AS CIDADES COMO ATORES POLTICOS*

Manuel Castells e Jordi Borja Traduo do espanhol: Omar Ribeiro Thomaz

RESUMO As cidades vm ganhando, nas ltimas dcadas, um protagonismo inegvel tanto no que se refere vida cotidiana dos cidados na recuperao do patrimnio, na promoo de grandes transformaes urbansticas, criao de empregos, servios bsicos etc. quanto no que diz respeito s relaes internacionais atraindo investimentos, promovendo o turismo e grandes eventos, participando ativamente de fruns mundiais etc. A cidade assume definitivamente centralidade na criao e dinamizao de bens simblicos e no bem-estar de sua populao. A partir deste quadro da cidade no interior do processo de globalizao e de um conjunto de exemplos que dizem respeito, sobretudo, s grandes urbes europias e latino-americanas, o autor procura fazer uma anlise da cidade contempornea como um ator poltico, que promove acordos e associaes, assume responsabilidades diante da sociedade e da Unio, representa, enfim um plo central na articulao entre a sociedade civil, a iniciativa privada e as diferentes instncias do Estado.
Palavras-chave: cidades; globalizao; Europa; Amrica Latina; governo local; Projeto-Cidade.

SUMMARY Over the past decades, cities have expanded their role considerably both in the daily life of citizens through the recovery of their heritage, by promoting great urbanistic transformations, by creating jobs and basic services, etc. as well as in terms of international relations by attracting greater investment, promoting tourism and large events, actively participating in world forums, and so on. The city definitely has assumed a central place in producing and dynamizing symbolic goods as well as in guaranteeing the general welfare of its population. Placing this view of the city against the backdrop of the globalization process and taking into account a few exemplary cases, this article seeks to interpret the contemporary city as a political actor, one which promotes agreements and associations, which holds responsibility vis--vis society and the nation, and which represents a key position in the articulation between civil society, private enterprise and the different levels of government.
Keywords: cities; globalization; Europe; Latin America; local government; City-Project.

As cidades como protagonistas da nossa poca

As cidades adquirem, cada dia mais, um forte protagonismo tanto na vida poltica como na vida econmica, social, cultural e nos meios de comunicao. Pode-se falar das cidades como atores sociais complexos e de mltiplas dimenses. As cidades como atores sociais no se confundem com o governo local, porm, obviamente, incluem-no. A cidade se expressa melhor como ator social na medida em que realiza uma articulao entre administraes pblicas (locais ou
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(*) Este texto foi extrado de um relatrio preparado para a Conferncia Habitat II, e ser publicado futuramente em um livro dos dois autores.

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no), agentes econmicos pblicos e privados, organizaes sociais e cvicas, setores intelectuais e profissionais e meios de comunicao social. Ou seja, entre, instituies polticas e sociedade civil. Esta articulao se realiza atravs da ao coletiva e conjunta, que pode responder a formas e objetivos diversos: a resistncia ou o confronto com um agente externo (por exemplo, uma administrao superior, uma multinacional etc.); a definio de produtos nos quais esto interessados, na sua venda ou produo, diversos agentes urbanos (por exemplo, promoo turstica, oferta cultural, sede de um organismo internacional etc.); campanhas baseadas na cooperao pblico-privada (por exemplo, campanhas de segurana pblica, imagem, reabilitao urbana etc.); grandes projetos de desenvolvimento urbano vinculados a um evento ou derivados de um programa cvico-poltico com ampla base consensual; mobilizao scio-poltica que encontra sua base principal na afirmao da identidade coletiva ou na vontade de autonomia poltica (que se concretiza tambm em objetivos especialmente urbanos). Nos ltimos anos, os signos do crescente protagonismo das cidades se multiplicaram. Vejamos alguns exemplos. A recesso econmica da dcada de 70 provocou, na Europa, uma reao dos governos locais e dos principais atores econmicos e sociais urbanos. Os primeiros foram alm das obrigaes legais para atrair investimentos, gerar emprego e renovar a base produtiva das cidades. Concomitantemente, pactuaram com os atores urbanos para promover a cidade. No ano de 1986, teve lugar em Roterd uma Conferncia de Cidades Europias, que definiu as cidades como motores do desenvolvimento econmico. Havia nascido o movimento das Eurocidades, que se constituiu formalmente na conferncia seguinte, realizada em Barcelona em 1989, e que rene hoje as cinquenta cidades mais importantes da Europa. A Comunidade Europia, com a criao do Comit de Regies, em Maastricht (1993) que integra os representantes dos governos regionais e das cidades , reconheceu, finalmente, as estruturas institucionais dos governos locais, algo que no estava previsto de nenhuma forma no Tratado de Fundao (Roma, 1957). Os novos protagonistas econmicos possuem, muitas vezes, nomes de cidades. Personalidades do porte de Maragall (presidente do Conselho de Municpios e Regies da Europa) e Delors (presidente da Comisso Europia) definiram as Eurocidades como "as multinacionais europias" ou "la force frappe" europia. Em outros continentes, o protagonismo econmico das cidades ainda mais evidente, especialmente na sia: Seul, Taipei, Hong-Kong, Cingapura, Bangcoc, Shangai, Hani etc. Difundem-se as estatsticas econmicas das cidades e nelas se d uma forte complementaridade entre o governo da cidade e o conjunto dos agentes econmicos, todos orientados para os mercados externos. As cidades asiticas demonstraram que, no mundo da economia global, a velocidade da informao sobre os mercados internacionais e de adaptao aos mesmos, a flexibilidade das estruturas produtivas e comerciais e a capacidade de inserir-se em redes, determinam o sucesso ou o fracasso, muito mais do que as posies adquiridas no passado, o capital acumulado, as riquezas naturais ou a situao geogrfica. O segredo reside na velocidade de inovao do conjunto das pequenas e mdias empresas articuladas com as grandes em rede com o exterior e com poder poltico no interior. Este ltimo assegura importantes funes de informao e promoo, e d garantias de ordenamento e prestao de servios do sistema cidade, visto que, logicamente, o tecido econmico e o tecido urbano se confundem. O poder poltico urbano, no caso das cidades asiticas, desenvolveu, ao contrrio da Europa, um modelo com baixos custos gerais, porm com altos custos sociais, o que parece no poder ser suportvel por muito tempo, pois sua persistncia introduz fatores de dissuaso para a atratividade da cidade e no qualifica suficientemente os recursos humanos.
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Nos Estados Unidos, as cidades desempenharam um papel importante nas transformaes polticas e de poltica econmica. O neoliberalismo exacerbado das presidncias Reagan e Bush no somente suprimiu brutalmente uma grande parte dos servios sociais que cobriam necessidades mnimas de um tero das populaes urbanas, como favoreceu a desindustrializao, o desemprego nas cidades e a queda de arrecadao dos governos locais. No obstante, algumas cidades reagiram e puseram em andamento ambiciosos projetos estratgicos, combinando objetivos de crescimento econmico e desenvolvimento urbano com respostas aos problemas gerados pela degradao do meio ambiente, pelas crescentes desigualdades sociais e pela insegurana pblica. Cidades como Los Angeles, So Francisco, Detroit, Seattle etc. assim como os estados da Flrida e Wisconsin demonstraram, simultaneamente, mediante planificao estratgica e cooperao pblico-privada, o potencial negativo da aberrante poltica neoliberal e a capacidade de resposta das cidades. A grande manifestao convocada pelos prefeitos, que reuniu em Washington meio milho de pessoas, anunciou, em 1992, o declnio de Bush e o incio de novas polticas para as cidades: novas infra-estruturas, "enterprises zones", relanamento de programas sociais baseados na gerao de emprego, na educao, na assistncia sanitria pblica, na proteo do meio ambiente urbano etc. O protagonismo poltico das cidades manifestou-se espetacularmente na Europa do Leste, onde o desmoronamento dos sistemas comunistas stalinistas encontrou sua principal expresso nos grandes centros urbanos como Berlim, Budapeste, Praga, Varsvia etc. Os movimentos poltico-sociais que se expressaram, quase sempre, na rebelio da sociedade civil, foram denominados "movimentos cvicos" e as cidades foram, assim, palco no somente da reconstruo da organizao democrtica como tambm da economia competitiva. Na Amrica Latina, os processos de democratizao poltica e de descentralizao do Estado revalorizaram, ao longo da dcada passada, o papel das cidades e dos governos locais. No entanto, as limitaes destes processos e os efeitos sociais das polticas de ajuste, acrescentadas s desigualdades e marginalidades herdadas, debilidade da sustentao sociocultural das cidades e aos graves dficits de infraestrutura e servios pblicos, atrasaram a emergncia das cidades como protagonistas, quadro que se alterou sobremaneira na dcada de 90. Por um lado, a revitalizao econmica estimulou o andamento de projetos urbanos em grande escala (em alguns casos favorecidos pelas privatizaes), assim como dinamizou o setor de construo; por outro, contradies e dficits herdados se agravaram: infraestrutura fsica e de comunicaes, insuficincia dos recursos pblicos e, em geral, incapacidade de atuao dos governos locais, fraca integrao social na cidade e escassa cooperao entre as esferas pblica e privada. Da mesma forma, a consolidao dos processos democrticos internos e a crescente abertura econmica externa multiplicaram as demandas sociais e acentuaram a sensao de crise funcional nas grandes cidades. A intensidade e a visibilidade dos problemas urbanos (congestionamentos, insegurana pblica, contaminao do ar e da gua, dficit habitacional e de servios bsicos) convergiram na sensao de crise. Simultaneamente, as dinmicas econmicas (reativao), sociais (participao) e polticas (democratizao) criaram as condies para a gerao de respostas. Estas no faltaram: a aprovao de projetos de reforma poltica e financeira em cidades emblemticas da Amrica Latina como na Cidade do Mxico, em Bogot e Buenos Aires, e as reformas derivadas da nova constituio brasileira , o protagonismo poltico e na mdia dos prefeitos das grandes cidades convertidos muitas vezes em lideranas nacionais , o incio dos planos estratgicos de desenvolvimento econmico, social e urbano baseados numa ampla participao cvica, a descentralizao dos governos locais, o andamento de grandes projetos urbanos de iniciativa pblica e/ou privada, a cooperao entre ambos os setores etc. Desse modo, as grandes cidades latino-americanas emergem, na dcada de 90, como atores polticos e econmicos. A consolidao deste novo papel depender
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da possibilidade de estmulo de grandes projetos de cidade que contem com uma participao ativa dos principais agentes pblicos e privados e conquistem um amplo consenso pblico. Recentemente, vimos como, no processo de concepo, alguns destes grandes projetos evoluram de um delineamento setorial e administrativo para uma proposta global de desenvolvimento urbado pactuado. Temos assim alguns dos grandes projetos infra-estruturais virios em Bogot (Perimetral ou via perifrica de 47 Km, proposta de metr e sistema integrado de transporte de massa) ou a proposta da candidatura olmpica do Rio de Janeiro para o ano 2004 (que tem impacto em seis grandes reas urbanas). As cidades latino-americanas expressaram tambm a vontade de definir projetos de desenvolvimento negociado entre elas, de defender conjuntamente os princpios da descentralizao poltica e a autonomia local e de participar na construo das instituies supranacionais de mbito regional ou continental. Sem alcanar o nvel associativo e a multiplicidade de redes existentes na Europa (Conselho de Municpios e Regies da Europa, Eurocidades etc.), podemos destacar algumas iniciativas recentes como a criao das Mercocidades (ou cidades do Mercosul), a consolidao da UCCI (Unio das Cidades Capitais Ibero-americanas) ou as propostas de coordenao de projetos entre cidades destinadas a constituir eixos ou sistemas urbanos (como o eixo ValparasoSantiagoMendonaCrdobaRosrioAssunoSo Paulo). Neste contexto, o movimento associativo municipalista viu-se vitalizado tanto no nvel nacional como no continental (Rede Latino-americana de Associaes de Municpios IULA), assim como no q u e se refere cooperao entre as cidades latino-americanas e as da Amrica do Norte e da Europa (mediante, por exemplo, associaes como Cidades Unidas Desenvolvimento Federao Mundial).

As cidades com projeto: o plano estratgico

Um percurso entre Europa e Amrica Latina O exemplo europeu As grandes cidades devem responder a cinco tipos de objetivos: nova base econmica, infra-estrutura urbana, qualidade de vida, integrao social e governabilidade. Somente gerando uma capacidade de resposta a estes propsitos podero, por um lado, ser competitivas para o exterior e inserir-se nos espaos econmicos globais, por outro, dar garantias a sua populao de um mnimo de bem-estar para que a convivncia democrtica possa se consolidar. A resposta a estes objetivos requer um projeto de cidade cuja construo pode apoiar-se em elementos diferenciados. Um b o m exemplo pode ser a sensao de crise que provocou, em algumas cidades, uma reao conjunta do governo local e dos principais agentes econmicos na realizao de uma transformao da infraestrutura urbana para facilitar a passagem do modelo industrial tradicional para o de centro tercirio qualificado. Este o caso de Birmingham: mediante um Plano Estratgico que obteve um importante apoio da Comunidade Europia, Birmingham renovou o seu centro urbano e converteu-se na mais dinmica cidade inglesa. Outras cidades, como Amsterd ou Lyon, se adiantaram crise e, mediante vastos planos estratgicos, promoveram as mudanas de infra-estrutura e imagem para se adequarem s novas demandas da economia global e da competitividade internacional. Em outros casos, a impotncia do governo local impediu a converso das propostas estratgicas em linhas de atuao, como o "Projetto Milano".
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A resposta conscincia da crise se viu facilitada em algumas cidades pela capacidade de conseguir e utilizar um grande evento internacional. Barcelona se converteu em paradigma. Provavelmente, o plano estratgico no seria o marco de um ambicioso projeto de transformao urbana j parcialmente realizado sem os Jogos Olmpicos de 1992. Lisboa cidade que acariciava viciosamente o crculo da sua melancolia e da sua marginalidade deu impulso a um importante processo de transformao urbana e dinamizao econmica ao ter sido capital cultural europia no ano de 1994 e mediante a preparao da Exposio Universal de 1998. Glasgow tambm fez uso da sua nominao de capital cultural para modernizar sua infra-estrutura urbana e criar uma atraente oferta tanto no que se refere a congressos e encontros internacionais como a turistas e visitantes especialmente seduzidos pelo seu festival cultural de vero. Mais recentemente, Manchester deu incio ao mesmo tipo de empreendimento, candidatando-se a sede dos Jogos Olmpicos, Frum Global etc. Dificilmente encontraremos uma resposta positiva se no h uma liderana personalizada e, em muitos casos, a figura dos prefeitos decisiva. Entre as cidades citadas, Lisboa, com Sampaio, e Barcelona, com a emblemtica figura de Maragall, so bons exemplos. A crise de governo que afetou a maioria das cidades italianas nos anos 80 explica, desta forma, o fracasso dos seus projetos estratgicos so os casos de Milo e Turim aps Tognoli e Novelli. No podemos entender a competitividade internacional e a boa imagem das cidades que no so grandes capitaiscomo Lille, Montpellier ou Estrasburgo na Frana se no consideramos a forte personalidade e o dinamismo dos seus prefeitos (Mauroy, Frche e Trautman). Em outros casos, tirou-se todo o partido possvel de oportunidades excepcionais precisamente pela falta de liderana local, como se deu em Sevilha, com a Exposio Universal de 1992, e Madri, capital cultural europia no mesmo ano. Na Espanha, cidades que tinham ficado margem dos grandes projetos dos anos gloriosos (1986-92) reagiram tambm mediante uma liderana compartilhada entre instituies pblicas e atores privados e puseram em andamento planos estratgicos: so os casos de Valencia e Bilbao. A liderana local nem sempre corresponde inicialmente autoridade poltica. Em qualquer caso, ela deve estar presente na construo de uma liderana compartilhada. Em todas as cidades o projeto de transformao urbana a somatria de trs fatores: a) a sensao de crise aguda pela conscientizao da globalizao da economia; b) a negociao entre os atores urbanos, pblicos e privados, e a gerao de liderana local (poltica e cvica); c) a vontade conjunta e o consenso pblico para que a cidade d um salto adiante, tanto do ponto de vista fsico como econmico, social e cultural.

O caso das cidades latino-americanas

Com alguns anos de atraso, os exemplos europeus citados podem ser encontrados na Amrica Latina. Os propsitos podem parecer maiores, mas conceitualmente so os mesmos. Evidentemente, o crescimento demogrfico, a extenso da cidade "no legal", o peso da marginalidade social, o dficit de infraestrutura moderna e a fraqueza dos governos locais so elementos quantitativos diferenciais. H, porm, outros fatores mais positivos que na Europa: menos desemprego, maior dinamismo econmico, flexibilidade das estruturas produtivas, boa relao qualidade-custo dos recursos humanos e potencialidade do espao econmico regional. Provavelmente, questes decisivas que as cidades latino-americanas devem enfrentar na atualidade podem ser abordadas e solucionadas com os atores 156 NOVOS ESTUDOS N. 45

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urbanos: pacto entre agentes pblicos e privados, criao de centralidades e de espaos pblicos qualificados, reconstruo da cultura cvica, reforma polticoadministrativa no sentido de obter dos governos locais mais eficcia e mais participao e, sobretudo, modernizao da infra-estrutura urbana (servios pblicos, comunicaes e reas empresariais). Podemos, na atualidade, falar de uma reao das cidades da Amrica Latina? Sem dvida alguma. Em primeiro lugar, a democratizao e a descentralizao dos Estados reforaram e deram uma maior legitimidade aos governos locais. Por sua vez, criaram-se as condies para que, em muitos casos, se expressasse uma capacidade de liderana pblica local de prefeitos, intendentes ou governadores. Em segundo lugar, a abertura econmica, fator provocador de medos e gerador de oportunidades, mobilizou os agentes econmicos, que se conscientizaram da necessidade de contar com uma cidade competitiva, ou seja, atraente e funcional, dotada de infra-estruturas modernas e que assegure garantias mnimas de qualidade de vida e segurana pblica. Esta conscientizao levou-os a estabelecer objetivos e aes de carter coletivo e compatveis com o governo local. Um terceiro ponto nos leva aos atores pblicos e privados dominantes, que comearam a entender quo pouco vivel uma cidade que exclui ou marginaliza uma parte importante da sua populao, ou, mais precisamente, oferece-lhe condies de vida dificilmente suportveis. Um desenvolvimento econmico urbano baseado em altos custos sociais no combina necessariamente com um baixo nvel de custos gerais. A insegurana pblica, o tempo consumido na mobilizao cotidiana e a degradao dos espaos pblicos e, em geral, do meio ambiente urbano tm, tambm, custos econmicos. Uma cidade competitiva deve ter capacidade de integrao sociocultural da grande maioria da sua populao. Atualmente, as grandes aes de carter social-urbano aparecem como necessrias e urgentes e, portanto, suscetveis de encontrar o apoio poltico e econmico ausente h poucos anos. Em quarto lugar, e como consequncia do dito anteriormente, criam-se condies para a existncia de amplos espaos de debate pblico com setores polticos, intelectuais e profissionais crticos e com as organizaes sociais populares. A no-articulao entre os atores urbanos que caracterizou a cidade latinoamericana parece, assim, em vias de superao. Finalmente, a cidade, entendida no somente como territrio que concentra um importante grupo humano e uma grande diversidade de atividades, mas tambm como um espao simbitico (poder poltico-sociedade civil) e simblico (que integra culturalmente, d identidade coletiva a seus habitantes e tem um valor de marca e de dinmica com relao ao exterior), converte-se num mbito de respostas possveis aos propsitos econmicos, polticos e culturais de nossa poca. Citemos trs. A necessidade de dar respostas integradas e no setoriais aos problemas de emprego, educao, cultura, moradia, transportes etc.; o estabelecimento de compromissos pblicos e privados a partir das demandas do crescimento econmico e do meio ambiente; a configurao de novos espaos e mecanismos que estimulem a participao poltica, facilitem a relao entre administraes e administrados e promovam a organizao dos grupos sociais. Esta reao da cidade tende a se concentrar na definio de um Projeto de Futuro ou Plano Estratgico pactuado entre os principais atores pblicos e privados. Alm de cidades colombianas (Bogot, Medelln, Cartagena), outras cidades latinoamericanas empreenderam este caminho ou anunciaram inteno de faz-lo, como o Rio de Janeiro, Porto Alegre, Salvador e Recife, no Brasil, Santiago e Concepcin, no Chile, Crdoba e Rosrio, na Argentina, Assuno, no Paraguai e Caracas, na Venezuela. Outras tiveram de priorizar a reforma poltica pendente para gerar um governo local com capacidade de liderana, como a Cidade do Mxico e Buenos
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Aires. Em outros casos, a promoo da cidade, a transformao urbana e econmica e a cooperao pblico-privada se expressaram no sentido de dar um contedo mais executivo e participativo aos planos diretores metropolitanos ou territoriais (So Jos da Costa Rica, Quito), em campanhas de promoo econmica e de "city marketing" internacional (por exemplo, Monterrey, no Mxico) ou em operaes urbanas de renovao e promoo das reas centrais (por exemplo, Buenos Aires, So Paulo e, tambm, Bogot).

O Projeto-Cidade

A eficcia destes planos ou projetos de futuro depende de mltiplos fatores. Queremos enfatizar trs deles, por nos parecerem que, embora to relevantes quanto os demais, no so, muitas vezes, levados suficientemente em considerao. Em primeiro lugar, a definio de um Projeto de Futuro s ser eficaz se mobilizar, desde o seu momento inicial, os atores urbanos pblicos e privados e concretizar-se em aes e medidas que possam comear a implementar-se de imediato. Somente assim, verificar-se- a viabilidade do plano, gerar-se- confiana entre os agentes que o promovem e poder-se- construir um consenso pblico que derive numa cultura cvica e num patriotismo de cidade. Esta ser a principal fora de um plano estratgico. Em segundo lugar, um plano estratgico deve construir e/ou modificar a imagem que a cidade tem de si mesma e projeta no exterior. Na medida em que se trata de uma resposta a uma sensao de crise, resultado da vontade de insero em novos espaos econmicos e culturais globais, e que pretende integrar uma populao que muitas vezes se sente excluda ou pouco levada em conta, o ProjetoCidade um empreendimento de comunicao e de mobilizao dos cidados e de promoo interna e externa da urbe. Finalmente, o plano estratgico questiona o governo local, suas competncias e sua organizao, seus mecanismos de relacionamento com outras administraes e com os cidados, sua imagem e sua presena internacionais. Por conseguinte, sem uma reforma poltica radical to ou mais radical na forma de agir do que na base legal dificilmente alcanar-se-o os objetivos de resposta aos propsitos atuais anteriormente expostos.

A cidades e o seu governo: por uma liderana promotora

A reivindicao histrica de autonomia local que caracteriza o municipalismo, a exigncia de levar mais longe os processos de descentralizao poltica e administrativa da cultura democrtica moderna e a atribuio de recursos pblicos superiores no exerccio adequado de suas competncias no so, atualmente, o bastante. O governo local capaz de dar resposta aos atuais desafios urbanos e de construir um projeto de cidade, assim como de lider-lo, tem de ser um governo promotor. A autonomia local tem sido entendida como a proteo legal capacidade de auto-organizao, s competncias exclusivas e especficas, ao direito de agir em todos os campos de interesse geral da cidadania e disponibilidade de recursos prprios no condicionados. O princpio legitimador da autonomia o da proximidade, o que permite estabelecer uma relao direta e imediata da organizao representativa e da estrutura administrativa com o territrio e a populao. O princpio de proximidade continua sendo vlido assim como a reivindicao da autonomia local. Na Amrica Latina, as constituies tanto dos Estados unitrios 158 NOVOS ESTUDOS N. 45

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como dos federais (neste caso acrescentam-se as constituies estaduais ou os estatutos provinciais ou departamentais) limitam consideravelmente a autoorganizao e as competncias locais, os recursos pblicos locais so escandalosamente insuficientes (estamos muito longe da diviso 50%-25%-25% entre os trs nveis a que se tende na Europa) e a defesa legal da autonomia diante dos tribunais praticamente invivel. A questo da autonomia no est, portanto, superada. Porm, os tempos atuais exigem o estabelecimento de algo mais, pois cidade e governo local j no so o mesmo que antes. Em primeiro lugar, a cidade hoje plurimunicipal ou metropolitana, com tendncia a estruturar funcionalmente um espao regional descontnuo e assimtrico. difcil determinar a populao urbana, visto que os usurios da cidade central podem ser, s vezes, to ou mais numerosos do que os residentes. As administraes pblicas e parapblicas atuantes na cidade so muitas e suas competncias e funes so, s vezes, compartilhadas, outras vezes so concorrentes e outras se confundem (ou justificam mutuamente sua omisso). Por exemplo, s em Nova York calcula-se que atuam mais de cem organismos pblicos ou parapblicos, pouco ou nada coordenados e que muitas vezes se sobrepem nas suas competncias e atuaes. Ou seja, os trs elementos clssicos nos quais se baseia o governo local populao, territrio e organizao no proporcionam hoje transparncia suficiente, devido, sobretudo, ao fato de que a grande cidade se define por sua centralidade, e o governo local deve estabelecer funes para uma populao e um territrio que vo alm do que lhe corresponde histrica e legalmente. Evidentemente, estas funes no podem ser exercidas com base no monoplio. De tudo o que foi dito, deduziremos algumas consequncias para o delineamento da autonomia e da organizao do governo local. Em primeiro lugar, um novo tipo de relao com as administraes pblicas consideradas superiores especialmente o governo central. Sem prejuzo de um maior reconhecimento do mbito da autonomia local, convm desenvolver as relaes contratuais no exerccio conjunto daquelas competncias e funes que demandam, necessariamente, cooperao interadministrativa (infra-estrutura de comunicaes e financiamento do transporte pblico, promoo econmica do territrio, segurana, grandes operaes de desenvolvimento urbano, polticas de meio ambiente e contra a pobreza etc.). Os contratos urbanos esto destinados a se converterem num novo paradigma de relacionamento entre administraes pblicas. No mbito metropolitano, o governo do territrio exige, quase sempre, ir alm da relao contratual, sem que isto redunde, necessariamente, na criao de um novo governo local ou departamental que elimine ou submeta os governos municipais. Mais adiante, exporemos algumas propostas que facilitem a programao conjunta das atuaes pblicas e a gesto compartilhada dos servios no mbito metropolitano. Em segundo lugar, a organizao poltica local no pode basear-se, como hoje em dia, na dicotomia executivo/legislativo, numa administrao centralizada e na separao rgida entre o setor pblico e o privado. As formas de gesto e de contratao devem assegurar a agilidade e a transparncia e responder a critrios de eficincia econmica e eficcia social e no de controle poltico ou burocrtico. Por fim, o governo local deve assumir uma cota de responsabilidade no exerccio de competncias e funes tradicionalmente reservadas ao Estado a justia ou a segurana pblica, por exemplo ou ao setor privado a atividade empresarial no mercado. Esta cota de responsabilidade pode consistir no reconhecimento do direito e dos meios para atuao, na atribuio das competncias legais especficas ou na capacidade de exercer um papel de liderana ou coordenao com respeito s outras administraes e ao setor privado. Antes de desenvolver algumas propostas de reforma poltica e administrativa, parece-nos mais conveniente especificar as novas funes estabelecidas para os governos locais. A organizao surge aps a definio de objetivos.
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O papel promotor do governo local

a) O governo local deve promover a cidade para o exterior, desenvolvendo uma imagem forte e positiva apoiada numa oferta de infra-estruturas e de servios (comunicaes, servios econmicos, oferta cultural, segurana etc.) que exeram a atrao de investidores, visitantes e usurios solventes cidade e que facilitem suas "exportaes" (de bens e servios, de seus profissionais etc.). Esta oferta no tem por que ser financiada, executada ou gerida em sua totalidade pelo governo local. O papel de promotor , precisamente, o de criar as condies que facilitem sua realizao por agentes pblicos ou privados (via planejamento, campanhas polticas, compensaes econmicas etc.). b) O governo local deve favorecer o acordo com outras administraes pblicas e a cooperao pblico-privada como meio para realizar tanto a promoo exterior citada como aquelas obras e servios que os dficits acumulados, as novas demandas urbanas e a mudana de escala da cidade exigem. O acordo e a cooperao demandam iniciativa poltica, inovao legal e financeira e consenso entre os cidados. c) Cabe ainda ao governo local a promoo interna cidade para dotar seus habitantes de "patriotismo cvico", de sentido de pertencimento, de vontade coletiva de participao e de confiana e crena no futuro da urbe. Esta promoo interna deve apoiar-se em obras e servios visveis, tanto os que tm um carter monumental ou simblico como os dirigidos a melhorar a qualidade dos espaos pblicos e o bem-estar da populao. d) A inovao poltico-administrativa favorece a gerao de mltiplos mecanismos de cooperao social e de participao dos cidados. O papel promotor do governo local consiste, em grande medida, em estimular e orientar as energias da populao na direo do bem-estar coletivo e da convivncia cvica. Trs exemplos: emprego; segurana pblica e manuteno de equipamentos; servios e espaos pblicos. Trs problemticas que demandam um tratamento no nvel local (quaisquer que sejam os fatores provocadores ou os organismos competentes) e uma capacidade considervel de inovao e de cooperao. Nenhuma ao estatal ou pblica unilateral nem a mo mgica do mercado os resolvero. A inovao democrtica , provavelmente, o aspecto mais excitante do papel assumido, progressivamente, pelos governos locais. Acreditamos que esta obrigao inovadora responde a trs propsitos diferentes: a participao dos cidados, a cooperao social e a integrao das polticas urbanas. H, sem dvida, uma crise das identidades coletivas e de participao nas instituies representativas e nos partidos polticos. O mbito local (bairro, cidade, regio) um marco adequado na experimentao e desenvolvimento de novas frmulas eleitorais, de descentralizao territorial e funcional, de participao na gesto e execuo de programas pblicos etc. A democracia renovar-se- a partir do princpio de proximidade, complemento indispensvel das construes polticas supranacionais atualmente em curso. Para isto, temos que assumir o direito diversidade e o dever de inventar. Por que, por exemplo, as cidades no podem regular seu prprio sistema eleitoral, sempre que respeitados alguns princpios bsicos? A cooperao social , hoje em dia, uma necessidade imprescindvel no confronto com problemticas novas por sua natureza ou intensidade. J citamos algumas, como o emprego, a segurana ou a manuteno dos espaos pblicos. Podemos citar outras, como a ateno social aos idosos, o cuidado com o meio ambiente ou a promoo de atividades culturais integradoras de uma populao heterognea e, parcialmente, vulnervel marginalizao. As polticas pblicas no so suficientes, na medida em que nunca contaro com todos os recursos necessrios nem podem construir modos de gesto adequados a estas demandas sociais. A ao pblica deve, assim, apoiar e estimular a
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iniciativa social, por exemplo, no que se refere ao mercado de trabalho. Somente multiplicando a gerao de empregos em setores no expostos competio internacional (como os de carter social, a ecologia urbana etc.), poderemos vencer a dinmica contraditria que se d, inclusive em perodos de crescimento, entre populao ativa e oferta de emprego. A inovao deve se concretizar na assuno de competncias e funes no nvel local que permite a aplicao de polticas integradas. No podemos abordar eficazmente as problemticas da moradia, da pobreza, do meio ambiente, da educao, da promoo econmica, da cultura etc. por intermdio de polticas e organismos setoriais, o que suscita a necessidade de definir novos blocos de competncia e novas formas de gesto dos governos locais.

Novas competncias e funes do governo da cidade

As competncias e funes dos governos locais no podem ser definidas mediante uma legislao estatal uniformizadora, nem se basear numa rgida separao a partir de critrios de exclusividade. Acreditamos na necessidade de defini-los tendo em conta outros critrios, tais como proximidade, capacidade, associao, demanda social e diversidade. As cidades e as entidades territoriais devem poder exercer todas aquelas competncias e funes que, por sua prpria natureza, no devam ser exercidas em mbitos mais amplos: o princpio de proximidade um elemento essencial da legitimao democrtica. Deve ter-se em conta que as cidades so diferentes no que se refere a tamanho, populao, atividades, qualidade de seus recursos humanos etc. O princpio de capacidade significa que certos tipos de cidade podem assumir ou atribuir-se competncias para gerar recursos polticos, econmicos, sociais ou tcnicos, que lhes permitem assumi-los com garantias de eficcia. Por exemplo, a elaborao do planejamento ou coordenao de foras da ordem pblica. O princpio de associao nos leva a dar primazia s relaes contratuais sobre as hierrquicas, no que se refere articulao entre as administraes pblicas (Estado e governos territoriais) e os agentes privados. Trata-se de desenvolver frmulas como consrcios, contratos-programa, empresas mistas etc. A idia de demanda social deve ser central. Nenhum governo local pode alegar no ser competente quando existe uma problemtica grave em temas como emprego ou segurana pblica. A legislao deve permitir e facilitar a atuao dos governos locais em todos aqueles casos em que a demanda social e a vontade poltica coincidam no confronto com objetivos que, teoricamente ou sob inrcia legal, afetem as competncias do Estado ou sejam prprias da atividade privada. Tudo isto nos leva a reivindicar o princpio de diversidade. As cidades so e devem ser diferentes nas suas competncias. Passamos agora a expor de forma sucinta a possvel ampliao do campo de atuao do governo das cidades. a) Bloco econmico Tradicionalmente, as nicas empresas municipais tm sido as de prestao de servios pblicos em regime de monoplio. No que se refere atividade de promoo econmica, as empresas municipais tm se limitado quase sempre definio de reas ou zonas por via do planejamento e publicidade turstica da cidade. Atualmente, a promoo econmica da cidade requer competncia e meios do governo local em colaborao com outros atores pblicos e privados, porm com iniciatica prpria no desenvolvimento de zonas de atividades empresariais, na criao de bancos com linhas de capital de risco, na promoo de empresas pblicas e mistas competitivas com o setor privado, na realizao de campanhas
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internacionais que atraiam investidores e visitantes, na promoo e gesto de recintos de feiras e centros de convenes e parques industriais e tecnolgicos, no estabelecimento de oficinas de informao e assessoria a empresrios e investidores locais e internacionais etc. b) Bloco urbanstico, de moradia e meio ambiente Embora correspondam a competncias mais tradicionais do governo local, na prtica as decises principais so tomadas pelos governos nacionais (financiamento de grandes obras pblicas, uso de reas centrais ou aptas para o desenvolvimento urbano de propriedade ou gesto estatal ou de empresas nacionais, programas de habitao social, capacidade de impr sanes aos atentados ao meio ambiente) ou pelos agentes privados (que tomam decises de investir ou no nas reas urbanas e de definir os projetos de construo e os usos especficos das reas construdas). Sem temor de que o governo local faa valer o poder terico que lhe d competncia de planejamento territorial, pelo contrrio, utilizando-a para obrigar a negociao entre os agentes pblicos e privados, devemos priorizar a associao entre os mesmos. Este um dos aspectos principais do planejamento estratgico. O papel promotor e a liderana local podem, assim, concretizar-se na definio das grandes obras pblicas financiadas pelo Estado; na recuperao das reas obsoletas sob posse de autoridades porturias, militares ou de ministrios diversos; na gesto de programas de moradia; na delegao ou transferncia da competncia disciplinar em todos os temas de meio ambiente urbano; na definio de novas figuras de planejamento que o vinculem execuo de projetos; na possibilidade de criar holdings, consrcios ou empresas mistas; na execuo conjunta, com outras administraes e com agentes privados, de grandes operaes de desenvolvimento urbano; na assuno do domnio pblico do subsolo, reabilitao de centros antigos, planos de uso etc. c) Bloco de seguraa pblica e de justia Neste bloco, o governo local deve assumir competncias que lhe permitam exercer: uma funo coordenadora tendo como base sua capacidade e o princpio de proximidade. Por exemplo: a coordenao das foras da ordem pblica ou do conjunto de policiais atuantes na cidade (segurana de espaos e edifcios pblicos, trfego, pequena delinquncia urbana etc.). Em algumas cidades, a polcia nacional dependeria funcionalmente da prefeitura sem afetar a existncia de uma polcia local; uma funo inovadora para levar a cabo aquelas polticas preventivas e/ ou repressivas que correspondem a problemticas novas. Por exemplo, trfico de drogas e reinsero de viciados em drogas, desenvolvimento e aplicao de normas de proteo do meio ambiente, represso ao racismo, xenofobia e outras formas de discriminao social, tnica ou religiosa. Em algumas cidades j foi planejada a necessidade de configurar um sistema prprio de juzes e fiscais municipais: a justia municipal; uma funo complementar justia e polcia estatais para aproveitar as maiores possibilidades de cooperao social do governo local. Trata-se do caminho mais fcil para iniciar a assuno de competncias neste campo. d) Bloco social e cultural As competncias e a capacidade de atuao dos governos locais na poltica social e cultural eram, de forma geral, amplamente reconhecidas, e, neste caso,
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trata-se, mais do que de uma questo legal, de uma questo de meios. A insuficincia destes d lugar a que, na prtica, as administraes superiores, mediante programas setoriais ou projetos individuais, substituam o governo local. Em outros casos, o setor privado que atua, sem que sua ao se integre num programa urbano coerente, e em outros ainda, simplesmente deixa-se uma parte importante da cidade e de sua populao sem oferta cultural e sem servios sociais. A competncia que deve ser conquistada a da gesto e/ou coordenao dos programas e projetos pblicos ou mistos e o desenvolvimento de todas as formas necessrias de cooperao pblico-privada. Trs campos de atuao nos parecem especialmente relevantes: programas sociais de moradia e urbanizao bsica com a cooperao dos prprios habitantes. Reconhecimento prvio do hbitat popular informal. Extenso da cidade periferia (o que inclui monumentalizao, comunicaes, centralidades urbanas e descentralizao poltico-adminitrativa); programas de gerao de emprego em setores margem da concorrncia internacional, servios pessoais, manuteno da infra-estrutura e servios urbanos, ecologia urbana; oferta cultural tanto no que se refere oferta destinada a pblicos externos (atratividade) como internos (integrao). A educao e a sade so, em alguns pases, de competncia municipal, em outros, de competncia da unio ou, ainda, integrada. Em geral, no pode ser uma competncia exclusivamente local (a programao e o financiamento devem ser estatais para que no se gerem maiores desigualdades), mas convm atribuir a gesto da rede bsica (ensino no universitrio e assistncia sanitria primria) ao governo local. e) Bloco de infra-estruturas de servios urbanos, transportes e comunicaes Neste bloco, delineiam-se pelo menos trs tipos de problemas: o financiamento da infra-estrutura e a manuteno de servios bsicos. Por exemplo, transporte pblico, abastecimento de gua e rede de saneamento, servios que requerem um acordo contratual com o Estado e, eventualmente, com as empresas concessionrias. Modelo: contrato-programa; a relao com empresas pblicas estatais ou para-estatais que atuem em regime de monoplio. Por exemplo, companhias telefnicas ou empresas ferrovirias. O governo local deve obter uma posio favorvel para negociar em boas condies. Um plano estratgico pode legitimar um plano integrado de transporte e comunicaes entre a rede ferroviria regional e a rede urbana ou obrigar a Companhia Telefnica a cofinanciar redes de servios; a possibilidade de assumir competncias polticas e empresariais em novos campos, como, por exemplo, torres de telecomunicaes, extenso das redes de cabos pela cidade, autorizao de emissoras de rdio e televises locais, experimentao de multimdia na relao com a cidadania. Concluso: novas competncias, novos recursos e novas formas de gesto Muitos governantes locais afirmam no querer mais incumbncias ou obrigaes, e sim mais recursos financeiros e meios. Certamente produziu-se uma defasagem entre o crescimento das funes e as demandas ao governo da cidade e o crescimento dos recursos para dar-lhes resposta. No entanto, em muitos casos, o que se requer mais poder, mais liberdade, mais autonomia. Por exemplo, a ordenao das atividades econmicas (inclusive algo to simples como os horrios comerciais), a aplicao da competncia para impr sanes em temas de meio ambiente (como fazer frente a agentes contaminadores) ou a autorizao de rdios e televises locais, no requerem grandes
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recursos financeiros e, inclusive, podem proporcionar dividendos. Em outros casos, trata-se de poder organizar-se de forma diferente para flexibilizar as contrataes de bens e servios sempre que isso redunde numa maior transparncia ou para inovar nos procedimentos administrativos que facilitem as relaes com os cidados, ou seja, logrem um maior grau de liberdade e de autonomia. Com toda a certeza, no possvel fazer uma nova poltica e assumir mais incumbncias mantendo velhas estruturas organizativas e procedimentos pensados mais para controlar do que para atuar.

A reforma poltica e administrativa dos governos locais

Parece evidente que as atuais estruturas polticas locais, seus esquemas organizativos e meios de gesto no so mais adequados para construir esta liderana local e assumir as novas competncias e funes propostas. Sem nos estendermos demais, permitimo-nos unicamente indicar cinco linhas de reforma. a) Governo metropolitano do territrio e descentralizao da grande cidade Por um lado, preciso criar estruturas metropolitanas de planificao territorial e estratgica, de programao conjunta dos investimentos de desenvolvimento urbano e de gesto dos servios de mbito supramunicipal. O governo metropolitano deve ser entendido como uma relao contratual ou consorcial entre administraes e no como uma relao hierrquica, embora seus acordos sejam impostos a todos. O governo do territrio metropolitano no pode corresponder a um nico nvel do Estado, e sim a todos (central, estadual, municipal). Paralelamente, a grande cidade deve ser descentralizada por distritos ou localidades, tanto no nvel poltico como no nvel administrativo. b) Organizao poltica Deve-se reconhecer a personalizao de lideranas, a necessidade de superar o confronto legislativo/executivo e a continuidade da gesto municipal. Entre outras reformas, propem-se: a eleio direta de prefeitos, inclusive dos prefeitos locais ou presidentes distritais; a homologao entre a maioria executiva e legislativa. Por exemplo, o prefeito pode ser o cabea da lista mais votada ou pode-se atribuir lista do prefeito a maioria dos postos no conselho; supresso dos impedimentos de reeleio e/ou prolongamento dos mandatos de quatro para seis anos; - atribuio dos postos executivos a profissionais mediante concurso e sem que o contrato esteja amarrado durao dos mandatos polticos. c) Financiamento dos governos locais A doutrina e a experincia internacionais, pelo menos entre aqueles que se orientam segundo posies federais e descentralizadoras, propem uma distribuio do gasto pblico do tipo 50% para o Estado Central e 50% para os Governos Territoriais (municpios e provncias, departamentos ou regies). O financiamento dos governos locais deve ser, em grande parte, automtico (receita prpria e participao em impostos nacionais como renda ou Imposto sobre Valor Adicionado), sendo a contribuio do Estado de carter compensatrio (poltica de reequilbrio) ou via contratos-programa ou outros instrumentos finalistas.
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O financiamento de projetos de desenvolvimento urbano deve comportar uma parte importante de autofinanciamento via apropriao pblica do valor agregado urbano gerado mediante a cooperao pblico-privado. d) Gesto empresarial dos servios e atividades pblicas No pretendemos impor um modelo nico e menos ainda a privatizao total, e sim defender, pelo contrrio, a diversidade de modos de gesto, com a finalidade de conseguir a mxima eficincia econmica e transparncia social. Estamos convencidos, porm, de que um governo local promotor no pode funcionar sob formas de gesto e de contratao prprias da administrao tradicional. Seguem aqui algumas propostas: centros gestores autnomos (que podem assumir diversas formas: institutos, patronatos ou fundaes, empresas pblicas ou consrcios etc.) para aquelas atividades ou servios que podem, materialmente, separar-se dos servios gerais. Estes centros tero a sua prpria receita e realizaro o seu prprio controle de gastos, contratao de pessoal e servios externos etc. O controle administrativo relizar-se- a posteriori; empresas mistas ou privadas responsveis, via concesso ou contrato, pela realizao de um atividade ou prestao de um servio de titularidade pblica. Trata-se de algo perfeitamente aceitvel, sempre que a administrao pblica estabelea as condies de prestao do servio ou a qualidade da atividade, e que a gesto empresarial demonstre ser mais eficiente. Uma parte muito importante da atividade municipal pode realizar-se mediante estas frmulas de descentralizao funcional propostas, da gesto da atividade cultural promoo econmica, da implementao dos projetos de desenvolvimento urbano gesto do transporte pblico. Quando esta descentralizao no possvel, convm, pelo menos, agilizar os procedimentos de gesto e contratao de bens e servios. e) Relaes com os administrados, comunicao e participao

Trata-se, provavelmente, de um dos campos nos quais mais necessria e possvel a inovao. Salientamos trs tipos de reforma: facilitar o acesso dos cidados administrao e s empresas de servios pblicos. Por exemplo, guich nico, negociaes por telefone, valor da declarao oral, consulta em domiclio etc.; comunicao baseada no uso generalizado das novas tecnologias (multimdia que permita o "feedback" ou a resposta do cidado) e relaes personalizadas apoiadas nas eleies diretas e na descentralizao territorial e funcional; participao dos cidados mediante programas negociados baseados na cooperao dos usurios, apoio s organizaes sociais de base e seu reconhecimento como interlocutoras, gesto integrada de equipamentos etc. f) Internacionalizao dos governos locais Tradicionalmente, as relaes exteriores so competncia exclusiva do governo nacional. Contudo, as cidades necessitam hoje promover-se internacionalmente, tendendo a integrar-se em sistemas ou eixos transnacionais, fazendo parte de redes e organizaes regionais ou mundiais de cidades e autoridades locais, multiplicando suas relaes bilaterais e multilaterais. Seria paradoxal que os atores privados da cidade (cmaras de comrcio e empresas, universidades e organizaes profissionais e sindicais, entidades culturais etc.) contassem com projeo e presena internacionais e tal no ocorresse com os governos locais. Ao contrrio, corresponde aos governos nacionais facilitar esta presena internacional de vrias maneiras:
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apoio poltico e financeiro s atividades de promoo exterior das cidades, assim como s atuaes dirigidas a atrair sedes e eventos internacionais pblicos ou privados; facilidade na constituio de eixos e redes entre cidades que permitam s cidades do pas reforar suas posies no continente e no mundo, tendo em conta a competio crescente entre territrios; ao diante dos organismos intergovernamentais (Naes Unidas, em primeiro lugar, mas tambm organismos regionais, econmicos etc.) para que as cidades e suas organizaes sejam reconhecidas como parceiras; reconhecimento do direito dos governos locais de recorrer ao crdito internacional e de gerir os crditos e/ou subsdios dos organismos internacionais; reconhecimento, por fim, da capacidade de atuao dos governos locais como sujeitos polticos na vida internacional e diante dos organismos at agora exclusivamente intergovernamentais, sempre que se trate de questes do seu interesse ou competncia.

Concluso
Um Plano Estratgico a definio de um Projeto de Cidade que unifica diagnsticos, concretiza atuaes pblicas e privadas e estabelece um marco coerente de mobilizao e de cooperao dos atores sociais urbanos. No que se refere definio de contedos, o processo participativo prioritrio, visto que dele depender a viabilidade dos objetivos ou atuaes propostos. O resultado do Plano Estratgico no uma Norma ou um Programa de Governo (embora sua assuno pelo Estado e pelo Governo Local deva traduzir-se em normas, investimentos, medidas administrativas, iniciativas polticas etc.), e sim um contrato poltico entre as instituies pblicas e as da sociedade civil. Por isso, o processo posterior aprovao do plano, a continuidade e implementao de medidas ou atuaes, to ou mais importante que o processo de elaborao e aprovao consensuais. Num momento histrico caracterizado pela globalizao da economia e pelas polticas de abertura dos mercados, pela descentralizao poltica, revalorizao dos mbitos e identidades locais ou regionais e pela multiplicao de demandas sociais heterogneas que no se sentem satisfeitas pelas respostas estatais, o Projeto de Cidade (ou de regio), baseado num Plano Estratgico de amplo consenso social, representa uma grande oportunidade democrtica. Por um lado, oferece uma resposta integrada do lugar onde os problemas da sociedade so delineados e de onde os agentes pblicos e privados podem atuar conjuntamente. Por outro, podem permitir-nos reconstruir o sentido da cidade, do territrio, numa poca em que a perda de conscincia dos limites e a dissoluo das ideologias que do suporte aos projetos coletivos nos desafiam a refazer nossos sistemas de convivncia.

Recebido para publicao em maio de 1996. Manuel Castells socilogo e professor de Teoria do Planejamento na UCLA, Berkeley. Jordi Borja socilogo e presidente da Empresa Mista de Tecnologia Urbana de Barcelona (TUBSA).

Novos Estudos CEBRAP N. 45, julho 1996 pp. 152-166

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