 1068
PDDU UTR 25
[3533,40.2,8= 1ha]
At/h (m/ha) 32.670,40 34.449,32 38.276,53
IA (m) 1,5 1,9 + SC+ TPC 1,9
ACp AD (m) 1.646,47 2.482,80 2.085,53
NC - Nad (m) 1.646,47 1.563,31 1.042,74
AI (m) 393,75 803,42 1.350,00
AT (m) 3.686,69 4.849,53 4.478,29
Caso 5
RU+ TPC e SC
PDDUA UEU 1068
PDDU UTR 25
[1097,65.9,1 = 1ha]
At/h (m/ha) 33.548,87 44.130,72 40.752,44
IA (m) 1,5 1,9+TPC 1,9
ACp AD (m) 6.233,77 9.140,77 7.896,11
NC NAd (m) 6.233,77 4.058,56 3.948,05
AI (m) 1.537,5 2.614,54 5.200,00
AT (m) 14.005,04 15.812,87 17.044,16
Caso 6
RU +TPC
PDDUA UEU 1068
PDDU UTR 25
[4155,85.2,4=1ha]
At/h (m/ha) 33.612,09 37.950,88 40.905,98
IA (m) 1,5 1,9+ SC+TPC 1,9
ACp AD (m) 2.886,37 5.650,12 3.656,07
NC - Nad (m) 2.886,37 2.802,50 1.828,03
AI (m) 626,25 2.200,00 5.200,00
AT (m) 6.398,99 10.652,62 10.684,14
Caso 7
PDDUA+SC+TPC
PDDUA UEU 1066
PDDU UTR 23
[1924,25.5,2=1ha]
At/h (m/ha) 33.274,75 55.393,62 55.557,52
IA (m) 1,5 1,9 1,9
ACp AD (m) 2.569,36 3.254,93 3.254,53
NC - Nad (m) 2.569,36 1.421,26 1.627,26
AI (m) 1.012,5 1.798,96 2.156,25
AT (m) 6.151,22 6.475,96 7.033,04
Caso 8
RU
PDDUA UEU 1066
PDDU UTR 23
1712,91.5,8=1ha
At/h (m/ha) 35.677,07 37.560,57 40.820,65
CONCLUSO

A problemtica tratada na presente dissertao permitiu a explorao do tema e da
questo de fundo, qual seja, a efetividade de um processo participativo de planejamento. Os
conceitos examinados no primeiro captulo orientaram o estudo de caso e permitiram
identificar contribuies para o esclarecimento das questes que se apresentam a partir da
exigncia, constitucional e legal, da participao da sociedade na formulao das polticas
pblicas. A identificao da natureza jurdica do requisito estabelece conseqncias tanto para
a interpretao como para a aplicao das respectivas normas. Tais elementos fundaram o
estudo do caso referncia, entendendo-se que se examinou a questo inicialmente posta e seus
desdobramentos.
Considerados os aspectos desenvolvidos no trabalho e a sua formulao, as concluses
parciais foram se apresentando como decorrncia das anlises procedidas. Neste momento,
porm, cumpre apresent-las de forma sistemtica, com as devidas relaes, conduzindo para
a concluso final do trabalho.
A reflexo feita, a partir das noes de democracia, soberania popular e participao,
fundamentaram a primeira concluso parcial, que poderia ter sido indicada como pressuposto
terico, mas que se prefere apontar como concluso fundamental: o requisito da
participao da sociedade na formulao das polticas pblicas tem a natureza de
princpio constitucional. Em decorrncia, considerando que os princpios constitucionais
fundam a legitimidade, afirma-se que o requisito da participao no um requisito
meramente formal, mas fundamento da legitimidade das decises polticas, abrangendo os
processos legislativos e os atos administrativos.
A segunda concluso do trabalho se revela: a efetividade da participao exige
constituio de uma esfera pblica, no estatal, na qual a publicidade das informaes, a


208
identidade da linguagem e a liberdade no debate so requisitos essenciais para a sua
consolidao. Nesse sentido, devem ser ampliados os espaos de participao da sociedade
na democracia representativa. Trata-se, assim, da implementao de medidas tendentes ao
aprofundamento da democracia no processo de deciso poltica previstas na Constituio
Federal. Observa-se que a preservao do carter democrtico depender da garantia de
igualdade de condies em participar na esfera pblica, da garantia de que todos os interesses
estejam representados, os quais devero ser devidamente ponderados com a finalidade de
atingir o interesse pblico geral e comum.
Tambm, baseada na soberania popular e na origem do poder poltico, identifica-se a
terceira concluso: no se pode falar em participao sem envolvimento da sociedade na
tomada de deciso. A utilizao do termo participao nos dispositivos constitucionais (e
nas normas regulamentadoras) e a sua interpretao indica tratar-se da participao no sentido
estrito, da participao autntica e no do envolvimento passivo, da mera informao e
auscultao da sociedade.
Tais concluses aplicam-se a todas as decises cujo requisito da participao foi
estabelecido na Carta Federal ou nas leis que a complementam. Ressalta-se, porm, que esta
generalizao no significa dizer que a participao da sociedade e do cidado requisito de
legitimidade para a formulao de todas as decises publicas ou polticas, mas quelas para as
quais o requisito foi legalmente estabelecido.
Identificada a natureza jurdica do requisito da participao, aponta-se a quarta
concluso, tambm fundamental: a de que o princpio da participao orienta a
interpretao e a aplicao da norma. Este princpio, assim, em face da sua funo
hermenutica, impe ao intrprete e ao aplicador da norma o exame do processo de
elaborao para a partir dele retirar da norma o seu contedo e alcance.


209
Estas concluses, mais amplas, permitem aproximar o nosso foco para a poltica e para
o planejamento urbano, visando a responder a questo: como tratar eventual contradio
entre as decises tomadas no processo e as normas do plano diretor?
O plano diretor, como instrumento bsico da poltica urbana, deve necessariamente
observar os princpios constitucionais. Partindo-se desta condio, a concluso que se
apresenta a quinta concluso da dissertao decorre do princpio da legalidade: o
contedo do plano diretor deve observar necessariamente as normas gerais, os
dispositivos e diretrizes de desenvolvimento urbano, constantes na norma federal e nas
normas municipais. Da se depreende a necessidade de identificar, no prprio plano diretor,
a hierarquia de seus dispositivos, eis que os dispositivos de implementao, ou os atos de
execuo, vinculam-se ao atendimento das diretrizes e dos princpios, que lhes conferem
legitimidade. Trata-se da vinculao da norma ao cumprimento dos princpios constitucionais.
A aplicao da terceira concluso elaborao do plano diretor aponta para uma
concluso especfica, a sexta do trabalho: o princpio da participao impe a vinculao
do plano diretor s decises tomadas no processo, observada a natureza das deliberaes
e o objetivo pretendido. Esta conseqncia decorre do carter deliberativo da participao da
sociedade no processo de formulao do plano diretor e confirma a hiptese apresentada.
De tais concluses decorre a necessidade da adoo de cuidados especiais no
processo de interpretao e de aplicao do plano diretor. Na busca do sentido das
expresses, do fim almejado, o exame dos elementos constantes do processo de formulao
corresponde justificativa da proposta e pareceres no processo de debate no procedimento
legislativo tradicional. O elemento histrico fundamental, no qual o exame da linguagem
assume especial relevncia.
E mais, quando se trata de norma urbanstica decorrente de processo participativo este
exame assume ainda maior importncia: em face das peculiaridades da linguagem tcnica


210
necessrio estabelecer, no processo, significados e conceitos claros, como condio para o
debate coerente.
A aplicao destas concluses ao caso de referncia confirmou a sua correo.
Em primeiro lugar, conclui-se que o processo examinado configurou um
procedimento participativo de formulao da deciso poltica, o que se deu mediante a
constituio de uma esfera pblica independente de debate. Esta esfera pblica se
caracterizou pelo carter deliberativo, com momentos de tomada de deciso, para cuja
participao era exigido envolvimento prvio no debate.
A adequao do processo permitiu o estudo do tema proposto. Sua anlise demonstrou
a necessidade de contextualizar o debate, de identificar as orientaes e diretrizes dos
trabalhos. A abundncia de termos tcnicos e de jarges prprios da matria exigiu a busca
dos significados, o que restou facilitado face existncia de materiais destinados a traduzir
seus contedos para a populao os atos de comunicao da esfera pblica.
A persistncia dos temas densidade e simplificao nos atos de comunicao,
demonstrou a sua importncia no processo de discusso, o que indica a adequao do foco
escolhido para o exame do problema, confirmando a afirmao de que a densificao urbana
foi diretriz aprovada no Congresso da Cidade. A pesquisa apontou, tambm que a
simplificao das normas foi orientao presente em igual intensidade no debate.
Os significados, conceitos, objetivos e pressupostos expressos nos atos de
comunicao foram afirmados e reiterados pelos grupos tcnicos e consultorias como
orientadores dos respectivos estudos e trabalhos, vinculando a esfera pblica e orientando as
propostas apresentadas.
Tais elementos permitem afirmar a correo da quarta concluso, no sentido de que o
princpio da participao exige do intrprete da norma o exame do processo de formulao,
prvio ao processo legislativo tradicional.


211
O exame do processo, em especial no segundo captulo, evidenciou a existncia de
resolues com naturezas diversas: foram identificadas resolues de cunho orientador,
denominadas diretrizes, e outras de cunho regulamentador, denominadas instrumentos.
Dentre as primeiras, indicam-se:
a) a densificao por meio da aplicao do solo criado;
b) a simplificao das normas sem alterao do regime urbanstico.

Dentre as resolues instrumentais, identificam-se, exemplificativamente, as
resolues destinadas simplificao das normas:
a) reduo do nmero de variveis que compem o ndice de aproveitamento;
b) reduo do nmero de ndices mediante a aplicao da mdia aritmtica dos ndices
mximos e mnimos da respectiva unidade espacial.

Como atos de execuo destas resolues, indicam-se, no PDDUA, por exemplo, a
composio das tabelas de densidade, ndice de aproveitamento e regime volumtrico,
elementos do regime urbanstico.
O exame da densidade urbana proposta nos projetos de lei e prevista no PDDUA
demonstrou que as diretrizes e princpios do PDDUA vo ao encontro das diretrizes
propostas no seu processo de formulao. Com relao ao Regime Urbanstico - RU, porm,
evidenciou-se que a simplificao das normas, recomendada pelos participantes do
Congresso, provocou a alterao do Regime Urbanstico e que a densificao urbana, que
deveria decorrer da aplicao do instrumento do Solo Criado, se deu a partir da aplicao
do Regime Urbanstico ordinrio. Disto depreende-se que a orientao de simplificao
suplantou a diretriz de que a densificao urbana se daria mediante a aplicao do Solo
Criado, entendido este como um instrumento urbanstico de recuperao da valorizao


212
imobiliria decorrente de investimentos pblicos. Isto porque os instrumentos indicados
para a simplificao das normas e os respectivos atos de execuo provocaram a alterao do
regime urbanstico. Esta concluso, destarte, confirma a hiptese apresentada.
Com efeito, a simplificao foi orientada essencialmente:
a. quanto aos ndices de aproveitamento, com base na reduo do nmero de
ndices e no estabelecimento da mdia aritmtica na unidade espacial; as
outras resolues importantes (reduo do nmero de variveis que
compem o ndice de aproveitamento mediante a incorporao do ndice
no computvel no ndice adensvel, reunio das reas no computveis
em reas especficas do prdio), teriam sido abandonadas no segundo
projeto de 2 PDDUA e teoricamente no foram acolhidas no PDDUA;
b. quanto ao regime volumtrico, basicamente pela uniformizao da altura
dos prdios na unidade espacial e reduo dos recuos exigidos para a
locao da edificao.

A alterao do RU se comprovou no exame dos dispositivos de controle e da sua
aplicao em imveis especficos, evidenciando:
a. o aumento geral dos ndices residenciais e de comrcio e servios nas
reas examinadas, ressalvada a hiptese de prdio com uso misto, eis
que o PDDU previa ndices cumulativos como forma de incentivo
miscigenao;
b. o aumento geral da densidade bruta nas reas examinadas,
independentemente da aplicao de Solo Criado;
c. o aumento da densidade construtiva em face da reduo dos
afastamentos laterais e frontal, do aumento da taxa de ocupao, do


213
aumento na alturas dos prdios, tanto nos prdios edificados nas divisas
do terreno quanto nas alturas mximas gerais previstas nas reas.

Com base em tais elementos permitido concluir que a alterao do RU provocou a
densificao populacional, habitacional e construtiva.
O confronto de tais concluses indica contradio entre o RU do PDDUA e os
conceitos, significados expressos nos atos de comunicao: os patamares mximos gerais
previstos no PDDUA no observam os significados e conceitos expressos nos atos de
comunicao, as diretrizes definidas na esfera pblica, bem como os limites estabelecidos nas
tabelas apresentadas no 2Congresso.
Convm salientar que o exame da aplicao dos regimes estabelecidos no PDDU e no
PDDUA evidenciou uma contradio interna, em ambos os planos, no prprio RU: a
aplicao dos ndices de aproveitamento previstos provocou uma densidade populacional e
habitacional superior aos parmetros propostos. Agrega-se, ainda que o estabelecimento do
patamar nico de densidade habitacional lquida para toda a cidade vai de encontro ao Modelo
Espacial proposto pelo prprio PDDUA.
Evidenciam-se, destarte, contradies entre as diretrizes estabelecidas no debate
participativo de formulao e a aplicao do RU do PDDUA, o que pode implicar
ilegitimidade. Tais contradies, no entanto, situam-se nos limites dos atos de execuo, em
cumprimento de resolues instrumentais estabelecidas para a efetivao das diretrizes. Isto
sugere a impropriedade na indicao de tais instrumentos para atingir os objetivos propostos,
e a necessidade de sua reviso e adequao. Alis, o que foi determinado na Conferncia de
Avaliao do PDDUA realizada em 2003.


214
Nesse momento, portanto, entende-se que se est em condies de responder
segunda questo inicialmente proposta: como tratar eventual contradio entre as decises
tomadas no processo e as normas do plano diretor?
O trabalho desenvolvido permite indicar que norma contraditria com a diretriz da sua
formulao deve ser interpretada, utilizando-se o mtodo do dilogo das fontes, luz dos
princpios constitucionais, dos princpios e das diretrizes gerais, observada a finalidade da
norma e os significados da linguagem adotada no processo de formulao. Desta forma, a
interpretao da norma dever orientar a aplicao conforme sua finalidade. O exame desta
questo demonstrou, porm, a necessidade de aprofundamento terico em relao
hermenutica das normas decorrentes de processo participativo de elaborao.
O trabalho desenvolvido no esgota esta matria, posto que no se evidenciou, no caso
referncia a contradio entre as diretrizes do PDDUA e as diretrizes de seu processo de
formulao. Pelas concluses da pesquisa emprica, verificou-se, no entanto, contradio
entre dispositivo instrumental e a diretriz acatada na regra geral do plano. Neste caso, a
aplicao das concluses permite afirmar que a interpretao do dispositivo deve ser
precedida da pesquisa dos objetivos da norma, da razo pela qual foi instituda. Nessa busca,
em face do princpio da participao, e da legitimidade que confere norma, devem ser
examinados os significados, o contexto e a finalidade da sua concepo.
Portanto, considerando que os instrumentos vinculam-se ao cumprimento das
diretrizes e normas gerais, a interpretao do plano diretor conforme os princpios
constitucionais indica a necessidade de conformao dos instrumentos e dos atos de
execuo s diretrizes de formulao do plano. Assim, a interpretao do dispositivo e a
aplicao do instrumento so condicionadas ao cumprimento de sua diretriz, observando os
princpios da funo social da propriedade, da funo pblica do urbanismo, da proteo ao
meio ambiente e, ainda, o princpio da precauo.


215
Alis, o PDDUA, prev, no que tange ao controle da densidade urbana, um
instrumento para promover e viabilizar a aplicao conforme dos seus respectivos
dispositivos: o monitoramento da densificao, constante do art. 71, pelo qual os
equipamentos que do suporte densidade devem ser avaliados permanentemente, segundo
critrios de qualidade ambiental.
Finalmente, resta uma questo que surgiu ao longo da pesquisa terica e emprica:
como deve ser delineado o espao da participao da sociedade na formulao de polticas
pblicas que envolvem temas extremamente tcnicos? Esta questo surgiu claramente no
exame do processo e dos documentos.
Restou evidente que a sociedade apresentava posies claras sobre as questes de
fundo: entendia que a cidade possua reas com infra-estrutura ociosa, diante disto, props sua
densificao, apoiada nos elementos tcnicos apresentados antes e durante o processo.
Entendia a importncia da recuperao dos investimentos pblicos: props que a densificao
se desse com a aplicao do instrumento do Solo Criado. Entendia que as normas urbansticas
eram complexas, de difcil interpretao, props a simplificao.
A indicao dos instrumentos para a implementao das propostas resultou dos
trabalhos dos Grupos Temticos (compostos principalmente por tcnicos), apresentados nos
seminrios e congressos. Os participantes reagiram ao compromisso com os nmeros
constantes das tabelas apresentadas e observaram a sua aprovao como orientao,
relacionada s diretrizes. Assim, eventuais desajustes entre os parmetros identificados nas
tabelas com os conceitos e diretrizes aprovados no teriam o respaldo e a legitimidade 2
Congresso da Cidade.
Poder-se-ia exigir da populao conhecimento suficiente para confirmar a adequao
do parmetro de 540 habitantes ou 216 economias por hectare? O mesmo se diga quanto
indicao da mdia aritmtica de ndices para cumprir a diretriz de simplificao. A


216
aprovao da sociedade a estes parmetros e instrumentos poderia ser considerada vinculativa
do processo, em face da participao? Ou estaramos diante de manipulao?
Esse conhecimento se encontra nos limites das atribuies tcnicas e pretender que a
sociedade delibere sobre tais atos implica na inverso dos papis, o que no se deve propor
em um processo participativo de planejamento. Pode-se, sim, esperar do altrusmo dos
tcnicos, dos urbanistas, a indicao de instrumentos e procedimentos adequados a atingir os
objetivos definidos no processo participativo.
Essas observaes conduzem necessidade de aprofundamento metodolgico do
processo participativo de formulao de um plano diretor. Afirma-se aqui a evidncia da
necessidade de participao na formulao das polticas pblicas, em carter deliberativo,
vinculativo das decises. H necessidade, porm, da conformao de um mtodo ou
procedimento, que garanta a coerncia do processo participativo, desde a formulao das
polticas at a aplicao dos atos de execuo. O Conselho Nacional das Cidades, na
Resoluo n 25, indica um procedimento que deve ser testado e aperfeioado. O processo
examinado foi pioneiro, desenvolvido de 1993 a 1997 e como tal deve ser visto: o Estatuto da
Cidade foi aprovado em 2001 e a Resoluo foi emitida em 2005.
Finalmente, cabe salientar a riqueza inerente a um processo participativo de
formulao de polticas pblicas. Neste tipo de procedimento todos os participantes crescem e
aprendem, confirmando que se aprende a participar, participando e que a democracia se
aprimora, sendo exercida.

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III Congresso da Cidade. Construindo a Cidade do Futuro. Resolues. Porto Alegre: Prefeitura
Municipal de Porto Alegre, Coordenao de Comunicao Social, jun./2000, 107 p.
Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental PDDUA. 1 Conferncia de avaliao do
Plano Diretor. Resolues aprovadas nos dias 06 de setembro, 10 e 11 de outubro de 2003,
Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto Alegre, 28 p.
4 Congresso da Cidade. Caderno de Resolues. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto Alegre,
nov./2003, 62 p.
Plano Diretor. Processo de Reformulao mar. 1995/ago. 1997. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de
Porto Alegre/Secretaria de Planejamento Municipal, V. I, II e III.
Trajetria do Projeto Cidade Constituinte e a Reformulao do Plano Diretor. PORTO ALEGRE
MAIS. CIDADE CONSTITUINTE. Perodo Pesquisado: jan./1993 mar./2000. Porto Alegre:
Prefeitura Municipal de Porto Alegre/Secretaria de Planejamento Municipal.
GT5 Paisagem Urbana Metodologia pata anlise e possveis ajustes dos parmetros de volumetria
e densificao. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto Alegre/Secretaria de Planejamento
Municipal.

Revistas

O Papel do Pblico e do Privado na Construo da Cidade. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de
Porto Alegre, nov./1993, 86 p.
As Idias que vo mudar a cidade nos prximos anos. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto
Alegre, dez./1993, 98 p.
A necessria Releitura da Cidade. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto Alegre/Secretaria do
Planejamento Municipal, mar./1998, 82 p.
Lei comentada. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto Alegre/Secretaria do Planejamento
Municipal e Coordenao de Comunicao Social, mar./2000, 186 p.
SRIE GESTO DO USO DO SOLO E DISFUNES DO CRESCIMENTO URBANO, V. 6,
Instrumentos de Planejamento e Gesto Urbana: Porto Alegre. Braslia: IPEA, 2002.
Plano Diretor Participativo. Guia para a elaborao pelos municpios e cidados. Ministrio das
Cidades, Braslia, 2004.

Folhetos/Informativos

PORTO ALEGRE MAIS CIDADE CONSTITUINTE: Reforma Urbana, Circulao e Transporte,
Desenvolvimento Econmico, Financiamento da Cidade. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de
Porto Alegre, 1993, 08 p.
Porto Alegre Mais. Cidade Constituinte. Regimento Interno. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de
Porto Alegre, jun./1993, 08 p.


226
Porto Alegre Mais Cidade Constituinte. Temrios para a Reformulao do Plano Diretor. Porto
Alegre: PMPA, Secretaria do Planejamento Municipal, [1994?], 08 p.
Nosso Plano Melhorar a Cidade. Planejamento com Participao. Porto Alegre: Prefeitura
Municipal de Porto Alegre/Secretaria do Planejamento Municipal. [1994?].
II Congresso da Cidade. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto Alegre, [1995?], 48 p.
Seminrio. Plano Diretor: Mudanas e Alteraes. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto
Alegre/Secretaria do Planejamento Municipal, [1995?].
Porto Alegre Mais. Cidade Constituinte 95. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto Alegre, 1995,
08 p.
Informativo de Reformulao do Plano Diretor. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto
Alegre/Secretaria do Planejamento Municipal, ago./1995, n 1, 04 p.
Informativo de Reformulao do Plano Diretor. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto
Alegre/Secretaria do Planejamento Municipal, set./1995, n 2, 04 p.
Informativo de Reformulao do Plano Diretor. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto
Alegre/Secretaria do Planejamento Municipal, jun./1996, n 3, 04 p.
Informativo de Reformulao do Plano Diretor. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto
Alegre/Secretaria do Planejamento Municipal, set./1996, n 4, 04 p.
Carta de Porto Alegre. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto Alegre, 06 nov. 1996, 06 p.
Informativo de Reformulao do Plano Diretor. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto
Alegre/Secretaria do Planejamento Municipal, abr. 1997, n 5, 08 p.
2 pddua. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto Alegre/Secretaria do Planejamento Municipal,
jun./1997, 20 p.
Informativo de Reformulao do Plano Diretor. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto
Alegre/Secretaria do Planejamento Municipal, out./1997, n 6, 08 p.
2 Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto
Alegre/Secretaria do Planejamento Municipal,1997, 10 p.
Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental, Informaes teis sobre Como Aplicar o
Regime Urbanstico Previsto no PDDUA. Porto Alegre Prefeitura Municipal de Porto
Alegre/Secretaria do Planejamento Municipal, 1999, 7 p.
Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental, Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto
Alegre/Secretaria do Planejamento Municipal, [2000?], 30 p.
Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental. Directive Plan for Urban Environmental
Development. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto Alegre/Secretaria do Planejamento
Municipal. [2000?], 32 p.
PDDUA Lei comentada. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto Alegre/Secretaria do
Planejamento Municipal e Coordenao de Comunicao Social, mar./2000, 20 p., il.
Fala Cidade. Informativo do II Congresso da Cidade. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto
Alegre, mai./2000, 04 p.
Pddua. Solo Criado, Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto Alegre/Secretaria do Planejamento
Municipal, ago./2000, 08 p.
O PDDUA: Um Novo Plano Diretor e os Desafios da Mudana na Regulao Urbanstica. Porto
Alegre: Prefeitura Municipal de Porto Alegre/Secretaria do Planejamento Municipal, 10-5-01.
Fala Cidade. Informativo n 4 do Congresso da Cidade, Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto
Alegre, ago./2003, 04 p.


227
Cartilhas

O Plano Diretor quem muda e voc: pense Porto Alegre. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto
Alegre/Secretaria do Planejamento Municipal, 1994, 17 p.
2PDDUA: Ponha a Cidade nos seus Planos. Cartilha do 2 Plano Diretor de Desenvolvimento
Urbano Ambiental. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto Alegre/Secretaria do
Planejamento Municipal, nov./1996, 23 p., 3000 exemplares.
Conhea o PDDUA, O Plano Diretor na Mo da Populao. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de
Porto Alegre/Secretaria do Planejamento Municipal, mar./2001, 23 p.

Jornais
Porto Alegre Agora, PMPA, dezembro de 1993, n 34.
Porto Alegre Agora, PMPA, dezembro de 1993, edio especial.
Porto Alegre Agora, PMPA, dezembro de 1995, n 39.
Dirio Oficial de Porto Alegre, 04 de maio de 1995.

ANEXO 1 - TTULO V DA LEI ORGNICA DE PORTO ALEGRE


Do Desenvolvimento Urbano e do Meio Ambiente

CAPTULO I
Da Poltica e Reforma Urbana

Art. 201 O Municpio, atravs dos Poderes Executivo e Legislativo e da comunidade,
promover o desenvolvimento urbano e a preservao do meio ambiente com a finalidade de alcanar
a melhoria da qualidade de vida e incrementar o bem-estar da populao.
1 A poltica de desenvolvimento urbano e preservao do meio ambiente ter por objetivo
o pleno desenvolvimento social da cidade e o atendimento das necessidades da populao.
2 A funo social da cidade compreendida como direito de acesso de todo cidado s
condies bsicas de vida.
3 O desenvolvimento urbano consubstancia-se em:
Ipromover o crescimento urbano de forma harmnica com seus aspectos fsicos, econmicos,
sociais, culturais e administrativos;
II atender s necessidades bsicas da populao;
III manter o patrimnio ambiental do Municpio, atravs da preservao ecolgica,
paisagstica e cultural;
IV promover a ao governamental de forma integrada;
V assegurar a participao popular no processo de planejamento;
VI ordenar o uso e ocupao do solo do Municpio, em consonncia com a funo social da
propriedade;
VII promover a democratizao da ocupao, uso e posse do solo urbano;
VIII promover a integrao e complementariedade das atividades metropolitanas, urbanas e
rurais;
IX promover a criao de espaos pblicos para a realizao cultural coletiva.

Art. 202 So instrumentos do desenvolvimento urbano, a serem definidos em lei. (ver LC N
273 do DOE de 24.03.92).
I os planos diretores;
II o Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano;
III o plano plurianual de investimentos, a lei de diretrizes oramentrias e oramento anual;
IV o sistema cartogrfico municipal e a atualizao permanente do cadastro de imveis;
V os conselhos municipais;
VI os cdigos municipais;
VII o solo criado;
VIII o banco de terra;
IX a regionalizao e descentralizao administrativa;
X os planos e projetos de iniciativa da comunidade.

Art. 203 Para assegurar as funes sociais da cidade e da propriedade, o Poder Pblico
promover e exigir do proprietrio, conforme a legislao, a adoo de medidas que visem a
direcionar a propriedade de forma a assegurar:
I a democratizao do uso, ocupao e posse do solo urbano;
II a justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao;
III a adequao do direito de construir s normas urbansticas;
IV meio ambiente ecologicamente equilibrado, como bem de uso comum do povo, essencial
sadia qualidade de vida, preservando e restaurando os processos ecolgicos, provendo o manejo


229
ecolgico das espcies e ecossistemas, e controlando a produo, a comercializao e o emprego de
tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para a qualidade de vida.

Art. 204 Para os fins previstos no artigo anterior o Municpio usar, entre outros, os
seguintes instrumentos:
I tributrios e financeiros:
a) Imposto Predial e Territorial Urbano progressivo;
b) taxas diferenciadas por zonas, segundo os servios pblicos;
c) contribuio de melhoria;
d) incentivos e benefcios fiscais e financeiros;
e) banco de terra;
f) fundos especiais;
II jurdicos:
a) discriminao de terras pblicas;
b) desapropriao por interesse social ou utilidade pblica;
c) parcelamento ou edificao compulsrios;
d) servido administrativa;
e) restrio administrativa;
f) inventrios, registros e tombamentos de imveis;
g) declarao de rea de preservao ou proteo ambiental;
h) medidas previstas no art. 182, 4, da Constituio Federal;
i) concesso do direito real de uso;
j) usucapio especial, nos termos do art. 183 da Constituio Federal;
l) solo criado.
III administrativos:
a) reserva de reas para utilizao pblica;
b) licena para construir;
c) autorizao para parcelamento do solo;
d) regulamentao fundiria.
301

IV polticos:
a) planejamento urbano;
b) participao popular.
V outros previstos em lei.

Art. 205 A propriedade do solo urbano dever cumprir sua funo social, atendendo s
disposies estabelecidas no Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano, preservando os aspectos
ambientais, naturais e histrico-culturais, e no comprometendo a infra-estrutura urbana e o sistema
virio. (ver LC 312/93)
1 O Municpio, mediante lei, exigir do proprietrio do solo urbano no edificado,
subutilizado, no-utilizado ou que compromete as condies da infra-estrutura urbana e o sistema
virio, que promova seu adequado aproveitamento ou correo do agravamento das condies
urbanas, sob pena, sucessivamente, de:
I parcelamento ou edificao compulsrios;
II imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso
previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais,
iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais.
2 O direito de propriedade territorial urbana no pressupe o de construir, cujo exerccio
dever ser autorizado pelo Poder Executivo, segundo critrios estabelecidos em lei.
3 A lei municipal de que trata o 1 deste artigo definir parmetros e critrios para o
cumprimento das funes de propriedade, estabelecendo prazos e procedimentos para a aplicao do
disposto nos incisos I, II e III.

301
Incluido pela emenda 04.


230
Art. 206 Toda rea urbana de propriedade particular que, por qualquer motivo, permanea
sem o uso social previsto na poltica urbana, nos termos da Constituio Federal, suscetvel de
desapropriao, com vista a sua integrao nas funes sociais da cidade. (ver LC 312/93)
1 Anualmente, o Poder Executivo encaminhar Cmara Municipal projeto de lei
identificando as reas de urbanizao e ocupao prioritrias.
2 ficam excludos do disposto neste artigo:
I terrenos com reas de at quatrocentos metros quadrados situados em zonas residenciais, os
quais sejam a nica propriedade urbana;
II reas caracterizadas como sendo de preservao ambiental ou cultural.

Art. 207 A alienao do imvel posterior data da notificao no interrompe o prazo
fixado para o parcelamento e edificao compulsrios.

Art. 208 O estabelecimento de diretrizes e normas relativas ao desenvolvimento urbano
dever assegurar:
I a urbanizao, a regularizao e a titulao das reas faveladas e de baixa renda, sem
remoo de moradores, exceto em situao de risco de vida ou sade, ou em caso de excedentes
populacionais que no permitam condies dignas existncia, quando podero ser transferidos,
mediante prvia consulta s populaes atingidas, para rea prxima, em local onde o acesso a
equipamentos e servios no sofra prejuzo, no reassentamento, em relao rea ocupada
originariamente;
II a regularizao dos loteamentos irregulares, clandestinos, abandonados e no-titulados;
III a participao ativa das respectivas entidades comunitrias no estudo, encaminhamento e
soluo dos problemas;
IV a manuteno das reas de explorao agrcola e pecuria, e o estmulo a estas atividades
primrias;
V a preservao, a proteo e a recuperao do meio ambiente e do patrimnio paisagstico e
cultural;
VI a criao de reas de especial interesse urbanstico, social, ambiental, turstico e de
utilizao pblica.

CAPTULO II
Do Planejamento e da Gesto Democrtica

Art. 209 So objetivos gerais do planejamento do desenvolvimento, em consonncia com a
legislao federal e estadual:
I promover a ordenao do crescimento do Municpio em seus aspectos fsicos, econmicos e
sociais, culturais e administrativos;
II aproveitar plenamente os recursos administrativos, financeiros, naturais, culturais e
comunitrios;
III atender s necessidades e carncias bsicas da populao quanto s funes de habitao,
trabalho, lazer e cultura, circulao, sade, abastecimento e convvio com a natureza;
IV proteger o meio ambiente e preservar o patrimnio paisagstico e cultural do Municpio;
V integrar a ao municipal com a dos rgos e entidades federais, estaduais e
metropolitanas, e, ainda, com a comunidade;
VI incentivar a participao comunitria no processo de planejamento;
VII ordenar o uso e ocupao do solo em consonncia com a funo social da propriedade.

Art. 210 O Poder Executivo fica obrigado, na forma da lei, a introduzir critrios ecolgicos
em todos os nveis de seu planejamento poltico, econmico, social e de incentivo modernizao
tecnolgica.

Art. 211 O Municpio, dentro de seus planos de desenvolvimento e de obras, priorizar a
utilizao de fontes de energia alternativa, no poluentes, bem como de tecnologias poupadoras de
energia.


231
CAPTULO III
Do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano

Art. 212 O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano pea fundamental da gesto do
Municpio e tem por objetivo definir diretrizes para a execuo de programas que visem reduo da
segregao das funes urbanas e ao acesso da populao ao solo, habitao e aos servios pblicos,
observados os seguintes princpios:
I determinao dos limites fsicos, em todo o territrio municipal, das reas urbanas, de
expanso urbana e rurais e das reservas ambientais, com as seguintes medidas:
a) delimitao das reas imprprias ocupao urbana, por suas caractersticas
geolgicas;
b) delimitao das reas de preservao ambiental;
c) delimitao de reas destinadas implantao de atividades com potencial poluidor,
hdrico, atmosfrico e do solo;
II determinao das normas tcnicas mnimas obrigatrias no processo de urbanizao de
reas de expanso urbana;
III delimitao de reas destinadas habitao popular, atendendo aos seguintes critrios
mnimos:
a) dotao de infra-estrutura bsica;
b) situao acima de quota mxima das cheias;
IV ordenao do processo de desmembramento e de remembramento;
V estabelecimento das permisses e impedimentos do uso do solo em cada zona funcional,
assim como dos ndices mximos e mnimos de aproveitamento do solo;
VI identificao dos vazios urbanos e das reas subutilizadas, para o atendimento do disposto
no art. 182, 4, da Constituio Federal;
VII estabelecimento de parmetros mnimos e mximos para parcelamento do solo urbano,
que assegurem o seu adequado aproveitamento, respeitadas as necessidades mnimas de conforto
urbano.

Art. 213 Incorpora-se legislao urbanstica municipal o conceito de solo criado, entendido
como excedente do ndice de aproveitamento dos terrenos urbanos com relao a um nvel
preestabelecido em lei. (regulamentado do p/ LC 315, DOE de 10/01/94)

Art. 214 O Municpio estabelecer polticas emergenciais para as reas de risco onde
existam assentamentos humanos.

Art. 215 O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano ser elaborado conjuntamente pelo
Poder Executivo, representado por seus rgos tcnicos, Poder Legislativo e populao organizada a
partir das regies e das entidades gerais da sociedade civil do Municpio.

Art. 216 O Cdigo de Obras e o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano, cada qual em
sua rea de abrangncia, devero estabelecer regras especiais, a serem definidas em lei, que facilitem a
aprovao de projetos de edificao s pessoas de baixa renda, a fim de que os prprios moradores
possam realizar as edificaes, com a superviso do Poder Executivo.

CAPTULO IV
Do Uso e Parcelamento do Solo Urbano e da Poltica Fundiria

Art. 217 Fica institudo um banco de terra destinado a atender s necessidades urbanas e
habitacionais, formado por terrenos pertencentes ao Municpio e acrescidos progressivamente de reas
adquiridas de conformidade com um programa de municipalizao de terras, mediante permutas,
transferncias, compras e desapropriaes. (ver LC 242/91 e 251/91)
1 As reas do banco de terra somente podero ser alienadas em permutas por outras reas
urbanas ou de expanso urbana.


232
2 As reas do banco de terra podero ter seu direito de superfcie cedido ou ser objeto de
concesso de uso a cooperativas habitacionais para fins de habitao social, em condies que
excluam a possibilidade de utilizao para fins de lucro ou especulao.

Art. 218 O Municpio dever notificar os parceladores para que regularizem, nos termos da
legislao federal, os loteamentos clandestinos, podendo, em caso de recusa, assumir, juntamente com
os moradores, a regularizao, sem prejuzo das aes punitivas cabveis contra os loteadores.

Art. 219 As populaes moradoras de reas no regularizadas tm direito ao atendimento
dos servios pblicos municipais.

Art. 220 O Poder Pblico propiciar condies que facilitem s pessoas portadoras de
deficincia fsica a locomoo no espao urbano.
Pargrafo nico O Cdigo de Obras conter dispositivo determinando que as construes
pblicas, como vias, viadutos e passarelas, ou particulares de uso industrial, comercial, ou residencial,
quando coletivas, tenham acesso especial para as pessoas portadoras de deficincia fsica.

Art. 221 Nos loteamentos, as reas destinadas ao sistema de circulao, implantao de
equipamentos urbanos e comunitrios, bem como os espaos livres de uso pblico sero entregues
completamente desocupados, ou edificados, quando for o caso, efetuando o Municpio o registro
pblico dessas reas num prazo de cento e oitenta dias.

Art. 222 O Poder Executivo, antes de conceder a licena para o loteamento urbano, poder
exigir, completamente lei federal, reas destinadas a equipamentos urbanos ou coletivos, conforme a
expectativa da demanda local.

Art. 223 Os loteamentos e desmembramentos devero respeitar o prazo mximo
determinado em lei especfica, para a concluso das obras de infra-estrutura e equipamentos urbanos.

CAPTULO V
Do Saneamento

Art. 224 O saneamento bsico ao de sade pblica e servio pblico essencial,
implicando seu direito garantia inalienvel, ao cidado, de:
I abastecimento de gua com qualidade compatvel com os padres de potabilidade;
II coleta, disposio e tratamento de esgotos cloacais e dos resduos slidos domiciliares,
e a drenagem das guas pluviais;
III controle de vetores, com utilizao de mtodos especficos para cada um e que no
causem prejuzos ao homem, a outras espcies e ao meio ambiente.

Art. 225 O servio pblico de gua e esgoto atribuio precpua do Municpio, que dever
estend-lo progressivamente a toda a populao.
1 O Municpio manter, na forma da lei, mecanismos institucionais e financeiros destinados
a garantir os benefcios do saneamento bsico totalidade da populao, compatibilizando o
planejamento local com o do rgo gestor das bacias hidrogrficas em que estiver parcial ou
totalmente inserido.
302

2 O servio pblico de que trata o caput deste artigo ser organizado, prestado, explorado e
fiscalizado diretamente pelo Municpio, vedada a outorga mediante concesso, permisso ou
autorizao, exceto entidade pblica municipal existente ou que venha a ser criada para tal.fim.
303


Art. 226 A conservao e proteo das guas superficiais e subterrneas so tarefa do
Municpio, em ao conjunta com o Estado.

302
Renumerado pela Emenda 17.
303
Includo pela Emenda 17.


233
Pargrafo nico No aproveitamento das guas superficiais e subterrneas, prioritrio o
abastecimento s populaes.

Art. 227 O Municpio adotar a coleta seletiva e a reciclagem de materiais como forma de tratamento dos
resduos slidos domiciliares e de limpeza urbana, sendo que o material residual dever ser acondicionado de maneira a
minimizar, ao mximo, o impacto ambiental, em locais especialmente indicados pelos planos diretores de
desenvolvimento urbano, de saneamento bsico e de proteo ambiental.

Art. 228 O Poder Pblico desenvolver programas de informao, atravs da educao
formal e informal, sobre materiais reciclveis e sobre matrias biodegradveis.

Art. 229 So proibidos os depsitos de materiais orgnicos e inorgnicos, bem como a
destinao de resduos slidos ou lquidos em locais no apropriados para tal.

CAPTULO VI
Da Poltica Habitacional

Art. 230 Ser meta prioritria da poltica urbana municipal a superao da falta de moradia
para cidados desprovidos de poder aquisitivo familiar suficiente para obt-la no mercado.
Pargrafo nico As aes do Municpio, dirigidas a cumprir o disposto neste artigo,
consistiro basicamente em:
I regularizar, organizar e equipar as reas habitacionais irregulares formadas
espontaneamente, dando prioridade s necessidades sociais de seus habitantes;
II participar, com terra urbanizada inalienvel pertencente ao Municpio, na oferta e cesso
de espao edificvel a cooperativas habitacionais ou outras formas de organizaes congneres,
comprovadamente carentes, conforme a lei;
III promover a participao do Poder Pblico, diretamente ou em convnios com o setor
privado, na oferta de materiais bsicos de construo a preo de custo, com vistas demanda da
autoconstruo.
IV promover a realizao de censos qinqenais da populao de baixa renda do Municpio
de Porto Alegre, devero at 30 de dezembro de 1996, serem divulgados os dados do primeiro
recenseamento relativos s caratersticas dos indivduos, familiares, domiclios, perfil scio-
econmico e de origem desta populao.
304


Art. 231 Nos programas de regularizao fundiria e loteamentos realizados em reas
pblicas do Municpio, o ttulo de domnio ou de concesso real de uso ser conferido ao homem e
mulher, independente do estado civil.

Art. 232 - Nas aes coletivas e individuais de usucapio urbano, com fins de regularizao
fundiria, o Municpio propiciar aos pretendentes formas de apoio tcnico e jurdico necessrio.

Art. 233 A execuo de programas habitacionais ser de responsabilidade do Municpio,
que:
I administrar a produo habitacional;
II estimular novos sistemas construtivos, na busca de alternativas tecnolgicas de baixo
custo, sem prejuzo da qualidade;
III incentivar a criao de cooperativas habitacionais, principalmente as organizadas por
associaes de moradores e sindicatos de trabalhadores e outras modalidades de associaes
voluntrias, dirigidas pelos prprios interessados, como formas de incremento execuo de
programas de construo habitacional e melhoria ou expanso de infra-estrutura e equipamentos
urbanos em conjuntos e loteamentos residenciais j existentes;
IV institura programa de assistncia tcnica gratuita no projeto e construo de moradias
para famlias de baixa renda.

304
Includo pela Emenda 09.


234
Art. 234 Para execuo de programas habitacionais, o Municpio utilizar recursos
territoriais do banco de terra e recursos financeiros do Fundo Municipal de Desenvolvimento, que ser
constitudo:
I da taxa de licenciamento de construo, calculada com fundamento no custo unitrio bsico
de construo ou em outro ndice que venha a substitu-lo, de acordo com critrios definidos em lei;
II de recursos auferidos com a aplicao do instituto do solo criado;
III de recursos oramentrios do Municpio.

Art. 235 Nos programas habitacionais da casa prpria, a lei reservar percentual da oferta de
moradia para pessoas portadoras de deficincia, comprovadamente carentes, assegurado o direito
preferencial de escolha.

Art. 236 - A s famlias que tenham mulher como seu sustentculo garantido um mnimo de
30% (trinta por cento) das vagas advindas de projetos ou programas habitacionais implementados pelo
Municpio.
305


305
Includo pela Emenda 19.
ANEXO 2 - ORDEM DE SERVIO




236



237
ANEXO 3 QUADROS COMPARATIVOS
306


1 Adensamento - GT 3.1/Seminrio/Congresso
GT 3.1 propostas
P/ Seminrio
307
P/ II Congresso
308
Aprovadas no II Congresso
309

Conceitos
Densificao: resultado da densidade,
grau de concentrao da populao e das
atividades econmicas, culturais etc.
Densidade urbana a relao que
indica a intensidade do uso e ocupao
do solo urbano expressa por:
habitantes/hectare (hab/ha), ou densidade
populacional, destinada a controlar o uso
dos equipamentos comunitrios, de
sade, de abastecimento etc;
-N de economias por hectare (eco/ha),
ou densidade de economias, destinada a
controlar o uso da infra-estrutura urbana
e dos servios urbanos
Coeficiente construtivo por hectare, ou
densidade construtiva, destinada a
controlar o uso da infra-estrutura urbana
e dos servios urbanos.
Coeficiente construtivo o instrumento
de controle da densificao que
estabelece a relao entre a rea
construda total das edificaes e a rea
fsica por hectare de um determinado
setor da cidade (conjunto de quarteires,
UTPs, regio, etc.
3.1.1 Densificao Fica
conceituado como densificao, a
densidade populacional, como o
instrumento destinado a controlar
o n de habitantes de cada UTP,
Unidade Territorial de
Planejamento, e avaliar os
equipamentos comunitrios, de
abastecimento, de sade etc; e a
densidade construtiva atravs do
nmero de economias e do
coeficiente construtivo por
hectare, destinados a controlar a
intensidade do uso do solo,
utilizao da infra-estrutura
urbana e dos servios pblicos.

Resoluo 3.1.1 Fica conceituado
como densificao, a densidade
populacional, como o instrumento
destinado a controlar o n de
habitantes de cada UTP e avaliar os
equipamentos comunitrios, de
abastecimento, de sade etc; e a
densidade construtiva atravs do
nmero de economias e do
coeficiente construtivo por hectare,
destinados a controlar a intensidade
do uso do solo, utilizao da infra-
estrutura urbana e dos servios
pblicos.


Justificativa. Ampliar o controle da
densificao incluindo instrumentos
como o nmero de economias capaz
de controlar a atividade no
residencial.
Parmetros de densificao
Parmetros de densificao
a densificao dever ser monitorada a
partir dos parmetros das tabelas
anexas.
310

Caractersticas da ocupao do solo
tabela 4.
3.1.2 Parmetros de densificao
a densificao dever ser
monitorada a partir dos
parmetros das tabelas 1 e 2
anexas.
Resoluo 3.1.2 - Parmetros de
densificao a densificao dever
ser monitorada a partir dos
parmetros das tabelas n 1 e 2
anexas.
Legislao sobre densificao
- legislar por coeficientes construtivos,
como forma de no penalizar setores da
cidadeocupados por populaes de
menor renda
-considerar os parmetros das tabelas
anexas como diretrizes para os planos
regionais;
-conter os limites da rea Urbana de
3.1.3 Legislao sobre
densificao
Legislar por coeficientes
construtivos
3.1.4 Avaliao da densificao
utilizar no Plano Diretor de
Desenvolvimento urbano e nos
Plano Regionais os parmetros
propostos.
Resoluo 3.1.3 legislar por
coeficientes construtivos
Resoluo 3.1.4 Avaliao da
densificao utilizar no PDDU e
nos Planos Regionais os
parmetros propostos.

306
A demarcao em sublinhado, nos trechos, visa identificar a identidade dos textos. Os trechos em itlico so
transcries dos textos constantes dos documentos.
307
Anexo 1.3 do relatrio, documento encaminhado ao Seminrio.
308
Conforme Anexo 1.5, do relatrio, documento encaminhado ao 2 Congresso.
309
Caderno de Resolues, p. 20/9.
310
As tabelas foram reproduzidas quando da apresentao das diretrizes do 2 Congresso. Aqui se reproduz to
somente o contedo da tabela 4, que identifica as caractersticas da ocupao, considerando que esta no foi
publicada no respectivo caderno de resolues.


239
ocupao intensiva, salvo em situaes
especiais.
- utilizar nos planos regionais estratgias
que visem num primeiro momento a
consolidao das reas j ocupadas.
Miscigenao
Manter ndices de aproveitamento
diferenciados nas reas residenciais.
3.1.6.1 Manter os incentivos s
atividades residenciais (ndices de
aproveitamento) nos setores com
predominncia residencial.
3.1.6.1 Manter os incentivos s
atividades residenciais (ndices de
aproveitamento) nos setores com
predominncia residencial
Justificativa: resguardar as
caractersticas residenciais das reas
residenciais
Manter ndices nicos para usos diversos
em reas mistas.
3.1.6.2 Manter ndices nicos para
usos diversos em reas mistas.
3.1.6.2 Manter ndices nicos para
usos diversos em reas mistas.
Justificativa: viabilizar a
miscigenao de usos.
Alterar para ndices de aproveitamento
nicos os ndices de aproveitamento
diferenciados dos Polos e Corredores CS,
com a devida compatibilizao.
3.1.6.3 Alterar para ndices de
aproveitamento nicos os ndices
de aproveitamento diferenciados
dos Polos e Corredores CS, com a
devida compatibilizao.
3.1.6.3 Alterar para ndices de
aproveitamento nicos os ndices de
aproveitamento diferenciados dos
Polos e Corredores CS, com a
devida compatibilizao.
Justificativa: estimular a
miscigenao do uso residencial nos
Polos e Corredores CS, evitando-se a
excessiva especializao das
atividades comerciais e d e servios.
Utilizar ndices de aproveitamento
diferenciados em reas no residenciais
apenas como estratgia de
implementao de reas novas, por
tempo determinado.
3.1.6.4 Utilizar ndices de
aproveitamento diferenciados em
reas no residenciais apenas
como estratgia de
implementao de reas novas,
por tempo determinado.
3.1.6.4 Utilizar ndices de
aproveitamento diferenciados em
reas no residenciais apenas como
estratgia de implementao de
reas novas, por tempo
determinado.
Justificativa. Instrumento
estratgico.

2 - Solo Criado
Projeto de Lei / Resolues
Proposta do projeto de lei Resoluo aprovada no II Congresso
Nova redao ao 3 do art. 2
O aumento do potencial construtivo da cidade, pela
incorporao de novas reas Zona urbana de
ocupao intensiva por aumento da capacidade de
edificao nas atuais UTPs e em outras reas
adensveis do PDDUR, dar-se- na forma de solo
criado.
(obs. a alterao da redao no altera o contedo do
texto original)
Nova redao do 4
Excetuam-se do disposto no pargrafo anterior as
alteraes do modelo que no signifiquem aumento
3.1.8 Solo Criado.
Conceito Diferena entre a densificao dada pela
plena utilizao da infra-estrutura e equipamentos
urbanos existentes e os ndices de aproveitamento do
PDDU.
3.1.8.1 O Solo Criado definido como o instrumento de
controle de densificao, na forma de estoques
construtivos alienveis em poder do municpio, visando o
retorno para polticas pblicas, em especial para a
demanda habitacional prioritria (baixa renda), de parte
dos investimentos sociais da construo social da cidade,
particularmente aos investimentos pblicos.


240
do potencial construtivo total das propriedades
fundirias hoje expresso pela capacidade conjunta
dos ndices do PDDUR
(obs. dispositivo inserido em face da determinao da
consolidao dos ndices no computveis no ndice
total)
Art. 12: Os Estoques Construtivos sero aplicados
em todas as UTPs, Polos e Corredores de Comrcio
e Servios que no ultrapassem os limites da faixa 4
das tabelas 1 e 2 anexas, viabilizando a utilizao
plena da capacidade de infra-estrutura, sem prejuzo
da paisagem urbana e dos dispositivos de controle
referentes ventilao e insolao.
[Obs. As tabelas correspondem s tabelas aprovadas
no II Congresso. A faixa 4: economicamente
aceitvel de densificao mxima.]
311

3.1.8.2.2 As UTPs, Plos e Corredores CS com densidade
ou n de economias ou coeficiente construtivo inferiores
ao das planilhas recebero estoques construtivos (solo
criado)
Instrumento legal para estoques construtivos: decreto

1 Os estoques sero calculados com base em 10
economias da dcada por hectare, ou uma economia
por hectare ao ano, distribudos da seguinte forma:
I- 50% ou 5 economias/ha na dcada nas UTPs,
Polos e Corredores CS;
II- 50% ou 5 economias/h na dcada nas UTSIs.
3.1.8.2.5 Os estoques sero calculados com base em 10
economias na dcada por hectare, ou 1 economia
p/h/ano, distribudos da seguinte forma:
I- 50% ou 5 economias/h na dcada nas UTPs,
Polos e Corredores CS;
II- 50% ou 5 economias/h na dcada nas UTSIs
2 Quando o resultado do clculo referido no
pargrafo anterior for inferior a 5.000,00m, o
estoque construtivo mnimo ser equivalente a
10.000,00 m; quando o resultado for superior a
5.000,00m, o estoque construtivo mnimo ser
equivalente ao dobro, respeitado o limite de
20.000,00 m.
3.1.8.2.10 O estoque construtivo mnimo ser de 1.000,00
m/ano ou 10.000,00m/dcada. Todas as UTPs que
apresentarem no clculo dos estoques construtivos
valores inferiores a 5.000,00m/dcada, tero seu estoque
ajustado para 10.000,00m. UTPs com valores entre
5.000 e 10.000,00m/dcada tero seu estoque construtivo
ajustado no dobro e aquelas com valores superiores a
10.000,00m/dcada, ajustados para 20.000,00 m.
3Na aplicao do 2 os ndices construtivos
necessrios complementao do estoque
construtivo mnimo sero descontados do estoque
construtivo da UTSI.

4 Quando for constatado pelo Sistema Municipal
de Gesto e Planejamento Urbano e Rural
SMGPUR resultados negativos produzidos pela
aplicao do Solo Criado, as vendas de estoques nas
UTPs, Polos ou Corredores CS sero imediatamente
suspensas mediante Decreto do Poder Executivo
Municipal.
3.1.8.2.3 Sempre que as UTPs, Plos e Corredores CS
ultrapassem os limites das tabelas n 1 e 2, ou for
constatado pelo SMPCDU resultados negativos
produzidos pela aplicao do Solo Criado, as vendas de
estoques construtivos nas UTPs, Plos e Corredores CS
sero suspensas mediante Decreto do Executivo
Municipal.
Art.13. A rea computvel da economia calculada
nos termos da LC 43/79, sendo que eventuais
alteraes no conceito resultaro em adequaes na
rea das economias e nos estoques construtivos por
Decreto do Poder Executivo Municipal.
3.1.8.2.6 A rea CP da economia ser dada pela mdia
das economias residenciais licenciadas nos anos de 1994
e 1993. Sempre que a UTP, Polo ou Corredor CS no
tiver licenciado prdios nestes anos, sero pesquisados
os anos de 92,91 e 90. Na falta de dados neste perodo
ser utilizada a rea mdia de Unidade Territorial
Seccional onde se localizar a UTP, Polo ou Corredor
CS....
Art. 14. Os Estoques Construtivos sero colocados
venda na sua totalidade, considerado o montante
apurado para a dcada, excetuada a reserva de 50%.
3.1.8.2.11 Os Estoques Construtivos das UTPs, Polos e
Corredores CS sero colocados venda na sua
totalidade, ou seja, todo o estoque da dcada.
1 Sempre que o estoque das UTPs, Polos e 3.1.8.2.12 Sempre que o estoque das UTPs, Polos e

311
Observaes entre colchetes so da autora. Texto transcrito em itlico reproduzem o texto original.


241
Corredores CS se esgotar, o SMGPUR colocar
venda o estoque construtivo reserva correspondente
a 50% do total apurado, e iniciar estudos que
avaliem a possibilidade de densificao, indicando
suas diretrizes
Corredores CS se esgotar, o SMPCDU colocar a venda
o estoque construtivo reserva (50%), e iniciar estudos
que indicaro as novas diretrizes de densificao.
2 Poder ser aplicado estoque maior do que o da
respectiva UTP, desde que os empreendimentos
sejam precedidos de avaliao de impacto e que o
montante seja descontado do estoque da UTSI.
3.1.8.2.13 Em empreendimentos objeto de aprovao por
avaliao de impacto, podero ser utilizados estoques
maiores que os das respectivas UTPs, desde que
descontados do estoque das UTSIs.
Art. 15. No caso de projetos urbanos especiais ou de
melhorias nas economias existentes localizadas nos
setores da cidade onde no haja previso de estoque
construtivo, a critrio do Sistema podero ser
aplicados ndices de aproveitamento do estoque da
UTSI.
3.1.8.2.14 Os empreendimentos localizados em reas
Funcionais ou em UTPs sem estoques construtivos,
podero adquirir ndices de aproveitamento do estoque
da UTSI, no caso de projetos urbanos especiais ou
melhorias nas economias, critrio do Sistema.
Art. 16. O SMGPUR, atravs de seu rgo
gerenciador, atender as exigncias de estudos
tcnicos na implementao do Solo Criado, com base
no que o Municpio regulamentar os estoques
construtivos por Decreto do Poder Executivo
Municipal.
3.1.9.1 O SMGPUR (...), atravs de seu rgo central,
atender s exigncias de estudos tcnicos na
implementao do Solo Criado, com base no que o
Municpio regulamentar os estoques construtivos por
Decreto do Poder Executivo Municipal.
Art. 17. Fazem parte desta Lei Complementar, as
tabelas n 1,2 e 3 anexas.
As tabelas apresentadas neste item esto aprovadas sob
carter de parmetros orientadores para o
aprofundamento dos estudos que indiquem nmeros
definitivos para a regulamentao da matria.

3 Dispositivos de Controle
GT3.4 /seminrio /Congresso
P/ Seminrio P/ II Congresso
312
Resolues II Congresso
313
:
8 Equacionamento de dispositivos
de controle de UTRs e UTMs tendo
por base reconhecimento de 3
tipologias de zonas residenciais:
Tipo 1 zona edificada
predominantemente com casas
isoladas ou semi-isoladas tendo
altura mxima de 9m de linha de
cumeeira, como nos bairros Trs
Figueiras, Vila assuno, Jardim
Lindia, Jardim Planalto
Tipo 2 zona edificada com casas e
edifcios de apartamento sem
elevador de 3 a 5 pavimentos, como
Lomba do Pinheiro ou Restinga
Ti po 3 zona constituda por
edifcios de apartamento com
elevador, estipulados em um mximo
de 15 pavimentos tendo em vista os






Casa altura mxima de 9m da linha
de cumeeira - trs pavimentos
(exclusive subsolo)




edifcio de apartamentos sem
elevador altura mxima de 15m, 4
pavimentos...mais sto ou 5
pavimentos

- edifcio de apartamentos com
Resoluo 3.4.07 Equacionamento
de dispositivos de controle de UTRs e
UTMs tendo por base o
reconhecimento de 3 tipologias de
zonas residenciais
Tipo 1 zona edificada
predominantemente com casas
isoladas ou semi-isoladas tendo altura
mxima de 9m de linha de cumeeira
Tipo 2 zona edificada com casas e
edifcios de apartamento sem elevador
de 3 a 5 pavimentos
Tipo 3 zona constituda por edifcios
de apartamento com elevador,
estipulados em um mximo de 15
pavimentos tendo em vista os critrios
de economicidade. Liberdade
projetual e os precedentes
estabelecidos legal e praticamente)

312
Conforme Anexo VI do Relatrio do GT 3.4, que no apresenta as propostas por item. Desta forma, os
trechos transcritos no observam a ordem do relatrio, com a finalidade de reunir as propostas de acordo com o
tratamento dado no Congresso.
313
Pginas 47/51 do caderno II Congresso da Cidade. O lugar de todas as coisas


242
critrios de economicidade, liberdade
projetual e os precedentes
estabelecidos legal e praticamente.
elevador a altura mxima de 45m,
15 pavimentos ...
16 Reduo do nmero de variveis
que compem o ndice de
aproveitamento e individuao de um
corpo e uma base de edificao. O
corpo ser computvel, implicando
definio de frmula de transferncia
do no computvel e excludo para
um ndice consolidado. A base ser
extensiva e no computvel, desde
que destinada a garagens e uso
condominial.












18 Substituio da taxa de
ocupao por recuo de fundos de 10
m a partir da base garantindo
distncia entre edificaes similares
s proporcionadas pelas caixas de
rua. Por uma questo de semntica,
onde l-se a partir da base, leia-se
excetuando-se a base
[SINDUSCON]i,

19 ... recuo de jardim de 4m

9Eliminar a obrigatoriedade de
recuos lateral



Edifcio de apartamentos - trs
elementos morfolgicos: uma base,
um corpo e uma superestrutura.
Base interface da edificao com o
espao pblico da rua e da calada...
Base altura mxima de 6m ...
ocupando a totalidade do lote ou a
totalidade do lote menos o recuo
frontal trreo, quando aplicvel, com
aberturas ou ptios de iluminao ou
ventilao.
Base no computvel para efeitos de
aproveitamento... Absorvem-se
assim as atuais bonificaes
referentes a pilotis, salo de festas,
circulaes trreas e apartamento
do zelador.
Corpo: miolo e o elemento mais
substantivo da edificao, abrigando
o conjunto de unidades residenciais
e circulaes comuns...
A projeo horizontal do corpo deve
ser ... menor que o lote, tendo em
vista as demandas de iluminao,
ventilao e privacidade...
Referncia normativa: corpo
edificado de divisa a divisa para
qualquer altura, no alinhamento ou
no recuo frontal quando este existir,
substituindo ... a taxa de ocupao
pela prescrio de um recuo de
fundos obrigatrio de 10m...
Consegue-se, assim, equiparar os
afastamentos entre edificaes
opostas comparveis no interior do
quarteiro aos afastamentos
proporcionados pelas caixas de rua
correntes, ao mesmo tempo que
oportunizam lajes maiores por
pavimento.
...
corpo em sua totalidade computvel
para efeitos de aproveitamento,
consolidando, em um nico ndice, o
atual ndice nominal e uma
proporo das atuais isenes
referentes a paredes, circulaes,
sacadas e cobertura...
a proporo recomendvel das
isenes a transferir-se para o novo
ndice ...deve constituir uma mdia
entre a maior e a menor utilizao
atual de reas no computveis...
A superestrutura coroa a edificao,
abrigando usualmente reservatrios
elevados e casas de mquinas ...tem
pouca importncia na definio da
Resoluo 3.4.14 reduo do
nmero de variveis que compem o
ndice de aproveitamento e
individuao de uma base e um corpo
na edificao. O corpo ser
computvel, implicando a definio
de frmula de transferncia do no
computvel e excludo para um
ndice consolidado. A base ser
extensiva e no computvel, desde
que destinada a garagens e uso
condominial.


Resoluo 3.4.21 incentivar a
ocupao do subsolo para garagens
sem limitao no nmero de vagas.




Resoluo 3.4.16 substituio da
taxa de ocupao por recuo de
fundos de 10 m excetuando-se a
base garantindo distncia entre
edificaes opostas similares s
proporcionadas pelas caixas de rua



Resoluo 3.4.08 eliminao da
obrigatoriedade dos recuos laterais.



Resoluo 3.4.26 de acordo com a
valorizao do centro de quadra
proposto, o afastamento de fundo
tambm poder ser proposto para
base.


243
altura ...
Superestrutura...no computvel
17 Viabilizao do Solo criado
com indicativo de um aproveitamento
mximo de 3 para o corpo em UTM e
UTRs e aproveitamento 4 em
situaes do art. 84, a situao de
Plos e Corredores se encontrando
em estudo.
Limite de aproveitamento de ordem
de grandeza 3 para lotes correntes
ocupados por edifcio de
apartamentos com elevador e um
limite de aproveitamento de ordem
de grandeza 2 para lotes correntes
ocupados por edifcio de
apartamentos sem elevador
...A ordem de grandeza dos limites
apontados ...para a utilizao do
solo criado
Resoluo 3.4.15 viabilizao do
solo criado com o indicativo de um
aproveitamento mximo de 3 para o
corpo das edificaes em UTMs e
UTRs e 4 em situaes do art. 84, a
situao de plos e corredores se
encontrando em estudo.
15 Reduo do nmero de ndices
de aproveitamento.


Obs.para a simplificao, a adoo da
mdia aritmtica dos ndices
mximos e mnimos do anexo 8 da
LC 43/79.
Tendo em vista a simplificao dos
trmites de execuo e aprovao de
projetos, a eliminao de
descontinuidade de ndices em
trechos homogneos contguos ao
longo do mesmo corredor e a
equiparao desejvel de ndices
residenciais, comerciais e mistos,
torna-se do maior interesse a
reduo do nmero de ndices de
aproveitamento no caso dos
corredores. O critrio estudado para
essa reduo a mdia aritmtica
dos ndices existentes em trechos
contguos homogneos.
Resoluo 3.4.13 reduo do
nmero de ndices de aproveitamento
Resoluo 3.4.28 o princpio da
reformulao dos ndices de
aproveitamento existentes ser em
funo da mdia aritmtica dos
ndices mximo e mnimos do anexo 8
(LC 43/79) como tambm da mdia
aritmtica dos ndices mximos e
mnimos dos plos e corredores.
ANEXO 4 - DOCUMENTO CONTRRIO S ALTERAES DO MODELO DO 2
PDDUA/96



245





246


ANEXO 5 - ANEXOS DO 2 PDDUA/96
314











314
A reproduo dos anexos foi feita a partir do projeto de lei complementar enviado CMPA.


248






ANEXO 6 - ANEXO DO I PDDU


ANEXO 7 - ESTUDO DE CASOS IMVEIS

Regime Urbanstico - I PDDU / PDDUA / projeto aprovado
315

Caso 1 Rua Gonalves Dias, 319/327/337
316
; aprovado com base no I PDDU
rea do imvel: 1.448,99 m
PDDU - UTR 25 PDDUA - UEU 68.1
Regime Urbanstico PDDU/1987 Projeto Aprovado
RU + Solo Criado
Regime Urbanstico
Densidade hab/ha e eco/h
Bruta:225 hab/h
54 eco = 193 hab
Lquida: 1331 hab/h
200 hab 56 eco/40 m
[2 eco p/ Solo Criado]

1380 hab/ha
385 (110 eco/ha)
71 eco de 40m = 252 hab

1739 hab/ha
A res. 1,5 - 2.173,49m

2.256,31 m (SC 82,83 m)

1,9 = 2.848,08 m

cp - 100% - 2.173,49 m

1856,76 m no adens. 1.424,04 m
Isentas - 996,30 (54 vagas)

908,21 m (51 vagas) isentas2 vagas p/ eco= 2218,75 m
rea total: 5343,26m

At:5.021,28 m t: 6490,87 (2 vagas p/ eco) ou
5.603,33 (1 vaga p/ eco)
Tx. ocup. 66%
(8+pilotis, mezanino, cobertura)
965,03 m 75% - 1119,18 m
Altura 11 pavimentos 17 pavimentos 17 pav.


315
O Regime Urbanstico de 1979 identificado para verificar a densificao decorrente das modificaes
posteriores. Para calcular o nmero de economias considerou-se (1) a rea da economia do projeto aprovado, (2)
aplicando-se esta rea computvel ou adensvel mxima pelo regime urbanstico do I PDDU ou PDDUA,
conforme o caso, sem considerar ndices decorrentes de Solo Criado ou Transferncia de Potencial Construtivo.
Para calcular o n de habitantes, tanto do projeto como possvel, estabeleceu-se 3,5 habitantes por economia,
parmetro adotado pelo PDDUA, acrescentando-se 4 habitantes para o apartamento do zelador.
316
Informaes constantes do expediente nico n. 002.271983.00.5.000 SMOV/PMPA.


251

Caso 2 Av. Getlio Vargas, 901/909/919 e Ganzo, 695/701/711/725
317
, aprovado com base no I
PDDU. rea do imvel: 5.916,43 m [3.579,60m no plo e 2.336,83m na UTR]

PDDU - Plo 66 e UTR 23 PDDUA UEU 66.1 e 66.2
Regime Urbanstico PDDU/1987 Projeto Aprovado RU + SC Regime Urbanstico
D: 175 hab/ha (plo) 225 hab/ha (UTR)
38 eco res 133 hab
75 eco cs

277 hab (residenciais)
182 eco:
78 R (184 m), 104 CS (57 m), [20
economias p/ Solo Criado]
277 hab res
385 (110 eco/ha)
532 hab (151 economias de
70m = zelador)
A Res- plo 1 /
UTR 1,5
CS plo 1,2 /
UTR 1
rea:
res 7084,84 m
cs 4295,52 m


12.777,93mcomputveis



1,9 =




10.611,22m adensveis

N cp
CS 65%:2792,08 m
Res100%:7084,84m

Ncp. 7.593,62m 5.305,61m adensveis


Isentas: 2606,25 m
85v cs=1418,75 m
76 v res =1187,5 m

4.660,00m isentas res.
2.432,33 m isentas
t= 7 092,33 m
isentas)
At: 23.843,53 m Total: 27.323,78 m 15.916,83m (+
Taxa de ocupao UTR 50% e 66%; Plo
66% e 90%
= 75%
Altura 8 pavimentos(8 + pilotis, mezanino e
cobertura)
Res: 16 pavimentos
CS17 pavimentos
17 pavimentos




317
Informaes constantes do expediente nico n. 002.282082.00.0 SMOV/PMPA.


252
Caso 3 - Rua Visconde do Herval, n 500
318
, aprovado com base no IPDDU. rea do imvel:
1.251,95m


PDDU UTR 23 PDDUA UEU 66.1
Regime Urbanstico/ 1987 Projeto Aprovado Regime Urbanstico
Densidade 225 hab/h
23 eco de 80 m+ zelador (84hab)
D=147 hab
41 eco de 80m
385 (110 eco/ha)
30 eco (109 hab)
A-1,5 - 1.877,92m IA 1,5: 1.877,92m
+ 1.400m (SC)
IA 1,9 = 2.378,70m
cp 100%:1.877,92m cp. 3.277,92m 50 % adensvel. = 1.189,35m
Isentas 431,25m Isentas 768,75m Isentas: 1.500m - 3p/eco

At: 4.187,09m At: 7.324,59m At: 5.068,05m
Tx.oc. 50%
Altura 8 pav. + pilotis,mez. e cobertura =11
Altura 13 pav. 10 +
pilotis,mez. e cobertura
Tx.ocup. 75%
- 17 pavimentos
Obs. O projeto aplicou Transferncia de Potencial Construtivo

318
Informaes constantes do expediente nico n. 002.282294.00.6 SMOV/PMPA.


253
Caso 4 - Rua Gonalves Dias, n 320/326/342
319
; aprovado com base no PDDUA
rea do imvel: 3.533,40m



PDDU - UTR 25 PDDUA - UEU 68.1
Regime Urbanstico 1987 Regime Urbanstico Projeto Aprovado
Densidade: 225 hab/ha -
57 eco = 200 hab
385 (110 eco/ha)
72 eco
72 economias c/93m
256 hab
A: 1.5 1,9 Adensvel: 6.713,28m
Cp.: 5.300,00m 6.713,46m
cp 100% 5.300,00m 50% no adensvel
3356,73m
ad.: 3.114,26m
Isentas - 57 vagas
1068,75m
3600m(216 v, 3 p/eco) Isentas: 2.475,79m (79 v)
Total 11.668,75m 13.670,19m 12.303,33m
Tx. ocup. 66%
Altura 8 pav. + pilotis, mezanino e cobertura = 11
pav
75% - 2.619,40m
52m (17 pavimentos)
2.619,40 m
Trreo + 18 pavimentos


319
Informaes constantes do expediente nico n. 002.294440.00.5 SMOV/PMPA.


254
Caso 5 - Rua Gonalves Dias, n 432/450
320
, projeto aprovado com base no PDDUA
rea do imvel de 1.097,65m



PDDU UTR 25 PDDUA - UEU 68.1
Regime Urbanstico Regime Urbanstico Projeto Aprovado
D: 225 hab/ha
21 de 77m -77hab
385 (110 eco/ha)
27 economias 98 hab
28 economias c/77m 102
hab.
A-1,5
Cp.: 1.646,47 m
IA= 1,9
AD = 2085,53m
Adensvel: 2.482,80m
(100m - SC)
computveis:1.646,47m

50% no adensvel
1042,76m
ad: 1.563,31m
(372 m-SC)
21 v 393, 75m Isentas:
-843,75m (2v p/eco)
1350m (3 v p/eco)
803,42m
AT = 3.686,69m AT= 3.972,94m
4.478,29m
4.849.53m
Tx. Oc. 50%
Altura: 8 pav. + pilotis + mez. + cob. = 11pav
75%
52m (17 pavimentos)

altura 16 pavimentos
Obs. O projeto aplicou Solo Criado Adensvel e No Adensvel.

320
Informaes constantes do expediente nico n. 002.305110.00.2 SMOV/PMPA.


255
Caso 6 - Rua Gonalves Dias, n 170
321
, projeto aprovado com a aplicao do PDDUA
rea do imvel de 4.155,95m


PDDU UTR 25 PDDUA UEU 68.1
Regime Urbanstico ~1987 Regime Urbanstico Projeto Aprovado
Densidade 225 hab/ha
82 de 76m 287hab
385 (110 eco/ha)
368 hab (104 econ/ha)
394 - 112 economias c/76m
+ 32 hab (8 economias por TPC)
A-1,5
6.233,77m

IA 1,9 = 7.896,11m
Adensvel:
1,9= 9.140,77m(1.244,66 TPC)

cp:
6233,77m
50 % adensvel 3.948,05m ad. 4.058,56m(622,33m-
TPC)
Isentas 1537,5m Isentas: 3.250m - 2 v p/eco
5.200m - 3v p/eco
Isentas: 2.614,54m (151 vagas)

At: 14.005,04m t: 15.094,16m (2 v p/ eco)
17.044,16m (3 v p/ eco)
15.812,87m
Tx.oc. 50%
Altura 11 pav (8 + pilotis, mez. e cobertura)
17 pavimentos Tx.ocup. 75%
16 pavimentos
Obs. O projeto aplicou Transferncia de Potencial Construtivo Adensvel e No Adensvel.


321
Informaes constantes do expediente nico n. 002.308315.00.2 SMOV/PMPA.


256
Caso 7 - Rrua Visconde do Herval n350
322
, projeto aprovado com base no PDDUA. rea do
imvel: 1.924,25m


I PDDU UTR 23 PDDUA UEU 68.1
Regime Urbanstico 19873 Regime Urbanstico Projeto Aprovado
Densidade
225 hab/ha
35 de 82m 137hab
385 (110 eco/ha)
368 hab (104 econ/ha)
245 hab
69 economias c/ 82m
A-1,5
2.886,37m
IA 1,9 = 3.656,07m

1,9
3656,07m + 1597,05m(TPC) + 397m (SC)
cp 100%:
2.886,37m
50 % ad. 1828,03m 2.802,50m
Isentas
626,25m
Isentas: 3.250m - 2 v p/eco
5.200m - 3v p/eco
Isentas: 2.200,00m

AT: 6.429m t: 15.094,16m (2 v p/
eco)
17.044,16m (3 v p/ eco)
10 652,62m
Tx.oc. 50%
Altura 8 pav. + pilotis, mezanino e
cobertura =11
Tx.ocup. 75%
- 17 pavimentos

19 pav.
Obs. O projeto aplicou Transferncia de Potencial Construtivo Adensvel e No Adensvel.

322
Informaes constantes do expediente nico n. 002.278332.00 SMOV/PMPA.


257
Caso 8 - Rua Visconde do Herval, n 556
323
, aprovado com base no PDDUA
rea do imvel: 1.712,91m


I PDDU UTR 23 PDDUA UEU 68.1
Regime Urbanstico 1987 Regime Urbanstico Projeto Aprovado
Densidade 225 hab/ha
54 de 47m + zelador (193hab)
385 (110 eco/ha)
69 eco (246 hab)

246 (69 eco c/47m+ zp. Zelador)
A-1,5
2.569,36m
IA 1,9 = 3.254,53m 1,9 = 3.254,93m
cp 100%: 2.569,36m 50% adensvel = 1.627,26m 1.421,26m
Isentas 1012,5m Isentas: 2.156,25m Isentas: 1.798,96m (98 vagas)
At: 6.154,22m At: 7.038,04m rea total 6.475,15m
Tx.oc. 50%
Altura 8 pav. + pilotis, mez. e cobertura
=11
Tx.ocup. 75%
- 17 pavimentos
19 pavimentos



323
Informaes constantes do expediente nico n. 002.314165.00.9 SMOV/PMPA.