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Promocin Interna al C.
de Gestin de la Administracin de Castilla y Len 2006

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DERECHO ADMINISTRATIVO
LA LEY DE RGIMEN JURDICO
DE LAS ADMINISTRACIONES
PBLICAS Y DEL
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO COMN.
PRINCIPIOS GENERALES

Promocin Interna al C. de Gestin de la Administracin de Castilla y Len

Derecho Administrativo Tema 2

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LA LEY DE RGIMEN JURDICO DE LAS
ADMINISTRACIONES PBLICAS Y DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMN:
AMBITO DE APLICACIN
La Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas
y del Procedimiento Administrativo Comn, modificada por la Ley 4/99, ha supuesto una
importante modificacin con respecto a la Ley de Procedimiento Administrativo hasta ese
momento vigente, de 1958.
Ciertamente, los objetivos plasmados por el legislador en la Exposicin de Motivos de la
Ley de 1992 eran loables, pues se traducan en la modernizacin del Estado, en el refuerzo
de las garantas de los ciudadanos, la garanta en la calidad y transparencia de la actuacin
administrativa.
Sin embargo, el texto aprobado en 1992 se ha enfrentado a un rechazo generalizado de la
doctrina, habiendo recibido crticas abundantes, y hasta demoledoras.
Tan slo seis aos despus de su entrada en vigor hubo de ser modificada, si bien la Ley
4/99 no consigui corregir algunos de los problemas tcnicos ms criticados por la
doctrina, como el complejo sistema de los plazos, que ha dejado de ser uniforme para todo
procedimiento, lo que hace examinar en cada caso concreto la normativa singular
reguladora, o el silencio administrativo, que bajo una apariencia formal de silencio
estimatorio se encuentra plagado de excepciones legales y vas alternativas que convierten
la pretendida regla general en la excepcin.
Sin ms, procede ya entrar en el anlisis del mbito de aplicacin de la ley y de su
contenido esencial.
Tal y como seala el Artculo 1 de la propia Ley, sta es de aplicacin a todas las
Administraciones Pblicas.
En concreto, es el Artculo 2 el que delimita el mbito de aplicacin de la Ley,
estableciendo lo siguiente:
1. Se entiende a los efectos de esta Ley por Administraciones Pblicas:


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a. La Administracin General del Estado.
b. Las Administraciones de las Comunidades Autnomas.
c. Las Entidades que integran la Administracin Local.
2. Las Entidades de Derecho Pblico con personalidad jurdica propia vinculadas o
dependientes de cualquiera de las Administraciones Pblicas tendrn asimismo la
consideracin de Administracin Pblica. Estas Entidades sujetarn su actividad a
la presente Ley cuando ejerzan potestades administrativas sometindose en el resto
de su actividad a lo que dispongan sus normas de creacin.
Sin embargo, el sometimiento pleno de las Administraciones Pblicas a la Ley 30/92 tiene
algunas matizaciones:
1. Para la Administracin General el Estado la Ley no es slo bsica, puesto que la
competencia estatal es plena y exclusiva para fijar el rgimen jurdico de su propia
organizacin administrativa.
2. La Administracin local tiene recogidas las Bases de su Rgimen Jurdico en la
Ley 7/1985, de 2 de abril, que slo en escasos puntos es modificada por la Ley
30/1992.
3. La propia Ley establece en su apartado 2 en cuanto a las entidades de Derecho
pblico con personalidad jurdica propia vinculadas o dependientes de cualquiera
de las Administraciones pblicas, que slo les ser aplicable cuando ejerzan
potestades administrativas sometindose en el resto de su actividad a lo que
dispongan sus normas de creacin (art. 2.2).
4. En fin, a tenor de la Disposicin Transitoria Primera, las Corporaciones de
Derecho pblico representativas de intereses econmicos y profesionales ajustarn
su actuacin a su legislacin especfica. En tanto no se concrete esta legislacin, les
sern de aplicacin las prescripciones de esta Ley en lo que proceda.
A lo expuesto debe aadirse que, en lo concerniente al Procedimiento Administrativo, la
Ley no trata de establecer un camino a seguir por todas las Administraciones pblicas en
orden a la elaboracin de sus resoluciones administrativas, sino de regular los institutos a
utilizar, cuando resulte pertinente, en el desarrollo de la actividad administrativa, con
entera independencia, como advierte PAREJO ALFONSO, de la configuracin concreta


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de dicho cauce, es decir, del procedimiento aplicable en cada caso. Lo que por una parte,
facilita la flexibilidad de su aplicacin, pero puede conducir en la prctica a una diversidad
que genere situaciones de incerteza e inseguridad y rompa con la exigencia, tambin
consagrada en dicho precepto, de la aplicacin de un tratamiento comn a los
administrados ante todas las Administraciones pblicas.
Pues bien, si la aplicacin de la Ley 30/92 (en adelante LPC) a la Administracin General
del Estado, a la Administracin General de las Comunidades Autnomas y a las Entidades
Locales no suscita mayores problemas, la cuestin se complica cuando se trata de la
Administracin Institucional y de otras entidades que an no formando parte de tal
concepto legal se engloban en el denominado sector pblico estatal y sector pblico
autonmico.
En cuanto a la Administracin Institucional, el concepto aparece definido, por lo que
respecta a la Administracin General del Estado, en la Ley 6/1997, de 14 de abril de
Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado. En su Artculo
43 se dispone lo siguiente:
1 Los Organismos Pblicos se clasifican en:
a. Organismos Autnomos.
b. Entidades Pblicas Empresariales.
El Artculo 45 declara expresamente el sometimiento de los Organismos Autnomos al
Derecho Administrativo.
Sin embargo, por lo que respecta a las Entidades Pblicas Empresariales, el Artculo 53.2
declara su sometimiento al Derecho Privado salvo cuando ejerzan potestades
administrativas.
En cuanto al denominado Sector Pblico Estatal, es la Ley 47/2003, de 26 de noviembre,
General Presupuestaria, la que en su Artculo 2 incluye, dentro de este concepto, a la
Administracin General del Estado, los Organismos Autnomos de ella dependientes, las
entidades pblicas empresariales, las entidades gestoras, servicios comunes y mutuas de
accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social, las sociedades
mercantiles estatales definidas en la Ley de Patrimonio del Estado, las fundaciones del
sector pblico estatal definidas en la Ley de Fundaciones, las entidades estatales de


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derecho pblico que no sean ni organismos autnomos ni entidades gestoras de la
seguridad social y los consorcios dotados de personalidad jurdica.
Vemos, por tanto, que el concepto de sector pblico estatal es ms amplio que el de
Administracin General e Institucional, pues engloba ambos conceptos e incluye adems
otra serie de entes que no forman parte ni de la Administracin General ni de la
Administracin Institucional. Habr que estar a la normativa sectorial correspondiente para
determinar el sometimiento de estos entes al Derecho Administrativo, como resulta del
Artculo 4 de la Ley General Presupuestaria. As, en el caso de las Fundaciones, es la Ley
50/2002, la que establece el sometimiento de las Fundaciones estatales con carcter general
al Derecho Privado, y lo mismo ocurre con las sociedades mercantiles estatales, ya que la
ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Pblicas, establece
con carcter general su sometimiento al Derecho privado, salvo en las materias en las que
le sea de aplicacin la normativa presupuestaria, contable, de control financiero y de
contratacin.
En lo referente a nuestra Comunidad Autnoma, el concepto de Administracin
Institucional, se define en la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la
Administracin de la Comunidad de Castilla y Len. Su Ttulo VII regula determinados
aspectos de su rgimen jurdico bajo la rubrica La Administracin Institucional y las
Empresas Pblicas. En el Artculo 85.2 considera entidades integrantes de la
Administracin Institucional los Organismos Autnomos y los Entes Pblicos de Derecho
Privado. Los primeros se rigen en su integridad por el Derecho Administrativo, por lo que
es de plena aplicacin la Ley 30/92. Los segundos se rigen por el Derecho privado, y slo
por el Derecho Administrativo cuando ejerzan potestades pblicas. Finalmente, las
empresas pblicas de la Comunidad, en cuanto entes no integrantes e la Administracin
Institucional dada su forma de personificacin como sociedad mercantil, se rigen
exclusivamente por el Derecho privado, salvo en las materias que les sea de aplicacin la
normativa presupuestaria, contable, de control financiero y de contratacin, ya que el
Artculo 94 de la Ley del Gobierno les prohbe expresamente el ejercicio de potestades
pblicas.
Asimismo, el concepto de sector pblico autonmico resulta ms amplio en la legislacin
autonmica que el de Administracin General e Institucional, al igual que sucede en la


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legislacin del Estado, pues junto a las entidades integrantes de uno y otro concepto, la Ley
de Hacienda de la Comunidad de Castilla y Len incluye en tal concepto en su Artculo 16
a la Administracin General, organismos Autnomos, Entes pblicos de Derecho Privado,
empresas pblicas, las Fundaciones Pblicas, universidades pblicas y el resto de entes o
instituciones creadas por la Comunidad o dependientes de ella, y cualesquiera otras
personas jurdicas en las que participe mayoritariamente. Salvando la Administracin
General y los organismos autnomos, as como las universidades pblicas, que se rigen por
la LPC, los entes pblicos de derecho privado slo se rigen por ella cuando ejerzan
potestades pblicas, posibilidad como hemos visto vetada a las empresas pblicas, que en
consecuencia no se rigen por la LPC, ni las fundaciones pblicas de la comunidad, que
salvo en los aspectos a que se refiere el Artculo 17 de la Ley de Hacienda, en el resto se
rigen por el derecho privado.
CONTENIDO
Nuestra Norma fundamental, en el artculo 149.1.18 atribuye al Estado competencia
exclusiva, entre otras materias, en lo relativo a las bases del rgimen jurdico de las
administraciones pblicas que, en todo caso, garantizarn a los administrados un
tratamiento comn entre ellas; el procedimiento administrativo comn, sin perjuicio de
las especialidades derivadas de la organizacin propia de las Comunidades autnomas, y
el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones pblicas.
Estos tres ttulos competenciales son los que se trata de ejercitar a travs de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn, cuya denominacin, por tanto, pese a su
desmesurada extensin, no es suficiente para expresar la totalidad de su contenido, puesto
que guarda silencio en lo tocante a la responsabilidad.
Consta dicha Ley de un Ttulo Preliminar, que trata Del mbito de aplicacin y principios
generales, y de otros diez Ttulos, que, respectivamente, se ocupan De las
Administraciones Pblicas y sus relaciones (1), De los rganos de las Administraciones
Pblicas (11), De los interesados (111), De la actividad de las Administraciones
Pblicas (IV), De las disposiciones y actos administrativos (V), De las disposiciones
generales sobre los procedimientos administrativos (VI), De la revisin de los actos en


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va administrativa (VII), De las reclamaciones previas al ejercicio de acciones civiles y
laborales (VIII), De la potestad sancionadora (IX) y De la responsabilidad de las
Administraciones Pblicas y de sus autoridades y dems personal a su servicio (X).
Dichos ttulos se desgranan en 146 artculos, y les siguen once Disposiciones Adicionales,
dos Disposiciones Transitorias, una Disposicin Derogatoria y una Disposicin Final.
El ttulo I aborda las relaciones entre las Administraciones Pblicas de carcter directo en
unos casos y, en otros, formalizadas a travs de los rganos superiores de Gobierno, a
partir de las premisas de la lealtad constitucional y la colaboracin que han de presidir
aqullas, consustancial al modelo de organizacin territorial del Estado implantado por la
Constitucin.
El ttulo II dedica su captulo I a regular los principios generales del rgimen de los
rganos administrativos, derivados de los principios superiores de indisponibilidad de la
competencia, jerarqua y coordinacin, en el marco de lo previsto por el artculo 103 de la
Constitucin. Plenamente respetuosa con la potestad de autoorganizacin de las
Administraciones Pblicas, la Ley se limita a regular el ncleo estricto de lo que constituye
la normativa bsica de toda organizacin administrativa, cuya observancia tiene efectos
directos sobre la validez y eficacia de los actos administrativos.
La misma perspectiva relativa a la autoorganizacin lleva a regular en el captulo II, el
rgimen del funcionamiento de los rganos colegiados.
El captulo III, que recoge las normas generales de abstencin y recusacin de las
Autoridades y personal de las Administraciones Pblicas, es corolario del mandato que la
Constitucin acoge en su artculo 103.1 cuando predica que la Administracin Pblica
sirve, con objetividad, a los intereses legales.
El ttulo III recoge las normas relativas a los interesados, con la amplitud que exige este
concepto.
El ttulo IV, bajo el epgrafe De la actividad de las Administraciones Pblicas, contiene
una trascendente formulacin de los derechos de los ciudadanos en los procedimientos
administrativos, adems de los que les reconocen la Constitucin y las Leyes. De esta
enunciacin cabe destacar como innovaciones significativas: La posibilidad de identificar a
las autoridades y funcionarios bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos -
rompiendo la tradicional opacidad de la Administracin-, el derecho de formular


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alegaciones y de aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al
trmite de audiencia, el de no presentar los ya aportados a la Administracin actuante, y el
de obtener informacin y orientacin sobre los condicionamientos jurdicos o tcnicos que
las disposiciones vigentes impongan a los proyectos que se propongan abordar.
Incorpora, a continuacin, las normas esenciales sobre el uso de las lenguas oficiales,
regula el acceso a la informacin de los archivos y registros administrativos, conforme a lo
establecido en el artculo 105.b), de la Constitucin, y aborda de manera frontal y decidida
-en contraposicin a la timidez de las previsiones de la Ley de Procedimiento
Administrativo de 1958- la instalacin en soporte informtico de los registros generales,
as como la integracin informtica de aqullos con los restantes registros administrativos.
En esta materia cobran especial relevancia los principios de cooperacin, coordinacin y
colaboracin, posibilitando el que los ciudadanos puedan presentar las solicitudes, escritos
y comunicaciones que dirijan a las Administraciones Pblicas en los registros de cualquier
rgano administrativo que pertenezca a la Administracin General del Estado o a la de
cualquier Administracin de las Comunidades Autnomas, al margen de las restantes
posibilidades ya establecidas o que se establezcan. A tal efecto se prev que, mediante
convenio de colaboracin entre las Administraciones Pblicas, se implanten sistemas de
intercomunicacin y coordinacin de registros que garanticen la compatibilidad
informtica y la transmisin telemtica de los asientos.
La Ley introduce un nuevo concepto sobre la relacin de la Administracin con el
ciudadano, superando la doctrina del llamado silencio administrativo. Se podra decir que
esta Ley establece el silencio administrativo positivo cambiando nuestra norma tradicional.
No sera exacto. El objetivo de la Ley no es dar carcter positivo a la inactividad de la
Administracin cuando los particulares se dirijan a ella. El carcter positivo de la
inactividad de la Administracin es la garanta que se establece cuando no se cumple el
verdadero objetivo de la Ley, que es que los ciudadanos obtengan respuesta expresa de la
Administracin y, sobre todo, que la obtengan en el plazo establecido. El silencio
administrativo, positivo o negativo, no debe ser un instituto jurdico normal, sino la
garanta que impida que los derechos de los particulares se vacen de contenido cuando su
Administracin no atiende eficazmente y con la celeridad debida las funciones para las que
se ha organizado. Esta garanta, exponente de una Administracin en la que debe primar la


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eficacia sobre el formalismo, slo ceder cuando exista un inters general prevalente o,
cuando realmente, el derecho cuyo reconocimiento se postula no exista.
El ttulo V comienza con el captulo dedicado a las disposiciones administrativas,
enunciando los principios generales de legalidad, jerarqua, publicidad e inderogabilidad
singular del Reglamento.
El captulo II regula los requisitos de los actos administrativos, partiendo de los principios
de competencia y legalidad, con expresin de los que requieren motivacin, recogiendo su
forma escrita como regla general. (Corregido el 20-X-04)
La eficacia, notificacin y publicacin de los actos administrativos se recogen en el
captulo III.
En el captulo IV se regulan las causas y efectos de la nulidad y anulabilidad de los actos
administrativos.
El ttulo VI regula la estructura general del procedimiento que ha de seguirse para la
realizacin de la actividad jurdica de la Administracin y en esta materia los principios
que informan a la Ley 30/1992 son consecuencia de la plasmacin de los derechos que la
propia Ley recoge a los ciudadanos en su artculo 35. De entre tales principios conviene
destacar los siguientes:
1. El de unidad en la regulacin de los institutos que integran el procedimiento, sin
perjuicio de la diversidad de plasmacin de cada uno de los procedimientos. Los
cuales habrn de respetar la regulacin comn de cada uno de aquellos institutos.
2. El de flexibilidad y los de igualdad y contradiccin de los interesados en el
procedimiento (arts. 85.3 y 4).
3. El de cooficialidad lingstica en el procedimiento [arts. 35.d) y 36].
4. El de celeridad en la tramitacin (arts. 4y 75). y 44, 1).
5. El principio inquisitivo, en cuya virtud el procedimiento se impulsar de oficio en
todos sus trmites (art. 74.1), incluso en lo relativo a los actos de instruccin (art.
78.1) y, dentro de ellos, en cuanto a la prctica de la prueba (art. 80.2).
6. Principio de antiformalismo, que se concreta, entre otros extremos, respecto de los
particulares en la posibilidad de subsanacin de los defectos que puedan afectar a


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los escritos que presenten a las Administraciones pblicas (art. 71.1) y en la
posibilidad de aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio
en cualquier momento del procedimiento anterior al trmite de audiencia o incluso
despus cuando se trata de denunciar los defectos de tramitacin (art. 79.1 y 2); y
acerca de la Administracin al calificar tan slo de irregularidades los defectos de
forma salvo los supuestos expresamente establecidos y la realizacin de
actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas (art. 63.2 y 3),
y, para los ciudadanos y para la Administracin, al admitirse la terminacin
convencional del procedimiento (art. 88).
7. Principio de congruencia con las peticiones formuladas por los interesados, sin que
en ningn caso pueda la Administracin al resolver agravar su situacin inicial (art.
89.2).
8. Principio de transparencia, del que encontramos numerosas aplicaciones [arts.
35.a), b), c), g) y h) y 37 y 54].
9. Principio de seguridad de los ciudadanos y respeto y deferencia de los mismos por
las autoridades y funcionarios [arts. 35.i), 4 y 85].
10. En fin, como complemento y coronacin de todos ellos, desde la perspectiva del
legislador, el principio de responsabilidad de las Administraciones pblicas y del
personal a su servicio [art. 35j)], del que encontramos manifestaciones,
prcticamente, en cada uno de los trmites procedimentales, en los que aparece una
llamada en la responsabilidad en que incurre el funcionario al que sea imputable su
incumplimiento [arts. 41, 40, 44.2,4& IM, 79.2 y 83.3, por citar slo unos cuantos
ejemplos.
En el captulo I se regula la iniciacin, que podr hacerse de oficio o por solicitud de los
interesados.
El captulo IV regula las formas y efectos de la finalizacin del procedimiento, a travs de
resolucin, desistimiento, renuncia o caducidad. Se introduce la posibilidad de utilizar
instrumentos convencionales en la tramitacin y terminacin de los procedimientos.
La ejecutividad de los actos administrativos y los medios de ejecucin forzosa quedan
recogidos en el captulo V. La autotutela de la Administracin Pblica, potestad que


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permite articular los medios de ejecucin que garanticen la eficacia de la actividad
administrativa, queda en todo caso subordinada a los lmites constitucionales, debiendo
adoptarse los medios precisos para la ejecucin, de modo que se restrinja al mnimo la
libertad individual y de acuerdo con el principio de proporcionalidad.
El ttulo VII, Revisin de los actos administrativos, establece una profunda modificacin
del sistema de recursos administrativos vigente hasta hoy, atendiendo los ms consolidados
planteamientos doctrinales, tanto en lo referente a la simplificacin, como a las
posibilidades del establecimiento de sistemas de solucin de reclamaciones y recursos
distintos a los tradicionales y cuya implantacin se va haciendo frecuente en los pases de
nuestro entorno y que ya existen, en algn caso, en nuestro propio ordenamiento.
El Ttulo VIII contiene la regulacin de las reclamaciones previas a la va judicial civil y
laboral.
El ttulo IX regula los principios bsicos a que debe someterse el ejercicio de la potestad
sancionadora de la Administracin y los correspondientes derechos que de tales principios
se derivan para los ciudadanos extrados del texto constitucional y de la ya consolidada
jurisprudencia sobre la materia. Entre tales principios destaca el de legalidad o ratio
democrtico en virtud del cual es el poder legislativo el que debe fijar los lmites de la
actividad sancionadora de la Administracin y el de tipicidad, manifestacin en este
mbito del de seguridad jurdica, junto a los de presuncin de inocencia, informacin,
defensa, responsabilidad, proporcionalidad, interdiccin de la analoga, etc.
El ttulo X, De la responsabilidad de las Administraciones Pblicas y de sus Autoridades
y dems personal a su servicio, incorpora la regulacin de una materia estrechamente
unida a la actuacin administrativa y que constituye, junto al principio de legalidad, uno de
los grandes soportes del sistema. Se hace as realidad la previsin contenida en el artculo
149.1.18.a) de la Constitucin sobre el establecimiento de un sistema de responsabilidad
de todas las Administraciones Pblicas.
En lo que a la responsabilidad patrimonial se refiere, la Ley da respuesta al
pronunciamiento constitucional de indemnizacin de todas las lesiones que los particulares
sufran en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios
pblicos, de acuerdo con las valoraciones predominantes en el mercado, estableciendo
adems la posibilidad de que hasta un determinado lmite pueda hacerse efectiva en el


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plazo de treinta das, siempre que la valoracin del dao y la relacin de causalidad entre la
lesin y el funcionamiento normal o anormal del servicio pblico sean inequvocos.
PRINCIPIOS GENERALES
Es el Artculo 3 de la Ley 30/92, el que recoge los principios generales a los que deben
sujetarse las Administraciones Pblicas en sus relaciones. Dicho precepto legal establece
lo siguiente:
1. Las Administraciones Pblicas sirven con objetividad los intereses generales y
actan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin,
desconcentracin y coordinacin, con sometimiento pleno a la Constitucin, a la
Ley y al Derecho.
2. Las Administraciones Pblicas, en sus relaciones, se rigen por el principio de
cooperacin, y en su actuacin por los criterios de eficiencia y servicio a los
ciudadanos.
3. Bajo la direccin del Gobierno de la Nacin, de los rganos de gobierno de las
Comunidades Autnomas y de los correspondientes de las Entidades que integran
la Administracin Local, la actuacin de la Administracin Pblica respectiva se
desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el resto del
ordenamiento jurdico.
4. Cada una de las Administraciones Pblicas acta para el cumplimiento de sus fines
con personalidad jurdica nica.
De todos los principios que recoge este Artculo, el ms importante y caracterstico en la
actuacin de las Administraciones Pblicas es el principio de legalidad. Tal principio
implica que la Ley, en el sentido formal del concepto, como producto del poder legislativo,
enmarca la actuacin administrativa en general, ya que la Ley o bien opera directamente
sobre la Administracin, o bien delimita, condiciona, determina o excluye el ejercicio de la
potestad reglamentaria de la Administracin. De este modo, el Reglamento no puede
contravenir lo establecido en una norma con rango con de Ley, ni puede tampoco regular
materias reservadas a sta (reserva material de Ley). As, el Artculo 62.2 de la ley 30/92,


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considera nulos de pleno derecho los Reglamentos que vulneren la Constitucin, las Leyes,
e incluso disposiciones reglamentarias de rango superior.
El principio de legalidad, formulado en el plano terico por Kelsen, supone, en esencia,
que no es posible admitir ningn poder jurdico que no sea desarrollo de una atribucin
normativa precedente. De ah, Merkl extrae la siguiente conclusin: No slo la
Administracin, considerada en su conjunto, est condicionada por la existencia de un
Derecho Administrativo, sino que tambin cada accin administrativa aislada est
condicionada por la existencia de un precepto jurdico administrativo que admita
semejante accin. Si una accin que pretende presentarse como accin administrativa no
puede ser legitimada por un precepto jurdico que prevea semejante accin, no podr ser
comprendida como accin de Estado.
Se forja as el principio de la vinculacin positiva de la Administracin a la legalidad,
frente al anterior principio de vinculacin negativa, en virtud del cual la Administracin
poda hacer todo aquello que no estuviera prohibido por las Leyes. Se va, por tanto, ms
all, de manera que la Administracin slo podr hacer aquello que le est expresamente
permitido por la Ley. La Constitucin espaola se inscribe explcitamente en esta
direccin. Reiterando la idea ya expresada en el Artculo 9, el Artculo 103.1 dispone que
la Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales, y actacon
sometimiento pleno a la Ley y al derecho. De acuerdo con tal precepto constitucional, el
Artculo 53.3 de la Ley 30/92 establece que El contenido de los actos se ajustar a lo
dispuesto por el ordenamiento jurdico y ser determinado y adecuado a los fines de
aqullos. En consecuencia, el Artculo 63 considera anulables los actos que incurran en
cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso, la desviacin de poder.
Finalmente ha de tenerse en cuenta que la inclusin del principio de legalidad en el
Artculo 9.3 de la Constitucin, que forma parte del Ttulo Preliminar de sta, tiene el
carcter de decisin poltica fundamental con valor superconstitucional protegido por el
Artculo 168.
No hay pues, en Derecho Espaol, ningn espacio franco o libre de Ley, en que la
Administracin pueda actuar con un poder ajurdico y libre.


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El principio de legalidad es, pues, la base de la tcnica de atribucin de potestades. La
legalidad otorga facultades de actuacin, definiendo sus lmites. Sin una atribucin legal
previa de potestades, la Administracin no puede, sencillamente actuar.
Ha sido Santi Romano quien con ms rigor ha definido el concepto de potestad. Tal
concepto se perfila y distingue mediante un contraste con el concepto de derecho subjetivo.
El derecho subjetivo se caracteriza por tener su origen en una relacin jurdica concreta,
recae sobre un objeto especfico y determinado, consiste en una pretensin concreta, y
corresponde a un deber jurdico atribuible a un sujeto pasivo. La potestad, sin embargo, no
se genera en una relacin jurdica, ni en pactos o negocios jurdicos, sino que procede
directamente del ordenamiento. Adems, no recae sobre ningn objeto especfico, sino que
tiene un carcter genrico, y se refiere a un mbito de actuacin definido en grandes lneas.
No consiste en una pretensin particular, sino en la posibilidad abstracta de producir
efectos jurdicos, de donde eventualmente pueden surgir, como consecuencia de su
ejercicio, relaciones jurdicas particulares. En fin, la potestad supone una sujecin de otros
sujetos, que se ven obligados a soportar en su esfera jurdica los efectos derivados del
ejercicio de la potestad, sujecin que puede ser ventajosa(si se deriva un beneficio) o
desventajosa(si se deriva un gravamen).
Como consecuencia de este origen legal y no negocial, las potestades son irrenunciables,
inalienables e intransmisibles; la Ley, puede, a lo sumo, permitir su delegacin o
desconcentracin, tal y como seala el Artculo 12 de la Ley 30/92.
La distincin caracterstica de las potestades es la de potestades regladas y discrecionales.
La Ley puede determinar agotadoramente todas y cada una de las condiciones del ejercicio
de la potestad, de modo que construya un supuesto legal completo y una potestad aplicable
al mismo tambin definida en todos sus trminos y consecuencias; por ejemplo, jubilacin
de los funcionarios a los 65 aos, ascenso por antigedad, devengo de trienios,
nombramiento como funcionarios de quienes hayan superado la oposicinO bien, la Ley
puede definir algunas de las condiciones de ejercicio de la potestad y remitir a la
apreciacin subjetiva de la Administracin el resto de dichas condiciones; por ejemplo la
determinacin del quantum de una subvencin. As, el ejercicio de una potestad reglada
reduce a la Administracin a la constatacin del supuesto de hecho legalmente definido de
manera completa, y a aplicar en presencia del mismo lo previsto en la Ley. No existe


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resquicio a juicio subjetivo alguno, de modo que la Administracin opera de una manera
automtica. El ejercicio de una potestad discrecional, comporta un elemento
sustancialmente diferente: la inclusin en el proceso aplicativo de la Ley de una estimacin
subjetiva de la propia administracin. En definitiva, la discrecionalidad surge cuando el
ordenamiento atribuye a algn rgano competencia para apreciar lo que sea de inters
pblico. Ahora bien, ha de tenerse presente que la discrecionalidad slo puede referirse a
algunos de los elementos de la potestad, no a todos ellos, pues necesariamente existirn
una serie de elementos reglados, a saber, la existencia misma de la potestad, su extensin,
la competencia para actuarla referida a un ente y dentro de l, la atribucin a un rgano
concreto y el fin previsto por el legislador con el ejercicio de la potestad.
Ahora bien, como afirma Garca de Enterra, en cuya obra Curso de Derecho
Administrativo se basa la exposicin de gran parte de este tema, para comprender con
claridad el concepto de potestad discrecional, es necesario diferenciarlo de los llamados
conceptos jurdicos indeterminados. Los conceptos empleados por las Leyes pueden ser
determinados o indeterminados. Los primeros delimitan el mbito de realidad al que se
refieren de una manera precisa e inequvoca. Por ejemplo, la mayora de edad se produce a
los 18 aos. Por el contrario, con los conceptos jurdicos indeterminados, la Ley refiere una
esfera de la realidad cuyos lmites no aparecen bien definidos en su enunciado, por ejemplo
la buena f o la falta de probidad. La Ley no define con exactitud tales conceptos porque
no admiten una delimitacin o cuantificacin precisas, no obstante lo cual, es claro que el
legislador ha querido referirse a un supuesto muy concreto. Y por ello, la aplicacin de
tales conceptos no admite ms que una solucin: o se el concepto o no se da, o hay buena
fe o no la hay, o se ha faltado a la probidad o no se ha faltadoEsto es lo esencial del
concepto jurdico indeterminado, la indeterminacin de su enunciado no se traduce en una
indeterminacin de las aplicaciones del mismo, pues slo habr una solucin justa en cada
caso.
La discrecionalidad, sin embargo, es esencialmente una libertad de eleccin entre una
multiplicidad de soluciones justas, o si se prefiere, entre indiferentes jurdicos. As, tan
justo puede resultar otorgar una subvencin a una residencia de ancianos por un importe de
300 euros como de 450, pues habr criterios de oportunidad, econmicos, etc. Que dejen a
la Administracin el margen de apreciacin necesario para optar por una u otra solucin,
ambas ajustadas a derecho.


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TCNICAS PARA LA REALIZACIN DEL PRINCIPIO DE
LEGALIDAD
1. La Administracin, en primer lugar, se somete a la ley en sentido estricto. Para ello
se comienza por establecer una serie de materias reservadas a la competencia del
Poder legislativo', y, como correlativo, se impone la obligacin de aqulla de
someterse a los actos que dicta este Poder.
2. Se estructura una ordenacin jerrquica de las normas, a travs de la cual se efecta
una ordenacin funcional del aparato de Poder. La cual tiene gran importancia
no slo desde el punto de vista jurdico, sino tambin desde el poltico; puesto que
habr de respetarse en la produccin de las normas administrativas el orden
escalonado exigido por la jerarqua de las fuentes.
3. En virtud del principio tu patere legem quam feciste se prohbe a la Administracin
alterar, mediante actos singulares, lo establecido en disposiciones por ella dictadas;
incluso aunque tales disposiciones procedan de un rgano inferior al que dicte la
resolucin de que se trate'(La denominada inderogabilidad singular de los
Reglamentos) .
4. Se impone a la Administracin, adems de las reglas exteriores de conducta, una
especie de regla psicolgica: la obligacin de perseguir en todas sus actuaciones
el inters pblico'.
5. Se prescribe que en el supuesto de que la Administracin infrinja alguno de los
principios antes citados, el acto por el que se cometa la infraccin estar viciado, en
grado de nulidad o de anulabilidad, segn la gravedad de aqulla; por lo que de
impugnarse conforme a Derecho e incluso, en ocasiones, de oficio, habr de
procederse a la anulacin de los Tribunales, a cuyo control estar sometida, en todo
caso, la actividad administrativa.
Por ltimo, como quiera que cabe que la Administracin, aun actuando conforme a
Derecho, ocasione a los particulares daos que no estn obligados a soportar, se establece
una regulacin de la responsabilidad administrativa que asegure, mediante la justa
indemnizacin, el restablecimiento del principio de igualdad ante la ley y, con l, el orden
jurdico perturbado.


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EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL DERECHO ESPAOL
En lo relativo a la tcnica de las materias reservadas nos remitimos a lo expuesto al tratar
de la ley como fuente del Derecho administrativo. En cuanto a la obligacin que sobre la
Administracin pesa de someterse a los mandatos de sta se consigna a nivel
constitucional y de ley ordinaria:
1. La Constitucin en este punto ha sido incluso reiterativa. Pues, tras establecer que
los ciudadanos y los poderes pblicos estn sujetos a la Constitucin y al resto del
ordenamiento jurdico (art. 9.1) 5 y proclamar que garantiza el principio de
legalidad y la interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos (art. 9.3),
declara que el Gobierno ejerce la funcin ejecutiva y la potestad reglamentaria de
acuerdo con la Constitucin y las leyes (art. 97) y que la Administracin acta con
sometimiento pleno a la ley y al Derecho (art. 103.1): expresin sta
particularmente afortunada, en cuanto expresin de que ese sometimiento es
mucho ms profundo que la mera adecuacin a la letra de los preceptos legales.
2. A un nivel inferior deben recordarse el artculo 3.1 de la LPC, segn el cual las
Administraciones Pblicas sirven con objetividad los intereses generales y actan
[...] con sometimiento pleno a la Constitucin, a la Ley y al Derecho, y el
artculo 6.1 LBRL- Ley de Bases de Rgimen Local- que prescribe, asimismo, que
las entidades locales actan con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.
a. El principio de jerarqua normativa, con el de seguridad jurdica, se
garantiza en el artculo 9.3 Const. Su incumplimiento por la
Administracin se sanciona con la nulidad de pleno derecho de los
reglamentos que lo contradigan (arts. 62.2 LPC, que no sern aplicados por
los Tribunales (art. 6. LOPJ).
b. La prohibicin de que la Administracin vulnere a travs de un acto no
normativo lo establecido en un reglamento, aunque aqul emane de un
rgano de igual o superior jerarqua, se contiene en los artculos 52.2 LPC
y 19 Ley General Tributaria.
c. La exigencia de que la Administracin persiga en todo momento el inters
pblico.


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d. Los Tribunales controlarn la potestad reglamentaria y la legalidad de la
actuacin administrativa (arts. 106.1 Const., 8 LOPJ -ley Orgnica del
Poder judicial- y 6.2 LBRL), y su sentencia estimar el recurso cuando el
acto impugnado incurra en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico,
incluso, como acabamos de ver, la desviacin de poder (63.1 LPC).
Finalmente, los particulares en los trminos establecidos por la ley, tendrn derecho a ser
indemnizados por las Administraciones Pblicas correspondientes de toda lesin que
sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre
que sea consecuencia del funcionamiento de los servicios pblicos (arts. 106.2 Const.,
139.1 LPC y 54 LBRL). No se exige, por tanto, para que nazca el derecho a
indemnizacin, la ilegalidad de la actuacin administrativa: basta una relacin de
causalidad entre sta y el dao causado y, naturalmente, la ausencia en el perjudicado del
deber de soportar la lesin'.
CONEXIN ENTRE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y LA
ACTIVIDAD DISCRECIONAL DE LA ADMINISTRACIN
El ordenamiento jurdico prev unas veces en todos sus aspectos la actividad de la
Administracin, y otras, la mayora, no ocurre as. Se contraponen, por ello, la actividad
administrativa reglada y la discrecional. Cuando se da la primera, en el caso de que
funcione normalmente la Administracin, quien entra en contacto con ella conoce de
antemano la resolucin que recaer, puesto que bastar con subsumir el supuesto de hecho
en la norma aplicable. En cambio, cuando la actividad administrativa es discrecional no
cabe efectuar esta previsin.
Una potestad es, pues, discrecional siempre que el ordenamiento jurdico no establece
cundo debe ejercitarse, cmo debe ejercitarse y en qu sentido se debe ejercitar. Ello
puede obedecer a una de dos circunstancias: a que no exista una ley que regule los tres
aspectos o momentos citados, o a que, existiendo, en aras de la eficacia administrativa,
permita la discrecionalidad de los tres o alguno de aqullos.


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DISCRECIONALIDAD Y ARBITRARIEDAD
Para que el ejercicio de una potestad administrativa sea discrecional no es necesario, por
tanto, que sean discrecionales los tres aspectos indicados, bastando con que exista
discrecionalidad respecto de uno de ellos. Lo que s constituye un requisito imprescindible
para que pueda hablarse de discrecionalidad, y no de arbitrariedad, es que los fines que se
persiguen o hayan de perseguirse por cada potestad estn taxativamente enunciados en el
ordenamiento jurdico. Por ello, advierte M. S. GIANNINI que la potestad discrecional
puede ser libre en todo menos en la eleccin de los fines que persigue".
Justamente es sta la va por donde se realiza lo que podramos denominar la elevacin al
rango de instituto jurdico de la discrecionalidad administrativa. Elevacin que constituye,
segn recuerda MERIKOSKI, un testimonio de la eterna lucha que existe en el seno de la
Administracin entre la eficacia y la seguridad de los ciudadanos `, y que sirve de puente
entre las exigencias de un cierto margen de libertad en ocasiones en manos de la
Administracin y los postulados del Estado de Derecho, y, ms concretamente, del
principio de legalidad.
Debe destacarse, no obstante lo hasta aqu expuesto, que la discrecionalidad esta sujeta a
control.
EL CONTROL DE LA ACTIVIDAD DISCRECIONAL
El hecho de que, segn se dice en la exposicin de motivos de la Ley de la Jurisdiccin
contencioso-administrativa, la discrecionalidad no puede referirse a la totalidad de los
elementos de un acto, a un acto en bloque, sino que, por el contrario, ha de referirse
siempre a alguno o algunos de los elementos del acto, sirvi de base a la citada ley para
admitir, en absoluta contraposicin con lo que haba sido tradicional en nuestro Derecho
positivo, el recurso contra actos discrecionales. Dicho recurso, como es obvio, no podr
referirse a los elementos discrecionales del acto, pero s a los reglados, cuya adecuacin
con el ordenamiento jurdico podr ser controlada por los Tribunales.
Entre tales elementos reglados se encuentra, en primer lugar, conforme acabamos de ver, el
fin a perseguir en la actuacin administrativa. Si la Administracin ejercita sus potestades


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para una finalidad distinta de la predeterminada por el ordenamiento jurdico estar
desvindose de aqulla e incurrir en el vicio de desviacin de poder 63.1 LPC).
Pero no es ste el nico elemento reglado de toda actuacin de los entes pblicos. Junto a
l nos hallamos, por lo pronto, con las normas sobre competencia y las de procedimiento
administrativo, que debern observarse en la emanacin y elaboracin de los actos de
aqullos. As, establece el artculo 53.1 LPC que los actos administrativos se producirn
por el rgano competente ajustndose al procedimiento establecido. Adems, desde el
punto de vista formal y al objeto de velar por la observancia del principio de interdiccin
de la arbitrariedad [art. 9.3 CE), con la obligacin de motivar los acuerdos que se dictan en
el ejercicio de las potestades discrecionales [art. 54.1.e) LPC], y, en fin, con los principios
generales del Derecho, segn tuvimos ocasin de poner de manifiesto al estudiarlos.
Finalmente, han de quedar muy claros los conceptos de discrecionalidad y conceptos
jurdicos indeterminados.
DISCRECIONALIDAD Y CONCEPTOS JURDICOS
INDETERMINADOS
Interesa advertir que la actividad administrativa no puede calificarse de discrecional
basndose en que la ley utiliza la tcnica de los conceptos jurdicos indeterminados para
sealar el momento en que deber actuar la Administracin o el sentido en que habr de
pronunciarse. Antes al contrario, en tales supuestos -pinsese al respecto en los conceptos
de obra ruinosa, orden pblico, actividad insalubre, etctera- la actuacin administrativa se
hallar predeterminada por la concurrencia o ausencia de los mismos, que podr ser
examinada por los Tribunales, como, por lo dems, vienen stos poniendo de manifiesto
con su comportamiento, cada da ms decidido al respecto.
Tras el examen del principio de legalidad y de su aplicacin como tcnica de atribucin de
potestades, es necesario hacer referencia a otros principios consagrados en la ley 30/92.
En concreto, el Ttulo I, De las Administraciones Pblicas y sus Relaciones, recoge en
su Artculo 4 la siguiente redaccin:.
1. Las Administraciones Pblicas, en el desarrollo de su actividad y en sus relaciones
recprocas, debern:


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a. Respetar el ejercicio legtimo por las otras Administraciones de sus
competencias.
b. Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los
intereses pblicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestin est
encomendada a las otras Administraciones.
c. Facilitar a las otras Administraciones la informacin que precisen sobre la
actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias.
d. Prestar, en el mbito propio, la cooperacin y asistencia activas que las
otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus
competencias.
2. A efectos de lo dispuesto en las letras c) y d) del apartado anterior, las
Administraciones Pblicas podrn solicitar cuantos datos, documentos o medios
probatorios se hallen a disposicin del Ente al que se dirija la solicitud. Podrn
tambin solicitar asistencia para la ejecucin de sus competencias.
3. La asistencia requerida slo podr negarse cuando el Ente del que se solicita no
est facultado para prestarla o cuando, de hacerlo, causara un perjuicio grave a sus
intereses o al cumplimiento de sus propias funciones. La negativa a prestar la
asistencia se comunicar motivadamente a la Administracin solicitante.
4. La Administracin General del Estado, las de las Comunidades Autnomas y las
Entidades que integran la Administracin Local debern colaborar y auxiliarse para
aquellas ejecuciones de sus actos que hayan de realizarse fuera de sus respectivos
mbitos de competencias.
El Ttulo II, De los rganos de las Administraciones Pblicas, comienza en su Captulo
I, titulado Principios Generales y Competencia, regulando en los Artculos 11 a 21 los
principios que han de regir la creacin de rganos administrativos y el ejercicio de sus
competencias. Esta cuestin ser objeto de estudio en el Tema 4, que dedica un epgrafe a
los rganos administrativos, sus principios generales y la competencia. No obstante
incluimos a continuacin algunos aspectos importantes de la regulacin contenida en tales
Artculos. As, el Artculo 11 dispone lo siguiente:


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1. Corresponde a cada Administracin Pblica delimitar, en su propio mbito
competencial, las unidades administrativas que configuran los rganos
administrativos propios de las especialidades derivadas de su organizacin.
2. La creacin de cualquier rgano administrativo exigir el cumplimiento de los
siguientes requisitos:
a. Determinacin de su forma de integracin en la Administracin Pblica de
que se trate y su dependencia jerrquica.
b. Delimitacin de sus funciones y competencias.
c. Dotacin de los crditos necesarios para su puesta en marcha y
funcionamiento.
3. No podrn crearse nuevos rganos que supongan duplicacin de otros ya existentes
si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de
stos.
A continuacin, el Artculo 12 establece:
1. La competencia es irrenunciable y se ejercer precisamente por los rganos
administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegacin
o avocacin, cuando se efecten en los trminos previstos en sta u otras leyes. La
encomienda de gestin, la delegacin de firma y la suplencia no suponen alteracin
de la titularidad de la competencia, aunque s de los elementos determinantes de su
ejercicio que en cada caso se prevn.
2. La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los rganos
administrativos podrn ser desconcentradas en otros jerrquicamente dependientes
de aqullos en los trminos y con los requisitos que prevean las propias normas de
atribucin de competencias.
3. Si alguna disposicin atribuye competencia a una Administracin, sin especificar el
rgano que debe ejercerla, se entender que la facultad de instruir y resolver los
expedientes corresponde a los rganos inferiores competentes por razn de la
materia y del territorio, y, de existir varios de stos, al superior jerrquico comn.


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Artculos 13 y 14 regulan la delegacin de competencias y la avocacin, respectivamente,
el 15, la encomienda de gestin, el 16 la delegacin de firma y el 17 la suplencia, por lo
que tales preceptos, no constituyen propiamente principios generales, sino tcnicas para el
ejercicio de competencias.
El Artculo 18, bajo el epgrafe Coordinacin de competencias, establece lo siguiente:
1. Los rganos administrativos en el ejercicio de sus competencias propias ajustarn
su actividad en sus relaciones con otros rganos de la misma o de otras
Administraciones a los principios establecidos en el artculo 4.1 de la Ley, y la
coordinarn con la que pudiera corresponder legtimamente a stos, pudiendo
recabar para ello la informacin que precisen.
2. Las normas y actos dictados por los rganos de las Administraciones Pblicas en el
ejercicio de su propia competencia debern ser observadas por el resto de los
rganos administrativos, aunque no dependan jerrquicamente entre s o
pertenezcan a otra Administracin.
El Artculo 19, consagra los principios que han de presidir las comunicaciones entre
rganos, disponiendo:
1. La comunicacin entre los rganos administrativos pertenecientes a una misma
Administracin Pblica se efectuar siempre directamente, sin traslados ni
reproducciones a travs de rganos intermedios.
2. Las comunicaciones entre los rganos administrativos podrn efectuarse por
cualquier medio que asegure la constancia de su recepcin.
Finalmente, los Artculos 20 y 21 regulan las decisiones sobre la competencia y las
Instrucciones y rdenes de servicio, aunque tampoco constituyen principios generales
de la actuacin de las Administraciones Pblicas.



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PRINCIPIOS APLICABLES AL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
PRINCIPIO DE CONTRADICCIN

Es esencial en todo procedimiento administrativo su carcter contradictorio, es decir, la
posibilidad de que se hagan valer los distintos intereses en juego, y de que stos sean
confrontados en presencia de sus respectivos titulares. As, el Artculo 31 de la LPC
comienza garantizando la llamada al procedimiento en todo caso, de los que sin haberlo
iniciado ostenten derechos que puedan resultar afectados por la decisin que en el mismo
se adopte. El mismo Artculo permite actuar en el procedimiento a todos aqullos que
ostenten un inters legtimo. El tenor literal del precepto es como sigue:
1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:
a. Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legtimos
individuales o colectivos.
b. Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan
resultar afectados por la decisin que en el mismo se adopte.
c. Aquellos cuyos intereses legtimos, individuales o colectivos, puedan
resultar afectados por la resolucin y se personen en el procedimiento en
tanto no haya recado resolucin definitiva.
2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses econmicos y
sociales, sern titulares de intereses legtimos colectivos en los trminos que la ley
reconozca.
3. Cuando la condicin de interesado derivase de alguna relacin jurdica
transmisible, el derecho-habiente suceder en tal condicin cualquiera que sea el
estado del procedimiento.
Consecuencia lgica de lo establecido en el Artculo 31, es lo dispuesto en los Artculos
35.a) (derecho a obtener copias de documentos y conocer el estado de la tramitacin de los
procedimientos), a proponer actuaciones que constituyan trmites reglamentariamente
establecidos (Artculo 78), a intervenir en la prctica de los actos de instruccin


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correspondientes (Artculo 85.1), a proponer cualquier clase de pruebas e intervenir en su
prctica (Artculo 81), a tomar audiencia y vista del expediente (Artculo 84), entre otros.
Si tales derechos se negaran o limitaran, se estara eliminando arbitrariamente la
contradiccin, sin la cual, no puede existir un verdadero proceso en sentido jurdico.
PRINCIPIO DE ECONOMA PROCESAL
Este principio traduce y traslada a la esfera del procedimiento administrativo el principio
de eficacia. Ya fue recogido en la anterior LPA. La actual LPC tambin lo consagra,
aunque quiz de forma menos expresiva que la anterior. El Artculo 3 reproduce en su
apartado 1 el tenor literal del Artculo 103 de la Constitucin, al establecer lo siguiente:
Ley y al Derecho. Dicho apartado recoge el principio de eficacia, y es el apartado
2 el que consagra de eficiencia al establecer:
2. Las Administraciones Pblicas, en sus relaciones, se rigen por el principio de
cooperacin, y en su actuacin por los criterios de eficiencia y servicio a los
ciudadanos.
PRINCIPIO DE CELERIDAD
En esta misma lnea, el Artculo 75.1 recoge el principio de celeridad, manifestacin del
mismo principio de economa procesal, disponiendo lo siguiente: Artculo 75. Celeridad.
1. Se acordarn en un solo acto todos los trmites que, por su naturaleza, admitan una
impulsin simultnea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo
Artculo 73 permite, a su vez, la acumulacin de varios expedientes cuando entre ellos
exista conexin ntima.
Finalmente los Artculos 63 a 67 limitan la eficacia invalidante de los defectos de forma y
aseguran la conservacin de actos y trmites, as como la conversin y convalidacin de
los mismos.



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PRINCIPIO IN DUBIO PRO ACTIONE
El principio pro actione postula la interpretacin ms favorable al ejercicio del derecho de
accin, o lo que es lo mismo, trata de garantizar que ms all de las cuestiones puramente
formales, se adopte una decisin sobre el fondo de la cuestin objeto del procedimiento. El
procedimiento administrativo no ha sido concebido por el legislador como una carrera de
obstculos cuya superacin sea requisito necesario para la adopcin de la resolucin final.
La LPC incorpora a su texto, como antes la LPA mltiples aplicaciones de este principio.
As por ejemplo, el Artculo 110.2, segn el cual el error en la calificacin del recurso no
es obstculo para su tramitacin, o el Artculo 92.1, que obliga a la Administracin a
advertir al interesado con una antelacin de tres meses de que puede producirse la
caducidad del procedimiento si se encuentra paralizado por causa imputable a ste. Los
Artculos 71 y 76 obligan al rgano administrativo a requerir al interesado para que
subsane la falta o acompae los documentos exigidos. El principio, ya slidamente
instalado en la jurisprudencia preconstitucional, ha tenido como vemos, un claro reflejo en
la LPC.
PRINCIPIO DE OFICIALIDAD
El Artculo 74.1 de la LPC establece que el procedimiento se impulsar de oficio en todos
sus trmites. Esto significa que la Administracin est especficamente obligada a
desarrollar la actividad que sea necesaria para llegar a la decisin final, sin necesidad de
que los particulares deban instarla a ello. Sin embargo, en el mbito de la jurisdiccin civil
rige el principio dispositivo, ya que se entiende que el proceso es cosa de las partes de
quienes depende, en consecuencia, su progresin. Asimismo, el Artculo 78.1 de la LPC
establece que Los actos de instruccin necesarios para la determinacin, conocimiento y
comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin, se
realizarn de oficio por el rgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho
de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervencin o
constituyan trmites legal o reglamentariamente establecidos.
PRINCIPIO DE LEGITIMACIN
Salvo en los casos excepcionales en que est expresamente reconocido el carcter pblico
de la accin, como en materia de Patrimonio Histrico o Urbanismo, la promocin de un
nuevo procedimiento administrativo o la participacin en un procedimiento ya en marcha,


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requiere en el particular una cualificacin especfica, es decir, una especial relacin con el
objeto del procedimiento (legitimacin). La LPC, siguiendo la lnea marcada por el
Artculo 24 de la Constitucin y por la jurisprudencia constitucional, ha corregido en este
punto los rigores que contena la frmula empleada por la anterior LPA, que exiga a
efectos de legitimacin un inters directo, personal y legtimo. El Tribunal Constitucional
en sentencia de 11 de julio de 1983, destac que la frmula intereses legtimos empleada
por el Artculo 24 de la Constitucin era ms amplia que la contenida en la LPA, ya que
comprenda y amparaba los intereses indirectos, de modo que a partir de la Constitucin,
todo inters individual o social tutelado por el Derecho indirectamente, con ocasin de la
proteccin del inters general y no configurado como derecho subjetivo, poda y puede
calificarse como inters legtimo, con independencia de que la norma que incide en el
mbito de dicho inters ocasione a su titular de forma directa un beneficio o un perjuicio.
De acuerdo con ello, tan slo carecera de legitimacin quien ostente un simple inters en
la defensa de la legalidad en su sola condicin de miembro de la colectividad social. Esta
jurisprudencia ha sido recogida en la actual redaccin del Artculo 31, que debe ser
interpretado, de acuerdo con su propio tenor literal, en el sentido amplio apuntado por el
Tribunal Constitucional. El citado precepto establece lo siguiente:
1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:
a. Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legtimos
individuales o colectivos.
b. Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan
resultar afectados por la decisin que en el mismo se adopte.
c. Aquellos cuyos intereses legtimos, individuales o colectivos, puedan
resultar afectados por la resolucin y se personen en el procedimiento en
tanto no haya recado resolucin definitiva.
2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses econmicos y
sociales, sern titulares de intereses legtimos colectivos en los trminos que la ley
reconozca.
3. Cuando la condicin de interesado derivase de alguna relacin jurdica
transmisible, el derecho-habiente suceder en tal condicin cualquiera que sea el
estado del procedimiento.


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PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD
Consagrado en el Artculo 103 de la Constitucin, ha tenido su reflejo en el Artculo 3.1
de la LPC, que establece:
Ley y al Derecho.
PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA
Tiene su reflejo legal en los Artculos 35 y 37 de la LPC. Frente a la tradicional opacidad
en la actuacin de la Administracin Pblica, la Ley ha pretendido garantizar, entre otros,
el derecho de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, con las
limitaciones que se recogen en dichos Artculos. El Artculo 35 dispone lo siguiente:
Los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones Pblicas, tienen los
siguientes derechos:
a. A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitacin de los
procedimientos en los que tengan la condicin de interesados, y obtener copias de
documentos contenidos en ellos.
b. A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones
Pblicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.
c. A obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportndola junto con
los originales, as como a la devolucin de stos, salvo cuando los originales deban
obrar en el procedimiento.
d. A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autnoma, de
acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto de Ordenamiento Jurdico.
e. A formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del
procedimiento anterior al trmite de audiencia, que debern ser tenidos en cuenta
por el rgano competente al redactar la propuesta de resolucin.
f. A no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento
de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administracin actuante.


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g. A obtener informacin y orientacin acerca de los requisitos jurdicos o tcnicos
que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes
que se propongan realizar.
h. Al acceso a los registros y archivos de las Administraciones Pblicas en los
trminos previstos en la Constitucin y en sta u otras leyes.
i. A ser tratados, con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, que
habrn de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus
obligaciones.
j. A exigir las responsabilidades de las Administraciones Pblicas y del personal a su
servicio, cuando as corresponda legalmente.
k. Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitucin y las leyes.
El Artculo 37 es el que regula en concreto el derecho de acceso a archivos y registros, con
el tenor literal que a continuacin se transcribe:
1. Los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registros y a los documentos que,
formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos, cualquiera
que sea la forma de expresin, grfica, sonora o en imagen o el tipo de soporte
material en que figuren, siempre que tales expedientes correspondan a
procedimientos terminados en la fecha de la solicitud.
2. El acceso a los documentos que contengan datos referentes a la intimidad de las
personas estar reservado a stas, que, en el supuesto de observar que tales datos
figuran incompletos o inexactos, podrn exigir que sean rectificados o
completados, salvo que figuren en expedientes caducados por el transcurso del
tiempo, conforme a los plazos mximos que determinen los diferentes
procedimientos, de los que no pueda derivarse efecto sustantivo alguno.
3. El acceso a los documentos de carcter nominativo que sin incluir otros datos
pertenecientes a la intimidad de las personas figuren en los procedimientos de
aplicacin del Derecho, salvo los de carcter sancionador o disciplinario, y que, en
consideracin a su contenido, puedan hacerse valer para el ejercicio de los
derechos de los ciudadanos, podr ser ejercido, adems de por sus titulares, por
terceros que acrediten un inters legtimo y directo.


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4. El ejercicio de los derechos que establecen los apartados anteriores podr ser
denegado cuando prevalezcan razones de inters pblico, por intereses de terceros
ms dignos de proteccin o cuando as lo disponga una ley, debiendo, en estos
casos, el rgano competente dictar resolucin motivada.
5. El derecho de acceso no podr ser ejercido respecto a los siguientes expedientes:
a. Los que contengan informacin sobre las actuaciones del Gobierno del Estado
o de las Comunidades Autnomas, en el ejercicio de sus competencias
constitucionales no sujetas a Derecho administrativo.
b. Los que contengan informacin sobre la Defensa Nacional o la Seguridad del
Estado.
c. Los tramitados para la investigacin de los delitos cuando pudiera ponerse en
peligro la proteccin de los derechos y libertades de terceros o las necesidades
de las investigaciones que se estn realizando.
d. Los relativos a las materias protegidas por el secreto comercial o industrial.
e. Los relativos a actuaciones administrativas derivadas de la poltica monetaria.
6. Se regirn por sus disposiciones especficas:
a. El acceso a los archivos sometidos a la normativa sobre materias clasificadas.
b. El acceso a documentos y expedientes que contengan datos sanitarios
personales de los pacientes.
c. Los archivos regulados por la legislacin del rgimen electoral.
d. Los archivos que sirvan a fines exclusivamente estadsticos dentro del mbito
de la funcin estadstica pblica.
e. El Registro Civil y el Registro Central de Penados y Rebeldes y los registros de
carcter pblico cuyo uso est regulado por una ley.
f. El acceso a los documentos obrantes en los archivos de las Administraciones
Pblicas por parte de las personas que ostenten la condicin de Diputado de las
Cortes Generales, Senador, miembro de una Asamblea legislativa de
Comunidad Autnoma o de una Corporacin Local.


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g. La consulta de fondos documentales existentes en los Archivos Histricos.
7. El derecho de acceso ser ejercido por los particulares de forma que no se vea
afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios pblicos debindose, a tal
fin, formular peticin individualizada de los documentos que se desee consultar,
sin que quepa, salvo para su consideracin con carcter potestativo, formular
solicitud genrica sobre una materia o conjunto de materias. No obstante, cuando
los solicitantes sean investigadores que acrediten un inters histrico, cientfico o
cultural relevante, se podr autorizar el acceso directo de aqullos a la consulta de
los expedientes, siempre que quede garantizada debidamente la intimidad de las
personas.
8. El derecho de acceso conllevar el de obtener copias o certificados de los
documentos cuyo examen sea autorizado por la Administracin, previo pago, en su
caso, de las exacciones que se hallen legalmente establecidas.
9. Ser objeto de peridica publicacin la relacin de los documentos obrantes en
poder de las Administraciones Pblicas sujetos a un rgimen de especial publicidad
por afectar a la colectividad en su conjunto y cuantos otros puedan ser objeto de
consulta por los particulares.
10. Sern objeto de publicacin regular las instrucciones y respuestas a consultas
planteadas por los particulares u otros rganos administrativos que comporten una
interpretacin del Derecho positivo o de los procedimientos vigentes a efectos de
que puedan ser alegadas por los particulares en sus relaciones con la
Administracin .
Finalmente la LPC recoge en sus Artculos 127 a 138 los principios de la potestad
sancionadora y del procedimiento sancionador, que sern objeto de estudio pormenorizado
en el Tema 8.

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