Televisin, espacio pblico y poder

Un tema pendiente en la agenda de la transicin democrtica

Jorge Acevedo DEMOCRACIA, ESPACIO PBLICO Y MEDIOS DE COMUNICACIN Los medios de comunicacin (prensa, radio, televisin e Internet) se han convertido en espacios y actores relevantes para la poltica en las sociedades contemporneas. Pueden simplificar el mundo complejo en que vivimos a travs de noticias, informes y otros formatos periodsticos, contribuyen a incluir o excluir del conocimiento y preocupaciones de las personas determinados temas de relevancia para la vida pblica. La propia narrativa periodstica es una estrategia discursiva de jerarquizacin, de seleccin de unos temas o hechos con relacin a un conjunto mucho mayor. A pesar de su importancia aunque no determinante- en la en el debate pblico y poltico, el campo de la televisin y la radio no se ha constituido como uno de los mbitos centrales de debate y (re) definicin de polticas pblicas vinculadas al fortalecimiento de la democracia. La visin de los medios desde la ciencia y sociologa polticas Si bien la nocin de democracia alude a gobierno del pueblo, las formas de gobierno consideradas como democracias a lo largo de la historia no han implicado la participacin masiva y frecuente de las personas en la toma de decisiones, en los actos de los gobiernos. Como seala Robert Dahl (1999), las formas de gobierno consideradas democrticas se han basado en buena medida en sistemas de representacin. La representacin, a travs de procesos eleccionarios, ha sido la manera principal mediante la cual los ciudadanos y las ciudadanas han ejercido poder. Sin embargo, en el seno de las sociedades, en parte en el campo de los sistemas de partidos y hoy en da especialmente desde el tramado de organizaciones distintas al Estado, se ha buscado generar formas de participacin mucho ms directas. Es posible la participacin plena de la poblacin? Seguramente ser muy difcil que personas participen de manera activa y permanentemente en las decisiones y actos de gobierno, dada la complejidad y la dimensin de las sociedades. Pero el inters y las experiencias por una participacin ms activa de los ciudadanos han crecido significativamente en el mundo y en la regin. Y los medios de comunicacin, especialmente la radio, ofrecen potencialidades para contribuir a fortalecer procesos e instituciones de participacin en sistemas representativos, avanzando hacia un balance entre participacin y representacin respecto al ejercicio del poder.

El artculo presenta avances de la investigacin de tesis doctoral sobre Polticas pblicas de televisin, incorpora parte de los resultados de un proyecto auspiciado por la Direccin de Gestin de la Investigacin (DGI) durante el ao 2009.

El desafo de lograr, sobre la base de la igualdad y ejercicio de derechos, la bsqueda de consensos a pesar de las diferencias, es un reto sustancial para los sistemas democrticos, que no pasa nicamente por el diseo y fortalecimiento de instituciones, por la separacin y autonoma de poderes: Articulacin de pluralidad y colectividad, ese es el principal desafo de la democracia (Lechner, 1995: 158). Para Dahl, las modernas democracias representativas requieren de un conjunto de instituciones polticas sobre cuyas bases es posible la estabilidad y funcionamiento del sistema. La libertad de expresin y el acceso a fuentes de informacin alternativa e independiente, forman parte del tejido institucional base del sistema representativo: a. Cargos pblicos electos. Supone el control de las decisiones poltico administrativas gubernamentales, a travs de cargos pblicos elegidos libremente por la ciudadana. b. Elecciones libres, imparciales y frecuentes. Implica elecciones regulares, libres y transparentes, como mecanismo de eleccin de las autoridades. c. Libertad de expresin. Supone que los ciudadanos ejercen el derecho a expresarse sobre asuntos pblicos y polticos, las expresiones incluyen la crtica a los gobiernos, al orden socio econmico, a la ideologa predominante, a travs de los medios de comunicacin. d. Acceso a fuentes alternativas de informacin. La ciudadana debiera ejercer el derecho a acceder a informacin de fuentes plurales e independientes, medios que no estn bajo el control de los gobiernos o cualquier otro grupo poltico individual que intente ejercer influencia en las percepciones y actitudes polticas de la ciudadana.

e. Autonoma de las asociaciones. Implica el derecho ciudadano a conformar organizaciones independientes de los partidos y del Estado, que posibiliten a los ciudadanos a alcanzar sus derechos polticos, sociales y econmicos. f. Ciudadana inclusiva. Tiene que ver con el ejercicio pleno de derechos ciudadanos, especialmente los cinco derechos presentados lneas arriba, generando as condiciones bsicas para garantizar inclusin y participacin poltica de las personas.

Por su parte, Przeworski (1998), sostiene que si bien la democracia aparece como un sistema de derechos positivos, no genera automticamente las condiciones requeridas para el ejercicio de esos derechos y obligaciones, ms aun en los pases de la regin latinoamericana. La seguridad material, o bienestar econmico bsico, la educacin as como el acceso a la informacin, son necesarios para ejercer la ciudadana pero no estn garantizados por la sola existencia de instituciones democrticas. Slo un Estado efectivo y, de manera complementaria, la participacin de instituciones de la sociedad civil, pueden generar condiciones para el ejercicio ciudadano. Los medios de comunicacin, situados entre el Estado y el mbito de la sociedad civil, forman parte de las condiciones clave para la consolidacin de sistemas democrticos. Aade Przeworski que una parte de la estructura de las instituciones de representacin tiene que ver con la existencia de ciudadanos libres para discutir, criticar y demandar en cualquier circunstancia (1998: 8), para lo cual es muy importante el acceso a informacin de inters pblico y a visiones plurales sobre la poltica y la economa en las sociedades. Las (nuevas) democracias en la regin latinoamericana, en crisis por el fracaso del modelo econmico neoliberal aplicado, enfrentan de manera simultnea mltiples desafos que derivan de tener que asegurar una ciudadana efectiva bajo condiciones econmicas e institucionales que en la prctica obstruyen la viabilidad de las instituciones. Sin una ciudadana efectiva ser imposible construir alguna forma de democracia. Si bien las constituciones de las nuevas democracias garantizan las libertades de reunin, asociacin y de expresin, stas no se ejercen en el sentido de construir una sociedad civil slida, por similares razones por las que no se construye una ciudadana efectiva. Pueden Estados dbiles, como buena parte de los Estados latinoamericanos, asumir la responsabilidad absoluta de generar condiciones para la afirmacin y expansin de la ciudadana? Cul puede ser el nivel de aporte de las instituciones de la sociedad civil, en especial de los medios de comunicacin los procesos de afirmacin ciudadana y el fortalecimiento de la propia sociedad civil? En sectores significativos de la poblacin hay desconfianza en polticos, se critica la ineficacia, hay insatisfaccin con el desempeo de las instituciones democrticas; los medios de comunicacin cobran mayor legitimidad y muchas veces han logrado posicionarse en lugares privilegiados en la escala de valoracin de los ciudadanos respecto al conjunto de instituciones pblicas y privadas.

Las democracias en construccin, como la peruana, carecen de varias de las condiciones que son necesarias para la estabilidad de las democracias basadas en el sufragio universal: no existe un sistema de partidos, ni sindicatos inclusivos, ni burguesas con proyectos hegemnicos, ni fuerzas polticas identificables, ni clase poltica estable, ni estructura de intereses cristalizada. Habra que agregar que tampoco existen medios de comunicacin relativamente autnomos, que ofrezcan informacin y opiniones plurales, que mantengan niveles importantes de independencia del poder poltico y econmico. Bernard Manin (1998) presenta tres tipos ideales de gobierno representativo en los que la libertad de opinin pblica tiene un rol central como principio de los tipos de gobierno: parlamentarismo, democracia de partidos, democracia de audiencia. En estos tres tipos ideales se mantienen los cuatro principios clave del gobierno representativo, aunque con diferentes caractersticas: Parlamentarismo Eleccin de representantes. Eleccin de notables, implica la confianza de los conciudadanos. Es mediante la individualidad como los candidatos inspiran confianza. Destacan las relaciones de proximidad y pertenencia local de grandes intereses, vnculos e interacciones sociales (1998: 248). Autonoma parcial de los representantes. Cada representante elegido es libre de votar de acuerdo con su juicio personal. La libertad de opinin pblica. La libertad de opinin pblica incrementa la posibilidad de que se abra una brecha entre la opinin pblica y el parlamento. Poder expresar dichas opiniones fuera del parlamento. Escisin horizontal entre la ms alta voluntad y la voluntad ms baja (calles, peticiones y en artculos de prensa). Libertad de opinin pblica aparece como un riesgo para el orden pblico. Sin embargo, es importante, en la medida que permite el contacto frecuente entre los representantes parlamentarios y los electores, contribuyendo a que los representantes no acten completamente bajo un libre albedro una vez que son elegidos. Juicio mediante discusin. Parlamento se constituye en el lugar en el que los individuos forman su opinin mediante discusiones, se llega al consentimiento de la mayora a travs del debate argumentativo. Durante la primera mitad del siglo XIX, la creencia dominante en Inglaterra era que los parlamentarios deban votar segn las conclusiones a la que hubieran llegado durante el debate parlamentario, no segn las decisiones tomadas con antelacin fuera del parlamento (1998: 252).

Democracia de partidos Eleccin de representantes. La ampliacin del electorado imposibilita una relacin directa, personal de los electores con los representantes. El voto es por aquellos que forman parte de los partidos, organizaciones burocrticas con redes de militantes, lo que origina estabilidad electoral (1998: 255). Su funcin inicial fue movilizar a un electorado cada vez ms masivo, ampliado. Los partidos reflejan la divisin de clases y pueden representar los intereses de sectores sociales diferenciados, aunque hay estudios que revelan la brecha entre los dirigentes y las bases sociales. La dirigencia poltica sera un nuevo tipo de elite. Autonoma parcial de los representantes. El representante ya no es libre de votar de acuerdo a su juicio personal. El algunos pases, especialmente en la socialdemocracia, se construye una estricta disciplina de voto en el parlamento y control de los diputados por el aparto partidario (1998: 258) El parlamento se constituye en un espacio en el que confrontan las fuerzas representativas de intereses sociales en conflicto. La libertad de opinin pblica. Los partidos estructuran la competencia electoral y las expresiones de la opinin pblica: manifestaciones, peticiones, campaas de prensa. Las asociaciones y la prensa estn vinculadas a los partidos. Los ciudadanos bien informados, los ms interesados en poltica y los lderes de opinin obtienen sus informaciones de la prensa con opinin poltica, se construye la estabilidad de las opiniones polticas (1998: 263). La libertad de opinin pblica adopta la forma de libertad de oposicin. Juicio mediante discusin. El recinto parlamentario y las sesiones plenarias, dejan de ser foros de discusiones deliberativas. Las decisiones se toman previamente, en el mbito de los partidos, esas determinaciones se expresan en las plenarias parlamentarias. La discusin se desplaza a otros foros, la prensa y otros espacios. En los partidos se producen debates, se toman entonces las decisiones. Incluso algunos partidos, socialdemcratas, han institucionalizado formas de consulta e interaccin con intereses organizados.

Democracia de audiencia Eleccin de representantes. Antes de la dcada del setenta, los estudios electorales revelaban la conexin entre las preferencias electorales y las caractersticas sociales, econmicas y culturales de los ciudadanos electores. Hoy en da los resultados varan significativamente de unas elecciones a otras permaneciendo invariable el trasfondo socioeconmico y cultural de los votantes (1998: 267). La personalizacin de la opcin electoral. La ciudadana parece votar a partir de las caractersticas percibidas de los candidatos, no tanto a partir de las caractersticas del programa y del partido. Algunos sostienen una suerte de desviacin del comportamiento normal del voto en la democracia representativa. Retorno a un rasgo particular del parlamentarismo, la naturaleza personal de la relacin representativa. Las elecciones se centran en la persona del lder, pero los partidos desempean un rol fundamental. Redes de contactos, capacidad de recoleccin de fondos, trabajo voluntario, pero al servicio del lder.

Por qu? Manin esgrime las siguientes razones: (i) Surgen nuevos y potentes canales de comunicacin poltica, la radio y la televisin, hoy en da Internet. Comunicacin directa con las circunscripciones sin mediacin del partido. La televisin pone de relieve determinadas caractersticas personales de los candidatos. Construccin de personajes mediticos. Mas que desviacin, cambios en el tipo de elites seleccionadas. Una nueva elite de expertos en comunicacin ha desplazado al activista poltico y al burcrata de partido (1998: 269). (ii) Nuevas condiciones en las que los elegidos ejercen el poder. Se ha incrementado el mbito de actividad gubernamental. El gobierno ya no regula simplemente el marco general de la existencia social; ahora, interviene en toda una serie de reas (especialmente la esfera econmica), tomando decisiones concretas (1998: 269). Los votantes conceden mayores mrgenes de discrecionalidad a los gobernantes. El papel de la opcin electoral en general . El comportamiento electoral vara segn los trminos de las opciones electorales. Por ejemplo, la votacin no necesariamente es uniforme, a favor de un partido determinado, cuando se trata de elegir autoridades nacionales, regionales y locales. Los resultados electorales varan significativamente, aun en breves lapsos temporales, dependiendo de qu temas figuren destacadamente en las campaas (1998: 271). Parece haber respuestas frente a determinadas opciones, ms que expresiones de identidades sociales, culturales o polticas. Los candidatos no slo se definen, sino que definen a los adversarios y pueden construir su identidad pblica proyectada a partir de dicha diferenciacin. La libertad de opinin pblica. En las democracias de audiencia, los canales de comunicacin (medios) son o debieran ser neutrales, es decir no partidarios. Sin embargo, los medios introducen sus propias distorsiones y prejuicios. Supone el declive de la prensa partidista. Por ejemplo, en el caso Watergate, independientemente de su orientacin poltica, la mayora de la ciudadana se forj una opinin ms o menos uniforme sobre lo ocurrido, debido a la presencia de medios no partidistas. Las opiniones se pueden dividir pero no necesariamente en funcin de las fracturas electorales. La expresin electoral y no electoral del pueblo sobre las cuestiones del da puede no coincidir (1998: 280). Las encuestadoras, medios de expresin no partidistas de la opinin pblica, cumplen un rol crucial en este sentido. En cierto sentido, encontramos en la democracia de audiencia una configuracin que se asemeja al parlamentarismo, con la diferencia de que las encuestas de opinin confieren un carcter bastante especfico a la manifestacin no electoral del pueblo (1998: 282).

Juicio mediante discusin. Seala Manin que con la notable excepcin del Congreso de los Estados Unidos, los parlamentos no son foros de discusin pblica (1998:282). Los partidos y agrupaciones se aglutinan en torno a la figura de un lder, y vota de manera disciplinada por este. Ahora bien, los representantes de manera individual pueden reunirse con grupos de inters y redes de ciudadanos, no disciplinadamente fijadas, puede sin embargo generar intercambios deliberativos. La representacin, en este tercer tipo planteado, est en otro lugar. Hay volatilidad electoral, la ciudadana se pronuncia segn los problemas concretos planteados en cada eleccin. A diferencia de los votantes voltiles de antao, poco informados y desinteresados con relacin a la poltica, el votante flotante de hoy en da... est bien informado, interesado en poltica y bastante bien instruido. El rol de los medios es clave, pues los votantes estn expuestos a informaciones y opiniones encontradas, no necesariamente en funcin de partidos y programas. As, la forma de gobierno representativo que ahora est emergiendo se caracteriza, por lo tanto, por tener un nuevo protagonista en la discusin pblica, el votante flotante, y un nuevo foro, los medios de comunicacin (1998:283).

Para Manin, el rol de los medios y en particular de la televisin, es cada vez ms sustancial en el proceso de metamorfosis del gobierno representativo hacia la democracia de audiencia. El escenario pblico est cada da ms dominado por especialistas en medios, expertos en opinin pblica y periodistas en los que cuesta ver el reflejo tpico de la sociedad. En general, los polticos alcanzan el poder gracias a sus capacidades mediticas, no por ser de extraccin social similar a la de su electorado ni por estar prximos a l. (1998: 237-238) La significacin de los medios de comunicacin, en particular de la televisin, es ms relevante en perodos electorales, de competencia por el poder. Al tener las polticas y programas un menor peso en las decisiones que toman los electores en comparacin con la significacin de los candidatos y candidatas, las virtudes y defectos socialmente atribuidos, la presencia equitativa de los lderes polticos en competencia en la televisin y la radio son clave para asegurar una competencia con una base de igualdad. Seala Manin Las campaas electorales indudablemente tienen el efecto de atraer la atencin de los votantes sobre las caractersticas distintivas de los candidatos que de otro modo no se hubiesen percibido (1998: 178). Los medios de comunicacin se han convertido en las ltimas dcadas en una suerte de nuevas plazas pblicas para la democracia. Adems, los medios de comunicacin deben cumplir un rol de fiscalizacin de la gestin pblica, a nivel del gobierno central o Estado nacional, y de los gobiernos locales o gobiernos autnomos. A lo largo de las ltimas dcadas y a partir de los hitos desarrollados por el periodismo de investigacin, especialmente en los Estados Unidos y ms recientemente en Amrica Latina, se ha construido una expectativa social cada vez mayor respecto a la labor fiscalizacin que deben ejercer los medios de comunicacin. La emergencia y desarrollo explosivo de medios de informacin y comunicacin, varias dcadas despus de la sociedad de masas, requiere de una nueva elaboracin del concepto de espacio pblico, de cmo se construyen las relaciones democrticas en las sociedades, cmo se hace poltica y cmo se configuran las identidades ciudadanas.

En un contexto de crisis de partidos polticos, los medios de comunicacin se han constituido en espacios privilegiados para la construccin y legitimacin de procesos polticos, para contribuir de manera significativa a la legitimacin de regmenes democrticos y tambin, como ha ocurrido en el Per durante buena parte de la dcada del 90, como un instrumento clave para sostener un rgimen de carcter autoritario sustentado en el poder sobre las fuerzas armadas y en alianzas con un sector del empresariado. Con respecto al caso peruano y la relacin entre poltica y medios de comunicacin durante el gobierno de Fujimori (1992 2000), Lynch (2002) sostiene que los medios se constituyeron en una especie de canal de doble va, con dos sentidos confrontados respecto al poder. Fueron un canal de represin de la ciudadana, ejercido desde el poder; pero significaron tambin un espacio de fiscalizacin y en cierto modo de oposicin, como canal de expresin ms bien desde abajo hacia arriba, gracias al concurso de medios independientes. Sostiene Lynch que en el Per de la dcada de 1990, la crisis de partidos destruy no slo las organizaciones polticas partidarias sino tambin las identidades polticas que haban sido las principales referencias ciudadanas durante dcadas. Este fenmeno supuso la decadencia de canales tradicionales de mediacin y construccin de opinin pblica: los partidos polticos y diversas organizaciones sociales. En este proceso, destaca el papel de los medios de comunicacin en particular la televisin por su poder de exhibicin de resultados- asume un rol fundamental como formas / mecanismos de mediacin entre Estado y sociedad, de alguna manera suplantando o asumiendo el rol que tradicionalmente tuvieron los partidos polticos. Adems, los medios representan la libertad de expresin, un valor asociado histricamente a la democracia. La opinin pblica se forma con un rol protagnico de los medios de comunicacin. El acceso y -ms all- el control de los medios son valorados de manera significativa por los actores polticos, debido a las transformaciones del sistema democrtico representativo y el rol de los medios en la construccin social de lo pblico poltico. Transformaciones y ampliacin de la esfera pblica poltica El desarrollo del capitalismo mercantil desde el siglo XIII hasta el siglo XVI trajo como consecuencia una nueva institucionalidad en las formas del poder poltico. El temprano capitalismo financiero y mercantil de los Pases Bajos, el establecimiento de nuevas rutas comerciales, el trfico de mercancas y noticias, la configuracin de la sociedad civil como campo de relaciones econmicas privatizadas, as como la construccin de una autoridad pblica, un sistema estatal emergente y sus diversas instituciones basadas en el empleo legtimo de la violencia, constituyeron las condiciones bsicas para el surgimiento de una nueva esfera pblica en la Europa moderna (Habermas, 1982; Thompson, 1996). El nuevo espacio burgus supuso la institucionalizacin de la crtica, busc racionalizar la dominacin poltica, basndose en la verdad y no en la autoridad de la ley. El impulso desde la visin de Habermas- vino de abajo hacia arriba. Para Habermas, la esfera pblica burguesa estuvo compuesta por individuos que se reunan para debatir entre s sobre la administracin del Estado y la regulacin de la sociedad civil se ubica entre el dominio de la autoridad pblica y el dominio privado de la sociedad civil: Una publicidad tal se desarrolla en la medida que el inters pblico de la esfera privada de la sociedad burguesa deja de ser percibido exclusivamente por la autoridad, y comienza a ser tomado en consideracin como algo propio

por los mismos sbditos... No slo deja reglamentar, el reglamento mismo se convierte en un motivo de iniciativa (Habermas 1982: 61) La esfera pblica burguesa se sustenta en el uso pblico de la razn. Supone la existencia de individuos privados en discusiones abiertas sobre lo pblico y lo poltico. El desarrollo de la esfera pblica burguesa fue posible en virtud de: El surgimiento de la prensa peridica. Diarios y revistas como: Tatler, Spectator, Rewiew, Defoe y Examiner. en un contexto de menor censura y control poltico en Inglaterra (fines del siglo XVII) La emergencia de nuevos espacios de sociabilidad burguesa: Salones, cafs. En el siglo XVIII se daba cuenta del funcionamiento de unas 3000 casas de caf en Londres. La prensa se convirti en un instrumento de crtica. La reproduccin de la vida rebas el mbito de la esfera privada y se constituy en un asunto de inters pblico, personas privadas se renen en calidad de pblico, es decir destinatarios, consumidores, pero a la vez crticos de la corona y del parlamento. Desde la perspectiva de Habermas, la discusin crtica estimulada y reflejada en la prensa, tuvo un impacto poltico transformador en la forma institucional de los estados. El Parlamento public actas, se someti al escrutinio pblico. Sin embargo, la esfera pblica burguesa que brill en el siglo XVIII, habra iniciado un proceso de extincin en el siglo XIX. Desde la visin de Habermas, seran factores causales de la decadencia de la esfera pblica burguesa deliberativa, racional: El Estado asume un carcter cada vez ms intervencionista, bajo el objetivo de administrar el bienestar de los ciudadanos. Diversos grupos de inters organizados logran mayor capacidad de influencia en el espacio poltico. Disminuye la significacin de los espacios de sociabilidad burguesa, salones y casas de cafs. Los medios de comunicacin se transforman en empresas de gran escala. Surge un nuevo campo de consumo cultural, y se produce una prdida significativa de lo racional crtico. Los medios se configuran como potentes mecanismos de influencia de intereses privados. La vida pblica habra tomado un carcter casi feudal. Se produce una transformacin de la poltica con lderes que pretenden la aclamacin plebiscitaria en una sociedad despolitizada, mediatizada. En ese nuevo contexto, la mayora de la poblacin es excluida del debate poltico, lo que se busca es slo el asentimiento de la poblacin desinformada.

En un trabajo posterior, en el que se pone de relieve el desplazamiento epistemolgico expresado en Teora de la accin comunicativa, Habermas redefine el moderno espacio pblico poltico como la caja de resonancia para problemas que han de ser elaborados por el sistema poltico y como una estructura de comunicacin enraizada en el mundo de la vida (1998: 439)

Son funciones del espacio pblico poltico: percibir, identificar problemas, tematizarlos de modo convincente e influyente. As tambin, proveerlos de contribuciones, comentarios e interpretaciones... dramatizarlos de suerte que puedan ser asumidos por el complejo parlamentario (1998: 439-440) El nuevo espacio pblico, en el que los modernos medios de comunicacin cumplen un rol sustancial, son horizontes abiertos, porosos y desplazables hacia el exterior. ... una red de para la comunicacin de contenidos y tomas de postura... opiniones pblicas agavilladas en torno a temas especficos (1998: 440) La opinin pblica emerge desde el mundo de la vida, constituido por un depsito de interacciones simples, cotidianas, pero con sistemas interconectados de accin y de saber diferenciados, de reproduccin religin, familia, escuela... y de validez: ciencia, moral y arte. La esfera pblica vendra a ser el espacio social generado en la accin comunicativa. La opinin pblica se extiende a cuestiones polticamente relevantes, deja la elaboracin especializada de ellas al sistema poltico. Es crtica ms que colaborativa del Estado. Se trata de un espacio abierto a posibles participantes en el dilogo, presentes o con posibilidad de sumarse. La estructura espacial de encuentros simples y episdicos puede generalizarse y recibir continuidad en forma abstracta para un pblico ms grande de sujetos presentes. En las sociedades modernas, el espacio se desliga del mbito fsico, se extiende a la presencia virtual -a travs de los medios de comunicacin- de lectores, oyentes, y espectadores diseminados, se clarifica la abstraccin. Se produce la generalizacin del contexto, la inclusin y el anonimato. Se renuncia al lenguaje experto y a cdigos especiales. Hay ms bien una orientacin hacia los legos, y se produce una desdiferenciacin, un proceso de desconexin de las opiniones comunicadas respecto a obligaciones de accin (a cargo de los polticos). Para Habermas, el espacio pblico, la opinin pblica emerge del mundo de la vida, ese mbito informal, de una razn comunicativa fundada en el lenguaje, distinto al sistema social tecnoburocrtico. El mundo de la vida es diferente, se opone pero puede ser colonizado por los sistemas, en los que predominara la razn instrumental de la economa (el mercado) y de la poltica (el Estado). Los medios de comunicacin formaran parte, en esencia, del sistema, del mercado, en tanto operan con una lgica instrumental de negocio y no necesariamente recogen, visibilizan y reproducen la opinin pblica, los procesos discursivos, los valores y las estticas del mundo de la vida. Sin embargo, desde el mbito social emerge un poder de resistencia, reelaboracin y transformacin de los medios y su poder en la construccin de agendas pblicas y polticas. Experiencias en procesos electorales muestran que algunos candidatos y partidos con gran apoyo meditico no siempre ganan una eleccin u obtienen altas preferencias en el electorado. Algunos autores han definido a la conjuncin entre poltica y medios de comunicacin como un proceso de massmediatizacin de la poltica o videopolitica, proceso en el que los medios (televisin, radio e Internet) imponen su lgica en la construccin de la realidad poltica (Rincn: 3). Los medios de comunicacin constituyen una suerte de actores, escenarios y dispositivos clave en la produccin, circulacin y consumo de discursos polticos. En un mundo en el que predomina la economa de mercado, los medios intervienen con sus lgicas en la construccin de sentido poltico, recurriendo a la simplificacin, espectacularizacin y logrando construir mbitos de interaccin y mutua influencia con los actores y escenarios polticos tradicionales: Congreso, asambleas partidarias, organizaciones sociales, aunque en menor grado.

Los medios ya no seran el lugar donde se representa la poltica, sino ms bien el escenario en el que se construye la poltica. Y en ese sentido, han sido objeto de crtica por parte de politlogos en la medida que empobrece la discusin y argumentacin poltica, exagera el poder de los sondeos sociales, del rating, nmeros que no reflejaran necesariamente las corrientes de opinin ms representativas de las sociedades (Sartori 1998, Rincn 2004). Desde la perspectiva de Thompson (1998) El desarrollo de los media ha creado formas de propiedad pblica nuevas, completamente diferentes de la propiedad pblica tradicional basada en la co-presencia". Los modernos medios de comunicacin han quebrado la condicin de un lugar comn, con interacciones cara a cara, en la configuracin del espacio pblico. Se ha generado nuevas formas de propiedad pblica meditica, quebrndose el hecho de compartir un espacio fsico limitado capaz de ser el escenario de interacciones dialgicas. En dilogo con Habermas, Thompson sostiene que con la televisin, se retoma el sentido literal de visibilidad, ver y or. Visibilidad con relacin a individuos dispersos y en contextos distintos, a escala global. Se trata de un nuevo espacio pblico des- espacializado y no dialgico, que ampla las posibilidades de acceso a informacin y espacios de construccin de opinin pblica a millones de personas en el marco de sociedades complejas, difciles de representar bajo los mecanismos tradicionales de representacin poltica. Desde la perspectiva de Ferry (1998) el espacio pblico viene a ser una estructura meditica, es decir un dispositivo institucional y tecnolgico a travs del cual se presenta a un pblico amplio y diverso los mltiples aspectos de la vida social. Lo meditico es aquello que mediatiza la comunicacin de las sociedades consigo mismas y entre s: un grupo que discute asuntos de inters colectivo, pero no participa necesariamente en un espacio pblico. Sin embargo, los contenidos del debate y las opiniones difundidas a pblicos ms amplios y diversos a travs de medios de comunicacin reconfiguran el nuevo espacio pblico. Ferry sostiene que en la actualidad el nuevo espacio pblico poltico ha dejado atrs la crtica racional, que emerge de la burguesa ilustrada, y se ha reubicado en el mbito de las corrientes de opinin ciudadanas. Ello supone que el funcionamiento democrtico del espacio pblico poltico ya no est regulado exclusivamente por los principios universales de la tica y el derecho. Y, por otro lado, implica que el espacio pblico poltico ha dejado de ser principalmente jurdico. Los polticos acogen las opiniones difusas de sectores de sociedad civil, en su mayora, carentes de poder. La prensa y en particular la televisin adquieren centralidad en el nuevo espacio pblico poltico, ya que de alguna manera los medios de comunicacin pueden representar mediante resultados de sondeos o referencias mas o menos fundamentadas a la opinin pblica, un aspecto de la sociedad civil, distinto a la expresin electoral. Los medios de comunicacin y en particular la televisin se han constituido, en este sentido, en el centro del nuevo espacio pblico. Se ubican en el centro de la arena poltica en las sociedades modernas. Y aunque no determinan lo que los ciudadanos han de pensar o hacer en materia poltica, su poder radica en su capacidad de influir en la agenda pblica. Segn McCombs (2006) est demostrada la transferencia efectiva de contenidos desde las agendas mediticas hacia la opinin pblica. El establecimiento de la agenda es un efecto slido y extendido de la comunicacin de masas, y que se deriva del contenido concreto de los medios de comunicacin.

Cerca de 400 estudios empricos demuestran el efecto denominado agenda-setting especialmente en el transcurso de campaas polticas electorales. Gran parte de los estudios se ha realizado en los en Estados Unidos, pero tambin se han realizado investigaciones empricas en Espaa y en Asia oriental. La fijacin de la agenda se produce porque los medios de comunicacin son la principal fuente de informacin, anlisis y opinin plural con la que cuentan los ciudadanos especialmente en perodos electorales, y porque el contenido y la accin redundante de los medios de comunicacin genera prcticamente un traslado de las agendas mediticas al campo de las preocupaciones pblicas. Sin embargo, los medios no determinan o definen necesariamente las opiniones o posiciones que los ciudadanos adoptan sobre los temas de la agenda construida. La fijacin de la agenda por accin de los medios de comunicacin en el contexto de sociedades democrticas presupone sistemas polticos abiertos y la apertura de los medios de comunicacin a la diversidad poltica, religiosa y cultural. La centralidad de los medios de comunicacin en el moderno espacio pblico poltico ha generado una especial preocupacin por garantizar la pluralidad e independencia de los sistemas mediticos como una condicin consustancial de la democracia representativa. Como seala Sierra (2006: 25) las relaciones de poder y el propio espacio pblico estn hoy definidos por el acceso a la informacin, los derechos sociales y la actividad ciudadana dependen cada vez ms de la calidad de los flujos informativos diversificada y plural, del acceso al espacio comunicacional, de la capacidad, en fin de hacer visible su discurso en la praxis. Habermas (1998) sostiene que las opiniones pblicas que se construyen, confrontan y se visibilizan en el moderno espacio pblico tienen potencial poltico de influencia: sobre el comportamiento electoral, sobre la formacin de la voluntad de los organismos parlamentarios, gobiernos y tribunales. La importancia de generar una mayor apertura a diversas voces y sectores sociales en el sistema meditico, es ms evidente cuando se constata que en el moderno espacio pblico hay actores y roles diferenciados: Organizadores de los debates y fijadores de temas. Oradores, con intervencin directa en el espacio pblico. Oyentes, televidentes, lectores, internautas. El pblico, con menores mrgenes de intervencin protagnica en el debate.

Estos actores operan en una arena (principalmente los medios) y en una galera (el espacio y entramado de la recepcin). Pero en la esfera pblica moderna, compleja y de mltiples circuitos y espacios, hay actores que ocupan un espacio pblico ya constituido: grupos de inters, bien organizados, constituidos, anclados en sistemas funcionales, se sirven de l y propagandizan sus intereses, logran adhesiones.

Por ello, en el debate y definicin de polticas pblicas, especialmente de radio y televisin, si bien ha sido influenciado notablemente por la economa de mercado y ha generado una reorientacin en las legislaciones especialmente desde mediados de la dcada de 1980, se trata de preservar la diversidad poltica y socio cultural de los medios de comunicacin. POLTICAS PBLICAS DE TELEVISIN Las polticas pblicas y los regmenes polticos En general, las polticas pblicas pueden ser entendidas como definiciones y acciones fundamentalmente estatales orientadas a resolver una problemtica y/o promover el desarrollo de un campo relativo al inters pblico. Se trata de concepciones, principios y criterios de accin estatal, estrategias y lneas matrices de intervencin. Las polticas definen espacios de accin, roles e institucionalidad, no slo para el Estado, tambin para la actuacin de agentes privados y para la ciudadana en general. Las polticas se expresan en principios orientadores, leyes, normativas y en arreglos institucionales. (Sojo 2006: 47) En el debate y construccin de polticas pblicas es necesario identificar y analizar la correlacin de fuerzas y alianzas entre los principales actores (nacionales y transnacionales) involucrados en el campo objeto de regulacin, pues es la correlacin la que prcticamente define los sentidos de la poltica pblica, reglas de juego, institucionalidad, los procedimientos para su ejecucin (Sojo 2006, Durand 2003). En sociedades con dbil institucionalidad, las polticas pblicas son definidas por dos elites, la econmica y la poltica, con preeminencia de la primera (Durand 2003). Es bastante reducida, en algunos casos inexistente, la intervencin de la ciudadana en el diseo de polticas pblicas que regulan actividades econmicas significativas. En el modelo de democracia representativa, los partidos polticos y finalmente los gobernantes tienen la misin de velar por el inters pblico administrando equilibradamente los diversos intereses que confrontan en el mundo social y poltico. Sin embargo, la debilidad estructural de los partidos polticos en el Per y la propia debilidad del Estado frente a intereses privados muy poderosos terminan por inclinar la balanza en favor de ciertas elites econmicas. Medelln (2004) plantea un interesante modelo para el estudio y anlisis comparativo de las polticas pblicas, desde la caracterizacin del tipo de rgimen poltico en el que se originan, disean, discuten y finalmente se definen: La importancia del rgimen poltico radica (..) en que es el ordenamiento que define las instancias, grados y escalas en que se produce y estructura el ejercicio de gobierno y con l la estructuracin de las polticas pblicas. El rgimen establece los distintos niveles de decisin, organizacin y operacin estatal, al momento en que se especifica la indicacin de jerarquas, los principios organizacionales y las relaciones de poder que rigen la accin del aparato estatal (2004: 14)

La centralidad del rgimen poltico en el diseo e implementacin de polticas pblicas, se sostiene en las siguientes razones: El rgimen poltico es el ordenamiento que confiere corporeidad e identidad a la abstraccin Estado, bajo la forma de aparato estatal. El rgimen poltico imprime los rasgos de estatidad a unas instituciones por encima de otras (2004: 14). Le confiere organicidad y orden al entramado de relaciones que se estructuran en torno al Estado y la sociedad. Define, imprime un sentido normativo y contenido valorativo a las relaciones sociales. Posibilita que el Estado se consolide y proyecte como constructor de orden interno y externo. Interno, pues imprime unidad a las instituciones estatales como representacin del Estado; y externo, porque es el principal factor de cohesin de las estructuras y principios reguladores que pautean la vida en sociedad. El rgimen poltico configura el ordenamiento a travs del cual el Estado confiere poder y autoridad formal a los gobernantes para tomar las decisiones; asigna competencias para comprometer, asignar y aplicar los recursos pblicos... establece los controles y fija las modalidades y los mrgenes de participacin decisional y/o fiscalizadora de los ciudadanos y las comunidades (2004: 14)

Medelln propone una tipologa de regmenes polticos, a partir de la cual es posible estudiar la dinmica de las polticas pblicas. Los tipos de regmenes polticos son: Regmenes de obediencias slidas (Tipo I). Casos en los cuales la territorialidad y la institucionalidad del orden tienen un carcter pleno. El Estado cubre a toda la nacin, el tejido institucional es slido, conocido, aceptado por los ciudadanos. Tiene estabilidad, y alta valoracin poltica y econmica. El Estado y el gobierno tienen gran capacidad para mantener la unidad del poder poltico institucionalizado y la unidad de accin de sus instituciones. Casos: Estados Unidos, Francia, Espaa. Estos pases tienen una alta autonoma gubernativa. En estas sociedades las estructuras y relaciones de poder poltico y el aparato estatal existen independientemente de las tensiones y de los conflictos y los intereses individuales o corporativos de los grupos sociales dominantes y dominados (2004: 25). Regmenes de obediencias porosas (Tipo II). Se trata de regmenes con territorialidad total e institucionalizacin del orden insuficiente o incompleta. La institucionalidad presenta fisuras, no todas las instituciones pblicas son conocidas, aceptadas, puestas en prctica por las sociedades. Estabilidad estatal e inestabilidad gubernativa. En este tipo de regmenes el Estado tiene capacidad para mantener la unidad del poder poltico institucionalizado, pero el gobierno no la tiene para mantener la unidad de accin de las instituciones (2004:23). Son los casos de Argentina, Chile. Se trata de pases de mediana autonoma gubernativa. La porosidad existente en este tipo de regmenes, hace que las estructuras y relaciones de poder poltico sean ocasionalmente permeadas por fuerzas polticas o econmicas de grupos de inters privado, sean estos individuales o corporativos. El margen de maniobra de los gobiernos est subordinado al cumplimiento de ciertas reglas de juego poltico e institucional, que las elites imponen al gobernante.

 Regmenes de obediencias endebles (Tipo III). La territorialidad es parcial y la institucionalizacin del orden incompleta o insuficiente. El Estado no cubre a toda la nacin y sta no llega a todo el territorio, y en donde la institucionalidad presenta fisuras que hacen que slo unas pocas instituciones sean conocidas, aceptadas y practicadas por unos pocos miembros de la sociedad.... pases cuya principal caracterstica es la fragilidad e inestabilidad estatal y gubernativa (2004: 23-24). Casos: Colombia, Mxico, Bolivia y Per. Se trata de regmenes con baja autonoma gubernativa. La relacin entre el Estado y el rgimen poltico se caracteriza por la diseminacin de poderes y micro poderes, que se desenvuelven en una red de instituciones dispersas que no estn articuladas a un aparato que no es nico, ni tiene un centro definido y apenas est conectado por una coordinacin transversal de instituciones y tecnologas estatales, pblicas y privadas (2004: 25). Son predominantes las coyunturas que atraviesen los intereses, tensiones y conflictos; de una dinmica de confrontacin entre diversos actores: estatales, pblicos y privados. El margen de maniobra est dominado por intereses, tensiones y conflictos. La autonoma en la estructuracin de las polticas pblicas no se construye de manera ms o menos armnica o pacfica. Se logra construir sobre la base de un determinado equilibrio de fuerzas como resultado de conflictos y tensin entre diversos actores. No se trata de un equilibrio definitivo, sino ms bien transitorio. Las victorias no son definitivas, se trata de victorias transitorias, cuya estabilidad y afirmacin depende del tipo de rgimen. Polticas pblicas de televisin Histricamente, en la radio y la televisin se han configurado tres modelos bsicos (ideales) de poltica pblica: El modelo europeo, que defini el campo de la radiodifusin como un servicio pblico, se orient inicialmente a consolidar a la radio y la televisin como medios de comunicacin para informar, educar y entretener. Sectores empresariales vinculados a los medios grficos, y la social democracia europea sostuvieron el sentido poltico y cultural de la radio y la televisin, como un campo no sometido a las reglas del libre mercado, durante ms de 40 aos. Se desarroll entonces la formacin de sistemas pblicos poderosos que en general mantuvieron el monopolio de la radio y la televisin hasta los aos 80, dcada en la que en un contexto mundial de avanzada neoliberal, se produjeron cambios orientados a quebrar el monopolio estatal y abrir el ingreso al capital privado transnacional: Hasta fines de la dcada del '70, existi en Europa consenso poltico para establecer un modelo comunicacional basado en Servicios Pblicos de Radiodifusin que, como se sabe, representaron una ruptura con el modelo comercial americano y generaron una estructura de radiodifusin que demostr las posibilidades de una apertura del Estado a la sociedad civil. (Mastrini y Mestman 1996: 3).

Producto de los cambios operados principalmente en la dcada del 90 en el seno del Parlamento Europeo y en las legislaciones nacionales, el monopolio de los sistemas pblicos fue quebrado y el modelo de televisin pblica como sistema exclusivo prcticamente fue liquidado: La inflexin del orden jurdico hacia las leyes de mercado lo que se ha dado en llamar impropiamente la desregulacin- ha jugado un papel central en la emergencia de esta estructura oligopolstica. Se abri paso con la onda de choque mundial originada en Estados Unidos en 1984 con el desmantelamiento del cuasi-monopolio del sistema domstico de telecomunicaciones. Su difusin fue asincrnica. Reclut sus primeros adeptos en los regmenes neoliberales como en el caso de Inglaterra, Argentina, Chile, Mxico o Venezuela, y se instituy como norma universal a partir de 1998, con el Acuerdo en la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) que generaliza la llamada liberalizacin de las telecomunicaciones (Mattelard, Armand. Por una nueva ecologa de la comunicacin. En Mastrini, Guillermo y Martn Becerra, 2006) La presin y el lobby de las grandes corporaciones mediticas transnacionales y el cambio en la correlacin de fuerzas polticas al interior de los pases europeos abrieron paso al capital privado. El proceso ... supuso la generalizacin de la publicidad como forma de financiacin predominante, la coexistencia de las televisiones privadas con las de monopolio pblico y las consideraciones de tipo econmico financiero como las dominantes en las industrias culturales en general (Garca Leiva, Ma. Trinidad 2008: 28) Sin embargo, a pesar del ingreso del esquema privado, los medios pblicos han mantenido un peso significativo debido a factores que tienen que ver con la relevancia de la televisin y la radio pblicas para afirmar la pluralidad poltica, la diversidad cultural y religiosa, y contribuir con la educacin e identidad cultural (Mastrini y Mestman 1996). As por ejemplo, en Alemania se mantiene presente en la legislacin el sentido de la televisin como servicio pblico, con participacin en la regulacin de diversos sectores sociales (trabajadores organizados, iglesias, educadores) bajo un modelo descentralizado organizado en funcin de los lander. En Francia, se trata de afirmar la soberana e identidad culturales, frente a la industria cultural fundamentalmente norteamericana. En el Reino Unido se valora poltica y socialmente la independencia y el prestigio de los medios pblicos en cuanto a informacin periodstica sobre hechos de relevancia mundial, que han mantenido niveles importantes de distancia frente al propio gobierno en coyunturas difciles como la agresin norteamericana en Irak, apoyada por la administracin de T. Blair. El modelo norteamericano, orientado fundamentalmente por principios comerciales ms que de servicio pblico como en Europa. Sin obviar un sistema de medios pblicos, aunque de poca significacin, define el campo de la radio y la televisin como un mbito principalmente de operacin de agentes privados empresariales, con primaca de la publicidad comercial. Histricamente, la radiodifusin en Estados Unidos ha presentado una forma de organizacin privada No definida por una poltica cultural y por las libertades democrticas (Hoffmann-Riem, 1996). En la segunda mitad de la dcada de 1990, se contabilizaban cerca de 11,000 estaciones de radio, de las cuales alrededor de 1,400 no tenan un carcter comercial. As

mismo, se contaban aproximadamente 1,500 estaciones de televisin de las cuales 350 no tenan un carcter comercial, y cerca de 600 estaciones era de baja potencia Cabe anotar que en Estados Unidos, si bien prevalece un sistema privado de radio y televisin, opera un sistema pblico de radioemisoras y de televisin. Radios educativas auspiciadas por universidades, fundaciones, asociaciones civiles, fueron las predecesoras de las emisoras pblicas. Se trat de medios privados pero sin fines de lucro, los mismos que al cabo de algunos aos recibiran subsidios del gobierno. Cabe anotar sin embargo que es reducido el impacto del sistema pblico norteamericano -Public Broadcasting Service (PBS). En la dcada del 90 constitua tan slo el 3% de las emisiones. El modelo norteamericano ha facilitado la concentracin de medios de comunicacin y la formacin de oligopolios liderados por grandes corporaciones multimedia que suponen el control de la produccin y circulacin de informacin en el mbito internacional. Se construy bajo el consentimiento de que el mercado se regula y este es un mecanismo superior a la regulacin estatal. El ingreso abierto y la libre competencia constituyen las bases de esta concepcin (Hoffmann-Riem, 1996: 17) Cabe destacar en este sentido, los procesos concentracin a escala mundial de las industrias culturales. Hasta la dcada de 1980, predominaban los grupos monomedia, de carcter nacionales. A partir de la dcada de 1990 se producen grandes fusiones. ABC fue adquirida por Capital Cities por una suma de 37,000 millones de dlares, ya en el nuevo siglo se produce la fusin de AOL y Time Warner por una suma astronmica: 350,000 millones de dlares aproximadamente (Mastrini y Becerra 2006). El problema de la concentracin como factor de riesgo para la construccin de democracias plurales, haba sido advertido a partir de la particular evolucin de la prensa de masas en el siglo XIX: La defensa de la libertad de prensa haba sido vista como una extensin lgica de la defensa general de la libertad de discurso. Esto fue posible mientras la mayora de los propietarios tenan un solo peridico y los costos de entrada al mercado eran bajos. Con el devenir del siglo XIX, la produccin de diarios se torn ms sofisticada tecnolgicamente y operacionalmente, con crecientes costos de entrada a los principales mercados y condujo a los pequeos ttulos a salir del mercado. En el comienzo del siglo XX se produce la era de los dueos de cadenas de peridicos y los barones de la prensa, llevando a los pensadores liberales democrticos a reconocer una creciente contradiccin entre el rol idealizado de la prensa como un recurso de la ciudadana, y su base econmica de propiedad privada (Murdock, Graham 1990 Redrawing the map of the communications industries: concentration and ownwership in the era of privatization en Ferguson, Marjorie (ed), Public Communication. The new imperatives. Sage, Londres, p. 1-15.) Citado por Mastrini y Becerra 2006: 37)

El modelo bolchevique, instaurado en la Unin Sovitica y de irradiacin al bloque socialista hasta fines de la dcada del 80 y comienzos de los 90. Ha supuesto un control absoluto por parte de los gobiernos -a travs de complejos aparatos estatales- de la gestin y contenidos de los sistemas de radio y televisin, en el entendido de que el modelo poltico y econmico necesitaba un correlato meditico capaz de construir un alineamiento ideolgico cultural en las sociedades bajo la influencia socialista. El desarrollo de la radio y la televisin implican la explotacin de un bien pblico, el espacio electromagntico. Se trata de un espacio limitado a un nmero determinado de frecuencias para radio y televisin. La regulacin se ha centrado en la definicin del campo, como servicio pblico (operado inicialmente por los Estados, aunque en las ltimas dcadas con apertura al sector privado empresarial) o servicio privado de inters pblico (operado principalmente por privados con fines de lucro). La primera opcin considera a la radio y la televisin como parte de la estructura de sistemas polticos capaces de garantizar acceso ciudadano a informacin de inters pblico, libertad de expresin y opinin; pluralidad poltica, religiosa y cultural en el contexto de regmenes democrticos. De ah el surgimiento de los sistemas pblicos de comunicacin en gran parte de Europa, con participacin de diversos sectores polticos, sociales, religiosos y culturales, no sometidos al control poltico de los gobiernos y de grupos de poder econmico. La definicin del campo de la radio y televisin, sobre la base de principios democrticos pero tambin a partir del consenso de los principales actores, deriva en tipos de modalidades del servicio: pblico, privado o educativo, comercial, comunitario. Se regula tambin las condiciones para acceder a las frecuencias, los plazos de las concesiones, el tipo de institucionalidad construida para la regulacin, as como las polticas de fomento a la participacin de minoras tnico culturales y religiosas en el acceso y presencia en medios de comunicacin. Estos modelos, principalmente el segundo y mucho menos el primero (en ese orden), mantienen un nivel de influencia en las polticas y marcos de regulacin en el mundo, especialmente en Amrica Latina, regin marcada por una gran influencia econmica y poltica norteamericanas. Para efectos del proyecto de investigacin en curso, se propone como principales ejes de anlisis y comparacin los siguientes aspectos centrales de las polticas pblicas de televisin: a. Definicin poltico jurdica del campo objeto de legislacin: servicio pblico / servicio privado de inters pblico. b. Modalidades de radiodifusin y porcentajes de las frecuencias disponibles asignados segn cada modalidad: radiodifusin comercial, radiodifusin pblica, radiodifusin comunitaria. c. Ente regulador del sector. Naturaleza, atribuciones, funciones, composicin. Se trata de una agencia controlada directamente por los gobiernos, o es ms bien un rgano independiente de los gobiernos, conformado a partir de un acuerdo poltico entre las diversas fuerzas polticas?

d. Sistema de autorizaciones, otorgamiento, renovacin y revocatoria de las licencias para operar en el sector. Derechos y obligaciones de los operadores, alcance temporal de las autorizaciones. e. Lmites a la concentracin, predominio en el mercado de un grupo o corporacin: porcentaje de autorizaciones en televisin y en radio, porcentaje de participacin en la inversin publicitaria, porcentaje de participacin en la audiencia, propiedad cruzada. f. Niveles de centralizacin y descentralizacin de los comunicacin, atendiendo a las caractersticas de cada pas. sistemas de

g. Sistema que regula el acceso de los partidos y movimientos polticos a espacios en los medios especialmente en perodos de competencia electoral. Las polticas de radiodifusin en Amrica Latina La mayora de pases de Amrica Latina, adopt desde la dcada de 1920 los principios y orientaciones del modelo norteamericano en el campo de la radiodifusin, primero en la radio y aproximadamente tres dcadas ms tarde en la televisin de seal abierta. En la mayora de pases, la televisin se constituy principalmente como una industria privada con una dbil presencia de la televisin pblica, y en el marco de este modelo, en los primeros aos de la televisin, ... las cadenas (norteamericanas) tuvieron un rol protagnico como proveedores de tecnologa, capital, asistencia y programacin para proyectos locales (Waisbord, 2000: 78) Salvo excepciones como en Uruguay, en el caso de la radio, y en Chile, Bolivia y Colombia en el campo de la televisin, en general los pases de la regin definieron en el sector de radiodifusin la primaca del negocio en relacin con el modelo de servicio pblico. Como han sealado Mastrini y Becerra (s/f: 2) Los procesos de concentracin de medios en Amrica Latina no son nuevos ni desconocidos. El nacimiento de la radio en los aos veinte estuvo acompaado rpidamente por la adopcin de una lgica comercial que tendi naturalmente hacia la concentracin en pocas manos de las estaciones y cadenas. La concentracin en medios debe entenderse como el predominio de una empresa o de un reducido grupo de compaas de comunicacin en cualquier mercado como consecuencia de varios procesos posibles: adquisiciones, fusiones, convenios con otras compaas o incluso la desaparicin de competidores (Sunkel y Geoffroy 2001: 19).

El problema de la concentracin de medios de comunicacin es que, dada la relevancia de la prensa, la televisin y de la radio en la poltica, puede restringir significativamente espacios de expresin plural a amplios sectores con escaso poder poltico y econmico. En sociedades con alta concentracin meditica, la principal barrera para el ejercicio de la libertad de expresin sera la imposibilidad de acceder a la propiedad y gestin de medios por parte de amplios sectores sociales, ms que las restricciones de gobiernos autoritarios. An as, en las dcadas del 60 y principalmente en los aos 70, por impulso de sectores de sociedad civil y de algunos sectores polticos, se impuls un amplio debate sobre la necesidad de discutir y definir polticas de comunicacin acorde con los desafos del cambio y el desarrollo de la regin. Un sector del movimiento de pases no alineados impuls en la UNESCO la conformacin de una comisin especial para elaborar un diagnstico sobre las comunicaciones en el mundo, la concentracin de la produccin y circulacin de bienes simblicos, el rol de los Estados y la emergencia de sectores de sociedad civil inspirados en prcticas de comunicacin popular y alternativa. La necesidad de deselitizar el debate y definicin de las polticas pblicas en el sector fue planteada en el informe Un solo mundo, voces mltiples cuyos nfasis se centraban en la necesidad de generar condiciones para un mayor contrapeso internacional en la informacin, y redefinir -articuladamente- las polticas nacionales. Con este fin debera establecerse una amplia consulta entre los sectores interesados, gracias a unos dispositivos apropiados que les den a los grupos organizados de las sociedades las mximas posibilidades de participar en la definicin y aplicacin de tales polticas (MacBride, Sean 2008: 308 En: Gumucio Alfonso y Thomas Tufte, 2008) Sin embargo, como seala Roncagliolo (2008: 504) La mayora de las discusiones acerca de las polticas de comunicacin en Amrica Latina refieren al nivel de las normas jurdicas en las que deben condensarse (disposiciones constitucionales, leyes orgnicas, decretos supremos) y/o a la composicin y facultades de las instituciones encargadas de aplicarlas. Pero la sola mencin a la posibilidad de una ley o una institucin reguladoras es motivo suficiente para aglutinar suficientes intereses privados como para reprimir cualquier iniciativa de este tipo antes de que pueda nacer. El modelo dominante en Amrica Latina no ha penetrado, sin embargo, las legislaciones de todos los pases. Como se ha sealado lneas arriba, hay excepciones. Con relacin a la televisin, en Chile mediante un decreto de gobierno emitido en octubre de 1958, se permiti el establecimiento de canales comerciales y educativos, posibilitando la formacin y fortalecimiento del sistema de televisin universitaria, ni estatal ni privada con fines de lucro. La televisin surge con ausencia de publicidad partidaria pagada, se estimulan foros poltico electorales plurales, representativos de diferentes sectores, y se incorpora una franja gratuita en procesos electorales (Fuenzalida 2002).

Luego de la dictadura (1973-1990) perodo en el cual el gobierno de Pinochet control los canales a travs de la intervencin en las universidades, en el ao 1990 ingresa la televisin privada con fines de lucro por primera vez a Chile. El Estado vendi la frecuencia 9 Cultural Televisin Nacional a Megavisin. Sin embargo, la presencia de la televisin universitaria y el rol de la TV Nacional pblica han mantenido un contrapeso con relacin al sector privado. A ello es necesario sumar la regulacin general para garantizar pluralidad poltica en el sector (como franjas electorales gratuitas para los partidos). La ley aprobada en 1992 fortalece la TV estatal y la dota de autonoma poltica del gobierno, su directorio es nombrado a travs de un acuerdo poltico entre el gobierno y las fuerzas polticas representadas en el senado, con primaca de la informacin poltica, plural y balanceada. La ley promueve el autofinanciamiento para lograr autonoma del gobierno (Fuenzalida, 2002). No ocurri lo mismo con la radio. Desde la dcada de 1940, en Chile se desarrolla la radio bajo un esquema de manejo privado, se otorgan 49 frecuencias y la publicidad se convirti en el principal medio de sostenimiento de la actividad. La dcada del 90 signific tambin la apertura del sector televisin a la inversin privada en Bolivia y Colombia. Hasta hace algunos aos, en este ltimo pas el Estado mantuvo el control de las seales de TV pero con una importante produccin de contenidos a cargo de empresas privadas. En general, si bien en Amrica Latina ha tenido influencia el modelo liberal, el carcter de ciertos regmenes polticos, el predominio o no de los grupos de poder locales vinculados la industria de la televisin, en contraposicin la mayor o menor autonoma de las elites polticas con relacin al poder econmico y meditico, han definido modelos con ciertas particularidades. Y aunque en las polticas referidas a las industrias culturales resulta ...innegable que fuerzas globales penetran y moldean la estructura domstica de medios (...) sta es un complejo producto que no es la expresin de flujos internacionales, sino fundamentalmente el resultado de polticas que tienen a actores locales como protagonistas principales (Waisbord 2000: 84).

LAS POLTICAS Y LA TELEVISIN EN EL CASO PERUANO En el Per no se habra configurado exactamente un modelo liberal en el campo de la televisin y la radio, bajo un esquema de libre competencia, plural y en el contexto de un marco institucional que favorezca la construccin de relaciones transparentes entre el Estado y los empresarios operadores. Ms bien se ha construido un patrn de articulacin caracterizado por la utilizacin que los gobiernos de turno han hecho especialmente de la televisin como instrumento de visibilidad y legitimacin pblicas, y un comportamiento esencialmente grangeril, tradicional, desde los grupos empresariales operadores de TV con relacin al Estado (Acevedo, 2002). Esta relacin es de carcter estructural en tanto se han desarrollado un conjunto de rasgos de continuidad, ms que rupturas, desde que se instalan las primeras emisoras de radio y televisin en el Per en los aos 1925 y 1958 respectivamente. La primera emisora de radio se instala y empieza a operar en el ao 1925. Se trat de la OAX, manejada por la Peruvian Broadcasting Company, conformada por una sociedad entre la empresa Marconi y empresarios locales cercanos al entonces presidente Augusto Bernardino Legua. Diez aos ms tarde las emisoras de radio empezaran a multiplicarse, siempre bajo el esquema de propiedad y gestin privada empresarial, incluso con presencia extranjera (Gargurevich, 1987).

Hacia fines de la dcada del 60 ya se haban consolidado grupos de poder en la radio peruana manejados por conocidas e influyentes familias propietarias de estaciones en Lima y provincias: Cavero, Umbert, Delgado Parker. Se consolidan entonces las bases de la concentracin oligoplica del sector y la conversin -en la prctica- de autorizaciones (licencias) temporales en una nueva forma de propiedad privada, transferible de generacin en generacin o negociable con terceros. La era de la televisin empieza en la segunda mitad de la dcada del 50, durante el segundo gobierno de Manuel Prado Ugarteche. Mediante un Decreto Supremo del 12 de enero de 1957 se definen las reglas de juego bsicas para el funcionamiento del sector, y mediante un segundo Decreto Supremo, de abril del mismo ao, se empiezan a materializar un conjunto de facilidades para el rpido desarrollo de la nueva industria: el gobierno dispone la exoneracin de derechos de importacin de equipos (Gargurevich 1987). El Estado se reserv inicialmente dos frecuencias, el canal 7 administrado por el Ministerio de Educacin, y el 5 para un futuro canal cultural. Las frecuencias restantes fueron asignadas a los principales grupos de poder de la radio, se trat casi de un paso natural al nuevo medio. La frecuencia 4 fue concedida a la Compaa Peruana de Radiodifusin, Radio Amrica (Umbert, Gonzales), con intereses en la industria de la cerveza (Fox, 1988). El canal 9 fue asignado a la Compaa Producciones Radiales y Televisin S.A. que tuvo a Radio El Sol como emisora de lder, controlada por los propietarios del diario El Comercio. El canal 13 fue asignado a Panamaericana Televisin, de la familia Delgado Parker en sociedad con Isaac Lindley. Un joven Genaro Delgado Parker y sus hermanos Hctor y Manuel, conseguiran la frecuencia 5, aos ms tarde, mediante el Decreto Supremo No. 65 del 29 de enero de 1963. Entonces, era accionista de Panamericana Isaac Lindley, hermano del general Nicols Lindley, miembro de la Junta de Gobierno entre 1962 y 1963

(Gargurevich, 1987). Las redes sociales (familia, amistades) aparecen ntidamente como un mecanismo de influencia poltica en beneficio particular (Durand 2003). La empresa Radiodifusora Victoria S.A. del poderoso Jos Eduardo Cavero, se hizo de la frecuencia 2 de televisin. Luego traspasara sus acciones a Manuel Belande Guiis, en 1966, sin que la frecuencia otorgada revierta al Estado para un proceso de licitacin pblica. Para regular el sector, se conform la denominada Junta Permanente Nacional de Telecomunicaciones, entidad que cont con una participacin significativa de los empresarios vinculados a la nueva industria. En la prctica, se instala un modelo en el que el regulado puede ser tambin, directa o indirectamente, regulador2. El patrn de articulacin, en el que no ha sido posible la separacin entre lo pblico y el inters privado, ha excluido de manera sistemtica a la sociedad civil no empresarial y se expresa en una compleja trama de negociaciones generadas desde ambos sectores, que incluye una vinculacin directa entre autoridades y empresarios, as como la utilizacin de mecanismos y espacios intermedios de negociacin y presin.

Esta ha sido una caracterstica de la relacin entre el Estado y los operadores principales de la radio y la televisin en el Per. (Entrevista con Jos Perla Anaya, abogado especialista en derecho de las telecomunicaciones. Lima, 10 de septiembre del 2009).

El complejo entramado de relaciones con carcter oligrquico, desarrollado de diferentes formas y con diversos grados de intensidad a lo largo varias dcadas de funcionamiento de la radio y televisin, tuvo un perodo de quiebre causado por las medidas reformistas del gobierno de Velasco (1968-1975), orientadas a abrir espacios de participacin a sectores de la sociedad civil en el campo de los medios de comunicacin, reformas que en perspectiva no produjeron transformaciones significativas en el patrn histrico de relacin. El gobierno militar dispuso la participacin y el control estatal en el manejo de los canales, para lo cual expropi el 51% del capital de las empresas. Para abastecer de contenidos a los canales cre Telecentro, una productora de propiedad mixta en la que paradjicamente Panamericana Televisin tena la mayora de acciones. Como en el caso de la prensa, no transfiri la propiedad (o porciones de sta) a organizaciones de la sociedad civil. Adems, finalmente utiliz los medios para afirmar su legitimidad, persiguiendo y mandando al exilio incluso a periodistas crticos al rgimen. As, la reforma fue rpidamente desactivada y revertida. Iniciado el segundo gobierno de Fernando Belande en 1980, en virtud a facultades delegadas al Ejecutivo, el Estado devolvi los medios confiscados y concedi una serie de beneficios y exoneraciones tributarias a los propietarios, as como el aval para solicitar prstamos a la banca internacional. Adems, desde la fallida experiencia velasquista y ante cualquier atisbo de debate pblico sobre la necesidad de reformar el sistema, los propietarios resucitan el fantasma de la estatizacin en defensa de la libertad de expresin. Desde los gobiernos se habra construido una legislacin en materia de radio y televisin que beneficia significativamente al inters privado por sobre el inters pblico, al menos en dos sentidos: (i) El acceso de sectores de sociedad civil no empresarial a la propiedad y gestin de canales de TV y emisoras de radio es imposible debido a barreras econmicas y de influencia poltica3. (ii) La ciudadana tiene escaso nivel de participacin en la vigilancia respecto al desempeo de las estaciones de radio y televisin, y respecto al rol del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) como ente regulador. Los cdigos de tica aparecen como un mecanismo limitado de autorregulacin de los medios. Destacan como instrumentos de presin y negociacin desde el Estado: Autorizacin para operar en seal abierta y en el mbito nacional mediante repetidoras, facultad que se encuentra en el Ejecutivo, a travs del MTC, y que en la prctica es ejercida con gran discrecionalidad por los gobernantes de turno4. Tambin los beneficios o presiones vinculadas a las obligaciones tributarias, de las empresas o personas titulares de las
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Las decisiones que se toman al interior del MTC con relacin a las frecuencias de radio y TV tienen un carcter bastante discrecional, no responden a una poltica de desarrollo del sector con participacin plural de organizaciones de sociedad civil, empresarial y no empresarial. Por ejemplo, a pesar que la ley vigente reconoce la modalidad de radiodifusin comunitaria y prev reserva de autorizaciones para tal fin, hasta comienzos del ao 2009 no se haba otorgado una frecuencia de este tipo, en televisin o en radio. Adems, en los criterios de evaluacin de solicitudes de autorizaciones tiene mayor peso la propuesta econmica (55%) por sobre el eje tcnico comunicativo (45%).
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Entrevista con Jos Tvara Martn, ex Viceministro de Comunicaciones. (Lima, 16 de septiembre del 2009)

licencias, o de empresas vinculadas a estos; intervencin en procesos judiciales y avales de crditos ante la banca internacional. Igualmente, la inversin publicitaria del Estado, el mayor anunciante en los tres ltimos aos de la dcada del 90, es un instrumento de negociacin de los gobiernos (Acevedo 2002). El poder de la televisin no sera principalmente econmico, guardando las diferencias de escala, al igual que en otros pases como Estados Unidos e Italia, con R. Murdoch y S. Berlusconi respectivamente. El poder de la televisin radica en gran parte en los niveles de influencia que puede ejercer en la configuracin de sentidos sobre la poltica, en la legitimacin o cuestionamiento de regmenes, lderes y estilos de gobierno. En un sentido ms amplio, los empresarios de la televisin podran ser definidos como grupos de inters de carcter intermedio cuyos capitales combinan recursos econmicos y tecnolgicos, y en ciertas coyunturas un importante nivel de incidencia pblico poltica. Los propietarios, principalmente de manera bilateral y en ocasiones a travs de los gremios como la Sociedad Nacional de Radio y Televisin o el Comit de Radio, mantienen relaciones cercanas a los gobiernos, difcilmente realizan una oposicin abierta salvo que sus intereses o los de otros grupos de poder econmico estn en riesgo porque se recortan las exoneraciones o incentivos, se proponen iniciativas democrticas de regulacin, o porque se hurga respecto a las ramificaciones de la corrupcin en los medios5. Cabe anotar que en el caso de la radio, el modelo ha generado concentracin principalmente en el campo de la captacin publicitaria y de las audiencias, ms que en la propiedad de las estaciones de radio. El desarrollo de la radio local y regional, aunque econmicamente poco significativo con relacin a la facturacin de los dos grupos principales de la radio peruana: RPP, con seis emisoras de alcance nacional, y Corporacin Radial con siete radios 6, ha abierto mayores mrgenes de expresin poltica plural y crtica con relacin a los gobiernos de turno, especialmente durante la dcada de 1990. Sin embargo, la dispersin y fragmentacin de las emisoras no ha hecho posible an la conformacin de plataformas de radios provincianas con altos niveles importantes de influencia pblica nacional.

Incluso la variable relacin con el gobierno es incorporada en los estimados y flujos econmicos proyectados por las empresas de televisin anualmente. Entrevista con Eduardo Bruce, ex gerente de Panamericana Televisin (Lima, 21 de septiembre del 2009).
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Ambos grupos concentran ms del 80% de la publicidad que se invierte en el medio radial anualmente.

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