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Buen Gobierno y Contralora Social Municipal Jos Gregorio Delgado Herrera


NOTA: Este material se elabora a finales de 2008 para un evento del CLAD, requiere actualizaciones y solo se usa con objetivos didcticos. Pueden preparar en tres pginas sus aportes para considerarlos en una nueva versin actualizada, a estos efectos es un aporte voluntario que debe ser identificado adecuadamente y enviado a mi correo electrnico personal josedelgher2005@hotmail.com El autor

1 Introduccin En Venezuela el tema del buen gobierno generalmente se relaciona con las caractersticas del gobierno y los principios que orientan las actuaciones de la Administracin Pblica, as como, en la referencia a la democracia participativa, en consecuencia, dada la amplitud del tema, a los efectos de esta ponencia relacionamos la nocin del buen gobierno con la rendicin de cuentas, la participacin de la sociedad civil y el estado de derecho, en el contexto municipal y su desarrollo a partir de las contraloras sociales y el ejercicio del control social, como medio concreto de participacin y protagonismo popular en la gestin local. Los temas del buen gobierno y de contralora social estn presentes en los municipios desde dos perspectivas en los programas y proyectos que incorporan distintas modalidades de participacin ciudadana y las propuestas que insisten en el desarrollo de las comunidades, en el contexto de las referencias de rango constitucional y legal. Las referencias normativas en esta materia se pueden establecer como una necesidad de regularizar situaciones de participacin en el control de la gestin pblica, en diversas materias de inters para la ciudadana, las comunidades y los funcionarios, a partir del ejercicio de los derechos de asociacin y participacin. A los efectos de este material insistimos en las referencias normativas sobre la contralora social que se encuentran indirectamente en la Constitucin de 1999, por la mencin al control, y expresamente en el texto de la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal y la Ley de los Consejos Comunales, ambas sancionadas en el 2006, aunque, la ltima ley recientemente tiene una reforma sancionada. A partir de estos instrumentos normativos la contralora social, se expresa como una organizacin para el desarrollo de la participacin ciudadana en el contexto de la gestin pblica, generalmente, a partir de planes y proyectos locales de inters para las comunidades. Y el control social, se manifiesta, como un medio concreto de participacin y protagonismo popular, en el marco de la ejecucin de los proyectos comunitarios y el control sobre la gestin de planes y proyectos gubernamentales. En Venezuela se disean pautas normativas del buen gobierno, que desde la visin ciudadana, comunitaria y de la sociedad civil, encuentra su fundamento en el derecho a ejercitar el control social, relacionado con la participacin ciudadana, artculo 62 de la Constitucin, mientras que, desde el punto de vista institucional y gubernamental este control social o comunitario, se encuentra justificado en la rendicin de cuentas de los funcionarios elegidos, artculo 66 de la Constitucin, ambos aspectos se pueden identificar entre los criterios del gobierno de carcter democrtico y participativo. Este marco normativo sirve de referencia a las propuestas y las acciones que desde la sociedad civil en general, se presentan para hacer efectivas ante las instancias pblicas, las expresiones de una sociedad participativa y el desarrollo de la participacin, a partir del control de gestin pblica municipal, estos elementos se convierten en indicadores del buen gobierno local. En consecuencia, se quiere motivar el desarrollo de programas y proyectos, que favorezcan la educacin ciudadana y la promocin de organizaciones comunitarias, a partir del uso del control social como medio de participacin en el mbito municipal.

I.- Buen gobierno municipal Una idea fuerza de la nocin del buen gobierno se expresa en el conjunto de elementos a considerar, de especial relevancia en el mbito local, para delimitar su contenido, cuando se seala que esta propuesta de gestin gubernamental se refiere a una: Forma de ejercicio del poder en un pas caracterizada por rasgos como la eficiencia, la transparencia, la rendicin de cuentas, la participacin de la sociedad civil y el estado de derecho, que revela la determinacin del gobierno de utilizar los recursos disponibles a favor del desarrollo econmico y social. (Alberdi, 2009) En este mismo contenido se sealan diversos conceptos que las instituciones internacionales relacionan con el buen gobierno, nosotros seleccionamos dos: rendicin de cuentas y sociedad civil participativa, con nfasis en la gestin del gobierno municipal y su relacin con la descentralizacin participativa hacia las comunidades organizadas. En este punto, el marco constitucional venezolano, da un paso adelante, en la clsica concepcin de la descentralizacin, vinculada al buen gobierno, que es reseada en el resumen ya citado, cuando se expresa: Otro aspecto en boga, vinculado al buen gobierno, es el de la descentralizacin, entendida de dos formas: a) la descentralizacin territorial, mediante la transferencia desde el centro hacia instancias locales de la capacidad decisoria y de los recursos necesarios; y b) la desconcentracin del poder poltico dentro del Estado hacia instancias inferiores, siguiendo el principio de subsidiariedad. (Alberdi, 2009) Este paso de avance est la referencia constitucional a la descentralizacin participativa, entendida como descentralizacin territorial que a partir de las capacidades comunitarias, le otorga a los vecinos organizados poder de decisin y uso recursos, es una desconcentracin del poder poltico, depositado en la Repblica, los estados y municipios, transferido hacia los vecinos y las comunidades organizadas, artculo 184 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela de 1999, CRBV. (Garay: 2001) Ya indicamos que disean pautas normativas del buen gobierno, que desde la perspectiva de la sociedad civil, encuentra su fundamento en el derecho de ejercitar el control social, relacionado con la participacin ciudadana, artculo 62 de la Constitucin, mientras que, desde el punto de vista institucional y gubernamental este control social o comunitario se encuentra justificado en la rendicin de cuentas de los funcionarios elegidos, artculo 66 de la Constitucin, ambos aspectos se pueden identificar entre los criterios o los indicadores del buen gobierno. En el contexto venezolano la gestin del gobierno municipal debe tener muy en cuenta, las pautas generales de las caractersticas y los principios que el Constituyente de 1999 a la nocin del gobierno y las actuaciones de la Administracin Pblica, artculos 6 y 141 de la CRBV.

Igualmente, el Municipio desde la perspectiva de las actuaciones de sus autoridades electas, debe desarrollar el componente participativo y protagnico que, por disposicin constitucional y legal se le exige a la gestin local, artculos 168 y 184 de la Constitucin (Garay: 2001) y artculos 1, 2 y 7 de la Ley Orgnica (Montoya: 2006) En conclusin, desde una perspectiva normativa se han incorporado en Venezuela los diferentes aspectos recomendados internacionalmente para determinar la existencia de un buen gobierno. Desarrollamos nuestra propuesta con nfasis en el gobierno municipal o local, pero, los elementos sealados requieren, para la verificacin de sus resultados, las condiciones favorables en la organizacin de las contraloras sociales y el ejercicio del control social. II.- Referencias constitucionales del control Es oportuno dejar constancia en esta ponencia que las nociones de contralora social y control social, no se encuentran en forma expresa en el texto constitucional venezolano de 1999, su existencia legal se deriva de un desarrollo legislativo posterior. Sin embargo al establecerse una relacin entre la contralora social o comunitaria y la planificacin pblica, en el contexto del buen gobierno democrtico, se determina su existencia a partir de la nocin de control presente en distintas disposiciones constitucionales, relacionada con el control de la gestin pblica, especficamente en el mbito municipal. A estos efectos, consideramos la relacin entre el derecho a la participacin ciudadana y el protagonismo popular y la gestin municipal, artculos 62, 168 y 184 de la Constitucin. Igualmente, se toma en cuenta la relacin entre libertad de asociacin y participacin de la sociedad o las comunidades organizadas, as como, la incidencia de la sociedad civil en la poltica de descentralizacin y la conformacin de las decisiones de los consejos de planificacin, artculos 166, 182 y 185 de la Constitucin. (Garay: 2001) En consecuencia, si partimos de la presencia constitucional de la nocin de control, en el contexto de las etapas de la planificacin pblica, se puede justificar all los desarrollos legislativos posteriores de la referencias a contralora social o control social, esto determina que se presente el articulado citado, con nfasis en los puntos especficos donde se menciona el control:1 Artculo 62.- Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho a participar libremente en los asuntos pblicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas. La participacin del pueblo en la formacin, ejecucin y control de la gestin pblica es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligacin del Estado y deber de la sociedad facilitar la generacin de las condiciones ms favorables para su prctica.

Es oportuno dejar constancia que hay una mencin expresa al control en el artculo 84 de la Constitucin, que no se menciona en esta ponencia puesto que se refiere a la poltica pblica de la salud, en el contexto del Poder Pblico Nacional.

1 A partir de la lectura de este artculo, se determina que est sujeta al control de los ciudadanos o del pueblo, como forma de participacin, la gestin pblica y que es obligacin del Estado y deber de la sociedad facilitar su prctica. Artculo 168.- los Municipios constituyen la unidad poltica primaria de la organizacin nacional, gozan de personalidad jurdica y autonoma dentro de los lmites de esta Constitucin y la ley. (..) Las actuaciones del Municipio en el mbito de sus competencias se cumplir incorporando la participacin ciudadana al proceso de definicin y ejecucin de la gestin pblica y al control y evaluacin de sus resultados, en forma efectiva, suficiente y oportuna, conforme a la ley. () Atendiendo al texto se reitera lo relativo a la gestin pblica, y se especfica la referencia al control de sus resultados, determinando un conjunto de caractersticas para el control ciudadano, relacionado con la participacin ciudadana. Artculo 184.- La ley crear mecanismos abiertos y flexibles para que los estados y los municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados los servicios que stos gestionen, previa demostracin de su capacidad para prestarlos, promoviendo: 1. La transferencias de servicios () 2. La participacin de las comunidades y de ciudadanos o ciudadanas, a travs de las organizaciones vecinales y organizaciones no gubernamentales, en la formulacin de propuestas de inversin ante las autoridades estadales y municipales encargadas de la elaboracin de los respectivos planes de inversin, as como en la ejecucin, evaluacin y control de obras, programas sociales y servicios pblicos en su jurisdiccin. 3. La participacin en los procesos econmicos () 4. La participacin de los trabajadores () 5. La creacin de organizaciones, () 6. La creacin de nuevos sujetos de descentralizacin a nivel de las parroquias, las comunidades, los barrios y las vecindades a los fines de garantizar el principio de la corresponsabilidad en la gestin pblica de los gobiernos locales y estadales y desarrollar procesos autogestionarios y cogestionarios en la administracin y control de los servicios pblicos estadales y municipales. 7. La participacin de las comunidades () Al considerar este artculo y en particular los numerales 2 y 6 se reitera la referencia a la gestin pblica y se pueden establecer con respecto al control, diversos elementos a tener en cuenta: La diversidad de sujetos que ejercitan el control ciudadano o social. La relacin con la participacin Las propuestas de inversin y los respectivos planes La presencia de las autoridades La ampliacin de los elementos a controlar: obras, programas sociales y servicios pblicos.

1 La referencia a la jurisdiccin. Los nuevos sujetos de descentralizacin2. Las diversas expresiones territoriales El principio de la corresponsabilidad Los gobiernos locales y estadales Los procesos autogestionarios y cogestionarios La administracin y control de los servicios pblicos.

A partir de estas pautas la diferencia esencial se refiere a la diversidad de sujetos que se derivan en la ejecucin de la descentralizacin y el cambio en los principios cuando intervienen los entes gubernamentales, como ya se destac, se insiste en el principio de subsidiariedad, en cambio si interviene la ciudadana y las comunidades organizadas, se insiste en el principio de la corresponsabilidad. Lo ms importante es que, en el marco de la descentralizacin participativa el control social es un mecanismo necesario y til para garantizar los beneficios de los procesos enunciados. Elementos como los sealados, sirven para responder las distintas preguntas que ya indicaremos con posterioridad, as como unas referencias para la promocin de las contraloras sociales, como formas organizativas para la participacin consagrada en la Constitucin venezolana de 1999. (Garay: 2001) III.- Contralora social municipal Desde la perspectiva municipal, el control social se expresa como un componente de la gestin municipal y el desarrollo de la descentralizacin hacia las comunidades, siguiendo las pautas de los planes y proyectos que se aprueban y ejecutan en el Municipio. Esta consideracin tiene su fundamento en el texto constitucional de 1999, al establecer el elemento del control de la gestin, como parte de las caractersticas generales del municipio, entidad poltica primaria y las diversas expresiones de la descentralizacin participativa, incluso, se relaciona con los servicios municipales y estadales que se pueden transferir hacia la comunidades organizadas, artculos 168 y 184, numerales 2 y 6. (Garay: 2001) En el desarrollo legislativo del Poder Pblico Municipal, se establecen las pautas para las contraloras sociales, como formas de organizacin comunitaria, y el control social como medio de participacin en la gestin pblica municipal, y expresin concreta de la participacin protagnica del pueblo, la ciudadana y las comunidades, desde el 2005, aunque el texto se reforma en el 2006, solo cambia la numeracin del articulado, pero, no su contenido, a partir de lo dispuesto en los artculos 250, 256, 258, numeral 6; 269 y 270. (Moya: 2006) En este contexto normativo municipal, el buen gobierno en las entidades locales debe incorporar necesariamente los componentes y las condiciones favorables para el desarrollo prctico de las experiencias de contralora social, si partimos del articulado sealado, se hace viable la consideracin de programas de formacin ciudadana, con
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Esta referencia permite establecer la diferencia entre los sujetos participantes en el proceso y la poltica de descentralizacin, los tradicionales, determinados en el artculo 158 de la Constitucin y los nuevos sujetos indicados en esta norma.

1 respaldo de las autoridades municipales para darle viabilidad a estos aspectos derivados del control social en el mbito municipal, a estos efectos se transcriben los textos mencionados: Artculo 250.- La participacin protagnica del pueblo en la formacin, ejecucin y control de la gestin pblica municipal es el medio necesario para garantizar su completo desarrollo tanto individual como colectivo, dentro del Municipio. () Al considerar la primera parte de este artculo 250 de la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal, LOPPM, se establece que es el principio inicial de la participacin protagnica en la gestin local, en consecuencia, tiene una importancia fundamental para el desarrollo de instrumentos jurdicos locales y los contenidos de los programas de formacin ciudadana. Observemos que en su contenido efectivamente el control se relaciona con las pautas del desarrollo humano, individual y colectivo, en el contexto de la participacin popular protagnica, aqu destacada en el control de la gestin pblica en el Municipio, criterios que han de servir para la orientacin del buen gobierno local o municipal. Artculo 256.- los ciudadanos y ciudadanas tienen derecho a organizarse en contraloras sociales con el objeto del control del gobierno local. Los contralores y contraloras municipales tienen la obligacin de vincular a la ciudadana a sus labores de fiscalizacin de la gestin pblica y a la valoracin del desempeo de las entidades y los organismos de la administracin pblica municipal. En este artculo se destacan los aspectos propios de la constitucin y organizacin de las contraloras sociales, entendidas como una modalidad especfica de las organizaciones comunitarias o ciudadanas. El otro aspecto a destacar es el vnculo legal entre la ciudadana, ejerciendo la contralora social, con las instancias de control institucional del municipio, elemento de particular inters para un buen gobierno local que sea consecuente con los principios generales en esta materia, es decir, los principios aplicables a la Administracin Pblica, incluida la municipal, sealados en nuestra Constitucin de 1999: (Garay: 2001) Artculo 141.- La administracin pblica estar al servicio de los ciudadanos y las ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participacin, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendicin de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la funcin pblica, con sometimiento pleno a la ley y al derecho. En este contexto el control social, como medio de participacin ciudadana, se fortalece al tomar en cuenta las actuaciones de los gobiernos municipales que responden en general a todos los principios enunciados, y su ejecucin prctica se desarrolla con nfasis en los principios de participacin, transparencia y rendicin de cuentas. Adicionalmente, encuentran referencias normativas favorables las contraloras sociales, en el mbito local, en el contexto los valores propios de la LOPPM en los trminos de

1 su artculo 1, donde se dan pautas para la participacin popular municipal, por un conjunto de aspectos para que la ciudadana tenga control sobre la gestin local: Artculo 1.- () para el efectivo ejercicio de la participacin protagnica del pueblo en los asuntos propios de la vida local, conforme a los valores de la democracia participativa, la corresponsabilidad social, la planificacin, la descentralizacin y la transferencia a las comunidades y grupos vecinales organizados. En consecuencia, a la vista del texto legal municipal se pueden considerar los elementos organizativos necesarios para la concrecin de esta modalidad asociativa, que se diferencia por su propsito especfico de control participativo, a partir del seguimiento de la planificacin y la descentralizacin municipal. En consecuencia, a partir de esta norma se puede entender como el control social es un mecanismo o medio de participacin protagnica del pueblo, en el contexto de la democracia participativa y la corresponsabilidad social. Artculo 258.- Los medios de participacin del pueblo en ejercicio de su soberana, son aquellos a travs de los cuales los ciudadanos i ciudadanas podrn, () Los medios de participacin son, entre otros, los siguientes: () 6.- Control Social () A partir de este artculo se establece la relacin entre la soberana popular y la ciudadana, en consecuencia, adquiere importancia la enumeracin de los medios de participacin aplicables en el mbito del Poder Pblico Municipal, entre los cuales se menciona especficamente al control social. Esta referencia establece un aspecto particular que seala la diferencia entre este artculo 258 de la LOPPM y el artculo 70 de la CRBV, aunque se entiende que, esta enumeracin en ambos casos no es taxativa y resulta solo enunciativa, a partir de la redaccin de las normas citadas. En concreto los medios de participacin tienen un desarrollo legal especfico conforme a la naturaleza y el contenido de cada uno, en este caso, destacamos el control social, en el mbito municipal, por su novedad y alcance, si tomamos en cuenta la definicin que nos ofrece el Legislador. Artculo 269.- El control social es un mecanismo a travs del cual todo ciudadano o ciudadana, individual o colectivamente participa en la vigilancia y control de la gestin pblica municipal, en la gestin de programas, planes y proyectos, en la prestacin de los servicios pblicos municipales, as como en la conducta de los funcionarios pblicos, para prevenir, racionalizar y promover correctivos. El artculo en referencia, se presenta a texto completo, considerando que tiene una definicin legal integral de la nocin de control social, entendido como medio de participacin en la gestin municipal.

1 En un esfuerzo por delimitar los distintos elementos observados, podemos acercarnos a una enumeracin que facilita el tratamiento individual y en conjunto de las condiciones enunciadas para conceptualizar el control social, que se manifiesta sobre: - La gestin pblica municipal - La gestin de programas, planes y proyectos - La prestacin de los servicios pblicos municipales - La conducta de los funcionarios pblicos En este sentido, la norma siguiente da las pautas para acciones concretas para coadyuvar en este rol de control de la gestin pblica municipal, a partir de organizaciones especficas debidamente registradas localmente, y cumpliendo un conjunto de obligaciones delimitadas por la Ley. Artculo 270.- Los ciudadanos y ciudadanas podrn organizarse con el objeto de coadyuvar en el ejercicio del control, vigilancia, supervisin y evaluacin de la gestin pblica municipal. Dichas organizaciones ejercern sus actividades sobre cualquier nivel o sector de la administracin municipal y sobre particulares que cumplan funciones pblicas. Estas organizaciones deben estar inscritas en un registro sistematizado que, a tal efecto, llevar cada Municipio. Sin perjuicio de lo dispuesto en la legislacin nacional que regule la participacin ciudadana, las organizaciones a que se refiere este artculo tendrn, entre otros, los siguientes deberes y obligaciones: 1.- Comunicar a la ciudadana los avances y resultados de los procesos de control, vigilancia, supervisin y evaluacin realizados. 2.- Presentar informe sobre los avances y resultados de sus actividades a los rganos y entidades que ejecutan el programa, proyecto o contrato, realizando las recomendaciones que estimen pertinentes. 3.- Remitir el informe de avances y resultados de sus actividades a los rganos de control fiscal y dems organismos pblicos competentes. 4.- Denunciar ante las autoridades competentes los actos, hechos u omisiones presuntamente irregulares que hubieren detectado. El artculo resulta complementario del anterior en razn de que determina elementos organizativos y de registro, necesarios para la efectiva contralora social con carcter participativo y protagnico. Adicionalmente, establece las actividades o los derechos y deberes de las contraloras sociales, dejando a salvo lo que en el futuro se pueda establecer a partir de una ley nacional general para la participacin ciudadana3 o particular para las contraloras sociales, esta ltima Ley se encuentra en proyecto archivado. A partir de la lectura del artculo, podemos sealar varios aspectos fundamentales para la gestin prctica del control social, que incluye elementos como:
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Desde la sociedad civil en el 2001 se present a la Asamblea Nacional el Proyecto de Ley Orgnica de Participacin Ciudadana, a partir de un estudio general de las pautas de la constitucin participativa, solo se aprob en primera discusin y fue archivada, la Exposicin de Motivos se encuentra en la Red. En la actualidad se discute una nueva propuesta legal con nfasis en la participacin popular, de contenido ms restringido que el anterior proyecto de Ley.

- La informacin - Los informes - Las denuncias En todo caso, se requiere el apoyo institucional a la formacin ciudadana que se requiere para el ejercicio del control social, en este aspecto los rganos de control fiscal tienen mucho que aportar para garantizar la informacin y la capacitacin en esta materia. Este aspecto debe ser considerado en los programas municipales que sean aprobados con este propsito, junto a otros contenidos propios de esta obligacin municipal a favor de la capacitacin ciudadana. IV.- Preguntas y formacin ciudadana A los efectos del contenido de los temas a desarrollar en el programa de formacin ciudadana, que proponemos a nivel municipal para la instalacin, conformacin y desarrollo de las contraloras sociales, proponemos que se de respuesta a un conjunto de preguntas, el punto de partida puede ser el texto de los artculos mencionados, puesto que ya hemos presentado estas interrogantes en materiales escritos y talleres relacionados con las contraloras sociales o comunitarias a nivel de las comunidades o en los consejos comunales. En esta ponencia nos limitamos a sealar la lista de las preguntas formuladas, en calidad de referencia para un desarrollo terico posterior, para establecer en el mbito nacional e internacional, algunas prcticas orientadas a instaurar el buen gobierno municipal, an en el entendido que cada pas tiene un desarrollo terico y normativo especfico, cuando se propone considerar preguntas como: (Delgado, 2008) 1. 2. 3. 4. 5. Qu es Contralora Social, Control Social y Democracia? Hay relacin entre la Participacin Ciudadana y la Contralora Social? Quines ejercen la Contralora Social? Por qu se desarrolla la Contralora Social? A quin se le aplica el Control Social?

6. Cundo se concreta el Control Social? 7. Cmo se ejercita la Contralora Social? 8. Dnde se hace efectivo el Control Social? 9. Con qu se ejercita el Control Social? 10. Para qu se desarrolla la Contralora Social? En el contexto de la gestin municipal los componentes propios de cada una de las interrogantes planteadas, dan forma a un temario amplio de cursos o talleres locales, en el contexto de la promocin y organizacin de las contraloras sociales y otras formas de participacin ciudadana en los diferentes municipios, y para establecer algunos elementos concretos, se pueden aprobar en ordenanzas mecanismos e instancias participativas. Estas normas locales estn relacionadas con el desarrollo de las condiciones institucionales y sociales, que permiten la ejecucin de los diferentes mecanismos de

1 participacin ciudadana en la gestin local, en particular, se presentan para dar forma y desarrollo al control social y ofrecer un aporte efectivo al buen gobierno municipal. Un elemento normativo local est en las ordenanzas, que deben ser consultadas con los vecinos de cada municipio, para el desarrollo de la Ley, a partir de las disposiciones legales expresas sobre el programa de formacin ciudadana y las condiciones para la participacin ciudadana en la gestin local. Estas referencias normativas deben ser incorporadas en los contenidos formativos, pues se constituyen en pautas legales para el control social sobre la gestin de las alcaldas y los concejos municipales, en aspectos de la participacin ciudadana, con sanciones concretas de nulidad de los instrumentos no consultados y responsabilidades especficas de elaborar las ordenanzas participativas. (Artculos 265 y 254 LOPPM) La exigencia de la formacin ciudadana, se concibe como una condicin y un derecho relacionado con la participacin ciudadana municipal, que se establece como un elemento a promover por todas las autoridades municipales y los propios vecinos organizados. Si los programas responden a las preguntas formuladas, tienen una mayor posibilidad de satisfacer las necesidades locales de la participacin y del control social, as se puede entender las previsiones del legislador en materia de formacin ciudadana, a partir de informaciones generales y especficas relacionadas con los elementos de la participacin ciudadana, artculos 251 y 253 de la LOPPM. V.- Referencias en los consejos comunales Desde la perspectiva de los consejos comunales, la contralora social se establece como parte de la estructura organizativa, como una unidad electa popularmente con funciones propias. En correspondencia con la Ley de los Consejos Comunales esta propuesta de contralora social se desarrolla para hacerla efectiva tanto para los proyectos gubernamentales como en la ejecucin de los proyectos comunitarios. (Delgado: 2007) Los consejos comunales se presentan legalmente como instancias de participacin ciudadana, que tiene un mecanismo concreto de control social que se manifiesta desde la figura de la asamblea de ciudadanos o ciudadanas y las unidades de contralora social de cada consejo comunal. Estos elementos conceptuales se derivan de la definicin del artculo 2 de esta Ley, modificada en algunos elementos en relacin la versin de la reforma, que seala: Los consejos comunales en el marco constitucional de la democracia participativa y protagnica, son instancias de participacin, articulacin e integracin entre los ciudadanos y ciudadanas, las diversas organizaciones comunitarias, movimientos sociales y populares, que permiten al pueblo organizado ejercer el gobierno comunitario y la gestin directa de las polticas pblicas y proyectos orientados a responder a las necesidades, potencialidades y aspiraciones de las comunidades, en la construccin del nuevo modelo de sociedad socialista de igualdad, equidad y justicia social.

1 Un aspecto a tener en cuenta es la referencia legal a los consejos comunales, inicialmente promovidos por los gobiernos municipales y las juntas parroquiales, LOPPM 2005, sin embargo, previa a la sancin de la LCC 2006, (Delgado: 2007), se aprueba una reforma a la Ley municipal, eliminando en concreto los tres artculos que determinaban en forma expresa la relacin anunciada entre las autoridades municipales y los consejos comunales. 4 El contenido de este articulado se puede ver en los comentarios a la Ley del 2005. (Moya: 2006: 56-57. 130-132) A los efectos de esta presentacin se toma en cuenta la propuesta de reforma legal, aprobada por la Asamblea Nacional, para establecer la nueva Ley de los Consejos Comunales. (Asamblea Nacional: 2009)5 Segn esta norma la contralora social tiene referencias a lo interno y externo de los consejos comunales, en tanto que, se refiere a la ejecucin de obras, servicios, programas y proyectos que se desarrollan en las diferentes comunidades. A los efectos de esta ponencia, la mencin del aspecto externo restituye la relacin entre los consejos comunales, por intermedio de sus unidades de contralora social, con la gestin pblica municipal, que se manifiesta en las actuaciones de sus autoridades electas, siguiendo las referencias de los distintos artculos que regulan las acciones de los consejos comunales y sus distintas instanciasi. A partir de la nueva LCC de 2009, se pueden sealar los elementos que definen legalmente a las Unidades de Contralora Social, y la determinacin de sus funciones especficas como unidades de gestin de los consejos comunales, de all la importancia de resaltar los artculos siguientes: Artculo 20.- La Unidad de Contralora Social es la instancia del consejo comunal para realizar la evaluacin de la gestin comunitaria y la vigilancia de las actividades, recursos y administracin de los fondos del consejo comunal. Estar integrada por cinco (5) habitantes de la comunidad electos o electas, a travs de un proceso de eleccin popular. Esta Unidad realizar sus funciones sin menoscabo del control social que ejerza la Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas y otras organizaciones comunitarias, de conformidad con el ordenamiento jurdico. Al considerar esta definicin legal se observar la presencia de los dos elementos que venimos analizando, como expresin de la participacin ciudadana en la gestin pblica y el control social sobre el gobierno, es decir, las contraloras sociales, como formas organizativas de las comunidades y el control social como medio de participacin, que se ejercita en forma colectiva y organizada, mediante las acciones de: - Asambleas de ciudadanos o ciudadanas - Organizaciones comunitarias - Unidades de contralora social.
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Se reforma la LOPPM de 2005, para eliminar los artculos especficos: el numeral 17 del artculo 37 y los artculos 112 al 114, donde se mencionan a los alcaldes, las juntas parroquiales y los consejos locales de planificacin pblica, interactuando con los consejos comunales y parroquiales. 5 Se espera que esta reforma legal sea sancionada y vigente a la fecha de la realizacin de este Congreso del CLAD.

La referencia al ordenamiento jurdico es necesaria ante la diversidad de elementos relacionados con las contraloras sociales, y nos permite mencionar, como ya lo hemos hecho en materiales previos, que se pueden encontrar distintas leyes con articulado sobre participacin ciudadana, a partir de las contraloras sociales, entre las cuales destacan: (Delgado: 2008) Ley Orgnica de la Administracin Pblica Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica y el Sistema Nacional de Control Fiscal Ley Orgnica de Planificacin Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal Ley Contra la Corrupcin Ley de los Consejos Comunales Ley de los Consejos Locales de Planificacin Pblica Ley del Rgimen Prestacional de Vivienda y Hbitat A los efectos de este trabajo destacamos la mencin expresa de la nueva Ley de los Consejos Comunales, en particular un aspecto de su organizacin interna, las unidades de contralora social, con funciones especficas. 1. 2. Artculo 21.- Son funciones de la Unidad de Contralora Social: Ejecutar las decisiones de la Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas que correspondan a sus funciones. Ejercer la supervisin, control, seguimiento y vigilancia de la ejecucin de los planes y proyectos comunitarios o socio productivos aprobados por la Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas, as como de todas las fases del ciclo comunal. Rendir cuenta pblica mediante la presentacin de informe cada cuatro (4) meses ante la Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas y al Colectivo de Coordinacin Comunitaria, cuando lo requiera. Cooperar con los rganos y entes del Poder Pblico en la funcin de control, conforme a la legislacin y dems instrumentos normativos vigentes. Promover la capacitacin y formacin en materia de control social en el consejo comunal. Informar oportunamente al Colectivo de Coordinacin Comunitaria y a la Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas sobre las irregularidades que observen en la ejecucin de todos los planes y proyectos comunitarios del consejo comunal. Informar sobre las irregularidades de las actuaciones de la Unidad Administrativa y Financiera Comunitaria y formular las denuncias pertinentes ante el Colectivo de Coordinacin Comunitaria. Ejercer seguimiento, vigilancia, supervisin y control sobre el gasto anual generado con los fondos del consejo comunal y cualquier otro recurso financiero y no financieros asignados por rganos y entes del Poder Pblico o instituciones privadas al consejo comunal. Conocer y procesar las denuncias interpuestas por los ciudadanos y ciudadanas de la comunidad en relacin a cualquier irregularidad en el mbito del consejo comunal.

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9.

1 10. Ejercer la contralora preventiva sobre los planes y proyectos del consejo comunal. 11. Remitir ante el ministerio del poder popular con competencia en participacin ciudadana, las declaraciones juradas de patrimonio de los voceros y voceras del consejo comunal. 12. Elaborar el reglamento de funcionamiento interno, previa aprobacin de la Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas. 13. Las dems que establezca la presente Ley, los Estatutos del consejo comunal y las que sean aprobadas por la Asamblea de Ciudadanas y Ciudadanos. A la vista de estas numerosas funciones atribuidas a la Unidad de Contralora Social se puede observar por un lado la amplitud en el contenido de la contralora social, que desde la perspectiva de los consejos comunales es un tipo de contralora de la gestin comunitaria, aunque establecen vnculos con las instancias del Poder Pblico. A partir de esta relacin se pueden relacionar los consejos comunales con las actividades de control social sobre la gestin pblica, en los trminos ya sealados en el marco constitucional y legal con nfasis en la vida local. Sin bien todas la funciones descritas son propias de la Unidad de Contralora Social del Consejo Comunal, hay que tener en cuenta en forma particular las indicadas en los numerales 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10, a partir de las cuales se concretan: El ejercicio del control sobre el ciclo comunal. La cooperacin en el control con las instancias del Poder Pblico. La capacitacin sobre control social Los informes sobre irregularidades en los proyectos Los informes sobre irregularidades en las actuaciones de los voceros El control sobre los fondos y recursos del consejo comunal El procesar denuncias sobre irregularidades en el consejo comunal El ejercicio de la contralora preventiva sobre planes y proyectos.

A la vista de las funciones descritas en este artculo 21 de la LCC, en el marco de esta ponencia, podemos comentar que falta una funcin especfica que le permita a la Unidad de Contralora Social, actuar cuando observe irregularidades en relacin a los planes y proyectos correspondientes a los rganos y entes del Poder Pblico. Este es un aspecto, que seguramente podr incorporarse a los efectos de la segunda discusin y antes de la aprobacin definitiva del texto legal, que modifica sustancialmente la versin de la ley de 2006. (Delgado: 2007) Artculo 22. La Unidad de Contralora Social del consejo comunal deber coordinar, en el ejercicio de sus funciones, con los rganos del Poder Ciudadano. Desde las perspectivas del consejo comunal este artculo establece un criterio importante para el xito de las actividades propias del control social al establecer la necesaria coordinacin entre la unidad de contralora social y los rganos del Poder

1 Ciudadano6. Al considerar las actuaciones propias de las organizaciones de contralora social se destacan la presentacin de informes, documentos que representan un aporte probatorio importante de la buena gestin comunitaria o de las irregularidades observadas en la ejecucin de los planes y proyectos comunitarios. En relacin a las denuncias, como manifestacin del conocimiento que necesariamente tienen las instancias internas y externas al consejo comunal o mecanismo ciudadano, para activar las actuaciones oficiales sobre las irregularidades observadas, en este aspecto la mencionada coordinacin le permite desarrollar sus actividades de contralora social o hacerle seguimiento ante los diversos organismos pblicos. La coordinacin mencionada en este artculo de la nueva Ley (Asamblea Nacional: 2009) establece un criterio que le da fortalecimiento al ejercicio de la contralora social, en el mbito de los consejos comunales y en las otras modalidades de activacin colectiva que ya mencionamos. La esencia y efectividad del control social es la autonoma con respecto a las instancias del Poder Pblico, sin embargo, este criterio no es obstculo para determinar formas y mecanismos de coordinacin, que se justifican a partir de este artculo desde las actuaciones de los consejos comunales. Un aspecto que se determina en las funciones de la unidad de contralora social del consejo comunal, en el mbito del control interno, se refiere a sus actuaciones con respecto a la solicitud y el procedimiento, necesario para concretar la revocatoria del mandato conferido a los voceros o voceras del consejo comunal y los integrantes de la comisin electoral, que ahora tiene carcter permanente, ver captulo V, artculos 37 al 42. (Asamblea Nacional: 2009) Es novedoso con respecto a la Ley de los Consejo Comunales de 2006, a partir de la cual se puede obtener un marco legal amplio que, complementa las referencias normativas aplicables a las unidades de contralora social de los consejos comunales, si tomamos las normas equivalentes, de este texto derogado por la reforma legal citada, estas disposiciones son comentadas en obra previa. (Delgado, 2007: 67-68. 96) A partir de estos comentarios se puede observar la relacin que establecemos entre la Ley de los Consejo Comunales y la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal, este ultimo instrumento, mantiene sin reformas las referencias normativas a las contraloras sociales, ya existentes en la Ley de 2005. (Moya: 2006) Otro elemento normativo interesante que, relacionamos con las unidades de contralora social de los consejos comunales, a partir de los comentarios previos, es el rol contralor que se le atribuye a los consejos de planificacin en la Ley de los Consejos Locales de Planificacin Pblica de 2006. (Delgado: 2007)

Conforme a la Constitucin y las leyes los rganos del Poder Ciudadano conforman el consejo moral Republicano y estn determinados en la Defensora del Pueblo, el Ministerio Pblico y la Contralora General de la Repblica. Ver Captulo IV del Ttulo V de la CRBV.

1 Estas referencias a los consejos comunales y sus unidades de contralora social son necesarias para incorporar en los programas de formacin ciudadana que proponemos, considerando que la nueva Ley de los Consejos Comunales se tiene prevista para la sancin en el lapso parlamentario concluido en agosto de 2009. Tanto las contraloras sociales como los consejos comunales se presentan como formas organizadas de la participacin ciudadana en la gestin pblica, en el contexto de los elementos del buen gobierno. VI.- A manera de conclusin Las exigencias del buen gobierno municipal requieren modalidades organizativas y mecanismos efectivos para que la sociedad civil pueda coadyuvar en su efectiva realizacin. En el presente trabajo se destacan las referencias a la contralora social municipal, entendida como una forma organizada de los ciudadanos y las comunidades municipales, a los efectos de poner en prctica un medio de participacin, el control social. Presentamos este contenido a los participantes del XV Congreso Internacional del CLAD con el convencimiento de que los diversos aspectos exigidos para delimitar las caractersticas del buen gobierno, es una responsabilidad compartida entre las autoridades y los ciudadanos, a partir de acciones organizadas de las comunidades, que se pueden iniciar en el mbito municipal. A estos efectos el tema seleccionado Buen Gobierno y Contralora Social Municipal, es una invitacin a la accin, tomando como referencia elementos constitucionales y legales que favorecen la participacin ciudadana., desde la perspectiva del estado de derecho. Desarrollamos esta propuesta a partir de cuatro componentes bsicos: las referencias constitucionales sobre el control, entendido como forma de participacin en la planificacin y la gestin municipal. Las pautas legales de la contralora social municipal. La contralora social como organizacin concreta para el ejercicio de un medio de participacin, el control social. Y el seguimiento de la ciudadana y las comunidades organizadas sobre la gestin municipal. Asumir esta corresponsabilidad social requiere que se de una respuesta institucional y social a un conjunto de preguntas relacionadas con la contralora social y el control social en particular, sin descartar que se puedan ampliar a otras modalidades de participacin ciudadana. Estos contenidos sirven para dar forma a un programa municipal de formacin ciudadana, para el desarrollo de las capacidades requeridas en una democracia participativa y protagnica municipal. Finalmente aprovechar las experiencias prcticas y organizativas de los consejos comunales, instancias de participacin ciudadana y comunitaria, que en su estructura organizativa tienen previsto las unidades de contralora social. Se propone la aplicacin prctica de las pautas legales sobre participacin ciudadana, para contribuir con los gobiernos municipales participativos y poner en funcionamiento las recomendaciones y las caractersticas que se presentan para el buen gobierno.

1 Bibliografa Asamblea Nacional de la Repblica Bolivariana de Venezuela, Comisin Permanente de Participacin Ciudadana, Descentralizacin y Desarrollo Regional (2009) Propuesta de Ley de Reforma de la Ley de los Consejos Comunales, Versin del 5 de mayo de 2009, Caracas, mimeo. Delgado Herrera, Jos Gregorio (2007), Comentarios a la Ley de los Consejos Comunales. Poder popular y Participacin Popular, Marzo, Caracas Valencia, Vadell Hermanos Editores C. A. Delgado Herrera, Jos Gregorio (2008), Contralora Comunitaria y Participacin Ciudadana, Serie Quehacer Comunitario, N 7, Caracas, Fundacin Centro Gumilla Garay, Juan (2001), La Constitucin. Segunda versin: Gaceta Oficial 5.453 del 24Mar-2000, Reedicin, Enero, Caracas, Ediciones Juan Garay. Moya Milln, Edgar Jos (2006), Comentarios a la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal, Mayo, Caracas, Mobilibros. Alberdi, Jokin, (2009) Buen Gobierno. Diccionario de Accin Humanitaria y Cooperacin al Desarrollo, http://dicc.hegoa.efaber.net/ - 8k 13-05-2009. Resea biogrfica del autor Jos Gregorio Delgado Herrera naci en Mrida, Estado Mrida en 1960. Como estudiante participa en la Asociacin Civil de Estudiantes de Derecho para la Prctica Forense en 1983, obtiene el ttulo de ABOGADO en 1985; miembro fundador de la Escuela de Vecinos de Venezuela en 1986; participante y ponente en diversas Jornadas Internacionales de Pensamiento Comunitario entre 1982 y 1990. Profesionalmente se ha desempeado como asesor de la Oficina de Asistencia Legislativa y Jefe del rea de Reformas Poltico Institucionales de la Comisin Presidencial para la Reforma del Estado, 1991 1993 y Director Tcnico de la Comisin Permanente de Desarrollo Regional de la Cmara de Diputados del Congreso de la Repblica, 1996 2000. Asesor de la Asamblea Nacional Constituyente, 1998 2000. Tiene diversas publicaciones de conferencias, materiales de capacitacin e investigaciones en las materias de participacin ciudadana, descentralizacin, rgimen municipal, consejos comunales y discapacidad. Se ha desempeado en dos ocasiones como jurado en trabajos de investigacin elaborados en el CENDES de la Universidad Central de Venezuela, relacionados con los Consejos Locales de Planificacin Pblica y es docente en el Programa Gobernabilidad y Gerencia Poltica, realizado por la Universidad Catlica Andrs Bello y la Universidad George Washintong, con el patrocinio de la Corporacin Andina de Fomento. En la actualidad se desempea como: Director de la Asociacin Civil Uniandes, Casa N 07, Urbanizacin Los Sauzales, Mrida, telfono 0274-2622260, e-mail: uniandes@interlink.net.ve y Coordinador General de la Asociacin Civil Escuela de Vecinos de Venezuela. Edificio Caroata, Nivel Mezanina, Oficina 20M20, Parque Central, Caracas, telfono/Fax 0212-5764402; e-mail: escueven@cantv.net.

1 Resumen El buen gobierno y la contralora social estn presentes en los municipios, a partir de programas y proyectos que, incorporan entre sus componentes modalidades de participacin ciudadana y desarrollo de las comunidades, por referencias de rango constitucional y legal. Estas materias son necesarias para la participacin ciudadana en el control de la gestin pblica, interesan a la ciudadana, las comunidades y los funcionarios, por el ejercicio de los derechos de asociacin y participacin. Se disean elementos del buen gobierno, desde la ciudadana y las comunidades, con fundamento en el derecho a la participacin ciudadana, y desde las instituciones gubernamentales, por la obligacin de la rendicin de cuentas, en los funcionarios elegidos, ambos aspectos son indicadores del buen gobierno. Necesitamos programas que favorezcan la educacin ciudadana y las organizaciones comunitarias, a partir del uso del control social, como medio de participacin en el mbito municipal. La Constitucin venezolana, da un paso adelante, en la clsica concepcin de la descentralizacin, asociada al buen gobierno. Este paso est en la descentralizacin participativa, desde la Repblica, los estados y municipios hacia los vecinos y comunidades organizadas. Por la relacin entre la contralora social y la planificacin pblica, en el contexto del buen gobierno, se incluye la nocin de control presente en distintas disposiciones constitucionales, relacionada con la gestin pblica municipal, igualmente, por el vnculo entre el derecho de participacin y el protagonismo popular en la gestin municipal. El control social en la gestin municipal y el desarrollo de la descentralizacin hacia las comunidades, sigue las pautas de los planes y proyectos en el Municipio, segn la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal. El buen gobierno en las entidades locales debe incorporar el desarrollo prctico de las experiencias de contralora social. Necesitamos el apoyo institucional a la formacin ciudadana para el ejercicio del control social, elemento a incorporar en los programas municipales que sean aprobados, junto a otros contenidos como la informacin y la transparencia publica municipal. Hay preguntas para un desarrollo terico de la contralora social que, proponemos considerar para establecer, algunas prcticas orientadas a instaurar el buen gobierno municipal. Las ordenanzas, consultadas con los vecinos de cada municipio, para el desarrollo de la Ley, para establecer el programa de formacin ciudadana y la participacin en la gestin local. Los programas municipales que responden a las preguntas formuladas, cubrirn las necesidades locales de la participacin y del control social. Los consejos comunales son instancias de participacin ciudadana, tienen mecanismos concretos de control social en las asambleas de ciudadanos y las unidades de contralora social, por la nueva Ley de los Consejos Comunales. Las funciones de la Unidad de Contralora Social, determinan la relacin entre dos aspectos: la amplitud en el contenido de la contralora social y un tipo de contralora de la gestin comunitaria, con vnculos en las instancias del Poder Pblico.

1 El control social requiere de la autonoma con respecto a las instancias del Poder Pblico, esto no es obstculo para los mecanismos de coordinacin. Las contraloras sociales y los consejos comunales se presentan como formas organizadas de la participacin ciudadana en la gestin pblica, en el contexto de los elementos del buen gobierno.

En las referencias legales anotadas se utilizaron los artculos de una propuesta de reforma a la Ley de consejos comunales del 2006. Esto explica la diferencia en cuanto a la enumeracin y los contenidos que se utilizan en esta ponencia, en relacin con el texto definitivo que fue sancionado como Ley Orgnica de los Consejos Comunales en el 2009. Este material se usa como referencia para fortalecer las informaciones y la formacin ciudadana, en consecuencia el lector ha de entender la necesidad de actualizar los contenidos y aportar elementos nuevos a la reflexin y las ideas aqu sealadas.

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