Captulo 1

Aspectos bsicos de la poltica econmica

JOSEP Ma JORDN GALDUF

1 . INTRODUCCIN: EL CONCEPTO DE POLTICA ECONMICA

Las economas de los pases desarrollados constituyen unos sistemas mixtos donde los poderes pblicos desempean una importante funcin junto a los mecanismos del mercado. Por poltica econmica se entiende esa parte importante de la poltica pblica cuyo contenido es esencialmente econmico. En el mundo de hoy los problemas econmicos preocupan notablemente a los ciudadanos, y la resolucin de los mismos y la buena marcha en general de la economa alcanzan un alto nivel de consideracin en los programas de actuacin de los distintos gobiernos. Al fin y al cabo, el xito del conjunto de su accin poltica depender, en buena medida, del xito de su gestin en materia econmica. La poltica econmica es, as, la intervencin deliberada del Gobierno en la actividad econmica con el objeto de conseguir ciertos fines u objetivos mediante la utilizacin de determinados medios o instrumentos. Se trata de un proceso de elaboracin de decisiones en el mbito econmico, cuyas categoras o elementos fundamentales son los siguientes: unos-sujetos de actuacin (los poderes pblicos o policy-makers), unos fines u objetivos y unos medios o instrumentos (que incluyen tambin cambios institucionales). El objeto de este captulo (que luego se desarrolla a lo largo del libro) es exponer los aspectos ms relevantes que influyen en el proceso de elaboracin de las polticas econmicas: los objetivos generalmente perseguidos por los poderes pblicos (y las dificultades que entraa su alcance), los instrumentos que se hallan su disposicin y las posibilidades (y limitaciones) de su uso. En realidad, la intervencin del Gobierno en la economa es susceptible de ser estudiada desde distintos enfoques: econmico, poltico, jurdico, sociolgico, etc. Nuestro plantea-

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miento ser fundamentalmente de carcter econmico, aunque resultar inevitable la utilizacin de la perspectiva poltica en determinadas ocasiones. Tngase en cuenta que el trmino poltica econmica contiene un sustantivo ("poltica") y un adjetivo ("econmica"). El adjetivo sugiere el necesario apoyo que ha de tener la accin gubernamental en la ciencia econmica. La poltica econmica representa, en ese sentido, una aplicacin del anlisis econmico a la resolucin de los problemas econmicos de la sociedad. A la postre, la Economa es una ciencia social y emprica orientada a la prctica. Es precisamente su preocupacin por los problemas reales lo que la hace necesaria e importante, tratando de explicar las causas de dichos problemas y sugerir polticas que mejoren la evolucin de la actividad econmica. Las actuaciones de poltica econmica reflejarn en cada momento, hasta cierto punto, el estado de conocimientos sobre la realidad econmica o, al menos, el predominio de una determinada visin sobre la misma. Pero, por otro lado, el sustantivo ("poltica") nos recuerda que la poltica econmica forma parte del conjunto de la poltica pblica, por lo que su estudio requiere el concurso de otras ciencias sociales, y particularmente de la ciencia poltica. Como ha indicado Bruno Frey, "la poltica econmica no es una simple aplicacin de la teora econmica, mas bien precisa que sobrepasemos los estrechos confines de la economa para abarcar tambin la esfera de lo poltico". En efecto, son numerosos los factores cuyo anlisis corresponde a la ciencia poltica y que pueden influir sobre la accin econmica gubernamental. Entre otros, la estructura y el modo de funcionamiento de las instituciones, el juego de las fuerzas que pesan sobre los centros de decisin, las actitudes y conductas de los funcionarios y polticos, etc. Resulta imprescindible, por tanto, considerar tambin la poltica econmica desde la lgica poltica, vindola como un espacio de conflicto de intereses en el que participan mltiples actores (agentes econmicos y grupos sociales) junto a los responsables pblicos. Por ltimo, es preciso considerar dos fenmenos actuales de gran trascendencia que estn condicionando sensiblemente las polticas econmicas de los diferentespases. Por un lado, el proceso de globalizacin econmica (esto es, la internacionalizacin y mayor interdependencia de las distintas economas) que limita la capacidad de maniobra autnoma de los diferentes gobiernos nacionales. Por otro lado, el proceso de

integracin econmica de algunos pases (siendo el mejor exponente el caso de la Unin Europea) que incorpora un nuevo mbito de decisin supranacional en materia de poltica econmica (junto al nacional y el regional de cada pas).

2. RAZONES Y LIMITACIONES DE LA INTERVENCIN DEL GOBIERNO EN LA ECONOMA ,

Qu razones justifican la intervencin de los poderes pblicos en la economa? Qu limitaciones tiene tambin dicha intervencin gubernamental? Pensemos, como indica Luis de Sebastin, que la doctrina neoliberal propugna una intervencin de las autoridades que sea limitada, transparente, coherente y la menor posible. Sin embargo, desde otra perspectiva, se apunta que el mercado no es ms que una entelequia, una abstraccin de los innumerables mercados reales y concretos que funcionan con mayor o menor libertad en nuestro mundo. Dichos mercados a menudo son imperfectos y, como ha destacado Joseph E. Stiglitz, Premio Nobel de Economa de 2001, los Gobiernos pueden y, deben adoptar polticas econmicas que contribuyan al crecimiento de los pases y a su distribucin de modo equitativo. , En los pases desarrollados, una primera misin fundamental que cumple el Estado es la fe ser creador y garante del marco institucional dentro del cual operan los agentes econmicos privados, definiendo y salvaguardando unas reglas de juego que hagan posible el funcionamiento mismo del mercado. Se trata sta, sin duda, de una tarea imprescindible que establece las bases de la organizacin econmica de toda sociedad, a la vez que encauza y trata de reducir los niveles de conflicto entre los distintos agentes econmicos y sociales. Dicha tarea, como ha subrayado el Banco Mundial, resulta a su vez esencial para los pases en desarrollo, que necesitan unas instituciones apropiadas para respaldar y completar los mercados. Ahora bien, en segundo lugar, el Gobierno interviene tambin en el propio proceso econmico con el fin de corregir y superar ciertos "fallos" o imperfecciones que observa el mecanismo del mercado. Se admite que, en trminos generales, el desarrollo sin interferencias de dicho mecanismo es la va ms adecuada para alcanzar soluciones econmicas eficientes. Pero, al mismo tiempo, se pueden identificar algunas situaciones en que el mercado no funciona adecuadamente y cabe intervenir para

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mejorar sus resultados, atendiendo a unos objetivos que responden a unas demandas sociales generalizadas. 2.1. Los fallos del mercado

% Los llamados "fallos" del mercado pueden ponerse de manifiesto, al menos, en tres mbitos de problemas: a) el propio mbito de la eficiencia; b) el mbito de la distribucin de la renta y la riqueza; y c) el mbito macroeconmico (relativo a la evolucin cclica de la economa).

precios por encima de los costes, provocando que los consumidores consigan una cantidad de bienes y servicios inferior a la alcanzable mediante la competencia), por lo que el Gobierno habr de intervenir regulando las condiciones de mercado (bien controlando las tarifas o bien estableciendo leyes antimonopolio). b) El segundo mbito de problemas en que puede producirse un fallo de mercado es el relativo a la distribucin de la renta y la riqueza. La mayora de los economistas acepta que el mercado fomenta en general la eficiencia (con las limitaciones expuestas), pero su funcionamiento no asegura la consecucin de una distribucin de la renta que se considere justa o deseable por parte de la sociedad (por razones ticas o polticas). Se abre as la posibilidad de una intervencin pblica en la economa ante este fallo de distribucin, como consecuencia de incorporar tambin criterios de justicia distributiva. En efecto, el mercado da lugar a una distribucin de la renta de acuerdo a la productividad de los recursos aportados al proceso productivo, pero ello comporta generalmente grandes desigualdades (ocasionadas, en parte, por las diferentes dotaciones de recursos de los distintos individuos). Adems, la sociedad puede no aceptar determinadas situaciones de privacin. Todo lo cual justifica la intervencin de los poderes pblicos con el fin de modificar la distribucin de la renta entre los distintos grupos sociales o individuos (realizando determinados ajustes para alcanzar una distribucin distinta de la que se producira de una forma espontnea a travs del mercado) y tratar de conciliar mejor los objetivos de eficiencia y equidad (garantizando un mnimo nivel de bienestar para todos los ciudadanos, promoviendo la igualdad de oportunidades, etc.). c) El tercer grupo de problemas ante los cuales puede producirse un fallo de mercado tiene que ver con la existencia de comportamientos cclicos y crisis en la economa. Desde el punto de vista keynesiano, la aparicin de recesiones y desocupacin, o alternativamente de un sobrecalentamiento de la economa, constituyen autnticos "fallos macroeconmicos" que reclaman la intervencin de los poderes pblicos en pro de la estabilidad econmica. Un punto de vista que, con matices, se ha incorporado al sistema de ideas de la mayora de los economistas desde el final de la Segunda Guerra Mundial. Sin duda, la actividad econmica no evoluciona normalmente de manera regular o equilibrada, sino ms bien de forma cclica. La razn estriba en que el crecimiento econmico depende de la inversin, y las

a) Respecto al primer grupo de problemas, se produce un fallo de eficiencia en la asignacin de recursos por parte del mercado en presencia de fenmenos tales como los bienes pblicos, los efectos externos en la produccin y las prcticas restrictivas de la competencia. Adems, pueden haber unos fallos de informacin, de mercados incompletos y de costes de transaccin, que sugieran tambin la intervencin de los poderes pblicos en pro de la eficiencia. Como es sabido, los bienes pblicos se caracterizan por el hecho de que su consumo por parte de una persona no restringe su consumo por parte del resto de la sociedad, no existiendo un precio individualizado a pagar por su disfrute. Es el caso, por ejemplo, de los servicios pblicos de justicia, seguridad o defensa, de los parques pblicos, de la red viaria sin peaje, etc., bienes todos ellos que reportan un gran beneficio al conjunto de la sociedad, pero cuya produccin no se determina adecuadamente a travs del mercado. La existencia de externalidades o efectos externos (cuando la produccin o el consumo de un bien incide directamente sobre otras actividades econmicas o sobre el bienestar de otros individuos) tambin puede implicar que se produzca una cantidad excesiva de unos bienes e insuficiente de otros si los costes y beneficios sociales no se reflejan en el sistema de precios. Entre los efectos externos de carcter negativo aparecen, por ejemplo, la contaminacin y la inseguridad ciudadana; y entre las externalidades de carcter positivo, cabe mencionar la educacin, la investigacin tecnolgica y la proteccin sanitaria. Del mismo modo, cabe distinguir entre unos bienes (y necesidades) preferentes y unos bienes (y necesidades) no deseables. Por ltimo, en presencia de prcticas restrictivas de la competencia (monopolios, oligopolios, etc.), el mercado pierde casi siempre tambin sus propiedades de eficiencia (ya que las empresas pueden fijar unos

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decisiones de inversin son tomadas individualmente por cada empresario sin coordinarse globalmente. Ello provoca movimientos acumulativos al alza y a la baja de la inversin total, originando oscilaciones cclicas en las principales macromagnitudes econmicas (produccin nacional, nivel de empleo, tasa de inflacin, etc.). Adems, pueden producirse algunos shocks imprevistos (de oferta o de demanda) sobre la actividad econmica. Por todo lo cual, puede ser de inters que los gobiernos acten con el fin de moderar las fluctuaciones excesivas y lograr una senda de crecimiento econmico regular y sostenido. 2.2. Los fallos del Gobierno Los "fallos" o insuficiencias del mecanismo de mercado, que acabamos de comentar, justifican en principio la intervencin de los poderes pblicos en la actividad econmica. Ahora bien, no hay un consenso (acadmico o poltico) sobre la valoracin de dichos fallos en cada una de las situaciones referidas. Por ejemplo, con relacin a los problemas ligados a la evolucin cclica, existen desde hace bastante tiempo dos tradiciones intelectuales en macroeconoma. Una escuela de pensamiento de corte neoclsico cree que los mercados funcionan mejor si no se interviene sobre ellos, en tanto que, como ya se ha dicho, otra de corte keynesiano cree que la intervencin del gobierno en materia de estabilizacin puede mejorar notablemente el funcionamiento de la economa. As, los monetaristas (liderados por Milton Friedman) y los nuevos macroeconomistas clsicos (entre los que se halla Robert E. Lucas) conciben el mundo como un lugar donde los individuos actan racionalmente buscando cada uno su propio inters en mercados que se ajustan rpidamente a condiciones cambiantes. Por el contrario, los keynesianos (con Franco Modigliani y James Tobin a la cabeza) piensan que la intervencin del Gobierno desempea un papel til en una economa dominada por ajustes lentos, falta de informacin y hbitos sociales que impiden el rpido equilibrio en los mercados. Con todo, es cierto tambin que existen acuerdos entre ambas escuelas en reas importantes y que a travs de la investigacin, la discusin y la experiencia se estn logrando continuamente nuevas reas de consenso, a la vez que se clarifican los exactos puntos de divergencia.

Ahora bien, en general (tanto en el mbito de la estabilizacin macroeconmica, como en los mbitos relativos a la asignacin de recursos y la redistribucin de la renta), la magnitud y la orientacin de la intervencin pblica en la economa han sido siempre objeto de un fuerte debate entre los economistas y los polticos. Adems, si es cierto que hay unos fallos del mercado, tambin lo es que puede haber unos "fallos del Gobierno", de manera que la intervencin pblica llegue a traspasar los lmites de lo conveniente (o lo deseable) y obstruya l funcionamiento mismo del mercado. En consecuencia, en lugar de mejorar sus resultados, podra llegar a empeorar la dinmica econmica. Dos razones, al menos, por las que puede fallar el Gobierno son las siguientes. Por un lado, los agentes pblicos se hallan sujetos a muchas restricciones y son sensibles a las influencias tanto de los electores como de distintos agentes econmicos y sociales, por lo que sus objetivos no son siempre fciles de definir. Por otro lado, pueden plantearse serios problemas de eficiencia (de organizacin y de incentivos) en la gestin de los servicios pblicos a los que se dedican hoy muy importantes recursos. La postura ms extendida, como decamos, es que hay slidas razones para que el Estado intervenga en la economa. Pero eso no significa que las intervenciones que se llevan a cabo, ni por su volumen ni por la forma que adoptan, queden automticamente justificadas. Frente a la existencia de unos fallos del mercado, no cabe pensar ingenuamente que haya un "Estado benevolente" que vaya a resolver sin posibles perjuicios los distintos problemas. Una interpretacin ms ponderada ha de reconocer tanto los fallos del mercado como los posibles fallos del Gobierno. En consecuencia, es preciso ponderar permanentemente los beneficios y los costes sociales de cualquier intervencin pblica en la actividad econmica.

3. FUNCIONES ECONMICAS DE LOS PODERES PBLICOS

De acuerdo con lo indicado anteriormente, el Gobierno cumple una doble misin en las economas de los pases desarrollados (y tambin en las de los pases en desarrollo): por un lado, establece y regula el marco institucional dentro del cual operan los agentes econmicos privados; por otro lado, interviene activamente en el propio proceso econmico con el fin de corregir ciertos fallos del mercado.

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En la terminologa del economista alemn Walter Eucken, a la primera tarea se la denomina poltica de ordenacin y a la segunda poltica de proceso. Y para el cumplimiento de ambas misiones, los poderes pblicos disponen de dos grandes grupos de instrumentos: las regulaciones normativas (desde las ms amplias y estables hasta las ms minuciosas y cambiantes) y el presupuesto (que representa el soporte financiero de la actividad econmica estatal). Adems, cabe mencionar la poltica monetaria y de tipo de cambio y la empresa pblica. 3.1. La poltica de ordenacin La poltica de ordenacin, como se deca, aporta el fundamento mismo de la organizacin econmica de toda sociedad, estableciendo las normas, las reglas de juego y las instituciones que regulan tanto la actuacin de los individuos en el mercado como la propia actuacin del Gobierno en la economa. A travs de la misma, por ejemplo, se ordena el acceso a las distintas actividades econmicas, los procesos de produccin, de distribucin, transporte y comercializacin, las obligaciones de informacin de los agentes econmicos y las acciones de inspeccin, control y sancin. En suma, se regulan los derechos y obligaciones de los agentes privados, y las reglas y procesos de decisin colectiva y de accin pblica. Los economistas clsicos ingleses preconizaban una poltica de ordenacin destinada a crear un "sistema de libertad econmica". Segn Adam Smith, la misin fundamental del Estado era establecer un conjunto de reglas de juego a las que se haba de atener el sector privado y contribuir a la provisin de unos bienes pblicos esenciales (tales como la defensa nacional, el orden interno y la administracin de la justicia). En la prctica, muchos gobiernos europeos llevaron a cabo una poltica liberal durante la mayor parte del siglo XIX, desmantelando gradualmente las viejas instituciones heredadas del mercantilismo. Ahora bien, desde finales de dicho siglo se pas a propugnar con generalidad un papel ms activo del Gobierno en la economa. De hecho, a lo largo del siglo XX las funciones econmicas de los poderes pblicos se han ido ampliando y.. diversificando enormemente en los pases occidentales, sobre todo a partir de la crisis de 1929 y de la Segunda Guerra Mundial (cuando se entra en la llamada "era keynesiana" y del Estado de Bienestar).

3.2. La poltica de proceso En la actualidad, adems de la poltica de ordenacin ya comentada, los poderes pblicos realizan una amplia poltica de proceso cuya actuacin se despliega (segn la conocida clasificacin de Richard Musgrave) en tres campos distintos: la asignacin de recursos, la redistribucin de la renta y la estabilizacin macroeconmica (vase el esquema 1). Tales campos, no obstante, son muy difciles de separar en la prctica. Adems, con independencia del objetivo concreto que persiga una determinada actuacin pblica, es muy probable que la misma repercuta tambin, indirectamente, sobre otros objetivos.
Esquema 1 MBITOS DONDE SE PRODUCEN "FALLOS" DE MERCADO ORDENACIN - marco institucional y legal - conflictos econmicos y sociales EFICIENCIA - bienes pblicos - efectos externos - restricciones a la competencia FUNCIONES ECONMICAS DE LOS PODERES PBLICOS POLTICA REGULADORA - aprobacin de leyes y normas - arbitraje y regulacin social POLTICA ASIGNATIVA - provisin de bienes pblicos - regulacin de mercados - defensa de la competencia - provisin de infraestructuras - empresas pblicas - poltica industrial POLTICA REDISTRIBUTIVA - fscalidad progresiva - provisin pblica de bienes y servicios - sistemas asistenciales - sistema pblico de pensiones POLTICA DE ESTABILIZACIN - poltica macroeconmica y de apoyo al crecimiento

DISTRIBUCIN - grandes desigualdades - situaciones de pobreza

EVOLUCIN ECONMICA - fluctuaciones excesivas

A) En primer lugar, los poderes pblicos llevan a cabo una poltica asignativa (o de reasignacin de recursos) a travs de la provisin de determinados bienes y servicios pblicos y la puesta en prctica de una serie de medidas que controlan, limitan y orientan las actividades de los agentes que operan en el mercado.

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En sntesis, cabe destacar las siguientes funciones econmicas del Gobierno en este mbito: a) la provisin de ciertos bienes y servicios pblicos, y el control pblico de ciertos recursos esenciales (suelo, subsuelo, espacio areo, costas, etc.); b) la defensa de la competencia y la regulacin y control de las condiciones de mercado (contaminacin, seguridad e higiene en el trabajo, etc.); c) la provisin de las infraestructuras necesarias para el crecimiento econmico y que la iniciativa pavada no puede acometer por implicar fuertes inversiones de rentabilidad a muy largo plazo o de tipo social (como las relativas al transporte y las comunicaciones, las obras hidrulicas, el sistema educativo, etc.); d) la creacin de determinadas empresas pblicas (industriales o de servicios) por razones estratgicas, de garanta de suministro, de equilibrio en la estructura productiva o de regulacin de sectores monopolizados; y e) el fomento de ciertos procesos de produccin y comercializacin que se consideran socialmenb* deseables (I+D, reconversin industrial, internacionalizacin de la empresa, formacin ocupacional, etc.). B) En segundo lugar, en el mbito de la distribucin de la renta (ante la existencia de grandes desigualdades y situaciones de pobreza), el Gobierno lleva a cabo unapoltica redistributiva a travs de los siguientes instrumentos: a) el establecimiento de unos sistemas fiscales progresivos que gravan con tipos impositivos crecientes las rentas ms altas (posibilitando una transferencia de rentas de los ricos a los pobres); b) la provisin de bienes y servicios gratuitos (educacin, sanidad, etc.) y de un sistema asistencial (becas, subsidio de desempleo, etc.) que tratan de garantizar una cobertura de las necesidades mnimas de todos los ciudadanos; c) el funcionamiento de un sistema pblico de pensiones que, aunque financiado en parte por los propios beneficiarios, genera unas transferencias intergeneracionales de renta; y d) otras actuaciones que buscan la redistribucin regional o sectorial de la renta (Fondo de Compensacin Interterritorial, subvenciones a la agricultura, etc.), o incluso la redistribucin internacional de la renta (los fondos de ayuda al desarrollo, por ejemplo). C) Por ltimo, en el mbito de la evolucin macroeconmica (y ante la existencia de unas fluctuaciones cclicas excesivas), el Gobierno lleva a cabo una poltica de estabilizacin, a travs de la cual realiza dos funciones diferentes (aunque muy relacionadas entre s): por un lado, trata de garantizar una estabilidad aceptable en la evolucin de las principales variables macroeconmicas (nivel de produccin, empleo e inflacin, saldo de la balanza de pagos, etc.); por otro lado, trata de apoyar la consecucin de unas tasas de crecimiento y desarrollo econmico que contribuyan a incrementar el bienestar social. En ese sentido,

el Gobierno acta a travs de distintas vas, unas de carcter general (poltica monetaria, fiscal y de rentas) y otras de carcter sectorial. En suma, adems de llevar a cabo una poltica de ordenacin y regulacin, los poderes pblicos realizan una poltica de proceso centrada en tres grandes tipos de actuaciones econmicas: una poltica asignativa, una poltica redistributiva y una poltica de estabilizacin. Dichas polticas engloban, como se ha visto, un amplio conjunto de intervenciones que tratan de: a) establecer una provisin suficiente de bienes y servicios pblicos; b) generar una oferta adecuada de infraestructuras productivas que reduzca los costes de produccin privados y favorezca el crecimiento econmico; c) hacer frente a las situaciones de pobreza de ciertos colectivos sociales y lograr una distribucin ms equitativa de la renta; y d) regular la marcha de la economa en pro del crecimiento y la reduccin de las fluctuaciones cclicas excesivas. Ahora bien, como se ha dicho ms arriba, esta amplia actuacin de los poderes pblicos en la actividad econmica no est exenta de ciertas limitaciones y problemas, lo cual hay que tener en cuenta a efectos de calibrar alternativas, proponer soluciones y evitar mayores costes o distorsiones. As, la accin pblica puede tener limitaciones objetivas de informacin, de conocimiento terico, de competencia legal y de disponibilidad de recursos, lo que hace posible una serie de "fallos del gobierno" como, por ejemplo, los que se presentan en el esquema 2.
Esquema 2 POSIBLES FALLOS DEL GOBIERNO A) EN LA POLTICA ASIGNATIVA - Errores en la previsin de la oferta y la demanda'a medio y largo plazo. - Subestimacin de los costes reales de las polticas asignativas. - Mantenimiento excesivo en el tiempo de polticas asignativas agotadas. B) EN LA POLTICA REDISTRIBUTIVA - Dicultad de evitar los beneficiarios fraudulentos. - Dificultad de eliminar la evasin fiscal. C) EN LA POLTICA DE ESTABILIZACIN - Errores de diagnstico. - Errores de previsin. - Errores de instrumentacin.

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4. EL PROCESO DE ELABORACIN DE LA POLTICA ECONMICA

Como se ha sealado ya en el primer apartado, el trmino poltica econmica tiene un adjetivo (econmica) y un sustantivo (poltica), incidiendo ambos aspectos en el proceso de elaboracin de la misma. Su campo de actuacin (la economa) implica que la poltica econmica se haya de apoyar necesariamente en la teora econmica, aportndole sta una interpretacin de la realidad que constituye una base fundamental para aqulla. Ahora bien, su sustantivo (poltica) nos recuerda asimismo que en la elaboracin de la poltica econmica intervienen todos los ingredientes tpicos de un proceso poltico de decisin. Analizaremos ambos aspectos en este apartado, si bien dedicaremos una mayor atencin a lo estrictamente econmico.

4.1. La vertiente econmica del proceso de decisin

La teora y la poltica econmica se hallan fuertemente relacionadas. El objeto de la teora econmica es explicar ciertos hechos y realizar predicciones sobre las probables consecuencias de algn cambio en la situacin econmica. Por su parte, el objeto de la poltica econmica es conseguir algunos cambios en la situacin o evitar que determinados cambios ocurran. De entrada, pues, la teora econmica es utilizada para explicar las causas de los problemas que preocupan a los responsables de la poltica econmica. Ahora bien, como es sabido, pueden existir diferentes teoras alternativas sobre las causas de dichos problemas, sin que sea fcil discernir cual de ellas resulta la ms apropiada. La contrastacin de hiptesis y teoras no est libre de serios problemas. Con frecuencia las teoras disponibles no explican todos los hechos, ni la seleccin y sustitucin de hiptesis funciona de un modo automtico. De ah que se produzca a menudo una fuerte controversia entre los economistas en torno a la relevancia de las diferentes teoras disponibles y, en consecuencia, sobre la evaluacin tambin de las distintas vas alternativas de intervencin para afrontarlos. Sea como fuere, la teora econmica es utilizada para explicar las causas de los problemas econmicos y para analizar y predecir las posibles consecuencias de cualquier lnea de actuacin poltico-econmica. Adems, la teora econmica apoya la formulacin de la poltica

econmica de dos maneras adicionales: por un lado, ayuda a traducir los fines generales a objetivos econmicos, y los objetivos a cifras-objetivos; por otro lado, ayuda a detectar y explicar los posibles conflictos o tradeoffs existentes entre los diferentes objetivos propuestos, sugiriendo medios para reducirlos. Por contrapartida, mediante el estudio de los efectos producidos por las actuaciones de poltica econmica podemos mejorar tambin nuestro conocimiento sobre el propio funcionamiento de la economa. El punto de partida lgico de la poltica econmica lo constituye la identificacin de unos problemas econmicos (fruto de una evolucin crtica de la economa o de unos sucesos imprevistos) o la voluntad de modificar algunos aspectos de la realidad econmica (en funcin de una determinada visin sobre la misma). A partir de ah, se definirn unos objetivos (que son las variables sobre las que se pretende incidir) y se utilizarn unos instrumentos (que son aquellas variables plausibles de manipular y cuyos efectos pueden repercutir sobre las variables objetivo). La poltica econmica implica, as, una seleccin de objetivos y de instrumentos, y una adecuacin de los segundos a los primeros, aunque no cabe establecer una separacin tajante entre ambos grupos de variables. En esquema, y desde un punto de vista estrictamente lgico, todo proceso de elaboracin de la poltica econmica sigue las cinco etapas siguientes: 1) identificacin de los problemas econmicos a afrontar (en cuyo reconocimiento juegan un papel importante la informacin estadstica disponible, los indicadores relevantes al respecto y los modelos de previsin); 2) anlisis de dichos problemas (tratando de conocer las causas que los provocan, a partir de un modelo o una determinada interpretacin de la realidad econmica); 3) consideracin de posibles soluciones (o diseo de medidas de poltica econmica); 4) ejecucin de tales medidas (tras las pertinentes consultas o el trmite que se requiera); y 5) supervisin de la poltica econmica aplicada (evaluando la misma a tenor de los objetivos perseguidos y los resultados alcanzados). Todo ello revela a su vez la importancia del elemento tiempo en la poltica econmica y subraya el problema de los desfases en su proceso de elaboracin. Unos desfases que pueden tener bien un carcter interno (inside lags) o externo {outside lags), derivando los primeros de los retrasos en la informacin y en el trmite administrativo, y los segundos del perodo de gestacin antes de que los efectos de una cierta medida se dejen sentir sobre la variable objetivo.

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4.2. Los objetivos de poltica econmica

La intervencin del Gobierno en la economa est orientada, en ltima instancia, a la satisfaccin de las necesidades sociales o colectivas. Los poderes pblicos habrn de establecer, as, en primer lugar, una estructura de preferencias colectivas sobre la bas'e de las diversas preferencias individuales. En un sistema democrtico, los ciudadanos expresan sus preferencias por medio del voto a los diferentes partidos polticos (cada uno con su respectivo programa), con lo que el resultado electoral marcar la orientacin general de la poltica econmica. Ello se traducir despus en la formulacin de una serie de objetivos de poltica econmica (aunque una cosa es orientar el sentido general de la poltica econmica y otra muy distinta fijar su agenda especfica, en lo que influyen a su vez otros factores). Los ciudadanos, los polticos y los economistas discrepan sobre lo que debe entenderse por bienestar econmico o social. No cabe instituir, as, la consecucin del "mximo" u "ptimo" bienestar como el nico objetivo vlido de poltica econmica. En cambio, se puede entender el bienestar social como una funcin dependiente de toda una serie de variables, que son los objetivos mismos de la poltica econmica. A saber, el ritmo de crecimiento econmico, el nivel de ocupacin, la estabilidad de precios, el equilibrio exterior, el grado de igualdad en la distribucin de la renta y la riqueza, la reduccin de las disparidades regionales, etc. Como ha sealado Hutchinson, una visin "monista" de la poltica econmica tiende a oscurecer las incompatibilidades existentes entre los distintos objetivos y la necesidad de llevar a cabo elecciones y valoraciones sobre los mismos. Se impone, en consecuencia, en palabras de dicho autor, "hacer la diseccin de la formulacin monista del bienestar y reconocer y exponer una serie de alternativas opuestas o en franca competencia". Es decir, resulta imprescindible asumir una formulacin "pluralista" de los objetivos de la poltica econmica. La poltica econmica se halla integrada dentro de un programa poltico de gobierno ms global, con amplias finalidades que van ms all de lo econmico. Los objetivos de poltica econmica expresan, por tanto, las preferencias polticas de cada gobierno. En su eleccin influyen unos juicios de valor determinados, pero tambin inciden otros factores tales como: el tipo de anlisis econmico predominante, las circunstancias reales que operan en cada momento y la interaccin del Gobierno con otros agentes polticos, econmicos o sociales. Por todo lo cual, lgicamente, los objetivos de poltica econmica varan a lo largo del tiempo y de pas a pas.

La formulacin de los objetivos de poltica econmica exige su especificacin. Es decir, su definicin lo ms precisa posible en trminos cuantitativos y temporales. Slo as cabe evaluar adecuadamente el grado de cumplimiento de un programa de poltica econmica. La cuantificacin de una variable objetivo puede realizarse de cuatro modos distintos: a) En forma de un nivel absoluto deseado para la misma (como, por ejemplo, conseguir un equilibrio en la balanza comercial o un determinado nivel de reservas exteriores); b) Fijndose un porcentaje de variacin determinado para la variable en cuestin (un cierto nivel de inflacin o una tasa de crecimiento econmico); c) Maximizar o minimizar una magnitud, lo que nos sita en el terreno de los objetivos flexibles (esto es, ante un problema de mximos o mnimos condicionados, teniendo en cuenta la repercusin que la maximizacin o minimizacin de una variable tiene sobre otras que operan como restricciones al respecto); d) Proponindose la estabilidad de la variable referida (de manera que sus fluctuaciones se siten entre determinadas bandas consideradas como aceptables). Con referencia al horizonte temporal, se suele distinguir entre objetivos a corto plazo y objetivos a medio y largo plazo (vase el esquema 3). Dicha divisin se justifica por el inters que puede tener examinar separadamente las polticas de estabilizacin (utilizadas para contrarrestar las fluctuaciones cclicas excesivas) a corto plazo, de otras polticas de mbito estructural o a ms largo plazo. Sin embargo, es cierto que todos los objetivos presentan simultneamente aspectos a corto y a largo plazo, con factores que influyen en los mismos tanto por el lado de la oferta como por el lado de la demanda.
Esquema 3 OBJETIVOS DE POLTICA ECONMICA Principalmente a largo plazo Principalmente a corto plazo (Poltica Estructural) (Poltica Coyuntural) Aumento del empleo (o reduccin del paro) Estabilidad de precios Mejora de la balanza de pagos - Crecimiento econmico - Mejora en la distribucin de la renta y la riqueza - Reduccin de las disparidades regionales - Desarrollo sostenible

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Por ltimo, otro aspecto importante que conviene destacar es el de la relacin entre objetivos. Porque, en efecto, los objetivos de poltica econmica raramente son independientes entre s. Existe una estrecha interdependencia entre los mismos que se cifra en relaciones bien de complementariedad o bien de competencia (o conflicto). Desde luego, las relaciones entre objetivos vienen definidas por el tipo de instrumentos que se utiliza para alcanzarlos. As, dos objetivos se dice que son independientes cuando los instrumentos utilizados para conseguir uno no tienen ningn efecto sobre el otro. Dos objetivos se dice que son complementarios cuando los instrumentos empleados para alcanzar uno tienen tambin efectos favorables sobre el otro, contribuyendo a su consecucin simultnea. Y dos objetivos se dice que son competitivos cuando los instrumentos utilizados para alcanzar el primero ejercen efectos desfavorables sobre el segundo, dificultando de algn modo su consecucin simultnea. En tal caso se da un trade-off entre ambos objetivos, puesto que uno slo puede alcanzarse en determinada proporcin a expensas de una cierta prdida del otro. De cualquier manera, las relaciones de complementariedad o de competencia son siempre una cuestin de grado, ya que no todos los instrumentos utilizados para conseguir un objetivo tienen por qu influir favorable o desfavorablemente sobre el otro. Podemos encontrar, as, objetivos que son slo parcialmente complementarios o parcialmente competitivos, u objetivos que son a la vez parcialmente complementarios y parcialmente competitivos. En definitiva, dada la posible existencia de una cierta relacin de competencia o de conflicto entre los objetivos de poltica econmica (y dado adems el carcter limitado de los recursos disponibles), es inevitable que en el proceso de elaboracin de la poltica econmica se plantee la necesidad de elegir; esto es, de establecer unajerarqua o un orden de prioridades en el programa que se formule.

4.3. Los medios o instrumentos

Hemos definido anteriormente los fines u objetivos como aquellas variables sobre las que se pretende incidir y cuya deseabilidad deriva de que forman parte de una determinada funcin de bienestar social. Por su parte, los medios o instrumentos han sido definidos como aquellas variables plausibles de manipular y cuyo manejo puede facilitar la consecucin de los fines u objetivos. De cualquier manera, no cabe establecer una

dicotoma o una separacin tajante entre ambos grupos de variables: hay una cadena de fines y medios en todo programa de poltica econmica, y lo que constituye un objetivo en un determinado nivel del proceso, puede suponer realmente un instrumento en otro nivel ms cercano a los fines ltimos de la poltica econmica (por ejemplo, la mejora de la competitividad es un medio al servicio del objetivo crecimiento, pero es tambin un objetivo hacia el que apuntan otros instrumentos). Por eso, en la formulacin de las distintas programas de poltica econmica, pueden aparecer trminos similares a los siguientes (en funcin del nivel que ocupa cada variable en el programa en cuestin): 1) objetivos ltimos; 2) objetivos intermedios; 3) variables operativas de control; 4) instrumentos propiamente dichos. As, la autoridad econmica se propone alcanzar en un determinado programa unos objetivos ltimos que traduce a unos objetivos intermedios, se plantea unas variables operativas de control (adecuadas al respecto) y acta mediante la manipulacin de unos instrumentos (cuyos efectos espera transmitir hasta los objetivos ltimos por la va referida). En consecuencia, quedan un tanto trasnochados los planteamientos que afirman que los juicios de valor slo afectan a los fines u objetivos de la poltica econmica (correspondiendo pronunciarse sobre ellos al ciudadano y al poltico), en tanto que los medios son "neutrales" (constituyendo su eleccin una tarea exclusivamente tcnica que corresponde a los expertos). Como en su da apunt Gunnar Myrdal, "es obvio que hay valores unidos no slo a los fines, sino tambin a los medios. Los medios no son ticamente neutrales. El juicio de valor debe comparar y escoger entre caminos alternativos. As pues, los juicios de valor afectan siempre a secuencias completas, no nicamente al resultado final anticipado. An en el caso de que fuese posible aislar los medios como neutrales, todava tendramos que discutir los efectos secundarios que pueden no ser neutrales. El juicio de valor afecta no slo al fin, sino a cada componente de todas las posibles secuencias alternativas que deben ser comparadas". Qu factores influyen en la eleccin de los medios o instrumentos de la poltica econmica? Sin duda, el uso deliberado de unos instrumentos determinados presupone un cierto conocimiento de las relaciones existentes entre las distintas variables del sistema econmico. Es decir, el modelo terico de referencia (el anlisis que se haga de la realidad) determinar las posibles relaciones entre los objetivos y los instrumentos de la poltica ecormica. En ese sentido, recordemos que pueden existir diferentes teoras sobre las causas de los problemas econmicos, sugiriendo cada una de ellas distintas vas de intervencin para afron-

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tarlos. Ahora bien, adems de esto, la eleccin de los medios o instrumentos depender tambin del marco institucional existente, del coste de utilizacin de unos instrumentos u otros y, por supuesto, de las preferencias de los responsables de la poltica econmica. Por todo lo cual, al igual que suceda en el caso de los objetivos, los instrumentos de la poltica econmica varan sensiblemente a lo largo del tiempo y de pas a pas. Los programas de poltica econmica nos presentan, en general, unas combinaciones de polticas especficas (las cuales articulan una serie de objetivos e instrumentos) aplicadas en un sentido finalista (con vistas a conseguir unos objetivos ltimos de carcter econmico, los cuales se hallan a su vez al servicio de otros fines de carcter superior). De acuerdo con Jane Sola, esas polticas especficas pueden clasificarse enpolticas instrumentales y polticas sectoriales. Laspolticas instrumentales son aquellas que afectan (o son susceptibles de afectar) a la economa en su conjunt, apareciendo entre las mismas: la poltica presupuestaria o fiscal, la poltica monetaria y financiera, la poltica de comercio exterior, la poltica de rentas, etc. Por su parte, las polticas sectoriales son aquellas orientadas a actuar sobre un determinado mbito de la actividad econmica, apareciendo entre las mismas: la poltica agraria, la poltica industrial, la poltica energtica, la poltica de vivienda, la poltica de comercio interior, la poltica turstica, etc. Por supuesto, aparte de esta interesante clasificacin, cabe presentar otras. Por ejemplo, la relativa apolticas macroeconmicas (cuya atencin se centra en los agregados y las variables que se relacionan con los grandes equilibrios de la economa) y polticas microeconmicas (que tratan de influir en la toma de decisiones y la asignacin de recursos por parte de unidades econmicas individuales); la poltica coyuntural y la poltica estructural (ya referidas anteriormente); la poltica de demanda y la poltica de oferta (que guarda tambin relacin con las anteriores), etc. 4.4. La vertiente poltica del proceso de decisin

participan el Gobierno y otros actores (econmicos y sociales) cada uno con diverso tipo de motivaciones e intereses. En efecto, de lo dicho hasta aqu no cabe inferir que el Gobierno sea un agente impersonal que intente alcanzar el bien comn sin ningn tipo de interferencias, a partir de las recomendaciones tcnicamente ms solventes que emanan de expertos o asesores neutrales. Los procesos de decisin en poltica econmica son, por supuesto, mucho ms complejos. Los gobiernos, y los polticos en general, tienen sus propios intereses que influyen en el resultado final del proceso, del mismo modo que inciden tambin en ste los grupos de presin organizados y los mismos funcionarios de la Administracin Pblica. La llamada teora de la Eleccin Pblica (Public Choice) ha destacado la influencia de parmetros extraeconmicos en las decisiones polticoeconmicas. Frente a una consideracin de los responsables de la poltica econmica como meros maximizadores de una determinada funcin de bienestar social, dicha teora (cuyos pioneros fueron Downs, Buchanan y Tullock) subraya que las decisiones de poltica econmica en una democracia son el resultado de un proceso en el que concurren, por un lado, los polticos y los funcionarios y, por otro, los votantes y los grupos de inters especiales (vase el grfico 1).
Grfico 1

ACTUACIN DEL GOBIERNO

ECONOMA

GOBIERNO

OPOSICIN

En este ltimo punto del apartado dedicado al proceso de elaboracin de la poltica econmica, insistiremos un poco ms en la vertiente poltica de dicho proceso, aludiendo a distintos factores cuyo anlisis corresponde a la ciencia poltica y que son susceptibles de influir en la accin econmica gubernamental. Como complemento de la dimensin estrictamente econmica, se trata de considerar tambin la poltica econmica desde la lgica poltica, vindola como un espacio en el que

VARIABLES ECONMICAS

RESULTADOS ELECTORALES

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En las primeras formulaciones de esa teora se presentaba a los polticos como agentes que trataban nicamente de maximizar sus votos para ser elegidos, mientras que en los trabajos posteriores se considera la existencia de un cierto equilibrio entre la fidelidad a determinados principios ideolgicos y la bsqueda del poder. En el contexto de esta corriente de pensamiento y de otros enfoques de la ciencia poltica, se analizan cuestiones relativas a la influencia de los sistemas electorales (con sus mayoras y sus coaliciones), las estructuras de los partidos y las instituciones sobre el comportamiento de los polticos, del mismo modo que se estudia el papel de los funcionarios y los grupos de presin en los procesos de elaboracin de la poltica econmica. Complementariamente, se trata de disear instituciones que puedan reducir los costes de transaccin y mejorar la cooperacin entre los distintos actores polticos y privados. Por ejemplo, los grupos de presin organizados (que representan intereses econmicos o sociales circunscritos a determinadas actividades o colectivos), tratan de influir sobre los dirigentes polticos y sobre los poderes pblicos en aspectos como los siguientes: la evaluacin de la accin pblica; la deteccin de nuevas necesidades de actuacin; la ordenacin de las prioridades de accin gubernamental; la elaboracin de los proyectos de normas legales y de los presupuestos, etc. En definitiva, el problema ms importante que afronta una sociedad a travs del proceso poltico es cmo conciliar las diferentes opiniones e intereses de sus miembros. Las sociedades democrticas confan en la regla de la mayora para tomar sus decisiones. Mediante el juego poltico, las preferencias individuales se convierten en decisiones colectivas. Los ciudadanos expresan sus preferencias a travs del voto a los distintos partidos polticos, y los poderes pblicos habrn de establecer una estructura de preferencias pblicas a partir de aquellas preferencias individuales. Los polticos elegidos desarrollan, as, su funcin de acuerdo con su programa e interpretando las preferencias de los ciudadanos. En consecuencia, los representantes polticos actan de intermediarios entre los votantes individuales y las instituciones pblicas, y sobre ellos inciden al mismo tiempo los diferentes grupos de presin organizados. Como se ha sealado ms arriba, el marco institucional de cada pas establece las normas que regulan tanto la actuacin de los agentes privados en el mercado como la de los poderes pblicos, y cualquier reforma en dichas normas modifica tanto los derechos y obligaciones de los primeros como las competencias y capacidad de intervencin de los

segundos. En ese sentido, un aspecto de gran inters es el grado de discrecionalidad que el marco institucional permite a los poderes pblicos en su accin econmica, pudiendo establecerse una serie de reglas que limiten la misma (por ejemplo, al conceder un elevado grado de autonoma al banco central en la poltica monetaria, o fijar un determinado lmite al dficit que puede alcanzar el presupuesto pblico). De esa manera se cree que determinadas polticas econmicas podran quedar menos condicionadas por la interferencia de distintos agentes en el proceso poltico.

5. EL MARCO GENERAL DE POLTICA ECONMICA EN LA UNIN EUROPEA Segn se indicaba en la introduccin del captulo, en las ltimas dcadas se ha ido configurando un escenario internacional donde la poltica econmica de los diferentes gobiernos nacionales se halla cada vez ms influida o condicionada por el exterior. Por un lado, se ha intensificado la tendencia a la globalizacin de los mercados de bienes, servicios y capitales. Por otro lado, han proliferado las iniciativas de integracin econmica internacional en diversas reas geogrficas. Centrndonos ahora en este segundo fenmeno, la Unin Europea (UE) constituye, sin duda, la experiencia ms avanzada y madura de integracin econmica internacional. Por esa razn, y por su relevancia en nuestro caso, dedicaremos este ltimo apartado a esbozar los grandes trazos de la poltica econmica de la UE, un mbito de actuacin de carcter supranacional que se superpone al mbito de gobierno de carcter nacional y regional en cada pas miembro de la misma.

5.1. Fines y medios de la poltica econmica comunitaria

De acuerdo con el artculo 2 del vigente Tratado de la UE, los objetivos fundamentales de la misma son: promover el progreso econmico y social, alcanzar un alto nivel de empleo y conseguir un desarrollo equilibrado y sostenible. Estos objetivos se tratan de alcanzar mediante la creacin progresiva de un espacio sin fronteras interiores (esto es, un autntico mercado comn), el fortalecimiento de la cohesin econmica y social, y el establecimiento de una unin econmica y monetaria.

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La UE lleva a cabo una poltica econmica que es tanto una poltica de ordenacin como una poltica de intervencin en el proceso econmico. La poltica de ordenacin es desde luego muy importante, estableciendo el marco institucional para que pueda funcionar tanto un mercado nico europeo como una unin econmica y monetaria. Si mediante el mercado nico se persigue la obtencin de unas ganancias de eficiencia en la asignacin de los recursos, a travs de la unin econmica y monetaria se quiere contribuir a la consecucin de una mayor estabilidad macroeconmica, y se pretende que todo ello incida en el progreso y bienestar de la UE. En cuanto a la poltica de proceso, la UE realiza unas funciones asignativas, unas funciones redistributivas y unas funciones estabilizadoras, utilizando como instrumentos tanto las regulaciones normativas como el presupuesto comunitario. La poltica asignativa de la UE no contempla tanto la provisin de bienes y servicios pblicos (cuya competencia recae esencialmente, en los gobiernos nacionales, regionales y locales) como la regulacin de los mercados comunitarios, la salvaguarda de las condiciones de competencia, el apoyo de una determinada oferta de infraestructuras y unas actuaciones (horizontales y sectoriales) en favor del desarrollo de la actividad productiva (I+D, PYMEs, agricultura, pesca, transporte, etc.) y del medio ambiente. La poltica redistributiva de la UE (en pro de una mayor equidad en el conjunto de la Unin) se centra fundamentalmente en el mbito interterritorial (dado que en el mbito interpersonal la misin principal le sigue correspondiendo a los gobiernos nacionales). Se trata de conseguir un objetivo de cohesin econmica y social (y evitar que acten unos procesos de polarizacin que aumenten las divergencias regionales) utilizando unos fondos estructurales que apoyan el desarrollo de las regiones menos favorecidas. Todo ello en cooperacin con los gobiernos nacionales y regionales, que siguen teniendo grandes responsabilidades al respecto. De igual modo, la UE lleva a cabo una poltica social que pretende incidir tambin en las condiciones de vida y de trabajo de los colectivos ms desfavorecidos. Por otra parte, la UE realiza una poltica de cooperacin al desarrollo en favor de los pases menos desarrollados en el mbito internacional. Finalmente, la UE lleva a cabo unapoltica de estabilizacin, a travs de una poltica monetaria nica y la coordinacin de las polticas fiscales y de empleo de carcter nacional. Con todo lo cual se pretende mejorar el funcionamiento de la economa europea, consiguiendo un desarrollo ms estable y sostenido y una posicin ms slida de la misma en el

contexto mundial. La unin monetaria resultaba el corolario lgico del logro de un mercado nico europeo, y a las ventajas de tipo microeconmico que representa ste, aporta otras ventajas de carcter macroeconmico. Pero la UE, que es ya una unin econmica y monetaria, dista de ser an una unin poltica, por lo que pueden plantearse serios desajustes y problemas en la consecucin equilibrada de esos tres grandes objetivos de poltica econmica a los que hemos hecho referencia en este captulo: la eficiencia, la estabilidad y la equidad. En efecto, la UE todava se halla lejos de ser una entidad poltica de tipo federal. A la situacin actual se ha llegado fruto del consenso y de las condiciones que lo han hecho posible. Hoy por hoy, el sistema institucional de la UE, de naturaleza tan especial, es el que se representa de manera simplificada en el esquema 4.
Esquema 4 EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE LA UE FUNCIONES Legislativa Ejecutiva Judicial Control Gasto Pblico Consultiva Autoridad Monetaria Agente financiero INSTITUCIONES Consej o/Parlamento Comisin/Consejo Tribunal de Justicia Tribunal de Cuentas Comit Econmico y Social, Comit de las Regiones y Comit de Empleo Banco Central Europeo/Sistema Europeo de Bancos Centrales Banco Europeo de Inversiones

5.2. Funciones centralizadas y descentralizadas

Segn el diseo de poltica econmica aprobado en el Tratado de la UE, en la Unin Econmica y Monetaria (UEM) debe convivir una poltica monetaria centralizada junto a unas polticas fiscales y estructurales descentralizadas. En efecto, la poltica monetaria, al igual que la aprobacin de normas relativas al funcionamiento del mercado nico, son competencia exclusiva de las autoridades comunitarias, mientras que las polticas fiscales, de empleo y la mayor parte de las polticas estructurales siguen siendo competencia de los Estados miembros (o de las autoridades regionales y locales).

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Este enfoque tiene la ventaja de que cada pas puede adaptar las polticas fiscales y estructrale^ a sus problemas especficos. Ahora bien, ello puede dificultar tambin la adopcin de una combinacin adecuada de polticas econmicas (ya que unas medidas de poltica nacional errneas tendrn efectos nocivos sobre la poltica monetaria nica y el tipo de cambio del euro). Las polticas nacionales constituyen, pues, una cuestin de inters comn y, en consecuencia, el Tratado prev el establecimiento de unos mecanismos de coordinacin adecuados en el marco del Consejo de Ministros (que supervisa dicha coordinacin, basndose en los informes presentados por la Comisin). Con el tiempo, la UE ha ido creando unos procedimientos de coordinacin al respecto y ha ido aprendiendo tambin de la prctica. Entre los mecanismos o procedimientos puestos en marcha para materializar una coordinacin adecuada de las polticas nacionales, aparecen los siguientes (vase el esquema 5): a) el procedimiento del dficit excesivo, que genera una presin para la contencin de los dficit pblicos nacionales; b) el procedimiento de consulta y coordinacin en materia de empleo, conocido como "Proceso de Luxemburgo"; c) el establecimiento de unas lneas maestras de reforma para el mejor funcionamiento de los mercados de bienes y servicios, conocido como "Proceso de CardifF (e impulsado tambin con la llamada "Estrategia de Lisboa"); y d) el procedimiento de cooperacin y dilogo macroeconmico, conocido como "Proceso de Colonia". Para dar coherencia al marco general de poltica econmica de la UE, el Tratado (artculo 99) establece que el Consejo formular anualmente unas Orientaciones Generales de Poltica Econmica (OGPE). Dichas Orientaciones constituyen unas recomendaciones sobre las polticas macroeconmicas y estructurales de los pases miembros, ejercitadas con la fuerza de la persuasin y la presin recproca. Su aprobacin por los Jefes de Estado y de Gobierno les dota de un peso poltico considerable. Su objetivo es evitar graves contradicciones entre las distintas rea de poltica econmica. Representan, por tanto, el punto de referencia de los procedimientos de coordinacin mencionados anteriormente. Unos procedimientos basados en un mtodo abierto de coordinacin donde hay: a) directrices y calendarios; b) indicadores para medir los avances; c) objetivos para la plasmacin de las directrices y 4) una evaluacin de los resultados.

Esquema 5

.1
Dilogo mac econmico
O .

PROCEDIMIENTOS DE COORDINACIN MACROECONMICA EN LA UE Orientaciones Generales de Poltica Econmica

Seguimiento Control de dfi- 1 Reforma de los ; mercados de peridico de la citydela'deuda poltica econ- '. pblicos excesi- . trabajo para crear empleo. mica de los Es- vos. tados miembros Principales ins- Principales instrumentos: pro- trumentos: playlaUE. Se verifica el gramas dtesta- nes nacionales respeto a las bilidad y con- de empleo y vergencia na- orientaciones Orientaciones de empleo. cionales.

Reformas estructurales.^ Principales instrumentosj.in-! formes de progreso nacionaSffrsb i

ni a! o ob

amo?. rrtJ'o It

CONCEPTOS CLAVE Objetivos Instrumentos Marco institucional Poltica de ordenacin Poltica de proceso Fallos del mercado Fallos del Gobierno Poltica asignativa Poltica redistributiva Poltica de estabilizacin Grupos de presin

CUESTIONARIO DE PRCTICAS
1 Ponga algn ejemplo en el que se ponga de manifiesto la siguiente consideracin: "si el enfoque que caracteriza a la teora econmica es fundamentalmente causal, el enfoque de la poltica econmica es esencialmente normativo".