Definicin del derecho a la propiedad privada. La propiedad privada frente a las decisiones del gobierno municipal.

RespuestaSENTENCIA CONSTITUCIONAL 0037/2006 Sucre, 22 de mayo de 2006 El presente

recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad fue promovido dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Mary Vega Lpez de Vega contra la Directiva del Concejo Municipal de la Provincia Cercado del departamento Cochabamba, representada por su Presidenta, Tatiana Rojas Fernndez y Edwin Malln valos, en su condicin de Secretario, impugnando las Resoluciones Municipales 4328/2005 y 4382/2005 de 22 de abril y 19 de julio, respectivamente, promovido por la Sala Penal Tercera de la Corte Superior del Distrito Judicial de Cochabamba, a solicitud de la recurrente de amparo, demandando la inconstitucionalidad del prrafo cuarto del art. 7, prrafo primero del art. 27 y el art. 28 del Reglamento Especial del Centro Histrico, aprobado por OM 1061/91, por contravenir los preceptos consagrados en los arts. 7 inc. i) y 22 de la CPE. Consecuentemente, corresponde analizar si de los actuados, amerita el ingreso al examen de constitucionalidad, y, de ser as, si las normas impugnadas son o no compatibles con la Ley Fundamental del pas. III.1.Conforme lo previene el art. 120 atribucin 1 de la CPE, el recurso de inconstitucionalidad constituye una va de control correctivo o a posteriori de constitucionalidad de leyes, decretos y cualquier gnero de resoluciones no judiciales y tiene por finalidad que el Tribunal Constitucional verifique si la norma impugnada de inconstitucional -que tiene que ser aplicada en un proceso judicial o administrativo-concreto, es compatible o incompatible con los principios, valores y normas de la Constitucin. En este marco, el art. 59 de la LTC, ha establecido que el recurso indirecto de inconstitucionalidad proceder en los procesos judiciales o administrativos cuya decisin dependa de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley, decreto o cualquier gnero de resolucin no judicial aplicable a aquellos procesos. Consiguientemente, el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad es un proceso constitucional de control concreto de constitucionalidad de normas jurdicas en el que el Juez constitucional debe confrontar el texto de la norma impugnada con el de la Constitucin Poltica del Estado, para determinar si hay contradiccin en sus trminos, con el objeto de realizar el control correctivo de la norma y as depurar el ordenamiento jurdico del Estado. III.2.En el caso que se examina, Mary Vega Lpez de Vega, dentro la tramitacin del recurso de amparo constitucional que interpuso contra la Directiva del Concejo Municipal de la Provincia Cercado del departamento de Cochabamba, representada por su Presidenta, Tatiana Rojas Fernndez y Edwin Malln valos, en su condicin de Secretario, impugnando las Resoluciones Municipales 4328/2005 y 4382/2005 de 22 de abril y 19 de julio, solicit se promueva el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad contra el prrafo cuarto del art. 7, prrafo primero del art. 27 y el art. 28 del Reglamento Especial del Centro Histrico, aprobado por OM 1061/91, por considerar que stos contravienen los preceptos consagrados en los arts. 7 inc. i) y 22 de la CPE, puesto que, en su criterio establecen una tercera forma de afectacin-expropiacin de la propiedad privada no autorizada por la Ley Suprema del ordenamiento jurdico nacional, al disponer la cesin de terrenos en forma gratuita, es decir, sin indemnizacin alguna. Correspondiendo as su anlisis. III.3.Las normas impugnadas en el presente caso son el prrafo cuarto del art. 7, prrafo primero del art. 27 y el art. 28 del Reglamento Especial del Centro Histrico, aprobado por OM 1061/91, que en su contenido expresan lo siguiente: El prrafo cuarto del art. 7, dispone que: "() La cesin para la existencia de estos pasajes galeras pblicos deber ser a ttulo gratuito y de acuerdo a planos: 2 a 3 metros a cada lado del lmite en proporciones equitativas ()" El prrafo primero del art. 27, establece que: "En el proceso de apertura de galeras (planta baja) pasajes o espacios pblicos de centro de manzana, necesariamente debern transferirse a ttulo gratuito a la H. Municipalidad las reas que sern destinadas a galeras, pasajes y centro

de manzana (rea libre) en la misma proporcin y de acuerdo a planos: -Galeras de 2 a 3 metros a cada lado a partir del lmite propietario proponindose una estructura portante puntual a requerimiento tcnico para el soporte de la planta alta. -Pasajes de 2 a 3 metros a cada lado a partir del lmite propietario. -Espacio pblico de centros de manzana de acuerdo a planos de detalle. -Se adecuar las aberturas de puertas y ventanas existentes para que estas sean habilitadas como accesos a las galeras-pasajes". El art. 28, seala que: "En cumplimiento al anterior artculo previamente a la aprobacin del proyecto de preservacin o renovacin controlada deber suscribirse las escrituras traslativas de dominio". III.4.Por su parte, las previsiones constitucionales acusadas de infringidas son: El art. 7 inc. i) de la CPE que refiere que: "Toda persona tiene los siguientes derechos fundamentales, conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio: () i) A la propiedad privada, individual o colectivamente, siempre que cumpla una funcin social;()". El art. 22 de la CPE que establece que: "I. Se garantiza la propiedad privada siempre que el uso que se haga de ella no sea perjudicial al inters colectivo. II. La expropiacin se impone por causa de utilidad pblica o cuando la propiedad no cumple una funcin social, calificada conforme a ley y previa indemnizacin justa.". III.5.Respecto al derecho a la propiedad La propiedad privada, como fundamento de las relaciones econmicas, sociales y polticas, ha sido concebida a lo largo de la historia, como aquella relacin existente entre el hombre y los bienes naturales o transformados ofrecidos por el medio que lo rodea, que de acuerdo al sistema econmico, ha determinado los lmites y las utilidades que el hombre puede obtener de dicha relacin desde el punto de vista del uso y aprovechamiento de los bienes adquiridos. Sin embargo, el concepto de propiedad no ha sido una idea esttica e inamovible, sino que ha cambiado de conformidad con la evolucin y descubrimiento de nuevas necesidades y novedosos derechos y lmites, de conformidad con el cambio y desarrollo de las sociedades. En ese orden de ideas, el concepto romano de propiedad concebido bajo una estructura sagrada, absoluta e inviolable, fue dejado a un lado en la poca feudal en razn a la restriccin del comercio, para ser retomado nuevamente en la Revolucin Francesa, poca en la cual se instaur como garanta y resistencia a la opresin y a los privilegios. De esta forma el derecho a la propiedad, asegur a cada hombre un espacio exclusivo e imperturbable en el que no exista injerencia alguna sobre sus bienes, y que garantizaba un poder irrestricto y autnomo sobre sus posesiones de manera tal que se constituyeran en la base de su libre iniciativa como ciudadano y de su paulatino desarrollo econmico. Esta nocin del derecho a la propiedad, denominada por algunos tratadistas como absoluta, tambin tuvo relevancia al consagrar el derecho de dominio como un derecho real que permita a su titular gozar y disponer arbitrariamente de la cosa, siempre y cuando no fuera ello contrario a la ley o contrario a un derecho ajeno. Sin embargo, la concepcin clsica de la propiedad que rein durante algn tiempo, fue cediendo a las exigencias de justicia y de desarrollo econmico y social en otros espacios jurdicos y constitucionales, que determinaron un nuevo rumbo y fueron incluyendo nuevos elementos al derecho a la propiedad, necesarios para ponderar su ejercicio frente a situaciones o "motivos de utilidad pblica", o circunstancias en las que el inters privado tuviera que ceder al inters pblico o social. Estas nuevas concepciones, posteriormente fueron reforzadas con la introduccin del concepto explcito de "funcin social" de la propiedad. El concepto de propiedad ha asumido nuevos elementos que le han dado una nueva connotacin y un perfil de profunda trascendencia social. En este orden, la propiedad privada ha sido reconocida no slo como un derecho sino como un deber que implica obligaciones, y en esa medida los ordenamientos jurdicos garantizan no slo su ncleo esencial, sino su funcin social y ecolgica, que permite consolidar los derechos del propietario con las necesidades de la colectividad, debidamente fundamentadas; consecuentemente, reivindicando el concepto de la funcin social, el legislador le puede imponer

al propietario una serie de restricciones a su derecho de dominio en aras de la preservacin de los intereses sociales, respetando sin embargo, el ncleo del derecho en s mismo, relativo al nivel mnimo de goce y disposicin de un bien que permita a su titular obtener utilidad econmica en trminos de valor de uso o de valor de cambio que justifiquen la presencia de un inters privado en la propiedad. Es por ello que la propiedad se protege a nivel constitucional de conformidad con el anlisis y las circunstancias de cada caso, y en especial si se encuentra conexa y relacionada con otros derechos fundamentales especficos. Tambin debe ser entendida como deber, teniendo en cuenta que su funcin social, como elemento constitutivo y no externo a la misma, compromete a los propietarios con el deber de solidaridad. La configuracin legal de la propiedad, entonces, puede apuntar indistintamente a la supresin de ciertas facultades, a su ejercicio condicionado o, en ciertos casos, al obligado ejercicio de algunas obligaciones. En este contexto, corresponde sealar en cuanto a la propiedad privada, individual o colectivamente, siempre que cumpla una funcin social; este Tribunal a travs de la SC 512/2005-R, 13 de mayo, ha establecido que "() el derecho a la propiedad reconocido por el art. 7 inc. i) de la CPE, es aquel entendido como "la potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona para poseer, usar y gozar de un bien, sea de carcter material, intelectual, cultural o cientfico". Similar criterio que fue desarrollado en las SSCC 1748/2003-R, 1172/2004-R y 234/2005-R, entre otras. As tambin se ha establecido que: "El derecho a la propiedad privada es el derecho real en virtud del cual una cosa se encuentra sometida a la voluntad y a la accin de una persona, con los lmites que la ley imponga. El art. 105 del CC expresa que la propiedad es un poder jurdico que permite usar, gozar y disponer de una cosa y debe ejercerse en forma compatible con el inters colectivo, dentro de los lmites y con las obligaciones que establece el ordenamiento jurdico" (SC 0014/2005, 18 de febrero). En este sentido, la Constitucin Poltica del Estado proclama este derecho cuando en el art. 7 inc. i) seala que toda persona tiene derecho a la propiedad privada, individual o colectivamente, siempre que cumpla una funcin social. El art. 22 de la Ley Fundamental garantiza la propiedad con la condicin que el uso que se haga de ella no perjudique al inters colectivo; quedando claro, entonces, que toda persona tiene la potestad de ser titular de bienes, es decir, ser propietario, ya sea de bienes inmuebles, muebles y muebles sujetos a registro, encontrndose el ejercicio de ese derecho, limitado conforme a las leyes. Sin embargo, el ejercicio del derecho a la propiedad privada viene a constituir un aspecto muy diferente a las condiciones o requisitos que puede el Estado exigir para que se realice determinada actividad, operacin, se consolide una relacin, o se otorguen ciertas facilidades a la persona interesada en ello. En efecto, la potestad de ejercer el derecho de propiedad por parte de los particulares o del propio Estado, si es el caso- conlleva la libertad de usar, gozar y disponer del objeto de propiedad conforme estime conveniente el titular, en tanto y en cuanto dicho ejercicio no perjudique al inters colectivo; en cambio, el Estado tiene la facultad de fijar, de acuerdo a lo que estime pertinente al fin que pretende lograr, las condiciones para la realizacin de determinada operacin, como es la otorgacin de facilidades de pago en la obligacin tributaria. III.6. Limitaciones del derecho a la propiedad Conforme se tiene referido, el derecho a la propiedad privada, se encuentra consagrado en el texto del art. 7 inc. i) de la CPE, al reconocer que toda persona tiene el derecho fundamental a la propiedad privada individual y colectivamente, siempre que cumpla una funcin social, derecho que se encuentra garantizado por el art. 22.I de la CPE, que establece:"se garantiza la propiedad privada siempre que el uso que se haga de ella no sea perjudicial al inters colectivo, la doctrina nos indica que el derecho a la propiedad privada es la potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona para poseer, usar y gozar de un bien, sea de carcter intelectual, material, cultural o cientfico"(SC 1032/2004-R, 6 de julio); consiguientemente, "() la Ley

Fundamental del Estado consagra el derecho bajo la condicin de que cumpla una funcin social y la garantiza siempre que el uso que se haga de ella no sea perjudicial al inters colectivo ()" (SC 0057/2004, de 23 de junio). De lo que se colige, que esta norma constitucional est orientada a proteger al titular de la propiedad privada contra cualquier acto o decisin estatal de disposicin o afectacin del bien privado. Sin embargo, existen limitaciones constitucionales al derecho a la propiedad, por cuanto, la propia Constitucin en su art. 22.II, reconoce que: "La expropiacin se impone por causa de utilidad pblica o cuando la propiedad no cumple una funcin social, calificada conforme a ley y previa indemnizacin justa". Dicha norma constitucional est desarrollada por la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica (LE), de 30 de diciembre de 1884, que en su art. 1 establece los requisitos y condiciones disponiendo lo siguiente: "Siendo inviolable el derecho de propiedad, no se puede obligar a ningn particular, corporacin o establecimiento de cualquier especie, a que ceda o enajene lo que sea de su propiedad para obras de inters pblico, sin que precedan los requisitos siguientes: 1. Declaracin solemne de que la obra proyectada es de utilidad pblica, y permiso competente para ejecutarla; 2. Declaracin de que es indispensable que se ceda o enajene el todo o una parte de la propiedad para ejecutar la obra de utilidad pblica; 3. Justiprecio de lo que haya de cederse o enajenarse; 4. Pago del precio de la indemnizacin." (SC 1620/2004-R, 8 de octubre). Reconociendo adems que: "() resulta que el pago de una indemnizacin justa, emergente de una expropiacin (), implica el reconocimiento del derecho de quien ha sido afectado en el ejercicio de sus prerrogativas como propietario de un inmueble" (SC 1647/2003-R, de 17 de noviembre); consecuentemente, para expropiar la propiedad privada, debe procederse conforme a las condiciones establecidas constitucionalmente y cumpliendo los requisitos citados precedentemente. Por otra parte, corresponde tambin sealar que la Ley de Municipalidades, de manera expresa establece en su Captulo VI, las limitaciones del derecho de propiedad, reconociendo en su art. 119, que dentro del rea de su jurisdiccin territorial, el Gobierno Municipal, para cumplir con los fines que le seala la Ley y en el marco de las normas que rigen la otorgacin de derechos de uso sobre recursos naturales, as como las urbansticas y de uso de suelo, tiene la facultad de imponer las siguientes limitaciones al derecho propietario: 1) Restricciones administrativas, y; 2) Servidumbres Pblicas. Definiendo, por una parte, el art. 120 de la LM que las restricciones administrativas "son las limitaciones que se imponen al derecho de uso y disfrute de los bienes inmuebles que no afectan a la disposicin del mismo y que son impuestas por la autoridad municipal, en atencin a la planificacin municipal y al inters pblico. En consecuencia, no comprometen al Gobierno Municipal al pago de indemnizacin alguna" y; por otra parte, el art. 121 de la LM, reconociendo que: "Se entender por Servidumbre Pblica al derecho real que se impone a determinados bienes inmuebles a efecto del inters pblico. Constituyen obligaciones de hacer o no hacer que afectan solamente el uso de la propiedad y no comprometen al Gobierno Municipal al pago de indemnizacin alguna. Los casos en que constituyan una desmembracin del derecho propietario, se considerar como expropiacin parcial. El Gobierno Municipal est obligado a inscribir en el Registro de Derechos Reales, sin ningn costo, todas las servidumbres pblicas". De lo que se concluye, que en el mbito municipal, el derecho de propiedad tambin, se encuentra especficamente limitado a travs de las restricciones administrativas y las servidumbres pblicas imponindose a determinados bienes inmuebles a efecto de satisfacer el inters pblico; definiendo de manera expresa que se trata de obligaciones de hacer o no hacer que afectan solamente el uso y disfrute de la propiedad y no comprometen al Gobierno Municipal al pago de indemnizacin alguna; de otro lado, cuando se afecte la propiedad en su ncleo esencial, del que dimana su contenido econmico o de disposicin, como prerrogativas del derecho de propiedad sobre los bienes, se lesiona dicho derecho; por ello, corresponde sealar

que la propia normativa municipal, en la parte in fine del art. 121 de la LM, reconoce que: "Los casos en que constituyan una desmembracin del derecho propietario, se considerar como expropiacin parcial"(sic). Por otra parte, corresponde recordar que este Tribunal a travs de la SC 0101/2004-R, de 22 de enero ha reconocido que: "() la cesin gratuita o donacin es un acto de liberalidad que se efecta a favor de otro, otorgndole los derechos inherentes de un determinado bien o asumiendo frente a el una obligacin, sin que a cambio reciba retribucin alguna. Esta determinacin, segn la caracterstica del bien cedido o donado, se efecta de diferentes maneras. Tratndose de inmuebles necesariamente deben cumplirse las formalidades previstas por las normas de los arts. 667 y 668 del Cdigo civil (CC), es decir debe constituirse mediante documento pblico, que debe registrarse luego en Derechos Reales, debe existir aceptacin expresa del donatario y otros requisitos adicionales que dan lugar a la materializacin de la traslacin del dominio sobre el mismo, caso contrario esta donacin o cesin no surte efectos legales"; consecuentemente, se evidencia que la cesin gratuita es un acto de liberalidad voluntario, en el que el cedente no se encuentra coaccionado ni obligado a exteriorizar la manifestacin de su voluntad; sino que lo hace voluntariamente y sin presin de ninguna naturaleza. III.7.En este contexto, es preciso determinar si las normas legales impugnadas son contrarias a las normas constitucionales aludidas en el presente recurso, a cuyo fin corresponde realizar las siguientes consideraciones: Las normas impugnadas contenidas en el prrafo cuarto del art. 7, prrafo primero del art. 27 y el art. 28 del "Reglamento Especial del Centro Histrico, aprobado por OM 1061/91", as como el ltimo prrafo del art. 5 que se analiza por conexitud, referidas a la apertura de galeras-pasajes en el interior de las manzanas, al disponer por una parte, que la cesin para la existencia de los pasajes-galeras pblicos deber ser a ttulo gratuito y de acuerdo a planos: 2 a 3 metros a cada lado del lmite en proporciones equitativas (prrafo cuarto del art. 7 del Reglamento Especial del Centro Histrico); as como al determinar por otra parte, que en el proceso de apertura de galeras (planta baja) pasajes o espacios pblicos de centro de manzana, necesariamente debern transferirse a ttulo gratuito a la H. Municipalidad las reas que sern destinadas a galeras, pasajes y centro de manzana (rea libre) en la misma proporcin y de acuerdo a planos (prrafo primero art. 27 del Reglamento Especial del Centro Histrico); adems de establecer finalmente, que previamente a la aprobacin del proyecto de preservacin o renovacin controlada deber suscribirse las escrituras traslativas de dominio (art. 28 del Reglamento Especial del Centro Histrico); establecen una forma de afectacin a la propiedad privada no autorizada por la normativa prevista en la Constitucin Poltica del Estado, Leyes vigentes que forman parte del ordenamiento jurdico nacional, por cuanto, las normas impugnadas disponen de manera obligatoria la cesin gratuita de determinada rea de un inmueble de propiedad privada que se encuentra dentro del radio del Centro Histrico de la ciudad de Cochabamba, es decir, sin lugar a indemnizacin o compensacin alguna por parte del Municipio, disponiendo adems la suscripcin de la escritura traslativa de dominio, con carcter previo a cualquier aprobacin de proyecto de preservacin o renovacin controlada presentada por el solicitante -constituyndose as el solicitante en un cedente obligado-, cuya manifestacin de voluntad se encuentra afectada; evidencindose as la vulneracin de los arts. 7 inc. i) y 22 de la CPE, que reconocen y limitan el derecho a la propiedad; mxime si, se reconoce la propiedad como un derecho relativo y no absoluto, como resultado de la evolucin de principios de orden filosfico y poltico que han influido en el proceso de su consolidacin jurdica, los cuales han contribuido a limitar en buena medida los atributos o poderes exorbitantes reconocidos a los propietarios; requirindose para el efecto, que deba exigirse una regulacin jurdica y una limitacin de los poderes estatales, as como el respeto de los derechos y obligaciones de los ciudadanos. En consecuencia, el carcter relativo y no absoluto del derecho de propiedad, habilita al

legislador y excepcionalmente a las autoridades administrativas para establecer restricciones a dicho derecho cuando medien razones de inters general que razonablemente las justifiquen, tal el caso de las cesiones de reas no consolidadas con destino a bienes de dominio pblico como vas, reas verdes y de equipamiento previstas en el art. 85 de la LM, destinadas al uso irrestricto de parte de la comunidad. Sin embargo, una actuacin administrativa de orden municipal que obligue al propietario a fraccionar su inmueble consolidado, sin que medie su manifestacin de voluntad, implica una restriccin o limitacin al ncleo esencial de los atributos de la propiedad, como son el usar, el gozar o el disponer legal y patrimonialmente de los bienes privados; extremo que se evidencia del contenido del impugnado prrafo cuarto del arts. 7, prrafo primero del art. 27 y art. 28 del "Reglamento Especial del Centro Histrico, aprobado por OM 1061/91" dictada por el Concejo Municipal de Cochabamba -ahora Concejo Municipal de la Provincia Cercado del Departamento de Cochabamba-, al disponer de manera obligatoria la cesin de parte de un inmueble en forma gratuita, sin indemnizacin alguna; vulnerando as los arts. 7 inc. i) y 22 de la CPE. Por lo expuesto precedentemente, se concluye, que las disposiciones impugnadas, al obligar a una cesin gratuita, afectan la manifestacin de voluntad del propietario y desconocen el contenido o ncleo esencial del derecho de propiedad, el cual se caracteriza, en cuanto derecho subjetivo, por la decisin unilateral que ejercen sus legtimos titulares sobre el destino econmico de las cosas; es decir, el ncleo esencial de este derecho, se encuentra en su contenido econmico, pues es evidente que se est afectando el uso, el goce y la disposicin como prerrogativas del derecho de propiedad sobre los bienes. En efecto, se ha entendido que el contenido esencial del derecho de propiedad puede determinarse por los intereses jurdicamente protegidos, de modo que se rebasa o se desconoce su ncleo bsico, cuando el derecho queda sometido a lmites que lo hacen impracticable, lo dificultan ms all de lo razonable o lo despojen de su proteccin, como ocurre en el caso que se examina. En consecuencia, se concluye que las normas demandadas de inconstitucionales contenidas en el prrafo cuarto del art. 7, prrafo primero del art. 27 y art. 28 del "Reglamento Especial del Centro Histrico, aprobado por OM 1061/91", son contrarios a los arts. 7 inc. i) y 22 de la Constitucin Poltica del Estado, evidencindose adems que el ltimo prrafo del art. 5, de dicho Reglamento tambin es contrario a las normas constitucionales sealadas, correspondiendo declarar su inconstitucionalidad por conexitud.