FINANAS PBLICAS, DEMOCRACIA E ACCOUNTABILITY: DEBATE TERICO E O CASO BRASILEIRO1 Fernando Luiz Abrucio2 Maria Rita Loureiro3

As polticas econmicas e as finanas pblicas raramente so analisadas pelo ngulo da accountability democrtica, uma vez que eficincia decisria e democracia so objetivos vistos como opostos ou mesmo excludentes por uma grande parte dos tericos da Economia, bem como pela burocracia da rea. A partir da experincia de reforma do Estado ao longo da redemocratizao brasileira, o artigo procura realar exatamente o contrrio. O resultado da pesquisa revela que diversos aperfeioamentos institucionais referentes ao aspecto fiscal tiveram tanto mais sucesso quanto mais fortaleceram os mecanismos de prestao de contas. Inversamente, onde houve pouco ou nenhum avano em termos de responsabilizao do Poder pblico, os instrumentos de gesto econmica e oramentria no lograram melhoras significativas. O artigo se divide em trs partes. Na primeira, realiza-se uma discusso terica sobre o conceito de accountability e seu impacto no funcionamento das instituies econmicas. Depois, so analisados casos recentes de melhoria do arcabouo fiscal e econmico do Estado brasileiro, destacando o papel dos mecanismos de responsabilizao neste processo, bem como o dficit de accountability ainda presente nestas estruturas. Ao final, discute-se brevemente como a criao de instrumentos mais efetivos de prestao de contas poderia melhorar outras estruturas institucionais que afetam, direta ou indiretamente, as finanas pblicas.

Este texto uma verso preliminar do trabalho que ser apresentado no XXIX Encontro da Anpocs, em outubro de 2005 por isso, favor no citar. Trata-se do resumo de pesquisa que vem senso realizada com apoio financeiro do Ncleo de Publicaes e Pesquisas (NPP) da Fundao Getlio Vargas (SP). Quem desejar a verso final e integral do artigo, enviar e-mail para fabrucio@fgvsp.br 2 Doutor em Cincia Poltica pela USP, professor da FGV (SP) e da PUC (SP). 3 Livre Docente em Economia pela USP, professora da FGV (SP) e da USP.

1) Accountability e instituies econmicas

Para entender o efeito da accountability em instituies econmicas, preciso, inicialmente, colocar este conceito em seu contexto democrtico. A partir da discusso da teoria democrtica desde o ps-guerra, a definio de democracia pode ser sinteticamente entendida pela busca de trs ideais, tomados como princpios orientadores. Primeiro: o governo deve emanar da vontade popular, que se torna a principal fonte da soberania trata-se da idia de autogoverno, mola mestre do regime democrtico. Segundo: os governantes devem prestar contas ao povo, responsabilizando-se perante ele, pelos atos ou omisses cometidos no exerccio do poder. E terceiro: o Estado deve ser regido por regras que delimitem seu campo de atuao em prol da defesa de direitos bsicos dos cidados, tanto individuais como coletivos. A estes ideais democrticos correspondem s formas que no mundo contemporneo visam garantir a accountability, ou seja, a responsabilizao poltica ininterrupta do Poder Pblico em relao sociedade. A primeira delas o processo eleitoral, garantidor da soberania popular. A segunda o controle institucional durante os mandatos, que fornece os mecanismos de fiscalizao contnua dos representantes eleitos e da burocracia com responsabilidade decisria. A terceira forma de accountability democrtica relaciona-se criao de regras estatais intertemporais, pelas quais o poder governamental limitado em seu escopo de atuao, a fim de se garantir os direitos dos indivduos e da coletividade que no podem simplesmente ser alterados pelo governo de ocasio. Esta ltima forma se refere, portanto, tanto liberdade negativa como aos direitos pblicos difusos. Estas trs formas contemporneas de accountability existem, com maior ou menor grau de sucesso, em todos os pases democrticos. Diversos modelos institucionais podem derivar dessa concepo, no havendo uma frmula que garanta maior grau de responsabilizao do Poder pblico. O modelo de accountability democrtica pode ser sintetizado pelo quadro adaptado do trabalho desenvolvido por Abrucio & Loureiro (2004), tal qual exposto abaixo. Nele, podem-se visualizar as trs formas de accountability, com os respectivos instrumentos pelos quais elas podem ser realizadas e os citados so os principais

mecanismos, e no todos os existentes , alm das condies bsicas que garantem a responsabilizao democrtica do Poder pblico.

Quadro I - Accountability Democrtica

Formas de Accountability Instrumentos Condies

Direitos polticos bsicos de associao, de votar e ser votado

Processo Eleitoral

Sistema eleitoral e partidrio Debates e formas de disseminao da informao Regras de Financiamento de Campanhas Justia eleitoral

Pluralismo de idias (crenas ideolgicas e religiosas)

Imprensa livre e possibilidade de se obter diversidade de informaes

Controle Institucional durante o Mandato

Controle Parlamentar (controles mtuos entre os Poderes, CPI, argio e aprovao de altos dirigentes pblicos, fiscalizao oramentria e de desempenho das agncias governamentais, audincias pblicas etc.), Controle Judicial (controle da constitucionalidade, aes civis pblicas, garantia dos direitos fundamentais etc.) Controle AdministrativoProcedimental (Tribunal de Contas e/ou Auditoria Financeira) Controle do Desempenho dos Programas Governamentais Controle Social (Conselho de usurios dos servios pblicos, plebiscito, Oramento participativo etc.)

Independncia e controle mtuo entre os Poderes Transparncia e fidedignidade das informaes pblicas Burocracia regida pelo princpio do mrito (meritocracia) Predomnio do imprio da lei Existncia de mecanismos institucionalizados que garantam a participao e o controle da sociedade sobre o Poder Pblico

Regras estatais Intertemporais

Garantias de direitos bsicos pela Constituio (clusulas ptreas) Segurana contratual individual e coletiva Limitao legal do poder dos administradores pblicos Acesso prioritrio aos cargos administrativos por concursos ou

Criao de instncias que busquem o maior compartilhamento possvel das decises (consensualismo) Predomnio do imprio da lei Eficcia dos mecanismos judiciais Definio de assuntos e regras que valham para o Estado, independentemente dos governos de ocasio

equivalentes Mecanismos de restrio oramentria Defesa de direitos intergeracionais

O processo eleitoral o ponto de partida de qualquer governo democrtico. Por meio das eleies, o objetivo concretizar, a um s tempo, o princpio de soberania popular e o controle dos governantes, pois os eleitos precisam, de tempos em tempos, prestar contas de seus atos aos cidados. No entanto, o bom desempenho democrtico no assegurado apenas pelo sufrgio popular. Primeiro, preciso que sejam asseguradas condies bsicas para a sua realizao: liberdade de expresso e de reunio, tolerncia entre opinies divergentes exceo daquelas que se coloquem contra os princpios da democracia , disponibilidade de informaes ao conjunto do eleitorado e garantia do prprio direito de voto a todos os cidados, os quais no podero ser impedidos de participar da eleio (DAHL, 1982). O processo eleitoral depende tambm da criao de regras que tornem mais fidedigna a relao entre representantes e representados. preciso, desse modo, constituir adequados instrumentos de accountability para a realizao do sufrgio popular. Dentre estes, destacam-se a escolha do sistema eleitoral, fundamental para garantir uma representao a mais justa possvel da vontade do eleitorado; a existncia de uma justia independente que preserve a lisura do pleito; o uso de mecanismos para estimular a disseminao das informaes e do debate sobre as alternativas colocadas populao; o estabelecimento de regras de financiamento de campanha que evitem o abuso do poder econmico e delimitem uma situao de relativa igualdade entre os concorrentes, alm de assegurar a transparncia dos gastos eleitorais, a fim de que o cidado possa se informar sobre os interesses vinculados aos partidos e candidatos e, com estas informaes, efetuar suas escolhas e controlar os eleitos. preciso destacar que esta primeira parte do processo democrtico j atinge as instituies econmicas. Isto porque o padro eleitoral (funcionamento e conseqncias) afeta as finanas pblicas em vrios aspectos, entre os quais o mais importante a influncia sobre a alocao dos recursos oramentrios. Sistemas polticos que realcem o carter mais localista do mandato em detrimento do vis partidrio, por exemplo, tm impactos sobre a qualidade do Oramento. A democratizao do Poder pblico deve ir alm do voto. Aqui est a limitao mais importante do processo eleitoral: sua incapacidade de garantir o

controle por completo dos governantes. As eleies no contm nenhum instrumento que obrigue os polticos a cumprir suas promessas de campanha, e a avaliao do seu desempenho s pode ser feita de forma retrospectiva nas votaes seguintes (PRZEWORSKI, STOKES & MANIN, 1999). Assim, os cidados somente podero avaliar o desempenho dos seus representantes nas prximas eleies, realizando um clculo retrospectivo. Se a idia do accountability refere-se contnua prestao de contas pelos governantes, ento necessria a existncia de formas para fiscaliz-los no decorrer de seus mandatos, por meio da aplicao de sanes antes do prximo pleito. De maneira que preciso constituir instrumentos de fiscalizao e participao dos cidados nas decises da coletividade durante o mandato dos eleitos. De forma mais precisa, possvel dizer que devem ser controlados tambm os ocupantes de cargos pblicos no-eleitos, os burocratas, que crescentemente adquirem importncia na definio dos rumos das aes estatais. Tal constatao ainda mais importante no caso dos formuladores da poltica econmica, que ganharam um enorme poder no mundo contemporneo. Suas decises so orientadas, inclusive, por variveis dinmicas como a instabilidade dos mercados internacionais e o processo inflacionrio e referenciais tcnicos que geralmente no so devidamente discutidos na eleio. O resultado que a accountability dos policymakers econmicos muito mais necessrio ao longo dos mandatos. Os controles durante o mandato dependem da transparncia e visibilidade dos atos do Poder pblico, pois sem informaes confiveis, relevantes e oportunas, no h possibilidade de os atores polticos e sociais ativarem os mecanismos de responsabilizao. Porm, necessrio ter instrumentos institucionais para exercer efetivamente a accountability. No incio, a responsabilizao poltica era buscada, basicamente, pelos controles procedimentais clssicos judiciais e de auditorias das contas pblicas , pelo o controle parlamentar e, em menor medida, alguns mecanismos de participao popular ou controle societal independente dos Poderes Pblicos. Predominavam, na verdade, os controles horizontais dos governantes, seja o controle do cumprimento das normas burocrticas realizado pelos Tribunais de Contas, Auditorias financeiras independentes ou pelo Judicirio, seja o controle poltico efetuado pelo Parlamento. Atualmente, os instrumentos de accountability durante o mandato podem ser divididos em cinco tipos. O primeiro deles o controle parlamentar, exercido pelo

Legislativo sobre o Executivo, por meio de fiscalizao oramentria, da participao na nomeao de integrantes da alta burocracia, da instaurao de comisses de inqurito para averiguar possveis equvocos em polticas pblicas e/ou atos de improbidade administrativa. Para que o Parlamento tenha sucesso na utilizao destes instrumentos, preciso que ele contenha um conjunto de capacidades institucionais, no que se refere s competncias legais, autonomia financeira e qualidade de seu corpo tcnico. Alm disso, necessita-se de uma classe poltica que, baseada numa cultura cvica democrtica, d valor atividade fiscalizatria do parlamento. Os controles judiciais constituem uma outra maneira de fiscalizar

ininterruptamente o Poder pblico. Seu objetivo maior garantir que os governantes e altos funcionrios pblicos atuem segundo o imprio da lei. Para tanto, tribunais analisam a legalidade das normas produzidas pelo Legislativo e pelo Executivo, ao passo que o Ministrio Pblico pode acionar o Estado para que determinadas regras legais sejam cumpridas. A independncia funcional e a existncia de uma burocracia meritocrtica so condies essenciais para o bom exerccio dessa funo no sistema de accountability. A accountability durante o mandato pode ser realizada, ainda, pelo controle administrativo-financeiro das aes estatais. Normalmente, este tipo de fiscalizao feito por Auditorias Independentes ou Tribunais de Contas. O objetivo verificar se o Poder pblico efetuou as despesas da maneira como fora determinado pelo Oramento e pelas normas legais mais gerais, tais como os limites para endividamento e a vinculao oramentria a determinadas reas. O ponto central dessa fiscalizao a probidade, tendo como finalidade no permitir o mau uso dos recursos pblicos e, sobretudo, a corrupo. No uso deste instrumento de responsabilizao democrtica, alm de acompanhar e avaliar os procedimentos, preciso tambm examinar os aspectos substantivos que envolvem a eficincia e a efetividade das polticas pblicas. A utilizao de mecanismos de controles dos resultados da administrao pblica uma das maiores novidades em termos de accountability democrtica. Trata-se de responsabilizar o Poder pblico conforme o desempenho dos programas governamentais. Isto pode ser feito por rgos do prprio governo contanto que tenham autonomia para faz-lo , por agncias independentes organizadas e financiadas pela sociedade civil e, ainda, pelas instituies que tradicionalmente tm realizado o controle administrativo-financeiro.

Cabe destacar, por fim, os instrumentos de controle da sociedade durante os mandatos. Eles funcionam por meio de mecanismos de consulta popular (como o plebiscito), de conselhos consultivos e/ou deliberativos no campo das diversas polticas pblicas (sade, educao, etc.), da figura do Ombudsman quando este tem autonomia funcional efetiva perante os governantes , de processos oramentrios participativos e da parceria com organizaes no governamentais na proviso de servios pblicos. O controle social uma forma de accountability vertical que no se esgota na eleio, atuando ininterruptamente, sem, no entanto, contradizer ou se contrapor aos mecanismos clssicos de responsabilizao. Na verdade, ele depende, em linhas gerais, das mesmas condies que garantem a qualidade da democracia representativa: informao e debate entre os cidados, instituies que viabilizem a fiscalizao, regras que incentivem o pluralismo e cobam o privilgio de alguns grupos frente maioria desorganizada, bem como o respeito ao imprio da lei e aos direitos dos cidados. Alm do processo eleitoral e do controle dos durante o mandato, h uma ltima forma de accountability: a existncia de regras intertemporais que protejam os direitos bsicos dos indivduos e da coletividade. Em boa medida, so estas normas que asseguram a limitao do poder dos governantes escolhidos por uma maioria de ocasio, a qual no pode impor a mudana de todas as regras da sociedade independentemente da vontade dos demais. Trata-se de separar o domnio do Estado o horizonte de longo prazo da coletividade do de governo e suas injunes conjunturais, garantindo assim direitos bsicos inalienveis e a melhor resoluo das questes que podem afetar as prximas geraes (aspectos intergeracionais). claro que estas regras estatais intertemporais tm graus diferenciados de importncia e perenidade. H, em primeiro plano, o pacto constitucional, isto , aqueles direitos que garantem a prpria existncia da sociedade e do jogo democrtico no Brasil, so as clausulas ptreas. Num segundo nvel, existem as normas que garantem a continuidade e impessoalidade do Estado, como o princpio de seleo burocrtica pelo mrito e a definio do poder discricionrio da administrao pblica e seus limites. Ainda neste patamar, preciso colocar os instrumentos que garantem a viabilidade oramentria para existncia e funcionamento do aparato estatal, uma vez que a desestruturao das contas pblicas torna quase impossvel o cumprimento das promessas de campanha, enfraquecendo a qualidade da democracia. Num nvel em que a flexibilidade de mudana bem

maior, fica toda uma legislao que define percentuais de recursos ou metas para as polticas pblicas, alm dos meios que operacionalizam a preservao de direitos. Neste ltimo ponto, o governo de ocasio tem maior poder de alterar tais normas. A accountability baseada nas regras estatais intertemporais essencial no campo da poltica econmica uma vez que os princpios de restrio oramentria e expectativas futuras so peas-chave para as finanas pblicas. Em outras palavras, preciso ter referncias transparentes e de longo prazo para atuar sobre variveis como endividamento pblico, inflao e alocao de recursos oramentrios. Todas estas formas de accountability afetam o conjunto das polticas pblicas. H, entretanto, uma viso normalmente negativa entre os economistas e os burocratas dessa rea quanto poltica e, particularmente, s formas de controle democrtico. forte entre os economistas a idia de que o melhor separar as esferas tcnica e poltica. Autores de diferentes e mesmo conflitantes abordagens tericas partilham dessa opinio, como Schumpeter e Keynes, de um lado e, de outro, os neoliberais e mais especificamente os tericos conservadores do Public Choice (Escolha Pblica). A discusso da temtica de accountability democrtica supe a rejeio da idia de que poltica e economia tenham lgicas necessariamente incompatveis. Pressupe tambm negar que a poltica seja irremediavelmente uma prtica geradora de ineficincia e que os polticos sejam atores que sempre tomam decises contrrias racionalidade tcnica. E ainda que a nica sada para este conflito inevitvel seja a separao das duas esferas, com a subordinao da poltica racionalidade econmica. Na realidade, o que se tem constatado nas democracias contemporneas a emergncia de policymakers que ampliam a qualidade de suas decises na medida em que aliam competncia tcnica com habilidades ou virtudes polticas, tais como capacidade de negociao e articulao de interesses. Os polticos no mundo atual tm de tomar posies e decidir sobre temas e assuntos tcnicos cada vez mais especializados. Por isso, devem conhec-los com relativa profundidade, sob pena de no responder devidamente s demandas da populao e, conseqentemente, perder seus eleitores. Por outro lado, os burocratas mais eficientes tm no s que dominar os assuntos tcnicos, mas igualmente articular idias, interesses e, sobretudo, ser hbeis negociadores. O fato que atualmente a qualidade das decises em assuntos pblicos supe tanto a burocratizao da poltica como a politizao da burocracia, como demonstrou uma ampla pesquisa sobre as relaes entre polticos e burocratas em seis

importantes democracias ocidentais, como Estados Unidos, Inglaterra, Frana, Alemanha, Itlia, Holanda e Sucia (ABERBACH, PUTNAM & ROCKMAN, 1981). Tal constatao pe em cheque a separao entre poltica e administrao. preciso, neste sentido, evitar duas falcias. A primeira a tecnocrtica, que supe no s a reserva dos assuntos tcnicos burocracia, alijando os polticos de tais temas, como tambm busca reduzir ou mesmo eliminar os controles democrticos sobre as decises pblicas. Os tcnicos teriam todas as respostas e, quanto mais protegidos da sociedade ou dos polticos, melhores resultados produziriam. O que a experincia da administrao pblica no plano internacional revela exatamente o contrrio: quanto maior o controle efetuado pelos cidados, mais o Poder Pblico tem condies de corrigir e melhorar as polticas pblicas. H uma outra falcia perigosa que ronda as relaes entre Economia e Democracia. Trata-se de enxergar a poltica democrtica como mero resultado do jogo eleitoral. Este aspecto basilar para o regime democrtico, mas no o esgota. Primeiro porque o processo de disputa eleitoral no se resume soma de preferncias, pois ele depende fundamentalmente da qualidade do debate. Neste sentido, importante fortalecer as regras que favoream a disseminao da informao, o aperfeioamento da discusso das principais polticas pblicas e o maior equilbrio entre as candidaturas em competio para que o dinheiro ou o monoplio da comunicao no determine a escolha dos eleitores. O processo de formao das opinies, nas vrias arenas em que ele ocorre escola, empresa, famlia , tambm deve ser um espao para reforar valores vinculados ao aprendizado democrtico frente s decises dos governantes. Alm disso, o regime democrtico depende da criao de regras que protejam direitos os quais no podem ser facilmente alterados pelos governantes de ocasio, ou seja, que exigem um quorum mais qualificado de apoio parlamentar para modificar, por exemplo, princpios constitucionais. Com isso, procura-se evitar a tirania da maioria, e estabelecer limites legais intertemporais ao dos representantes da populao no caso das Finanas Pblicas, recorrente em vrios pases o expediente de fixar parmetros de restrio oramentria que devem ser respeitados pelos governantes do momento, mas igualmente pelos futuros eleitos. As confuses quanto ao sentido da democracia expressam-se, por fim, numa viso segundo a qual o importante tomar decises rpidas baseadas na vontade de quem est no poder. Estudos recentes tm, ao contrrio, mostrado que a coerncia das decises e a estabilidade das polticas pblicas podem ser aumentadas e no reduzidas,

como se pensa geralmente, em funo da existncia de estruturas institucionais que requerem amplas negociaes e debate entre os diferentes atores polticos envolvidos com tais decises ou polticas. Em suma, a perspectiva da accountability democrtica supe a conciliao, tanto do ponto de vista analtico quanto do ponto de vista normativo, entre as exigncias da eficincia e os imperativos da democracia. Como exemplo de formas de accountability que afetam as finanas pblicas, utilizamos a tabela adaptada de Abrucio & Loureiro (2004), exposta abaixo. Nela, h instrumentos institucionais vinculados realidade brasileira recente.

Quadro II - Accountability e Finanas Pblicas no Brasil

FORMAS DE ACCOUNTABILITY

INSTRUMENTOS Financiamento de campanhas eleitorais

Processo Eleitoral
Comisses Parlamentares de Inqurito

Controle Institucional durante o Mandato

Regras de discusso, publicizao e accountability horizontal do Oramento (processo de elaborao do PPA, LDO e LOA) Tribunais de Contas Auditorias Financeiras Internas (Secretaria de Controle Interno e Corregedoria Geral da Unio) Oramento Participativo Regras de restrio oramentria e de responsabilidade fiscal Limites de endividamento pblico Metas Inflacionrias

Regras estatais Intertemporais

Destes instrumentos acima, iremos analisar, particularmente, as mudanas ocorridas no campo fiscal.

2) Instrumentos de accountability e o aperfeioamento das finanas pblicas brasileiras

O Brasil tem uma histria democrtica relativamente curta e recente. Seu primeiro experimento se deu entre 1946-64, mas foi a partir da redemocratizao, em meados da dcada de 1980, que os princpios e instrumentos de accountability comearam a ser mais bem desenvolvidos no pas, com impactos no ordenamento das finanas pblicas. Dentre as mudanas mais significativas desencadeadas pelo regime democrtico, cabe destacar: o fechamento da conta-movimento do Banco do Brasil; a unificao do Oramento pblico, extinguindo o chamado Oramento monetrio e, com a Constituio de 1988, reunindo as contas do Tesouro, das estatais e da Previdncia; a criao da Secretaria Nacional do Tesouro (STN), no Ministrio da Fazenda, rgo centralizador da gesto fiscal no pas; a montagem do SIAFI (Sistema Integrado de Administrao Financeira), que organizou e tornou mais transparente o fluxo dos recursos pblicos federais; o maior sucesso no controle inflacionrio a partir do Plano Real, aspecto aperfeioado com o estabelecimento das metas inflacionrias em 1999; o controle mais rigoroso do endividamento pblico por meio de resolues do Senado; o acordo de refinanciamento das dvidas subnacionais e, por fim, a promulgao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que representou um marco na gesto fiscal do pas ao instituir normas mais efetivas de restrio oramentria (LOUREIRO E ABRUCIO, 2004). importante ressaltar que todas estas mudanas foram impulsionadas pela redemocratizao do pas, o que refora nosso argumento de que a gesto fiscal responsvel relaciona-se fortemente com o desenvolvimento e reforo das prticas democrticas. Os melhores resultados, ademais, se deram mais pelo aperfeioamento incremental, e no por uma reforma totalizadora, como defende o argumento que supe uma governabilidade mais prxima do modelo majoritrio (LIPJHART, 1999). O histrico recente das polticas econmicas brasileiras revela que na maior parte dos casos nos quais o incrementalismo no fora adotado como padro decisrio e de implementao, os resultados acabaram por ser ruins tanto para o desempenho econmico como para a accountability democrtica. Exemplos paradigmticos so os planos econmicos heterodoxos, como o Cruzado ou o Collor I, que misturavam insulamento burocrtico, hiperatividade decisria e, em certos casos, conduo

presidencial personalista, com conseqncias distantes tanto da responsabilizao poltica como da eficcia. Exatamente por fugir desse modelo que o Plano Real deu certo. Sua novidade estava na mistura de policy learning, pois muitos dos tcnicos haviam participado e aprendido com os planos anteriores, com uma viso antpoda do choque, j que por cinco meses, da implantao da URV respectiva criao da nova moeda, a estabilizao monetria foi implantada aos poucos, sem surpresas ou rompimentos de contratos. Gradualmente os atores sociais adaptavam-se transformao da realidade econmica e sinalizavam suas preferncias ao Governo Federal, que podia assim testar melhor o desempenho da poltica e corrigi-la, caso fosse necessrio (LOUREIRO, 1997; COUTO & ABRUCIO, 1999). A seguir, analisaremos os limites e possibilidades dos instrumentos disponveis para a accountability dos governantes com relao gesto das contas pblicas, analisando dois casos em que alteraes em prol da responsabilizao ocorreram, embora haja ainda problemas nestes mecanismos.

a) Processo oramentrio e prestao de contas por parte do Poder Executivo

O Oramento um instrumento fundamental de governo, seu principal documento de polticas pblicas. Atravs dele os governantes selecionam prioridades, decidindo como gastar os recursos extrados da sociedade e como distribu-los entre diferentes grupos sociais, conforme seu peso ou fora poltica. Portanto, nas decises oramentrias os problemas centrais de uma ordem democrtica como representao e accountability esto presentes. Pode-se indagar, por exemplo, se distribuio da receita fiscal na pea oramentria contempla os grupos polticos segundo sua correspondente representao na sociedade; se as decises relativas sua elaborao, aprovao e implementao so transparentes, permitindo a devida responsabilizao dos governantes etc. Alguns autores consideram que a poltica oramentria em sistemas polticos, como o dos Estados Unidos, constitui um momento poltico crucial e exprime de forma explcita o compartilhamento do poder entre Legislativo e Executivo (WILDAVSKY, 1964). Na verdade, na disputa oramentria no Congresso norte-americano que se define como os recursos pblicos sero distribudos. Por meio de negociaes ou enfrentamentos entre os membros da situao e os da oposio, decidem-se, por

exemplo, se as receitas sero alocadas prioritariamente em armamentos e gastos militares, ou em polticas sociais, se o governo recolher mais impostos da sociedade ou se, ao contrrio, os reduzir, beneficiando certos grupos em detrimento de outros. Mesmo podendo sofrer veto por parte do presidente da Repblica, as decises oramentrias tomadas pelos congressistas dos EUA tm carter obrigatrio, ou seja, devem necessariamente ser postas em prtica pelo Executivo e sua administrao. Alm disso, o oramento nos Estados Unidos um poderoso mecanismo que dispe o Legislativo para controlar a burocracia governamental. Mediante sanes ex post, envolvendo corte de recursos para as agncias que no seguem as preferncias da maioria dos membros de suas comisses ou subcomisses, o Congresso pode direcionar a atuao da burocracia. Os congressistas enviam sinais administrao pblica em funo das demandas que eles captam de seus eleitores e os burocratas respondem a eles, produzindo mudanas nas polticas que conduzem (WOOD & WATERMAN, 1994). Esses mecanismos favorecem, assim, uma clara identificao da

responsabilidade dos polticos eleitos presidente e congressistas de diferentes partidos pelas decises tomadas, permitindo ao eleitor aprov-las ou reprov-las nas eleies seguintes. Em comparao com os Estados Unidos, os mecanismos de responsabilizao dos governantes no Brasil por meio do Oramento so bem mais limitados, devido pouca transparncia do processo e concentrao, na prtica, do poder decisrio nas mos do Executivo, particularmente no momento de sua execuo. Mesmo assim, houve avanos importantes, vinculados maior transparncia e a formas de controle intertemporal das finanas pblicas. At recentemente o processo oramentrio no Brasil era uma pea de fico. De um lado, porque a elevada inflao tornava irrealista qualquer clculo das contas pblicas e servia inclusive para aumentar, de forma artificial e sem controle, as receitas dos governos, mediante o simples adiamento dos prazos de pagamentos de funcionrios, fornecedores, etc. De outro, porque, alm do Oramento fiscal propriamente dito, havia outros oramentos no contabilizados nas contas pblicas, tais como o da seguridade social, o das estatais etc. Essa situao distanciava-se muito do padro recomendado pela OCDE para a transparncia do Oramento, que deve ter um carter abrangente, abarcando todas as receitas e despesas do governo, de modo que os necessrios trade-offs entre diferentes opes de polticas possam ser avaliados claramente pela populao (OCDE, 2002:272).

Desde a redemocratizao este quadro vem sendo paulatinamente modificado. Estiveram presentes a vrios fatores que levaram a avanos no processo de transformao do Oramento em um instrumento que exprime, de forma mais efetiva, as decises polticas sobre o gasto pblico. Alm da reduo das altas taxas de inflao, a partir de 1994, que permitiu o acompanhamento de forma mais clara das receitas e gastos reais dos governos, o processo de unificao de todos os Oramentos da Unio, iniciado ainda nos anos 80, e outras importantes mudanas institucionais trazidas pela Constituio democrtica foram igualmente decisivos. A Constituio de 1988 trouxe inegvel avano na estrutura institucional que organiza o processo oramentrio brasileiro. Ela no s introduziu o processo de planejamento no ciclo oramentrio, medida tecnicamente importante, mas, sobretudo, reforou o Poder Legislativo. Em seu artigo 165, a nova carta indica que, por iniciativa do poder Executivo devem se estabelecidas, alm do Plano Plurianual (PPA), Leis de Diretrizes Oramentrias (LDO) e ainda Leis Oramentrias Anuais (LOA). O Plano Plurianual um instrumento de planejamento no qual so apresentados, de quatro em quatro anos, os objetivos e as metas governamentais. Sua proposio feita no segundo ano do mandato presidencial e sua validade prolonga-se at o final do primeiro ano do prximo perodo de governo, dando ao PPA o carter no s de poltica de um governo, mas de ao de Estado. J o projeto da LDO mais especificamente associado a um perodo anual. Ele encaminhado para discusso e aprovao no Congresso no primeiro semestre do ano que antecede o Oramento, no podendo o Legislativo entrar em recesso sem aprov-lo. Ou seja, o Executivo deve envi-lo at oito meses e meio antes do trmino do exerccio fiscal (em torno do dia 15 de abril de cada ano). Este prazo relativamente grande se comparado a outros pases como o Chile, no qual o Legislativo no tem mais do que sessenta dias para a discusso oramentria. Alm disso, o prazo que dispe o Congresso brasileiro bem mais amplo do que o mnimo indicado pelas recomendaes da OCDE, ou seja, pelo menos trs meses (OCDE, 2002:272). Os projetos referentes ao PPA, LDO e LOA so apreciados em conjunto, pelas duas casas do Congresso Nacional, por meio de uma Comisso Mista de Oramento (CMO), composta por 84 parlamentares, sendo 21 senadores e 63 deputados federais. tambm funo da CMO receber as emendas do Congresso pea oramentria encaminhada pelo Executivo. Estas emendas s podero ser aprovadas se forem

compatveis com o Plano Plurianual e com a LDO e se indicarem os recursos necessrios para atend-las. No incio dos anos 90 foram introduzidas importantes modificaes no processo oramentrio, como resultado do trabalho de uma Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI), conhecida pelo nome de anes do oramento, que constatou inmeras irregularidades na sistemtica de apresentao de emendas no Congresso. Dentre as mudanas, cabe destacar: A limitao do nmero de emendas apresentadas por cada parlamentar individualmente (antes elas podiam chegar a milhares); A fixao de valor mximo para cada uma; o estabelecimento de prioridade para as emendas de bancadas (que exigem a assinatura de trs quartos dos parlamentares de um estado) sobre as individuais; A criao de relatorias com o objetivo de descentralizar o processo decisrio antes concentrado em poucos dirigentes da CMO; As exigncias de reunies de bancada; A instituio de audincias pblicas; O incentivo rotatividade dos membros do CMO, para evitar o controle dos recursos pblicos por determinados indivduos ou grupos etc (SOUZA, 2003).

Deve-se destacar que tais mudanas resultaram da reao do prprio Congresso que, frente grande repercusso da CPI na imprensa, s exigncias de maior racionalizao do processo oramentrio e de sua adequao s necessidades de ajuste nas contas pblicas, procurou limitar o espao de competio individual entre os parlamentares, estimulando formas mais cooperativas de deciso entre eles (SOUZA, 2003). Em outras palavras, o Congresso foi accountable ante a sociedade, gerando novas normas oramentrias que incentivam a ao de seus membros na consecuo de objetivos coletivos mais amplos, aumentando tambm a racionalidade tcnica do processo mais uma vez, a realidade comprova que no h uma dicotomia entre os pressupostos da eficincia e os imperativos democrticos da poltica. Mesmo que os avanos institucionais trazidos pela Constituio de 1988 e os aperfeioamentos mais recentes no processo de apresentao de emendas sejam importantes, preciso levar em conta os limites ou imperfeies do processo

oramentrio brasileiro como instrumento de accountability, mediante o controle mtuo entre os Poderes. O fato que a capacidade do Poder Legislativo de tomar decises no processo oramentrio e imp-las ao Executivo limitada e est sujeita a negociaes (s vezes individuais) para a liberao das emendas aprovadas. Tambm sua capacidade de controle da burocracia via Oramento, como ocorre nos Estados Unidos, praticamente nula. Como o Oramento tem carter apenas autorizativo e no impe obrigatoriedade de executar as verbas aprovadas pelo Legislativo, cabe ao Executivo tomar decises sobre o momento de liberao das verbas e inclusive o percentual a ser executado, o qual pode no atingir o limite total autorizado pelo Congresso. O contigenciamento dos recursos oramentrios, permitido pelo carter autorizativo da pea aprovada pelos congressistas, representa enorme insulamento de decises centrais de polticas pblicas nas mos da burocracia, limitando consideravelmente a responsabilizao do Poder pblico. Como decorrncia destas caractersticas, o prprio processo de planejamento oramentrio fica comprometido, revelando uma enorme distncia entre as regras e a realidade efetiva do jogo poltico no Oramento. O pouco interesse dos parlamentares na apreciao do PPA e da LDO, indicado pelo baixo nmero de emendas apresentadas nessa etapa, revelador do esvaziamento destas funes (GOMES, 1999). No obstante, mais recentemente se observa a emergncia de algumas prticas que apontam para maior transparncia e accountability no processo oramentrio brasileiro. O PPA para 2000/2003 inovou nos procedimentos de planejamento, organizando-o a partir de eixos nacionais de integrao e desenvolvimento, alm de ter buscado integrar mais as reas especficas (educao, sade etc.) em atividades conjuntas e intersetoriais, favorecendo um monitoramento dos gastos pblicos pelos problemas que atacam, e no s em torno de cada setor. Por sua vez, o PPA de 2004 a 2007 foi elaborado levando-se em conta a consulta sociedade civil, atravs de relatrios de mais de duas mil organizaes da sociedade civil, produzidos sob a coordenao do Secretrio Geral da Presidncia da Repblica, e ainda consulta ao Ministrio Pblico e a autoridades ambientais para os projetos de infra-estrutura, antecipando assim futuras aes judiciais por problemas ambientais. Por fim, cabe fazer referncia ao processo de prestao de contas pela Presidncia da Repblica. Conforme texto constitucional, dentre as atribuies do Poder Legislativo, inclui-se o exame das contas do governo que so tambm apreciadas pela

CMO, com base em relatrio e pareceres efetuados pelo Tribunal de Contas da Unio. Contudo, h indicaes que o Congresso no lhe tem atribudo devida importncia poltica, como instrumento efetivo de fiscalizao do Executivo. As contas dos presidentes da Repblica passam anos sem julgamento pelo Congresso, algumas sendo avaliadas somente depois de oito ou dez anos, outras simplesmente arquivadas, no recebendo parecer algum. Alm disso, desde que o processo de prestao de contas comeou a ser efetuado, em 1934, todos os pareceres relativos s contas do Presidente de Repblica, emitidos pelos tribunais de contas, foram positivos, independentemente do regime vigente, democrtico ou ditatorial (SPECK, 2000:61-63). A uniformidade destes pareceres para doze diferentes governantes, ao longo de mais de cinqenta anos, certamente permite questionar a eficcia deste instrumento de accountability. b) Mecanismos de restrio oramentria e accountability Na discusso dos problemas de accountability das finanas pblicas no Brasil, necessrio destacar as diversas mudanas institucionais que criaram restries ou limites mais efetivos ao Oramento e ao endividamento pblico. Tais modificaes nasceram de um processo poltico que envolveu, primeiro, presses sociais muitos fortes, presentes nas CPIs que analisaram escndalos ocorridos na dcada de 1990 (a dos anes do Oramento, j mencionada, dos ttulos precatrios e da mfia dos fiscais) e, alm disso, houve ampla negociao entre os diferentes atores envolvidos. Constatase, por exemplo, essa dinmica na forma como o Senado debateu e decidiu a limitao do endividamento e a regulamentao da emisso de ttulos pblicos, no processo de negociao dos dbitos dos governos subnacionais e ainda na aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) (LOUREIRO, 2001; LOUREIRO & ABRUCIO, 2004). Grande destaque deve ser atribudo a esta ltima, considerada um marco importante no federalismo fiscal no pas, no apenas porque objetivou melhorar a gesto fiscal de todos os nveis de governo, mas, sobretudo, porque apontou para um novo padro de responsabilizao poltica mtua entre a Unio e os governos subnacionais. Promulgada em maio de 2000, a LRF tem como principais pontos: a) Limitao de gastos com pessoal, estabelecendo no somente o quanto

pode ser gasto por cada nvel de governo em relao receita lquida, mas tambm e a est a sua novidade o percentual equivalente a cada um dos Poderes, eliminando assim a distoro existente anteriormente, especialmente nos governos estaduais.

b)

Reafirmao dos limites mais rgidos para o endividamento pblico

estabelecidos pelo Senado Federal, indicando que o no cumprimento ser punido igualmente com mais rigor. O principal mecanismo de enforcement no o judicial, como se destacou na imprensa, mas sim a reteno de transferncias constitucionais e a proibio de obteno de emprstimos e de convnios com o Governo Federal. c) Definio de metas fiscais anuais e a exigncia de apresentao de

relatrios trimestrais de acompanhamento. Foram criados tambm outros mecanismos de transparncia, como o Conselho de Gesto Fiscal a ser ainda constitudo. d) Estabelecimento de mecanismos de controle das finanas pblicas em

anos eleitorais. e) Por fim, e mais importante, proibio de socorro financeiro entre os

nveis de governo, reduzindo o risco moral entre agentes pblicos e destes com os privados.

Em sntese, a LRF visa prevenir dficits imoderados e reiterados, limitar a dvida pblica a nveis prudentes, preservar o patrimnio lquido, limitar o gasto pblico continuado, estabelecer uma administrao prudente dos riscos fiscais e oferecer amplo acesso das informaes sobre as contas pblicas sociedade. Todos estes mecanismos esto atrelados a dois tipos de punio: um de cunho administrativo, limitando a ao do governante quando no cumprir adequadamente as regras; e outro de natureza poltico-jurdica, cujo objetivo punir no mbito poltico, com retirada de direitos polticos ou do governante do prprio cargo, procurando tambm estabelecer penas cveis e criminais aos que desrespeitarem a LRF. Examinando a LRF luz da problemtica de accountability democrtica, devese ressaltar que a maior responsabilizao entre os entes federativos foi uma conquista em prol do melhor desempenho econmico, pois evita o endividamento perverso que ocorria antes. Representou igualmente um avano da democracia ao tornar mais transparente e responsiva a deciso de um nvel de governo em relao aos demais, estabelecendo, por exemplo, a obrigatoriedade de apresentao de relatrios peridicos e impor sanes a quem no cumprir as regras. Permitiu, assim, reduzir a chamada

tragdia dos comuns que pode caracterizar as relaes intergovernamentais em uma federao (LOUREIRO & ABRUCIO, 2004). Ressalte-se, porm, que esse mecanismo bsico de accountability federativo est mais preocupado em controlar passo a passo os governos subnacionais do que em discutir regularmente a gesto fiscal do pas com os atores envolvidos, como ocorre no exemplo australiano. Tal modelo tem reforado a concentrao do poder nas mos da burocracia do Executivo federal, que centraliza o processo de controle, geralmente deslegitimando os reclamos dos outros entes federativos. Deste modo, h o perigo de que a busca por transparncia contida explicitamente na LRF acabe por funcionar como instrumento de controle do Governo Federal sobre os governos subnacionais mais do que como uma real prestao de contas por parte dos representantes eleitos. A accountability democrtica ganharia mais fora se a LRF colocasse em funcionamento o mecanismo do Conselho de Gesto Fiscal previsto em seu arcabouo jurdico, mais precisamente no artigo 67. Seu principal objetivo seria harmonizar e coordenar os entes da Federao, constituindo-se num frum que reuniria os diversos atores federativos, a sociedade civil e os representantes dos Poderes, os quais avaliariam e discutiriam a implementao da Lei, podendo at propor a modificao da legislao, caso julguem necessrio. Em resumo, seria uma arena na qual os principais agentes negociariam ajustes no processo e compartilhariam decises. O funcionamento do Conselho de Gesto Fiscal depende de regulamentao. bem verdade que o Executivo Federal enviou proposta neste sentido ao Congresso projeto de Lei 3744/2000 , porm, tambm est claro que no houve vontade poltica para que essa legislao avanasse em sua tramitao. Na ausncia dessa regulamentao, todo o poder foi concentrado na Secretaria do Tesouro Nacional (STN), que vem editando normas gerais de consolidao das contas pblicas (VIGNOLI et alii., 2002: 192-194). O que explica a posio adotada pelo Governo Federal o predomnio de uma viso em que a varivel democrtica da negociao e do controle percebida como algo que pode afetar negativamente os resultados da poltica fiscal. O temor da equipe econmica vincula-se possibilidade de retorno do antigo modelo federativo, marcado pela irresponsabilidade predatria dos governantes subnacionais. Trata-se de uma concepo fiscalista que, no fundo, s acredita que uma lei geral e imutvel que ultrapasse mandatos e governos possa garantir o equilbrio fiscal. Em suma, uma forma de sepultar a poltica, em sua acepo mais ampla, no terreno das finanas pblicas.

A histria de irresponsabilidade fiscal do pas e o peso do clientelismo so razes que no podem ser negligenciadas. No obstante, da maneira como est definida a Lei de Responsabilidade Fiscal, coloca-se em questo o direito mudana das polticas governamentais. O que est em jogo aqui a relao sempre necessria de equilbrio entre governo e Estado, de tal modo que preciso sim ter regras estveis no essencial, mas tambm deve haver um espao para negociaes e mudanas que exprimam a dinmica democrtica do voto. Reproduz-se aqui a desconfiana na poltica, vista como ameaa certa eficincia. Portanto, supe-se ser necessrio atar as mos dos polticos atravs de regras tcnicas perfeitas para se alcanar o bom resultado econmico.

3) Um caso de fragilidade de accountability: os Tribunais de Contas e as finanas pblicas brasileiras

Um instrumento fundamental de accountability na rea das finanas pblicas representado pelos Tribunais de Contas. Praticamente todos os pases dispem hoje de rgos de controle financeiro do Estado, em alguns casos vinculados prpria estrutura estatal, enquanto noutros h Auditorias Independentes. Do ponto de vista histrico, tais rgos se difundiram principalmente a partir do sculo XVIII, com trs orientaes bsicas. A primeira de carter administrativo, buscando controlar os recursos pblicos para evitar desperdcios ou desvios. A segunda orientao que d origem a estes rgos pode ser encontrada nos princpios liberais de limitao deste poder. Nesta vertente, privilegiam-se suas atividades fiscalizatrias, tornando-os independentes do Poder Executivo (SPECK, 2000). H ainda uma terceira funo que est ganhando importncia: o acompanhamento dos gastos pblicos para avaliar a qualidade e os resultados dos programas (BARZELAY, 2002). No Brasil, desde a era republicana, o Tribunal de Contas tem status constitucional. Inicialmente era rgo independente, ou intermedirio entre os Poderes. Com a Constituio de 1946, passa a ser rgo auxiliar do Legislativo, no exerccio de suas funes de fiscalizao do Executivo, o que foi reiterado na Constituio de 1988. Seu objetivo principal realizar o controle financeiro e patrimonial do governo, em todos os nveis da federao, tendo como principais funes: fiscalizar a execuo financeira, conforme as leis oramentrias, liquidar as contas das administraes e assessorar o Congresso no julgamento das contas do governo. Alm do Tribunal de

Contas da Unio (TCU), h 33 tribunais estaduais e municipais que fiscalizam os governos subnacionais. A Constituio de 1998, alm de eliminar os traos autoritrios, herdados da ditadura militar, que cerceavam as aes do TCU, aumentou as atribuies deste rgo e incluiu novos critrios de controle. De um lado, a nova Carta retirou, por exemplo, o poder do presidente da Repblica em cancelar vetos do Tribunal de Contas da Unio, garantindo sua independncia; e, de outro, aumentou suas atribuies, concedendo-lhe poder de punio de irregularidades, estendendo suas atividades investigativas e ainda concedendo-lhe atribuies preventivas, como o poder de afastar administradores de seus cargos, de seqestrar bens, de definir responsabilidade sobre irregularidades etc. Ademais, estendeu os critrios de controle, ultrapassando o mbito estritamente financeiro e contbil, para incorporar tambm os critrios de legalidade, legitimidade e economicidade da avaliao, ou seja, avaliao segundo critrios de custos e benefcios econmicos (SPECK, 2002: 77 e 240). Mais recentemente, a LRF ampliou ainda mais as atividades dos TCs, que passaram tambm a fiscalizar o cumprimento das metas fiscais e os limites de gastos com pessoal nos trs nveis de governo. Outro conjunto de mudanas trazidas pela Constituio democrtica refere-se ao processo de nomeao dos membros dos tribunais de contas. At 1988, e durante todo o perodo de vida republicana no Brasil, os membros do TCU sempre foram escolhidos pelo Presidente da Repblica, mediante a aprovao do Senado ou pelo conselho federal, durante o perodo autoritrio regido pela Constituio de 1937. A Carta democrtica de 1988 produziu modificao importante neste processo: alm de manter a vitaliciedade dos membros e o carter de decises colegiadas, garantindo a independncia dos membros e desvinculando o corpo diretivo da competio poltica, como ocorre em muitos outros pases, ela reduziu os poderes do Executivo e ampliou as prerrogativas do Legislativo. Desse modo, o presidente da Repblica s escolhe trs dos nove membros do TCU, sendo que na lista trplice que ele envia para confirmao pelo Congresso Nacional, dois nomes devem ser necessariamente de profissionais do Tribunal de Contas. Procurou-se, atravs destas regras, estimular, pelo menos em parte, a presena de membros com alguma qualificao tcnica. Todavia, em relao aos outros seis membros indicados pelo Congresso Nacional, no existe tal exigncia. A idia subjacente prtica de nomeao dos membros do TCU, compartilhada pelo Executivo e Legislativo, seria, em princpio, evitar os critrios de convenincia poltica ou politizao excessiva do rgo. Mas h

indicaes que esta transferncia de poder no deixou marcas profundas, j que o Executivo tem forte influncia nas decises do Legislativo (SPECK, 2000: 196; SPECK, 2002:238). Situao pior ocorre em boa parte dos estados, pois vrios governadores conseguiram politizar os TCs, escolhendo ou determinando a escolha na Assemblia Legislativa de seus correligionrios, neutralizando a fiscalizao institucional e at utilizando os Tribunais de Contas para controlar os prefeitos do interior que discordem da linha poltica hegemnica no plano estadual (ABRUCIO, 1998: 140-143). Na verdade, a despeito das mudanas constitucionais trazidas pela carta de 1988 e da ampliao do mbito de atuao dos Tribunais de Contas, a efetividade destes rgos como instrumento de fiscalizao e responsabilizao poltica tem sido bastante questionada. Isto pode ser explicado por vrios fatores, relacionados estruturalmente com a natureza das relaes entre Executivo e Legislativo no sistema poltico brasileiro. O poder decisivo na liberao das verbas e na distribuio de cargos, num pas em que parte importante da alta burocracia no profissionalizada, acaba gerando laos de dependncia entre os parlamentares e o governo de ocasio, reduzindo assim a capacidade dos legisladores exercerem a accountability horizontal necessria sobre o Poder pblico. neste contexto que os critrios de provimento dos membros dos Tribunais de Contas so colocados na berlinda, constatando-se uma forte influncia de indicaes polticas. Tambm a vitaliciedade destes cargos no significa garantia de dedicao, eficincia e moralidade pblica por parte dos nomeados, pois acaba funcionando como aposentadoria para polticos, mantendo o sentido que Getlio Vargas atribua a esta instituio: um armrio onde se arquivam os amigos. Em sondagem de opinio sobre os Tribunais de Contas subnacionais, que ouviu integrantes do Judicirio, do Ministrio Pblico, do Legislativo e de organizaes da sociedade civil, constatou-se um duplo sentimento. Primeiro, a grande maioria avaliou que as indicaes dos Conselheiros so eminentemente polticas e que isso atrapalha o funcionamento da instituio. Porm, um segundo ponto ressaltado foi o da enorme importncia do trabalho dos TCs, de modo que eles devem ser aperfeioados e no extintos para realizar a contento suas funes (ARANTES, ABRUCIO & TEIXEIRA, 2003). Isto revela um caminho de reformas institucionais que precisa ser trilhado para aumentar a accountability das finanas pblicas no Brasil.

Consideraes Finais

O presente artigo procurou, de forma sinttica, revelar os efeitos da accountability democrtica sobre as finanas pblicas brasileiras. Procura-se, aqui, ressaltar os obstculos que ainda dificultam a maior responsabilizao poltica no plano fiscal, e destacar, ao final, os avanos obtidos. H dois grandes obstculos melhor responsabilizao do Poder pblico: a) a excessiva concentrao de poder nas mos do Executivo; b) a existncia de fragilidades nos mecanismos de representao e participao da sociedade. Em relao ao primeiro problema, deve-se destacar que a concentrao de poder no Executivo deriva dos seguintes fatores: 1) O Oramento pblico brasileiro aprovado pelo Legislativo tem carter apenas autorizativo, o que d uma enorme margem de liberdade para os governos efetuarem seus gastos. 2) O poderio desmedido da Secretaria do Tesouro Nacional, que executa e contingencia as despesas de forma insulada dentro do Ministrio da Fazenda, sem sofrer o impacto de mecanismos de responsabilizao mais efetivos. 3) A importante influncia que o presidente da Repblica, os governadores e os prefeitos exercem, por meio da bancada governista, sobre as indicaes dos conselheiros dos Tribunais de Contas, reduzindo a independncia daqueles que deveriam fiscalizar os governantes. 4) A capacidade que o Poder Executivo tem de obstruir processos de controle congressual por meio da distribuio de cargos e verbas. A concentrao de poder no Executivo resulta da baixa institucionalizao do Poder Legislativo em sua funo fiscalizatria. A despeito dos esforos de contratao e capacitao de tcnicos, bem como do maior uso de seus instrumentos institucionais de controle, o Parlamento brasileiro precisa avanar bastante nas atividades vinculadas s finanas pblicas, de forma muito mais acentuada nos nveis subnacionais. A avaliao meramente negativa do processo de accountability das finanas pblicas brasileiras , no entanto, uma forma parcial de se analisar a questo, podendo levar a concluses falsas sobre a trajetria democrtica brasileira recente. Ao invs disso, ressaltou-se a realizao de importantes avanos, os quais desmistificam as vises preconceituosas sobre a relao entre poltica e economia.

A crtica ao regime autoritrio e ao tipo de Estado por ele consolidado foi importante fator que impulsionou o debate e gerou um considervel processo de reordenamento das finanas pblicas do pas, em termos de racionalizao das contas e de criao de uma burocracia de mrito para a rea. O resultado desse processo foi a melhoria da qualidade das informaes do setor pblico, garantindo concomitantemente condies para a maior eficincia tcnica e controle democrtico. Somou-se a isso uma srie de aes para aumentar a transparncia do Oramento pblico, tais quais a criao do SIAFI e o incentivo participao social na elaborao do PPA. Foram criadas, ainda, regras estatais intertemporais que garantem a accountability democrtica para alm do princpio estrito da maioria eleitoral obtido pelo governo de ocasio, com destaque aqui para o estabelecimento de critrios mais rgidos de endividamento pblico e, sobretudo, de uma estrutura de enforcement mais forte para garantir a responsabilidade fiscal, por meio da LRF. Ambas as medidas tiveram sua aprovao vinculada presso social e negociao poltica, de modo que possvel dizer que se originaram principalmente do aprofundamento dos mecanismos de responsabilizao, e no do insulamento burocrtico. Mais recentemente, a discusso terica de accountability comeou a se aperfeioar no Brasil e no mundo, em meio aos processos de reforma do Estado. A distino entre antigos e novos sistemas de responsabilizao dos governantes um exemplo disso. Enquanto os primeiros priorizavam apenas a confiana pblica conforme a probidade dos governos, os relativos nova gesto pblica buscam fiscalizar o Poder pblico por intermdio de instrumentos que avaliem o desempenho governamental (BEHN, 1998: 39). Em outras palavras, comea-se a cobrar dos governantes no apenas por sua conduta tica frente s leis, mas igualmente pela eficincia e efetividade das polticas pblicas. Desse caminho pode advir uma nova forma de pensar as relaes mal resolvidas entre Poltica e Economia, ou, em termos precisos, entre Democracia e Eficincia.

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